CELEX: 62016CJ0129
Előzetes döntéshozatal
Környezet
EUMSZ 191. és EUMSZ 193. cikk
2004/35/EK irányelv
Tárgyi hatály
Jogellenes hulladékégetéssel okozott levegőszennyezés
A szennyező fizet elve
A környezetszennyezés helye szerinti telek tulajdonosának a szennyezővel való egyetemleges felelősségét megállapító nemzeti szabályozás

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 191. és EUMSZ 193. cikk, valamint a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21‑i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2004. L 143., 56. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 8. kötet, 357. o.) értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Túrkevei Tejtermelő Kft. (a továbbiakban: TTK) és az Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (Magyarország, a továbbiakban: Főfelügyelőség) között a TTK‑val szemben a tulajdonában álló telken történő és levegőszennyezést okozó jogellenes hulladékégetés miatt kiszabott bírság tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2004/35 irányelvet az EK 175. cikk (1) bekezdése – jelenleg az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése – alapján fogadták el, amely az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésében említett, környezetvédelmi célok megvalósítására irányuló szabályzásoknak az Európai Unió általi elfogadására vonatkozó eljárásokat írja elő.
A 2004/35 irányelv (1), (2), (4), (13), (18), (20) és (24) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(1)
Sok a szennyezett terület a Közösségen belül, amelyek jelentős egészségügyi kockázatot jelentenek, a biológiai sokféleség csökkenése pedig drámai módon felgyorsult az utóbbi évtizedekben. A cselekvés elmulasztása növelheti a szennyezett területek számát, és a biológiai sokféleség még jelentősebb csökkenését eredményezheti a jövőben. A környezeti károk lehetőség szerinti megelőzése és felszámolása hozzájárul a Szerződésben megfogalmazott közösségi környezetvédelmi politika célkitűzéseinek és alapelveinek végrehajtásához. A kár felszámolásának módját illető döntés során figyelembe kell venni a helyi viszonyokat.
(2)
A környezeti károk megelőzését és felszámolását a »szennyező fizet« elvének alkalmazásával kell végrehajtani a Szerződésben leírt módon, a fenntartható fejlődés elvével összhangban. Következésképpen ezen irányelv alapelve az legyen, hogy az a gazdasági szereplő, akinek tevékenysége a környezeti kárt, illetve az ilyen jellegű közvetlen kárveszélyt okozta, pénzügyi felelősséggel tartozik, a gazdasági szereplők arra való ösztönzése céljából, hogy olyan intézkedéseket fogadjanak el és olyan gyakorlatot építsenek ki, amelyek minimálisra csökkentik a környezeti károk kockázatát a rájuk háruló pénzügyi felelősség csökkentése érdekében.
[....]
(4)
A környezeti károk fogalma magában foglalja a levegő által szállított anyagokból eredő károkat is, ha azok a vizek, a talaj, a védett fajok vagy a természetes élőhelyek károsodását okozzák.
[....]
(13)
A környezeti károk nem minden formája számolható fel a felelősségi mechanizmus alkalmazásával. A hatékony alkalmazás elengedhetetlen feltétele egy vagy több környezetszennyező azonosítása, a kárnak valósnak és mérhetőnek kell lennie, továbbá okozati összefüggést kell megállapítani a kár és az azonosított környezetszennyező(k) között. A felelősség megállapítása tehát nem megfelelő eszköz a kiterjedt, diffúz környezetszennyezés kezelésére, amelynek esetében a negatív környezeti hatások nem kapcsolhatók össze meghatározott egyéni gazdasági szereplők cselekedeteivel vagy mulasztásával.
[....]
(18)
A »szennyező fizet« elvének megfelelően az olyan gazdasági szereplőnek, aki környezeti kárt okoz, vagy akinek tevékenysége ilyen jellegű közvetlen kárveszéllyel fenyeget, elvben viselnie kell a szükséges megelőző vagy felszámolási intézkedések költségeit. Olyan esetben, amikor az illetékes hatóság saját maga vagy harmadik fél útján egy adott gazdasági szereplő helyett jár el, biztosítania kell az általa viselt költségek behajtását a gazdasági szereplőtől. Indokolt továbbá, hogy végül a gazdasági szereplő viselje a környezeti kár, illetve az ilyen jellegű közvetlen kárveszély felmérésével kapcsolatos költségeket.
[....]
(20)
Nem várható el az egyes gazdasági szereplőktől, hogy viseljék az ezen irányelv értelmében végrehajtott megelőző és felszámolási tevékenységek költségeit olyan esetben, amikor a kár vagy annak közvetlen veszélye általuk nem befolyásolható események következménye. A tagállamok engedélyezhetik, hogy azok a gazdasági szereplők, akik nem jártak el vétkesen vagy gondatlanul, ne legyenek kötelesek viselni a felszámolási intézkedések költségeit olyan esetben, amikor a kár kifejezetten engedélyezett kibocsátás vagy esemény eredménye, vagy a kárveszély nem lehetett ismert abban az időpontban, amikor az esemény, illetve a kibocsátás történt.
[....]
(24)
Szükséges biztosítani a végrehajtás és érvényesítés hatékony eszközeit, valamint az adott gazdasági szereplők és egyéb érdekelt felek jogos érdekeinek megfelelő védelmét. Az illetékes hatóságokat megfelelő közigazgatási mérlegelési jogkörrel együtt járó különleges feladatokkal, azaz a kár jelentőségének felmérésével, valamint a szükséges felszámolási intézkedések meghatározásával kell megbízni.
