CELEX: 62021CJ0564
Prejudiciële verwijzing
Grondrechten
Recht op een doeltreffende voorziening in rechte
Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Asielbeleid
Richtlijn 2013/32/EU
Artikel 11, lid 1, artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 en 3
Toegang tot de informatie in het dossier van de verzoeker
Volledig dossier
Metagegevens
Mededeling van dat dossier in de vorm van ongestructureerde individuele elektronische bestanden
Schriftelijke mededeling
Digitale kopie van de beslissing met een handgeschreven handtekening
Bewaren van het elektronische dossier zonder archivering van een papieren dossier

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 11, lid 1, artikel 23, lid 1, artikel 45, lid 1, onder a), en artikel 46, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 60), en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen BU, een asielzoeker, en de Bundesrepublik Deutschland (Bondsrepubliek Duitsland), vertegenwoordigd door het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federaal agentschap voor migratie en vluchtelingen, Duitsland; hierna: „BAMF”), over de afwijzing van het verzoek om internationale bescherming van verzoeker in het hoofdgeding, in het kader waarvan diens vertegenwoordiger een verzoek in kort geding heeft ingediend om mededeling van zijn volledige administratieve dossier in de vorm van één enkel pdf-bestand (
Portable Document Format
) met doorlopende  paginanummering te ontvangen.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
De overwegingen 25 en 50 van richtlijn 2013/32 luiden als volgt:
„(25)      Teneinde ervoor te zorgen dat personen die bescherming behoeven als vluchteling in de zin van artikel 1 van het Verdrag [betreffende de status van vluchtelingen, dat is ondertekend te Genève op 28 juli 1951 [
United Nations Treaty Series
, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, dat is opgesteld in New York op 31 januari 1967,] of als persoon die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komt, correct als zodanig worden erkend, moet elke verzoeker daadwerkelijk toegang hebben tot de procedures, in de gelegenheid worden gesteld met de bevoegde autoriteiten samen te werken en te communiceren om de voor zijn zaak relevante feiten uiteen te zetten, en over voldoende procedurele waarborgen beschikken om zijn rechten in alle fasen van de procedure te doen gelden. Voorts moet de procedure voor het onderzoeken van een verzoek om internationale bescherming de verzoeker normaliter ten minste het volgende geven: [...] het recht op passende kennisgeving van een beslissing en de redenen voor die beslissing in feite en in rechte; de mogelijkheid om een juridisch adviseur of andere raadsman te raadplegen; het recht om op beslissende momenten in de procedure te worden ingelicht over zijn rechtspositie, in een taal die hij begrijpt of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat hij deze begrijpt; en, bij een negatieve beslissing, het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie.
[...]
(50)      Krachtens een fundamenteel beginsel van het recht van de Unie moet tegen beslissingen inzake een verzoek om internationale bescherming, beslissingen inzake een weigering om de behandeling van een verzoek na de stopzetting ervan te hervatten, en beslissingen inzake de intrekking van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus een daadwerkelijk rechtsmiddel openstaan voor een rechterlijke instantie.”
Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift „Vereisten voor een beslissing van de beslissingsautoriteit”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat beslissingen over verzoeken om internationale bescherming schriftelijk worden bekendgemaakt.”
Artikel 23 van deze richtlijn, „Reikwijdte van rechtsbijstand en vertegenwoordiging”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat een juridische adviseur of andere raadsman die door het nationale recht als zodanig is erkend of toegelaten en die de verzoeker overeenkomstig de bepalingen van het nationale recht bijstaat of vertegenwoordigt, toegang heeft tot de informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen.”
Artikel 45 van deze richtlijn, „Procedureregels”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten zorgen ervoor dat wanneer de bevoegde autoriteit overweegt de internationale bescherming van een onderdaan van een derde land of staatloze in te trekken overeenkomstig artikel 14 of artikel 19 van richtlijn 2011/95/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9)], de betrokkene de volgende waarborgen geniet:
a)      hij wordt er schriftelijk van in kennis gesteld dat de bevoegde autoriteit heroverweegt of hij in aanmerking komt om internationale bescherming te genieten, en van de redenen voor die heroverweging, [...]
[...]”
Artikel 46 van richtlijn 2013/32, „Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel”, bepaalt in de leden 1 en 3:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat voor verzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen:
a)      een beslissing die inzake hun verzoek om internationale bescherming is gegeven, met inbegrip van een beslissing:
i)      om een verzoek als ongegrond te beschouwen met betrekking tot de vluchtelingenstatus en/of de subsidiairebeschermingsstatus;
[...]
3.      Teneinde aan lid 1 te voldoen, zorgen de lidstaten ervoor dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn [2011/95], zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.”

Duits recht

Asielwet
§ 31 van het Asylgesetz (asielwet) van 26 juni 1992 (BGBl. 1992 I, blz. 1126), zoals bekendgemaakt op 2 september 2008 (BGBl. 2008 I, blz. 1798), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, met als opschrift „Beslissing van het federaal agentschap voor migratie en vluchtelingen op asielverzoeken”, bepaalt in lid 1:
„De beslissing van het federaal agentschap wordt schriftelijk gegeven en moet schriftelijk worden gemotiveerd. Beslissingen waartegen beroep openstaat, moeten onverwijld aan de partijen worden betekend. [...]”

