CELEX: 62020CJ0463
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Směrnice 2011/92/EU
Posuzování vlivů některých záměrů na životní prostředí
Směrnice 92/43/EHS
Ochrana přírodních stanovišť
Vztah mezi posuzovacím a povolovacím postupem podle článku 2 směrnice 2011/92/EU a vnitrostátním postupem pro udělení výjimky z opatření na ochranu druhů stanovených směrnicí 92/43/EHS
Pojem ‚povolení‘
Komplexní rozhodovací proces
Povinnost provést posouzení
Věcný rozsah
Procesní fáze, ve které musí být zaručena účast veřejnosti na rozhodovacím procesu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 1, 2 a 5 až 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/ES ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (
Úř. věst. 2012, L 26, s. 1
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi sdružením Namur-Est Environnement ASBL a Région wallonne (Valonský region, Belgie) ve věci rozhodnutí, kterým tento region udělil společnosti Sagrex SA výjimku z opatření na ochranu živočišných a rostlinných druhů stanovených použitelnou právní úpravou za účelem provozování lomu na vápencové kamenivo (dále jen „rozhodnutí o výjimce“).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 92/43/EHS
Směrnice Rady 92/43/EHS Rady ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (
Úř. věst. 1992, L 206, s. 7
; Zvl. vyd. 15/02, s. 102) v článcích 12 a 13 stanoví, že členské státy přijmou nezbytná opatření pro vytvoření systému přísné ochrany živočišných a rostlinných druhů uvedených v příloze IV písm. a) a b) směrnice.
Článek 16 směrnice ve svém odstavci 1 stanoví, že neexistuje-li žádné jiné uspokojivé řešení a za podmínky, že příslušný druh přetrvává navzdory udělené výjimce ve svém přirozeném areálu rozšíření bez negativního ovlivnění v dobrém stavu z hlediska své ochrany, mohou se členské státy z různých důvodů uvedených v písmenech a) až e) téhož ustanovení odchýlit mj. od ustanovení článků 12 a 13 směrnice.
Směrnice 2011/92
Článek 1 odst. 2 směrnice 2011/92 obsahuje mimo jiné následující definice:
„a)
‚záměrem‘[se rozumí]:
–
provádění stavebních prací nebo výstavba jiných zařízení nebo děl,
–
jiné zásahy do přírodního prostředí a krajiny včetně těch, které se týkají těžby nerostných surovin;
[…]
c)
‚povolením‘ [se rozumí] rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru;
[…]“
Článek 2 směrnice v odstavcích 1 a 2 stanoví:
„1.   Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby před vydáním povolení musely záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, získat povolení a posouzení z hlediska jejich [svých] vlivů na životní prostředí. Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.
2.   Posuzování vlivů na životní prostředí může být zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech[…]“
Článek 3 směrnice uvádí:
„Posuzování vlivů na životní prostředí vhodným způsobem určí, popíše a posoudí v každém jednotlivém případě přímé a nepřímé […] vlivy záměru na tyto faktory:
a)
člověka, faunu a flóru;
b)
půdu, vodu, ovzduší, podnebí a krajinu;
c)
hmotný majetek a kulturní dědictví;
d)
vzájemné působení mezi faktory uvedenými v písmenech a), b) a c).“
Článek 5 směrnice v odstavci 1 stanoví, že „[v] případě záměrů, které podle článku 4 podléhají posouzení vlivů na životní prostředí v souladu s tímto článkem a s články 6 až 10, přijmou členské státy nezbytná opatření k zajištění, aby oznamovatel poskytl ve vhodné formě informace upřesněné v příloze IV“, pokud jsou tyto informace považovány za důležité v daném případě a pokud je odůvodněné požadovat po oznamovateli, aby tyto informace shromáždil. Podle uvedené přílohy musí poskytované informace obsahovat mj. „popis aspektů životního prostředí, které by mohly být navrhovaným záměrem významně zasaženy, zejména včetně […] fauny, flóry, […] a vzájemných vztahů mezi těmito faktory“.
Článek 6 směrnice zní následovně:
„1.   Členské státy přijmou nezbytná opatření k zajištění toho, aby orgány, kterých by se záměr mohl týkat, měly vzhledem ke své zvláštní působnosti v otázkách životního prostředí nebo na základě místní a regionální příslušnosti možnost vyjádřit své stanovisko k informacím poskytnutým oznamovatelem a k žádosti o povolení[…].
2.   Následující informace musí být sděleny veřejnosti v počátečním stadiu rozhodovacích řízení pro oblast životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a nejpozději, jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout[…]:
a)
žádost o povolení;
b)
skutečnost, že záměr podléhá posouzení vlivů na životní prostředí, a případně také skutečnost, že se na něj vztahuje článek 7;
[…]
d)
povaha možných rozhodnutí nebo návrh rozhodnutí, je-li k dispozici;
e)
údaj o dostupnosti informací shromážděných podle článku 5;
f)
informace o tom, kdy, kde a jakým způsobem budou příslušné informace zpřístupněny;
g)
podrobné podmínky účasti veřejnosti stanovené podle odstavce 5 tohoto článku.
3.   Členské státy zajistí, aby dotčené veřejnosti byly v přiměřených lhůtách zpřístupněny tyto informace:
a)
veškeré informace shromážděné podle článku 5;
b)
v souladu s vnitrostátními právními předpisy hlavní zprávy a doporučení adresované příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy je dotčená veřejnost informována v souladu s odstavcem 2 tohoto článku;
c)
v souladu s ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí[…] informace neuvedené v odstavci 2 tohoto článku, které jsou významné pro rozhodnutí podle článku 8 této směrnice a které jsou dostupné až po informování dotčené veřejnosti podle odstavce 2 tohoto článku.