[....]”
A 2004/35 irányelv az 1. cikkének megfelelően a szennyező fizet elvén alapuló környezeti felelősségre vonatkozó keretrendszert hoz létre a környezeti károk megelőzése és felszámolása érdekében.
Ezen irányelv 2. cikke a következő fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
1.
»környezeti károk«
a)
védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk, vagyis minden olyan kár, amely jelentős kedvezőtlen hatást gyakorol az ilyen élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának elérésére vagy fenntartására. Az ilyen hatások jelentőségét az eredeti állapothoz képest kell felmérni, figyelembe véve az I. mellékletben meghatározott kritériumokat.
[…]
b)
vizekben okozott károk, vagyis minden olyan kár, amely jelentősen kedvezőtlen hatást gyakorol az érintett vizek ökológiai, kémiai és/vagy mennyiségi állapotára és/vagy ökológiai potenciáljára a 2000/60/EK irányelvben meghatározottak szerint, kivéve azokat a kedvezőtlen hatásokat, amelyek esetében az említett irányelv 4. cikkének (7) bekezdése alkalmazandó;
c)
területi károk a földterület minden olyan elszennyeződése, amely az anyagok, készítmények, szervezetek vagy mikroorganizmusok talajba, talaj felszínére vagy a föld alatti térbe történő közvetlen vagy közvetett bevezetése következtében az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatával jár.
[....]
6.
»gazdasági szereplő«: az a természetes vagy jogi személyiséggel rendelkező magánszemély vagy közület, aki/amely a kereső tevékenységet végzi vagy irányítja, vagy – amennyiben a nemzeti jogszabályok úgy rendelkeznek – akire az ilyen tevékenység technikai működtetésével kapcsolatban döntő gazdasági hatáskört ruháztak, ideértve az ilyen tevékenységre felhatalmazással vagy engedéllyel rendelkező vagy az ilyen tevékenység gyakorlására nyilvántartásba vett, vagy azt bejelentő feleket is.
7.
»kereső tevékenység«: minden olyan tevékenység, amelyet gazdasági tevékenység, üzleti vagy egyéb vállalkozás keretében folytatnak, tekintet nélkül arra, hogy magán‑ vagy közvállalkozás, profitorientált vagy nonprofit jellegű‑e;
[....]
10.
»megelőző intézkedések«: minden olyan intézkedés, amelyet környezeti kár közvetlen veszélyével fenyegető esemény, cselekmény vagy mulasztás következtében tesznek a kár megelőzése vagy minimálisra csökkentése érdekében;
11.
»felszámolási intézkedések«: minden olyan intézkedés vagy intézkedések együttese, ideértve a károsodott természeti erőforrások és/vagy az azok által nyújtott szolgáltatások helyreállítása, rehabilitációja vagy pótlása érdekében tett kárenyhítési vagy ideiglenes intézkedéseket, vagy a károsodott erőforrásokkal, illetve az azok által nyújtott szolgáltatásokkal egyenértékű alternatíva biztosítása a II. mellékletben előírtak szerint;
[....]”
Az említett irányelv „Alkalmazási kör” című 3. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„Ez az irányelv a következőkre alkalmazandó:
a)
a III. mellékletben felsorolt kereső tevékenységek bármelyike által okozott környezeti károk, valamint környezeti kár bekövetkezésének ilyen tevékenység következtében fennálló közvetlen veszélye;
b)
a védett fajokban vagy természetes élőhelyekben a III. mellékletben fel nem sorolt kereső tevékenység által okozott károk, valamint környezeti kár bekövetkezésének ilyen tevékenység következtében fennálló közvetlen veszélye, amennyiben a gazdasági szereplő vétkesen vagy gondatlanul jár el.”
Ugyanezen irányelv 4. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy ez az irányelv „csak olyan diffúz szennyezésből származó környezeti kár vagy ilyen jellegű közvetlen kárveszély esetén alkalmazandó, amelyek esetében okozati összefüggést lehet megállapítani az okozott kár és az egyéni gazdasági szereplők tevékenysége között”.
A 2004/35 irányelvnek a „Megelőző tevékenység” című 5. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Amennyiben még nem következett be környezeti kár, de fennáll az ilyen jellegű kár bekövetkezésének közvetlen veszélye, a gazdasági szereplőnek haladéktalanul meg kell tennie a szükséges megelőző intézkedéseket.
[....]
(3)   Az illetékes hatóság bármikor:
[....]
b)
kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy tegye meg a szükséges megelőző intézkedéseket;
[....]
d)
saját maga végrehajthatja a szükséges kármegelőzési intézkedéseket.
(4)   Az illetékes hatóság előírja, hogy a megelőző intézkedéseket a gazdasági szereplőnek kell megtennie. Ha a gazdasági szereplő nem teljesíti az (1) bekezdésben vagy a (3) bekezdés b) vagy c) pontjában meghatározott kötelezettségeket, nem azonosítható, vagy ezen irányelv értelmében nem köteles viselni a költségeket, az illetékes hatóság saját maga is megteheti ezeket az intézkedéseket.”
