CELEX: 62018TJ0310
Socialinė politika
Socialinių partnerių dialogas Sąjungos lygmeniu
Susitarimas „Centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais bendroji sistema“
Bendras pasirašiusių šalių prašymas įgyvendinti šį susitarimą Sąjungos lygmeniu
Komisijos atsisakymas pateikti sprendimo pasiūlymą Tarybai
Ieškinys dėl panaikinimo
Aktas, dėl kurio galima pareikšti ieškinį
Priimtinumas
Komisijos diskrecija
Socialinių partnerių autonomija
Subsidiarumo principas
Proporcingumas

Ginčo aplinkybės
2015 m. balandžio 10 d. konsultaciniame dokumente C(2015) 2303
final
Europos Komisija, remdamasi SESV 154 straipsnio 2 dalimi, pasiūlė socialiniams partneriams pareikšti poziciją dėl galimos Europos Sąjungos veikimo linkmės, susijusios su darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais direktyvų konsolidavimu. Šis konsultavimasis buvo susijęs, be kita ko, su galimu šių direktyvų taikymo srities išplėtimu įtraukiant valstybių narių valstybės institucijų tarnautojus ir darbuotojus.
2015 m. birželio 2 d. socialiniai partneriai, posėdžiaujantys Centrinės valdžios institucijų socialinio dialogo komitete, būtent
Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (DSANE)
ir
Employeurs de l’administration publique européenne (EAPE)
, vadovaudamiesi SESV 154 straipsnio 4 dalimi, informavo Komisiją apie savo norą derėtis ir sudaryti susitarimą pagal SESV 155 straipsnio 1 dalį.
2015 m. gruodžio 21 d. DSANE ir EAPE pasirašė Susitarimą „Centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais bendroji sistema“ (toliau – Susitarimas).
2016 m. vasario 1 d. raštu DSANE ir EAPE kartu paprašė Komisijos pateikti pasiūlymą dėl Susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu Europos Sąjungos Tarybos sprendimu, priimtu remiantis SESV 155 straipsnio 2 dalimi.
2018 m. kovo 5 d. Komisija informavo DSANE ir EAPE apie tai, kad nusprendė neteikti Tarybai pasiūlymo dėl sprendimo, kuriuo Sąjungos lygmeniu įgyvendinamas Susitarimas (toliau – ginčijamas sprendimas).
Ginčijamame sprendime Komisija iš esmės nurodė, pirma, kad centrinės valdžios institucijos pavaldžios valstybių narių vyriausybėms, kad jos vykdo viešosios valdžios funkcijas ir kad jų struktūra, organizavimas ir veikimas priklauso tik valstybių narių kompetencijai. Antra, Komisija pažymėjo, kad daugelyje valstybių narių jau egzistuoja nuostatos, užtikrinančios tam tikrą šių institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais lygį. Trečia, Komisija konstatavo, kad minėtų institucijų svarba priklauso nuo valstybių narių centralizacijos ar decentralizacijos laipsnio, todėl tuo atveju, jeigu Susitarimas būtų įgyvendintas Tarybos sprendimu, valstybės institucijų tarnautojų ir darbuotojų apsaugos lygis labai svyruotų, priklausomai nuo valstybių narių.
Procesas ir šalių reikalavimai
2018 m. gegužės 15 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo šį ieškovų, t. y. pirma,
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
, asociacijos, kuri jungia Europos profesinių sąjungų organizacijas, atstovaujančias viešojo sektoriaus darbuotojams, ir kartu su Europos nepriklausomų profesinių sąjungų konfederacija (CESI) įsteigė DSANE, ir, antra, EPSU Generalinio sekretoriaus Jan Goudriaan, ieškinį.
2018 m. liepos 26 d. Komisija pateikė atsiliepimą į ieškinį.
2018 m. rugsėjo 19 d. ieškovai pateikė dubliką.
Atskiru dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2018 m. spalio 11 d.) ieškovai pateikė prašymą užtikrinti tam tikrų ieškinio prieduose pateiktų duomenų konfidencialumą visuomenės atžvilgiu.
2018 m. lapkričio 14 d. Komisija pateikė tripliką.
2018 m. gruodžio 13 d. Nutartimi EPSU ir Willem Goudriaan / Komisija (
T‑310/18
, nepaskelbta Rink.,
EU:T:2018:1018
) Bendrojo Teismo devintosios kolegijos pirmininkas atmetė
European Transport Workers’Federation (ETF)
prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti ieškovų reikalavimų.
Taikydamas proceso organizavimo priemonę pagal savo Procedūros reglamento 89 straipsnio 3 dalies a ir b punktus Bendrasis Teismas pateikė šalims klausimų raštu, prašydamas atsakyti į juos per teismo posėdį.
Per 2019 m. gegužės 23 d. posėdį šalys buvo išklausytos ir atsakė į Bendrojo Teismo pateiktus klausimus. Baigiantis posėdžiui Bendrojo Teismo devintosios išplėstinės kolegijos pirmininkas nusprendė neužbaigti žodinės proceso dalies.
Taikydamas proceso organizavimo priemonę pagal Procedūros reglamento 89 straipsnio 3 dalies b punktą Bendrasis Teismas paprašė ieškovų raštu pakomentuoti Komisijos per posėdį pateiktus argumentus. Ieškovai šį prašymą įvykdė per nustatytą terminą.
2019 m. birželio 24 d. Bendrojo Teismo devintosios išplėstinės kolegijos pirmininko sprendimu žodinė proceso dalis buvo baigta.
Ieškovai Bendrojo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą,
–
priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
Komisija Bendrojo Teismo prašo:
–
atmesti ieškinį, kiek jį pateikė J. Goudriaan, kaip nepriimtiną,
–
atmesti visą šį ieškinį kaip nepagrįstą,
–
priteisti iš ieškovų bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
Dėl priimtinumo
Dėl akto, kurį galima ginčyti, buvimo
Pirmiausia reikia priminti, kad iš SESV 263 straipsnio pirmos pastraipos matyti, jog Sąjungos teismas prižiūri institucijų aktų, „galinčių turėti teisinių padarinių trečiosioms šalims“, teisėtumą.
Tuo remiantis reikia daryti išvadą, kad ieškinį dėl panaikinimo galima pareikšti dėl visų institucijų priimtų priemonių ar nuostatų (nepaisant jų pobūdžio ar formos), kuriomis siekiama sukelti teisinių padarinių (1971 m. kovo 31 d. Sprendimo Komisija / Taryba,
22/70
,
EU:C:1971:32
,
ir
punktai ir 1986 m. balandžio 23 d. Sprendimo Les Verts / Parlamentas,
294/83
,
EU:C:1986:166
,
punktas).
Šiuo atveju reikia išnagrinėti, pirma, ar ginčijamas sprendimas gali būti laikomas parengiamuoju aktu ir, antra, ar didelės Komisijos diskrecijos buvimas gali turėti įtakos ieškinio priimtinumui.
–
Galimas kvalifikavimas kaip parengiamojo akto
Remiantis suformuota jurisprudencija, aktai, kuriuos galima ginčyti, iš esmės yra tik priemonės, kuriomis galutinai nustatoma institucijos pozicija pasibaigus administracinei procedūrai ir kuriomis siekiama sukelti privalomų teisinių padarinių, išskyrus visų pirma tarpines priemones, kurių tikslas yra parengti galutinį sprendimą ir kurios nesukelia tokių padarinių (1981 m. lapkričio 11 d. Sprendimo IBM / Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
,
punktas ir 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
,
punktas).
Kitaip yra tik tuomet, jeigu per parengiamąją procedūrą priimti aktai ar sprendimai, pirma, patys yra specialios procedūros, kuri nėra pagrindinė procedūra, rezultatas ir, antra, patys sukelia privalomų teisinių padarinių (šiuo klausimu žr. 1981 m. lapkričio 11 d. Sprendimo IBM / Komisija,
60/81
,
EU:C:1981:264
,
punktą).
Rėmimasis pasiūlymo sąvoka yra aiški nuoroda į tai, kad teisės akto turinys nėra skirtas sukelti teisiniams padariniams, taigi į tai, kad šis aktas nėra toks, kurį galima ginčyti (šiuo klausimu žr. 2005 m. gruodžio 1 d. Sprendimo Italija / Komisija,
C‑301/03
,
EU:C:2005:727
,
ir
punktus). Taip yra visų pirma pasiūlymo, kurį Komisija pateikė per keliais etapais vykstančią procedūrą, atveju, jeigu toks pasiūlymas yra privalomų teisinių padarinių nesukeliantis tarpinis aktas (šiuo klausimu žr. 1997 m. gegužės 15 d. Nutarties Berthu / Komisija,
