CELEX: 62018CJ0395
Predhodno odločanje
Oddaja javnih naročil blaga, gradenj ali storitev
Direktiva 2014/24/EU
Člen 18(2)
Člen 57(4)
Neobvezni razlogi za izključitev
Razlog za izključitev, ki se nanaša na podizvajalca, navedenega v ponudbi gospodarskega subjekta
Neizpolnitev obveznosti podizvajalca na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava
Nacionalna ureditev, ki določa samodejno izključitev gospodarskega subjekta za tako neizpolnitev

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 57(4) in 71(6) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL 2014, L 94, str. 65
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Tim SpA – Direzione e coordinamento Vivendi SA (v nadaljevanju: Tim) ter Consip SpA in Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija) glede izključitve družbe Tim iz odprtega postopka javnega razpisa, ki ga je začel Consip.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 40, 101 in 102 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(40)
Nadzor nad spoštovanjem določb okoljskega, socialnega in delovnega prava bi bilo treba izvajati v zadevnih fazah postopka javnega naročanja, in sicer pri uporabi splošnih načel, ki urejajo izbor udeležencev in oddajo javnih naročil, pri uporabi razlogov za izključitev in pri uporabi določb v zvezi z neobičajno nizkimi ponudbami. […]
[…]
(101)
Poleg tega bi bilo treba javnim naročnikom omogočiti, da izključijo gospodarske subjekte, ki so se izkazali za nezanesljive, na primer zaradi kršitev okoljskih ali socialnih obveznosti, vključno s pravili o dostopnosti za invalide, ali drugih hujših kršitev poklicnih pravil, kot so kršitve pravil konkurence ali pravic intelektualne lastnine. […]
[…]
Javni naročniki bi morali pri uporabi neobveznih razlogov za izključitev posebno pozornost nameniti načelu sorazmernosti. Zaradi manjših nepravilnosti bi bilo treba gospodarski subjekt izključiti le v izjemnih okoliščinah. Vendar pa se v primeru ponavljajočih se manjših nepravilnosti lahko pojavijo dvomi glede zanesljivosti gospodarskega subjekta, kar lahko upraviči njegovo izključitev.
(102)
Dopustiti pa bi bilo treba možnost, da lahko gospodarski subjekti sprejmejo ukrepe za zagotavljanje ustreznosti, namenjene odpravi posledic kaznivih dejanj ali kršitev ter učinkovitemu preprečevanju nadaljnjih primerov neustreznega ravnanja. Med temi ukrepi bi bili lahko zlasti ukrepi v zvezi z osebjem in organizacijo, kot so prekinitev vseh stikov z osebami ali organizacijami, vpletenimi v kršitve, ustrezni ukrepi za reorganizacijo osebja, uvedba sistemov poročanja in nadzora, oblikovanje notranje strukture revizije za spremljanje skladnosti in sprejetje notranjih pravil o odgovornosti in odškodninah. Če taki ukrepi zagotovijo dovolj jamstev, zadevni gospodarski subjekt ne bi smel biti več izključen samo zaradi teh razlogov. Gospodarskim subjektom bi bilo treba omogočiti, da zahtevajo preučitev ukrepov za zagotavljanje ustreznosti, ki so jih sprejeli, da bi lahko sodelovali v postopku javnega naročanja. Vendar bi morale države članice določiti natančne postopkovne in materialne pogoje, ki se uporabljajo v takih primerih. Same bi lahko zlasti odločile, ali naj ustrezne ocene opravijo posamezni javni naročniki ali pa naj za to nalogo pooblastijo druge organe na centralni ali decentralizirani ravni.“
Člen 2(1), točke od 10 do 12, te direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
10.
‚gospodarski subjekt‘ pomeni katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev;
11.
‚ponudnik‘ pomeni gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo;
12.
‚kandidat‘ pomeni gospodarski subjekt, ki zaprosi za povabilo k udeležbi ali je povabljen k udeležbi v omejenem postopku, konkurenčnem postopku s pogajanji, postopku s pogajanji brez predhodne objave, v konkurenčnem dialogu ali v partnerstvu za inovacije“.
Člen 18 navedene direktive, naslovljen „Načela javnega naročanja“, ki je prva določba poglavja II te direktive, naslovljenega „Splošna pravila“, določa:
„1.   Javni naročniki obravnavajo gospodarske subjekte enako in nediskriminatorno ter delujejo transparentno in sorazmerno.
