CELEX: 62020TJ0569
Околна среда
Регламент (ЕО) № 1367/2006
Задължение на държавите членки за опазване и подобряване на качеството на атмосферния въздух
Искане за вътрешно преразглеждане
Отхвърляне на искането като недопустимо

Обстоятелствата по спора
Жалбоподателят, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, е комитет за действие, учреден на 2 март 2011 г. по повод на представянето от страна на общините Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilbourg и Bois-le-Duc (Нидерландия) на визията им за регионален път № 65 и околностите.
След като на национално равнище образува различни административни и съдебни производства, на 29 август 2019 г. жалбоподателят подава оплакване срещу Кралство Нидерландия до Европейската комисия. Според жалбоподателя начинът, по който нидерландските органи упражняват контрол и изготвят оценка за качеството на въздуха около регионалния път № 65, противоречи на Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 година относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа (
ОВ L 152, 2008 г., стр. 1
). Жалбоподателят смята, че Комисията тълкува погрешно разпоредбата, според която мерките за оценка на качеството на атмосферния въздух не трябва да се извършват на повече от десет метра от бордюри.
С писмо от 30 януари 2020 г. Комисията информира жалбоподателя, че е решила да остави без разглеждане преписката по оплакването с референтен номер CHAP (2019) 2512, тъй като в писмата си от 6 и 21 септември 2019 г. и от 8 януари 2020 г. не е посочил нови релевантни обстоятелства, които да обосноват образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Нидерландия.
На 12 март 2020 г. жалбоподателят заявява искане за вътрешно преразглеждане на основание член 10 от Регламент (ЕО) № 1367/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 6 септември 2006 година относно прилагането на разпоредбите на Орхуската конвенция за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда към институциите и органите на Общността (
ОВ L 264, 2006 г., стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 17, стр. 126, наричан по-нататък „Орхуският регламент“).
С писмо от 6 юли 2020 г. Комисията отхвърля като недопустимо искането за вътрешно преразглеждане на решението за прекратяване на процедурата по оплакване CHAP (2019) 2512 (наричано по-нататък „обжалваното решение“). Комисията приема, че писмото от 30 януари 2020 г. не е „административен акт“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент или „административно бездействие“ по смисъла на член 2, параграф 1, буква з) от посочения регламент. Всъщност тя посочва, че в качеството си на административен орган за преразглеждане на основание член 258 ДФЕС е приела писмото от 30 януари 2020 г., с което оставя без разглеждане преписката по оплакването. Комисията приема, че съгласно член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент такъв акт не представлява административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от посочения регламент.
Производството и исканията на страните
На 7 септември 2020 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалба, с която иска обжалваното решение да бъде отменено.
На 25 ноември 2020 г. Комисията подава писмената си защита в секретариата на Общия съд.
С молби, подадени в секретариата на Общия съд съответно на 3, 9 и 10 декември 2020 г., Съветът на Европейския съюз, Кралство Нидерландия и Европейският парламент искат да встъпят в настоящото производство в подкрепа на исканията на Комисията.
На 12 януари 2021 г. жалбоподателят представя реплика в секретариата на Общия съд.
С решения от 20 януари 2021 г. председателят на втори състав на Общия съд допуска встъпването съответно на Съвета, на Кралство Нидерландия и на Парламента.
На 25 февруари 2021 г. Комисията подава дуплика в секретариата на Общия съд.
На 1, 2 и 4 март 2021 г. Парламентът, Кралство Нидерландия и Съветът представят съответно изявленията си при встъпване в секретариата на Общия съд.
В приложение на член 106, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд (втори състав) решава да се произнесе, без да провежда устна фаза на производството.
Жалбоподателят иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да върне преписката на Комисията, за да я допусне за разглеждане и да се произнесе по същество,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията и Кралство Нидерландия искат от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
По същество Парламентът иска от Общия съд да подкрепи исканията на Комисията и да отхвърли жалбата.
Съветът иска от Общия съд:
–
да подкрепи исканията на Комисията и да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
В подкрепа на жалбата си за отмяна жалбоподателят изтъква две основания, всяко от които се подразделя на няколко части.
