CELEX: 62021CJ0195
Προδικαστική παραπομπή
Σύναψη δημοσίων συμβάσεων
Οδηγία 2014/24/ΕΕ
Δυνατότητα εφαρμογής σε αμιγώς εσωτερική κατάσταση
Άρθρο 58, παράγραφοι 1 και 4
Κριτήρια επιλογής
Επαγγελματικές και τεχνικές ικανότητες των προσφερόντων
Προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95
Άρθρο 8, παράγραφος 3
Μέτρα ελέγχου
Δυνατότητα των εθνικών αρχών που προστατεύουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης να αξιολογούν διαφορετικά μια διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 58, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (
ΕΕ 2014, L 94, σ. 65
), όπως τροποποιήθηκε με τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2017/2365 της Επιτροπής, της 18ης Δεκεμβρίου 2017 (
ΕΕ 2017, L 337, σ. 19
) (στο εξής: οδηγία 2014/24), του άρθρου 8, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 1995, L 312, σ. 1
), καθώς και των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της αποτελεσματικότητας.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του LB και του Smetna palata na Republika Bulgaria (Ελεγκτικού Συνεδρίου της Δημοκρατίας της Βουλγαρίας) (στο εξής: Ελεγκτικό Συνέδριο), σχετικά με διοικητική κύρωση που του επέβαλε το δεύτερο λόγω παρατυπιών στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Κανονισμός 2988/95
Ο κανονισμός 2988/95 περιλαμβάνει τρεις τίτλους, τον τίτλο I, ο οποίος επιγράφεται «Γενικές αρχές» (άρθρα 1 έως 3), τον τίτλο II, ο οποίος επιγράφεται «Διοικητικά μέτρα και κυρώσεις» (άρθρα 4 έως 7), και τον τίτλο III, ο οποίος επιγράφεται «Έλεγχοι» (άρθρα 8 έως 11).
Το άρθρο 8, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«2.   Τα μέτρα ελέγχου είναι προσαρμοσμένα στις ιδιαιτερότητες κάθε τομέα και είναι ανάλογα με τους επιδιωκόμενους στόχους. Τα μέτρα αυτά λαμβάνονται με βάση τις διοικητικές και πρακτικές δομές στα κράτη μέλη και καθορίζονται κατά τρόπο ώστε να μην προκαλούν οικονομική επιβάρυνση και υπερβολικό διοικητικό κόστος.
Η φύση και η συχνότητα των ελέγχων και των εξακριβώσεων που θα πρέπει να πραγματοποιούν τα κράτη μέλη καθώς και οι τρόποι εκτέλεσής τους προβλέπονται, εφόσον απαιτείται, από τους τομεακούς κανόνες για την εξασφάλιση ομοιόμορφης και αποτελεσματικής εφαρμογής των κανόνων αυτών, και ιδίως πρόληψης και εξιχνίασης των παρατυπιών.
3.   Οι τομεακοί κανόνες περιλαμβάνουν τις απαραίτητες για την εξασφάλιση ισοδυνάμου ελέγχου διατάξεις, με την προσέγγιση των διαδικασιών και των μεθόδων ελέγχου.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1303/2013
Οι αιτιολογικές σκέψεις 43 και 122 του κανονισμού (ΕΕ) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 320
), έχουν ως εξής:
«(43)
Προκειμένου να εξασφαλιστούν αφενός αναλογικές ελεγκτικές ρυθμίσεις και αφετέρου η προστιθέμενη αξία των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής, οι προβλεπόμενοι τελικοί δικαιούχοι δεν θα πρέπει να αποθαρρύνονται λόγω υπερβολικής διοικητικής επιβάρυνσης. […]
[…]
(122)
[…] Προκειμένου να μειωθεί η διοικητική επιβάρυνση των δικαιούχων, θα πρέπει να θεσπιστούν ειδικοί κανόνες για να μειωθεί ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης ανάμεσα σε ελέγχους των ίδιων πράξεων από διαφορετικά θεσμικά όργανα, συγκεκριμένα το [Ευρωπαϊκό] Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή και η ελεγκτική αρχή.»
Το άρθρο 2 του κανονισμού αυτού, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί.
[…]
36)
“παρατυπία”: κάθε παράβαση του ενωσιακού δικαίου ή του σχετικού με την εφαρμογή του εθνικού δικαίου, η οποία προκύπτει από πράξη ή παράλειψη οικονομικού φορέα που εμπλέκεται στη θέσπιση των ΕΔΕΤ, και η οποία ζημιώνει ή ενδέχεται να ζημιώσει τον προϋπολογισμό της Ένωσης με καταλογισμό αδικαιολόγητης δαπάνης στον προϋπολογισμό της Ένωσης·
[…]».
Η οδηγία 2014/24
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2014/24, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει κανόνες για τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που πραγματοποιούνται από αναθέτουσες αρχές, τόσο για δημόσιες συμβάσεις όσο και για διαγωνισμούς μελετών, των οποίων η αξία εκτιμάται ότι δεν υπολείπεται των κατώτατων ορίων που προβλέπονται στο άρθρο 4.»
Το άρθρο 4 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κατώτατα ποσά», ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία εκτός φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) είναι ίση προς ή ανώτερη από τα ακόλουθα κατώτατα όρια:
α)
5548000 [ευρώ] για τις δημόσιες συμβάσεις έργων·
[…]».
Το άρθρο 18 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων», προβλέπει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.
Ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό τον αποκλεισμό της από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ή τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων.»
Το άρθρο 58 της οδηγίας 2014/24, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κριτήρια επιλογής», ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κριτήρια επιλογής μπορεί να αφορούν:
α)
την καταλληλότητα για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας·
β)
την οικονομική και χρηματοοικονομική επάρκεια·
γ)
την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα.
Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν στους οικονομικούς φορείς ως απαιτήσεις συμμετοχής μόνο τα κριτήρια που αναφέρονται στις παραγράφους 2, 3 και 4. Οι αναθέτουσες αρχές περιορίζουν τις όποιες απαιτήσεις συμμετοχής σε εκείνες που είναι απαραίτητες ώστε να εξασφαλίζεται ότι ένας υποψήφιος ή προσφέρων διαθέτει τις εκ του νόμου απαιτούμενες προϋποθέσεις, τις χρηματοοικονομικές δυνατότητες και την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα για την εκτέλεση της προς ανάθεση σύμβασης. Όλες οι απαιτήσεις σχετίζονται και είναι ανάλογες με το αντικείμενο της σύμβασης.
[…]
4.   Όσον αφορά την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να επιβάλλουν υποχρεώσεις που να εξασφαλίζουν ότι οι οικονομικοί φορείς διαθέτουν τους αναγκαίους ανθρώπινους και τεχνικούς πόρους και την πείρα για την εκτέλεση της σύμβασης σε κατάλληλο επίπεδο ποιότητας.