Javno naročilo ni zasnovano z namenom, da se izključi iz področja uporabe te direktive ali da se umetno omeji konkurenca. Konkurenca se šteje za umetno omejeno, če je javno naročilo zasnovano z namenom, da neupravičeno zagotavlja boljšo oziroma slabšo obravnavo nekaterih gospodarskih subjektov.
2.   Države članice z ustreznimi ukrepi zagotovijo, da gospodarski subjekti pri izvajanju javnih naročil izpolnjujejo veljavne obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ki so določene v pravu Unije, nacionalnem pravu, kolektivnih pogodbah ali predpisih mednarodnega okoljskega, socialnega in delovnega prava, naštetih v Prilogi X.“
Člen 56(1)(b) te direktive določa:
„Javna naročila se oddajo na podlagi meril, določenih v skladu s členi 67 do 69, če javni naročnik v skladu s členi 59 do 61 preveri, da so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
[…]
(b)
ponudbo je oddal ponudnik, ki ni izključen v skladu s členom 57 […]“
Člen 57 Direktive 2014/24, naslovljen „Razlogi za izključitev“, v odstavkih od 4 do 7 določa:
„4.   Javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo držav članic – morajo iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti vsak gospodarski subjekt v katerem koli od naslednjih primerov:
(a)
kadar lahko javni naročniki na kakršen koli ustrezen način dokažejo kršitev veljavnih obveznosti iz člena 18(2);
[…]
5.   […]
Javni naročniki lahko oziroma – na zahtevo države članice – morajo med postopkom kadar koli izključiti gospodarski subjekt, če se izkaže, da je gospodarski subjekt glede na dejanja, izvršena s storitvijo ali opustitvijo, pred ali med postopkom v enem od položajev iz odstavka 4.
6.   Vsak gospodarski subjekt, ki ga zadeva eden od primerov iz odstavkov 1 in 4, lahko predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju zadevnega razloga za izključitev. Če se šteje, da takšni dokazi zadoščajo, se zadevni gospodarski subjekt ne izključi iz postopka javnega naročanja.
[…]
Pri ocenjevanju ukrepov, ki jih sprejmejo gospodarski subjekti, se upoštevajo resnost in posebne okoliščine kaznivega dejanja ali kršitve. […]
[…]
7.   Države članice z zakoni ali drugimi predpisi in ob upoštevanju prava Unije določijo pogoje za izvajanje tega člena. […]“
Člen 71(6)(b) te direktive določa:
„Kršitve obveznosti iz člena 18(2) se lahko preprečijo z ustreznimi ukrepi, kot so:
[…]
(b)
javni naročniki lahko oziroma – če tako zahtevajo države članice – morajo v skladu s členi 59, 60 in 61 preveriti, ali obstajajo razlogi za izključitev podizvajalcev v skladu s členom 57. Javni naročnik v takšnih primerih od gospodarskega subjekta zahteva zamenjavo podizvajalca, za katerega je bilo med preverjanjem ugotovljeno, da obstajajo obvezni razlogi za njegovo izključitev. Javni naročnik lahko oziroma – če tako zahtevajo države članice – mora od gospodarskega subjekta zahtevati zamenjavo podizvajalca, za katerega je bilo med preverjanjem ugotovljeno, da obstajajo neobvezni razlogi za njegovo izključitev.“
Italijansko pravo
Člen 17 legge n. 68 – Norme per il diritto al lavoro dei disabili (zakon št. 68 o predpisih o pravicah invalidnih oseb do dela) z dne 12. marca 1999 (redni dodatek h GURI št. 68 z dne 23. marca 1999) določa:
„Javna in zasebna podjetja, ki sodelujejo pri javnih razpisih za javna naročila ali imajo pogodbena ali koncesijska razmerja z upravnimi organi, jim morajo predhodno predložiti izjavo njihovega zakonitega zastopnika, ki potrjuje, da spoštujejo pravila glede pravice invalidnih oseb do dela, sicer bodo izključena.“
Člen 80(5)(i) decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (zakonska uredba št. 50 o zakoniku o javnem naročanju) z dne 18. aprila 2016 (redni dodatek h GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016, v nadaljevanju: zakonik o javnem naročanju) določa:
„Naročniki iz sodelovanja v postopku za oddajo javnega naročila izključijo gospodarski subjekt, ki je v enem od položajev, opisanih spodaj – kar velja tudi za podizvajalce v primerih iz člena 105(6) – če:
[…]
(i)
gospodarski subjekt ne predloži potrdila iz člena 17 zakona št. 68 […] oziroma sam ne potrdi izpolnjevanja tega pogoja […]“
Člen 105(6) in (12) zakonika o javnem naročanju določa:
„6.   Navedba treh podizvajalcev je obvezna za javna naročila gradenj, storitev ali blaga, ki se nanašajo na vrednost, ki je enaka ali večja od pragov, opredeljenih v členu 35 in za katere posebna specializacija ni potrebna. V tem primeru to obveznost določa obvestilo o javnem naročilu. V obvestilu o javnem naročilu lahko naročnik določi še druge primere, v katerih je navedba treh podizvajalcev obvezna tudi, če je vrednost naročila manjša od mejnih vrednosti iz člena 35.