По първото основание — нарушение на член 1 и член 9, параграфи 2 и 3 от Орхуската конвенция, на член 216 ДФЕС, на член 1, параграф 1, буква г), на член 2, параграф 1, буква ж) и параграф 2 и на член 10 от Орхуския регламент
В рамките на първото основание, което се подразделя на две части, жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила член 1 и член 9, параграфи 2 и 3 от Конвенцията за достъп за достъп до информация, публично участие в процеса на вземане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда, подписана в Орхус на 25 юни 1998 г. и одобрена от името на Европейския съюз с Решение 2005/370/ЕО на Съвета от 17 февруари 2005 г. (
ОВ L 124, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 14, стр. 201, наричана по-нататък „Орхуската конвенция“), член 216 ДФЕС, член 1, параграф 1, буква г), член 2, параграф 1, буква ж) и параграф 2 и член 10 от Орхуския регламент.
По първата част, изтъкната като главно искане — нарушение на член 1, параграф 1, буква г), на член 2, параграф 1, буква ж) и параграф 2 и на член 10 от Орхуския регламент
В първата част, представена като главно искане, жалбоподателят твърди, че процедурата по преразглеждане, предвидена в член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, е различна от производството за установяване на нарушение по членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС, че на 30 януари 2020 г. Комисията е приела индивидуално решение в областта на околната среда с обвързващо правно действие, че то действително попада в обхвата на определението за административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент и че следователно това решение може да бъде предмет на преразглеждане, така че обжалването на това решение не може да бъде обявено за недопустимо.
Комисията, подкрепяна в този смисъл от Кралство Нидерландия, оспорва тези доводи.
Следва да се припомни, че в приложение на член 10, параграф 1 от Орхуския регламент всяка неправителствена организация, която отговаря на критериите, описани в член 11 от този регламент, има право да заяви искане за вътрешно преразглеждане към институцията на Съюза, която е приела административен акт съгласно екологичното законодателство.
Понятието за административен акт, което се съдържа в член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, е определено в член 2, параграф 1, буква ж) от същия регламент като мярка с индивидуален характер, предприета от институцията на Съюза съгласно закона за околната среда, която освен това е правно обвързваща и има външни последици.
Член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент определя и границите на това понятие за административен акт, като предвижда, че то не включва предприети мерки или бездействия от институция или орган на Съюза в качеството му на административен орган за преразглеждане, както е съгласно, членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС, които се отнасят до производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
В случая Комисията отхвърля като недопустимо заявеното от жалбоподателя искане за преразглеждане на писмото от 30 януари 2020 г. — а именно писмото, с което въпросният жалбоподател е информиран, че Комисията е взела решение да остави без разглеждане преписката по оплакването, тъй като смята, че не разполага с нови релевантни обстоятелства, които да обосноват образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Нидерландия.
Най-напред Комисията приема, че в съответствие с член 2, параграф 2 от Орхуския регламент вътрешното преразглеждане не е възможно, когато става въпрос за мерки или бездействия от страна на институция или орган на Съюза, действаща/действащ в качеството на административен орган за преразглеждане.
По-нататък Комисията приема, че инициираната от жалбоподателя процедура по оплакване чрез инструмента
complaint handling
(приемане на оплаквания) (наричана по-нататък „процедурата CHAP“) може да бъде първият етап, водещ до образуване на производство за установяване на нарушение, в смисъл че позволява на Комисията да прецени случаите на потенциално нарушение на законодателството на Съюза от държавите членки и да вземе мерките, които смята за подходящи.
Освен това Комисията посочва, от една страна, че в приложение на член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент производствата за установяване на нарушения не попадат в обхвата на понятието за административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент или за административно бездействие по смисъла на член 2, параграф 1, буква з) от посочения регламент, а от друга страна, че процедурите по разглеждане на оплакванията съществуват само за да ѝ позволят да изпълнява задачата си на пазителка на Договорите на основание член 17 ДЕС и член 258 ДФЕС и сл. Следователно Комисията приема, че по силата на Орхуския регламент такива процедури по разглеждане на оплаквания не могат да бъдат третирани различно от самите производства за установяване на нарушение.
Освен това тя припомня, че в съответствие с точка 10 от документа, наречен „Административни процедури за начина, по който се осъществяват контактите с жалбоподателя във връзка с прилагането на законодателството на Европейския съюз“, приложен към съобщението на Комисията, озаглавено „Право на [Съюза]: по-добри резултати чрез по-добро прилагане“ (
ОВ C 18, 2017 г., стр. 10
), e информирала жалбоподателя за причините, поради които предлага да приключи преписката, както и че го е приканила да представи становището си.