T‑175/96
,
EU:T:1997:72
,
ir
punktus).
Be to, kai sprendimas yra neigiamo pobūdžio, jis turi būti vertinamas atsižvelgiant į prašymo, į kurį tame sprendime pateiktas atsakymas, pobūdį (1972 m. kovo 8 d. Sprendimo Nordgetreide / Komisija,
42/71
,
EU:C:1972:16
,
punktas ir 1992 m. lapkričio 24 d. Sprendimo Buckl ir kt. / Komisija,
C‑15/91 ir C‑108/91
,
EU:C:1992:454
,
punktas). Tuo remiantis reikia daryti išvadą, kad atsisakymas yra aktas, dėl kurio panaikinimo galima pareikšti ieškinį, kaip tai suprantama pagal SESV 263 straipsnį, jeigu pagal šią nuostatą būtų buvę galima ginčyti aktą, kurį institucija atsisako priimti (žr. 1996 m. spalio 22 d. Sprendimo Salt Union / Komisija,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Tai reiškia, kad ieškiniai dėl panaikinimo, pareikšti dėl atsisakymo pateikti pasiūlymą, iš principo yra nepriimtini, kaip ir ieškiniai, pareikšti dėl pateikto pasiūlymo (šiuo klausimu žr. 2007 m. kovo 13 d. Nutarties Arizona Chemical ir kt. / Komisija,
C‑150/06 P
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2007:164
,
ir
punktus).
Vis dėlto tam tikrais atvejais, kai dokumente nustatoma išankstinė procedūra, leidžianti tam tikriems asmenims prašyti Komisijos pateikti akto pasiūlymą, Komisijos atsisakymas pateikti tokį pasiūlymą yra aktas, kurį galima ginčyti. Tokiu atsisakymu, viena vertus, užbaigiama išankstinė procedūra, pradėta remiantis minėtu dokumentu, ir, kita vertus, užkertamas kelias pradėti paties akto priėmimo procedūrą. Toks atsisakymas atspindi galutinę Komisijos poziciją ir sukelia privalomų teisinių padarinių, todėl dėl jo gali būti pareikštas ieškinys dėl panaikinimo (šiuo klausimu žr. 1998 m. birželio 25 d. Sprendimo Lilly Industries / Komisija,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
,
,
,
ir
punktus ir 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
,
ir
punktus).
Iš paties SESV 155 straipsnio teksto, kuris pateiktas šio sprendimo 49 punkte, matyti, kad pagal šią nuostatą socialiniai partneriai turi teisę vesti derybas dėl susitarimo Sąjungos lygmeniu, paskui bendrai prašyti Komisijos pateikti pasiūlymą dėl šio susitarimo įgyvendinimo Tarybos sprendimu. Šiomis aplinkybėmis sprendimas, kuriuo Komisija atsisako pateikti pasiūlymą pagal SESV 155 straipsnio 2 dalį, nėra tik preliminarus ar parengiamasis aktas: priešingai, tai yra galutinė Komisijos pozicija, kuria, pirma, užbaigiama išankstinė procedūra, numatyta socialiniams partneriams, ir, antra, nepradedama paties akto priėmimo procedūra. Todėl toks sprendimas sukelia privalomų teisinių padarinių.
Tuo remiantis reikia daryti išvadą, kad ginčijamas sprendimas nėra parengiamasis aktas.
–
Galimas didelės diskrecijos egzistavimo poveikis
Tam tikrais atvejais didelės diskrecijos egzistavimas lemia tai, kad ieškinys dėl panaikinimo yra nepriimtinas. Taip yra tuo atveju, kai ieškinys pareiškiamas dėl Komisijos sprendimo nepradėti procedūros dėl įsipareigojimų neįvykdymo, nes Komisija turi visišką diskreciją šiuo klausimu (1990 m. gegužės 17 d. Sprendimo Sonito ir kt. / Komisija,
C‑87/89
,
EU:C:1990:213
,
punktas ir 1997 m. vasario 20 d. Sprendimo Bundesverband der Bilanzbuchhalter / Komisija,
C‑107/95 P
,
EU:C:1997:71
,
,
ir
punktai). Taip yra ir tuo atveju, kai ieškinys dėl panaikinimo pareiškiamas dėl Europos Parlamento sprendimo dėl veiksmų, kurių reikia imtis dėl peticijos, atitinkančios SESV 227 straipsnyje nustatytas sąlygas, nes Parlamentas šiuo klausimu turi didelę politinio vertinimo diskreciją (2014 m. gruodžio 9 d. Sprendimo Schönberger / Parlamentas,
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
,
punktas).
Vis dėlto šio sprendimo 30 punkte paminėti atvejai yra išimtiniai ir labai specifiniai.
Vienintelė institucijai pripažintos didelės diskrecijos egzistavimo pasekmė iš esmės yra Sąjungos teismo vykdomos kontrolės apimties ir intensyvumo apribojimas (žr. šio sprendimo 110 punktą).
Konkrečiai kalbant, kai kyla klausimas dėl Komisijos iniciatyvos teisės siūlyti Sąjungos aktus, šiai institucijai suteiktos didelės diskrecijos nepakanka, kad būtų užkirstas kelias ieškinio dėl panaikinimo priimtinumui. Todėl Teisingumo Teismas yra nusprendęs, kad Komisijos sprendimas atsiimti pasiūlymą dėl teisėkūros procedūra priimamo akto yra aktas, dėl kurio panaikinimo galima pareikšti ieškinį, taigi, aktas, kurio atžvilgiu gali būti vykdoma teisminė kontrolė (šiuo klausimu žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
–
punktus). Tas pats pasakytina apie sprendimą, kuriuo Komisija atsisako pateikti pasiūlymą dėl teisės akto reaguojant į Europos piliečių iniciatyvą (šiuo klausimu žr. 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
–
,
ir
punktus).
Todėl sprendimas, kuriuo Komisija atsisako pateikti pasiūlymą dėl socialinių partnerių sudaryto susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, yra susijęs su naudojimusi jos iniciatyvos teise (taip pat žr. šio sprendimo 73 punktą).
Darytina išvada, kad net jeigu ieškinio nagrinėjimo iš esmės stadijoje paaiškėtų, jog Komisija nagrinėjamu atveju turėjo didelę diskreciją, ši aplinkybė nebūtų kliūtis priimti šį ieškinį.
Vadinasi, ginčijamas sprendimas yra aktas, kurį galima ginčyti.
Dėl ieškovų teisės pareikšti ieškinį
Komisija tvirtina, kad ieškinys yra nepriimtinas, nes jį pareiškė tokios teisės neturintis J. Goudriaan.
Primintina, kad tuo atveju, jeigu ieškinį pareiškia keli ieškovai, jis yra priimtinas, jei vienas iš tų ieškovų turi teisę pareikšti ieškinį. Tokiu atveju nereikia nagrinėti kitų ieškovų teisės pareikšti ieškinį (žr. 2018 m. spalio 18 d. Sprendimo ArcelorMittal Tubular Products Ostrava ir kt. / Komisija,
T‑364/16
,
EU:T:2018:696
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Nagrinėjamu atveju Komisija neginčija EPSU teisės pareikšti ieškinį. Šiuo atžvilgiu aišku, kad ginčijamas sprendimas yra skirtas, be kita ko, DSANE, kuri neturi juridinio asmens statuso ir jokios autonomijos, o socialinio dialogo, kuriame ji dalyvauja, rezultatus turi patvirtinti sprendimus priimantys EPSU ir CESI organai. Tokiomis aplinkybėmis pastarieji turi būti laikomi ginčijamo sprendimo adresatais, kiek tai susiję su darbuotojams atstovaujančiomis organizacijomis (šiuo klausimu žr. 2010 m. kovo 19 d. Sprendimo Evropaïki Dynamiki / Komisija,
T‑50/05
,
EU:T:2010:101
,
punktą ir 2012 m. gegužės 22 d. Sprendimo Sviluppo Globale / Komisija,
T‑6/10
, nepaskelbtas Rink.,
EU:T:2012:245
,
punktą). Darytina išvada, kad EPSU turi teisę pareikšti ieškinį pagal SESV 263 straipsnio ketvirtos pastraipos pirmą sakinio dalį.
Šiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į šio sprendimo 38 punkte minėtą jurisprudenciją, nereikia nagrinėti nepriimtinumo pagrindo, grindžiamo tuo, kad J. Goudriaan neturi teisės pareikšti ieškinio.
Dėl C.3 priedo priimtinumo
Komisija teigia, kad dubliko C.3 priedas, kuriame pateikta teisės profesoriaus teisinė nuomonė, pagal principą
iura novit curia
yra nepriimtinas. Iš tiesų priedai atlieka tik įrodomąją ir pagalbinę funkciją ir negali būti teisinės nuomonės dėl Sąjungos teisės aiškinimo.
Šiuo klausimu primintina, kad principas
iura novit curia