[…]
12.   Uspešni ponudnik določa zamenjavo podizvajalcev, za katere je bilo po preverjanju v ta namen dokazano, da so bili podani razlogi za izključitev iz člena 80.“
Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
Consip, centralni nabavni organ italijanske javne uprave, je z javnim razpisom, objavljenim 3. avgusta 2016 v
Uradnem listu Evropske unije
, začel odprti postopek za dodelitev naročila za dobavo optičnega komunikacijskega sistema, imenovanega „sistem Wavelength Division Multiplexing (WDM)“, za povezovanje centra za obdelavo podatkov več oddelkov ministrstva za gospodarstvo in finance.
Družba Tim je predložila ponudbo, v kateri so bili navedeni trije podizvajalci, s katerimi je nameravala skleniti pogodbe v primeru oddaje naročila iz postopka v glavni stvari, pri čemer je za vsakega od njih priložila enotni evropski dokument v zvezi z oddajo javnega naročila (DUME).
Naročnik je med postopkom ugotovil, da eden od podizvajalcev, ki jih navaja družba Tim v svoji ponudbi, ne spoštuje predpisov o pravici invalidnih oseb do dela. Consip je zato družbo Tim izključil na podlagi člena 80(5)(i) zakonika o javnem naročanju.
Družba Tim je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo, s katero je zatrjevala nepravičnost in nesorazmernost njene izključitve. Po mnenju družbe Tim iz Direktive 2014/24 izhaja, da ugotovitev razloga za izključitev glede podizvajalca ne more pripeljati do tega, da se naloži strožja sankcija kot zamenjava tega podizvajalca. Družba Tim dodaja, da bi vsekakor za izvedbo naročila iz postopka v glavni stvari lahko uporabila druga podizvajalca, glede katerih ni bil ugotovljen noben razlog za izključitev, zlasti ker storitve podizvajalcev za izvedbo tega naročila niso bile nujne, saj družba Tim izpolnjuje vse potrebne pogoje za to, da sama opravi zadevne storitve.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da je izključitev družbe Tim v skladu s členom 80(5)(i) zakonika o javnem naročanju, saj je zamenjavo podizvajalca v skladu s členom 105(12) tega zakonika mogoče zahtevati le, če je razlog za izključitev v zvezi s tem podizvajalcem ugotovljen po oddaji naročila.
Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali je člen 80(5)(i) zakonika o javnem naročanju, ker določa, da mora naročnik, če je podan razlog za izključitev, ugotovljen glede enega podizvajalca v fazi javnega razpisa, izključiti iz postopka ponudnika, ki je navedel, da namerava s tem podizvajalcem skleniti pogodbo, v skladu s členom 57(4) in (5) ter členom 71(6)(b) Direktive 2014/24.
Natančneje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je lahko posledica razlogov za izključitev, določenih v členu 57(4) in (5) Direktive 2014/24, izključitev ponudnika le, če se ti razlogi nanašajo nanj, ali pa je taka izključitev možna tudi, če se ti razlogi nanašajo na podizvajalca, ki jih določi ponudnik. Poleg tega želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člen 71(6) Direktive 2014/24 nasprotuje samodejni izključitvi ponudnika, kot je ta, določena v členu 80(5) zakonika o javnem naročanju, medtem ko se zdi, da ta določba Direktive kot najstrožjo sankcijo, ki jo je mogoče naložiti ponudniku, potem ko je bil ugotovljen razlog za izključitev glede podizvajalca, določa le zamenjavo zadnjenavedenega.