Οι αναθέτουσες αρχές μπορεί να απαιτούν, ειδικότερα, από τους οικονομικούς φορείς να διαθέτουν ικανοποιητικό επίπεδο εμπειριών, αποδεικνυόμενο με κατάλληλες συστάσεις από συμβάσεις που έχουν εκτελεστεί κατά το παρελθόν. Μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να θεωρεί ότι ένας οικονομικός φορέας δεν διαθέτει την αναγκαία επαγγελματική ικανότητα εάν διαπιστώσει ότι ο οικονομικός φορέας έχει συγκρουόμενα συμφέροντα που ενδέχεται να επηρεάσουν αρνητικά την εκτέλεση της σύμβασης.
Στο πλαίσιο διαδικασιών σύναψης σύμβασης προμηθειών για τις οποίες απαιτούνται εργασίες τοποθέτησης ή εγκατάστασης, παροχή υπηρεσιών ή εκτέλεση έργων, η επαγγελματική ικανότητα των οικονομικών φορέων να παράσχουν αυτή την υπηρεσία ή να εκτελέσουν την εγκατάσταση ή τα έργα μπορεί να αξιολογείται βάσει της τεχνογνωσίας τους, της αποτελεσματικότητας, της πείρας και της αξιοπιστίας τους.
[…]»
Το άρθρο 67 της οδηγίας αυτής, το οποίο τιτλοφορείται «Κριτήρια ανάθεσης των συμβάσεων», ορίζει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των εθνικών νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων σχετικά με την τιμή ορισμένων προμηθειών ή την αμοιβή ορισμένων υπηρεσιών, οι αναθέτουσες αρχές βασίζουν την ανάθεση των δημόσιων συμβάσεων στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά.
2.   H πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά σύμφωνα με τη γνώμη της αναθέτουσας αρχής προσδιορίζεται βάσει της τιμής ή του κόστους, με χρήση προσέγγισης αποτελεσματικότητας σε σχέση με το κόστος, όπως της κοστολόγησης του κύκλου ζωής, σύμφωνα με το άρθρο 68 και μπορεί να περιλαμβάνει τη βέλτιστη σχέση τιμής-ποιότητας, η οποία εκτιμάται βάσει κριτηρίων συμπεριλαμβανομένων, μεταξύ άλλων, ποιοτικών, περιβαλλοντικών και/ή κοινωνικών πτυχών που συνδέονται με το αντικείμενο της συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης. Στα κριτήρια αυτά μπορούν να περιλαμβάνονται, φερ’ ειπείν:
α)
η ποιότητα, περιλαμβανομένης της τεχνικής αξίας, τα αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά, η προσβασιμότητα, ο σχεδιασμός για όλους τους χρήστες, τα κοινωνικά, περιβαλλοντικά και καινοτόμα χαρακτηριστικά και η εμπορία και οι σχετικοί όροι·
β)
η οργάνωση, τα προσόντα και η πείρα του προσωπικού στο οποίο ανατίθεται η εκτέλεση της σύμβασης, αν η ποιότητα του διατεθέντος προσωπικού μπορεί να έχει σημαντική επίδραση στο επίπεδο εκτέλεσης της σύμβασης· ή
[…]».
Το βουλγαρικό δίκαιο
Ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του Zakon za obshtestvenite porachki (νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, DV αριθ. 13, της 16ης Φεβρουαρίου 2016), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος περί δημοσίων συμβάσεων), προβλέπει τα εξής:
«Ο παρών νόμος καθορίζει τους όρους και τις λεπτομέρειες της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών ή υπηρεσιών και τη διεξαγωγή διαγωνισμών που διοργανώνονται από τις αναθέτουσες αρχές με σκοπό την εξασφάλιση της αποτελεσματικής κατανομής των:
[…]
2. πόρων που χορηγήθηκαν από τα ευρωπαϊκά ταμεία και προγράμματα·
[…]».
Το άρθρο 2 του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«(1)   Οι δημόσιες συμβάσεις ανατίθενται σύμφωνα με τις αρχές της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), και ιδίως σύμφωνα με τις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, της ελευθερίας εγκαταστάσεως, της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της αμοιβαίας αναγνωρίσεως, καθώς και σύμφωνα με τις αρχές που απορρέουν από αυτές:
1.
την ισότητα και την απαγόρευση κάθε δυσμενούς διακρίσεως·
2.
τον ελεύθερο ανταγωνισμό·
3.
την αναλογικότητα·
4.
τη διαφήμιση και τη διαφάνεια.
(2)   Κατά τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων, οι αναθέτουσες αρχές δεν επιτρέπεται να περιορίζουν τον ανταγωνισμό επιβάλλοντας όρους ή απαιτήσεις που συνεπάγονται αδικαιολόγητο πλεονέκτημα ή που περιορίζουν αδικαιολόγητα την πρόσβαση των οικονομικών φορέων στις δημόσιες συμβάσεις και που δεν επιβάλλονται από το αντικείμενο, την αξία, την πολυπλοκότητα, την ποσότητα ή την έκταση της δημόσιας σύμβασης.
[…]»
Κατά το άρθρο 59 του εν λόγω νόμου:
«(1)   Η αναθέτουσα αρχή μπορεί να καθορίσει κριτήρια επιλογής για τους υποψηφίους ή τους προσφέροντες σχετικά με:
[…]
3. την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα.
(2)   Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να εφαρμόζουν στους υποψηφίους ή τους προσφέροντες μόνο τα κριτήρια επιλογής που ορίζονται στον παρόντα νόμο, τα οποία είναι αναγκαία για τη διασφάλιση της ικανότητάς τους να εκτελέσουν τη σύμβαση. Τα κριτήρια που καθορίζονται πρέπει να είναι σύμφωνα με το αντικείμενο, την αξία, την έκταση και την πολυπλοκότητα της σύμβασης. Όταν η σύμβαση περιλαμβάνει τμήματα, τα κριτήρια επιλογής κάθε τμήματος πρέπει να λαμβάνουν υπόψη το αντικείμενο, την αξία, την έκταση και την πολυπλοκότητα του συγκεκριμένου τμήματος.
[…]»
Το άρθρο 247, παράγραφος 1, του ίδιου νόμου ορίζει τα εξής:
«[…] Στην αναθέτουσα αρχή που παραβιάζει την απαγόρευση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του άρθρου 11, παράγραφος 5, του άρθρου 16, του άρθρου 21, παράγραφοι 14, 15 ή 17, του άρθρου 149, παράγραφος 8, ή του άρθρου 150, παράγραφος 4, επιβάλλεται πρόστιμο ίσο με το 2 % της αξίας της σύμβασης, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 10000 [βουλγαρικά λέβα (BGN)] [(περίπου 5100 ευρώ)].
[…]»
Κατά το άρθρο 260, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων:
«(1)   Οι πράξεις με τις οποίες διαπιστώνονται παραβάσεις δυνάμει του παρόντος νόμου, οι οποίες εκδίδονται από τις αρχές του Ελεγκτικού Συνεδρίου, συντάσσονται από εξουσιοδοτημένους ελεγκτές εντός προθεσμίας έξι μηνών από την ημερομηνία κατά την οποία εντοπίσθηκε ο παραβάτης, χωρίς η προθεσμία αυτή να μπορεί να υπερβεί τα τρία έτη από τη διάπραξη της παράβασης.
