CELEX: 62017CJ0219
Előzetes döntéshozatal
Jogszabályok közelítése
A hitelintézetek prudenciális felügyelete
Befolyásoló részesedésszerzés valamely hitelintézetben
A 2013/36/EU irányelv, valamint az 1024/2013/EU és a 468/2014/EU rendelet által szabályozott eljárás
Összetett közigazgatási eljárás
Az Európai Központi Bank (EKB) kizárólagos döntéshozatali jogköre
Az illetékes nemzeti hatóság által hozott előkészítő aktusokkal szemben benyújtott jogorvoslat
Valamely nemzeti határozat anyagi jogerejének megsértésére vonatkozó állítás

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 263. cikk első, második és ötödik bekezdésének az értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Silvio Berlusconi és a Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest), valamint a Banca d’Italia (olasz nemzeti bank) és az Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) (biztosításfelügyeleti hatóság [IVASS], Olaszország) között folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, amelynek tárgya egy hitelintézetben történő befolyásoló részesedésszerzésre vonatkozó felügyelet.
Jogi háttér
Az uniós jog
A CRD IV irányelv
A hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26‑i 2013/36/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2013. L 176., 338. o.
; helyesbítések:
HL 2013. L 208., 73. o.
;
HL 2017. L 20., 1. o.
; a továbbiakban: CRD IV irányelv) 22. cikke, amelynek címe „A szándékolt részesedésszerzés bejelentése és értékelése”, a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok minden olyan természetes vagy jogi személy, vagy összehangoltan fellépő több ilyen személy (a részesedést szerezni kívánó személy) részére, aki döntést hozott befolyásoló részesedésnek egy hitelintézetben való közvetlen vagy közvetett megszerzéséről, vagy egy hitelintézetben meglévő befolyásoló részesedésnek a közvetlen vagy közvetett további növeléséről, aminek eredményeképpen szavazati jogainak vagy tőkerészesedésének aránya elérné vagy meghaladná a 20, 30 vagy 50%‑ot, vagy a hitelintézet a leányvállalatává válna (szándékolt részesedésszerzés), előírják, hogy a 23. cikk (4) bekezdésében említett releváns információkat a részesedés megszerzése előtt írásban jelentse be annak a hitelintézetnek az illetékes hatósága számára, amelyben befolyásoló részesedés megszerzésére vagy ilyen részesedés növelésére törekszik. […]
(2)   Az illetékes hatóságok az (1) bekezdésben említett értesítés vagy a (3) bekezdésben említett további információk átvételét haladéktalanul, és minden esetben az átvételt követő két munkanapon belül írásban igazolják a részesedést szerezni kívánó személy számára.
Az illetékes hatóságoknak a bejelentés és a tagállam által a 23. cikk (4) bekezdésében említett lista alapján előírt, a bejelentéshez csatolandó valamennyi dokumentum átvételét igazoló írásbeli elismervény kiadásának napjától számított legfeljebb 60 munkanap (értékelési időszak) áll a rendelkezésére a 23. cikk (1) bekezdésében előírt értékelés (értékelés) elvégzésére.
Az illetékes hatóságok az átvétel elismerésekor tájékoztatják a részesedést szerezni kívánó személyt az értékelési időszak lejártának időpontjáról.
(3)   Az illetékes hatóságok az értékelési időszak során – de az értékelési időszak ötvenedik munkanapjánál nem később – szükség esetén bármilyen olyan további információt bekérhetnek, amely szükséges az értékelés befejezéséhez. Ezt a kérelmet írásban, a szükséges pótlólagos információk megnevezésével kell megtenni.
Az illetékes hatóságok általi információkérés napja és a részesedést szerezni kívánó személy arra adott válaszának átvétele közötti időszakban az értékelési időszakot meg kell szakítani. A megszakítás nem tarthat tovább húsz munkanapnál. Az illetékes hatóságok általi bármely – az információk kiegészítését vagy pontosítását szolgáló – további kérésről az illetékes hatóságok szabad mérlegelésük szerint döntenek, azonban ez nem járhat az értékelési időszak felfüggesztésével.
(4)   Az illetékes hatóságok a (3) bekezdés második albekezdésében említett felfüggesztést legfeljebb 30 munkanapra meghosszabbíthatják, amennyiben a részesedést szerezni kívánó személy harmadik országban található, vagy annak szabályozása alá tartozik, vagy olyan természetes vagy jogi személy, aki vagy amely nem tartozik ezen irányelv vagy a 2009/65/EK, a 2009/138/EK vagy a 2004/39/EK irányelv szerinti felügyelet alá.
(5)   Ha az illetékes hatóságok a szándékolt részesedésszerzés ellenzése mellett döntenek, erről az értékelés befejezésétől számított két munkanapon belül és az értékelési időszakot nem meghaladva írásban értesítik a részesedést szerezni kívánó személyt, megadva annak indokait. A nemzeti jog függvényében, a részesedést szerezni kívánó személy kérésére egy, a döntés indokait megfelelően tartalmazó nyilatkozatot a nyilvánosság számára hozzáférhetővé lehet tenni. Ez nem akadályozza, hogy a tagállam lehetővé tegye az illetékes hatóság számára, hogy az információt a részesedést szerezni kívánó személy kérése nélkül is nyilvánosságra hozza.
(6)   Ha az illetékes hatóságok az értékelési időszakon belül nem ellenzik írásban az (1) bekezdésben említett szándékolt részesedésszerzést, akkor a szándékolt részesedésszerzést jóváhagyottnak kell tekinteni.
(7)   Az illetékes hatóságok megszabhatják a szándékolt részesedésszerzés végrehajtásának maximális időtartamát, és azt adott esetben meghosszabbíthatják.