Накрая, Комисията отбелязва, че писмата на жалбоподателя от 6 и 21 септември 2019 г. и от 8 януари 2020 г. не съдържат нови релевантни обстоятелства, в резултат на което тя е прекратила преписката по оплакването.
По тези съображения Комисията отхвърля като недопустимо заявеното от жалбоподателя искане за вътрешно преразглеждане.
Следва да се определи дали Комисията правилно е приела, че заявеното от жалбоподателя искане за вътрешно преразглеждане по член 10, параграф 1 от Орхуския регламент е недопустимо.
На първо място, следва да се провери дали Комисията е действала в качеството си на административен орган за преразглеждане в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, предвидено в член 258 ДФЕС, когато с писмото от 30 януари 2020 г. оставя без разглеждане преписката по оплакването на жалбоподателя, и следователно дали в приложение на член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент това писмо не представлява административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от Орхуския регламент.
В оплакването си жалбоподателят поддържа, че Кралство Нидерландия е нарушило Директива 2008/50, и по-специално приложение III към нея (което се отнася до оценката на качеството на въздуха и до разполагането на пунктовете за вземане на проби за измерване), тъй като начинът, по който са измерени определените в посочената директива пределно допустими стойности, противоречи на нейните разпоредби.
С писмо от 30 януари 2020 г. Комисията информира жалбоподателя, че решава да остави без разглеждане преписката по оплакването, тъй като в писмата си от 6 и 21 септември 2019 г. и от 8 януари 2020 г. той не е посочил нови релевантни обстоятелства, които могат да обосноват образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Кралство Нидерландия.
Припомнените по-горе обстоятелства водят до извода, че решението на Комисията да остави без разглеждане оплакването на жалбоподателя, трябва ясно да се разбира като израз на отказа на Комисията да започне производство по член 258 ДФЕС срещу Кралство Нидерландия във връзка с твърдяното неизпълнение на задълженията на тази държава членка съгласно правото на Съюза.
Това тълкуване се потвърждава, от друга страна, от факта, че решението за прекратяване на оплакването е взето, за да приключи процедурата по CHAP (2019) 2512, а именно процедура, предназначена да обработва исканията за разследване и оплакванията, получени от Комисията във връзка с неизпълнение на задължения на държавите членки на правото на Съюза, а се потвърждава и от различни изрични посочвания на Комисията в този смисъл в писмото ѝ от 30 януари 2020 г.
Всъщност, след като посочва, че не е въззивна инстанция за решенията на нидерландските съдебни юрисдикции, Комисията недвусмислено подчертава, че предвижда да предяви иск срещу държава членка само когато решенията на нейните институции противоречат на правото на Съюза. В този смисъл тя ясно посочва, че в случая няма достатъчно доказателства, които да обосноват провеждането на производство за установяване на нарушение.
В този смисъл жалбоподателят се опитва да направи разграничение между процедурата EU Pilot и процедурата CHAP и да поддържа, че съображението, според което процедурата EU Pilot е неразривно свързана с производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка, не може да включи и процедурата CHAP.
Най-напред следва да се припомни, че според съдебната практика процедурата EU Pilot е своеобразен вид „предвестник“ на производството по член 258 ДФЕС и следователно е неразривно свързана с производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка. Всъщност съдът на Съюза е приел, че макар да не се основава на тази разпоредба, процедурата EU Pilot е структурирала стъпките, които Комисията традиционно приема, когато е получила оплакване или когато се е задействала по собствена инициатива (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, т.
), като по този начин само формализира или структурира традиционния обмен на информация между Комисията и държавите членки по време на неофициалната фаза на разследването относно възможни нарушения на правото на Съюза (вж. решение от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия,
C‑562/14P
,
EU:C:2017:356
, т.
).
След това напомняне възниква въпросът дали този начин на разсъждение относно процедурата EU Pilot може да обхване и процедурата CHAP, инициирана в случая от жалбоподателя.
Налага се констатацията, че инициираната от жалбоподателя процедура по оплакване CHAP е първият етап, който може да доведе до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС, и че тази процедура няма друга цел освен да позволи на Комисията да изпълни задачата си на пазителка на Договорите на основание член 17 ДЕС и член 258 ДФЕС.
