CELEX: 62019CJ0718
Eelotsusetaotlus
Liidu kodakondsus
ELTL artiklid 20 ja 21
Direktiiv 2004/38/EÜ
Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil
Avaliku korra huvides tehtud otsus isiku elamisõiguse lõpetamise kohta
Ennetavad meetmed, et vältida asjaomase isiku igasugust põgenemise ohtu talle vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja jooksul
Riigisisesed õigusnormid, mis sarnanevad normidega, mida kohaldatakse kolmanda riigi kodanike suhtes direktiivi 2008/115/EÜ artikli 7 lõike 3 järgi
Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise maksimaalne kestus
Riigisisene õigusnorm, mis on samasugune kui kolmanda riigi kodanike suhtes kohaldatav norm

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada ELTL artikleid 20 ja 21 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (
ELT 2004, L 158, lk 77
; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46).
Taotlus on esitatud kohtuvaidluses ühelt poolt Ordre des barreaux francophones et germanophone’i, Association pour le droit des Étrangers ASBLi, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBLi, Ligue des Droits de l’Homme ASBLi ja Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBLi ning teiselt poolt Conseil des ministres’i (ministrite nõukogu, Belgia) vahel seoses riigisiseste õigusnormidega, mille kohaselt esiteks kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes meetmeid, mis sarnanevad nendega, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanikele tagasisaatmisotsuse vastuvõtmise järgselt vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja jooksul nende põgenemise igasuguse ohtu vältimiseks, ning teiseks kehtestatakse väljasaatmise eesmärgil kinnipidamisele samasugune maksimaalne kestus nagu kolmanda riigi kodanike puhul.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/38
Direktiivi 2004/38 põhjendused 1–3 ja 31 on sõnastatud järgmiselt:
„(1)
Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui [EL toimimise] lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.
(2)
Isikute vaba liikumine on üks põhivabadusi siseturul, mis hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse vabadus vastavalt [EL toimimise] lepingu sätetele.
(3)
Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus. Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.
[…]
(31)
Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja -vabadusi ning järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid. […]“.
Direktiivi artikli 3 „Soodustatud isikud“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse kõikide liidu kodanike suhtes, kes liiguvad liikmesriiki või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, ja nende artikli 2 punktis 2 määratletud pereliikmete suhtes, kes on nendega kaasas või ühinevad nendega.“
Direktiivi artikli 4 „Lahkumisõigus“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Ilma et see piiraks liikmesriigi piirikontrolli suhtes kohaldatavate, reisidokumente käsitlevate sätete kohaldamist, on kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, ja nende pereliikmetel, kes ei ole liikmesriigi kodanikud ja kellel on kehtiv pass, õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki.“
Direktiivi artikli 27 „Üldpõhimõtted“ järgi:
„1.   Kui käesoleva peatüki sätetest ei tulene teisiti, võivad liikmesriigid piirata avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadust, sõltumata nende kodakondsusest. Kõnealuseid põhjendusi ei tohi rakendada majanduslikel eesmärkidel.
2.   Avaliku korra või julgeoleku huvides võetud meetmed on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinevad eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist iseenesest põhjendada.
Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole juhtumi üksikasjadega seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.
[…]
4.   Liikmesriik, kes on passi või isikutunnistuse välja andnud, lubab selle dokumendi omanikul, kes on mõnest teisest liikmesriigist avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides välja saadetud, oma territooriumile uuesti siseneda ilma mingite formaalsusteta, isegi kui dokument enam ei kehti või selle omaniku kodakondsuse üle toimuvad vaidlused.“
Direktiivi 2004/38 artiklis 30 „Otsustest teatamine“ on sätestatud:
„1.   Asjaomastele isikutele teatatakse kõikidest artikli 27 lõike 1 kohaselt tehtud otsustest kirjalikult nii, et nad mõistaksid nende sisu ja mõju.
[…]
3.   Teates täpsustatakse kohus või haldusorgan, kellele asjaomane isik võib kaebuse esitada, kaebuse esitamise tähtaeg ja vajaduse korral aeg, mis isikule liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks on antud. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates teate saamisest.“
Direktiiv 2008/115/EÜ
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (
ELT 2008, L 348, lk 98
) põhjendused 2, 4 ja 24 on sõnastatud järgmiselt:
„(2)
4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis [(Belgia)] toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[…]
(4)
Tuleb kehtestada selged, läbipaistvad ja õiglased eeskirjad, millega nähakse ette tõhus tagasisaatmispoliitika, mis on hästihallatava rändepoliitika vajalik osa.
[…]
(24)
Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhimõtteid.“
Direktiivi artiklis 1 „Sisu“ on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas [liidu] õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvatele põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
Direktiivi artikli 2 „Reguleerimisala“ lõikes 3 on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi ei kohaldata [liidu] vaba liikumise õigust omavate isikute suhtes vastavalt Schengeni piirieeskirjade artikli 2 lõikele 5.“
Direktiivi artikli 6 „Tagasisaatmisotsus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.“
Direktiivi 2008/115 artikli 7 „Vabatahtlik lahkumine“ lõikes 3 on ette nähtud:
„Vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul võib kehtestada teatavaid kohustusi, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, nagu korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas.“
Direktiivi IV peatükk „Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil“ sisaldab artikleid 15–18.
Direktiivi artikli 15 „Kinnipidamine“ kohaselt:
„1.   Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:
a)
on olemas põgenemise oht või
b)
asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid.
Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.
[…]
5.   Kinnipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud.
6.   Liikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on:
a)
asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või
b)
kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.“
Belgia õigus
15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise, riiki elama asumise ja riigist väljasaatmise kohta (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers) (
Moniteur belge
, 31.12.1980, lk 14584) põhikohtuasja asjaoludele kehtivas redaktsioonis (edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus“) artiklis 44
ter
on ette nähtud:
„§ 1   Kui liidu kodanikul või tema pereliikmel ei ole või enam ei ole õigust riigi territooriumil viibida, võib minister või tema volitatud isik teha talle artikli 7 esimese lõigu alusel ettekirjutuse lahkuda riigi territooriumilt.