(8)   A szavazati jogok vagy a tőkerészesedés közvetlen vagy közvetett megszerzése tekintetében a tagállamok nem szabhatnak meg az illetékes hatóságoknak történő bejelentésre vagy az azok általi jóváhagyásra vonatkozó, az ebben az irányelvben megállapítottnál szigorúbb követelményeket.
[…]”
A CRD IV irányelv 23. cikke, amelynek címe „Értékelési kritériumok”, a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 22. cikk (1) bekezdésében előírt bejelentés és a 22. cikk (3) bekezdésében említett információ értékelésekor az illetékes hatóságok – a részesedésszerzés tárgyát képező hitelintézet hatékony, eredményes és prudens irányításának érdekében és a részesedést szerezni kívánó személynek a hitelintézetre gyakorolt valószínűsíthető befolyását figyelembe véve – az alábbi kritériumok alapján értékelik a részesedést szerezni kívánó személy alkalmasságát és a szándékolt részesedésszerzés pénzügyi megbízhatóságát:
a)
a részesedést szerezni kívánó személy jóhírneve;
b)
a tervezett részesedésszerzés eredményeképpen a hitelintézet üzleti tevékenységét irányító bármely vezető testületi tagnak és a felső vezetés bármely tagjának a 91. cikk (1) bekezdésében foglaltak szerinti jóhírneve, szaktudása, képességei és tapasztalata;
c)
a részesedést szerezni kívánó személy pénzügyi megbízhatósága, különösen a részesedésszerzés tárgyát képező hitelintézetben folytatott és tervezett üzleti tevékenység típusával kapcsolatban;
[…]
(2)   Az illetékes hatóságok csak akkor ellenezhetik a szándékolt részesedésszerzést, ha erre az (1) bekezdésben meghatározott kritériumok alapján észszerű okuk van, vagy ha a részesedést szerezni kívánó személy által szolgáltatott információ hiányos.
[…]”
Az említett irányelv 119. cikke, amelynek címe „Holding társaságok összevont felügyelet alá vonása”, az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok adott esetben meghozzák a pénzügyi holding társaságok és vegyes pénzügyi holding társaságok összevont felügyelet alá vonásához szükséges intézkedéseket.”
Az EFM‑rendelet
Az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról szóló, 2013. október 15‑i 1024/2013/EU tanácsi rendelet (
HL 2013. L 287., 63. o.
; az úgynevezett „egységes felügyeleti mechanizmusra” vagy „EFM‑re” vonatkozó rendelet; a továbbiakban: „EFM‑rendelet”) (11) prembulumbekezdésének értelmében:
„[…] létre kell hozni a pénzügyi szolgáltatások belső piacának egészére vonatkozó, átfogó és részletes egységes szabálykönyvre épülő és egy egységes felügyeleti mechanizmusból, valamint a betétbiztosításra és a bankszanálásra vonatkozó új keretből álló európai bankuniót. […]”
Az említett rendelet „Tárgy és hatály” című 1. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„E rendelet a hitelintézetek biztonságához és hatékony és eredményes működéséhez, valamint az Unión és az egyes tagállamokon belül a pénzügyi rendszer stabilitásához való hozzájárulás céljából a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó szakpolitikákkal kapcsolatos külön feladatokkal bízza meg az [Európai Központi Bankot (EKB)], mégpedig a szabályozási arbitrázs megakadályozása céljából a hitelintézetekkel szemben egyenlő bánásmódot alkalmazva a belső piaci egység és integritás maradéktalan tiszteletben tartása mellett.
[…]
Ez a rendelet nem érinti a mechanizmusban részt vevő tagállamok illetékes hatóságainak az azon felügyeleti feladatok végrehajtásával kapcsolatos felelősségét és hatásköreit, amelyeket ez a rendelet nem ruházott az EKB‑ra.
[…]”
Ugyanezen rendelet 4. cikkének szövege a következő:
„(1)   A 6. cikk keretén belül, e cikk (3) bekezdésével összhangban az EKB kizárólagos hatáskörébe tartozik a mechanizmusban részt vevő tagállamokban székhellyel rendelkező valamennyi hitelintézetre vonatkozó alábbi feladatok prudenciális felügyelet céljából történő végrehajtása:
[…]
c)
a 15. cikk rendelkezéseire is figyelemmel a hitelintézetekben való befolyásoló részesedések megszerzésére és eladására vonatkozó értesítések értékelése, kivéve bankszanálás esetén;
[…]
(3)   Az EKB‑nak az e rendeletben rá ruházott feladatok elvégzése és a magas színvonalú felügyelet biztosítása céljából alkalmaznia kell a teljes vonatkozó uniós joganyagot, és amennyiben a vonatkozó uniós joganyag irányelvekből áll, az ezeket az irányelvet átültető nemzeti jogszabályokat. Amennyiben a vonatkozó uniós joganyag rendeletekből áll, illetve olyan területeken, ahol az említett rendeletek a tagállamok számára kifejezetten lehetőségeket ajánlanak fel, az EKB‑nak alkalmaznia kell az e lehetőségeket érvényesítő nemzeti jogszabályokat.
[…]”
Az EFM‑rendelet 6. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy az EKB a feladatait egy, az EKB‑t és az illetékes nemzeti hatóságokat (a továbbiakban: INH) magában foglaló egységes felügyeleti mechanizmus keretében hajtja végre, amelynek hatékony és konzisztens működéséért is felelős. Ugyanezen cikk (2) bekezdése alapján mind az EKB, mind az INH‑k kötelesek jóhiszemű együttműködést és információcserét folytatni. Az EKB azon jogának sérelme nélkül, amely szerint közvetlenül megkaphatja a hitelintézetek által folyamatosan közölt adatokat, vagy azokhoz közvetlenül hozzáférhet, az INH‑k mindenekelőtt megadnak az EKB számára minden olyan adatot, amely az e rendelet által az EKB‑ra rótt feladatok elvégzéséhez szükséges.