4.   Dotčená veřejnost musí dostat včasné a účinné možnosti účastnit se rozhodovacích řízení ve věcech životního prostředí podle čl. 2 odst. 2 a musí mít za tím účelem právo vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené, tedy před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení.
[…]“
Článek 7 směrnice stanovuje zvláštní postup posuzování vlivů na životní prostředí v případě projektu, který může mít významný vliv na životní prostředí více členských států.
Článek 8 směrnice uvádí, že „výsledky jednání a informace shromážděné podle článků 5, 6 a 7 musí být brány v úvahu v povolovacím řízení“.
Příloha I směrnice 2011/92 vyjmenovává záměry, které musí být podle čl. 4 odst. 1 směrnice podrobeny posouzení v souladu s jejími články 5 až 10. Bod 19 přílohy uvádí „lomy a povrchovou těžbu, pokud plocha místa přesahuje 25 hektarů“.
Belgické právo
Směrnice 92/43 byla do belgického práva provedena loi du 12 juillet 1973 sur la conservation de la nature (zákon ze dne 12. července 1973 o ochraně přírody) (
Moniteur belge
ze dne 11. září 1973, s. 10306) ve znění décret de la Région wallonne du 6 décembre 2001 relatif à la conservation des sites Natura 2000 ainsi que de la faune et de la flore sauvages (nařízení Valonského regionu ze dne 6. prosince 2001 o ochraně lokalit Natura 2000, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin) (
Moniteur belge
ze dne 22. ledna 2002, s. 2017) (dále jen „zákon z 12. července 1973“).
Články 2bis, 3 a 3bis uvedeného zákona zavádějí režim ochrany řady druhů ptáků, savců a rostlinných druhů, které jsou chráněny podle směrnice 92/43 nebo ohroženy ve Valonsku. Tento režim spočívá na takových opatřeních, jako je zákaz, podle okolností, kladení pastí, odchytu a usmrcování, jakož i sběru, kácení a vytrhávání dotčených druhů, zákaz jejich úmyslného vyrušování, zákaz držet je, přepravovat, vyměňovat, prodávat, kupovat a nabízet je, jakož i ničit nebo poškozovat jejich přírodní stanoviště.
Článek 5 zákona uvádí, že valonská vláda může za určitých podmínek a z určitých důvodů udělit výjimky z těchto opatření.
Článek 5bis stanoví možnost podat žádost o výjimku z uvedených opatření, přičemž ponechává na valonské vládě, aby upravila formu a obsah této žádosti, jakož i podmínky a způsoby udělování požadované výjimky.
Je nesporné, že zákon z 12. července 1973 ani vyhláška přijatá valonskou vládou k jeho provedení nestanoví, že by muselo být provedeno posouzení vlivů požadované výjimky na životní prostředí ani že by dotčená veřejnost musela být před jejím udělením konzultována.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Dne 4. listopadu 2008 předložila společnost Sagrex příslušnému valonskému orgánu žádost o jednotné povolení týkající se projektu, který počítal s obnovením provozu povrchového lomu o rozloze více než 50 hektarů nacházejícího se v lokalitě Bossimé (Belgie) a vybudováním zařízení, jakož i souvisejících úprav zejména na břehu Mázy.
Dne 12. května 2010 vydalo místní ředitelství odboru přírody a lesů Valonského regionu v Namuru k této žádosti záporné stanovisko, ve kterém zaprvé uvedlo, že projekt dotčený v původním řízení sousedí s lokalitou Natura 2000 a zasahuje do dvou lokalit velkého biologického významu a že by vedl k úplnému nebo částečnému zničení těchto dvou lokalit, jakož i úplnému nebo částečnému zániku přírodního stanoviště různých chráněných druhů ptáků, hmyzu, plazů a rostlin, které se v nich nacházejí. Zadruhé konstatovalo, že navzdory této situaci spis popisující tento záměr neuváděl existenci jakéhokoliv povolení odchýlit se od opatření na ochranu chráněných druhů stanovených použitelnou právní úpravou. A zatřetí mělo za to, že sanace předpokládané oznamovatelem před stavbou spojenou s realizací uvedeného záměru, během ní a po ní nemohly vzhledem k povaze a rozsahu tohoto záměru zmírnit a vyvážit jeho dopady na dotyčná přírodní stanoviště.
Dne 1. září 2010 vyzval příslušný valonský orgán společnost Sagrex, aby mu předložila plány změn a doplňující posouzení vlivů záměru dotčeného v původním řízení na životní prostředí.
Dne 15. dubna 2016 podala Sagrex v souvislosti s uvedeným záměrem generálnímu inspektorovi odboru přírody a lesů Valonského regionu žádost o výjimku z opatření na ochranu živočišných a rostlinných druhů stanovených zákonem z 12. července 1973.
Dne 27. června 2016 přijal inspektor rozhodnutí o výjimce uvedené v bodě 2 tohoto rozsudku. Toto rozhodnutí opravňuje společnost Sagrex v souvislosti se záměrem dotčeným v původním řízení k vyrušování určitých chráněných živočišných a rostlinných druhů, jakož i k poškozování nebo ničení určitých oblastí jejich přírodních stanovišť za podmínky, že bude provedena řada zmírňujících opatření
Dne 30. září 2016 předložila Sagrex příslušnému valonskému orgánu plány změn a doplňující posouzení uvedeného záměru, o něž byla požádána dne 1. září 2010.
