CELEX: 62020TJ0150
Statligt stöd
Jordbruk
Arrendeavtal avseende jordbruksmark i Estland
Beslut i vilket stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och enligt vilket stödet ska återkrävas
Fördel
Fastställande av marknadspriset
Principen om en privat aktör
Komplicerade ekonomiska bedömningar
Domstolskontroll
Beaktande av samtliga relevanta omständigheter
Omsorgsplikt

Genom en talan enligt artikel 263 FEUF har sökanden, Tartu Agro AS, yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 252 final av den 24 januari 2020 om statligt stöd SA.39182 (2017/C) (f.d. 2017/NN) (f.d. 2014/CP) – Påstått olagligt statligt stöd till AS Tartu Agro (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
Sökanden och utarrenderingen av jordbruksmarken
Sökanden är ett privat aktiebolag som år 1997 rättsligt efterträdde Tartu Riigimajand, ett statligt jordbruksföretag som producerade mjölk, kött och spannmål. Den 2 oktober 2001 sålde Republiken Estland i ett selektivt upphandlingsförfarande samtliga aktier i sökanden till OÜ Tartland, som fusionerades med sökanden 2002.
Den 16 november 2000 ingick Republiken Estland, företrädd av sin jordbruksminister, och sökanden, till följd av ett selektivt upphandlingsförfarande (nedan kallat upphandlingsförfarandet), ett arrendeavtal (nedan kallat arrendeavtalet) för en tid av 25 år avseende jordbruksskiften med en total areal om 3089,17 ha vilka är belägna i kommunen Tähtvere i landskapet Tartumaa och ägs av Republiken Estland (nedan kallat den omtvistade utarrenderingen).
I arrendeavtalet föreskrevs en arrendeavgift om 10000 estniska kronor (EEK) (omkring 639 euro) per år, det vill säga 3,24 EEK/ha (0,20 euro/ha), och att sökanden skulle svara för kostnaderna för underhåll och förbättring av jordbruksskiftena, framför allt årliga investeringar i dräneringssystem om minst 400000 EEK (omkring 25565 euro, det vill säga 8,28 euro/ha), kostnaderna för markunderhåll och förbättring av markkvaliteten om totalt minst 3981000 EEK (omkring 254432 euro), inklusive kostnaderna för växtskyddsmedel (820000 EEK), mineralgödselmedel och organiska gödselmedel (3100000 EEK), kalkning (20000 EEK) och underhåll av vägrenar (41000 EEK), samt betalning av alla skatter.
Arrendeavtalet innehöll även en ändringsklausul och har ändrats flera gånger. Tre av dessa ändringar gällde en höjning av den årliga arrendeavgiften, vilken höjdes till 80000 EEK (omkring 5113 euro) den 14 januari 2005, 250000 EEK (15978 euro) den 21 mars 2007 och 416000 EEK (26626 euro), det vill säga 136 EEK/ha (8,69 euro/ha), den 12 maj 2009. Dessa höjningar trädde i kraft retroaktivt den 1 januari 2005, den 1 januari 2007 respektive den 1 januari 2009.
Det administrativa förfarandet vid kommissionen
Den 28 juli 2014 registrerade Europeiska kommissionen ett klagomål som hade inkommit den 24 juli 2014 och i vilket det hävdades att det estniska landsbygdsministeriet (tidigare det estniska jordbruksministeriet) hade beviljat sökanden olagligt statligt stöd.
Kommissionen översände klagomålet till de estniska myndigheterna den 14 augusti 2014 och uppmanade dem att lämna upplysningar och inkomma med synpunkter. De estniska myndigheterna lämnade in de begärda upplysningarna den 3 oktober 2014.
Genom beslut av den 27 februari 2017 inledde kommissionen det formella granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 FEUF avseende den omtvistade utarrenderingen (
EUT C 103, 2017, s. 4
) (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet) och uppmanade berörda tredje parter att inkomma med synpunkter.
I beslutet om att inleda förfarandet påpekade kommissionen att den inte kunde utesluta att den omtvistade utarrenderingen utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det var, för det första, möjligt att sökanden hade erhållit en fördel, bland annat i form av en arrendeavgift som var lägre än marknadspriset, vilket tycktes framgå av en oberoende rapport som hade lämnats in av de estniska myndigheterna. Kommissionen ifrågasatte även huruvida upphandlingsförfarandet hade varit transparent, icke-diskriminerande och ovillkorat. För det andra var fördelen selektiv, eftersom jordbruksmarken i fråga hade arrenderats ut endast till sökanden. För det tredje ansåg kommissionen att de övriga villkoren i artikel 107.1 FEUF också tycktes vara uppfyllda.
Den 21 april 2017 inkom de estniska myndigheterna med sina synpunkter. Kommissionen mottog även synpunkter från två berörda tredje parter, det vill säga från klaganden och sökanden, och dessa synpunkter överlämnades till de estniska myndigheterna den 10 maj respektive den 12 maj 2017. Den 28 juni 2018 inkom de estniska myndigheterna med sina synpunkter på klagandens synpunkter.
Den 11 och 19 juni 2017 inkom klaganden med ytterligare synpunkter vilka åtföljdes av fem bilagor. Kommissionen överlämnade dessa synpunkter till de estniska myndigheterna den 3 juli 2017, vilka inkom med sina synpunkter den 21 juli 2017.
Genom en skrivelse av den 30 augusti 2017 kontaktade sökanden kommissionen, som svarade den 11 september 2017. Klaganden kontaktade kommissionen genom skrivelser av den 9 januari 2018, den 30 januari 2019 respektive den 14 juli 2019, på vilka kommissionen svarade den 7 februari 2018, den 1 mars 2019 respektive den 17 juli 2019.
Den 7 februari 2019 anordnade kommissionen en telekonferens med de estniska myndigheterna och sände dem den 15 februari 2019 en begäran om ytterligare upplysningar, på vilken de svarade den 17 april 2019.
Den 24 januari 2020 antog kommissionen det angripna beslutet, i vilket den konstaterade att den omtvistade utarrenderingen uppfyllde alla villkor enligt artikel 107.1 FEUF och således utgjorde statligt stöd (punkt 153 i det angripna beslutet).
Parternas yrkanden
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet i dess helhet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan formellt åberopat åtta grunder. Eftersom den första formellt åberopade grunden endast rör överväganden avseende huruvida talan kan tas upp till prövning, ska de sju övriga grunderna som formellt åberopats prövas.
Sökanden har gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till (”uppenbar”) felaktig rättstillämpning, förfarandefel och sakfel som påverkade dess bedömning avseende för det första huruvida upphandlingsförfarandet hade genomförts på marknadsmässiga villkor, för det andra huruvida arrendeavgiften i arrendeavtalet låg i linje med marknadspriset, för det tredje fastställandet av fördelens storlek, för det fjärde kvalificeringen som nytt stöd, för det femte skyldigheten att återbetala en del av stödet, för det sjätte Republiken Estlands skyldighet att återkräva stödet och för det sjunde huruvida stödet var oförenligt med den inre marknaden.
Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva huruvida det angripna beslutet är lagenligt när det gäller bedömningen av huruvida den i arrendeavtalet föreskrivna arrendeavgiften låg i linje med marknadspriset och fastställandet av fördelens storlek.
Genom den tredje och den fjärde formellt anförda grunden har sökanden bestritt att det villkor avseende förekomsten av en ekonomisk fördel som föreskrivs i artikel 107.1 FEUF är uppfyllt i förevarande fall. Sökanden har hävdat att kommissionen gjorde fel när den i punkterna 131–148 i det angripna beslutet konstaterade att den omtvistade utarrenderingen gav sökanden en fördel, eftersom den arrendeavgift som sökanden betalat under perioden 2000–2017 var lägre än marknadspriset, och i punkterna 154–165 i nämnda beslut konstaterade att denna fördel motsvarade skillnaden mellan det uppskattade genomsnittliga årliga marknadspriset för arrendet i fråga och den faktiska arrendeavgift som betalats för marken jämte hälften av värdet av de genomförda årliga investeringar som gjorts i dräneringssystemet och den markskatt som betalats för markägarens räkning.