Ezen irányelvnek a „Kárfelszámolási tevékenység” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Amennyiben a környezeti kár már bekövetkezett, a gazdasági szereplőnek haladéktalanul tájékoztatnia kell az illetékes hatóságot a helyzet minden lényeges részletéről, és meg kell tennie:
a)
minden megvalósítható intézkedést annak érdekében, hogy haladéktalanul ellenőrzése alá vonja, feltartóztassa, eltávolítsa vagy egyéb módon kezelje a szóban forgó szennyező anyagokat és/vagy más károsító tényezőket azzal a céllal, hogy korlátozza vagy megelőzze a további környezeti károkat és az emberi egészségre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat vagy a természeti erőforrások által nyújtott szolgáltatások további romlását; valamint
b)
a szükséges felszámolási intézkedéseket […]
(2)   Az illetékes hatóság bármikor:
a)
kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy szolgáltasson kiegészítő információt a bekövetkezett károkról;
a)
megtehet minden célszerű intézkedést, kötelezheti erre a gazdasági szereplőt, vagy utasításokat adhat a gazdasági szereplőnek minden célszerű intézkedésre vonatkozóan annak érdekében, hogy haladéktalanul ellenőrzése alá vonja, feltartóztassa, eltávolítsa, vagy egyéb módon kezelje a szóban forgó szennyező anyagokat és/vagy más károsító tényezőket azzal a céllal, hogy korlátozza vagy megelőzze a további környezeti károkat és az emberi egészségre gyakorolt kedvezőtlen hatásokat vagy a természeti erőforrások által nyújtott szolgáltatások további romlását;
c)
kötelezheti a gazdasági szereplőt, hogy tegye meg a szükséges felszámolási intézkedéseket;
[…]
e)
saját maga megteheti a szükséges felszámolási intézkedéseket.
(3)   Az illetékes hatóság előírja, hogy a felszámolási intézkedéseket a gazdasági szereplőnek kell megtennie. Ha a gazdasági szereplő nem teljesíti az (1) bekezdésben vagy a (2) bekezdés b), c) […] pontjában meghatározott kötelezettségeket, nem azonosítható, vagy ezen irányelv értelmében nem köteles viselni a költségeket, az illetékes hatóság végső esetben saját maga is megteheti ezeket az intézkedéseket.”
Az említett irányelv 8. cikkének (1) és (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ezen irányelv értelmében a gazdasági szereplő viseli a megelőző és felszámolás [helyesen: felszámolási] tevékenységek költségeit.
[…]
(3)   A gazdasági szereplő nem köteles viselni az ezen irányelv alapján elvégzett megelőző vagy felszámolási tevékenységek költségeit, ha bizonyítani tudja, hogy a környezeti kár vagy az ilyen jellegű közvetlen kárveszély:
a)
előidézője harmadik fél volt, és azok a megfelelő biztonsági intézkedések ellenére következtek be; vagy
b)
olyan hatósági kötelezés vagy utasítás betartásából ered, amely nem felel meg a gazdasági szereplő tevékenységéből származó kibocsátásnál vagy eseménynél indokolt kötelezésnek vagy utasításnak.
Ilyen esetben a tagállamok megteszik a megfelelő intézkedéseket annak biztosítására, hogy a gazdasági szereplőnek megtérítsék az általa viselt költségeket.”
Ugyanezen irányelv 11. cikke (2) és (3) bekezdésének a szövege a következő:
„(2)   Az illetékes hatóság kötelezettsége megállapítani, hogy melyik gazdasági szereplő okozta a kárt vagy a közvetlen kárveszélyt, felmérni a károk jelentőségét, és meghatározni, hogy milyen felszámolási intézkedéseket kell tenni a II. mellékletre való hivatkozással. […]
(3)   A tagállamok biztosítják, hogy az illetékes hatóság felhatalmazhasson vagy kötelezhessen harmadik feleket arra, hogy elvégezzék a szükséges megelőző vagy felszámolási intézkedéseket.”
A 2004/35 irányelvnek „A nemzeti joggal való kapcsolat” című 16. cikke az (1) bekezdésében kifejti, hogy ezen irányelv „nem korlátozza a tagállamokat abban, hogy a környezeti károk megelőzésével és felszámolásával kapcsolatban szigorúbb rendelkezéseket tartsanak hatályban vagy fogadjanak el, beleértve az [ezen] irányelvben meghatározott megelőzési és felszámolási követelmények mellett további tevékenységek meghatározását és további felelős felek meghatározását”.
Az említett irányelv III. melléklete tizenkét, az ezen irányelv 3. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jogalkotó által veszélyesnek minősített tevékenységet sorol fel. E tevékenységek többek között a tárgyban hozott uniós jogi aktusok értelmében engedély‑ vagy nyilvántartásbavétel‑köteles hulladékgazdálkodási műveletekre irányulnak.
A magyar jog
A környezet védelméről szóló törvény
E törvény rendelkezéseit a 2004/35 irányelv magyar jogrendszerbe való átültetése érdekében módosították.
A környezet védelmének általános szabályairól szóló, 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: a környezet védelméről szóló törvény) 4. §‑a az alábbi fogalommeghatározásokat tartalmazza:
„1.
környezeti elem
: a föld, a levegő, a víz, az élővilág, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői;
[....]
10.
környezetveszélyeztetés
: a környezetkárosodás bekövetkezésének közvetlen veszélye;
[....]