(2)   Οι αποφάσεις περί επιβολής διοικητικών κυρώσεων λαμβάνονται από τον πρόεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου ή από εξουσιοδοτημένους από αυτόν υπαλλήλους.»
Η παράγραφος 3 των «συμπληρωματικών διατάξεων» του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων εισάγει τις απαιτήσεις τις οποίες θέτει η οδηγία 2014/24.
Ο νόμος περί των ευρωπαϊκών ταμείων
Το άρθρο 49, παράγραφος 2, του Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsitui fondove (νόμου περί διαχείρισης των πόρων από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία, DV αριθ. 101, της 22ας Δεκεμβρίου 2015), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος περί των ευρωπαϊκών ταμείων), ορίζει τα εξής:
«Για τον διορισμό αναδόχου για τις δραστηριότητες που συνδέονται με έργα, υπηρεσίες και/ή προμήθεια εμπορευμάτων που αποτελούν αντικείμενο δημόσιας σύμβασης κατά την έννοια του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, οι κανόνες που προβλέπονται:
1.
στον νόμο περί δημοσίων συμβάσεων — όταν ο δικαιούχος είναι αναθέτουσα αρχή κατά την έννοια του εν λόγω νόμου·
[…] έχουν εφαρμογή […]».
Ο νόμος περί χωροταξικού σχεδιασμού
Κατά το άρθρο 137, παράγραφος 1, του Zakon za ustroystvo na teritoriata (νόμου περί χωροταξικού σχεδιασμού, DV αριθ. 1, της 2ας Ιανουαρίου 2001), όπως ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης (στο εξής: νόμος περί χωροταξικού σχεδιασμού):
«[…] Τα κατασκευαστικά έργα κατατάσσονται ανάλογα με τα χαρακτηριστικά τους, τη σπουδαιότητα, την πολυπλοκότητα και τους λειτουργικούς κινδύνους ως εξής:
1. πρώτη κατηγορία:
[…]
g) εξοπλισμός γεωπροστασίας και ενίσχυσης για όχθες υδατικών συστημάτων και ακτές·
[…]».
Το άρθρο 163a του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«(1)   […] Ο εργολάβος υποχρεούται να προσλαμβάνει, με συμβάσεις εργασίας πρόσωπα με τεχνικές δεξιότητες τα οποία θα ασκούν την τεχνική εποπτεία των κατασκευαστικών έργων.
(2)   […] Τεχνικές δεξιότητες διαθέτουν οι κάτοχοι διπλώματος αναγνωρισμένου πανεπιστημίου με τα προσόντα “πολιτικού μηχανικού”, “μηχανικού” ή “αρχιτέκτονα”, καθώς και οι κάτοχοι διπλώματος μέσης εκπαίδευσης που έχουν ολοκληρώσει τετραετή εκπαίδευση και διαθέτουν επαγγελματικά προσόντα στους τομείς της “αρχιτεκτονικής και κατασκευής” ή της “τεχνικής”.
[…]
(4)   […] Τεχνικός διευθυντής είναι ο πολιτικός μηχανικός, αρχιτέκτονας ή τεχνικός κατασκευών που διευθύνει τις εργασίες κατασκευής και διασφαλίζει την εφαρμογή των αρμοδιοτήτων του άρθρου 163, παράγραφος 2, σημεία 1 έως 5 και –για τις κατασκευές της πέμπτης κατηγορίας– την εφαρμογή και των αρμοδιοτήτων του άρθρου 168, παράγραφος 1, και του άρθρου 169a, παράγραφος 1. Άλλα πρόσωπα που διαθέτουν τεχνικές δεξιότητες σύμφωνα με την παράγραφο 2 μπορούν να ασκούν ειδική τεχνική εποπτεία σε επιμέρους εργασίες κατασκευής και συναρμολόγησης σύμφωνα με την τεχνική τους ειδίκευση και τα επαγγελματικά τους προσόντα.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Δυνάμει διοικητικής συμβάσεως συναφθείσας στις 21 Μαρτίου 2018 μεταξύ του Υπουργού Περιβάλλοντος και Υδάτινων Πόρων (Βουλγαρία), υπό την ιδιότητά του ως προϊσταμένου της διαχειριστικής αρχής του επιχειρησιακού προγράμματος «Περιβάλλον 2014-2020», και του Δήμου Lukovit (Βουλγαρία), χορηγήθηκε στον Δήμο αυτόν επιδότηση συγχρηματοδοτούμενη από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και από το Ταμείο Συνοχής, ύψους μέχρι 649732,14 βουλγαρικών λέβα (BGN) (περίπου 331000 ευρώ). Η επιδότηση αυτή προοριζόταν για τη χρηματοδότηση εργασιών στερέωσης κατολίσθησης στην οδό που οδηγεί στον περιφερειακό χώρο υγειονομικής ταφής απορριμμάτων στο έδαφος του εν λόγω δήμου.
Με απόφαση της 5ης Απριλίου 2018, ο LB προκήρυξε, υπό την ιδιότητά του ως δημάρχου του Lukovit, διαδικασία «δημόσιου διαγωνισμού» για την ανάθεση δημόσιας σύμβασης με αντικείμενο την εκτέλεση των εργασιών αυτών. Η εκτιμώμενη αξία της εν λόγω σύμβασης ανερχόταν σε 482668 βουλγαρικά λέβα (BGN) χωρίς τον φόρο προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ) (περίπου 247000 ευρώ).
Η απόφαση αυτή, η οποία δημοσιεύθηκε αυθημερόν στο μητρώο δημοσίων συμβάσεων της υπηρεσίας δημοσίων συμβάσεων, ενέκρινε την προκήρυξη του διαγωνισμού και τα έγγραφα της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης δημόσιας σύμβασης.
Στην προκήρυξη του διαγωνισμού αναφερόταν ότι σκοπός του έργου ήταν η ανακατασκευή και η βελτίωση του οδικού τμήματος για τη χρήση για σκοπούς μεταφορών και ότι τα κριτήρια ανάθεσης ήταν η «ποιότητα» και η «τιμή», καθένα σε ποσοστό 50 %.
Ως προϋποθέσεις συμμετοχής σε αυτή τη διαδικασία συνάψεως συμβάσεως, η προκήρυξη διευκρίνιζε, κατ’ αρχάς, ότι κάθε συμμετέχων έπρεπε να είναι εγγεγραμμένος στο κεντρικό επαγγελματικό μητρώο του κατασκευαστικού κλάδου με σκοπό την εκτέλεση εργασιών της ομάδας IV, κατηγορία I, που εμπίπτει στο άρθρο 137, παράγραφος 1, σημείο 1, στοιχείο g, του νόμου περί χωροταξικού σχεδιασμού, ή σε αντίστοιχο μητρώο για τους συμμετέχοντες που ήταν εγκατεστημένοι σε άλλο κράτος μέλος.