Az említett rendelet „Felügyeleti és vizsgálati hatáskörök” című 9. cikkének (1) bekezdése az alábbiakat írja elő:
„Kizárólag a 4. cikk (1) és (2) bekezdésében és az 5. cikk (2) bekezdésében rá ruházott feladatok ellátása céljából, a vonatkozó uniós jogban megállapítottakkal összhangban a mechanizmusban részt vevő tagállamokban adott esetben az EKB minősül az illetékes hatóságnak, illetve a kijelölt hatóságnak.
Ugyanezen kizárólagos célból az EKB‑nak rendelkeznie kell az e rendeletben előírt hatáskörökkel és kötelezettségekkel. Ezenfelül rendelkeznie kell mindazokkal a hatáskörökkel és kötelezettségekkel is, amelyekkel az illetékes és kijelölt hatóságok a vonatkozó uniós jog alapján rendelkeznek, kivéve, ha ez a rendelet másként rendelkezik. Az EKB‑nak konkrétan rendelkeznie kell az e fejezet 1. és 2. szakaszában felsorolt hatáskörökkel.
Az EKB az e rendelettel rá ruházott feladatok elvégzéséhez szükséges mértékben utasítások révén előírhatja a nemzeti hatóságoknak, hogy a nemzeti jogban előírt feltételek mellett és azokkal összhangban gyakorolják hatáskörüket, amennyiben e rendelet nem ruházza fel az EKB‑t az adott hatáskörrel. E nemzeti hatóságoknak teljeskörűen tájékoztatniuk kell az EKB‑t e hatáskörök gyakorlásáról.”
Ugyanezen rendeletnek „A minősített részesedésszerzés előzetes vizsgálata” című 15. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A 4. cikk (1) bekezdésének c) pontjában előírt kivételek sérelme nélkül, a mechanizmusban részt vevő tagállamok egyikében székhellyel rendelkező hitelintézetben való minősített részesedésszerzésről szóló értesítést és az ehhez kapcsolódó információkat a hitelintézet székhelye szerinti tagállam [INH‑inak] kell benyújtani, a 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdésében említett jogi aktusokon alapuló vonatkozó nemzeti jogszabályokban meghatározott követelményeknek megfelelően.
(2)   Az [INH] köteles megvizsgálni a részesedésszerzési javaslatot, és […] az EKB részére továbbítania kell az értesítést és egy – a 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdésében említett jogi aktusokban meghatározott kritériumokon alapuló – határozati javaslatot arról, hogy kifogásolja, vagy nem kifogásolja a részesedésszerzést, és a 6. cikknek megfelelően támogatnia kell az EKB‑t.
(3)   Az EKB a vonatkozó uniós jogban meghatározott vizsgálati kritériumok alapján, az abban foglalt eljárás keretében és az abban meghatározott vizsgálati időszakon belül határozatot hoz arról, hogy kifogásolja‑e a részesedésszerzést.”
Az SSM‑keretrendelet
Az Egységes Felügyeleti Mechanizmuson belül az Európai Központi Bank és az illetékes nemzeti hatóságok, valamint a kijelölt nemzeti hatóságok közötti együttműködési keretrendszer létrehozásáról szóló, 2014. április 16‑i 468/2014/EU európai központi banki rendelet (SSM‑keretrendelet) (
HL 2014. L 141., 1. o.
), amelyet az EFM‑rendelet 4. cikkének (3) bekezdése értelmében fogadtak el, szabályozza az egységes felügyeleti mechanizmuson belül az EKB és az INH‑k közötti együttműködési keretet.
Az SSM‑keretrendelet 85. cikke, amelynek címe „Az INH‑k értesítése befolyásoló részesedés megszerzéséről”, a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az az INH, amely a mechanizmusban részt vevő tagállamban székhellyel rendelkező hitelintézet befolyásoló részesedése megszerzése szándékára vonatkozó bejelentést kap, erről a bejelentésről annak kézhezvételétől számított öt munkanapon belül a 2013/36/EU irányelv 22. cikkének (2) bekezdésében foglaltakkal összhangban értesíti az EKB‑t.
(2)   Az INH értesíti az EKB‑t, amennyiben további információk bekérése miatt fel kell függesztenie az értékelési időszakot. AZ INH minden ilyen további információt annak az INH által történő kézhezvételét követő 5 munkanapon belül [megküld] az EKB‑nak.
(3)   Az INH értesíti az EKB‑t arról a dátumról is, amikorra az irányadó nemzeti jogszabályoknak megfelelően a befolyásoló részesedés megszerzése elleni tiltakozásról vagy annak mellőzéséről a határozatot meg kell hozni, és a kérelmezőt arról értesíteni kell.”
E rendeletnek a „Potenciális részesedésszerzés értékelése” című 86. cikke így rendelkezik:
„(1)   Az az INH értékeli, hogy a potenciális részesedésszerzés megfelel‑e az irányadó uniós és nemzeti jogban megállapított összes feltételnek, amelyhez a hitelintézetben történő befolyásoló részesedés megszerzésének szándékát bejelentették. Ezen értékelést követően az INH határozattervezetet készít az EKB számára a részesedésszerzés elleni tiltakozás vagy annak mellőzése tekintetében.
(2)   Az INH legkésőbb az irányadó uniós jogszabályban meghatározott értékelési határidő lejárata előtt 15 munkanappal benyújtja az EKB‑nak az arra vonatkozó határozattervezetet, hogy a részesedésszerzés ellen tiltakozzon‑e, vagy sem.”