Wetboek bestuursprocesrecht
§ 99 van de Verwaltungsgerichtsordnung (wetboek bestuursprocesrecht) van 21 januari 1960 (BGBl. 1960 I, blz. 17), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, bepaalt in lid 1:
„Autoriteiten zijn verplicht om documenten of dossiers over te leggen, elektronische documenten toe te zenden en inlichtingen te verstrekken. Wanneer de openbaarmaking van de inhoud van deze documenten, dossiers, elektronische documenten of inlichtingen de federale staat of een deelstaat nadeel zou berokkenen of wanneer de informatie krachtens wettelijk voorschrift of naar haar aard geheim moet worden gehouden, kan de bevoegde hoogste toezichthoudende autoriteit de overlegging van documenten of dossiers, de toezending van elektronische documenten en de verstrekking van inlichtingen weigeren.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Verzoeker in het hoofdgeding heeft een verzoek om internationale bescherming ingediend dat door het BAMF is afgewezen bij beslissing van 18 december 2019 (hierna: „beslissing van 18 december 2019”). Deze beslissing is in het bijzonder gebaseerd op het advies van een functionaris van het BAMF die is belast met specifieke kwesties in verband met het land waarvan BU onderdaan is. De inhoud van dit advies is overgenomen in de vorm van een citaat in de uiteenzetting van de feiten in die beslissing.
Overeenkomstig de administratieve praktijk van het BAMF heeft de functionaris die over het verzoek om internationale bescherming van verzoeker in het hoofdgeding heeft beslist, de beslissing van 18 december 2019 handgeschreven ondertekend, deze beslissing ingescand en dat ingescande document in het elektronische administratieve dossier van de betrokkene opgeslagen. Verzoeker in het hoofdgeding heeft een afdruk van dit document ontvangen. Het origineel van die  beslissing werd echter vernietigd na het inscannen ervan.
Verzoeker in het hoofdgeding heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen de beslissing van 18 december 2019.
In de loop van de procedure in het hoofdgeding heeft het BAMF geantwoord door overlegging van het elektronische dossier van verzoeker in het hoofdgeding, aangevuld met genoemd advies, in de vorm van verschillende afzonderlijke pdf-documenten en van een geheel van structurele gegevens in het formaat XML (
Extensible Markup Language
), waarvoor het gebruik van geschikte software nodig is om de oorspronkelijke structuur van het dossier, zoals het BAMF het bezit, weer te geven. Uit het aan het Hof overgelegde dossier blijkt dat de betrokken nationale rechterlijke instanties over dergelijke software beschikken en dat deze voor het publiek toegankelijk is en gratis op internet kan worden gedownload door andere personen, waaronder de vertegenwoordigers van aanvragers. Zelfs indien deze software wordt gebruikt, heeft het bestand in kwestie echter geen doorlopende paginanummering.
De vertegenwoordiger van verzoeker in het hoofdgeding heeft het BAMF verzocht hem verzoekers volledige administratieve dossier in de vorm van één enkel  pdf-bestand met doorlopende paginanummering mee te delen. Nadat dit verzoek was afgewezen, heeft hij daartoe bij de verwijzende rechter een verzoek in kort geding ingediend.
Het BAMF heeft in dit verband aangevoerd dat een dossier niet noodzakelijkerwijs in hetzelfde bestandsformaat aan de betrokken personen hoeft te worden overgedragen als dat waarin het BAMF het zelf bezit. Het betoogt dat de verstrekking van de inhoud van dossiers volgens het Unierecht ook kan geschieden door verzoeker toegang te verlenen voor raadpleging. Bovendien kan redelijkerwijs van een vertegenwoordiger van de aanvrager worden verlangd dat hij gratis verkrijgbare software downloadt. Paginanummering staat bovendien in de weg aan de doeltreffendheid van een digitale, gestructureerde uitwisseling van dossiers.
Ten eerste is de verwijzende rechter van oordeel dat het verzoek van de vertegenwoordiger van verzoeker in het hoofdgeding gegrond is, aangezien diens elektronische dossier niet toegankelijk is en evenmin volledig is overgelegd overeenkomstig § 99, lid 1, van het wetboek bestuursprocesrecht.
In dit verband overweegt de verwijzende rechter dat het juist bijhouden van dossiers door de overheid van wezenlijk belang is om een transparant en controleerbaar overheidsoptreden te waarborgen, zodat een democratische rechtsstaat zijn verantwoordingsplicht kan nakomen. Deze plicht houdt volgens hem  in dat de essentiële feitelijke gang van zaken van het administratieve proces objectief wordt gedocumenteerd, met name om de controle van de uitvoerende macht door de bestuursrechter mogelijk te maken. Deze rechter merkt op dat de wetgever ervan is uitgegaan dat  de overheid rechtmatig handelt, en dat hij de rechter dus niet de mogelijkheid heeft geboden om de overheid  te dwingen administratieve dossiers over te leggen. De betrokken overheidsinstantie moet dus op grond van de beginselen van de rechtsstaat en een eerlijk proces onverwijld voldoen aan de verplichting om deze dossiers volledig, zoals zij deze zelf bezit, mee te delen aan alle partijen bij een procedure. Enkel in dat geval wordt voldaan aan de vereisten van artikel 23 van richtlijn 2013/32.
