CELEX: 62019CJ0873
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Aarhuská úmluva
Přístup k právní ochraně
Článek 9 odst. 3
Listina základních práv Evropské unie
Článek 47 první pododstavec
Právo na účinnou soudní ochranu
Sdružení na ochranu životního prostředí
Aktivní legitimace umožňující takovému sdružení, aby před vnitrostátním soudem napadlo ES schválení typu udělené určitým vozidlům
Nařízení (ES) č. 715/2007
Článek 5 odst. 2 písm. a)
Motorová vozidla
Vznětový motor
Emise znečišťujících látek
Ventil recirkulace výfukových plynů (EGR ventil)
Snižování emisí oxidů dusíku (NOx) omezené ‚teplotním oknem‘
Odpojovací zařízení
Povolení takového zařízení, pokud je potřeba tohoto zařízení oprávněná z důvodu ochrany motoru proti poškození nebo poruše a bezpečného provozu vozidla
Technologická úroveň

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu (Dánsko) dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
Úř. věst. 2005, L 124, s. 1
, dále jen „Aarhuská úmluva“), dále čl. 47 prvního pododstavce Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) a čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2007 ze dne 20. června 2007 o schvalování typu motorových vozidel z hlediska emisí z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a Euro 6) a z hlediska přístupu k informacím o opravách a údržbě vozidla (
Úř. věst. 2007, L 171, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi sdružením na ochranu životního prostředí Deutsche Umwelthilfe eV a Bundesrepublik Deutschland (Spolková republika Německo), kterou zastupuje Kraftfahrt-Bundesamt (Spolkový úřad pro provoz motorových vozidel, Německo, dále jen „KBA“), ve věci rozhodnutí, kterým KBA povolil používání softwaru omezujícího recirkulaci znečišťujících plynů v závislosti na venkovní teplotě pro určitá vozidla vyráběná společností Volkswagen AG.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Osmnáctý bod odůvodnění Aarhuské úmluvy zní:
„Majíce zájem na tom, aby veřejnosti, včetně organizací, byly dosažitelné účinné soudní mechanismy, aby tak byly chráněny jejich oprávněné zájmy a právo bylo prosazováno.“
Článek 2 této úmluvy, nadepsaný „Definice“, v odstavcích 4 a 5 stanoví:
„4.   ‚veřejnost‘ znamená jednu nebo více fyzických nebo právnických osob a – v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí – jejich sdružení, organizace nebo skupiny.
5.   ‚dotčená veřejnost‘ je veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem; pro účely této definice se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem.“
Článek 9 této úmluvy, nadepsaný „Přístup k právní ochraně“, v odstavcích 3 a 4 stanoví:
„3.   Navíc – aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné výše v odstavcích 1 a 2 – každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.
4.   Navíc – a aniž by tím byl dotčen odstavec 1 – postupy přezkoumání uvedené v odstavcích 1, 2 a 3 mají zajistit přiměřenou a účinnou nápravu, včetně právně přikázaných úlev ve vhodných případech, a měly by být čestné, spravedlivé, včasné a neměly by vyžadovat vysoké náklady. Rozhodnutí vydaná podle tohoto článku budou předávána či archivována v písemné formě. Rozhodnutí soudů, a kdykoli možno i jiných orgánů, budou veřejně dostupná.“
Unijní právo
Nařízení (ES) č. 1367/2006
Článek 1 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
Úř. věst. 2006, L 264, s. 13
) stanoví:
„Cílem tohoto nařízení je přispět k provádění závazků vyplývajících z [Aarhuské úmluvy] stanovením pravidel pro použití ustanovení úmluvy na orgány a subjekty Společenství, a to zejména:
[…]
d)
zaručením přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na úrovni Společenství za podmínek stanovených tímto nařízením.“
Článek 2 tohoto nařízení, nadepsaný „Definice“, v odst. 1 písm. f) stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
f)
‚právem životního prostředí‘ právní předpisy Společenství, které bez ohledu na svůj právní základ přispívají ke sledování cílů politiky Společenství v oblasti životního prostředí uvedených ve Smlouvě: udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, obezřetnému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů a podpoře opatření na mezinárodní úrovni, čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí.“
Rámcová směrnice
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (
Úř. věst. 2007, L 263, s. 1
), ve znění nařízení Komise (ES) č. 1060/2008 ze dne 7. října 2008 (
Úř. věst. 2008, L 292, s. 1
) (dále jen „rámcová směrnice“), byla s účinností od 1. září 2020 zrušena nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/858 ze dne 30. května 2018 o schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla a o dozoru nad trhem s nimi, o změně nařízení (ES) č. 715/2007 a č. 595/2009 a o zrušení směrnice 2007/46/ES (
Úř. věst. 2018, L 151, s. 1
). Vzhledem k době rozhodné z hlediska skutečností sporu v původním řízení se však tato směrnice na tento spor nadále použije.
Článek 1 rámcové směrnice stanovil:
„Tato směrnice stanoví harmonizovaný rámec zahrnující správní ustanovení a obecné technické požadavky pro schvalování všech nových vozidel v její oblasti působnosti a systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla, za účelem usnadnění jejich registrace, prodeje a uvádění do provozu ve Společenství.
[…]
Zvláštní technické požadavky na konstrukci a fungování vozidel se stanoví za použití této směrnice v regulačních aktech, jejichž vyčerpávající seznam je uveden v příloze IV.“
Článek 3 bod 5 rámcové směrnice stanovil:
„Pro účely této směrnice a regulačních aktů uvedených v příloze IV se, není-li v nich stanoveno jinak, rozumí:
[…]
5)
‚ES schválením typu‘ postup, kterým členský stát osvědčuje, že určitý typ vozidla, systému, konstrukční části nebo samostatného technického celku vyhovuje příslušným správním ustanovením a technickým požadavkům této směrnice a regulačních aktů uvedených v příloze IV nebo XI.“
V příloze IV rámcové směrnice, nadepsané „Požadavky pro ES schválení typu vozidla“, části I, nadepsané „Právní předpisy k ES schválení typu vozidla vyráběného v neomezených sériích“, bylo uvedeno nařízení č. 715/2007 v souvislosti s „emisemi z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a 6)/přístupem k informacím“.
Nařízení č. 715/2007
Body 1, 6, 7 a 12 odůvodnění nařízení č. 715/2007 zní:
„(1)
[…] Technické požadavky na schvalování typu motorových vozidel s ohledem na emise by měly být harmonizovány, aby nedocházelo k rozdílným požadavkům v jednotlivých členských státech a aby byla zajištěna vysoká úroveň ochrany životního prostředí.
[…]
(6)
Pro zlepšení kvality ovzduší a splnění mezních hodnot znečištění je zejména nutné výrazné snížení emisí [NOx] z naftových vozidel. […]
(7)
Při stanovení emisních norem je důležité zohlednit jejich dopad na trhy a konkurenceschopnost výrobců, přímé a nepřímé náklady, které podnikům vzniknou, a jejich výhody, pokud jde o podporu inovací, zlepšení kvality ovzduší a snížení zdravotních nákladů, prodloužení očekávané délky života a důsledky pro celkový dopad emisí [oxidu uhličitého (CO
)].