12.
környezetkárosítás
: az a tevékenység vagy mulasztás, amelynek hatására környezetkárosodás következik be;
13.
környezetkárosodás
: a környezetben, illetve valamely környezeti elemben közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető, jelentős kedvezőtlen változás, illetve valamely környezeti elem által nyújtott szolgáltatás közvetlen vagy közvetett, mérhető, jelentős romlása;
[....]”
E törvény 101. §‑ának (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A környezethasználó az e törvényben meghatározott és más jogszabályokban szabályozott módon büntetőjogi, polgári jogi és közigazgatási jogi felelősséggel tartozik tevékenységének a környezetre gyakorolt hatásaiért. […]”
Az említett törvény 102. §‑ának (1) bekezdése értelmében a környezetkárosodásért, illetve a környezetveszélyeztetésért való együttes és egyetemleges felelősség – az ellenkező bizonyításáig – annak az ingatlannak a környezetkárosodás, illetve környezetveszélyeztetés bekövetkezésének időpontját követő mindenkori tulajdonosát és birtokosát (használóját) terheli, amelyen a környezetkárosítást, illetve a környezetveszélyeztető magatartást folytatták. Ugyanezen § (2) bekezdése értelmében a tulajdonos mentesül az egyetemleges felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a felelősség nem őt terheli.
Ugyanezen törvény 106. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Aki jogszabályban, hatósági határozatban, közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktusban megállapított, közvetlenül vagy közvetve a környezet védelmét szolgáló előírást megszeg, illetve határértéket túllép, a jogsértő magatartás súlyához – így különösen az általa okozott környezetszennyezés, illetőleg környezetkárosítás mértékéhez, időtartamához és ismétlődéséhez – igazodó környezetvédelmi bírságot köteles fizetni.
(2)   A környezetvédelmi bírságot a környezet igénybevételi járulékon és a környezetterhelési díjon felül kell megfizetni.
[…]”
A levegő védelméről szóló kormányrendelet
A levegő védelméről szóló 306/2010 (XII.23.) Korm. rendelet 2. §‑ának 29. pontja értelmében a „levegővédelmi követelmény” a jogszabály vagy hatósági határozat által megállapított előírás, tilalom, amelynek célja a levegőterhelés megelőzése vagy csökkentése.
E rendelet 27. §‑ának (2) bekezdése szerint a hulladék nyílt téri vagy a hulladékok égetésének feltételeit rögzítő jogszabályban foglaltaknak nem megfelelő berendezésben történő égetése – a háztartásban keletkező papírhulladék és veszélyesnek nem minősülő kezeletlen fahulladék háztartási berendezésben történő égetése kivételével – tilos. Nyílt téri hulladékégetésnek minősül, ha a hulladék – az elemi kár kivételével – bármilyen okból kigyullad.
Az említett rendelet 34. §‑ának (1) bekezdése szerint a környezetvédelmi hatóság a levegővédelmi rendelkezéseket megsértő természetes és jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet részére a jogsértő tevékenység megszüntetésére, illetve a mulasztás pótlására való kötelezéssel egyidejűleg – ha jogszabály másként nem rendelkezik – bírságot szab ki.
Ugyanezen § (3) bekezdéséből kitűnik, hogy a környezetvédelmi hatóság a bírság kiszabása során figyelembe veszi először is a mulasztás körülményeit, másodszor a kötelezettségszegés súlyosságát, és harmadszor a kötelezettségszegés időtartamát és ismétlődését.
Ugyanezen rendelet 9. mellékletének 20. pontja az abban az esetben alkalmazandó bírság mértékét írja elő, ha az adott személy a „hulladék‑ és anyagtároló vagy hulladék öngyulladását, meggyulladását nem akadályozza meg, illetve az eloltásról nem gondoskodik (10 m
feletti mennyiség esetén)”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2014. július 2‑án az elsőfokú illetékes környezetvédelmi hatóságot értesítették arról, hogy hulladékégetés folyik Túrkevén (Magyarország), a TTK tulajdonában lévő telken.
Az ezen hatóság által elvégzett helyszíni szemle során felvett jegyzőkönyv szerint három silótárolóban egyenként 30–40 m
, többek között fémhulladékot égettek, és a helyszínen jelen lévő három teherautó arra készült, hogy elszállítsa az égetés után visszamaradó fémhulladékot.
A TTK az említett hatóság előtt kijelentette, hogy ezt a telket 2014. március 15‑én egy természetes személynek adta bérbe. Kiderült azonban, hogy e személy 2014. április 1‑jén elhunyt.
Az elsőfokú környezetvédelmi hatóság a 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet rendelkezéseinek be nem tartása miatt 500000 forint (hozzávetőleg 1630 euró) összegű bírságnak a TTK‑val mint a telek tulajdonosával szemben való kiszabásáról határozott.
A TTK ezt a bírságot ugyanezen hatóság előtt vitatta, amely a panaszát elutasította. A Főfelügyelőség megerősítette ezt az elutasító határozatot.