Kui minister või tema volitatud isik kavatseb teha ettekirjutuse riigi territooriumilt lahkumise kohta, võtab ta arvesse seda, kui kaua on liidu kodanik või tema pereliige Belgia Kuningriigi territooriumil viibinud, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist lõimumist Belgia Kuningriiki ning seda, kui tugev on tema side päritoluriigiga.
§ 2   Liidu kodanikule või tema pereliikmele tehtud lahkumisettekirjutuses näidatakse ära tähtaeg, mille jooksul ta on kohustatud Belgia Kuningriigi territooriumilt lahkuma. Välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud kiireloomulistel juhtudel, ei või territooriumilt lahkumiseks antav aeg olla lühem kui üks kuu alates otsuse teatavakstegemisest.
Minister või tema volitatud isik võib esimeses lõigus nimetatud tähtaega pikendada, kui:
1. vabatahtlik tagasipöördumine ei ole võimalik selle tähtaja jooksul või
2. seda õigustavad asjaomase isiku olukorraga seotud asjaolud.
Belgia Kuningriigi territooriumilt lahkumise tähtaja pikendamiseks peab liidu kodanik või tema pereliige esitama taotluse ministrile või viimase volitatud isikule.“
24. veebruari 2017. aasta seaduse, millega muudeti avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse tugevdamiseks 15. detsembri 1980. aasta seadust välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise, riiki elama asumise ja riigist väljasaatmise kohta (loi du 24 février 2017, modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale) (
Moniteur belge
, 19.4.2017, lk 51890) (edaspidi „24. veebruari 2017. aasta seadus“), artiklitega 28–31 lisati 15. detsembri 1980. aasta seadusesse artiklid 44
quater
–44
septies
, mis on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 44
quater
. Artiklis 44
ter
sätestatud tähtaja jooksul ei või liidu kodanikku ega tema pereliiget sunniviisiliselt välja saata.
Igasuguse põgenemise ohu vältimiseks artiklis 44
ter
sätestatud tähtaja jooksul võib liidu kodanikule ja tema pereliikmele panna kohustuse täita ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid. Kuningas määrab need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega.
Artikkel 44
quinquies
. § 1. Minister või tema volitatud isik võtab kõik vajalikud meetmed lahkumisettekirjutuse sundtäitmiseks, kui:
1.
liidu kodanikule või tema pereliikmele ei ole Belgia Kuningriigist lahkumiseks tähtaega antud;
2.
liidu kodanik või tema pereliige ei ole Belgia Kuningriigist lahkunud talle määratud tähtaja jooksul;
3.
enne Belgia Kuningriigist lahkumiseks määratud tähtaja lõppu ilmneb liidu kodaniku või tema pereliikme põgenemise oht, ta ei ole täitnud ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid või kujutab endast ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule.
§ 2 Kui liidu kodanik või tema pereliige ei nõustu riigist lahkuma või kui ta võib selle käigus ohtlikuks osutuda, toimub tema tagasisaatmine sunniviisiliselt, vajaduse korral eskordi saatel. Tema suhtes võib kasutada sunnimeetmeid vastavalt 5. augusti 1992. aasta politseiseaduse (loi du 5 août 1992 sur la fonction de police) [(
Moniteur belge
, 22.12.1992, lk 27124)] artiklitele 1 ja 37.
Kui väljasaatmine toimub õhuteed pidi, võetakse meetmed vastavalt õhuteed pidi väljasaatmise üldsuunistele, mis on lisatud [nõukogu 29. aprilli 2004. aasta otsusele 2004/573/EÜ ühislendude korraldamise kohta seoses kolmandate riikide kodanike väljasaatmisega kahe või enama liikmesriigi territooriumilt individuaalse väljasaatmiskorralduse alusel (
ELT 2004, L 261, lk 28
; ELT eriväljaanne 19/07, lk 78)].
§ 3 Kuningas määrab ministrite nõukogus arutatud määrusega sunniviisilise tagasisaatmise üle järelevalvet teostava organi ning järelevalve teostamise korra. See organ on väljasaatmise pädevusega asutustest sõltumatu.
Artikkel 44
sexies
. Kui konkreetse juhtumi asjaolud seda õigustavad, võib minister või tema volitatud isik väljasaatmise ajutiselt edasi lükata. Ta teavitab sellest asjaomast isikut.
Põgenemise igasuguse ohu vältimiseks võib liidu kodanikule või tema pereliikmele panna kohustuse täita ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid. Kuningas määrab need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega.
Sellistel juhtudel võib minister või tema volitatud isik kohustada liidu kodanikku või tema pereliiget elama meetme rakendamiseks vajaliku aja jooksul kindlaksmääratud elukohas.
Artikkel 44
septies
. § 1. Kui see on vajalik avaliku korra, riigi julgeoleku või rahvatervise huvides ning kui muid leebemaid sunnimeetmeid tulemuslikult kohaldada ei saa, võib liidu kodanikke või nende pereliikmeid väljasaatmise tagamiseks kinni pidada väljasaatmiseks rangelt vajalikuks ajaks, mis ei tohi olla pikem kui kaks kuud.
Minister või tema volitatud isik võib kinnipidamise tähtaega siiski kahe kuu kaupa pikendada, kui välismaalase väljasaatmiseks vajalikud toimingud on tehtud liidu kodaniku või tema pereliikme kinnipidamisele järgnenud seitsme tööpäeva jooksul, kui need toimingud on tehtud nõuetekohase hoolsusega ning endiselt on võimalus asjaomane isik mõistliku aja jooksul tulemuslikult välja saata.
Pärast tähtaja esmakordset pikendamist võib kinnipidamise tähtaja pikendamise otsuse teha ainult minister.