Εξάλλου, όσον αφορά τις απαιτήσεις σχετικά με την «τεχνική και επαγγελματική ικανότητα», η προκήρυξη ανέφερε ότι οι υποψήφιοι έπρεπε να αποδείξουν, μεταξύ άλλων, ότι είχαν ασκήσει δραστηριότητες κατασκευής κτιρίων με αντικείμενο πανομοιότυπο ή παρόμοιο με το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης, κατά τα πέντε έτη πριν από την υποβολή της προσφοράς. Η προκήρυξη του διαγωνισμού διευκρίνιζε, συναφώς, ότι ως «παρόμοια» δραστηριότητα έπρεπε να θεωρηθούν οι δραστηριότητες στερέωσης πρανών γηπέδων και/ή πλαγιών και/ή οχθών και/ή τάφρων ή αντίστοιχοι ανεγειρόμενου κτίσματος.
Τέλος, όσον αφορά τις απαιτήσεις για το τεχνικό προσωπικό στον τομέα της μηχανικής, η προκήρυξη όριζε ότι οι ιδιαιτερότητες της σύμβασης απαιτούσαν, μεταξύ άλλων, την παρουσία τεχνικού διευθυντή του κατασκευαστικού έργου με επαγγελματικά προσόντα «κατασκευαστή» ή «πολιτικού μηχανικού» ή με ανάλογη ειδικότητα, εάν τα προσόντα αυτά αποκτήθηκαν σε κράτος μέλος στο οποίο δεν υπάρχει αντίστοιχη ειδικότητα. Επιπλέον, ο τεχνικός διευθυντής έπρεπε να έχει τουλάχιστον τριετή επαγγελματική πείρα στην ειδικότητά του.
Εντός της ταχθείσας προθεσμίας κατατέθηκαν τρεις προσφορές. Αφού ζητήθηκαν συμπληρωματικές εξηγήσεις από καθέναν από τους τρεις συμμετέχοντες, ο δήμαρχος του Lukovit, με απόφαση της 24ης Ιουλίου 2018, αποφάσισε, αφενός, να αποκλείσει τους δύο από αυτούς διότι δεν πληρούσαν τα κριτήρια επιλογής και, αφετέρου, να αναθέσει τη σύμβαση στον τρίτο. Αφετέρου, στις 29 Αυγούστου 2018 συνήφθη μεταξύ του εν λόγω δήμου και του αναδόχου σύμβαση αξίας 481293,72 βουλγαρικών λέβα (BGN) εκτός ΦΠΑ (περίπου 245500 ευρώ).
Με απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 2018, κατόπιν εκ των υστέρων ελέγχου νομιμότητας της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης διαδικασίας συνάψεως συμβάσεως, η διαχειριστική αρχή του επιχειρησιακού προγράμματος «Περιβάλλον 2014-2020» καθόρισε συνολική δημοσιονομική διόρθωση ύψους 5 % επί της αξίας των σχετικών δαπανών που αναγνωρίστηκαν ως επιλέξιμες στο πλαίσιο της σύμβασης της 29ης Αυγούστου 2018. Η εν λόγω αρχή προσήψε στην αναθέτουσα αρχή, αφενός, ότι αξιολόγησε προσφορά η οποία δεν ήταν σύμφωνη προς τις προβλεπόμενες τεχνικές προδιαγραφές και, αφετέρου, ότι παρέσχε σε έναν από τους συμμετέχοντες ασαφείς και παραπλανητικές οδηγίες, οι οποίες είχαν ως συνέπεια τον παράνομο αποκλεισμό του και τον εμπόδισαν να υποβάλει προσφορά σε τιμή χαμηλότερη από την προσφορά που υπέβαλε ο επιλεγείς ανάδοχος.
Για τον καθορισμό της διόρθωσης καθεμίας από τις δύο παρατυπίες, η διαχειριστική αρχή έλαβε υπόψη, ως ελαφρυντικές περιστάσεις, το γεγονός, πρώτον, ότι είχαν υποβληθεί τρεις προσφορές, πράγμα που υποδήλωνε ικανοποιητικό επίπεδο ανταγωνισμού, δεύτερον, ότι η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης ήταν χαμηλότερη από το κατώτατο όριο που καθιστά υποχρεωτική τη δημοσίευση στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
, οπότε η απουσία διασυνοριακών αποτελεσμάτων είχε ως συνέπεια τον περιορισμό του κύκλου των ενδιαφερομένων, τρίτον, ότι το κριτήριο ανάθεσης της «βέλτιστης σχέσης ποιότητας/τιμής» δεν θα εξασφάλιζε κατ’ ανάγκη την κατάταξη στην πρώτη θέση της προσφοράς με τη χαμηλότερη τιμή.
Παράλληλα με τον έλεγχο που διενήργησε η εν λόγω διαχειριστική αρχή, ο αντιπρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου διέταξε, με διάταξη της 2ας Οκτωβρίου 2019, έλεγχο νομιμότητας της διαχείρισης των δημόσιων πόρων και των δραστηριοτήτων του Δήμου Lukovit κατά το χρονικό διάστημα από την 1η Ιανουαρίου 2018 έως τις 30 Ιουνίου 2019.
Στις 18 Ιουνίου 2020 ελεγκτής του Ελεγκτικού Συνεδρίου εξέδωσε πράξη διαπίστωσης διοικητικής παράβασης, επισημαίνοντας ότι ο δήμαρχος του Lukovit παραβίασε, με την από 5 Απριλίου 2018 απόφασή του, την αρχή του ελεύθερου ανταγωνισμού που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων. Συγκεκριμένα, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης προκήρυξη διαγωνισμού επέβαλλε τον ορισμό τεχνικού διευθυντή εργοταξίου με επαγγελματικά προσόντα «κατασκευαστή» και/ή «πολιτικού μηχανικού», με ελάχιστη τριετή πείρα στην ειδικότητά του, καθορίζοντας έτσι αυστηρότερη απαίτηση προσόντων από εκείνη που απορρέει από το άρθρο 163a, παράγραφος 2, του νόμου περί χωροταξικού σχεδιασμού.
Ο δήμαρχος του Lukovit άσκησε ανακοπή κατά της εν λόγω πράξης διαπίστωσης, δικαιολογώντας την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων, για την οποία έγινε λόγος στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης, από τις ιδιαιτερότητες που συνδέονται με τη στερέωση κατολίσθησης και με την τεχνική πολυπλοκότητά της. Διευκρίνισε επίσης ότι η απαίτηση αυτή προέκυπτε από το επιχειρησιακό πρόγραμμα μέσω του οποίου είχε εξασφαλιστεί η χρηματοδότηση του έργου. Ο δήμαρχος του Lukovit διευκρίνισε ακόμη ότι, κατά τον μεταγενέστερο έλεγχο που διενήργησε η διαχειριστική αρχή του επιχειρησιακού προγράμματος «Περιβάλλον 2014-2020», δεν διαπιστώθηκε καμία παράβαση των κανόνων του ελεύθερου ανταγωνισμού που προβλέπονται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων.
