CELEX: 62019CJ0387
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkiset hankinnat
Direktiivi 2014/24/EU
57 artiklan 6 kohta
Vapaaehtoiset poissulkemisperusteet
Toimenpiteet, jotka talouden toimija toteuttaa osoittaakseen olevansa luotettava vapaaehtoisesta poissulkemisperusteesta huolimatta
Talouden toimijan velvollisuus esittää oma-aloitteisesti näyttöä tällaisista toimenpiteistä
Välitön vaikutus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 65
), sellaisena kuin se on muutettuna 24.11.2015 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2015/2170 (
EUVL 2015, L 307, s. 5
; jäljempänä direktiivi 2014/24), 57 artiklan 4, 6 ja 7 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä RTS infra BVBA ja Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel BVBA sekä toisaalta Vlaams Gewest (Flanderin hallintoalue, Belgia) ja joka koskee Vlaams Gewestin päätöstä sulkea kyseiset kaksi yhtiötä pois julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekomenettelystä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2014/24
Direktiivin 2014/24 102 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Talouden toimijoille olisi – – annettava mahdollisuus toteuttaa säännösten noudattamiseksi toimenpiteitä, joilla on tarkoitus korjata rikosten tai virheiden seuraukset ja näin estää tehokkaasti asiattoman toiminnan toistuminen. Tällaiset toimenpiteet saattavat olla erityisesti henkilöstöä ja organisaatiota koskevia toimenpiteitä, kuten kaikkien yhteyksien katkaiseminen henkilöihin tai organisaatioihin, jotka ovat osallistuneet asiattomaan toimintaan, asianmukaiset henkilöstön uudelleenorganisointitoimet, raportointi- ja valvontajärjestelmien käyttöönotto, sisäisen tarkastusrakenteen perustaminen valvomaan säännösten noudattamista sekä sisäisten vastuu- ja korvaussääntöjen antaminen. Talouden toimijaa ei saisi enää sulkea pois yksinomaan näillä perusteilla, jos tällaisilla toimenpiteillä saadaan riittävät takeet. Talouden toimijoilla olisi oltava mahdollisuus pyytää säännösten noudattamiseksi toteutettujen toimenpiteiden tarkastelua, jotta kyseiset toimijat saisivat mahdollisuuden osallistua hankintamenettelyyn. Jäsenvaltioiden olisi kuitenkin saatava määritellä tällaisissa tapauksissa sovellettavat täsmälliset menettelyä ja sisältöä koskevat edellytykset. Niiden olisi erityisesti voitava päättää, antavatko ne yksittäisten hankintaviranomaisten tehdä asianmukaiset arvioinnit vai antavatko ne tämän tehtävän muille keskustason tai muiden kuin keskustason viranomaisille.”
Kyseisen direktiivin 18 artiklan, jonka otsikkona on ”Hankintaperiaatteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten on kohdeltava talouden toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä noudatettava avointa ja oikeasuhteista toimintatapaa.
– –”
Mainitun direktiivin 57 artiklan, jonka otsikko on ”Poissulkemisperusteet”, 4–7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”4.   Hankintaviranomaiset voivat sulkea talouden toimijan pois hankintamenettelystä tai jäsenvaltiot voivat vaatia sen poissulkemista jossakin seuraavista tilanteista:
– –
c)
hankintaviranomainen voi asianmukaisesti osoittaa, että talouden toimija on syyllistynyt ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen, joka kyseenalaistaa sen rehellisyyden;
– –
g)
talouden toimijan toiminnassa on esiintynyt merkittäviä tai toistuvia puutteita aikaisemman hankintasopimuksen, hankintayksikön kanssa tehdyn aikaisemman sopimuksen tai aikaisemman käyttöoikeussopimuksen jonkin keskeisen vaatimuksen toteuttamisessa ja ne ovat johtaneet kyseisen aikaisemman sopimuksen ennenaikaiseen irtisanomiseen, vahingonkorvauksiin tai muihin vastaaviin rangaistuksiin;
h)
talouden toimija on vakavalla tavalla syyllistynyt väärien tietojen antamiseen toimittaessaan vaaditut tiedot sen tarkistamiseksi, että poissulkemisperusteita ei ole tai että valintaperusteet täyttyvät, se on salannut tällaisia tietoja tai jättänyt toimittamatta 59 artiklan nojalla vaaditut täydentävät asiakirjat; tai
– –
5.   – –
Missä tahansa menettelyn vaiheessa hankintaviranomaiset voivat sulkea siitä pois talouden toimijan tai jäsenvaltiot voivat vaatia sen poissulkemista, jos käy ilmi, että talouden toimija on joko ennen menettelyä tai sen aikana toteuttamiensa tai toteuttamatta jättämiensä toimien johdosta jossakin 4 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa.
6.   Talouden toimija, joka on jossakin 1 ja 4 kohdassa tarkoitetuista tilanteista, voi esittää näyttöä, jonka perusteella talouden toimijan toteuttamat toimenpiteet ovat riittäviä osoittamaan sen luotettavuuden siitä huolimatta, että asianmukainen poissulkemisperuste on olemassa. Jos näyttö katsotaan riittäväksi, asianomaista talouden toimijaa ei saa sulkea pois hankintamenettelystä.
