CELEX: 62017CJ0163
Præjudiciel forelæggelse
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed
Dublinsystemet
forordning (EU) nr. 604/2013
overførsel af asylansøgeren til den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse
begrebet »forsvinde«
betingelser for forlængelse af overførselsfristen
artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
alvorlig risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling efter afslutningen af asylproceduren
levevilkår for personer med international beskyttelse i den nævnte medlemsstat

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, og artikel 29, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne (
EUT 2013, L 180, s. 31
, herefter »Dublin III-forordningen«), samt af artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Abubacarr Jawo og Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland) vedrørende en afgørelse om overførsel af den berørte til Italien.
Retsforskrifter
Folkeretten
Under overskriften »Forbud mod tortur« fastsætter artikel 3 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), følgende:
»Ingen må underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.«
EU-retten
Chartret
Chartrets artikel 1 med overskriften »Den menneskelige værdighed« har følgende ordlyd:
»Den menneskelige værdighed er ukrænkelig. Den skal respekteres og beskyttes.«
Chartrets artikel 4 med overskriften »Forbud mod tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf« fastsætter:
»Ingen må underkastes tortur, ej heller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf.«
Chartrets artikel 47, der har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, bestemmer følgende i stk. 1:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.«
Chartrets artikel 51 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter følgende i stk. 1:
»Bestemmelserne i dette charter er rettet til Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer under iagttagelse af nærhedsprincippet samt til medlemsstaterne, dog kun når de gennemfører EU-retten. De respekterer derfor rettighederne, overholder principperne og fremmer anvendelsen heraf i overensstemmelse med deres respektive kompetencer og under overholdelse af grænserne for de kompetencer, der er tildelt Unionen i traktaterne.«
Chartrets artikel 52 med overskriften »Rækkevidde og fortolkning af rettigheder og principper« bestemmer følgende i stk. 3:
»I det omfang dette charter indeholder rettigheder svarende til dem, der er sikret ved [EMRK], har de samme betydning og omfang som i konventionen. Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at EU-retten kan yde en mere omfattende beskyttelse.«
Dublin III-forordningen
Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (
EUT 2003, L 50, s. 1
, herefter »Dublin II-forordningen«), er blevet ophævet og erstattet af Dublin III-forordningen. 4., 5., 19., 32. og 39. betragtning til Dublin III-forordningen har følgende ordlyd:
»(4)
I konklusionerne fra [Det Europæiske Råds særlige møde i] Tammerfors [den 15. og 16. oktober 1999] præciseres det også, at det fælles europæiske asylsystem på kort sigt bør omfatte en klar og brugbar metode til fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning.
(5)
En sådan metode bør baseres på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer. Den bør især gøre det muligt hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne om meddelelse af international beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare.
[…]
(19)
For at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personers rettigheder bør der fastlægges retsgarantier og en ret til adgang til effektive retsmidler i forbindelse med afgørelser vedrørende overførsler til den ansvarlige medlemsstat, jf. navnlig [chartrets] artikel 47 […]. Med henblik på at sikre, at folkeretten overholdes, bør adgangen til effektive retsmidler i forbindelse med sådanne afgørelser omfatte både undersøgelsen af anvendelsen af denne forordning og af den retlige og faktiske situation i den medlemsstat, som ansøgeren overføres til.
[…]
(32)
Hvad angår behandlingen af personer, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af deres forpligtelser i henhold til folkeretlige instrumenter, herunder relevant retspraksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.
[…]
(39)
Denne forordning respekterer de grundlæggende rettigheder og følger de principper, som særlig [chartret] anerkender. Denne forordning tilsigter navnlig, at den asylret, der er sikret ved chartrets artikel 18, og de rettigheder, der anerkendes i chartrets artikel 1, 4, 7, 24 og 47, respekteres fuldt ud. Denne forordning bør derfor anvendes i overensstemmelse hermed.«
Det fremgår af artikel 2, litra n), i Dublin III-forordningen, at der ved »risiko for, at den pågældende forsvinder«, i denne forordning forstås »tilstedeværelse i den enkelte sag af grunde, der er baseret på objektive, lovfæstede kriterier, til at tro, at en ansøger eller en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure, vil forsvinde«.
Dublin III-forordningens artikel 3 med overskriften »Adgang til proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne behandler enhver ansøgning om international beskyttelse fra en tredjelandsstatsborger eller statsløs, der indgiver en ansøgning på en af medlemsstaternes område, herunder ved grænsen eller i transitområderne. En ansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2.   Kan det ikke på grundlag af kriterierne i denne forordning afgøres, hvilken medlemsstat der er ansvarlig, er det den første medlemsstat, som ansøgningen om international beskyttelse indgives til, der er ansvarlig for behandlingen.
Er det umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, der primært er udpeget som ansvarlig, fordi der er væsentlige grunde til at tro, at der er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere i den pågældende medlemsstat, som medfører en risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […], skal den medlemsstat, der træffer afgørelsen, fortsætte med at undersøge kriterierne i kapitel III for at fastslå, om en anden medlemsstat kan udpeges som ansvarlig.
Kan en overførsel ikke gennemføres i medfør af dette stykke til nogen medlemsstat, der er udpeget på grundlag af kriterierne i kapitel III, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet, bliver den medlemsstat, der træffer afgørelsen, den ansvarlige medlemsstat.
[…]«
Dublin III-forordningens kapitel VI, som har overskriften »Procedurer for overtagelse og tilbagetagelse«, indeholder bl.a. forordningens artikel 27 og 29.
Dublin III-forordningens artikel 27 med overskriften »Retsmidler« fastsætter følgende i stk. 1:
»Ansøgeren eller en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), har ret til effektive retsmidler i form af klage eller indbringelse for en domstol eller et domstolslignende organ af de faktiske og retlige forhold mod en afgørelse om overførsel.«
Dublin III-forordningens kapitel VI, afdeling VI, der vedrører overførsler af ansøgere til den ansvarlige medlemsstat, indeholder forordningens artikel 29, der har overskriften »Nærmere bestemmelser og frister«, og som fastsætter:
»1.   Overførslen af ansøgeren eller af en anden person som omhandlet i artikel 18, stk. 1, litra c) eller d), fra den anmodende medlemsstat til den ansvarlige medlemsstat sker i overensstemmelse med den anmodende medlemsstats nationale ret efter samråd mellem de berørte medlemsstater, så snart det er praktisk muligt og senest seks måneder efter, at anmodningen fra en anden medlemsstat om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om en klage eller indbringelse, hvor dette tillægges opsættende virkning i overensstemmelse med artikel 27, stk. 3.
Såfremt overførslerne til den ansvarlige medlemsstat sker i form af en kontrolleret afrejse eller under ledsagelse, sikrer medlemsstaterne, at de foretages på en human måde under fuld respekt for de grundlæggende rettigheder og den menneskelige værdighed.
[…]
2.   Finder overførslen ikke sted inden for fristen på seks måneder, fritages den ansvarlige medlemsstat for sine forpligtelser til at overtage eller tilbagetage den pågældende, og ansvaret overføres så til den anmodende medlemsstat. Denne tidsfrist kan forlænges til højst et år, hvis overførslen ikke kunne gennemføres på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis den pågældende forsvinder.
[…]
4.   Kommissionen fastsætter ved gennemførelsesretsakter ensartede betingelser for konsultation og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, navnlig ved udsættelse af overførslen eller forsinket overførsel, ved overførsler efter implicit accept, ved overførsler af mindreårige eller afhængige personer og ved kontrollerede overførsler. […]«
Gennemførelsesforordningen
Kommissionens forordning (EF) nr. 1560/2003 af 2. september 2003 om gennemførelsesforanstaltninger til forordning nr. 343/2003 (
EUT 2003, L 222, s. 3
), som ændret ved Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 118/2014 af 30. januar 2014 (
EUT 2014, L 39, s. 1
) (herefter »gennemførelsesforordningen«), indeholder gennemførelsesforanstaltningerne til Dublin II-forordningen og nu til Dublin III-forordningen.
