CELEX: 62016CJ0531
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 2004/18/ΕΚ
Διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών
Ύπαρξη δεσμών μεταξύ προσφερόντων που υποβάλλουν χωριστές προσφορές για την ίδια σύμβαση
Υποχρεώσεις των προσφερόντων, της αναθέτουσας αρχής και του εθνικού δικαστηρίου

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 45, 56 και 101 ΣΛΕΕ, του άρθρου 2 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ 2004, L 134, σ. 114
), καθώς και του άρθρου 1, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, και του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για το συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών διατάξεων περί της εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της σύναψης συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων (
ΕΕ 1989, L 395, σ. 33
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2007/66/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 2007 (
ΕΕ 2007, L 335, σ. 31
) (στο εξής: οδηγία 89/665).
Η αίτηση αυτή ανέκυψε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της «VSA Vilnius» UAB και του Šiaulių regiono atliekų tvarkymo centras (κέντρου διαχειρίσεως απορριμμάτων της περιοχής Šiauliai, Λιθουανία), σχετικά με την ανάθεση, από το κέντρο αυτό, δημόσιας συμβάσεως με αντικείμενο την παροχή υπηρεσίας αποκομιδής των αστικών απορριμμάτων του Δήμου Šiauliai και μεταφοράς τους στον χώρο διαχειρίσεως.
Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία 89/665
Η οδηγία 89/665 προβλέπει στο άρθρο 1, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, τα εξής:
«Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε, όσον αφορά τις συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, οι αποφάσεις που λαμβάνουν οι αναθέτουσες αρχές να υπόκεινται στην άσκηση αποτελεσματικών και, ιδίως, όσο το δυνατόν ταχύτερων προσφυγών, υπό τις προϋποθέσεις που θέτουν τα άρθρα 2 έως 2στ της παρούσας οδηγίας, λόγω του ότι οι αποφάσεις αυτές έχουν ληφθεί κατά παράβαση της νομοθεσίας [της Ένωσης] περί δημοσίων συμβάσεων ή των εθνικών κανόνων που μεταφέρουν την εν λόγω νομοθεσία.»
Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας αυτής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα μέτρα που λαμβάνονται όσον αφορά τις διαδικασίες προσφυγής που ορίζονται στο άρθρο 1 να προβλέπουν τις αναγκαίες εξουσίες προκειμένου:
[…]
β)
να ακυρώνουν ή να επιτρέπουν την ακύρωση των παράνομων αποφάσεων, και ιδίως να καταργούν τις τεχνικές, οικονομικές και χρηματοδοτικές προδιαγραφές που εισάγουν διακρίσεις και περιλαμβάνονται στα έγγραφα με τα οποία καλούνται οι ενδιαφερόμενοι να συμμετάσχουν στο διαγωνισμό, στις συγγραφές υποχρεώσεων ή σε οποιοδήποτε άλλο έγγραφο που έχει σχέση με τη διαδικασία σύναψης της συγκεκριμένης σύμβασης·
[…]».
Η οδηγία 2004/18
Το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 έχει ως εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια.»
Το άρθρο 45, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής ορίζει τα ακόλουθα:
«Κάθε οικονομικός φορέας μπορεί να αποκλείεται από τη συμμετοχή στη σύμβαση, όταν:
α)
τελεί υπό πτώχευση, εκκαθάριση, παύση δραστηριοτήτων, αναγκαστική διαχείριση ή πτωχευτικό συμβιβασμό ή σε οποιαδήποτε ανάλογη κατάσταση που προκύπτει από παρόμοια διαδικασία προβλεπόμενη από τις εθνικές, νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις·
β)
έχει κινηθεί εναντίον του διαδικασία κήρυξης σε πτώχευση, εκκαθάρισης, αναγκαστικής διαχείρισης, πτωχευτικού συμβιβασμού ή οποιαδήποτε άλλη παρόμοια διαδικασία προβλεπόμενη από τις εθνικές, νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις·
γ)
έχει καταδικασθεί βάσει απόφασης που έχει ισχύ δεδικασμένου, σύμφωνα με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας, και η οποία διαπιστώνει αδίκημα σχετικό με την επαγγελματική του διαγωγή·
δ)
έχει διαπράξει σοβαρό επαγγελματικό παράπτωμα που αποδεδειγμένως διαπιστώθηκε με οποιοδήποτε μέσο ενδέχεται να διαθέτουν οι αναθέτουσες αρχές·
ε)
δεν έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του όσον αφορά την καταβολή των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης σύμφωνα με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας όπου είναι εγκατεστημένος ή με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας της αναθέτουσας αρχής·
στ)
δεν έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του όσον αφορά την πληρωμή των φόρων και τελών σύμφωνα με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας όπου είναι εγκατεστημένος ή με τις νομοθετικές διατάξεις της χώρας της αναθέτουσας αρχής·
ζ)
είναι ένοχος σοβαρών ψευδών δηλώσεων κατά την παροχή των πληροφοριών που απαιτούνται κατ’ εφαρμογή του παρόντος τμήματος ή όταν δεν έχει παράσχει τις πληροφορίες αυτές.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 9 Ιουλίου 2015, το κέντρο διαχειρίσεως απορριμμάτων της περιοχής Šiauliai δημοσίευσε προκήρυξη ανοικτού διαγωνισμού για την παροχή υπηρεσιών αποκομιδής των αστικών απορριμμάτων του Δήμου Šiauliai και μεταφοράς τους στον χώρο διαχειρίσεως.
