CELEX: 62020TJ0150
Državne potpore
Poljoprivreda
Ugovor o zakupu poljoprivrednog zemljišta u Estoniji
Odluka kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem i nalaže njezin povrat
Prednost
Određivanje tržišne cijene
Načelo privatnog subjekta
Složene gospodarske ocjene
Sudski nadzor
Uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata
Obveza dužne pažnje

Svojom tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj Tartu Agro AS zahtijeva poništenje Odluke Komisije C(2020) 252
final
od 24. siječnja 2020. o državnoj potpori SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Navodna nezakonita potpora društvu AS Tartu Agro (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
Tužitelj i zakup poljoprivrednog zemljišta
Tužitelj je društvo s ograničenom odgovornošću koje je 1997. postalo pravni sljednik društva Tartu Riigimajand, državnog poljoprivrednog gospodarstva koje proizvodi mlijeko, meso i žitarice. Republika Estonija je 2. listopada 2001., u okviru ograničenog natječajnog postupka, prodala sve tužiteljeve dionice društvu OÜ Tartland, koje se 2002. spojilo s tužiteljem.
Republika Estonija, koju je zastupalo njezino Ministarstvo poljoprivrede, i tužitelj su 16. studenoga 2000., nakon završetka ograničenog natječajnog postupka (u daljnjem tekstu: natječajni postupak), sklopili ugovor o zakupu (u daljnjem tekstu: ugovor o zakupu) na razdoblje od 25 godina za parcele poljoprivrednog zemljišta ukupne površine od 3089,17 ha koje se nalaze na području općine Tähtvere, u okrugu Tartu i čiji je vlasnik Republika Estonija (u daljnjem tekstu: sporni zakup).
Ugovor o zakupu predviđao je zakupninu od 10000 estonskih kruna (EEK) (otprilike 639 eura) godišnje, odnosno 3,24 EEK/ha (0,20 eura/ha) i to da tužitelj snosi troškove održavanja i poboljšanja parcela, osobito godišnjih ulaganja u sustave odvodnje u minimalnom iznosu od 400000 EEK (otprilike 25565 eura, tj. 8,28 eura/ha), troškove održavanja zemljišta i poboljšanja kvalitete tla u ukupnom minimalnom iznosu od 3981100 EEK (otprilike 254432 eura), uključujući troškove za zaštitu usjeva (820000 EEK), mineralna i organska gnojiva (3100000 EEK), prihranu tla kalcijem i magnezijem (20000 EEK), održavanje rubnih područja uz cestu (41000 EEK) i plaćanje svih poreza.
Ugovor o zakupu predviđao je i klauzulu o izmjeni te je izmijenjen nekoliko puta. Tri izmjene odnosile su se na povećanje godišnje zakupnine, koja je 14. siječnja 2005. povećana na 80000 EEK (oko 5113 eura), 21. ožujka 2007. na 250000 EEK (15978 eura) i 12. svibnja 2009. na 416000 EEK (26626 eura), odnosno 136 EEK/ha (8,69 eura/ha). To povećanje zakupnine stupilo je na snagu retroaktivno 1. siječnja 2005., 1. siječnja 2007. odnosno 1. siječnja 2009.
Upravni postupak pred Komisijom
Europska je komisija 28. srpnja 2014. zaprimila pritužbu podnesenu 24. srpnja 2014., u kojoj se tvrdilo da je estonsko Ministarstvo ruralnih poslova (bivše Ministarstvo poljoprivrede) tužitelju dodijelilo nezakonitu državnu potporu.
Komisija je 14. kolovoza 2014. dostavila pritužbu estonskim tijelima vlasti, pozivajući ih da dostave informacije i da podnesu očitovanja. Estonska su tijela vlasti dostavila tražene informacije 3. listopada 2014.
Odlukom od 27. veljače 2017. Komisija je pokrenula službeni istražni postupak, predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, u pogledu spornog zakupa (
SL 2017., C 103, str. 4
.; u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka), pri čemu je zainteresirane treće osobe pozvala da podnesu svoje primjedbe.
Komisija je u odluci o pokretanju postupka istaknula da nije mogla isključiti mogućnost da je sporni zakup činio državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Prvo, moguće je da je tužitelj ostvario prednost, među ostalim, u obliku zakupnine koja je niža od tržišne cijene, što, čini se, proizlazi iz neovisnog izvješća koje su podnijela estonska tijela vlasti. U tom je pogledu Komisija također dovela u pitanje transparentnost, nediskriminatornost i bezuvjetnost natječajnog postupka. Drugo, prednost je selektivna jer su predmetna poljoprivredna zemljišta dana u zakup samo tužitelju. Treće, Komisija je smatrala da se čini da su ispunjeni i drugi uvjeti iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Nadležna estonska tijela vlasti dostavila su svoje primjedbe 21. travnja 2017. Komisija je također zaprimila primjedbe od dviju zainteresiranih trećih osoba, odnosno primjedbe podnositelja pritužbe i tužitelja, koje su zatim proslijeđene estonskim tijelima vlasti 10. odnosno 12. svibnja 2017. Estonska tijela vlasti podnijela su 28. lipnja 2018. svoje primjedbe o primjedbama podnositelja pritužbe.
Podnositelj pritužbe dostavio je 11. i 19. lipnja 2017. dodatne primjedbe koje su sadržavale pet priloga. Komisija je te primjedbe proslijedila estonskim tijelima vlasti 3. srpnja 2017., koja su svoje primjedbe podnijela 21. srpnja 2017.
Dopisom od 30. kolovoza 2017. tužitelj je kontaktirao Komisiju, koja je odgovorila 11. rujna 2017. Podnositelj pritužbe obratio se Komisiji dopisima od 9. siječnja 2018., 30. siječnja 2019. odnosno 14. srpnja 2019., na koje je ona odgovorila 7. veljače 2018., 1. ožujka 2019. odnosno 17. srpnja 2019.
Komisija je 7. veljače 2019. organizirala telekonferenciju s estonskim tijelima vlasti te im je 15. veljače 2019. poslala zahtjev za dostavljanje dodatnih podataka, na koji su ona odgovorila 17. travnja 2019.
Komisija je 24. siječnja 2020. donijela pobijanu odluku, zaključivši da sporni zakup ispunjava sve uvjete iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a i da stoga čini državnu potporu (točka 153. pobijane odluke).
Zahtjevi stranaka
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
u cijelosti poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu,
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Tužitelj u prilog tužbi formalno ističe osam tužbenih razloga. Budući da se prvi formalno istaknuti tužbeni razlog odnosi samo na razmatranja o dopuštenosti, valja ispitati još sedam formalno istaknutih tužbenih razloga.
Tužitelj u biti ističe da je Komisija počinila („očite”) pogreške koje se tiču prava, postupovne pogreške i pogreške koje se tiču činjenica kojima je zahvaćena njezina ocjena, prvo, usklađenosti natječajnog postupka sa zahtjevima kojima se jamče tržišni uvjeti, drugo, usklađenosti zakupnine iz ugovora o zakupu s tržišnom cijenom, treće, određivanja iznosa prednosti, četvrto, kvalifikacije nove potpore, peto, obveze povrata dijela potpore, šesto, obveze ostvarivanja povrata potpore Republike Estonije i, sedmo, nespojivosti potpore s unutarnjim tržištem.
Opći sud smatra svrsishodnim najprije ispitati zakonitost pobijane odluke u pogledu ocjene usklađenosti zakupnine predviđene ugovorom o zakupu s tržišnom cijenom i u pogledu ocjene određivanja iznosa prednosti.
Svojim trećim i četvrtim formalno istaknutim tužbenim razlogom tužitelj u biti osporava to da je uvjet koji se odnosi na postojanje gospodarske prednosti, kako je predviđen člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, ispunjen u ovom slučaju. Točnije, tvrdi da je Komisija u točkama 131. do 148. pobijane odluke pogrešno zaključila da se spornim zakupom tužitelju dodjeljuje prednost jer je zakupnina koju je potonji platio bila niža od tržišne cijene u razdoblju od 2000. do 2017., a u točkama 154. do 165. pobijane odluke da ta prednost odgovara razlici između prosječnog iznosa koji proizlazi iz godišnjih procjena tržišne stope za zakupninu predmetnih zemljišta i stvarnog iznosa zakupnine isplaćenog za ta zemljišta, uvećanog za polovinu iznosa godišnjih ulaganja u sustav odvodnje i za porez na imovinu plaćen u vlasnikovo ime.
Konkretnije, tužitelj smatra da izvješće društva Uus Maa, na koje se Komisija oslonila za razdoblje od 2000. do 2014., nije pouzdano jer, s jedne strane, sadržava cjenovne raspone za zakupninu za razdoblja unutar kojih je najveći iznos ponekad više od dvostruko veći od najnižeg iznosa i jer, s druge strane, stvarne cijene mogu varirati za 20 % u odnosu na ono što je u tom izvješću navedeno. Kritizira činjenicu da je Komisija odredila tržišnu cijenu na temelju aritmetičke sredine najnižih i najviših vrijednosti tih cjenovnih raspona. Prema njegovu mišljenju, može se smatrati da su u skladu s tržišnom cijenom kako najniži iznos tako i najviši iznos uključen u raspon, pa čak i zakupnina koja se za 20 % razlikuje od tog iznosa. Smatra da je, pozivajući se na aritmetički prosjek tog nepreciznog stručnog mišljenja, Komisija povrijedila svoju obvezu analize i obrazlaganja. Podaci estonskog Ureda za statistiku, koji se koriste kao osnova za usporedbu za razdoblje od 2015. do 2017., ne čine stručno mišljenje i ne uzimaju u obzir posebnosti zemljišta o kojima je riječ.