Predložitveno sodišče se podredno sprašuje, ali je taka ureditev, če bi Sodišče menilo, da določbe Direktive 2014/24 ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, kot je člen 80(5) zakonika o javnem naročanju, v skladu z načelom sorazmernosti, ker je izključitev ponudnika določena samodejno brez možnosti izjeme, saj naročnik nima pravice zahtevati, da ponudnik zamenja podizvajalca ali se mu odpove, in sicer tudi če storitve podizvajalcev niso nujne za izvedbo naročila.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče v Laciju, Italija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali člena 57 in 71(6) Direktive [2014/24] nasprotujeta nacionalni ureditvi, kakršna je ta iz člena 80(5) [zakonika o javnem naročanju], ki določa, da je gospodarski subjekt ponudnik, če se v postopku javnega naročanja ugotovi razlog za izključitev enega izmed treh podizvajalcev iz ponudbe, izključen, namesto da bi se od njega zahtevalo, naj zadevnega podizvajalca zamenja?
2.
Podredno, če [Sodišče] meni, da država članica sme določiti izključitev ponudnika, ali načelo sorazmernosti iz člena 5 Pogodbe EU, ki je navedeno v uvodni izjavi 101 Direktive [2014/24] in ga [Sodišče] navaja kot splošno načelo prava Unije, nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je člen 80(5) [zakonika o javnem naročanju], v skladu s katero je gospodarski subjekt ponudnik, če se med postopkom oddaje javnega naročila ugotovi obstoj razloga za izključitev v zvezi s predlaganim podizvajalcem, vselej izključen iz sodelovanja v tem postopku, in sicer tudi če so v ponudbi navedeni še drugi podizvajalci, za katere niso podani razlogi za izključitev in ki izpolnjujejo pogoje, zahtevane za izvedbo storitev, ki naj bi se oddale v podizvajanje, ali če gospodarski subjekt ponudnik izjavi, da se odpoveduje oddaji del v podizvajanje, ker sam izpolnjuje vse pogoje za izvedbo storitev?“
Sodišče je 27. februarja 2019 na podlagi člena 101 svojega poslovnika predložitvenemu sodišču poslalo zahtevo za pojasnila, zlasti v zvezi z vprašanjem, ali je bila družba Tim dolžna v svoji ponudbi navesti tri podizvajalce, in če je bila, ali je bila dolžna s temi tremi podizvajalci ali vsaj z enim od njih skleniti pogodbo, če bi ji bilo naročilo iz postopka v glavni stvari oddano. Predložitveno sodišče je bilo tudi pozvano, naj navede, ali je bila družba Tim ob pripravi svoje ponudbe na podlagi italijanske ureditve dolžna preveriti, ali podizvajalci, ki jih je nameravala določiti v ponudbi, niso zajeti z razlogom za izključitev iz člena 57(4)(a) Direktive 2014/24, ki je bil v italijansko pravo prenesen s členom 80(5)(i) zakonika o javnem naročanju, in ali je imela za to konkretno možnost.
Predložitveno sodišče je v odgovoru, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 26. marca 2019, najprej pojasnilo, da je bila družba Tim dolžna navesti določeno število treh podizvajalcev, le če je želela v primeru oddaje naročila iz postopka v glavni stvari pridržati možnost sklenitve pogodb s podizvajalci. Nato je navedlo, da družba Tim v primeru oddaje tega naročila ni bila dolžna skleniti pogodb s tremi podizvajalci, navedenimi v njeni ponudbi, celo niti z enim od njih. Nazadnje je navedlo, da družba Tim na podlagi italijanske ureditve ni bila dolžna preveriti, ali se razlog za izključitev iz člena 57(4)(a) Direktive 2014/24 nanaša na podizvajalce, ki jih je nameravala določiti, in da je bilo za tako preverjanje vsekakor potrebno sodelovanje zadevnih podizvajalcev.
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
Avstrijska vlada je z dopisom z dne 15. julija 2019, naslovljenim na sodno tajništvo Sodišča, predlagala ponovno odprtje ustnega dela postopka na podlagi člena 83 Poslovnika. V zvezi s tem je trdila, da točka 52 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca ne odraža natančno razlogovanja, na katerem temelji trditev, ki jo je navedla v pisnih stališčih.
Na podlagi člena 83 Poslovnika lahko Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi začetek ali ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da zadeva ni dovolj razjasnjena, ali če stranka po koncu ustnega dela postopka navede novo dejstvo, ki je odločilno za odločitev Sodišča, ali če je treba v zadevi odločiti na podlagi trditve, o kateri stranke ali zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali.
V obravnavani zadevi Sodišče po opredelitvi generalnega pravobranilca meni, da ima na voljo vse potrebne elemente za odgovor na vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, zato te zadeve ni treba preučiti ob upoštevanju novega dejstva, ki bi bilo odločilno za odločitev Sodišča, ali trditev, o kateri se pred Sodiščem ni razpravljalo.