A Főfelügyelőség az elutasító közigazgatási határozatban megállapította, hogy a nyílt téri hulladékégetés környezetveszélyeztetést okozott. Márpedig a környezet védelméről szóló törvény értelmében az együttes és egyetemleges felelősség az érintett ingatlan mindenkori tulajdonosát és birtokosát terheli, kivéve, ha a tulajdonos minden észszerű kétséget kizáróan bizonyítani tudja, hogy őt nem terheli felelősség. Tekintve, hogy a telek bérlője elhalálozott, az elsőfokú környezetvédelmi hatóság helyesen állapította meg, hogy a TTK‑t felelősség terheli.
A TTK a Főfelügyelőség határozatával szemben keresetet indított a kérdést előterjesztő Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Magyarország) előtt.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint a levegőszennyezés miatt kiszabott bírság a szankciós céljára tekintettel nem tartozik a 2004/35 irányelv 2. cikkének 11. pontja szerinti „felszámolási intézkedések” körébe. E bíróság rámutat ugyanakkor, hogy ezen irányelv 16. cikke az EUMSZ 193. cikknek megfelelően megnyitja a tagállamok számára annak a lehetőségét, hogy a környezeti károk megelőzésével és felszámolásával kapcsolatban szigorúbb intézkedéseket fogadjanak el.
A kérdést előterjesztő bíróság a 2015. március 4‑i Fipa Group és társai ítélet (C‑534/13, EU:C: 2015:140) 54. pontjára hivatkozva emlékeztet arra, hogy a 2004/35 irányelv által bevezetett környezeti felelősségi rendszer a működéséhez a kérdéses szennyezés típusától függetlenül megköveteli, hogy az illetékes hatóság egy vagy több azonosítható gazdasági szereplő tevékenysége, valamint a konkrét és mérhető környezeti károk között okozati kapcsolatot állapítson meg annak érdekében, hogy e gazdasági szereplőt vagy szereplőket felszámolási intézkedésekre kötelezze. Márpedig a jelen ügyben szerinte hiányzik a TTK tevékenysége és a környezeti kár közötti, a hatóság által megállapított okozati kapcsolat. Ennélfogva e bíróság szerint nem áll fenn semmilyen, a közigazgatási bírságnak a telek tulajdonosával szemben történő kiszabását megalapozó jogalap.
Ilyen körülmények között határozott úgy a Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Az [EUMSZ] 191. [cikkel], valamint a [2004/35] irányelv rendelkezéseivel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely – átlépve a szennyező fizet elvén – lehetővé teszi a környezetvédelmi közigazgatási hatóság számára, hogy a környezeti károk megtérítésének felelősségét különleges formában a tulajdonjog jogosultjára terhelje anélkül, hogy ezt megelőzően érdemben vizsgálnia kellene e személy (gazdálkodó szerv) magatartása és a szennyezési esemény közötti okozati összefüggés meglétét[?]
2)
Amennyiben az első kérdésre adandó válasz nemleges és a levegőszennyezésre figyelemmel nem merül fel környezeti kár felszámolásának szükségessége, a levegőtisztaság‑védelmi bírság kiszabása indokolható‑e a [2004/35] irányelv 16. cikkében és az EUMSZ 193. cikkben foglalt szigorúbb tagállami szabályozásra hivatkozással, vagy ez utóbbi szigorúbb szabályozás sem eredményezheti a szennyezésért nem felelős tulajdonos terhére pusztán szankció jellegű bírság kiszabását[?]”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2004/35 irányelv rendelkezéseit az EUMSZ 191. és EUMSZ 193. cikkel összhangban úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amely az ilyen környezeti kár okozása miatt a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkeket használó gazdasági szereplőkkel együtt egy másik személyi körnek, azaz a telkek tulajdonosainak egyetemleges felelősségét is megállapítja, anélkül hogy szükség lenne az említett tulajdonosok magatartása és a megállapított környezetszennyezés között fennálló okozati összefüggés bizonyítására.
Az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésének alkalmazhatóságáról
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, és az többek között a szennyező fizet elvén alapul. E rendelkezés így az Unió általános céljainak meghatározására korlátozódik a környezetvédelem területén, mivel az EUMSZ 192. cikk az Európai Parlamentre és az Európai Unió Tanácsára bízza, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében határozzanak arról, hogy milyen lépéseket kell tenni e célok elérése érdekében (2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen, mivel az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése, amely a szennyező fizet elvét megfogalmazza, uniós fellépésről szól, a magánszemélyek nem hivatkozhatnak önmagában e rendelkezésre a környezetpolitika releváns területére vonatkozó, olyan nemzeti szabályozás alkalmazásának a kizárása céljából, mint amely az alapügy tárgyát képezi, amennyiben nem alkalmazandó semmiféle, az EUMSZ 192. cikk alapján elfogadott és kimondottan az érintett helyzetre vonatkozó uniós szabályozás (lásd ebben az értelemben: 2010. március 9‑iERG és társai ítélet,
C‑379/08 és C‑380/08
,
EU:C:2010:08
,
39.
pont; 2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
40.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következően az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdésében kimondott szennyező fizet elvére a TTK csak annyiban hivatkozhat, amennyiben az EUMSZ 192. cikk alapján elfogadott uniós szabályozás kifejezetten az alapügyben érintett helyzetre vonatkozik.
A 2004/35 irányelv alkalmazhatóságáról
Függetlenül attól a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben nem szereplő kérdéstől, hogy a 2004/35 irányelvtől eltérő olyan uniós szabályozás, mint a hulladékokról és egyes irányelvek hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. november 19‑i 2008/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2008. L 312., 3. o.