Az említett rendelet 87. cikke, amelynek címe „Az EKB határozata a részesedésszerzésről”, a következőképpen rendelkezik:
„Az EKB a részesedésszerzés elleni tiltakozás kérdésében a javasolt részesedésszerzés általa végzett értékelése és az INH határozattervezete alapján dönt. A meghallgatáshoz való jog a 31. cikkben előírtak szerint érvényesül.”
Az olasz jog
A bankfelügyeletre vonatkozó jogszabályok
A 2015. május 12‑i decreto legislativo n. 72‑vel (72. sz. törvényerejű rendelet) módosított, 1993. szeptember 1‑jei decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (a bankokról és a hitelintézetekről szóló törvényi rendelkezések egységes szövegéről szóló 385. sz. törvényerejű rendelet, a GURI 1993. szeptember 30‑i 230. számának rendes melléklete; a továbbiakban: egységes banktörvény), amely átültette az olasz jogba a CRD IV irányelv tartalmát, a 19. cikkében az olasz nemzeti bankot ruházza fel azzal a hatáskörrel, hogy engedélyt adjon a pénzügyi intézményekben való befolyásoló részesedések szerzésére. E cikk (5) bekezdése meghatározza, hogy az említett engedélyeket akkor adják ki, ha fennállnak „a bank hatékony, eredményes és prudens irányításának biztosításához megfelelő feltételek, az alábbi kritériumok alapján értékelve a szerző teljesítőképességét és a részesedésszerzési terv pénzügyi megbízhatóságát: a lehetséges szerző jóhírneve a 25. cikk értelmében […]”.
Az egységes banktörvény „Tőkerészesedések” című 25. cikke az (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy az egységes banktörvény 19. cikkében megjelölt részesedések jogosultjainak meg kell felelniük a jóhírnévre vonatkozó követelménynek, valamint eleget kell tenniük a bank hatékony, eredményes és prudens irányítását biztosító alkalmassági és feddhetetlenségi kritériumoknak.
A 2015. május 12‑i 72. sz. törvényerejű rendelet 2. cikkének (8) bekezdése átmenetileg előírta, hogy továbbra is alkalmazni kell az e rendelet elfogadása előtt hatályos rendelkezéseket, amelyek a pénzügyi intézményekben való részesedések jogosultjainak jóhírnevére vonatkozó feltételeket szabályozták.
A szóban forgó rendelkezéseket az 1998. március 18‑i decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante (a bank részvényeseinek jóhírnevére vonatkozó követelmények meghatározásával és az irányadó küszöbérték megállapításával kapcsolatos szabályokról szóló 144. sz. miniszteri rendelet) tartalmazta, amelynek 1. cikke az elítélést úgy határozza meg, hogy az negatívan befolyásolja az érintett személy jóhírnevét, és azt eredményezi, hogy a megkövetelt feltétel már nem teljesül.
Az 1998. március 18‑i 144. sz. miniszteri rendelet 2. cikke átmeneti jelleggel megállapította, hogy „a jelen rendelet hatálybalépésekor a bank részvényével rendelkező jogalanyok tekintetében az 1. cikk szerinti, a korábbi szabályozásban elő nem írt követelmények teljesítésének elmulasztása nem releváns a már megszerzett részesedések tekintetében, ha a részvényszerzésre ezen időpontot megelőzően került sor”.
A vegyes pénzügyi holdingtársaságok (a továbbiakban: VPHT) tekintetében az egységes banktörvény 63. cikke, amelyet a CRD IV irányelv 119. cikkével összhangban fogadtak el, a befolyásoló részesedéssel rendelkező tagok tekintetében ugyanazon kötelezettségeket írta elő, mint amelyek a bankokra is vonatkoznak.
Az egységes banktörvény 67a. cikkének (2) bekezdése megállapítja, hogy az olasz nemzeti bank és az IVASS együttesen kötelesek biztosítani e kötelezettségek betartását, ha a szóban forgó társaságok székhelye Olaszországban van, és teljesen vagy részben olasz pénzügyi konglomerátumok élén állnak.
A közigazgatási peres eljárásra vonatkozó szabályozás
Az olasz közigazgatási peres eljárás részét képezi az
azione di ottemperanza
.
E tekintetben a 2005. február 11‑i legge n. 15‑tel (15. sz. törvénnyel) módosított, 1990. augusztus 7‑i legge n. 241 – nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (a közigazgatási eljárásra és a közigazgatási dokumentumokhoz való hozzáférés jogára vonatkozó új rendelkezésekről szóló 241. sz. törvény) 21f. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„Semmis az a közigazgatási határozat […], amelyet valamely jogerős ítélet megsértésével vagy megkerülésével hoztak […]”
A Codice del processo amministrativo (a közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv) 112. cikke előírja:
„(1)   A közigazgatási bíróságok intézkedéseit a közigazgatási szerveknek és a feleknek kell végrehajtaniuk.
(2)   Az
azione di ottemperanza
az alábbiak végrehajtása céljából indítható:
[…]
c)
a rendes bíróságok jogerős ítéletei és egyéb, ezekkel egyenértékű intézkedések, a közigazgatási szervek feladatát képező, az elbírált ügyet illetően az ítélt dolognak megfelelő végrehajtása lefolytatása céljából.
[…]”
A közigazgatási eljárási törvénykönyv 114. cikke (4) bekezdésének b) pontja értelmében, ha az
azione di ottemperanza
ügyében eljáró bíróság a keresetnek helyt ad, „semmissé nyilvánítja a jogerős ítélet megsértésével vagy megkerülésével hozott esetleges aktusokat”.
