CELEX: 62016TJ0108
Pomoc państwa
Warunki użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez przedsiębiorstwo świadczące usługi w zakresie przewozów morskich
Wyłączne użytkowanie infrastruktury finansowanej ze środków publicznych bez umowy koncesyjnej
Częściowe zwolnienie z opłat portowych
Skarga konkurenta
Decyzja stwierdzająca brak pomocy państwa, wydana po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego
Poważne trudności zaistniałe podczas badania rozpatrywanych środków
Zmiany rozpatrywanego stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego
Pojęcie korzyści przyznanej z zasobów państwowych
Błędy w ocenie okoliczności faktycznych i naruszenia prawa
Orzeczenie sądu krajowego zawieszające skutki postępowania przetargowego
Wymóg sumiennego i bezstronnego badania skargi

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Naviera Armas SA jest przedsiębiorstwem żeglugi morskiej z siedzibą na Wyspach Kanaryjskich (Hiszpania). Świadczy ona komercyjne usługi morskiego przewozu osób i towarów pomiędzy głównymi wyspami tego archipelagu oraz pomiędzy tymi wyspami a Hiszpanią kontynentalną i Marokiem. Skarżąca zapewnia w szczególności połączenie morskie pomiędzy portem w Las Palmas de Gran Canaria (Hiszpania) a portem w Santa Cruz de Tenerife (Hiszpania).
Ponieważ Gran Canaria i Teneryfa są najbardziej zaludnionymi wyspami archipelagu Wysp Kanaryjskich, komercyjny ruch morski pomiędzy tymi dwoma wyspami stanowi istotną część obrotu przedsiębiorstw żeglugi morskiej prowadzących działalność w obrębie tego archipelagu.
Komercyjny transport morski z Puerto de Las Nieves (Gran Canaria)
Puerto de Las Nieves (Hiszpania) jest portem położonym na północno-zachodnim wybrzeżu Gran Canaria, po przeciwnej stronie Teneryfy. Port ten, który był dawniej portem rybackim, został w latach dziewięćdziesiątych dostosowany do potrzeb komercyjnego ruchu morskiego. Infrastruktura tego portu umożliwia od końca lat dziewięćdziesiątych przyjmowanie szybkich promów.
Przedsiębiorstwo żeglugi morskiej Fred Olsen, SA, które jest jednym z głównych konkurentów skarżącej, było pierwszym przedsiębiorstwem, które w listopadzie 1993 r. wystąpiło o zezwolenie na obsługę regularnych komercyjnych przewozów osób i towarów pomiędzy Puerto de Las Nieves a portem w Santa Cruz de Tenerife.
Departament żeglugi handlowej w hiszpańskim ministerstwie zamówień publicznych, transportu i środowiska, udzielił w dniu 21 grudnia 1994 r. spółce Fred Olsen zezwolenie na obsługę połączeń małego kabotażu pomiędzy tymi dwoma portami. Zezwolenia tego udzielono zgodnie z zasadą prior in tempore potior in iure.
Spółka Fred Olsen jest od tej pory jedynym przedsiębiorstwem żeglugi morskiej świadczącym usługi komercyjnego przewozu osób i towarów pomiędzy Puerto de Las Nieves a portem w Santa Cruz de Tenerife. Od 1999 r. połączenia te są obsługiwane przez dwa szybkie promy, które mijają się w połowie drogi, wypływając w tym samym czasie z portów wyjściowych.
Użytkowanie przez spółkę Fred Olsen infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves jest poddane licznym opłatom portowym, przewidzianym w art. 115 bis decreto legislativo 1/1994 por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de tasas y precios públicos de la Comunidad Autónoma de Canarias (dekretu ustawodawczego 1/1994 w sprawie zatwierdzenia nowelizacji obowiązujących przepisów prawnych w dziedzinie podatków i cen publicznych wspólnoty autonomicznej Wysp Kanaryjskich), z dnia 29 lipca 1994 r. (BOC nr 98 z dnia 10 sierpnia 1994 r., s. 5603). Opłaty te dotyczą między innymi wejścia statków do portu i postoju w porcie (zwana dalej „opłatą T1”), cumowania (zwana dalej „opłatą T2”), pasażerów (zwana dalej „opłatą T3”), towarów (zwana dalej „opłatą T4”), usług w zakresie przechowywania i magazynowania oraz użytkowania pomieszczeń lub budynków (zwana dalej „opłatą T9”).
Od 1994 r. skarżąca wielokrotnie zwracała się do direction générale de Puertos Canarios (urzędu morskiego portów kanaryjskich, zwanego dalej „urzędem morskim”) o możliwość zawijania do Puerto de Las Nieves, początkowo promami tradycyjnymi, a następnie od złożenia wniosku w dniu 3 lipca 2013 r. – szybkim promem. Urząd morski do momentu przeprowadzenia prac w zakresie rozbudowy infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w 2014 r. oddalał każdy z tych wniosków. Decyzje te były co do zasady podejmowane z powodu ograniczonej zdolności przyjmowania statków w Puerto de Las Nieves i konieczności zapewnienia bezpieczeństwa manewrowego przy zawijaniu do portu i podczas poruszania się w porcie.
Te same względy uzasadniały oddalenie przez urząd morski wniosku, złożonego w 2004 r. przez inne przedsiębiorstwo żeglugi morskiej (Trasmediterránea), o zgodę na zawijanie do Puerto de Las Nieves szybkim promem.
Postępowanie administracyjne i zmiana rozpatrywanego stanu faktycznego w jego toku
W dniu 26 kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła skargę do Komisji Europejskiej, twierdząc między innymi, że władze hiszpańskie za pomocą różnych środków dotyczących Puerto de Las Nieves udzielały spółce Fred Olsen niezgodnej z prawem pomocy państwa (zwaną dalej „skargą”).
Zgodnie ze skargą wspomniana pomoc była wynikiem, po pierwsze, decyzji urzędu morskiego o przyznaniu spółce Fred Olsen wyłącznego prawa do prowadzenia komercyjnej działalności w zakresie przewozu morskiego z Puerto de Las Nieves z pominięciem przejrzystej i niedyskryminującej procedury udzielania zamówień publicznych, po drugie, częściowego zwolnienia spółki Fred Olsen z niektórych opłat portowych, mianowicie opłaty T2 i T9, a po trzecie, finansowania za pomocą środków publicznych infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, wzniesionej do wyłącznego użytkowania przez spółkę Fred Olsen.
Jawna wersja skargi została skierowana do władz hiszpańskich, które w dniu 4 lipca 2013 r. przedłożyły swe uwagi. W odpowiedzi na wystosowane przez Komisję żądanie informacji w dniu 20 sierpnia 2013 r. władze hiszpańskie przekazały jej dodatkowe uwagi.
W dniu 22 października 2013 r. Komisja przekazała skarżącej pismo zawierające wstępną ocenę, zgodnie z którą, na pierwszy rzut oka, nie wydawało się, by sporne środki mogły zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Pismo skierowane do skarżącej pozwalało wywnioskować, z jednej strony, że władze hiszpańskie dostarczyły dowodów na okoliczność prawidłowego regulowania opłat portowych przez spółkę Fred Olsen, a z drugiej strony, że przedstawiły one sprawozdanie techniczne wskazujące na ograniczoną pojemność Puerto de Las Nieves. Pismo to zawierało również odwołanie do zamiaru władz hiszpańskich powiększenia infrastruktury w tym porcie.
Skarżąca w piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. zakwestionowała tę wstępną ocenę i podkreśliła konieczność wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE. Uwagi te zostały w dniu 18 lutego 2014 r. przekazane przez Komisję władzom hiszpańskim, które w dniu 18 marca 2014 r. udzieliły odpowiedzi.
W październiku 2014 r. Komisja uzyskała informację z prasy, że zorganizowano postępowanie przetargowe w celu przyznania dostępu do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w celu komercyjnych przewozów morskich. Spółka Fred Olsen przedłożyła z własnej inicjatywy swe uwagi Komisji, w następstwie których Komisja w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. zwróciła się do władz hiszpańskich o przekazanie dodatkowych informacji oraz o regularne informowanie jej o przebiegu tego postępowania przetargowego. W dniu 16 stycznia 2015 r. władze hiszpańskie udzieliły odpowiedzi na to pismo, a następnie w okresie od lutego do października 2015 r. wystosowały do Komisji liczne pisma informacyjne. Spółka Fred Olsen również dwukrotnie w ciągu 2015 r. informowała Komisję o rozwoju postępowania przetargowego.
Zgodnie z informacjami, które dotarły do Komisji, rozpatrywane ogłoszenie o przetargu zostało opublikowane przez urząd morski w dniu 14 października 2014 r. w celu udzielenia zamówienia na dwie części przetargu dotyczące obsługi okien czasowych w harmonogramie połączeń komercyjnego ruchu morskiego w Puerto de Las Nieves. Wskazane wyżej ogłoszenie o przetargu było następstwem powiększenia portu w 2014 r., celem którego było umożliwienie jednoczesnego zawijania do tego portu dwóm szybkim promom. W dniu 24 listopada 2014 r. dyrekcja urzędu morskiego oddaliła wniesione przez spółkę Fred Olsen odwołanie od decyzji o ogłoszeniu o przetargu. Decyzją z dnia 3 lutego 2015 r. dyrekcja urzędu morskiego udzieliła zamówienia na pierwszą część przetargu spółce Fred Olsen, a na drugą część przetargu skarżącej, gdyż wyłącznie te dwie spółki złożyły oferty.
Spółka Fred Olsen zakwestionowała wynik postępowania przetargowego przed Tribunal Superior de Justicia de Canaries, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de Santa Cruz de Tenerife (sądem najwyższym, izba administracyjna, wydział pierwszy w Santa Cruz de Tenerife, Hiszpania), twierdząc, że narusza on przepisy w zakresie zamówień publicznych. Ponadto, wraz ze skargą dotyczącą istoty, spółka Fred Olsen wystąpiła równolegle z wnioskiem o sądowe zawieszenie postępowania przetargowego. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r. (zwanym dalej „postanowieniem o zawieszeniu z dnia 27 lutego 2015 r.”), utrzymanym w mocy postanowieniem Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania) z dnia 7 lipca 2016 r.
Pismem z dnia 6 października 2015 r. skarżąca skierowała do Komisji wezwanie do działania w rozumieniu art. 265 TFUE. W dniu 28 października 2015 r. Komisja skierowała do władz hiszpańskich ostateczne żądanie informacji, do którego władze te ustosunkowały się w dniu 23 listopada tego roku.
Zaskarżona decyzja
W dniu 8 grudnia 2015 r. Komisja wydała decyzję C(2015) 8655 final, dotyczącą pomocy państwa SA.36628 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Hiszpania – Fred Olsen (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W pkt 42 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że w pierwszej kolejności należy zbadać łącznie pierwszy i trzeci z zarzutów podniesionych w skardze do Komisji, gdyż oba te zarzuty podważają co do zasady [zgodność z prawem] korzyści, jaką spółka Fred Olsen uzyskała wskutek wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves – bez jakiegokolwiek postępowania przetargowego przeprowadzonego w sposób przejrzysty i niedyskryminujący.
W tym względzie Komisja powołała cztery powody, by stwierdzić w pkt 62 zaskarżonej decyzji, że zarzucane wyłączne użytkowanie infrastruktury portowej nie spowodowało przyznania żadnej pomocy państwa.
Po pierwsze, w pkt 43 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że zarówno początkowy rozwój Puerto de Las Nieves, podjęty w celu umożliwienia przewozów komercyjnych, jak i dostosowanie go do przyjmowania szybkich promów, nastąpiły przed ogłoszeniem wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). Komisja wywiodła stąd, że w tamtym czasie właściwe organy mogły zgodnie z prawem stwierdzić, że finansowanie infrastruktury ze środków publicznych nie stanowi pomocy państwa i nie wymaga w związku z tym zgłoszenia Komisji.
Po drugie, w pkt 44 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała co do zasady, że infrastruktura portowa umożliwiająca przewozy komercyjne z Puerto de Las Nieves początkowo nie była ani planowana, ani realizowana, aby przysporzyć korzyści w szczególności spółce Fred Olsen lub jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej.
Po trzecie, Komisja ujawniła w pkt 45 zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie twierdziła, iż poziom opłat portowych należnych z tytułu użytkowania infrastruktury portowej Puerto de Las Nieves od spółki Fred Olsen, powodował przyznanie tej spółce pomocy państwa. Komisja wywiodła na tej podstawie, że ta część skargi do Komisji nie określała żadnej korzyści przyznanej przy użyciu zasobów państwowych, gdyż korzyść taka nie mogła wynikać z samej tylko okoliczności, że spółka Fred Olsen była de facto jedynym użytkownikiem infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves.
Po czwarte, w pkt 46–61 zaskarżonej decyzji Komisja zbadała czy sytuacja opisana w skardze była zgodna z jej praktyką decyzyjną, zgodnie z którą użytkownik infrastruktury portowej, finansowanej ze środków publicznych nie uzyskuje pomocy państwa, jeżeli z jednej strony podmiot zarządzający infrastrukturą otrzymuje od tego użytkownika porównywalne opłaty pobierane w innych podobnych portach, a z drugiej strony dostęp do tej infrastruktury jest otwarty i niedyskryminacyjny.
Co się tyczy pierwszej przesłanki, Komisja uznała ją za spełnioną w niniejszym przypadku, mając na względzie zapewnienie Królestwa Hiszpanii, któremu nie zaprzeczyła skarżąca, że urząd morski otrzymywał takie same opłaty portowe we wszystkich portach na Wyspach Kanaryjskich podlegających jego kompetencji.
Jeśli chodzi o drugą przesłankę, Komisja dokonała rozróżnienia pomiędzy okresem przed dniem 3 lipca 2013 r. a okresem po tej dacie, w której skarżąca po raz pierwszy formalnie wyraziła chęć podjęcia działalności w zakresie komercyjnych przewozów morskich szybkimi promami z Puerto de Las Nieves.
W odniesieniu do okresu sprzed dnia 3 lipca 2013 r. Komisja uznała w istocie, że ponieważ żadne przedsiębiorstwo żeglugi morskiej nie wyraziło chęci prowadzenia w tym porcie działalności przy użyciu szybkich promów, były wszelkie podstawy, by przypuszczać, że władze hiszpańskie nie podjęły żadnego środka, który zastrzegałby wyłączne użytkowanie portu spółce Fred Olsen lub który miałby charakter dyskryminujący wobec innych potencjalnych użytkowników. Komisja podkreśliła w tym względzie, że wnioski o dostęp do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves uprzednio formułowane przez Transmediterránea oraz skarżącą dotyczyły tradycyjnych promów oraz że władze hiszpańskie wykazały, że ze względów bezpieczeństwa uzasadniony był wyłącznie dostęp do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves szybkimi promami.
W odniesieniu do okresu po dniu 3 lipca 2013 r. Komisja w pierwszej kolejności uznała, że urząd morski nie był w stanie spełnić żądania skarżącej o uzyskanie dostępu do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do dnia 1 września tego roku, biorąc pod uwagę zbyt krótki termin. Uznała ona jednak, że urząd morski jako zarządca infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves był zobowiązany, od dnia złożenia tego wniosku, do podjęcia niezbędnych kroków w celu zapewnienia niedyskryminującego dostępu do tej infrastruktury każdemu potencjalnemu użytkownikowi obsługującemu szybkie połączenia promowe.
Komisja uznała ponadto, że biorąc pod uwagę zaproszenie do składania ofert opublikowane po rozbudowie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w 2014 r., urząd morski spełnił ten obowiązek w rozsądnym terminie od złożenia przez skarżącą w dniu 3 lipca 2013 r. wniosku o dostęp do portu. W tym względzie Komisja wskazała w pkt 59 zaskarżonej decyzji, że udzielenie zamówienia na dwie części przetargu dotyczących obsługi okien czasowych [połączeń promowych], wraz ze zwiększeniem możliwości przyjmowania pojazdów na nadbrzeżu portowym w Puerto de Las Nieves, byłoby lepszym rozwiązaniem niż zmniejszenie częstotliwości załadunku i wyładunku jednostek Fred Olsen, skoro po pierwsze, przedsiębiorstwo to mogło zasadnie oczekiwać utrzymania w mocy warunków użytkowania tego portu, a po drugie, że takie zmniejszenie miałoby ograniczone skutki korzystne dla konkurencji.
W pkt 60–62 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że ze względu na to, iż opłaty związane z użytkowaniem infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves były takie same jak pobierane w podobnych portach i że, co więcej, utrzymanie status quo wynikającego z postanowienia z dnia 27 lutego 2015 r. miało charakter tymczasowy, ponieważ urząd morski podjął niezbędne kroki w celu zapewnienia otwartego i niedyskryminującego dostępu do portu oraz że w związku z tym spółka Fred Olsen nie korzystała z żadnej pomocy państwa. Podkreśliła ona jednak, że fakt ten nie powinien powstrzymywać urzędu morskiego przed kontynuowaniem starań w celu jak najszybszego umożliwienia drugiemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej obsługującemu szybkie połączenia promowe świadczenie usług przewozowych z Puerto de Las Nieves.