Het afgedrukte gedeelte van het door het BAMF beheerde elektronische administratieve dossier, dat aan de verwijzende rechter is toegezonden, bevat daarbij echter niet de gehele inhoud van dat dossier. Volgens de verwijzende rechter is het namelijk onontbeerlijk dat in het kader van de toegang tot het dossier ook de metagegevens ervan worden meegedeeld, zoals de opvragingen van het dossier, de invoeging en verwijdering van documenten, de geschiedenis van het dossier, koppelingen naar andere procedures van de aanvrager of diens gezinsleden, die voor de rechter noch voor de vertegenwoordiger van de verzoeker toegankelijk zijn.
Ten slotte is de verwijzende rechter van oordeel dat de vertegenwoordiger van de aanvrager en de bevoegde rechter online toegang moeten kunnen krijgen tot het volledige administratieve dossier van de betrokkene, zoals dat bij de administratie wordt bewaard. Enkel onder deze voorwaarde worden het in artikel 23 van richtlijn 2013/32 geformuleerde vereiste dat de vertegenwoordiger van de asielzoeker toegang moet hebben tot de „informatie in het dossier van de verzoeker”, en het beginsel van het recht op een eerlijk proces geëerbiedigd.
Ten tweede merkt de verwijzende rechter op dat niet de originelen van de betrokken bestuurshandelingen worden overgelegd. Volgens de administratieve praktijk van het BAMF moeten deze originele documenten, die de handtekening van degene die  de betrokken beslissing heeft genomen dragen, namelijk eerst worden ingescand en vervolgens worden vernietigd, zodat er uiteindelijk slechts een elektronische kopie van bestaat.
De verwijzende rechter is van oordeel dat het in artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32 gestelde vereiste dat een beslissing over een asielverzoek schriftelijk moet worden bekendgemaakt, in beginsel impliceert dat die beslissing handgeschreven moet zijn ondertekend door degene die deze beslissing heeft genomen. Hij merkt op dat een dergelijke uitlegging strookt met de definitie van het begrip „schriftelijke vorm” in § 126 van het Bürgerliche Gesetzbuch (BGB; burgerlijk wetboek) en dat het Hof in het arrest van 28 mei 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/Commissie (C‑309/19 P, EU:C:2020:401), eveneens heeft geoordeeld dat een gescande handtekening geen originele handtekening was. Bovendien merkt hij op dat het BAMF geen gebruik maakt van de elektronische handtekening waarmee kan worden voldaan aan het vereiste van ondertekening, zoals blijkt uit artikel 25 van verordening (EU) nr. 910/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 23 juli 2014 betreffende elektronische identificatie en vertrouwensdiensten voor elektronische transacties in de interne markt en tot intrekking van richtlijn 1999/93/EG (PB 2014, L 257, blz. 73).
De verwijzende rechter is dan ook van oordeel dat wanneer het origineel van een beslissing over een asielverzoek wordt vernietigd en slechts een ingescande kopie van die  beslissing blijft bestaan, deze niet het door richtlijn 2013/32 vereiste schriftelijke karakter heeft. In het bijzonder kan een kopie weliswaar de juridische schijn wekken dat deze kopie een afbeelding van het origineel van de bestuurshandeling is, maar staat de authenticiteit ervan niet vast.
Ten slotte vraagt de verwijzende rechter zich af of, hoewel het origineel van een bestuurshandeling is vernietigd, het feit dat alleen nog een kopie van die handeling bestaat, kan leiden tot de nietigverklaring ervan en of hij in casu het verzoek van de vertegenwoordiger van verzoeker in het hoofdgeding om toegang tot het volledige administratieve dossier van de betrokkene niet moet afwijzen en het BAMF in het hoofdgeding moet gelasten een nieuwe schriftelijk beslissing te nemen.
In die omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Volgt uit het recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 47 van het [Handvest] dat het administratieve dossier dat moet worden overgelegd in het kader van de verlening van toegang tot dossiers of van een rechterlijke toetsing, ook elektronisch, in een zodanige vorm wordt verstrekt dat het volledig is en van een doorlopende paginanummering is voorzien, zodat wijzigingen begrijpelijk zijn?
2)      Staan artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 tot en met 3, van richtlijn [2013/32] in de weg aan een nationale administratieve praktijk, die inhoudt dat de autoriteit aan de juridische vertegenwoordiger van de asielzoeker en aan de rechter in de regel slechts een uittreksel uit een elektronisch documentbeheersysteem verstrekt dat bestaat uit een onvolledige, ongestructureerde en niet-chronologische verzameling van elektronische pdf-bestanden, die niet beschikken over een structuur en een chronologisch volgorde van gebeurtenissen, laat staan de volledige inhoud van het elektronische dossier weergeven?
3)      Volgt uit artikel 11, lid 1, en artikel 45, lid 1, onder a), van richtlijn 2013/32 dat een beslissing van de beslissingsautoriteit handgeschreven moet zijn ondertekend door de beslissende functionaris  van die autoriteit en aan het dossier moet worden toegevoegd of ook als handgeschreven ondertekend document aan de verzoeker moet worden betekend?
