CELEX: 62017CJ0151
Zahtjev za prethodnu odluku
Usklađivanje zakonodavstava
Proizvodnja, predstavljanje i prodaja duhanskih proizvoda
Direktiva 2014/40/EU
Članak 1. točka (c) i članak 17.
Zabrana stavljanja na tržište duhana za oralnu uporabu
Valjanost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (
SL 2014., L 127, str. 1
. i ispravci
SL 2015., L 150, str. 24
. i
SL 2017., L 123, str. 135
.).
Taj zahtjev podnesen je u okviru spora između Swedish Match AB i Secretary of State for Health (državni tajnik za zdravstvo, Ujedinjena Kraljevina) u pogledu zakonitosti zabrane proizvodnje i dobavljanja duhana za oralnu uporabu u Ujedinjenoj Kraljevini.
Pravni okvir
Uvodna izjava 32. Direktive 2014/40 glasi:
„Direktiva Vijeća 89/622/EEZ [od 13. studenoga 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o označivanju duhanskih proizvoda i zabrani stavljanja na tržište određenih vrsta duhana za oralnu uporabu (
SL 1989., L 359, str. 1
.)] zabranjivala je prodaju u državama članicama određenih vrsta duhana za oralnu uporabu. Direktiva 2001/37/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2001. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih proizvoda – Komisijina izjava (
SL 2001., L 194, str. 26
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 12., str. 49.)] učvrstila je tu zabranu. Člankom 151. [Akta o uvjetima pristupanja Republike Austrije, Republike Finske i Kraljevine Švedske te o izmjenama Ugovora na kojima se temelji Europska unija (
SL 1994., C 241, str. 21
. i
SL 1995., L 1, str. 1
.], Švedska ima izuzeće od zabrane. Zabrana prodaje duhana za oralnu uporabu trebala bi nadalje ostati na snazi kako bi se spriječilo uvođenje u Uniju (uz iznimku Švedske), proizvoda koji stvara ovisnost i ima štetne učinke na zdravlje. Za druge bezdimne duhanske proizvode koji se ne proizvode za masovno tržište, stroge odredbe o označivanju i određene odredbe povezane s njihovim sastojcima smatraju se dostatnima da se njihovo širenje na tržištu ograniči na njihovu tradicionalnu uporabu.”
Člankom 1. Direktive 2014/40 određeno je:
„Cilj ove Direktive je usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o:
[…]
(c)
zabrani stavljanja na tržište duhana za oralnu uporabu;
[…]”
U članku 2. te direktive određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
5.
‚bezdimni duhanski proizvod’ znači duhanski proizvod potrošnja kojeg ne uključuje postupak izgaranja, uključujući duhan za žvakanje, duhan za šmrkanje i duhan za oralnu potrošnju;
[…]
8.
‚duhan za oralnu potrošnju’ znači svi duhanski proizvodi za oralnu potrošnju, osim onih namijenjenih za šmrkanje ili žvakanje, izrađeni u cijelosti ili djelomično od duhana, u obliku praha ili čestica ili u bilo kakvoj kombinaciji tih oblika, posebice one u vrećicama ili poroznim vrećicama;
9.
‚duhanski proizvodi za pušenje’ znači duhanski proizvodi, osim bezdimnog duhanskog proizvoda;
[…]
14.
‚novi duhanski proizvod’ znači duhanski proizvod koji:
(a)
ne pripada ni jednoj od sljedećih kategorija: cigarete, duhan za samostalno motanje, duhan za lule, duhan za vodene lule, cigare, cigarilosi, duhan za žvakanje, duhan za šmrkanje ili duhan za oralnu potrošnju; i
(b)
stavljen je na tržište nakon 19. svibnja 2014.;
[…]”
Članak 17. navedene direktive, naslovljen „Duhan za oralnu uporabu”, glasi:
„Države članice zabranjuju stavljanje duhana za oralnu uporabu na tržište, ne dovodeći u pitanje članak 151. Akta o pristupanju Austrije, Finske i Švedske.”
Stavak 1. članka 19. Direktive 2014/40, naslovljenog „Obavješćivanje o novim duhanskim proizvodima”, glasi kako slijedi:
„Države članice od proizvođača i uvoznika novih duhanskih proizvoda zahtijevaju da podnesu obavijest nadležnim tijelima država članica o svim takvim proizvodima koje namjeravaju staviti na dotično nacionalno tržište. […]”
Članak 24. stavak 3. te direktive glasi:
„Država članica također može zabraniti određenu kategoriju duhanskog ili srodnog proizvoda na temelju određene situacije u toj državi članici i pod uvjetom da su odredbe opravdane potrebom da se zaštiti javno zdravlje, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom Direktivom. Takve nacionalne odredbe priopćuju se Komisiji, zajedno s razlozima njihova uvođenja. Komisija, u roku [od] šest mjeseci od zaprimanja priopćenja predviđenog u ovom stavku, odobrava ili odbija nacionalne odredbe nakon što je provjerila, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se postiže ovom Direktivom, jesu li ili nisu te odredbe opravdane, potrebne i razmjerne svojem cilju i predstavljaju li ili ne predstavljaju sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine između država članica. Ako Komisija u roku od šest mjeseci ne donese odluku, drži se da su nacionalne odredbe odobrene.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Swedish Match društvo je s ograničenom odgovornošću i sjedištem u Švedskoj koje na tržište stavlja uglavnom bezdimne duhanske proizvode, osobito vrstu proizvoda „snus”.
