CELEX: 62020TJ0569
Milieu
Verordening (EG) nr. 1367/2006
Verplichting van de lidstaten om de luchtkwaliteit te beschermen en te verbeteren
Verzoek tot interne herziening
Niet-ontvankelijkverklaring van het verzoek

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt, is een actiecomité dat op 2 maart 2011 is opgericht naar aanleiding van de presentatie door de gemeenten Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilburg en ’s‑Hertogenbosch van hun visie op de regionale weg N65 en omgeving.
Na op nationaal niveau verschillende bestuurlijke en gerechtelijke procedures te hebben ingeleid, heeft verzoekster op 29 augustus 2019 bij de Europese Commissie een klacht ingediend tegen het Koninkrijk der Nederlanden. Verzoekster was van mening dat de wijze waarop de Nederlandse autoriteiten de luchtkwaliteit rond de regionale weg N65 hadden gecontroleerd en beoordeeld in strijd was met richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (
PB 2008, L 152, blz. 1
). Voorts meende zij dat de Commissie de bepaling volgens welke de metingen van de luchtkwaliteit niet op meer dan 10 meter van de wegrand mogen worden uitgevoerd, onjuist heeft uitgelegd.
Bij brief van 30 januari 2020 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij had besloten het klachtdossier met referentie CHAP (2019) 2512 zonder verder gevolg af te sluiten, op grond dat verzoekster in haar brieven van 6 en 21 september 2019 en 8 januari 2020 geen enkel relevant nieuw element had aangevoerd dat de inleiding van een niet‑nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden kon rechtvaardigen.
Op 12 maart 2020 heeft verzoekster een verzoek tot interne herziening ingediend krachtens artikel 10 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (
PB 2006, L 264, blz. 13
; hierna: „Aarhus‑verordening”).
Bij brief van 6 juli 2020 heeft de Commissie het verzoek tot interne herziening van het besluit tot afsluiting van klachtprocedure CHAP (2019) 2512 niet-ontvankelijk verklaard (hierna: „bestreden besluit”). Zij was van mening dat de brief van 30 januari 2020 geen „administratieve handeling” was in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus‑verordening, noch een „administratieve nalatigheid” in de zin van artikel 2, lid 1, onder h), van die verordening. De Commissie heeft aangegeven dat zij namelijk, als administratief toezichtsorgaan, op grond van artikel 258 VWEU bij de brief van 30 januari 2020 had besloten om het klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten. Zij meende dat op grond van artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus‑verordening een dergelijke handeling geen administratieve handeling in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening vormt.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 september 2020, heeft verzoekster bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het bestreden besluit.
Op 25 november 2020 heeft de Commissie haar verweerschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 3, 9 en 10 december 2020, hebben de Raad van de Europese Unie, het Koninkrijk der Nederlanden en het Europees Parlement verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Op 12 januari 2021 heeft verzoekster haar repliek neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Bij beslissingen van 20 januari 2021 heeft de president van de Tweede kamer van het Gerecht de Raad, het Koninkrijk der Nederlanden en het Parlement toegelaten tot interventie.
Op 25 februari 2021 heeft de Commissie haar dupliek neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Op 1, 2 en 4 maart 2021 hebben respectievelijk het Parlement, het Koninkrijk der Nederlanden en de Raad hun memorie in interventie neergelegd ter griffie van het Gerecht.
Het Gerecht (Tweede kamer) heeft overeenkomstig artikel 106, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
het dossier terug te verwijzen naar de Commissie opdat zij het ontvankelijk verklaart en inhoudelijk beoordeelt;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie en het Koninkrijk der Nederlanden verzoeken het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
Het Parlement verzoekt het Gerecht in essentie om de conclusies van de Commissie toe te wijzen en het beroep te verwerpen.
De Raad verzoekt het Gerecht:
–
de conclusies van de Commissie toe te wijzen en het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep tot nietigverklaring voert verzoekster twee middelen aan, die elk uit meerdere onderdelen bestaan.
Eerste middel: schending van artikel 1 en artikel 9, leden 2 en 3, van het Verdrag van Aarhus, artikel 216 VWEU, artikel 1, lid 1, onder d), artikel 2, lid 1, onder g), en lid 2, en artikel 10 van de Aarhus-verordening
In het kader van het eerste middel, dat uit twee onderdelen bestaat, voert verzoekster aan dat de Commissie artikel 1 en artikel 9, leden 2 en 3, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend op 25 juni 1998 te Aarhus en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (
PB 2005, L 124, blz. 1
; hierna: „Verdrag van Aarhus”), artikel 216 VWEU, artikel 1, lid 1, onder d), artikel 2, lid 1, onder g), en lid 2, en artikel 10 van de Aarhus‑verordening heeft geschonden.
