CELEX: 62019CJ0718
Præjudiciel forelæggelse
unionsborgerskab
artikel 20 TEUF og 21 TEUF
direktiv 2004/38/EF
unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område
afgørelse om at bringe den pågældendes ophold til ophør af hensyn til den offentlige orden
forebyggende foranstaltninger for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den frist, der er fastsat for denne til at forlade værtsmedlemsstatens område
nationale bestemmelser, der svarer til dem, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere i henhold til artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115/EF
maksimale varighed af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse
national bestemmelse, som er identisk med den, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT 2004, L 158, s. 77
, berigtiget i
EUT 2004, L 229, s. 35
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour le droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL og Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL på den ene side og Conseil des ministres (ministerrådet, Belgien) på den anden side vedrørende en national lovgivning, som på unionsborgere og deres familiemedlemmer anvender dels foranstaltninger svarende til dem, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere med henblik på at undgå enhver risiko for, at disse statsborgere vil forsvinde inden for den frist, som disse sidstnævnte er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, efter at der er truffet afgørelse om tilbagesendelse, dels en maksimal varighed af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse, som er identisk med den, der finder anvendelse på nævnte tredjelandsstatsborgere.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2004/38
1.-3. og 31. betragtning til direktiv 2004/38 har følgende ordlyd:
»(1)
Unionsborgerskabet giver med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i [EUF-]traktaten og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, alle unionsborgere en primær og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område.
(2)
Den frie bevægelighed for personer er en af de grundlæggende friheder i det indre marked, der indebærer et område uden indre grænser, hvor denne frihed sikres i overensstemmelse med [EUF-]traktatens bestemmelser.
(3)
Unionsborgerskab bør være udgangspunktet for medlemsstaternes statsborgere, når de udøver deres ret til fri bevægelighed og ophold. Det er derfor nødvendigt at kodificere og foretage en gennemgang af eksisterende fællesskabsinstrumenter, der omhandler arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende, samt studerende og andre ikke-erhvervsaktive personer med henblik på at forenkle og styrke unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold.
[…]
(31)
Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og friheder og overholder de principper, som bl.a. anerkendes i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. […]«
Direktivets artikel 3 med overskriften »Berettigede personer« fastsætter i stk. 1:
»Dette direktiv finder anvendelse på enhver unionsborger, der rejser til eller tager ophold i en anden medlemsstat end den, hvor vedkommende er statsborger, samt familiemedlemmer som defineret i artikel 2, nr. 2), der ledsager unionsborgeren eller slutter sig til denne.«
Direktivets artikel 4 med overskriften »Ret til udrejse« fastsætter i stk. 1:
»Uden at dette berører de bestemmelser for rejsedokumenter, der gælder ved national grænsekontrol, har alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, samt deres familiemedlemmer, der ikke er statsborgere i en medlemsstat, men som er i besiddelse af et gyldigt pas, ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat.«
Samme direktivs artikel 27 med overskriften »Generelle principper« har følgende ordlyd:
»1.   Med forbehold af bestemmelserne i dette kapitel kan medlemsstaterne begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem uanset nationalitet af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Der må ikke lægges økonomiske betragtninger til grund.
2.   Foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og kan udelukkende begrundes i vedkommendes personlige adfærd. En tidligere straffedom kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af sådanne foranstaltninger.
Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse. Begrundelser, der ikke vedrører den individuelle sag, eller som har generel præventiv karakter, må ikke anvendes.
[…]
4.   Den medlemsstat, der har udstedt passet eller identitetskortet, skal uden særlige formaliteter lade indehaveren, der er blevet udsendt fra en anden medlemsstat af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, indrejse på sit område, selv om dokumentet måtte være udløbet, eller indehaverens statsborgerskab anfægtes.«
Artikel 30 i direktiv 2004/38 med overskriften »Meddelelse af afgørelser« bestemmer:
»1.   Alle afgørelser, der træffes i henhold til artikel 27, stk. 1, meddeles de pågældende personer skriftligt på en måde, der giver dem mulighed for at forstå afgørelsens indhold og virkning.
[…]
3.   I meddelelsen angives det, til hvilken rets- eller forvaltningsmyndighed der kan indgives klage, samt fristen herfor og i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen.«
Direktiv 2008/115/EF
2., 4. og 24. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
EUT 2008, L 348, s. 98
), har følgende ordlyd:
»(2)
Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i Bruxelles [(Belgien)] den 4.-5. november 2004 til, at der udformes en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed.
[…]
(4)
Der skal fastsættes klare, gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik.
[…]
(24)
Dette direktiv respekterer de grundlæggende rettigheder og overholder de principper, som navnlig er anerkendt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.«
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand« fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder som er generelle principper i [EU-]retten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
Nævnte direktivs artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer i stk. 3:
»Dette direktiv finder ikke anvendelse på personer, der har ret til fri bevægelighed i henhold til fællesskabsretten som fastsat i artikel 2, nr. 5, i Schengengrænsekodeksen.«
Samme direktivs artikel 6 med overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.«
Artikel 7 i direktiv 2008/115 med overskriften »Frivillig udrejse« fastsætter i stk. 3:
»I perioden for frivillig udrejse kan der pålægges visse forpligtelser med sigte på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, såsom en pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted.«
Direktivets kapitel IV med overskriften »Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse« indeholder direktivets artikel 15-18.
Samme direktivs artikel 15 med overskriften »Frihedsberøvelse« har følgende ordlyd:
»1.   Medmindre andre tilstrækkelige og mindre indgribende foranstaltninger kan anvendes effektivt i det konkrete tilfælde, må medlemsstaterne kun frihedsberøve en tredjelandsstatsborger, der er genstand for tilbagesendelsesprocedurer, for at forberede en tilbagesendelse og/eller gennemføre en udsendelse, navnlig når
a)
der er risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller
b)
den pågældende tredjelandsborger undviger eller lægger hindringer i vejen for forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen.
Enhver frihedsberøvelse skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med nødvendig omhu.