Gennemførelsesforordningens kapitel III med overskriften »Gennemførelse af overførslen« indeholder bl.a. forordningens artikel 9, der selv har overskriften »Udsættelse af overførslen og forsinket overførsel«, og som fastsætter:
»1.   Den ansvarlige medlemsstat informeres straks om enhver udsættelse af overførslen, som enten skyldes, at afgørelsen er blevet påklaget eller indbragt for en domstol med opsættende virkning, eller faktiske omstændigheder, såsom ansøgerens dårlige helbredstilstand, manglende transportmuligheder eller det forhold, at ansøgeren har unddraget sig gennemførelsen af overførslen.
1a.   Når en overførsel er blevet forsinket efter anmodning fra den overførende medlemsstat, skal den overførende og den ansvarlige medlemsstat tage kontakt for hurtigst muligt at arrangere en ny overførsel, jf. artikel 8, og senest to uger fra det tidspunkt, hvor myndighederne bliver klar over, at de omstændigheder, der medførte forsinkelsen eller udsættelsen, ikke længere foreligger. I det tilfælde skal der inden overførslen fremsendes en ajourført standardformular til udveksling af oplysninger inden overførslen, jf. bilag VI.
2.   Det påhviler den medlemsstat, som af de grunde, der er omhandlet i artikel 29, stk. 2, i [Dublin III-forordningen], ikke kan foretage overførslen inden for den normale frist på seks måneder efter, at anmodningen om overtagelse eller tilbagetagelse af den pågældende er accepteret, eller efter, at der er truffet endelig afgørelse om klage eller indbringelse for en domstol, hvor dette tillægges opsættende virkning, at underrette den ansvarlige medlemsstat herom inden fristens udløb. Hvis den undlader at gøre dette, påhviler ansvaret for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse og de øvrige forpligtelser, som følger af [Dublin III-forordningen], den anmodende medlemsstat i henhold til den pågældende forordnings artikel 29, stk. 2.
[…]«
Kvalifikationsdirektivet
Kapitel VII i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2011, L 337, s. 9
, herefter »kvalifikationsdirektivet«), som omfatter direktivets artikel 20-35, definerer indholdet af den internationale beskyttelse.
Kvalifikationsdirektivets artikel 34 med overskriften »Adgang til integrationsfaciliteter« fastsætter:
»Med henblik på at lette integrationen af personer med international beskyttelse i samfundet sikrer medlemsstaterne adgang til integrationsprogrammer, som de finder passende, så der tages hensyn til de særlige behov hos personer med flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus, eller skaber forudsætninger, som sikrer adgang til sådanne programmer.«
Modtagelsesdirektivet
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/33/EU af 26. juni 2013 om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 96
, herefter »modtagelsesdirektivet«) bestemmer følgende i sin artikel 5 med overskriften »Oplysninger«:
»1.   Medlemsstaterne oplyser mindst ansøgere om de fastsatte ydelser og de forpligtelser, de skal overholde for så vidt angår modtagelsesforholdene, inden for en rimelig frist på ikke over 15 dage efter, at de har indgivet deres ansøgning om international beskyttelse.
[…]
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de oplysninger, der er nævnt i stk. 1, gives skriftligt og på et sprog, som ansøgeren forstår eller med rimelighed forventes at forstå. Oplysningerne kan om nødvendigt også gives mundtligt.«
Modtagelsesdirektivets artikel 7 med overskriften »Opholdssted og retten til at færdes frit« fastsætter:
»1.   Ansøgere kan færdes frit på værtsmedlemsstatens område eller på et område, som de har fået anvist af denne medlemsstat. Det anviste område må ikke berøre privatlivets ukrænkelighed, og det skal give tilstrækkelige muligheder for at sikre adgang til alle de ydelser, der er omhandlet i dette direktiv.
2.   Medlemsstaterne kan bestemme, hvor ansøgeren skal opholde sig i almenhedens interesse, af hensyn til den offentlige orden, eller når det er nødvendigt for en hurtig behandling og effektiv opfølgning af ansøgningen om international beskyttelse.
3.   Medlemsstaterne kan gøre adgangen til materielle modtagelsesforhold betinget af, at ansøgerne opholder sig et bestemt sted, som medlemsstaterne anviser. En sådan afgørelse, som kan være generel, træffes individuelt og i overensstemmelse med national ret.
4.   Medlemsstaterne fastsætter mulighed for at give ansøgere midlertidig tilladelse til at forlade det i stk. 2 og 3 omhandlede opholdssted og/eller det i stk. 1 omhandlede anviste område. Afgørelser træffes individuelt, objektivt og upartisk og skal begrundes, hvis de er negative.
Ansøgeren skal ikke anmode om tilladelse til at overholde aftaler med myndighederne og domstolene, hvis den pågældendes tilstedeværelse er nødvendig.
5.   Medlemsstaterne kræver, at ansøgere meddeler de kompetente myndigheder deres nuværende adresse og hurtigst muligt informerer disse myndigheder om eventuelle adresseændringer.«
Tysk ret
§ 60a i Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lov om udlændinges ophold, arbejde og integration på Forbundsrepublikkens område, herefter »Aufenthaltsgesetz«), som ændret med virkning fra den 6. august 2016 ved Integrationsgesetz (integrationsloven) af 31. juli 2016 (BGBl. 2016 I, s. 1939, herefter »Integrationsgesetz«), har overskriften »Midlertidig suspension af udsendelse (tålt ophold)« og fastsætter følgende i stk. 2:
»Udsendelsen af en udlænding udsættes, så længe denne udsendelse er umulig af faktiske eller retlige grunde, og der ikke er meddelt opholdstilladelse. […] En udlænding kan tildeles tålt ophold [(
Duldung
)], hvis vigtige humanitære eller personlige årsager eller væsentlige offentlige interesser kræver, at han fortsat midlertidigt er til stede i Forbundsrepublikken. Tålt ophold af vigtige personlige årsager som omhandlet i tredje punktum skal tildeles, hvis udlændingen påbegynder eller har påbegyndt en kvalificeret erhvervsuddannelse i et statsligt anerkendt eller tilsvarende reguleret uddannelseserhverv i Tyskland, de i stk. 6 nævnte betingelser ikke foreligger, og konkrete foranstaltninger til afslutning af opholdet ikke er forestående. I de i fjerde punktum nævnte tilfælde tildeles tålt ophold for erhvervsuddannelsens varighed som fastsat i uddannelsesaftalen. […]«
§ 29 i Asylgesetz (asylloven), som ændret med virkning fra den 6. august 2016 ved Integrationsgesetz (herefter »AsylG«), har overskriften »Ansøgninger, der kan afvises« og bestemmer:
»(1)   En asylansøgning afvises, hvis
1.
en anden stat
a)
i henhold til [Dublin III-forordningen] eller
b)
på grund af andre af Den Europæiske Unions retsforskrifter eller en folkeretlig konvention
er ansvarlig for behandlingen af asylansøgningen.