W odniesieniu do zarzutu drugiego, dotyczącego przyznanego spółce Fred Olsen częściowego zwolnienia z niektórych opłat portowych, Komisja podkreśliła w pkt 63 zaskarżonej decyzji, że władze hiszpańskie potwierdziły, że na spółkę Fred Olsen zostały nałożone wszystkie, mające zastosowanie opłaty portowe, oraz że ponadto władze te wykazały, że przynajmniej od 2005 r. przedsiębiorstwo to wywiązało się ze zobowiązań wynikających ze wszystkich decyzji podatkowych, których było ono adresatem.
W pkt 66 zaskarżonej decyzji Komisja, przypomniawszy co do zasady, że nie do niej należy rozstrzyganie co do sposobu, w jaki były stosowane opłaty portowe, uznała, że nie zostało wykazane, iż spółka Fred Olsen uzyskała jakąkolwiek korzyść z tytułu opłaty T9, ponieważ zgodnie z wyjaśnieniami przedłożonymi przez władze hiszpańskie opłata ta była obliczana w ten sam sposób we wszystkich portach Wysp Kanaryjskich podlegających ich kompetencji.
Komisja oddaliła również argument, zgodnie z którym opłata T2 powinna była zostać nałożona na spółkę Fred Olsen z tytułu użytkowania mobilnych ramp przez okres 24 godzin, a nie jedynie za czas, w którym były one faktycznie użytkowane. Komisja uściśliła bowiem, że uzyskała wystarczające wyjaśnienia ze strony władz hiszpańskich, zgodnie z którymi urząd morski obliczał opłatę T2 w ten sam sposób dla wszystkich portów Wysp Kanaryjskich podlegających jego kompetencji. W związku z tym, ponieważ nie wykazano, by spółka Fred Olsen uzyskała jakąkolwiek korzyść z tego tytułu, Komisja uznała w motywie 70 zaskarżonej decyzji, że badanie pozostałych przesłanek przewidzianych w art. 107 ust. 1 TFUE w celu kwalifikacji danego środka za pomoc państwa nie było konieczne w niniejszej sprawie.
Z ogółu tych okoliczności Komisja wywiodła w pkt 71 zaskarżonej decyzji, że rozpatrywane środki nie stanowiły pomocy państwa.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 marca 2016 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 czerwca 2016 r. spółka Fred Olsen złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta, w celu poparcia żądań Komisji.
Postanowieniem z dnia 7 września 2016 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił interwencję spółki Fred Olsen.
Interwenient złożył uwagi interwenienta w dniu 31 października 2016 r. W dniu 19 grudnia 2016 r. skarżąca przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie uwag interwenienta; Komisja poinformowała Sąd w dniu 17 listopada 2016 r., że nie zamierzała przedstawić uwag w tym temacie.
Z uwagi na zmiany w składzie izb Sądu niniejsza sprawa została przydzielona dziewiątej izbie, w której wyznaczono nowego sędziego sprawozdawcę.
W ramach środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 90 regulaminu postępowania Sąd zadał stronom pytania na piśmie, na które miały one odpowiedzieć na rozprawie.
Skarżąca zasadniczo wnosi do Sądu o:
–
uznanie za dopuszczalne i zasadne podniesione w skardze zarzuty nieważności i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja oraz interwenient wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Skarżąca podnosi w uzasadnieniu skargi jeden zarzut, dotyczący zaniechania przez Komisję wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, pomimo poważnych trudności, na które wskazywała ocena środków, o których informowano w skardze. Ów wyłączny zarzut skargi opiera się na trzech grupach argumentów dotyczących czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, intensywności dialogu, który miał miejsce w tym okresie między Komisją a Królestwem Hiszpanii, oraz oczywistych błędów w ocenie okoliczności faktycznych i naruszeń prawa oraz niewystarczającego uzasadnienia.
Po przypomnieniu na wstępie orzecznictwa mającego zastosowanie do niniejszego sporu należy w pierwszej kolejności zbadać powołane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie nieważności argumenty zwracające uwagę na poważne trudności, które pojawiły się w trakcie właściwego wstępnego postępowania wyjaśniającego, a po drugie, argumenty dotyczące treści zaskarżonej decyzji.
Uwagi wstępne
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli Komisja nie może uzyskać przekonania w następstwie pierwszego badania przeprowadzonego w ramach procedury przewidzianej w art. 108 ust. 3 TFUE, że dany środek wprowadzony przez państwo albo nie stanowi „pomocy” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, albo – jeżeli jest zakwalifikowany jako pomoc – jest zgodny z traktatem FUE, lub jeżeli procedura ta nie pozwoliła jej na przezwyciężenie wszystkich trudności spowodowanych oceną zgodności rozpatrywanego środka, instytucja ta ma obowiązek wszczęcia procedury przewidzianej w art. 108 ust. 2 TFUE, nie dysponując w tym kontekście żadnym zakresem uznania (zob. wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyrok z dnia 10 maja 2005 r., Włochy/Komisja,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, pkt
).
Obowiązek ten jest wyraźnie potwierdzony przez przepisy art. 4 ust. 4 w związku z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
) (wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
; z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja,
T‑57/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:470
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r., Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid i Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Komisja,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), powtórzony co do zasady przez art. 4 ust. 4 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), które weszło w życie w dniu 14 października 2015 r., a zatem w dniu, w którym została wydana zaskarżona decyzja.
Co więcej, pojęcie poważnych trudności, których wystąpienie zobowiązuje Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego, ma charakter obiektywny. Istnienie takich trudności powinno być oceniane zarówno w świetle okoliczności wydania zaskarżonego aktu, jak i ocen, na których oparła się Komisja, w sposób obiektywny, poprzez zestawienie motywów decyzji z danymi, jakimi Komisja dysponowała, w momencie gdy wypowiadała się na temat istnienia spornej pomocy i jej zgodności z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyrok z dnia 2 kwietnia 2009 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja,
C‑431/07 P
,
EU:C:2009:223
, pkt
; z dnia 18 listopada 2009 r., Scheucher – Fleisch i in./Komisja,
T‑375/04
,
EU:T:2009:445
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 marca 2012 r., Ryanair/Komisja,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd, że kontrola legalności dokonywana przez Sąd w kwestii istnienia poważnych trudności, z racji swej natury nie może ograniczyć się do badania oczywistego błędu w ocenie [wyroki: z dnia 27 września 2011 r., 3F/Komisja,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, pkt
; z dnia 17 marca 2015 r. – Pollmeier Massivholz/Komisja,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, pkt
(niepublikowany)]. Pełna kontrola sądowa wydaje się konieczna, tym bardziej gdy, tak jak w niniejszej sprawie, strona skarżąca stawia zarzuty w stosunku do badania przeprowadzonego przez Komisję w zakresie samej kwalifikacji spornych środków jako pomocy państwa, ponieważ pojęcie to w postaci zdefiniowanej w traktacie FUE ma charakter prawny i powinno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne [wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
; z dnia 17 marca 2015 r. – Pollmeier Massivholz/Komisja,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, pkt
(niepublikowany)].
Z orzecznictwa wynika również, że niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego stanowi wskazówkę co do istnienia poważnych trudności [zob. wyrok z dnia 17 marca 2015 r., Pollmeier Massivholz/Komisja,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, pkt
(niepublikowany) i przytoczone tam orzecznictwo].
Na stronie skarżącej spoczywa ciężar dowodu istnienia poważnych trudności; może ona przedstawić ten dowód, powołując się na szereg spójnych wskazówek dotyczących, po pierwsze, okoliczności i czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, a po drugie, treści zaskarżonej decyzji (wyroki: z dnia 3 marca 2010 r., Bundesverband deutscher Banken/Komisja,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, pkt
; z dnia 16 września 2013 r., Colt Télécommunications France/Komisja,
T‑79/10
, niepublikowany,
EU:T:2013:463
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 15 marca 2001 r., Prayon-Rupel/Komisja,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, pkt
).
W przedmiocie argumentów odnoszących się do wstępnego postępowania wyjaśniającego
W celu wykazania, że badanie omawianych środków napotkało na poważne trudności, skarżąca opiera się w pierwszej kolejności na długim czasie trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego oraz częstotliwości kontaktów pomiędzy Komisją a Królestwem Hiszpanii w toku tego postępowania.
Z jednej strony, okres ponad dwóch lat i ośmiu miesięcy, który upłynął od wniesienia skargi do wydania zaskarżonej decyzji jest nadmierny, biorąc pod uwagę maksymalny termin dwóch miesięcy przewidziany na przeprowadzenie wstępnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 659/1999, a od jego uchylenia, w art. 4 ust. 5 rozporządzenia 2015/1589. Tak długi czas trwania uwypukla złożoność sprawy, tym bardziej że Komisja wydała zaskarżoną decyzję dopiero po otrzymaniu pisma wzywającego do działania.
Z drugiej strony, skarżąca w istocie podnosi, że liczne kontakty, jakie miały miejsce pomiędzy Komisją a Królestwem Hiszpanii opisane w zaskarżonej decyzji znacznie przekroczyły to, co mogło zawierać w sobie wstępne postępowanie wyjaśniające w dziedzinie pomocy państwa. Taka częstotliwość kontaktów, jaka mogła wynikać z braku współpracy ze strony Królestwa Hiszpanii, byłaby niezrozumiała w przypadku braku poważnych trudności w badaniu skargi. Trudności, na jakie napotykała Komisja w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego, wydaje się potwierdzać okoliczność, że o organizacji postępowania przetargowego Komisja dowiedziała się po złożeniu skargi za pośrednictwem mediów, a co więcej, że tylko pod warunkiem nastąpienia istotnej zmiany w rozpatrywanej sytuacji i tymczasowego charakteru sądowego zawieszenia postępowania przetargowego, Komisja stwierdziła w zaskarżonej decyzji, że rozpatrywany środek nie stanowi pomocy państwa.
Sama Komisja przyznała w trakcie niniejszego postępowania, że celowo opóźniła wydanie zaskarżonej decyzji w oczekiwaniu na wyniki postępowania przetargowego. Świadczy o tym fakt, że z punktu widzenia Komisji otwarcie dostępu do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves miało podstawowe znaczenie dla oceny spornych środków oraz że wbrew temu, co twierdzi Komisja, domniemany brak uzyskania korzyści z zasobów państwowych nie był traktowany jako rozstrzygający.
Co się tyczy próby uzasadnienia przez Komisję czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego ilością argumentów przedstawionych przez skarżącą, opartych na postanowieniach traktatu FUE, jest ona bezzasadna. Z jednej strony, Komisja bezzwłocznie zdecydowała o wszczęciu odrębnego postępowania dotyczącego części skargi opartej na naruszeniu art. 106 TFUE w związku z art. 102 TFUE oraz dotyczącego części skargi będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, opartej na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE. Z drugiej strony, Komisja podjęła decyzję o umorzeniu pierwszej części postępowania z dniem 19 lipca 2013 r., mimo że postępowanie to w żaden sposób nie opóźniało analizy spornych środków.
Skarżąca podkreśla również, że stanowisko w przedmiocie analizy zaskarżonych środków wyraziła wyłącznie przy jednej okazji, mianowicie, gdy przedstawiła uwagi na temat wstępnych wniosków Komisji, oraz że w związku z tym nie można w żaden sposób przypisywać jej odpowiedzialności za zwłokę powstałą w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego.
Komisja podkreśla, podobnie jak interwenient, że ani intensywność kontaktów z zainteresowanym państwem członkowskim w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego, ani długi okres trwania tego postępowania wcale nie wskazują na istnienie poważnych trudności w ocenie spornych środków. Długotrwałość wstępnego postępowania wyjaśniającego może tłumaczyć się obciążeniem Komisji pracą, wynikającym w szczególności z innych skarg lub z wielokrotnych żądań udzielenia informacji kierowanych do zainteresowanego państwa członkowskiego lub też rozwojem okoliczności.
Zdaniem Komisji, po pierwsze, ocena czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego winna uwzględnić fakt, że Komisja poinformowała skarżącą o jej wstępnych ustaleniach już w dniu 22 października 2013 r., oraz że ustalenia te pozostały w praktyce niezmienione w przyszłości. Po drugie, rozpatrywany stan faktyczny zmieniał się w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego, począwszy od złożenia przez skarżącą w dniu 3 lipca 2013 r. wniosku o udzielenie dostępu do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, a zaskarżona decyzja została wydana jedynie kilka miesięcy po wydaniu postanowienia o zawieszeniu z dnia 27 lutego 2015 r. Po trzecie, czas trwania postępowania tłumaczy się w szczególności złożoną podstawą skargi do Komisji wniesionej przez skarżącą, która musiała zostać rozpatrzona przez różne jednostki Komisji. Po czwarte, liczne reakcje skarżącej w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego koniecznie powodowały zwiększenie liczby kontaktów z władzami hiszpańskimi w celu wyjaśnienia spornych środków. Jeśli chodzi o intensywność kontaktów z władzami hiszpańskimi, wynikała ona w dużej mierze z faktu, że Komisja po tym, jak dowiedziała się o wszczęciu postępowania przetargowego, organizacji przetaru uznała, że znajomość jego wyniku pozwoliłaby przyjąć konkretniejszą i użyteczniejszą decyzję w przedmiocie omawianych środków. Komisja podkreśla jednak, że co do zasady ani zmiany okoliczności faktycznych, ani fakt, że wynik postępowania przetargowego został zawieszony mocą orzeczenia sądowego, nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie, zgodnie z którym rozpatrywane środki nie stanowiły pomocy państwa.
W tym względzie należy przypomnieć na wstępie, że w przypadku gdy sporne środki przyjęte przez dane państwo członkowskie nie zostały przez nie notyfikowane, Komisja nie jest zobowiązana do przeprowadzenia wstępnego badania tych środków w określonym terminie. Niemniej jednak, ponieważ ocena zgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym należy do wyłącznych kompetencji Komisji, jest ona zobowiązana – w interesie prawidłowego stosowania postanowień traktatu o podstawowym znaczeniu odnoszących się do pomocy państwa – do przystąpienia bez zwłoki do bezstronnego badania skargi donoszącej o istnieniu pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Wynika stąd, że Komisja nie może przedłużać bezterminowo wstępnego badania pomocy państwa będącej przedmiotem złożonej do niej skargi, skoro – jak w niniejszej sprawie – zdecydowała się ona na wszczęcie takiego badania, występując o udzielenie informacji do zainteresowanego państwa członkowskiego (wyroki: z dnia 10 maja 2006 r., Air One/Komisja,
T‑395/04
,
EU:T:2006:123
, pkt
; z dnia 12 grudnia 2006 r., Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid i Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Komisja,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, pkt
; z dnia 9 września 2009 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja, od
T‑30/01 do T‑32/01 i od T‑86/02 do T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, pkt
). Jedynym celem tego postępowania jest w istocie umożliwienie Komisji sformułowania wstępnej opinii w przedmiocie kwalifikacji środków poddanych jej ocenie i w przedmiocie ich zgodności z rynkiem wewnętrznym (zob. wyrok z dnia 25 listopada 2014 r., Ryanair/Komisja,
T‑512/11
, niepublikowany,
EU:T:2014:989