[…]
5.   Frihedsberøvelsen opretholdes, så længe betingelserne i stk. 1 er opfyldt, og så længe det er nødvendigt for at sikre velgennemført udsendelse. Hver medlemsstat fastsætter en begrænset periode for frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder.
6.   Medlemsstaterne må ikke forlænge den periode, der er omhandlet i stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder i overensstemmelse med national ret, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af
a)
manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller
b)
forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.«
Belgisk ret
Artikel 44b i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udvisning fra det nationale område) (
Moniteur belge
af 31.12.1980, s. 14584) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »lov af 15. december 1980«), fastsætter:
»Stk. 1.   Såfremt en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke har eller ikke længere har ret til at opholde sig på det nationale område, kan ministeren eller dennes befuldmægtigede give denne et påbud om at forlade landet, jf. artikel 7, stk. 1.
Såfremt ministeren eller dennes befuldmægtigede planlægger at udstede et påbud om at forlade området, tages der hensyn til, hvor længe unionsborgeren eller dennes familiemedlem har haft ophold på kongerigets område, den pågældendes alder, helbredstilstand, familiemæssige og økonomiske situation samt sociale og kulturelle integration i kongeriget og tilknytning til hjemlandet.
Stk. 2.   Et påbud om at forlade området, der udstedes til en unionsborger eller et medlem af dennes familie, skal angive den frist, inden for hvilken den pågældende skal forlade kongerigets område. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal denne frist være på mindst en måned regnet fra meddelelsen af afgørelsen.
Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan forlænge den i første afsnit omhandlede frist, når
1°
der ikke kan gennemføres frivillig tilbagevenden inden for den nævnte frist, eller
2°
dette er begrundet i de specifikke omstændigheder for den berørte persons situation.
Ansøgning om forlængelse af den frist, inden for hvilken den pågældende skal forlade kongerigets område, skal indgives af unionsborgeren eller dennes familiemedlem til ministeren eller dennes befuldmægtigede.«
Ved artikel 28-31 i loi du 24 février 2017, modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale (lov af 24.2.2017 om ændring af lov af 15. december 1980 om udlændinges indrejse, ophold og etablering på samt udsendelse fra det nationale område med henblik på at styrke beskyttelsen af den offentlige orden og den nationale sikkerhed) (
Moniteur belge
af 19.4.2017, s. 51890) (herefter »lov af 24. februar 2017«), blev artikel 44c-44f indsat i lov af 15. december 1980, hvilke har følgende ordlyd:
»Artikel 44c. Så længe den i artikel 44b omhandlede frist løber, kan en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke gøres til genstand for tvangsmæssig udsendelse.
For at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den i artikel 44b omhandlede frist, kan unionsborgeren eller et medlem af dennes familie pålægges at overholde forebyggende foranstaltninger. Kongen har beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [(ministerrådet)].
Artikel 44d. Stk. 1. Ministeren eller dennes befuldmægtigede træffer alle nødvendige foranstaltninger for at fuldbyrde påbuddet om at forlade området, når
1°
unionsborgeren eller et medlem af dennes familie ikke har fået fastsat en frist for at forlade kongerigets område
2°
unionsborgeren eller et medlem af dennes familie ikke har forladt kongerigets område inden for den frist, der er fastsat for den pågældende
3°
unionsborgeren eller et medlem af dennes familie før udløbet af den frist, der er fastsat for at forlade kongerigets område, udgør en flugtrisiko, ikke har overholdt de pålagte forebyggende foranstaltninger eller udgør en trussel mod den offentlige orden eller den nationale sikkerhed.
Stk. 2. Såfremt unionsborgeren eller et medlem af dennes familie modsætter sig udsendelse, eller såfremt den pågældende i forbindelse med udsendelsen frembyder fare, tilbagesendes den pågældende tvangsmæssigt eventuelt under ledsagelse. Der kan således anvendes tvangsforanstaltninger over for den pågældende i overensstemmelse med artikel 1 og 37 i loi du 5 août 1992 sur la fonction de police [(lov af 5.8.1992 om politimæssige opgaver) (
Moniteur belge
af 22.12.1992, s. 27124)].
Hvis udsendelsen sker med fly, træffes foranstaltningerne i overensstemmelse med de fælles retningslinjer for udsendelse med fly, der findes som bilag til [Rådets beslutning 2004/573/EF af 29. april 2004 om tilrettelæggelse af samlet udsendelse med fly fra to eller flere medlemsstaters område af tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af individuelle afgørelser om udsendelse (
EUT 2004, L 261, s. 28
)].
Stk. 3. Kongen udpeger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [(ministerrådet)] den instans, der har ansvaret for at sikre kontrollen med den tvangsmæssige tilbagesendelse, og fastsætter de nærmere regler for denne kontrol. Denne instans er uafhængig af de kompetente myndigheder på udsendelsesområdet.
Artikel 44e. Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan midlertidigt udsætte udsendelsen, når de specifikke omstændigheder i hvert enkelt tilfælde tilsiger dette. Ministeren underretter den berørte person herom.
For at undgå enhver risiko for, at unionsborgeren eller et medlem af dennes familie vil forsvinde, kan den pågældende pålægges at overholde forebyggende foranstaltninger. Kongen har beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres [(ministerrådet)].
Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan i de samme tilfælde placere unionsborgeren eller et medlem af dennes familie i husarrest i det tidsrum, der er nødvendigt for at gennemføre denne foranstaltning.
Artikel 44f. Stk. 1. Såfremt det af hensyn til den offentlige orden, den nationale sikkerhed eller den offentlige sundhed er påkrævet, og medmindre andre mindre indgribende tvangsforanstaltninger kan anvendes effektivt, kan unionsborgere og deres familiemedlemmer med henblik på at sikre gennemførelsen af udsendelsesforanstaltningen tilbageholdes i det tidsrum, der er strengt nødvendig for at gennemføre foranstaltningen, idet tilbageholdelsen ikke kan overstige to måneder.