[…]«
AsylG’s § 31 med overskriften »Bundesamts afgørelse om asylansøgninger« bestemmer følgende i stk. 3:
»I de i stk. 2 nævnte tilfælde og i afgørelser om, at asylansøgninger ikke kan antages til behandling, skal det fastslås, om betingelserne i Aufenthaltsgesetz’ § 60, stk. 5 eller 7, foreligger. Der kan bortses fra dette, hvis udlændingen anerkendes som asylberettiget eller tildeles international beskyttelse som omhandlet i § 1, stk. 1, nr. 2.«
AsylG’s § 34a med overskriften »Udsendelsesforanstaltning« fastsætter:
»(1)
Såfremt udlændingen skal udsendes til et sikkert tredjeland (§ 26a) eller til en stat, som har ansvaret for at gennemføre asylsagen (§ 29, stk. 1, nr. 1), anordner Bundesamt udsendelse til denne stat, så snart det står fast, at den kan gennemføres. Dette gælder også, når udlændingen har indgivet asylansøgningen i en anden stat, som i henhold til Den Europæiske Unions bestemmelser eller en folkeretlig konvention har ansvaret for at gennemføre asylsagen, eller har trukket den tilbage, før Bundesamts afgørelse foreligger. En forudgående varsling og fastsættelse af en frist er ikke nødvendig. Såfremt der ikke kan træffes en udsendelsesforanstaltning i henhold til første eller andet punktum, varsler Bundesamt udsendelsen til den pågældende stat.
(2)
Anmodninger i henhold til § 80, stk. 5, i Verwaltungsgerichtsordnung [(lov om forvaltningsretspleje)] rettet mod en udsendelsesforanstaltning skal fremsættes senest en uge efter meddelelsen herom. Når ansøgningen er indgivet rettidigt, kan udsendelsen ikke ske, før rettens afgørelse er afsagt. […]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Abubacarr Jawo er ifølge egne oplysninger gambisk statsborger, født den 23. oktober 1992.
Efter at have forladt Gambia den 5. oktober 2012 nåede Abubacarr Jawo ad søvejen til Italien, hvorfra han fortsatte sin rejse til Tyskland. Den 23. december 2014 indgav han en asylansøgning i sidstnævnte medlemsstat.
Idet Abubacarr Jawo ifølge Eurodacdatabasen allerede havde indgivet en asylansøgning i Italien, anmodede Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland) (herefter »Bundesamt«) den 26. januar 2015 de italienske myndigheder om at tage den berørte tilbage. Disse myndigheder reagerede ikke på denne anmodning.
Ved afgørelse af 25. februar 2015 afviste Bundesamt for det første at realitetsbehandle Abubacarr Jawos asylansøgning og anordnede for det andet hans udsendelse til Italien.
Den 4. marts 2015 anlagde Abubacarr Jawo sag til prøvelse af denne afgørelse, som han den 12. marts 2015 efterfulgte med at indgive en anmodning om foreløbige forholdsregler. Ved kendelse af 30. april 2015 afviste Verwaltungsgericht Karlsruhe (forvaltningsdomstolen i Karlsruhe, Tyskland) i første omgang sidstnævnte anmodning, da den var indgivet for sent.
Den 8. juni 2015 skulle Abubacarr Jawo overføres til Italien. Denne overførsel fandt imidlertid ikke sted, idet Abubacarr Jawo ikke var til stede i sin bolig i fællesboligerne i Heidelberg (Tyskland). Efter forespørgsel fra Regierungspräsidium Karlsruhe (statslig regional myndighed i Karlsruhe) meddelte Heidelbergs afdeling for nødboliger den 16. juni 2015, at Abubacarr Jawo, ifølge viceværten, gennem længere tid ikke længere havde befundet sig i de fælles boliger.
Ved hjælp af en formular dateret den 16. juni 2015 meddelte Bundesamt de italienske myndigheder, at det ifølge oplysninger modtaget den samme dag ikke var muligt på det tidspunkt at gennemføre overførslen af Abubacarr Jawo, idet han var forsvundet. Det oplystes endvidere i formularen, at overførsel af den berørte ville ske senest den 10. august 2016»i henhold til [Dublin III-forordningens] artikel 29, stk. 2«.
Det er ubestridt, at Abubacarr Jawo på ny befandt sig i Heidelberg den dag, den pågældende formular blev meddelt de italienske myndigheder, men ikke, at Bundesamt fik kendskab til denne oplysning. Det er imidlertid ikke blevet godtgjort, at Bundesamt på det nøjagtige tidspunkt, hvor Abubacarr Jawo mødte op i Heidelberg, allerede havde fremsendt denne formular til de italienske myndigheder.
Abubacarr Jawo har om sit fravær forklaret, at han i begyndelsen af juni 2015 var taget på besøg hos en ven, der boede i Freiberg am Neckar (Tyskland). Eftersom han modtog et telefonopkald fra sin værelseskammerat i Heidelberg, som fortalte, at politiet ledte efter ham, besluttede han at rejse tilbage til Heidelberg. Idet han imidlertid ikke havde penge til at betale for rejsen mellem disse to byer, var han forinden nødsaget til at låne dem. Da han var tilbage i Heidelberg, henvendte han sig hos Sozialamt (socialkontor), hvor han spurgte, om han stadig rådede over sit værelse, hvilket blev bekræftet over for ham.
Abubacarr Jawo har desuden erklæret, at ingen havde oplyst ham om, at han skulle have anmeldt sit fravær.
Den 3. februar 2016 mislykkedes det andet forsøg på overførsel, idet Abubacarr Jawo nægtede at stige på det fly, som hans overførsel skulle foregå med.
Ved afgørelse af 18. februar 2016 traf Verwaltungsgericht Karlsruhe (forvaltningsdomstolen i Karlsruhe), for hvilken der var blevet indgivet en ny anmodning om foreløbige forholdsregler, bestemmelse om, at det søgsmål, som Abubacarr Jawo havde anlagt den 4. marts 2015, skulle tillægges opsættende virkning.
Ved dom af 6. juni 2016 frifandt den nævnte ret Bundesamt.
Inden for rammerne af den appel, der er blevet iværksat ved Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Baden-Württemberg, Tyskland) til prøvelse af denne dom, har Abubacarr Jawo bl.a. gjort gældende, at han ikke var forsvundet i juni 2015, og at Bundesamt ikke med rette kunne forlænge overførselsfristen. Endvidere er hans overførsel til Italien ulovlig som følge af, at der i denne medlemsstat er systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgerne som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit.
Under appelsagen har Bundesamt fået kendskab til, at sagsøgeren i Italien var blevet tildelt en national opholdstilladelse af humanitære årsager, som var gyldig i et år og udløb den 9. maj 2015. Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at udstedelsen af denne opholdstilladelse ikke har haft til følge, at Dublin III-forordningen ikke kan finde anvendelse, idet den nævnte opholdstilladelse ikke tildelte Abubacarr Jawo international beskyttelse i kvalifikationsdirektivets forstand.
Den forelæggende ret har anført, at den med henblik på at kunne afgøre hovedsagen først skal besvare spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren den 16. juni 2015, dvs. datoen for Bundesamts meddelelse til det italienske indenrigsministerium, var »forsv[undet]« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum.
I denne sammenhæng har den forelæggende ret anført, at den i den nævnte forordnings artikel 29, stk. 1, fastsatte overførselsfrist på seks måneder allerede var udløbet på tidspunktet på vedtagelsen af afgørelsen af 18. februar 2016 fra Verwaltungsgericht Karlsruhe (forvaltningsdomstolen i Karlsruhe), hvorved der blev truffet bestemmelse om, at det af Abubacarr Jawo anlagte søgsmål skulle tillægges opsættende virkning, således at sidstnævnte afgørelse ikke længere kunne forlænge eller afbryde denne frist.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at såfremt der skal tages udgangspunkt i den definition af begrebet »risiko for, at den pågældende forsvinder«, der er indeholdt i Dublin III-forordningens artikel 2, litra n), og som i den tyske sprogversion henviser til frygten for, at den berørte »unddrager sig« overførselsproceduren ved at forsvinde, vil det skulle lægges til grund, at definitionen kun omfatter en adfærd, som den berørte person forsætligt har haft med henblik på at undgå at blive overført. Der foreligger imidlertid gyldige grunde til at antage, at det med henblik på anvendelsen af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, er tilstrækkeligt, at den kompetente myndighed ikke har haft kendskab til den berørtes opholdssted på tidspunktet for overførselsforsøget og på det tidspunkt, hvor myndigheden oplyste den kompetente myndighed i den anmodede medlemsstat herom. Der er nemlig intet, som gør det muligt at lægge til grund, at det med denne bestemmelse tilsigtes at sanktionere en forkastelig adfærd fra den berørtes side. Bestemmelsen har til formål at gøre det muligt at sikre, at det system til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, der er udarbejdet af EU-lovgiver (herefter »Dublinsystemet«), og som kan forstyrres i alvorlig grad, såfremt overførsler bliver forhindret af grunde, som den anmodende medlemsstat ikke har ansvaret for, fungerer effektivt. Det kan desuden være svært at bevise, at de pågældende personer er rejst væk fra deres opholdssted med det formål for øje at forhindre deres overførsel.