Mer precist anser sökanden att den rapport från Uus Maa som kommissionen grundade sig på för perioden 2000–2014 inte är tillförlitlig, dels eftersom arrendepriserna i denna rapport anges som prisintervall per period i vilka det högsta priset ibland är mer än dubbelt så högt som det lägsta priset, dels eftersom de faktiska priserna kan variera med 20 procent jämfört med vad som anges i rapporten i fråga. Sökanden har kritiserat den omständigheten att kommissionen fastställde marknadspriset på basen av det aritmetiska medelvärdet av de lägsta och de högsta priserna i dessa prisintervall. Enligt sökanden kan såväl det lägsta som det högsta priset i ett intervall och till och med en arrendeavgift som skiljer sig från dessa priser med 20 procent anses ligga i linje med marknadspriset. Genom att grunda sig på aritmetiska medelvärden som erhållits från denna inexakta expertbedömning åsidosatte kommissionen sin bedömningsskyldighet och sin motiveringsskyldighet. Uppgifterna från den estniska statistikbyrån, vilka användes som jämförelsegrund för perioden 2015–2017, utgör inte en expertbedömning och beaktar inte de specifika särdragen hos marken i fråga.
Sökanden har anfört att för att undersöka om den estniska staten agerade på det sätt som en privat aktör skulle ha agerat ankom det på kommissionen att beakta det sammanhang och de ekonomiska överväganden som gällde år 2000 när arrendeavtalet ingicks. Vid den tiden var Republiken Estlands anslutning till unionen osäker, marknaden för jordbruksmark var vikande och markvärdena och arrendepriserna var låga.
Sökanden har hävdat att samtliga de investeringar i markförbättring och utgifter för markunderhåll och andra kvalitativa förbättringar som föreskrevs i arrendeavtalet ska läggas till arrendepriset. Av rapporten från Uus Maa framgår att det år 2000 inte var normal praxis att ålägga sådana skyldigheter eller att ingå långsiktiga arrendeavtal för så stora arealer. Det finns därför inga jämförbara avtal och värdet av dessa skyldigheter måste nödvändigtvis inkluderas i arrendepriset.
Enligt sökanden uppfyllde kommissionen inte sina skyldigheter vad gäller vare sig bevisbördan eller de förfarandekrav som åligger den. Sökanden anser särskilt att kommissionen inte tolkade de faktiska omständigheterna och de ekonomiska uppgifterna korrekt och att dess bedömning av bevisningen var selektiv. Av rapporten från Uus Maa framgår att system för markförbättring behövde anläggas på marken söder om Tartu vilket innebar en tilläggskostnad, att anläggningen av sådana system utgjorde en investering i ägarens tillgångar, att skyldigheterna avseende gödsling av marken inte utgjorde normal praxis, att ett nytt arrendeavtal ingånget på marknaden inte hade varit lika fördelaktigt för ägaren som det ifrågavarande avtalet, att privata markupplåtare erhöll en lägre årlig faktisk nettoinkomst på grund av inkomstskatt och fastighetsskatt och att arrendeavtalet inte kunde jämföras med ett vanligt arrendeavtal.
Sökanden har hävdat att kommissionen inte beaktade den omständigheten att endast 2833,596 ha av marken i fråga, det vill säga 83 procent av den totala markarealen, utgör brukbar mark enligt uppgifterna i rapporten från Uus Maa. Enligt sökanden var den faktiska arrendeavgift som sökanden betalat således 16,7 procent högre än den som föreskrevs i arrendeavtalet. Marken i fråga utgörs till stor del av vägar och annan obrukbar mark.
Sökanden har tillagt att även den bedömning som har gjorts av AS Pindi Kinnisvara (nedan kallad bedömningen från Pindi Kinnisvara), vilken de estniska myndigheterna ingav under det administrativa förfarandet men som kommissionen underlät att beakta, visar att arrendeavgiften var marknadsmässig.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Kommissionen har erinrat om att den, innan den vidtog några justeringar, jämförde den arrendeavgift som sökanden betalat under åren i fråga med de genomsnittliga årliga arrendepriser som framgick av rapporten från Uus Maa och uppgifterna från den estniska statistikbyrån. Rapporten från Uus Maa innehåller rimliga uppskattningar av de arrendepriser som användes i landskapet Tartumaa under perioden 2000–2014. Kommissionen har preciserat att den grundade sig på den uppskattning av de genomsnittliga arrendepriserna som anges i denna rapport och att det är vanligt att använda sådana uppskattningar och prisintervall för att göra jämförelser. Marken i fråga skiljer sig inte från genomsnittlig mark i Estland och en jämförelse med det lägsta priset i dessa prisintervall, såsom sökanden har föreslagit, skulle ha inneburit en underskattning av fördelen. Kommissionen anser således att dess tillvägagångssätt var försiktigt och balanserat, eftersom den grundade sig på genomsnittliga arrendepriser och objektiva uppgifter. Denna rapport lämnades dessutom in av de estniska myndigheterna och sökanden kunde inte lägga fram mer tillförlitlig bevisning.
Kommissionen anser att de uppgifter från den estniska statistikbyrån som den använde för perioden 2015–2017 utgör tillförlitlig bevisning. Kommissionen har angett att den i det angripna beslutet angav att nämnda uppgifter inte var resultatet av en expertbedömning av arrendepriset på mark, utan speglade de inrapporterade genomsnittliga arrendepriserna för denna period. Den har påpekat att dessa uppgifter var den enda tillförlitliga information som den hade tillgång till och att de erhållna resultaten stämde överens med resultaten för perioden 2000–2014. Varken sökanden eller de estniska myndigheterna hade bevisat att värdet på marken i fråga var lägre än genomsnittsvärdet för jordbruksmark i Estland. Inte heller sökandens ekonomiska situation tydde på ett lägre värde. Kommissionen har tillagt att den omständigheten att statistiska uppgifter inte kan beakta ett givet skiftes alla särdrag inte betyder att kommissionen använde uppgifterna felaktigt.
Kommissionen anser att den beaktade det sammanhang som förelåg vid den tidpunkt då arrendeavtalet ingicks och har anmärkt att sökanden inte har påpekat några luckor därvidlag i det angripna beslutet. Kommissionen har preciserat att även om marknadspriset initialt var lågt, visade den i det nämnda beslutet att sökandens arrendeavgift förblev lägre än marknadspriset under hela perioden 2000–2017, och detta trots de gjorda höjningarna.
Kommissionen har bestritt sökandens påstående att arrendepriset ska inkludera samtliga investeringar som genomfördes i marken i fråga. Investeringarna för markförbättring och markunderhåll samt förbättring av markkvaliteten är driftsutgifter som gjordes i jordbruksföretagets intresse under produktionsåret. Kommissionen har påpekat att sökanden inte befann sig i en särskild situation som ska tas i beaktande, dels eftersom särdragen speglades i priserna i arrendeavtalet, dels eftersom all jordbruksmark i Estland krävde enorma investeringar under perioden i fråga. Den har hävdat att åtgärderna för förbättring av bördigheten var, för det första, en del av att driva jordbruksföretaget, för det andra inte visar att markens värde avsevärt skiljde sig från det genomsnittliga värdet för jordbruksmark i Estland och för det tredje inte förklarar varför arrendeavgiften var lägre än marknadspriset. Enligt kommissionen var en lägre arrendeavgift motiverad endast om jordens bördighet var sämre än den genomsnittliga bördigheten eller hade försämrats. Vad beträffar investeringarna i dräneringssystemet har kommissionen hävdat att den erkände att den estniska staten i egenskap av ägare hade befriats från vissa underhållskostnader samtidigt som den erhöll en ökning av markens värde. Eftersom dessa investeringar var större än vad som krävs enligt lag och även gynnade sökanden, anser kommissionen att den gjorde en försiktig uppskattning när den beaktade hälften av dem. Enligt kommissionen visar detta även att den beaktade åtgärderna för markförbättring, framför allt för förbättring av bördigheten.
Kommissionen anser att argumentet avseende bevisbördan stöder sig på ogrundade påståenden och följaktligen är verkningslöst. Den har hävdat att bedömningen från Pindi Kinnisvara var en expertbedömning som utarbetats i efterhand och inte ingavs under det administrativa förfarandet och inte kan minska bevisvärdet av rapporten från Uus Maa, som de estniska myndigheterna ingav under förfarandet och som grundar sig på uppgifter om den relevanta perioden. I dupliken konstaterade den emellertid att bedömningen i fråga ingavs under det administrativa förfarandet av de estniska myndigheterna och inte av sökanden. Kommissionen har angett att den, eftersom nämnda bedömning hade beställts av sökanden, anmodade de estniska myndigheterna att inkomma med en oberoende utvärdering, det vill säga rapporten från Uus Maa. Det var således inte längre nödvändigt att ta ställning till denna delvisa bedömning som kommissionen ansåg hade dragits tillbaka av de estniska myndigheterna. Vid förhandlingen preciserade kommissionen, som svar på muntliga frågor från tribunalen, att den mot bakgrund av skrivelsen från de estniska myndigheterna av den 7 oktober 2015 och den senare skriftväxlingen med dessa myndigheter kunde anse att bedömningen i fråga hade dragits tillbaka. Enligt kommissionen var bedömningen från Pindi Kinnisvara således inte längre en del av ärendehandlingarna när det angripna beslutet antogs och det var inte nödvändigt att nämna den i beslutet. Tribunalen har noterat dessa förklaringar i förhandlingsprotokollet.