Pärast viie kuu möödumist tuleb liidu kodanik või tema pereliige vabastada. Juhul kui see on nõutav avaliku korra või riigi julgeoleku kaitseks, võib kinnipidamise tähtaega ühe kuu kaupa pikendada, ent kinnipidamise kogukestus ei või ületada kaheksat kuud.
§ 2 Lõikes 1 nimetatud liidu kodanik või tema pereliige võib tema suhtes tehtud kinnipidamise otsuse peale esitada kaebuse vastavalt artiklile 71 jj.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Cour constitutionnelle'ile (Belgia konstitutsioonikohus) on 24. veebruari 2017. aasta seaduse täielikuks või osaliseks tühistamiseks esitatud kaks kaebust, millest esimese esitas Ordre des barreaux francophones et germanophone ning teise Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, Ligue des Droits de l’Homme ja Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Eelotsusetaotluse esitanud kohus liitis need kohtuasjad.
Eelotsusetaotluses esitatud andmete kohaselt on selle seaduse eesmärk kindlustada tõhus liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmispoliitika, tagades, et see poliitika on inimlik ja selle elluviimisel austatakse täielikult nende isikute põhiõigusi ja väärikust. Nimetatud seaduse sätted, mille eesmärk on samuti tagada liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljasaatmise kord, mis ei ole vähem soodne kui kolmanda riigi kodanikele kohaldatav kord, võimaldavad seega selgitada meetmeid, mida võib võtta liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, et tagada nende väljasaatmine Belgia territooriumilt.
Esiteks kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas liidu õigusega on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette võimaluse kehtestada liidu kodaniku või tema pereliikme suhtes, kellele on tehtud ettekirjutus Belgia territooriumilt lahkumiseks avaliku korra huvides, ennetavaid meetmeid talle riigist lahkumiseks määratud tähtaja või pikendatud tähtaja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, et vältida asjaomase isiku igasugust põgenemise ohtu. Need sätted annavad kuningale volituse määrata need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega ja näevad ette, et pädev minister (edaspidi „minister“) või tema volitatud isik võib määrata kindlaks, kus asjaomane isik peab elama, kui väljasaatmine on ajutiselt edasi lükatud.
Põhikohtuasja kaebajad väidavad eelkõige, et liidu õigusega on vastuolus meetmete kehtestamine liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes selleks, et vältida nende põgenemise ohtu vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud.
Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et direktiiv 2008/115, mis on kohaldatav üksnes kolmandate riikide kodanikele, näeb ette võimaluse selliseid meetmeid kehtestada, samas kui liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes kohaldatav direktiiv 2004/38 ei sisalda sellekohaseid sätteid. Põhikohtuasjas vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide ettevalmistavate materjalide kohaselt ei võeta põgenemise ohu vältimist puudutavate sätetega Belgia õigusesse üle direktiivi 2008/115, kuid direktiivi sätetest on suuresti lähtutud.
Kõnealuste meetmete laadist olenemata mõjutavad need paratamatult asjaomase liidu kodaniku või tema pereliikme õigusi ja vabadusi, kuna nende meetmete eesmärk ongi just takistada põgenemist ja seega teise riiki minemist ning kokkuvõttes kindlustada isiku sunniviisiline lahkumine Belgiast.
Euroopa Kohtu 14. septembri 2017. aasta kohtuotsusest Petrea (
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
) tulenevast Euroopa Kohtu praktikast nähtub küll, et liidu õigusega ei ole vastuolus see, kui liidu kodaniku väljasaatmise otsuse teevad samad ametiasutused sama menetluse kohaselt nagu ebaseaduslikult riigis viibiva kolmanda riigi kodaniku tagasisaatmise otsuse, kui direktiivi 2004/38 riigisisesesse õigusesse ülevõtmise meetmed on liidu kodanikule soodsamad. Põhikohtuasjas kõne all olevate liikmesriigi õigusnormide eesmärk ei ole siiski selle asutuse kindlaksmääramine, kes on pädev tegema väljasaatmisotsust liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, ning need ei sisalda ka menetlusnorme, vaid käsitlevad liidu kodanike ja nende pereliikmete põhiõiguste piiranguid, mida ei ole direktiivis 2004/38 ette nähtud.
Järelikult kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas direktiivi 2008/115 sätteid, mis käsitlevad meetmeid, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu kolmanda riigi kodaniku väljasaatmise korral, saab analoogia alusel kohaldada liidu kodanike suhtes.
Teiseks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas liidu õigusega on kooskõlas riigisisesed õigusnormid, mis võimaldavad kinni pidada liidu kodanikke ja nende pereliikmeid, kes ei ole täitnud avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust, et tagada selle otsuse täitmine, ja seda eelkõige kuni kaheksa kuu pikkuse ajavahemiku jooksul, kui selline kinnipidamine on vajalik avaliku korra või avaliku julgeoleku kaitseks.
Põhikohtuasja kaebajad heidavad asjaomasele sättele eelkõige ette, et selles ette nähtud kinnipidamise kestus on ülemäära pikk ja seega ebaproportsionaalne ning samuti ei ole ette nähtud selgeid kriteeriume, mille alusel oleks võimalik objektiivselt kindlaks määrata, milline aeg on väljasaatmisotsuse täitmiseks vajalik ning milles seisneb väljasaatmisotsust täitva asutuse nõuetekohane tegevus.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et asjaomane riigisisene säte näeb liidu kodanikele ja nende pereliikmetele ette samasuguse korra nagu on riigisisestes õigusnormides kehtestatud kolmanda riigi kodanike suhtes. Järelikult koheldakse selle sätte järgi ühtemoodi liidu kodanikke ja nende pereliikmeid ning kolmanda riigi kodanikke, eelkõige mis puudutab asjaomase isiku väljasaatmise eesmärgil ette nähtud kinnipidamise maksimaalset kestust.