Dernæst ønsker den forelæggende ret oplysninger om de betingelser, under hvilke den i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, fastsatte fristforlængelse på seks måneder i tilfælde af forsvinden bliver udløst. Den nævnte ret har i denne henseende anført, at selv om ordlyden af denne bestemmelse ved første øjekast synes at antyde, at medlemsstaterne skal komme til enighed på dette punkt, kan den ligeledes give anledning til en fortolkning, hvorefter den anmodende medlemsstat ensidigt kan træffe bestemmelse om denne fristforlængelse ved inden udløbet af den oprindelse frist på seks måneder at oplyse den anmodede medlemsstat om den omstændighed, at overførslen ikke kan ske inden for denne frist, og at den vil blive gennemført inden for en frist, som den anmodende medlemsstat vil angive i denne forbindelse. Sidstnævnte fortolkning, der er inspireret af gennemførelsesforordningens artikel 9, stk. 2, kan vælges med henblik på at sikre overførselsprocedurens effektivitet.
Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om den med henblik på at bedømme overførslens lovlighed skal tage hensyn til de levevilkår, som sagsøgeren vil blive underkastet i den anmodede medlemsstat i det tilfælde, hvor hans ansøgning om international beskyttelse vil blive imødekommet dér, herunder til den alvorlige risiko for, at han dér vil blive underkastet behandling, som er i strid med chartrets artikel 4.
Den nævnte ret er i denne henseende af den opfattelse, at prøvelsen af, om der er såkaldte systemfejl som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, ikke kan begrænses til asylproceduren og modtageforholdene under denne procedure, men også må tage hensyn til situationen efterfølgende. Tildeling af de bedste modtageforhold under den nævnte procedure vil således være utilstrækkelig, hvis den berørte person risikerer at befinde sig i en trangssituation efter meddelelsen af international beskyttelse. Forpligtelsen til at foretage en sådan samlet bedømmelse af ansøgerens situation inden den pågældendes overførsel udgør en nødvendig modvægt til Dublinsystemet, der forbyder personer, som ansøger om beskyttelse, frit at vælge deres asylland. Under alle omstændigheder følger denne forpligtelse af EMRK’s artikel 3.
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at kvalifikationsdirektivet ganske vist som hovedregel kun fastsætter en ligebehandling i forhold til den pågældende medlemsstats egne statsborgere. En sådan »national behandling« kan imidlertid vise sig at være utilstrækkelig med henblik på at sikre værdigheden for de personer, der meddeles international beskyttelse, idet disse generelt er sårbare og rodløse, og idet de ikke er i stand til faktisk at påberåbe sig de rettigheder, som værtsmedlemsstaten garanterer dem. For at gøre det muligt for disse personer at nå op på et niveau, der svarer til niveauet for denne medlemsstats statsborgere, og effektivt at udøve disse rettigheder kræver kvalifikationsdirektivets artikel 34 af medlemsstaterne, at de sikrer disse personer effektiv adgang til integrationsprogrammer, som har en specifik kompensatorisk funktion. Denne standard udgør et minimumskrav og begrundelsen for Dublinsystemet.
Den forelæggende ret har bl.a. henvist til den i august 2016 fremlagte rapport fra den schweiziske flygtningehjælp, der har overskriften »Modtagelsesforhold i Italien«, og som indeholder konkrete holdepunkter for, at personer med international beskyttelse i denne medlemsstat løber en risiko for at leve på kanten af samfundet, blive hjemløse og komme i nød. Det fremgår af rapporten, at den omstændighed, at den nævnte medlemsstats socialsystem er utilstrækkeligt udviklet, for så vidt angår den italienske befolkning kompenseres af familiesolidariteten, som ikke foreligger for så vidt angår personer med international beskyttelse. I rapporten er det endvidere angivet, at der stort set ikke findes kompenserende integrationsprogrammer i Italien, og navnlig, at adgangen til de helt nødvendige sprogkurser mere eller mindre er overladt til tilfældet. Endelig fremgår det af rapporten, at det, henset til den store stigning i antallet af flygtninge de seneste år, forholder sig således, at de betragtelige strukturelle mangler ved det statslige socialsystem ikke kan kompenseres af NGO’erne og kirkerne.
På denne baggrund har Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (appeldomstolen i forvaltningsretlige sager i Baden-Württemberg) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er en asylansøger kun forsvundet som omhandlet i artikel 29, stk. 2, andet punktum, i [Dublin III-forordningen], hvis han målrettet og bevidst unddrager sig pågribelse af de for gennemførelsen af overførslen ansvarlige nationale myndigheder med henblik på at forpurre eller vanskeliggøre overførslen, eller er det tilstrækkeligt, at han i en længere periode ikke længere opholder sig i den bolig, som han har fået anvist, og myndigheden ikke er informeret om hans opholdssted, og en planlagt overførsel derfor ikke kan gennemføres?
Kan den pågældende påberåbe sig korrekt anvendelse af bestemmelsen og i en sag til prøvelse af afgørelsen om overførsel gøre gældende, at fristen for overførsel på seks måneder er udløbet, idet han ikke har været forsvundet?
2)
Sker der en forlængelse af fristen i henhold til artikel 29, stk. 1, første afsnit, i [Dublin III-forordningen] alene derved, at den overførende medlemsstat før fristens udløb informerer den ansvarlige medlemsstat om, at den pågældende er forsvundet, og samtidig fastsætter en konkret frist på højst 18 måneder, inden for hvilken overførslen vil blive gennemført, eller kan en forlængelse kun ske ved, at de involverede medlemsstater ved aftale fastsætter en forlænget frist?
3)
Er overførsel af asylansøgeren til den ansvarlige medlemsstat ulovlig, hvis han i tilfælde af, at han tilkendes international beskyttelse i den pågældende stat, for så vidt angår de forventelige levevilkår ville være i alvorlig risiko for at blive underkastet en behandling som defineret i [chartrets] artikel 4 […]?
Er denne problematik omfattet af EU-rettens anvendelsesområde?
Ud fra hvilke EU-retlige standarder skal levevilkårene for den, der har fået tilkendt international beskyttelse, bedømmes?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Efter den forelæggende rets anmodning har den afdeling, der er udpeget, undersøgt, hvorvidt det er nødvendigt at undergive nærværende sag den præjudicielle hasteprocedure i henhold til artikel 107 i Domstolens procesreglement. Den 24. april 2017 har den nævnte afdeling efter at have hørt generaladvokaten besluttet ikke at efterkomme anmodningen.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med sit første spørgsmål, der indeholder to dele, ønsker den forelæggende ret for det første oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, skal fortolkes således, at det med henblik på, at det kan lægges til grund, at den pågældende person er forsvundet i denne bestemmelses forstand, er nødvendigt, at personen forsætligt har undveget de kompetente myndigheder med henblik på at forhindre sin overførsel, eller om det i denne henseende derimod er tilstrækkeligt, at personen har forladt det opholdssted, som den pågældende er blevet anvist, uden at disse myndigheder er blevet underrettet om den pågældendes fravær, således at overførslen ikke kan gennemføres.