Kommissionen har betonat att eftersom uppskattningen av fördelen utgör en komplicerad ekonomisk bedömning, har den ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller den bevisning och bedömningsmetod som är lämpligast att använda. Vad beträffar justeringarna av de initiala resultaten av jämförelsen har kommissionen gjort gällande att den förklarade sitt tillvägagångssätt och grundade sig på bevisning i syfte att endast vidta nödvändiga anpassningar. Sökanden har inte bevisat vare sig att någon av dessa åtgärder var olämplig eller att det förelåg en uppenbart oriktig bedömning.
Kommissionen har tillagt att sökanden under år 2000 erhöll jordbruksstöd för 2912,76 ha, vilket visar att markarealerna var stora och omfattade många olika typer av jordbruksskiften av olika värde. För sådan mark är ett genomsnittspris representativt.
Av fast rättspraxis följer att åtgärder som, oavsett deras form, direkt eller indirekt gynnar företag, liksom åtgärder som kan anses ge det mottagande företaget ekonomiska fördelar som det inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsmässiga villkor, anses utgöra statligt stöd (se dom av den 17 september 2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis kan tillhandahållande av varor eller tjänster till förmånliga villkor utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se dom av den 11 juli 1996, SFEI m.fl.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 1 juli 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/kommissionen,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 februari 2012, Land Burgenland/kommissionen,
T‑268/08 och T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I fall av utarrendering av mark till ett påstått förmånligt pris – en transaktion som är jämförbar med en offentlig myndighets försäljning av mark till ett företag – ska det utredas huruvida det pris som har betalats av den påstådda stödmottagaren motsvarar ett pris som denna inte hade kunnat erhålla under normala marknadsvillkor. Under dessa omständigheter ska värdet av stödet likställas med skillnaden mellan vad stödmottagaren faktiskt har betalat och vad denna under normala marknadsvillkor skulle ha betalat vid samma tidpunkt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 december 2015, Grekland och Ellinikos Chrysos/kommissionen,
T‑233/11 och T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ankom således på kommissionen att undersöka om den arrendeavgift som sökanden hade betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen motsvarade den avgift som skulle ha betalts under normala marknadsvillkor.
I det sammanhanget behövde kommissionen göra komplicerade ekonomiska bedömningar. I samband med den prövning som unionsdomstolen företar av kommissionens komplicerade ekonomiska bedömningar inom området för statligt stöd ankommer det inte på unionsdomstolen att ersätta den ekonomiska bedömning som gjorts av kommissionen med sin egen (dom av den 22 november 2007, Spanien/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, punkt
, och dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punkt
; se även dom av den 10 december 2020, Comune di Milano/kommissionen,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punkt
och där angiven rättspraxis). Unionsdomstolens prövning är följaktligen begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de faktiska omständigheter som lagts till grund för det angripna valet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 mars 2017, Ellinikos Chrysos/kommissionen,
C‑100/16 P
,
EU:C:2017:194
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Detta innebär emellertid inte att unionsdomstolen ska avstå från att pröva kommissionens tolkning av uppgifter av ekonomisk art. Unionsdomstolen ska nämligen i synnerhet pröva, inte bara huruvida de bevis som åberopats är materiellt riktiga, tillförlitliga och samstämmiga, utan även huruvida dessa bevis utgör samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplicerad situation och huruvida de kan ligga till grund för de slutsatser som dragits (dom av den 22 november 2007, Spanien/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, punkterna
och
, dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punkterna
och
, och dom av den 10 december 2020, Comune di Milano/kommissionen,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punkt
). Kontrollen av att vissa skyddsregler avseende förfarandet efterkoms är dessutom av grundläggande betydelse när en unionsinstitution innehar ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Dessa skyddsregler innebär bland annat att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet och motivera sitt beslut i tillräcklig utsträckning (dom av den 22 november 2007, Spanien/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa principer som det ska bedömas huruvida sökandens argument är välgrundade.
I förevarande fall vidtog kommissionen en granskning i två steg för att avgöra huruvida den omtvistade utarrenderingen hade genomförts på marknadsmässiga villkor. I ett första steg kontrollerade den huruvida arrendepriset ensamt var lägre än marknadspriset (punkterna 132–139 i det angripna beslutet). I ett andra steg granskade den huruvida arrendepriset jämte de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna, i den mån de utgjorde en del av arrendeintäkterna för staten, fortfarande var lägre än nämnda marknadspris (punkterna 141–146 i det angripna beslutet).
Huruvida arrendepriset låg i linje med marknadspriset
I syfte att jämföra arrendepriset med marknadspriset grundade kommissionen sig på rapporten från Uus Maa och uppgifterna från den estniska statistikbyrån, vilka bägge hade ingetts av de estniska myndigheterna under det administrativa förfarandet. På denna grund granskade den om det arrendepris som sökanden hade betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen ensamt låg i nivå med det genomsnittliga arrendepriset på jordbruksmark i Estland under arrendetiden (punkt 131 i det angripna beslutet).
Kommissionen påpekade, i punkterna 134–136 i det angripna beslutet, att enligt rapporten från Uus Maa låg arrendepriset för jordbruksmark i landskapet Tartumaa under perioden 2000–2004 på 6–10 euro/ha, under perioden 2005–2009 på 10–20 euro/ha och under perioden 2010–2014 på 25–60 euro/ha. Sökanden däremot betalade under först nämnda period ett arrendepris på 0,20 euro/ha. Under den andra perioden höjdes sökandens arrendeavgift den 14 januari 2005 och den 21 mars 2007 till 1,66 euro/ha respektive 5,21 euro/ha och under den tredje perioden höjdes arrendeavgiften den 12 maj 2009 till 8,68 euro/ha.
Kommissionen angav vidare, i punkterna 137–139 i det angripna beslutet, att enligt uppgifterna från den estniska statistikbyrån låg det genomsnittliga arrendepriset för jordbruksmark och åkermark i Estland 2015 på 52 euro/ha respektive 55 euro/ha och i landskapet Tartumaa på 63 euro/ha respektive 65 euro/ha. År 2016 låg dessa priser på 52 euro/ha respektive 54 euro/ha i Estland och på 61 euro/ha respektive 61 euro/ha i landskapet Tartumaa. År 2017 låg nämnda priser på 58 euro/ha respektive 60 euro/ha i Estland. För det året finns inga uppgifter för landskapet Tartumaa. Sökanden å sin sida betalade ett arrendepris på 26,86 euro/ha 2015, 27,30 euro/ha 2016 och 27,28 euro/ha 2017.
På basen av denna jämförelse konstaterade kommissionen, i punkt 140 i det angripna beslutet, att arrendepriset ensamt var lägre än marknadspriset under hela perioden 2000–2017. I punkterna 154–156 i beslutet använde kommissionen ett liknande tillvägagångssätt för att beräkna fördelen och angav att därvid måste det årliga arrendepris som sökanden betalat jämföras med de årliga genomsnittliga arrendepriser som framgick av prisintervallen i rapporten från Uus Maa och uppgifterna från den estniska statistikbyrån. Kommissionen ansåg dels att fördelen utgjordes av skillnaden mellan dessa genomsnittspriser och det arrendepris som sökanden betalat, dels att den areal för vilken jordbruksstöd hade betalats ut skulle användas som grund för beräkningen (punkterna 140 och 165 i beslutet).
Tribunalen påpekar att expertbedömningar som har utarbetats av oberoende experter efter transaktionen i fråga, såsom rapporten från Uus Maa, vilken innehåller en bedömning av den mark och de skiften som omfattas av arrendeavtalet (se punkt 28 i det angripna beslutet), förvisso kan användas för att avgöra huruvida den arrendeavgift som sökanden betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen skiljer sig från marknadspriset för arrenden så mycket att det finns anledning att dra slutsatsen att det föreligger en fördel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 2004, Valmont/kommissionen,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, punkt
). Det är inte heller uteslutet att kommissionen beaktar genomsnittliga arrendepriser som rapporteras av den estniska statistikbyrån vilka baseras på en metod som godkänts av Eurostat (se punkt 39 i beslutet), eftersom även andra metoder än expertutvärderingar kan ge korrekta marknadspriser, i den mån de åtföljs av en mekanism genom vilken priserna, under perioder med kraftiga prisstegringar, uppdateras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, punkterna
och
), vilket nödvändigtvis är fallet med statistiska uppgifter.