V delu, v katerem je treba predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka razumeti tako, da Sodišču ni dovolj razjasnjena trditev avstrijske vlade zaradi preudarkov, ki jih je generalni pravobranilec navedel v točki 52 sklepnih predlogov, je treba opozoriti, prvič, da Statut Sodišča Evropske unije in Poslovnik zainteresiranim strankam ne dajeta možnosti, da predložijo stališča v odgovor na sklepne predloge generalnega pravobranilca (sodba z dne 22. novembra 2018, MEO – Serviços de Comunicações e Multimédia,
C‑295/17
,
EU:C:2018:942
, točka
in navedena sodna praksa).
Drugič, na podlagi člena 252, drugi odstavek, PDEU je dolžnost generalnega pravobranilca, da popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavi obrazložene sklepne predloge o zadevah, pri katerih se v skladu s Statutom Sodišča Evropske unije zahteva njegovo sodelovanje. V zvezi s tem Sodišča ne zavezujejo niti sklepni predlogi generalnega pravobranilca niti obrazložitev, ki ga pripelje do njih (sodba z dne 16. septembra 2015, Société des Produits Nestlé,
C‑215/14
,
EU:C:2015:604
, točka
in navedena sodna praksa).
Ker trditev avstrijske vlade jasno izhaja iz njenih pisnih stališč in ker sklepni predlogi generalnega pravobranilca ne zavezujejo Sodišča glede obrazložitve ali razlage te trditve, je treba v teh okoliščinah šteti, da je zadeva v smislu člena 83 Poslovnika za Sodišče dovolj razjasnjena.
Zato je treba predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka zavrniti.
Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, v bistvu sprašuje, ali Direktiva 2014/24 in načelo sorazmernosti nasprotujeta nacionalni ureditvi, v skladu s katero je naročnik dolžan gospodarski subjekt samodejno izključiti iz postopka oddaje javnega naročila, če se razlog za izključitev iz člena 57(4)(a) te direktive ugotovi glede enega od podizvajalcev, navedenih v ponudbi tega gospodarskega subjekta.
V skladu s členom 57(4)(a) Direktive 2014/24 naročniki lahko oziroma – na zahtevo držav članic – morajo iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti vsak gospodarski subjekt, če lahko na kakršen koli ustrezen način dokažejo kršitev veljavnih obveznosti iz člena 18(2) te direktive.
Uvodoma je treba poudariti, da je iz člena 2(1), točka 10, Direktive 2014/24 razvidno, da je „gospodarski subjekt“ opredeljen kot katera koli fizična ali pravna oseba ali javni subjekt ali skupina teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev.
Glede neobveznega razloga za izključitev, kot je ta, določen v členu 57(4)(a) Direktive 2014/24, je treba najprej navesti, da morajo v zvezi z njim v skladu s členom 57(7) te direktive države članice ob upoštevanju prava Unije sprejeti „pogoje za izvajanje“.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča člen 57(7) Direktive 2014/24 ne določa enotne uporabe razlogov za izključitev, ki so v tej direktivi navedeni, na ravni Unije, ker imajo države članice možnost, da teh razlogov ne uporabijo ali da jih vključijo v nacionalne predpise s stopnjo strogosti, ki se, odvisno od primera, lahko spreminja glede na pravne, gospodarske ali socialne okoliščine, ki prevladujejo na nacionalni ravni. Države članice imajo torej določeno diskrecijsko pravico pri določitvi pogojev za uporabo neobveznih razlogov za izključitev iz člena 57(4) Direktive 2014/24 (glej po analogiji sodbo z dne 20. decembra 2017, Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani in Guerrato,
C‑178/16
,
EU:C:2017:1000
, točki
in
).
Glede neobveznega razloga za izključitev, določenega v členu 57(4)(a) Direktive 2014/24, je treba poudariti, kot generalni pravobranilec navaja v točki 32 sklepnih predlogov, da je ta razlog napisan neosebno, ne da bi bilo treba natančneje določiti, kdo je kršil obveznosti iz člena 18(2) te direktive. Zato je treba ugotoviti, da besedilo člena 57(4)(a) Direktive 2014/24, tudi če se razlaga ob upoštevanju uvodne izjave 101, prvi odstavek, te direktive, iz katere izhaja, da bi morali naročniki imeti možnost izključiti nezanesljive gospodarske subjekte zaradi kršitve okoljskih ali socialnih obveznosti, državam članicam ne preprečuje, da štejejo, da je storilec ugotovljene kršitve obveznosti lahko tudi podizvajalec, in da tako določijo možnost ali celo obveznost naročnika, da zaradi tega izključi gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku javnega naročanja.