Τέσσερις προσφέρουσες υπέβαλαν προσφορές, ήτοι η «Specializuotas transportas» UAB (στο εξής: προσφέρουσα B), η «Ekonovus» UAB, η «Specialus autotransportas» UAB (στο εξής: προσφέρουσα A) και η κοινοπραξία οικονομικών φορέων που αποτελείται από τις VSA Vilnius και «Švarinta» UAB.
Οι προσφέρουσες A και B είναι θυγατρικές της εταιρίας «Ecoservice» UAB, η οποία κατέχει το 100 % και το 98,12 % των μεριδίων τους, αντιστοίχως. Τα διοικητικά συμβούλια των προσφερουσών A και B αποτελούνται από τα ίδια φυσικά πρόσωπα.
Η εθνική νομοθεσία που ήταν εφαρμοστέα κατά τον χρόνο δημοσιεύσεως της προκηρύξεως του διαγωνισμού δεν προέβλεπε ρητώς την υποχρέωση του προσφέροντος να γνωστοποιήσει τους δεσμούς του με άλλους επιχειρηματίες μετέχοντες στον ίδιο διαγωνισμό, ούτε την υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να εξακριβώσει, να εκτιμήσει ή να λάβει υπόψη της τους δεσμούς αυτούς κατά τη λήψη των αποφάσεών της. Η συγγραφή υποχρεώσεων ωσαύτως δεν προέβλεπε τέτοιου είδους υποχρεώσεις.
Ωστόσο, η προσφέρουσα B υπέβαλε οικειοθελώς με την προσφορά της υπεύθυνη δήλωση ότι μετέχει στον διαγωνισμό αυτοτελώς και ανεξαρτήτως οποιουδήποτε άλλου οικονομικού φορέα ο οποίος ενδεχομένως συνδέεται μαζί της και ζήτησε από την αναθέτουσα αρχή να εκλάβει κάθε άλλον επιχειρηματία ως ανταγωνιστή. Ανέλαβε επίσης τη δέσμευση να προσκομίσει κατάλογο των οικονομικών φορέων που συνδέονται μαζί της, εφόσον το ζητούσε η αναθέτουσα αρχή.
Στις 24 Σεπτεμβρίου 2015, η αναθέτουσα αρχή απέρριψε την προσφορά της προσφέρουσας A για τον λόγο ότι οι μηχανές δύο απορριμματοφόρων της δεν πληρούσαν τις προδιαγραφές της απαιτούμενης ποιότητας. Η προσφέρουσα A δεν αμφισβήτησε την απόφαση αυτή.
Στις 22 Οκτωβρίου 2015, η αναθέτουσα αρχή ενημέρωσε τις προσφέρουσες για την κατάταξη των προσφορών και την ανάθεση της συμβάσεως στην προσφέρουσα B.
Η VSA Vilnius, καταταγείσα αμέσως μετά την προσφέρουσα B, υπέβαλε ένσταση στην αναθέτουσα αρχή, προβάλλοντας μη προσήκουσα αξιολόγηση των προσφορών των προσφερουσών καθώς και παραβίαση των αρχών της ίσης μεταχειρίσεως και της διαφάνειας. Κατά την άποψή της, οι προσφέρουσες A και B ενήργησαν ως όμιλος συνδεδεμένων επιχειρήσεων, υπέβαλαν εναλλακτικές προσφορές και, δεδομένου ότι η προκήρυξη του διαγωνισμού απαγόρευε την υποβολή εναλλακτικών προσφορών, η αναθέτουσα αρχή όφειλε να απορρίψει τις προσφορές τους.
Μετά την απόρριψη της ενστάσεώς της από την αναθέτουσα αρχή, η VSA Vilnius προσέφυγε ενώπιον του Šiaulių apygardos teismas (περιφερειακού δικαστηρίου Šiauliai, Λιθουανία). Με απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2016, το δικαστήριο αυτό ακύρωσε τις αποφάσεις της αναθέτουσας αρχής περί κατατάξεως των προσφορών και αναθέσεως της συμβάσεως στην προσφέρουσα B. Στις 5 Απριλίου 2016, το Lietuvos apeliacinis teismas (εφετείο Λιθουανίας) επικύρωσε την απόφαση αυτή.
Το πρωτοβάθμιο και το δευτεροβάθμιο δικαστήριο έκριναν ότι η αναθέτουσα αρχή, μολονότι γνώριζε τον δεσμό μεταξύ των προσφερουσών A και B, δεν προέβη σε καμία ενέργεια για να καθορίσει κατά πόσον ο δεσμός αυτός επιδρά στην ύπαρξη πραγματικού ανταγωνισμού μεταξύ των εν λόγω προσφερουσών. Καίτοι η εθνική νομοθεσία δεν προβλέπει τέτοια υποχρέωση, οι προσφέρουσες A και B όφειλαν να γνωστοποιήσουν τους δεσμούς τους στην αναθέτουσα αρχή, αφ’ ης στιγμής γνώριζαν εκάστη τη συμμετοχή της άλλης στον διαγωνισμό. Η οικειοθελής υπεύθυνη δήλωση της προσφέρουσας Β δεν αρκεί προς απόδειξη του ότι η υποχρέωση αυτή εκπληρώθηκε προσηκόντως.
