CELEX: 62019TJ0399
Konkurenca
Zloraba prevladujočega položaja
Trgi plina v srednji in vzhodni Evropi
Sklep o zavrnitvi pritožbe
Neobstoj interesa Unije
Izjema zaradi državnega delovanja
Obveznost skrbne preučitve
Procesne pravice na podlagi Uredbe (ES) št. 773/2004

Dejansko stanje
Tožeča stranka, družba Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., je matična družba skupine PGNiG, ki deluje v plinskem in naftnem sektorju, predvsem na Poljskem. Ta skupina med drugim opravlja dejavnosti raziskovanja in pridobivanja plina in surove nafte ter uvoza, prodaje in distribucije plina.
Tožeča stranka predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Evropske komisije C(2019) 3003 final z dne 17. aprila 2019 o zavrnitvi pritožbe (Zadeva AT.40497 – Poljske cene plina) (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), ki je bil sprejet na podlagi pritožbe, ki jo je tožeča stranka vložila zoper družbo Gazprom PJSC in njene hčerinske družbe, med katerimi je družba Gazprom export LLC (v nadaljevanju skupaj: Gazprom).
Postopka v zadevah AT.39816 in AT.40497
Komisija je med letoma 2011 in 2015 sprejela več ukrepov za preiskavo delovanja trgov plina v srednji in vzhodni Evropi ter glede na prepoved zlorabe prevladujočega položaja iz člena 102 PDEU zlasti preučila skladnost nekaterih ravnanj družbe Gazprom, ki vplivajo na te trge, natančneje na trge Bolgarije, Češke republike, Estonije, Latvije, Litve, Madžarske, Poljske in Slovaške (v nadaljevanju skupaj: zadevne države SVE). V tem okviru je Komisija med drugim tožeči stranki poslala zahteve za informacije. Upravni postopek v zvezi s to preiskavo je bil vpisan pod opravilno številko „Zadeva AT.39816 – Dobava plina strankam v srednji in vzhodni Evropi“ (v nadaljevanju: zadeva AT.39816).
V okviru te zadeve je Komisija po začetku postopka iz člena 11(6) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) in člena 2 Uredbe Komisije (ES) št. 773/2004 z dne 7. aprila 2004 v zvezi z vodenjem postopkov Komisije v skladu s členoma [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 3, str. 81) 22. aprila 2015 družbi Gazprom v skladu s členom 10 Uredbe št. 773/2004 poslala obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah (v nadaljevanju: OU). Komisija je v tem obvestilu najprej ugotovila, da ima družba Gazprom prevladujoč položaj na nacionalnih trgih veleprodajne dobave plina višje v prodajni verigi v zadevnih državah SVE in da je družba Gazprom v nasprotju s členom 102 PDEU ta položaj zlorabila z uporabo protikonkurenčne strategije za drobljenje in izolacijo teh trgov ter tako preprečila prosti pretok plina v teh državah.
Komisija je ugotovila, da ta strategija družbe Gazprom zajema tri sklope protikonkurenčnih ravnanj, ki vplivajo na njene stranke v zadevnih državah SVE, in sicer ravnanja, ki temeljijo na tem, da naj bi, prvič, družba Gazprom določila ozemeljske omejitve v pogodbah o dobavi plina s trgovci na debelo in z nekaterimi industrijskimi odjemalci v zadevnih državah SVE, drugič, da naj bi te ozemeljske omejitve družbi Gazprom omogočale, da je izvajala nelojalno politiko določanja cen v petih zadevnih državah SVE, in sicer v Bolgariji, Estoniji, Latviji, Litvi in na Poljskem, in tretjič, da naj bi družba Gazprom v zvezi z Bolgarijo in Poljsko dobave plina pogojevala s pridobitvijo nekaterih zagotovil trgovcev na debelo glede infrastrukture za prenos plina. Natančneje, glede Poljske naj bi se ta zagotovila nanašala na to, da poljski trgovec na debelo, in sicer tožeča stranka, pristane na okrepitev nadzora družbe Gazprom nad upravljanjem poljskega odseka plinovoda Yamal, enega od glavnih tranzitnih plinovodov na Poljskem (v nadaljevanju: očitki Yamal).
Družba Gazprom je 29. septembra 2015 odgovorila na OU in izpodbijala pomisleke Komisije glede konkurence. Ob tem, da je družba Gazprom te pomisleke še naprej izpodbijala, je 14. februarja 2017 na podlagi člena 9 Uredbe št. 1/2003 predložila predlog zavez.
Komisija je 16. marca 2017, prav tako v zadevi AT.39816, da bi zbrala pripombe zainteresiranih strank o tem predlogu zavez, v
Uradnem listu Evropske unije
objavila sporočilo v skladu s členom 27(4) Uredbe št. 1/2003 (
UL 2017, C 81, str. 9
), ki je vsebovalo povzetek zadeve AT.39816 in bistvo vsebine tega predloga zavez, ter tem strankam določila rok sedmih tednov od tega datuma za predložitev pripomb (v nadaljevanju: tržni preizkus). Nato so med drugim tožeča stranka, predsednik Urząd Regulacji Energetyki (poljski regulatorni urad za energetiko, v nadaljevanju: poljski urad) in družba Gaz-System S.A., operater poljskega odseka plinovoda Yamal, predložili pripombe.
Tožeča stranka je 9. marca 2017 vzporedno z upravnim postopkom, ki ga je Komisija začela v zadevi AT.39816, na podlagi člena 5 Uredbe št. 773/2004 vložila pritožbo, v kateri se je sklicevala na to zadevo AT.39816 in v kateri je prijavila zlorabe družbe Gazprom (v nadaljevanju: pritožba).
Komisija je 29. marca 2017 potrdila prejem pritožbe, ki je bila nato vpisana v okviru ločenega postopka pod opravilno številko „Zadeva AT.40497 – poljske cene plina“ (v nadaljevanju: zadeva AT.40497).
Komisija je v dopisu z dne 31. marca 2017, naslovljenem na tožečo stranko, navedla, da se zdi, da se ravnanja, navedena v pritožbi, in ravnanja, na katera se nanaša predlog zavez, prekrivajo, in tožečo stranko pozvala, naj predloži pripombe v okviru tržnega preizkusa. Potem ko je bil tožeči stranki podaljšan veljavni rok, je ta 19. maja 2017 predložila pripombe k temu predlogu, kot je bilo navedeno v točki 7 zgoraj.
Družba Gazprom je 15. maja 2017 v zadevi AT.40497 Komisiji posredovala svoje pripombe v zvezi s pritožbo.
Komisija je 23. januarja 2018 v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 773/2004 tožeči stranki pisno sporočila, da namerava pritožbo zavrniti, in jo pozvala, naj v roku štirih tednov poda svoje mnenje (v nadaljevanju: dopis o nameravani zavrnitvi). V tem okviru je Komisija tožeči stranki posredovala tudi nezaupno različico OU, ki je bila izdana v zadevi AT.39816, in nezaupno različico pripomb družbe Gazprom glede te pritožbe.
Tožeča stranka je 2. marca 2018 predložila pripombe v odgovor na dopis o nameravani zavrnitvi. Tožeča stranka je poleg tega, da je izrazila nezadovoljstvo glede začasnih ugotovitev iz navedenega dopisa, med drugim navedla, da meni, da ni prejela vseh dokumentov, na katerih je temeljilo stališče Komisije, in da nezaupna različica OU, izdana v zadevi AT.39816, ki ji je bila posredovana, ne vsebuje nekaterih nujnih delov.
Komisija je 24. maja 2018 v okviru zadeve AT.39816 in po tem, ko je družba Gazprom po tržnem preizkusu predložila spremenjeni predlog zavez, sprejela Sklep C(2018) 3106 final v zvezi s postopkom na podlagi člena 102 PDEU in člena 54 Sporazuma EGP (Zadeva AT.39816 – Dobava plina strankam v srednji in vzhodni Evropi), s katerim je odobrila zaveze, ki jih je sprejela družba Gazprom, in na podlagi katerega so te zaveze postale zavezujoče, ter zaključila upravni postopek v tej zadevi z ugotovitvijo, da ni več razlogov za njeno ukrepanje glede ravnanj, opredeljenih v OU. Tožeča stranka je 15. oktobra 2018 pri Splošnem sodišču vložila tožbo zoper ta sklep, ki je bila vpisana pod opravilno številko T‑616/18.