Kommissionens jämförelse i det angripna beslutet, av det arrendepris som betalats av sökanden inom ramen för den omtvistade utarrenderingen och genomsnittspriserna i rapporten från Uus Maa och uppgifterna från den estniska statistikbyrån, är dock alltför allmän och onyanserad för att visa att sökandens arrendepris inte motsvarade det som denne skulle ha betalat under normala marknadsvillkor (se punkterna 37 och 38 ovan). Framför allt kunde kommissionen inte på basen av denna jämförelse, genom att bortse från den felmarginal som nödvändigtvis ska tolereras, på ett tillräckligt tillförlitligt och koherent sätt fastställa ett pris som låg så nära marknadsvärdet som möjligt, såsom det krävs enligt rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, punkterna
och
). Inom ramen för denna jämförelse beaktade kommissionen dessutom inte alla de relevanta uppgifter som den hade tillgång till eller kunde ha tillgång till när den antog det angripna beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punkt
, dom av den 20 september 2017, kommissionen/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, punkt
, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkterna
och
).
Denna bedömning grundar sig på följande omständigheter.
För det första anges marknadspriset i rapporten från Uus Maa i form av prisintervall. Enligt sidorna 101 och 107 i rapporten låg arrendepriset för åkermark av genomsnittlig kvalitet i landskapet Tartumaa under perioden 2000–2004 på 6–10 euro/ha och under perioden 2005–2009 på 10–20 euro/ha (se punkterna 31, 32, 134 och 135 i det angripna beslutet; se även punkt 44 ovan). När det gäller perioden 2010–2014 anges i rapporten, på sidan 101, ett första intervall på 25–60 euro/ha, medan det i tabellen på sidan 107 anges ett andra intervall på 30–50 euro/ha. Kommissionen använde sig av det första intervallet på 25–60 euro/ha (se punkterna 33, 136 och 156 i det angripna beslutet; se även punkt 44 ovan), vari det lägsta priset på 25 euro/ha är lägre än det lägsta priset i det andra intervallet, som är 30 euro/ha.
Kommissionen ansåg, utan att ge några närmare förklaringar, att de aritmetiska medelvärdena av arrendepriserna i intervallen i fråga skulle användas som grund för jämförelsen med den arrendeavgift som sökanden betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen, och detta såväl vid fastställandet av huruvida det förelåg en fördel som vid fastställandet av fördelens storlek (se punkterna 131 och 154–156 i det angripna beslutet; se även punkterna 43 och 46 ovan). Kommissionen har i sina inlagor till tribunalen och vid förhandlingen bekräftat att den grundade sig på detta aritmetiska medelvärde.
Som sökanden har hävdat innebär den omständigheten att marknadspriset i rapporten från Uus Maa uttrycks i form av prisintervall nödvändigtvis att även en arrendeavgift som motsvarar de lägsta priserna i dessa prisintervall måste anses vara i linje med marknadspriset. Detta är i än högre grad fallet, eftersom kommissionen själv har erkänt att det, när det gäller fast egendom och mark, är vanligt att använda uppskattningar som uttrycks som prisintervall som grund för utvärderingen, vilket var skälet till att den förlitade sig på siffrorna i nämnda rapport. Utan något särskilt skäl till att avvika från detta synsätt ankom det således i princip på kommissionen att anse att en arrendeavgift som under respektive relevant period motsvarade det lägsta priset i de prisintervall som angavs i det angripna beslutet, det vill säga 6, 10 och 25 euro/ha (se punkt 50 ovan), låg i linje med marknadspriset.
I motsats till vad kommissionen har hävdat i sina inlagor och vid förhandlingen har den inte lyckats visa att det aritmetiska medelvärdet av priserna i prisintervallen i fråga utgjorde det mest representativa värdet och den lämpligaste beräkningsmetoden för att fastställa marknadspriset och att det var nödvändigt att använda nämnda medelvärde för att balansera de erhållna resultaten över flera år och göra dem mer tillförlitliga, undvika en underskattning av marknadspriset eller beakta den ifrågavarande markens genomsnittliga kvalitet.
Som det anges i punkterna 28 och 30 i det angripna beslutet innehåller rapporten från Uus Maa en expertbedömning av den mark och de skiften som omfattas av arrendeavtalet och bygger på en metod som består i att jämföra dem med andra fastigheter med liknande särdrag. Denna jämförande metod utgör, som det anges på sidan 106 i rapporten, en utbredd praxis för att uppskatta marknadspriset och gör det möjligt att ta fram det mest tillförlitliga marknadspriset. Av prisintervallen i fråga framgår marknadspriserna för arrende av åkermark som, liksom den aktuella marken, är av genomsnittlig kvalitet och ligger i landskapet Tartumaa (se punkt 50 ovan). Om inte annat anges kan det således anses att dessa prisintervall tillhandahåller de mest trovärdiga och lämpliga uppskattningarna av marknadspriset för arrende av marken i fråga, vilket kommissionen erkände i punkt 133 i det angripna beslutet, där den påpekade att ”rapporten från Uus Maa innehåller trovärdiga, om än försiktiga, uppskattningar av arrendepriserna i landskapet Tartumaa under perioden 2000–2014”.
Med hänsyn till den omständigheten att prisintervallen i fråga dels beaktar markens genomsnittliga kvalitet, dels redan är resultatet av en balansering, eftersom de avser perioder om fyra år och således endast innehåller aggregerade uppgifter, är det inte säkert att användningen av det aritmetiska medelvärdet av nämnda prisintervall kan ge mer tillförlitliga resultat och ge ett pris som ligger så nära marknadspriset som möjligt. Denna användning kan tvärtom ge upphov till inexakta resultat och en betydande överskattning av marknadspriset.
Av samma skäl kan inte heller den stora felmarginal som anges på sidan 107 i rapporten från Uus Maa och påpekas i punkt 38 i det angripna beslutet, där det anges att det faktiska arrendepriset på marknaden kan variera med ± 20 procent jämfört med det pris som anges i rapporten, motivera användningen av detta aritmetiska medelvärde, vilket kommissionen inte heller har påstått vare sig i det angripna beslutet eller under rättegången. Inte av någon del i bedömningen av huruvida arrendepriset låg i linje med marknadspriset, i punkterna 131–140 och 154–157 i det angripna beslutet, framgår att kommissionen beaktade denna stora felmarginal, trots dess bredd och dess eventuella påverkan på kommissionens bedömning. Som sökanden har hävdat är det dock inte uteslutet att även ett arrendepris som är högst 20 procent lägre än de lägsta priserna i prisintervallen i rapporten från Uus Maa kan utgöra ett marknadspris.
Som sökanden har gjort gällande kan användningen av det aritmetiska medelvärdet inte heller motverka det problem som beror på den omständigheten att prisintervallen i rapporten från Uus Maa är väldigt breda. Skillnaden mellan det lägsta och det högsta priset i ett prisintervall är nämligen omkring 67 procent för perioden 2000–2004 respektive 100 procent för perioden 2005–2009. När det gäller perioden 2010–2014, för vilken rapporten från Uus Maa innehåller två olika prisintervall (se punkt 50 ovan), är skillnaden, beroende på intervall, omkring 67 procent respektive 140 procent. Av detta följer att användningen av det aritmetiska medelvärdet av dessa prisintervall nödvändigtvis ger upphov till väldigt inexakta resultat och till och med en betydande överskattning av marknadspriset.
Vid förhandlingen preciserade kommissionen visserligen, med hänvisning till punkt 156 i det angripna beslutet, att den använde sig av uppgifterna från den estniska statistikbyrån för perioden 2010–2014 i syfte att beakta de breda prisintervallen i rapporten från Uus Maa, vilket noterades i förhandlingsprotokollet. Förutom den omständigheten att kommissionen tycks ha använt sig av nämnda uppgifter endast i samband med kvantifieringen av fördelen i punkt 156, men inte i samband med konstaterandet i punkt 136 i det angripna beslutet att det förelåg en fördel, vari kommissionen jämförde de arrendeavgifter som betalats av sökanden med genomsnittspriserna i dessa prisintervall, försökte kommissionen således inte motverka problemet med de väldigt breda prisintervallen för perioderna 2000–2004 och 2005–2009.
Av detta följer att kommissionen inte har visat att det var möjligt att fastställa ett pris som låg så nära marknadspriset som möjligt utifrån de aritmetiska medelvärden av prisintervallen i rapporten från Uus Maa som den grundade sig på eller att den tog tillräcklig hänsyn till felmarginalen och de väldigt breda prisintervallen i rapporten. Detta tillvägagångssätt ledde tvärtom, mot bakgrund av det ovan anförda, oundvikligen till en överskattning av marknadspriset.