Съображението, че оплакването, подадено от жалбоподателя до Комисията, може да се разглежда само в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, се подкрепя от констатацията, че единствено ако Комисията уважи посоченото оплакване, тя би могла да образува такова производство срещу Кралство Нидерландия (вж. в този смисъл определения от 15 януари 2007 г., Sellier/Комисия,
T‑276/06
, непубликувано,
EU:T:2007:6
, т.
, от 16 април 2012 г., F91 Diddeléng и др./Комисия,
T‑341/10
, непубликувано,
EU:T:2012:183
, т.
и
и от 21 октомври 2014 г., Bharat Heavy Electricals/Комисия,
T‑374/14
, непубликувано,
EU:T:2014:931
, т.
).
Безспорно, както подчертава жалбоподателят, вярно е, че наред с образуването на процедура EU Pilot или на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка или при оставяне на преписката по оплакването без разглеждане, процедурата CHAP би могла да отключи и други механизми за разрешаване на проблемите и че по този начин тази процедура би позволила да се предотврати производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу съответната държава членка.
Все пак, от една страна, е важно да се подчертае, че тези възможни механизми за разрешаване на проблемите, колкото и ефективни да са те, са неформални и че прибягването до тях зависи от дискреционното правомощие на Комисията. Ако тя не е удовлетворена от това как се развиват обсъжданията в този смисъл, тя винаги може да възобнови официалното производство. Ако обаче това официално производство продължи, то неизбежно ще доведе до оставяне без разглеждане на преписката по оплакването, до образуване на преписката EU Pilot или до изпълнението на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС.
От друга страна, силното сходство между процедурата CHAP и процедурата EU Pilot се изразява и в обстоятелството, че и първата, както и втората, позволяват, освен да се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка, да се предотврати провеждането на такова производство.
Ето защо следва да се приеме, че също като процедурата EU Pilot инициираната от жалбоподателя процедура CHAP е неразривно свързано с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
На второ място, предвид факта че инициираната от жалбоподателя процедура по оплакване е първият етап от процедура, която може да накара Комисията да образува производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка на основание член 258 ДФЕС, и че следователно тя действа в качеството си на административен орган за преразглеждане в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения, писмото от 30 януари 2020 г. — с което жалбоподателят е информиран, че Комисията е взела решение да остави без разглеждане преписката по оплакването — не може да представлява административен акт, който подлежи на преразглеждане на основание член 10 от Орхуския регламент. Всъщност член 2, параграф 2, буква б) от същия регламент ясно изключва този акт от понятието за административен акт, определено в член 2, параграф 1, буква ж) от посочения регламент.
Така, противно на поддържаното от жалбоподателя, искането му за преразглеждане не попада в материалното приложно поле на искане, заявено на основание член 10 от Орхуския регламент, тъй като този обхват е ограничен от член 2, параграф 2 от същия регламент.
Следователно Комисията правилно е отхвърлила като недопустимо искането по член 10 от Орхуския регламент за вътрешно преразглеждане на решението за оставане без разглеждане на процедурата по оплакване CHAP (2019) 2512.
Жалбоподателят напразно се опитва да постави под въпрос този извод.
Първо, жалбоподателят поддържа, че като обявява за недопустимо искането за преразглеждане, Комисията възпрепятства Общия съд да се произнесе по въпросите, свързани с околната среда — в случая по правилното тълкуване на раздел В от приложение III към Директива 2008/50 — и че си присвоява съдебни правомощия, която не ѝ принадлежат.
Този довод следва да бъде отхвърлен. Както правилно подчертава Комисията, тя не си е присвоила никаква съдебни правомощия, а само е упражнила дискреционното си право на преценка, което ѝ е предоставено от Договора за функционирането на ЕС и от постоянната съдебна практика. Всъщност съдът на Съюза е подчертал, че Комисията разполага с дискреционно право на преценка дали да образува или не производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка. Частноправните субекти следователно нямат правото да изискват тя да вземе становище в определен смисъл. Ето защо Комисията не е длъжна да образува производство на основание член 258 ДФЕС. При липсата на процесуални права, предвидени в разпоредбите на правото на Съюза, които позволят на подалия оплакване да изиска от Комисията да го информира и да го изслуша, жалбоподателят не е имал възможността да сезира съда на Съюза с жалба срещу евентуално решение за прекратяване на оплакването му (определения от 14 януари 2004 г.,Makedoniko Metro и Michaniki/Комисия,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, т.