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ocena, czy wstępne postępowanie wyjaśniające zakończyło się w rozsądnym terminie, powinna być dokonywana w oparciu o okoliczności właściwe każdej sprawie, a w szczególności z uwzględnieniem jej kontekstu, poszczególnych etapów postępowania, które Komisja powinna była przeprowadzić, stopnia złożoności sprawy, jak również jej znaczenia dla poszczególnych zainteresowanych stron (zob. wyrok z dnia 20 września 2011 r., Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyroki: z dnia 27 września 2011 r., 3F/Komisja,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 października 2014 r., Portovesme/Komisja,
T‑291/11
,
EU:T:2014:896
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarga skarżącej wpłynęła do Komisji w dniu 26 kwietnia 2013 r., a Komisja przedstawiła skarżącej swoje wstępne wnioski w dniu 22 października tego samego roku. Czyniąc tak, Komisja zastosowała się do normy zawartej w pkt 48 kodeksu najlepszych praktyk dotyczących przebiegu postępowania w zakresie kontroli pomocy państwa (
Dz.U. 2009, C 136, s. 13
), który stanowi, że „Komisja dołoży wszelkich starań [by] w terminie dwunastu miesięcy od jej otrzymania […] w sprawach, które nie są priorytetowe, przesłać wstępne pismo administracyjne do skarżącego, określając swoją wstępną opinię” (zob. podobnie wyrok z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja,
T‑57/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:470
, pkt
).
Jednakże zaskarżona decyzja została wydana w dniu 8 grudnia 2015 r., czyli ponad 31 miesięcy po wpłynięciu skargi do Komisji i po ponad dwóch latach od przekazania skarżącej wstępnych wniosków Komisji.
Jednak nawet uwzględniając okoliczność, że Komisja może w rzeczywistości przyznać różny stopień pierwszeństwa skargom, które zostały do niej złożone (zob. wyrok z dnia 4 lipca 2007 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja,
T‑475/04
,
EU:T:2007:196
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), terminy wymienione w pkt 63 powyżej przekroczyły znacznie wymagane ramy czasowe wstępnego badania środków przedstawianych w skardze. W tym względzie Trybunał orzekł, że taka okoliczność mogła, wraz z innymi czynnikami, wskazywać na to, że Komisja napotkała poważne trudności w ocenie, wymagające wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 maja 2000 r., SIC/Komisja,
T‑46/97
,
EU:T:2000:123
, pkt
; z dnia 27 września 2011 r., 3F/Komisja,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, pkt
; z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja,
T‑57/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:470
, pkt
).
Należy ocenić, czy, jak twierdzi Komisja, w niniejszym przypadku wyjątkowo długi czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego mógł wynikać z obiektywnych okoliczności, niezależnych od jakichkolwiek poważnych trudności, na jakie napotkała Komisja podczas badania rozpatrywanych środków.
Jeśli chodzi przede wszystkim o okoliczność, że skarżąca powołała się w skardze na naruszenie nie tylko art. 107 TFUE, ale także art. 102 i 106 TFUE, należy podkreślić, że postępowanie dotyczące tej ostatniej części skargi zostało umorzone w dniu 19 lipca 2013 r. Jak słusznie podkreśla skarżąca, postępowanie dotyczące części skargi poświęconej naruszeniu art. 102 i 106 TFUE, które jakoby miało mieć miejsce, nie mogło spowodować żadnego znaczącego opóźnienia we wstępnym badaniu zaskarżonych środków opisanych w skardze jako stanowiące pomoc państwa.
Następnie, co się tyczy sytuacji rozpatrywanej w toku postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że w dniu 3 lipca 2013 r. skarżąca złożyła w urzędzie morskim wniosek o udzielenie zezwolenia na cumowanie w Puerto de Las Nieves, czyli nieco ponad dwa miesiące po złożeniu skargi do Komisji. Jak wynika z pkt 23–27 zaskarżonej decyzji, wniosek ten nie tylko spotkał się z decyzją odmowną ze strony urzędu morskiego, lecz również skłonił go do rozważenia możliwości udzielenia drugiemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej zezwolenia na prowadzenie w Puerto de Las Nieves działalności w zakresie komercyjnych przewozów, a w tej perspektywie na podjęcie prac związanych z jego zagospodarowaniem, a także do przeprowadzenia postępowania przetargowego. Takie okoliczności mogły bez wątpienia pociągać za sobą zmianę warunków, na jakich interwenient był do tej pory uprawniony do użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves. W sytuacji gdy właśnie te warunki były przedmiotem części skargi informującej o przyznaniu pomocy państwa interwenientowi, wspomniana zmiana stanu faktycznego stanowiła obiektywną okoliczność, która uzasadniałaby konieczność wydłużenia terminu wymaganego do rozpatrzenia tej skargi.
To samo odnosi się do odwołania interwenienta od decyzji o ogłoszeniu przetargu wniesionego do Tribunal Superior de Justicia de Canaries, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de Santa Cruz de Tenerife (sądu najwyższego, izba administracyjna, wydział pierwszy w Santa Cruz de Tenerife, Hiszpania), a także do postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r., ponieważ okoliczności te, które nastąpiły po złożeniu skargi, spowodowały powstanie stanu niepewności co do utrzymania przez interwenienta opisanych w skardze, dotychczasowych warunków użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves.
Odnosząc się wreszcie do licznych kontaktów pomiędzy Komisją a władzami hiszpańskimi, należy przypomnieć, że sam fakt, iż na etapie badania wstępnego zostały nawiązane rozmowy między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim i że w ramach tych rozmów Komisja mogła zażądać dodatkowych informacji dotyczących środków przedłożonych jej do kontroli, nie może jako taki zostać uznany za wskazówkę, że instytucja ta napotkała na poważne trudności w ocenie (zob. wyrok z dnia 27 września 2011 r., 3F/Komisja,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, po pierwsze, należy podkreślić, że skarżąca zakwestionowała w szczegółowy sposób wstępną ocenę zawartą w piśmie, które w dniu 22 października 2013 r. skierowała do niej Komisja i że ta okoliczność mogła uzasadnić dążenie Komisji do uzyskania dodatkowych informacji od władz hiszpańskich.
Po drugie, zmiana stanu faktycznego sprawy, będąca przedmiotem analizy w pkt 67 i 68 powyżej, była również podstawą do dalszych kontaktów z Królestwem Hiszpanii w zakresie warunków dostępu do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w celach przewozów komercyjnych, a tym samym do wydłużenia czasu trwania ich badania wstępnego. Jest tak w niniejszym przypadku, tym bardziej że interwenient z własnej inicjatywy przedstawił Komisji swoje uwagi po tym, jak Komisja zwróciła się do władz hiszpańskich o wyjaśnienia dotyczące postępowania przetargowego, a następnie w 2015 r., dwukrotnie informował o postępach w tym samym postępowaniu przetargowym (zob. pkt 15 powyżej).
Z powyższych rozważań wynika, że zarówno przebieg postępowania, jak i zmiany stanu faktycznego sprawy oraz dodatkowe wymiany informacji uzupełniających, które wyniknęły pomiędzy Komisją a Królestwem Hiszpanii, z jednej strony oraz Komisją a interwenientem, z drugiej strony, stanowią obiektywne okoliczności, które mogły przyczynić się do wydłużenia wstępnego badania środków określonych w skardze jako pomoc państwa.
W związku z powyższym czas trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego nie jest sam w sobie wskazówką poważnych trudności, które zobowiązują Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE.
W związku z tym należy zbadać pozostałe argumenty podniesione przez skarżącą na poparcie jedynego zarzutu skargi mającego na celu ustalenie, że sama treść zaskarżonej decyzji, w tym również ta jej część, w której przeanalizowano zmiany stanu faktycznego, które nastąpiły po złożeniu skargi, dostarcza wskazówek tego typu, że badanie rozpatrywanych środków napotykało na poważne trudności, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
W przedmiocie argumentów odnoszących się do treści zaskarżonej decyzji
Należy zbadać łącznie części drugą i trzecią jedynego zarzutu, w których skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z powodu szeregu oczywistych błędów w ocenie okoliczności faktycznych i naruszeń prawa, odróżniając jednak – po sformułowaniu uwag wstępnych – część zaskarżonej decyzji poświęconą analizie warunków wyłącznego użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves (pierwszy i trzeci z zarzutów podniesionych w skardze) od części skargi poświęconej badaniu warunków stosowania opłaty T9 do interwenienta ze względu na to, iż użytkował on infrastrukturę portu w Puerto de Las Nieves (drugi zarzut podniesiony w skardze).
Uwagi wstępne
W przypadku gdy skarga, tak jak w niniejszej sprawie, ma na celu podważenie zasadności decyzji wykluczającej istnienie pomocy państwa, po zakończeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego do Sądu należy – zgodnie z orzecznictwem przywołanym powyżej w pkt 48–51 – dokonanie oceny przesłanek wynikających z treści zaskarżonej decyzji w celu ewentualnego stwierdzenia istnienia poważnych trudności (zob. wyrok z dnia 7 listopada 2012 r., CBI/Komisja,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności wskazać, że żaden z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie sugeruje, by usługi przewozu morskiego świadczone przez interwenienta w celach komercyjnych z Puerto de Las Nieves obejmowały usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym. W związku z tym rozpoznanie spornych środków nie może odbywać się w oparciu o orzecznictwo, zgodnie z którym nie wchodzi w zakres zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE interwencja państwa, którą należy uznać za rekompensatę za wykonywanie zobowiązań z zakresu usług publicznych – stanowiącą dla będącego jej beneficjentem przedsiębiorstwa świadczenie wzajemne, wobec czego przedsiębiorstwo to w rzeczywistości nie uzyskuje korzyści finansowej, która stawiałaby je w pozycji korzystniejszej niż pozycja przedsiębiorstw z nimi konkurujących (wyroki: z dnia 24 lipca 2003 r., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, pkt
; z dnia 6 kwietnia 2017 r., Regione autonoma della Sardegna/Komisja,
T‑219/14
,
EU:T:2017:266
, pkt
).
Następnie należy zauważyć, że działalność interwenienta w Puerto de Las Nieves, która była przedmiotem skargi do Komisji leżącej u podstaw niniejszego sporu, jest wykorzystanie do celów komercyjnych infrastruktury portowej stanowiącej część sektora publicznego. Interwenient jest zatem przedsiębiorstwem prowadzącym działalność gospodarczą, wchodzącą w zakres zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, rozumianą jako wszelka działalność polegająca na oferowaniu na danym rynku towarów czy usług (zob. wyrok z dnia 1 lioca 2008 r., MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie, chociaż żaden z dowodów przedłożonych uwadze Sądu nie pozwala stwierdzić, że interwenient w jakimkolwiek momencie od podjęcia działalności w zakresie przewozów morskich z Puerto de Las Nieves korzystał z koncesji lub innego wyłącznego prawa do użytkowania tego portu w celach przewozów komercyjnych, to jednak należy wskazać, że w momencie przyjęcia zaskarżonej decyzji był on od 1994 r. jedynym przedsiębiorstwem, które miało możliwość użytkowania tej infrastruktury do takich celów, gdyż formułowane przez inne przedsiębiorstwa, w tym skarżącą, wnioski o udzielenie zezwolenia na cumowanie [w Puerto de Las Nieves] były oddalane przez urząd morski, aż do momentu zorganizowania postępowania przetargowego w 2014 r., którego wynik stał się przedmiotem postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r. Wniosku tego, który dotyczy użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves konkretnie w celach komercyjnego przewozu osób i towarów, nie podważa argument Komisji, powtórzony na rozprawie, jakoby interwenient w żadnym momencie nie korzystał z wyłącznego użytkowania tego portu, który oferuje również możliwość działalności połowowej i rekreacyjnej.
W przedmiocie przeglądu warunków wyłącznego użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves (zarzuty pierwszy i trzeci podniesione w skardze)
Skarżąca kwestionuje każdy z czterech powodów, na których opiera twierdzenie wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wyłączne użytkowanie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez interwenienta nie stanowi pomocy państwa (zob. pkt 21–31 powyżej). Należy zatem kolejno zbadać zarzuty skierowane przeciwko każdemu z tych powodów w celu dokonania oceny tego, czy potwierdzają one poważne trudności ujawnione przez przegląd warunków wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez interwenienta.
–
W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynie pierwszej dotyczącej wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (T‑128/98)
Co się tyczy przyczyny pierwszej sformułowanej w pkt 43 zaskarżonej decyzji, skarżąca twierdzi, że Komisja błędnie stwierdziła, że władze kanaryjskie miały obowiązek uznać eksploatację infrastruktury portowej za działalność gospodarczą wyłącznie od dnia wydania wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). Dokonana w tym wyroku przez Sąd Unii Europejskiej wykładnia zakresu art. 107 ust. 1 TFUE miała czysto deklaratywną wartość i była ponadto spójna z wcześniejszym orzecznictwem, zgodnie z którym finansowanie działalności gospodarczej ze środków publicznych może stanowić pomoc państwa. W związku z tym sama tylko okoliczność, że dostosowanie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do ruchu komercyjnego nastąpiło przed ogłoszeniem wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), nie zwalniała właściwych organów z obowiązku zapewnienia od tego momentu otwartego i niedyskryminującego dostępu do portu, w celu uniknięcia sytuacji, w której warunki jego użytkowania będą powodowały przyznanie pomocy państwa. W każdym razie rozumowanie Komisji nie mogło uzasadniać przyznania pomocy przedsiębiorstwu interwenienta od momentu wydania tego wyroku, a ponadto wyrok ten nie miał znaczenia dla niniejszej sprawy w zakresie, w jakim dotyczył kwalifikacji jako działalności gospodarczej zarządzania infrastrukturą, a nie, jak w niniejszym przypadku, jej użytkowania w celach komercyjnych.
Komisja twierdzi, że w pkt 43 zaskarżonej decyzji ograniczyła się ona do stwierdzenia anachroniczności infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves i jej stopniowego dostosowywania do prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem należało odróżnić przyznanie wyłącznej koncesji jednemu użytkownikowi, od sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie, w której podmiot gospodarczy sam użytkuje infrastrukturę portową z powodu jej ograniczonych możliwości. Takie używanie nie może w żadnym razie być uznane za przyznanie wyłącznego prawa. Z uwagi na fakt, że tworzenie i rozwój infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves miało miejsce przed ogłoszeniem wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), jedynie okoliczność, że władze hiszpańskie nie poinformowały Komisji o podjętych środkach dotyczących infrastruktury, nie spowodowała żadnych poważnych trudności w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego.
W związku z tym, bez konieczności orzekania o zasadności dokonanego przez Komisję w pkt 43 zaskarżonej decyzji rozróżnienia o charakterze czasowym poprzez odwołanie się do ogłoszenia wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), wystarczy stwierdzić, jak słusznie podkreśla skarżąca, że w niniejszym przypadku beneficjentem środków, o których mowa w skardze, nie jest zarządca infrastruktury – jak w sytuacji, w której wydano wspomniany wyrok, ale jej użytkownik. W konsekwencji podniesione w zaskarżonej decyzji argumenty Komisji dotyczące tego wyroku nie mogły wyłączyć rozważanych środków z ich kwalifikacji jako pomocy państwa i w związku z tym nie pozwalały rozwiązać wszelkich poważnych trudności w zakresie ich oceny.
–
W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynie drugiej dotyczącej okoliczności, że infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves nie została ani zaplanowana, ani zrealizowana specjalnie w celu przysparzania korzyści interwenientowi albo jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej
Co się tyczy przyczyny drugiej sformułowanej w pkt 44 zaskarżonej decyzji, skarżąca podważa w istocie zawarte tam twierdzenie, jakoby infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves nie została ani opracowana specjalnie w celu przysporzenia korzyści interwenientowi, ani przyznana mu lub jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu w momencie jego budowy. Postępując w ten sposób, Komisja naruszyła obiektywny charakter pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Znaczenie ma jedynie okoliczność, że interwenient ma monopol na użytkowanie rozpatrywanej infrastruktury portowej, a tym samym – wyraźną przewagę nad swoimi konkurentami. W każdym razie zamiar władz kanaryjskich, by uprzywilejować interwenienta, był oczywisty w niniejszym przypadku i stanowi wskazówkę co do istnienia pomocy, z której przedsiębiorstwo to skorzystało. Orzecznictwo wyklucza bowiem możliwość, by koszty infrastruktury publicznej, z której korzysta konkretny podmiot gospodarczy, ponosiła cała społeczność. Co się tyczy zaś zasady prior in tempore potior in iure, skarżąca podnosi, że nie może one w żadnym wypadku uzasadnić przyznania interwenientowi wyłącznego prawa użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves. Brak odwołania do tej zasady w zaskarżonej decyzji tłumaczy się faktem, iż jest ona w oczywisty sposób niezgodna z podstawowymi zasadami prawa Unii w dziedzinie pomocy państwa, skoro tego rodzaju pierwszeństwo stanowi raczej wskazówkę przyznania pomocy państwa. Skarżąca w tym względzie odrzuca dokonaną przez Komisję analogię z ochroną zapewnioną przez prawo Unii prawom nabytym przez przewoźników lotniczych w zakresie przydziału okien czasowych, skoro podobna ochrona nie została przewidziana w sektorze przewozów morskich.
Komisja twierdzi, że w świetle dostępnych informacji żaden dowód nie wskazuje na to, by infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves została zrealizowana specjalnie w celu przysporzenia korzyści interwenientowi, ponieważ był on po prostu pierwszym przedsiębiorstwem, które użytkował ten port w celach komercyjnych od 1994 r. aż do osiągnięcia przez niego maksymalnej zdolności przeładunkowej. Odrzucenie złożonych przez inne podmioty gospodarcze wniosków o udzielenie dostępu do portu, można tłumaczyć przede wszystkim względami bezpieczeństwa, a nie wolą zarezerwowania wyłącznego użytkowania tej infrastruktury dla interwenienta. Tymczasem, jak to wynika z wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
), okoliczność ta ma znaczenie dla wykluczenia możliwości zakwalifikowania jako pomocy państwa faktu udostępnienia infrastruktury publicznej podmiotom gospodarczym.
Należy przypomnieć w tym względzie, że art. 107 ust. 1 TFUE nie dokonuje rozróżnienia interwencji państwa według przyczyn lub celów, lecz definiuje je ze względu na ich skutki (wyroki: z dnia 19 marca 2013 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja i in. oraz Komisja/Francja i in.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, pkt
; z dnia 30 czerwca 2016 r., Belgia/Komisja,
C‑270/15 P
,
EU:C:2016:489
, pkt
), ponieważ pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje lub nie przyznaje korzyści jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom (zob. wyroki: z dnia 6 marca 2003 r., Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen/Komisja,
T‑228/99 i T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 września 2010 r., Grecja i in./Komisja,
T‑415/05, T‑416/05 i T‑423/05
,
EU:T:2010:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Korzyść może w związku z tym być przyznana z naruszeniem art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli nie jest ona specjalnie ustanowiona z myślą o jednym przedsiębiorstwie lub o niektórych przedsiębiorstwach.
W niniejszej sprawie, jak wynika z zasad przywołanych w pkt 86 i 87 powyżej, zakładając nawet, że zostałoby wykazane twierdzenie zawarte w pkt 44 zaskarżonej decyzji, jakoby infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves nie została zrealizowana specjalnie w celu przysporzenia korzyści interwenientowi, ani korzyść ta nie została przyznana jemu lub jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu w momencie jej budowy, to twierdzenie to nie może wykluczyć, że warunki, na jakich infrastruktura ta została oddana do dyspozycji interwenienta w celu jej komercyjnego wykorzystania, mogły wiązać się z przyznaniem mu pomocy państwa.
Twierdzenia tego nie podważa pkt 45 wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), przytoczony w pkt 44 zaskarżonej decyzji, do którego odwołuje się Komisja w swoich pismach. W sprawie zakończonej tym wyrokiem sąd odsyłający zwrócił się w istocie do Trybunału z zapytaniem, czy zezwolenie taksówkom londyńskim – dla celów stworzenia bezpiecznego i efektywnego systemu transportu – na poruszanie się po znajdujących się na drodze publicznej pasach przeznaczonych dla autobusów w godzinach obowiązywania ograniczeń w ruchu na tych pasach w powiązaniu z zakazem korzystania z owych pasów przez PHV, chyba że następuje to w celu zabrania lub wysadzenia pasażerów, którzy wcześniej je zamówili, wiąże się z użyciem zasobów państwowych i przysparza tym taksówkom selektywnej korzyści gospodarczej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Co prawda Trybunał podkreślił w pkt 45 wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zasady korzystania z pasów przeznaczonych dla autobusów w Londynie (Zjednoczone Królestwo) nie zostały zbudowane na korzyść konkretnego przedsiębiorstwa lub szczególnej kategorii przedsiębiorstw, takiej jak taksówki londyńskie lub przewoźnicy autobusowi, i nie zostały one im przekazane po ich wybudowaniu, lecz zostały one wybudowane jako część londyńskiej sieci dróg przede wszystkim w celu usprawnienia autobusowego transportu publicznego. Jednakże w pkt 54–61 wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), Trybunał zwrócił się do sądu odsyłającego, który złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, o zbadanie, czy taksówki londyńskie uzyskiwały selektywną korzyść gospodarczą w wyniku nieodpłatnego korzystania z pasów przeznaczonych dla autobusów, których używanie było zakazane dla PHV. Niektóre z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy skłoniły Trybunał do uznania, że działalność taksówek i działalność PHV była wystarczająco odmienna, w szczególności w świetle zobowiązań regulacyjnych ciążących na taksówkach, aby wykluczyć istnienie selektywnej korzyści gospodarczej na rzecz tych ostatnich. Tymczasem w niniejszej sprawie w sytuacji skarżącej i interwenienta nie występują takie różnice, mimo że Komisja była w każdym razie zobowiązana do zbadania, czy dowody inne niż okoliczność, że infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves nie została ani zaplanowana, ani zrealizowana specjalnie w celu przysporzenia korzyści interwenientowi – mogły wykluczyć istnienie pomocy państwa na rzecz interwenienta.
–
W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynom trzeciej i czwartej dotyczącym zakresu argumentacji przedstawionej w skardze oraz kryteriów identyfikacji pomocy państwa przyznanej na korzyść użytkownika infrastruktury portowej finansowanej ze środków publicznych
Co się tyczy przyczyny trzeciej powodu określonej w pkt 45 zaskarżonej decyzji, skarżąca twierdzi, że wbrew temu, co z tego punktu wynika, wyłączność, z jakiej korzysta interwenient, użytkując infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves, stanowi sama w sobie – nawet przy założeniu, że przedsiębiorstwo to wywiązało się z wszelkich należnych opłat regulacyjnych – o selektywnej korzyści przyznanej za pomocą zasobów państwowych. Z jednej strony, odwołuje się ona do orzecznictwa oraz do komunikatu Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (
Dz.U. 2012, C 8, s. 4
), w celu wykazania, że przyznanie wyłącznych uprawnień do majątku publicznego z pominięciem przejrzystego i niedyskryminującego postępowania może oznaczać rezygnację z zasobów państwowych i powodować korzyść po stronie beneficjentów. Z drugiej strony skarżąca podnosi, że zgodnie z ustawodawstwem hiszpańskim, przyznanie interwenientowi prawa wyłącznego użytkowania w ramach umowy koncesji oznaczałoby konieczność uiszczania przez niego opłaty koncesyjnej. Gospodarcza wartość prawa użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, niezależnie od opłat portowych, znajduje potwierdzenie w kwotach proponowanych przez skarżącą i interwenienta w odpowiedzi na opublikowane w 2014 r. przez urząd morski zaproszenie do składania ofert.
Zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa, ponieważ Komisja nie zbadała czy opłaty portowe uiszczane przez interwenienta pokrywają koszty poniesione przez urząd morski, oferując mu rozsądny zysk, z uwzględnieniem wartości rynkowej prawa wyłącznego użytkowania spornej infrastruktury.
Skarżąca dodaje w replice, że zaskarżona decyzja rozpoznaje problem braku dostępu konkurentów interwenienta do infratruktury portowej w Puerto de Las Nieves, który może wskazywać na istnienie pomocy państwa. Tymczasem Komisja usiłowała zmienić treść tej części zaskarżonej decyzji, twierdząc odtąd, że czwarta z rozważanych w niej przyczyn uzupełnia tezę, jakoby nie można było uznać wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez interwenienta za korzyść przyznaną przy użyciu zasobów państwowych. Z utrwalonej praktyki decyzyjnej Komisji wynika jednak, że w celu uniknięcia naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE konieczne jest, by potencjalni użytkownicy infrastruktury portowej mieli do niej otwarty i niedyskryminujący dostęp oraz by odprowadzali opłaty ustalone na poziomie porównywalnym z opłatami rynkowymi.
Co więcej, wbrew temu, co sugeruje Komisja, to nie na wnoszącej skargę spoczywa obowiązek wykazania, iż łącznie zostały spełnione wszystkie przesłanki stanowiące o istnieniu pomocy państwa, ale Komisja jest zobowiązana zbadać zgodność zgłoszonych środków z art. 107 ust. 1 TFUE.
W każdym razie skarżąca wykazała, że w niniejszej sprawie zostały zaangażowane zasoby państwowe. Tym samym, po pierwsze, z orzecznictwa wynika, że udzielenie przedsiębiorstwu wyłącznej koncesji na użytkowanie infrastruktury publicznej może oznaczać rezygnację z zasobów państwowych. Po drugie, interwenient skorzystał z prawa do użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves bez konieczności odprowadzania opłaty koncesyjnej. Tymczasem zdaniem skarżącej prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uświadomiłoby Komisji, że udzielenie koncesji w drodze przetargu, co do zasady wymagane na mocy art. 43 Ley 14/2003 de Puertos de Canarias (ustawy 14/2003 w sprawie portów Wysp Kanaryjskich) z dnia 8 kwietnia 2003 r. (BOC nr 85 z dnia 6 maja 2003 r.) obliguje do uiszczania opłaty koncesyjnej. Potwierdzają to szczegółowe wskazówki dla oferentów przetargu ogłoszonego przez urząd morski w lipcu 2014 r. Wreszcie, po trzecie, Komisja niesłusznie twierdziła, że opłaty portowe uiszczane przez interwenienta zostały określone na poziomie cen rynkowych wyłącznie dlatego, że urząd morski stosował identyczne opłaty portowe, obliczane w taki sam sposób, we wszystkich portach podlegających jego kompetencji. Punkt 227 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] (
Dz.U. 2016, C 262, s. 1
), przewiduje, że ocena kryterium prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej może zostać dokonana poprzez porównanie do warunków, na jakich porównywalne podmioty prywatne w porównywalnych sytuacjach zezwalają na korzystanie z porównywalnej infrastruktury (analiza porównawcza), o ile takie porównanie jest możliwe. Niemniej jednak w zaskarżonej decyzji Komisja nie zbadała wysokości opłat za użytkowanie podobnej infrastruktury jak ta w Puerto de Las Nieves lub nie przyjęła jako punkt odniesienia opłat pobieranych za korzystanie z portów prywatnych. Komisja nie przeprowadziła również analizy struktury kosztów infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, mimo że nic nie uprawniało wniosku, że opłaty portowe uiszczane przez interwenienta pokrywały koszty operacyjne i koszty amortyzacji infrastruktury portowej.
Komisja podkreśla co do zasady, że niezależnie od ewentualnych błędów w ocenie okoliczności faktycznych przedstawionych przez skarżącą, nic nie pozwala uznać, że wyłączne użytkowanie przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves oznaczało przyznanie mu korzyści przy użyciu zasobów państwowych. Skarżąca nie podniosła w skardze, że poziom opłat portowych należnych z tytułu takiego użytkowania wiązał się z przyznaniem pomocy państwa, mimo że ta część skargi nie wskazywała na istnienie żadnej korzyści przyznanej przy użyciu zasobów państwowych. Ponadto taka korzyść nie może wynikać tylko z okoliczności, że interwenient faktycznie był jedynym przedsiębiorstwem żeglugi morskiej użytkującym infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves.
Komisja powołuje się w swych pismach, z jednej strony na pkt 113–122 wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r., Salzgitter/Komisja (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
), z drugiej zaś na pkt 137 wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., Grecja i Ellinikos Chrysos/Komisja (
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
), w celu uzasadnienia swego stanowiska, zgodnie z którym ze względu na fakt, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nigdy nie podniosła, że opłaty uiszczane przez interwenienta za korzystanie z infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves były ustalone na poziomie, który oznacza pomoc państwa – Komisja nie była zobowiązana do przeprowadzenia takiego badania z urzędu.
W tym względzie należy przede wszystkim zaznaczyć, że fragmenty wyroków, na które powołuje się Komisja, oraz wymienione w pkt 97 powyżej dotyczyły odmiennej kwestii od tej, która jest przedmiotem niniejszego sporu, mianowicie wymiany informacji między Komisją a zainteresowanym państwem członkowskim w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE zakończonego uznającą niektóre korzyści przyznane danemu przedsiębiorstwu za pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym.
W tym względzie prawdą jest – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, w które wpisują się wyroki przytaczane przez Komisję – że w przypadku wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego, przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE zadaniem państwa członkowskiego i potencjalnego beneficjenta pomocy państwa jest przedstawienie ich argumentów, mających na celu wykazanie, że projekt pomocy odnosi się do wyjątków przewidzianych w traktacie FUE, gdyż przedmiotem formalnego postępowania wyjaśniającego jest dokładne objaśnienie Komisji wszelkich danych sprawy (zob. wyrok z dnia 27 września 2012 r., Wam Industriale/Komisja,
T‑303/10
niepublikowany,
EU:T:2012:505
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto, choć art. 108 ust. 2 TFUE nakłada na Komisję obowiązek zebrania przed podjęciem przez nią decyzji informacji od zainteresowanych stron, to nie zakazuje jej uznania w przypadku braku takich informacji, że pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. W takim oto kontekście Sąd wydał wyrok, zgodnie z którym nie można zarzucać Komisji nieuwzględnienia ewentualnych okoliczności faktycznych lub prawnych, które nie zostały – choć mogłyby zostać – jej przedstawione w trakcie postępowania administracyjnego, ponieważ Komisja nie jest zobowiązana do badania z urzędu i na podstawie przypuszczeń, jakie okoliczności mogły zostać jej przedstawione (zob. wyroki: z dnia 27 września 2012 r., Wam Industriale/Komisja,
T‑303/10
, niepublikowany,
EU:T:2012:505
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 stycznia 2016 r., Austria/Komisja,
T‑427/12
, niepublikowany,
EU:T:2016:41
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Orzecznictwo to dostarcza jednak wyjaśnień jedynie na temat przebiegu formalnego postępowania wyjaśniającego w sprawach, w których przedmiotem sporu jest zgodność środków pomocy [z rynkiem wewnętrznym] i nie precyzuje zakresu analizy, jakiej winna dokonać Komisja w ramach wstępnego postępowania wyjaśniającego w celu kwalifikacji niektórych środków jako pomocy państwa, w szczególności w przypadku wniesienia skargi.