Vendar je treba opozoriti, da je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le besedilo te določbe, ampak tudi okvir in splošno sistematiko ureditve, v katerega je ta določba umeščena, in cilje, ki se jih želi z njo doseči (sodba z dne 5. julija 2018, X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, točka
).
Na prvem mestu, glede okvira člena 57(4)(a) Direktive 2014/24 in splošne sistematike te direktive je treba poudariti, da se ta določba izrecno nanaša na kršitev obveznosti iz člena 18(2) navedene direktive, to je na obveznosti, ki se uporabljajo na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je člen 18 Direktive 2014/24, naslovljen „Načela javnega naročanja“, prvi člen poglavja II te direktive, ki se nanaša na „[s]plošna pravila“ v zvezi s postopki oddaje javnega naročila. Tako je zakonodajalec Unije s tem, da je v odstavku 2 tega člena določil, da morajo gospodarski subjekti pri izvajanju naročila izpolnjevati obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, želel to zahtevo načeloma postaviti na enako raven kot druga načela iz odstavka 1 tega člena, in sicer načela enakega obravnavanja, prepovedi diskriminacije, preglednosti, sorazmernosti in prepovedi, da se naročilo izvzame s področja uporabe Direktive 2014/24 ali da se umetno omeji konkurenca. Iz tega sledi, da ima taka zahteva v splošni sistematiki te direktive poglavitno vrednost, katere spoštovanje morajo države članice zagotoviti na podlagi besedila člena 18(2) navedene direktive.
V teh okoliščinah mora nujnost, da se ustrezno zagotovi spoštovanje obveznosti iz člena 18(2) Direktive 2014/24, državam članicam omogočiti, da pri določitvi pogojev za uporabo razloga za izključitev iz člena 57(4)(a) te direktive štejejo, da kršitelj lahko ni le gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo, ampak tudi podizvajalci, s katerimi namerava skleniti pogodbo. Naročnik lahko namreč naročilo legitimno odda le gospodarskim subjektom, ki že v fazi postopka oddaje javnega naročila dokazujejo sposobnost, da lahko ustrezno zagotovijo spoštovanje teh obveznosti med izvajanjem naročila, po potrebi s sklenitvijo pogodb s podizvajalci, ki tudi spoštujejo navedene obveznosti.
Iz tega sledi, da lahko države članice v smislu uporabe člena 57(4)(a) Direktive 2014/24 določijo, da ima naročnik možnost ali celo obveznost, da izključi gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, če je kršitev obveznosti iz člena 18(2) te direktive ugotovljena glede enega od podizvajalcev iz ponudbe tega gospodarskega subjekta.
Ta razlaga je, na drugem mestu, potrjena s ciljem, na katerem temelji člen 57(4) Direktive 2014/24. Glede tega je treba spomniti, da je možnost ali celo obveznost naročnika, da gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, izključi, namenjena zlasti temu, da se mu omogoči, da preuči poštenost in zanesljivost vsakega gospodarskega subjekta. Natančneje, podlaga neobveznega razloga za izključitev, navedenega v členu 57(4)(a) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 101 te direktive, je bistvena sestavina v razmerju med ponudnikom, ki mu je bilo oddano naročilo, in naročnikom, in sicer zanesljivost prvega, na katerem temelji zaupanje zadnjenavedenega (glej po analogiji sodbo z dne 3. oktobra 2019, Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93,
C‑267/18
,
EU:C:2019:826
, točka
in navedena sodna praksa).
V povezavi s posebnim ciljem člena 57(4)(a) Direktive 2014/24, ki je zagotavljanje spoštovanja obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, mora cilj v zvezi z zanesljivostjo gospodarskega subjekta državam članicam omogočiti, da naročnikom določijo možnost ali celo obveznost, da štejejo za zanesljive le gospodarske subjekte, ki so pri pripravi svoje ponudbe dokazali potrebno skrbnost in vestnost glede tega, da so med izvajanjem naročila zadevne obveznosti v vseh okoliščinah spoštovane, pa naj ga izvajajo sami gospodarski subjekti ali pa podizvajalci, ki jim ti nameravajo zaupati del tega izvajanja.
Iz zgornjih preudarkov je razvidno, da člen 57(4)(a) Direktive 2014/24 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero ima naročnik možnost ali celo obveznost, da izključi gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, če je ugotovljen razlog za izključitev iz te določbe glede enega od podizvajalcev, navedenih v ponudbi tega subjekta.