[…]
(12)
Mělo by se pokračovat v úsilí o uplatňování přísnějších emisních limitů, včetně snížení emisí [CO
] a zajistit, aby se limity týkaly skutečného výkonu vozidel při provozu.“
Článek 1 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Toto nařízení stanoví společné technické požadavky pro schvalování typu motorových vozidel (dále jen ‚vozidel‘) a náhradních dílů, jako jsou náhradní zařízení k regulaci znečišťujících látek, z hlediska emisí.“
Článek 3 bod 10 uvedeného nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení a jeho prováděcích opatření se použijí tyto definice:
[…]
10)
‚odpojovacím zařízením‘ se rozumí konstrukční prvek vozidla, který snímá teplotu, rychlost vozidla, otáčky motoru, zařazený rychlostní stupeň, podtlak v sacím potrubí nebo jakýkoli jiný parametr, aby se aktivovala, měnila, zpomalovala nebo deaktivovala činnost jakékoli části systému regulace emisí, která snižuje účinnost systému regulace emisí za podmínek, jejichž výskyt lze očekávat při běžném provozu a používání vozidla.“
Článek 4 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení stanoví:
„1.   Výrobci prokáží, že všechna nová vozidla, která jsou prodávána, registrována nebo uváděna do provozu ve Společenství, jsou typově schválena v souladu s tímto nařízením a jeho prováděcími opatřeními. Výrobci také prokáží, že všechna nová náhradní zařízení [k] regulaci znečišťujících látek, u nichž je požadováno schválení typu, která jsou prodávána nebo uváděna do provozu ve Společenství, jsou typově schválena v souladu s tímto nařízením a jeho prováděcími opatřeními.
Tyto povinnosti zahrnují splnění mezních hodnot emisí stanovených v příloze I a prováděcích opatření uvedených v článku 5.
2.   Výrobci zajistí, že budou splněny postupy schvalování typu pro ověření shodnosti výroby, životnosti zařízení k regulaci znečišťujících látek a shodnosti v provozu.
Technická opatření, která výrobci přijmou, musejí kromě toho zajišťovat, že emise z výfuku a emise způsobené vypařováním budou v souladu s tímto nařízením účinně omezeny po celou běžnou životnost vozidla za běžných podmínek používání. […]
[…]“
Článek 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 715/2007 stanoví:
„1.   Výrobce vybaví vozidla tak, aby konstrukční části, které by mohly mít vliv na emise, byly navržené, konstruované a namontované tak, aby vozidlo při běžném použití vyhovovalo tomuto nařízení a jeho prováděcím opatřením.
2.   Použití odpojovacích zařízení snižujících účinnost systému regulace emisí se zakazuje. Zákaz neplatí v těchto případech:
a)
potřeba tohoto zařízení je oprávněná z důvodu ochrany motoru proti poškození nebo poruše a bezpečného provozu vozidla […]
[…]“
Příloha I tohoto nařízení, nadepsaná „Mezní hodnoty emisí“, stanoví mimo jiné mezní hodnoty emisí NOx.
Německé právo
Ustanovení § 42 Verwaltungsgerichtsordnung (soudní řád správní) ze dne 21. ledna 1960 (BGBl. 1960 I, s. 17), ve znění použitelném na spor v původním řízení (BGBl. 1991 I, s. 686) (dále jen „VwGO“), upřesňuje podmínky přípustnosti žalob takto:
„1.   Předmětem žaloby může být zrušení správního aktu (žaloba na neplatnost) nebo nařízení přijetí správního aktu v případě odmítnutí jednat nebo nečinnosti (žaloba na vydání rozhodnutí).
2.   Nestanoví-li zákon jinak, je taková žaloba přípustná pouze tehdy, pokud žalobce tvrdí, že správním aktem, odmítnutím jednat nebo nečinností byla porušena jeho práva.“
Ustanovení § 113 odst. 1 věty první VwGO zní:
„V rozsahu, v němž je správní akt protiprávní a byla porušena žalobcova práva, soud správní akt zruší, a to případně spolu s rozhodnutím o předchozí stížnosti.“
Ustanovení § 1 odst. 1 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz – UmwRG) (zákon o doplnění právních předpisů o opravných prostředcích v otázkách ochrany životního prostředí podle směrnice 2003/35/ES) ze dne 7. prosince 2006 (BGBl. 2006 I, s. 2816), ve znění použitelném na spor v původním řízení (BGBl. 2017 I, s. 3290) (dále jen „UmwRG“), stanoví:
„Tento zákon se použije na právní prostředky proti těmto rozhodnutím:
[…]
5)
správní akty nebo veřejnoprávní smlouvy, kterými se povolují jiné záměry než záměry uvedené v bodech 1 až 2b podle ustanovení spolkového práva, zemského práva nebo přímo použitelných aktů práva Unie vztahujících se k životnímu prostředí […]
Tento zákon se použije i v případě, že v rozporu s platnými ustanoveními nebylo rozhodnutí uvedené ve větě první přijato. […]
[…]“
Ustanovení § 2 odst. 1 UmwRG stanoví:
„Vnitrostátní nebo zahraniční sdružení uznané podle § 3 může podat právní prostředek na základě VwGO proti rozhodnutí ve smyslu § 1 odst. 1 první věty nebo proti nevydání rozhodnutí, aniž je od něj požadováno, aby namítalo porušení vlastních práv, pokud sdružení
1)
tvrdí, že rozhodnutí uvedené v § 1 odst. 1 první větě nebo nevydání rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy, které mohou být relevantní pro účely rozhodnutí;
2)
tvrdí, že je dotčeno rozhodnutím uvedeným v § 1 odst. 1 první větě nebo nevydáním rozhodnutí ve své oblasti působnosti definované stanovami, která spočívá v podpoře cílů ochrany životního prostředí, […]
[…]
V případě právního prostředku proti rozhodnutí podle § 1 odst. 1 první věty bodů 2a až 6 nebo proti nevydání tohoto rozhodnutí musí sdružení rovněž namítat porušení právních předpisů vztahujících se k životnímu prostředí.“
Ustanovení § 3 UmwRG stanoví podmínky, které musí vnitrostátní nebo zahraniční sdružení splňovat, aby mohlo podat právní prostředek podle tohoto zákona, a upravuje rovněž schvalovací řízení. Podle § 3 odst. 1 UmwRG je takové sdružení na základě podané žádosti schváleno, pokud v podstatě v souladu se svými stanovami propaguje ideově, a nikoli jen dočasně především cíle ochrany životního prostředí, existuje ke dni schválení nejméně tři roky a během tohoto období bylo aktivní, poskytuje záruku řádného plnění svých úkolů, zejména přiměřené účasti na rozhodovacích řízeních orgánů, sleduje cíle obecného zájmu a umožňuje všem osobám, které podporují jeho cíle, aby se staly jeho členy.
Ustanovení § 25 odst. 2 Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-Fahrzeuggenehmigungsverordnung) – EG-FGV) [nařízení pro ES schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (nařízení pro ES schvalování motorových vozidel)] ze dne 3. února 2011 (BGBl. 2011 I, s. 126), ve znění použitelném na spor v původním řízení, zní:
„1.   Zjistí-li [KBA], že vozidla, systémy, konstrukční díly nebo technické celky nejsou ve shodě se schváleným typem, může nařídit nezbytná opatření pro každý typ podle směrnice [2007/46], směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2002/24/ES [ze dne 18. března 2002 o schvalování typu dvoukolových a tříkolových motorových vozidel, kterou se zrušuje směrnice Rady 92/61/EHS (
Úř. věst. 2002, L 124, s. 1
; Zvl. vyd. 13/29, s. 399),] a směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2003/37/ES [ze dne 26. května 2003 o schvalování typu zemědělských a lesnických traktorů, jejich přípojných vozidel a výměnných tažených strojů, jakož i jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků a o zrušení směrnice 74/150/EHS (
Úř. věst. 2003, L 171, s. 1
; Zvl. vyd. 13/31, s. 311)], aby byla zajištěna shoda výroby se schváleným typem.