4)      Is aan het vereiste van de handgeschreven vorm in de zin van artikel 11, lid 1, en artikel 45, lid 1, onder a), van richtlijn 2013/32 voldaan wanneer de beslissing door de beslissende functionaris wordt ondertekend maar vervolgens wordt ingescand en het origineel wordt vernietigd, zodat de beslissing slechts ten dele schriftelijk is?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt te beoordelen, waarbij voor deze vragen een vermoeden van relevantie geldt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden, tenzij blijkt dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 22 april 2021, Profi Credit Slovakia, C‑485/19, EU:C:2021:313, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats uit de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen haar twijfels over de relevantie van de eerste en de tweede vraag, voor zover zij de reikwijdte van het recht van toegang tot het dossier betreffen. Deze twijfels berusten op de overweging dat de toegang tot de metagegevens, die in het hoofdgeding aan de orde is, voor de verwijzende rechter niet noodzakelijk is om uitspraak te kunnen doen over de gegrondheid van de beslissing tot afwijzing van het bij hem ingediende verzoek om internationale bescherming.
Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter het Hof niet heeft verzocht om uitspraak te doen over de rechtmatigheid van die beslissing tot afwijzing, maar om uitspraak te doen over het verzoek in kort geding van verzoeker in het hoofdgeding tot overlegging van een  volledig administratief dossier in de vorm van één enkel pdf-bestand met doorlopende paginanummering. Derhalve is het voor de verwijzende rechter relevant om zich af te vragen of een dergelijk dossier als volledig kan worden beschouwd, ook al bevat het niet de metagegevens waarover de overheidsinstantie  beschikt wanneer zij dit dossier gebruikt.
In de tweede plaats vraagt de Europese Commissie zich in haar schriftelijke opmerkingen ook af of de eerste en de tweede vraag relevant zijn. Zo geeft de Commissie aan het verband tussen het beginsel van het recht op een eerlijk proces en het bestaan of het voorwerp van het hoofdgeding niet te begrijpen. Aangezien uit de verwijzingsbeslissing niet blijkt dat de vertegenwoordiger van verzoeker de software niet kon downloaden om het dossier van deze verzoeker te raadplegen en dus zijn cliënt te vertegenwoordigen, betwijfelt de Commissie bovendien of de beantwoording van de vraag of het Unierecht zich verzet tegen een nationale praktijk op grond waarvan de vertegenwoordiger van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, software moet downloaden teneinde het dossier van de betrokkene te raadplegen,  noodzakelijk is om het hoofdgeding ten gronde te kunnen beslechten.
Wat ten eerste de overwegingen van de verwijzende rechter met betrekking tot het beginsel van het recht op een eerlijk proces betreft, blijkt uit de motivering van het verzoek om een prejudiciële beslissing dat deze rechter van oordeel is dat dit beginsel, dat is vervat in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, vereist dat de verzoeker toegang heeft tot het volledige dossier van de verzoeker, zoals dit dossier door  de overheid wordt bewaard. De verwijzende rechter vraagt zich juist af of, gelet op de wijze van toezending van de informatie in het dossier van verzoeker in het hoofdgeding, die in het bij hem aanhangige geding aan de orde is, kan worden geoordeeld dat de toegang tot het volledige dossier is verzekerd. De relevantie van deze overwegingen voor de onderhavige zaak staat dus buiten kijf.
Wat ten tweede de uitlegging van de eerste en de tweede vraag door de Commissie betreft, volgens welke deze vragen met name ertoe strekken vast te stellen of het Unierecht zich verzet tegen een nationale praktijk die de vertegenwoordiger van de persoon die om internationale bescherming verzoekt, verplicht om software te downloaden om verzoekers dossier te raadplegen, moet worden opgemerkt dat die vragen geen betrekking hebben op de materiële onmogelijkheid voor de vertegenwoordiger van de verzoeker om toegang te krijgen tot diens dossier, maar op de volledige toegang tot dit dossier en dit in een vorm die het mogelijk maakt het op dezelfde wijze te begrijpen als de betrokken overheidsinstantie. De verwijzende rechter is namelijk van oordeel dat met de in casu door het BAMF gekozen oplossing, die met name vereist dat de vertegenwoordiger van de aanvrager gratis software downloadt, niet aan dergelijke vereisten kan worden voldaan.
Bijgevolg zijn de eerste en de tweede vraag ontvankelijk.
In de derde plaats moet echter met betrekking tot de derde en de vierde vraag worden vastgesteld dat, aangezien de door verzoeker in het hoofdgeding bestreden beslissing een beslissing tot afwijzing van het door verzoeker in het hoofdgeding ingediende verzoek om internationale bescherming is, de uitkomst van het hoofdgeding als zodanig geen uitlegging van artikel 45, lid 1, onder a), van richtlijn 2013/32, waarop deze vragen betrekking hebben, lijkt te vereisen. Deze bepaling is immers van toepassing op gevallen waarin de bevoegde autoriteit overweegt de internationale bescherming in te trekken van een persoon aan wie deze reeds is verleend. Alleen de uitlegging van artikel 11, lid 1, van deze richtlijn, dat van toepassing is op beslissingen over verzoeken om internationale bescherming en waarop de derde en de vierde vraag ook betrekking hebben, lijkt dus nuttig voor de beslechting van het hoofdgeding. Overigens geeft de verwijzende rechter geen enkele verklaring waaruit kan worden opgemaakt hoe de uitlegging van artikel 45, lid 1, onder a), noodzakelijk is om hem in staat te stellen dit geding te beslechten. Hieruit volgt dat de derde en de vierde vraag niet-ontvankelijk zijn voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van artikel 45, lid 1, onder a), van richtlijn 2013/32.