Veřejné připomínkové řízení k uvedenému záměru, tak jak byl pozměněn a doplněn, proběhlo od 21. listopadu do 21. prosince 2016 a vyvolalo řadu stížností týkajících se dopadu dotčeného záměru na chráněné druhy a jejich stanoviště.
Dne 21. prosince 2016 vydalo místní ředitelství v Namuru k žádosti o jednotné povolení podané společností Sagrex podmíněné kladné stanovisko, ve kterém uvedlo zaprvé, že záměr dotčený v původním řízení částečně sousedí s lokalitou Natura 2000, ale že je vyloučena existence rizika významného dopadu na ni. Pokud šlo zadruhé o dvě lokality velkého biologického zájmu rovněž sousedící s předmětným záměrem, uvedené ředitelství mělo především za to, že při neexistenci zvláštních preventivních opatření by tento záměr měl pravděpodobně významný dopad na chráněné živočišné a rostlinné druhy, které se v nich nacházejí, jakož i na jejich přírodní stanoviště. Dále mělo za to, že pomocí zmírňujících a kompenzačních opatření nabídnutých společností Sagrex a upřesněných v rozhodnutí o výjimce uvedený záměr dotčené druhy neohrozí a povede pouze k pozvolnému ničení jejich přírodních stanovišť, které bude mimoto kompenzováno vytvořením nových přírodních stanovišť. Nakonec dospělo k závěru, že s ohledem na všechny tyto skutečnosti bylo možné rozumně předpokládat, že po uplynutí doby provozování v délce 30 let, s níž Sagrex počítala, budou mít lokality dotčené lomem provozovaným touto společností stále značný biologický význam, takže dopad záměru na životní prostředí z hlediska ochrany přírody lze považovat za omezený na přijatelnou úroveň.
Vyhláškou ze dne 25. září 2017 však valonský ministr odpovědný za životní prostředí a územní plánování odmítl jednotné povolení požadované společností Sagrex vydat. Žaloba na neplatnost podaná proti uvedené vyhlášce společností Cimenteries CBR SA, která společnost Sagrex kontroluje, byla následně zamítnuta rozsudkem Conseil d’État (Státní rada, Belgie) ze dne 14. května 2020.
Mezitím podalo sdružení Namur-Est Environnement ke Conseil d’État (Státní rada) návrh na zrušení rozhodnutí o výjimce, v němž zejména tvrdilo, že toto rozhodnutí představuje povolení záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 2011/92 a nepředcházel mu postup splňující požadavky stanovené v článku 2 a následujících směrnice. Uvedené sdružení zejména tvrdí, že k tomu, aby posouzení takového záměru, jako je záměr, který je dotčený ve věci v původním řízení a doprovází projednání s veřejností, odpovídala těmto požadavkům a umožnila dotčené veřejnosti účinně se zúčastnit řízení a příslušnému orgánu k této účasti přihlédnout, musí k nim dojít před přijetím takového aktu, jako je rozhodnutí o výjimce, a nikoli po něm, jako tomu bylo v projednávaném případě.
Valonský region v podstatě namítá, že rozhodnutí o výjimce nemůže být považováno za rozhodnutí představující povolení záměru ve smyslu směrnice 2011/92, jelikož generální inspektor se v něm nejen cíleně a ještě před posouzením záměru jiným orgánem, ale rovněž bez jakéhokoli předjímání výsledků tohoto posouzení omezil na to, že společnosti Sagrex v reakci na její žádost povolil odchýlit se od opatření na ochranu živočišných a rostlinných druhů stanovených použitelnou právní úpravou. Obecně daná žádost o výjimku a žádost o jednotné povolení předložená společností Sagrex spadají pod dva odlišné právní režimy a dva odlišné rozhodovací postupy, byť spolu související, a nikoli tedy pod jeden a tentýž právní režim či rozhodovací proces.
Cimenteries CBR rovněž tvrdí, že rozhodnutí o výjimce je pouze akcesorickým aktem, který nemůže být sám o sobě považován za povolení záměru dotčeného v původním řízení. Mimoto má tato společnost za to, že posouzení stanovené směrnicí 2011/92 a projednání s veřejností, která jej musí doprovázet, mohou, či dokonce musí být uskutečněna až po rozhodnutí o výjimce, tak aby se tato veřejnost mohla účinně účastnit řízení a vyjádřit se k záměru co možná nejúplněji a příslušný orgánu poté mohl plně zohlednit tuto účast.
S ohledem na tyto jednotlivé argumenty předkládající soud nejprve ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podotýká, že takový záměr, jako je záměr dotčený ve věci v původním řízení, nemůže být předmětem povolení ve formě jednotného povolení, aniž oznamovatel získal takovou výjimku, jako je výjimka uvedená v rozhodnutí o výjimce, takže tuto lze považovat za nutný, avšak nikoliv dostačující předpoklad pro získání povolení takové povahy. Kromě toho upřesňuje, že hlavním rozhodnutím, kterým oznamovatel získává právo realizovat svůj záměr, je jednotné povolení, které může být po veřejném připomínkovém řízení zamítnuto nebo podrobeno přísnějším podmínkám, než jaké obsahuje rozhodnutí o výjimce, jelikož orgán pověřený vydáním uvedeného povolení musí zkoumat všechny aspekty záměru týkající se životního prostředí, a z tohoto důvodu může posoudit jeho vliv přísněji v porovnání s parametry určenými autorem rozhodnutí o výjimce.