Tätä varten talouden toimijan on esitettävä näyttö siitä, että se on maksanut tai sitoutunut maksamaan korvauksen kaikista vahingoista, joita rangaistavasta teosta tai virheestä on aiheutunut, selvittänyt tosiasiat ja olosuhteet kattavasti toimimalla aktiivisesti yhteistyössä tutkintaviranomaisten kanssa ja toteuttanut konkreettiset tekniset sekä organisaatioon ja henkilöstöön liittyvät toimenpiteet, joilla voidaan tarkoituksenmukaisesti estää uudet rangaistavat teot tai virheet.
Talouden toimijoiden toteuttamat toimenpiteet on arvioitava ottaen huomioon rangaistavan teon tai rikkomuksen vakavuus ja niihin liittyvät erityiset olosuhteet. Jos toimenpiteitä pidetään riittämättöminä, talouden toimijan on saatava kyseisen päätöksen perustelut.
Talouden toimijalla, joka on lainvoimaisella tuomiolla suljettu pois hankintamenettelyistä tai käyttöoikeussopimuksen tekomenettelyistä, ei saa olla oikeutta käyttää tämän kohdan mukaista mahdollisuutta kyseisestä tuomiosta johtuvan poissulkemisen keston aikana jäsenvaltioissa, joissa tuomio on lainvoimainen.
7.   Jäsenvaltioiden on vahvistettava lakien, asetusten tai hallinnollisten määräysten nojalla ja unionin oikeus huomioon ottaen edellytykset, joiden mukaan tätä artiklaa sovelletaan. Niiden on erityisesti määriteltävä poissulkemisen enimmäiskesto siinä tapauksessa, että talouden toimija ei toteuta 6 kohdassa tarkoitettuja toimenpiteitä luotettavuutensa osoittamiseksi. Jos poissulkemisen kestoa ei ole vahvistettu lainvoimaisella tuomiolla, se ei saa olla pidempi kuin viisi vuotta lainvoimaisen tuomion antamisesta 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ja kolme vuotta asiaankuuluvasta tapahtumasta 4 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.”
Saman direktiivin 59 artiklan, jonka otsikko on ”Yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Osallistumishakemuksia tai tarjouksia jätettäessä hankintaviranomaisten on hyväksyttävä yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja, jossa on päivitetty oma lausunto viranomaisten tai kolmansien osapuolten antamia todistuksia korvaavaksi alustavaksi näytöksi, jolla vahvistetaan, että asiaankuuluva talouden toimija täyttää seuraavat ehdot:
a)
mikään 57 artiklassa tarkoitetuista tilanteista, joissa talouden toimijat joko hylätään tai voidaan hylätä, ei koske sitä;
– –
Yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa on esitettävä talouden toimijan vakuutus, että tiettyä poissulkemisperustetta ei ole ja/tai että asiaankuuluva valintaperuste täyttyy, ja annettava hankintaviranomaisen vaatimat asiaankuuluvat tiedot. Lisäksi yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa on ilmoitettava, mikä viranomainen tai kolmas osapuoli vastaa täydentävien asiakirjojen laatimisesta, ja vakuutettava, että talouden toimija kykenee pyydettäessä toimittamaan viipymättä kyseiset täydentävät asiakirjat.
– –
2.   Yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja on laadittava käyttäen vakiolomaketta. [Euroopan] komissio vahvistaa tämän vakiolomakkeen täytäntöönpanosäädöksillä. – –”
Direktiivin 2014/24 69 artiklan, jonka otsikkona on ”Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisen on vaadittava, että talouden toimijat antavat selvityksen tarjouksessa olevista hinnoista tai kustannuksista, jos tarjoukset vaikuttavat poikkeuksellisen alhaisilta rakennusurakoihin, tavaroihin tai palveluihin nähden.”
Direktiivin 2014/24 90 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on saatettava kyseisen direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 18.4.2016, kun taas mainitun direktiivin 91 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY (
EUVL 2004, L 134, s. 114
) kumotaan 18.4.2016 alkavin vaikutuksin.
Täytäntöönpanoasetus (EU) 2016/7
Yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan vakiolomakkeen vahvistamisesta 5.1.2016 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/7 (
EUVL 2016, L 3, s. 16
) liitteessä 2 olevan III osan C kohta sisältää muun muassa seuraavat kaksi otsikkoa:
”– –
– –
Onko talouden toimija syyllistynyt ammatin harjoittamiseen liittyvään vakavaan virheeseen – –?
Jos vastaus on kyllä, lisätietoja:
[ ] Kyllä [ ] Ei
[………………]
Jos vastaus on kyllä, onko talouden toimija toteuttanut puhdistautumistoimia?
[ ] Kyllä [ ] Ei
Jos on, kuvaus toteutetuista toimista:
[………………]
– –
– –
Onko talouden toimijalla kokemuksia siitä, että aikaisempi hankintasopimus, hankintayksikön kanssa tehty aikaisempi hankintasopimus tai aikaisempi käyttöoikeussopimus on irtisanottu ennenaikaisesti tai että kyseisen aikaisemman sopimuksen yhteydessä on vaadittu vahingonkorvauksia tai määrätty muita vastaavia seuraamuksia?