Στη συνέχεια, η VSA Vilnius και η προσφέρουσα B άσκησαν αιτήσεις αναιρέσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Ανώτατο Δικαστήριο της Λιθουανίας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Πρέπει οι ελευθερίες κυκλοφορίας των προσώπων και υπηρεσιών, που κατοχυρώνονται στα άρθρα 45 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ, οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως των προσφερόντων και της διαφάνειας, που κατοχυρώνονται στο άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18, και η αρχή του ελεύθερου και θεμιτού ανταγωνισμού μεταξύ οικονομικών φορέων, η οποία απορρέει από τις ανωτέρω αρχές (από κοινού ή χωριστά, χωρίς όμως περιορισμό μόνο σε αυτές τις διατάξεις) να νοηθούν και να ερμηνευθούν κατά τρόπον ώστε:
όταν συνδεδεμένοι προσφέροντες, των οποίων οι οικονομικοί, διαχειριστικοί, χρηματοπιστωτικοί ή άλλοι δεσμοί προκαλούν αμφιβολίες ως προς την ανεξαρτησία τους και την προστασία εμπιστευτικών πληροφοριών και/ή μπορούν να παράσχουν σε αυτούς πλεονέκτημα έναντι άλλων προσφερόντων, έχουν αποφασίσει να υποβάλουν χωριστές (αυτοτελείς) προσφορές στον ίδιο δημόσιο διαγωνισμό, να υποχρεούνται σε κάθε περίπτωση να γνωστοποιήσουν τους μεταξύ τους δεσμούς στην αναθέτουσα αρχή, ακόμη και αν η αναθέτουσα αρχή δεν τους το ζητεί χωριστά, ανεξάρτητα από το εάν οι εθνικοί κανόνες δικαίου που διέπουν τις δημόσιες συμβάσεις ορίζουν ότι πράγματι υπάρχει τέτοια υποχρέωση;
2)
Εάν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα:
α)
είναι καταφατική (δηλαδή οι προσφέροντες πρέπει σε κάθε περίπτωση να γνωστοποιούν στην αναθέτουσα αρχή τους δεσμούς τους), αρκεί για την αναθέτουσα αρχή το γεγονός ότι σε μια τέτοια περίπτωση δεν υπήρξε συμμόρφωση ή ορθή συμμόρφωση ως προς την υποχρέωση αυτή, ώστε να θεωρήσει, ή για ένα δικαιοδοτικό όργανο (δικαστήριο) να αποφασίσει, ότι οι συνδεδεμένοι προσφέροντες, οι οποίοι υπέβαλαν χωριστές προσφορές στον ίδιο δημόσιο διαγωνισμό, μετέχουν σε αυτόν χωρίς στην πραγματικότητα να ανταγωνίζονται (πλασματικός ανταγωνισμός);
β)
είναι αρνητική (δηλαδή οι προσφέροντες δεν έχουν πρόσθετη υποχρέωση –η οποία ουδόλως απορρέει από τη νομοθεσία ή από τους όρους του διαγωνισμού– να γνωστοποιήσουν τους δεσμούς τους), πρέπει η αναθέτουσα αρχή να φέρει τον κίνδυνο της συμμετοχής συνδεδεμένων οικονομικών φορέων και τον κίνδυνο των εντεύθεν συνεπειών, εάν η αρχή αυτή δεν ανέφερε στα έγγραφα του διαγωνισμού ότι οι προσφέροντες έχουν τέτοια υποχρέωση γνωστοποιήσεως;
3)
Ανεξαρτήτως της απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα και λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo (
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
), πρέπει οι κανόνες δικαίου, τους οποίους αναφέρει το πρώτο ερώτημα και το άρθρο 1, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, καθώς και το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 89/665 (από κοινού ή χωριστά, χωρίς όμως περιορισμό μόνο σε αυτές τις διατάξεις) να νοηθούν και να ερμηνευθούν κατά τρόπον ώστε:
α)
εάν, κατά την εξέλιξη του δημόσιου διαγωνισμού καταστεί σαφές, με οποιοδήποτε τρόπο, στην αναθέτουσα αρχή ότι υπάρχουν σημαντικοί δεσμοί μεταξύ ορισμένων διαγωνιζόμενων, η εν λόγω αναθέτουσα αρχή να πρέπει, ανεξάρτητα από τη δική της εκτίμηση του γεγονότος αυτού και (ή) από άλλες περιστάσεις (παραδείγματος χάριν, την τυπική και ουσιαστική ανομοιότητα μεταξύ των προσφορών των προσφερόντων, την επίσημη δέσμευση προσφέροντος ότι θα ανταγωνιστεί με θεμιτό τρόπο τους λοιπούς προσφέροντες κ.ο.κ.), να καλέσει χωριστά τους συνδεδεμένους προσφέροντες και να τους ζητήσει να διευκρινίσουν εάν και με ποιον τρόπο η προσωπική τους κατάσταση είναι συμβατή με τον ελεύθερο και θεμιτό ανταγωνισμό μεταξύ προσφερόντων;