W tym względzie sądy Unii orzekały, że Komisja mogła być w pewnych okolicznościach zobowiązana do rozpatrzenia skarg wykraczających poza samą tylko ocenę okoliczności faktycznych i prawnych przedstawionych przez podmiot składający skargę. W istocie Komisja jest zobowiązana – w interesie prawidłowego stosowania mających podstawowe znaczenie postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa – do przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania skargi, co wbrew temu, co twierdzi Komisja, może zdecydować o konieczności zbadania przez nią dowodów, na które wyraźnie nie powołał się wnoszący skargę [wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; z dnia 17 marca 2015 r., Pollmeier Massivholz/Komisja,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, pkt
(niepublikowany); zob. również podobnie wyrok z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, pkt
].
Tym samym zarówno z ciążącego na Komisji wymogu przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania przekazanych jej skarg, jak i z systematyki art. 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 659/1999, powtórzonego co do zasady w art. 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2015/1589, wynika, że instytucja ta – w chwili, gdy wpływa do niej skarga dotycząca naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE i identyfikująca w sposób jednoznaczny i szczegółowy środki leżące u podstaw tego naruszenia – jest zobowiązana dokładnie zbadać, czy środki te mogą zostać zakwalifikowane jako pomoc państwa, w razie potrzeby zwracając się o pomoc do danego państwa członkowskiego, oraz uwzględnić dowody, które nie zostały wyraźnie wskazane przez składającego skargę. Rozwiązanie to wydaje się konieczne, tym bardziej że – jak podniosła sama skarżąca w skardze – podmiot wnoszący skargę do Komisji nie ma ani uprawnień dochodzeniowych powierzonych Komisji na mocy art. 108 TFUE, ani co do zasady porównywalnych z tymi, z których korzysta Komisja, zdolności dochodzeniowych.
W niniejszym przypadku z analizy dokumentacji wynika, że skarżąca w szczególności podniosła w skardze, że interwenient otrzymywał od wielu lat pomoc państwa ze względu na warunki, na jakich został on uprawniony do użytkowania na wyłączność w celach komercyjnych infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania przetargowego i bez wkładu w finansowanie tej infrastruktury.
W odniesieniu w szczególności do przesłanki przyznania korzyści, skarżąca doprecyzowała w skardze, że w istocie wynika ona „z przyznania wyłącznych praw, bez przeprowadzenia postępowania przetargowego, przejrzystego i niedyskryminującego w przedmiocie zajmowania lub użytkowania infrastruktury portowej będącej częścią sektora publicznego (lub korzystania z innych praw specjalnych lub wyłącznych do wartości ekonomicznej), co w praktyce powodowało korzyść dla beneficjentów, którzy [byli] uprzywilejowani w stosunku do swoich konkurentów”. Wskazała ona również, podkreśliwszy, że infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves została sfinansowana z funduszy publicznych, iż z praktyki decyzyjnej Komisji wynika, że „jeżeli wyłącznym celem infrastruktury [miało być] zaspakajanie potrzeb przedsiębiorstwa prywatnego, to ono [winno było] wziąć na siebie jej finansowanie”, oraz że w niniejszej sprawie „takie zwolnienie z tych kosztów również [stanowiło] korzyść dla [interwenienta]”. Skarżąca wywiodła stąd, iż „[było] oczywiste, że [sporne] środki publiczne (pomoc państwa) stanowiły przywilej [interwenienta], przyznając mu korzyść poprzez zwolnienie z opłacania infrastruktury przeznaczonej do użytku prywatnego, którą powinien był finansować samodzielnie”.
Odnośnie do kryterium alokacji zasobów publicznych skarżąca przypomniała najpierw w skardze, że zgodnie z orzecznictwem i komunikatem Komisji w sprawie stosowania reguł Unii Europejskiej w dziedzinie pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym „przyznanie wyłącznych uprawnień do majątku publicznego z pominięciem przejrzystego i niedyskryminującego postępowania, [mogło] oznaczać oczywistą rezygnację z zasobów państwowych”. Skarżąca wyjaśniła następnie w szczególności, że „finansowanie w całości lub w części ze środków publicznych infrastruktury jakiegokolwiek typu przeznaczonej do prywatnego użytku danego podmiotu gospodarczego, odpowiadającej jego interesom i potrzebom, nie realizując przy tym żadnego interesu ogólnego, odpowiada kryterium »alokacji zasobów publicznych«”.
Skarżąca podkreśliła wreszcie, że nie miała ona możliwości przedstawienia dowodów na okoliczność istnienia i rozmiaru zarzucanej pomocy państwa, ponieważ chodziło albo o informacje finansowe, które znajdują się w posiadaniu organów władzy publicznej, albo dane gospodarcze o charakterze prywatnym dotyczące konkurenta. Skarżąca zwróciła się w związku z tym do Komisji o wystosowanie do Królestwa Hiszpanii wniosku o udzielenie informacji, a w razie konieczności posłużenie się mechanizmami nacisku, które pozostają w jej dyspozycji w celu zapewnienia optymalnego przebiegu dochodzenia w tej sprawie.
W świetle tych okoliczności należy uznać, że skarżąca wyraźnie wskazała w skardze, że interwenient korzystał z pomocy państwa w zakresie, w jakim w istocie nie był on zobowiązany do uiszczenia świadczenia wzajemnego odpowiadającego rzeczywistej wartości gospodarczej służącego mu prawa samodzielnego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves dla celów przewozów komercyjnych. Wynika stąd, że wbrew temu, co twierdzi Komisja, skarżąca wskazała w skardze w sposób wystarczająco precyzyjny, dlaczego uznała, że warunki użytkowania tego portu przez interwenienta przysporzyły mu korzyści finansowej przy użyciu zasobów państwowych.
Tym samym Komisja niesłusznie uznała w pkt 45 zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie wskazała w skardze do Komisji korzyści przyznanej interwenientowi z zasobów państwowych jedynie z tego względu, że nie usiłowała ona w skardze podważać wysokości opłat portowych należnych od interwenienta z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves dla potrzeb przewozu komercyjnego.
Podobnie w świetle wniosków zawartych w pkt 107 powyżej okoliczność, jakoby skarżąca nie podniosła w toku postępowania administracyjnego, że interwenient nie wywiązywał się z opłat regulacyjnych należnych od użytkowników infrastruktury portowej w archipelagu Wysp Kanaryjskich, jest pozbawiona znaczenia.
W tych okolicznościach to do Komisji należało, zgodnie z ciążącym na niej obowiązkiem przeprowadzenia starannego i bezstronnego rozpatrzenia skargi, która do niej wpłynęła, zbadanie przy użyciu odpowiednich kryteriów, czy interwenient uzyskał korzyść przyznaną przy użyciu zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE z powodu warunków, na jakich użytkuje od połowy lat dziewięćdziesiątych infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves do celu przewozów komercyjnych. Tymczasem okazuje się, że zgodnie z argumentem skarżącej przedstawionym w pkt 92 powyżej Komisja nie zbadała, czy opłaty portowe uiszczane przez interwenienta pokrywały koszty ponoszone przez urząd morski i czy przysparzały mu rozsądnego zysku.
Komisja utrzymuje jednak, że przesłanka dotycząca istnienia korzyści przyznanej przy użyciu zasobów państwowych nie została w każdym wypadku spełniona w niniejszej sprawie, mimo że badanie tej części skargi nie napotykało w każdym razie na żadne poważne trudności. W tym względzie podnosi ona, po pierwsze, że interwenient wywiązał się ze wszystkich opłat regulacyjnych należnych z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, a po drugie, że urząd morski zgodnie z wymogami określonymi w art. 41 ust. 1 ustawy o portach Wysp Kanaryjskich obliczał opłaty te w taki sposób, aby pokryć koszty i amortyzację oraz wygenerować rozsądny zysk. Jeżeli chodzi o okoliczność podkreślaną przez skarżącą w jej pismach, że interwenient nie był zobowiązany do uiszczania opłaty koncesyjnej, Komisja tłumaczy to faktem, że interwenient nie może być traktowany w żaden sposób jako wyłączny koncesjonariusz infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, lecz jedynie jako jej zwykły użytkownik. Komisja wskazuje ponadto, że sama tylko okoliczność, że nie został zorganizowany przetarg, nie wystarcza, aby stwierdzić o istnieniu korzyści przyznanej z zasobów państwowych, w szczególności wówczas, gdy państwo jest zarządcą zasobów publicznych lub rzadkich zasobów publicznych, oznaczając istnienie limitu fizycznego lub czasowego na przyznanie jednoczesnego dostępu wielu uczestnikom.
W związku z powyższym należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie korzyści przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych lub stanowiące dodatkowe obciążenie dla państwa należy uważać za pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português/Komisja,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 1978 r., van Tiggele,
82/77
,
EU:C:1978:10
, pkt
,
). W istocie przepis wydany przez państwo, który nie pociąga za sobą bezpośredniego ani pośredniego przeniesienia zasobów państwowych, nie może zostać uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i to nawet jeśli spełnia on pozostałe przesłanki przewidziane we wspomnianym postanowieniu (zob. wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r., Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid i Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Komisja,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto Komisja może, w stosownych przypadkach, umorzyć postępowanie dotyczące złożonej do niej skargi po zakończeniu badania wstępnego, jeżeli jest w stanie od razu wykluczyć uznanie za pomoc państwa rozpatrywanych środków, stwierdziwszy, że jeden z podstawowych warunków zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE nie jest spełniony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r., Deutsche Bahn/Komisja,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, pkt
).
Jednakże, w pierwszej kolejności, sama okoliczność, iż majątek należący do zasobów publicznych nie może ze względu na swoją specyfikę być udostępniany jedynie ograniczonej liczbie użytkowników, a nawet tylko jednemu, nie wystarczy by wykluczyć, że takie udostępnienie można uznać za selektywną korzyść przyznaną przy użyciu zasobów państwowych, w tym również w sytuacji gdy ograniczenie to znajduje ma swe źródło we względach bezpieczeństwa.
Celem art. 107 ust. 1 TFUE jest uniknięcie tego, aby korzyści przyznawane przez władze państwowe, które w różny sposób zakłócają konkurencję lub grożą jej zakłóceniem przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, wpływały na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pojęcie pomocy może obejmować nie tylko pozytywne świadczenia, takie jak subwencje, pożyczki lub objęcie udziałów w kapitale przedsiębiorstw, ale także interwencje, które przybierając różne formy, obniżają koszty normalnie ponoszone przez przedsiębiorstwa i które, nie będąc subwencją w ścisłym tego słowa znaczeniu, mają identyczny charakter i identyczne skutki. (zob. wyroki: z dnia 8 maja 2003 r., Włochy i SIM 2 Multimedia/Komisja,
C‑328/99 i C‑399/00
,
EU:C:2003:252
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 lipca 2015 r., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak samo, jak już przypomniano w pkt 86 powyżej, z brzmienia art. 107 ust. 1 TFUE wynika, że pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje korzyść jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom.
Aby ocenić, czy działanie państwa stanowi pomoc, należy więc ustalić, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem uzyskało korzyść ekonomiczną, jakiej by nie osiągnęło w normalnych warunkach rynkowych (wyroki: z dnia 11 lipca 1996 r., SFEI i in.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, pkt
; z dnia 29 kwietnia 1999 r., Hiszpania/Komisja,
C‑342/96
,
EU:C:1999:210
, pkt
; zob. również wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r., Sarc/Komisja,
T‑488/11
, niepublikowany,
EU:T:2014:497
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). W ten sposób, zgodnie z utrwalonym odtąd orzecznictwem, dostawa towarów lub świadczenie usług na warunkach preferencyjnych może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. wyroki: z dnia 11 lipca 1996 r., SFEI i in.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 lipca 2010 r., ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Komisja,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 lutego 2012 r., Land Burgenland/Komisja,
T‑268/08 i T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zastosowanie kryterium prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej polega na porównaniu zachowania władz publicznych do zachowania prywatnego inwestora porównywalnej wielkości w tych samych okolicznościach. W przypadku gdy państwo w rzeczywistości zachowuje się jak każdy prywatny przedsiębiorca działający w normalnych warunkach rynkowych (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2015 r., Electrabel i Dunamenti Erőmű/Komisja,
C‑357/14 P
,
EU:C:2015:642
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), nie istnieje żadna korzyść związana z interwencją państwa, ponieważ beneficjent osiągnąłby zasadniczo takie same korzyści ze zwykłego funkcjonowania rynku (zob. wyrok z dnia 30 kwietnia 2014 r.Tisza Erőmű/Komisja,
T‑468/08
, niepublikowany,
EU:T:2014:235
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyrok z dnia 28 lutego 2012 r., Land Burgenland/Komisja,
T‑268/08 et T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszej sprawie, jak potwierdziła Komisja na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu, działalność, za pomocą której urząd morski zarządza infrastrukturą portową w Puerto de Las Nieves oraz udostępnia ją przedsiębiorstwu żeglugi morskiej w użytkowanie, w zamian za opłaty portowe, stanowi działalność „gospodarczą”. (zob. analogicznie, jeśli chodzi o zarządzanie infrastrukturą portu lotniczego, wyroki: z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja,
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
, pkt
,
; z dnia 24 marca 2011 r., Freistaat Sachsen i Land Sachsen‑Anhalt/Komisja,
T‑443/08 i T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, pkt
). W takim to właśnie przypadku, w świetle kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej do Komisji należały zbadanie, czy zachowanie urzędu morskiego przysporzyło interwenientowi korzyść, której nie uzyskałby w normalnych warunkach konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 17 grudnia 2008 r., Ryanair/Komisja (
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
, pkt
).
Wniosek ten jest ponadto zgodny z pkt 225 zawiadomienia Komisji w sprawie pojęcia „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym w istocie, przedsiębiorstwa użytkujące infrastrukturę publiczną mogą uzyskać korzyść stanowiącą pomoc państwa, chyba że warunki korzystania z tej infrastruktury nie są zgodne z kryterium prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej, tj. gdy infrastruktura ta jest im udostępniana na warunkach rynkowych. Znajduje ona również potwierdzenie w pkt 226 i 228 tego samego zawiadomienia, w którym Komisja wyjaśnia, po pierwsze, że istnienie korzyści można wykluczyć wtedy, gdy opłaty za korzystanie z infrastruktury ustalono w drodze przejrzystego i niedyskryminującego postępowania przetargowego, a po drugie, że kryterium prywatnego inwestora w warunkach gospodarki rynkowej może zostać spełnione w przypadku publicznego finansowania otwartej infrastruktury, która nie jest przeznaczona wyłącznie dla jednego lub wielu konkretnych użytkowników, wówczas gdy użytkownicy przyczyniają się stopniowo – z perspektywy ex ante – do zwiększenia rentowności projektu lub podmiotu gospodarczego.