Tužitelj ističe da je Komisija, kako bi istražila je li se estonska država ponašala kao privatni subjekt, trebala uzeti u obzir kontekst i ekonomska razmatranja koja su 2000. prevladavala prilikom sklapanja ugovora o zakupu. U ovom je stadiju pristupanje Republike Estonije Uniji bilo neizvjesno, tržište poljoprivrednog zemljišta slabo, a vrijednost zemljišta i cijena zakupnina male.
Tužitelj tvrdi da se ulaganja u poboljšanje zemljišta kao i troškovi održavanja zemljišta i druga kvalitativna poboljšanja, kako su predviđeni ugovorom o zakupu, moraju u cijelosti uključiti u cijenu zakupnine. Smatra da iz izvješća društva Uus Maa proizlazi da 2000. godine ni nametanje takvih obveza ni sklapanje dugoročnih ugovora o zakupu koji se odnose na tako veliku površinu nisu bili uobičajena praksa. Stoga ne postoje usporedivi ugovori, a cijena zakupnine nužno uključuje vrijednost tih obveza.
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija nije ispunila ni obveze na temelju tereta dokazivanja ni postupovne zahtjeve koje je imala. Osobito smatra da Komisija nije pravilno protumačila činjenice ni podatke ekonomske prirode te je dokaze ocijenila selektivno. Iz izvješća društva Uus Ma proizlazi da su zemljišta južno od Tartua zahtijevala sustave poboljšanja zemljišta koji predstavljaju dodatni trošak, da je izgradnja takvih sustava bila ulaganje u vlasnikovu imovinu, da obveze povezane s gnojidbom zemljišta nisu bile redovita praksa, da nijedan novi ugovor o zakupu nekretnine sklopljen na tržištu nije bio povoljniji za vlasnika od ugovora o kojem je riječ, da su privatni zajmodavci ostvarivali niži stvarni neto prihod zbog poreza na dohodak i poreza na imovinu te da ugovor o zakupu nije bio usporediv s uobičajenim ugovorom o zakupu.
Tužitelj tvrdi da Komisija nije uzela u obzir činjenicu da, prema podacima navedenima u izvješću društva Uus Maa, operativna površina zemljišta o kojima je riječ predstavlja samo 2833,596 ha, odnosno 83 % ukupne površine tih zemljišta. Prema njegovu mišljenju, stvarna zakupnina koju je platio stoga je 16,7 % viša od iznosa predviđenog ugovorom o zakupu. Usto, zemljišta o kojima je riječ znatnim su dijelom uključivala puteve i ostala neiskorištena zemljišta.
Tužitelj dodaje da analiza društva AS Pindi Kinnisvara (u daljnjem tekstu: analiza društva Pindi Kinnisvara), koju su estonska tijela vlasti podnijela u okviru upravnog postupka i koju Komisija nije uzela u obzir, također dokazuje usklađenost zakupnine s tržišnim uvjetima.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Komisija podsjeća na to da je prije provođenja prilagodbi usporedila zakupninu koju je tužitelj plaćao u godinama o kojima je riječ s prosječnim godišnjim zakupninama koje proizlaze iz izvješća društva Uus Maa i podataka estonskog Ureda za statistiku. Smatra da je navedeno izvješće pružilo vjerodostojne procjene zakupnina koje su se ugovarale u okrugu Tartu u razdoblju od 2000. do 2014. Komisija pojašnjava da se oslonila na prosječnu procjenu zakupnine navedenu u tom izvješću i da je uobičajeno upotrebljavati takve procjene i cjenovne raspone kako bi se provele usporedbe. Navodi da se zemljišta o kojima je riječ ne razlikuju od prosječnih zemljišta u Estoniji i da se usporedbom s najnižom cijenom tih cjenovnih raspona, kako ju je predložio tužitelj, podcijenila prednost. Komisija stoga smatra da je primijenila razborit i uravnotežen pristup oslanjajući se na prosječne iznose zakupnine i objektivne podatke. Usto, to su izvješće podnijela estonska tijela vlasti i tužitelj nije mogao podnijeti pouzdanije dokaze.
Komisija smatra da podaci estonskog Ureda za statistiku, kako su korišteni za razdoblje od 2015. do 2017., čine pouzdane dokaze. Navodi da je u pobijanoj odluci iznijela da navedeni podaci ne čine rezultat stručne procjene cijene zakupa zemljišta, nego odražavaju prosječne cijene zakupnine prijavljene u tom razdoblju. Ističe da su ti podaci bili jedini pouzdani podaci kojima je raspolagala i da su dobiveni rezultati bili u skladu s onima koji se odnose na razdoblje od 2000. do 2014. Ni tužitelj ni estonska tijela vlasti nisu dokazali da su zemljišta o kojima je riječ imala manju vrijednost u odnosu na prosječnu vrijednost poljoprivrednog zemljišta u Estoniji. Ni tužiteljeva financijska situacija ne upućuje na nižu vrijednost. Komisija dodaje da činjenica da statistički podaci ne mogu uzeti u obzir sve posebnosti dane parcele ne znači da ih je ona pogrešno upotrijebila.
Komisija smatra da je uzela u obzir kontekst u vrijeme sklapanja ugovora o zakupu te primjećuje da tužitelj u pobijanoj odluci ne ističe nikakvu prazninu u tom pogledu. Pojašnjava da je, iako su tržišne cijene prvotno bile niske, u navedenoj odluci dokazala da je tužiteljeva zakupnina ostala niža od tih cijena tijekom cijelog razdoblja od 2000. do 2017., i to unatoč provedenim povećanjima.
Komisija osporava tužiteljevu tvrdnju prema kojoj zakupnina treba uključivati sva ulaganja provedena za zemljišta o kojima je riječ. Ulaganja u vezi s poboljšanjem i održavanjem zemljišta i poboljšanjem kvalitete tla troškovi su rada koji su nastali u okviru godišnjeg ciklusa poljoprivredne proizvodnje u interesu operatora. Komisija ističe da se tužitelj nije nalazio u posebnoj situaciji koju je trebalo uzeti u obzir jer su se, s jedne strane, te značajke odrazile u cijenama tržišta zakupâ i jer su, s druge strane, sva poljoprivredna zemljišta u Estoniji zahtijevala masovna ulaganja tijekom razdoblja o kojem je riječ. Tvrdi da je poboljšanje plodnosti, prvo, svojstveno prirodi poljoprivrednog gospodarenja, drugo, ne dokazuje da se vrijednost zemljišta o kojima je riječ bitno razlikovala od vrijednosti prosječnih poljoprivrednog zemljišta u Estoniji i, treće, ne objašnjava razloge zbog kojih je zakupnina bila niža od tržišne cijene. Prema mišljenju Komisije, niža bi zakupnina bila opravdana samo ako je plodnost tla bila manja od prosječne plodnosti ili se pogoršala. Što se tiče ulaganja u sustav odvodnje, tvrdi da je priznala da je estonska država, kao vlasnik, bila oslobođena određenih troškova održavanja i imala koristi od povećanja vrijednosti zemljišta. Budući da ta ulaganja nadilaze zakonske zahtjeve i donose korist i tužitelju, Komisija smatra da uzimanje u obzir njihove polovice čini razboritu procjenu. Prema njezinu mišljenju, to dokazuje i da je uzela u obzir poboljšanja zemljišta, osobito poboljšanje njihove plodnosti.
Komisija smatra da se argument koji se odnosi na teret dokazivanja temelji na neosnovanim tvrdnjama te da je stoga bespredmetan. Tvrdi da analiza društva Pindi Kinnisvara predstavlja
ex post
stručno mišljenje koje nije sastavljeno u okviru upravnog postupka i ne može oslabjeti dokaznu vrijednost izvješća društva Uus Maa, kako su ga estonska tijela vlasti podnijela u tom istom postupku, i koje se temelji na podacima koji se odnose na relevantno razdoblje. Suprotno tomu, u odgovoru na repliku ističe da tu analizu tijekom tog postupka nije dostavio tužitelj, nego ta tijela vlasti. Navodi da je, s obzirom na to da je navedenu analizu naručio tužitelj, od navedenih tijela zatraženo da dostave neovisnu procjenu, odnosno izvješće društva Uus Maa. Stoga više nije bilo potrebno zauzeti stajalište o toj pristranoj analizi, za koju estonska tijela smatraju da je povučena. Komisija je na raspravi, u odgovoru na usmena pitanja koja je postavio Opći sud, pojasnila da su dopis estonskih tijela vlasti od 7. listopada 2015. i naknadna razmjena podnesaka s tim tijelima omogućili Komisiji da analizu o kojoj je riječ smatra povučenom. Prema Komisijinu mišljenju, ista analiza više nije bila dio upravnog spisa u trenutku donošenja pobijane odluke te ju nije bilo potrebno navesti u toj odluci. Opći je sud zabilježio ta objašnjenja u zapisniku s rasprave.