и от 19 ноември 2014 г., Mirelta Ingatlanasznosító/Комисия и Омбудсман,
T‑430/14
, непубликувано,
EU:T:2014:996
, т.
; вж. също в този смисъл определение от 17 юли 1998 г., Sateba/Комисия,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, т.
).
Член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент се вписва в логиката на Договора за функционирането на ЕС — и по-специално, що се отнася до настоящото дело, в логиката на член 258 ДФЕС — и в тази на постоянната съдебна практика, посочена в точка 53 по-горе, доколкото предвижда, че взетите мерки или бездействията на основание членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС са изключени от административните актове и административните бездействия, които могат да бъдат предмет на преразглеждане съгласно член 10 от същия регламент.
Второ, жалбоподателят неправилно твърди, че като приема, че не е възможно да се поиска преразглеждане на нейно становище в отговор на оплакване, Комисията си присвоява изключителна компетентност по въпросите, свързани с околната среда. Всъщност искането за вътрешно преразглеждане в случая е недопустимо поради ясно посочена в член 2, параграф 2, буква б) от Орхуския регламент причина, а именно че е насочено срещу решение да не се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу държава членка.
Жалбоподателят освен това по никакъв начин не доказва, че извън хипотезите, предвидени в член 2, параграф 2 от Орхуския регламент, подадените до Комисията оплаквания, свързани с въпроси от областта на околната среда, биха имали същата съдба и по този начин ще бъдат обявени всички за недопустими.
Трето, накрая, жалбоподателят напразно поддържа, че Комисията на практика е направила невъзможно или прекомерно трудно упражняването от организациите за защита на околната среда на правата, които те черпят както от правото на Съюза, така и от международните договори, че по този начин Комисията е нарушила ratio legis на Орхуския регламент и че е накърнила ефективния достъп до правосъдие по въпроси на околната среда.
Всъщност, от една страна, Комисията се е съобразила с ограничението, което самият законодател е предвидил в Орхуския регламент, а именно да не включва сред административните актове или административните бездействия, които подлежат на преразглеждане съгласно член 10 от същия регламент, някои актове или бездействия като приетите на основание член 258 ДФЕС.
От друга страна, е важно да се припомни, че целта на процедурата по вътрешно преразглеждане съгласно член 10 от Орхуския регламент е да улесни достъпа до правосъдие на неправителствените организации — при положение че не се налага те да доказват достатъчен интерес или посегателство на право, за да могат да упражнят това право в съответствие с член 263, четвърта алинея ДФЕС — и че следователно посоченият регламент признава на тези обединения качеството на адресати (вж. в този смисъл заключенията на генералния адвокат Jääskinen по съединени дела Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, т.
и на генералния адвокат Szpunar по дело TestBioTech и др./Комисия,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, т.
).
Следователно процедурата по вътрешно преразглеждане, установена в член 10 от Орхуския регламент, няма за цел да позволи обжалването на мерки, които поради причини, различни от липсата на процесуална легитимация на неправителствените организации, не биха могли да бъдат обжалвани на основание член 263 ДФЕС.
С оглед на изложеното по-горе първата част от първото основание трябва да се отхвърли.
По втората част, изтъкната при условията на евентуалност и изведена чрез възражение за незаконосъобразност — от липсата на пълно изпълнение на задълженията, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция във връзка с член 1 от нея — на член 2, параграф 2, буква б) и член 10 от Орхуския регламент, както и изведена от нарушение на член 216 ДФЕС
Във втората част жалбоподателят предявява при условията на евентуалност възражение за незаконосъобразност на член 2, параграф 2, буква б) и на член 10 от Орхуския регламент, доколкото тези разпоредби не представляват пълно изпълнение на задълженията, произтичащи от член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция във връзка с член 1 от нея, както и нарушение на член 216 ДФЕС.
Комисията — подкрепяна в този смисъл от Кралство Нидерландия, Парламента и Съвета — оспорва изложените от жалбоподателя доводи.