När det för det andra gäller sammanhanget vid den tidpunkt då arrendeavtalet ingicks anges det på sidan 101 i rapporten från Uus Maa att före Republiken Estlands anslutning till unionen 2004 ”fanns det få arrendeavtal som avsåg åkermark”, ”[u]tarrendering av mark var inte så vanligt, arrendeavtal ingicks sällan”, ”[m]ark uppläts utan kostnad för att undvika att den hamnade i träda”, och ”[m]arkvärdena var låga och även arrendeavgifterna var mycket låga och arrendeavtal ingicks endast med relativt stora markägare” (se även punkt 31 i det angripna beslutet). Som sökanden har hävdat beaktade kommissionen inte dessa omständigheter i sin granskning.
Med hänsyn till ovannämnda sammanhang som förelåg då arrendeavtalet ingicks, är det inte uteslutet att år 2000 var en arrendeavgift på 0,20 euro/ha, såsom den som föreskrevs i arrendeavtalet (se punkt 4 ovan), förenlig med normala marknadsvillkor. Detta är särskilt fallet eftersom målet med arrendeavtalet – som det framgår av sidan 106 i rapporten från Uus Maa och med beaktande av de ytterligare omfattande skyldigheter som föreskrivs i avtalet, bland annat markunderhåll och förbättring av markkvaliteten (se punkt 4 ovan) – är att bevara marken för avsett ändamål och bibehålla bördigheten.
Av rapporten från Uus Maa framgår även, som det anges i punkt 31 i det angripna beslutet, att under perioden 2000–2004, under vilken arrendeavtalet ingicks (se punkt 3 ovan), formulerades arrendeavtal i allmänna termer och innehöll inga klausuler om höjningar av arrendeavgiften. Detta innebär att vid den tidpunkt då avtalet ingicks skulle en privat aktör som handlade under normala konkurrensförhållanden – vilket är en av de faktorer som kommissionen ska beakta för att fastställa huruvida det är fråga om stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2020, Comune di Milano/kommissionen,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, punkt
och där angiven rättspraxis) – inte nödvändigtvis, i en liknande situation, ha krävt en avtalsbestämmelse som föreskrev en automatisk eller unilateral höjning av arrendepriset.
I det angripna beslutet gjorde kommissionen således inte någon bedömning av huruvida arrendeavtalet i fråga innehöll en sådan bestämmelse. Den bedömde inte heller de senare ändringarna av avtalet, utan påpekade endast, i punkt 27 i det angripna beslutet, att ”[a]rrendepriset har justerats vid tre tillfällen”. Den fastställde följaktligen inte att den estniska staten i enlighet med arrendeavtalets ursprungliga lydelse och de senare ändringarna av det hade möjlighet att varje år automatiskt och unilateralt höja arrendepriset för att anpassa det till marknadspriset.
I avsaknad av en sådan avtalsenlig möjlighet kunde kommissionen inte begränsa sig till att jämföra den arrendeavgift som sökanden betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen med marknadspriset för hela perioden 2000–2017, utan borde ha undersökt huruvida arrendeavgiften vid den tidpunkt då arrendeavtalet ingicks, det vill säga år 2000 (se punkt 3 ovan), och vid varje ändring av avtalet, det vill säga 2005, 2007 och 2009 (se punkt 5 ovan), var lägre än det pris som sökanden skulle ha erhållit på normala marknadsvillkor. Även av detta skäl följer att kommissionen inte kunde nöja sig med att använda de aritmetiska medelvärdena av priserna i de prisintervall som anges i rapporten från Uus Maa, vilka uttrycktes i perioder om fyra år och inte gjorde det möjligt att fastställa marknadspriset för ett givet år. Kommissionen underlät dessutom – även om den helt korrekt i punkterna 135 och 136 i det angripna beslutet angav att höjningar av arrendepriset hade gjorts den 14 januari 2005, den 21 mars 2007 respektive den 12 maj 2009 – att beakta den omständigheten att nämnda höjningar hade trätt i kraft retroaktivt från den 1 januari 2005, den 1 januari 2007 respektive den 1 januari 2009 (se punkt 5 ovan).
Vad för det tredje gäller storleken på och användningen av markarealen i fråga påpekade kommissionen att det i arrendeavtalet inte angavs att någon del av marken skulle vara olämplig för jordbruksproduktion (punkt 157 i det angripna beslutet). Den ansåg att mark som inte var åkermark kunde användas på annat sätt, att det var svårt att fastställa tillförlitliga riktvärden för marknadspriset på arrende av skogsmark, gräsmark och övrig mark och att den areal för vilken det ansökts om jordbruksstöd från unionen, vilken utgjorde 95–97 procent av marken i fråga under perioden 2004–2018, skulle ligga till grund för beräkningen (punkt 158 i det angripna beslutet).
Det ska påpekas att sidorna 9 och 10 i rapporten från Uus Maa innehåller en sammanfattande tabell över ändringarna av arrendeavtalet, inbegripet vad gällde markarealen i fråga, och att sidorna 12–99 innehåller ett avsnitt med en detaljerad beskrivning av varje fastighet och varje skifte som omfattas av arrendeavtalet, av vilket framgår bland annat deras areal, fördelning efter kvalitet, deras användning, särdrag, bördighet och begränsningar samt anslutningsvägar. Denna tabell och denna detaljerade beskrivning var avsedda att göra det möjligt att fastställa ett arrendepris som låg så nära marknadspriset som möjligt beroende på markarealernas storlek och särdrag.
Sökanden har på denna grundval, i den tabell som ingetts som bilaga A.22.12 till ansökan, kunnat beräkna den exakta andelen åkermark, vilken, som sökanden har hävdat, omfattade en areal på 2833,596 ha, det vill säga omkring 83 procent av marken i fråga.
För den återstående delen av marken var det således möjligt att beräkna de exakta andelarna naturlig gräsmark, skogar, bostadsmark, jordbruksbyggnader, våtmark eller övrig mark och utvärdera dem mot bakgrund av uppgifterna i rapporten från Uus Maa om utvecklingen av arrendemarknaden i landskapet Tartumaa. Kommissionen borde således ha beaktat den omständighet som anges på sidan 101 i rapporten, att ingen arrendeavgift togs ut för ”övrig mark” bestående av torvmark, poldermark och strandängar under perioden 2000–2004 och perioden 2005–2009 och att det var först under perioden 2010–2014 som en arrendemarknad uppstod för denna övriga mark, för vilken arrendepriset var avsevärt lägre än för åkermark, eftersom det låg på omkring 10 euro/ha. Kommissionen borde även ha beaktat att år 2013 var, som det anges på sidan 102 i nämnda rapport, vilket styrker uppgifterna från den estniska statistikbyrån, ”priserna för brukbar åkermark i allmänhet högre än priserna för permanent gräsmark”. Med hänsyn till den detaljerade beskrivningen i rapporten av marken i fråga kunde kommissionen dessutom ha beaktat att under perioden 2005–2009 var arrendepriserna lägre för små skiften (sidan 101 i rapporten).
Vid fastställandet av storleken på och användningen av marken i fråga beaktade kommissionen inte de relevanta uppgifter som framgick av rapporten från Uus Maa, på vilken den ändå grundade en viktig del av sin bedömning av huruvida den arrendeavgift som sökanden betalat inom ramen för den omtvistade utarrenderingen låg i linje med marknadspriset för hela perioden 2000–2017 (se punkterna 131–136 och 154–156 i det angripna beslutet; se även punkt 44 ovan) och trots att sökanden uttryckligen hänvisade till denna rapport under det administrativa förfarandet för att bevisa att 16,7 procent av marken i fråga inte kunde användas för jordbruksproduktion (punkt 84 i det angripna beslutet). Med hänsyn till rapportens betydelse när det gäller att fastställa storleken på markarealerna i fråga och deras särdrag var kommissionen inte befriad från att bedöma bevisvärdet av nämnda uppgifter (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 september 2004, Valmont/kommissionen,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, punkt
) och beakta dem i sin granskning. Den kunde således inte endast, som den tycks anse, använda ett genomsnittspris för alla skiften utan åtskillnad oavsett deras särdrag. Kommissionen kunde inte heller endast använda uppgifter som följde av det jordbruksstöd som hade beviljats, avseende vilket den inte har preciserat vare sig beräkningsmetod eller villkoren för beviljande. Eftersom den bortsåg från den ifrågavarande markens särdrag och den omständigheten att åkermarken endast utgjorde 83 procent av marken i fråga, överskattade den följaktligen nödvändigtvis marknadspriset för nämnda mark.