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az 1990‑es években S. Berlusconi a Fininvest leányvállalaton keresztül megközelítőleg 30%‑os részesedést szerzett a Mediolanum SpA társaságban, amely ekkor olyan VPHT volt, amely többek között egy bankban, a Banca Mediolanum SpA‑ban is ellenőrző befolyással rendelkezett, és e jogcímen 2014‑től kezdve a befolyásoló részesedések felügyelete alá tartozott Olaszországban.
A Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) 2013. augusztus 1‑jén jogerőre emelkedett, S. Berlusconi adócsalás miatti büntetőjogi felelősségét megállapító 35729/13. sz. ítélete nyomán S. Berlusconival szemben az illetékes olasz felügyeleti hatóságok, nevezetesen az olasz nemzeti bank és az IVASS, eljárást indítottak, amelynek eredményeképpen határozati úton megállapítást nyert, hogy e személy már nem teljesíti a jóhírnév vonatkozásában az alkalmazandó jogszabályokban előírt feltételt, és ezért a Fininvest birtokában lévő, 9,999%‑ot meghaladó Mediolanum részesedést át kell ruházni.
S. Berlusconi és a Fininvest e határozatot Olaszországban bírósági úton megtámadta, felhozva többek között a törvény időbeli alkalmazására vonatkozó és azon alapuló jogalapot, hogy a jóhírnév elégtelenségének oka, amely a szóban forgó befolyásoló részesedés megszerzése ellenzésének indokolásául szolgált, azt megelőzően merült fel, hogy az e feltételt támasztó szabályozás hatályba lépett volna, így az nem tartozik e szabályozás alkalmazási körébe. A keresetük első fokon történt elutasítását követően a felperesek pernyertesek lettek a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) előtt, amely 2016. március 3‑án kimondta, hogy a jóhírnévre vonatkozó kritériumok elfogadása előtti szabályozás, amelyre a felperesek hivatkoztak, továbbra is alkalmazandó maradt az annak alátámasztását célzó ellenérvek dacára, hogy e szabályozást úgy kell tekinteni, hogy az uniós jogba ütközésének ténye a hallgatólagos hatályon kívül helyezését vonta maga után.
Időközben a Mediolanum VPHT beolvadt a saját leányvállalatába, a Banca Mediolanumba, aminek következtében a Fininvest befolyásoló részesedésre tett szert, de már nem egy VPHT‑ben, hanem közvetlenül egy hitelintézetben. Az olasz nemzeti bank és az EKB ez alapján arra a következtetésre jutott, hogy e befolyásoló részesedés vonatkozásában új engedély iránti kérelem benyújtása szükséges a CRD IV irányelv 22. és azt követő cikkei, valamint az egységes banktörvény 19. és azt követő cikkei alapján.
Az EKB 2016. június 24‑i levelében foglalt iránymutatások nyomán az olasz nemzeti bank 2016. július 14‑én felhívta a Fininvestet, hogy tizenöt napon belül nyújtson be engedély iránti kérelmet. E felhívás eredménytelensége miatt az olasz nemzeti bank 2016. augusztus 3‑án úgy határozott, hogy hivatalból megindítja a közigazgatási eljárást, és kimondta, hogy az EFM‑rendelet 4. cikke értelmében az e területen történő döntéshozatal az EKB hatáskörébe tartozik.
A Fininvest dokumentációjának átvételét követően az olasz nemzeti bank az EFM‑rendelet 15. cikkének (2) bekezdése értelmében továbbította az EKB részére a Banca Mediolanumban meglévő szóban forgó részesedés megszerzőinek jóhírnevére vonatkozó elutasító véleményt tartalmazó 2016. szeptember 23‑i határozati javaslatát, és felkérte az EKB‑t a részesedésszerzés ellenzésére.
Az EKB egyetértett az olasz nemzeti bank érveivel, és elfogadott egy határozattervezetet, amelyet megküldött S. Berlusconi és a Fininvest részére azzal, hogy terjesszék elő észrevételeiket. Az EKB 2016. október 25‑én végleges határozatot fogadott el.
E határozatban az EKB megállapította, hogy megalapozott kétségek merültek fel a Banca Mediolanumban részesedést szerzők jóhírnevével kapcsolatban. Figyelemmel arra, hogy S. Berlusconi a Fininvest többségi részvényeseként és tényleges tulajdonosaként közvetetten részesedést szerzett a Banca Mediolanumban és adócsalás miatt jogerősen négy év szabadságvesztésre ítélték, az EKB megállapította, hogy a nemzeti jogszabály által a befolyásoló részesedésekkel rendelkező tulajdonosokra előírt jóhírnév követelménye nem teljesül. Arra a tényre is hivatkozott, hogy S. Berlusconi egyéb szabálytalanságokat is elkövetett, és – a Fininvest igazgatótanácsának más tagjaihoz hasonlóan – többször is elmarasztalták.
A fenti okok miatt az EKB megállapította, hogy a Banca Mediolanumban befolyásoló részesedést szerzők nem tettek eleget a jóhírnév követelményének, és komoly kétségek merültek fel azzal kapcsolatban, hogy képesek‑e a jövőben e pénzügyi intézmény megbízható és prudens irányítását biztosítani. Következésképpen az EKB ellenezte a Banca Mediolanumban való befolyásoló részesedés S. Berlusconi és a Fininvest általi megszerzését.
Utóbbiak először is megsemmisítés iránti kereset útján megtámadták az EKB 2016. október 25‑i határozatát az Európai Unió Törvényszéke előtt (Fininvest és Berlusconi kontra EKB ügy, T‑913/16). Másodszor a Fininvest a maga részéről a Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) fordult, hogy az olasz nemzeti bank azon jogi aktusainak megsemmisítését kérje, amelyek az EKB határozatának előkészítésére irányulnak. Harmadszor, S. Berlusconi és a Fininvest
azione di ottemperanza
megnevezésű keresetet terjesztett a Consiglio di Stato (államtanács) elé.