Jos vastaus on kyllä, lisätietoja:
[ ] Kyllä [ ] Ei
[………………]
Jos vastaus on kyllä, onko talouden toimija toteuttanut puhdistautumistoimia?
[ ] Kyllä [ ] Ei
Jos on, kuvaus toteutetuista toimista:
[………………]
– –
– –”
Belgian oikeus
Perinteisten alojen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisestä 15.7.2011 annetun kuninkaan päätöksen (koninklijk besluit van 15 juli 2011 plaatsing overheidsopdrachten klassieke sectoren; Belgisch Staatsblad 9.8.2011, s. 44862), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa, 61 §:n 2 momentin 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Julkisista hankinnoista sekä tietyistä rakennusurakoita ja tavara- ja palveluhankintoja koskevista sopimuksista 15.6.2006 annetun lain (Belgische Staatsblad 15.2.2007, s. 7355)] 20 §:n mukaisesti hankintamenettelystä voidaan sen missä tahansa vaiheessa sulkea pois ehdokas tai tarjoaja, joka
– –
4°
on ammattitoiminnassaan syyllistynyt vakavaan virheeseen;
– –”
Julkisista hankinnoista 17.6.2016 annetun lain (wet van 17 juni 2016 inzake overheidsopdrachten; Belgisch Staatsblad 14.7.2016, s. 44219), joka tuli voimaan 30.6.2017 (jäljempänä 17.6.2016 annettu laki), 70 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Ehdokas tai tarjoaja, joka on jossakin 67 tai 69 §:ssä tarkoitetuista tilanteista, voi esittää näyttöä, joka osoittaa, että sen toteuttamat toimenpiteet ovat riittäviä osoittamaan sen luotettavuuden siitä huolimatta, että asianmukainen poissulkemisperuste on olemassa. Jos hankintaviranomainen katsoo näytön riittäväksi, asianomaista ehdokasta tai tarjoajaa ei suljeta pois hankintamenettelystä.
Tätä varten ehdokkaan tai tarjoajan on oma-aloitteisesti esitettävä näyttö siitä, että se on maksanut tai sitoutunut maksamaan korvauksen kaikista vahingoista, joita rangaistavasta teosta tai virheestä on aiheutunut, selvittänyt tosiasiat ja olosuhteet kattavasti toimimalla aktiivisesti yhteistyössä tutkintaviranomaisten kanssa ja toteuttanut konkreettiset tekniset sekä organisaatioon ja henkilöstöön liittyvät toimenpiteet, joilla voidaan tarkoituksenmukaisesti estää uudet rangaistavat teot tai virheet.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Agentschap Wegen en Verkeer van het Vlaamse gewest, Wegen en Verkeer Oost-Vlaanderen (Flanderin hallintoalueen tie- ja liikenneviraston Itä-Flanderin tie- ja liikenneosasto, Belgia) aloitti julkisen hankintamenettelyn urakkasopimuksen tekemiseksi Nieuwe Steenweg (N60) ‑solmukohdan sekä E17-tien yhdys- ja poistumisteiden kunnostamisesta De Pintessä 11.5.2016 julkisia hankintoja koskevassa virallisessa lehdessä (Bulletin der Aanbestedingen) ja 13.5.2016 Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaisemallaan hankintailmoituksella. Hankintailmoituksessa muistutettiin muun muassa perinteisten alojen julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisestä 15.7.2011 annetun kuninkaan päätöksen, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian oikeusriidassa, 61 §:n 1 ja 2 momentissa säädetyistä poissulkemisperusteista, joihin kuuluivat ”ammatin harjoittamiseen liittyvät vakavat virheet”.
Saatuaan kuusi tarjousta, joista yhden jättivät pääasian kantajat, Flanderin hallintoalue sulki 13.10.2016 tekemällään päätöksellä pääasian kantajat pois hankintamenettelystä ja valitsi sopimuspuoleksi alhaisimman vaatimukset täyttävän tarjouksen tehneen yrityksen.
Flanderin hallintoalue perusteli pääasian kantajien poissulkemista sillä, että ne olivat tehneet saman hankintaviranomaisen, josta on kyse pääasiassa, tekemien aikaisempien hankintasopimusten täytäntöönpanon yhteydessä ”ammatin harjoittamiseen liittyviä vakavia virheitä”, joista oli pääosin määrätty seuraamuksia ja jotka koskivat hankinnan, johon liittyvän tarjouksen ne olivat tuolloin jättäneet, toteuttamisen kannalta merkittäviä seikkoja. Flanderin hallintoalue katsoi tässä yhteydessä, että pääasian kantajien vakavat ja toistuvat sopimusrikkomukset herättivät epäilyjä ja epävarmuutta kantajien kyvystä täyttää uusi hankintasopimus asianmukaisesti.
Pääasian kantajat saattoivat asian ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen 13.10. 2016 tehdyn päätöksen kumotuksi. Ne väittävät tältä osin, että niillä olisi ennen niiden syrjäyttämistä väitettyjen ammatin harjoittamiseen liittyvien vakavien virheiden vuoksi pitänyt olla mahdollisuus puolustautua tältä osin ja osoittaa siten korjanneensa kyseisten virheiden seuraukset asianmukaisilla korjaavilla toimenpiteillä, kuten direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdassa, jolla on niiden mukaan välitön oikeusvaikutus, säädetään.