β)
εάν η αναθέτουσα αρχή έχει τέτοια υποχρέωση, αλλά δεν την εκπληρώσει, να υπάρχει επαρκής βάση για το δικαστήριο να κηρύξει τις πράξεις της παράνομες, επειδή δεν διασφάλισε τη διαφάνεια και την αντικειμενικότητα της διαδικασίας και δεν ζήτησε αποδεικτικά στοιχεία από τον προσφέροντα ή επειδή δεν έλαβε απόφαση με δική της πρωτοβουλία σχετικά με την ενδεχόμενη επιρροή που η προσωπική κατάσταση των συνδεδεμένων προσώπων μπορούσε να έχει στο αποτέλεσμα του διαγωνισμού;
4)
Πρέπει οι κανόνες δικαίου τους οποίους αναφέρει το τρίτο ερώτημα και το άρθρο 101, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (από κοινού ή χωριστά, χωρίς όμως περιορισμό μόνο σε αυτές τις διατάξεις) να νοηθούν και να ερμηνευθούν, υπό το πρίσμα των αποφάσεων του Δικαστηρίου της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo (
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
), της 21ης Ιανουαρίου 2016, Eturas κ.λπ. (
C‑74/14
,
EU:C:2016:42
), και της 21ης Ιουλίου 2016, VM Remonts κ.λπ. (
C‑542/14
,
EU:C:2016:578
), κατά τέτοιον τρόπο ώστε:
α)
όταν προσφέρων (ο προσφεύγων) έχει πληροφορηθεί την απόρριψη της χαμηλότερης προσφοράς, που είχε υποβληθεί από έναν από τους δύο συνδεδεμένους προσφέροντες σε δημόσιο διαγωνισμό (προσφέρουσα Α) και το γεγονός ότι ο άλλος προσφέρων (προσφέρουσα Β) κηρύχθηκε ανάδοχος, και λαμβανομένων υπόψη επίσης των λοιπών περιστάσεων που έχουν σχέση με αυτούς τους προσφέροντες και τη συμμετοχή τους στον δημόσιο διαγωνισμό (το γεγονός ότι οι προσφέρουσες Α και Β έχουν το ίδιο διοικητικό συμβούλιο· το γεγονός ότι έχουν την ίδια μητρική εταιρία, η οποία δεν έλαβε μέρος στον διαγωνισμό· το γεγονός ότι οι προσφέρουσες Α και Β δεν γνωστοποίησαν τους δεσμούς τους στην αναθέτουσα αρχή και δεν έδωσαν χωριστά η καθεμία πρόσθετες διευκρινίσεις σχετικά με τους δεσμούς αυτούς επειδή δεν τους ζητήθηκε κάτι τέτοιο· το γεγονός ότι η προσφέρουσα Α παρέσχε, με την προσφορά της, αντιφατικές πληροφορίες σχετικά με τη συμμόρφωση των προταθέντων μεταφορικών μέσων (απορριμματοφόρων) με την προδιαγραφή του προτύπου EURO 5 της προκηρύξεως· το γεγονός ότι ο ίδιος προσφέρων, ο οποίος είχε υποβάλει τη χαμηλότερη προσφορά που απορρίφθηκε λόγω ελλείψεων που εντοπίστηκαν σε αυτήν, πρώτον, δεν αμφισβήτησε την απόφαση της αναθέτουσας αρχής και, δεύτερον, άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου, με την οποία (έφεση), μεταξύ άλλων, αμφισβήτησε τη νομιμότητα της απορρίψεως της προσφοράς του κ.λπ.) και όταν η αναθέτουσα αρχή δεν προέβη σε καμία ενέργεια σχετικά με όλες αυτές τις περιστάσεις, να είναι τα στοιχεία αυτά και μόνον επαρκή ώστε να θεμελιωθεί αξίωση ενώπιον δικαιοδοτικού οργάνου να κηρύξει παράνομες τις πράξεις της αναθέτουσας αρχής επειδή δεν διασφαλίστηκαν η διαφάνεια και η αντικειμενικότητα της διαδικασίας και, επιπλέον, επειδή δεν ζητήθηκε να παράσχει ο προσφεύγων συγκεκριμένα αποδεικτικά στοιχεία ως προς την αθέμιτη συμπεριφορά των προσφερουσών Α και Β;
β)
να κριθεί ότι απλώς και μόνον το γεγονός ότι η προσφέρουσα Β υπέβαλε οικειοθελώς δήλωση νομότυπης συμμετοχής, ότι τηρήθηκαν από την προσφέρουσα Β τα ποιοτικά κριτήρια διαχειρίσεως για τη συμμετοχή σε δημόσιο διαγωνισμό και, επιπλέον, ότι οι υποβληθείσες από τις συγκεκριμένες προσφέρουσες προσφορές δεν ήσαν πανομοιότυπες από τυπικής και ουσιαστικής απόψεως, δεν αρκεί για να θεωρηθεί ότι οι προσφέρουσες Α και Β απέδειξαν στην αναθέτουσα αρχή ότι πραγματικά και με θεμιτό τρόπο έλαβαν μέρος στον δημόσιο διαγωνισμό;