Komisija ističe da, s obzirom na to da ocjena prednosti čini složenu ekonomsku procjenu, ona raspolaže diskrecijskom ovlašću u pogledu korištenja najprikladnijih dokaza i metode analize. Kad je riječ o prilagodbama primijenjenima na početne rezultate usporedbe, ona ističe da je objasnila svoj pristup i temeljila svoju odluku na dokazima kako bi provela samo nužne prilagodbe. Tvrdi da tužitelj nije dokazao ni da je neki od od tih postupaka neprimjeren ni postojanje očite pogreške u ocjeni.
Komisija dodaje da je 2000. tužitelj primio poljoprivrednu potporu koja se odnosi na 2912,76 ha, što dokazuje veliku površinu zemljišta koja sadržava brojne vrste različitih parcela s različitim vrijednostima. Stoga smatra da je prosječna cijena za takvo zemljište reprezentativna.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se državnim potporama smatraju intervencije koje su, bez obzira na oblik, takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (vidjeti presudu od 17. rujna 2020., Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, t.
39.
i navedenu sudsku praksu).
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, isporuka dobara ili usluga po povlaštenim uvjetima može činiti državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presude od 11. srpnja 1996., SFEI i dr.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu; od1. srpnja 2010., ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Komisija,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu i od 28. veljače 2012., Land Burgenland/Komisija,
T‑268/08 i T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
U slučaju zakupa zemljišta po navodno povlaštenoj cijeni, što je usporedivo s prodajom zemljišta od strane tijela javne vlasti poduzetniku, valja provjeriti odgovara li cijena koju je navodni korisnik potpore platio cijeni koju ne bi mogao dobiti u uobičajenim tržišnim uvjetima. U tim je okolnostima iznos potpore jednak razlici između onoga što je korisnik stvarno platio i onoga što bi morao platiti u to vrijeme u uobičajenim tržišnim uvjetima (vidjeti u tom smislu presudu od 9. prosinca 2015., Grčka i Ellinikos Chrysos/Komisija,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
Komisija je, dakle, morala ispitati je li zakupnina koju je tužitelj platio u okviru spornog zakupa odgovarala uobičajenim tržišnim uvjetima.
U tom je kontekstu Komisija morala provesti složene gospodarske ocjene. U okviru nadzora koji sudovi Europske unije izvršavaju nad Komisijinim složenim ekonomskim ocjenama u području državnih potpora, sud Unije nije dužan zamijeniti vlastitu gospodarsku ocjenu Komisijinom (presude od 22. studenoga 2007., Španjolska/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, t.
57.
i od 2. rujna 2010., Komisija/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, t.
66.
; vidjeti također presudu od 10. prosinca 2020., Comune di Milano/Komisija,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, t.
100.
i navedenu sudsku praksu). Stoga je kontrola suda Unije nužno ograničena, pri čemu se ograničava na provjeru poštovanja pravila postupka i obrazloženja, materijalne točnosti činjenica te postojanja očite pogreške u ocjeni i zlouporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 9. ožujka 2017., Ellinikos Chrysos/Komisija,
C‑100/16 P
,
EU:C:2017:194
, t.
18.
i
19.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, to ne podrazumijeva da sud Unije ne treba provesti nadzor nad Komisijinim tumačenjem podataka gospodarske prirode. Naime, navedeni sud mora ispitati ne samo sadržajnu točnost istaknutih dokaza, pouzdanost i dosljednost, nego i jesu li ti elementi skup relevantnih podataka koje treba uzeti u obzir prilikom ocjene složene situacije te mogu li se njima poduprijeti zaključci koji su na temelju njih izvedeni (presude od 22. studenoga 2007., Španjolska/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, t.
56.
i
57.
; od 2. rujna 2010., Komisija/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, t.
64.
i
65.
i od 10. prosinca 2020., Comune di Milano/Komisija,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, t.
115.
). Usto, u slučajevima kada Unijina institucija raspolaže širokom marginom prosudbe, nadzor poštovanja određenih postupovnih jamstava postaje ključan. Među tim je jamstvima obveza institucije da pažljivo i nepristrano ocijeni sve relevantne okolnosti slučaja o kojem je riječ te da svoje odluke dostatno obrazloži (presuda od 22. studenoga 2007., Španjolska/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, t.
58.
).
Osnovanost tužiteljeve argumentacije valja ocijeniti s obzirom na ta načela.
U ovom je slučaju, kako bi utvrdila je li sporni zakup bio u skladu s tržišnim uvjetima, Komisija provela ispitivanje u dvije faze. Najprije je provjerila je li iznos zakupnine sam po sebi bio niži od tržišne cijene (točke 132. do 139. pobijane odluke). Zatim je ispitala je li taj iznos, uvećan za dodatne ugovorne obveze, pod uvjetom da su one dio državnog prihoda od zakupa, ostao niži od navedene tržišne cijene (točke 141. do 146. navedene odluke).
Usklađenost iznosa zakupnine s tržišnom cijenom
Kako bi usporedila iznos zakupnine s tržišnom cijenom, Komisija se oslonila na izvješće društva Uus Maa i podatke estonskog Ureda za statistiku, pri čemu su oba izvješća podnijela estonska tijela vlasti u okviru upravnog postupka. Na temelju toga ispitala je odgovara li iznos zakupnine koji je tužitelj platio u okviru spornog zakupa, sam po sebi, razini prosječnog iznosa zakupa poljoprivrednog zemljišta u Estoniji tijekom cijelog razdoblja zakupa (točka 131. pobijane odluke).
Točnije, s jedne strane, Komisija je u točkama 134. do 136. pobijane odluke istaknula da je, u skladu s izvješćem društva Uus Maa, iznos zakupnine poljoprivrednog zemljišta u okrugu Tartu iznosio, tijekom razdoblja od 2000. do 2004., između 6 i 10 eura/ha, tijekom razdoblja od 2005. do 2009., između 10 i 20 eura/ha i, tijekom razdoblja od 2010. do 2014., između 25 i 60 eura/ha. Nasuprot tomu, navodi da je u tom prvom razdoblju tužitelj plaćao iznos od 0,20 eura/ha, u drugom je razdoblju njegova zakupnina povećana, 14. siječnja 2005. i 21. ožujka 2007., na 1,66 eura/ha odnosno na 5,21 euro/ha, a u tom trećem razdoblju ta je zakupnina 12. svibnja 2009. povećana na 8,68 eura/ha.
S druge strane, Komisija je u točkama 137. do 139. pobijane odluke navela da je, prema podacima estonskog Ureda za statistiku, 2015. godine prosječan iznos zakupnine poljoprivrednog i obradivog zemljišta u Estoniji iznosio 52 eura/ha odnosno 55 eura/ha, a u okrugu Tartu 63 eura/ha odnosno 65 eura/ha. Ti su iznosi u 2016. iznosili 52 eura/ha odnosno 54 eura/ha u Estoniji, a 61 euro/ha odnosno 61 euro/ha u navedenom okrugu. Navedeni su iznosi 2017. u Estoniji iznosili 58 eura/ha i 60 eura/ha. Za tu godinu ne postoje podaci za taj okrug. S druge strane, tužitelj je u 2015. isplatio iznos zakupnine od 26,86 eura/ha, 27,30 eura/ha u 2016. i 27,28 eura/ha 2017.
Komisija je na temelju te usporedbe u točki 140. pobijane odluke zaključila da je iznos zakupnine sam po sebi niži od tržišne cijene tijekom cijelog razdoblja od 2000. do 2017. U točkama 154. do 156. navedene odluke primijenila je sličan pristup za izračun prednosti, za koji je navela da valja usporediti godišnji iznos zakupnine koji je tužitelj platio s prosječnim godišnjim iznosima koji proizlaze iz cjenovnih raspona utvrđenih u izvješću društva Uus Maa i podataka estonskog Ureda za statistiku. Smatrala je, s jedne strane, da se ta prednost sastojala od razlike između tih prosječnih iznosa i navedene zakupnine i, s druge strane, da bi osnova za izračun morao biti broj hektara za koje je isplaćena poljoprivredna potpora (točke 140. i 165. te odluke).
U tom pogledu valja istaknuti da je točno da se stručna izvješća koja su neovisni stručnjaci sastavili nakon operacije o kojoj je riječ, poput izvješća društva Uus Maa, u kojem se iznosi stručno mišljenje u pogledu zemljišta i parcela obuhvaćenih ugovorom o zakupu (vidjeti točku 28. pobijane odluke), mogu koristiti za određivanje toga odstupa li zakupnina koju je tužitelj platio u okviru spornog zakupa od zakupnine na tržištu u tolikoj mjeri da treba zaključiti da postoji prednost (vidjeti u tom smislu presudu od 16. rujna 2004., Valmont/Komisija,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, t.
45.
). Isto tako, nije isključeno da Komisija uzima u obzir prosječne cijene zakupnine o kojima je izvijestio estonski Ured za statistiku na temelju metodologije koju je odobrio Statistički ured Europske unije (Eurostat) (vidjeti točku 39. navedene odluke), s obzirom na to da se i drugim metodama osim stručnih procjena može doći do cijena koje odgovaraju stvarnim tržišnim vrijednostima, pod uvjetom da se tim metodama predviđa ažuriranje cijena u slučaju znatnog povećanja (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, t.
39.
i
54.
), što je nužno slučaj sa statističkim podacima.