2.   Za účelem odstranění vzniklých závad a zajištění souladu vozidel, konstrukčních částí nebo technických celků již uvedených do provozu může [KBA] přijmout doplňující ustanovení.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Společnost Volkswagen je výrobce automobilů, který uváděl na trh mimo jiné motorová vozidla modelu VW Golf Plus TDI vybavená vznětovým motorem typu EA 189 generace Euro 5. Tato vozidla byla vybavena ventilem recirkulace výfukových plynů (dále jen „EGR ventil“), který je jednou z technologií používaných výrobci automobilů, včetně společnosti Volkswagen, k regulaci a snížení emisí NOx.
Podle informací poskytnutých předkládajícím soudem tato vozidla původně obsahovala software integrovaný v řídicí jednotce motoru, který umožňoval fungování systému recirkulace výfukových plynů ve dvou režimech, a sice v režimu 0 aktivované při provozu těchto vozidel na silnici a v režimu 1 fungujícím při homologačním testu emisí znečišťujících látek, označovaném jako „New European Driving Cycle“ (NEDC), který se provádí v laboratoři. Při aktivaci režimu 0 míra recirkulace výfukových plynů klesla. Za běžných podmínek použití se dotyčná vozidla nacházela téměř výlučně v režimu 0 a nesplňovala mezní hodnoty emisí NOx stanovené nařízením č. 715/2007.
V rámci řízení o ES schválení typu daných vozidel nebyl KBA společností Volkswagen na přítomnost tohoto softwaru upozorněn.
Dne 15. října 2015 přijal KBA podle § 25 odst. 2 nařízení pro ES schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (nařízení pro ES schvalování motorových vozidel)], ve znění použitelném na spor v původním řízení, rozhodnutí, v němž dospěl k závěru, že se v případě tohoto softwaru jedná o „odpojovací zařízení“ ve smyslu čl. 3 bodu 10 nařízení č. 715/2007, které není v souladu s článkem 5 tohoto nařízení, a nařídil společnosti Volkswagen toto zařízení odstranit a přijmout opatření nezbytná k zajištění shody uvedených vozidel s příslušnou vnitrostátní právní úpravou a právní úpravou Evropské unie.
V návaznosti na toto rozhodnutí provedla společnost Volkswagen aktualizaci uvedeného softwaru. Tato aktualizace spočívala v nastavení EGR ventilu tak, že regulovaná míra recirkulace výfukových plynů činila 0 %, byla-li venkovní teplota nižší než –9 stupňů Celsia, 85 %, pohybovala-li se venkovní teplota mezi –9 a 11 stupni Celsia, a zvyšovala se od 11 stupňů Celsia s tím, že na 100 % fungovala pouze při venkovní teplotě přesahující 15 stupňů Celsia. Čištění výfukových plynů tímto recirkulačním systémem tak bylo plně účinné, pouze pokud byla venkovní teplota vyšší než 15 stupňů Celsia (dále jen „teplotní okno“).
Rozhodnutím KBA ze dne 20. června 2016 (dále jen „sporné rozhodnutí“) byl software, o nějž jde ve věci v původním řízení, schválen. V této souvislosti měl KBA za to, že odpojovací zařízení, která jsou v dotčených vozidlech stále přítomná (dále jen „vozidla dotčená v původním řízení“), jsou v souladu s právem.
Dne 15. listopadu 2016 podalo sdružení Deutsche Umwelthilfe, které má procesní způsobilosti podle § 3 UmwRG, proti spornému rozhodnutí odvolání, o kterém však nebylo rozhodnuto.
Dne 24. dubna 2018 podalo sdružení Deutsche Umwelthilfe k Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Správní soud Šlesvicka-Holštýnska), tedy k předkládajícímu soudu, žalobu na zrušení sporného rozhodnutí. Tvrdí, že vozidla dotčená v původním řízení jsou i nadále vybavena nezákonným odpojovacím zařízením ve smyslu čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007, jelikož se toto zařízení aktivuje při průměrných teplotách panujících v Německu. Sdružení Deutsche Umwelthilfe se dále domnívá, že výrobci automobilů mají možnost konstruovat motory, které by nevyžadovaly snižovat z technických důvodů výkon systémů regulace emisí při průměrných teplotách, a které by tudíž fungovaly za obvyklých podmínek používání.
Spolková republika Německo, žalovaná v původním řízení, zaprvé tvrdí, že sdružení Deutsche Umwelthilfe nemá aktivní legitimaci k napadení sporného rozhodnutí, a že jeho žaloba je proto nepřípustná. Zadruhé je podle ní teplotní okno, kterým vozidla dotčená v původním řízení disponují po aktualizaci předmětného softwaru, v souladu s unijním právem.
Pokud jde o přípustnost žaloby v původním řízení, předkládající soud má zaprvé za to, že sdružení Deutsche Umwelthilfe není aktivně legitimováno na základě § 42 odst. 2 VwGO, podle kterého platí, že nestanoví-li zákon jinak, je žaloba přípustná pouze tehdy, pokud žalobce tvrdí, že dotčeným správním aktem byla porušena jeho práva. Toto ustanovení je tak podle něj výrazem skutečnosti, že se systém individuálních žalob podle VwGO opírá o subjektivní práva. Předkládající soud uvádí, že se však spor v původním řízení podle všeho netýká subjektivního práva, do něhož by bylo sporným rozhodnutím zasaženo. Zákaz používání odpojovacích zařízení snižujících účinnost systémů regulace emisí, který je uveden v čl. 5 odst. 2 první větě nařízení č. 715/2007 a na nějž se odvolává Deutsche Umwelthilfe, totiž nepřiznává subjektivní právo fyzické osobě, neboť cílem tohoto ustanovení není ochrana jednotlivých občanů.
Zadruhé má předkládající soud za to, že toto sdružení nemůže vyvozovat aktivní legitimaci z § 2 odst. 1 UmwRG, ve spojení s § 1 odst. 1 UmwRG, který stanoví zákonnou výjimku z požadavku subjektivního práva ve smyslu § 42 odst. 2 první části věty VwGO. Předkládající soud v tomto ohledu uvádí, že předmětem právního prostředku sdružení na ochranu životního prostředí podle UmwRG mohou být pouze rozhodnutí uvedená v tomto § 1 odst. 1. V projednávaném případě jsou relevantní pouze rozhodnutí uvedená v prvním pododstavci bodě 5 tohoto ustanovení, a sice „správní akty nebo veřejnoprávní smlouvy, kterými se povolují […] záměry […] podle ustanovení spolkového práva, zemského práva nebo přímo použitelných aktů práva Unie vztahujících se k životnímu prostředí“.