Налага се констатацията, че съображенията на жалбоподателя се основават единствено на разрешението, възприето от Общия съд в решението му от 14 юни 2012 г., Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), и на съображенията на генералния адвокат Jääskinen в заключението му по съединени дела Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
В решение от 14 юни 2012 г., Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
) Общият съд е приел, че подобно на всеки друг международен договор, по който Съюзът е страна, Орхуската конвенция има предимство пред актовете на вторичното право на Съюза и че съдилищата на Съюза могат да проверяват валидността на разпоредба от регламент по отношение на международен договор единствено когато естеството и структурата на договора го допускат и когато, от друга страна, предвид съдържанието им, неговите разпоредби изглеждат безусловни и достатъчно точни.
Общият съд обаче е уточнил, като се позовава на решения от 22 юни 1989 г., Fediol/Комисия (
70/87
,
EU:C:1989:254
) и от 7 май 1991 г., Nakajima/Съвет (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), че Съдът е постановил, че трябва да упражни контрол за законосъобразност на акт на Съюза с оглед на разпоредбите на международен договор, които не пораждат за частноправния субект право да се позовава на тях пред съдилищата, когато Съюзът е искал да изпълни определено задължение, поето в рамките на този договор, или в случай че актът на вторичното право препраща изрично към конкретни разпоредби от него. От това Общият съд прави извода, че съдилищата на Съюза трябва да могат да упражнят контрол за законосъобразност на даден регламент с оглед на международен договор, ако този регламент цели привеждането в изпълнение на задължение, което е наложено на институциите на Съюза с този договор (вж. в този смисъл решение от 14 юни 2012 г., Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, т.
).
Общият съд приема, че в разглеждания случай тези условия са изпълнени, след като, от една страна, жалбоподателите в първоинстанционното производство, които не изтъкват директния ефект на разпоредбите на договора, инцидентно оспорват на основание член 277 ДФЕС валидността на разпоредба от Орхуския регламент с оглед на Орхуската конвенция, а от друга страна, този регламент е приет, за да се изпълнят международните задължения на Съюза, предвидени в член 9, параграф 3 от тази конвенция, както става ясно от член 1, параграф 1 и от съображение 18 от този регламент. Поради това Общият съд стига до извода, че член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, доколкото предвижда процедура за вътрешно преразглеждане само за административен акт, определен като „всяка мярка с индивидуален характер“ — изключвайки по този начин „мерките с общо приложение“ — е несъвместим с член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция (решение от 14 юни 2012 г., Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Комисия,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, т.
,
и
).
Така в рамките на производството по обжалване генералният адвокат Jääskinen приема, че като се има предвид целта и структурата му, член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция следователно е отчасти достатъчно ясна норма, за да служи като основание на контрола за законосъобразност, що се отнася до достъпа до правосъдие на организациите, имащи право на съдебен иск по силата на националното законодателство и дори на това на Съюза, както и че вследствие на това тази разпоредба може да служи като отправен критерий за целите на преценката за законосъобразност на актовете на институциите на Съюза (заключение на генералния адвокат Jääskinen по съединени дела Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, т.
).
Важно е обаче да се подчертае, че Съдът не е възприел разрешението, прието от Общия съд и защитавано от генералния адвокат Jääskinen.
Всъщност според постоянната съдебна практика разпоредбите на международен договор, по който Съюзът е страна, могат да се изтъкват в подкрепа на жалба за отмяна на акт на вторичното право на Съюза или в подкрепа на възражение за незаконосъобразност на такъв акт само ако, от една страна, естеството и структурата на въпросния договор допускат това и от друга страна, тези разпоредби са безусловни и достатъчно точни по съдържанието си (решения от 3 юни 2008 г., Intertanko и др.,
EU:C:2008:312
, т.
, от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия,
C‑120/06 P и C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, т.
и от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
).
Съдът е постановил, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция не съдържа никакво безусловно и достатъчно точно задължение, което е от естество да уреди непосредствено правното положение на частноправните субекти (решение от 8 март 2011 г., Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, т.
). Всъщност Съдът приема, че след като само „представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право“, са титуляри на правата, предвидени в посочения член 9, параграф 3 от тази конвенция, изпълнението или действието на тази разпоредба зависят от издаването на последващ акт (решение от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, т.
).
Ето защо Съдът стига до извода, че на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, на който се основава член 10, параграф 1 от Орхуския регламент, не може да се прави позоваване, за да се прецени законосъобразността на последния (решения от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, т.
). Това разрешение е припомняно многократно от Общия съд (решения от 15 декември 2016 г., TestBioTech и др./Комисия,
T‑177/13
, непубликувано,
EU:T:2016:736
, т.