Με απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2020, ο πρόεδρος του Ελεγκτικού Συνεδρίου απέρριψε την ανακοπή και, βάσει των διαπιστώσεων και των συμπερασμάτων που περιλαμβάνονταν στην εν λόγω πράξη διαπίστωσης, επέβαλε στον δήμαρχο του Lukovit, δυνάμει του άρθρου 260, παράγραφος 2, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, πρόστιμο ύψους 10000 βουλγαρικών λέβα (BGN) (περίπου 5100 ευρώ).
Ο δήμαρχος του Lukovit προσέβαλε την απόφαση αυτή με προσφυγή ενώπιον του Rayonen sad Lukovit (περιφερειακού δικαστηρίου Lukovit, Βουλγαρία), το οποίο είναι το αιτούν δικαστήριο.
Πρώτον, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν το άρθρο 58, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/24 απαγορεύει στην αναθέτουσα αρχή να ορίζει αυστηρότερη απαίτηση προσόντων από εκείνη του άρθρου 163a του νόμου περί χωροταξικού σχεδιασμού ή αν, αντιθέτως, δεδομένου ότι η τελευταία διάταξη περιορίζεται στην πρόβλεψη ελάχιστων απαιτήσεων που ισχύουν για όλες τις κατηγορίες κατασκευαστικών έργων, η εν λόγω αρχή μπορούσε νομίμως να καθορίσει την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων, λαμβανομένου υπόψη του ότι οι εργασίες στερέωσης του εδάφους συγκαταλέγονται στις κατασκευαστικές δραστηριότητες με το υψηλότερο επίπεδο πολυπλοκότητας.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τον τρόπο με τον οποίο οι διάφορες εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εποπτεία της τήρησης του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων ή του νόμου περί των ευρωπαϊκών ταμείων οφείλουν να συντονίζουν τους ελέγχους και τα συμπεράσματά τους όσον αφορά τη νομιμότητα των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Συναφώς, διάφορες διατάξεις του «soft law» συστήνουν, αφενός, την απαγόρευση στη διαχειριστική αρχή και στις ελεγκτικές αρχές να ερμηνεύουν αυστηρότερα τους κανόνες επιλογής του αναδόχου και, αφετέρου, να συντονίζουν τις γνώμες των διαφορετικών ελεγκτικών αρχών προκειμένου να αποφεύγεται οποιαδήποτε απόκλιση ως προς τη νομιμότητα των διαδικασιών που διεξήχθησαν και των δαπανών που πραγματοποιήθηκαν.
Εντούτοις, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη, όπως υπογράμμισε το Ελεγκτικό Συνέδριο, η ανεξαρτησία και η συμπληρωματικότητα των διαφόρων ελεγκτικών αρχών. Έτσι, σε περίπτωση αποδεδειγμένης παράβασης του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων η οποία συνιστά παρατυπία, η διαχειριστική αρχή επιβάλλει δημοσιονομικές διορθώσεις μόνο κατά των δικαιούχων νομικών προσώπων, ενώ το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να επιβάλει διοικητικές κυρώσεις στα υπεύθυνα φυσικά πρόσωπα. Προς τούτο, το Ελεγκτικό Συνέδριο μπορεί να θέσει ζήτημα διοικητικής ευθύνης ποινικού χαρακτήρα των αναθετουσών αρχών ή των εξουσιοδοτημένων προσώπων που έχουν ορίσει οι αρχές αυτές.
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν τα διοικητικά μέτρα και οι διοικητικές κυρώσεις που προβλέπονται στον τίτλο II του κανονισμού 2988/95 πρέπει να διαφέρουν αναλόγως του αν υφίσταται ή όχι υπαίτια συμπεριφορά και αναλόγως του βαθμού κοινωνικής επικινδυνότητας. Δεδομένου ότι η φύση και η σοβαρότητα της παράβασης καθώς και οι δημοσιονομικές συνέπειές της για τον προϋπολογισμό της Ένωσης λαμβάνονται υπόψη κατά τον καθορισμό των δημοσιονομικών διορθώσεων από τις αρχές που είναι επιφορτισμένες με την εποπτεία για την τήρηση του νόμου περί των ευρωπαϊκών ταμείων, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν οι ίδιες αυτές περιστάσεις πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη σε περίπτωση επιβολής κυρώσεων για παράβαση των κανόνων της Ένωσης σχετικά με τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων.
Τέταρτον και τελευταίο, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν συνάδει προς τις αρχές της νομιμότητας, της αποτελεσματικότητας και της αναλογικότητας το άρθρο 247, παράγραφος 1, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, δυνάμει του οποίου μπορεί να επιβληθεί στην αναθέτουσα αρχή «πρόστιμο ίσο με το 2 % της αξίας της σύμβασης, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 10000 βουλγαρικά λέβα (BGN)», πράγμα που αντιστοιχεί σε περίπου 16 κατώτατους μισθούς.
Υπό τις συνθήκες αυτές το Rayonen sad Lukovit (περιφερειακό δικαστήριο Lukovit) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το άρθρο 58, παράγραφος 4, της οδηγίας [2014/24] την έννοια ότι οι τιθέμενες με τα κριτήρια επιλογής απαιτήσεις ως προς την επαγγελματική ικανότητα των μελών του προσωπικού των οικονομικών φορέων σε σχέση με ειδικού αντικειμένου σύμβαση του κατασκευαστικού κλάδου μπορούν να είναι αυστηρότερες από τις ελάχιστες απαιτήσεις τις οποίες θέτει ο ειδικός εθνικός νόμος (άρθρο 163a, παράγραφος 4, του νόμου περί χωροταξικού σχεδιασμού) ως προς την εκπαίδευση και τα επαγγελματικά προσόντα, χωρίς οι απαιτήσεις αυτές εκ προοιμίου να περιορίζουν τον ανταγωνισμό, και πιο συγκεκριμένα: απαιτεί η προβλεπόμενη προϋπόθεση της “αναλογικότητας” –προς το αντικείμενο της σύμβασης– των τιθέμενων απαιτήσεων όσον αφορά τη συμμετοχή α) από το εθνικό δικαστήριο να εκτιμά την αναλογικότητα με βάση τα συγκεντρωθέντα αποδεικτικά στοιχεία και τις συγκεκριμένες παραμέτρους της σύμβασης, ακόμη και στις περιπτώσεις στις οποίες ο εθνικός νόμος καθορίζει μεγάλο αριθμό ειδικών επαγγελματιών οι οποίοι έχουν κατ’ αρχήν τα προσόντα για τις δραστηριότητες που θα ασκηθούν στο πλαίσιο της σύμβασης, ή β) επιτρέπει η προϋπόθεση αυτή τον περιορισμό του δικαστικού ελέγχου αποκλειστικά στην εξέταση αν οι προϋποθέσεις συμμετοχής είναι υπέρμετρα αυστηρές σε σύγκριση με τις κατ’ αρχήν προβλεπόμενες στον ειδικό εθνικό νόμο;
2)
Έχουν οι ρυθμίσεις του τίτλου II του κανονισμού 2988/95, ο οποίος επιγράφεται «Διοικητικά μέτρα και κυρώσεις», την έννοια ότι η ίδια παράβαση του [νόμου περί δημοσίων συμβάσεων], με τον οποίο μεταφέρθηκε στην εθνική έννομη τάξη η οδηγία [2014/24] (συμπεριλαμβανομένης της παράβασης κατά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής, για την οποία επιβλήθηκε κύρωση στον προσφεύγοντα), μπορεί να επισύρει διαφορετικές έννομες συνέπειες αναλόγως του αν η παράβαση διαπράχθηκε ανυπαίτια ή εκ προθέσεως ή εξ αμελείας;