W drugiej kolejności podkreślona przez Komisję okoliczność, że interwenient mógł użytkować infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves, nie zawierając jakiejkolwiek umowy koncesyjnej oraz nie będąc nigdy zobowiązanym do uiszczania opłaty koncesyjnej, dotyczy wyłącznie formy prawnej, w którą wpisuje się tego rodzaju użytkowanie, a nie kwestii, czy warunki ekonomiczne tego użytkowania pozwalały interwenientowi na uzyskanie korzyści, której nie uzyskałby w normalnych warunkach rynkowych. Mając na względzie zasady przypomniane w pkt 116 i 117 powyżej, okoliczność ta sama w sobie nie może wykluczyć w żaden sposób, że warunki użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do celów komercyjnych mogły przysporzyć mu korzyści finansowej przy użyciu zasobów państwowych. W tym kontekście do Sądu nie należy rozstrzyganie o zasadności argumentu skarżącej, zgodnie z którym użytkowanie przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves bez umowy koncesyjnej, a co za tym idzie, bez uiszczania opłat, jest sprzeczne z art. 43 ustawy o portach Wysp Kanaryjskich, ponieważ kwestia ta wchodzi w zakres prawa krajowego.
Z tego samego względu argument interwenienta – zgodnie z którym co do zasady zezwolenie na cumowanie w Puerto de Las Nieves, które posiada od ponad dwudziestu lat, oraz fakt nieprzerwanego użytkowania tego portu od tego czasu, spowodowało powstanie po jego stronie prawa podmiotowego do utrzymania takich warunków użytkowania – nie może zostać uwzględniony. Zakładając bowiem nawet, że interwenient nabył takie prawo podmiotowe zgodnie z prawem krajowym znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sytuacji, to jednak prawo to nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu, że te warunki użytkowania przysporzyły interwenientowi korzyści finansowanej za pośrednictwem zasobów państwowych.
W trzeciej kolejności należy oddalić argument Komisji, zgodnie z którym interwenient nie uzyskał korzyści z zasobów państwowych, ponieważ wywiązał się on z wszelkich należnych opłat regulacyjnych z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, że opłaty te są identyczne we wszystkich portach podlegających kompetencji urzędu morskiego oraz że są one ponadto, na mocy ustawy o portach Wysp Kanaryjskich, obliczane w taki sposób, aby pokryć koszty, odpisy amortyzacyjne i osiągnięcie rozsądnego zysku.
Jak bowiem wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 117–119 powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy analiza istnienia korzyści przyznanej interwenientowi za pomocą zasobów państwowych ze względu na warunki, w jakich został on upoważniony do użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves dla celu przewozów komercyjnych, zakłada, że Komisja ocenia w konkretnym przypadku, czy opłaty portowe uiszczane przez interwenienta, podobne do opłat pobieranych za użytkowanie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, były co najmniej równe wynagrodzeniu podmiotu prywatnego, który działając w normalnych warunkach konkurencji mógłby uzyskać w zamian za takie udostępnienie. (zob. podobnie wyrok z dnia 12 czerwca 2014 r., Sarc/Komisja,
T‑488/11
,
EU:T:2014:497
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem ani fakt, że interwenient uiścił wszystkie należne opłaty regulacyjne ciążące na nim z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, ani okoliczność, podkreślona w pkt 47 i 62 zaskarżonej decyzji, że urząd morski stosował we wszystkich portach podlegających jego kompetencji te same opłaty regulacyjne, obliczane w taki sam sposób, nie może zwalniać Komisji od dokonania tego rodzaju konkretnej oceny.
Podobnie argument, który Komisja wywodzi z art. 41 ust. 1 ustawy o portach Wysp Kanaryjskich, z którego wynika, że opłaty regulacyjne mające zastosowanie do użytkowników portów Wysp Kanaryjskich są obliczane w taki sposób, aby pokryć koszty, odpisy amortyzacyjne i osiągnięcie rozsądnego zysku – nie może prowadzić Komisji do zwolnienia się z obowiązku konkretnej weryfikacji, o którym mowa w pkt 124 powyżej, który ciąży na Komisji z powodu jej odpowiedzialności w dziedzinie kontroli pomocy państwa, wynikającej z art. 108 TFUE. W istocie norma tego rodzaju, odnosząca się do wysokości opłat regulacyjnych należnych z tytułu użytkowania portów w archipelagu Wysp Kanaryjskich, będąca normą prawa krajowego, sama w sobie nie jest wystarczającą podstawą do ustalenia, że opłaty regulacyjne, którymi obciążył interwenienta urząd morski z tytułu wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do celu przewozów komercyjnych, pokrywały co najmniej wynagrodzenie, jakie mogłoby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych przedsiębiorstwo żeglugi morskiej, które użytkowałoby tę infrastrukturę na tych samych warunkach.
Nie wykazano zatem, że przesłanka dotycząca istnienia korzyści przyznanej przy użyciu zasobów państwowych nie została w każdym razie spełniona w niniejszej sprawie. Tym samym, ponieważ Komisja nie przeprowadziła konkretnej analizy, o której mowa w pkt 117 i 124 powyżej, należy stwierdzić, że badanie zarzutów pierwszego i trzeciego skargi w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego zostało dotknięte poważnym brakiem. Uchybienie to stanowi, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 50 powyżej, wskazówkę, że badanie środka, przeciwko któremu skierowano te zarzuty, napotkało poważne trudności.
Wbrew temu, co twierdzą Komisja i interwenient, z akt sprawy nie wynika, by skarżąca mogła skorzystać z warunków użytkowania podobnych do opisanych w skardze do Komisji w innym porcie w archipelagu Wysp Kanaryjskich. W każdym razie, nawet jeżeli taka okoliczność zostałaby wykazana, nie może ona sama w sobie i bez badania sytuacji faktycznej i prawnej przedsiębiorstw żeglugi morskiej zapewniających łączność z Teneryfą w poszczególnych portach pozostałych wysp archipelagu Wysp Kanaryjskich, wykluczyć kwalifikacji warunków użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej Puerto de Las Nieves jako pomocy państwa.
Podobnie wniosek zawarty w pkt 127 niniejszego wyroku nie może zostać podważony argumentem Komisji – przytraczanym w jej pismach procesowych, a dotyczącym wyroków z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
) i z dnia 4 lipca 2007 r., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisja (
T‑475/04
,
EU:T:2007:196
), a także podnoszonym podczas rozprawy, a odnoszącym się do wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., Sarc//Komisja,
T‑488/11
niepublikowanego,
EU:T:2014:497
) – zgodnie z którym przeprowadzenie postępowania przetargowego nie jest konieczne w celu wykluczenia istnienia pomocy we wszystkich przypadkach, w których państwo członkowskie zarządza zasobami publicznymi.
Wystarczy bowiem stwierdzić w tym względzie, że rozważania przedstawione w pkt 112–128 powyżej nie opierają się w żaden sposób na założeniu, że kwalifikacja korzyści przyznanej interwenientowi jako pomocy państwa, w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, wynikała wyłącznie z samego faktu, że interwenient mógł sam użytkować infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves w celu świadczenia przewozów komercyjnych bez przyprowadzenia przez urząd morski jakiegokolwiek postępowania przetargowego. W pkt 112–128 powyżej Sąd natomiast stosuje do niniejszego sporu utrwalone orzecznictwo, podsumowane w pkt 86 powyżej, zgodnie z którym pojęcie pomocy państwa jest wyłącznie funkcją tego, czy środek przyjęty przez państwo przyznaje, czy też nie, korzyść jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom, finansowanym przy użyciu zasobów państwowych.
Mając na względzie powyższe rozważania, należy zaznaczyć, że ze względu na fakt, że wyłączne użytkowanie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do celu przewozów komercyjnych, z którego korzystał interwenient od połowy lat dziewięćdziesiątych, nie było wynikiem otwartego i niedyskryminacyjnego postępowania przetargowego, ale wynikiem stosowania zasady prior in tempore potior in iure – przeprowadzenie przez Komisję w niniejszej sprawie konkretnej oceny, o której mowa w pkt 124 powyżej, było jeszcze bardziej konieczne. W istocie wynika stąd, że do czasu przeprowadzenia przez urząd morski postępowania przetargowego w 2014 r. brak jakiejkolwiek procedury konkurencyjnej nie pozwalał zmierzyć wartości ekonomicznej prawa do wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez przedsiębiorstwo żeglugi morskiej w normalnych warunkach rynkowych, a tym samym wartości finansowego świadczenia wzajemnego, jakie powinien otrzymać podmiot gospodarczy działający w takich warunkach za udostępnienie tej infrastruktury.
Wreszcie ustalenie dokonane przez Komisję w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym władze hiszpańskie zgodziły się, aby zapewnić w rozsądnym terminie otwarty i niedyskryminacyjny dostęp do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves z chwilą, gdy skarżąca wyraziła chęć zawijania do tego portu szybkim promem (argument czwarty), również nie podważa wniosku zawartego w pkt 127 powyżej.
Należy w tym względzie przypomnieć raz jeszcze, że pojęcie pomocy państwa jest pojęciem obiektywnym i zależy wyłącznie od tego, czy środek państwowy przyznaje korzyść jednemu przedsiębiorstwu lub niektórym przedsiębiorstwom (zob. ww. w pkt 86 orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że ostatnie wysiłki władz hiszpańskich, na które powołuje się Komisja i które zajmują kluczowe miejsce w strukturze zaskarżonej decyzji nie mogą same w sobie wykluczać możliwości, że interwenient korzystał z pomocy państwa z uwagi na obiektywne warunki, na jakich został upoważniony do wyłącznego użytkowania przez wiele lat infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves do celów komercyjnych przewozów, ani też w konsekwencji, pozwolić Komisji na wykluczenie wszelkich poważnych trudności w ramach badania zarzutów pierwszego i trzeciego skargi.
W każdym razie skarżąca słusznie podnosi, że motyw czwarty zaskarżonej decyzji, na którym opiera się wniosek Komisji, zgodnie z którym wyłączne użytkowanie infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves nie prowadziło do przyznania pomocy państwa (zob. pkt 25 powyżej) jest obarczony dwoma błędami w ocenie.
Po pierwsze, jak przyznaje Komisja w swych pismach procesowych – błędnie uznała w pkt 49 zaskarżonej decyzji, że żadne przedsiębiorstwo konkurujące z interwenientem, do dnia złożenia wniosku przez skarżącą w dniu 3 lipca 2013 r., nie wyraziło formalnie zainteresowania obsługiwaniem z Puerto de Las Nieves szybkich połączeń promowych.
Jak bowiem wynika z analizy dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, wniosek o zezwolenie na cumowanie w tym porcie złożony już w 2004 r. przez Transmediterráneę – trzecie przedsiębiorstwo żeglugi morskiej, dotyczył szybkiego promu, a nie jak wskazano w pkt 50 zaskarżonej decyzji – promu tradycyjnego. Jak słusznie podkreśla skarżąca, cechy techniczne statku, dla którego Trasmediterránea wniosła o zezwolenie, są – pod względem całkowitego czasu trwania rejsu i prędkości statku – bardzo zbliżone do cech szybkich promów, którymi interwenient obsługuje połączenia interwenient z Puerto de Las Nieves.
Wynika stąd, że od momentu złożenia wniosku przez Trasmediterráneę w 2004 r. do ogłoszenia postępowania przetargowego przez urząd morski w lipcu 2014 r. upłynęło około dziesięć lat. W tych okolicznościach i bez uszczerbku dla ustaleń dokonanych w pkt 128, 133 i 134 powyżej, należy stwierdzić, że Komisja niesłusznie stwierdziła w istocie w pkt 58 zaskarżonej decyzji, że urząd morski w rozsądnym czasie podjął niezbędne kroki w celu zapewnienia otwartego i niedyskryminującego dostępu do infrastruktury portowej w Nieves.
Tego błędu w ocenie okoliczności faktycznych nie tłumaczy w żaden sposób argument Komisji przedstawiony w duplice, zgodnie z którym analiza zawarta w zaskarżonej decyzji dotyczyła jedynie środków podjętych przez władze hiszpańskie od momentu złożenia przez skarżąca w 2013 r. wniosku o udzielenie dostępu do portu i nie dotyczyła tego, czy oddalenie wniosku złożonego w 2004 r. oznaczało, że w tym czasie nie zapewniono otwartego i niedyskryminacyjnego dostęp do infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves. Wystarczy w tym względzie stwierdzić, jak wynika w sposób jednoznaczny z pkt 50 zaskarżonej decyzji, że dokonana przez Komisję analiza stanu faktycznego sprzed dnia 3 lipca 2013 r. była oparta na błędnym założeniu, iż wniosek o udzielenie dostępu do portu złożony przez Trasmediterráneę w 2004 r. dotyczył promu tradycyjnego.
Po drugie, należy stwierdzić, że dokonana przez Komisję w zaskarżonej decyzji ocena skutków postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r. jest obarczona błędem.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że w chwili przyjęcia zaskarżonej decyzji postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r. stoi na przeszkodzie przyznaniu przez urząd morski zamówienia na pierwszą część okien czasowych połączeń promowych interwenientowi, a na drugą – skarżącej. Zawieszenie postępowania, o którym mowa, choć ze swej natury tymczasowe, skutkowało bowiem utrzymaniem w mocy niezmienionych warunków, na których interwenient użytkował na wyłączność infrastrukturę portową w Puerto de Las Nieves, utrudniając tym samym dostęp do tej infrastruktury, o który ubiegała się skarżąca w celu świadczenia przewozów komercyjnych. Zawieszenie to skutkowało zatem utrzymaniem w mocy warunków użytkowania tej infrastruktury, opisanych przez skarżącą w skardze do Komisji.
Po drugie, jak słusznie podnosi skarżąca, z natury tymczasowy charakter zawieszenia postępowania nie wyklucza w żaden sposób możliwości unieważnienia przez sądy krajowe wyniku postępowania przetargowego przeprowadzonego przez urząd morski. Możliwość taka jawi się jako dalece mniej hipotetyczna w świetle uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r., zgodnie z którym wymagało ono koniecznego uznania przez sąd krajowy zasadności odwołania co do istoty wniesionego przez interwenienta (fumus boni iuris) przeciw czynnościom omawianego postępowania przetargowego.
W tych okolicznościach, a także niezależnie od ewentualnej kwalifikacji spornych środków jako pomocy państwa, Komisja nie mogła zgodnie z prawem, tak jak to uczyniła w pkt 61 zaskarżonej decyzji, nie przywiązywać wagi do „z natury tymczasowego” charakteru postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r., aby stwierdzić w istocie, że wynikający stąd status quo w zakresie warunków użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves nie podważa wysiłków podejmowanych przez urząd morski w celu zapewnienia otwartego i niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury. Przeciwnie, okoliczność ta stanowi w świetle zakazu ustanowionego w art. 107 ust. 1 TFUE dodatkową wskazówkę co do poważnych trudności ujawnionych w toku przeglądu tych warunków.
Wniosku tego nie podważa argument Komisji, zgodnie z którym, co do zasady skarżąca mogłaby w przyszłości złożyć nową skargę w zależności od wyniku postępowania w sprawie odwołania co do istoty wniesionego przez interwenienta do Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Primera de Santa Cruz de Tenerife (sądu najwyższego, izba administracyjna, wydział pierwszy w Santa Cruz de Tenerife). Wystarczy bowiem stwierdzić w tym względzie, że każdy wynik nie będzie miał żadnego wpływu na dokonane w pkt 141 powyżej ustalenie, że w momencie przyjęcia zaskarżonej decyzji postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r. skutkowało utrzymaniem warunków użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, kwestionowanych w ramach pierwszego i trzeciego zarzutu skargi.
W świetle powyższych rozważań i bez potrzeby orzekania w przedmiocie pozostałych argumentów skarżącej kwestionujących badanie przez Komisję warunków wyłącznego użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, należy uznać, że brak konkretnej oceny przez Komisję tego, czy opłaty portowe uiszczane przez interwenienta z tytułu wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w celach świadczenia komercyjnych przewozów morskich stanowiły świadczenie wzajemne, którego za takie użytkowanie mógłby się spodziewać inwestor prywatny w normalnych warunkach rynkowych, a także szczególnie długiego czasu trwania wstępnego postępowania wyjaśniającego, związany ponadto z przeszkodą w wykonaniu wyników postępowania przetargowego przeprowadzonego w 2014 r. przez urząd morski wynikającą z postanowienia o zawieszeniu postępowania z dnia 27 lutego 2015 r., wskazują na to, że badanie wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w świetle zakazu ustanowionego w art. 107 ust. 1 TFUE napotkało poważne trudności.