Tožeča stranka je 5. septembra 2018 v zadevi AT.40497 posredovala pri pooblaščencu za zaslišanje, da bi pridobila nekatere dokumente v tej zadevi v smislu člena 7(2)(b) Sklepa 2011/695/EU predsednika Evropske komisije z dne 13. oktobra 2011 o funkciji in mandatu pooblaščenca za zaslišanje v nekaterih postopkih o konkurenci (
UL 2011, L 275, str. 29
). Pooblaščenec za zaslišanje je tožečo stranko 17. septembra 2018 obvestil, da je njeno prošnjo posredoval generalnemu direktoratu (GD) za konkurenco, ki je pristojen za odgovor nanjo. Komisija je 25. septembra 2018 tožečo stranko obvestila, da je svoje stališče sprejela na podlagi dokumentov, ki ji jih je že posredovala, in ji zavrnila dostop do drugih delov OU.
Komisija je 17. aprila 2019 s sprejetjem izpodbijanega sklepa zaključila postopek v zadevi AT.40497.
Izpodbijani sklep
Komisija je v izpodbijanem sklepu razlikovala med trditvami iz pritožbe, ki so ustrezale pomislekom glede konkurence, zajetim z zavezami, ki so postale zavezujoče s sklepom, sprejetim ob zaključku zadeve AT.39816, in drugimi trditvami, navedenimi v tej pritožbi zoper družbo Gazprom.
Tako je Komisija v zvezi s prvimi trditvami v bistvu ugotovila, da so bila zadevna ravnanja v navedenih zavezah ustrezno upoštevana (glej točki 2.2 in 2.3 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Druge trditve pa je Komisija zaporedoma preučila v točki 2.4 obrazložitve izpodbijanega sklepa, naslovljeni „Vprašanja, ki jih zaveze ne zajemajo“ (Matters not covered by the commitments).
Komisija je v okviru točke 2.4.1 obrazložitve, naslovljene „Očitek v zvezi s plinovodom Yamal“ (The Objection concerning the Yamal Pipeline), obravnavala trditve iz pritožbe, v skladu s katerimi naj bi družba Gazprom – v okviru nezadostnosti oskrbe, s katero se je soočala tožeča stranka v letih 2009 in 2010 zaradi neizpolnitve obveznosti družbe Gazprom-RosUkrEnergo AG (v nadaljevanju: RUE), ukrajinske hčerinske družbe družbe Gazprom – sklenitev pogodbe o kratkoročni dobavi dodatnih količin plina pogojevala s pogoji, ki niso bili povezanimi s predmetom te pogodbe (v nadaljevanju: trditve glede infrastrukturnih pogojev). Ti pogoji so bili povzeti kot, prvič, odpoved terjatvi do te hčerinske družbe družbe Gazprom, drugič, soglasje tožeče stranke, da se družba System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (v nadaljevanju: EuRoPol), ki je lastnica infrastrukture poljskega odseka plinovoda Yamal in je v lasti tožeče stranke in družbe Gazprom, odpove terjatvi do družbe Gazprom v višini [
zaupno
] (
) ameriških dolarjev (USD), tretjič, sprememba statuta družbe EuRoPol, na podlagi katere se družbi Gazprom podeli pravica do veta glede nekaterih odločitev, ki jih sprejme družba EuRoPol, ter četrtič, vključitev nekaterih določil v pogodbo, sklenjeno med družbo EuRoPol in družbo Gaz‑System, v zvezi z upravljanjem navedenega odseka, ki ga izvaja družba Gaz‑System (glej točko 18, tretja in sedma alinea, obrazložitve izpodbijanega sklepa).
Tudi v zvezi s trditvami glede infrastrukturnih pogojev je Komisija opozorila na stališče, ki ga je zagovarjala tožeča stranka, preden je predstavila svojo presojo, vsakič ob upoštevanju dveh vprašanj, in sicer, prvič, odločbe poljskega urada z dne 19. maja 2015, ki jo je sprejel predsednik tega urada in s katero je bila družba Gaz-System certificirana kot neodvisni operater sistema za poljski odsek plinovoda Yamal (v nadaljevanju: odločba o certificiranju), in drugič, naložitve zagotovil glede infrastrukture tožeči stranki.
Komisija je v okviru preučitve drugega vprašanja pod navedbo „Državne prisile ni mogoče izključiti“ (State compulsion defence could not be excluded) menila, da ni izključeno, da bi se izjema zaradi državnega delovanja lahko uporabila za ravnanja, na katera se nanašajo zadevne trditve, saj v bistvu ni mogoče izključiti, da je bilo ravnanje družbe Gazprom tej družbi naloženo z ruskim pravom ali s pritiski ruskih organov, ki se jim ni mogoče upreti, tako da je mogoče, da to ravnanje ni samostojno v smislu člena 102 PDEU in da se morebitno zadevno omejevanje konkurence ne pripiše temu podjetju. V zvezi s tem je Komisija med drugim navedla, da sta bila gradnja in delovanje poljskega odseka plinovoda Yamal urejena z medvladnim sporazumom, ki sta ga leta 1993 sklenili Republika Poljska in Ruska federacija, in s poznejšimi dodatnimi protokoli (v nadaljevanju skupaj: sporazumi Poljska - Rusija).
Komisija je v okviru točke 2.4.2 obrazložitve, naslovljene „Omejitve dobave v zimski sezoni 2014/2015“ (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015), obravnavala trditve iz pritožbe, da naj bi družba Gazprom zmanjšanje dobav plina v zimski sezoni 2014/2015 zlorabila za preprečitev morebitnega ponovnega izvoza plina v Ukrajino (v nadaljevanju: trditve v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015). Zaradi teh omejitev naj bi bile količine, ki jih je družba Gazprom dobavila tožeči stranki, manjše od količin, dogovorjenih v njuni pogodbi, kar naj bi tožeči stranki povzročilo finančno škodo, zlasti ob upoštevanju visokih stroškov medomrežnih povezav, ki jih je morala nositi za uvoz plina iz zahodne Evrope (glej točko 18, peta alinea, obrazložitve izpodbijanega sklepa).
Točki 2.4.3 in 2.4.4 obrazložitve izpodbijanega sklepa se nanašata na trditve, ki se nanašajo na prenos lastništva beloruskega prenosnega omrežja plina oziroma na domnevne kršitve procesnih pravic tožeče stranke kot pritožnice.
Komisija je iz različnih razlogov zavrnila vse trditve iz točke 2.4 obrazložitve izpodbijanega sklepa in pritožbo na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 773/2004, ker je ugotovila, da ni zadostnega razloga za nadaljevanje preiskave.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. junija 2019 vložila to tožbo. Odgovor na tožbo, replika in duplika so bili vloženi 20. septembra 2019, 6. novembra 2019 oziroma 9. januarja 2020.
Tožeča stranka je z ločeno vlogo, priloženo tožbi, na podlagi člena 152 Poslovnika Splošnega sodišča Splošnemu sodišču predlagala, naj zadevo obravnava po hitrem postopku. Splošno sodišče je s sklepom z dne 2. avgusta 2019 ta predlog zavrnilo.
Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča 4. oktobra 2019 je bil sodnik poročevalec razporejen v osmi senat, ki mu je bila zato dodeljena ta zadeva.
Družba Gazprom je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 7. oktobra 2019 vložila predlog za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Komisije. Predsednik osmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 5. decembra 2019 po zaslišanju glavnih strank to intervencijo dovolil. Družba Gazprom je 17. januarja 2020 vložila intervencijsko vlogo, tožeča stranka pa je 21. februarja 2020 vložila stališče glede te vloge.
Predsednik osmega senata je s sklepom z dne 28. maja 2020 na podlagi člena 67(2) Poslovnika v povezavi s členom 19(2) tega poslovnika odločil, da se ta zadeva glede na njene posebne okoliščine obravnava prednostno.
Splošno sodišče je na predlog osmega senata 8. junija 2020 na podlagi člena 28 Poslovnika odločilo, da se ta zadeva predodeli osmemu razširjenemu senatu. Ker je bil eden od članov tega razširjenega senata zadržan, je bil s sklepom z dne 15. junija 2020 za dopolnitev senata določen predsednik Splošnega sodišča.
Splošno sodišče je na podlagi predloga sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka. Za namene tega ustnega dela sta bili tožeča stranka in Komisija v okviru ukrepov procesnega vodstva pozvani, naj pisno odgovorita na vprašanja Splošnega sodišča, Komisija pa je bila poleg tega pozvana k predložitvi dokumentov. Tožeča stranka in Komisija sta odgovore na ta vprašanja predložili 3. decembra oziroma 8. decembra 2020, Komisija pa je k svojim odgovorom priložila zahtevane dokumente.