Lisaks tekib küsimus, kas põhikohtuasjas vaidlusalune riigisisene säte on kooskõlas liikumisvabadusega, mis on liidu kodanikele ja nende pereliikmetele tagatud ELTL artiklitega 20 ja 21 ning direktiiviga 2004/38, millest saab järeldada, et kinnipidamise kestus ei või olla pikem kui väljasaatmisotsuse täitmiseks rangelt vajalik aeg.
Neil asjaoludel otsustas Cour constitutionnelle (konstitutsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas liidu õigust ja konkreetsemalt [ELTL artikleid 20 ja 21] ning [direktiivi 2004/38] tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes sätteid, mis on sarnased nendega, millega on kolmandate riikide kodanikega seoses üle võetud [direktiivi 2008/115] artikli 7 lõige 3, ehk sätteid, mille kohaselt on lubatav panna liidu kodanikule või tema pereliikmele kohustus täita ennetavate meetmetena kehtestatud nõudeid, et vältida põgenemise ohtu pärast avaliku korra huvides tehtud elamisõiguse lõpetamise otsuse tegemist talle riigist lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud?
2.
Kas liidu õigust ja konkreetsemalt [ELTL artikleid 20 ja 21] ning [direktiivi 2004/38] tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kes ei ole täitnud avaliku korra või riigi julgeoleku huvides tehtud elamisõiguse lõpetamise otsust, sätet, mis on samasugune kui säte, mida kohaldatakse samas olukorras olevate kolmandate riikide kodanike suhtes ja mis puudutab väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise maksimaalset tähtaega, milleks on kaheksa kuud?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artikleid 20 ja 21 ning direktiivi 2004/38 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid:
–
mille kohaselt kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes tähtaja jooksul, mis on neile määratud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks pärast nende suhtes avaliku korra huvides tehtud väljasaatmisotsuse tegemist, või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, sätteid, mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu ja mis sarnanevad sätetega, millega võetakse seoses kolmandate riikide kodanikega riigisisesesse õigusesse üle direktiivi 2008/115 artikli 7 lõige 3, ja
–
mille järgi liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kes ei ole pärast selleks määratud tähtaja või pikendatud tähtaja möödumist täitnud nende suhtes avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust, kohaldatakse väljasaatmise eesmärgil kuni kaheksa kuu pikkust kinnipidamist, kusjuures selle kinnipidamise kestus on sama pikk kui see, mida kohaldatakse riigisisese õiguse kohaselt kolmandate riikide kodanikele, kes ei ole täitnud nende suhtes samadel põhjustel direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel tehtud tagasisaatmisotsust.
Kõigepealt tuleb meelde tuletada, et direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 kohaselt võivad liikmesriigid piirata eelkõige avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides liidu kodaniku või tema pereliikme liikumis- ja elamisvabadust. Kuigi esitatud küsimused puudutavad olukordi, kus selle sätte alusel on tehtud väljasaatmisotsus, ei puuduta need siiski niisuguse otsuse läbivaatamist liidu õiguse alusel, vaid selle täitmise tagamiseks võetud meetmete kontrollimist.
Pärast seda täpsustust tuleb esitatud küsimustele vastamiseks esiteks analüüsida, kas ELTL artiklitega 20 ja 21 ning direktiiviga 2004/38 on vastuolus juba see, kui liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmise otsuse täitmise puhul nähakse ette riigisisesed õigusnormid, mille sisu on samasugune või sarnane kui sätetel, mille eesmärk on võtta riigisisesesse õigusesse üle direktiiv 2008/115, mis käsitleb ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist. Kui see nii ei ole, tuleb teiseks hinnata seda, kas põhikohtuasjas kõne all olevate sätetega ette nähtud spetsiifilised meetmed võivad piirata liikumis- ja elamisvabadust, ning vajaduse korral kolmandaks seda, kas sellised piirangud võivad olla põhjendatud.
Liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes selliste riigisiseste õigusnormide kohaldamine, mille sisu on samasugune või sarnane kui sätetel, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanikele
Tuleb märkida, et direktiivi 2004/38 VI peatükis on muu hulgas ette nähtud normid, mis puudutavad ainult liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmist. See direktiiv ei sisalda siiski täpseid sätteid liikmesriikide võimaluse kohta võtta meetmeid põgenemise ohu vältimiseks vastuvõtvast liikmesriigist lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, samuti puuduvad selles täpsed sätted võimaluse kohta asjaomast isikut kinni pidada, kui viimane ei ole täitnud väljasaatmisotsust selle tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud.
Kui puuduvad liidu õigusnormid, tuleb liikmesriikidel ette näha eeskirjad, mis võimaldavad neil võtta meetmed direktiivi 2004/38 artiklil 27 põhineva väljasaatmisotsuse täitmise tagamiseks, tingimusel et see ei ole ühegi liidu õiguse sättega vastuolus (vt selle kohta 14. septembri 2017. aasta kohtuotsus Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, punkt
).
Ainult siis, kui liikmesriigid järgivad seda tingimust, võivad nad lähtuda direktiivi 2008/115 sätetest, eelkõige selle artikli 7 lõikest 3 ja artiklitest 15–18, et võtta ühelt poolt meetmeid liidu kodanike ja nende pereliikmete põgenemise ohu vältimiseks neile vastuvõtvast liikmesriigist lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, või teiselt poolt kohaldada kinnipidamist, kui viimased ei ole täitnud väljasaatmisotsust selle tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud.
Nimelt on selle direktiivi artikli 7 lõikes 3 liikmesriikidele ette nähtud võimalus kehtestada kolmanda riigi kodanikule kohustusi, et vältida tema põgenemise ohtu vabatahtliku lahkumise tähtaja jooksul, kusjuures selleks sõnaselgelt nimetatud kohustused on korrapärane ilmumine ametiasutustesse, piisava rahalise tagatise määramine, dokumentide loovutamine või kohustus viibida kindlaksmääratud kohas. Samuti on selles direktiivis terve peatükk, nimelt artikleid 15–18 sisaldav IV peatükk „Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil“, milles on ette nähtud võimalus pidada kolmanda riigi kodanikku väljasaatmise eesmärgil kinni ja selles on detailselt sätestatud kolmandate riikide kodanikele antud tagatised, mis puudutavad nii väljasaatmisotsust kui ka nende kinnipidamise otsust (vt selle kohta 10. septembri 2013. aasta kohtuotsus G. ja R.,
C‑383/13 PPU
,
EU:C:2013:533
, punkt
).