Eerste, primair aangevoerde onderdeel: schending van artikel 1, lid 1, onder d), artikel 2, lid 1, onder g), en lid 2, en artikel 10 van de Aarhus‑verordening
Met het eerste, primair aangevoerde onderdeel voert verzoekster aan dat de herzieningsprocedure van artikel 10, lid 1, van de Aarhus‑verordening moet worden onderscheiden van de niet‑nakomingsprocedure van de artikelen 258 en 260 VWEU, dat de Commissie op 30 januari 2020 een individueel besluit op milieugebied met bindende rechtsgevolgen heeft vastgesteld, dat dit besluit wel degelijk onder de definitie van „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening valt en dat dit besluit dus kon worden herzien, zodat het daartegen ingestelde beroep niet niet-ontvankelijk kon worden verklaard.
De Commissie, daarin ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, betwist deze argumenten.
In herinnering moet worden gebracht dat ingevolge artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de criteria van artikel 11 van deze verordening gerechtigd is om een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de instelling van de Unie die een administratieve handeling met betrekking tot het milieurecht heeft verricht.
Het begrip „administratieve handeling” in artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening wordt in artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening omschreven als elke onder het milieurecht vallende en door een instelling van de Unie genomen maatregel van individuele strekking die juridisch bindende en externe werking heeft.
Artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus-verordening stelt tevens de grenzen van dit begrip „administratieve handeling” vast door te bepalen dat het niet de maatregelen of nalatigheden omvat van een instelling of orgaan van de Unie optredend in de hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan, onder meer in het kader van de artikelen 258 en 260 VWEU, die betrekking hebben op de niet-nakomingsprocedure.
In casu heeft de Commissie het door verzoekster ingediende verzoek tot herziening van de brief van 30 januari 2020 – te weten de brief waarbij verzoekster ervan in kennis werd gesteld dat de Commissie had besloten om het klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten – niet‑ontvankelijk verklaard, omdat zij meende dat er geen enkel relevant nieuw element was dat de inleiding van een niet-nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden kon rechtvaardigen.
Om te beginnen heeft de Commissie vastgesteld dat overeenkomstig artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening interne herziening niet mogelijk is wanneer het gaat om maatregelen of nalatigheden van een instelling of orgaan van de Unie optredend in de hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan.
Vervolgens was de Commissie van mening dat de klachtprocedure die verzoekster middels de
complainthandling-tool
(hierna: „CHAP‑procedure”) had ingesteld, de eerste fase kon vormen voor het inleiden van een niet-nakomingsprocedure, in die zin dat deze procedure de Commissie in staat stelde om de gevallen van mogelijke schending van de Uniewetgeving door de lidstaten te beoordelen en om de door haar passend geachte maatregelen te nemen.
Voorts heeft zij erop gewezen dat, op grond van artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus-verordening, niet-nakomingsprocedures niet vallen onder het begrip „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening of het begrip „administratieve nalatigheid” in de zin van artikel 2, lid 1, onder h), van die verordening, en dat de procedures voor de behandeling van klachten er enkel toe dienen om haar in staat te stellen haar taak als hoedster van de Verdragen uit hoofde van artikel 17 VEU en de artikelen 258 en volgende VWEU te vervullen. De Commissie heeft daarom overwogen dat op grond van de Aarhus-verordening dergelijke procedures voor de behandeling van klachten niet anders kunnen worden behandeld dan niet-nakomingsprocedures zelf.
Bovendien heeft zij in herinnering gebracht dat zij verzoekster overeenkomstig punt 10 van het document „Administratieve procedures voor het beheer van betrekkingen met de klager inzake de toepassing van het recht van de Unie”, dat is gehecht aan de mededeling van de Commissie met de titel „[Unie]wetgeving: betere resultaten door betere toepassing” (
PB 2017, C 18, blz. 10
), op de hoogte had gesteld van de redenen waarom zij voorstelde om het dossier te sluiten en haar had verzocht haar opmerkingen in te dienen.
Tot slot heeft de Commissie opgemerkt dat verzoeksters brieven van 6 en 21 september 2019 en 8 januari 2020 geen relevante nieuwe elementen bevatten en zij daarom het klachtdossier had afgesloten.
Om die redenen heeft de Commissie het door verzoekster ingediende verzoek tot interne herziening niet-ontvankelijk verklaard.
Vastgesteld moet worden of de Commissie terecht heeft overwogen dat het door verzoekster ingediende verzoek tot interne herziening op grond van artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening, niet-ontvankelijk was.