Ministeren eller dennes befuldmægtigede kan dog forlænge varigheden af denne tilbageholdelse for en periode på to måneder, når de nødvendige skridt for at udsende udlændingen er blevet truffet inden for syv arbejdsdage, efter at unionsborgeren eller et medlem af dennes familie er blevet tilbageholdt, når disse skridt iværksættes med den fornødne omhu, og når det fortsat er muligt at udsende den pågældende inden for en rimelig frist.
Efter en første forlængelse kan afgørelsen om at forlænge tilbageholdelsen alene træffes af ministeren.
Efter fem måneder skal unionsborgeren eller dennes familiemedlem løslades. Såfremt det af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet, kan tilbageholdelsen forlænges med en måned ad gangen, dog kan den samlede varighed af tilbageholdelsen ikke overstige otte måneder.
Stk. 2. Unionsborgeren eller et medlem af dennes familie som omhandlet i stk. 1 kan anlægge sag til prøvelse af den afgørelse om tilbageholdelse, som den pågældende er genstand for, jf. artikel 71 ff.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Der er ved Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol, Belgien) anlagt to sager med påstand om hel eller delvis annullation af lov af 24. februar 2017, den første af Ordre des barreaux francophones et germanophone og den anden af Association pour le droit des Étrangers, la Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme og Vluchtelingenwerk Vlaanderen. De to pågældende sager er blevet forenet af den forelæggende ret.
Ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen har denne lov til formål at sikre en effektiv politik for udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer ved at gøre denne politik human og lade den indgå som led i den fulde respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed. Denne lovs bestemmelser, der ligeledes har til formål at sikre, at unionsborgere og deres familiemedlemmer er omfattet af en udsendelsesordning, der ikke er mindre fordelagtig end den, der gælder for tredjelandsstatsborgere, gør det således muligt nærmere at angive de foranstaltninger, der kan træffes over for unionsborgere og deres familiemedlemmer for at sikre deres udsendelse fra det belgiske område.
For det første har den forelæggende ret rejst tvivl om, hvorvidt de nationale bestemmelser, der fastsætter muligheden for at iværksætte forebyggende foranstaltninger over for en unionsborger eller et medlem af dennes familie, som er blevet givet et påbud om at forlade belgisk område af hensyn til den offentlige orden, inden for den frist, der er fastsat for denne til at forlade dette område, eller under forlængelsen af denne frist, med henblik på at undgå enhver risiko for, at den pågældende forsvinder, er forenelige med EU-retten. Disse bestemmelser giver kongen bemyndigelse til ved bekendtgørelse efter høring af ministerrådet at fastsætte disse foranstaltninger og foreskriver, at ressortministeren (herefter »ministeren«) eller dennes befuldmægtigede kan pålægge den pågældende husarrest i tilfælde af, at udsendelsen midlertidigt udsættes.
Sagsøgerne i hovedsagen har bl.a. gjort gældende, at EU-retten er til hinder for, at unionsborgere og deres familiemedlemmer pålægges foranstaltninger med henblik på at undgå risikoen for, at de forsvinder inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, eller under forlængelsen af denne frist.
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at direktiv 2008/115, som kun finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, fastsætter en mulighed for at iværksætte sådanne foranstaltninger, mens direktiv 2004/38, der finder anvendelse på unionsborgere og deres familiemedlemmer, ikke indeholder bestemmelser herom. Ifølge forarbejderne til de i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser udgør de bestemmelser, der har til formål at undgå risikoen for, at de pågældende vil forsvinde, ikke en gennemførelse i belgisk ret af direktiv 2008/115, men er i vid udstrækning inspireret heraf.
De pågældende foranstaltninger har uanset deres art nødvendigvis en indvirkning på de rettigheder og friheder, der tilkommer unionsborgeren eller det pågældende familiemedlem, idet de netop har til formål at forhindre, at den pågældende vil forsvinde, og følgelig i givet fald begiver sig til en anden medlemsstat, og i sidste ende at sikre, at den pågældende tvangsmæssigt udsendes af Belgien.
Det fremgår ganske vist af den praksis fra Domstolen, der følger af dom af 14. september 2017, Petrea (
C-184/16
,
EU:C:2017:684
), at EU-retten ikke er til hinder for, at en afgørelse om tilbagesendelse af en unionsborger træffes af de samme myndigheder og efter den samme procedure som en afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, når gennemførelsesforanstaltningerne til direktiv 2004/38 er gunstigere for den pågældende unionsborger. De i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelser har imidlertid ikke til formål at udpege den myndighed, der har kompetence til at træffe afgørelse om udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, og de indeholder heller ikke processuelle bestemmelser, men vedrører restriktioner for unionsborgeres og deres familiemedlemmers grundlæggende rettigheder, der ikke er fastsat i direktiv 2004/38.
Den forelæggende ret har følgelig rejst tvivl om den analoge anvendelse på unionsborgere af de bestemmelser i direktiv 2008/115, der vedrører foranstaltningerne, der tager sigte på at undgå forsvindingsrisiko ved udsendelse af en tredjelandsstatsborger.
For det andet har den forelæggende ret rejst tvivl om, hvorvidt de nationale bestemmelser, der nærmere bestemt gør det muligt at frihedsberøve unionsborgere og deres familiemedlemmer, der ikke har efterkommet en afgørelse om udsendelse truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed med henblik på at sikre gennemførelsen af denne afgørelse, i en periode på højst otte måneder, når det, for at sikre den offentlige orden eller sikkerhed, er påkrævet at opretholde en sådan frihedsberøvelse, er forenelige med EU-retten.
Sagsøgerne i hovedsagen har kritiseret den pågældende nationale bestemmelse for navnlig at fastsætte urimeligt lange og dermed uforholdsmæssige frihedsberøvelsesperioder og for ikke at fastsætte klare kriterier, der gør det muligt objektivt at fastslå, hvor lang tid der behøves for at gennemføre afgørelsen om udsendelse, og hvad en hurtig behandling, der skal foretages af den myndighed, der er ansvarlig for afgørelsens gennemførelse, indebærer.