Sporné rozhodnutí přitom podle předkládajícího soudu nepředstavuje rozhodnutí ve smyslu § 1 odst. 1 bodu 5 UmwRG, jelikož jím nebyl povolen „záměr“, nýbrž „výrobek“. Pojem „záměr“ ve smyslu tohoto ustanovení totiž vychází z práva územního plánování a byl vymezen na základě směrnice Rady 85/337/ES ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. 1985, L 175, s. 40
; Zvl. vyd. 15/01, s. 248), která v čl. 1 odst. 2 stanoví, že výraz „záměr“ označuje „provádění stavebních prací nebo výstavbu jiných zařízení nebo děl“ a „jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin“. Dle předkládajícího soudu v tomto ohledu z vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení vyplývá, že se uvedený pojem týká pouze trvalých zařízení nebo opatření, která znamenají přímý zásah do přírodního prostředí nebo krajiny. ES schválení typu lehkých osobních vozidel ani změnu takového ES schválení, které je předmětem sporného rozhodnutí, proto podle něj nelze považovat za povolení „záměru“ ve smyslu vnitrostátního práva, jelikož se netýkají trvalého zařízení a nezpůsobují žádný přímý zásah do přírodního prostředí nebo krajiny.
Předkládající soud uvádí, že ustanovení UmwRG mimoto nemohou být použita
per analogiam
, jelikož při diskuzích, které vedly ke změně UmwRG v roce 2017, bylo výslovně upřesněno, že se tato změna netýká oblasti výrobků, a to ani v souvislosti s motorovými vozidly.
Zatřetí podle předkládajícího soudu nemůže Deutsche Umwelthilfe vyvozovat aktivní legitimaci z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, protože – jak Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
) – toto ustanovení jako takové nemá přímý účinek. Tento článek 9 tudíž nepředstavuje zákonnou výjimku z požadavku subjektivního práva ve smyslu § 42 odst. 2 první části věty VwGO.
Za těchto podmínek má předkládající soud za to, že přípustnost žaloby v původním řízení závisí na otázce, zda může Deutsche Umwelthilfe vyvozovat aktivní legitimaci přímo z unijního práva. V tomto ohledu uvádí, že ve světle rozsudku ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
), by aktivní legitimace sdružení Deutsche Umwelthilfe mohla vyplývat ze společného použití čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy a čl. 47 prvního pododstavce Listiny.
Předkládající soud uvádí, že s ohledem na rozdíly v judikatuře vnitrostátních soudů v otázce, jaké důsledky je třeba z tohoto rozsudku vyvodit, potřebuje zjistit, zda musí být čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s čl. 47 prvním pododstavcem Listiny vykládán v tom smyslu, že je možné, aby sdružení na ochranu životního prostředí – nad rámec možností podání právního prostředku podle UmwRG – napadlo takové správní povolení výrobku, jako je povolení dotčené ve věci v původním řízení, je-li cílem žaloby tohoto sdružení zajistit dodržení ustanovení unijního práva v oblasti životního prostředí, která nezakládají žádné subjektivní právo.
Předkládající soud upřesňuje, že se jeho pochybnosti týkají výkladu pojmu „kritéria stanovená ve vnitrostátním právu“ ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. Na jednu stranu by totiž bylo možné uvažovat o výkladu tohoto pojmu v tom smyslu, že zahrnuje pouze kritéria, která slouží k vymezení okruhu nositelů práva podat právní prostředek, a že se tedy rozhodovací prostor členských států omezuje pouze na otázku, kterým sdružením na ochranu životního prostředí chtějí poskytnout právo na ochranu obecného zájmu v oblasti životního prostředí. Pokud by byl tento výklad přijat, sdružení Deutsche Umwelthilfe by bylo v rámci sporu v původním řízení aktivně legitimováno vzhledem k tomu, že německý zákonodárce stanovil tato kritéria v § 3 UmwRG a sdružení Deutsche Umwelthilfe bylo uznáno v souladu s tímto ustanovením.
Na druhou stranu by bylo představitelné vykládat uvedený pojem v tom smyslu, že členské státy mají možnost stanovit kritéria rovněž ve vztahu k předmětu žaloby, a z podnětu sdružení na ochranu životního prostředí tak ze soudního přezkumu vyloučit některá správní rozhodnutí. Podle předkládajícího soudu by takové omezení aktivní legitimace těchto sdružení jen na některá rozhodnutí, zejména na rozhodnutí, která mají závažné důsledky pro životní prostředí, mohlo být odůvodněno velkým počtem správních rozhodnutí majících vztah k životnímu prostředí. Pokud jde konkrétně o povolení určitého výrobku, podle předkládajícího soudu se zajisté nelze domnívat, že by tato povolení neměla nikdy zásadní význam pro životní prostředí. S ohledem na velké množství různých individuálních povolení pro výrobky však praktické úvahy hovoří pro to, aby bylo členským státům umožněno zajistit – prostřednictvím jisté formy zobecnění – že určitá individuální rozhodnutí nebudou vystavena nejistotě podání žaloby třetími osobami, jako jsou sdružení na ochranu životního prostředí.
Pro případ, že by Soudní dvůr dospěl k závěru, že sdružení na ochranu životního prostředí je aktivně legitimováno k podání žaloby proti spornému rozhodnutí, se předkládající soud táže na výklad čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007.
Předkládající soud má za to, že se v případě teplotního okna dotčeného ve věci v původním řízení jedná o odpojovací zařízení ve smyslu čl. 3 bodu 10 nařízení č. 715/2007. Uvádí, že i když pojem „podmínky, jejichž výskyt lze očekávat při běžném provozu a používání vozidla“, uvedený v tomto ustanovení, není v nařízení č. 715/2007 definován, je třeba s ohledem na cíle tohoto nařízení, a zejména na body 4 a 6 jeho odůvodnění, konstatovat, že za běžné provozní podmínky mohou být považovány pouze podmínky skutečného provozu na silnici. V tomto ohledu má za to, že cíle snížení emisí NOx lze dosáhnout pouze tehdy, pokud jsou tyto emise skutečně sníženy při reálném používání vozidla, a nikoli pouze za uměle vytvořených podmínek. Připomíná, že v Evropě jsou teploty nižší než 15 stupňů Celsia součástí „běžných podmínek“, které „lze očekávat“ ve smyslu uvedeného ustanovení. Za rok 2018 totiž průměrná roční teplota v Německu činila 10,4 stupně Celsia. Míra recirkulace výfukových plynů z vozidel dotčených v původním řízení tak byla snížena a systém kontroly emisí byl částečně deaktivován již při zcela průměrných teplotách.
Předkládající soud si nicméně klade otázku, zda musí být pojem „potřeba“ odpojovacího zařízení ve smyslu čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 vykládán s ohledem na současnou technologickou úroveň, aby bylo možné určit, zda je odpojovací zařízení skutečně nezbytné z důvodu ochrany motoru proti poškození nebo poruše a bezpečného provozu daného vozidla. Dále si klade otázku, zda je třeba zohlednit i jiné okolnosti, jako jsou náklady pro výrobce a dopad na jejich konkurenceschopnost.