negali reikšti, jog ieškinio priedai, susiję su Sąjungos teisės aiškinimu, yra iš esmės nepriimtini (2018 m. gruodžio 12 d. Sprendimo Servier ir kt. / Komisija,
T‑691/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:922
,
punktas).
Ieškinio turinys specifiniais klausimais gali būti pagrįstas ir papildytas pateikiant nuorodas į prie jo pridėtų dokumentų ištraukas, jeigu pačiame ieškinyje nurodyti pagrindiniai teisiniai argumentai (žr. 2006 m. gruodžio 13 d. Sprendimo FNCBV ir kt. / Komisija,
T‑217/03 ir T‑245/03
,
EU:T:2006:391
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Nagrinėjamu atveju ieškovai ieškinyje, vėliau dublike, pakankamai išplėtojo savo teiginį dėl SESV 155 straipsnio 2 dalies aiškinimo. Todėl dubliko C.3 priede pateikta teisinė nuomonė skirta tik patvirtinti ir papildyti šiam teiginiui. Taigi šis priedas yra priimtinas.
Dėl pagrįstumo
Grįsdami savo ieškinį ieškovai nurodo du pagrindus, iš kurių pirmasis susijęs su teisės klaida dėl Komisijos įgaliojimų apimties, o antrasis – su ginčijamo sprendimo motyvų nepakankamumu ir akivaizdžiu klaidingumu.
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida dėl Komisijos įgaliojimų apimties
Ieškovai iš esmės teigia, kad Komisija padarė teisės klaidą, kai pasinaudojo diskrecija atsisakyti, kurios pagal SESV 155 straipsnio 2 dalį neturi. Jie tvirtina, kad Komisija turi patenkinti susitarimą pasirašiusių šalių bendrą prašymą įgyvendinti minėtą susitarimą Sąjungos lygmeniu ir šiuo tikslu pateikti Tarybai sprendimo pasiūlymą, nebent būtų konstatuota, kad susitarimą pasirašiusioms šalims nepakankamai atstovaujama arba kad šio susitarimo sąlygos yra neteisėtos. Tačiau nagrinėjamu atveju Komisija atsisakė patenkinti susitarimą pasirašiusių šalių bendrą prašymą, remdamasi kitais motyvais, susijusiais su netinkamu tokio veiksmo pobūdžiu.
Komisija nesutinka su ieškovų argumentais. Konkrečiai kalbant, ji tvirtina turinti tik nuspręsti, ar pasinaudoti iniciatyvos teise, be kita ko, pagal SESV 155 straipsnio 2 dalį.
SESV 155 straipsnio 2 dalį reikia aiškinti atsižvelgiant ne tik į šios nuostatos formuluotes, bet ir į jos kontekstą bei tikslus (šiuo klausimu žr. 1983 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
punktą ir 2005 m. kovo 10 d. Sprendimo easyCar,
C‑336/03
,
EU:C:2005:150
,
punktą).
–
Pažodinis aiškinimas
SESV 155 straipsnyje numatyta:
„1.   Administracijos ir darbuotojų pageidavimu jų dialogas Sąjungos lygmeniu gali baigtis sutartiniais santykiais, įskaitant susitarimus.
2.   Sąjungos lygmeniu sudaryti susitarimai yra įgyvendinami pagal administracijai ir darbuotojams bei valstybėms narėms būdingą ir nusistovėjusią tvarką arba dėl tų reikalų, kuriems taikomas [SESV] 153 straipsnis, juos pasirašiusioms šalims bendrai paprašius remiantis Komisijos pasiūlymu priimtu Tarybos sprendimu. Apie tai pranešama <…> Parlamentui.
<…>“
Taigi iš SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos matyti, kad socialinių partnerių Sąjungos lygmeniu sudarytas susitarimas gali būti įgyvendinamas dviem skirtingais būdais, t. y. arba pagal socialiniams partneriams ir valstybėms narėms būdingas procedūras ir praktiką, arba – SESV 153 straipsnyje numatytais klausimais – Sąjungos lygmeniu pagal specialią procedūrą, per kurią priimamas Sąjungos aktas (pagal analogiją žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
punktą).
Konkrečiau kalbant apie procedūrą, leidžiančią įgyvendinti susitarimą Sąjungos lygmeniu, SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje tik nurodyta, kad šis įgyvendinimas pasireiškia Tarybos sprendimu, priimtu susitarimą pasirašiusioms šalims bendrai paprašius ir remiantis Komisijos pasiūlymu, ir kad apie tai pranešama Parlamentui.
Konstatuotina, kad SESV 155 straipsnio 2 dalyje aiškiai nenurodyta, ar tuo atveju, kai susitarimą pasirašiusios šalys, siekdamos, kad susitarimas būtų įgyvendintas Sąjungos lygmeniu, pateikia bendrą prašymą, Komisija privalo pateikti Tarybai sprendimo pasiūlymą šiuo klausimu, ar, atvirkščiai, gali atsisakyti pateikti Tarybai tokį pasiūlymą.
Vis dėlto ieškovai tvirtina, kad žodžiai „shall be implemented“ ir „intervient“, vartojami atitinkamai SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos versijose anglų ir prancūzų kalbomis, sukuria Komisijai pareigą imtis veiksmų. Jie taip pat remiasi šios nuostatos geneze ir tvirtina, kad derybose dėl Mastrichto sutarties pradinė formuluotė, pagal kurią Komisijai suteikiama diskrecija, kiekvienoje iš šių dviejų kalbinių versijų buvo pakeista jokios diskrecijos nesuteikiančia imperatyvia formuluote.
Reikia priminti dabartinio SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos, kurios tekstas buvo parengtas per derybas dėl Mastrichto sutarties, ištakas.
Pirma, Tarybai pirmininkavęs Liuksemburgas 1991 m. birželio 18 d. pateikė Sąjungos sutarties projektą (CONF-UP-UEM 2008/91), kuriame buvo naujas straipsnis, t. y. EB sutarties 118 B straipsnio 2 dalis. Originali šios nuostatos versija prancūzų kalba buvo suformuluota taip: „[S]i les partenaires sociaux le souhaitent, la Commission peut présenter des propositions pour la transposition au niveau communautaire des accords [conclus par les partenaires sociaux].“ („Jeigu socialiniai partneriai pageidautų, Komisija gali pateikti pasiūlymus dėl [socialinių partnerių sudarytų] susitarimų įgyvendinimo Bendrijos lygmeniu.“) (Neoficialus vertimas).
Antra, socialinio dialogo
ad hoc
grupėje Europos pramonės ir darbdavių konfederacijų sąjunga (UNICE), Europos profesinių sąjungų konfederacija (ETUC) ir Europos viešąsias paslaugas teikiančių darbdavių ir įmonių centras (CEEP) suderėjo ir 1991 m. spalio 31 d. pasirašė susitarimą dėl pasiūlymų parengti tam tikrus Sutarties straipsnius vykstant deryboms (toliau – 1991 m. spalio 31 d. susitarimas). Šiame susitarime buvo pakeista EB sutarties 118 B straipsnio 2 dalies redakcija, kurią ketino siūlyti Tarybai pirmininkavęs Liuksemburgas, pirmą kartą numatant dvi atskiras alternatyvias procedūras, skirtas socialinių partnerių sudarytiems susitarimams įgyvendinti. Minint šių susitarimų įgyvendinimą pagal vieną ar kitą iš šio sprendimo 50 punkte minėtų dviejų procedūrų, 1991 m. spalio 31 d. susitarimo versijose anglų ir prancūzų kalbomis atitinkamai buvo vartojamos frazės „[the] agreements <…> may be realized“ ir „la mise en œuvre des accords <…> interviendra“.
Trečia, 1991 m. spalio 31 d. susitarime esantis pasiūlymas buvo iš esmės perimtas į Susitarimo dėl socialinės politikos, kurį sudarė Europos bendrijos valstybės narės, išskyrus Jungtinę Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystę (
OL C 191, 1992, p. 91
, toliau – Susitarimas dėl socialinės politikos), pridėto prie Protokolo dėl socialinės politikos (Nr. 14), kuris pats yra EB sutarties priedas, 4 straipsnį. Susitarimo dėl socialinės politikos 4 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje buvo nustatyta, kad socialinių partnerių sudaryti susitarimai įgyvendinami pagal vieną ar kitą iš šio sprendimo 50 punkte minėtų dviejų procedūrų. Konkrečiai kalbant, šios nuostatos versijose anglų ir prancūzų kalbomis atitinkamai buvo frazės „[the a]greements <…> shall be implemented“ ir „la mise en œuvre des accords <…> intervient“. Vėliau šios frazės buvo perimtos į SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą.