Ob tem je treba opozoriti, kot je navedeno v točki 33 te sodbe, da morajo države članice pri sprejemanju pogojev za uporabo člena 57 Direktive 2014/24 v skladu z odstavkom 7 tega člena upoštevati pravo Unije.
V zvezi s tem je treba opozoriti, na eni strani, da morajo naročniki ves čas postopka spoštovati načela javnega naročanja, ki so navedena v členu 18 Direktive 2014/24, med katerimi sta med drugim načeli enakega obravnavanja in sorazmernosti (sodba z dne 26. septembra 2019, Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, točka
in navedena sodna praksa), in na drugi strani, da v skladu z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije, pravila, ki jih države članice ali naročniki sprejmejo v okviru izvajanja določb te direktive, kot so pravila za sprejetje pogojev za uporabo člena 57 navedene direktive, ne smejo presegati tega, kar je potrebno za dosego ciljev te direktive (glej v tem smislu sodbi z dne 7. julija 2016, Ambisig,
C‑46/15
,
EU:C:2016:530
, točka
, in z dne 8. februarja 2018, Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, točka
in navedena sodna praksa).
Prvič, če naročnik med postopkom oddaje naročila v skladu s svojo obveznostjo iz člena 56(1)(b) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 40 te direktive preveri, ali so podani razlogi za izključitev v smislu člena 57(4)(a) navedene direktive, in kadar nacionalna ureditev določa, da ima možnost ali celo obveznost, da zaradi kršitve obveznosti, ki jo je storil podizvajalec, na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, izključi gospodarski subjekt, mora zaradi spoštovanja načela enakega obravnavanja preveriti obstoj vsake kršitve teh obveznosti ne le glede vseh gospodarskih subjektov, ki so predložili ponudbo, ampak tudi vseh podizvajalcev, ki so jih ti subjekti navedli v svoji ponudbi.
Ker tako enotno preverjanje nastopi v fazi postopka oddaje javnega naročila, je treba pojasniti, da načelo enakega obravnavanja ne nasprotuje temu, da nacionalna ureditev določa, da ugotovitev kršitve obveznosti glede podizvajalca po oddaji naročila ne povzroči izključitve izbranega ponudnika, temveč le zamenjavo podizvajalca. Če namreč za vse gospodarske subjekte in podizvajalce, navedene v ponudbah teh gospodarskih subjektov, med postopkom oddaje javnega naročila velja postopek preverjanja, ki ga naročnik izvede pod enakimi pogoji, je treba šteti, da so bili ti gospodarski subjekti in podizvajalci glede tega v postopku oddaje javnega naročila obravnavani enako, saj načelo enakega obravnavanja ne preprečuje, da bi bilo pravilo določeno drugače, če je bila kršitev obveznosti lahko ugotovljena šele pozneje v fazi izvajanja naročila.
Drugič, v zvezi z načelom sorazmernosti je treba poleg sodne prakse, navedene v točki 45 te sodbe, spomniti, da iz uvodne izjave 101, tretji odstavek, Direktive 2014/24 izhaja, da morajo naročniki, kadar uporabijo neobvezne razloge za izključitev, kot je tisti iz člena 57(4)(a) te direktive, posebno pozornost nameniti načelu sorazmernosti, pri tem pa med drugim upoštevati, ali so storjene nepravilnosti manjše, ali ponavljanje manjših nepravilnosti. Ta pozornost mora biti še večja, če se izključitev, ki jo določa nacionalna ureditev, nanaša na gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo, zaradi kršitve obveznosti, ki je ni storil neposredno ta subjekt, temveč oseba zunaj njegovega podjetja, za katere nadzor morda nima zahtevane pristojnosti in vseh potrebnih sredstev.
Nujnost spoštovanja načela sorazmernosti je izražena tudi v členu 57(6), prvi pododstavek, Direktive 2014/24, v skladu s katerim lahko vsak gospodarski subjekt, na katerega se med drugim nanaša eden od primerov iz člena 57(4)(a) te direktive – kar je lahko pogojeno tudi s tem, kot je razvidno iz točke 43 te sodbe, da je bila glede podizvajalca, navedenega v ponudbi, ugotovljena neizpolnitev obveznosti – predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju tega razloga za izključitev. Člen 57(6), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 določa, da če se šteje, da takšni dokazi zadoščajo, se zadevni gospodarski subjekt ne izključi iz postopka javnega naročanja. Ta določba uvaja mehanizem popravnih ukrepov (
self‑cleaning
), ki poudarja pomen zanesljivosti gospodarskega subjekta (sodba z dne 19. junija 2019, Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, točki
in
).