Den forelæggende ret har anført, at den pågældende nationale bestemmelse, for så vidt angår unionsborgere og deres familiemedlemmer, er identisk med den ordning, der er fastsat i national ret for tredjelandsstatsborgere. Den anfægtede bestemmelse indfører således den samme behandling af unionsborgere og deres familiemedlemmer som den, der gælder for tredjelandsstatsborgere, bl.a. med hensyn til den maksimale varighed af den frihedsberøvelse, der sker med henblik på den pågældendes udsendelse.
Endvidere opstår det spørgsmål, om den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er forenelig med den frie bevægelighed, der tilkommer unionsborgere og deres familiemedlemmer i henhold til artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt direktiv 2004/38, hvoraf det kan udledes, at frihedsberøvelsens varighed er begrænset til det tidsrum, der er strengt nødvendigt for at gennemføre afgørelsen om udsendelse.
På denne baggrund har Cour constitutionnelle (forfatningsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal EU-retten, og nærmere bestemt artikel 20 [TEUF] og 21 [TEUF] og [direktiv 2004/38] fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer anvender bestemmelser, der svarer til de bestemmelser, der for så vidt angår tredjelandsstatsborgere udgør gennemførelsen af artikel 7, stk. 3, i [direktiv 2008/115], dvs. bestemmelser, der gør det muligt at pålægge unionsborgeren eller et medlem af dennes familie forebyggende foranstaltninger for at undgå enhver risiko for, at den pågældende vil forsvinde inden for den frist til at forlade området, som er blevet fastsat for vedkommende, efter at der er truffet en afgørelse om at bringe opholdsretten til ophør af hensyn til den offentlige orden, eller under forlængelsen af denne frist?
2)
Skal EU-retten, og nærmere bestemt artikel 20 [TEUF] og 21 [TEUF] og [direktiv 2004/38] fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, som ikke har efterkommet en afgørelse, hvorved opholdsretten er blevet bragt til ophør af hensyn til den offentlige orden eller offentlige sikkerhed, anvender en bestemmelse, der er identisk med den bestemmelse, som anvendes på tredjelandsstatsborgere, der befinder sig i den samme situation, med hensyn til den maksimale varighed af den periode, hvori der kan ske frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, dvs. otte måneder?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning,
–
som foreskriver, at der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, efter at der er truffet en afgørelse om udsendelse over for dem af hensyn til den offentlige orden, eller under forlængelsen af denne frist, anvendes bestemmelser, der har til formål at undgå, at de pågældende forsvinder, og som svarer til dem, der, for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, har til formål at gennemføre artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115 i national ret, og
–
som foreskriver, at der på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der efter udløbet af den fastsatte frist eller under forlængelsen af denne frist ikke har efterkommet en udsendelsesafgørelse, der er truffet over for dem af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, skal anvendes en frihedsberøvende foranstaltning i en periode på højst otte måneder med henblik på udsendelse, idet denne varighed er identisk med den, der i national ret finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke har efterkommet en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af sådanne grunde i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115.
Det bemærkes indledningsvis, at medlemsstaterne i medfør af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38 kan begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem bl.a. af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed. Selv om de forelagte spørgsmål vedrører situationer, hvor en udsendelsesafgørelse er truffet på grundlag af denne bestemmelse, vedrører de imidlertid ikke en prøvelse af en sådan afgørelse i forhold til EU-retten, men af de foranstaltninger, der skal sikre gennemførelsen heraf.
Når dette er præciseret, skal de forelagte spørgsmål besvares ved for det første at undersøge, om artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt direktiv 2004/38 er til hinder for selve det forhold, at der fastsættes nationale bestemmelser, der finder anvendelse i forbindelse med gennemførelsen af en afgørelse om udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, hvis indhold er identisk med eller svarer til de bestemmelser, der har til formål at gennemføre direktiv 2008/115 om tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i national ret. Hvis dette ikke er tilfældet, skal det for det andet prøves, om de særlige foranstaltninger, der er fastsat i de i hovedsagen omhandlede bestemmelser, kan udgøre restriktioner for den frie bevægelighed og ophold, og i givet fald for det tredje, om sådanne restriktioner kan begrundes.
Om anvendelsen på unionsborgere og deres familiemedlemmer af nationale bestemmelser, hvis indhold er identisk med eller svarer til de bestemmelser, der finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere
Det bemærkes, at kapitel VI i direktiv 2004/38 navnlig fastsætter reglerne for udsendelse af alene unionsborgere og deres familiemedlemmer. Dette direktiv indeholder imidlertid ikke præcise bestemmelser om medlemsstaternes mulighed for at vedtage foranstaltninger med henblik på at undgå risikoen for, at de pågældende forsvinder inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, eller under forlængelsen af denne frist, ligesom det heller ikke indeholder præcise bestemmelser om muligheden for at frihedsberøve de pågældende, når de ikke har efterkommet en afgørelse om udsendelse inden for denne frist eller under forlængelsen heraf.
I mangel af EU-retlige bestemmelser tilkommer det medlemsstaterne at fastsætte de regler, der giver dem mulighed for at træffe foranstaltninger der sikrer gennemførelsen af en afgørelse om udsendelse på grundlag af artikel 27 i direktiv 2004/38, såfremt ingen EU-retlig bestemmelse er til hinder herfor (jf. i denne retning dom af 14.9.2017, Petrea,
C-184/16
,
EU:C:2017:684
, præmis
).
Det er udelukkende under overholdelse af denne betingelse, at medlemsstaterne kan lade sig inspirere af bestemmelserne i direktiv 2008/115, bl.a. dets artikel 7, stk. 3, og artikel 15-18, for dels at vedtage foranstaltninger med henblik på at undgå risikoen for, at unionsborgere og deres familiemedlemmer vil forsvinde inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, eller under forlængelsen af denne frist, dels at træffe frihedsberøvende foranstaltninger, hvis de ikke har efterkommet en afgørelse om udsendelse inden for denne frist eller under forlængelsen heraf.