Swedish Match je 30. lipnja 2016. podnio tužbu pred sudovima u Ujedinjenoj Kraljevini kako bi osporio zakonitost članka 17. Tobacco and Related Products Regulationsa 2016 (propis iz 2016. o duhanskim i srodnim proizvodima) kojim su u zakonodavstvo Ujedinjene Kraljevine preneseni članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 i kojim se predviđa da „nitko ne može proizvoditi ni dobavljati duhan za oralnu uporabu”.
U okviru te tužbe Swedish Match dovodi u pitanje valjanost, s obzirom na načelo nediskriminacije, članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 zato što uvode razliku u postupanju između, s jedne strane, duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, čije je stavljanje na tržište zabranjeno, i, s druge strane, drugih bezdimnih duhanskih proizvoda, novih duhanskih proizvoda, cigareta i drugih duhanskih proizvoda za pušenje kao i elektroničkih cigareta, čija konzumacija nije zabranjena. Osim toga, zabrana duhanskih proizvoda za oralnu uporabu ne može se opravdati razlozima javnog zdravlja jer se prema trenutačnim znanstvenim podacima, koji nisu bili dostupni u vrijeme donošenja Direktive Vijeća 92/41/EEZ od 15. svibnja 1992. o izmjeni Direktive 89/622 (
SL 1992., L 158, str. 30
.), ti proizvodi nalaze na dnu ljestvice rizika u pogledu štetnih učinaka na zdravlje u odnosu na druge bezdimne duhanske proizvode. Usto, nijedan podatak ne potvrđuje ideju da je konzumacija duhanskih proizvoda za oralnu uporabu „odskočna daska” za pušenje duhana. Zabrana se ne može opravdati ni novošću snusa jer novi duhanski proizvodi nisu zabranjeni Direktivom 2014/40, u smislu njezina članka 2. točke 14., unatoč izostanku znanstvenih dokaza u tom pogledu i unatoč tomu što ti proizvodi mogu imati štetne učinke na zdravlje. Diskriminacija se duhanskih proizvoda za oralnu uporabu ne može opravdati ni činjenicom da su oni namijenjeni široj javnosti jer su i drugi proizvodi obuhvaćeni navedenom direktivom, posebice drugi bezdimni duhanski proizvodi, elektroničke cigarete i novi duhanski proizvodi, također namijenjeni široj javnosti.
Usto, Swedish Match tvrdi da je zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu u suprotnosti s načelom proporcionalnosti s obzirom na to da se ni u uvodnim izjavama Direktive 2014/40 ni u procjeni učinka od 19. prosinca 2012., koju je Komisija izradila i priložila Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda (SWD (2012) 452
final
, str. 49. i sljedeće) (u daljnjem tekstu: procjena učinka) ni u bilo kojem drugom dokumentu ne utvrđuje zašto je takva zabrana nužna i prikladna s obzirom na neki legitimni cilj. U tom se pogledu ne može primijeniti načelo opreznosti jer navedena zabrana nije u skladu s odobrenjem za stavljanje u promet drugih duhanskih proizvoda, čija je toksičnost, pak, prema trenutačnim znanstvenim podacima, veća.
Nadalje, potpuna zabrana duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, s obzirom na to da se njome ne uzimaju u obzir posebne okolnosti u svakoj državi članici, nije u skladu s načelom supsidijarnosti. Taj pristup nije potreban kao što i proizlazi iz činjenice da sama Direktiva 2014/40 ostavlja državama članicama određenu slobodu u donošenju njihovih propisa koji se odnose na druge duhanske proizvode.
Osim toga, ni u Direktivi 2014/40 ni u njezinu kontekstu ne navode se izričito razlozi zbog kojih se duhanske proizvode za oralnu uporabu diskriminira u odnosu na druge bezdimne duhanske proizvode, elektroničke cigarete, nove duhanske proizvodi i cigarete. Stoga zakonodavac Unije nije ispunio obvezu obrazlaganja predviđenu člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a.
Zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu također je neopravdano ograničenje slobodnog kretanja robe jer nije u skladu s načelima nediskriminacije i proporcionalnosti kao ni obvezom obrazlaganja.