Jak wynika z orzecznictwa przywołanego w pkt 46 i 47 powyżej, wobec takich trudności Komisja była zobowiązana do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w celu dokonania oceny, czy z tytułu takiego wyłącznego użytkowania interwenient otrzymał pomoc państwa.
Z powyższego wynika, że należy uwzględnić jedyny zarzut skargi w zakresie, w jakim dotyczy tej części zaskarżonej decyzji, w której Komisja bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego uznała, że warunki wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez interwenienta do celów komercyjnych przewozów morskich opisane przez skarżącą w ramach zarzutów pierwszego i trzeciego skargi do Komisji, nie przysporzyły interwenientowi żadnej pomocy państwa. W związku z tym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
W przedmiocie przeprowadzonej przez Komisję analizy opłaty T9 wymaganej od interwenienta z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves (zarzut drugi skargi)
Skarżąca podnosi, że Komisja popełniła błąd, nie stwierdziwszy że interwenient przez ponad 20 lat otrzymywał pomoc państwa w formie częściowego zwolnienia z opłaty T9, co było równoznaczne ze zmniejszeniem środków publicznych.
Skarżąca twierdzi przede wszystkim, że podstawa wymiaru opłaty T9 powinna, zgodnie z obowiązującymi przepisami, odpowiadać całkowitej powierzchni portowej zajmowanej przez interwenienta na zasadzie wyłączności, a nie tylko powierzchni gruntu zajmowanej przez rampy nadbrzeżne. Interwenient zajmował bowiem na wyłączność cały port w Puerto de Las Nieves – będącą częścią mienia publicznego, obszar ten ogrodził i kontrolował do niego dostęp z pomocą swych pracowników. Skarżąca uściśla w tym względzie, że skoro takie same przepisy portowe obowiązują na całym terytorium Hiszpanii, Komisja nie mogła, w celu wykluczenia istnienia pomocy państwa, ograniczyć się do stwierdzenia, że opłata T9 była pobierana w ten sam sposób we wszystkich portach Wysp Kanaryjskich. W każdym razie sytuacja w Puerto de Las Nieves jest szczególna, gdyż jest to jedyny port w archipelagu Wysp Kanaryjskich zajmowany na wyłączność przez przedsiębiorstwo żeglugi morskiej bez koncesji, a tym samym bez uiszczenia opłaty koncesyjnej, przy czym interwenient jest ponadto jedynym podmiotem gospodarczym w archipelagu, który zamontował na stałe rampy, zajmujące cały obszar manewrowy na wyłączny użytek swoich statków. Przykładowo sytuacja ta różni się w sposób istotny od panującej w porcie Morro Jable (Hiszpania), gdzie działalność prowadzi skarżąca i do której odwołuje się Komisja w ramach niniejszej skargi.
Tytułem ewentualnym skarżąca podważa wyjaśnienie przedstawione przez władze hiszpańskie w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowane przez Komisję, zgodnie z którymi powierzchnia zajmowana przez rampy stacjonarne wchodzi w zakres opłat T2, T3 i T4 i dlatego jest brana pod uwagę również przy wymiarze opłaty T9. Po pierwsze, opłata T2 dotyczy wyłącznie powierzchni linii cumowania, która nie obejmuje obszaru manewrowego lub innych obszarów obsługi, na których znajdują się rampy interwenienta. Po drugie, możliwe jest, że rampy interwenienta znajdują się na części obszaru manewrowego i obszaru obsługi niewchodzącej w zakres opłat T3 i T4 za korzystanie z wody w porcie i w akwenach, dostępu od strony lądu, sieci dróg, obszarów przeładunkowych, stacji morskich i służb policji. Skarżąca dodaje w odpowiedzi na uwagi interwenienta, że opłaty T2, T3 i T4 są należne wyłącznie w okresie od zawinięcia jednostki do portu do opuszczenia portu przez pasażerów i towary, podczas gdy opłata T9 jest należna za udostępnianie powierzchni portowej podmiotowi gospodarczemu na czas przez niego wymagany.
Komisja kwestionuje argumenty przedstawione przez skarżącą. W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że interwenient uiścił opłatę T9 w odniesieniu do wszystkich powierzchni, które zajmował na wyłączność, a opłaty T2, T3 i T4 za użytkowanie terenów i pasów ziemi przylegających do linii cumowania. W drugiej kolejności podnosi ona, że sama skarżąca użytkowała na wyłączność port Morro Jable przez ponad piętnaście lat nie będąc zobowiązaną do uiszczania opłaty T9 na całą powierzchnię portu, ale tylko za korzystanie z niektórych przestrzeni, jak przestrzenie biurowe, magazynowe lub innych instalacji wymagających prywatnego użytkowania gruntu. W trzeciej kolejności Komisja, popierana zasadniczo przez interwenienta podkreśla, że skarżąca nie podważa wniosku zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym dokonano prawidłowego obciążenia interwenienta opłatą T9 przez wyłączenie z jej podstawy użytkowania powierzchni portowych oddanych pod eksploatację należących do interwenienta ramp do cumowania statków. Właściwie każdy inny wniosek prowadziłby do istotnego pokrywania się tej opłaty z szeregiem innych opłat portowych, prowadząc do podwójnego opodatkowania, tym bardziej że władze hiszpańskie potwierdziły w toku postępowania administracyjnego, że metoda obliczania opłaty T2, T3, T4 i T9 nie powodowała jakiejkolwiek rezygnacji z zasobów publicznych. Interwenient dodaje w tej kwestii, że sama nazwa opłaty T9 („usługi magazynowania, pomieszczenia i budynki”) wskazuje, że przestrzeń zajmowana przez rampę, którą on użytkuje, nie podlega tej opłacie, wchodzi natomiast w zakres pojęć takich jak „konstrukcje cumownicze”, „wody portowe i akweny wodne” i „wody portowe i akweny wodne, nadbrzeża i inne oraz obszary przeładunkowe” odpowiadające w dekrecie ustawodawczym nr 1/1994 zdarzeniom powodującym powstanie obowiązku uiszczenia opłat T2, T3 i T4. Wreszcie, w czwartej kolejności, Komisja przypomina ustalenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie zakwestionowano tego, że opłata T9 była stosowana w ten sam sposób we wszystkich portach podlegających właściwości urzędu morskiego, w tym w portach użytkowanych przez jeden podmiot gospodarczy. Tymczasem w świetle wszystkich dostępnych informacji Komisja twierdzi, że mogła zasadnie wywieść z tego ustalenia, że interwenient nie uzyskał żadnych korzyści w stosunku do innych przedsiębiorstw żeglugi morskiej, a zatem uznać, że żadna poważna trudność w tym zakresie nie wymagała wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
Należy podkreślić na wstępie, że skarżąca nie podważa zawartego w pkt 63 zaskarżonej decyzji ustalenia, jakoby interwenient uiścił, za okres co najmniej od 2005 r., wszystkie opłaty, jakimi obciążył go urząd morski z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves w celach komercyjnych przewozów morskich.
Ponadto należy przypomnieć, że drugi zarzut skargi do Komisji dotyczył zarówno opłaty T2, jak i T9, oraz że obie opłaty zostały przeanalizowane w oddzielnej sekcji w zaskarżonej decyzji – w jej pkt 63–70 (zob. pkt 32–34 powyżej). Tymczasem w ramach niniejszej skargi skarżąca kwestionuje tę część zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona opłaty T9.
W ramach drugiego zarzutu podniesionego w skardze do Komisji, skarżąca podnosiła w szczególności, że interwenient korzystał od lat z częściowego zwolnienia z opłaty T9. Twierdziła ona co do zasady, że interwenient zgodnie z art. 115a dekretu legislacyjnego nr 1/1994 powinien był zostać obciążony tą opłatą nie tylko w odniesieniu do powierzchni zajmowanych przez należące do niego rampy, ale w szerszym zakresie, za wyłączne użytkowanie niemalże całej powierzchni portu w Puerto de Las Nieves.
W przeciwieństwie do zarzutu pierwszego i trzeciego skargi do Komisji, dotyczących naruszenia art. 107 ust. 1 TFUE, przedmiotem tej części skargi nie była zatem jako taka korzyść uzyskana przez interwenienta – pochodna wartości ekonomicznej użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, ale konkretna korzyść, jaką uzyskał interwenient wskutek częściowego zwolnienia z opłaty T9, która powinna była zostać nałożona na mocy obowiązującego ustawodawstwa hiszpańskiego. W pkt 66 zaskarżonej decyzji Komisja, przypomniawszy co do zasady, że nie do niej należy rozstrzyganie, w jaki sposób i z jakiego tytułu były stosowane opłaty portowe, oddaliła tę argumentację, ponieważ zgodnie z wyjaśnieniami przedłożonymi przez władze hiszpańskie opłata T9 była pobierana przez urząd morski w ten sam sposób we wszystkich portach podlegających jego kompetencji. Badanie wstępne nie pozwoliło stwierdzić żadnej selektywnej korzyści wynikającej dla interwenienta z częściowego zwolnienia z tej opłaty.
W tym względzie należy przypomnieć, że uznanie danego środka krajowego za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE wymaga spełnienia wszystkich następujących przesłanek. Po pierwsze, musi to być interwencja państwa lub za pośrednictwem zasobów państwa. Po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Po trzecie, musi przyznawać beneficjentowi selektywną korzyść. Po czwarte, musi zakłócać konkurencję lub grozić jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group SA i in.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi o warunek dotyczący selektywności korzyści, który ma charakter konstytutywny dla pojęcia „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, jak wynika z utrwalono orzecznictwa – ocena tego warunku wymaga ustalenia, czy w ramach danego systemu prawnego sporny środek krajowy może sprzyjać „niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów” w porównaniu z innymi, znajdującymi się, w świetle celu przyświecającego temu systemowi, w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej i tym samym poddanymi odmiennemu traktowaniu, które może zostać zasadniczo uznane za dyskryminacyjne (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group SA i in.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie wyrok z dnia 14 stycznia 2015 r., Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu w szczególności do środków krajowych przyznających korzyść podatkową należy przypomnieć, że środek tego rodzaju, który mimo iż nie wiąże się z przeniesieniem zasobów państwowych, stawia beneficjentów w sytuacji korzystniejszej od innych podatników, może przysparzać selektywnej korzyści beneficjentom i tym samym stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Natomiast takiej pomocy w rozumieniu tego postanowienia nie stanowi korzyść podatkowa wynikająca z ogólnego przepisu mającego zastosowanie bez zróżnicowania do wszystkich podmiotów gospodarczych. (zob. wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/World Duty Free Group SA i in.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku rozpatrywany środek polegał, zdaniem skarżącej, na częściowym i indywidualnym zwolnieniu z opłaty T9, z którego skorzystał interwenient w związku z faktem, że urząd morski nigdy od momentu rozpoczęcia użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves nie obciążył go opłatą T9, traktując jako podstawę jej wymiaru całą lub niemalże całą powierzchnię tej infrastruktury.
Niemniej jednak żaden z podniesionych przez skarżącą argumentów nie podważa ustalenia dokonanego przez Komisję w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu wykazującego, że sposób obliczania opłaty T9 obciążającej interwenienta przysporzył mu jakiejkolwiek selektywnej korzyści w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 157 powyżej.
Na wstępie skarżąca podnosi, że ponieważ przepisy portowe są podobne w całej Hiszpanii, normalna skala terytorialna, która powinna była zostać zastosowana w celach porównawczych, była skalą całego państwa, a nie jedynie Wysp Kanaryjskich. W tym względzie wystarczy stwierdzić, że w ramach tego argumentu skarżąca nie daje żadnych konkretnych wskazówek, by wykazać, że sposób obliczania opłaty T9 w odniesieniu do interwenienta przysporzył mu korzyści w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami żeglugi morskiej podlegającymi tej samej opłacie i znajdującymi się w porównywalnej do interwenienta sytuacji faktycznej i prawnej.
Następnie argument powołujący się na okoliczność, że interwenient jest jedynym przedsiębiorstwem żeglugi morskiej na Wyspach Kanaryjskich, które posiada rampy stacjonarne zajmujące cały obszar manewrowy oraz które prowadzi wyłączną działalność w danym porcie, nie posiadając przy tym stosownej koncesji, zgodnie z którą zwolnienia z opłaty w T9 jest uzasadniona tylko wówczas, gdy przedsiębiorstwo żeglugi morskiej koncesjonariusza uiszcza opłatę koncesyjną – nie może zostać uwzględniony.
Należy bowiem stwierdzić, że poza tym, iż argument ten nie został poparty żadnymi dowodami, opiera się on na porównaniu sytuacji interwenienta w Puerto de Las Nieves z faktyczną i prawną sytuacją przedsiębiorstw żeglugi morskiej, która w kontekście opłaty T9 nie jest porównywalna z sytuacją interwenienta. Argument ten nie jest też w stanie wykazać, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 157 powyżej, że metoda obliczania opłaty T9 zastosowana do interwenienta przyniosła mu korzyść selektywną w stosunku do innych przedsiębiorstw znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej.
Wreszcie z tego samego powodu należy także oddalić, po pierwsze, argument skarżącej oparty na okoliczności, że sytuacja przedsiębiorstw żeglugi morskiej prowadzących działalność w innych portach Wysp Kanaryjskich i wchodzących w zakres kompetencji urzędu morskiego nie jest porównywalna z użytkowaniem przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves, ponieważ przedsiębiorstwa te prowadzą działalność na zasadach konkurencji z innymi przedsiębiorstwami oraz wspólnego użytkowania infrastruktury publicznej, takich jak mobilne rampy, po drugie, argument podniesiony tytułem ewentualnym, przypomniany w pkt 150 powyżej, w którym skarżąca kwestionuje, że użytkowanie powierzchni ramp stacjonarnych jest już objęte opłatami T2, T3 i T4 i dlatego nie powinna być brana pod uwagę przy obliczaniu opłaty T9.
W tych okolicznościach skarżąca, na której spoczywa ciężar wykazania istnienia poważnych trudności (zob. pkt 51 powyżej), nie wskazała przesłanek, które mogłyby prowadzić do wykazania, że analiza zarzutu drugiego podniesionego w skardze do Komisji, powołującego się na naruszenie art. 107 ust. 1 TFUE napotkała na trudności, które wymagają wszczęcia przez Komisję formalnego postępowania wyjaśniającego.
W związku z tym skargę należy oddalić jako bezzasadną w zakresie, w jakim zmierza do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji, odrębnej od części tej decyzji poddanej analizie w pkt 80–147 powyżej, w której Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego, stwierdziła w istocie, że dokonany przez urząd morski wymiar opłaty T9 należnej od interwenienta, jako taki, nie skutkował przyznaniem interwenientowi żadnej pomocy państwa i z tego względu oddaliła drugi zarzut skargi wniesionej przez skarżącą do Komisji.
Wnioski w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi
W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić skargę w zakresie, w jakim zmierza do stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji, w której Komisja, nie wszczynając formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE uznała, że warunki wyłącznego użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves przez interwenienta w celach komercyjnych przewozów morskich opisane przez skarżącą w ramach pierwszego i trzeciego zarzutu skargi do Komisji, nie przysporzyły interwenientowi żadnej pomocy państwa. W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może orzec, że koszty zostaną podzielone albo że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. W związku z tym, że skarga została częściowo uwzględniona, słuszna ocena okoliczności sprawy wymaga, aby skarżąca pokryła jedną czwartą własnych kosztów, pozostałą część tych kosztów poniesie Komisja, która wraz z interwenientem pokryje również własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2015) 8655 final z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie pomocy państwa SA.36628 (2015/NN) (ex 2013/CP) – Hiszpania – Fred Olsen w zakresie, w jakim Komisja, przeprowadziwszy wstępne postępowanie wyjaśniające, uznała w tej decyzji, że wyłączne użytkowanie przez Fred Olsen, SA infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves nie skutkowało przyznaniem tej spółce żadnej pomocy państwa.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Naviera Armas, SA pokrywa jedną czwartą własnych kosztów, których pozostałą część pokrywa Komisja Europejska.