Taigi matyti, kad pagal derybų dėl Mastrichto sutarties pradžioje numatytą redakciją Komisijos atliekamas pasiūlymo dėl susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu pateikimas aiškiai buvo neprivalomas, nes vartojami modaliniai veiksmažodžiai „may“ (versijoje anglų kalba) ir „pouvoir“ (versijoje prancūzų kalba). Vis dėlto pasibaigus šioms deryboms galiausiai pasirinktoje redakcijoje šie veiksmažodžiai išnyko ir liko formuluotė, kuri tam tikrose kalbinėse versijose yra imperatyvaus pobūdžio, nes vartojamas tiesioginės nuosakos esamasis laikas, visų pirma versijoje prancūzų kalba („intervient“), arba tiesioginės nuosakos būsimasis laikas, visų pirma versijoje anglų kalba („shall be implemented“).
Kaip teisingai pažymi Komisija, šio sprendimo 58 punkte nurodyta imperatyvi formuluotė atsirado rengiant Susitarimą dėl socialinės politikos, t. y. tuo metu, kai, remiantis socialinių partnerių 1991 m. spalio 31 d. susitarime pateiktu pasiūlymu, abi socialinių partnerių sudarytų susitarimų įgyvendinimo procedūros, paminėtos šio sprendimo 50 punkte, buvo įtrauktos į tą patį sakinį. Esant tokioms sąlygoms, sakinio veiksmažodis nebesusijęs su tuo, kad Komisija teikia pasiūlymus dėl šių susitarimų įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, taigi, susijęs su minėtų susitarimų įgyvendinimu pagal vieną ar kitą iš šių dviejų procedūrų, nurodytų šio sprendimo 50 punkte. Tokiomis aplinkybėmis minėta imperatyvia formuluote gali būti išreiškiamas išimtinis šių dviejų procedūrų pobūdis.
Šiomis aplinkybėmis remiantis vien SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos tekstu negalima daryti išvados, kad Komisija privalo pateikti Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo, kai susitarimą pasirašiusios šalys kreipiasi į ją su tokiu bendru prašymu.
Be to, pažymėtina, kad ieškovų siūlomas pažodinis aiškinimas reiškia, jog šio sprendimo 58 punkte paminėta imperatyvi formuluotė susijusi su socialinių partnerių sudarytų susitarimų įgyvendinimu. Jei būtų pasirinktas toks aiškinimas, jis turėtų dvejopų pasekmių.
Pirma, ieškovų siūlomas aiškinimas reikštų, kad tuomet, kai socialiniai partneriai pateikia bendrą prašymą dėl susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, ir Komisija, ir Taryba bet kokiomis aplinkybėmis privalėtų tenkinti šį prašymą: pirmoji – pateikdama Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo šis susitarimas įgyvendinamas, o antroji – priimdama šį pasiūlymą. Tačiau toks aiškinimas prieštarautų pagrįstai šalių nuomonei, kad, viena vertus, Komisija bent jau tam tikrais atvejais gali atsisakyti pateikti Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo dėl susitarimo įgyvendinimo (žr. šio sprendimo 75 punktą) ir, kita vertus, Taryba niekada neturi pareigos priimti tokio Komisijos pasiūlymo (žr. šio sprendimo 76 punktą).
Antra, ieškovų ginamas aiškinimas reikštų, kad tuomet, kai socialiniai partneriai nepateikia bendro prašymo dėl susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, socialiniai partneriai ir valstybės narės turėtų įgyvendinti šį susitarimą savo lygmeniu pagal savo procedūras ir savo pačių praktiką. Tačiau tokia pasekmė, kurios, beje, ieškovai nenurodo, prieštarautų vienuolikos valstybių narių, pasirašiusių Susitarimą dėl socialinės politikos, ketinimams. Iš Deklaracijos Nr. 2, pridėtos prie šio susitarimo, matyti, kad sudarydamos minėtą susitarimą atitinkamos valstybės narės neketino įpareigoti tiesiogiai taikyti socialinių partnerių sudarytų susitarimų Sąjungos lygmeniu arba parengti šių susitarimų perkėlimo į nacionalinę teisę normas.
–
Kontekstinis aiškinimas
Pirma, reikia bendrai priminti Komisijos vaidmenį rengiant Sąjungos aktus.
Pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį Komisija „remia bendruosius Sąjungos interesus ir imasi atitinkamos iniciatyvos šiuo tikslu“, „užtikrina, kad Sutartys ir priemonės, kurių jomis vadovaudamosi imasi institucijos, būtų taikomos“ ir „prižiūri Sąjungos teisės taikymą kontroliuojant Europos Sąjungos Teisingumo Teismui“. Pagal ESS 17 straipsnio 2 dalį „[i]šskyrus atvejus, kai Sutartyse nustatyta kitaip, Sąjungos teisėkūros procedūra priimami aktai gali būti priimami tik remiantis Komisijos pasiūlymu“, o „[k]iti aktai priimami remiantis Komisijos pasiūlymu, kai tai numato Sutartys“. Be to, ESS 17 straipsnio 3 dalies trečioje pastraipoje numatyta, kad, „[v]ykdydama savo įsipareigojimus, Komisija yra visiškai nepriklausoma“ ir jos nariai „nesiekia gauti ir nepaiso jokios vyriausybės, institucijos, įstaigos ar organo nurodymų“.
Iniciatyvos teisė, Komisijai suteikta ESS 17 straipsnio 2 dalyje (kiek tai susiję su pagal teisėkūros procedūrą priimamais aktais) arba specialiose Sutarčių nuostatose (kiek tai susiję su ne pagal teisėkūros procedūrą priimamais aktais), reiškia, kad Komisija turi nuspręsti, ar pateikti akto pasiūlymą, išskyrus atvejį, kai ji pagal Sąjungos teisę tokį pasiūlymą privalėtų pateikti (pagal analogiją žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
punktą ir 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
punktą).
Pagal Sutartis Komisijai suteikta iniciatyvos teisė paaiškinama ESS 17 straipsnio 1 dalyje nurodyta šios institucijos funkcija remti bendruosius Sąjungos interesus ir užtikrinti Sąjungos teisės laikymąsi, taip pat nepriklausomumu, kurį pagal ESS 17 straipsnio 3 dalies trečią pastraipą ji turi vykdydama įsipareigojimus (šiuo klausimu žr. 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
punktą).
Antra, reikia patikslinti tam tikras SESV 155 straipsnio 2 dalyje numatytos procedūros charakteristikas.
Šiuo klausimu konstatuotina, kad SESV 155 straipsnio 2 dalyje nėra jokios aiškios nuorodos į įprastą teisėkūros procedūrą ar specialią teisėkūros procedūrą. Darytina išvada, kad socialinių partnerių sudarytų susitarimų įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu procedūra nėra teisėkūros procedūra, kaip tai suprantama pagal SESV 289 straipsnio 1 ir 2 dalis, ir priemonės, kurių imtasi pasibaigus šiai procedūrai, nėra teisėkūros procedūra priimti aktai, kaip tai suprantama pagal SESV 289 straipsnio 3 dalį (šiuo klausimu žr. 2017 m. rugsėjo 6 d. Sprendimo Slovakija ir Vengrija / Taryba,
C‑643/15 ir C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
–
ir
–
punktus).
Taip pat reikia priminti, kad SESV 155 straipsnyje nurodytų susitarimų sudarymo ir įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu procedūrą sudaro keli etapai, per kuriuos socialiniams partneriams ir institucijoms (konkrečiai kalbant – Komisijai ir Tarybai) priskiriami atskiri specialūs vaidmenys.
Pirmiausia per Komisijos pradėtą konsultavimosi etapą, kuris reglamentuojamas SESV 154 straipsnio 2 ir 3 dalyse, socialiniai partneriai gali pranešti Komisijai apie savo valią pradėti SESV 155 straipsnyje numatytą procesą.
Toliau, pačiame derybų etape, socialiniai partneriai gali, kaip numatyta SESV 155 straipsnio 1 dalyje, nustatyti sutartinius santykius, taip pat ir sudarydami susitarimą.