), vonatkozik‑e olyan helyzetre, mint az alapügyben szóban forgó helyzet, továbbá figyelembe véve azt, hogy a Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy az alapügy tárgya levegőszennyezés, vizsgálni kell a 2004/35 irányelv alkalmazhatóságát.
Az említett irányelv 2. cikkének 1. pontja a „környezeti kárt” védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott kárként, továbbá vizekben okozott kárként vagy területi kárként határozza meg.
Ebből az következik, hogy a levegőszennyezés önmagában nem minősül a 2004/35 irányelv szerinti környezeti kárnak.
Ugyanakkor ezen irányelv (4) preambulumbekezdése pontosítja, hogy a környezeti károk fogalma magában foglalja a levegő által szállított anyagokból eredő károkat is, ha azok a vizek, a talaj, a védett fajok vagy a természetes élőhelyek károsodását okozzák.
A nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti egyértelmű feladatmegosztáson alapuló EUMSZ 267. cikk értelmében – a nemzeti bíróság által közölt tényállás alapján – kizárólag a Bíróság határozhat az uniós jogszabályok értelmezéséről és érvényességéről. Ebből következik, hogy az említett cikkben előírt eljárás keretében nem a Bíróság, hanem a nemzeti bíróság feladata az Unió Bíróság által értelmezett jogszabályainak a nemzeti intézkedésekre, illetve helyzetekre való alkalmazása (2010. március 9‑iERG és társai ítélet,
C‑379/08 és C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
35.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ennélfogva a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy az egyedül általa értékelhető tényállás alapján megvizsgálja, hogy az alapügyben a levegőszennyezés eredményezhetett‑e ilyen károkat vagy eredményezhette‑e az ilyen károsodás közvetlen veszélyét, úgy, hogy a 2004/35 irányelv szerinti megelőző vagy felszámolási intézkedéseket kell hozni.
Amennyiben ez a bíróság arra a következtetésre jut, hogy a jelen ügyben nem ez a helyzet, meg kell állapítania, hogy az ezen ügyben szóban forgó környezetszennyezés nem tartozik a 2004/35 irányelv hatálya alá, és így az ilyen helyzet az EU‑ és az EUM‑Szerződés szabályainak tiszteletben tartása mellett és a másodlagos jog más aktusainak a sérelme nélkül a nemzeti jog hatálya alá tartozik (lásd ebben az értelemben: 2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
46.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezzel szemben, ha a kérdést előterjesztő bíróság azt állapítja meg, hogy az alapügy tárgyát képező levegőszennyezés a vizek, a talaj, a védett fajok vagy a természetes élőhelyek károsodását is eredményezi vagy ilyen jellegű közvetlen kárveszélyt is okoz, az ilyen levegőszennyezés a 2004/35 irányelv hatálya alá tartozik.
A környezeti felelősség feltételeiről
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2004/35 irányelv 1. cikke szerint az irányelv célja a környezeti felelősségre vonatkozó keretrendszer létrehozása a szennyező fizet elve alapján, a környezeti károk megelőzése és felszámolása érdekében. Az ezen irányelv által előírt, a környezet magas fokú védelmén és a szennyező fizet elvén alapuló környezeti felelősségi rendszer keretében a gazdasági szereplőkre mind a megelőzés, mind a felszámolás kötelezettsége vonatkozik (lásd ebben az értelemben: 2010. március 9‑iERG és társai ítélet,
C‑379/08 és C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
75.
és
76.
pont).
Amint az a 2004/35 irányelv (13) preambulumbekezdésével együttesen értelmezett 4. cikkének (5) bekezdéséből és 11. cikkének (2) bekezdéséből kitűnik, az ezen irányelv által megállapított környezeti felelősségi rendszer megköveteli, hogy az illetékes hatóság egy vagy több azonosítható gazdasági szereplő tevékenysége, valamint környezeti károk vagy ilyen jellegű közvetlen kárveszély között okozati kapcsolatot állapítson meg (2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
54.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság az említett irányelv 3. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezésekor megállapította, hogy az illetékes hatóságnak az okozati kapcsolat megállapítására vonatkozó kötelezettsége a gazdasági szereplők objektív környezeti felelősségi rendszerében alkalmazandó (2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
55.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Amint az a 2004/35 irányelv 4. cikkének (5) bekezdéséből következik, az említett kötelezettség alkalmazandó a gazdasági szereplő vétkességéből vagy gondatlanságból származó, az ezen irányelv 3. cikke (1) bekezdésének b) pontjában előírt szubjektív felelősségi rendszerre is, amely az említett irányelv III. mellékletében felsoroltaktól eltérő kereső tevékenységekre vonatkozik (lásd ebben az értelemben: 2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
56.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A gazdasági szereplő tevékenysége és a környezeti kár közötti okozati kapcsolat fennállásának a szennyező fizet elve – és következésképpen a 2004/35 irányelv által bevezetett felelősségi rendszer – alkalmazása szempontjából fennálló különös fontossága kitűnik ezen utóbbi irányelv azon rendelkezéseiből is, amelyek a gazdasági szereplőnek a szennyezéshez vagy a szennyezés veszélyéhez való hozzájárulásának a hiányából fakadó következményekre vonatkoznak (2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
57.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2004/35 irányelv 8. cikke (3) bekezdésének az irányelv (20) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett a) pontja értelmében a gazdasági szereplő nem köteles viselni a költségeket, ha bizonyítani tudja, hogy az okozott környezeti károk előidézője harmadik fél volt, és azok a megfelelő biztonsági intézkedések ellenére következtek be, vagy azok hatósági kötelezés vagy utasítás betartásából erednek (lásd ebben az értelemben: 2015. március 4‑iFipa Group és társai ítélet,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
58.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tényezők összességéből kitűnik, hogy a 2004/35 irányelv által bevezetett felelősségi rendszer az elővigyázatosság és a szennyező fizet elvén alapul. E célból ezen irányelv értelmében a gazdasági szereplőkre mind a megelőzés, mind a felszámolás kötelezettsége vonatkozik (lásd különösen: 2010. március 9‑iERG és társai ítélet,
C‑379/08 és C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
75.