Dette direktivs artikel 7, stk. 3, fastsætter således en mulighed for medlemsstaterne for at pålægge en tredjelandsstatsborger forpligtelser for at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder inden for fristen for frivillig udrejse, idet de forpligtelser, der udtrykkeligt er opregnet med henblik herpå, er forpligtelserne til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne, til at stille en passende økonomisk garanti, til at indlevere dokumenter eller til at opholde sig et bestemt sted. På samme måde fastsætter et helt kapitel i nævnte direktiv, nemlig dets kapitel IV med overskriften »Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse«, som indeholder samme direktivs artikel 15-18, muligheden for at frihedsberøve en tredjelandsstatsborger med henblik på udsendelse, og på en detaljeret måde at afgrænse de garantier, som indrømmes tredjelandsstatsborgere, både for så vidt angår afgørelsen om udsendelse og om deres frihedsberøvelse (jf. i denne retning dom af 10.9.2013, G. og R.,
C-383/13 PPU
,
EU:C:2013:533
, præmis
).
Nærmere bestemt præciserer artikel 15, stk. 5, i direktiv 2008/115 bl.a., at frihedsberøvelsens varighed ikke må overstige 6 måneder, mens dette direktivs artikel 15, stk. 6, bestemmer, at medlemsstaterne ikke må forlænge den periode, der er omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 5, undtagen i en begrænset periode på yderligere 12 måneder, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser kan forventes at tage længere tid som følge af manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra tredjelande.
I den foreliggende sag fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at formålet med den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning er at sikre, at unionsborgere og deres familiemedlemmer er omfattet af en udsendelsesordning, der ikke er mindre fordelagtig end den, der gælder for tredjelandsstatsborgere. Hvad nærmere bestemt angår nationale bestemmelser, der har til formål at undgå risikoen for, at de pågældende forsvinder, er de i vid udstrækning inspireret af bestemmelserne i direktiv 2008/115. Hvad angår den nationale bestemmelse om frihedsberøvelse af den pågældende med henblik på udsendelse, gengiver denne bestemmelse den ordning, der i national ret er fastsat for tredjelandsstatsborgere, og fastsætter således, at unionsborgere og deres familiemedlemmer skal behandles på samme måde som tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til dette direktiv, bl.a. hvad angår den maksimale varighed af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse af den pågældende.
Følgelig skal det fastslås, at selv om den blotte omstændighed, at værtsmedlemsstaten fastsætter nationale regler, der finder anvendelse i forbindelse med gennemførelsen af en afgørelse om udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, og som er inspireret af de regler, som finder anvendelse på tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, og som har til formål at gennemføre direktiv 2008/115 i national ret, ikke i sig selv er i strid med EU-retten, forholder det sig ikke desto mindre således, at sådanne regler skal være i overensstemmelse med EU-retten. Som den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at gøre, skal de nævnte regler således undersøges i forhold til de specifikke bestemmelser, der finder anvendelse på unionsborgere og deres familiemedlemmer på området for fri bevægelighed og frit ophold, dvs. artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt bestemmelserne i direktiv 2004/38.
Hvorvidt der foreligger restriktioner for den frie bevægelighed og ophold
Hvad for det første angår de forebyggende foranstaltninger, der har til formål at undgå risikoen for, at unionsborgere og deres familiemedlemmer forsvinder inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, eller under forlængelsen af denne frist, bemærkes, at disse foranstaltninger ikke er defineret i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, bortset fra muligheden for husarrest i tilfælde af, at udsendelsen af den pågældende midlertidigt udsættes. Herudover har kongen beføjelse til at fastsætte disse foranstaltninger ved bekendtgørelse efter høring af Conseil des ministres (ministerrådet).
Det fremgår imidlertid af selve ordlyden af de forelagte spørgsmål, at de foranstaltninger, der kan iværksættes i denne sammenhæng, svarer til dem, der er fastsat i artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115, og som er nævnt i nærværende doms præmis 36. Det bemærkes, at sådanne foranstaltninger, for så vidt som de netop har til formål at begrænse den pågældendes bevægelser, nødvendigvis medfører en begrænsning af den pågældendes ret til fri bevægelighed og ophold inden for den frist, som den pågældende er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, bl.a. når vedkommende er under husarrest.
Hvad for det andet angår muligheden for at frihedsberøve unionsborgeren og dennes familiemedlemmer med henblik på udsendelse i en periode på højst otte måneder bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 88 i forslaget til afgørelse, at en sådan foranstaltning efter selve sin art udgør en restriktion for den berørte persons ret til fri bevægelighed og ophold.
Unionsborgere og deres familiemedlemmer, der efter udløbet af den fastsatte frist eller under forlængelsen af denne frist ikke har efterkommet en afgørelse om udsendelse, der er truffet over dem af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, kan ganske vist ikke påberåbe sig en opholdsret i henhold til direktiv 2004/38, på værtsmedlemsstatens område, så længe denne afgørelse fortsat har virkning (jf. analogt dom af 22.6.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Virkninger af en udsendelsesafgørelse), C-719/19, præmis 104). Den omstændighed, at der foreligger en sådan afgørelse, ændrer imidlertid ikke ved den restriktive karakter af en frihedsberøvende foranstaltning, som begrænser den pågældendes bevægelser ud over de begrænsninger, der følger af selve afgørelsen om udsendelse, ved i hele frihedsberøvelsens varighed at begrænse sidstnævntes muligheder for at opholde sig og færdes frit uden for værtsmedlemsstatens område. En sådan frihedsberøvelsesforanstaltning udgør således en restriktion for retten til at udrejse, som er fastsat i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2004/38, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, at alle unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, har ret til at forlade en medlemsstats område for at rejse til en anden medlemsstat (dom af 10.7.2008, Jipa,
C-33/07
,
EU:C:2008:396
, præmis
).
Det skal følgelig fastslås, at nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede, dvs. såvel de bestemmelser, der fastsætter muligheden for at iværksætte forebyggende foranstaltninger med henblik på at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, som bestemmelsen vedrørende den maksimale varighed af den pågældendes frihedsberøvelse med henblik på udsendelse, udgør restriktioner for unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til fri bevægelighed og ophold, således som denne er fastsat i artikel 20, stk. 2, litra a), TEUF og artikel 21, stk. 1, TEUF, og således som præciseret i bestemmelserne i direktiv 2004/38.