Ezen utolsó keresetben S. Berlusconi és a Fininvest azt állítja, hogy az olasz nemzeti banknak a jelen ítélet 32. pontjában említett határozati javaslata semmis, mivel sérti a Consiglio di Stato (államtanács) által a Mediolanumban meglévő minősített részesedésükre vonatkozó jogvita keretében hozott és a jelen ítélet 29. pontjában említett ítélet anyagi jogerejét. Ellenkérelmében az olasz nemzeti bank többek között azt hozta fel, hogy a nemzeti bíróságoknak nincs hatásköre e kereset elbírálására az olyan nem ügydöntő tartalmú előkészítő aktusok tekintetében, amelyek valamely uniós intézmény kizárólagos hatáskörébe tartozó határozat elfogadására irányulnak, és amelyek – ugyanazon okból, mint a végleges határozat – az uniós bíróság kizárólagos hatáskörébe tartoznak.
S. Berlusconi és a Fininvest kereseteinek egyesítését követően a Consiglio di Stato (államtanács) úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó eljárás hasonlóságot mutat mind az „egységes eljárással”, amely esetében az aktusok kizárólag az uniós bíróság felülvizsgálata alá tartoznak, mind pedig az „összetett eljárással”, amely esetében a nemzeti eljárási szakaszhoz tartozó aktusok nemzeti szintű bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik, még akkor is, ha e nemzeti eljárási szakasz olyan aktussal zárul, amely nem köti a végleges határozat meghozatalára hatáskörrel rendelkező uniós hatóságot.
E körülmények között határozott úgy a Consiglio di Stato (államtanács), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió működéséről szóló szerződés 256. cikkének (1) bekezdésével együttesen értelmezett 263. cikke első, második és ötödik bekezdését, hogy az uniós bíróság hatáskörébe, vagy hogy a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik az [INH] által a [CRD IV] irányelv 22. és 23. cikkében, az [EFM‑]rendelet 1. cikkének ötödik bekezdésében, 4. cikke (1) bekezdésének c) pontjában és 15. cikkében, [SSM‑keretrendelet] 85., 86. és 87. cikkében, valamint az olasz egységes banktörvény 19., 22. és 25. cikkében szabályozott eljárás keretében hozott, eljárást megindító, előkészítő és nem kötelező erejű javaslatot tartalmazó jogi aktusokkal […] szemben előterjesztett kereset elbírálása?
2)
Különösen megállapítható‑e az uniós bíróság hatásköre, amennyiben e jogi aktusokkal szemben nem általános megsemmisítési keresetet terjesztettek elő, hanem a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által az olasz közigazgatási eljárási törvénykönyv 112. és azt követő cikkei szerinti végrehajtásra kötelezés iránti eljárás keretében – vagyis egy különös nemzeti közigazgatási eljárási jogintézmény keretében – 2016. március 3‑án hozott […] jogerős ítéletben foglaltak állítólagos megsértése vagy megkerülése miatti semmisség megállapítása iránti keresetet, amelynek elbírálása az e jogerős ítéletben foglaltak objektív korlátainak a nemzeti jogi szabályozás szerinti értelmezését és megállapítását feltételezi?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Kérdéseivel, amelyeket célszerű együttesen vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy az EUMSZ 263. cikket úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti bíróságok jogszerűségi vizsgálatot végeznek az INH‑k által olyan eljárás keretében hozott eljárást megindító, előkészítő és nem kötelező erejű javaslatot tartalmazó aktusok tekintetében, amelyet a CRD IV irányelv 22. és 23. cikke, az EFM‑rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja és 15. cikke, valamint az SSM‑keretrendelet 85–87. cikke szabályoz, és ettől eltérő válasz adandó‑e ezen kérdésre, ha a nemzeti bírósághoz semmisség megállapítása iránti különös keresettel fordulnak valamely nemzeti bírósági határozat anyagi jogerejének állítólagos megsértése miatt.
Elöljáróban célszerű meghatározni, hogy milyen hatással jár az uniós bíróságok és a tagállami bíróságok közötti hatáskörmegosztásra a nemzeti hatóságok bevonása egy olyan eljárás lefolytatásába, mint amely az alapeljárásban szerepel, és amely egy uniós jogi aktus elfogadásához vezet.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 263. cikk az Európai Unió Bíróságának kizárólagos hatáskört biztosít az uniós intézmények – közöttük az EKB – által elfogadott aktusok jogszerűségének vizsgálatára.
A nemzeti hatóságok esetleges bevonása egy olyan eljárás lefolytatásába, amely ilyen aktusok elfogadásához vezet, nem kérdőjelezheti meg az utóbbi aktusok uniós aktus minőségét, ha a nemzeti hatóságok által hozott aktusok egy szakaszát képezik azon eljárásnak, amelyben az uniós intézmény egyedül gyakorolja végleges döntéshozatali jogkörét, anélkül hogy kötve lenne a nemzeti hatóságok által kibocsátott előkészítő aktusokhoz vagy javaslatokhoz (lásd ebben az értelemben: 2007. december 18‑iSvédország kontra Bizottság ítélet,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
,
93.
és
94.
pont).