Predsednik osmega razširjenega senata se je iz razlogov, povezanih z zdravstveno krizo zaradi covida-19, in na podlagi predlogov, ki so jih podale nekatere stranke, odločil preložiti obravnavo, ki je bila prvotno določena za 22. januar 2021.
Stranke so na obravnavi z dne 20. maja 2021 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča. Ob tej priložnosti je Splošno sodišče tudi navedlo, da se je seznanilo s stališči glede poročila za obravnavo, ki jih je Komisija predložila 27. aprila 2021.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
Komisiji naloži, naj predloži vse dokumente v zvezi z zadevo AT.40497, razen tistih, ki so bili predloženi v prilogi k tožbi;
–
primarno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so bile z njim zavrnjene trditve glede infrastrukturnih pogojev in trditve v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015, in podredno, izpodbijani sklep razglasi za ničen v celoti;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija ob podpori družbe Gazprom Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva zavrne;
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo na:
–
prvi, zlorabo pooblastil, ker je Komisija, prvič, izpodbijani sklep v delu, v katerem ta temelji na mogoči uporabi tako imenovane izjeme zaradi državnega delovanja v zvezi z ravnanji, očitanimi družbi Gazprom, sprejela na napačni pravni podlagi, in sicer na členu 7(2) Uredbe št. 773/2004, in ne na členu 10 Uredbe št. 1/2003, in drugič, odločila, da bo pritožbo preučila v okviru novega postopka (zadeva AT.40497), da bi omejila pravico tožeče stranke do izjave v okviru zadeve AT.39816;
–
drugi, kršitev člena 102 PDEU, ker je Komisija kot element za izključitev zlorabe prevladujočega položaja priznala državni pritisk, ki ga izvaja tretja država;
–
tretji, kršitev člena 7(1) in člena 8(1) Uredbe št. 773/2004, člena 296 PDEU in člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ker v dopisu o nameravani zavrnitvi niso bile navedene vse upoštevne informacije in ker s tem dopisom niso bili posredovani dokumenti, na katerih temelji začasna ocena Komisije;
–
četrti, kršitev člena 7(1) Uredbe št. 773/2004 in člena 296 PDEU zaradi neizpolnitve obveznosti skrbne preučitve vseh dejanskih in pravnih okoliščin, navedenih v pritožbi, in obveznosti obrazložitve;
–
peti, kršitev člena 7(2) Uredbe št. 773/2004 v povezavi s členom 102 PDEU zaradi očitnih napak pri presoji, ki se nanašajo, prvič, na odločbo o certificiranju in, drugič, na trditve v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015.
Ta tožba se v različnih tožbenih razlogih nanaša predvsem na točki 2.4.1 in 2.4.2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, ki se nanašata, prvič, na trditve glede infrastrukturnih pogojev in drugič, na trditve v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015.
Splošno sodišče meni, da je treba najprej preučiti tretji tožbeni razlog.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 7(1) in člena 8(1) Uredbe št. 773/2004, člena 296 PDEU in člena 47 Listine
Tožeča stranka Komisiji očita, prvič, da v dopisu o nameravani zavrnitvi ni navedla upoštevnih informacij in, drugič, da ji ni posredovala vseh dokumentov, na katerih sta temeljila začasna ocena iz navedenega dopisa in ocena iz izpodbijanega sklepa. S tem naj bi Komisija kršila pravici tožeče stranke do izjave in obveščenosti, kot sta določeni v členu 7(1) in členu 8(1) Uredbe št. 773/2004, členu 296 PDEU in členu 47 Listine.
V zvezi s kršitvijo člena 7(1) Uredbe št. 773/2004 tožeča stranka trdi, da mora Komisija v skladu s to določbo pritožniku predložiti vse dejanske in pravne elemente, na katere se opira, tako da se pritožnik lahko učinkovito odzove.
Komisija pa naj v dopisu o nameravani zavrnitvi ne bi jasno navedla, da zavrnitev trditev glede infrastrukturnih pogojev (ti pogoji so navedeni v točki 19 zgoraj) temelji na mogoči uporabi izjeme zaradi državnega delovanja ob upoštevanju obstoja državne prisile, ki izhaja iz ruskega prava. Komisija naj bi v točkah od 96 do 106 tega dopisa zgolj opozorila na pomembnost „medvladne narave“ odnosov v sektorju plina, ki bi lahko pogojevala ravnanje družbe Gazprom, in se nejasno sklicevala na določila sporazumov Poljska - Rusija, ne da bi vsebino teh sporazumov povezala s tem ravnanjem. Edina omemba v zvezi z ruskim pravom naj bi bila v točki 102 navedenega dopisa, v kateri naj bi bila zgolj špekulacija, brez sklicevanja na kateri koli dokument, ki bi tožeči stranki omogočil, da rekonstruira razlogovanje Komisije in se nanj torej odzove.
Komisija pa meni, da so vsebina sporazumov Poljska - Rusija, nekatere trditve iz pritožbe in vsebina dopisa z dne 30. avgusta 2016, ki ga je ruski minister za energijo poslal poljskemu pendantu (v nadaljevanju: dopis z dne 30. avgusta 2016), zadostovali za utemeljitev njene začasne ugotovitve v zvezi z očitki Yamal.
Komisija tako trdi, da je v točki 102 dopisa o nameravani zavrnitvi navedla, da njeni pomisleki temeljijo na morebitnih obveznostih, ki jih ima družba Gazprom na podlagi ruskega prava ali statusa sporazumov Poljska - Rusija po tem pravu. Poleg tega naj bi Komisija v tem dopisu pojasnila, katera določila teh sporazumov urejajo vprašanja v zvezi z gradnjo in delovanjem poljskega odseka plinovoda Yamal ter so bila podlaga za sklenitev pogodb o dobavi plina med družbo Gazprom in tožečo stranko. Nazadnje, Komisija naj bi v navedenem dopisu še navedla, da nekateri elementi pritožbe kažejo na to, da je bila Ruska federacija, in ne družba Gazprom, tista, ki je sklenitev pogodb o dobavi plina pogojevala s pridobitvijo zagotovil, ki niso povezana s temi pogodbami, in da so vprašanja v zvezi z dobavo plina medvladne narave.
Poleg tega naj bi to stališče v delu, v katerem tožeča stranka trdi, da bi se morala Komisija sklicevati na zakonodajne akte ali druge dokumente, izhajalo iz napačnega prepričanja, da mora Komisija priti do ugotovitev, ki bi bile gotove ali vsaj zelo verjetne, medtem ko naj Komisija take obveznost ne bi imela v okviru zavrnitve pritožbe.
Člen 7(1) Uredbe št. 773/2004 določa, da kadar Komisija meni, da na podlagi informacij, s katerimi razpolaga, ni zadostne podlage za ukrepanje na podlagi pritožbe, pritožniku sporoči svoje razloge in določi rok, v katerem pritožnik lahko pisno sporoči svoje mnenje.
V zvezi s tem ima Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso pri obravnavanju pritožb diskrecijsko pravico in je tako upravičena pritožbam, ki jih obravnava, dodeliti različne stopnje prednosti, kar vključuje možnost, da pritožbo zavrne zaradi nezadostnega interesa Evropske unije za nadaljnjo obravnavo zadeve (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Agria Polska in drugi/Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Ker je presoja interesa Unije v zvezi s pritožbo na področju konkurence odvisna od dejanskih in pravnih okoliščin posamičnega primera, se ne sme niti omejiti število meril presoje, ki jih Komisija lahko uporabi, niti se ji, obratno, ne sme naložiti, da mora uporabiti samo nekatera merila. Če se ta institucija odloči, da ne bo začela preiskave, v utemeljitev take odločitve nikakor ni dolžna dokazati neobstoja kršitve (glej sodbo z dne 16. maja 2017, Agria Polska in drugi/Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Diskrecijska pravica Komisije pa ni neomejena. Kadar imajo institucije široko diskrecijsko pravico, je spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko bolj temeljnega pomena. Med temi jamstvi sta zlasti dolžnost, da se upoštevajo vsi upoštevni pravni in dejanski elementi, zlasti tisti, ki jih predloži pritožnik, ter da se ti podrobno preučijo (glej sodbi z dne 16. oktobra 2013, Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljena,
EU:T:2013:538
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 16. maja 2017, Agria Polska in drugi/Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, točka
in navedena sodna praksa), in obveznost, da se temu pritožniku omogoči, da se učinkovito izjasni, da se sprejme odločitev o nadaljnji obravnavi predložene pritožbe.