Dále se předkládající soud zabývá tím, zda v tomto právním a skutkovém kontextu mohou být takové akty, jako je rozhodnutí o výjimce a následné rozhodnutí, kterým je oznamovateli uděleno jednotné povolení, považovány společně za součást komplexního rozhodovacího procesu, jehož výsledkem je povolení nebo odmítnutí záměru ve smyslu směrnice 2011/92. A nakonec se zabývá tím, zda v případě kladné odpovědi musí být účast dotčené veřejnosti na tomto komplexním rozhodovacím procesu zajištěna před přijetím takového aktu, jako je rozhodnutí o výjimce, nebo zda k ní může dojít až mezi tímto přijetím a okamžikem, kdy příslušný orgán rozhodne o jednotném povolení, o něž oznamovatel žádá.
K těmto dvěma posledně uvedeným aspektům předkládající soud uvádí, že právní a skutkový kontext, kterým se spor v původním řízení vyznačuje, se mu jeví odlišné od situací povolovacího řízení probíhajícího v několika fázích, o nichž Soudní dvůr doposud rozhodoval, počínaje rozsudkem ze dne 7. ledna 2004, Wells (
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
).
Za těchto podmínek se Conseil d’État (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Představují rozhodnutí ‚o povolení k vyrušování živočišných druhů a poškození stanovišť těchto druhů za účelem provozování lomu‘ a rozhodnutí, kterým se toto provozování povoluje nebo zamítá (jednotné povolení), totéž povolení (ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92[…]) týkající se téhož záměru (ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) uvedené směrnice), jestliže jednak nelze lom provozovat bez prvního z uvedených povolení a jednak orgánu příslušnému k vydávání jednotných povolení zůstává zachována možnost přísnějšího posouzení vlivů tohoto provozu na životní prostředí v porovnání s parametry definovanými orgánem, který vydal první z uvedených rozhodnutí?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Jsou požadavky stanovené v uvedené směrnici, zejména jejích článcích 2, 5, 6, 7 a 8, dostatečně dodrženy, pokud fáze účasti veřejnosti probíhá až po vydání rozhodnutí ‚o povolení k vyrušování živočišných druhů a poškození stanovišť těchto druhů za účelem provozování lomu‘, avšak před vydáním hlavního rozhodnutí opravňujícího oznamovatele k uvedenému provozování?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že rozhodnutí přijaté podle čl. 16 odst. 1 směrnice 92/43, které za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice opravňuje oznamovatele odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů, spadá do procesu povolování tohoto záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice, pokud tento záměr nemůže být realizován, aniž by jeho oznamovatel získal takové rozhodnutí, a pokud si dále orgán příslušný k povolení uvedeného záměru zachovává možnost přísnějšího posouzení jeho vlivů na životní prostředí, než tomu bylo v uvedeném rozhodnutí.
K přípustnosti
Ve svém písemném a ústním vyjádření belgická vláda v podstatě tvrdila, že první otázka musí být odmítnuta jako nepřípustná z důvodu, že vychází ze dvou nesprávných právních předpokladů a správný výklad ustanovení unijního a vnitrostátního práva, na která odkazuje předkládající soud, vede k závěru, že tato otázka zjevně postrádá vztah k realitě a předmětu sporu v původním řízení. O udělení výjimky z opatření na ochranu druhů stanovených ustanoveními vnitrostátního práva, kterými byla provedena směrnice 92/43, totiž může být na základě těchto ustanovení požádáno před získáním jednotného povolení, kterým se dotčené povolení materializuje, i po něm, takže rozhodnutí o výjimce je nikoliv předpokladem pro toto získání, nýbrž právně samostatným aktem. Tento výklad je v souladu s unijním právem, jelikož žádné jeho ustanovení neukládá, aby takové rozhodnutí, jako je dotčené rozhodnutí, které uděluje výjimku z těchto opatření, muselo nutně předcházet schválení takového záměru, jako je záměr dotčený v původním řízení, ve smyslu směrnice 2011/92.
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá zaprvé, že argumenty, které se dotýkají podstaty otázky položené vnitrostátním soudem nemohou ze samotné podstaty věci vést k její nepřípustnosti [rozsudky ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – odvolání),
C‑824/18
,
EU:C:2021:153
, bod
, jakož i ze dne 13. ledna 2022, Ministr spravedlnosti,
C‑55/20
,
EU:C:2022:6
, bod
].
V projednávané věci je přitom nutno konstatovat, že část argumentace belgické vlády shrnutá v bodě 35 rozsudku v projednávané věci spočívá na výkladu ustanovení unijního práva, na která předkládající soud odkazuje v rámci své první otázky, a týká se tedy merita této otázky.
Zadruhé je pouze na vnitrostátním soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, aby posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti sporu nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání svého rozsudku i relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru (rozsudky ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
, jakož i ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, bod
). Týkají-li se tak položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout [rozsudky ze dne 24. listopadu 2020, Openbaar Ministerie (Padělání dokumentů),
C‑510/19
,
EU:C:2020:953
, bod
, jakož i ze dne 18. května 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România a další,
C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19
,
EU:C:2021:393
, bod
].