pont).
A jelen ügyben nem vitatott, hogy a TTK felelősségét nem a gazdasági szereplői minősége, hanem az azon ingatlanon fennálló tulajdonjoga alapozta meg, amelyen a környezetszennyezés történt. Úgy tűnik továbbá – és ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia –, hogy az illetékes hatóság bírságot szabott ki a TTK‑ra, de nem kötelezte arra, hogy megelőző és felszámolási intézkedéseket is tegyen.
Ennélfogva a Bíróság elé terjesztett iratokból kitűnik, hogy a magyar szabályozásnak a TTK‑ra alkalmazott rendelkezései nem tartoznak a 2004/35 irányelv által bevezetett felelősségi rendszer alkalmazására vonatkozó rendelkezések körébe.
Mindemellett emlékeztetni kell arra, hogy a 2004/35 irányelv 16. cikke lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a környezeti károk megelőzésével és felszámolásával kapcsolatban szigorúbb rendelkezéseket tartsanak hatályban vagy fogadjanak el, beleértve az ezen irányelvben meghatározott megelőzési és felszámolási követelmények mellett további tevékenységek meghatározását és további felelős felek meghatározását.
A környezet védelméről szóló törvény 102. §‑ának (1) bekezdése előírja, hogy a felelősség – az ellenkező bizonyításáig – annak az ingatlannak a tulajdonosát és az azt használó gazdasági szereplőt együttesen és egyetemlegesen terheli, amelyen „a környezetkárosítást, illetve környezetveszélyeztető magatartást folytatták”, és a tulajdonos csak akkor mentesül e felelősség alól, ha megnevezi az ingatlan tényleges használóját, és minden észszerű kétséget kizáróan bizonyítja, hogy a kárt nem ő maga okozta, ami jellegénél fogva szigorítja a 2004/35 irányelv felelősségi rendszerét.
Mivel az ilyen nemzeti szabályozás a gazdasági szereplő főszabály szerinti felelősségének sérelme nélkül arra irányul, hogy megelőzze a gondosság tulajdonos általi elmulasztását, továbbá arra, hogy ez utóbbit arra ösztönözze, hogy olyan intézkedéseket tegyen és olyan gyakorlatot alakítson ki, amely minimálisra csökkenti a környezeti károk kockázatát, hozzájárul a környezeti károk megelőzéséhez, és ezáltal a 2004/35 irányelv célkitűzéseinek megvalósításához.
Ugyanis ez a nemzeti szabályozás azzal jár, hogy az érintett tagállamban az ingatlanok tulajdonosainak kell – annak terhe mellett, hogy ők maguk is együttesen és egyetemlegesen felelőssé válnak – a tulajdonukat használó gazdasági szereplők magatartását felügyelni és e gazdasági szereplőket környezeti kár, illetve az ilyen jellegű kárveszély esetén az illetékes hatóság előtt megnevezni.
Tekintve, hogy az ilyen szabályozás a 2004/35 irányelv által előírt mechanizmust a gazdasági szereplőkkel egyetemlegesen felelőssé tehető személyi kör meghatározásán keresztül szigorítja, az ilyen mechanizmus a 2004/35 irányelv 16. cikkének hatálya alá tartozik, amely az EUMSZ 193. cikkel együttesen értelmezve szigorúbb védintézkedéseket tesz lehetővé, feltéve hogy azok összeegyeztethetőek az EU‑ és az EUM–Szerződéssel és azokról az Európai Bizottságot értesítik.
A Szerződésekkel való összeegyeztethetőség követelményét illetően a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy az egyes tagállamok feladata az ilyen szigorúbb védintézkedések meghatározása, amelyeknek egyrészt a 2004/35 irányelv annak 1. cikkében meghatározott célkitűzésének a megvalósítására, vagyis a környezeti károk megelőzésére és felszámolására kell irányulniuk, másrészt tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogot, többek között e jog általános elveit, köztük az arányosság elvét (lásd ebben az értelemben: 2010. március 9‑iERG és társai ítélet,
C‑379/08 és C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
79.
pont).