Ugyanis ilyen esetben, amikor az uniós jog nem kívánja szabályozni a két, különböző célokat követő hatáskör – a nemzeti és az uniós hatáskör – megosztását, hanem ezzel szemben valamely uniós intézménynek biztosít kizárólagos döntéshozatali jogkört, az uniós bíróság feladata, hogy az uniós jogi aktusok jogszerűségének vizsgálatára vonatkozó, EUMSZ 263. cikken alapuló kizárólagos hatásköre címén (lásd analógia útján: 1987. október 22‑iFoto‑Frost ítélet,
314/85
,
EU:C:1987:452
,
17.
pont) elbírálja a szóban forgó uniós intézmény által hozott végleges határozat jogszerűségét, és az érintettek hatékony bírói jogvédelmének biztosítása érdekében megvizsgálja a nemzeti hatóságok által kibocsátott előkészítő aktusok vagy javaslatok esetleges hibáit, amelyek érinthetik e végleges határozat érvényességét.
Mindazonáltal a nemzeti hatóság olyan aktusa, amely valamely uniós határozathozatali eljárás részét képezi, nem tartozik az uniós bíróság kizárólagos hatáskörébe, ha a nemzeti hatóságok és az uniós intézmények között az adott területen érvényesülő hatáskörmegosztásból az következik, hogy a nemzeti hatóság által hozott aktus egy olyan uniós aktus elfogadására vonatkozó eljárás szükséges szakaszát képezi, amelyben az uniós intézményeknek csak korlátozott mérlegelési mozgásterük van, vagy azzal nem is rendelkeznek, amennyiben a nemzeti aktus köti az uniós intézményt (lásd ebben az értelemben: 1992. december 3‑iOleificio Borelli kontra Bizottság ítélet,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
,
9.
és
10.
pont).
Így a nemzeti bíróságokra hárul az ilyen nemzeti jogi aktust esetlegesen érintő szabálytalanságok elbírálása, adott esetben a Bíróság előtt előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezve, a felülvizsgálat ugyanolyan feltételei mellett, mint amelyek az ugyanezen nemzeti hatóság által hozott bármely végleges aktusra irányadók, amely harmadik személyeket sérthet, továbbá a hatékony bírói jogvédelem elve alapján kötelesek elfogadhatónak tekinteni az e célból benyújtott keresetet még akkor is, ha a belső eljárásjogi szabályok ezt hasonló esetben nem írják elő (lásd ebben az értelemben: 1992. december 3‑iOleificio Borelli kontra Bizottság ítélet,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
,
–
13.
pont; 2001. december 6‑iCarl Kühne és társai ítélet,
C‑269/99
,
EU:C:2001:659
,
58.
pont; 2009. július 2‑iBavaria és Bavaria Italia,
C‑343/07
,
EU:C:2009:415
,
57.
pont).
E pontosítást követően meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 263. cikknek – az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében rögzített – az Unió és a tagállamok közötti lojális együttműködés elvén alapuló értelmezéséből az következik, hogy azok az aktusok, amelyeket a nemzeti hatóságok egy olyan eljárás keretében hoztak, mint amelyet a jelen ítélet 43. és 44. pontja ismertet, nem tartozhatnak a tagállamok bírósági felülvizsgálata alá.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy amikor az uniós jogalkotó olyan közigazgatási eljárás mellett dönt, amelynek keretében a nemzeti hatóságok olyan aktusokat fogadnak el, amelyek előkészítik valamely uniós intézmény azon végleges határozatát, amely joghatásokat vált ki, és sérelmet okozhat, e jogalkotó ezen intézmény és e nemzeti hatóságok között egy olyan sajátos együttműködési mechanizmust kíván létrehozni, amely az uniós intézmény kizárólagos döntéshozatali hatáskörén alapul.
Márpedig az ilyen döntéshozatali eljárás hatékonysága szükségképpen egyetlen bírósági felülvizsgálatot feltételez, amelyet egyedül az uniós bíróságok végeznek el, és csak azt követően, ha az uniós intézmény már meghozta a közigazgatási eljárást befejező határozatát, amely az egyedüli határozat, amely olyan kötelező joghatásokat válthat ki, amelyek a felperes érdekeit érinthetik, jelentősen módosítva annak jogi helyzetét.
E tekintetben az, ha egymás mellett léteznének a tagállami hatóságok által kibocsátott előkészítő aktusok vagy javaslatok elleni nemzeti jogorvoslati lehetőségek az ilyen típusú eljárásban, és az EUMSZ 263. cikken alapuló kereset, amely az uniós jogalkotó által létrehozott közigazgatási eljárást befejező uniós intézményi határozat ellen irányul, nem lenne mentes attól a kockázattól, hogy ugyanabban az eljárásban megítélésbeli különbségek merülnek fel, és így megkérdőjeleződne a Bíróság arra vonatkozó kizárólagos hatásköre, hogy elbírálja e végleges határozat jogszerűségét, különösen abban az esetben, ha e határozat az említett hatóságok elemzését és javaslatát követi.
Tekintettel az egyetlen bírósági felülvizsgálat követelményére, nem bír jelentőséggel sem azon nemzeti jogi jogorvoslati út típusa, amelyet a nemzeti hatóságok által elfogadott előkészítő aktusok tagállami bírósági felülvizsgálat alá vonása céljából alkalmaznak, sem pedig az e célból előterjesztett kereseti kérelmek és jogalapok jellege.
E megfontolások mentén kell megvizsgálni annak az eljárásnak a jellegét, amelynek folyamán az olasz nemzeti bank azon jogi aktusait elfogadták, amelyek tárgyában az alapügyben a Consiglio di Stato (államtanács) eljár.