Usto, osim činjenice da se Sud još nije imao priliku izjasniti o valjanosti članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40, Swedish Match tvrdi da presuda od 14. prosinca 2004., Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), nije primjenjiva na predmet u glavnom postupku jer najnoviji znanstveni podaci o navodnim štetnim učincima duhanskih proizvoda za oralnu uporabu proturječe utvrđenjima iz te presude jer su sustavi uspostavljeni Direktivom 2014/40 znatno različiti u odnosu na one uspostavljene Direktivom 2001/37 i, naposljetku, jer se tržište duhanskih proizvoda drastično promijenilo od navedene presude.
U svojem odgovoru državni tajnik za zdravstvo ističe da je potrebno Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku u pogledu valjanosti članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 te još navodi da je samo Sud ovlašten poništiti Direktivu ili njezin dio.
New Nicotine Alliance, registrirano udruženje čiji je cilj promicanje javnog zdravlja smanjivanjem štetnih učinaka duhana (u daljnjem tekstu: NNA) i kojem je odobrena intervencija u glavni postupak, pred sudom koji je uputio zahtjev tvrdi da se zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu protivi načelu proporcionalnosti i krši članke 1., 7. i 35. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Naime, takva je zabrana neprikladna za ostvarenje cilja zaštite javnog zdravlja jer bi se njome potrošačima koji žele izbjeći konzumaciju cigareta i drugih duhanskih proizvoda za pušenje uskratila mogućnost preusmjeravanja na manje toksičan proizvod, kao što to u tom smislu dokazuju uspjeh elektroničkih cigareta i znanstveni podaci o štetnim učincima duhana u Švedskoj. Snus je, zajedno s drugim proizvodima koji smanjuju štetne učinke duhana i koji su već dostupni u Ujedinjenoj Kraljevini, dio dosljedne strategije za smanjenje tih štetnih učinaka.
U tim je okolnostima High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), Odjel Queen's Bench (upravno vijeće), Ujedinjena Kraljevina) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Jesu li članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive [2014/40] nevaljani zbog:
I.
povrede općeg načela prava Unije o nediskriminaciji;
II.
povrede općeg načela prava Unije o proporcionalnosti;
III.
povrede članka 5. stavka 3. UEU‑a i načela supsidijarnosti prava Unije;
IV.
povrede članka 296. drugog stavka UFEU‑a;
V.
povrede članaka 34. i 35. UFEU‑a i
VI.
povrede članaka 1., 7. i 35. [Povelje]?”
O prethodnom pitanju
Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita se o valjanosti članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načela jednakog postupanja, proporcionalnosti i supsidijarnosti, obvezu obrazlaganja predviđenu člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a, članke 34. i 35. UFEU‑a i članke 1., 7. i 35. Povelje.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo jednakog postupanja
Sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje krši li Direktiva 2014/40 načelo jednakog postupanja s obzirom na to da se njome zabranjuje stavljanje na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, ali se dopušta stavljanje na tržište drugih bezdimnih duhanskih proizvoda, cigareta, elektroničkih cigareta i novih duhanskih proizvoda.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 7. ožujka 2017., RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
, t.
41.
).
U tom pogledu valja podsjetiti da je pitanje povrede načela jednakog postupanja zbog zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, predviđene Direktivom 2001/37, već bilo predmet presuda od 14. prosinca 2004., Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
) i od 14. prosinca 2004., Arnold André (
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
).
U tim je presudama Sud ocijenio da je posebna situacija u kojoj su se nalazili duhanski proizvodi za oralnu uporabu iz članka 2. Direktive 2001/37 dopuštala različito postupanje prema njima i da se ne može uspješno isticati povreda načela nediskriminacije. Naime, smatrao je da se ti proizvodi, iako se u odnosu na duhanske proizvode namijenjene za žvakanje nisu bitno razlikovali u pogledu njihova sastava ili čak njihove namjene, ne nalaze u istoj situaciji kao potonji proizvodi jer su duhanski proizvodi za oralnu uporabu na koje se primjenjuje zabrana predviđena u članku 8.a Direktive 89/622 i preuzeta u članak 8. Direktive 2001/37 novi na tržištu država članica obuhvaćenih tom mjerom (presude od 14. prosinca 2004., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
71.
i od 14. prosinca 2004., Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
69.
).
Nakon objave navedenih presuda zakonodavac Unije nije donio nijednu mjeru kojom bi odobrio stavljanje duhanskih proizvoda za oralnu uporabu na tržište država članica iz članka 17. Direktive 2014/40.
Stoga, u slučaju da se ti proizvodi stave na to tržište, oni bi i dalje bili novi u odnosu na druge bezdimne duhanske proizvode i duhanske proizvode za pušenje, uključujući cigarete, i time bi bili privlačni mladima.