Hankintaviranomainen kiistää kyseisen säännöksen välittömän oikeusvaikutuksen. Se korostaa lisäksi, että vaikka 17.6.2016 annettu laki tuli voimaan vasta 30.6.2017 eli 13.10.2016 tehdyn päätöksen tekemispäivän jälkeen, kyseisen lain 70 §:ssä säädetään nimenomaisesti, että asianomaisen talouden toimijan on ilmoitettava toteutetuista korjaavista toimenpiteistä oma-aloitteisesti. Koska direktiivissä 2014/24 ei ole säännöksiä ajankohdasta ja tavasta, jolla näyttö toteutetuista korjaavista toimenpiteistä on esitettävä, hankintaviranomainen pyrkii tältä osin tukeutumaan 17.6.2016 annetun lain 70 §:ään.
Voidakseen arvioida, onko sen käsiteltäväksi saatettu kanne perusteltu, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, ovatko direktiivin 2014/24 57 artiklan 4, 6 ja 7 kohta esteenä sille, että talouden toimija voidaan sulkea hankintamenettelystä ammatin harjoittamiseen liittyvän vakavan virheen vuoksi ilman, että hankintaviranomainen kehottaa – tai hankinta-asiakirjoissa kehotetaan – sitä tätä ennen esittämään näyttöä siitä, että se on tällaisesta virheestä huolimatta luotettava.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että koska teon luonnehtiminen ammatin harjoittamiseen liittyväksi vakavaksi virheeksi, johon kyseistä tarjoajaa vastaan vedotaan, kuuluu hankintaviranomaisen vapaaseen harkintavaltaan, se voi olla tarjoajan kannalta vaikeasti ennakoitavissa. Lisäksi kyseinen tuomioistuin katsoo, että talouden toimijoilla on tuskin halua oman toimintansa arvosteluun luettelemalla sellaiset laiminlyönnit, jotka hankintaviranomainen voisi mahdollisesti luonnehtia ”vakaviksi virheiksi”. Kontradiktorisen menettelyn turvaaminen voisi näin ollen edistää kilpailua sopimuskumppanin valintamenettelyssä. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että se, että talouden toimijalle jätetään toteutettujen korjaavien toimenpiteiden toteennäyttämistä koskeva aloitevalta, mahdollistaisi suuremman avoimuuden, varsinkin koska kyseinen toimija tietää poissulkemisen enimmäiskeston perusteella, kuinka kauan sen on oma-aloitteisesti ilmoitettava korjaavista toimenpiteistä.
Siinä tapauksessa, että ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee myös, onko edellä mainituilla direktiivin 2014/24 säännöksillä välitön oikeusvaikutus. Se pohtii erityisesti, voidaanko katsoa, että kyseisten säännösten tietyt osat ovat puhdistautumisen alalla vähimmäistakeita, minkä vuoksi niitä voidaan pitää ”riittävän täsmällisinä ja ehdottomina”, jotta niillä voidaan katsoa olevan välitön oikeusvaikutus.
Tässä tilanteessa Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [direktiivin 2014/24] 57 artiklan 4 kohdan c ja g alakohtaa luettuina yhdessä 6 ja 7 kohdan kanssa tulkittava siten, että ne ovat esteenä soveltamistavalle, jonka mukaan talouden toimijan on oma-aloitteisesti esitettävä näyttöä toimista, jotka se on toteuttanut luotettavuutensa osoittamiseksi?
2)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko [direktiivin 2014/24] 57 artiklan 4 kohdan c ja g alakohdalla luettuina yhdessä 6 ja 7 kohdan kanssa näin tulkittuina välitön oikeusvaikutus?”
Ennakkoratkaisukysymykset
Alustavat huomautukset
Aluksi on mainittava, että koska direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan, jonka tulkintaa on pyydetty, säännökset eivät vastaa mitään ennen kyseisen direktiivin antamispäivää ja voimaantuloa sovelletun unionin julkisia hankintoja koskevan säännöstön säännöstä, esitetyillä ennakkoratkaisukysymyksillä voi olla merkitystä vain siinä tapauksessa, että mainittua direktiiviä sovelletaan pääasiassa kyseessä olevaan tilanteeseen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo sitä sovellettavan siitä syystä, että hankintailmoitus julkaistiin 11.5. ja 13.5.2016 eli myöhemmin kuin 18.4.2016; tämä päivämäärä oli yhtäältä päivämäärä, johon mennessä jäsenvaltioiden oli direktiivin 2014/24 90 artiklan mukaan pitänyt panna kyseinen direktiivi täytäntöön, ja toisaalta päivämäärä, jona kyseisen direktiivin 91 artiklan mukaan direktiivi 2004/18 kumottiin.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee kuitenkin, että kyseistä hankintailmoitusta edelsi ennakkoilmoitus, joka julkaistiin 17.10.2015, jolloin direktiiviä 2004/18 vielä sovellettiin.