3)
Λαμβανομένου υπόψη του σκοπού του άρθρου 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 2988/95 και των αιτιολογικών σκέψεων 43 και 122 του κανονισμού 1303/2013, επιτρέπεται, βάσει των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της αποτελεσματικότητας, οι πλείονες εθνικές αρχές που είναι επιφορτισμένες με τη διασφάλιση των οικονομικών συμφερόντων της Ευρωπαϊκής Ένωσης να πραγματοποιούν διαφορετική εκτίμηση των ίδιων πραγματικών περιστατικών της διαδικασίας σύναψης σύμβασης, και ειδικότερα: Επιτρέπεται, βάσει των ανωτέρω αρχών, η διαχειριστική αρχή του επιχειρησιακού προγράμματος να μη διαπιστώνει παράβαση κατά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής, ενώ το Ελεγκτικό Συνέδριο να κρίνει, κατά τον μεταγενέστερο έλεγχο, χωρίς να συντρέχουν ιδιαίτερες ή νέες περιστάσεις, ότι τα κριτήρια αυτά περιορίζουν τον ανταγωνισμό και να επιβάλλει στην αναθέτουσα αρχή διοικητική κύρωση για τον λόγο αυτό;
4)
Αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας εθνική διάταξη, όπως το άρθρο 247, παράγραφος 1, [του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων], η οποία προβλέπει ότι η αναθέτουσα αρχή που παραβιάζει τυπικώς την απαγόρευση του άρθρου 2, παράγραφος 2, του νόμου αυτού τιμωρείται με πρόστιμο ύψους ίσου με το 2 % της αξίας της σύμβασης, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, το οποίο δεν μπορεί να υπερβαίνει τα 10000 βουλγαρικά λέβα (BGN), χωρίς να απαιτείται να διαπιστωθούν η σοβαρότητα της παράβασης και οι πραγματικές ή δυνητικές συνέπειές της επί των συμφερόντων της Ένωσης;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι η εκτιμώμενη αξία της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης συμβάσεως, ύψους 482668 βουλγαρικών λέβα (BGN) εκτός ΦΠΑ (περίπου 247000 ευρώ), υπολείπεται του κατώτατου ορίου εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, το οποίο ορίζεται σε 5548000 ευρώ στο άρθρο της 4, στοιχείο αʹ, όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις έργων, οπότε η σύμβαση αυτή δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ως άνω οδηγίας.
Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όταν εθνική νομοθεσία εναρμονίζει, ευθέως και ανεπιφύλακτα, τις προβλεπόμενες λύσεις για καταστάσεις που δεν καλύπτονται από πράξη του δικαίου της Ένωσης προς τις λύσεις που έχουν γίνει δεκτές από την πράξη αυτή, υφίσταται οπωσδήποτε συμφέρον της Ένωσης για ομοιόμορφη ερμηνεία των διατάξεων της εν λόγω πράξης. Με τον τρόπο αυτό αποφεύγονται ερμηνευτικές αποκλίσεις στο μέλλον και εξασφαλίζεται η ομοιόμορφη αντιμετώπιση των καταστάσεων αυτών και εκείνων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των εν λόγω διατάξεων (πρβλ. αποφάσεις της 18ης Οκτωβρίου 1990, Dzodzi,
C‑297/88 και C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, σκέψεις
και
· της 5ης Απριλίου 2017, Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, σκέψεις
και
, καθώς και της 10ης Σεπτεμβρίου 2020, Tax-Fin-Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, ο νόμος περί δημοσίων συμβάσεων, ο οποίος μετέφερε στη βουλγαρική έννομη τάξη την οδηγία 2014/24, εφαρμόζεται γενικότερα σε όλες τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων οι οποίες χρηματοδοτούνται από ευρωπαϊκούς πόρους, ανεξαρτήτως της αξίας των συμβάσεων, όπως προκύπτει τόσο από το άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου αυτού όσο και από το άρθρο 49, παράγραφος 2, του νόμου περί ευρωπαϊκών ταμείων.
Επομένως, εφόσον οι διατάξεις της οδηγίας 2014/24 εφαρμόζονται κατά τρόπο άμεσο και ανεπιφύλακτο σε περιπτώσεις οι οποίες, όπως συμβαίνει με την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης σύμβαση, δεν εμπίπτουν κανονικά στο πεδίο εφαρμογής της, το Δικαστήριο πρέπει να απαντήσει στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα.
Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 58, παράγραφος 4, της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι, στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να επιβάλλει ως κριτήρια επιλογής σχετικά με τις τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες των οικονομικών φορέων απαιτήσεις αυστηρότερες από τις ελάχιστες απαιτήσεις που θέτει συναφώς η εθνική νομοθεσία.
Διαπιστώνεται ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό προκύπτει σαφώς από το γράμμα του άρθρου 58 της οδηγίας 2014/24.
Κατά το άρθρο 58, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας, η αναθέτουσα αρχή μπορεί να επιβάλει ως όρο συμμετοχής στους οικονομικούς φορείς μόνον τα κριτήρια του άρθρου 58, παράγραφοι 2, 3 και 4, της εν λόγω οδηγίας, τα οποία αφορούν αντιστοίχως την καταλληλότητα για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας, την οικονομική και χρηματοοικονομική επάρκεια, καθώς και την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα. Οι εν λόγω όροι πρέπει, εξάλλου, να περιορίζονται σε εκείνους που είναι απαραίτητοι ώστε να εξασφαλίζεται ότι ο υποψήφιος ή προσφέρων διαθέτει τις εκ του νόμου απαιτούμενες προϋποθέσεις, τις χρηματοοικονομικές δυνατότητες και την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα για την εκτέλεση της προς ανάθεση σύμβασης. Επιπλέον, όλοι αυτοί οι όροι πρέπει να συνδέονται και να είναι ανάλογοι με το αντικείμενο της σύμβασης.
Η αναθέτουσα αρχή οφείλει ακόμη, κατά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής, να συμμορφώνεται με τις θεμελιώδεις αρχές των δημοσίων συμβάσεων του άρθρου 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24. Επίσης, η αναθέτουσα αρχή οφείλει, πρώτον, να αντιμετωπίζει τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και να ενεργεί με διαφάνεια και αναλογικότητα και, δεύτερον, να μεριμνά ώστε να μην καταρτίζει τη σύμβαση με σκοπό να την εξαιρέσει από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας ή να περιορίσει τεχνητά τον ανταγωνισμό, σχεδιάζοντάς τη με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων.