Konkreetsemalt on direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikes 5 eelkõige täpsustatud, et kinnipidamise kestus ei tohi ületada kuut kuud, ning selle direktiivi artikli 15 lõikes 6 on sätestatud, et liikmesriigid ei tohi artikli 15 lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa kahteteist täiendavat kuud ja tingimusel, et hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.
Käesolevas asjas nähtub Euroopa Kohtu toimikust, et põhikohtuasjas vaidlusaluste riigisiseste õigusnormide eesmärk on tagada liidu kodanikele ja nende pereliikmetele selline väljasaatmise kord, mis ei oleks vähem soodne võrreldes sellega, mida kohaldatakse kolmandate riikide kodanike suhtes. Mis puudutab konkreetsemalt liikmesriigi õigusnorme, mille eesmärk on vältida asjaomase isiku põgenemise ohtu, siis need lähtuvad suures osas direktiivi 2008/115 sätetest. Riigisisene õigusnorm, mis puudutab asjaomase isiku kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil, kordab riigisiseses õiguses kolmandate riikide kodanike suhtes ette nähtud korda ja kohtleb seega liidu kodanikke ja nende pereliikmeid samamoodi nagu kolmandate riikide kodanikke, kelle suhtes viiakse selle direktiivi alusel läbi tagasisaatmismenetlust, seda eelkõige seoses maksimaalse kestusega, mis on kehtestatud asjaomase isiku kinnipidamisele väljasaatmise eesmärgil.
Järelikult, kuigi ainuüksi asjaolu, et vastuvõttev liikmesriik kehtestab liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmise otsuse täitmise raames kohaldatavad riigisisesed õigusnormid nii, et lähtub nendest kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel kohaldatavatest normidest, millega võetakse riigisisesesse õigusesse üle direktiiv 2008/115, ei ole iseenesest liidu õigusega vastuolus, ei muuda see tõsiasja, et niisugused õigusnormid peavad olema liidu õigusega kooskõlas. Nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult palub, tuleb neid norme analüüsida, juhindudes liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes liikumis- ja elamisvabaduse valdkonnas kohaldatavatest spetsiifilistest sätetest, nimelt ELTL artiklitest 20 ja 21 ning direktiivist 2004/38.
Liikumis- ja elamisvabaduse piirangute olemasolu
Mis puudutab esiteks ennetavaid meetmeid, mille eesmärk on vältida liidu kodanike ja nende pereliikmete põgenemise ohtu neile vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, siis tuleb märkida, et neid meetmeid ei ole põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides määratletud, teisiti on see ainult võimaluse puhul kohustada asjaomast isikut elama kindlaksmääratud elukohas juhul, kui väljasaatmine on ajutiselt peatatud. Kuningas määrab ülejäänud osas need meetmed kindlaks ministrite nõukogus arutatud määrusega.
Siiski nähtub juba esitatud küsimuste sõnastusest, et meetmed, mida võib selles kontekstis võtta, on sarnased nendega, mis on ette nähtud direktiivi 2008/115 artikli 7 lõikes 3 ja mida on kirjeldatud käesoleva kohtuotsuse punktis 36. Tuleb aga märkida, et kuivõrd selliste meetmete konkreetne eesmärk on piirata asjaomase isiku liikumisi, kitsendavad need paratamatult tema liikumis- ja elamisvabadust talle vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja jooksul, seda eelkõige juhul, kui asjaomast isikut on kohustatud elama kindlaksmääratud elukohas.
Mis puudutab teiseks võimalust pidada liidu kodanik ja tema pereliikmed väljasaatmise eesmärgil kinni kuni kaheksaks kuuks, siis tuleb märkida, samamoodi nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 88, et selline meede kujutab endast juba oma olemuselt asjaomase isiku liikumis- ja elamisvabaduse piirangut.
On tõsi, et liidu kodanikud ja nende pereliikmed, kes pärast määratud tähtaja või aja möödumist, mil seda tähtaega on pikendatud, ei ole täitnud nende suhtes avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust, ei saa tugineda direktiivi 2004/38 alusel vastuvõtva liikmesriigi territooriumil elamise õigusele seni, kuni selle otsuse mõju kestab (vt analoogia alusel 22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (väljasaatmisotsuse mõju), C‑719/19, punkt 104). Siiski ei muuda sellise otsuse olemasolu kuidagi kinnipidamismeetme piiravat olemust, mis piirab asjaomase isiku liikumist rohkem kui väljasaatmisotsusest endast tulenevad piirangud, võttes asjaomaselt isikult kinnipidamise kogu kestuse ajal võimaluse vabalt elada ja liikuda väljaspool vastuvõtva liikmesriigi territooriumi. Selline kinnipidamine kujutab endast seega piirangut riigist lahkumise õigusele, mis on ette nähtud direktiivi 2004/38 artikli 4 lõikes 1, milles on sõnaselgelt sätestatud, et kõikidel liidu kodanikel, kellel on kehtiv isikutunnistus või pass, on õigus lahkuda liikmesriigi territooriumilt, et reisida mõnda teise liikmesriiki (10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punkt
).
Järelikult tuleb asuda seisukohale, et sellised riigisisesed õigusnormid nagu põhikohtuasjas, st nii need, milles on ette nähtud võimalus kehtestada ennetavaid meetmeid, mille eesmärk on vältida asjaomase isiku põgenemise ohtu, kui ka väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise maksimaalset kestust puudutavad normid, kujutavad endast piiranguid liidu kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamisvabadusele, nagu see on ette nähtud ELTL artikli 20 lõike 2 punktis a ja artikli 21 lõikes 1 ning täpsustatud direktiivi 2004/38 sätetes.