Eerste en tweede vraag
Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 en 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale administratieve praktijk  die inhoudt dat de overheidsinstantie die op een verzoek om internationale bescherming heeft beslist, aan de vertegenwoordiger van de verzoeker een kopie van het elektronische dossier betreffende dit verzoek verstrekt in de vorm van een ongestructureerde reeks afzonderlijke pdf-bestanden zonder doorlopende paginanummering, waarvan de structuur kan worden bekeken met behulp van gratis software die vrij toegankelijk is op het internet.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 uitvoering geeft aan het recht op toegang tot het dossier in het kader van procedures betreffende verzoeken om internationale bescherming door te bepalen dat de juridische adviseur die de verzoeker bijstaat of vertegenwoordigt, toegang heeft tot de informatie die is opgenomen in diens dossier op basis waarvan een beslissing is of zal worden genomen.
Wat vervolgens artikel 46, leden 1 en 3, van richtlijn 2013/32 betreft, deze bepaling geeft uitvoering aan het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming door te bepalen dat de lidstaten ervoor zorgen dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95, zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.
Ten slotte zij eraan herinnerd dat in het kader van de bescherming van de door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden en van het recht op effectieve rechterlijke bescherming, artikel 47, tweede alinea, van het Handvest het recht op een eerlijk proces waarborgt, waarvan de eerbiediging van de rechten van de verdediging een specifiek onderdeel vormt, welke rechten volgens deze alinea inhouden dat eenieder de mogelijkheid heeft zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Deze rechten moeten worden geëerbiedigd in elke procedure die tegen iemand wordt ingesteld en tot een voor hem bezwarende handeling kan leiden. De doeltreffende uitoefening van deze rechten heeft als noodzakelijk uitvloeisel  het recht op toegang tot het dossier (arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punten 59‑61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Niettemin volgt uit vaste rechtspraak dat grondrechten, zoals de eerbiediging van de rechten van de verdediging krachtens artikel 47, daaronder begrepen het recht op openbaarmaking van de voor de verdediging relevante documenten, geen absolute gelding hebben, maar kunnen worden beperkt, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan de doelen van algemeen belang die met de betrokken maatregel worden nagestreefd en, het nagestreefde doel in aanmerking genomen, geen onevenredige en onduldbare ingreep tot gevolg hebben waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast (zie in die zin arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punten 62 en 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat specifiek het recht tot toegang tot het dossier betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat dit recht impliceert dat de persoon tegen wie een bezwarende handeling is gericht, de mogelijkheid heeft alle voor zijn verdediging mogelijk relevante documenten in het onderzoeksdossier te bestuderen. Daartoe behoren zowel de belastende als de ontlastende stukken, met uitzondering van de documenten die zakengeheimen van andere personen bevatten, interne documenten van de autoriteit die de handeling heeft vastgesteld en andere vertrouwelijke informatie (arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat betreft de documenten die moeten worden opgenomen in het onderzoeksdossier, moet worden opgemerkt dat eveneens uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de autoriteit die de bezwarende  beslissing neemt weliswaar niet zelf kan bepalen welke documenten voor het verweer van de betrokken persoon van nut kunnen zijn, maar wel mag uitsluiten dat gegevens worden gebruikt die geen verband houden met de elementen van zowel feitelijke als juridische aard waarop die beslissing berust en die derhalve niet relevant zijn voor het onderzoek (zie in die zin arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat het bestaan van schending van de rechten van de verdediging, daaronder begrepen het recht op toegang tot het dossier, moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de betrokken handeling, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie beheersen (arrest van 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, punt 97 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de eerste en de tweede vraag betrekking hebben op de toegang tot het dossier in de context van een gerechtelijke procedure, moet meer in het bijzonder worden opgemerkt dat, gelet op de specifieke vereisten van artikel 46, lid 3, van richtlijn 2013/32, het procesdossier dat door de autoriteit die over het betrokken verzoek om internationale bescherming heeft beslist  – althans in eerste aanleg – aan de bevoegde rechterlijke instantie wordt toegezonden, volledig moet zijn en alle proceshandelingen, documenten en stukken moet bevatten waarover deze autoriteit met het oog daarop beschikte en zelfs, in voorkomend geval, elementen die dateren van na deze beslissing, maar relevant zijn voor het resultaat ervan.
Voorts heeft de omvang van de rechterlijke toetsing van een beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming noodzakelijkerwijs een beslissende invloed op de vereiste omvang van de toegang tot het dossier om de betrokkene in staat te stellen zijn rechten van verdediging naar behoren uit te oefenen.