För det fjärde ska det påpekas att kommissionen grundade sig på uppgifterna från den estniska statistikbyrån för att fastställa marknadspriset för perioden 2015–2017 (se punkterna 137–139 i det angripna beslutet) och, enligt vad den själv har angett, för perioden 2010–2014, i syfte att korrigera för ”de breda prisintervallen i rapporten från Uus Maa” (se punkt 58 ovan).
Tribunalen betonar att som kommissionen själv har medgett är uppgifterna från den estniska statistikbyrån inte resultatet av en expertbedömning av arrendepriset på mark, utan speglar de genomsnittliga arrendepriserna på jordbruksmark, vilka inte beaktar de särskilda särdragen hos marken i fråga (punkt 133 i det angripna beslutet).
I avsaknad av prisintervall av det slag som anges i rapporten från Uus Maa är det framför allt inte möjligt att veta vilket det lägsta marknadspriset var och att kontrollera huruvida den arrendeavgift som sökanden betalade inom ramen för den omtvistade utarrenderingen skiljer sig från det. Vidare är det inte möjligt att jämföra arrendeavgiften i fråga med marknadspriset i landskapet Tartumaa under åren 2010–2012 och 2017, eftersom det för dessa år endast finns uppgifter för hela Estland (se punkt 39 i det angripna beslutet). Till detta kommer de inexakta resultat som beror på den omständigheten att kommissionen, i punkterna 137–139 i det angripna beslutet, för perioden 2015–2017 jämförde arrendeavgiften i fråga med de genomsnittliga arrendepriserna för jordbruksmark och åkermark, utan att beakta den omständigheten att en del av marken i fråga bestod av gräsmark, såsom det framgår av den detaljerade beskrivningen i nämnda rapport (se även punkterna 66–69 ovan), och att priserna för gräsmark i allmänhet var lägre, enligt uppgifterna från den estniska statistikbyrån (se punkt 39 i det angripna beslutet).
Av detta följer att kommissionen inte har visat att det utifrån de uppgifter från den estniska statistikbyrån som den grundade sig på var möjligt att beräkna ett pris som låg så nära marknadsvärdet som möjligt och fastställa att sökanden, inom ramen för den omtvistade utarrenderingen, under perioderna 2010–2014 och 2015–2017 hade betalat en arrendeavgift som var lägre än detta pris.
Även om kommissionen enligt vad den tycks anse inte hade tillgång till bättre uppgifter, kunde den inte grunda sig endast på uppgifterna från den estniska statistikbyrån till stöd för sina slutsatser.
I enlighet med sitt huvudsakliga och ovillkorliga ansvar att, med förbehåll för unionsdomstolarnas kontroll, säkerställa att artikel 107 FEUF iakttas och att artikel 108 FEUF genomförs, är kommissionen skyldig att, vid behov med hjälp av experter, kontrollera bland annat om en statlig åtgärd medför en fördel som inte motsvarar normala marknadsvillkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 september 2004, Valmont/kommissionen,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 9 december 2015, Grekland och Ellinikos Chrysos/kommissionen,
T‑233/11 och T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, punkt
, och dom av den 16 mars 2016, Frucona Košice/kommissionen,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, punkterna
–
). I förevarande fall använde kommissionen sig dock inte av experthjälp och begärde inte heller in ytterligare uppgifter från de estniska myndigheterna avseende de perioder för vilka den ansåg att rapporten från Uus Maa inte ensam kunde utgöra grund för jämförelsen.
Det ska dessutom, med hänsyn till de omfattande invändningarna från sökanden och de estniska myndigheterna, erinras om att det ankommer på kommissionen att styrka att det föreligger ett ”statligt stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och därför även att styrka att villkoret att stödmottagarna getts en selektiv fördel är uppfyllt (se dom av den 4 mars 2021, kommissionen/Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, punkt
och där angiven rättspraxis). Även om den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin samarbetsskyldighet och har underlåtit att lämna alla de upplysningar som kommissionen har förelagt den att tillhandahålla, ankommer det likväl på kommissionen att grunda sitt beslut på tillförlitliga och samstämmiga uppgifter som kan utgöra en tillräcklig grund till stöd för slutsatsen att ett företag har gynnats av en fördel som utgör statligt stöd. Eftersom kravet på återbetalning av det aktuella stödet från den som har gynnats av stödet syftar till att undanröja den snedvridning av konkurrensen som orsakats av den konkurrensfördel som det olagliga stödet har medfört, kan kommissionen inte förutsätta att ett företag har gynnats av en fördel som utgör statligt stöd genom att enbart grunda sig på en negativ presumtion för att det saknas uppgifter på grundval av vilka en motsatt slutsats kan dras, när det inte finns andra uppgifter med stöd av vilka förekomsten av en sådan fördel kan fastställas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis). Kommissionen kan således inte motivera användningen av de inexakta uppgifterna från den estniska statistikbyrån enbart med att sökanden och de estniska myndigheterna inte har visat att marken i fråga hade ett lägre värde än genomsnittlig jordbruksmark i Estland.
För det femte ska det erinras om att under det administrativa förfarandet ingav de estniska myndigheterna inte endast rapporten från Uus Maa och uppgifterna från den estniska statistikbyrån, utan även, genom skrivelse av den 2 oktober 2014, bedömningen från Pindi Kinnisvara, vilken emellertid inte nämns i det angripna beslutet.
Enligt bedömningen från Pindi Kinnisvara av den 12 april 2013, som består av endast en sida, låg arrendepriset i landskapet Tartumaa vid den tidpunkten i huvudsak på 30–50 euro/ha för befintliga avtal och på 50–100 euro/ha för nya eller förlängda avtal och kunde ligga på över 100 euro/ha i områden med ett logistiskt bra läge eller där konkurrensen var större. Dessa siffror överensstämmer med siffrorna i rapporten från Uus Maa, enligt vilken priserna för perioden 2010–2014 låg på 25–60 euro/ha respektive 30–50 euro/ha beroende på prisintervall (se punkt 50 ovan), och med uppgifterna från den estniska statistikbyrån, enligt vilka det genomsnittliga arrendepriset för jordbruksmark i landskapet i fråga låg på 50 euro/ha 2013 (se punkt 39 i det angripna beslutet).
Som sökanden har hävdat underlät kommissionen att beakta bedömningen från Pindi Kinnisvara i det angripna beslutet. I sitt svaromål påstod kommissionen att det rörde sig om en ”expertbedömning som utarbetats i efterhand och inte ingavs till kommissionen under det administrativa förfarandet”. Det var först i dupliken som kommissionen erkände att nämnda bedömning hade ingetts till den av de estniska myndigheterna under det administrativa förfarandet, men den påstod samtidigt att det inte var nödvändigt att ta ställning till denna bedömning, eftersom ”de estniska myndigheterna ansåg att den hade dragits tillbaka och hade ersatts av rapporten från Uus Maa”. Som svar på en muntlig fråga från tribunalen preciserade kommissionen vid förhandlingen, med hänvisning till fotnot 6 i dupliken, att den på grund av skrivelsen av den 7 oktober 2015 från de estniska myndigheterna och den därefter följande skriftväxlingen med dessa myndigheter hade ansett att bedömningen i fråga hade dragits tillbaka. Den var således inte längre en del av ärendehandlingarna när det angripna beslutet antogs. Dessa påståenden noterades i förhandlingsprotokollet (se även punkt 32 ovan).
Tribunalen påpekar att kommissionen genom skrivelse av den 7 september 2015, med referensnummer agri.ddg4.i.2(2015)4096993a, framför allt anmodade de estniska myndigheterna att inge en utvärdering utförd av en oberoende expert avseende arrendepriserna för mark som kunde jämföras med den aktuella marken. De estniska myndigheterna svarade på nämnda anmodan genom skrivelse av den 7 oktober 2015. Det stycke i denna skrivelse som är relevant, såsom det återges i fotnot 6 i dupliken, har följande lydelse: ”vi betonar att för att skingra alla tvivel beträffande experten har vi inlett ett anbudsförfarande med referensnummer 167431 och att vi när kontraktet har tilldelats och genomförts troligen kommer att kunna tillhandahålla den begärda expertrapporten”. Genom skrivelse av den 16 december 2015 ingav Republiken Estland rapporten från Uus Maa till kommissionen. I denna skrivelse angavs följande, såsom det återges i fotnot 6 i dupliken: ”Vi inger härmed (bifogat som bilaga) den expertbedömning som efterfrågades i punkt 5 i er skrivelse med referensnummer agri.ddg4.i.2(2015)4096993.”