Ωστόσο, δεδομένου ότι η αναθέτουσα αρχή είναι σε θέση να αξιολογήσει καλύτερα τις δικές της ανάγκες, ο νομοθέτης της Ένωσης της παραχώρησε ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλογής, όπως αποδεικνύεται ιδίως από την επαναλαμβανόμενη χρήση του ρήματος «μπορεί» στο άρθρο 58 της οδηγίας 2014/24. Έτσι, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του ως άνω άρθρου, η αναθέτουσα αρχή διαθέτει ορισμένη ευχέρεια για τον καθορισμό των όρων συμμετοχής σε διαδικασία σύναψης σύμβασης, τους οποίους θεωρεί ότι σχετίζονται και είναι ανάλογοι με το αντικείμενο της σύμβασης και κατάλληλοι για να διασφαλίσουν ότι ο υποψήφιος ή προσφέρων διαθέτει τις εκ του νόμου απαιτούμενες προϋποθέσεις, τις χρηματοοικονομικές δυνατότητες και την τεχνική και επαγγελματική ικανότητα για την εκτέλεση της προς ανάθεση σύμβασης. Ειδικότερα, κατά την παράγραφο 4 του εν λόγω άρθρου, η αναθέτουσα αρχή εκτιμά ελεύθερα τους όρους συμμετοχής τους οποίους κρίνει κατάλληλους, κατά την άποψή της, για να εξασφαλίζουν, μεταξύ άλλων, την εκτέλεση της σύμβασης σε κατάλληλο επίπεδο ποιότητας.
Επομένως, εφόσον μια απαίτηση προσόντων δικαιολογείται από το αντικείμενο της σύμβασης, είναι ανάλογη προς αυτό και πληροί και τους λοιπούς όρους που υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 48 και 49 της παρούσας απόφασης, το άρθρο 58 της οδηγίας 2014/24 δεν μπορεί να εμποδίσει την αναθέτουσα αρχή να επιβάλει την απαίτηση αυτή με την προκήρυξη του διαγωνισμού απλώς και μόνον επειδή υπερβαίνει το ελάχιστο απαιτούμενο από την εθνική νομοθεσία επίπεδο. Προς τούτο, τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να ερμηνεύουν, κατά το μέτρο του δυνατού, το εθνικό τους δίκαιο κατά τρόπο σύμφωνο προς το δίκαιο της Ένωσης (πρβλ. αποφάσεις της 24ης Ιουνίου 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, σκέψη
, και της 6ης Οκτωβρίου 2021, Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων δικαιολογείται υπό το πρίσμα του άρθρου 58 της οδηγίας 2014/24, πράγμα το οποίο εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει. Πρώτον, η απαίτηση αυτή συνδέεται αναμφισβήτητα με το αντικείμενο της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης σύμβασης. Δεύτερον, η εν λόγω απαίτηση δεν προκύπτει ότι τέθηκε από την αναθέτουσα αρχή καθ’ υπέρβαση του περιθωρίου εκτιμήσεως που διαθέτει αυτή κατά το στάδιο του καθορισμού των κριτηρίων επιλογής, τούτο δε κατά μείζονα λόγο διότι υποβλήθηκαν τρεις προσφορές ενώ η εκτιμώμενη αξία της σύμβασης αυτής ήταν μικρή, δεδομένου ότι δεν έφθανε καν το 5 % του κατώτατου ορίου που απαιτείται για την εφαρμογή της οδηγίας 2014/24.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 58, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2014/24 έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει, στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, να επιβάλλει η αναθέτουσα αρχή ως κριτήρια επιλογής για τις τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες των οικονομικών φορέων απαιτήσεις αυστηρότερες από τις ελάχιστες απαιτήσεις που θέτει η εθνική νομοθεσία, εφόσον οι απαιτήσεις αυτές είναι κατάλληλες να διασφαλίσουν ότι ο υποψήφιος ή ο προσφέρων διαθέτει τις απαιτούμενες τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες για την εκτέλεση της προς ανάθεση σύμβασης, ότι οι εν λόγω ικανότητες σχετίζονται με το αντικείμενο της σύμβασης και είναι ανάλογες με αυτό.
Επί του δεύτερου και τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν τα άρθρα 4 και 5 του κανονισμού 2988/95 έχουν την έννοια ότι η επιβολή από την αναθέτουσα αρχή κριτηρίων επιλογής που αντιβαίνουν στο άρθρο 58 της οδηγίας 2014/24 μπορεί να έχει διαφορετικές συνέπειες αναλόγως του αν πρόκειται για ανυπαίτια πράξη ή για παράβαση εκ προθέσεως ή εξ αμελείας.
Με το τέταρτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η αρχή της αναλογικότητας έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας στην αναθέτουσα αρχή που παραβαίνει τους κανόνες περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων μπορεί να επιβληθεί πρόστιμο ίσο προς το 2 % της αξίας της συναφθείσας συμβάσεως, συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ, αλλά περιοριζόμενο σε 10000 βουλγαρικά λέβα (ΒGN), ήτοι περίπου 5100 ευρώ, χωρίς να απαιτείται να αποδειχθεί η σοβαρότητα της παράβασης και η πραγματική ή δυνητική οικονομική της επίπτωση επί των συμφερόντων της Ένωσης.
Διαπιστώνεται ότι το δεύτερο και το τέταρτο ερώτημα στηρίζονται στην παραδοχή ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων καθορίστηκε από την αναθέτουσα αρχή κατά παράβαση του άρθρου 58 της οδηγίας 2014/24.
Στο μέτρο που από την απάντηση που δόθηκε στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα προκύπτει ότι μια τέτοια απαίτηση είναι συμβατή με τη διάταξη αυτή, παρέλκει η εξέταση από το Δικαστήριο του δεύτερου και του τέταρτου προδικαστικού ερωτήματος.
Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
Με το τρίτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 2988/95, σε συνδυασμό με τις αιτιολογικές σκέψεις 43 και 122 του κανονισμού 1303/2013, έχει την έννοια ότι απαγορεύει στις εθνικές αρχές που προστατεύουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης να αξιολογούν διαφορετικά τις ίδιες περιστάσεις στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.
Υπενθυμίζεται ότι, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 2988/95, οι τομεακοί κανόνες περιλαμβάνουν τις απαραίτητες για την εξασφάλιση ισοδυνάμου ελέγχου διατάξεις, με την προσέγγιση των διαδικασιών και των μεθόδων ελέγχου.
Στην αιτιολογική σκέψη 43 του τομεακού κανονισμού που έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης, ήτοι του κανονισμού 1303/2013, αναφέρεται μεταξύ άλλων ότι, προκειμένου να εξασφαλιστούν, αφενός, αναλογικές ελεγκτικές ρυθμίσεις και, αφετέρου, η προστιθέμενη αξία των μέσων χρηματοοικονομικής τεχνικής, οι προβλεπόμενοι τελικοί δικαιούχοι δεν θα πρέπει να αποθαρρύνονται λόγω υπερβολικής διοικητικής επιβάρυνσης. Στην αιτιολογική σκέψη 122 του εν λόγω κανονισμού διευκρινίζεται ότι, προκειμένου να μειωθεί η διοικητική επιβάρυνση των δικαιούχων, θα πρέπει να θεσπιστούν ειδικοί κανόνες για να μειωθεί ο κίνδυνος αλληλεπικάλυψης ανάμεσα σε ελέγχους των ίδιων πράξεων από διαφορετικά θεσμικά όργανα, συγκεκριμένα το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, η Επιτροπή και η ελεγκτική αρχή.