Behoudens de elementen waarvoor de betrokken  autoriteit om naar behoren gemotiveerde doelen van algemeen belang, zoals die welke in punten 37 en 38 van dit arrest worden genoemd, om vertrouwelijkheid verzoekt, en de documenten die niet relevant zijn voor de uitkomst van het verzoek om internationale bescherming, moet de vertegenwoordiger van de verzoeker toegang worden verleend tot het volledige dossier zoals dat aan de bevoegde rechterlijke instantie is voorgelegd, teneinde in het kader van een debat op tegenspraak standpunten te kunnen uitwisselen over zowel de feitelijke als de juridische elementen die bepalend zijn voor de uitkomst van het geding. Een dergelijk vereiste is noodzakelijk om de rechten van verdediging van de verzoeker en de eerbiediging van het contradictoire karakter van de procedure, die verband houden met het recht op een eerlijk proces, ten volle te garanderen (zie in die zin arrest van 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punten 55‑57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien kan een dergelijk recht op toegang tot het dossier ook de toegang omvatten tot de metagegevens van het administratieve dossier van de aanvrager, dat wil zeggen gegevens die tot de structuur van dat dossier behoren en die de toegang tot die inhoud beogen te omschrijven, verklaren of  lokaliseren of anderszins de toegang ertoe beogen te vergemakkelijken. Het kan namelijk niet worden uitgesloten dat dergelijke metagegevens naar hun aard en inhoud „informatie in het dossier van de verzoeker op grond waarvan een beslissing is of zal worden genomen” in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/32 vormen. Dit kan met name het geval zijn voor koppelingen naar andere procedures van de aanvrager of diens gezinsleden. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of er geen doelen van algemeen belang als bedoeld in de punten 37 en 38 van het onderhavige arrest zijn die zich verzetten tegen de openbaarmaking van deze metagegevens, door een evenwicht te zoeken tussen de rechten van verdediging van de verzoeker en de belangen verbonden aan het  behoud van de vertrouwelijkheid van informatie (zie in die zin arrest van 13 september 2018, UBS Europe e.a., C‑358/16, EU:C:2018:715, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat betreft het formaat waarin de verschillende elementen van het dossier aan de vertegenwoordiger van de aanvrager worden meegedeeld alsmede de structuur ervan, moet meteen worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 en 3, van richtlijn 2013/32 geen enkele regel bevatten die de praktische en technische modaliteiten van de toegang tot het dossier van de vertegenwoordiger van de verzoeker specifiek vaststellen.
Zoals bovendien blijkt uit de in punt 37 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak, impliceert de bescherming van de rechten van de verdediging krachtens artikel 47 van het Handvest, daaronder begrepen het recht op toegang tot het dossier, dat de betrokken nationale regelgeving of praktijk geen onevenredige en onduldbare ingreep tot gevolg hebben waardoor de gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.
In casu heeft de vertegenwoordiger van verzoeker, zoals in punt 13 van het onderhavige arrest is opgemerkt, overeenkomstig de betrokken nationale administratieve praktijk het elektronische dossier van verzoeker in het hoofdgeding ontvangen in de vorm van verschillende afzonderlijke pdf-documenten en een geheel van structurele XML-gegevens, waarvoor het gebruik van geschikte, kosteloos op internet te downloaden software nodig is om de oorspronkelijke structuur van het dossier weer te geven. De mededeling ervan omvat daarentegen niet de metagegevens van dat dossier, zoals de opvragingen van het dossier door het personeel van de administratie, de geschiedenis van het dossier of koppelingen naar andere procedures van de aanvrager of diens gezinsleden.
De verwijzende rechter is van oordeel dat, anders dan bij de mededeling van één enkel pdf-bestand met doorlopende  paginanummering, een wijze van mededeling als die van het BAMF het niet mogelijk maakt om de wijzigingen van het administratieve dossier van verzoeker in het hoofdgeding te begrijpen en te garanderen dat het overgelegde dossier overeenstemt met het dossier zoals dat door de administratie wordt bewaard. Volgens de verwijzende rechter is deze wijze van mededeling niet in overeenstemming met het in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest vervatte recht op een eerlijk proces. Deze rechter merkt met name op dat, aangezien de weergave van alle door de overheid toegezonden pdf-documenten in chronologische volgorde vereist dat specifieke software wordt gedownload, niet kan worden uitgesloten dat die weergave verschilt voor de bevoegde rechter en voor de vertegenwoordiger van de betrokkene, zodat niet is gewaarborgd dat aan alle betrokken partijen bij de asielprocedure een dossier met identieke inhoud en vorm beschikbaar wordt gesteld.
De Duitse regering stelt in haar schriftelijke opmerkingen dat de structurele gegevens die aan de individuele pdf-bestanden worden toegevoegd, met behulp van passende software de opbouw van het oorspronkelijke dossier kunnen weergeven. Bovendien kan aan de hand van de benaming van de individuele bestanden, die een nummering en een beschrijving met trefwoorden bevatten, worden vastgesteld in welke volgorde de verschillende documenten aan het betrokken dossier zijn toegevoegd, wat de aard van deze verschillende documenten is en hoeveel documenten dit dossier bevat. Het is dus mogelijk om na te gaan of het volledige dossier is overgelegd.
In dit verband volgt uit de in de punten 38, 39 en 43 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat de nationale rechter, teneinde  te bepalen of een wijze van mededeling van het dossier van de procedure, zoals die van het BAMF, in overeenstemming is met het door artikel 47 van het Handvest beschermde recht op toegang tot het dossier, moet beoordelen of deze wijze van mededeling een zo getrouw mogelijke weergave van de structuur van het dossier en van de chronologie van de indiening van de verschillende stukken in het dossier waarborgt, zodat de vertegenwoordiger van de verzoeker kan nagaan of alle voor het verweer van de aanvrager relevante documenten in het dossier aanwezig zijn en zo nodig kan verzoeken om mededeling van de ontbrekende stukken of van de reden voor het ontbreken ervan. Dergelijke ontbrekende stukken kunnen namelijk in voorkomend geval nuttig blijken voor de verdediging van de verzoeker indien zij wezenlijke elementen van de administratieve procedure of gegevens bevatten die het mogelijk maken een andere uitlegging te geven aan de relevante feiten dan die van de autoriteit die over het verzoek om internationale bescherming heeft beslist.