In de eerste plaats moet worden onderzocht of de Commissie optrad in haar hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in het kader van de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU toen zij bij brief van 30 januari 2020 verzoeksters klachtdossier zonder verder gevolg afsloot en dus of deze brief op grond van artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus‑verordening geen administratieve handeling in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening vormde.
In haar klacht betoogde verzoekster dat het Koninkrijk der Nederlanden richtlijn 2008/50 en in het bijzonder bijlage III daarbij (die betrekking heeft op de beoordeling van de luchtkwaliteit en de plaats van de bemonsteringspunten voor het meten daarvan) had geschonden, omdat de wijze waarop de in deze richtlijn vastgestelde grenswaarden werden gemeten in strijd was met de bepalingen ervan.
Bij brief van 30 januari 2020 heeft de Commissie verzoekster in kennis gesteld van haar besluit om het klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten, op grond dat verzoekster in haar brieven van 6 en 21 september 2019 en 8 januari 2020 geen enkel relevant nieuw element had aangevoerd dat de inleiding van een niet‑nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden kon rechtvaardigen.
Gelet op de hierboven in herinnering gebrachte omstandigheden moet worden geoordeeld dat duidelijk is dat het besluit van de Commissie om geen verder gevolg te geven aan verzoeksters klacht moet worden opgevat als een uitdrukking van de weigering van de Commissie om op grond van artikel 258 VWEU een procedure in te leiden tegen het Koninkrijk der Nederlanden wegens de vermeende niet-nakoming van de krachtens het Unierecht op deze lidstaat rustende verplichtingen.
Deze uitlegging wordt voorts bevestigd door het feit dat het besluit om de klacht niet verder te behandelen is genomen ter afsluiting van procedure CHAP (2019) 2512, te weten een procedure voor de behandeling van door de Commissie ontvangen onderzoeksverzoeken en klachten over niet‑nakoming van het Unierecht door de lidstaten, alsook door verschillende uitdrukkelijke opmerkingen in die zin van de Commissie in haar brief van 30 januari 2020.
Na te hebben aangegeven dat zij geen instantie is voor hoger beroep tegen beslissingen van Nederlandse rechterlijke instanties, heeft de Commissie namelijk ondubbelzinnig benadrukt dat zij alleen op zou treden tegen een lidstaat wanneer de beslissingen van zijn instellingen in strijd lijken te zijn met het Unierecht. In die zin heeft zij duidelijk aangegeven dat er in casu onvoldoende aanwijzingen waren om de inleiding van een niet-nakomingsprocedure te rechtvaardigen.
In die context tracht verzoekster een onderscheid te maken tussen EU‑pilotprocedures en CHAP-procedures en te betogen dat de overweging dat EU-pilotprocedures onlosmakelijk verbonden zijn met niet-nakomingsprocedures, niet kan worden uitgebreid tot CHAP‑procedures.
Allereerst dient in herinnering te worden gebracht dat de EU-pilotprocedure volgens de rechtspraak een soort „voorloper” van de procedure op grond van artikel 258 VWEU vormt en dus onlosmakelijk is verbonden met niet‑nakomingsprocedures. De Unierechter heeft immers geoordeeld dat de EU‑pilotprocedure, ondanks het feit dat zij niet op die bepaling is gebaseerd, een kader heeft geboden voor de stappen die de Commissie vanouds ondernam wanneer zij een klacht ontving of ambtshalve optrad (arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punt
) en aldus louter een kader heeft geboden voor de informatie‑uitwisselingen die traditioneel plaatsvinden tussen de Commissie en de lidstaten over mogelijke schendingen van het Unierecht (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punt
).
Niettemin rijst de vraag of deze redenering betreffende de EU‑pilotprocedure kan worden uitgebreid tot de CHAP-procedure, die verzoekster in casu heeft ingeleid.
Vastgesteld moet worden dat de door verzoekster ingeleide CHAP‑procedure een eerste fase vormde die tot de inleiding van de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU kon leiden, en dat deze procedure enkel tot doel had om de Commissie in staat te stellen haar taak als hoedster van de Verdragen uit hoofde van artikel 17 VEU en artikel 258 VWEU te vervullen.