Tässä yhteydessä on mainittava vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että sovellettava direktiivi on lähtökohtaisesti direktiivi, joka on voimassa sinä päivänä, jona hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko ennen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa velvollisuus järjestää kilpailu. Sen sijaan direktiivin, jonka täytäntöönpanon määräaika on päättynyt kyseisen päivän jälkeen, säännöksiä ei ole sovellettava (tuomio 27.11.2019, Tedeschi ja Consorzio Stabile Istant Service,
C-402/18
,
EU:C:2019:1023
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska ennakkoilmoitus julkaistiin ennen direktiivin 2014/24 täytäntöönpanolle asetettua määräpäivää mutta hankintailmoitus vasta kyseisen päivän jälkeen, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on nyt käsiteltävässä tapauksessa tarkistettava, minä päivänä hankintaviranomainen valitsi sen menettelytyypin, jota se aikoi noudattaa, ja ratkaisi lopullisesti kysymyksen siitä, oliko ennen pääasiassa kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa velvollisuus järjestää kilpailu.
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion käytännölle, jonka mukaan asianomaisen talouden toimijan on julkista hankintaa koskevassa sopimuksentekomenettelyssä osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa jättämisen yhteydessä esitettävä oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut osoittaakseen olevansa luotettava siitä huolimatta, että sen osalta on olemassa direktiivin 57 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vapaaehtoinen poissulkemisperuste, vaikka tällainen velvollisuus ei ilmene sovellettavasta kansallisesta säännöstöstä eikä hankinta-asiakirjoista.
Tässä yhteydessä on ensimmäiseksi muistutettava, että direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan mukaan talouden toimija, jota koskee muun muassa jokin kyseisen direktiivin 57 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista vapaaehtoisista poissulkemisperusteista, voi esittää näyttöä, jonka perusteella talouden toimijan toteuttamat toimenpiteet ovat riittäviä osoittamaan sen luotettavuuden, ja että jos näyttö katsotaan riittäväksi, asianomaista talouden toimijaa ei saa tämän perusteen perusteella sulkea pois julkista hankintaa koskevasta sopimuksentekomenettelystä. Kyseisellä säännöksellä otetaan täten käyttöön korjaavien toimenpiteiden menetelmä (self-cleaning) antamalla tältä osin talouden toimijoille oikeus, joka jäsenvaltioiden on turvattava, kun ne panevat mainitun direktiivin täytäntöön, kyseisessä direktiivissä säädettyjä edellytyksiä noudattaen (ks. analogisesti käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/23 (
EUVL 2014, L 94, s. 1
) 38 artiklan 9 kohdan, joka vastaa direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohtaa, osalta tuomio 11.6.2020, Vert Marine,
C-472/19
,
EU:C:2020:468
,
ja
kohta).
On todettava, ettei direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan sanamuodossa eikä kyseisen direktiivin johdanto-osan 102 perustelukappaleessa täsmennetä, millä tavoin tai missä hankintamenettelyn vaiheessa näyttö korjaavista toimenpiteistä voidaan esittää.
Tässä tilanteessa on mainittava, että pelkästään direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan sanamuodon perusteella talouden toimijoille annettua mahdollisuutta esittää näyttö toteutetuista korjaavista toimenpiteistä voidaan käyttää yhtä hyvin niiden omasta kuin hankintaviranomaisenkin aloitteesta sekä yhtä lailla osallistumishakemuksen tai tarjouksen jättämisen yhteydessä kuin menettelyn myöhemmässäkin vaiheessa.
Tätä tulkintaa tukee direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan tavoite. Kun kyseisessä säännöksessä säädetään, että jokaisen talouden toimijan on voitava esittää näyttöä korjaavista toimenpiteistä, sillä pyritään nimittäin korostamaan talouden toimijan luotettavuudelle annettua merkitystä ja takaamaan talouden toimijoiden objektiivinen arviointi ja varmistamaan toimiva kilpailu (ks. analogisesti tuomio 11.6.2020, Vert Marine,
C-472/19
,
EU:C:2020:468
,
kohta). Kyseinen tavoite voidaan saavuttaa, kun näyttö korjaavista toimenpiteistä esitetään, missä tahansa sopimuspuolen valintaa koskevan päätöksen tekemistä edeltävän menettelyn vaiheessa, sillä olennaista on se, että talouden toimijalla on mahdollisuus vedota niihin toimenpiteisiin, joilla sitä koskeva poissulkemisperuste voidaan sen itsensä mukaan korjata, ja saada ne tutkituksi.
Mainittua tulkintaa tukee myös direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan asiayhteys. Tältä osin on muistutettava, että kyseisen direktiivin 57 artiklan 7 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on unionin oikeus huomioon ottaen vahvistettava kyseisen artiklan ja siten myös sen 6 kohdan soveltamisedellytykset. Jäsenvaltiot voivat mainitun direktiivin 57 artiklan 6 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten menettelysääntöjen määrittämistä koskevan harkintavaltansa puitteissa (ks. analogisesti tuomio 11.6.2020, Vert Marine,
C-472/19
,
EU:C:2020:468
,
kohta) säätää, että asianomaisen talouden toimijan on esitettävä oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa jättämisen yhteydessä, mutta ne voivat myös säätää, että tällainen näyttö voidaan esittää sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on muodollisesti kehottanut kyseistä talouden toimijaa tekemään niin menettelyn myöhemmässä vaiheessa.