5)
Μήπως οι ενέργειες συνδεδεμένων οικονομικών φορέων (που αμφότεροι είναι θυγατρικές της ίδιας εταιρίας), οι οποίοι έλαβαν χωριστά μέρος στον ίδιο διαγωνισμό αξίας ίσης με αυτή διεθνούς δημόσιου διαγωνισμού, και όταν η έδρα της αναθέτουσας αρχής που προκήρυξε τον διαγωνισμό και ο τόπος παροχής των υπηρεσιών δεν απέχουν πολύ από άλλο κράτος μέλος (τη Δημοκρατία της Λεττονίας), μπορούν, κατ’ αρχήν, να αξιολογηθούν –λαμβανομένης υπόψη, μεταξύ άλλων, της οικειοθελούς υποβολής δηλώσεως ενός εξ αυτών των οικονομικών φορέων ότι δεσμεύεται από τις αρχές του θεμιτού ανταγωνισμού– με γνώμονα τις διατάξεις του άρθρου 101 ΣΛΕΕ όπως έχει ερμηνευθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Κατ’ αρχάς, επισημαίνεται ότι, στο πλαίσιο των προδικαστικών ερωτημάτων, το αιτούν δικαστήριο αναφέρει τα άρθρα 45 και 56 ΣΛΕΕ, χωρίς ωστόσο να εξηγεί κατά πόσον η ερμηνεία των άρθρων αυτών είναι απαραίτητη για τις απαντήσεις που πρέπει να δοθούν στα εν λόγω ερωτήματα. Εξάλλου, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η οδηγία 2004/18 είναι κρίσιμη για τη λύση της διαφοράς της κύριας δίκης. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν συντρέχει λόγος ερμηνείας των άρθρων 45 και 56 ΣΛΕΕ.
Επί του πρώτου και του δεύτερου ερωτήματος
Με το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι, ελλείψει ρητής νομοθετικής διατάξεως ή ειδικής προβλέψεως στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων σχετικά με τους όρους συνάψεως δημόσιας συμβάσεως, οι συνδεδεμένοι μεταξύ τους προσφέροντες οι οποίοι υποβάλλουν χωριστές προσφορές στο πλαίσιο του ιδίου διαγωνισμού οφείλουν να γνωστοποιούν, ιδία πρωτοβουλία, τους δεσμούς τους στην αναθέτουσα αρχή.
Συναφώς, υπενθυμίζεται, κατ’ αρχάς, ότι το δίκαιο της Ένωσης, ειδικότερα η οδηγία 2004/18, δεν προβλέπει γενική απαγόρευση, για τις συνδεδεμένες μεταξύ τους επιχειρήσεις, υποβολής προσφορών σε διαδικασία συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Εξάλλου, από τη νομολογία προκύπτει ότι, λαμβανομένου υπόψη του συμφέροντος της Ένωσης να διασφαλίζεται η ευρύτερη δυνατή συμμετοχή προσφερόντων σε διαγωνισμό, θα ήταν αντίθετη προς την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης η συστηματική αποστέρηση από τις συνδεδεμένες μεταξύ τους επιχειρήσεις του δικαιώματος συμμετοχής στην ίδια διαδικασία συνάψεως δημοσίων συμβάσεων (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Assitur,
C-538/07
,
EU:C:2009:317
, σκέψεις
και
).
Το Δικαστήριο τόνισε επίσης ότι οι ομάδες επιχειρήσεων μπορούν να έχουν ποικίλες μορφές και ποικίλους στόχους και δεν αποκλείεται οπωσδήποτε το ενδεχόμενο να έχουν οι ελεγχόμενες επιχειρήσεις ορισμένη αυτονομία κατά την άσκηση της εμπορικής πολιτικής τους και των οικονομικών δραστηριοτήτων τους, ιδίως δε ως προς τη συμμετοχή σε διαγωνισμούς για τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων. Κατά τα λοιπά, οι σχέσεις μεταξύ των επιχειρήσεων ενός ομίλου ενδέχεται να διέπονται από ειδικές διατάξεις, παραδείγματος χάρη συμβατικής τάξεως, που θα μπορούσαν να διασφαλίζουν τόσο την ανεξαρτησία όσο και την τήρηση του απορρήτου κατά την εκπόνηση των προσφορών που θα υποβάλλονταν ταυτόχρονα από τις εν λόγω επιχειρήσεις στο πλαίσιο του ιδίου διαγωνισμού (απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Assitur,
C-538/07
,
EU:C:2009:317
, σκέψη
).