Galiausiai pradedamas susitarimo įgyvendinimo etapas pagal vieną ar kitą iš dviejų SESV 155 straipsnio 2 dalyje numatytų procedūrų (žr. šio sprendimo 50 punktą). Kalbant apie procedūrą, leidžiančią įgyvendinti susitarimą Sąjungos lygmeniu, pažymėtina, kad šioje nuostatoje aiškiai numatyta, jog Tarybos sprendimas priimamas „remiantis Komisijos pasiūlymu“. Taigi šioje nuostatoje sukonkretinama ESS 17 straipsnio 2 dalyje nurodyta Komisijos iniciatyvos teisė per minėtoje nuostatoje nustatytą ne teisėkūros procedūrą.
Konstatuotina, kad nors derybų etapo iniciatyva ir susitarimo sudarymas yra susiję tik su atitinkamais socialiniais partneriais, vis dėlto susitarimo įgyvendinimo etape Taryba veikia remdamasi Komisijos pasiūlymu. Todėl tuomet, kai socialiniai partneriai sudarė susitarimą ir kartu prašo įgyvendinti jį Sąjungos lygmeniu, jie turi pateikti bendrą prašymą Komisijai. Tokiu atveju ši institucija vėl įgyja teisę veikti ir susigrąžina procedūros kontrolę. Taigi ji turi išnagrinėti, ar privalo pateikti Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas susitarimas Sąjungos lygmeniu (pagal analogiją žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
,
,
ir
punktus).
Bendrasis Teismas jau yra nusprendęs, kad Komisijos įsikišimas turi atitikti principus, taikomus jos veiksmams socialinės politikos srityje. Kaip teisingai nurodė ir ieškovai, ir Komisija, visų pirma pastaroji turi įsitikinti, ar atstovaujama susitarimą pasirašiusioms šalims (pagal analogiją žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
ir
punktus). Be to, šalys teisingai sutaria, kad Komisija, prieš pasiūlydama Tarybos sprendimu įgyvendinti socialinių partnerių sudarytą susitarimą, gali ir privalo įsitikinti jo sąlygų teisėtumu.
Taryba savo ruožtu privalo patikrinti, ar Komisija įvykdė įsipareigojimus pagal Sutartis, visų pirma SESV trečiosios dalies X antraštinę dalį, susijusią su socialine politika; to nepadarius, kiltų grėsmė patvirtinti pažeidimą, galintį paveikti akto, kurį ji galiausiai priėmė, teisėtumą (pagal analogiją žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
punktą). Be to, tiek ieškovai, tiek Komisija pripažįsta, kad Taryba turi diskreciją nuspręsti, ar jai reikia priimti sprendimą dėl susitarimo įgyvendinimo, ir kad ji gali nepriimti tokio sprendimo, jeigu, atsižvelgiant į konkretų atvejį, jos viduje nėra kvalifikuotąja balsų dauguma arba vienbalsiai priimto susitarimo.
Vis dėlto ieškovai tvirtina, kad, nesant šio sprendimo 75 punkte nurodytų dviejų atvejų, Komisija privalo pateikti Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas socialinių partnerių sudarytas susitarimas.
Pirma, dėl tokio aiškinimo būtų paneigtas ESS 17 straipsnio 3 dalies trečioje pastraipoje įtvirtintas principas, kad Komisija savo įgaliojimus vykdo savarankiškai, nepaisydama jokių bet kurio asmens nurodymų.
Antra, toks aiškinimas neleistų Komisijai visa apimtimi vykdyti savo vaidmens, kuris pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį yra remti bendruosius Sąjungos interesus ir prireikus imtis atitinkamos iniciatyvos šiuo tikslu. Pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį Komisijai priskirtas vaidmuo reiškia, kad prieš pasinaudodama iniciatyvos teise ji, atsižvelgdama į bendrąjį Sąjungos interesą, įvertina ketinamos imtis iniciatyvos tinkamumą. Todėl kai Komisija gauna prašymą Sąjungos lygmeniu įgyvendinti socialinių partnerių sudarytą susitarimą, ji turi patikrinti ne tik šio susitarimo sąlygų griežtą teisėtumą, bet ir įvertinti minėto susitarimo galimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu galimybę, taip pat atsižvelgiant į politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio argumentus.
Reikia pridurti, kad, kaip teigia Komisija, vien susitarimą pasirašę socialiniai partneriai negali atlikti šiai institucijai tenkančios Sąjungos bendrųjų interesų rėmimo funkcijos. Minėti socialiniai partneriai, net jeigu jiems yra pakankamai atstovaujama ir jie veikia kartu, atstovauja tik daliai įvairialypių interesų, į kuriuos reikia atsižvelgti rengiant Sąjungos socialinę politiką.
Trečia, ieškovų siūlomas aiškinimas pakeistų institucinę pusiausvyrą Komisijos nenaudai ir socialinių partnerių naudai, nors pastarųjų nėra tarp institucijų, išsamiai išvardytų ESS 13 straipsnio 1 dalyje.
Be to, jeigu būtų pritarta ieškovų ginamam aiškinimui, socialiniai partneriai turėtų tokią galimybę daryti spaudimą Komisijai, kurios neturi nei Parlamentas, nei Taryba. Primintina, kad pagal SESV 225 ir 241 straipsnius Parlamentui ir Tarybai leidžiama prašyti Komisijos pateikti jiems bet kokį tinkamą pasiūlymą, ir kartu numatoma, kad Komisija gali neteikti pasiūlymo, jeigu praneša atsisakymo priežastis.
–
Teleologinis aiškinimas
Pagal SESV 151 straipsnio pirmą pastraipą socialinis dialogas yra vienas iš Sąjungos tikslų. SESV 152 straipsnio pirmoje pastraipoje nurodyta, kad Sąjunga, „atsižvelgdama į nacionalinių sistemų įvairovę, pripažįsta ir remia socialinių partnerių vaidmenį savo lygiu“ ir kad ji „remia socialinių partnerių dialogą, kartu gerbdama jų savarankiškumą“. SESV 154 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad Komisijai „keliamas uždavinys skatinti administracijos ir darbuotojų konsultavimąsi Sąjungos lygmeniu“ ir „imtis visų tinkamų priemonių jų dialogui palengvinti užtikrinant šalims lygiavertę paramą“.
Iš šio sprendimo 83 punkte primintų nuostatų matyti, kad SESV trečiosios dalies X antraštinės dalies tikslas yra, be kita ko, skatinti socialinių partnerių vaidmenį ir palengvinti jų dialogą, paisant jų savarankiškumo.
Būtent dėl to ne tik SESV 154 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatyta, kad Komisija konsultuojasi su socialiniais partneriais, bet SESV 155 straipsnyje taip pat nurodyta, kad jie gali derėtis ir sudaryti susitarimus, kurie vėliau gali būti įgyvendinti pagal vieną ar kitą iš dviejų šio sprendimo 50 punkte paminėtų procedūrų.
Socialinių partnerių autonomija, pripažinta SESV 152 straipsnio pirmoje pastraipoje, reiškia, kad derybų ir susitarimo sudarymo etapu, kuris yra išimtinis socialinių partnerių reikalas (žr. šio sprendimo 74 punktą), jie gali vesti dialogą ir veikti laisvai, negaudami bet kurio asmens, visų pirma valstybių narių ar institucijų, nurodymų ar instrukcijų. Darytina išvada, kad institucijos, visų pirma Komisija, turi susilaikyti nuo bet kokių veiksmų, skirtų tiesiogiai paveikti derybų eigai, ir nustatyti socialiniams partneriams susitarimo principą arba turinį.
Vis dėlto kai tik socialiniai partneriai laisvai susidera ir sudaro susitarimą ir jį pasirašiusios šalys kartu paprašo įgyvendinti šį susitarimą Sąjungos lygmeniu, Komisija vėl įgyja teisę įsikišti ir susigrąžina procedūros kontrolę (žr. šio sprendimo 74 punktą).
Ieškovai tvirtina, kad jei Komisijai būtų buvę leista dėl tikslingumo atsisakyti pateikti pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas socialinių partnerių sudarytas susitarimas, pastarieji praktiškai būtų priversti prieš tai derėtis su Komisija dėl šio susitarimo turinio, kad galėtų vėliau jį įgyvendinti, o tai sumažintų jų savarankiškumo apimtį.
Vis dėlto reikia pažymėti, kad SESV 155 straipsnis tik susieja socialinius partnerius su tam tikrų ne pagal teisėkūros procedūrą priimamų aktų priėmimo procesu, tačiau nesuteikia jiems jokių įgaliojimų priimti sprendimą. Socialiniai partneriai gali tik sudaryti susitarimą, paskui prašyti Komisijos pateikti Tarybai pasiūlymą dėl šio susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu. Tačiau socialiniams partneriams nesuteikiama nei teisės priimti aktus, sukeliančius privalomų teisinių padarinių tretiesiems asmenims, nei teisės tiesiogiai Tarybai pateikti pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas susitarimas.