Z toho plyne, že na otázky položené vnitrostátními soudy ohledně unijního práva se vztahuje domněnka relevance a Soudní dvůr smí rozhodnutí o těchto otázkách odmítnout pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také pokud Soudní dvůr nedisponuje skutkovými a právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na uvedené otázky (rozsudky ze dne 10. prosince 2018, Wightman a další,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, bod
, jakož i ze dne 19. prosince 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, bod
).
Kromě toho postup stanovený v článku 267 SFEU vychází z jasného oddělení funkcí vnitrostátních soudů a Soudního dvora, přičemž Soudní dvůr je oprávněn rozhodovat o výkladu nebo platnosti unijních aktů uvedených v tomto článku s přihlédnutím ke skutkovému a právnímu kontextu, do něhož jsou otázky, které jsou mu položeny, zasazeny, tak jak je vymezen předkládajícími soudy, a nikoli posuzovat, zda je výklad ustanovení vnitrostátního práva provedený uvedenými soudy správný. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tedy nelze posuzovat s ohledem na výklad vnitrostátního práva, kterého se dovolává vláda členského státu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. září 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, body
a
, jakož i ze dne 15. dubna 2021, État belge (Skutečnosti, které nastaly po přijetí rozhodnutí o přemístění),
C‑194/19
,
EU:C:2021:270
, bod
].
V projednávaném případě se přitom první otázka zjevně týká výkladu unijního práva, jak je uvedeno v bodě 37 tohoto rozsudku. A dále, úvahy, na nichž je tato otázka založena a které jsou shrnuty v bodech 30 až 32 tohoto rozsudku, dokládají její relevanci ve zvláštním skutkovém kontextu, který charakterizuje spor v původním řízení, i nezbytnost odpovědi Soudního dvora z pohledu předkládajícího soudu.
S ohledem na všechny tyto skutečnosti nelze říci, že by první otázka zjevně postrádala jakýkoliv vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení. V důsledku toho musí být tato otázka považována za přípustnou.
K věci samé
Zaprvé, čl. 1 odst. 2 písm. a) a c) definuje význam pojmů „záměr“ a „povolení“ pro účely směrnice, přičemž upřesňují, že odkazují, u prvního z nich na provádění stavebních prací nebo výstavbu jiných zařízení nebo děl, jakož i na zásahy do přírodního prostředí a krajiny, a u druhého z nich na rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.
Tyto formulace přitom samy o sobě neumožňují odpovědět na první otázku, kterou se předkládající soud v podstatě táže, zda takové rozhodnutí, jako je rozhodnutí o výjimce, i když nepředstavuje „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru“, jehož se týká, je třeba s ohledem na souvislosti, které s tímto rozhodnutím vykazuje, považovat za povolení tohoto záměru. Uvedené formulace zajisté definují pojem „povolení“ odkazem na rozhodnutí jiné povahy, než je rozhodnutí o výjimce, a tudíž vylučují, aby toto rozhodnutí mohlo být izolovaně a jako takové považováno za „povolení“ záměru, kterého se týká, ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92. Nicméně ani nevylučují, aby takové rozhodnutí přijaté v kombinaci s pozdějším rozhodnutím, kterým bude rozhodnuto o právu oznamovatele uskutečnit daný záměr, mohlo být považováno za rozhodnutí představující jeho povolení, resp. zamítnutí.
Za těchto podmínek je třeba v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora vykládat uvedenou směrnici tak, že se vedle znění ustanovení uvedených v předchozích dvou bodech zohlední jejich kontext, jakož i cíle sledované právní úpravou, jejíž jsou součástí (rozsudky ze dne 7. června 2005, VEMW a další,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, bod
, jakož i ze dne 21. ledna 2021, Německo v. Esso Raffinage,
C‑471/18 P
,
EU:C:2021:48
, bod
).
Pokud jde zadruhé o kontext, do něhož spadají definice uvedené v čl. 1 odst. 2 písm. a) a c) uvedené směrnice, je třeba nejprve podotknout, že jak vyplývá ze všech jejích ustanovení, rozhodnutí o povolení mají být vydávána na konci celého procesu posuzování záměrů, které mohou mít významný vliv na životní prostředí a které jsou uvedeny v čl. 2 odst. 1 směrnice.
Z uvedených ustanovení tedy vyplývá, že povolení záměru je vyvrcholením rozhodovacího procesu, který začíná předložením žádosti v tomto smyslu oznamovatelem a z procesního hlediska zahrnuje veškeré úkony nezbytné k vyřízení dané žádosti.
Dále z uvedených ustanovení vyplývá, že z věcného, a nikoli tedy již z procesního, hlediska musí tento rozhodovací proces vést příslušný orgán k tomu, aby plně zohlednil dopady, které záměry podléhající dvojí povinnosti, tedy posouzení a povolení, stanovené v čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92 mohou mít na životní prostředí, tak jak uvedla generální advokátka v bodě 44 svého stanoviska.
Článek 2 odst. 1 směrnice se tak obecně týká „významného vlivu na životní prostředí“, který tyto záměry mohou mít, aniž by konkrétně odkazoval na ten, či onen druh významného dopadu nebo některý z nich výslovně vyloučil ze své působnosti. Stejně tak článek 3 směrnice obecně odkazuje na „přímé a nepřímé“ vlivy uvedených záměrů na životní prostředí.