Liikumis- ja elamisvabaduse piirangute põhjendatus
Mis puudutab eelmises punktis tuvastatud piirangute võimalikke põhjendusi, siis tuleb meelde tuletada, et nagu nähtub ELTL artiklite 20 ja 21 sõnastusest endast, ei ole liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil tingimusteta, vaid see võib olla allutatud EL toimimise lepinguga ja selle rakendamiseks kehtestatud sätetega seatud piirangutele ja tingimustele (vt selle kohta 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses on oluline meelde tuletada, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 30 ja 31, lähtuvad eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimused eeldusest, et väljasaatmisotsus tehti avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 alusel.
Järelikult tuleb põhikohtuasja puhul sellise otsuse täitmise tagamiseks ette nähtud meetmeid, st meetmeid liidu kodaniku või tema pereliikme põgenemise ohu vältimiseks ja kuni kaheksakuulist kinnipidamist hinnata direktiivi 2004/38 artikli 27 alusel. Direktiivi artikli 27 lõikes 2 on täpsustatud, et kui piiratakse liidu kodaniku või tema pereliikme liikumis- või elamisvabadust, eelkõige kui seda tehakse avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides otsustatud meetmetega, siis selleks, et need meetmed oleksid põhjendatud, tuleb nende puhul järgida proportsionaalsuse põhimõtet ja need peavad põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel.
Mis puudutab esimesena põhikohtuasjas kõne all olevaid meetmeid, mille eesmärk on vältida asjaomase isiku põgenemise ohtu vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, siis nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 18, on nende meetmete eesmärk tagada tõhus liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmispoliitika.
Meede, mille eesmärk on vältida asjaomase isiku põgenemise ohtu käesoleva kohtuotsuse punktis 46 kirjeldatud juhul, aitab kahtlemata kaasa avaliku korra kaitsele, kuna selle meetme eesmärk on kokkuvõttes tagada, et isik, keda peetakse ohuks vastuvõtva liikmesriigi avalikule korrale, saadetakse selle riigi territooriumilt välja, ning see meede on seega seotud väljasaatmisotsuse enda esemega.
Lisaks, nagu väidab Euroopa Komisjon, ei ole direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 sõnastuse järgi kuidagi välistatud, et selles sättes ette nähtud liikumis- ja elamisvabadust piiravaid meetmeid võib kohaldada selle tähtaja jooksul, mis on asjaomasele isikule määratud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks pärast tema suhtes väljasaatmisotsuse tegemist, või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud.
Sellest järeldub, et selliseid isiku põgenemise ohu vältimiseks ette nähtud meetmeid, mis on esitatud küsimuste ese, tuleb pidada meetmeteks, mis piiravad tema liikumis- ja elamisvabadust „avaliku korra huvides“ direktiivi 2004/38 artikli 27 lõike 1 tähenduses, mistõttu võivad need meetmed olla põhimõtteliselt põhjendatud selle sätte alusel.
Lisaks ei saa neid meetmeid pidada direktiivi 2004/38 artikliga 27 vastuolus olevaks üksnes põhjusel, et need sarnanevad meetmetega, mille eesmärk on seoses kolmandate riikide kodanikega riigisisesesse õigusesse üle võtta direktiivi 2008/115 artikli 7 lõige 3. Nimelt on mõlemal juhul meetmete eesmärk vältida asjaomase isiku põgenemist ja seega kokkuvõttes tagada tema suhtes tehtud väljasaatmis- või tagasisaatmisotsuse tõhus täitmine.
Samas ei ole direktiividel 2004/38 ja 2008/115 mitte ainult erinev eesmärk, vaid esimesena nimetatud direktiivi alusel soodustatud isikutel on täiesti teistsugune staatus ja õigused kui need, millele võivad tugineda teisena nimetatud direktiivi alusel soodustatud isikud.
Täpsemalt, nagu Euroopa Kohus on mitu korda otsustanud ja nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendustest 1 ja 2, annab liidu kodakondsus igale liidu kodanikule individuaalse põhiõiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti, kusjuures isikute vaba liikumise õigus on siseturul pealegi üks põhivabadusi, mis on sätestatud põhiõiguste harta artiklis 45 (vt selle kohta 5. mai 2011. aasta kohtuotsus McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendusest 3, soovitakse direktiiviga lihtsustada liidu kodanikele EL toimimise lepinguga vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist ning direktiivi eesmärk on eelkõige seda õigust tugevdada (vt selle kohta 5. mai 2011. aasta kohtuotsus McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kuna isikute vaba liikumine on üks liidu alustalasid, tuleb õigusnorme, milles see vabadus on sätestatud, lisaks tõlgendada laialt, seevastu selle vabaduse erandeid ja piiranguid tuleb tõlgendada kitsalt (vt selle kohta 3. juuni 1986. aasta kohtuotsus Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, punkt
, ja 10. juuli 2008. aasta kohtuotsus Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punkt
).
Võttes arvesse liidu kodanike põhistaatust, ei tohi meetmed, mida võidakse kohaldada liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmisel avaliku korra ja avaliku julgeoleku huvides ja mille eesmärk on vältida põgenemise ohtu, olla vähem soodsad kui meetmed, mis on ette nähtud riigisiseses õiguses selleks, et vältida põgenemise ohtu vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul kolmandate riikide kodanike puhul, kelle suhtes on avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides algatatud tagasisaatmismenetlus vastavalt direktiivile 2008/115 (vt analoogia alusel 14. septembri 2017. aasta kohtuotsus Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
, punktid
,
ja
). Euroopa Kohtu toimikust näib tulenevat, et põhikohtuasjas vaidlusalusel juhul ei ole tegemist sellise vähem soodsa kohtlemisega ja mõlemad isikute kategooriad on põgenemise ohu osas võrreldavas olukorras, seda peab aga hindama eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Nagu väidab komisjon, tuleb lõpuks selleks, et hinnata üksikjuhtumil põgenemise ohu vältimiseks ette nähtud meetme proportsionaalsust, arvesse võtta eelkõige seda, mis laadi on asjaomase isiku suhtes väljasaatmisotsuse tegemist põhjendanud oht avalikule korrale. Kui taotletava eesmärgi saavutamiseks sobivad mitu meedet, tuleks nendest eelistada kõige vähem piiravat.