Za těchto okolností se Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Správní soud Šlesvicka-Holštýnska) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba čl. 9 odst. 3 [Aarhuské úmluvy] ve spojení s článkem 47 [Listiny] vykládat v tom smyslu, že sdružení na ochranu životního prostředí musí mít v zásadě možnost napadnout u soudů správní rozhodnutí, kterým se – možná v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení [č. 715/2007] – povoluje výroba osobních vozidel se vznětovými motory vybavenými odpojovacími zařízeními?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku:
a)
Je třeba čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007 vykládat v tom smyslu, že potřeba odpojovacího zařízení z důvodu ochrany motoru proti poškození nebo poruše a bezpečného provozu vozidla se v zásadě posuzuje podle současné technologické úrovně, chápané jako úroveň, která je technicky proveditelná ke dni schválení typu?
b)
Je třeba – kromě technologické úrovně – přihlédnout také k dalším okolnostem, které mohou činit odpojovací zařízení přípustným, ačkoli, měřeno pouze podle technologické úrovně k relevantnímu datu, u tohoto zařízení není dána ‚potřeba‘ ve smyslu čl. 5 odst. 2 druhé věty písm. a) nařízení č. 715/2007?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s čl. 47 prvním pododstavcem Listiny vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby sdružení na ochranu životního prostředí, které má podle vnitrostátního práva procesní způsobilost, nemohlo před vnitrostátním soudem napadnout správní rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007.
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že první otázka je odůvodněna tím, že použitelná vnitrostátní právní úprava podle předkládajícího soudu nepřiznává sdružení Deutsche Umwelthilfe aktivní legitimaci k napadení takového správního rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jako je rozhodnutí ve věci v původním řízení.
Úvodem je třeba připomenout, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodovat o předběžných otázkách týkajících se výkladu Aarhuské úmluvy, podepsané Společenstvím a poté schválené rozhodnutím 2005/370, jejíž ustanovení jsou tedy nedílnou součástí právního řádu Unie (rozsudky ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, bod
, a ze dne 15. března 2018, North East Pylon Pressure Campaign a Sheehy,
C‑470/16
,
EU:C:2018:185
, bod
a citovaná judikatura).
Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy stanoví, že aniž by tím bylo dotčeno přezkoumání zmíněné v odstavcích 1 a 2 tohoto článku 9, každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí.
Na prvním místě je třeba konstatovat, že správní rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007, spadá do věcné působnosti čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jelikož představuje „akt“ orgánu veřejné správy, o němž je tvrzeno, že je v rozporu s ustanoveními „vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“.
Zaprvé je totiž třeba připomenout, že Soudní dvůr v rozsudcích ze dne 17. prosince 2020, CLCV a další (Odpojovací zařízení u vznětových motorů) (
C‑693/18
,
EU:C:2020:1040
, body
,
a
), ze dne 14. července 2022, GSMB Invest (
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
), a ze dne 14. července 2022, Volkswagen (
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
), rozhodl, že cílem sledovaným nařízením č. 715/2007 je, jak vyplývá z bodů 1 a 6 jeho odůvodnění, zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, a konkrétně výrazné snížení emisí NOx z vozidel se vznětovým motorem pro zlepšení kvality ovzduší a splnění mezních hodnot znečištění.
Konstatování, že nařízení č. 715/2007, a zejména jeho čl. 5 odst. 2, takový environmentální cíl má, a je tedy součástí „práva životního prostředí“ ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, přitom na rozdíl od toho, co tvrdí KBA, není nijak vyvráceno skutečností, že toto nařízení bylo přijato na základě článku 95 ES (nyní článek 114 SFEU), který se týká opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 114 odst. 3 SFEU bude Komise ve svých návrzích opatření ke sbližování právních a správních předpisů členských států stanovených v oblasti ochrany životního prostředí vycházet z vysoké úrovně ochrany a přihlédne přitom zejména k novému vývoji založenému na vědeckých poznatcích. Jak uvedl generální advokát v bodě 50 svého stanoviska, skutečnost, že nařízení č. 715/2007 není založeno na zvláštním právním základu pro životní prostředí, jako je článek 175 ES (nyní článek 192 SFEU), tedy nemůže vyloučit environmentální cíl tohoto nařízení a jeho příslušnost k „právu životního prostředí“.
Toto konstatování je potvrzeno nařízením č. 1367/2006, jehož cílem je podle jeho čl. 1 odst. 1 písm. d) přispět k plnění závazků vyplývajících z Aarhuské úmluvy stanovením pravidel pro její použití na unijní orgány a subjekty, a to zejména zaručením přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na úrovni Unie. Článek 2 odst. 1 písm. f) tohoto nařízení v tomto směru stanoví, že právo životního prostředí je pro účely tohoto nařízení definováno jako unijní právní předpisy, které „bez ohledu na svůj právní základ“ přispívají ke sledování cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí uvedených ve Smlouvě o FEU, včetně udržování, ochrany a zlepšování kvality životního prostředí, jakož i ochrany lidského zdraví.
Toto konstatování je rovněž podepřeno příručkou k provedení Aarhuské úmluvy, tedy dokumentem zveřejněným Evropskou hospodářskou komisí Organizace spojených národů, nazvaným „Aarhuská úmluva, příručka k provedení“ (druhé vydání, 2014), která může být podle ustálené judikatury Soudního dvora považována za vysvětlující dokument, který lze případně vzít v úvahu, spolu s dalšími relevantními skutečnostmi, při výkladu této úmluvy, i když analýzy, které obsahuje, nejsou právně závazné a nemají normativní obsah, který je přiznán ustanovením uvedené úmluvy [rozsudek ze dne 20. ledna 2021, Land Baden-Württemberg (Interní komunikace),
C‑619/19
,
EU:C:2021:35
, bod
a citovaná judikatura].
Tato příručka totiž potvrzuje, že výrazu „ustanovení vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“, který je uveden v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, je třeba přiznat široký význam, jelikož na straně 197 této příručky je uvedeno, že „vnitrostátní právní předpisy týkající se životního prostředí nejsou omezeny ani na práva na informace a účast veřejnosti, zaručená Úmluvou, ani na právní předpisy, jejichž název obsahuje pojem životní prostředí. Rozhodující otázkou namísto toho je, zda se dané ustanovení nějakým způsobem týká životního prostředí. Proto také jednání, akty a opomenutí, které mohou být v rozporu například s ustanoveními o územním plánování, ekologických daních, kontrole chemických látek či odpadů, využívání přírodních zdrojů nebo znečištění způsobeném plavidly, podléhají odstavci 3, bez ohledu na to, zda se předmětná ustanovení nacházejí v právních předpisech o územním plánování, daňových či námořních právních předpisech.“
Kromě toho údajně technický charakter čl. 5 odst. 2 první věty nařízení č. 715/2007, podle něhož se použití odpojovacích zařízení snižujících účinnost systému regulace emisí zakazuje, nemění nic na tom, že cílem tohoto ustanovení je takovým zákazem právě omezit emise znečišťujících plynů, a přispět tak k cíli ochrany životního prostředí sledovanému tímto nařízením.
Zadruhé musí být čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007 jakožto ustanovení práva životního prostředí, které je mimoto přímo použitelné ve všech členských státech v souladu s čl. 288 odst. 2 SFEU, považován za součást „vnitrostátního práva“ ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
Na druhém místě je pak třeba konstatovat, že sdružení na ochranu životního prostředí mající procesní způsobilost spadá do osobní působnosti čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy. V tomto ohledu je třeba připomenout, že k tomu, aby byl žalobce nositelem práv stanovených tímto ustanovením, musí být zejména „osobou z řad veřejnosti“ a musí splňovat „kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“.