Hvorvidt restriktionerne for den frie bevægelighed og ophold kan begrundes
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt restriktioner som dem, der er konstateret i foregående præmis, kan begrundes, skal det bemærkes, og således som det følger af selve ordlyden af artikel 20 TEUF og 21 TEUF, at unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område ikke er ubetinget, men kan undergives de begrænsninger og betingelser, som er fastsat i EUF-traktaten og gennemførelsesbestemmelserne hertil (jf. i denne retning dom af 13.9.2016, Rendón Marín,
C-165/14
,
EU:C:2016:675
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende bemærkes, således som det fremgår af nærværende doms præmis 30 og 31, at den forelæggende rets spørgsmål tager udgangspunkt i den forudsætning, at udsendelsesafgørelsen er truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed i henhold til artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38.
Det følger heraf, at hvad angår hovedsagen skal foranstaltningerne, der skal sikre gennemførelsen af en sådan afgørelse, nemlig foranstaltningerne med henblik på at undgå risikoen for, at unionsborgeren eller dennes familiemedlem forsvinder, og foranstaltningerne om frihedsberøvelse af den pågældende inden for en periode på højst otte måneder, bedømmes i forhold til artikel 27 i direktiv 2004/38. Dette direktivs artikel 27, stk. 2, præciserer, at foranstaltninger, der begrænser en unionsborgers eller dennes familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit, herunder foranstaltninger truffet af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, for at være begrundede skal være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet og udelukkende være begrundet i den pågældendes personlige adfærd.
Hvad for det første angår de i hovedsagen omhandlede foranstaltninger, der har til formål at undgå risikoen for, at unionsborgere og deres familiemedlemmer forsvinder inden for den frist, der er fastsat for dem til at forlade værtsmedlemsstatens område, eller under forlængelsen af denne frist, har disse foranstaltninger til formål, således som det fremgår af nærværende doms præmis 18, at sikre en effektiv politik for udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer.
En foranstaltning, der har til formål at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder i en situation som den, der er nævnt i nærværende doms præmis 46, bidrager nødvendigvis til beskyttelsen af den offentlige orden, for så vidt som den i sidste ende har til formål at sikre, at en person, der anses for at udgøre en trussel mod den offentlige orden i værtsmedlemsstaten, udsendes fra denne medlemsstats område, idet denne foranstaltning således knytter sig til formålet med selve udsendelsesafgørelsen.
Således som Europa-Kommissionen har gjort gældende, er der i øvrigt intet i ordlyden af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, der udelukker, at de foranstaltninger, der begrænser den frie bevægelighed og ophold som omhandlet i denne bestemmelse, kan anvendes inden for den frist, der er fastsat for den pågældende til at forlade værtsmedlemsstatens område efter vedtagelsen af en afgørelse om udsendelse, der er truffet over for den pågældende, eller under forlængelsen af denne frist.
Heraf følger, at foranstaltninger, der har til formål at undgå risikoen for, at den pågældende vil forsvinde, såsom dem, der er genstand for de forelagte spørgsmål, skal anses for at begrænse den pågældendes ret til fri bevægelighed og ophold »af hensyn til den offentlige orden« som omhandlet i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, således at de principielt kan begrundes i henhold til denne bestemmelse.
Disse foranstaltninger kan desuden ikke anses for at være i strid med artikel 27 i direktiv 2004/38 alene med den begrundelse, at de svarer til dem, der – for så vidt angår tredjelandsstatsborgere – har til formål at gennemføre artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115 i national ret. I begge tilfælde er formålet med foranstaltningerne nemlig at undgå, at den pågældende forsvinder, og således i sidste ende at sikre den effektive gennemførelse af den afgørelse om udsendelse eller tilbagesendelse, der er truffet over for den pågældende.
Når dette er sagt har direktiv 2004/38 og 2008/115 ikke alene ikke det samme formål, men de personer, der omfattes af det førstnævnte direktiv, har en helt anden status og andre rettigheder end dem, som de personer, der er omfattet af det sidstnævnte, kan påberåbe sig.
Navnlig, og således som Domstolen gentagne gange har fastslået og som det fremgår af første og anden betragtning til direktiv 2004/38, giver unionsborgerskabet med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil, alle unionsborgere en grundlæggende og personlig ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, idet den frie bevægelighed for personer er en af de grundlæggende friheder i det indre marked, der er fastsat i artikel 45 i chartret om grundlæggende rettigheder (jf. i denne retning dom af 5.5.2011, McCarthy,
C-434/09
,
EU:C:2011:277
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endvidere, og således som det fremgår af tredje betragtning til direktiv 2004/38, tilsigter dette direktiv at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som i medfør af EUF-traktaten direkte er tillagt unionsborgerne, og har navnlig til formål at styrke denne ret (jf. i denne retning dom af 5.5.2011, McCarthy,
C-434/09
,
EU:C:2011:277
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Idet den frie bevægelighed for personer udgør en del af Den Europæiske Unions grundlag, skal de bestemmelser, der regulerer denne rettighed, endvidere fortolkes vidt, mens undtagelserne og fravigelserne hertil derimod skal fortolkes strengt (jf. i denne retning dom af 3.6.1986, Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, præmis
, og af 10.7.2008, Jipa,
C-33/07
,
EU:C:2008:396
, præmis
).
Henset til den grundlæggende status, som tilkommer unionsborgere, må de foranstaltninger, der har til formål at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder, og som kan iværksættes i forbindelse med udsendelse af disse og deres familiemedlemmer af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, ikke være mindre fordelagtige end de foranstaltninger, der er fastsat i national ret med henblik på at undgå risikoen for, at tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, forsvinder inden for fristen for frivillig udrejse, af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed. Selv om det synes at følge af de sagsakter, som Domstolen råder over, at der i den foreliggende hovedsag ikke er spørgsmål om en sådan mindre fordelagtig behandling, og at disse to kategorier af personer med hensyn til risikoen for at forsvinde befinder sig i en sammenlignelig situation, tilkommer det den forelæggende ret at foretage denne vurdering.