De overweging dat de door verzoekster bij de Commissie ingediende klacht enkel kon worden begrepen in de context van een niet‑nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU, wordt bevestigd door de vaststelling dat het enige gunstige gevolg dat de Commissie aan die klacht had kunnen geven, zou zijn geweest om tegen het Koninkrijk der Nederlanden een dergelijke procedure in te leiden (zie in die zin beschikkingen van 15 januari 2007, Sellier/Commissie,
T‑276/06
, niet gepubliceerd,
EU:T:2007:6
, punt
; 16 april 2012, F91 Diddeléng e.a./Commissie,
T‑341/10
, niet gepubliceerd,
EU:T:2012:183
, punten
en
, en 21 oktober 2014, Bharat Heavy Electricals/Commissie,
T‑374/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:931
, punt
).
Het is juist dat, zoals verzoekster heeft benadrukt, de CHAP‑procedure – naast de inleiding van een EU-pilotprocedure of een niet‑nakomingsprocedure, of een afsluiting zonder verder gevolg van het klachtdossier – ook kan leiden tot andere probleemoplossingsmechanismen en dat met deze procedure dus een niet‑nakomingsprocedure tegen de betrokken lidstaat kan worden voorkomen.
Ten eerste moet evenwel worden benadrukt dat deze mogelijke probleemoplossingsmechanismen, hoe doeltreffend ook, informeel zijn en dat het gebruik ervan afhankelijk blijft van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie. Indien de Commissie niet tevreden is met het verloop van de besprekingen in dit kader, kan zij nog altijd de officiële procedure hervatten. Indien deze officiële procedure wordt voortgezet, zou zij onvermijdelijk leiden tot het afsluiten zonder verder gevolg van het klachtdossier, dan wel tot de inleiding van een EU‑pilotdossier of een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU.
Ten tweede komt de sterke gelijkenis tussen de CHAP-procedure en de EU‑pilotprocedure ook tot uiting in het feit dat beide procedures het niet alleen mogelijk maken om een niet-nakomingsprocedure in te leiden tegen een lidstaat, maar dit ook kunnen voorkomen.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de door verzoekster ingeleide CHAP-procedure, net als een EU-pilotprocedure, onlosmakelijk verbonden was met een niet-nakomingsprocedure.
Gelet op het feit dat de door verzoekster ingediende klachtprocedure de eerste fase vormde van een procedure die ertoe kan leiden dat de Commissie de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU inleidt, en de Commissie dus optrad in haar hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in het kader van de niet-nakomingsprocedure, kon, in de tweede plaats, de brief van 30 januari 2020 – waarbij verzoekster in kennis werd gesteld van het besluit van de Commissie om het klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten – geen administratieve handeling vormen die op grond van artikel 10 van de Aarhus‑verordening kan worden herzien. Artikel 2, lid 2, onder b), van deze verordening sluit deze handeling immers duidelijk uit van het begrip „administratieve handeling” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening.
Anders dan verzoekster stelt, viel haar verzoek tot herziening dus niet binnen de materiële werkingssfeer van een verzoek uit hoofde van artikel 10 van de Aarhus-verordening, welke werkingssfeer wordt beperkt door artikel 2, lid 2, van die verordening.
De Commissie heeft het verzoek tot interne herziening op grond van artikel 10 van de Aarhus-verordening van het besluit tot afsluiting van klachtprocedure CHAP (2019) 2512 dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
Verzoekster tracht tevergeefs deze conclusie in twijfel te trekken.
Ten eerste betoogt verzoekster dat de Commissie, door het verzoek tot herziening niet-ontvankelijk te verklaren, het Gerecht belet om uitspraak te doen over milieuvraagstukken – in casu over de juiste uitlegging van bijlage III, deel C, bij richtlijn 2008/50 – en zich een rechterlijke bevoegdheid toe-eigent die haar niet toekomt.
Dit argument moet worden afgewezen. Zoals de Commissie terecht benadrukt, heeft zij zich geen enkele rechterlijke bevoegdheid toegeëigend, maar enkel een discretionaire beoordelingsbevoegdheid uitgeoefend die haar door het VWEU en in vaste rechtspraak is toegekend. De Unierechter heeft namelijk benadrukt dat de Commissie over een discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikt om al dan niet een niet-nakomingsprocedure in te leiden. Particulieren hebben dus niet het recht om te eisen dat zij een bepaald standpunt inneemt. De Commissie is dan ook niet verplicht om de procedure van artikel 258 VWEU in te leiden. Verzoekers die een klacht hebben ingediend kunnen, aangezien het Unierecht hun geen procedurele rechten verleent om van de Commissie te eisen dat zij hen op de hoogte houdt en hen hoort, geen beroep bij de Unierechter instellen tegen een eventueel besluit om hun klacht niet verder te behandelen (beschikkingen van 14 januari 2004, Makedoniko Metro en Michaniki/Commissie,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, punt
, en 19 november 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító/Commissie en Ombudsman,
T‑430/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:996
, punt
; zie in die zin ook beschikking van 17 juli 1998, Sateba/Commissie,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, punt
).
Artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus-verordening sluit aan bij de logica van het VWEU – en in het bijzonder, voor de onderhavige zaak, van artikel 258 VWEU – en van de in punt 53 hierboven aangehaalde vaste rechtspraak, voor zover dat voorschrift bepaalt dat maatregelen of nalatigheden in het kader van de artikelen 258 en 260 VWEU zijn uitgesloten van de administratieve handelingen en nalatigheden die op grond van artikel 10 van die verordening kunnen worden herzien.
Ten tweede betoogt verzoekster ten onrechte dat de Commissie, door te oordelen dat niet kan worden verzocht om herziening van een standpunt dat zij in antwoord op een klacht heeft ingenomen, zich een exclusieve bevoegdheid heeft toegekend met betrekking tot milieuvraagstukken. In casu is het verzoek tot interne herziening immers niet-ontvankelijk om een in artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus-verordening duidelijk genoemde reden, namelijk dat het is gericht tegen een besluit om geen niet-nakomingsprocedure in te leiden tegen een lidstaat.
Overigens toont verzoekster geenszins aan dat, buiten de in artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening genoemde gevallen, alle klachten over milieuvraagstukken die bij de Commissie worden ingediend op dezelfde wijze zouden worden behandeld en dus allemaal niet-ontvankelijk zouden worden verklaard.
Ten derde betoogt verzoekster ten slotte tevergeefs dat de Commissie het voor milieubeschermingsorganisaties in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk heeft gemaakt om de rechten uit te oefenen die zij aan het Unierecht en aan internationale verdragen ontlenen, en dat zij aldus de ratio legis van de Aarhus-verordening heeft geschonden en de daadwerkelijke toegang tot de rechter in milieuzaken heeft belemmerd.
De Commissie heeft zich immers gehouden aan de beperking die de wetgever zelf in de Aarhus-verordening heeft opgenomen, namelijk dat bepaalde handelingen of nalatigheden, zoals die in het kader van artikel 258 VWEU, niet worden gerekend tot de administratieve handelingen en nalatigheden die kunnen worden herzien op grond van artikel 10 van die verordening.
Daarnaast dient in herinnering te worden gebracht dat de procedure van interne herziening van artikel 10 van de Aarhus-verordening tot doel heeft om de toegang tot de rechter te vergemakkelijken voor niet‑gouvernementele organisaties – daar deze geen toereikend belang hoeven aan te tonen en evenmin schending van een recht hoeven aan te voeren om dat recht overeenkomstig artikel 263, vierde alinea, VWEU te kunnen uitoefenen – en deze verordening er dus op neerkomt dat deze groeperingen als geadresseerden worden erkend (zie in die zin conclusies van advocaat-generaal Jääskinen in de gevoegde zaken Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punt
, en advocaat-generaal Szpunar in de zaak TestBioTech e.a./Commissie,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, punt
).
De procedure van interne herziening van artikel 10 van de Aarhus‑verordening heeft dus niet tot doel om het mogelijk te maken dat beroep wordt ingesteld tegen maatregelen die, om redenen die geen verband houden met het ontbreken van procesbevoegdheid van niet-gouvernementele organisaties, niet kunnen worden betwist op grond van artikel 263 VWEU.
Gelet op het voorgaande moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Tweede, subsidiair aangevoerde onderdeel: exceptie van onwettigheid van artikel 2, lid 2, onder b), en artikel 10 van de Aarhus-verordening, omdat daarbij de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met artikel 1 ervan, niet volledig ten uitvoer zijn gelegd, en schending van artikel 216 VWEU
Met het tweede onderdeel voert verzoekster subsidiair een exceptie van onwettigheid van artikel 2, lid 2, onder b), en artikel 10 van de Aarhus‑verordening aan, omdat deze bepalingen geen volledige uitvoering zouden geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, gelezen in samenhang met artikel 1 daarvan, en stelt zij dat artikel 216 VWEU is geschonden.
De Commissie – daarin ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, het Parlement en de Raad – betwist verzoeksters argumenten.
Vastgesteld moet worden dat verzoeksters redenering uitsluitend berust op de oplossing waarvoor het Gerecht heeft gekozen in zijn arrest van 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissie (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), en op de redenering van advocaat-generaal Jääskinen in zijn conclusie in de gevoegde zaken Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
In het arrest van 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissie (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), heeft het Gerecht geoordeeld dat het Verdrag van Aarhus, net als elke andere internationale overeenkomst waarbij de Europese Unie partij is, voorrang heeft boven handelingen van afgeleid Unierecht, en dat de Unierechter de geldigheid van een bepaling van een verordening slechts kan toetsen aan een internationale overeenkomst wanneer de aard en de opzet daarvan zich hier niet tegen verzetten en bovendien de bepalingen ervan inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig voorkomen.