V obravnavani zadevi je treba navesti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu trditve glede infrastrukturnih pogojev obravnavala v okviru točke 2.4.1, naslovljene „Očitek v zvezi s plinovodom Yamal“ (The Objection concerning the Yamal Pipeline), natančneje v točkah od 99 do 110 obrazložitve tega sklepa. Iz navedenega sklepa in dopisa o nameravani zavrnitvi, ki sta podprta z odgovori Komisije na vprašanja Splošnega sodišča, je razvidno, da so bile te trditve zavrnjene iz razloga, ki se nanaša na omejeno verjetnost ugotovitve kršitve člena 102 PDEU in ki temelji na dveh razlogih za utemeljitev, pri čemer se eden nanaša na mogočo uporabo izjeme zaradi državnega delovanja (state action doctrine ali, glede na besedilo tega sklepa, state compulsion defence), drugi pa na odločbo o certificiranju, ki jo je sprejel poljski urad.
Pred tem je Komisija v dopisu o nameravani zavrnitvi, ki izvira iz časa pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, tudi menila, da ni zadostnih razlogov za nadaljnjo preiskavo trditev glede infrastrukturnih pogojev zaradi omejene verjetnosti ugotovitve kršitve člena 102 PDEU (glej točki 107 in 108 navedenega dopisa). Ta začasna ugotovitev je ravno tako temeljila na dveh razlogih za utemeljitev, in sicer, prvič, na odločbi o certificiranju in, drugič, na medvladnem okviru odnosov med Republiko Poljsko in Rusko federacijo na področju plina (pri čemer sta bila ta razloga za utemeljitev preučena v točkah od 92 do 95 oziroma v točkah od 96 do 106 dopisa o nameravani zavrnitvi).
Zatrjevana kršitev člena 7(1) Uredbe št. 773/2004 se nanaša na ta drugi razlog za utemeljitev v zvezi z medvladnim okvirom odnosov med Republiko Poljsko in Rusko federacijo na področju plina.
V zvezi s tem je Komisija v dopisu o nameravani zavrnitvi ob upoštevanju medvladnega okvira, ki je značilen za odnose v sektorju plina na Poljskem in v Rusiji, navedla, prvič, nekatera določila sporazumov Poljska - Rusija in dejstvo, da naj bi ti sporazumi pomenili izčrpen sklop pravil o gradnji in upravljanju plinovoda Yamal ter naj bi določali sklenitev pogodbe o dobavi plina med tožečo stranko in družbo Gazprom. Drugič, Komisija je navedla, da ključna vloga poljske in ruske vlade izhaja tudi iz pritožbe, ki jo je vložila tožeča stranka. Tretjič, Komisija se je sklicevala na morebitno vlogo Ruske federacije in na posebna določila sporazumov Poljska - Rusija, da bi pojasnila, da zatrjevanih dejstev, ki se očitajo družbi Gazprom, ni mogoče nujno pripisati temu podjetju.
Vendar je treba ugotoviti, da se pojem izjeme zaradi državnega delovanja nikakor ne pojavlja v upoštevnih preudarkih dopisa o nameravani zavrnitvi.
Opozoriti pa je treba, da izjema zaradi državnega delovanja omogoča, da se protikonkurenčno ravnanje izključi s področja uporabe členov 101 in 102 PDEU in da se zato ta podjetja razbremenijo odgovornosti za to ravnanje, če jim takšno ravnanje nalaga nacionalna zakonodaja, pravni okvir, ki ga ustvarja ta zakonodaja, ali celo pritiski nacionalnih organov, ki se jim ni mogoče upreti. Člena 101 in 102 PDEU pa se lahko uporabljata, če se izkaže, da obstaja možnost konkurence, ki se lahko prepreči, omeji ali izkrivi s samostojnim ravnanjem podjetij (glej sodbe z dne 11. novembra 1997, Komisija in Francija/Ladbroke Racing,
C‑359/95 P in C‑379/95 P
,
EU:C:1997:531
, točki
in
ter navedena sodna praksa; z dne 18. septembra 1996, Asia Motor France in drugi/Komisija,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, točki
in
ter navedena sodna praksa, in z dne 11. decembra 2003, Strintzis Lines Shipping/Komisija,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba v skladu s sodno prakso to izjemo uporabiti ozko (glej sodbi z dne 30. marca 2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Komisija,
T‑513/93
,
EU:T:2000:91
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 11. decembra 2003, Strintzis Lines Shipping/Komisija,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, točka
in navedena sodna praksa). Tako je sodišče Unije med drugim menilo, da lahko Komisija pritožbe – zaradi pomanjkanja samostojnosti zadevnih podjetij – zavrne le, če bi se na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih indicev izkazalo, da so jih k temu ravnanju enostransko zavezali nacionalni organi, tako da so na ta podjetja izvajali pritisk, ki se mu ta niso mogli upreti, kot so grožnje z uvedbo državnih ukrepov, zaradi katerih bi ta podjetja lahko utrpela velike izgube (glej sodbo z dne 18. septembra 1996, Asia Motor France in drugi/Komisija,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Tako bi morala Komisija ob upoštevanju posebne narave izjeme zaradi državnega delovanja, ki izključuje odgovornost, in dejstva, da sodna praksa ni priznala uporabe te izjeme v primeru državne prisile, ki jo izvaja tretja država, da bi tožeči stranki omogočila, da se učinkovito izjavi o razlogih, ki upravičujejo zavrnitev pritožbe, v dopisu o nameravani zavrnitvi izrecno navesti, da začasna ocena omejene verjetnosti ugotovitve kršitve člena 102 PDEU temelji na mogočem primeru uporabe te izjeme. Komisija od tožeče stranke ne more pričakovati, da bo to implicitno utemeljitev zaznala v elementih, navedenih v tem dopisu.
Te ugotovitve ne ovrže trditev Komisije, da je v točki 102 dopisa o nameravani zavrnitvi navedla, da to, da Republika Poljska sporazumov Poljska - Rusija ni ratificirala, ne vpliva nujno na obveznosti, ki jih ima družba Gazprom na podlagi ruskega prava, in na priznanje teh sporazumov na podlagi tega prava.
Te omembe namreč ni mogoče šteti za dovolj natančno in Komisija dolžnosti, da zagotovi informacije na podlagi člena 7(1) Uredbe št. 773/2004, ne more izpolniti z navedbo, da se je v bistvu sklicevala na izjemo zaradi državnega delovanja. Ta ugotovitev velja še toliko bolj, ker je iz besedila točke 102 dopisa o nameravani zavrnitvi v povezavi s točko 99 navedenega dopisa razvidno, da je Komisija želela predvsem odgovoriti na ugovor, ki ga je tožeča stranka podala v pripombah, ki jih je predložila v okviru tržnega preizkusa, v zvezi z zadevo AT.39816.
Poleg tega vsebina pripomb tožeče stranke k odgovoru na dopis o nameravani zavrnitvi potrjuje, da tožeča stranka ni razumela, da se je Komisija pri sklicevanju na sporazume Poljska - Rusija in ruski pravni red sklicevala na mogočo uporabo izjeme zaradi državnega delovanja. Tožeča stranka je v teh pripombah poudarila dejstvo, da po njenem mnenju ti sporazumi ne urejajo ravnanja družbe Gazprom tako, da bi bila protikonkurenčna ravnanja, očitana temu podjetju, pojasnjena, ne da bi kadar koli omenila navedeno izjemo.
Zato je treba ugotoviti, da je Komisija kršila člen 7(1) Uredbe št. 773/2004.
Vendar lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso navedena kršitev povzroči razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v delu ali celoti le, če se ugotovi, da bi lahko bil izid postopka v zadevi AT.40497, če te kršitve ne bi bilo, drugačen in da bi zato izpodbijani sklep lahko bil vsebinsko drugačen (glej sodbi z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 11. septembra 2014, Gold East Paper in Gold Huasheng Paper/Svet,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, točka
in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 29. oktobra 1980, van Landewyck in drugi/Komisija, od
209/78 do 215/78 in 218/78
, neobjavljena,
EU:C:1980:248
, točka
).
Za presojo, ali bi lahko bil postopek brez navedene kršitve drugačen in ali bi lahko bil izpodbijani sklep vsebinsko drugačen, je treba navesti, da je tožeča stranka v utemeljitev prvega, drugega in četrtega tožbenega razloga, navedenih v okviru sodnega postopka pred Splošnim sodiščem, med drugim navedla trditve, s katerimi načeloma zavrača uporabo izjeme zaradi državnega delovanja v obravnavani zadevi, izpodbija skrbno preučitev pritožbe, ki jo je opravila Komisija, ter izpodbija presoje in obrazložitev, ki jih je izrecno navedla Komisija, da bi utemeljila, da ni mogoče izključiti, da se ta izjema uporablja za ravnanja družbe Gazprom.