Endelig skal der, således som Kommissionen har gjort gældende, med henblik på at vurdere, om en foranstaltning, der har til formål at undgå risikoen for, at den pågældende forsvinder i et konkret tilfælde, er forholdsmæssig, bl.a. tages hensyn til arten af den trussel mod den offentlige orden, som begrundede vedtagelsen af afgørelsen om udsendelse af den pågældende. I det tilfælde, hvor flere foranstaltninger kan gøre det muligt at nå det tilsigtede mål, bør den mindst restriktive foranstaltning foretrækkes.
Hvad for det andet angår muligheden for, i det tilfælde, hvor unionsborgeren eller dennes familiemedlem ikke forlader værtsmedlemsstaten inden for den fastsatte frist eller under forlængelsen heraf, at frihedsberøve den pågældende i en periode på højst otte måneder, hvilket er identisk med den mulighed, der gælder i national ret for tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, skal det bemærkes, at – således som det fremgår af nærværende doms præmis 30 og 31 – den situation, der i denne henseende er omhandlet i de forelagte spørgsmål, er den situation, hvor der er tale om en unionsborger eller et medlem af dennes familie, som ikke har efterkommet en afgørelse om udsendelse truffet over for den pågældende af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed inden for den fastsatte frist eller under forlængelsen heraf. Den relevante nationale bestemmelse fastsætter i øvrigt, at frihedsberøvelse i otte måneder kun kan finde anvendelse, hvis det er påkrævet af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed. Det fremgår i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at begrebet »den nationale sikkerhed« i denne bestemmelses forstand svarer til begrebet »den offentlige sikkerhed«, som er fastsat i artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38.
Selv om den frihedsberøvelse, som er fastsat i henhold til den pågældende nationale bestemmelse følgelig synes at være baseret på hensyn, der kan begrænse den frie bevægelighed og ophold for en unionsborger eller et familiemedlem i overensstemmelse med artikel 27, stk. 1, i direktiv 2004/38, kræves det endvidere, at den står i et rimeligt forhold til det formål, der skal forfølges. Dette indebærer, at det efterprøves, om den varighed, der er fastsat for frihedsberøvelse i henhold til den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, står i et rimeligt forhold til det formål, som der er redegjort for i nærværende doms præmis 18 og 48, og som består i at sikre en effektiv politik for udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer.
I det foreliggende tilfælde bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ganske vist fastlægger rammerne for de omstændigheder, hvorunder frihedsberøvelse af unionsborgeren eller dennes familiemedlemmer kan opretholdes med henblik på udsendelse i en periode på højst otte måneder, idet der udtrykkeligt er fastsat forskellige processuelle garantier i denne henseende.
Det fremgår nærmere bestemt af den belgiske regerings indlæg, at varigheden af frihedsberøvelsen i første omgang ikke må overstige to måneder og bl.a. udtrykkeligt er underlagt den betingelse, at der ikke findes andre og mindre indgribende foranstaltninger, som kan anvendes effektivt med henblik på at sikre gennemførelsen af udsendelsesforanstaltningen. Muligheden for at forlænge denne frihedsberøvelse med to måneder ad gangen er ligeledes underlagt visse betingelser, navnlig at der med den fornødne omhu iværksættes de nødvendige skridt til udsendelse af den pågældende, og at det fortsat er muligt at udsende den pågældende inden for en rimelig frist. Efter en første forlængelse kan afgørelsen om at forlænge frihedsberøvelsen alene træffes af ministeren. Selv om unionsborgeren eller et medlem af dennes familie efter fem måneder skal løslades, kan frihedsberøvelsen af den pågældende endelig forlænges med en måned ad gangen, såfremt det af hensyn til beskyttelsen af den offentlige orden eller den nationale sikkerhed er påkrævet, dog kan den samlede varighed af frihedsberøvelsen ikke overstige otte måneder.
Det fremgår ligeledes heraf, at den frihedsberøvelse af en unionsborger eller et familiemedlem i en periode på højst otte måneder, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale bestemmelse, kræver en individuel undersøgelse af den pågældendes specifikke situation med henblik på at sikre, at denne frihedsberøvelse ikke overstiger, hvad der er strengt nødvendigt for at gennemføre afgørelsen om udsendelse af den pågældende, og at hensynet til den offentlige orden eller sikkerhed begrunder frihedsberøvelsen.
Den regulering, der således er fastsat i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, begrunder imidlertid ikke selve den omstændighed, at der fastsættes en maksimal varighed af frihedsberøvelsen som den, der er omhandlet i hovedsagen, der finder anvendelse med henblik på udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer, hvorom der er truffet bestemmelse af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, og som er identisk med den, der finder anvendelse på udsendelse af tredjelandsstatsborgere i henhold til de bestemmelser, der er vedtaget til gennemførelse af direktiv 2008/115 i national ret.
Hvad specifikt angår udsendelsesprocedurens varighed befinder unionsborgere og deres familiemedlemmer, der i denne egenskab er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2004/38, sig nemlig ikke i en situation, der kan sammenlignes med situationen for tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af direktiv 2008/115.
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 94 i forslaget til afgørelse, råder medlemsstaterne navnlig over samarbejdsmekanismer og faciliteter i forbindelse med udsendelsen af en unionsborger eller et familiemedlem til en anden medlemsstat, som de ikke nødvendigvis råder over i forbindelse med udsendelsen af en tredjelandsstatsborger til et tredjeland. Som Kommissionen med rette fremhævede i retsmødet, bør forholdet mellem medlemsstaterne, der er baseret på forpligtelsen til loyalt samarbejde og princippet om gensidig tillid, ikke give anledning til vanskeligheder af samme art som dem, der kan opstå i forbindelse med samarbejdet mellem medlemsstaterne og tredjelande.