Het Gerecht heeft evenwel, onder verwijzing naar met name de arresten van 22 juni 1989, Fediol/Commissie (
70/87
,
EU:C:1989:254
) en 7 mei 1991, Nakajima/Raad (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), verduidelijkt dat het Hof had geoordeeld dat het de wettigheid van een Uniehandeling dient te toetsen aan regels van een internationale overeenkomst die voor de justitiabele geen recht kunnen doen ontstaan om zich daarop in rechte te beroepen, wanneer de Unie heeft beoogd uitvoering te geven aan een bijzondere verplichting in het kader van die overeenkomst of wanneer de betrokken handeling van afgeleid recht uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen daarvan verwijst. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat de Unierechter de wettigheid van een verordening aan een internationale overeenkomst moet kunnen toetsen, wanneer die verordening ertoe strekt uitvoering te geven aan een door die internationale overeenkomst aan de instellingen van de Unie opgelegde verplichting (zie in die zin arrest van 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissie,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, punt
).
Het Gerecht heeft geoordeeld dat deze voorwaarden in die zaak waren vervuld omdat, ten eerste, de verzoeksters in eerste aanleg – die zich niet beriepen op de rechtstreekse werking van de bepalingen van de overeenkomst – incidenteel krachtens artikel 277 VWEU de geldigheid van een bepaling van de Aarhus-verordening gelet op het Verdrag van Aarhus aan de orde stelden, en, ten tweede, die verordening was vastgesteld om te voldoen aan de internationale verplichtingen van de Unie die zijn vastgesteld in artikel 9, lid 3, van dat verdrag, zoals volgt uit artikel 1, lid 1, alsmede uit overweging 18 van die verordening. Het Gerecht kwam dan ook tot de slotsom dat artikel 10, lid 1, van de Aarhus-verordening niet verenigbaar is met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, aangezien eerstgenoemde bepaling enkel voorziet in een procedure van interne herziening ten aanzien van administratieve handelingen, die zijn gedefinieerd als „elke [...] maatregel van een individuele strekking” en dus geen „maatregelen van algemene strekking” omvatten (arrest van 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commissie,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, punten
,
en 69).
In het kader van de procedure in hogere voorziening was advocaat‑generaal Jääskinen dan ook van mening dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, gelet op het doel en de opzet ervan, dus – gedeeltelijk – een voldoende duidelijk voorschrift vormt om als grondslag te kunnen dienen voor de wettigheidstoetsing in verband met de toegang tot de rechter voor organisaties met handelingsbevoegdheid krachtens de nationale regeling of zelfs de Unieregeling en dat deze bepaling bijgevolg kan dienen als referentiecriterium voor de beoordeling van de wettigheid van de handelingen van de instellingen van de Unie (conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in de gevoegde zaken Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punt
).
Het is evenwel van belang te benadrukken dat het Hof de door het Gerecht gekozen en door advocaat-generaal Jääskinen voorgestane oplossing niet heeft gevolgd.
Volgens de rechtspraak kunnen de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is, immers slechts worden ingeroepen ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht of een exceptie van onwettigheid van een dergelijke handeling, op voorwaarde dat, ten eerste, de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan, en, ten tweede, die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (arresten van 3 juni 2008, Intertanko e.a.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, punt
; 9 september 2008, FIAMM e.a./Raad en Commissie,
C‑120/06 P en C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, punt
, en 21 december 2011, Air Transport Association of America e.a.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punt
).
Het Hof heeft geoordeeld dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus geen enkele onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting bevat die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan regelen (arrest van 8 maart 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, punt
). Het Hof heeft namelijk vastgesteld dat enkel „leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in [het] nationale recht neergelegde criteria” houders zijn van de in artikel 9, lid 3, van dat verdrag vastgestelde rechten, zodat de uitvoering of werking van die bepaling een verdere handeling vereist (arrest van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, punt
).
Derhalve is het Hof tot de slotsom gekomen dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, waarop artikel 10, lid 1, van de Aarhus‑verordening berust, niet kan worden ingeroepen ter beoordeling van de wettigheid van laatstgenoemde bepaling (arresten van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, punt
). Deze oplossing is herhaaldelijk in herinnering gebracht door het Gerecht (arresten van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie,
T‑177/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2016:736
, punt
, en 14 maart 2018, TestBioTech/Commissie,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, punt
).