Najprej, v zvezi z načelom uporabe izjeme zaradi državnega delovanja je tožeča stranka v okviru drugega tožbenega razloga trdila, da te izjeme ni mogoče uporabiti v primeru, kakršen je obravnavana zadeva, in sicer v primeru, v katerem naj bi po eni strani državno prisilo izvajala tretja država, v obravnavani zadevi Ruska federacija, in ne država članica, in naj bi bilo po drugi strani zadevno podjetje, v obravnavani zadevi družba Gazprom, pod nadzorom te tretje države in bi lahko to podjetje samo predlagalo izvajanje prisile.
Ni pa mogoče izključiti, da lahko državno prisilo, na katero se nanaša izjema zaradi državnega delovanja, izvaja tretja država (glej v tem smislu sodbo z dne 30. septembra 2003, Atlantic Container Line in drugi/Komisija,
T‑191/98 in od T‑212/98 do T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, točke od 1128 do 1150). Vendar mora Komisija, zlasti ob upoštevanju ozke uporabe te izjeme, pri preučitvi dejanskih in pravnih okoliščin, povezanih s pritožbo, in še posebej stopnje samostojnosti podjetja upoštevati morebitno prepustnost med tem podjetjem in državnimi strukturami, na katerih temelji zadevna prisila.
V zvezi s tem iz tožbe jasno izhaja, da bi se tožeča stranka med upravnim postopkom lahko sklicevala na upoštevne okoliščine v zvezi s presojo obstoja in posledic take prepustnosti v obravnavani zadevi, zlasti ob upoštevanju posredovanj Ruske federacije, navedenih v pritožbi, ali domnevnega nadzora te države nad družbo Gazprom [
zaupno
].
Dalje, navesti je treba, da se s trditvami, navedenimi v okviru prvega in četrtega tožbenega razloga, Komisiji očita nezadostna obrazložitev izpodbijanega sklepa in kršitev njene dolžnosti, da podrobno preuči dejanske in pravne elemente, navedene v pritožbi. Tožeča stranka namreč poudarja, da Komisija ni navedla nobene konkretne določbe ruskega prava in se je zgolj na splošno sklicevala na nekatera določila sporazumov Poljska - Rusija, kar naj ne bi zadostovalo za utemeljitev zavrnitve pritožbe. Ta sklicevanja naj bi bila še toliko bolj sporna, ker naj bi bile nekatere zahteve družbe Gazprom naložene pred sklenitvijo dodatnega protokola z dne 29. oktobra 2010 in ker naj bi bil ta protokol sklenjen prav zaradi pritiskov tega podjetja.
Splošno sodišče v zvezi z vprašanjem obrazložitve poleg tega navaja, da zaradi besedila točke 110 obrazložitve izpodbijanega sklepa nastajajo pomisleki glede natančne vsebine splošne ugotovitve iz te točke obrazložitve in torej glede enega od razlogov za utemeljitev zavrnitve trditev glede infrastrukturnih pogojev. Zdi se namreč, da se Komisija v navedeni točki obrazložitve po eni strani sklicuje na možnost uporabe izjeme zaradi državnega delovanja, kot je razvidno iz prvih dveh stavkov te točke obrazložitve, po drugi strani pa ločeno tudi na dejstvo, da bi se lahko s sporazumi Poljska - Rusija v veliki meri določala vsebina pogodbe o upravljanju, sklenjene med družbama EuRoPol in Gaz-System, kot je razvidno iz tretjega stavka navedene točke obrazložitve in uporabe izraza „furthermore“ (poleg tega).
Poleg tega je treba poleg dopisa o nameravani zavrnitvi in izpodbijanega sklepa navesti, da je Komisija v pisnih odgovorih na vprašanja Splošnega sodišča navedla, da tudi če bi bilo – glede na vsebino sporazumov Poljska - Rusija in na zatrjevani medvladni okvir – pravno zadostno dokazano, da pogoji v zvezi z izjemo zaradi državnega delovanja ne bi bili izpolnjeni
stricto sensu
, ti sporazumi vseeno pomenijo politični signal tretje države, ki ga je mogoče na podlagi načela vzajemnega spoštovanja (comity) upoštevati za presojo interesa Unije za nadaljnjo obravnavo trditev v pritožbi.
Zato iz tega izhaja vsaj navidezna zmeda glede razlogov za utemeljitev tega, da je obstajala omejena verjetnost ugotovitve kršitve člena 102 PDEU, ali glede morebitnih drugih razlogov, na podlagi katerih bi lahko Komisija ugotovila, da ni zadostnega interesa Unije za nadaljnjo obravnavo zadeve AT.40497.
Komisija pa bi se sicer lahko v okviru meril za presojo interesa Unije oprla na omejeno verjetnost ugotovitve kršitve ali na preudarke v zvezi z vplivom medvladnih sporazumov na dani sektor oziroma v zvezi z upoštevanjem preudarkov, povezanih z mednarodno konkurenčno politiko Unije, vendar bi morala zagotoviti, da se tožeča stranka lahko v zvezi s tem učinkovito izjavi, in jasno obrazložiti izpodbijani sklep, saj so te obveznosti še toliko pomembnejše, kadar ima Komisija široko diskrecijsko pravico (glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2013, Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljena,
EU:T:2013:538
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz navedenega izhaja, da bi lahko bil izid postopka v zadevi AT.40497, če ne bi bilo kršitve člena 7(1) Uredbe št. 773/2004, ki jo je ugotovilo Splošno sodišče, drugačen in bi lahko bil izpodbijani sklep vsebinsko drugačen glede razloga za utemeljitev, povezanega z izjemo zaradi državnega delovanja.
Ker pa zavrnitev trditev glede infrastrukturnih pogojev, kot je navedeno v točki 49 zgoraj, temelji tudi na razlogu za utemeljitev, povezanem z odločbo o certificiranju, je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen le, če tožeča stranka izpodbija tudi ta drugi razlog za utemeljitev. Na ta drugi razlog za utemeljitev pa se nanaša prav prvi del petega tožbenega razloga.
Če se torej ugotovi, da je prvi del petega tožbenega razloga, ki se nanaša na navedeni drugi razlog za utemeljitev, utemeljen, bo treba ta tožbeni razlog sprejeti v delu, v katerem se nanaša na kršitev člena 7(1) Uredbe št. 773/2004, ne da bi bilo treba preučiti domnevno kršitev člena 8(1) te uredbe, člena 296 PDEU in člena 47 Listine.
Prvi del petega tožbenega razloga: kršitev člena 7(2) Uredbe št. 773/2004 v povezavi s členom 102 PDEU, ker naj bi Komisija storila očitno napako pri presoji v zvezi s trditvami glede infrastrukturnih pogojev
Tožeča stranka Komisiji očita, da je storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da je bilo v odločbi o certificiranju dokazano, da je imela družba Gaz‑System nadzor nad naložbami v zvezi s poljskim odsekom plinovoda Yamal, tako da naj ne bi bilo treba analizirati drugih elementov v zvezi s trditvami glede infrastrukturnih pogojev (ti pogoji so navedeni v točki 19 zgoraj in obravnavanimi v okviru točke 2.4.1 izpodbijanega sklepa). Natančneje, Komisija naj se ne bi mogla veljavno sklicevati na to odločbo kot na bistven razlog za utemeljitev zavrnitve pritožbe, pri čemer naj bi zmanjšala pomen dejstva, da navedena odločba ni bila pravilno izvršena.
Tožeča stranka namreč poudarja, da je izrek odločbe o certificiranju vseboval dve točki. Medtem ko je bila družba Gaz-System v točki 1 izreka te odločbe certificirana kot neodvisni operater poljskega odseka plinovoda Yamal, je bilo v točki 2 priporočeno, da vsakodnevno upravljanje kompresijskih in merilnih postaj za plin s tega odseka 24 mesecev zagotavlja družba Gaz-System. Vendar naj se ta točka 2 ne bi izvajala zaradi oviranja, ki ga izvaja družba EuRoPol kot lastnica infrastrukture navedenega odseka, posredno pa tudi družba Gazprom kot delničarka družbe EuRoPol (kot je navedeno v točki 19 zgoraj), zlasti s pridobitvijo prednosti zaradi spremembe statuta tega skupnega podjetja in pravice do veta, ki naj bi jo družba Gazprom pridobila z zlorabo svojega prevladujočega položaja.