Av detta följer att de estniska myndigheterna inte vare sig i skrivelsen av den 7 oktober 2015 eller skrivelsen av den 16 december 2015 nämnde bedömningen från Pindi Kinnisvara, utan endast svarade på kommissionens begäran av den 7 september 2015 om att de skulle inge en utvärdering genomförd av en oberoende expert avseende arrendepriserna för mark som kunde jämföras med den mark som brukades av sökanden, och att kommissionens begäran efterkoms genom att rapporten från Uus Maa ingavs. I motsats till vad kommissionen har påstått kan man av nämnda skrivelser inte dra slutsatsen att denna bedömning drogs tillbaka av de estniska myndigheterna, utan endast att den kompletterades genom rapporten från Uus Maa.
Även om kommissionen grundade sin utvärdering på rapporten från Uus Maa, eftersom bedömningen från Pindi Kinnisvara hade beställts av sökanden, kvarstår följaktligen att kommissionen hade tillgång till denna bedömning då det angripna beslutet antogs. Under dessa omständigheter var kommissionen inte befriad från att bedöma bevisvärdet av bedömningen från Pindi Kinnisvara och vid behov beakta den inom ramen för sin granskning (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 september 2004, Valmont/kommissionen,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, punkt
).
Det ska dessutom erinras om att för att främja en god förvaltning vid tillämpningen av EUF-fördragets grundläggande bestämmelser om statligt stöd är kommissionen skyldig att utföra granskningsförfarandet av de ifrågasatta åtgärderna på ett omsorgsfullt och opartiskt sätt för att, då det slutgiltiga beslutet antas, förfoga över de mest kompletta och tillförlitliga uppgifterna för detta ändamål (dom av den 2 september 2010, kommissionen/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punkt
, och dom av den 26 mars 2020, Larko/kommissionen,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, punkt
). Den är framför allt skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla relevanta omständigheter som läggs fram för den. Med hänsyn till denna skyldighet, som enligt nämnda rättspraxis är en nödvändig förutsättning för att unionsdomstolarna ska kunna kontrollera om de rättsliga och faktiska omständigheter förelegat som ligger till grund för kommissionens stora utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punkt
, dom av den 20 september 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/kommissionen,
T‑375/03
, ej publicerad,
EU:T:2007:293
, punkt
, och dom av den 16 september 2013, ATC m.fl./kommissionen,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, punkt
), kunde kommissionen i sin granskning inte bortse från bedömningen från Pindi Kinnisvara, vars relevans har påpekats i punkt 78 ovan.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att kommissionen vid jämförelsen av arrendeavgiften och marknadspriset och beräkningen av fördelen inte tillräckligt beaktade framför allt de lägsta priserna i prisintervallen i rapporten från Uus Maa och deras felmarginal, det sammanhang som förelåg då arrendeavtalet ingicks (inklusive den initiala avsaknaden av klausuler om höjning av arrendepriset), uppgifterna i nämnda rapport om den ifrågavarande markens storlek och användning och den omständigheten att uppgifterna från den estniska statistikbyrån var inexakta. Det var dessutom fel av kommissionen att inte i detta sammanhang beakta bedömningen från Pindi Kinnisvara, som de estniska myndigheterna hade ingett till den under det administrativa förfarandet.
Vid granskningen av huruvida arrendepriset ensamt låg i linje med marknadspriset (punkterna 132–140 i det angripna beslutet) samt i den del av bedömningen som rörde kvantifieringen av den fördel som detta pris innebar och de arealer som det rörde sig om (punkterna 154–159 i det angripna beslutet) gjorde kommissionen sig följaktligen skyldig till en uppenbart oriktig bedömning och åsidosatte den omsorgsplikt som åligger den.
Beaktandet av de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna
Tribunalen erinrar om att i arrendeavtalet föreskrevs, utöver betalningen av arrendeavgiften, även ytterligare avtalsmässiga skyldigheter i form av, för det första, årliga investeringar i dräneringssystemen, för det andra, utgifter för markunderhåll och förbättring av markkvaliteten, inklusive utgifter för växtskyddsmedel, mineralgödselmedel och organiska gödselmedel, kalkning och underhåll av vägrenar och, för det tredje, betalning av alla skatter (se punkt 4 ovan; se även punkt 141 i det angripna beslutet).
I det angripna beslutet godtog kommissionen endast att beakta hälften av de årliga investeringarna i dräneringssystemen och de årliga markskatter som betalats av sökanden som intäkter för den estniska staten (se punkterna 147 och 165 i det angripna beslutet).
Vad gäller de årliga investeringarna i dräneringssystemen ansåg kommissionen att den estniska staten befriats från vissa underhållskostnader som den annars skulle ha behövt bära i egenskap av markägare. Med hänsyn till den långa avtalsperioden på 25 år gynnades även sökanden, i egenskap av markanvändare, av dessa investeringar, eftersom de bidrog till en bättre markanvändning. Investeringarna i fråga motsvarade i genomsnitt 91163 euro per år, vilket översteg vad som krävdes enligt lag eller hade ålagts av staten (punkterna 143, 144 och 162 i det angripna beslutet). När det gäller utgifterna för markunderhåll och förbättring av markkvaliteten, vilka uppgick till omkring 255444 euro, konstaterade kommissionen att dessa utgifter låg i sökandens intresse, i egenskap av arrendator (punkterna 145 och 163 i det angripna beslutet). Vad gäller skatterna konstaterade den att sökanden hade betalat skatterna för markägarens – den estniska statens – räkning, och att staten därför inte hade några kostnader i detta avseende (punkterna 146 och 164 i det angripna beslutet).
Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterade kommissionen, i punkt 147 i det angripna beslutet, att även om arrendepriset höjdes med hälften av värdet av investeringarna i dräneringssystemen och med de skatter som betalats av sökanden, var den estniska statens arrendeintäkter fortfarande lägre än marknadspriset under hela perioden 2000–2017.
Tribunalen konstaterar för det första att i motsats till bedömningen av huruvida arrendepriset låg i linje med marknadspriset (se punkterna 131–136 och 154–156 i det angripna beslutet; se även punkterna 43–46 ovan) grundades kommissionens bedömning av de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna inte på någon extern expertbedömning. Kommissionen hänvisade inte till vare sig bedömningen från Pindi Kinnisvara eller rapporten från Uus Maa, vilka de estniska myndigheterna hade ingett under det administrativa förfarandet (se punkt 77 ovan).
I bedömningen från Pindi Kinnisvara anges att det inte är vanligt att i arrendeavtal avseende jordbruksmark ålägga arrendatorn en skyldighet att vidta specifika investeringar, så att en sådan ytterligare avtalsmässig skyldighet påverkar nettopriset för arrendet i omvänd proportion till den kostnad som den avtalsmässiga skyldigheten medför per arealenhet av den arrenderade marken.
På sidan 106 i rapporten från Uus Maa anges att den framför allt syftar till ”att fastställa huruvida det i arrendeavtal om jordbruksmark är vanligt att ålägga arrendatorn skyldigheter som avser anläggning och underhåll av system för markförbättring och olika åtgärder för att öka bördigheten”. På samma sida i rapporten utvärderas vanliga ytterligare skyldigheter i arrendeavtal och jämförs med skyldigheterna i arrendeavtalet i fråga. Resultaten av denna utvärdering presenteras i punkterna 34–37 i det angripna beslutet, men utan att kommissionen beaktade dem i sin bedömning av de ytterligare skyldigheterna i avtalet i fråga, i punkterna 143–146 och 161–164 i det angripna beslutet.
Av utvärderingen i rapporten från Uus Maa framgår att i början av 2000‑talet var arrendeavtalen ganska elementära och generella och innehöll inga särskilda skyldigheter för arrendatorerna (se även punkt 34 i det angripna beslutet). Senare, framför allt från och med 2005, infogades skyldigheter att betala markskatt och övriga skatter i samband med arrendet, huvudsakligen inkomstskatt, i arrendeavtalen. I dessa avtal ingick markförbättring och underhåll av vägrenar i arrendatorns skyldigheter (se även punkt 35 i det angripna beslutet). Enligt nämnda utvärdering är anläggning eller byte av dräneringssystem en investering i ägarens tillgångar och innebär en betydande kostnad utöver arrendeavgiften. Från och med 2010 och 2011, vart efter som utarrenderingen av jordbruksmark utvecklades, började klausuler om avsedd markanvändning och att verksamheten ska bedrivas på ett agronomiskt ansvarsfullt sätt föras in i arrendeavtalen (se även punkt 36 i beslutet).