Podle čl. 2 odst. 4 Aarhuské úmluvy označuje pojem „veřejnost“ jednu nebo více fyzických nebo právnických osob a – v souladu s vnitrostátní právní úpravou nebo praxí – jejich sdružení, organizace nebo skupiny. Z článku 2 odst. 4 a čl. 9 odst. 3 této úmluvy tak vyplývá, že smluvní strany této úmluvy mohou ve svém vnitrostátním právu stanovit kritéria, která musí sdružení na ochranu životního prostředí splňovat, aby mohlo požívat práv stanovených posledně uvedeným ustanovením.
Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přitom vyplývá, že v německém právu jsou tato kritéria stanovena v § 3 odst. 1 UmwRG a že sdružení Deutsche Umwelthilfe, jehož cílem je podle jeho stanov přispívat k ochraně přírody a životního prostředí, jakož i k ochraně spotřebitelů v rozsahu, v němž se týká životního prostředí a zdraví, splňuje uvedená kritéria, a že bylo uznáno za sdružení na ochranu životního prostředí nadané procesní způsobilostí v souladu s § 3 UmwRG.
Je ostatně třeba konstatovat, že takové sdružení je rovněž součástí „dotčené veřejnosti“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, čímž se rozumí veřejnost, která je – nebo může být – ovlivněna environmentálním rozhodováním, anebo která má na tomto rozhodování určitý zájem. Podle posledně uvedeného ustanovení se u nevládních organizací podporujících ochranu životního prostředí a splňujících požadavky vnitrostátních právních předpisů předpokládá, že mají na environmentálním rozhodování zájem.
Na třetím místě, pokud jde konkrétně o problematiku – nad níž se předkládající soud pozastavuje – zda pojem „kritéria stanovená ve vnitrostátním právu“ ve smyslu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy umožňuje smluvním stranám této úmluvy stanovit taková kritéria nejen ve vztahu k okruhu nositelů práva podat prostředek právní nápravy, ale rovněž k předmětu prostředku právní nápravy, je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že z tohoto ustanovení, a zejména ze skutečnosti, že podle jeho ustanovení mohou být prostředky právní nápravy, jichž se toto ustanovení týká, podmíněny „kritérii“, vyplývá, že členské státy mohou v rámci prostoru pro uvážení, jenž je jim v tomto ohledu ponechán, stanovit pravidla procesního práva týkající se podmínek, jež musí být splněny k tomu, aby mohly být takové prostředky právní nápravy použity (rozsudky ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
, a ze dne 14. ledna 2021, Stichting Varkens in Nood a další,
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, bod
).
Nicméně zaprvé je třeba uvést, že podle samotného znění čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy se tato kritéria týkají určení okruhu nositelů práva podat prostředek právní nápravy, a nikoli určení předmětu prostředku právní nápravy, je-li ovšem jeho předmětem porušení ustanovení vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí. Z toho vyplývá, že členské státy nemohou omezit věcnou působnost tohoto čl. 9 odst. 3 tím, že z předmětu žaloby vyloučí určité kategorie ustanovení vnitrostátního práva životního prostředí.
Zadruhé, jakmile členský stát stanoví pravidla procesního práva použitelná na žaloby podle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jež se týkají výkonu práv, která pro sdružení na ochranu životního prostředí vyplývají z čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007, aby mohla být přezkoumávána rozhodnutí příslušných vnitrostátních orgánů z hlediska povinností, které jim vyplývají z uvedeného článku, pak tento členský stát uplatňuje unijní právo ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny, a musí tak zejména zajistit dodržování práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, body
a
a citovaná judikatura).
I když je tedy pravda, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemá v unijním právu přímý účinek, a nelze se jej tedy jako takového v rámci sporu, na který se vztahuje unijní právo, dovolávat za tím účelem, aby bylo vyloučeno použití ustanovení vnitrostátního práva, které by s ním bylo v rozporu, nemění to nic na tom, že přednost mezinárodních dohod uzavřených Unií vyžaduje, aby se vnitrostátní právo vykládalo v co největším možném rozsahu v souladu s požadavky těchto dohod, a že toto ustanovení ve spojení s článkem 47 Listiny ukládá členským státům povinnost zajistit účinnou soudní ochranu práv přiznaných unijním právem, včetně ustanovení práva životního prostředí (rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Právo na prostředek právní nápravy zakotvené v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jehož cílem je zabezpečit účinnou ochranu životního prostředí (rozsudek ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, bod
), by přitom bylo zbaveno veškerého užitečného účinku, či dokonce jeho samotné podstaty, pokud by bylo připuštěno, že na základě uplatnění kritérii stanovených ve vnitrostátním právu by bylo určitým kategoriím „osob z řad veřejnosti“, či dokonce „osob z řad dotčené veřejnosti“, jako jsou sdružení na ochranu životního prostředí splňující požadavky stanovené čl. 2 odst. 5 Aarhuské úmluvy, odepřeno jakékoli právo na prostředek právní nápravy proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Uplatnění uvedených kritérií zejména nemůže zbavovat sdružení na ochranu životního prostředí možnosti nechat přezkoumat dodržování norem vyplývajících z unijního práva životního prostředí, jelikož tyto normy se nejčastěji zaměřují na obecný zájem, a nikoli jen na pouhou ochranu zájmů jednotlivců jako takových, a posláním uvedených sdružení je ochrana obecného zájmu (rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
a citovaná judikatura).
Platí totiž, že i když výraz „kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“, který je uveden v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, znamená, že strany této úmluvy si zachovaly prostor pro uvážení při provádění tohoto ustanovení, neumožňuje jim, aby stanovily kritéria, jež by byla natolik striktní, že by sdružení na ochranu životního prostředí nemohla napadnout akty nebo opomenutí, na něž odkazuje toto ustanovení (rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
V projednávaném případě je ze skutečností uvedených předkládajícím soudem a připomenutých v bodech 33 až 35 tohoto rozsudku zřejmé, že podle německého práva nemůže sdružení na ochranu životního prostředí, jelikož nemá aktivní legitimaci k napadení rozhodnutí o povolení „výrobku“, a to přesto, že splňuje požadavky stanovené v § 3 odst. 1 UmwRG, podat žalobu k vnitrostátnímu soudu proti rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu se zákazem použití odpojovacích zařízení snižujících účinnost systému regulace emisí, stanoveným v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007.
Vzhledem k tomu, že dotčené vnitrostátní procesní právo tímto způsobem vylučuje, aby sdružení na ochranu životního prostředí měla právo využít prostředků právní nápravy proti takovému rozhodnutí o udělení nebo změněn ES schválení typu, je toto právo v rozporu s požadavky, jež vyplývají z výkladu čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s článkem 47 Listiny (obdobně viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
Konkrétně skutečnost, že sdružení na ochranu životního prostředí, ačkoli je oprávněno zahájit soudní řízení uvedená v čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, nemůže mít přístup ke spravedlnosti za účelem napadení rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007, a tedy s „ustanovením vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“ ve smyslu tohoto čl. 9 odst. 3, představuje omezení práva na účinnou právní ochranu zaručeného článkem 47 Listiny. Takové omezení nelze považovat za odůvodněné.