Usto, kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 73. svojeg mišljenja, iz procjene učinka, koja u tom dijelu nije osporavana, proizlazi da su bezdimni duhanski proizvodi koji se ne upotrebljavaju oralno samo dio tržišne niše čija je mogućnost širenja ograničena, osobito s obzirom na njihovu skupu metodu proizvodnje koja je djelomično obrtnička. Suprotno tomu, duhanski proizvodi za oralnu uporabu imaju mogućnost širenja, što osim toga potvrđuju proizvođači tih proizvoda.
Stoga takve posebne okolnosti dopuštaju različito postupanje prema duhanskim proizvodima za oralnu uporabu u odnosu na druge bezdimne duhanske proizvode i cigarete a da se ne može uspješno isticati povreda načela jednakog postupanja.
Što se tiče navodne povrede načela jednakog postupanja zbog nepovoljnijeg postupanja prema duhanskim proizvodima za oralnu uporabu u odnosu na elektroničke cigarete, Sud je već utvrdio da potonje imaju drukčija objektivna obilježja u odnosu na duhanske proizvode općenito i stoga nisu u istom položaju kao duhanski proizvodi (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, t.
36.
i
42.
)
Iz toga slijedi da činjenica da se prema posebnoj kategoriji u koju ulaze duhanski proizvodi za oralnu uporabu postupa drukčije nego prema toj drugoj kategoriji u koju spadaju elektroničke cigarete ne znači da se krši načelo jednakog postupanja.
U pogledu navodne povrede načela jednakog postupanja zbog nepovoljnijeg postupanja prema duhanskim proizvodima za oralnu uporabu u odnosu na nove duhanske proizvode, valja primijetiti da se u članku 2. stavku 14. Direktive 2014/40 „novi duhanski proizvod” određuje kao duhanski proizvod koji je stavljen na tržište nakon 19. svibnja 2014. i koji ne potpada ni pod jednu od sljedećih kategorija: duhan za samostalno motanje, duhan za lule, duhan za vodene lule, cigare, cigarilosi, duhan za žvakanje, duhan za šmrkanje ili duhan za oralnu uporabu.
Stoga, i kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 75. svojeg mišljenja, uzimajući u obzir datum njihova stavljanja na tržište, u trenutku donošenja Direktive 2014/40 po definiciji nije bilo moguće promotriti ili procijeniti učinke novih duhanskih proizvoda na javno zdravlje, iako su učinci duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, na taj datum, bili dovoljno utvrđeni i znanstveno potkrijepljeni. Iako je točno da je zakonodavac Unije odlučio da prvospomenuti proizvodi ulaze u područje primjene te direktive, on je to učinio upravo kako bi bili predmet procjene njihovih učinaka na zdravlje i potrošačke navike, u skladu s člankom 19. navedene direktive.
Stoga, s obzirom na to da su bili predmet nekoliko znanstvenih studija, duhanski se proizvodi za oralnu uporabu u trenutku donošenja Direktive 2014/40 nisu mogli smatrati novima u istoj mjeri kao novi duhanski proizvodi iz članka 2. stavka 14. te direktive.
U tim okolnostima, člankom 1. točkom (c) i člankom 17. Direktive 2014/40 ne krši se načelo jednakog postupanja.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo proporcionalnosti
Najprije valja podsjetiti da načelo proporcionalnosti, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva (presuda od 7. veljače 2018., American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, t.
85.
).
Što se tiče sudskog nadzora poštovanja tih uvjeta, Sud je zakonodavcu Unije u okviru izvršavanja dodijeljenih mu nadležnosti priznao široku diskrecijsku ovlast u području poput predmetnog u kojem njegovo djelovanje podrazumijeva izbore kako političke tako i gospodarske ili socijalne naravi, prilikom čega treba izvršiti složene ocjene i procjene. Prema tome, ne traži se odgovor na pitanje je li mjera usvojena u takvom području bila jedina ili najbolja moguća, s obzirom na to da na njezinu zakonitost može utjecati samo očita neprikladnost u odnosu na cilj koji nadležne institucije žele postići (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, t.
49.
).
U pogledu ocjena vrlo složenih znanstvenih i tehničkih činjenica potrebnih za ocjenu proporcionalnosti zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, valja podsjetiti da sud Unije ne može svojom ocjenom zamijeniti ocjenu zakonodavca kojem je ta zadaća dodijeljena UFEU‑om. Široka diskrecijska ovlast zakonodavca Unije, koja podrazumijeva ograničen sudski nadzor njezina izvršavanja, ne odnosi se isključivo na prirodu i opseg mjera koje treba poduzeti nego u određenoj mjeri i na utvrđenje osnovnih podataka (vidjeti u tom smislu presudu od 21. lipnja 2018., Poljska/Parlament i Vijeće,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, t.
150.
i
151.
).