Taigi tikslas remti socialinių partnerių vaidmenį ir jų tarpusavio dialogą paisant į jų autonomijos nereiškia, kad institucijos, t. y. Komisija, o vėliau Taryba, privalo patenkinti susitarimą pasirašiusių šalių pateiktą bendrą prašymą, kuriuo siekiama, kad šis susitarimas būtų įgyvendintas Sąjungos lygmeniu.
–
Kiti ieškovų argumentai
Grįsdami savo SESV 155 straipsnio 2 dalies aiškinimą ieškovai taip pat nurodo kelias kitas Sąjungos taisykles, principus ir tikslus.
Pirma, ieškovai remiasi ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtintu principu, kad kiekviena institucija veikia neviršydama Sutartyse jai suteiktų įgaliojimų.
Į tai reikia atsakyti, kad vertindama, ar tikslinga Sąjungos lygmeniu įgyvendinti socialinių partnerių sudarytą susitarimą, Komisija tik įgyvendina jai pagal SESV 155 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą, siejamą su ESS 17 straipsnio 1–3 dalimis, suteiktus įgaliojimus (žr. šio sprendimo 66, 67 ir 79 punktus).
Antra, ieškovai remiasi demokratijos principu, pripažintu ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalyse.
Šiuo klausimu primintina, kad demokratijos principas iš esmės pasireiškia Parlamento dalyvavimu sprendimų priėmimo procese (šiuo klausimu žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją). Tačiau Parlamentas negali priversti Komisijos pasinaudoti iniciatyvos teise (žr. šio sprendimo 82 punktą). Tik subsidiariai, jeigu neįsikiša Parlamentas, demokratijos principo laikymasis gali būti alternatyviai užtikrinamas socialinių partnerių, jeigu jiems pakankamai atstovaujama (šiuo klausimu žr. 1998 m. birželio 17 d. Sprendimo UEAPME / Taryba,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
,
punktą).
Pažymėtina, kad tam tikrais atvejais įpareigodamas Komisiją pasiūlyti įgyvendinti susitarimą Tarybos sprendimu, priimtu remiantis SESV 155 straipsnio 2 dalimi, ieškovų siūlomas aiškinimas praktiškai uždraustų Komisijai pagal SESV 153 straipsnio 2 dalį pateikti pasiūlymą, kurio dalykas ir prireikus turinys būtų tas pats. Todėl pagal tokį aiškinimą sistemingai būtų teikiama pirmenybė ne teisėkūros procedūrai, per kurią Parlamentas yra tik informuojamas, palyginti su teisėkūros procedūra, per kurią Parlamentas iš principo turi teisę bendrai priimti sprendimus.
Trečia, ieškovai remiasi „horizontalaus subsidiarumo“ principu, kuris reiškia, kad socialiniai partneriai gali geriausiai įvertinti, ar susitarimas turi būti įgyvendinamas nacionalinių socialinių partnerių ir valstybių narių, ar Sąjungos lygmeniu.
Pažymėtina, kad, kaip nurodyta ESS 5 straipsnio 3 dalyje, subsidiarumo principas reglamentuoja tai, kaip Sąjunga įgyvendina kompetenciją, kurią dalijasi su valstybėmis narėmis. Todėl minėtas principas yra suprantamas kaip „vertikalus“, nes juo reglamentuojami Sąjungos ir valstybių narių santykiai. Tačiau – priešingai, nei teigia ieškovai, – Sąjungos teisėje šis principas nėra „horizontalus“, nes neskirtas reglamentuoti Sąjungos ir socialinių partnerių santykiams Sąjungos lygmeniu. Be to, subsidiarumo principu negali būti remiamasi siekiant pakeisti institucinę pusiausvyrą.
Ketvirta, ieškovai nurodo Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 28 straipsnyje įtvirtintą teisę derėtis ir sudaryti kolektyvines sutartis, asociacijų laisvę, kuri visų pirma profesinių sąjungų srityje pripažįstama pagal Pagrindinių teisių chartijos 12 straipsnį, taip pat ESS 3 straipsnio 3 dalyje ir SESV 9 straipsnyje nurodytus Sąjungos siekiamus tikslus, pavyzdžiui, „socialin[ę] rinkos ekonomik[ą], kuria siekiama visiško užimtumo ir socialinės pažangos“, ir „tinkam[ą] socialin[ę] apsaug[ą]“.
Pažymėtina, kad nė viena iš šio sprendimo 99 punkte paminėtų nuostatų nereiškia, kad susitarimą pasirašę socialiniai partneriai gali priversti institucijas įgyvendinti tokį susitarimą Sąjungos lygmeniu.
Penkta, ieškovai nurodo pozicijas, kurių Komisija laikėsi keliuose komunikatuose, visų pirma 1993 m. gruodžio 14 d. Komunikate COM(93) 600
final
dėl Protokolo dėl socialinės politikos įgyvendinimo, 1998 m. gegužės 20 d. Komunikate COM(1998) 322
final
„Pritaikyti ir skatinti socialinį dialogą Bendrijos lygmeniu“ ir 2002 m. birželio 26 d. Komunikate COM (2002) 341
final
„Europos socialinis dialogas, modernizavimo ir pokyčių galia“.
Konstatuotina, kad šio sprendimo 101 punkte nurodyti komunikatai neturi jokios privalomosios teisinės galios. Todėl minėtais komunikatais negalima veiksmingai remtis siekiant užkirsti kelią Sutarčių nuostatos aiškinimui, kuris išplaukia iš šios nuostatos teksto, konteksto ir tikslų.
Remiantis visais šiais argumentais darytina išvada, kad tais atvejais, kai socialiniai partneriai derėjosi dėl susitarimo ir jį sudarė pagal SESV 155 straipsnio 1 dalį, o jį pasirašiusios šalys pateikė bendrą prašymą dėl šio susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu Tarybos sprendimu, priimtu remiantis SESV 155 straipsnio 2 dalimi, Komisija neprivalo tenkinti šio prašymo ir turi įvertinti, ar reikia pateikti pasiūlymą šiuo klausimu Tarybai.
Iš to išplaukia, kad atsisakiusi Tarybai pateikti pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas Susitarimas, Komisija nepadarė teisės klaidos dėl savo įgaliojimų apimties.
Taigi pirmasis pagrindas turi būti atmestas.
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo ginčijamo sprendimo motyvų nepakankamumu ir akivaizdžiu klaidingumu
Ieškovai tvirtina, kad motyvai, dėl kurių Komisija atsisakė pateikti Tarybai pasiūlymą dėl sprendimo, kuriuo įgyvendinamas Susitarimas Sąjungos lygmeniu, yra nepakankami ir akivaizdžiai klaidingi. Iš tiesų ginčijamame sprendime nurodyti trys motyvai neleidžia pateisinti tokio atsisakymo.
Komisija nesutinka su ieškovų argumentais.
Pirmiausia reikia priminti, kad tais atvejais, kai Komisija gauna prašymą Sąjungos lygmeniu įgyvendinti socialinių partnerių sudarytą susitarimą, ji turi atsižvelgti į bendrąjį Sąjungos interesą ir įvertinti tokio įgyvendinimo tinkamumą, taip pat atsižvelgiant į politinio, ekonominio ir socialinio pobūdžio argumentus (žr. šio sprendimo 79 punktą).
Darytina išvada, kad vertindama, ar reikia pateikti Tarybai pasiūlymą dėl socialinių partnerių sudaryto susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, Komisija turi didelę diskreciją (šiuo klausimu pagal analogiją žr. 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
punktą).
Pagal suformuotą jurisprudenciją, kai institucija turi didelę diskreciją, teisminė kontrolė iš principo apsiriboja patikrinimu, ar laikytasi procedūrinių ir motyvavimo taisyklių, ar teisingos faktinės aplinkybės, kuriomis buvo remiamasi, ar nepadaryta teisės klaidos, ar nėra akivaizdžios faktinių aplinkybių vertinimo klaidos arba piktnaudžiavimo įgaliojimais (žr. 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Chronopost ir La Poste / UFEX ir kt.,