Međutim, usporedba zakupnine koju je tužitelj platio u okviru spornog zakupa s prosječnim iznosima iz izvješća društva Uus Maa i podacima estonskog Ureda za statistiku, kako ju je Komisija provela u pobijanoj odluci, previše je općenita i nedovoljno nijansirana da bi se dokazalo da cijena te zakupnine nije odgovarala cijeni koju bi tužitelj dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima (vidjeti točke 37. i 38. ove presude). Konkretno, navedena usporedba nije joj omogućila, ne uzimajući u obzir marginu varijacije koju je nužno trebalo tolerirati, da dovoljno uvjerljivo i dosljedno utemelji cijenu koja je najbliža tržišnoj vrijednosti, kako se to zahtijeva sudskom praksom (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2010., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, t.
35.
i
54.
). Usto, Komisija u okviru te usporedbe nije uzela u obzir sve relevantne podatke kojima je raspolagala ili je mogla raspolagati u trenutku donošenja pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presude od 2. rujna 2010., Komisija/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, t.
91.
; od 20. rujna 2017., Komisija/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, t.
70.
i od 26. ožujka 2020, Larko/Komisija,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, t.
41.
i
42.
).
Ta se ocjena temelji na sljedećim elementima.
Kao prvo, u izvješću društva Uus Maa navode se tržišne cijene u cjenovnim rasponima. Naime, prema stranicama 101. i 107. navedenog izvješća, iznos zakupnine obradivog zemljišta prosječne kvalitete smještenog u okrugu Tartu iznosio je između 6 i 10 eura/ha u razdoblju od 2000. do 2004. te između 10 i 20 eura/ha u razdoblju od 2005. do 2009. (vidjeti točke 31., 32., 134. i 135. pobijane odluke; vidjeti također točku 44. ove presude). Što se tiče razdoblja od 2010. do 2014., u tom se izvješću, na njegovoj stranici 101., navodi prvi raspon između 25 i 60 eura/ha, dok se u tablici koja se nalazi na njegovoj stranici 107. prikazuje drugi raspon u kojem se navode iznosi između 30 i 50 eura/ha. Komisija je preuzela prvi raspon između 25 i 60 eura/ha (vidjeti točke 33., 136. i 156. pobijane odluke; vidjeti također točku 44. ove presude), čiji je minimalni iznos od 25 eura/ha niži od minimalnog iznosa drugog raspona od 30 eura/ha.
Komisija je smatrala, a da pritom nije pružila detaljnija objašnjenja u tom pogledu, da bi aritmetički prosjeci iznosâ iz predmetnih cjenovnih raspona trebali poslužiti kao osnova za usporedbu sa zakupninom koju je tužitelj platio u okviru spornog zakupa, i to kako u okviru utvrđivanja postojanja prednosti tako i u okviru njezine kvantifikacije (vidjeti točke 131. i 154. do 156. pobijane odluke; vidjeti također točke 43. i 46. ove presude). Komisija je u svojim pismenima pred Općim sudom i na raspravi potvrdila da je svoj zaključak temeljila na tom aritmetičkom prosjeku.
Međutim, kao što to tužitelj pravilno tvrdi, činjenica da je u izvješću društva Uus Maa tržišna cijena izražena u obliku cjenovnog raspona nužno znači da zakupnina koja odgovara minimalnim iznosima tih cjenovnih raspona čini zakupninu koja je također u skladu s tržišnom cijenom. To je
a fortiori
tako jer sama Komisija priznaje da je za nekretnine i zemljišta uobičajeno koristiti procjene izražene u cjenovnim rasponima kao osnovu za procjenu, zbog čega se pouzdala u brojke utvrđene u navedenom izvješću. Stoga je Komisija, osim u slučaju postojanja posebnog opravdanja da od tog mišljenja odstupi, u načelu trebala smatrati da je zakupnina koja odgovara minimalnim iznosima cjenovnih raspona utvrđenih u pobijanoj odluci, odnosno 6, 10 i 25 eura/ha (vidjeti točku 50. ove presude), tijekom relevantnih razdoblja bila u skladu s takvom tržišnom cijenom.
U suprotnosti s tvrdnjama iznesenima u svojim pismenima i na raspravi, Komisija nije uspjela dokazati da je aritmetički prosjek iznosa uključenih u predmetne cjenovne raspone najreprezentativnija vrijednost i najprikladnija metoda izračuna za određivanje tržišne cijene i da je korištenje navedenog prosjeka nužno da bi se uravnotežili rezultati dobiveni tijekom više godina te da bi ih se učinilo pouzdanijima, a kako bi se izbjeglo podcjenjivanje navedene cijene ili kako bi se uzela u obzir prosječna kvaliteta predmetnih zemljišta.
Naime, kao što je to navedeno u točkama 28. i 30. pobijane odluke, u izvješću društva Uus Maa iznosi se stručno mišljenje u pogledu zemljišta i parcela koji su predmet ugovora o zakupu, a izvješće se temelji na metodi usporedbe s drugom imovinom sa sličnim obilježjima. Ta komparativna metoda, kao što je navedeno na stranici 106. tog izvješća, proizlazi iz raširene prakse za ocjenu tržišne cijene i omogućuje dobivanje najpouzdanije tržišne cijene. Predmetni rasponi cijena izražavaju iznose zakupnine na tržištu obradivog zemljišta koje, poput predmetnog zemljišta, ima srednju kvalitetu i nalazi se u okrugu Tartu (vidjeti točku 50. ove presude). Stoga se, osim ako nije drukčije navedeno, može smatrati da ti cjenovni rasponi pružaju najvjerodostojnije i najprikladnije procjene zakupnine na tržištu predmetnog zemljišta, što je Komisija priznala u točki 133. pobijane odluke, pri čemu je istaknula da je „izvješće društva Uus Maa pružalo vjerodostojne procjene, iako oprezne, iznosa zakupnine u okrugu Tartu tijekom razdoblja od 2000. do 2014.”.
Stoga, s obzirom na činjenicu da predmetni cjenovni rasponi, s jedne strane, uzimaju u obzir prosječnu kvalitetu predmetnih zemljišta i da su, s druge strane, oni već rezultat uravnoteživanja jer se odnose na četverogodišnja razdoblja i stoga sadržavaju samo zbirne podatke, nije dokazano da korištenje aritmetičke sredine navedenih cjenovnih raspona može pružiti pouzdanije rezultate i dovesti do cijene koja je najbliža tržišnoj cijeni. Naprotiv, takav postupak može dovesti do nepreciznih rezultata i znatnog precjenjivanja tržišne cijene.
Zbog istih razloga, ni široka margina prosudbe u izvješću društva Uus Maa, kako je navedena na stranici 107. tog izvješća i utvrđena u točki 38. pobijane odluke, prema kojoj stvarna zakupnina na tržištu može varirati više ili manje 20 % u odnosu na onu navedenu u navedenom izvješću, nije mogla opravdati korištenje te aritmetičke sredine, što Komisija nije tvrdila ni u pobijanoj odluci ni tijekom postupka. Naime, ni iz jednog elementa analize koja se odnosi na usklađenost iznosa zakupnine s tržišnom cijenom, kako je navedena u točkama 131. do 140. i 154. do 157. pobijane odluke, ne proizlazi da je Komisija uzela u obzir tu široku marginu pogrešaka unatoč njezinu opsegu i mogućem utjecaju na njezinu ocjenu. Međutim, kao što to tvrdi tužitelj, nije isključeno da zakupnina koja je najviše 20 % niža od najnižih dopuštenih cjenovnih raspona iz izvješća društva Uus Ma također može činiti tržišnu cijenu.
Korištenje aritmetičke sredine ne omogućuje ni rješavanje problema povezanog s činjenicom da su cjenovni rasponi iz izvješća društva Uus Maa osobito široki, kao što to tužitelj pravilno ističe. Naime, razlika između najnižih i najviših iznosa cjenovnog raspona za razdoblje od 2000. do 2004. i za razdoblje od 2005. do 2009. iznosi oko 67 % odnosno 100 %. Što se tiče razdoblja od 2010. do 2014., za koje izvješće društva Uus Maa sadržava različite cjenovne raspone (vidjeti točku 50. ove presude), razlika, prema cjenovnom rasponu, iznosi 67 % odnosno 140 %. Iz toga proizlazi da primjena aritmetičke sredine tih cjenovnih raspona nužno dovodi do znatnih nepreciznosti, pa čak i do znatnog precjenjivanja tržišne cijene.
Točno je da je Komisija na raspravi pojasnila, pozivajući se na točku 156. pobijane odluke, da je upotrijebila podatke estonskog Ureda za statistiku za razdoblje od 2010. do 2014. kako bi uzela u obzir široke cjenovne raspone utvrđene u izvješću društva Uus Maa, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave. Međutim, osim činjenice da se čini da je to slučaj samo za kvantifikaciju prednosti u navedenoj točki, a ne za utvrđenje postojanja prednosti u točki 136. pobijane odluke, u okviru koje je usporedila zakupnine koje je tužitelj platio s prosječnim iznosima iz tih cjenovnih raspona, ona stoga nije pokušala riješiti problem osobito širokih cjenovnih raspona za razdoblja od 2000. do 2004. i od 2005. do 2009.