I tråd hermed bør de praktiske vanskeligheder i forbindelse med tilrettelæggelsen af den pågældendes hjemrejse i tilfælde af udsendelse af unionsborgere og deres familiemedlemmer generelt ikke være de samme som dem, der er forbundet med tilrettelæggelsen af tredjelandsstatsborgernes hjemrejse til et tredjeland, navnlig når denne tilbagesendelse involverer et tredjeland, som er vanskeligt tilgængeligt med fly.
Desuden skal den tid, der er nødvendig for at fastslå statsborgerskabet for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der er genstand for en udsendelsesprocedure i henhold til direktiv 2004/38, som hovedregel være kortere end den, der kræves for at fastslå statsborgerskabet for tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115. Ikke alene gør samarbejdsmekanismerne mellem medlemsstaterne det lettere at kontrollere unionsborgeres og deres familiemedlemmers nationalitet, men dette indebærer principielt, selv om en person er genstand for en anvendelse af bestemmelserne i direktiv 2004/38, således som Kommissionen har anført i retsmødet, at denne person allerede er identificeret som værende statsborger i en medlemsstat eller familiemedlem til en unionsborger, hvis nationalitet allerede er kendt.
Endvidere er unionsborgerens tilbagevenden til sin oprindelsesmedlemsstats område i givet fald ligeledes gjort lettere ved artikel 27, stk. 4, i direktiv 2004/38, hvorefter den medlemsstat, der har udstedt passet eller identitetskortet, uden særlige formaliteter skal lade indehaveren, der er blevet udsendt fra en anden medlemsstat bl.a. af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, indrejse på sit område, selv om dokumentet måtte være udløbet, eller indehaverens statsborgerskab anfægtes.
Det skal tilføjes, således som det fremgår af artikel 15, stk. 6, i direktiv 2008/115, at selv i tilfælde af udsendelse af en tredjelandsstatsborger i henhold til direktiv 2008/115 kan varigheden af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse kun overstige seks måneder, hvis udsendelsesproceduren uanset alle rimelige bestræbelser fra værtsmedlemsstatens side kan forventes at tage længere tid som følge af manglende samarbejde fra den pågældende tredjelandsstatsborgers side eller forsinkelser i forbindelse med fremskaffelsen af nødvendige dokumenter fra et tredjeland.
Uafhængigt af spørgsmålet om, under hvilke betingelser frihedsberøvelsen af en tredjelandsstatsborger, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, i en periode på højst otte måneder kan anses for at være i overensstemmelse med EU-retten, følger det imidlertid af de særlige betingelser, der er anført i den foregående præmis, at det netop er de praktiske vanskeligheder, der navnlig er forbundet med at indhente de nødvendige dokumenter fra tredjelande, der principielt kan begrunde en frihedsberøvelse af en sådan varighed i de berørte personers tilfælde.
Det fremgår af de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 66-71, at unionsborgere og deres familiemedlemmer, der i denne egenskab er omfattet af direktiv 2004/38, ikke befinder sig i en situation, der er sammenlignelig med situationen for tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure i henhold til direktiv 2008/115, for så vidt angår varigheden af udsendelsesproceduren, således at det ikke er begrundet at give samtlige disse personer en identisk behandling, for så vidt angår den maksimale varighed af frihedsberøvelsen med henblik på udsendelse. Det følger heraf, at en maksimal varighed af frihedsberøvelsen for unionsborgere og deres familiemedlemmer, der i denne egenskab er omfattet af direktiv 2004/38, såsom den, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede lovgivning, går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det forfulgte formål.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt direktiv 2004/38 skal fortolkes således, at
–
de ikke er til hinder for en national lovgivning, som på unionsborgere og deres familiemedlemmer, inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, efter at der er truffet en afgørelse om udsendelse over for dem af hensyn til den offentlige orden, eller under forlængelsen af denne frist, anvender bestemmelser, der har til formål at undgå, at de pågældende forsvinder, og som svarer til de bestemmelser, der, for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, har til formål at gennemføre artikel 7, stk. 3, i direktiv 2008/115 i national ret, forudsat at de førstnævnte bestemmelser overholder de generelle principper, der er fastsat i artikel 27 i direktiv 2004/38, og at de ikke er mindre fordelagtige end de sidstnævnte bestemmelser
–
de er til hinder for en national lovgivning, som på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der efter udløbet af den fastsatte frist eller under forlængelsen af denne frist ikke har efterkommet en udsendelsesafgørelse, der er truffet over for dem af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, anvender en frihedsberøvende foranstaltning i en periode på højst otte måneder med henblik på udsendelse, idet denne varighed er identisk med den, der i national ret finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke har efterkommet en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af sådanne grunde i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

Artikel 20 TEUF og 21 TEUF samt Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF skal fortolkes således, at

–
de ikke er til hinder for en national lovgivning, som på unionsborgere og deres familiemedlemmer, inden for den frist, som de er givet til at forlade værtsmedlemsstatens område, efter at der er truffet en afgørelse om udsendelse over for dem af hensyn til den offentlige orden, eller under forlængelsen af denne frist, anvender bestemmelser, der har til formål at undgå, at de pågældende forsvinder, og som svarer til dem, der for så vidt angår tredjelandsstatsborgere har til formål at gennemføre artikel 7, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i national ret, forudsat at de førstnævnte bestemmelser overholder de generelle principper, der er fastsat i artikel 27 i direktiv 2004/38, og at de ikke er mindre fordelagtige end de sidstnævnte bestemmelser
–
de er til hinder for en national lovgivning, som på unionsborgere og deres familiemedlemmer, der efter udløbet af den fastsatte frist eller under forlængelsen af denne frist ikke har efterkommet en udsendelsesafgørelse, der er truffet over for dem af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, anvender en frihedsberøvende foranstaltning i en periode på højst otte måneder med henblik på udsendelse, idet denne varighed er identisk med den, der i national ret finder anvendelse på tredjelandsstatsborgere, der ikke har efterkommet en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af sådanne grunde i henhold til artikel 6, stk. 1, i direktiv 2008/115.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.