Z toho plyne, že rozhodovací proces zavedený směrnicí 2011/92 se musí týkat zejména významných vlivů, které projekt podléhající tomuto procesu může mít na faunu a flóru vyskytující se v různých oblastech, kterých se tento projekt může dotknout, jako jsou např. oblast jeho umístění nebo oblasti k přiléhající, jak to ostatně vyplývá již z judikatury Soudního dvora (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. listopadu 2011, Komise v. Španělsko,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, body
až
).
Ostatně právě z tohoto důvodu ukládá článek 5 směrnice 2011/92 oznamovateli povinnost poskytnout k tomu příslušnému orgánu specifické informace.
Z toho plyne, že ve zvláštním případě, kdy uskutečnění záměru podléhajícího dvojí povinnosti (posouzení a povolení) stanovené v čl. 2 odst. 1 směrnice 2011/92 předpokládá, že oznamovatel požádá o výjimku z opatření na ochranu živočišných a rostlinných druhů stanovených ustanoveními vnitrostátního práva, která zajišťují provedení článků 12 a 13 směrnice 92/43, a tuto i získá, a když v důsledku toho daný záměr může mít dopady na tyto druhy, musí se posuzování uvedeného záměru týkat zejména těchto dopadů.
Proto není důležité, že samotná směrnice 92/43 nestanoví povinnost posouzení dopadů, které tato výjimka může mít na dotčené druhy, jelikož tato směrnice má samostatnou působnost ve vztahu k působnosti směrnice 2011/92 a použije se, aniž je dotčena povinnost posouzení vlivů na životní prostředí zavedená posledně uvedenou směrnicí, jejíž působnost je, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, obecná (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. září 1999, Komise v. Irsko,
C‑392/96
,
EU:C:1999:431
, bod
; ze dne 31. května 2018, Komise v. Polsko,
C‑526/16
, nezveřejněný,
EU:C:2018:356
, bod
, a ze dne 12. června 2019, CFE,
C‑43/18
,
EU:C:2019:483
, bod
).
A konečně z přezkumu kontextu ustanovení, na která odkazuje předkládající soud ve své první otázce, vyplývá, že posouzení vlivů daného záměru na životní prostředí může být provedeno nejen v rámci postupu vedoucího k vydání rozhodnutí o povolení uvedeného v čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice 2011/92, ale rovněž v rámci postupu vedoucího k vydání rozhodnutí předcházejícího tomuto povolení, přičemž v takovém případě mohou být tato jednotlivá rozhodnutí považována za součást komplexního rozhodovacího procesu v tom smyslu, že tento proces probíhá v několika fázích (obdobně viz rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, body
,
a
, jakož i ze dne 17. března 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest a další,
C‑275/09
,
EU:C:2011:154
, bod
).
Článek 2 odst. 2 směrnice 2011/92 totiž výslovně stanoví, že toto posuzování vlivů na životní prostředí může být zahrnuto do povolovacích řízení již existujících v členských státech, z čehož vyplývá, že uvedené posouzení nemusí být nutně provedeno v rámci postupu zvláště vytvořeného za tímto účelem a dále že ani nemusí být nutně prováděno v rámci jediného řízení.
Členské státy tedy mají prostor pro uvážení, který jim umožňuje stanovit procesní podmínky, za kterých je takové posuzování prováděno, a rozdělit jednotlivé s ním související pravomoci mezi několik orgánů, zejména tím, že jim přizná rozhodovací pravomoc v dané oblasti, jak již Soudní dvůr uvedl (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko,
C‑50/09
,
EU:C:2011:109
, body
až
).
Využívání tohoto prostoru pro uvážení musí nicméně probíhat na základě požadavků zakotvených směrnicí 2011/92 a zaručovat plné dodržování jí stanovených cílů (rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko,
C‑50/09
,
EU:C:2011:109
, bod
).
V tomto ohledu je třeba zaprvé podotknout, že posouzení vlivů záměru na životní prostředí musí být v každém případě jednak úplné a jednak provedeno před přijetím rozhodnutí o povolení tohoto záměru (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko,
C‑50/09
,
EU:C:2011:109
, body
a
).
Z toho plyne, že v případě, kdy členský stát svěří pravomoc posoudit část vlivů záměru na životní prostředí a přijmout rozhodnutí po tomto částečném posouzení jinému orgánu, než kterému svěřuje pravomoc záměr povolit, musí být toto rozhodnutí nutně přijato před povolením záměru. V opačném případě by totiž toto povolení bylo vydáno na neúplném základě, a nesplňovalo by tedy platné požadavky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. března 2011, Komise v. Irsko,
C‑50/09
,
EU:C:2011:109
, body
a
).
Zadruhé z článku 3 směrnice 2011/92 výslovně plyne, že povinnost provést úplné posouzení vlivů záměru na životní prostředí, uvedená v bodech 48 a 58 tohoto rozsudku, znamená zohlednit nejen každý z těchto vlivů pojímaný samostatně, ale rovněž jejich vzájemný vztah, a tedy celkový dopad záměru na životní prostředí. Stejně tak příloha IV směrnice 2011/92 oznamovateli ukládá, aby poskytl informace zejména o vzájemném vztahu vlivů, které záměr může mít současně na různé složky životního prostředí, jako je fauna a flóra.
Toto celkové posouzení přitom může vést příslušný orgán k závěru, že s ohledem na vzájemné působení nebo vzájemný vztah, které existují mezi jednotlivými vlivy záměru na životní prostředí, musí být tyto vlivy posuzovány přísněji, nebo případně mírněji než ten či onen vliv posuzovaný předtím samostatně.