Εντούτοις, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει προδήλως ότι ο έλεγχος της διαχείρισης του Δήμου Lukovit διενεργήθηκε από το Ελεγκτικό Συνέδριο προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και όχι η τήρηση του κανονισμού 1303/2013, οπότε ο έλεγχος αυτός καθώς και η κύρωση που επιβλήθηκε βάσει αυτού δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού.
Επιπλέον, όπως επισήμανε η Επιτροπή με τις γραπτές παρατηρήσεις της, ο κανονισμός 1303/2013 δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να συστήνουν ελεγκτικά όργανα επιφορτισμένα με τον έλεγχο της δραστηριότητας των δημοσίων ή ιδιωτικών οργανισμών, οπότε η αρμοδιότητα των οργάνων αυτών δεν διέπεται από τον εν λόγω κανονισμό.
Ως εκ τούτου, οι αιτιολογικές σκέψεις 43 και 122 του εν λόγω κανονισμού δεν ασκούν επιρροή στην απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα.
Προκύπτει, επομένως, ότι καμία διάταξη των κανονισμών 2988/95 και 1303/2013 δεν απαγορεύει να μπορεί μια διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως να αποτελέσει αντικείμενο δύο ελέγχων, εκ των οποίων ο ένας ασκείται από τη διαχειριστική αρχή και ο άλλος από την ελεγκτική αρχή. Τόσο η ανεξαρτησία καθεμίας από τις αρχές αυτές όσο και οι διαφορετικοί σκοποί που τους έχουν ανατεθεί οδηγούν στο συμπέρασμα ότι οι εν λόγω αρχές μπορούν να ελέγχουν διαδοχικώς την ίδια διαδικασία συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.
Εξάλλου, το γεγονός ότι, εν προκειμένω, η διαχειριστική αρχή του επιχειρησιακού προγράμματος «Περιβάλλον 2014-2020» έκρινε ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων δεν ήταν αντίθετη προς τους κανόνες περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων δεν μπορεί να δημιουργήσει στην αναθέτουσα αρχή δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Πράγματι, το δικαίωμα επίκλησης της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έχουν μόνον οι διοικούμενοι στους οποίους εθνική διοικητική αρχή δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς τους συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, προερχόμενες από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές. Παρά ταύτα, η αντίληψη του κράτους ως ενιαίου συνόλου, η οποία ισχύει τόσο στο δημόσιο διεθνές δίκαιο όσο και στο δίκαιο της Ένωσης, αποκλείει, κατ’ αρχήν, τη δυνατότητα εθνικής αρχής να επικαλεστεί την αρχή του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης στο πλαίσιο διαφοράς η οποία τη συνδέει με άλλη συνιστώσα του κράτους (απόφαση της 20ής Μαΐου 2021, Riigi Tugiteenuste Keskus,
C‑6/20
,
EU:C:2021:402
, σκέψεις
και
).
Επομένως, το γεγονός ότι η διαχειριστική αρχή του επιχειρησιακού προγράμματος «Περιβάλλον 2014-2020» έχει ήδη εγκρίνει, έστω και σιωπηρώς, την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης απαίτηση προσόντων δεν μπορεί να προβληθεί από την αναθέτουσα αρχή προκειμένου να εμποδίσει το Ελεγκτικό Συνέδριο να εξετάσει τη συμβατότητά της με το δίκαιο της Ένωσης.
Ωστόσο, επισημαίνεται, αφενός, ότι η συνδυασμένη παρέμβαση μιας διαχειριστικής αρχής και μιας ελεγκτικής αρχής πρέπει να σέβεται τα δικαιώματα και να τηρεί τις αρχές που κατοχυρώνονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ειδικότερα δε την αρχή της αναλογικότητας. Συναφώς, το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95 προβλέπει εξάλλου ότι τα μέτρα ελέγχου καθορίζονται κατά τρόπον ώστε να μην προκαλούν οικονομική επιβάρυνση και υπερβολικό διοικητικό κόστος.
Εν προκειμένω, υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες θα προβεί το αιτούν δικαστήριο, από κανένα στοιχείο δεν προκύπτει ότι, στη Δημοκρατία της Βουλγαρίας, οι δικαιούχοι ευρωπαϊκών κονδυλίων θα αποθαρρύνονταν να ζητήσουν τέτοια κονδύλια λόγω της ύπαρξης υπερβολικού διοικητικού κόστους.
Αφετέρου, οι εκ των υστέρων έλεγχοι που διενεργούνται από διαχειριστική αρχή και από ελεγκτική αρχή δεν μπορούν να επηρεάσουν τη νομιμότητα αποφάσεως περί αναθέσεως η οποία κατέστη απρόσβλητη έναντι των συμμετεχόντων στη σύμβαση και της αναθέτουσας αρχής, εξυπακουομένου ότι οι σχετικές εκτιμήσεις της αναθέτουσας αρχής εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (
ΕΕ 1989, L 395, σ. 33
).
Από τις ανωτέρω σκέψεις προκύπτει ότι το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 2988/95, σε συνδυασμό με τον κανονισμό 1303/2013, έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη της αρχής της αναλογικότητας, δεν απαγορεύει στις εθνικές αρχές που προστατεύουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης να εκτιμούν διαφορετικά τις ίδιες περιστάσεις στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 58, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2017/2365 της Επιτροπής, της 18ης Δεκεμβρίου 2017, έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει, στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, να επιβάλλει η αναθέτουσα αρχή ως κριτήρια επιλογής για τις τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες των οικονομικών φορέων, απαιτήσεις αυστηρότερες από τις ελάχιστες απαιτήσεις που θέτει η εθνική νομοθεσία, εφόσον οι απαιτήσεις αυτές είναι κατάλληλες να διασφαλίσουν ότι ο υποψήφιος ή ο προσφέρων διαθέτει τις απαιτούμενες τεχνικές και επαγγελματικές ικανότητες για την εκτέλεση της προς ανάθεση σύμβασης, ότι οι εν λόγω ικανότητες σχετίζονται με το αντικείμενο της σύμβασης και είναι ανάλογες με αυτό.

2)
Το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, σε συνδυασμό με τον κανονισμό (ΕΕ) 1303/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί καθορισμού κοινών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο, το Ταμείο Συνοχής και το Ευρωπαϊκό Ταμείο Θάλασσας και Αλιείας και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1083/2006 του Συμβουλίου, έχει την έννοια ότι, υπό την επιφύλαξη της αρχής της αναλογικότητας, δεν απαγορεύει στις εθνικές αρχές που προστατεύουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης να εκτιμούν διαφορετικά τις ίδιες περιστάσεις στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η βουλγαρική.