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, skal fortolkes således, at den pågældende person inden for rammerne af en procedure iværksat til prøvelse af en afgørelse om overførsel kan påberåbe sig forordningens artikel 29, stk. 2, ved at gøre gældende, at overførselsfristen er udløbet som følge af, at vedkommende ikke var forsvundet.
Hvad angår den første del af dette første spørgsmål skal det bemærkes, at bestemmelserne i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, første afsnit, og artikel 29, stk. 2, fastsætter, at det fulde ansvar for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse overføres til den anmodende medlemsstat ved udløbet af en ufravigelig frist på 6 måneder, medmindre denne frist undtagelsesvis er blevet forlænget til højst 1 år som følge af, at det var umuligt at gennemføre overførslen af den berørte på grund af fængsling af den pågældende, eller til højst 18 måneder, hvis vedkommende forsvinder, i hvilke tilfælde overførslen af ansvaret for behandlingen af personens ansøgning sker ved udløbet af den således fastsatte frist.
Med hensyn til spørgsmålet om, under hvilke betingelser det kan lægges til grund, at ansøgeren »forsvinder« som omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, skal det fastslås, at forordningen ikke indeholder nogen præciseringer vedrørende dette.
Dublin III-forordningen indeholder nemlig ikke nogen definition af begrebet »forsvinder«, og ingen af forordningens bestemmelser specificerer udtrykkeligt, om dette begreb forudsætter, at den berørte havde til hensigt at unddrage sig myndighedernes kontrol med henblik på at forhindre overførslen.
I henhold til Domstolens faste praksis følger det af kravet om ensartet anvendelse af EU-retten, at for så vidt som en bestemmelse i EU-retten ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret vedrørende et konkret begreb, skal dette sidstnævnte undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele EU, som skal søges under hensyntagen ikke alene til den pågældende bestemmelses ordlyd, men ligeledes til bestemmelsens kontekst og det formål, der forfølges med den ordning, som bestemmelsen er en del af (dom af 8.3.2018, DOCERAM,
C-395/16
,
EU:C:2018:172
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende følger det af den almindelige betydning af det ord, der anvendes i de fleste sprogversioner af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, for »forsvinder«, og som indebærer, at den pågældende person havde til hensigt at undvige nogen eller unddrage sig noget – det vil i den foreliggende sammenhæng sige de kompetente myndigheder – og således at forhindre sin overførsel, at denne bestemmelse i princippet kun finder anvendelse, når personen forsætligt undviger disse myndigheder. Gennemførelsesforordningens artikel 9, stk. 1, omfatter blandt de mulige årsager til udsættelse af en overførsel desuden den omstændighed, at »ansøgeren har unddraget sig gennemførelsen af overførslen«, hvilket indebærer, at der foreligger et element af forsæt. Tilsvarende forholder det sig således, at Dublin III-forordningens artikel 2, litra n), definerer begrebet »risiko for, at den pågældende forsvinder«, ved i visse sprogversioner, herunder den tyske sprogversion, at henvise til frygten for, at den berørte »unddrager sig« [(o.a.: på tysk »sich […] entziehen«)] overførselsproceduren ved at forsvinde.
Den sammenhæng, som Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, indgår i, og de med denne forordning forfulgte mål er imidlertid til hinder for en fortolkning af denne bestemmelse, hvorefter det i den situation, hvor overførslen ikke kan gennemføres som følge af, at den pågældende person har forladt det opholdssted, som den pågældende er blevet anvist, uden at informere de kompetente myndigheder om sit fravær, skulle forholde sig således, at disse myndigheder skal føre bevis for, at personen faktisk havde til hensigt at undvige disse myndigheder for at forhindre sin overførsel.
Det fremgår nemlig af fjerde og femte betragtning til Dublin III-forordningen, at formålet med denne er at indføre en klar og brugbar metode baseret på kriterier, der er objektive og retfærdige for både medlemsstaterne og de pågældende personer, med henblik på hurtigt at afgøre, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, for at sikre en effektiv adgang til procedurerne til meddelelse af en sådan beskyttelse og for ikke at bringe målet om en hurtig behandling af ansøgninger om international beskyttelse i fare.
Henset til dette mål om hurtig behandling tilsigtes det med den frist på seks måneder, som er fastsat i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 1, og artikel 29, stk. 2, første punktum, at sikre, at der hurtigst muligt sker en faktisk overførsel af den pågældende person til den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af vedkommens ansøgning om international beskyttelse, samtidig med, at de to pågældende medlemsstater – henset til de praktisk komplicerede forhold og de organisatoriske vanskeligheder, der er forbundet med gennemførelsen af personens overførsel – gives den tid, som er nødvendig til at rådføre sig med hinanden om gennemførelsen af denne overførsel, og nærmere bestemt for den anmodende medlemsstat til at fastlægge de praktiske foranstaltninger for overførslen (jf. i denne retning dom af 29.1.2009, Petrosian,
C-19/08
,
EU:C:2009:41
, præmis
).
Det er i denne sammenhæng, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, undtagelsesvis gør det muligt at forlænge denne frist med seks måneder for at tage hensyn til den omstændighed, at det materielt er umuligt for den anmodende medlemsstat at gennemføre overførslen af den pågældende person, fordi denne er fængslet eller forsvundet.
Henset til de betragtelige vanskeligheder, som de kompetente myndigheder ville kunne støde på, såfremt de skulle føre bevis for den pågældende persons hensigt, ville den omstændighed at kræve et sådant bevis fra deres side gøre det muligt for de ansøgere om international beskyttelse, der ikke ønsker at blive overført til den medlemsstat, som i henhold til Dublin III-forordningen er blevet udpeget som ansvarlig for behandlingen af deres ansøgninger, at undvige den anmodende medlemsstats myndigheder frem til udløbet af fristen på seks måneder, således at ansvaret for denne behandling ville påhvile sidstnævnte medlemsstat i henhold til forordningens artikel 29, stk. 2, første punktum.
Med henblik på at sikre, at Dublinsystemet fungerer effektivt, og at formålene med dette system opfyldes, skal det derfor lægges til grund, at det i den situation, hvor overførslen af den pågældende person ikke kan gennemføres som følge af, at denne har forladt det opholdssted, som den pågældende er blevet anvist, uden at informere de kompetente nationale myndigheder om sit fravær, forholder sig således, at de sidstnævnte med rette kan formode, at personen havde til hensigt at undvige disse myndigheder med henblik på at forhindre sin overførsel, forudsat dog, at den nævnte person er blevet behørigt oplyst om de forpligtelser, som påhvilede vedkommende i denne henseende.
I denne sammenhæng skal det bemærkes, at i henhold til modtagelsesdirektivets artikel 7, stk. 2-4, kan medlemsstaterne – således som Forbundsrepublikken Tyskland faktisk synes at have gjort det – begrænse asylansøgeres mulighed for at vælge deres opholdssted og kræve af disse, at de opnår en forudgående administrativ tilladelse til at forlade dette sted. Desuden fremgår det af det nævnte direktivs artikel 7, stk. 5, at medlemsstaterne kræver, at ansøgerne meddeler de kompetente myndigheder deres adresse og hurtigst muligt informerer disse myndigheder om eventuelle adresseændringer.
I medfør af modtagelsesdirektivets artikel 5 skal medlemsstaterne imidlertid oplyse ansøgerne om disse forpligtelser. En ansøger kan nemlig ikke foreholdes at have forladt det opholdssted, som den pågældende er blevet anvist, uden at informere de kompetente myndigheder herom og i givet fald uden hos disse at have ansøgt om en forudgående tilladelse, hvis denne ansøger ikke var blevet oplyst om disse forpligtelser. Det tilkommer i det foreliggende tilfælde den forelæggende ret at efterprøve, om sagsøgeren i hovedsagen faktisk er blevet oplyst om sådanne forpligtelser.