Z toho plyne, že v případě, kdy členský stát svěří pravomoc posoudit část vlivů záměru na životní prostředí a přijmout rozhodnutí po tomto částečném posouzení jinému orgánu, než kterému svěřuje pravomoc záměr povolit, toto částečné posouzení nemůže předjímat celkové posouzení, které musí orgán příslušný pro povolení záměru v každém případě provést, a toto předchozí rozhodnutí nemůže předjímat rozhodnutí přijímané na základě uvedeného celkového posouzení, jak v podstatě uvedla generální advokátka v bodech 73 a 74 svého stanoviska.
V projednávaném případě z formulací obsažených v předkládacím rozhodnutí, zejména z formulací shrnutých v bodě 30 tohoto rozsudku, a ze znění první otázky vyplývá, že tyto požadavky byly, s výhradou ověření, která musí provést předkládající soud, patrně dodrženy. Z toho totiž plyne, že povolení takového záměru, jako je záměr dotčený ve věci v původním řízení, nemůže být vydáno, aniž jeho oznamovatel získá rozhodnutí povolující mu odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů, což znamená, že toto rozhodnutí musí být nutně přijato před tímto povolením. A dále platí, že orgán příslušný k povolení tohoto záměru si zachovává možnost posoudit jeho vlivy na životní prostředí přísněji, než tomu bylo v uvedeném rozhodnutí.
Zatřetí a na posledním místě je třeba uvést, že co se týče cílů sledovaných směrnicí 2011/92 a zejména jejího základního cíle spočívajícího v zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí a lidského zdraví stanovením minimálních požadavků na posuzování vlivů záměrů na životní prostředí, výklad, který vyplývá z kontextuálních prvků zkoumaných v bodech 46 až 63 tohoto rozsudku, přispívá k uskutečnění takového cíle tím, že umožňuje členským státům, aby na určitý orgán přenesly odpovědnost za předběžné a cílené rozhodnutí o určitých vlivech záměrů, u nichž musí být provedeno posouzení, na životní prostředí, a zároveň vyhradil orgánu příslušnému k povolení těchto záměrů úkol provést úplné a konečné posouzení.
V případě negativního výsledku takového částečného posouzení může totiž oznamovatel od svého záměru upustit, aniž je třeba pokračovat v komplexním procesu posuzování a povolování zavedeném směrnicí 2011/92, nebo pozměnit tento záměr způsobem, který umožní odstranit negativní vlivy zjištěné tímto dílčím posouzením, přičemž příslušný orgán bude muset s konečnou platností rozhodnout o tomto pozměněném záměru. Naopak v případě kladného výsledku může tento orgán zohlednit předchozí rozhodnutí, i když jej nezavazuje v jeho konečném posouzení ani v právních důsledcích, které je třeba z něj vyvodit. Existence částečného posouzení vedoucího k vydání předběžného rozhodnutí tak může v každém případě představovat faktor kvality, efektivity a vyšší konzistentnosti posuzovacího a povolovacího postupu.
S ohledem na všechny předcházející úvahy je třeba na první otázku odpovědět, že směrnice 2011/92 musí být vykládána v tom smyslu, že rozhodnutí přijaté podle čl. 16 odst. 1 směrnice 92/43, které za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice opravňuje oznamovatele odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů, spadá do procesu povolování tohoto záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice, pokud tento záměr nemůže být realizován, aniž by jeho oznamovatel získal takové rozhodnutí, a pokud si dále orgán příslušný k povolení uvedeného záměru zachovává možnost přísnějšího posouzení jeho vlivů na životní prostředí, než tomu bylo v uvedeném rozhodnutí.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu, položené pro případ kladné odpovědi na první otázku, je, zda směrnice 2011/92 musí být zejména s ohledem na její články 6 a 8 vykládána v tom smyslu, že přijetí předběžného rozhodnutí povolujícího oznamovateli odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice nemusí nutně předcházet účast veřejnosti, pokud je tato účast zajištěna před přijetím rozhodnutí, které má přijmout orgán příslušný k případnému povolení daného záměru.
V tomto ohledu článek 6 směrnice 2011/92 mj. v odstavcích 2 a 3 stanoví, že soubor informací o záměrech, na něž se vztahuje dvojí povinnost (posouzení a povolení) zavedená touto směrnicí, musí být v závislosti na konkrétním případě sdělen veřejnosti nebo jí zpřístupněn „v počáteční fázi rozhodovacích procesů […] a nejpozději jakmile je možné tyto informace rozumně poskytnout“. Daný článek mimoto v odstavci 4 uvádí, že „dotčená veřejnost musí dostat včasné a účinné možnosti účastnit se rozhodovacích řízení […][,] a musí mít za tím účelem právo vyjádřit své připomínky a stanoviska příslušnému orgánu nebo orgánům v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené, tedy před učiněním rozhodnutí o žádosti o povolení“.
Článek 8 směrnice zase uvádí, že výsledky jednání a informace shromážděné mj. díky účasti veřejnosti jsou příslušným orgánem zohledněny v povolovacím řízení.
Jak plyne z nich samotných, tato ustanovení ukládají členským státům přijmout opatření nezbytná k tomu, aby v rámci postupu posuzování a povolování záměrů podléhajících směrnici 2011/92 zajistily účast veřejnosti splňující soubor určitých požadavků.