Mis puudutab teisena võimalust pidada liidu kodanik või tema pereliige väljasaatmise eesmärgil kinni kuni kaheksaks kuuks, kui nad ei lahku vastuvõtvast liikmesriigist selleks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, kusjuures samasugune võimalus on riigisiseses õiguses ette nähtud kolmandate riikide kodanike osas, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus direktiivi 2008/115 järgi, siis tuleb märkida, et nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 30 ja 31, puudutavad esitatud küsimused liidu sellise kodaniku ja tema pereliikme olukorda, kes ei ole täitnud tema suhtes avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust selleks määratud tähtaja või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud. Ühtlasi on asjaomases riigisiseses õigusnormis ette nähtud, et kaheksakuulist kinnipidamist võib kohaldada üksnes juhul, kui seda nõuab avaliku korra või riigi julgeoleku tagamine. Sellega seoses nähtub eelotsusetaotlusest, et mõiste „riigi julgeolek“ selle sätte tähenduses vastab direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikes 1 ette nähtud mõistele „avalik julgeolek“.
Kuigi asjaomase riigisisese õigusnormi alusel ette nähtud kinnipidamine näib järelikult rajanevat põhjustel, mis võivad olla aluseks liidu kodaniku või tema pereliikme liikumis- ja elamisvabaduse piiramisele kooskõlas direktiivi 2004/38 artikli 27 lõikega 1, peab see lisaks olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga. See eeldab kontrolli, kas põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides ette nähtud kinnipidamise kestus on proportsionaalne käesoleva kohtuotsuse punktides 18 ja 48 nimetatud eesmärgiga tagada tõhus liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmispoliitika.
Käesoleval juhul tuleb märkida, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid määratlevad tõepoolest asjaolud, mille esinemisel võib liidu kodanikku või tema pereliiget väljasaatmise eesmärgil kinni pidada maksimaalselt kaheksa kuu jooksul, seejuures on sõnaselgelt ette nähtud erinevad menetluslikud tagatised.
Täpsemalt nähtub Belgia valitsuse seisukohtadest, et alguses ei tohi kinnipidamise kestus ületada kahte kuud ja selle suhtes kehtib sõnaselgelt eelkõige tingimus, et puuduvad muud leebemad sunnimeetmed, mida saaks tõhusalt kohaldada väljasaatmisotsuse täitmise tagamiseks. Võimalus pikendada kinnipidamist kahe kuu kaupa sõltub samuti mitmest tingimusest, eelkõige sellest, et asjaomase isiku väljasaatmiseks vajalikud toimingud on tehtud nõutava hoolsusega ja esineb jätkuvalt võimalus, et teda on tõepoolest võimalik mõistliku aja jooksul välja saata. Pärast asjaomase isiku kinnipidamise tähtaja esmakordset pikendamist võib selle isiku kinnipidamise pikendamise otsustada ainult minister. Lõpuks, kui viie kuu möödudes tuleb liidu kodanik või tema pereliige vabastada, võib asjaomase isiku kinnipidamist pikendada ühe kuu kaupa, kui see on vajalik avaliku korra või riigi julgeoleku tagamiseks, kusjuures kinnipidamise kogukestus ei tohi ületada kaheksat kuud.
Sellest nähtub samuti, et liidu kodaniku või tema pereliikme kinnipidamine põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides ette nähtud kuni kaheksakuuliseks ajavahemikuks eeldab asjaomase isiku konkreetse olukorra individuaalset hindamist tagamaks, et kinnipidamine ei ületa aega, mis on tingimata vajalik isiku suhtes tehtud väljasaatmisotsuse täitmiseks, ning et tema kinnipidamine on põhjendatud avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides.
Põhikohtuasjas kõne all olevates riigisisestes õigusnormides selliselt ette nähtud raamistik ei õigusta siiski iseenesest seda, et nähakse ette niisugune kinnipidamise maksimaalne kestus nagu põhikohtuasjas, mida kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides toimuva väljasaatmise puhul, ja mis on sama pikk kui kinnipidamine, mida kohaldatakse direktiivi 2008/115 riigisisesesse õigusesse ülevõtmiseks vastu võetud õigusnormide alusel kolmandate riikide kodanike väljasaatmise korral.
Mis puudutab nimelt täpsemalt väljasaatmismenetluse kestust, siis ei ole liidu kodanikud ja nende pereliikmed, kes sellest staatusest tulenevalt kuuluvad direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, võrreldavas olukorras kolmandate riikide kodanikega, kes kuuluvad direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse.
Eelkõige, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 94 samuti märkis, on liidu kodaniku või tema pereliikme teise liikmesriiki väljasaatmisel liikmesriikide käsutuses sellised koostööviisid ja võimalused, mida neil ei pruugi olla kolmanda riigi kodaniku kolmandasse riiki väljasaatmisel. Nagu komisjon kohtuistungil õigesti rõhutas, ei tohiks liikmesriikidevahelistest suhetest, mis põhinevad lojaalse koostöö kohustusel ja vastastikuse usalduse põhimõttel, tuleneda samasuguseid raskusi nagu need, mis võivad ette tulla liikmesriikide ja kolmandate riikide koostöö puhul.
Samamoodi ei tohiks praktilised raskused, mis on seotud asjaomase isiku tagasisõidu korraldamisega liidu kodanike ja nende pereliikmete väljasaatmisel, olla üldjuhul samad kui need, mis on seotud kolmandate riikide kodanike kolmandasse riiki tagasisõidu korraldamisega, eelkõige juhul, kui tagasisõitu tuleb korraldada õhuteed pidi raskesti ligipääsetavasse kolmandasse riiki.