Bovendien moet worden benadrukt dat niet kan worden aangenomen dat er slechts  één technische oplossing bestaat waarmee de doeltreffendheid van de rechten van verdediging en een voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47 van het Handvest kan worden gewaarborgd. Bij gebreke van een uniforme norm op het niveau van de Europese Unie voor deze wijze van mededeling en in de context van nieuwe technologieën, kan namelijk niet worden uitgesloten dat er meerdere functioneel gelijkwaardige oplossingen bestaan die voldoende waarborgen kunnen bieden voor de bescherming van het recht op toegang tot het dossier (zie naar analogie arrest van 5 juli 2012, Content Services, C‑49/11, EU:C:2012:419, punten 39‑42).
In het bijzonder kan niet worden uitgesloten dat de toezending van het betrokken dossier in de vorm van individuele pdf-bestanden, op een wijze die gelijkwaardig is aan de toezending van één enkel pdf-bestand met doorlopende paginanummering, de doeltreffendheid van de rechten van verdediging van de aanvrager kan waarborgen, voor zover die toezending vergezeld gaat van de formele en technische modaliteiten die een zo getrouw mogelijke weergave van het gehele dossier van de betrokkene en van de opbouw ervan bieden, in voorkomend geval door middel van downloadbare software die gemakkelijk toegankelijk is en voldoende waarborgen biedt, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
De verwijzende rechter zal met name kunnen nagaan of de software die wordt gebruikt om de structuur weer te geven van het procesdossier dat is meegedeeld door de nationale autoriteit die bevoegd is om uitspraak te doen over het verzoek om internationale bescherming van de verzoeker, de vertegenwoordiger van de verzoeker een weergave van de structuur ervan garandeert die gelijkwaardig is aan die waarover de autoriteit zelf beschikt, aangezien die gelijkwaardigheid noodzakelijk is om hem in staat te stellen om namens die verzoeker de rechten van verdediging naar behoren uit te oefenen voor die rechter.
Voorts staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of, zoals de Duitse regering in haar schriftelijke opmerkingen suggereert, de structurele gegevens en de pdf-bestanden waarmee het dossier van de aanvrager aan zijn vertegenwoordiger wordt meegedeeld, voldoende informatie verschaffen om inzicht te krijgen in de structuur van dit dossier en of het gebruik van software voor de weergave van deze structuur niet onontbeerlijk is. Ook zal deze rechter kunnen nagaan of, zoals deze Duitse regering stelt, de betrokken software die door die vertegenwoordiger voor de weergave kan worden gebruikt, dezelfde is als die waarover de rechterlijke instanties beschikken die bevoegd zijn om uitspraak te doen op beroepen tegen beslissingen over verzoeken om internationale bescherming, en of, zoals die regering eveneens stelt, het gebruik van deze software slechts op kleine punten leidt tot verschillen in de weergave, waardoor niet wordt afgedaan aan de mogelijkheden van deze vertegenwoordiger om de rechten van verdediging in naam van de verzoeker naar behoren uit te oefenen.
Overigens moet worden opgemerkt dat – onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter – niet blijkt dat het feit dat de vertegenwoordiger van de aanvrager dergelijke software moet downloaden teneinde de structuur van het dossier van deze aanvrager in chronologische volgorde te kunnen weergeven, op zich een onevenredige en onduldbare ingreep vormt waardoor diens rechten van verdediging in hun kern worden aangetast.
Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 en 3, van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij niet in de weg staan aan een nationale administratieve praktijk op grond waarvan de overheidsinstantie die op een verzoek om internationale bescherming heeft beslist, aan de vertegenwoordiger van de verzoeker een kopie van het elektronische dossier betreffende dit verzoek verstrekt in de vorm van een reeks afzonderlijke pdf-bestanden zonder doorlopende paginanummering, waarvan de structuur kan worden bekeken met behulp van gratis software die vrij toegankelijk is op het internet, mits, ten eerste, deze wijze van mededeling de toegang waarborgt tot alle informatie in het dossier die relevant is voor de verdediging van de verzoeker en op basis waarvan de beslissing over dit verzoek is genomen en, ten tweede, deze wijze van mededeling een zo getrouw mogelijke weergave biedt van de structuur en de chronologie van dit dossier, onder voorbehoud van gevallen waarin doelen van algemeen belang zich verzetten tegen de openbaarmaking van bepaalde informatie aan de vertegenwoordiger van de verzoeker.

Derde en vierde vraag
Met zijn derde en zijn vierde vraag, die tezamen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat het noodzakelijk is dat een beslissing over een verzoek om internationale bescherming de handgeschreven handtekening draagt van de functionaris van de bevoegde autoriteit die deze beslissing heeft genomen, om schriftelijk te zijn bekendgemaakt in de zin van deze bepaling en, zo ja, of het zich verzet tegen een administratieve praktijk waarbij het ondertekende origineel van een dergelijke beslissing wordt ingescand, vervolgens wordt vernietigd en de ingescande versie van die beslissing in een elektronisch dossier wordt bewaard.