När det gäller det ifrågavarande arrendeavtalet framgår det av rapporten från Uus Maa att det inte var vanligt att arrendeavtal innehöll sådana skyldigheter som de som var ålagda sökanden, framför allt inte i en ekonomiskt mätbar form. Den omtvistade utarrenderingens löptid och de arealer som den omfattade var inte heller vanliga. Av detta dras slutsatsen att det var särskilt viktigt att bevara marken för avsett ändamål och bibehålla dess bördighet, men påpekas samtidigt att vissa klausuler i avtalet i fråga begränsar sökandens frihet att välja vilka grödor som ska odlas (se även punkt 37 i det angripna beslutet).
Kommissionen underlät dock att beakta de relevanta uppgifterna i bedömningen från Pindi Kinnisvara och rapporten från Uus Maa, och detta trots att den hade tillgång till dem då det angripna beslutet antogs och de rörde fastställandet av värdet av de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna. Eftersom kommissionen enligt den rättspraxis som anges i punkterna 82 och 83 ovan inte var befriad från att bedöma bevisvärdet av dessa uppgifter och vidta en omsorgsfull och opartisk prövning av dem, har sökanden fog för att hävda att kommissionen beaktade expertutlåtandena endast selektivt.
Särskilt ska påpekas att när kommissionen beräknade fördelen underlät den att mer ingående granska värdet av de investeringar som sökanden gjort och deras andel av det totala arrendepriset mot bakgrund av de relevanta uppgifterna i bedömningen från Pindi Kinnisvara och rapporten från Uus Maa. Framför allt beaktade den inte i tillräcklig grad investeringen i dräneringssystemen, beträffande vilken det i nämnda rapport påpekas dels att det är en investering i ägarens tillgångar, dels att den innebär en betydande kostnad för arrendatorn utöver arrendeavgiften (se punkt 93 ovan).
Tribunalen konstaterar för det andra att konstaterandet i punkterna 144 och 162 i det angripna beslutet, att hälften av investeringarna i dräneringssystemen ska läggas till intäkterna för staten, inte grundar sig på någon explicit och kontrollerbar räkneoperation, utan tycks grunda sig på en vag uppskattning av kommissionen. I den mån som kommissionen ansåg att dessa investeringar gick utöver de avtalsmässiga eller i lag föreskrivna kraven (punkterna 143 och 144 i det angripna beslutet) underlät den nämligen att ange vilken del som motsvarade dessa krav och vilken som gick utöver dem. Inte heller kunde kommissionen beakta den omständigheten att även sökanden gynnades av nämnda investeringar på grund av arrendeavtalets långa löptid på 25 år (punkt 144 i det angripna beslutet), utan att ange den tid som sträckte sig utöver den för vilken dessa investeringar kunde godtas.
På basen av kommissionens uppskattning var det således inte möjligt att med tillräcklig precision ange värdet av de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna i fråga (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 9 december 2015, Grekland och Ellinikos Chrysos/kommissionen,
T‑233/11 och T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, punkt
och där angiven rättspraxis) och följaktligen inte heller att fastställa ett pris som låg så nära marknadsvärdet som möjligt, som det krävs enligt den rättspraxis som anges i punkt 48 ovan.
Den omständigheten att sökanden genomförde större investeringar än vad som krävdes enligt arrendeavtalet eller lagen visar dessutom inte i sig att dessa investeringar inte gynnade markägarens tillgångar. Eftersom det i nämnda avtal uttryckligen föreskrivs ett lägsta värde för de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna (se punkt 4 ovan) kan tvärtom även de investeringar som översteg dessa lägsta krav vara i upplåtarens, det vill säga den estniska statens, intresse.
Tribunalen konstaterar för det tredje att kommissionen, inom ramen för sin bedömning avseende de ytterligare skyldigheterna (punkterna 141–147 i det angripna beslutet), inte granskade huruvida en privat aktör som verkar under normala konkurrensförhållanden och befinner sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som den estniska staten befinner sig i skulle ha ålagt de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna i fråga. Enligt den rättspraxis som anges i punkt 62 ovan var kommissionen, som är ålagd bevisbördan, dock skyldig att vidta en sådan granskning, liksom den gjort i liknande ärenden, nämligen de som gett upphov till domen av den 28 februari 2012, Land Burgenland/kommissionen (
T‑268/08 och T‑281/08
,
EU:T:2012:90
), domen av den 28 februari 2012, Grazer Wechselseitige Versicherung/kommissionen (
T‑282/08
, ej publicerad,
EU:T:2012:91
, punkt
), och domen av den 22 maj 2019, Real Madrid Club de Fútbol/kommissionen (
T‑791/16
,
EU:T:2019:346
), i vilka kommissionen granskade huruvida en privat aktör skulle ha agerat på samma sätt som medlemsstaten i fråga.
Eftersom en privat aktör vägleds utifrån ett perspektiv av mer långsiktig lönsamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 2000, Alitalia/kommissionen,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, punkt
, och dom av den 13 december 2018, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen,
T‑165/16
,
EU:T:2018:952
, punkt
och där angiven rättspraxis) och det av rapporten från Uus Maa framgår dels att vid den tidpunkt då arrendeavtalet ingicks uppläts mark i allmänhet utan kostnad för att undvika att den hamnade i träda (se punkt 60 ovan), dels att arrendeavtalet syftade till att bevara marken för avsett ändamål och bibehålla dess bördighet (se punkt 94 ovan), är det inte uteslutet att en privat aktör, såsom sökanden har gjort gällande, skulle ha föreskrivit ytterligare avtalsmässiga skyldigheter för att inte själv behöva göra nödvändiga investeringar, exempelvis i dräneringssystem, markunderhåll och förbättring av markkvaliteteten, vilka för övrigt kan öka markens värde på lång sikt.
I avsaknad av en granskning av dessa omständigheter och en kontroll av huruvida den estniska statens agerande var ekonomiskt rationellt jämfört med hur en privat aktör skulle ha agerat under liknande omständigheter kunde kommissionen inte rimligen anse, i punkterna 147 och 165 i det angripna beslutet, att det arrendepris som skulle beaktas endast skulle höjas med hälften av investeringarna i dräneringssystemen och de skatter som sökanden hade betalat.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar tribunalen att det var fel av kommissionen att inte beakta samtliga investeringar i dräneringssystemen som en del av arrendeintäkterna för den estniska staten.
Av detta följer att kommissionen var skyldig att bedöma, bland annat med beaktande av de relevanta uppgifterna i rapporten från Uus Maa, huruvida arrendeintäkterna låg i linje med marknadspriset vid de relevanta tidpunkterna, det vill säga år 2000, som var det år då arrendeavtalet ingicks, samt åren 2005, 2007 och 2009, som var de år då nämnda avtal ändrades så att arrendeavgiften höjdes (se punkt 64 ovan).
Vid bedömningen av huruvida de ytterligare skyldigheterna i arrendeavtalet ska beaktas som en del av arrendepriset (punkterna 141–147 i det angripna beslutet) samt i den del av bedömningen som rörde kvantifieringen av den fördel som dessa skyldigheter innebar (punkterna 161–164 i det angripna beslutet) gjorde kommissionen sig följaktligen skyldig till uppenbart oriktiga bedömningar och åsidosatte den omsorgsplikt som åligger den.
Slutsats
Tribunalen konstaterar att kommissionen åsidosatte sin omsorgsplikt och att den, vid såväl granskningen av huruvida arrendepriset ensamt låg i linje med marknadspriset (punkterna 132–140 i det angripna beslutet) som vid granskningen av huruvida de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna ska beaktas som en del av arrendepriset (punkterna 141–147 i det angripna beslutet), gjorde sig skyldig till uppenbart oriktiga bedömningar vilka också påverkade bedömningen rörande kvantifieringen av fördelen (punkterna 154–165 i det angripna beslutet).
Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den tredje och den fjärde formellt åberopade grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i dess helhet, utan att det är nödvändigt att pröva de övriga grunder som formellt har åberopats av sökanden.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inbegripet de kostnader som uppkommit med anledning av det interimistiska förfarandet. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens beslut C(2020) 252 final av den 24 januari 2020 om statligt stöd SA.39182 (2017/C) (f.d. 2017/NN) (f.d. 2014/CP) – Påstått olagligt statligt stöd till AS Tartu Agro ogiltigförklaras.

2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Tartu Agros rättegångskostnader, inbegripet de kostnader som uppkommit med anledning av det interimistiska förfarandet.

De Baere
Kreuschitz
Kecsmár
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 juli 2022.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Sökanden och utarrenderingen av jordbruksmarken

Det administrativa förfarandet vid kommissionen

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Huruvida arrendepriset låg i linje med marknadspriset

Beaktandet av de ytterligare avtalsmässiga skyldigheterna

Slutsats

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: estniska.
(
i
)	Innehållsförteckningen i denna text har varit föremål för en språklig ändring efter det att texten ursprungligen gjordes tillgänglig på internet.