V zvezi s tem naj bi pomen točke 2 izreka odločbe o certificiranju ponazarjali trije elementi. Prvič, predsednik poljskega urada naj bi v okviru tržnega preizkusa, izvedenega v postopku v zadevi AT.39816, poudaril, da prenos, ki se zahteva s to točko, ni bil izveden. Drugič, ruski minister za energijo naj bi z dopisom z dne 30. avgusta 2016 grozil, da bo družba Gazprom zmanjšala ali začasno prekinila dobavo plina, če se bo navedena odločba v celoti izvršila. Tretjič, Komisija naj bi v mnenjih, ki sta bili izdani leta 2014 in leta 2015, o dveh osnutkih odločb, ki sta bila pripravljena pred odločbo o certificiranju, sama poudarila pomembnost prenosa vsakodnevnega upravljanja kompresijskih in merilnih postaj na družbo Gaz-System. Natančneje, Komisija naj bi opozorila na tveganje, da bi imela družba EuRoPol, če tega prenosa ne bi bilo, neupravičen dostop do zaupnih informacij in da bi konkurente svojih delničarjev, in sicer tožeče stranke in družbe Gazprom, lahko diskriminirala. Zato naj odločbe o certificiranju ne bi bilo mogoče obravnavati neodvisno od zadržkov v teh mnenjih.
Tako naj iz odločbe o certificiranju ne bi bilo mogoče sklepati o absolutni potrditvi ali nespornem dokazu, da družba Gazprom v zvezi s plinovodom Yamal ni omejevala konkurence, in to še toliko bolj, ker naj bi bilo neizvajanje točke 2 izreka te odločbe mogoče pripisati družbi Gazprom, ki naj bi torej še naprej izvajala nezakonit vpliv na ta plinovod.
Komisija ob podpori družbe Gazprom vztraja pri tem, da se izpodbijani sklep nanaša izključno na verjetnost ugotovitve kršitve pravil o konkurenci. Odločba o certificiranju pa naj bi bila pokazatelj, da je ta verjetnost majhna. Medtem ko naj bi bilo prvotno mnenje Komisije, da je družba Gazprom izvajala nadzor nad naložbami v zvezi s poljskim odsekom plinovoda Yamal, naj bi namreč odločba o certificiranju vsebovala ugotovitve, da so se razmere v zvezi s tem spremenile.
Komisija v zvezi s priporočilom o prenosu upravljanja, navedenim v točki 2 odločbe o certificiranju, poudarja, da je bila s to odločbo brezpogojno in torej dokončno certificirana družba Gaz-System kot neodvisen operater omrežja. V nasprotju s tem, kar naj bi trdila tožeča stranka, naj bi imela taka odločba dejanski pravni učinek glede neodvisnosti zadevnega operaterja in naj ne bi bila zgolj deklaratorna. Poleg tega naj neizvajanje tega priporočila ne bi vplivalo na ugotovitve in presoje poljskega urada v zvezi z naložbami v poljski odsek plinovoda Yamal.
Mnenji, ki ju je Komisija izdala v okviru postopka certificiranja družbe Gaz‑System, naj po eni strani ne bi bili zavezujoči. Po drugi strani naj bi bil cilj teh mnenj zagotoviti polno uporabo pravil prava Unije na področju energetike, vendar naj v okviru preučitve pritožbe ne bi vplivali na pomisleke Komisije glede možnosti, da se v zvezi z zadevnimi trditvami ugotovi kršitev pravil o konkurenci kot takih.
Družba Gazprom pa trdi, da je odločba o certificiranju pomemben pokazatelj majhne verjetnosti, da ima ta družba vpliv na naložbe v poljski odsek plinovoda Yamal, in je zato malo verjetno, da bi se ugotovila kršitev.
V zvezi z neizvajanjem priporočila iz te odločbe naj v pritožbi ne bi bilo nobenega dokaza, da je to neizvedbo mogoče pripisati blokadi družbe Gazprom, za katero naj ta ne bi bila odgovorna. Družba Gazprom v utemeljitev te trditve poudarja, prvič, da naj bi bila odločba o certificiranju v skladu s poljskim pravom dokončna in naj bi se z njo družbi Gaz-System podelile pravice, katerih izvajanje ne bi mogla preprečiti, drugič, da naj bi bila družba Gaz-System edina naslovnica odločbe o certificiranju in da naj bi torej to odločbo morala izvršiti le družba Gaz‑System, medtem ko pa naj ne bi bilo razloga, da se od družbe EuRoPol (ali od nje same) zahteva, naj to odločbo izvrši, in tretjič, da naj bi poljski urad v primeru neizvrševanja navedene odločbe lahko oziroma bi celo moral zahtevati njeno izvršitev zlasti z naložitvijo finančnih sankcij ali z odpravo te odločbe.
Splošno sodišče opozarja, kot je bilo že navedeno v točki 49 zgoraj, da je Komisija v izpodbijanem sklepu trditve glede infrastrukturnih pogojev zavrnila iz razloga omejene verjetnosti ugotovitve kršitve člena 102 PDEU, ki je temeljil na dveh razlogih za utemeljitev, pri čemer se eden nanaša na mogočo uporabo izjeme zaradi državnega delovanja, drugi pa na odločbo o certificiranju, pri čemer je zadnjenavedeni razlog naveden v točkah od 99 do 102 in 109 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
V zvezi s tem, na prvem mestu, med strankama ni sporno, da je predsednik poljskega urada z odločbo o certificiranju družbi Gaz-System podelil potrdilo o neodvisnosti, zlasti pa je navedel več ugotovitev o nadzoru, ki ga je izvajala družba Gaz-System nad naložbami v zvezi s poljskim odsekom plinovoda Yamal in nad izvedbo nekaterih naložb na tem odseku.
Res je sicer, da je odločba o certificiranju v izreku vsebovala tudi točko v zvezi s prenosom vsakodnevnega upravljanja kompresijskih in merilnih postaj na poljskem odseku plinovoda Yamal na družbo Gaz-System. Vendar, ne glede na to, na kaj nakazuje Komisija, vprašanje tega prenosa – kljub temu, da to vprašanje spada na področje ureditve Unije na področju plina – vključuje konkurenčne vidike, ki lahko spadajo na področje uporabe pravil Unije o konkurenci.
Pristojne službe Komisije, ki so sicer ločene od GD za konkurenco, so namreč izpostavile potrebo po zagotovitvi prenosa upravljanja kompresijskih in merilnih postaj v obeh njenih mnenjih, ki sta bili izdani 9. septembra 2014 in 19. marca 2015, v okviru postopka certificiranja družbe Gaz-System. Natančneje, v mnenju z dne 9. septembra 2014 so te službe navedle, da je upravljanje teh postaj ena od bistvenih nalog operaterja prenosnega sistema, in poudarile problematiko na področju konkurence, ki izhaja iz tega, da družba EuRoPol, ki je lastnica poljskega odseka plinovoda Yamal, upravlja navedene postaje, saj je družba EuRoPol zaradi nadzora, ki ga nad njo izvajata družba Gazprom in tožeča stranka, del vertikalno integriranega podjetja. Natančneje, to, da družba EuRoPol upravlja navedene postaje, naj bi povečalo tveganje za diskriminatorno ravnanje in naj bi temu podjetju omogočalo, da razpolaga z zaupnimi informacijami, ki so lahko podlaga za konkurenčno prednost njegovih delničarjev, med katerimi je družba Gazprom.
Na splošno je treba navesti, da se ureditev Unije na področju plina vsekakor nanaša na vprašanja konkurence in da je cilj zlasti Direktive 2009/73/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. julija 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom in o razveljavitvi Direktive 2003/55/ES (
UL 2009, L 211, str. 94
), kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav od 4 do 17, med drugim zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev za dobavitelje plina z vzpostavitvijo nediskriminacijskega dostopa do prenosnih omrežij z uvedbo ločevanja med operaterjem omrežja in vertikalno integriranim podjetjem, ki je lastnik tega omrežja.
Teh ugotovitev v zvezi z mnenjema, ki so ju izdale pristojne službe Komisije v okviru postopka certificiranja družbe Gaz-System, ne more ovreči trditev, da ti mnenji nista zavezujoči, saj bi moral GD za konkurenco v okviru svoje presoje v zvezi z odločbo o certificiranju ne glede na pravno veljavnost navedenih mnenj upoštevati njuno vsebino, zlasti v zvezi s potencialnimi težavami glede konkurence, opredeljenimi v teh mnenjih.