Pokud jde v tomto ohledu o argument, že by takovéto omezení aktivní legitimace sdružení na ochranu životního prostředí jen na některá rozhodnutí, zejména ta, která mají závažné důsledky pro životní prostředí, mohlo být odůvodněno velkým počtem správních rozhodnutí majících vztah k životnímu prostředí, je třeba konstatovat, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 71 svého stanoviska, že z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nevyplývá, že by právo na podání prostředku právní nápravy mohlo být omezeno jen na rozhodnutí se závažnými důsledky pro životní prostředí. Kromě toho se rozhodnutí o udělení nebo změně ES schválení typu mohou týkat velkého počtu vozidel, a každopádně je tedy nelze považovat za rozhodnutí mající z hlediska ochrany životního prostředí jen malý význam. V tomto ohledu je třeba připomenout, že z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 715/2007 vyplývá, že pro zlepšení kvality ovzduší a splnění mezních hodnot znečištění je zejména nutné výrazné snížení emisí NOx z naftových vozidel. Rozhodnutí, kterým se ES schválení typu uděluje nebo mění v rozporu se zákazem používání odpojovacích zařízení snižujících účinnost systémů regulace emisí, stanoveného v čl. 5 odst. 2 tohoto nařízení, přitom mohou zmařit dosažení těchto cílů ochrany životního prostředí.
Dále na rozdíl od toho, co tvrdí KBA, neumožnění takovému sdružení na ochranu životního prostředí, jako je Deutsche Umwelthilfe, podat žalobu proti rozhodnutím o udělení nebo změně ES schválení typu, není nezbytné k zabránění
actio popularis
. Jak totiž uvedl generální advokát v bodě 73 svého stanoviska, pokud bylo sdružení uznáno v souladu s kritérii stanovenými ve vnitrostátním právu, a tudíž mu byla přiznána procesní způsobilost v oblasti životního prostředí, je třeba mít za to, že je dostatečně dotčeno porušením ustanovení unijního práva životního prostředí, aby se mohlo dovolávat takového porušení před vnitrostátními soudy.
Je tedy na předkládajícím soudu, aby vyložil procesní právo upravující podmínky, které je nutno splnit pro účely podání prostředku právní nápravy, způsobem, který v co největším možném rozsahu zohlední cíle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, jakož i cíl účinné soudní ochrany práv poskytnutých právem Unie, aby takové sdružení na ochranu životního prostředí, jako je Deutsche Umwelthilfe, mohlo soudně napadnout rozhodnutí, který se uděluje nebo mění ES schválení typu, které by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007 (obdobně viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, bod
).
V tomto ohledu je třeba uvést, že předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce zmínil rozsudek, který byl vydán v Německu v návaznosti na rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
), a který za použití takovéhoto konformního výkladu čl. 42 odst. 2 druhé části věty VwGO uznal aktivní legitimaci takového sdružení, jakmile se domáhá dodržování ustanovení založených na unijním právu životního prostředí. Nic tedy
a

priori
nenasvědčuje tomu, že by byla vyloučena možnost uznat tuto aktivní legitimaci takovému sdružení na ochranu životního prostředí, jako je Deutsche Umwelthilfe, na základě výkladu německého práva splňujícího požadavky vyplývající z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s článkem 47 Listiny.
Pokud by se takový konformní výklad ukázal být nemožný, je třeba připomenout, že každému vnitrostátnímu soudu přísluší, aby jakožto orgán členského státu v rámci svých pravomocí upustil v rámci sporu, který mu byl předložen, od použití jakéhokoli vnitrostátního ustanovení odporujícího ustanovení unijního práva, které má přímý účinek ve sporu, který mu byl předložen [rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu),
C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, bod
a citovaná judikatura].
Jak vyplývá z bodu 66 tohoto rozsudku, čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy jako takový nemá přímý účinek, takže toto ustanovení nemůže předkládající soud nutit k tomu, aby od použití vnitrostátního ustanovení, které je s ním v rozporu, upustil.
Prostor pro uvážení přiznaný členským státům pro stanovení pravidel upravujících právo na prostředek právní nápravy uvedené v tomto ustanovení však nemá vliv na jejich povinnost zaručit právo na účinnou právní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny, jak se ostatně rovněž připomíná v čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy. Článek 47 je přitom sám o sobě dostačující a nemusí být upřesněn ustanoveními unijního nebo vnitrostátního práva k tomu, aby bylo jednotlivcům přiznáno právo uplatnitelné jako takové [rozsudek ze dne 19. listopadu 2019, A. K. a další (Nezávislost kárného kolegia Nejvyššího soudu),
C‑585/18, C‑624/18 a C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, bod
a citovaná judikatura]. Tohoto článku se tak lze dovolávat jakožto ustanovení omezujícího posuzovací pravomoc, která je členským státům ponechána na základě čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
V případě uvedeném v bodě 77 tohoto rozsudku tedy bude na předkládajícím soudu, aby nepoužil ustanovení vnitrostátního práva, která brání tomu, aby takové sdružení na ochranu životního prostředí, jako je Deutsche Umwelthilfe, mělo možnost napadnout rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007.
S ohledem na výše uvedené je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s článkem 47 Listiny musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby sdružení na ochranu životního prostředí, které má podle vnitrostátního práva procesní způsobilost, nemohlo před vnitrostátním soudem napadnout správní rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, jejíž písm. a) a b) je třeba zkoumat společně, je, zda musí být čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 vykládán v tom smyslu, že „potřeba“ odpojovacího zařízení ve smyslu tohoto ustanovení musí být posuzována s ohledem na technologickou úroveň existující ke dni ES schválení typu a zda je třeba za účelem posouzení legality tohoto odpojovacího zařízení vzít v úvahu i jiné okolnosti než tuto „potřebu“.
Na úvod je třeba připomenout, že čl. 3 bod 10 nařízení č. 715/2007 definuje „odpojovací zařízení“ jako „konstrukční prvek vozidla, který snímá teplotu, rychlost vozidla, otáčky motoru, zařazený rychlostní stupeň, podtlak v sacím potrubí nebo jakýkoli jiný parametr, aby se aktivovala, měnila, zpomalovala nebo deaktivovala činnost jakékoli části systému regulace emisí, která snižuje účinnost systému regulace emisí za podmínek, jejichž výskyt lze očekávat při běžném provozu a používání vozidla“.
V projednávané věci z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že software dotčený ve věci v původním řízení nastavil teplotní okno, kdy míra recirkulace výfukových plynů činí 0 %, je-li venkovní teplota nižší než –9 stupňů Celsia, 85 %, pohybuje-li se mezi –9 a 11 stupni Celsia, a zvyšuje se od 11 stupňů Celsia s tím, že na 100 % funguje pouze při venkovní teplotě přesahující 15 stupňů Celsia. Jak uvádí předkládající soud, míra recirkulace výfukových plynů je tedy při průměrných teplotách panujících v Německu, které za rok 2018 činily 10,4 stupně Celsia, snížena na 85 %.
Soudní dvůr v tomto ohledu u stejného teplotního okna, o jaké jde ve věci v původním řízení, rozhodl, že čl. 3 bod 10 nařízení č. 715/2007, ve spojení s čl. 5 odst. 1 tohoto nařízení, musí být vykládán v tom smyslu, že zařízení, které zaručuje splnění mezních hodnot emisí stanovených uvedeným nařízením jen tehdy, pohybuje-li se venkovní teplota mezi 15 a 33 stupni Celsia a k provozu dochází v nadmořské výšce pod 1000 metrů, představuje „odpojovací zařízení“ ve smyslu tohoto čl. 3 bodu 10 (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
).