4)
Komisja i Fred Olsen pokrywają własne koszty.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 marca 2018 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Komercyjny transport morski z Puerto de Las Nieves (Gran Canaria)

Postępowanie administracyjne i zmiana rozpatrywanego stanu faktycznego w jego toku

Zaskarżona decyzja

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

Uwagi wstępne

W przedmiocie argumentów odnoszących się do wstępnego postępowania wyjaśniającego

W przedmiocie argumentów odnoszących się do treści zaskarżonej decyzji

Uwagi wstępne

W przedmiocie przeglądu warunków wyłącznego użytkowania przez interwenienta infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves (zarzuty pierwszy i trzeci podniesione w skardze)

– W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynie pierwszej dotyczącej wyroku z dnia 12 grudnia 2000 r., Aéroports de Paris/Komisja (T‑128/98)

– W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynie drugiej dotyczącej okoliczności, że infrastruktura portowa w Puerto de Las Nieves nie została ani zaplanowana, ani zrealizowana specjalnie w celu przysparzania korzyści interwenientowi albo jakiemukolwiek innemu przedsiębiorstwu żeglugi morskiej

– W przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko przyczynom trzeciej i czwartej dotyczącym zakresu argumentacji przedstawionej w skardze oraz kryteriów identyfikacji pomocy państwa przyznanej na korzyść użytkownika infrastruktury portowej finansowanej ze środków publicznych

W przedmiocie przeprowadzonej przez Komisję analizy opłaty T9 wymaganej od interwenienta z tytułu użytkowania infrastruktury portowej w Puerto de Las Nieves (zarzut drugi skargi)

Wnioski w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.
(
)	Punkty 48, 9, 86 i 87 w niniejszym tekście były przedmiotem zmian o charakterze językowym po pierwotnym umieszczeniu tego tekstu na stronie internetowej.