Samuti peaks aeg, mis kulub direktiivi 2004/38 alusel algatatud väljasaatmismenetluse subjektiks olevate liidu kodanike ja nende pereliikmete kodakondsuse tuvastamiseks, olema üldjuhul lühem kui aeg, mis on vajalik nende riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike kodakondsuse tuvastamiseks, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus direktiivi 2008/115 alusel. Nimelt ei muuda liikmesriikidevahelise koostöö mehhanismid liidu kodanike ja nende pereliikmete kodakondsuse kontrollimist mitte ainult lihtsamaks, vaid – nagu märkis ka komisjon kohtuistungil – kui isik kuulub direktiivi 2004/38 sätete kohaldamisalasse, tähendab see põhimõtteliselt seda, et isik on juba identifitseeritud liikmesriigi kodanikuna või sellise liidu kodaniku pereliikmena, kelle kodakondsus on teada.
Lisaks võib liidu kodaniku tagasipöördumise oma päritoluliikmesriiki muuta kergemaks ka direktiivi 2004/38 artikli 27 lõige 4, mille kohaselt peab passi või isikutunnistuse välja andnud liikmesriik lubama sellise dokumendi omanikul, kes on mõnest teisest liikmesriigist eelkõige avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides välja saadetud, oma territooriumile uuesti siseneda ilma mingite formaalsusteta, isegi kui dokument enam ei kehti või selle omaniku kodakondsuse üle toimuvad vaidlused.
Tuleb lisada, et nagu nähtub direktiivi 2008/115 artikli 15 lõikest 6, siis isegi kolmanda riigi kodaniku väljasaatmisel direktiivi 2008/115 alusel tohib väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kestus ületada kuus kuud üksnes juhul, kui hoolimata vastuvõtva liikmesriigi mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.
Olenemata küsimusest, millistel tingimustel võib niisuguse kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes on algatatud tagasisaatmismenetlus direktiivi 2008/115 alusel, kinnipidamist kuni kaheksa kuu jooksul pidada liidu õigusega kooskõlas olevaks, nähtub eelmises punktis toodud spetsiifilistest tingimustest, et asjaomaste isikute puhul võivad sellise kestusega kinnipidamist põhimõtteliselt põhjendada just praktilised raskused, mis on eelkõige seotud kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimisega.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 66–71 esitatud kaalutlustest nähtub, et liidu kodanikud ja nende pereliikmed, kes selles staatuses kuuluvad direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, ei ole väljasaatmismenetluse kestuse osas võrreldavas olukorras nende kolmandate riikide kodanikega, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust direktiivi 2008/115 alusel, mistõttu ei ole põhjendatud, et kõiki neid isikuid koheldakse ühtemoodi väljasaatmise eesmärgil kohaldatava kinnipidamise kestuse osas. Sellest järeldub, et liidu kodanike ja nende pereliikmete puhul, kes selles staatuses kuuluvad direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, läheb põhikohtuasjas vaidlusalustes õigusnormides ette nähtud kinnipidamise maksimaalne kestus kaugemale sellest, mis on taotletava eesmärgi saavutamiseks vajalik.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et ELTL artikleid 20 ja 21 ning direktiivi 2004/38 tuleb tõlgendada nii, et:
–
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes tähtaja jooksul, mis on neile määratud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks pärast nende suhtes avaliku korra huvides tehtud väljasaatmisotsuse tegemist, või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, sätteid, mille eesmärk on vältida nende põgenemise ohtu ja mis sarnanevad sätetega, millega võetakse seoses kolmandate riikide kodanikega riigisisesesse õigusesse üle direktiivi 2008/115 artikli 7 lõige 3, tingimusel et need esimesena nimetatud sätted järgivad direktiivi 2004/38 artiklis 27 ette nähtud üldpõhimõtteid ega ole vähem soodsad kui teisena nimetatud sätted;
–
nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille järgi liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kes ei ole pärast selleks määratud tähtaja või pikendatud tähtaja möödumist täitnud nende suhtes avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust, kohaldatakse väljasaatmise eesmärgil kuni kaheksa kuu pikkust kinnipidamist, kusjuures selle kinnipidamise kestus on sama pikk kui see, mida kohaldatakse riigisisese õiguse kohaselt kolmandate riikide kodanikele, kes ei ole täitnud nende suhtes samadel põhjustel direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel tehtud tagasisaatmisotsust.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

ELTL artikleid 20 ja 21 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, tuleb tõlgendada nii, et:

–
nendega ei ole vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt kohaldatakse liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes tähtaja jooksul, mis on neile määratud vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkumiseks pärast nende suhtes avaliku korra huvides tehtud väljasaatmisotsuse tegemist, või aja jooksul, mil seda tähtaega on pikendatud, sätteid, mille eesmärk on vältida nende põgenemise ohtu ja mis sarnanevad sätetega, millega võetakse seoses kolmandate riikide kodanikega riigisisesesse õigusesse üle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 7 lõige 3, tingimusel et need esimesena nimetatud sätted järgivad direktiivi 2004/38 artiklis 27 ette nähtud üldpõhimõtteid ega ole vähem soodsad kui teisena nimetatud sätted;
–
nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille järgi liidu kodanike ja nende pereliikmete suhtes, kes ei ole pärast selleks määratud tähtaja või pikendatud tähtaja möödumist täitnud nende suhtes avaliku korra või avaliku julgeoleku huvides tehtud väljasaatmisotsust, kohaldatakse väljasaatmise eesmärgil kuni kaheksa kuu pikkust kinnipidamist, kusjuures selle kinnipidamise kestus on sama pikk kui see, mida kohaldatakse riigisisese õiguse kohaselt kolmandate riikide kodanikele, kes ei ole täitnud nende suhtes samadel põhjustel direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 alusel tehtud tagasisaatmisotsust.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.