Podle čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007 se použití odpojovacích zařízení snižujících účinnost systému regulace emisí zakazuje. Z tohoto zákazu však existují tři výjimky, mezi něž patří výjimka uvedená v tomto čl. 5 odst. 2 písm. a), podle níž tento zákaz neplatí, pokud „potřeba tohoto zařízení je oprávněná z důvodu ochrany motoru proti poškození nebo poruše a bezpečného provozu vozidla“.
Vzhledem k tomu, že toto ustanovení představuje výjimku ze zákazu použití odpojovacích zařízení snižujících účinnost systémů regulace emisí, musí být vykládáno restriktivně (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Ze samotného znění čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 vyplývá, že k tomu, aby potřeba odpojovacího zařízení spadala pod výjimku upravenou tímto ustanovením, musí být oprávněná nejen z důvodu ochrany motoru před poškozením nebo poruchou, ale také z důvodu bezpečného provozu vozidla. Vzhledem k použití spojky „a“ v uvedeném ustanovení musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že podmínky, které stanoví, jsou kumulativní (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Z těchto důvodů a vzhledem k tomu, že tato výjimka pro takové odpojovací zařízení, o jaké se jedná ve věci v původním řízení, musí být vykládána restriktivně, může být toto odpojovací zařízení na základě uvedené výjimky odůvodněno jen tehdy, je-li prokázáno, že striktně odpovídá potřebě zabránit bezprostředním rizikům poškození nebo poruchy motoru způsobených nesprávnou funkcí součásti systému recirkulace výfukových plynů, která jsou natolik závažná, že vyvolávají konkrétní nebezpečí pro provoz vozidla vybaveného uvedeným zařízením. Takové ověření však ve sporu v původním řízení spadá do posouzení skutkového stavu, které přísluší pouze předkládajícímu soudu (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
V souvislosti se stejným teplotním oknem, o jaké jde ve věci v původním řízení, již mimoto Soudní dvůr rozhodl, že čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 sice neukládá formálně další podmínky pro uplatnění výjimky upravené tímto ustanovením, avšak nic to nemění na tom, že odpojovací zařízení, které by za běžných podmínek provozu mělo fungovat po většinu roku, aby byl motor chráněn před poškozením nebo poruchami a byl zajištěn bezpečný provoz vozidla, by bylo zjevně v rozporu s cílem sledovaným tímto nařízením, od něhož se podle uvedeného ustanovení lze odchýlit jen za velmi specifických okolností, a vedlo by k nepřiměřenému zásahu do samotné zásady omezování emisí NOx z vozidel (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Soudní dvůr tak dospěl k závěru, že jelikož je třeba tento čl. 5 odst. 2 písm. a) vykládat restriktivně, nelze takové odpojovací zařízení odůvodnit na základě tohoto ustanovení. Připustit, že se na takové odpojovací zařízení může vztahovat výjimka stanovená v tomto ustanovení, by totiž znamenalo, že by se tato výjimka stala použitelnou po většinu roku za reálných podmínek provozu na území Unie, takže by zásada zákazu takových odpojovacích zařízení stanovená v čl. 5 odst. 2 nařízení č. 715/2007 mohla být v praxi uplatňována méně často než uvedená výjimka (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, body
a
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, body
a
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, body
a
).
Soudní dvůr mimoto zaprvé zdůraznil, že z bodu 7 odůvodnění nařízení č. 715/2007 vyplývá, že když unijní normotvůrce stanovil mezní hodnoty emisí znečišťujících látek, zohlednil hospodářské zájmy výrobců, a zejména náklady vzniklé podnikům v důsledku nutnosti splňovat tyto hodnoty. Výrobcům tak přísluší přizpůsobit se a používat technické prostředky, které jsou vhodné ke splnění uvedených hodnot, přičemž toto nařízení v žádném ohledu neukládá povinnost použít určitou technologii (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Zadruhé cíl sledovaný nařízením č. 715/2007, kterým je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a zlepšit kvalitu ovzduší v Unii, znamená účinně snižovat emise NOx po celou běžnou životnost vozidel. Přitom povolením odpojovacího zařízení na základě čl. 5 odst. 2 písm. a) tohoto nařízení pouze z důvodu, že například náklady na výzkum jsou příliš vysoké, že technické opatření je příliš nákladné nebo že údržba vozidla je častější a pro uživatele nákladnější, by bylo dosažení tohoto cíle ohroženo (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Za těchto okolností a s ohledem na skutečnost, že toto ustanovení musí být vykládáno restriktivně, je třeba mít za to, že „potřeba“ odpojovacího zařízení ve smyslu uvedeného ustanovení existuje pouze v případě, že v okamžiku ES schválení typu tohoto zařízení nebo vozidla, které je tímto zařízením vybaveno, neumožňuje žádné jiné technické řešení zabránit bezprostřednímu riziku poškození nebo poruchy motoru, které by vyvolávalo konkrétní nebezpečí při provozu vozidla (rozsudky ze dne 14. července 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, bod
; ze dne 14. července 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, bod
, a ze dne 14. července 2022, Porsche Inter Auto a Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, bod
).
Na druhou otázku je tedy třeba odpovědět, že čl. 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že odpojovací zařízení může být na základě tohoto ustanovení odůvodněno pouze za podmínky, že bude prokázáno, že toto zařízení striktně odpovídá potřebě zabránit natolik závažným bezprostředním rizikům poškození nebo poruchy motoru způsobených nesprávnou funkcí součásti systému recirkulace výfukových plynů, že vyvolávají konkrétní nebezpečí při provozu vozidla vybaveného uvedeným zařízením. „Potřeba“ odpojovacího zařízení ve smyslu tohoto ustanovení mimoto existuje pouze v případě, že v okamžiku ES schválení typu tohoto zařízení nebo vozidla, které je tímto zařízením vybaveno, neumožňuje žádné jiné technické řešení zabránit bezprostřednímu riziku poškození nebo poruchy motoru, které by vyvolávalo konkrétní nebezpečí při provozu vozidla.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Článek 9 odst. 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005, ve spojení s článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby sdružení na ochranu životního prostředí, které má podle vnitrostátního práva procesní způsobilost, nemohlo před vnitrostátním soudem napadnout správní rozhodnutí, kterým se uděluje nebo mění ES schválení typu, jež by mohlo být v rozporu s čl. 5 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 715/2007 ze dne 20. června 2007 o schvalování typu motorových vozidel z hlediska emisí z lehkých osobních vozidel a z užitkových vozidel (Euro 5 a Euro 6) a z hlediska přístupu k informacím o opravách a údržbě vozidla.

2)
Článek 5 odst. 2 písm. a) nařízení č. 715/2007 musí být vykládán v tom smyslu, že odpojovací zařízení může být na základě tohoto ustanovení odůvodněno pouze za podmínky, že bude prokázáno, že toto zařízení striktně odpovídá potřebě zabránit natolik závažným bezprostředním rizikům poškození nebo poruchy motoru způsobených nesprávnou funkcí součásti systému recirkulace výfukových plynů, že vyvolávají konkrétní nebezpečí při provozu vozidla vybaveného uvedeným zařízením. „Potřeba“ odpojovacího zařízení ve smyslu tohoto ustanovení mimoto existuje pouze v případě, že v okamžiku ES schválení typu tohoto zařízení nebo vozidla, které je tímto zařízením vybaveno, neumožňuje žádné jiné technické řešení zabránit bezprostřednímu riziku poškození nebo poruchy motoru, které by vyvolávalo konkrétní nebezpečí při provozu vozidla.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.