Desuden skal ansøgeren, for så vidt som det ikke kan udelukkes, at der foreligger gyldige grunde, som begrunder den omstændighed, at den pågældende ikke har informeret de kompetente myndigheder om sit fravær, bevare muligheden for at godtgøre, at vedkommende ikke havde til hensigt at undvige disse myndigheder.
Hvad angår det første spørgsmåls anden del, hvorved det ønskes oplyst, om den pågældende person inden for rammerne af en procedure iværksat til prøvelse af en afgørelse om overførsel kan påberåbe sig Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, ved at gøre gældende, at overførselsfristen var udløbet, idet vedkommende ikke var forsvundet, skal det fastslås, at det følger af dom af 25. oktober 2017, Shiri (
C-201/16
,
EU:C:2017:805
), som blev afsagt efter indgivelsen af nærværende anmodning om præjudiciel afgørelse, at denne skal besvares bekræftende.
I den nævnte dom fastslog Domstolen nemlig for det første, at med henblik på at sikre, at den påklagede afgørelse om overførsel er blevet truffet efter en korrekt anvendelse af de procedurer til modtagelse og tilbagetagelse, der er fastsat ved Dublin III-forordningen, skal den ret, der behandler en klage over en afgørelse om overførsel, kunne prøve de anbringender, som fremsættes af en ansøger om international beskyttelse, og hvorefter afgørelsen er blevet vedtaget i strid med bestemmelserne i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, idet den anmodende medlemsstat allerede er blevet den ansvarlige medlemsstat på tidspunktet for vedtagelsen af den pågældende afgørelse som følge af, at den frist på seks måneder, der er fastsat i forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, forinden er udløbet (dom af 25.10.2017, Shiri,
C-201/16
,
EU:C:2017:805
, præmis
).
Henset til det i 19. betragtning til Dublin III-forordningen nævnte formål om at sikre en effektiv beskyttelse af de pågældende personer i overensstemmelse med chartrets artikel 47 og til det i 5. betragtning til denne forordning anførte formål om at sikre en hurtig afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, i ansøgerne om en sådan beskyttelses interesse og af hensynet til, at Dublinsystemet generelt fungerer tilfredsstillende, skal ansøgeren for det andet have adgang til effektive og hurtige retsmidler, som gør det muligt for den pågældende at påberåbe sig den omstændighed, at den frist på seks måneder, som er fastsat i forordningens artikel 29, stk. 1 og 2, er udløbet efter vedtagelsen af afgørelsen om overførsel (dom af 25.10.2017, Shiri,
C-201/16
,
EU:C:2017:805
, præmis
og
).
Den ret, som den tyske lovgivning – under forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse heraf – indrømmer en ansøger, der befinder sig i en situation som den, hvori Abubacarr Jawo befinder sig, til at påberåbe sig omstændigheder, der er indtrådt efter vedtagelsen af den over for ham trufne afgørelse om overførsel i forbindelse med en sag anlagt til prøvelse af denne afgørelse, opfylder denne forpligtelse til at sikre effektive og hurtige retsmidler (jf. i denne retning dom af 25.10.2017, Shiri,
C-201/16
,
EU:C:2017:805
, præmis
).
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares som følger:
–
Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, skal fortolkes således, at en ansøger »forsvinder« i denne bestemmelses forstand, når den pågældende forsætligt undviger de nationale myndigheder, som har kompetence til at gennemføre vedkommendes overførsel, med henblik på at forhindre denne. Der er en formodning for, at dette er tilfældet, når denne overførsel ikke kan gennemføres som følge af, at denne ansøger har forladt det opholdssted, den pågældende var blevet anvist, uden at have oplyst de kompetente nationale myndigheder om sit fravær, forudsat at ansøgeren var blevet oplyst om sine forpligtelser i denne henseende, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Ansøgeren bevarer muligheden for at godtgøre, at den omstændighed, at den pågældende ikke har informeret de nævnte myndigheder om sit fravær, er begrundet i gyldige grunde og ikke i en hensigt om at undvige disse myndigheder.
–
Dublin III-forordningens artikel 27, stk. 1, skal fortolkes således, at den pågældende person inden for rammerne af en procedure iværksat til prøvelse af en afgørelse om overførsel kan påberåbe sig forordningens artikel 29, stk. 2, ved at gøre gældende, at overførselsfristen på seks måneder var udløbet, for så vidt som vedkommende ikke var forsvundet.
Det andet spørgsmål
Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, skal fortolkes således, at det med henblik på at forlænge fristen for overførsel til højst 18 måneder er tilstrækkeligt, at den anmodende medlemsstat inden udløbet af overførselsfristen på seks måneder underretter den ansvarlige medlemsstat om den omstændighed, at den pågældende person er forsvundet, og samtidig angiver den nye frist for overførsel, eller om det er nødvendigt, at disse to medlemsstater bliver enige om denne nye frist.
I denne henseende skal det indledningsvis bemærkes, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, med hensyn til en forlængelse af overførselsfristen i de i bestemmelsen omhandlede situationer ikke foreskriver noget samråd mellem den anmodende medlemsstat og den ansvarlige medlemsstat. Denne bestemmelse adskiller sig således fra forordningens artikel 29, stk. 1, der udtrykkeligt fastsætter, at overførslen sker efter samråd mellem de berørte medlemsstater.
Desuden ville den omstændighed ligeledes at kræve samråd i de situationer, der er omhandlet i Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, gøre denne bestemmelse svært anvendelig og kunne indebære, at den fratages noget af sin effektive virkning. De udvekslinger mellem de to pågældende medlemsstater, som ville være nødvendige at foretage med henblik på at aftale en forlængelse af fristen for overførsel, ville nemlig indebære, at der skulle afsættes tid og ressourcer hertil, og der eksisterer ikke nogen effektiv mekanisme, som gør det muligt at afgøre tvister vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt betingelserne for en sådan forlængelse er opfyldt. I øvrigt er den omstændighed, at den anmodede medlemsstat forholder sig passivt, tilstrækkelig til, at en forlængelse af fristen er udelukket.
Endelig skal det bemærkes, at i medfør af Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 4, fastsætter Kommissionen ved gennemførelsesretsakter ensartede betingelser for konsultation og udveksling af oplysninger mellem medlemsstaterne, navnlig ved udsættelse af overførslen eller forsinket overførsel. Gennemførelsesforordningens artikel 9, stk. 2, præciserer uden at fastsætte en forpligtelse til samråd i denne henseende, at det påhviler den medlemsstat, som af de grunde, der er omhandlet i nævnte artikel 29, stk. 2, ikke kan foretage overførslen inden for den normale frist på seks måneder, at underrette den ansvarlige medlemsstat herom inden fristens udløb.
Det følger af det ovenstående, at det andet spørgsmål skal besvares med, at Dublin III-forordningens artikel 29, stk. 2, andet punktum, skal fortolkes således, at det med henblik på at forlænge fristen for overførsel til højst 18 måneder er tilstrækkeligt, at den anmodende medlemsstat inden udløbet af overførselsfristen på 6 måneder underretter den ansvarlige medlemsstat om den omstændighed, at den pågældende person er forsvundet, og samtidig angiver den nye frist for overførsel.
Det tredje spørgsmål
Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om chartrets artikel 4 skal fortolkes således, at bestemmelsen er til hinder for, at en ansøger om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29 overføres til den medlemsstat, der i overensstemmelse med denne forordning er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, hvis denne ansøger i tilfælde af meddelelse af en sådan beskyttelse i denne medlemsstat vil være i alvorlig risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i nævnte artikel 4 som følge af de forventelige levevilkår, den pågældende vil leve under som en person med international beskyttelse i den nævnte medlemsstat. Den nævnte ret ønsker endvidere oplyst, om dette spørgsmål er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde. Desuden ønsker den oplysninger om de kriterier, på grundlag af hvilke den nationale retsinstans i givet fald skal bedømme levevilkårene for en person, som er blevet meddelt international beskyttelse.