Emlékeztetni kell végül arra, hogy az EUMSZ 193. cikkben kimondott értesítési kötelezettség betartásának elmulasztása önmagában nem eredményezi a szigorúbb védintézkedések jogellenességét (2011. július 21‑iAzienda Agro‑Zootecnica Franchini és Eolica di Altamura ítélet,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
,
53.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E körülmények között az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésre azt a választ kell adni, hogy amennyiben az alapügyben szóban forgó helyzet a 2004/35 irányelv hatálya alá tartozik – aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, a 2004/35 irányelv rendelkezéseit az EUMSZ 191. és EUMSZ 193. cikkel összhangban úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amely a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkeket használó gazdasági szereplőkkel együtt egy másik személyi körnek, azaz az említett telkek tulajdonosainak egyetemleges felelősségét is megállapítja az ilyen környezeti kár okozása miatt, anélkül hogy előírná a tulajdonosok magatartása és a megállapított kár között fennálló okozati összefüggés bizonyítását, feltéve hogy e szabályozás összeegyeztethető az uniós jog általános elveivel, valamint az EU– és EUM–Szerződés és a másodlagos uniós jogi aktusok összes releváns rendelkezésével.
A második kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság második kérdésével lényegében arra keres választ, hogy a 2004/35 irányelv 16. cikkét és az EUMSZ 193. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amelynek értelmében a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkek tulajdonosai az ilyen környezeti kárért nem csak egyetemlegesen felelősek az ezen telkeket használó gazdasági szereplőkkel, de az illetékes nemzeti közigazgatási hatóság bírságot is kiszabhat rájuk.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy ha valamely tagállam az említett irányelv 16. cikke és az EUMSZ 193. cikk alapján, valamint az uniós jog minden egyéb releváns rendelkezésének és általános elveinek tiszteletben tartása mellett az említett telektulajdonosok egyetemleges felelősségét mondja ki, e tagállamnak jogában áll olyan szankciókat előírni, amelyek növelik e szigorúbb védintézkedési rendszer hatékonyságát.
A valamely telek tulajdonosával szemben amiatt kiszabott közigazgatási bírság, hogy nem akadályozta meg a jogellenes környezetszennyezést, amelynek elkövetőjét sem nevezi meg, ennélfogva a 2004/35 irányelv 16. cikke és az EUMSZ 193. cikk által szabályozott felelősségi rendszerbe tartozhat, feltéve hogy az ilyen bírságot előíró szabályozás – az arányosság elvével összhangban – alkalmas arra, hogy elősegítse az egyetemleges felelősséget bevezető szabályozás által követett szigorúbb védelmi cél elérését, és a bírság összegének meghatározására vonatkozó részletes szabályok nem lépik túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket (lásd analógia útján: 2016. június 9‑iNutrivet‑ítélet,
C‑69/15
,
EU:C:2016:425
,
51.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy az alapügybeli nemzeti szabályozás, különösen a 306/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet 34. §‑ának (1) bekezdése megfelel‑e ezen feltételeknek.
Következésképpen a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/35 irányelv 16. cikkét és az EUMSZ 193. cikket úgy kell értelmezni, hogy amennyiben az alapügyben szereplő helyzet a 2004/35 irányelv hatálya alá tartozik, azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amelynek értelmében a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkek tulajdonosai az ilyen környezeti kárért nem csak egyetemlegesen felelősek az ezen telkeket használó gazdasági szereplőkkel, de az illetékes nemzeti hatóság bírságot is kiszabhat rájuk, feltéve hogy az ilyen szabályozás alkalmas arra, hogy elősegítse a szigorúbb védelmi cél elérését, és a bírság összegének meghatározására vonatkozó részletes szabályok nem haladják meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket, amit a nemzeti bíróságnak kell vizsgálnia.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapügyben részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:

1)
A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló, 2004. április 21‑i 2004/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv rendelkezéseit az EUMSZ 191. és EUMSZ 193. cikkel összhangban úgy kell értelmezni, hogy amennyiben az alapügyben szereplő helyzet a 2004/35 irányelv hatálya alá tartozik – aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amely a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkeket használó gazdasági szereplőkkel együtt egy másik személyi körnek, azaz az említett telkek tulajdonosainak egyetemleges felelősségét is megállapítja az ilyen környezeti kár okozása miatt, anélkül hogy előírná a tulajdonosok magatartása és a megállapított kár között fennálló okozati összefüggés bizonyítását, feltéve hogy e szabályozás összeegyeztethető az uniós jog általános elveivel, valamint az EU– és EUM–Szerződés és a másodlagos uniós jogi aktusok összes releváns rendelkezésével.

2)
A 2004/35 irányelv 16. cikkét és az EUMSZ 193. cikket úgy kell értelmezni, hogy amennyiben az alapügyben szóban forgó helyzet a 2004/35 irányelv hatálya alá tartozik, azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyben szerepel, amelynek értelmében a jogellenes környezetszennyezés helye szerinti telkek tulajdonosai az ilyen környezeti kárért nem csak egyetemlegesen felelősek az ezen telkeket használó gazdasági szereplőkkel, de az illetékes nemzeti hatóság bírságot is kiszabhat rájuk, feltéve hogy az ilyen szabályozás alkalmas arra, hogy elősegítse a szigorúbb védelmi cél elérését, és a bírság összegének meghatározására vonatkozó részletes szabályok nem haladják meg az e cél eléréséhez szükséges mértéket, amit a nemzeti bíróságnak kell vizsgálnia.

Ilešič
Prechal
Rosas
Toader
Jarašiūnas
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. július 13‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
hivatalvezető
R. M. Ilešič
a második tanács elnöke
(
*1
)	Az eljárás nyelve: magyar.