Opgemerkt zij dat verzoekster in haar schriftelijke opmerkingen de redenering van advocaat-generaal Jääskinen in zijn conclusie in de gevoegde zaken Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P-C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) woordelijk heeft overgenomen en enkel heeft benadrukt dat het door advocaat-generaal Jääskinen verdedigde standpunt onvoldoende in aanmerking was genomen. Zij heeft echter geen enkel argument aangevoerd dat zou rechtvaardigen dat het Gerecht afwijkt van de oplossing die het Hof uiteindelijk heeft gekozen in zijn arrest van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Uit het voorgaande volgt dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus niet kan dienen als een bepaling die kan worden ingeroepen voor de beoordeling van de wettigheid van artikel 10 van de Aarhus‑verordening.
Hieruit volgt dat de grief dat artikel 2, lid 2, onder b), en artikel 10 van de Aarhus-verordening onwettig zijn in het licht van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, ongegrond moet worden verklaard.
Geen van verzoeksters argumenten kan afdoen aan deze conclusie.
Ten eerste beroept verzoekster zich – om de in punt 74 hierboven genoemde reden – tevergeefs op de bevindingen van het comité van toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus van 17 maart 2017, getiteld „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union” [bevindingen en aanbevelingen van het toezichtcomité met betrekking tot mededeling ACCC/C/2008/32 (deel II) betreffende de naleving door de Europese Unie], volgens welke de benadering van de Commissie in strijd is met de uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiende verplichtingen betreffende de toegang tot de rechter in milieuzaken.
Bovendien wordt in deze bevindingen niet uitdrukkelijk geconcludeerd dat de bepaling die voorziet in niet-ontvankelijkheid van een verzoek tot interne herziening, op grond van artikel 10 van de Aarhus-verordening, van het besluit om geen niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU in te leiden, onwettig is.
In de punten 106 tot en met 112 van zijn bevindingen heeft het toezichtcomité namelijk twijfels geuit over de verenigbaarheid van het begrip „administratief toezichtsorgaan” in artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening. Dit comité heeft benadrukt dat het Verdrag van Aarhus „organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid” uitsluit van het begrip „overheidsinstantie”, maar niet de organen die optreden als „administratief toezichtsorgaan”. Het toezichtcomité meende dan ook dat hieruit moest worden geconcludeerd dat het Verdrag van Aarhus onderscheid maakt tussen gerechtelijke en administratieve procedures, en overheidsinstanties alleen uitsluit wanneer zij op rechterlijk gebied optreden, maar niet wanneer zij optreden uit hoofde van administratief toezicht. Het toezichtcomité is tot de slotsom gekomen dat het er weliswaar niet van overtuigd was dat de handelingen of nalatigheden van alle in artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening genoemde administratieve toezichtsorganen, zoals die van de Ombudsman, op grond van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus moeten kunnen worden betwist, maar het twijfelde of de algemene uitsluiting van alle administratieve handelingen en nalatigheden van instellingen die optreden als administratieve toezichtsorganen, in overeenstemming is met laatstgenoemde bepaling. Niettemin heeft het gepreciseerd dat het niet beschikte over concrete voorbeelden van schendingen en niet zo ver wilde gaan dat het zou vaststellen dat het verdrag op dit punt niet was nagekomen.
Uit deze bevindingen kan dus niet worden afgeleid dat het toezichtcomité tot de slotsom is gekomen dat de niet-ontvankelijkheid van een verzoek tot interne herziening, op grond van artikel 10 van de Aarhus-verordening, van het besluit om geen niet‑nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU in te leiden, niet in overeenstemming is met artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus.
Ten tweede moet, wat de gestelde schending van artikel 216 VWEU betreft, worden vastgesteld dat de redenering in verzoeksters schriftelijke stukken – zoals de Commissie, het Parlement en de Raad benadrukken – geen enkele verwijzing naar die bepaling bevat, noch preciseert waarom deze zou zijn geschonden. Derhalve moet de grief inzake deze gestelde schending worden afgewezen.
Indien de gestelde schending van artikel 216 VWEU moet worden opgevat als een gevolg van het feit dat de Commissie artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, dat bindend is voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten, niet in acht zou nemen, moet dit argument hoe dan ook worden afgewezen.
Artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus bepaalt immers dat elke partij moet waarborgen dat „leden van het publiek, wanneer zij voldoen aan de eventuele in haar nationale recht neergelegde criteria, toegang hebben tot bestuursrechtelijke of rechterlijke procedures om het handelen en nalaten van privépersonen en overheidsinstanties te betwisten die strijdig zijn met bepalingen van haar nationale recht betreffende het milieu”. Uit de bewoordingen van die bepaling volgt dat de verdragsluitende partijen over een ruime beoordelingsmarge beschikken bij de vaststelling van de wijze waarop deze procedures ten uitvoer worden gelegd (zie in die zin arrest van 3 september 2020, Mellifera/Commissie,
C‑784/18 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2020:630
, punt
).