и от 14 март 2018 г., TestBioTech/Комисия,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, т.
).
Важно е да се отбележи, че в писмените си изявления жалбоподателят възпроизвежда дословно съображенията на генералния адвокат Jääskinen в заключението му по съединени дела Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
), като само подчертава, че защитаваната от него позиция не е била взета предвид в достатъчна степен. Той обаче не е представил никакъв довод, който да обоснове отклоняването на Общия съд от разрешението, възприето в крайна сметка от Съда в решението му от 13 януари 2015 г., Съвет и др./Vereniging Milieudefensie и Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P—C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
От изложеното по-горе следва, че член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция не може да служи като разпоредба, на която да се направи позоваване, за да се прецени законосъобразен ли е член 10 от Орхуския регламент.
От това следва, че оплакването, изведено от незаконосъобразността на член 2, параграф 2, буква б) и на член 10 от Орхуския регламент с оглед на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, трябва да се отхвърли като неоснователно.
Нито един от доводите на жалбоподателя не може да оспори този извод.
Първо, по посочената в точка 74 по-горе причина жалбоподателят напразно се позовава на изводите на Комитета за преглед на съответствието с разпоредбите на Орхуската конвенция от 17 март 2017 г., озаглавени „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union“ [Констатации на Комитета за преглед по дело ACCC/C/2008/32 (Част II) относно спазването на разпоредбите от Европейския съюз], според които подходът на Комисията противоречи на задълженията за достъп до правосъдие в областта на околната среда, произтичащи от Орхуската конвенция.
Освен това в констатациите в доклада не се прави изрично извод за незаконосъобразността на разпоредбата, която предвижда недопустимостта на искане за вътрешно преразглеждане на основание член 10 Орхуския регламент, свързано с решението да не се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка на основание член 258 ДФЕС.
Всъщност в точки 106—112 от изводите си Комитетът за преглед изразява резерви относно съответствието на понятието „административен орган за преразглеждане“, съдържащо се в член 2, параграф 2 от Орхуския регламент. Посоченият комитет подчертава, че Орхуската конвенция изключва от понятието за държавен орган „органите или институциите, действащи в рамките на съдебни или законодателни компетенции“, но не и органите, действащи в качеството си на „административен орган за преразглеждане“. Така Комитетът за преглед приема, че въз основа на горното изводът, който трябва да се направи, е, че Орхуската конвенция прави разграничение между съдебните и административните производства и изключва държавните органи само когато те действат по съдебен ред, но не и когато упражняват административен контрол. Комитетът за преглед стига до извода, че ако не е убеден, че актовете или бездействията на всички административни органи за преразглеждане, изброени в член 2, параграф 2 от Орхуския регламент, като тези на омбудсмана, следва да подложат на преразглеждане съгласно член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, той има съмнения относно факта, че общото изключване на всички административни актове и бездействия на институции, действащи като административни органи за преразглеждане, съответства на посочената разпоредба. Същият обаче уточнява, че не разполага с конкретни примери за нарушения и че няма да констатира неспазване на конвенцията в това отношение.
Следователно от тези изводи не може да се изведе, че Комитетът за преглед е заключил, че недопустимостта на искане за вътрешно преразглеждане на основание член 10 от Орхуския регламент, свързано с решението да не се образува производство за установяване на неизпълнение на задължения на държава членка на основание член 258 ДФЕС, не съответства на член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция.
Второ, що се отнася до твърдяното нарушение на член 216 ДФЕС, налага се констатацията, че мотивите, съдържащи се в писмените изявления на жалбоподателя, в нито един момент не се позовават на тази разпоредба, нито уточняват причините за твърдяното ѝ нарушение, както подчертават Комисията, Парламентът и Съветът. Поради това то трябва да бъде отхвърлено.
Във всеки случай, ако твърдяното нарушение на член 216 ДФЕС трябва да се разбира като последица от факта, че Комисията не е спазила член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция, който обвързва институциите на Съюза и държавите членки, този довод трябва да се отхвърли.