Iz tega sledi, da lahko gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo, če obstaja tveganje, da bo zaradi kršitve obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava, ki jo je mogoče pripisati enemu od podizvajalcev, s katerim namerava skleniti pogodbo, izključen iz sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila, naročniku dokaže, da kljub obstoju takega razloga za izključitev ostaja zanesljiv, pri čemer mora naročnik v skladu s členom 57(6), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 dokaze, ki jih je ta subjekt predložil, presoditi ob upoštevanju resnosti položaja in posebnih okoliščin obravnavanega primera.
Nacionalna ureditev v postopku v glavni stvari pa na splošno in abstraktno določa, da je treba gospodarski subjekt samodejno izključiti, kadar je kršitev obveznosti na področju okoljskega, socialnega in delovnega prava ugotovljena glede enega od podizvajalcev, navedenih v ponudbi tega gospodarskega subjekta, ne glede na okoliščine, v katerih je bila ta kršitev storjena, in tako postavlja neizpodbojno domnevo, da je treba gospodarski subjekt izključiti za vsako kršitev obveznosti, ki jo je mogoče pripisati enemu od njegovih podizvajalcev, ne da bi imel naročnik možnost, da v vsakem posameznem primeru presodi posebne okoliščine obravnavanega primera, ali da bi gospodarski subjekt kljub ugotovitvi te kršitve obveznosti dokazal svojo zanesljivost.
Taka ureditev naročniku zlasti ne omogoča, da pri oceni položaja upošteva vrsto upoštevnih dejavnikov, kot so sredstva, ki jih je imel gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo, na voljo, da bi preveril obstoj kršitve obveznosti podizvajalcev oziroma ali je v njegovi ponudbi navedeno, da lahko izvede naročilo, ne da bi bilo nujno, da sklene pogodbo z zadevnim podizvajalcem.
V teh okoliščinah nacionalna ureditev, ki določa tako samodejno izključitev gospodarskega subjekta, ki je predložil ponudbo, krši načelo sorazmernosti s tem, da naročnikom nalaga, da samodejno izvedejo to izključitev zaradi kršitve obveznosti podizvajalca, in s tem, da tako presega polje proste presoje, ki ga imajo države članice na podlagi člena 57(7) Direktive 2014/24 glede opredelitve pogojev za uporabo razloga za izključitev, določenega v členu 57(4)(a) te direktive, ob spoštovanju prava Unije. S tako ureditvijo je gospodarskemu subjektu tudi odvzeta možnost, da v skladu s členom 57(6) Direktive 2014/24 dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju kršitve obveznosti enega od njegovih podizvajalcev (glej po analogiji sodbe z dne 19. maja 2009, Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, točka
; z dne 13. decembra 2012, Forposta in ABC Direct Contact,
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
, točki
in
, in z dne 26. septembra 2019, Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, točki
in
).
Zato samodejne izključitve gospodarskega subjekta, ki je predložil ponudbo, določene v nacionalni ureditvi, ker na eni strani temu subjektu odvzame možnost, da predloži podrobne podatke glede položaja, in na drugi strani, ker naročniku odvzame diskrecijsko pravico glede tega, ni mogoče šteti za skladno s členom 57(4) in (6) Direktive 2014/24 in načelom sorazmernosti (glej po analogiji sodbo z dne 26. septembra 2019, Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, točki
in
).
Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeni vprašanji odgovoriti, da člen 57(4)(a) Direktive 2014/24 ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero ima naročnik možnost ali celo obveznost, da gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, izključi, kadar se razlog za izključitev, določen v tej določbi, ugotovi glede enega od podizvajalcev, navedenih v ponudbi tega subjekta. Nasprotno pa ta določba v povezavi s členom 57(6) te direktive in načelo sorazmernosti nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki določa samodejnost take izključitve.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Člen 57(4)(a) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES ne nasprotuje nacionalni ureditvi, v skladu s katero ima naročnik možnost ali celo obveznost, da gospodarski subjekt, ki je predložil ponudbo za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila, izključi, če je ugotovljen razlog za izključitev iz te določbe glede enega od podizvajalcev, navedenih v ponudbi tega subjekta. Nasprotno pa ta določba v povezavi s členom 57(6) te direktive in načelo sorazmernosti nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki določa samodejnost take izključitve.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.