I denne henseende skal det for det første fastslås, at en medlemsstats afgørelse om i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29 at overføre en ansøger til den medlemsstat, som i overensstemmelse med denne forordning principielt er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, er et element i det fælles europæiske asylsystem og derfor gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (jf. analogt dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
og
, og af 16.2.2017, C.K. m.fl.,
C-578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, præmis
og
).
Det fremgår desuden af fast retspraksis, at Dublin III-forordningens bestemmelser skal fortolkes og anvendes under iagttagelse af de ved chartret sikrede grundlæggende rettigheder og navnlig af chartrets artikel 4, der uden mulighed for fravigelse forbyder enhver form for umenneskelig eller nedværdigende behandling, og som således er af afgørende betydning og af generel og absolut karakter, eftersom den er tæt knyttet til respekten for den menneskelige værdighed, der er omhandlet i chartrets artikel 1 (jf. i denne retning dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru,
C-404/15 og C-659/15 PPU
,
EU:C:2016:198
, præmis
og
, og af 16.2.2017, C.K. m.fl.,
C-578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, præmis
,
og
).
Det tredje spørgsmål er følgelig et spørgsmål om fortolkning af EU-retten som omhandlet i artikel 267 TEUF.
For det andet skal det bemærkes, at EU-retten er baseret på den grundlæggende præmis, hvorefter hver medlemsstat som anført i artikel 2 TEU deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på, med samtlige andre medlemsstater og anerkender, at disse deler dem med den. Denne præmis forudsætter og begrunder, at der foreligger en gensidig tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til anerkendelsen af disse værdier og dermed under iagttagelse af EU-retten, der gennemfører disse (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), og med hensyn til den omstændighed, at deres respektive nationale retsordener er i stand til at yde den samme effektive beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i chartret, herunder chartrets artikel 1 og 4, der forankrer en af Unionens og medlemsstaternes grundlæggende værdier (jf. i denne retning dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru,
C-404/15 og C-659/15 PPU
,
EU:C:2016:198
, præmis
og
).
Princippet om gensidig tillid mellem medlemsstaterne er af grundlæggende betydning i EU-retten, idet det muliggør oprettelsen og bevarelsen af et område uden indre grænser. Mere specifikt pålægger princippet om gensidig tillid, bl.a. for så vidt angår et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, hver af medlemsstaterne at lægge til grund, medmindre der er tale om helt særlige omstændigheder, at samtlige andre medlemsstater overholder EU-retten og navnlig de i EU-retten anerkendte grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru,
C-404/15 og C-659/15 PPU
,
EU:C:2016:198
, præmis
, og af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (mangler ved domstolssystemet),
C-216/18 PPU
,
EU:C:2018:586
, præmis
).
I sammenhæng med det fælles europæiske asylsystem og navnlig Dublin III-forordningen, som er baseret på princippet om gensidig tillid, og med hvilken det ved en rationalisering af ansøgningerne om international beskyttelse tilsigtes at fremskynde behandlingen af disse såvel i ansøgernes som de deltagende staters interesse, gælder der derfor en formodning for, at behandlingen af ansøgere om en sådan beskyttelse i hver enkelt medlemsstat er i overensstemmelse med kravene i chartret, i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), og i EMRK (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
-
).
Det kan imidlertid ikke udelukkes, at dette system i praksis støder på betydelige funktionelle vanskeligheder i en bestemt medlemsstat, således at der foreligger en alvorlig risiko for, at ansøgere om international beskyttelse i tilfælde af overførsel til denne medlemsstat bliver behandlet på en måde, som er uforenelig med deres grundlæggende rettigheder (dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
).
På denne baggrund er anvendelsen af en uafkræftelig formodning for, at de grundlæggende rettigheder for en ansøger om international beskyttelse overholdes i den medlemsstat, der i medfør af Dublin III-forordningen er udpeget som ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, uforenelig med pligten til at fortolke og anvende forordningen i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
,
og
).
Domstolen har således allerede fastslået, at det i medfør af chartrets artikel 4 påhviler medlemsstaterne, herunder de nationale retter, ikke at overføre en asylansøger til den ansvarlige medlemsstat som omhandlet i Dublin II-forordningen, der er forgængeren til Dublin III-forordningen, når de ikke kan være uvidende om, at de systemmæssige mangler ved asylproceduren og modtagelsesforholdene for asylansøgere i denne medlemsstat giver alvorlig grund til at antage, at ansøgeren vil blive udsat for en reel risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling i denne bestemmelses forstand (dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
).
I Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet og tredje afsnit, hvorved denne retspraksis er blevet kodificeret, præciseres det, at den medlemsstat, der træffer afgørelse om den ansvarlige medlemsstat, i en sådan situation bliver den medlemsstat, som er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, såfremt den efter at have undersøgt kriterierne i forordningens kapitel III, fastslår, at det er umuligt at overføre en ansøger til den medlemsstat, som er udpeget på grundlag af disse kriterier, eller til den første medlemsstat, hvor ansøgningen blev indgivet.
Selv om Dublin III-forordningens artikel 3, stk. 2, andet afsnit, kun omhandler den situation, der lå til grund for dom af 21. december 2011, N.S. m.fl. (
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
), dvs. en situation, hvor den reelle risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4 er et resultat af systemfejl i asylproceduren og i modtagelsesforholdene for ansøgere om international beskyttelse i den medlemsstat, der i medfør af forordningen er blevet udpeget som ansvarlig for behandlingen af ansøgningen, følger det imidlertid af nærværende doms præmis 83 og 84 og af den generelle og absolutte karakter af det i nævnte artikel 4 fastsatte forbud, at overførslen af en ansøger til denne medlemsstat er udelukket i enhver situation, hvor der er alvorlige grunde til at antage, at ansøgeren løber en sådan risiko i forbindelse med eller efter sin overførsel.
Det har derfor ingen betydning for anvendelsen af nævnte artikel 4, om det er på selve tidspunktet for overførslen, under asylproceduren eller efter afslutningen heraf, at den pågældende person som følge af sin overførsel til den ansvarlige medlemsstat i Dublin III-forordningens forstand er i alvorlig risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling.
Som anført af den forelæggende ret hviler det fælles europæiske asylsystem og princippet om gensidig tillid nemlig på en forsikring om, at anvendelsen af dette system på intet tidspunkt og under ingen som helst form indebærer en alvorlig risiko for tilsidesættelse af chartrets artikel 4. Det er i denne henseende selvmodsigende, at den omstændighed, at der foreligger en sådan risiko på stadiet for asylproceduren, forhindrer en overførsel, mens en sådan risiko accepteres, når denne procedure er blevet afsluttet med en meddelelse af international beskyttelse.
I denne henseende forholder det sig således, at når den ret, ved hvilken et søgsmål er anlagt til prøvelse af en afgørelse om overførsel, råder over oplysninger, der er blevet fremlagt af den pågældende person med henblik på at godtgøre, at en sådan risiko foreligger, er denne ret forpligtet til på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger og i lyset af den i EU-retten sikrede norm for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder at vurdere, hvorvidt der foreligger reelle mangler, der er systemiske eller generelle, eller som berører visse persongrupper (jf. analogt dom af 5.4.2016, Aranyosi og Căldăraru,
C-404/15 og C-659/15 PPU
,
EU:C:2016:198
, præmis
).