Zaprvé sdělení nebo zpřístupnění informací, které jsou základem této účasti, veřejnosti i možnost veřejnosti předkládat připomínky a stanoviska k těmto informacím, jakož i obecně k dotčenému záměru a jeho vlivům na životní prostředí, musí proběhnout v počáteční fázi a v každém případě před přijetím rozhodnutí o povolení tohoto záměru.
Zadruhé uvedená účast musí být účinná, což znamená, že veřejnost musí mít možnost vyjádřit se k dotčenému záměru, jakož i k jeho vlivům na životní prostředí nejen užitečným a úplným způsobem, ale rovněž v době, kdy jsou všechny možnosti ještě otevřené.
Zatřetí musí příslušný orgán zohlednit výsledek této účasti při rozhodování o schválení či neschválení dotčeného projektu.
Tyto jednotlivé požadavky se přitom mohou jevit jako obtížně sladitelné v rámci komplexního rozhodovacího procesu v závislosti na jeho jednotlivých fázích a na rozdělení pravomocí mezi jednotlivé orgány, které se jich mají účastnit.
Tak je tomu zejména v případě, kdy určitý orgán má v předběžné nebo střední fázi takového rozhodovacího procesu posoudit pouze část vlivů dotčeného záměru na životní prostředí. V takovém případě se totiž účast veřejnosti může týkat pouze té části vlivů tohoto projektu na životní prostředí, která spadá do pravomoci daného orgánu, což z ní vylučuje část, která do ní nespadá, ale i vzájemné působení nebo vzájemný vztah mezi těmito částmi.
V takovém případě je třeba mít za to, že požadavek na ranou účast veřejnosti na rozhodování musí být vykládán a uplatňován způsobem, který je v souladu se stejně důležitým požadavkem na její účinnou účast na tomto procesu.
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že v případě, kdy je záměr předmětem rozhodování v několika fázích, které se vyznačuje postupným přijímáním hlavního rozhodnutí a prováděcího rozhodnutí k němu, musí být povinnost posoudit vlivy tohoto záměru na životní prostředí, kterou ukládá směrnice 2011/92, v zásadě splněna před přijetím hlavního rozhodnutí, ledaže není v této fázi možné určit a posoudit všechny tyto vlivy, přičemž v takovém případě musí být celkové posouzení uvedených vlivů provedeno před přijetím prováděcího rozhodnutí (rozsudky ze dne 7. ledna 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, body
a
, ze dne 28. února 2008, Abraham a další,
C‑2/07
,
EU:C:2008:133
, bod
, jakož i ze dne 29. července 2019, Inter-Environnement Wallonie a Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, body
a
).
Povinná účast veřejnosti stanovená uvedenou směrnicí je přitom úzce spjata s touto posuzovací povinností, jak vyplývá z bodů 47 a 68 tohoto rozsudku.
S ohledem na tuto spojitost je třeba mít analogicky za to, že v případě uvedeném v bodě 75 tohoto rozsudku požadavek na včasnou účast veřejnosti na rozhodovacím procesu stanovený v článku 6 směrnice 2011/92 nevyžaduje, aby přijetí předběžného rozhodnutí o části vlivů dotčeného záměru na životní prostředí předcházela taková účast pod podmínkou, že účast bude účinná, což je požadavek, který předpokládá, zaprvé že proběhne před přijetím rozhodnutí, které má přijmout orgán příslušný k povolení tohoto záměru, zadruhé že umožní veřejnosti vyjádřit se užitečným a úplným způsobem ke všem vlivům uvedeného záměru na životní prostředí a zatřetí že orgán příslušný k povolení takového záměru může tuto účast plně zohlednit.
Pouze předkládajícímu soudu přísluší ověřit, zda tyto podmínky byly v projednávaném případě dodrženy, a tedy že se veřejnost mohla mezi okamžikem přijetí předběžného rozhodnutí, které povolilo oznamovateli odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů za účelem uskutečnění záměru dotčeného ve věci v původním řízení, a okamžikem, kdy orgán příslušný k povolení tohoto záměru v tomto ohledu rozhodl, užitečným a úplným způsobem vyjádřit ke všem vlivům záměru na životní prostředí
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že směrnice 2011/92 musí být zejména s ohledem na své články 6 a 8 vykládána v tom smyslu, že přijetí předběžného rozhodnutí povolujícího oznamovateli odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice nemusí nutně předcházet účast veřejnosti, pokud je tato účast účinně zajištěna před přijetím rozhodnutí, které má přijmout orgán příslušný k případnému povolení daného záměru.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

1)
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/ES ze dne 13. prosince 2011 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí musí být vykládána v tom smyslu, že rozhodnutí přijaté podle čl. 16 odst. 1 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, které za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2011/92 opravňuje oznamovatele odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů, spadá do procesu povolování tohoto záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. c) směrnice, pokud tento záměr nemůže být realizován, aniž jeho oznamovatel získá takové rozhodnutí, a pokud si dále orgán příslušný k povolení uvedeného záměru zachovává možnost přísnějšího posouzení jeho vlivů na životní prostředí, než tomu bylo v uvedeném rozhodnutí.

2)
Směrnice 2011/92 musí být zejména s ohledem na své články 6 a 8 vykládána v tom smyslu, že přijetí předběžného rozhodnutí povolujícího oznamovateli odchýlit se od opatření použitelných v oblasti ochrany druhů za účelem uskutečnění záměru ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice nemusí nutně předcházet účast veřejnosti, pokud je tato účast účinně zajištěna před přijetím rozhodnutí, které má přijmout orgán příslušný k případnému povolení daného záměru.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.