Στη συνέχεια, όσον αφορά το ζήτημα αν, ακόμη και ελλείψει ρητής νομοθετικής διατάξεως ή ειδικής προβλέψεως στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων σχετικά με τους όρους συνάψεως δημόσιας συμβάσεως, οι διαγωνιζόμενοι υποχρεούνται να γνωστοποιούν στην αναθέτουσα αρχή τους δεσμούς που τους ενώνουν, παρατηρείται ότι το Δικαστήριο έκρινε ότι οι αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως που διέπουν όλες τις διαδικασίες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων επιτάσσουν να καθορίζονται σαφώς εκ των προτέρων και να δημοσιοποιούνται οι ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις συμμετοχής σε διαγωνισμό, ιδίως δε οι υποχρεώσεις που βαρύνουν τους διαγωνιζόμενους, ώστε οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να γνωρίζουν επακριβώς τις απαιτήσεις της διαδικασίας και να έχουν την πεποίθηση ότι οι ίδιες απαιτήσεις ισχύουν για όλους τους διαγωνιζομένους (απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Pizzo,
C-27/15
,
EU:C:2016:404
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Η επιβολή όμως στους προσφέροντες της υποχρεώσεως να γνωστοποιούν, ιδία πρωτοβουλία, τους δεσμούς τους με άλλους προσφέροντες, ενώ η υποχρέωση αυτή δεν περιλαμβάνεται ούτε στο εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο ούτε στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, δεν συνιστά σαφώς καθορισμένη προϋπόθεση, κατά την έννοια της παρατεθείσας στην προηγούμενη σκέψη νομολογίας. Πράγματι, στην περίπτωση αυτή, οι προσφέροντες δυσκόλως μπορούν να καθορίσουν το ακριβές περιεχόμενο της υποχρεώσεως αυτής, τούτο δε κατά μείζονα λόγο διότι δεν είναι πάντοτε δυνατόν, ως εκ της φύσεως της διαδικασίας αναθέσεως, να είναι γνωστή η ταυτότητα όλων των προσφερόντων στο πλαίσιο του ιδίου διαγωνισμού πριν από την ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας καταθέσεως προσφορών.
Περαιτέρω, πρέπει να διευκρινιστεί ότι, ελλείψει υποχρεώσεως των προσφερόντων να γνωστοποιούν στην αναθέτουσα αρχή τους τυχόν δεσμούς τους με άλλους προσφέροντες, η αναθέτουσα αρχή πρέπει να αντιμετωπίζει, καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας, την προσφορά του οικείου προσφέροντος ως νομότυπη προσφορά συνάδουσα με τις διατάξεις της οδηγίας 2004/18, εφόσον δεν υφίστανται ενδείξεις ότι οι υποβληθείσες από συνδεδεμένους προσφέροντες προσφορές είναι συντονισμένες ή συμπεφωνημένες.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο πρώτο και το δεύτερο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι, ελλείψει ρητής νομοθετικής διατάξεως ή ειδικής προβλέψεως στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων σχετικά με τους όρους συνάψεως δημόσιας συμβάσεως, συνδεδεμένοι προσφέροντες οι οποίοι υποβάλλουν χωριστές προσφορές στην ίδια διαδικασία δεν υποχρεούνται να γνωστοποιούν, ιδία πρωτοβουλία, τους δεσμούς τους στην αναθέτουσα αρχή.
Επί του τρίτου, του τετάρτου και του πέμπτου ερωτήματος
Με το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 101 ΣΛΕΕ έχει εφαρμογή υπό συνθήκες όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης και αν το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 καθώς και το άρθρο 1, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, και το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 89/665 έχουν την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή, όταν έχει στη διάθεσή της στοιχεία που δημιουργούν αμφιβολίες ως προς τον αυτοτελή χαρακτήρα των προσφορών που υπέβαλαν ορισμένοι προσφέροντες, οφείλει να εξακριβώσει, ενδεχομένως απαιτώντας συμπληρωματικές πληροφορίες από τους προσφέροντες αυτούς, αν οι προσφορές τους είναι πράγματι αυτοτελείς καθώς και αν, σε αντίθετη περίπτωση, η αδράνεια της αναθέτουσας αρχής δύναται να πλήξει την υπό εξέλιξη διαδικασία αναθέσεως της συμβάσεως.
Υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 101 ΣΛΕΕ δεν έχει εφαρμογή όταν οι απαγορευόμενες κατά το άρθρο αυτό συμφωνίες ή πρακτικές διενεργούνται μεταξύ επιχειρήσεων που αποτελούν οικονομική μονάδα (βλ., επ’ αυτού, αποφάσεις της 4ης Μαΐου 1988, Bodson,
30/87
,
EU:C:1988:225
, σκέψη
, και της 11ης Απριλίου 1989, Saeed Flugreisen και Silver Line Reisebüro,
66/86
,
EU:C:1989:140
, σκέψη
). Εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει αν οι προσφέρουσες A και B αποτελούν οικονομική μονάδα.
Σε περίπτωση κατά την οποία οι οικείες επιχειρήσεις δεν αποτελούν οικονομική μονάδα, διότι η μητρική εταιρία δεν ασκεί καθοριστική επιρροή στις θυγατρικές της, παρατηρείται ότι, εν πάση περιπτώσει, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως του άρθρου 2 της οδηγίας 2004/18 θα παραβιαζόταν αν γινόταν δεκτό ότι οι συνδεδεμένοι προσφέροντες μπορούν να υποβάλουν συντονισμένες ή συμπεφωνημένες προσφορές, ήτοι μη αυτοτελείς ή ανεξάρτητες προσφορές, οι οποίες θα ήταν ικανές να τους προσδώσουν με τον τρόπο αυτό μη δικαιολογημένα πλεονεκτήματα σε σχέση με άλλους προσφέροντες, χωρίς να χρειάζεται να εξεταστεί αν η υποβολή τέτοιων προσφορών συνιστά επίσης συμπεριφορά αντίθετη προς το άρθρο 101 ΣΛΕΕ.