Iz toga slijedi da Komisija nije dokazala da se aritmetičkim prosjecima cjenovnih raspona utvrđenih u izvješću društva Uus Maa, na kojima je ona temeljila svoje zaključke, može odrediti cijena koja je najbliža tržišnoj cijeni niti je dovoljno uzela u obzir marginu pogreške i osobito široke cjenovne raspone iz tog izvješća. Naprotiv, s obzirom na prethodna razmatranja, taj bi pristup nužno trebao dovesti do precjenjivanja te cijene.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu koji je postojao u trenutku sklapanja ugovora o zakupu, u izvješću društva Uus Maa se, na njegovoj stranici 101., navodi da je prije pristupanja Republike Estonije Uniji 2004. „bilo malo zakupa koji su se odnosili na obradivo zemljište”, „[z]akup zemljišta nije bio uobičajen, ugovori o zakupu rijetko su se sklapali”, „[z]emljišta su besplatno stavljana na raspolaganje kako bi se izbjeglo da ostanu neiskorištena” i, „[v]rijednost zemljišta bila je niska, a zakupnine također vrlo niske te su se ugovori o zakupu sklapali samo s relativno velikim vlasnicima zemljišta” (vidjeti također točku 31. pobijane odluke). Kao što to tvrdi tužitelj, Komisija te elemente nije uzela u obzir u okviru svojeg ispitivanja.
Međutim, s obzirom na navedeni kontekst koji je postojao u trenutku sklapanja ugovora o zakupu, nije isključeno da je 2000. zakupnina koja je iznosila 0,20 eura/ha, kao što je ona koja je predviđena navedenim ugovorom (vidjeti točku 4. ove presude), bila u skladu s uobičajenim tržišnim uvjetima. To je
a fortiori
tako jer se tim ugovorom, kao što to proizlazi iz stranice 106. izvješća društva Uus Maa i uzimajući u obzir opsežne dodatne obveze koje ono predviđa, osobito za održavanje zemljišta i poboljšanje kvalitete tla (vidjeti točku 4. ove presude), nastoji postići cilj zadržavanja korištenja zemljišta u skladu s njegovom namjenom i očuvanja njegove plodnosti.
Iz izvješća društva Uus Maa također proizlazi, kao što je navedeno u točki 31. pobijane odluke, da su u razdoblju od 2000. do 2004., tijekom kojeg je sklopljen ugovor o zakupu (vidjeti točku 3. ove presude), ugovori o zakupu bili općenito formulirani i nisu sadržavali klauzulu o povećanju zakupnine. To upućuje na to da, u trenutku sklapanja navedenog ugovora, privatni subjekt, koji djeluje u uobičajenim tržišnim uvjetima i čije se ponašanje nalazi među elementima koje je Komisija morala uzeti u obzir prilikom utvrđivanja postojanja potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2020., Comune di Milano/Komisija,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, t.
109.
i navedenu sudsku praksu), ne bi, u sličnoj situaciji, nužno zahtijevao ugovornu odredbu kojom se predviđa automatsko ili jednostrano povećanje zakupnine.
Stoga, kad je riječ o ugovoru o zakupu, Komisija u pobijanoj odluci nije ocijenila je li taj ugovor predviđao takvu odredbu. Nije ocijenila ni kasnije izmjene navedenog ugovora, nego je u točki 27. pobijane odluke samo navela da je „iznos zakupnine prilagođavan [...] tri puta”. Stoga ona nije dokazala da je estonska država, na temelju istog ugovora u njegovoj prvotnoj verziji i naknadnim izmjenama, mogla automatski ili jednostrano povećati zakupninu svake godine kako bi je prilagodila tržišnoj cijeni.
Međutim, u nedostatku takve ugovorne mogućnosti, Komisija se nije mogla ograničiti na usporedbu zakupnine koju je tužitelj platio u okviru spornog zakupa s tržišnom cijenom za cijelo razdoblje od 2000. do 2017., nego je morala ispitati je li u trenutku sklapanja ugovora o zakupu, odnosno 2000. godine (vidjeti točku 3. ove presude), kao i pri svakoj izmjeni tog ugovora, bilo 2005., 2007. ili 2009. (vidjeti točku 5 ove presude), zakupnina bila niža od cijene koju bi tužitelj dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima. Iz toga proizlazi da, i zbog tog razloga, Komisija nije mogla upotrijebiti smo aritmetičke sredine iznosa navedenih u cjenovnim rasponima utvrđenima u izvješću društva Uus Ma, koji su bili izraženi po četverogodišnjem razdoblju i nisu omogućavali određivanje tržišne cijene u određenoj godini. Usto, iako je u točkama 135. i 136. pobijane odluke pravilno navela da je do povećanja zakupnine došlo 14. siječnja 2005., 21. ožujka 2007. odnosno 12. svibnja 2009., Komisija je propustila uzeti u obzir činjenicu da su navedena povećanja stupila na snagu retroaktivno 1. siječnja 2005., 1. siječnja 2007. odnosno 1. siječnja 2009. (vidjeti točku 5. ove presude).
Kao treće, kad je riječ o veličini i korištenju predmetnog zemljišta, Komisija je istaknula da ugovor o zakupu ne precizira da određeni dijelovi zemljišta nisu bili prikladni za poljoprivredu (točka 157. pobijane odluke). Smatrala je da se neobradivo zemljište može koristiti na drugi način, da je teško pronaći pouzdane pokazatelje tržišne cijene zakupa šumskog zemljišta, travnjaka i drugog zemljišta te da je, slijedom toga, broj hektara koji su predmet zahtjeva za poljoprivredne potpore od Unije, koji je činio između 95 i 97 % predmetnih zemljišta u razdoblju od 2004. do 2018., trebao poslužiti kao osnova za izračun (točka 158. pobijane odluke).
U tom pogledu izvješće društva Uus Maa sadržava, s jedne strane, na svojim stranicama 9. i 10., tablicu u kojoj su sažete izmjene ugovora o zakupu, uključujući u pogledu površine zemljišta o kojem je riječ, i, s druge strane, na stranicama 12. do 99., dio koji se odnosi na detaljan opis svake nekretnine i svake parcele na koju se odnosi ugovor o zakupu, među ostalim, njihovu površinu, njihovu raspodjelu s obzirom na njihovu kvalitetu, upotrebu, obilježja, plodnost, ograničenja i mogućnosti pristupa. Svrha te tablice i detaljnog opisa bila je omogućiti određivanje cijene zakupnine koja je najbliža tržišnoj cijeni ovisno o veličini i posebnostima predmetnih zemljišta.
Na taj je način tužitelju omogućeno da u tablici podnesenoj kao prilog A.22.12 tužbi izračuna točan udio obradivog zemljišta koji je, kao što on to pravilno tvrdi, dosezao površinu od 2833,596 ha, što odgovara otprilike 83 % predmetnih zemljišta.
U pogledu preostalog dijela tih zemljišta, to je omogućilo da se izračunaju točni omjeri prirodnih travnjaka, šuma, stambenih zemljišta, farmi, potopljenih zemljišta ili ostalog zemljišta te da ih se procijeni s obzirom na informacije iz izvješća društva Uus Maa o razvoju tržišta zakupa u okrugu Tartu. Stoga je Komisija trebala voditi računa o činjenici, iznesenoj u točki 101. tog izvješća, da se nikakva zakupnina nije naplaćivala za „ostalo zemljište”, koje se sastoji od tresetišta, poldera i poplavnih područja, u razdobljima od 2000. do 2004. i od 2005. do 2009. te da se tek tijekom razdoblja od 2010. do 2014. pojavilo tržište zakupa za to ostalo zemljište, za koje je zakupnina bila znatno niža od zakupnine za obradivo zemljište, s obzirom na to da je iznosila otprilike 10 eura/ha. Također je trebala uzeti u obzir da je 2013., kao što je to navedeno na stranici 102. navedenog izvješća u prilog podacima estonskog Ureda za statistiku, „općenito, cijena obradivih polja [bila] veća od cijene trajnih travnjaka”. Usto, detaljan opis zemljišta o kojima je riječ u istom izvješću omogućio bi joj da uzme u obzir da su se za male parcele niže zakupnine plaćale u razdoblju od 2005. do 2009. (stranica 101. predmetnog izvješća).
Nasuprot tomu, u okviru određivanja veličine i korištenja predmetnih zemljišta, Komisija nije uzela u obzir relevantne informacije koje proizlaze iz izvješća društva Uus Maa, na kojemu je ipak temeljila znatan dio svoje ocjene usklađenosti zakupnine koju je platio tužitelj u okviru spornog zakupa s tržišnom cijenom za cijelo razdoblje od 2000. do 2017. (vidjeti točke 131. do 136. i 154. do 156. pobijane odluke; vidjeti također točku 44. ove presude) i na koje je tužitelj izričito uputio tijekom upravnog postupka kako bi dokazao da se 16,7 % predmetnih zemljišta nije moglo koristiti u svrhu poljoprivredne proizvodnje (točka 84. pobijane odluke). S obzirom na važnost navedenog izvješća za određivanje veličine i posebnosti predmetnih zemljišta, Komisija nije bila oslobođena od toga da ocijeni dokaznu vrijednost navedenih informacija (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. rujna 2004., Valmont/Komisija,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, t.
53.