Tämä jäsenvaltioiden harkintavalta ei kuitenkaan rajoita direktiivin 2014/24 niiden säännösten soveltamista, joissa säädetään toimijoiden mahdollisuudesta esittää oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä silloin, kun ne jättävät julkista hankintaa koskevaan sopimuksentekomenettelyyn osallistumista koskevan hakemuksensa tai tarjouksensa. Kuten julkisasiamies on olennaisilta osin esittänyt ratkaisuehdotuksensa 49 kohdassa, direktiivin 2014/24 59 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädetään, että tällaisia osallistumishakemuksia tai tarjouksia jätettäessä hankintaviranomaisten on, jollei myöhemmistä tarkastuksista muuta johdu, hyväksyttävä yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja eli asiakirja, jossa talouden toimija antaa oman lausunnon siitä, että sitä koskee jokin poissulkemisperuste ja että se on toteuttanut puhdistautumistoimenpiteitä.
Yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa koskevat direktiivin 2014/24 59 artiklan säännökset eivät kuitenkaan ole esteenä sille, että jäsenvaltiot päättävät niillä edellä 30 kohdassa mainitun harkintavallan puitteissa jättää hankintaviranomaiselle aloitevallan vaatia näyttöä korjaavista toimenpiteistä osallistumishakemuksen tai tarjouksen jättämisen jälkeen siinäkin tapauksessa, että osallistumishakemukseen tai tarjoukseen oli liitetty yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja.
Direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan sanamuodon mukaisesta, teleologisesta ja systemaattisesta tulkinnasta, sellaisena kuin se ilmenee edellä 27–30 kohdasta, seuraa, ettei kyseinen säännös ole esteenä sille, että asianomainen talouden toimija esittää näytön korjaavista toimenpiteistä oma-aloitteisesti tai hankintaviranomaisen nimenomaisesta pyynnöstä, eikä myöskään sille, että näyttö esitetään osallistumishakemuksen tai tarjouksen jättämisen yhteydessä tai hankintamenettelyn myöhemmässä vaiheessa.
Toiseksi on täsmennettävä, että – kuten direktiivin 2014/24 57 artiklan 7 kohdasta ilmenee – jäsenvaltioiden on kyseisen 57 artiklan soveltamisedellytyksiä määrittäessään noudatettava unionin oikeutta. Erityisesti niiden on otettava huomioon paitsi direktiivin 2014/24 18 artiklassa vahvistetut hankintaperiaatteet, joihin kuuluvat muun muassa yhdenvertaisen kohtelun periaate, avoimuusperiaate ja suhteellisuusperiaate, mutta myös puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaate, jota unionin oikeuden perusperiaatteena, jonka erottamaton osa on oikeus tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä, on sovellettava silloin, kun hallinto aikoo tehdä henkilöä koskevan tälle vastaisen toimen, kuten julkista hankintaa koskevan sopimuksentekomenettelyn yhteydessä tehtävän poissulkemispäätöksen (tuomio 20.12.2017, Prequ’ Italia,
C-276/16
,
EU:C:2017:1010
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä tilanteessa on ensinnäkin muistutettava yhtäältä, että avoimuusperiaatteen mukaan kaikki hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt on esitettävä selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille taloudellisille toimijoille niiden täsmällisen laajuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla (tuomio 14.12.2016, Connexxion Taxi Services,
C-171/15
,
EU:C:2016:948
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisaalta yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, että julkisesta hankinnasta kiinnostuneilla taloudellisilla toimijoilla on samat mahdollisuudet tarjouksiaan laatiessaan ja että ne täsmällisesti tuntevat menettelyssä asetettavat vaatimukset sekä ovat tosiaan varmoja siitä, että kaikkia kilpailijoita koskevat samat vaatimukset (tuomio 14.12.2016, Connexxion Taxi Services,
C-171/15
,
EU:C:2016:948
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että jos jäsenvaltio säätää, että talouden toimija voi esittää näyttöä korjaavista toimenpiteistä vain oma-aloitteisesti osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa jättämisen yhteydessä ilman, että kyseisellä toimijalla on mahdollisuutta esittää tällaista näyttöä menettelyn myöhemmässä vaiheessa, avoimuusperiaate ja yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttävät – kuten julkisasiamies on maininnut olennaisilta osin ratkaisuehdotuksensa 66 ja 67 kohdassa – että talouden toimijoille on ilmoitettava tällaisen velvoitteen olemassaolosta etukäteen avoimesti, selkeästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti joko suoraan hankinta-asiakirjoissa tai niihin sisällytetyllä viittauksella merkitykselliseen kansalliseen säännöstöön.
Kuten julkisasiamies on olennaisilta osin esittänyt ratkaisuehdotuksensa 90 ja 91 kohdassa, oikeus tulla kuulluksi merkitsee, että kyseisten toimijoiden on – jotta ne voivat esittää hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla näkemyksensä tässä hakemuksessa tai tarjouksessa – voitava itse yksilöidä ne poissulkemisperusteet, jotka hankintaviranomainen voi niiden osalta ottaa huomioon, hankinta-asiakirjoista ja asiaa koskevasta kansallisesta säännöstöstä ilmenevien tietojen perusteella.