Всъщност член 9, параграф 3 от Орхуската конвенция предвижда, че „всяка страна осигурява на представителите на обществеността, които отговарят на критериите, ако има такива, посочени в националното право, достъп до административни или съдебни процедури за оспорване на действия или пропуски на частни лица и държавни органи, които нарушават разпоредбите на националното законодателство, касаещо околната среда“. От текста на тази разпоредба следва, че договарящите страни разполагат с широка свобода на преценка при определянето на реда и условията за прилагането на посочените процедури (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2020 г., Mellifera/Комисия,
C‑784/18 P
, непубликувано,
EU:C:2020:630
, т.
).
Трето, твърдените нарушения на член 1 и на член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция не се съдържат нито в описанието на основанието, нито в мотивите към него и поради това трябва да бъдат отхвърлени.
Поради това втората част от първото основание трябва да бъде отхвърлена.
Предвид разглеждането на първото основание следва да се приеме, че е неотносим доводът на жалбоподателя, че Комисията поканила Кралство Нидерландия да поправи вътрешните си правила в областта на вземането на проби и че това официално уведомително писмо представлявало доказателство, че Кралство Нидерландия не е изпълнило задълженията си съгласно Директива 2008/50.
Всъщност, дори да се приеме, че Кралство Нидерландия е извършило нарушение на Директива 2008/50, това евентуално нарушение няма никакво отражение върху законосъобразността на обжалваното решение, доколкото искането за преразглеждане е било отхвърлено поради недопустимост, а не поради това че Кралство Нидерландия не е извършило никакво нарушение на посочената директива.
От всичко изложено по-горе следва, че както в първата, така и във втората си част първото основание трябва да се отхвърли по същество.
По второто основание — нарушение на член 5 от Орхуската конвенция, на членове 2 и 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, на членове 2 и 7 от Хартата на основните права, на член 3, параграф 3, на член 9, на член 168, параграф 1 и на член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и на членове 6, 7, 23 и на раздел Б от приложения III и XI към Директива 2008/50
В рамките на второто основание, разделено на четири части, жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила член 5 от Орхуската конвенция, членове 2 и 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., членове 2 и 7 от Хартата на основните права на Европейския съюз, член 3, параграф 3, член 9, член 168, параграф 1 и член 191, параграфи 1 и 2 ДФЕС, както и членове 6, 7, 23 и раздел Б от приложения III и XI към Директива 2008/50.
Комисията, подкрепяна в този смисъл от Кралство Нидерландия, смята, че основанието е неотносимо.
Важно е да се припомни, че с обжалваното решение Комисията обявява за недопустимо искането за преразглеждане на решението за прекратяване на процедурата по оплакване CHAP (2019) 2512. Основанието за недопустимост, посочено в обжалваното решение, се основава на факта, че при приемането на посоченото решение Комисията е действала в качеството си на административен орган за преразглеждане по смисъла на член 2, параграф 2 от Орхуския регламент и че следователно това решение не представлява административен акт по смисъла на член 2, параграф 1, буква ж) от посочения регламент.
Следователно решението за прекратяване на процедурата по оплакване не съдържа окончателни изводи по въпроса нарушило ли е Кралство Нидерландия Директива 2008/50. Това решение включва само преценка на Комисията дали е възможно или не да бъде образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка на основание член 258 ДФЕС.
Доводите, развити от жалбоподателя в рамките на второто основание, обаче почиват единствено на доводи по същество, изведени от нарушението от страна на Кралство Нидерландия, а следователно и на Комисията, съответно на критериите за оценка на качеството на въздуха, на критерия за експозиция и на задължението за изготвяне на план за качеството на въздуха, предвидени в Директива 2008/50, както и на правото на живот, закрепено в членове 2 и 8 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи и в членове 2 и 7 от Хартата на основните права, и на правото на живот, закрепено в членове и от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи, както и на правото на високо равнище на закрила на човешкото здраве, закрепено в членове 9, 168, параграф 1 и в член 191, параграф 1 ДФЕС.
От това следва, че изтъкнатото от жалбоподателя основание е неотносимо.
Следователно настоящото основание трябва да се отхвърли.
Без да е необходимо произнасяне по допустимостта на искането на жалбоподателя за връщане на преписката на Комисията, за да може тя да я обяви за допустима и да се произнесе по същество, жалбата следва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе, наред с направените от него съдебни разноски, и разноските на Комисията съгласно направените от последната искания.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, които са встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Кралство Нидерландия, Парламентът и Съветът понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt да понесе направените от него съдебни разноски, както и тези на Европейската комисия.

3)
Кралство Нидерландия, Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 15 декември 2021 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.