) i da je uzme u obzir u okviru svojeg ispitivanja. Stoga se nije mogla zadovoljiti, kao što se to čini da smatra, time da se posluži prosječnom cijenom za sve parcele i za njihove pomiješane posebnosti. Komisija se nije mogla zadovoljiti ni pozivanjem na informacije koje proizlaze iz poljoprivrednih potpora, za koje nije pojasnila ni metode izračuna ni uvjete dodjele. Stoga, time što je zanemarila posebnosti predmetnih zemljišta i činjenicu da je obradivo zemljište činilo samo 83 % tih zemljišta, ona je nužno precijenila tržišnu cijenu navedenih zemljišta.
Kao četvrto, Komisija se pri određivanju tržišne cijene u razdoblju od 2015. do 2017. oslonila na podatke estonskog Ureda za statistiku (vidjeti točke 137. do 139. pobijane odluke), kao što je postupila, prema vlastitim navodima, i za razdoblje od 2010. do 2014., kako bi se ispravio „široki raspon iznosa iz izvješća društva Uus Maa” (vidjeti točku 58. ove presude).
U tom pogledu valja istaknuti da, kao što to priznaje sama Komisija, podaci estonskog Ureda za statistiku nisu rezultat stručne procjene cijene zakupa zemljišta, nego čine prosječne cijene zakupnine poljoprivrednog zemljišta koje ne uzimaju u obzir posebne značajke zemljišta o kojem je riječ (točka 133. pobijane odluke).
Međutim, u nedostatku cjenovnih raspona, poput onih navedenih u izvješću društva Uus Maa, nije moguće znati najniže tržišne cijene i provjeriti odstupa li od njih zakupnina koju je tužitelj plaćao u okviru spornog zakupa. Također nije moguće usporediti tu zakupninu s tržišnom cijenom u okrugu Tartu u razdoblju od 2010. do 2012. i 2017., s obzirom na to da za te godine postoje samo podaci za cijelu Estoniju (vidjeti točku 39. pobijane odluke). Tome se pridodaju nepreciznosti povezane s činjenicom da je Komisija za razdoblje od 2015. do 2017., u točkama 137. do 139. pobijane odluke, navedenu zakupninu usporedila samo s prosječnim iznosima zakupnine poljoprivrednog zemljišta i obradivog zemljišta a da pritom nije uzela u obzir činjenicu da se, kao što proizlazi iz detaljnog opisa navedenog izvješća (vidjeti također točke 66. do 69. ove presude), dio predmetnih zemljišta sastojao od travnjaka, za koje podaci estonskog Ureda za statistiku općenito prikazuju niže iznose (vidjeti točku 39. pobijane odluke).
Iz toga slijedi da Komisija nije dokazala da podaci estonskog Ureda za statistiku na kojima je temeljila svoje zaključke omogućavaju izračun cijene koja je najbliža tržišnoj vrijednosti i da se utvrdi da je tužitelj u okviru spornog zakupa platio nižu zakupninu od te cijene tijekom razdoblja od 2010. do 2014. i od 2015. do 2017.
Čak i da Komisija nije raspolagala, kao što se čini da tvrdi, boljim informacijama, ona se, kako bi potkrijepila svoje zaključke, nije mogla osloniti samo na podatke estonskog Ureda za statistiku.
Na temelju svoje središnje i isključive odgovornosti da, pod nadzorom suda Unije, osigura poštovanje članka 107. UFEU‑a i provođenje članka 108. UFEU‑a, Komisija je osobito obvezna provjeriti, ako je potrebno uz pomoć stručnjaka, sadržava li državna mjera prednost koja ne odgovara uobičajenim tržišnim uvjetima (vidjeti u tom smislu presude od 16. rujna 2004., Valmont/Komisija,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, t.
72.
i navedenu sudsku praksu; od 9. prosinca 2015, Grčka i Ellinikos Chrysos/Komisija,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, t.
91.
i od 16. ožujka 2016., Frucona Košice/Komisija,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, t.
164.
do
179.
). U ovom slučaju, međutim, Komisija nije koristila pomoć stručnjaka niti je zatražila dodatne informacije od estonskih tijela vlasti za razdoblja za koja, prema njezinu mišljenju, izvješće društva Uus Maa nije moglo biti isključivi temelj usporedbe.
Usto, valja podsjetiti na to da je, s obzirom na detaljno osporavanje tužitelja i navedenih tijela vlasti, na Komisiji teret dokazivanja postojanja „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, prema tome, dokazivanja da je ispunjen uvjet dodjele prednosti korisnicima (vidjeti presudu od 4. ožujka 2021., Komisija/Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, t.
62.
i navedenu sudsku praksu). Čak i pod pretpostavkom da je ta institucija bila suočena s državom članicom koja joj je, kršeći svoju obvezu suradnje, propustila dostaviti sve informacije koje joj je naređeno dostaviti, ona i tada mora svoje odluke temeljiti na elementima koji su u određenoj mjeri pouzdani i dosljedni i koji daju dovoljnu osnovu za zaključak da je poduzeće dobilo prednost koja čini državnu potporu i koji su stoga takvi da potkrjepljuju zaključke do kojih je došla. Naime, budući da obveza povrata predmetne potpore od njezina korisnika služi uklanjanju narušavanja tržišnog natjecanja uzrokovanog utvrđenom konkurentskom prednošću i ponovnoj uspostavi situacije prije davanja te potpore, Komisija ne može pretpostaviti da je poduzeće dobilo prednost koja čini državnu potporu temeljeći se samo na negativnoj predmnjevi, zasnovanoj na izostanku informacija koje bi joj omogućile da dođe do suprotnog zaključka, u nedostatku drugih dokaza kojima se može pozitivno utvrditi postojanje takve prednosti (vidjeti u tom smislu presudu od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, t.
69.
i
70.
i navedenu sudsku praksu). Komisija stoga ne može opravdati nepreciznosti podataka estonskog Ureda za statistiku samo na temelju toga što tužitelj i estonska tijela vlasti nisu dokazali da je za zemljišta o kojima je riječ bila prikazana vrijednost niža od vrijednosti prosječnog poljoprivrednog zemljišta u Estoniji.
Kao peto, valja podsjetiti na to da estonska tijela vlasti tijekom upravnog postupka nisu dostavila samo izvješće društva Uus Maa i podatke estonskog Ureda za statistiku nego i, dopisom od 2. listopada 2014., analizu društva Pindi Kinnisvara koja se, međutim, ne spominje u pobijanoj odluci.
Prema analizi društva Pindi Kinnisvara, koja nosi datum 12. travnja 2013. i koja se sastoji od samo jedne stranice, cijena zakupa u okrugu Tartu na taj je dan iznosila uglavnom između 30 i 50 eura/ha za postojeće ugovore, između 50 i 100 eura/ha za nove ili produljene ugovore te je mogla biti viša od 100 eura/ha u područjima s dobrim logističkim položajem i u okruženju s većom konkurencijom. Te su brojke u skladu su s onima iz izvješća društva Uus Ma u kojem se za razdoblje od 2010. do 2014., prema navedenim cjenovnim rasponima, prikazuju iznosi između 25 i 60 eura/ha i između 30 i 50 eura/ha (vidjeti točku 50. ove presude) kao i s podacima estonskog Ureda za statistiku, prema kojima je prosječni iznos zakupnine poljoprivrednog zemljišta u navedenom okrugu 2013. iznosio 50 eura/ha (vidjeti točku 39. pobijane odluke).
Međutim, kao što to tužitelj pravilno tvrdi, Komisija u pobijanoj odluci nije uzela u obzir analizu društva Pindi Kinnisvara. Komisija je u odgovoru na tužbu tvrdila da je riječ o „stručnom mišljenju
ex post
, koje nije [bilo] podneseno Komisiji tijekom upravnog postupka”. Komisija je tek u fazi odgovora na repliku priznala da su joj estonska tijela vlasti podnijela navedenu analizu tijekom upravnog postupka, pri čemu je tvrdila da nije bilo potrebno zauzeti stajalište o toj istoj analizi zbog toga što su je „estonska tijela vlasti smatrala povučenom i zamijenjenom izvješćem društva Uus Maa”. Komisija je na raspravi, u odgovoru na usmeno pitanje Općeg suda, precizirala, upućujući na bilješku 6. odgovora na repliku, da je zbog dopisa estonskih tijela vlasti od 7. listopada 2015. i naknadne razmjene podnesaka s tim tijelima tu analizu smatrala povučenom. Smatra da ona stoga više nije bila dio upravnog spisa u trenutku donošenja pobijane odluke. Te su tvrdnje službeno zabilježene u zapisniku s rasprave (vidjeti također točku 32. ove presude).
U tom pogledu valja istaknuti da je dopisom od 7. rujna 2015., pod referentnim brojem agri.ddg4.i.2(2015)4096993 Komisija, među ostalim, zatražila od estonskih tijela vlasti da dostave procjenu, koju je izradio neovisni stručnjak, cijena zakupa za zemljišta usporediva s predmetnim zemljištima. Navedena su tijela vlasti odgovorila na taj zahtjev dopisom od 7. listopada 2015., čiji relevantni odlomak, kako je preuzet u bilješci 6. odgovora na repliku, glasi: „Napominjemo da smo, kako bismo otklonili nedoumice u pogledu stručnjaka, raspisali natječajni postupak pod referentnim brojem 167431 te ćemo vam, nakon završetka dodjele i izvršenja ugovora, vjerojatno moći dostaviti zatraženo izvješće stručnjaka.” Republika Estonija je dopisom od 16. prosinca 2015. Komisiji dostavila izvješće društva Uus Maa. Taj je dopis popraćen sljedećim komentarom, kako je preuzet u bilješci 6. odgovora na repliku: „Ovim vam putem dostavljamo stručno mišljenje (u prilogu) zatraženo u točki 5. vašeg dopisa pod referentnim brojem agri.ddg4.i.2(2015)4096993.”