Osim toga, zakonodavac Unije treba uzeti u obzir načelo opreznosti u skladu s kojim je moguće poduzeti mjere za zaštitu zdravlja ljudi ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje kada postojanje i opseg tih rizika još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni. Načelo opreznosti opravdava primjenu ograničavajućih mjera kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika zbog neuvjerljivih rezultata provedenih studija, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za javno zdravlje (presuda od 9. lipnja 2016., Pesce i dr.,
C‑78/16 i C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, t.
47.
i navedena sudska praksa).
Imajući na umu ta razmatranja valja ispitati valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo proporcionalnosti.
U ovom slučaju treba utvrditi da Direktiva 2014/40, u skladu s njezinim člankom 1., nastoji ostvariti dvostruki cilj, koji se sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude (presuda od 4. svibnja 2016., Poljska/Parlament i Vijeće,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, t.
80.
).
U pogledu cilja osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, pogotovo za mlade ljude, iz procjene učinka (str. 62. i sljedeće) proizlazi da je Komisija uzela u obzir različite političke opcije u vezi s različitim duhanskim proizvodima, uključujući one za oralnu uporabu. Komisija je posebno ispitala mogućnost ukidanja zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu s obzirom na nove znanstvene studije o štetnosti tih proizvoda za zdravlje i podatke u vezi s potrošačkim navikama u pogledu duhanskih proizvoda u zemljama koje dopuštaju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu.
Komisija je u tom pogledu najprije istaknula da iako su, prema znanstvenim studijama, bezdimni duhanski proizvodi manje štetni za zdravlje od onih dimnih, ipak ostaje činjenica da bezdimni duhanski proizvodi sadržavaju kancerogene tvari, da nije znanstveno utvrđeno da količina tih karcinogenih tvari u duhanskim proizvodima za oralnu uporabu smanjuje rizik od raka, da povećavaju rizik od smrtonosnog srčanog udara i da se prema određenim indicijama uz njihovu konzumaciju vežu komplikacije u trudnoći.
Nadalje je Komisija primijetila da se studije koje upućuju na to da snus može olakšati odvikavanje od pušenja temelje uglavnom na empirijski dobivenim podacima i, slijedom toga, ne mogu se smatrati uvjerljivima.
Osim toga, Komisija je također naglasila da bi učinak odluke o ukidanju zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu na politike nadzora konzumacije duhanskih proizvoda mogao potaknuti osobe koje dotad nisu konzumirale duhanske proizvode, osobito mlade, da s time započnu, zbog čega bi takva odluka dovela do određenih rizika za javno zdravlje.
Posljedično, uzimajući tako u obzir sve znanstvene studije navedene u procjeni učinka, Komisija je smatrala da načelo opreznosti opravdava zadržavanje zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu.
Kako bi osporili valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo proporcionalnosti, Swedish Match i NNA navode, kako proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, najnovije znanstvene studije za koje smatraju da dokazuju da su duhanski proizvodi za oralnu uporabu, osobito „snus”, manje štetni u odnosu na druge duhanske proizvode, da manje stvaraju ovisnost od potonjih te da olakšavaju odvikavanje od pušenja. Konkretno, Swedish Match i NNA ističu, pozivajući se na primjedbe u Švedskoj i Norveškoj, da se konzumacijom snusa često zamjenjuje ona duhanskih proizvoda za pušenje, a ne da joj se dodaje, te ona nije odskočna daska za potonju konzumaciju.
U tom kontekstu valja zaključiti da je zakonodavac Unije, na osnovi znanstvenih studija i u skladu sa širokom diskrecijskom ovlašću kojom u tom pogledu raspolaže kao i načelom opreznosti te poštujući sudsku praksu navedenu u točkama 36. i 38. ove presude, mogao zaključiti da nije sigurno koliko su duhanski proizvodi za oralnu uporabu, u slučaju ukidanja zabrane njihova stavljanja na tržište, učinkoviti kao pomoć u odvikavanju od pušenja i da postoji rizik za javno zdravlje, poput rizika da ti proizvodi, osobito zbog svoje privlačnosti mladima, mogu imati učinak odskočne daske.
Naime, što se tiče prikladnosti mjere zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu za postizanje cilja osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, valja podsjetiti da se ta mogućnost ne može ocjenjivati samo s obzirom na jednu kategoriju potrošača (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
176.
).
Budući da nije sigurno koliki bi, u slučaju ukidanja zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, bili pozitivni učinci na zdravlje potrošača koji takve proizvode žele upotrijebiti kao pomoć kod odvikavanja i da, osim toga, postoji rizik za zdravlje drugih potrošača, pogotovo mladih, koji zahtijeva donošenje mjera ograničavanja u skladu s načelom opreznosti, članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 ne mogu se smatrati očito neprikladnima za osiguravanje visoke razine javnog zdravlja.
S druge se strane manje ograničavajuće mjere, poput onih koje su u Direktivi 2014/40 predviđene za ostale duhanske proizvode, osobito pojačana zdravstvena upozorenja i zabrana aromatiziranih duhanskih proizvoda, također ne čine prikladnima za postizanje željenog cilja.