Poleg tega je treba ugotoviti, da do prenosa upravljanja kompresijskih in merilnih postaj ni prišlo ob izteku roka 24 mesecev, določenega v točki 2 izreka odločbe o certificiranju, to je 19. maja 2017, niti ob sprejetju izpodbijanega sklepa, to je 17. aprila 2019. V zvezi s tem je treba zavrniti trditev, da bi bila za to neizpolnitev odgovorna družba Gaz-System kot naslovnica odločbe o certificiranju oziroma da bi bila lahko odgovorna tožeča stranka kot delničarka, ki skupaj z družbo Gazprom obvladuje družbo EuRoPol.
Iz dopisa z dne 30. avgusta 2016, ki ga je poslal ruski minister za energijo, je namreč razvidno, da je blokada, povezana s prenosom upravljanja, najverjetneje prihajala od družbe Gazprom, ne pa od tožeče stranke ali družbe Gaz-System, in to neodvisno od morebitnih pomislekov o tem, ali je bil ta dopis indic pritiska Ruske federacije na družbo Gazprom oziroma bi lahko pomenil posredovanje, ki ga je družba Gazprom predlagala za obrambo svojih interesov. Vsekakor lahko vprašanje o izvoru te blokade okrepi pomen tega, da upravljanje kompresijskih in merilnih postaj ni bilo preneseno.
Iz tega izhaja, da Komisija ni mogla pripisati odločilnega pomena odločbi o certificiranju, ne da bi upoštevala točko 2 izreka te odločbe, ter – splošneje – okoliščine v zvezi z neobstojem prenosa upravljanja kompresijskih in merilnih postaj.
Na drugem mestu, treba je poudariti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu menila, da je na podlagi ugotovitev in presoj iz odločbe o certificiranju, ki se nanašajo na naložbe na poljskem odseku plinovoda Yamal, ugotovila, da njeni predhodni pomisleki glede konkurence, opredeljeni v OU, izdanem v zadevi AT.39816, v zvezi z očitki Yamal niso bili potrjeni in da zato v zvezi s tem ni bila potrebna nobena zaveza.
Vendar je, kot je navedla tožeča stranka, vsebina njene pritožbe presegala obseg očitkov, zajetih v OU, zlasti pa so trditve glede infrastrukturnih pogojev zajemale ravnanja, ki so presegala zgolj vprašanje nadzora nad naložbami na poljskem odseku plinovoda Yamal. Kot je namreč navedeno v točki 19 zgoraj, so se te trditve, ki so bile podane vzporedno v pritožbi, nanašale – splošneje – na ravnanja, s katerimi naj bi družba Gazprom določila različne pogoje, in sicer zahtevala naj bi spremembe statuta družbe EuRoPol, ki bi družbi Gazprom omogočile, da blokira vsakršno aktivnost družbe EuRoPol, za katero meni, da je v nasprotju z njenimi interesi, določila naj bi nekatera določila v pogodbi o upravljanju, ki naj bi jo morali skleniti družbi EuRoPol in Gaz-System, in zahtevala naj bi, naj se tožeča stranka, tudi kot delničarka družbe EuRoPol, strinja z odpovedjo nekaterim terjatvam do družb RUE in Gazprom.
Zato je Komisija s sklicevanjem na ugotovitve in presoje iz odločbe o certificiranju v zvezi z naložbami na poljskem odseku plinovoda Yamal trditve, navedene v pritožbi, omejila le na obseg očitkov Yamal, navedenih v OU.
Vendar v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, takega pristopa ni mogoče utemeljiti z dejstvom, kot naj bi izhajalo iz same pritožbe, da je družba Gazprom pogoje, ki so veljali za sklenitev pogodbe o dobavi dodatnih količin plina, obravnavala kot celoto, tako da naj bi ugotovitve in presoje v zvezi z naložbami v poljski odsek plinovoda Yamal vplivale na celovito presojo teh pogojev. Kot namreč izhaja iz prejšnje točke, so bila zadevna ravnanja drugačna, zlasti ker so se nanašala tudi na odpovedi terjatvam do družb RUE in Gazprom, in so presegla to vprašanje o naložbah.
Poleg tega je treba v delu, v katerem Komisija prereka premiso tožeče stranke, v skladu s katero bi bilo primerneje težave, povezane z izvajanjem ureditve Unije na področju plina, razrešiti v okviru postopka o konkurenci, ugotoviti, da bi se Komisija glede na okoliščine primera lahko na podlagi meril za presojo interesa Unije sklicevala na razlog za zavrnitev pritožbe, povezan s tem, da so obstajali drugi načini, s katerimi bi se zadevna ravnanja ali vsaj nekatera izmed njih lahko odpravila, kot je to, da poljski organi preverijo skladnost s to ureditvijo. Vendar je Komisija morala zagotoviti, da se tožeča stranka lahko v zvezi s tem učinkovito izjavi, in jasno obrazložiti izpodbijani sklep, saj so te obveznosti še toliko pomembnejše, kadar ima Komisija široko diskrecijsko pravico (glej v tem smislu sodbo z dne 16. oktobra 2013, Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljena,
EU:T:2013:538
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato je Komisija v zvezi s trditvami glede infrastrukturnih pogojev storila očitno napako pri presoji, ker je menila, da ugotovitve in presoje v zvezi z naložbami v poljski odsek plinovoda Yamal, navedene v odločbi o certificiranju, utemeljujejo ugotovitev, da obstaja le omejena verjetnost ugotovitve kršitve člena 102 PDEU.
Iz navedenega izhaja, da je treba v zvezi s kršitvijo člena 7(1) Uredbe št. 773/2004, navedeno v točki 60 zgoraj, v skladu z ugotovitvami, navedenimi v točkah od 71 do 73 zgoraj, ugotoviti, da bi lahko bil – tudi ob upoštevanju drugega razloga za utemeljitev v zvezi z odločbo o certificiranju – izid postopka v zadevi AT.40497 drugačen in bi lahko bil izpodbijani sklep vsebinsko drugačen, zato se zaradi te kršitve ta sklep razglasi za ničen.
Splošno sodišče kljub temu meni, da je treba preučiti drugi del petega tožbenega razloga.
Drugi del petega tožbenega razloga: kršitev člena 7(2) Uredbe št. 773/2004 v povezavi s členom 102 PDEU, ker naj bi Komisija storila očitne napake pri presoji omejitev dobave v zimski sezoni 2014/2015
Po mnenju tožeče stranke je Komisija s tem, da je zavrnila trditve v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015, navedene v točki 19 zgoraj in obravnavane v okviru točke 2.4.2 obrazložitve izpodbijanega sklepa, storila več očitnih napak pri presoji, pri čemer gre za napake, brez katerih bi lahko štela, da je interes Unije odprava tveganja, da bi družba Gazprom lahko ponovno uporabila omejitve dobave za preprečitev ponovnega izvoza plina.
Prvič, Komisija naj bi napačno menila, da je bilo tveganje vpliva, ki je posledica motenj pri oskrbi s plinom, od takrat zmanjšano zaradi izboljšanja povezave poljskega trga z nemškim trgom. Uvedba fizičnih povratnih tokov na plinovodu Yamal naj bi namreč segala v čas pred očitanim dogodkom, saj naj bi se zgodila aprila 2014. Poleg tega naj to izboljšanje ne bi bilo koristno za druge države članice, ki so bile prizadete zaradi zadevnih omejitev.
Drugič, Komisija naj bi napačno ugotovila, da nima dokazov, da navedeni dogodek pomeni zlorabo prevladujočega položaja, medtem ko naj ne bi pravilno preučila dokazov, ki jih je imela na voljo. Namen omejitev ponovnega izvoza plina v Ukrajino naj bi bil namreč dokazan z javno izjavo ruskega ministra za energijo z dne 25. septembra 2014, navedeno tako v pritožbi kot v odgovoru na dopis o nameravani zavrnitvi. Predloženi naj bi bili še drugi skladni elementi, ki naj bi dokazovali, da so te omejitve prizadele Madžarsko, Avstrijo in Slovaško ter da je Madžarska ustavila ponovni izvoz v Ukrajino. Pozneje naj bi se poleg groženj iz dopisa z dne 30. avgusta 2016 takšne omejitve leta 2018 še vedno pojavljale v Romuniji in Ukrajini.