Hvad for det tredje angår spørgsmålet om, hvilke kriterier de kompetente nationale myndigheder skal foretage denne vurdering på grundlag af, skal det bemærkes, at for at de mangler, der er omhandlet i den foregående præmis i nærværende dom, skal være omfattet af chartrets artikel 4, der svarer til EMRK’s artikel 3, og som i medfør af chartrets artikel 52, stk. 3, derfor har samme betydning og omfang som i konventionen, skal de overstige en særligt høj alvorstærskel, der afhænger af samtlige omstændigheder i sagen (Menneskerettighedsdomstolen, 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, § 254).
Denne særligt høje alvorstærskel er oversteget, når ligegyldighed fra en medlemsstats myndigheders side har til følge, at en person, der er fuldstændig afhængig af offentlig hjælp, af grunde, som er uafhængige af den pågældendes vilje og personlige valg, lider alvorlige materielle afsavn, der ikke gør det muligt for den pågældende at dække sine mest basale behov, såsom behovet for at brødføde sig, vaske sig og have en bopæl, og som vil udgøre et indgreb i personens fysiske eller mentale tilstand eller stille personen i en dårlig forfatning, der er i strid med den menneskelige værdighed (jf. i denne retning Menneskerettighedsdomstolen, 21.1.2011, M.S.S. mod Belgien og Grækenland, CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, §§ 252-263).
Den nævnte tærskel kan derfor ikke dække situationer, der endog er kendetegnet ved alvorlig fattigdom eller en voldsom forringelse af den pågældende persons levevilkår, når disse ikke indebærer alvorlige materielle afsavn, som stiller personen i en situation, der er så alvorlig, at den kan sidestilles med umenneskelig eller nedværdigende behandling.
En omstændighed som den, der er anført af den forelæggende ret, og hvorefter det fremgår af den i nærværende doms præmis 47 omhandlede rapport, at de former for familiesolidaritet, som statsborgerne i den medlemsstat, der primært er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, tyr til med henblik på at imødegå utilstrækkeligheden af den nævnte medlemsstats socialsystem, generelt ikke er en mulighed for personer med international beskyttelse i denne medlemsstat, er ikke tilstrækkelig til at støtte en konstatering af, at en ansøger om international beskyttelse i tilfælde af en overførsel til den nævnte medlemsstat vil stå over for en sådan situation med alvorlige materielle afsavn.
Ikke desto mindre kan det ikke helt udelukkes, at en ansøger om international beskyttelse kan godtgøre, at der foreligger særlige omstændigheder, der er særegne for den pågældende, og som i tilfælde af en overførsel til den medlemsstat, der primært er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, vil bevirke, at vedkommende som følge af sin særlige sårbarhed og af grunde, der er uafhængige af den pågældendes vilje og personlige valg, vil befinde sig i en situation med alvorlige materielle afsavn, der opfylder de i nærværende doms præmis 91-93 omhandlede kriterier, efter at være blevet meddelt international beskyttelse.
I det foreliggende tilfælde kan den omstændighed, at der i den medlemsstat, som primært er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, er mangler i forbindelse med gennemførelsen af integrationsprogrammerne for personer med en sådan beskyttelse, ikke udgøre en alvorlig grund til at antage, at den pågældende person i tilfælde af en overførsel til denne medlemsstat vil blive udsat for en reel risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i chartrets artikel 4.
Under alle omstændigheder er den blotte omstændighed, at den sociale beskyttelse og/eller levevilkårene er gunstigere i den anmodende medlemsstat end i den medlemsstat, der primært er ansvarlig for behandlingen af ansøgningen om international beskyttelse, ikke af en sådan art, at den kan bekræfte en konklusion om, at den pågældende person i tilfælde af en overførsel til sidstnævnte medlemsstat vil blive udsat for en reel risiko for at blive underkastet behandling, der er i strid med chartrets artikel 4.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares således:
–
EU-retten skal fortolkes således, at dens anvendelsesområde omfatter spørgsmålet om, hvorvidt chartrets artikel 4 er til hinder for, at en ansøger om international beskyttelse i henhold til Dublin III-forordningens artikel 29 overføres til den medlemsstat, der i overensstemmelse med denne forordning primært er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, hvis denne ansøger i tilfælde af meddelelse af en sådan beskyttelse i denne medlemsstat vil være i alvorlig risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i nævnte artikel 4 som følge af de forventelige levevilkår, den pågældende vil leve under som en person med international beskyttelse i den nævnte medlemsstat.
–
Chartrets artikel 4 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan overførsel af ansøgeren om international beskyttelse, medmindre den ret, ved hvilken et søgsmål er anlagt til prøvelse af afgørelsen om overførsel, på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger og i lyset af den i EU-retten sikrede norm for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder fastslår, at denne risiko er reel for ansøgeren som følge af, at vedkommende i tilfælde af overførsel og af grunde, som er uafhængige af den pågældendes vilje og personlige valg, vil lide alvorlige materielle afsavn.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 29, stk. 2, andet punktum, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 604/2013 af 26. juni 2013 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en ansøgning om international beskyttelse, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger eller en statsløs i en af medlemsstaterne, skal fortolkes således, at en ansøger »forsvinder« i denne bestemmelses forstand, når den pågældende forsætligt undviger de nationale myndigheder, som har kompetence til at gennemføre vedkommendes overførsel, med henblik på at forhindre denne. Der er en formodning for, at dette er tilfældet, når denne overførsel ikke kan gennemføres som følge af, at denne ansøger har forladt det opholdssted, den pågældende var blevet anvist, uden at have oplyst de kompetente nationale myndigheder om sit fravær, forudsat at ansøgeren var blevet oplyst om sine forpligtelser i denne henseende, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Ansøgeren bevarer muligheden for at godtgøre, at den omstændighed, at den pågældende ikke har informeret de nævnte myndigheder om sit fravær, er begrundet i gyldige grunde og ikke i en hensigt om at undvige disse myndigheder.
Artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 604/2013 skal fortolkes således, at den pågældende person inden for rammerne af en procedure iværksat til prøvelse af en afgørelse om overførsel kan påberåbe sig forordningens artikel 29, stk. 2, ved at gøre gældende, at overførselsfristen på seks måneder var udløbet, for så vidt som vedkommende ikke var forsvundet.

2)
Artikel 29, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 604/2013 skal fortolkes således, at det med henblik på at forlænge fristen for overførsel til højst 18 måneder er tilstrækkeligt, at den anmodende medlemsstat inden udløbet af overførselsfristen på 6 måneder underretter den ansvarlige medlemsstat om den omstændighed, at den pågældende person er forsvundet, og samtidig angiver den nye frist for overførsel.

3)
EU-retten skal fortolkes således, at dens anvendelsesområde omfatter spørgsmålet om, hvorvidt artikel 4 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder er til hinder for, at en ansøger om international beskyttelse i henhold til artikel 29 i forordning nr. 604/2013 overføres til den medlemsstat, der i overensstemmelse med denne forordning primært er ansvarlig for behandlingen af den pågældendes ansøgning om international beskyttelse, hvis denne ansøger i tilfælde af meddelelse af en sådan beskyttelse i denne medlemsstat vil være i alvorlig risiko for at blive underkastet umenneskelig eller nedværdigende behandling som omhandlet i nævnte artikel 4 som følge af de forventelige levevilkår, den pågældende vil leve under som en person med international beskyttelse i den nævnte medlemsstat.
Artikel 4 i chartret om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en sådan overførsel af ansøgeren om international beskyttelse, medmindre den ret, ved hvilken et søgsmål er anlagt til prøvelse af afgørelsen om overførsel, på grundlag af objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger og i lyset af den i EU-retten sikrede norm for beskyttelse af de grundlæggende rettigheder fastslår, at denne risiko er reel for ansøgeren som følge af, at vedkommende i tilfælde af overførsel og af grunde, som er uafhængige af den pågældendes vilje og personlige valg, vil lide alvorlige materielle afsavn.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.