C‑341/06 P ir C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šis Sąjungos teismo kontrolės intensyvumas turi būti ribojamas visų pirma tais atvejais, kai Sąjungos institucijos turi veikti kaip arbitras derinant skirtingus interesus ir taip pasirinkti jų pačių kompetencijai priklausančius politinius sprendimus (šiuo klausimu žr. 1994 m. spalio 5 d. Sprendimo Vokietija / Taryba,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
,
punktą ir 2005 m. liepos 14 d. Sprendimo Rica Foods / Komisija,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šiomis aplinkybėmis Bendrasis Teismas turi atlikti ribotą ginčijamo sprendimo kontrolę (šiuo klausimu žr. 2018 m. balandžio 23 d. Sprendimo One of Us ir kt. / Komisija,
T‑561/14
, apskųstas apeliacine tvarka,
EU:T:2018:210
,
punktą).
Reikia atskirai išnagrinėti, pirma, SESV 296 straipsnyje numatytos pareigos motyvuoti, kuri yra esminis procedūrinis reikalavimas, laikymosi klausimą ir, antra, motyvavimo pagrįstumo, susijusio su ginčijamo akto turinio teisėtumu, klausimą (šiuo klausimu žr. 1998 m. balandžio 2 d. Sprendimo Komisija / Sytraval ir Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
punktą ir 2015 m. birželio 18 d. Sprendimo Ipatau / Taryba,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
,
punktą).
–
Dėl pareigos motyvuoti laikymosi
Savo rašytiniuose dokumentuose ieškovai nurodo „nepakankamą motyvavimą“.
Darant prielaidą, kad ieškovai taip siekia pateikti pagrindą, grindžiamą SESV 296 straipsnyje numatytos pareigos motyvuoti pažeidimu, reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją šios nuostatos reikalaujamas motyvavimas turi atitikti nagrinėjamo akto pobūdį ir aiškiai bei nedviprasmiškai atskleisti aktą priėmusios institucijos argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų susipažinti su priimtos priemonės pagrindais, o kompetentingas teismas – vykdyti jam pavestą kontrolę. Reikalavimas motyvuoti turi būti vertinamas atsižvelgiant į konkretaus atvejo aplinkybes, visų pirma į akto turinį, nurodytų motyvų pobūdį ir šio akto adresatų ar kitų asmenų, su kuriais jis tiesiogiai ir konkrečiai susijęs, suinteresuotumą gauti paaiškinimus. Nereikalaujama, kad motyvuose būtų tiksliai nurodomos visos svarbios faktinės ir teisinės aplinkybės, nes tai, ar akto motyvavimas atitinka SESV 296 straipsnio reikalavimus, turi būti vertinama atsižvelgiant ne tik į akto tekstą, bet ir į jo kontekstą bei į visas atitinkamas sritį reglamentuojančias teisės normas (1998 m. balandžio 2 d. Sprendimo Komisija / Sytraval ir Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
punktas ir 2008 m. liepos 1 d. Sprendimo Chronopost ir La Poste / UFEX ir kt.,
C‑341/06 P ir C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
,
punktas).
Nagrinėjamu atveju ginčijamas sprendimas grindžiamas šio sprendimo 6 punkte nurodytais trimis motyvais. Šie motyvai iš esmės grindžiami, pirma, centrinės valdžios institucijų specifiniu pobūdžiu, visų pirma aplinkybe, kad jos vykdo viešosios valdžios funkcijas, antra, nuostatų, susijusių su šių institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimu ir konsultavimusi su jais, buvimu daugelio valstybių narių nacionalinėje teisėje ir, trečia, didelių skirtumų, kiek tai susiję su minėtų institucijų apibrėžimu ir ribomis, buvimu atskirose valstybėse narėse, todėl galimo Tarybos sprendimo, kuriuo įgyvendinamas Susitarimas, taikymo sritis, nelygu valstybė narė, būtų didesnės ar mažesnės apimties.
Reikia priminti, pirma, kad Komisija konsultavosi su socialiniais partneriais dėl Sąjungos veikimo, susijusio su viešosios valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimu ir konsultavimusi su jais, galimybės, ir būtent po šių konsultacijų socialiniai partneriai derėjosi ir pasirašė Susitarimą (žr. šio sprendimo 1–3 punktus). Antra, Komisijai prireikė daugiau kaip dvejų metų atsakyti į socialinių partnerių pagal SESV 155 straipsnio 2 dalį pateiktą prašymą (žr. šio sprendimo 4 ir 5 punktus). Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgdami į Komisijos elgesį, ginčijamo sprendimo adresatai galėjo tikėtis, kad ši institucija pateiks išsamesnių motyvų nei tie, palyginti glausti, kurie apibendrinti šio sprendimo 6 ir 116 punktuose.
Vis dėlto, net jei toks Komisijos veikimo būdas gali kelti nuostabą, ginčijamo sprendimo adresatai, t. y. DSANE ir EAPE, turėjo galimybę susipažinti su trimis to sprendimo motyvais, ir Bendrasis Teismas gali vykdyti jam pavestą kontrolę. Be to, ieškovai netvirtina, kad negalėjo ginčyti ginčijamo sprendimo motyvų pagrįstumo dėl šių motyvų glaustumo ar neaiškumo.
Šiomis aplinkybėmis gali būti manoma, kad ginčijamas sprendimas atitinka SESV 296 straipsnyje numatytą motyvavimo pareigą.
–
Dėl motyvavimo pagrįstumo
Savo rašytiniuose dokumentuose ieškovai ginčija šio sprendimo 6 ir 116 punktuose minėtų trijų ginčijamo sprendimo motyvų pagrįstumą.
Pirma, ieškovai tvirtina, kad trijų ginčijamo sprendimo motyvų nėra tarp tų motyvų, dėl kurių Komisija gali atsisakyti patenkinti susitarimą pasirašiusių šalių bendrą prašymą dėl šio susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu, t. y. viena vertus, šių šalių nepakankamas atstovavimas ir, antra, šio susitarimo sąlygų neteisėtumas.
Šiuo klausimu pakanka pažymėti, kad iš atsakymo dėl pirmojo pagrindo matyti, jog per SESV 155 straipsnio 2 dalyje numatytą ne teisėkūros procedūrą Komisija gali atsisakyti pasinaudoti savo iniciatyvos teise, remdamasi kitais motyvais nei tie, kurie susiję su susitarimą pasirašiusių šalių nepakankamu atstovavimu arba šio susitarimo sąlygų neteisėtumu.
Antra, ieškovai mano, kad trys ginčijamo sprendimo motyvai yra klaidingi, nereikšmingi ir nepakankami tam sprendimui pagrįsti.
Dėl ginčijamo sprendimo pirmojo motyvo ieškovai tvirtina, kad Sąjunga turi kompetenciją saugoti centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų socialines teises. Be to, Susitarimo įgyvendinimas Sąjungos lygmeniu nepaneigia valstybių narių kompetencijos nustatyti šių institucijų struktūrą, organizavimą ir veikimą. Be to, būtų bent jau nepateisinama Sąjungos socialinės teisės netaikyti visiems šių institucijų tarnautojams ir darbuotojams, visų pirma tais atvejais, kai jų funkcijos nesusijusios su nacionaliniu saugumu ar viešosios valdžios įgaliojimų įgyvendinimu.
Dėl ginčijamo sprendimo antrojo motyvo ieškovai nurodo, kad Susitarimo įgyvendinimas Sąjungos lygmeniu išlieka naudingas, nes juo užtikrinamas minimalus centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais lygis visose valstybėse narėse, visų pirma tose, kur šis minimalus lygis dar nėra pasiektas.
Dėl ginčijamo sprendimo trečiojo motyvo ieškovai mano, kad Susitarimo įgyvendinimas Sąjungos lygmeniu sumažintų šiuo metu egzistuojančius darbuotojų apsaugos lygio skirtumus. Iš tiesų dėl tokio įgyvendinimo centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų situacija taptų panašesnė į darbuotojų, patenkančių į teisę į informavimą ir konsultavimąsi reglamentuojančių Sąjungos direktyvų taikymo sritį, situaciją.
Be to, ieškovai stebisi, kad Komisija rėmėsi motyvais, kuriuos jau buvo neabejotinai atmetusi, kai 2015 m. pradėjo konsultavimosi su socialiniais partneriais procedūrą.
Reikia išnagrinėti ieškovų kaltinimus, apibendrintus šio sprendimo 123–127 punktuose.
Pirma, ieškovai neįrodo, kad aplinkybės, į kurias buvo atsižvelgta dėl trijų ginčijamo sprendimo motyvų, faktiškai yra netikslios ar visiškai nesvarbios siekiant įvertinti galimybę įgyvendinti Susitarimą Sąjungos lygmeniu.