Meteen moet worden opgemerkt dat het vereiste dat de beslissing over een verzoek om internationale bescherming schriftelijk wordt bekendgemaakt als bedoeld in artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32, niet impliceert dat die beslissing moet zijn ondertekend door degene die  deze beslissing heeft genomen.
Uit de rechtspraak volgt immers dat de verplichting om een beslissing, met name een bezwarende  beslissing, schriftelijk over te leggen – waarin het Unierecht voorziet voor een groot aantal gevallen [arresten van 5 juni 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punten 41‑49 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 17 december 2020, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken), C‑808/18, EU:C:2020:1029, punten 204‑207 en 251] – enkel impliceert dat deze beslissing bestaat uit een geheel van grafische tekens met een betekenis, ongeacht of deze met de hand zijn geschreven, op papier zijn gedrukt of in elektronische vorm zijn geregistreerd (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Finnair, C‑258/16, EU:C:2018:252, punten 33, 35 en 36). De uitdrukking „schriftelijk” in de zin van artikel 11, lid 1, richtlijn 2013/32 moet dus in die zin worden uitgelegd dat een stilzwijgende beslissing of, zoals de Duitse en de Hongaarse regering opmerken, een mondelinge meegedeelde beslissing wordt uitgesloten.
Uit de schriftelijke vorm van deze beslissing vloeit daarentegen niet automatisch voort dat de beslissing door de  degene die deze heeft genomen moet zijn ondertekend, hetzij in een handgeschreven vorm, hetzij in de vorm van een elektronische handtekening.
Hoewel het vereiste dat een bezwarende individuele  beslissing schriftelijk moet worden meegedeeld en het vereiste dat een dergelijke beslissing de handtekening moet dragen van degene die ze heeft genomen  – dat wil zeggen door de persoon die door de bevoegde autoriteit gemachtigd is deze handeling te verrichten –, allebei beantwoorden aan doelstellingen van rechtszekerheid en bescherming van de procedurele rechten van de adressaat, moeten deze doelstellingen niettemin worden onderscheiden. Het vereiste dat de handeling schriftelijk is, moet immers in het bijzonder de geadresseerde in staat stellen kennis te nemen van de juridische draagwijdte ervan, alsmede  van de uitvoeringsbepalingen en gronden waarop die handeling is gebaseerd, zodat hij in voorkomend geval in staat is deze handeling in rechte te betwisten (zie in die zin arrest van 5 juni 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, punten 44‑46). De formaliteit van authenticatie van de handeling – in het bijzonder door middel van een handtekening, wanneer die door het toepasselijke recht wordt vereist – beoogt daarentegen te waarborgen dat de handeling wat de degene die deze heeft verricht en de inhoud ervan betreft zeker is, hetgeen vooraf dient te gaan aan elke andere toetsing, zoals met name de naleving van de motiveringsplicht van handeling (zie in die zin arrest van 23 november 2021, Raad/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, punt 55).
Gelet op deze overwegingen hoeft niet te worden geantwoord op de vraag of artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32 zich verzet tegen een administratieve praktijk die erin bestaat het ondertekende origineel van een beslissing over een verzoek om internationale bescherming in te scannen, het vervolgens te vernietigen en de ingescande versie van die beslissing in een elektronisch dossier te bewaren.
Gelet op een en ander moet op de derde en de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32 aldus moet worden uitgelegd dat het niet noodzakelijk is dat een beslissing over een verzoek om internationale bescherming de handtekening draagt van de functionaris van de bevoegde autoriteit die deze beslissing heeft genomen, om schriftelijk te zijn bekendgemaakt in de zin van deze bepaling.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 23, lid 1, en artikel 46, leden 1 en 3, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moeten aldus worden uitgelegd dat:
zij niet in de weg staan aan een nationale administratieve praktijk op grond waarvan de overheidsinstantie die op een verzoek om internationale bescherming heeft beslist, aan de vertegenwoordiger van de verzoeker een kopie van het elektronische dossier betreffende dit verzoek verstrekt in de vorm van een reeks afzonderlijke pdf-bestanden (
Portable Document Format
) zonder doorlopende paginanummering, waarvan de structuur kan worden bekeken met behulp van gratis software die vrij toegankelijk is op het internet, mits, ten eerste, deze wijze van mededeling de toegang waarborgt tot alle informatie in het dossier die relevant is voor de verdediging van de verzoeker en op basis waarvan de beslissing over dit verzoek is genomen en, ten tweede, deze wijze van mededeling een zo getrouw mogelijke weergave biedt van de structuur en de chronologie van dit dossier, onder voorbehoud van gevallen waarin doelen van algemeen belang zich verzetten tegen de openbaarmaking van bepaalde informatie aan de vertegenwoordiger van de verzoeker.
2)
Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2013/32
moet aldus worden uitgelegd dat:
het niet noodzakelijk is dat een beslissing over een verzoek om internationale bescherming de handtekening draagt van de functionaris van de bevoegde autoriteit die deze beslissing heeft genomen, om schriftelijk te zijn bekendgemaakt in de zin van deze bepaling.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.