Ezt az eljárást a bankunió egységes felügyeleti mechanizmusa keretében szabályozták, amelynek hatékony és konzisztens működéséért az EKB felelős az EFM‑rendelet 6. cikkének (1) bekezdése értelmében. Ez az eljárás a CRD IV irányelv 22. cikkének végrehajtására szolgál, amely a bankunió megfelelő működése érdekében előírja a hitelintézetekben való befolyásoló részesedések bármely szerzése vagy növelése esetén az előzetes engedélyezést az ugyanezen irányelv 23. cikkében felsorolt harmonizált értékelési kritériumok alapján.
Az EFM‑rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint, azt összefüggésben értelmezve ugyanezen rendelet 15. cikkének (3) bekezdésével és az SSM‑keretrendelet 87. cikkével, az EKB kizárólagos hatáskörébe tartozik a szándékolt részesedésszerzés engedélyezéséről vagy nem engedélyezéséről való döntés azon eljárás végén, amelyet különösen az SSM rendelet 15. cikke és az SSM‑keretrendelet 85. és 86. cikke szabályoz.
A lojális együttműködés elvén alapuló kapcsolatok keretében az SSM‑rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a nemzeti hatóságok szerepe – ahogyan az e rendelkezésből, ugyanezen rendelet 15. cikkének (1) és (2) bekezdéséből, valamint az SSM‑keretrendelet 85. és 86. cikkéből kitűnik – abban merül ki, hogy nyilvántartásba veszik az engedély iránti kérelmeket, és segítséget nyújtanak az EKB‑nak, a döntési hatáskör egyedüli jogosultjának, különösen azáltal, hogy minden információt megadnak számára, amely szükséges a feladatai ellátásához, megvizsgálják az említett kérelmeket, majd egy olyan határozati javaslatot küldenek az EKB részére, amely nem kötelező rá nézve, és amely vonatkozásában egyébként elő sem írja az uniós jog, hogy azt közölni kellene a kérelmezővel.
Így az az eljárás, amelynek keretébe illeszkednek a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadott aktusok, azon eljárások közé tartozik, amelyekre a jelen ítélet 43. és 44. pontjában kifejtett megfontolások vonatkoznak.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy egyedül az uniós bíróságnak van hatásköre annak – közbenső kérdésként való – megítélésére, hogy érintik‑e a 2016. október 25‑i EKB határozat jogszerűségét azok az esetleges hibák, amelyek az olasz nemzeti bank által e határozat előkészítése céljából elfogadott aktusok jogszerűsége kapcsán felmerülnek. Ez a hatáskör kizár minden nemzeti bírósági hatáskört ezen aktusok vonatkozásában, anélkül hogy e tekintetben érdemben releváns lenne az a körülmény, hogy valamely nemzeti bírósághoz olyan keresettel fordulnak, mint az
azione di ottemperanza
.
Ez utóbbi tekintetben, amint a Bizottság is hangsúlyozta, sem azzal a kizárólagos hatáskörrel, amellyel az EKB rendelkezik annak eldöntésére, hogy engedélyezi vagy nem engedélyezi a befolyásoló részesedésszerzést valamely hitelintézetben, sem pedig az ezzel párhuzamos kizárólagos hatáskörrel, amely az uniós bíróságokat illeti arra nézve, hogy megvizsgálják egy ilyen határozat érvényességét, és – közbenső kérdésként – megítéljék, hogy a nemzeti előkészítő aktusokban vannak‑e olyan hibák, amelyek érintik az EKB határozat érvényességét, nem egyeztethető össze az, hogy valamely nemzeti bíróság elbírálhasson egy olyan keresetet, amely annak vitatására irányul, hogy egy ilyen aktus összhangban van‑e az anyagi jogerő elvére vonatkozó nemzeti rendelkezéssel (lásd analógia útján: 2007. július 18‑iLucchini ítélet,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
,
62.
és
63.
pont).
Következésképpen az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 263. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti bíróságok jogszerűségi vizsgálatot végeznek az INH‑k által olyan eljárás keretében hozott eljárást megindító, előkészítő és nem kötelező erejű javaslatot tartalmazó aktusok tekintetében, amelyet a CRD IV irányelv 22. és 23. cikke, az EFM‑rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja és 15. cikke, valamint az SSM‑keretrendelet 85–87. cikke szabályoz, és e tekintetben nincs jelentősége azon körülménynek, hogy a nemzeti bírósághoz semmisség megállapítása iránti különös keresettel fordultak valamely nemzeti bírósági határozat anyagi jogerejének állítólagos megsértése miatt.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

Az EUMSZ 263. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti bíróságok jogszerűségi vizsgálatot végeznek az illetékes nemzeti hatóságok által olyan eljárás keretében hozott eljárást megindító, előkészítő és nem kötelező erejű javaslatot tartalmazó aktusok tekintetében, amelyet a hitelintézetek tevékenységéhez való hozzáférésről és a hitelintézetek és befektetési vállalkozások prudenciális felügyeletéről, a 2002/87/EK irányelv módosításáról, a 2006/48/EK és a 2006/49/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. június 26‑i európai parlamenti és tanácsi 2013/36/EU irányelv 22. és 23. cikke, az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról szóló, 2013. október 15‑i 1024/2013/EU tanácsi rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja és 15. cikke, valamint az Egységes Felügyeleti Mechanizmuson belül az Európai Központi Bank és az illetékes nemzeti hatóságok, valamint a kijelölt nemzeti hatóságok közötti együttműködési keretrendszer létrehozásáról szóló, 2014. április 16‑i 468/2014/EU európai központi banki rendelet (SSM‑keretrendelet) 85–87. cikke szabályoz. E tekintetben nincs jelentősége azon körülménynek, hogy a nemzeti bírósághoz semmisség megállapítása iránti különös keresettel fordultak valamely nemzeti bírósági határozat anyagi jogerejének állítólagos megsértése miatt.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.