Tretjič, Komisija naj bi naznanjene omejitve napačno opredelila kot kršitve pogodb, za katere bi tožeča stranka lahko zahtevala odškodnino na podlagi pogodbenih mehanizmov za reševanje sporov. Ta opredelitev pa naj bi izhajala iz neupoštevanja širšega okvira, v katerega so umeščene te omejitve, in sicer strategije družbe Gazprom, katere namen je omejevanje konkurence. Poleg tega naj dejstvo, da se ravnanje umešča v pogodbeni okvir in da obstaja pogodbeni mehanizem za reševanje sporov, samo po sebi ne bi pomenilo, da posredovanje Komisije ni upravičeno, saj naj te okoliščine ne bi izključevale obstoja protikonkurenčnih ravnanj.
Četrtič, v nasprotju z mnenjem Komisije naj ravnanje, ki ga očita tožeča stranka, ne bi prenehalo in naj bi še vedno vplivalo na trenutno stanje konkurence. Stališče, ki ga zagovarja Komisija, naj bi namreč izhajalo iz neupoštevanja drugih dejavnikov, in sicer drugih primerov omejitev, ki jih je navedla tožeča stranka, in dejstva, da naj bi se take omejitve uporabile kot instrument s protikonkurenčnim ciljem za razdelitev trgov ali za določitev koncesij, ki jih želi družba Gazprom, za njene stranke. Poleg tega naj Komisija ne bi upoštevala dejstva, da naj bi razvoj infrastrukture za prenos plina, ki jo nadzira družba Gazprom in ki naj bi omogočala obidenje držav članic srednje Evrope (plinovod Nord Stream 1 in projekta za gradnjo plinovodov Nord Stream 2 in TurkStream), povečal zmožnost družbe Gazprom za izvajanje takih ravnanj, kar naj ne bi bilo rešeno z zavezami družbe Gazprom, ki so postale zavezujoče, v okviru zadeve AT.39816.
Komisija ob podpori družbe Gazprom prereka napake pri presoji, ki jih zatrjuje tožeča stranka, in meni, da je treba ta del zavrniti.
V zvezi s tem je iz izpodbijanega sklepa in dopisa o nameravani zavrnitvi razvidno, da je Komisija menila, da ji ni treba nadalje preučiti trditev v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015 predvsem iz štirih razlogov. Prvič, zadevna ravnanja naj bi pomenila spor pogodbene narave, ne da bi ji elementi, ki jih je imela na voljo, omogočali ugotovitev, da so ta ravnanja pomenila zlorabo. Drugič, mehanizem reševanja sporov, določen v pogodbi med družbo Gazprom in tožečo stranko, naj bi zagotovil alternativo preiskavi konkurence in ustrezen način za odpravo teh ravnanj. Tretjič, navedena ravnanja naj bi bila preteklost, ne da bi se izkazalo, da so ob sprejetju izpodbijanega sklepa vplivala na konkurenco. Nazadnje in četrtič, izboljšanje medomrežne povezave med Nemčijo in Poljsko naj bi znatno zmanjšalo tveganje, da bodo prihodnje težave z dobavo vplivale na Poljsko.
Splošno sodišče v zvezi s prvim razlogom navaja, da je glavni dokaz v smislu obstoja potencialnega ravnanja, ki pomeni zlorabo, javna izjava ruskega ministra za energijo z dne 25. septembra 2014, iz katere je mogoče razbrati, da je bil motiv omejitev dobave preprečiti ponovni izvoz plina iz zadevnih držav SVE v Ukrajino. Vendar, kot trdi Komisija, ta element ne more zadostovati za ugotovitev kršitve člena 102 PDEU niti ne more sam po sebi upravičiti nadaljnje preiskave teh omejitev, in to še toliko bolj, ker je bilo mogoče, kot je razvidno iz dopisa o nameravani zavrnitvi, navedene omejitve pojasniti z drugim razlogom, in sicer z ustvarjanjem ruskih rezerv plina, tudi ob predpostavki, da je verjetnost tega drugega razloga mogoče izpodbijati.
Tega ne ovrže dejstvo, da so bile omejitve dobave v zimski sezoni 2014/2015 vključene v splošno strategijo družbe Gazprom, ki naj bi bila dokumentirana v OU, izdanem v zadevi AT.39816, in naj bi bila potrjena tudi z grožnjami iz dopisa z dne 30. avgusta 2016.
Namreč, čeprav je bila taka strategija omenjena v OU, je ta strategija razdeljena na različne kategorije ravnanj in – tudi ob predpostavki, da je bil motiv teh omejitev preprečevanje ponovnega izvoza v Ukrajino – take omejitve se razlikujejo od ravnanj, navedenih v OU, ki se nanašajo na trgovanje med zadevnimi državami SVE, in od domnevnih groženj iz dopisa z dne 30. avgusta 2016, ki se nanašajo na upravljanje poljskega odseka plinovoda Yamal. Zato je lahko Komisija navedene omejitve razumno preučila ločeno, tudi ob upoštevanju dejstva, da so zaveze, ki jih je družba Gazprom sprejela za odpravo pomislekov Komisije glede konkurence v zadevi AT.39816, postale zavezujoče na podlagi sklepa, ki je bil sprejet ob zaključku te zadeve in ki je bil med drugim preučen v točkah 2.2 in 2.3 izpodbijanega sklepa.
Poleg tega zvišanje stroškov medomrežnih povezav v zimski sezoni 2014/2015 in dejstvo, da so omejitve dobave v tej sezoni vplivale na več držav članic, in ne le na Republiko Poljsko, na katera se sklicuje tožeča stranka, kot taka ne moreta dokazati kršitve člena 102 PDEU.
V zvezi z drugim razlogom velja, kot trdi tožeča stranka, da pogodbena narava ravnanja in obstoj pogodbenega načina reševanja sporov ne izključujeta, da to ravnanje pomeni kršitev pravil Unije o konkurenci. Vendar tožeča stranka ni izpodbijala, da obstaja, kot je ugotovljeno v izpodbijanem sklepu, tak način reševanja sporov v pogodbi o dobavi plina, ki jo je sklenjena z družbo Gazprom. Komisija pa lahko utemeljeno upošteva obstoj alternativnih načinov, ki načeloma omogočajo odpravo ravnanj, ki jim ugovarja pritožnik.
V zvezi s tretjim razlogom, in sicer da naj bi bile zadevne omejitve dobave preteklost, je treba iz razlogov, navedenih v točki 108 zgoraj, ugotoviti, da je Komisija te omejitve lahko obravnavala ločeno. V preostalem drugi elementi, na katere se sklicuje tožeča stranka – zlasti težave, ki naj bi jih družba Gazprom leta 2018 povzročila v Romuniji, in domnevna prevlada tega podjetja v zvezi z infrastrukturo za prenos plina v Evropi, tudi če gre za ravnanja, ki so primerljiva s temi omejitvami – niso bili navajani med upravnim postopkom ali so preveč splošne trditve, da bi se z njimi ovrgla presoja Komisije.
V zvezi s četrtim razlogom zadostuje ugotovitev, da tožeča stranka ne izpodbija niti resničnosti izboljšanja medomrežne povezave med Nemčijo in Poljsko niti povečanja količine plina, ki se iz prve države prenaša v drugo državo od leta 2016.
Zato je treba ugotoviti, da Komisija s tem, da je menila, da ni bilo zadostnih razlogov za nadaljnjo preiskavo trditev v zvezi z omejitvami dobave v zimski sezoni 2014/2015, ni storila očitne napake pri presoji.
Ob upoštevanju vseh zgornjih preudarkov in zlasti ugotovitve iz točke 98 zgoraj, v skladu s katero je Komisija kršila člen 7(1) Uredbe št. 773/2004, ker bi lahko bil izid postopka v zadevi AT.40497, če te kršitve ne bi bilo, drugačen in bi bil zato izpodbijani sklep lahko vsebinsko drugačen, je treba tožbi ugoditi. V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da ni treba odločiti o predlogu tožeče stranke za sprejetje ukrepov procesnega vodstva.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija s svojimi predlogi ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
Poleg tega lahko Splošno sodišče na podlagi člena 138(3) Poslovnika intervenientu, ki ni država članica ali institucija Unije, naloži, da nosi svoje stroške. V obravnavani zadevi družba Gazprom torej nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Sklep Evropske komisije C(2019) 3003 final z dne 17. aprila 2019 o zavrnitvi pritožbe (Zadeva AT.40497 – Poljske cene plina) se razglasi za ničen.

2.
Komisija nosi svoje stroške in stroške družbe Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

3.
Družbi Gazprom PJSC in Gazprom export LLC nosita svoje stroške.

Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 2. februarja 2022.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.
(
)	Prikriti zaupni podatki.