Naime, zbog velike mogućnosti rasta tržišta duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, koju potvrđuju sami proizvođači tih proizvoda, kao i uvođenja okruženja bez duhanskog dima vrlo je vjerojatno da bi navedeni proizvodi mogli potaknuti osobe koje do tada nisu konzumirale duhanske proizvode, posebno mlade, da s time započnu.
Usto, duhanski proizvodi za oralnu uporabu posebno su opasni za maloljetnike zbog činjenice da je njihovu konzumaciju teško opaziti. Naime, proizvod se obično stavi između desni i gornje usne te se tamo drži (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 2004., Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, t.
19.
).
Dakle, zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja osiguranja visoke razine zaštite javnog zdravlja.
Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, cilj zaštite zdravlja ima prednost u odnosu na gospodarske interese (presuda od 19. travnja 2012., Artegodan/Komisija,
C‑221/10 P
,
EU:C:2012:216
, t.
99.
i navedena sudska praksa), važnost tog cilja može opravdati negativne gospodarske posljedice, čak i velikih razmjera (vidjeti u tom smislu presudu od 23. listopada 2012., Nelson i dr.,
C‑581/10 i C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, t.
81.
kao i navedenu sudsku praksu). U ovom slučaju, čak i ako se pretpostavi da postoji velika mogućnost rasta tržišta duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, u svakom slučaju i dalje nije sigurno koje gospodarske posljedice proizlaze iz zabrane stavljanja na tržište takvih proizvoda, s obzirom na to da u trenutku donošenja Direktive 2014/40 ti proizvodi nisu bili prisutni na tržištu država članica iz članka 17. Direktive 2014/40.
Što se tiče cilja kojim se želi olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, valja utvrditi da je mjera zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu predviđena tim odredbama također prikladna za olakšavanje neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode.
Naime, Sud je u točki 37. svoje presude od 14. prosinca 2004., Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
) utvrdio da je u trenutku donošenja Direktive 92/41 postojala razlika između zakona ili drugih propisa u državama članicama kojima se nastojalo zaustaviti širenje konzumacije proizvoda štetnih za zdravlje, koji su bili novi na tržištu država članica i koji su se smatrali posebno privlačnima za mlade.
Kao što je Sud u toj istoj presudi naveo da se normativni kontekst nije promijenio u vrijeme donošenja Direktive 2001/37, koja je također zabranjivala stavljanje na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. prosinca 2004., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
40.
), valja primijetiti da je taj kontekst ostao isti i prilikom donošenja Direktive 2014/40.
Naime, duhanski proizvodi za oralnu uporabu i dalje su štetni za zdravlje, stvaraju ovisnost i privlačni su mladima. Osim toga, kao što je utvrđeno u točki 26. ove presude, oni su, u slučaju stavljanja na tržište, novi proizvodi za potrošače. Takve okolnosti uvijek mogu navesti države članice da donesu zakone i druge propise kojima žele zaustaviti širenje konzumacije duhanskih proizvoda za oralnu uporabu.
Osim toga, što se osobito tiče tvrdnje Swedish Matcha prema kojoj odobrenje za stavljanje na tržište drugih duhanskih i srodnih proizvoda dokazuje neproporcionalnost zabrane stavljanja na tržište duhana za oralnu uporabu, valja podsjetiti da je mjera Unije prikladna za postizanje postavljenog cilja samo ako istinski osigurava njegovo ostvarenje, i to na dosljedan i sustavan način (vidjeti u tom smislu presudu od 5. srpnja 2017., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, t.
48.
).
U tom pogledu, iz točke 34. ove presude proizlazi da članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 ne krše načelo jednakog postupanja zato što za duhanske proizvode za oralnu uporabu propisuju različito postupanje u odnosu na ono predviđeno za druge duhanske i srodne proizvode.
Dakle, članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 ne uzrokuju nepovoljnosti koje su očito neproporcionalne u odnosu na postavljene ciljeve.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da te odredbe ne sadržavaju ograničenja neproporcionalna u odnosu na dvostruki cilj koji se nastoji ostvariti Direktivom 2014/40, a koji se sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode i osiguranju visoke razine zaštite zdravlja ljudi.
Prema tome, valja utvrditi da navedene odredbe ne krše načelo proporcionalnosti.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo supsidijarnosti
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da Swedish Match osporava valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na načelo supsidijarnosti jer općenita i potpuna zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu državama članicama oduzima svaku slobodu u propisivanju i nameće jedinstven sustav a da ne uzima u obzir posebne okolnosti u državama članicama, osim u Kraljevini Švedskoj. Nadalje, prema Swedish Matchu, takav pristup nije bio nužan kao što se to vidi iz mogućnosti svake države članice, na temelju članka 24. stavka 3. te direktive, da zbog razloga koji se odnose na njoj specifičnu situaciju zabrani određenu kategoriju duhanskih ili srodnih proizvoda.