Συνεπώς, προς απάντηση στο τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα δεν απαιτείται να εφαρμοστεί και να ερμηνευτεί το άρθρο 101 ΣΛΕΕ στην παρούσα υπόθεση.
Όσον αφορά τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν δυνάμει του εν λόγω άρθρου 2 της οδηγίας 2004/18 οι αναθέτουσες αρχές, το Δικαστήριο έκρινε ότι οι αναθέτουσες αρχές είναι επιφορτισμένες με έναν ενεργό ρόλο κατά την εφαρμογή των αρχών του άρθρου αυτού για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων (βλ., επ’ αυτού, απόφαση της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, σκέψη
).
Δεδομένου ότι το καθήκον αυτό των αναθετουσών αρχών αποτελεί την ίδια την ουσία των οδηγιών περί των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, το Δικαστήριο έκρινε ότι η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται, σε κάθε περίπτωση, να εξακριβώνει την ύπαρξη ενδεχόμενων περιπτώσεων συγκρούσεως συμφερόντων και να λαμβάνει τα ενδεδειγμένα μέτρα για την πρόληψη, τον εντοπισμό και την αντιμετώπιση των περιπτώσεων αυτών (απόφαση της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, σκέψη
).
Λαμβανομένων υπόψη όσων διαπιστώθηκαν στη σκέψη 29 της παρούσας αποφάσεως, η νομολογία αυτή μπορεί να εφαρμοστεί σε περιπτώσεις, όπως αυτή της υποθέσεως της κύριας δίκης, οι οποίες χαρακτηρίζονται από τη συμμετοχή συνδεδεμένων προσφερόντων σε διαδικασία αναθέσεως δημόσιας συμβάσεως. Ως εκ τούτου, αναθέτουσα αρχή η οποία λαμβάνει γνώση αντικειμενικών στοιχείων που δημιουργούν αμφιβολίες ως προς τον αυτοτελή και ανεξάρτητο χαρακτήρα μιας προσφοράς υποχρεούται να εξετάσει όλες τις κρίσιμες περιστάσεις υπό τις οποίες έγινε η υποβολή της σχετικής προσφοράς ώστε να προληφθούν, να εντοπιστούν και να αντιμετωπιστούν τα στοιχεία που είναι ικανά να πλήξουν τη διαδικασία αναθέσεως, συμπεριλαμβανομένης, εφόσον κριθεί αναγκαίο, της δυνατότητας να ζητηθεί από τους εμπλεκομένους να προσκομίσουν ορισμένα πληροφοριακά και αποδεικτικά στοιχεία (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, σκέψη
).
Όσον αφορά τα αποδεικτικά στοιχεία από τα οποία μπορεί να συνάγεται κατά πόσον οι προσφορές των συνδεδεμένων προσφερόντων είναι αυτοτελείς και ανεξάρτητες, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, μεταξύ άλλων, αν μπορεί να ληφθεί υπόψη κάθε είδος αποδεικτικών στοιχείων ή μόνον οι άμεσες αποδείξεις στο πλαίσιο της ένδικης διαδικασίας.
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, και το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 89/665, στα οποία αναφέρονται το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα, επιβάλλουν απλώς, μεταξύ άλλων, στα κράτη μέλη να προβλέπουν ταχέα και αποτελεσματικά μέσα παροχής ένδικης προστασίας σε θέματα συνάψεως δημοσίων συμβάσεων. Ούτε οι ως άνω διατάξεις της οδηγίας 89/665 ούτε κάποια άλλη διάταξη της τελευταίας αυτής οδηγίας ή της οδηγίας 2004/18 περιλαμβάνουν κανόνες διέποντες τη συλλογή και την αξιολόγηση των στοιχείων που αποδεικνύουν παραβίαση των κανόνων της Ένωσης περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων.
Υπό τις συνθήκες αυτές και κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ελλείψει σχετικών κανόνων της Ένωσης, σε κάθε κράτος μέλος εναπόκειται να ρυθμίσει τους λεπτομερείς κανόνες των διοικητικών και των ένδικων διαδικασιών οι οποίοι αποσκοπούν στη διασφάλιση των δικαιωμάτων που οι πολίτες αντλούν από το δίκαιο της Ένωσης. Πάντως, οι λεπτομερείς αυτοί κανόνες δεν πρέπει να είναι λιγότερο ευνοϊκοί από εκείνους που αφορούν παρόμοιες προσφυγές που προβλέπονται για την προστασία των δικαιωμάτων τα οποία αντλούνται από την εσωτερική έννομη τάξη (αρχή της ισοδυναμίας) και δεν πρέπει να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικώς δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απορρέουν από την έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (απόφαση της 12ης Μαρτίου 2015, eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όσον αφορά το επίπεδο των αποδεικτικών στοιχείων που απαιτείται για να αποδειχθεί η ύπαρξη προσφορών που δεν είναι ούτε αυτοτελείς ούτε ανεξάρτητες, η αρχή της αποτελεσματικότητας επιβάλλει να είναι δυνατό να αποδειχθεί η παραβίαση των κανόνων της Ένωσης περί συνάψεως δημοσίων συμβάσεων όχι μόνο με άμεσες αποδείξεις, αλλά και με ενδείξεις, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές είναι αντικειμενικές και συγκλίνουσες, και οι συνδεδεμένοι προσφέροντες να μπορούν να προσκομίσουν αποδείξεις περί του αντιθέτου (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 2016, Eturas κ.λπ.,
C-74/14
,
EU:C:2016:42
, σκέψη
).