Ten derde zijn de gestelde schendingen van artikel 1 en artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Aarhus niet opgenomen in de beschrijving van het middel noch in de motivering ervan, zodat zij van de hand moeten worden gewezen.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
Gelet op het onderzoek van het eerste middel moet worden geoordeeld dat verzoeksters argument dat de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden heeft aangemaand zijn interne regels inzake bemonstering te corrigeren en dat deze aanmaning bewijst dat het Koninkrijk der Nederlanden de krachtens richtlijn 2008/50 op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, niet ter zake dienend is.
Zelfs al zou het Koninkrijk der Nederlanden inbreuk hebben gemaakt op richtlijn 2008/50, heeft deze eventuele inbreuk namelijk geen invloed op de wettigheid van het bestreden besluit, aangezien het verzoek tot herziening is afgewezen wegens de niet-ontvankelijkheid ervan en niet op grond dat het Koninkrijk der Nederlanden geen inbreuk op voornoemde richtlijn heeft gemaakt.
Uit al het voorgaande volgt dat het eerste middel ongegrond moet worden verklaard, zowel wat het eerste als het tweede onderdeel ervan betreft.
Tweede middel: schending van artikel 5 van het Verdrag van Aarhus, de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, de artikelen 2 en 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 3, lid 3, artikel 9, artikel 168, lid 1, en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 6, 7, en 23 van richtlijn 2008/50 alsmede bijlagen III en XI, afdeling B, daarbij
In het kader van het tweede middel, dat uit vier onderdelen bestaat, betoogt verzoekster dat de Commissie artikel 5 van het Verdrag van Aarhus, de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, de artikelen 2 en 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, artikel 3, lid 3, artikel 9, artikel 168, lid 1, en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU en de artikelen 6, 7, en 23 van richtlijn 2008/50 alsook bijlage III en bijlage XI, afdeling B, daarbij, heeft geschonden.
De Commissie, daarin ondersteund door het Koninkrijk der Nederlanden, is van mening dat dit middel niet ter zake dienend is.
In herinnering moet worden gebracht dat de Commissie bij het bestreden besluit het verzoek tot herziening van het besluit tot afsluiting van klachtprocedure CHAP (2019) 2512 niet-ontvankelijk heeft verklaard. De in het bestreden besluit vermelde niet‑ontvankelijkheidsgrond berust op het feit dat de Commissie, bij de vaststelling van dat besluit tot afsluiting van de klachtprocedure, optrad in haar hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in de zin van artikel 2, lid 2, van de Aarhus-verordening en dat dit besluit dus geen administratieve handeling in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening vormde.
Het besluit tot afsluiting van de klachtprocedure bevatte dus geen definitieve bevindingen over de vraag of het Koninkrijk der Nederlanden al dan niet inbreuk had gemaakt op richtlijn 2008/50. In dit besluit heeft de Commissie enkel beoordeeld of het al dan niet mogelijk was om een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU in te leiden.
Verzoeksters betoog in het kader van het tweede middel berust uitsluitend op inhoudelijke argumenten die erop zijn gebaseerd dat het Koninkrijk der Nederlander en, dientengevolge, de Commissie, de criteria voor de beoordeling van de luchtkwaliteit, het blootstellingscriterium en de verplichting om een luchtkwaliteitsplan op te stellen als bedoeld in richtlijn 2008/50, alsmede het recht op leven dat is verankerd in de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in de artikelen 2 en 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en het recht op een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, dat is verankerd in artikel 9, artikel 168, lid 1, en artikel 191, lid 1, VWEU, hebben geschonden.
Hieruit volgt dat verzoeksters middel niet ter zake dienend is.
Het tweede middel moet derhalve worden afgewezen.
Het beroep moet in zijn geheel worden verworpen, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van verzoeksters verzoek om het dossier terug te verwijzen naar de Commissie opdat zij het ontvankelijk zou verklaren en inhoudelijk zou beoordelen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Commissie.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten en de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. Het Koninkrijk der Nederlanden, het Parlement en de Raad dragen derhalve hun eigen kosten.

HET GERECHT (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.

3)
Het Koninkrijk der Nederlanden, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie dragen hun eigen kosten.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 2021.
De griffier
E. Coulon
De president
S. Papasavvas
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.