On vielä todettava, että siltä osin kuin talouden toimijoiden velvollisuus esittää osallistumishakemuksessaan tai tarjouksessaan oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä ei ole kohtuuton este korjaavia toimenpiteitä koskevan järjestelmän toiminnalle, kyseinen velvoite on – jos sitä sovelletaan edellä 36 ja 37 kohdassa mainittujen edellytysten mukaisesti – suhteellisuusperiaatteen, jonka mukaan jäsenvaltioiden tai hankintaviranomaisten direktiivin 2014/24 säännösten täytäntöönpanon yhteydessä vahvistamilla säännöillä, kuten kyseisen direktiivin 57 artiklan soveltamisedellytysten vahvistamiseksi tarkoitetuilla säännöillä, ei saada ylittää sitä, mikä on tarpeen samassa direktiivissä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi, mukainen (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2020, Tim,
C-395/18
,
EU:C:2020:58
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on mainittava, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää – vaikka Belgian kuningaskunta on saattanut direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan osaksi kansallista oikeuttaan 17.6.2016 annetun lain 70 §:llä täsmentämällä, että näyttö korjaavista toimenpiteistä on esitettävä talouden toimijan aloitteesta, kyseinen laki ei ollut tullut voimaan hankintailmoituksen julkaisemispäivänä eikä edes päivänä, jolloin pääasian kantajat jättivät tarjouksensa. Lisäksi unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että vaikka hankinta-asiakirjoissa muistutettiin tuolloin voimassa olleessa kansallisessa säännöstössä säädetyistä poissulkemisperusteista, niissä ei nimenomaisesti mainittu, että kyseisen talouden toimijan on esitettävä tällaista näyttöä oma-aloitteisesti.
Tässä tilanteessa ja riippumatta pääasian kantajien avoimuus- ja lojaalisuusvaatimuksiin perustuvasta velvollisuudesta ilmoittaa hankintaviranomaiselle ammatinharjoittamiseen liittyvistä vakavista virheistä, joihin ne olivat syyllistyneet saman hankintaviranomaisen tekemien aikaisempien hankintasopimusten täytäntöönpanon yhteydessä, kyseiset kantajat saattoivat kohtuudella odottaa jo pelkästään direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan perusteella, että hankintaviranomainen kehottaa niitä myöhemmin esittämään näyttöä vapaaehtoisen poissulkemisperusteen, johon hankintaviranomainen saattoi vedota, korjaamiseksi toteuttamistaan korjaavista toimenpiteistä.
Myös 3.10.2019 annetun tuomion Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 (
C-267/18
,
EU:C:2019:826
), joka liittyi kansalliseen lainsäädäntöön, jossa ei täsmennetty, onko talouden toimijan esitettävä näyttöä korjaavista toimenpiteistä oma-aloitteisesti tai missä menettelyvaiheessa näyttöä oli esitettävä, 34–37 kohdasta ilmenee, että vaikka talouden toimijoiden on jo osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa esittäessään ilmoitettava hankintaviranomaiselle siitä, että aikaisempi hankintasopimus oli irtisanottu vakavan virheen vuoksi, hankintaviranomaisen on, kun se toteaa tällaiseen irtisanomiseen tai siihen liittyvien tietojen salaamiseen liittyvän poissulkemisperusteen, kuitenkin annettava kyseisille toimijoille mahdollisuus esittää näyttö toteutetuista korjaavista toimenpiteistä.
Ensimmäiseen kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä käytännölle, jonka mukaan talouden toimijan on osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa jättämisen yhteydessä esitettävä oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut osoittaakseen olevansa luotettava siitä huolimatta, että sen osalta on olemassa jokin mainitun direktiivin 57 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vapaaehtoinen poissulkemisperuste, koska tällainen velvollisuus ei ilmene sovellettavasta kansallisesta säännöstöstä eikä hankinta-asiakirjoista. Sitä vastoin saman direktiivin 57 artiklan 6 kohta ei ole esteenä tällaiselle velvoitteelle, jos siitä on säädetty sovellettavassa kansallisessa säännöstössä selkeästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti ja jos se on saatettu asianomaisen talouden toimijan tietoon hankinta-asiakirjojen avulla.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohtaa tulkittava niin, että sillä on välitön oikeusvaikutus.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että aina, kun direktiivin säännökset ovat sisältönsä osalta ehdottomia ja riittävän täsmällisiä, niihin on mahdollista vedota kansallisissa tuomioistuimissa asianomaista jäsenvaltiota vastaan, jos jäsenvaltio ei ole saattanut direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystä määräajassa tai jos direktiivi on saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisesti (tuomio 13.2.2019Human Operator,
C-434/17
,
EU:C:2019:112
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on mainittava, että – kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee – 17.6.2016 annettu laki direktiivin 2014/24 saattamisesta osaksi Belgian oikeutta tuli voimaan vasta 30.6.2017 eli kyseisen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivän 18.4.2016 jälkeen. Näin ollen kysymys mainitun direktiivin 57 artiklan 6 kohdan välittömästä oikeusvaikutuksesta on merkityksellinen.