Iz toga proizlazi da se ni u dopisu estonskih tijela vlasti od 7. listopada 2015. ni u dopisu istih tijela od 16. prosinca 2015. ne spominje analiza društva Pindi Kinnisvara, nego se samo odgovara na Komisijin zahtjev od 7. rujna 2015. da dostavi procjenu neovisnog stručnjaka za zakupnine zemljišta usporedivih s onima koje koristi tužitelj, a taj je zahtjev ispunjen podnošenjem izvješća društva Uus Maa. U suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, iz navedenih se dopisa ne može zaključiti da su ta tijela povukla tu analizu, nego samo da je navedena analiza dopunjena tim izvješćem.
Slijedom toga, iako je Komisija svoju ocjenu temeljila na izvješću društva Uus Maa zbog toga što je analizu društva Pindi Kinnisvara naručio tužitelj, ona je ipak raspolagala tom analizom u trenutku donošenja pobijane odluke. U tim okolnostima, Komisija nije bila izuzeta od ocjenjivanja dokazne vrijednosti navedene analize i, prema potrebi, od toga da je uzme u obzir u okviru svojeg ispitivanja (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. rujna 2004., Valmont/Komisija,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, t.
53.
).
Usto valja napomenuti da Komisija ima obvezu, u interesu dobre primjene temeljnih pravila UFEU‑a u vezi s državnim potporama, savjesno i nepristrano voditi postupak ispitivanja spornih mjera kako bi prilikom usvajanja konačne odluke raspolagala najpotpunijim i najvjerodostojnijim mogućim dokazima (presude od 2. rujna 2010., Komisija/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, t.
90.
i od 26. ožujka 2020., Larko/Komisija,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, t.
67.
). Ona je osobito dužna pažljivo i nepristrano ispitati sve relevantne elemente koji su joj podneseni. Uzimajući u obzir tu obvezu dužne pažnje koja, u skladu s navedenom sudskom praksom, čini nužan preduvjet kako bi sud Unije mogao provjeriti jesu li bili ispunjeni činjenični i pravni elementi o kojima ovisi izvršavanje te široke diskrecijske ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, t.
14.
; od 20. rujna 2007., Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Komisija,
T‑375/03
, neobjavljenu,
EU:T:2007:293
, t.
90.
i od 16. rujna 2013., ATC i dr./Komisija,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, t.
84.
), Komisija nije mogla zanemariti analizu društva Pindi Kinnisvara, na čiju se relevantnost podsjetilo u točki 78. ove presude, u okviru svojeg ispitivanja.
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da, u okviru usporedbe iznosa zakupnine s tržišnom cijenom i u okviru izračuna koristi, Komisija nije dovoljno uzela u obzir, među ostalim, minimalne iznose uključene u cjenovne raspone utvrđene u izvješću društva Uus Maa i njihovu marginu pogreške, postojeći kontekst u trenutku sklapanja ugovora o zakupu, a unutar njega prvotno nepostojanje klauzula o povećanju cijene zakupnine, zatim informacije iz tog izvješća o veličini i korištenju zemljišta o kojima je riječ te nepreciznosti podataka estonskog Ureda za statistiku. Usto, Komisija je pritom pogrešno propustila uzeti u obzir analizu društva Pindi Kinnisvara, koju su joj estonska tijela vlasti podnijela tijekom upravnog postupka.
Stoga, ispitivanje koje se odnosi na usklađenost iznosa zakupnine, samog po sebi, s tržišnim uvjetima (točke 132. do 140. pobijane odluke) kao i dio ocjene o kvantifikaciji prednosti koja se odnosi na taj iznos i površinu predmetnih zemljišta (točke 154. do 159. pobijane odluke) sadržavaju očitu pogrešku u ocjeni i povredu obveze dužne pažnje koju ima Komisija.
Uzimanje u obzir dodatnih ugovornih obveza
Valja podsjetiti na to da su ugovorom o zakupu, osim plaćanja zakupnine, bile predviđene dodatne ugovorne obveze koje su se odnosile, prvo, na godišnja ulaganja u sustave odvodnje, drugo, na troškove održavanja zemljišta i poboljšanje kvalitete tla, uključujući troškove poput onih namijenjenih zaštiti usjeva, troškove za mineralna i organska gnojiva, prihranu tla kalcijem i magnezijem i održavanje rubnih područja uz cestu i, treće, na plaćanje svih poreza (vidjeti točku 4. ove presude; vidjeti također točku 141. pobijane odluke).
U pobijanoj je odluci Komisija prihvatila na ime prihoda estonske države uzeti u obzir samo polovicu godišnjih ulaganja u sustave odvodnje i godišnje iznose poreza na imovinu koje je platio tužitelj (vidjeti točke 147. i 165. pobijane odluke).
U biti, što se tiče godišnjih ulaganja u sustave odvodnje, Komisija je smatrala, s jedne strane, da je estonska država oslobođena određenih troškova održavanja koje bi snosila kao vlasnik zemljišta. S druge strane, s obzirom na dugo trajanje ugovora o zakupu od 25 godina, smatra da je tužitelj, kao korisnik zemljišta, također imao koristi od tih ulaganja koja su pridonijela boljoj uporabi zemljišta i čiji se prosječni iznos od 91163 eura godišnje nije zakonski zahtijevao niti ga nametnula država (točke 143., 144. i 162. pobijane odluke). Što se tiče troškova nastalih radi održavanja zemljišta i poboljšanja kvalitete tla, u iznosu od oko 255444 eura, Komisija je zaključila da su ti troškovi bili u interesu tužitelja kao zakupoprimca (točke 145. i 163. pobijane odluke). Kad je riječ o porezima, utvrdila je da je tužitelj platio poreze u ime estonske države kao vlasnika zemljišta, tako da potonja nije morala snositi troškove po toj stavci (točke 146. i 164. pobijane odluke).
S obzirom na ta razmatranja, Komisija je u točki 147. pobijane odluke zaključila da je, čak i da se iznos zakupnine povećao za polovicu ulaganja u sustave odvodnje i poreze koje je platio tužitelj, prihod od zakupa estonske države ostao niži od tržišne cijene tijekom cijelog razdoblja od 2000. do 2017.
Kao prvo, valja utvrditi da Komisija nije utemeljila svoju analizu u pogledu dodatnih ugovornih obveza, za razliku od one koja se odnosi na usklađenost iznosa zakupnine s tržišnom cijenom (vidjeti točke 131. do 136. i 154. do 156. pobijane odluke; vidjeti također točke 43. do 46. ove presude), ni na kakvom vanjskom stručnom mišljenju. Konkretno, nije se pozvala ni na analizu društva Pindi Kinnisvara ni na izvješće društva Uus Maa, koje su joj estonska tijela vlasti podnijela tijekom upravnog postupka (vidjeti točku 77. ove presude).
S jedne strane, što se tiče analize društva Pindi Kinnisvara, u njoj je navedeno da u ugovorima o zakupu sklopljenima radi stavljanja na raspolaganje poljoprivrednog zemljišta nije uobičajeno da se zakupoprimcu nameću obveze provođenja posebnih ulaganja, tako da takva pretjerana ugovorna obveza utječe na stopu neto zakupnine u razmjeru suprotnom iznosu ugovorne obveze po zakupljenoj jedinici površine zemljišta.
S druge strane, što se tiče izvješća društva Uus Maa, na njegovoj stranici 106. navedeno je da je njegov cilj, među ostalim, „utvrditi je li u ugovorima o zakupu poljoprivrednih zemljišta zakupoprimcima uobičajeno nametnuti obveze u vezi s izgradnjom i održavanjem sustava poboljšanja zemljišta te različite mjere gnojidbe”. Tako navedeno izvješće na istoj stranici sadržava procjenu dodatnih obveza koje su uobičajene u ugovorima o zakupu i uspoređuje ih s onima iz konkretnog ugovora o zakupu, a rezultati te procjene prikazani su u točkama 34. do 37. pobijane odluke a da ih Komisija nije uzela u obzir u okviru svoje ocjene dodatnih obveza iz navedenog ugovora, kako je provedena u točkama 143. do 146. i 161. do 164. pobijane odluke.
Iz te procjene izvješća društva Uus Maa proizlazi da su ugovori o zakupu prije 2000. bili prilično rudimentarni, sročeni na općenit način i njima se zakupoprimcima nisu nametale nikakve posebne obveze (vidjeti također točku 34. pobijane odluke). Kasnije je, uglavnom od 2005., obveza plaćanja poreza na imovinu i drugih poreza koji se odnose na zakupninu, prije svega obveza plaćanja poreza na dohodak, bila uključena u navedene ugovore. U tim su ugovorima poboljšanje zemljišta i održavanje rubnika bili zajmoprimčeva obveza (vidjeti također točku 35. pobijane odluke). Prema navedenoj procjeni, izgradnja ili zamjena sustava odvodnje je ulaganje u imovinu vlasnika koje predstavlja značajan trošak pridodan plaćanju zakupnine. S razvojem davanja poljoprivrednog zemljišta u zakup, odredbe koje se odnose na racionalno korištenje zemljišta i na razborito poljoprivredno postupanje bile su uključene u predmetne ugovore počevši od 2010. i 2011. (vidjeti također točku 36. navedene odluke).