Valja podsjetiti da, na temelju načela supsidijarnosti iz članka 5. stavka 3. UEU‑a, u područjima koja nisu u njezinoj isključivoj nadležnosti Unija djeluje samo ako i u mjeri u kojoj ciljeve predloženog djelovanja države članice ne mogu dostatno ostvariti na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, nego se zbog opsega ili učinka predloženog djelovanja oni na bolji način mogu ostvariti na razini Unije. Usto, člankom 5. Protokola (br. 2) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji je priložen UEU‑u i UFEU‑u, uspostavljene su smjernice za utvrđivanje jesu li ispunjene te pretpostavke (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
215.
).
U ovom slučaju, kad je riječ o području kao što je to poboljšanje funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koje nije među područjima u kojima Unija ima isključivu nadležnost, valja provjeriti je li se cilj koji Direktiva 2014/40 nastoji postići mogao bolje ostvariti na razini Unije (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
219.
).
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 40. ove presude, Direktiva 2014/40 nastoji ostvariti dvostruki cilj, a koji se sastoji u olakšanju neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
220.
).
Međutim, čak i pod pretpostavkom da se drugi dio tog cilja može bolje ostvariti na razini država članica, to ipak ne utječe na činjenicu da ostvarivanje tog cilja na toj razini može učvrstiti, ako ne i uzrokovati, situacije u kojima, kao što je navedeno u točki 58. ove presude, određene države članice dopuštaju stavljanje na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, dok druge zabranjuju, a čime postupaju upravo suprotno prvom cilju Direktive 2014/40, odnosno poboljšanju funkcioniranja unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
221.
).
Iz međuovisnosti dvaju ciljeva navedene direktive proizlazi da je Unijin zakonodavac mogao valjano smatrati da njegova aktivnost mora uključivati uspostavu sustava stavljanja na tržište Unije duhanskih proizvoda za oralnu uporabu i da se zbog te međuovisnosti taj dvojaki cilj mogao bolje ostvariti na razini Unije (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
222.
).
Što se tiče navoda prema kojem članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 dokazuje da su ciljeve te direktive mogle dostatno ostvariti države članice, valja istaknuti da ta odredba svakoj državi članici priznaje mogućnost zabrane određene kategorije duhanskih ili srodnih proizvoda zbog određenih razloga povezanih sa specifičnom situacijom u toj državi članici i pod uvjetom da su te odredbe opravdane potrebom zaštite javnog zdravlja, s obzirom na to da Komisija, međutim, ima ovlast odobriti ili odbiti takve nacionalne odredbe nakon što utvrdi jesu li one opravdane, potrebne i proporcionalne s obzirom na svoj cilj, uzimajući u obzir visoku razinu zaštite zdravlja ljudi koja se navedenom Direktivom osigurava, te jesu li one sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničavanja trgovine među državama članicama.
U tom pogledu valja podsjetiti da su autori Ugovora Unijinom zakonodavcu htjeli dodijeliti, ovisno o općem kontekstu i specifičnim okolnostima područja koje treba uskladiti, marginu prosudbe kad je riječ o najprimjerenijoj tehnici usklađivanja radi postizanja željenog rezultata, osobito u područjima koja su obilježena složenim tehničkim značajkama. Dakle, Unijin zakonodavac mogao bi u ostvarivanju te margine prosudbe provesti samo usklađivanje u fazama i zahtijevati samo postupno ukidanje jednostranih mjera koje su poduzele države članice (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
63.
).
Ovisno o okolnostima, mjerama iz članka 114. stavka 1. UFEU‑a može se obvezati sve države članice da odobre prodaju dotičnog proizvoda ili više njih kao i uvjetovati takvu obvezu odobrenja određenim pretpostavkama, pa čak i privremeno ili konačno zabraniti prodaju određenog proizvoda ili više njih (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
64.
).
To što je zakonodavac Unije zabranio stavljanje na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, ali dopustio stavljanje na tržište drugih duhanskih proizvoda, treba tumačiti na način da je u pogledu duhanskih proizvoda započeo s usklađivanjem u fazama.
Članak 24. stavak 3. Direktive 2014/40 odnosi se dakle na aspekt koji nije bio predmet mjera usklađivanja tom direktivom (presuda od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
90.
).
Slijedom toga, ta odredba ne može, kao takva, dokazati da ciljeve te direktive mogu dostatno ostvariti države članice.
Iz toga slijedi da se člankom 1. točkom (c) i člankom 17. Direktive 2014/40 ne krši načelo supsidijarnosti.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na članak 296. drugi stavak UFEU‑a
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da Swedish Match tvrdi da Direktiva 2014/40 ne pruža nikakvo posebno i dosljedno objašnjenje za selektivnu zabranu duhanskih proizvoda za oralnu uporabu i dodaje da takvo objašnjenje ne proizlazi jasno ni iz konteksta te direktive.