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että unionin oikeuden säännös on yhtäältä ehdoton, mikäli siinä säädetään velvollisuus, johon ei ole liitetty mitään ehtoja ja jonka täytäntöönpano tai vaikutukset eivät riipu sen enempää unionin toimielinten kuin jäsenvaltioidenkaan toimista, ja toisaalta riittävän täsmällinen, jotta yksityinen voi vedota siihen ja tuomioistuin sitä soveltaa, jos siinä säädetään sanamuodoltaan yksiselitteisestä velvoitteesta (tuomio 1.7.2010, Gassmayr,
C‑194/08
,
EU:C:2010:386
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on todennut lisäksi, että vaikka direktiivissä annetaan jäsenvaltioille tietty harkintavalta niiden säätäessä sen täytäntöönpanon yksityiskohdista, kyseisen direktiivin säännöstä voidaan pitää ehdottomana ja täsmällisenä, jos siinä yksiselitteisesti asetetaan jäsenvaltioille tietyn tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus, johon ei liity mitään ehtoja siinä olevan säännön soveltamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym.,
C‑397/01–C-403/01
,
EU:C:2004:584
,
ja
kohta ja tuomio 14.10.2010, Fuß,
C-243/09
,
EU:C:2010:609
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on katsottava, että kun direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdassa säädetään, että talouden toimija voi esittää näyttöä, jonka perusteella talouden toimijan toteuttamat toimenpiteet ovat riittäviä osoittamaan sen luotettavuuden siitä huolimatta, että asianmukainen poissulkemisperuste on olemassa, siinä annetaan talouden toimijoille oikeus, joka yhtäältä on muotoiltu yksiselitteisesti ja jolla toisaalta asetetaan jäsenvaltioille tuloksen saavuttamista koskeva velvollisuus, joka ei edellytä kansallisen oikeuden osaksi saattamista, jotta kyseinen talouden toimija voi vedota siihen ja jotta sitä voidaan soveltaa tämän hyväksi, vaikka jäsenvaltioiden on kyseisen direktiivin 57 artiklan 7 kohdan nojalla säädettävä sen soveltamista koskevista aineellisista ja menettelyllisistä edellytyksistä.
Direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 kohdan konkreettisista soveltamissäännöistä riippumatta kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään edellä 46 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla riittävän täsmällisesti ja ehdottomasti, että asianomaista talouden toimijaa ei voida sulkea pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä, jos se pystyy osoittamaan hankintaviranomaista tyydyttävällä tavalla, että toteutetut korjaavat toimenpiteet palauttavat sen luotettavuuden sitä koskevan poissulkemisperusteen olemassaolosta huolimatta. Niinpä kyseisen direktiivin 57 artiklan 6 kohdassa säädetään kyseisen talouden toimijan hyväksi vähimmäissuojasta riippumatta jäsenvaltioille kyseisen säännöksen menettelyllisten edellytysten määrittämisessä jätetystä harkintavallasta (ks. vastaavasti tuomio 14.7.1994, Faccini Dori,
C‑91/92
,
EU:C:1994:292
,
kohta ja tuomio 5.10.2004, Pfeiffer ym.,
C-397/01–C-403/01
,
EU:C:2004:584
,
kohta). Näin on oltava sitäkin suuremmalla syyllä, koska – kuten julkisasiamies on esittänyt olennaisilta osin ratkaisuehdotuksensa 102 kohdassa – mainitun direktiivin 57 artiklan 6 kohdassa säädetään korjaavia toimenpiteitä koskevan järjestelmän ja talouden toimijalle myönnetyn oikeuden sisällön perusnäkökohdista ilmoittamalla vähimmäisseikat, jotka on näytettävä toteen, sekä noudatettavat arviointiperusteet.
Toiseen kysymykseen on edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiivin 2014/24 57 artiklan 6 alakohtaa on tulkittava siten, että sillä on välitön vaikutus.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU, sellaisena kuin se on muutettuna 24.11.2015 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2015/2170, 57 artiklan 6 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä käytännölle, jonka mukaan talouden toimijan on osallistumishakemuksensa tai tarjouksensa jättämisen yhteydessä esitettävä oma-aloitteisesti näyttöä korjaavista toimenpiteistä, jotka se on toteuttanut osoittaakseen olevansa luotettava siitä huolimatta, että sen osalta on olemassa jokin kyseisen direktiivin, sellaisena kuin se on muutettuna delegoidulla asetuksella 2015/2170, 57 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vapaaehtoinen poissulkemisperuste, koska tällainen velvollisuus ei ilmene sovellettavasta kansallisesta säännöstöstä eikä hankinta-asiakirjoista. Sitä vastoin mainitun direktiivin, sellaisena kuin se on muutettuna delegoidulla asetuksella 2015/2170, 57 artiklan 6 kohta ei ole esteenä tällaiselle velvoitteelle, jos siitä on säädetty sovellettavassa kansallisessa säännöstössä selkeästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti ja jos se on saatettu asianomaisen talouden toimijan tietoon hankinta-asiakirjojen avulla.

2)
Direktiivin 2014/24, sellaisena kuin se on muutettuna delegoidulla asetuksella 2015/2170, 57 artiklan 6 alakohtaa on tulkittava siten, että sillä on välitön vaikutus.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.