Kad je riječ o ugovoru o zakupu, u izvješću društva Uus Maa navodi se da u ugovore o zakupu nije bilo uobičajeno uključiti obveze poput onih nametnutih tužitelju, osobito na način koji je financijski mjerljiv. Tvrdi se da nisu uobičajeni ni trajanje ni broj hektara spornog zakupa. Iz toga se zaključuje da je bilo osobito važno zadržati korištenje zemljišta u skladu s njegovom namjenom kao i očuvati njegovu plodnost, pri čemu se ističe da određene odredbe navedenog ugovora ograničavaju slobodu tužitelja da odabere usjeve koje uzgaja (vidjeti također točku 37. pobijane odluke).
Međutim, Komisija nije uzela u obzir relevantne informacije iz analize društva Pindi Kinnisvara i izvješća društva Uus Maa, i to unatoč činjenici da je njima raspolagala u trenutku donošenja pobijane odluke i da su se odnosili na određivanje vrijednosti dodatnih ugovornih obveza. Budući da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 82. i 83. ove presude, nije oslobođena obveze da ocijeni dokaznu vrijednost tih informacija i da ih pažljivo i nepristrano ispita, tužitelj osnovano tvrdi da je Komisija samo selektivno uzela u obzir mišljenja stručnjakâ.
Konkretno, u svrhu izračuna prednosti, Komisija nije ozbiljno ispitala, s obzirom na relevantne informacije iz analize društva Pindi Kinnisvara i iz izvješća društva Uus Maa, vrijednost tužiteljevih ulaganja i njihov udio u ukupnoj zakupnini. U tom kontekstu osobito nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir ulaganje u sustave odvodnje, za koje se u navedenom izvješću ističe da čini, s jedne strane, ulaganje u imovinu vlasnika i, s druge strane, značajan teret za zakupoprimca koji se pridodaje plaćanju zakupnine (vidjeti točku 93. ove presude).
Kao drugo, zaključak iz točaka 144. i 162. pobijane odluke, prema kojem je polovicu ulaganja u sustave odvodnje trebalo dodati u prihod države, ne počiva ni na kakvoj izričitoj i provjerljivoj brojčanoj transakciji, nego se čini da se temelji na Komisijinoj nejasnoj procjeni. Naime, budući da je Komisija smatrala da ta ulaganja prelaze ugovorne ili pravne zahtjeve (točke 143. i 144. pobijane odluke), ona nije navela dio koji je bio u skladu s tim zahtjevima i onaj koji ih je prelazio. Isto tako, nije mogla uzeti u obzir činjenicu da je tužitelj također imao koristi od navedenih ulaganja zbog dugog trajanja ugovora o zakupa od 25 godina (točka 144. pobijane odluke) a da pritom nije navela razdoblje koje je prelazilo ono za koje su se ta ulaganja mogla prihvatiti.
Stoga Komisijina procjena nije mogla dovoljno precizno navesti vrijednost predmetnih dodatnih ugovornih obveza (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 9. prosinca 2015., Grčka i Ellinikos Chrysos/Komsija,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, t.
131.
i navedenu sudsku praksu) niti je, slijedom toga, omogućavala određivanje cijene najbliže tržišnoj cijeni, kako se to zahtijeva sudskom praksom navedenom u točki 48. ove presude.
Usto, činjenica da je tužitelj poduzeo veća ulaganja od onih koja se zahtijevaju ugovorom o zakupu ili zakonom sama po sebi ne dokazuje da ta ulaganja nisu koristila imovini vlasnika predmetnih zemljišta. Naprotiv, budući da navedeni ugovor izričito predviđa minimalne iznose za dodatne ugovorne obveze (vidjeti točku 4. ove presude), ulaganja koja prelaze te minimalne zahtjeve također mogu biti u interesu zakupodavca, odnosno estonske države.
Kao treće, Komisija u okviru svoje analize koja se odnosi na uzimanje u obzir dodatnih obveza (točke 141. do 147. pobijane odluke) nije ispitala je li privatni subjekt, koji djeluje u uvjetima uobičajenog tržišnog natjecanja i koji se nalazi u situaciji što je moguće bližoj onoj estonske države, nametnuo dodatne ugovorne obveze o kojima je riječ. U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 62. ove presude, Komisija, na kojoj je teret dokazivanja, bila je dužna provesti takvo ispitivanje, kao što je to bio slučaj u sličnim predmetima, odnosno u predmetima u kojima su donesene presude od 28. veljače 2012., Land Burgenland/Komisija (
T‑268/08 i T‑281/08
,
EU:T:2012:90
), od 28. veljače 2012., Grazer Wechselseitige Versicherung/Komisija (
T‑282/08
, neobjavljena,
EU:T:2012:91
, t.
126.
) i od 22. svibnja 2019., Real Madrid Club de Fútbol/Komisija (
T‑791/16
,
EU:T:2019:346
), u kojima je Komisija ispitivala je li privatni subjekt usvojio ponašanje predmetne države članice.
Budući da se privatni subjekt vodi izgledima dugoročnije profitabilnosti (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 2000., Alitalia/Komisija,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, t.
84.
i od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/16
,
EU:T:2018:952
, t. 249 i navedenu sudsku praksu) i da iz izvješća društva Uus Maa proizlazi, s jedne strane, da je, u trenutku sklapanja ugovora o zakupu, zemljište obično bilo stavljano na raspolaganje besplatno da ne bi ostalo neiskorišteno (vidjeti točku 60. ove presude) i, s druge strane, da se ugovorom o zakupu nastojalo zadržati korištenje zemljišta u skladu s njegovom namjenom i očuvati njegovu plodnost (vidjeti točku 94. ove presude), nije isključeno da takav subjekt predvidi, kao što to ističe tužitelj, dodatne ugovorne obveze kako ne bi morao sam poduzimati potrebna ulaganja, poput onih u sustave odvodnje, održavanje zemljišta i poboljšanje kvalitete tla, koja, uostalom, omogućavaju dugoročno povećanje vrijednosti zemljišta.
Neispitivanjem tih elemenata i neuspoređivanjem ekonomske racionalnosti ponašanja estonske države s racionalnošću ponašanja privatnog subjekta u sličnim okolnostima, Komisija nije mogla razumno smatrati, u točkama 147. i 165. pobijane odluke, da je iznos zakupnine koji treba uzeti u obzir trebao biti uvećan samo za polovicu ulaganja u sustave odvodnje i za poreze koje je platio tužitelj.
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja zaključiti da Komisija pogrešno nije uzela u obzir sva ulaganja u sustave odvodnje kao sastavni dio prihoda estonske države od zakupa.
Iz toga slijedi da je Komisija, kada je riječ o relevantnim trenucima, odnosno 2000. godine, u kojoj je sklopljen ugovor o zakupu, 2005., 2007. i 2009. godine, u kojima je navedeni ugovor izmijenjen kako bi se povećala zakupnina (vidjeti točku 64. ove presude), bila dužna ocijeniti je li taj prihod od zakupa u skladu s tržišnom cijenom, osobito u pogledu relevantnih informacija iz izvješća društva Uus Maa.
Prema tome, analiza koja se odnosi na uzimanje dodatnih obveza iz ugovora o zakupu u okviru zakupnine (točke 141. do 147. pobijane odluke) kao i dio ocjene o kvantifikaciji prednosti koja se odnosi na te obveze (točke 161. do 164. pobijane odluke) sadržavaju očite pogreške u ocjeni i povredu obveze dužne pažnje koju ima Komisija.
Zaključak
Treba zaključiti, s jedne strane, da je Komisija povrijedila svoju obvezu dužne pažnje i, s druge strane, da ispitivanje usklađenosti iznosa zakupnine, samog po sebi, s tržišnim uvjetima (točke 132. do 140. pobijane odluke) i ispitivanje uzimanja u obzir dodatnih ugovornih obveza u okviru zakupnine (točke 141. do 147. pobijane odluke) sadržavaju očite pogreške u ocjeni koje također utječu na ocjenu u pogledu kvantifikacije prednosti (točke 154. do 165. pobijane odluke).
Slijedom toga, valja prihvatiti treći i četvrti tužbeni razlog koji su formalno istaknuti i poništiti pobijanu odluku u cijelosti a da pritom nije potrebno odlučiti o ostalim tužbenim razlozima koje je tužitelj formalno istaknuo.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova postupka, uključujući troškove nastale u postupku privremene pravne zaštite, u skladu sa zahtjevom tužitelja.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (treće vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Komisije C(2020) 252
final
od 24. siječnja 2020. o državnoj potpori SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Navodna nezakonita potpora društvu AS Tartu Agro.

2.
Europska komisija će, osim vlastitih troškova, snositi i troškove društva Tartu Agro, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite.

De Baere
Kreuschitz
Kecsmár
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. srpnja 2022.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti spora

Tužitelj i zakup poljoprivrednog zemljišta

Upravni postupak pred Komisijom

Zahtjevi stranaka

Pravo

Usklađenost iznosa zakupnine s tržišnom cijenom

Uzimanje u obzir dodatnih ugovornih obveza

Zaključak

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: estonski