Όσον αφορά υπόθεση όπως η επίμαχη της κύριας δίκης, η διαπίστωση ότι οι δεσμοί μεταξύ των προσφερόντων είχαν επιρροή επί του περιεχομένου των υποβληθεισών στο πλαίσιο του ιδίου διαγωνισμού προσφορών τους αρκεί, κατ’ αρχήν, για να μη ληφθούν υπόψη από την αναθέτουσα αρχή οι προσφορές αυτές, εφόσον οι προσφορές πρέπει να υποβάλλονται με πλήρη αυτοτέλεια και ανεξαρτησία όταν προέρχονται από συνδεδεμένους προσφέροντες. Αντιθέτως, η διαπίστωση απλώς και μόνο της υπάρξεως σχέσεως ελέγχου μεταξύ των οικείων επιχειρήσεων, η οποία οφείλεται σε λόγους ιδιοκτησίας ή στον αριθμό των ψήφων στην τακτική γενική συνέλευση, δεν αρκεί για να αποκλείσει αυτόματα η αναθέτουσα αρχή τις προσφορές αυτές από τη διαδικασία αναθέσεως της συμβάσεως, χωρίς να εξακριβώσει αν η εν λόγω σχέση επηρέασε συγκεκριμένα την ανεξαρτησία των εν λόγω προσφορών (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 19ης Μαΐου 2009, Assitur,
C-538/07
,
EU:C:2009:317
, σκέψη
).
Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται, λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, να προβεί στις εξακριβώσεις και αξιολογήσεις που επιβάλλονται ως προς το σημείο αυτό, καθώς και ως προς τις περιστάσεις που επισημάνθηκαν στο πλαίσιο του τέταρτου ερωτήματος, υπό αʹ, και τη μνημονευθείσα στο ίδιο αυτό ερώτημα, υπό βʹ, αποδεικτική ισχύ της οικειοθελούς δηλώσεως ενός προσφέροντος. Σε περίπτωση κατά την οποία το δικαστήριο αυτό καταλήξει, μετά τις ως άνω εξακριβώσεις και αξιολογήσεις, στο συμπέρασμα ότι οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης προσφορές δεν υποβλήθηκαν κατά τρόπο αυτοτελή και ανεξάρτητο, υπενθυμίζεται ότι το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται στην ανάθεση της συμβάσεως σε προσφέροντες που υπέβαλαν τέτοιες προσφορές.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή, όταν έχει στη διάθεσή της στοιχεία που δημιουργούν αμφιβολίες ως προς τον αυτοτελή και ανεξάρτητο χαρακτήρα των υποβληθεισών από ορισμένους προσφέροντες προσφορών, υποχρεούται να εξακριβώσει, ενδεχομένως απαιτώντας συμπληρωματικές πληροφορίες από τους προσφέροντες αυτούς, αν οι προσφορές τους είναι πράγματι αυτοτελείς και ανεξάρτητες. Αν αποδειχθεί ότι οι προσφορές δεν είναι αυτοτελείς και ανεξάρτητες, το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 αντιτίθεται στην ανάθεση της συμβάσεως σε προσφέροντες που υπέβαλαν τέτοιες προσφορές.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχει την έννοια ότι:

–
ελλείψει ρητής νομοθετικής διατάξεως ή ειδικής προβλέψεως στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων σχετικά με τους όρους συνάψεως δημόσιας συμβάσεως, συνδεδεμένοι προσφέροντες οι οποίοι υποβάλλουν χωριστές προσφορές στην ίδια διαδικασία δεν υποχρεούνται να γνωστοποιούν, ιδία πρωτοβουλία, τους δεσμούς τους στην αναθέτουσα αρχή·
–
η αναθέτουσα αρχή, όταν έχει στη διάθεσή της στοιχεία που δημιουργούν αμφιβολίες ως προς τον αυτοτελή και ανεξάρτητο χαρακτήρα των υποβληθεισών από ορισμένους προσφέροντες προσφορών, υποχρεούται να εξακριβώσει, ενδεχομένως απαιτώντας συμπληρωματικές πληροφορίες από τους προσφέροντες αυτούς, αν οι προσφορές τους είναι πράγματι αυτοτελείς και ανεξάρτητες. Αν αποδειχθεί ότι οι προσφορές δεν είναι αυτοτελείς και ανεξάρτητες, το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 αντιτίθεται στην ανάθεση της συμβάσεως σε προσφέροντες που υπέβαλαν τέτοιες προσφορές.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η λιθουανική.