Kiek tai susiję su pirmuoju ginčijamo sprendimo motyvu, pažymėtina, kad Komisija neginčijo Sąjungos kompetencijos priimti aktus, susijusius su centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų socialinėmis teisėmis, egzistavimo. Tačiau Komisija pažymėjo šių valdžios institucijų specifiką. Ieškovai rimtai neginčija šios specifikos ir visų pirma to, kad kai kurie šių institucijų tarnautojai ir darbuotojai vykdo viešosios valdžios funkcijas. Be to, priešingai, nei teigia ieškovai, Susitarimo įgyvendinimas gali turėti įtakos centrinės valdžios institucijų veikimui, pakeisdamas jų santykius su tarnautojais ir darbuotojais.
Dėl ginčijamo sprendimo antrojo motyvo pažymėtina, kad Komisija galėjo atsižvelgti į tam tikrose valstybėse narėse jau užtikrinamą apsaugos lygį, net jeigu kitose valstybėse narėse galbūt ir yra spragų. Per teismo posėdį ieškovai neginčijo Komisijos teiginio, kad 2014 m. 22 valstybės narės jau turėjo taisykles, susijusias su centrinės valdžios institucijų pareigūnų ir vyriausybių institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimu ir konsultavimusi su jais.
Dėl ginčijamo sprendimo trečiojo motyvo pažymėtina, kad ieškovų argumentas, jog dėl Susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų situacija taptų panašesnė į privataus sektorių darbuotojų situaciją, nepaneigia aplinkybės, kad tuo pat metu šis įgyvendinimas valstybes nares, atsižvelgiant į jų centralizacijos ar decentralizacijos laipsnį, paveiktų labai įvairiai. Taigi niekas nedraudė Komisijai atsižvelgti į šią aplinkybę kaip į nepageidaujamą Susitarimo įgyvendinimo Sąjungos lygmeniu pasekmę.
Antra, reikia priminti didelę diskreciją, kurią turėjo Komisija (žr. šio sprendimo 109 punktą), taip pat siekiant nustatyti, viena vertus, ar buvo būtina užpildyti galimą Sąjungos direktyvų, reglamentuojančių teisę į darbuotojų informavimą ir konsultavimąsi su jais, taikymo srities spragą ir, kita vertus, ar Susitarimo įgyvendinimas buvo tinkama priemonė šiai spragai užpildyti. Tačiau ginčydami Komisijos vertinimą ieškovai tik nurodo Sąjungos kompetencijos buvimą ir naudingumą, kurį nagrinėjamu atveju galėtų turėti naudojimasis šia kompetencija. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į visa tai, į ką Komisija atsižvelgė pateikdama tris ginčijamo sprendimo motyvus, nematyti, kad atsisakiusi Tarybai pateikti sprendimo, kuriuo įgyvendinamas Susitarimas, pasiūlymą Komisija būtų padariusi akivaizdžią vertinimo klaidą.
Šios išvados negali paneigti aplinkybė, kad 2015 m. Komisija pradėjo konsultacijas dėl, be kita ko, valstybių narių centrinės valdžios institucijų tarnautojų ir darbuotojų situacijos, atsižvelgiant į direktyvų dėl darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais taikymo sritį. Šiuo atveju Komisija tik inicijavo diskusiją, iš anksto nespręsdama dėl galimų veiksmų formos ir turinio.
Trečia, ieškovai tvirtina, kad nagrinėjamu atveju nėra nieko, kas galėtų pateisinti tai, jog Komisija, remdamasi subsidiarumo ir proporcingumo principais, atmetė Susitarimo įgyvendinimą. Jie priekaištauja Komisijai, be kita ko, dėl to, kad ši minėtų principų atžvilgiu neatliko jokio poveikio vertinimo.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad iš ginčijamo sprendimo teksto nematyti, jog Komisija ginčijamą sprendimą būtų pagrindusi tuo, kad subsidiarumo ir proporcingumo principai, įtvirtinti ESS 5 straipsnio 3 ir 4 dalyse, teisiniu požiūriu kliudo įgyvendinti Susitarimą Sąjungos lygmeniu Tarybos sprendimu, priimtu remiantis SESV 155 straipsnio 2 dalimi.
Vis dėlto iš ginčijamo sprendimo motyvų matyti, kad Komisija manė, jog Susitarimo įgyvendinimas Sąjungos lygmeniu jai neatrodo nei būtinas, nei tinkamas, nes visų pirma valstybės narės turi kompetenciją, kiek tai susiję su centrinės valdžios institucijų veikimu, ir dalis jų jau buvo priėmusios nuostatas, užtikrinančias tam tikrą minėtų institucijų tarnautojų ir darbuotojų informavimo ir konsultavimosi su jais lygį. Be to, per 2018 m. sausio 17 d. vykusį susitikimą su socialiniais partneriais Komisija pranešė apie ginčijamo sprendimo esmę, nurodydama, kad jis yra „stiprus subsidiarumo srityje“ ir, jos nuomone, yra pageidautina, kad socialiniai partneriai Susitarimą įgyvendintų nacionaliniu lygmeniu. Taigi, Komisija į argumentus, susijusius su subsidiarumu ir proporcingumu, atsižvelgė vertindama ne Sąjungos veiksmų galimybę, o tokių veiksmų tinkamumą. Iš to, kas pasakyta šio sprendimo 133 punkte, matyti, kad Komisija nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos, kai nusprendė, kad Susitarimo Sąjungos lygmeniu įgyvendinti nereikia.
Galiausiai dėl poveikio vertinimo nebuvimo pažymėtina, kad ieškovai nenurodo, pagal kokią nuostatą Komisija privalėjo atlikti tokį vertinimą prieš atsisakydama pasinaudoti turima iniciatyvos teise.
Vadinasi, net darant prielaidą, kad subsidiarumo principo pažeidimu grindžiamas pagrindas gali būti naudojamas tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė nagrinėjamu atveju, subsidiarumo ir proporcingumo principų pažeidimu grindžiamas kaltinimas turi būti atmestas kaip nepagrįstas.
Taigi antrasis pagrindas turi būti atmestas.
Remiantis visu tuo, kas išdėstyta, reikia daryti išvadą, kad ieškinys turi būti atmestas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to prašė. Vis dėlto pagal Procedūros reglamento 135 straipsnio 1 dalį, kai to reikalauja teisingumas, Bendrasis Teismas gali nuspręsti, kad pralaimėjusi šalis, be savo bylinėjimosi išlaidų, padengia dalį kitos šalies bylinėjimosi išlaidų arba kad iš pralaimėjusios šalies jos visai neturi būti priteistos.
Nagrinėjamu atveju ieškovai pralaimėjo bylą. Be to, Komisija aiškiai reikalavo priteisti iš jų bylinėjimosi išlaidas. Vis dėlto, atsižvelgiant į nagrinėjamo atvejo aplinkybes ir ypač į Komisijos elgesį (žr. šio sprendimo 117 ir 118 punktus), pagal Procedūros reglamento 135 straipsnio 1 dalį teisingumas reikalauja, kad kiekviena šalis padengtų savo bylinėjimosi išlaidas.

Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (devintoji išplėstinė kolegija)
nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinį.

2.
European Federation of Public Service Unions (EPSU)
ir Jan Goudriaan, viena pusė, ir Europos Komisija, kita pusė, padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Paskelbtas 2019 m. spalio 24 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai.
Turinys

Ginčo aplinkybės

Procesas ir šalių reikalavimai

Dėl teisės

Dėl priimtinumo

Dėl akto, kurį galima ginčyti, buvimo

– Galimas kvalifikavimas kaip parengiamojo akto

– Galimas didelės diskrecijos egzistavimo poveikis

Dėl ieškovų teisės pareikšti ieškinį

Dėl C.3 priedo priimtinumo

Dėl pagrįstumo

Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo teisės klaida dėl Komisijos įgaliojimų apimties

– Pažodinis aiškinimas

– Kontekstinis aiškinimas

– Teleologinis aiškinimas

– Kiti ieškovų argumentai

Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo ginčijamo sprendimo motyvų nepakankamumu ir akivaizdžiu klaidingumu

– Dėl pareigos motyvuoti laikymosi

– Dėl motyvavimo pagrįstumo

Dėl bylinėjimosi išlaidų
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.