U tom pogledu valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje koje se zahtijeva u skladu s člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i da mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. U obrazloženju nije potrebno podrobno navesti sve činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz članka 296. drugog stavka UFEU‑a treba ocjenjivati ne samo s obzirom na njegov tekst nego i na njegov kontekst te sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje (presuda od 17. ožujka 2011., AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, t.
58.
).
Iz ustaljene sudske prakse također proizlazi da doseg obveze obrazlaganja ovisi o vrsti predmetnog akta i da se, kad je riječ o općem aktu, obrazloženje može ograničiti samo na navođenje, s jedne strane, ukupne situacije koja je dovela do njegova donošenja i, s druge strane, općih ciljeva čije se ostvarivanje predlaže. U tom je kontekstu Sud, među ostalim, precizirao da bi bilo pretjerano zahtijevati posebno obrazloženje za različite tehničke izbore koji su izvršeni ako iz pobijanog akta proizlazi bit cilja koji institucija nastoji postići (vidjeti, u tom smislu, presudu od 17. ožujka 2011., AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, t.
59.
).
U ovom slučaju, uvodna izjava 32. Direktive 2014/40 i procjena učinka sadržavaju elemente koji na jasan i nedvosmislen način odražavaju Komisijine zaključke koji su doveli do zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu.
Točnije, uvodna izjava 32. Direktive 2014/40 pojašnjava da bi zabrana prodaje duhana za oralnu uporabu trebala i dalje ostati na snazi kako bi se spriječilo uvođenje u Uniju (uz iznimku Švedske) tog proizvoda koji stvara ovisnost i ima štetne učinke na zdravlje ljudi te upućuje na razloge koji se nalaze u direktivama 89/622 i 2001/37, u kojima se jasno izlažu, kao što je to Sud već utvrdio (vidjeti, u tom smislu, presudu od 14. prosinca 2004., Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, t.
65.
), razlozi te zabrane.
U tim uvjetima, s obzirom na to da ti elementi omogućuju upoznavanje s razlozima mjere zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, a nadležnom sudu da izvrši svoj nadzor, Direktiva 2014/40 ispunjava obvezu obrazlaganja predviđenu člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na članke 34. i 35. UFEU‑a
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Swedish Match tvrdi da su članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 protivni člancima 34. i 35. UFEU‑a jer se njima krše načela jednakog postupanja, proporcionalnosti i obveze obrazlaganja.
U tom pogledu, iako je točno da je zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu ograničenje u smislu članaka 34. i 35. UFEU‑a, ako je takvo ograničenje, kao što je prethodno utvrđeno, opravdano razlozima zaštite javnog zdravlja, njime se ne krše načela jednakog postupanja i proporcionalnosti i ono ispunjava obvezu obrazlaganja.
Dakle, članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 nisu nevaljani s obzirom na članke 34. i 35. UFEU‑a.
Valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40 s obzirom na članke 1., 7. i 35. Povelje
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da Swedish Match i NNA tvrde da članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 krše članke 1., 7. i 35. Povelje jer zabrana stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu onemogućava pojedincima koji žele prestati pušiti uporabu proizvoda koji bi imali pozitivne učinke na njihovo zdravlje.
U tom smislu, prema članku 52. stavku 1. Povelje, svako ograničenje pri ostvarivanju njome priznatih prava i sloboda mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su nužna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
U ovom slučaju, čak i ako bi, kao što to tvrde Swedish Match i NNA, članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 ograničavali temeljna prava, takvo je ograničenje predviđeno zakonom, poštuje bit navedenih prava i u skladu je s načelom proporcionalnosti.
U tom pogledu, kada je riječ o poštovanju bitnog sadržaja temeljnih prava, valja utvrditi da cilj mjere zabrane stavljanja na tržište duhanskih proizvoda za oralnu uporabu, predviđene člankom 1. točkom (c) i člankom 17. Direktive 2014/40, nije ograničiti pravo na zdravlje, nego, naprotiv, konkretizirati to pravo i, stoga, osigurati visoku razinu zaštite zdravlja svih potrošača a da se pritom osobama koje žele prestati pušiti ne oduzme u potpunosti mogućnost odabira proizvoda koji bi im u tome pomogli.
Te odredbe, kao što je utvrđeno u točki 63. ove presude, ne krše ni načelo proporcionalnosti.
U tim okolnostima valja zaključiti da članak 1. točka (c) i članak 17. Direktive 2014/40 nisu nevaljani s obzirom na članke 1., 7. i 35. Povelje.
Iz svega prethodnoga proizlazi da ispitivanjem prethodnog pitanja nije utvrđeno ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Ispitivanjem prethodnog pitanja nije utvrđeno ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 1. točke (c) i članka 17. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski