CELEX: 62020TJ0150
Ayudas de Estado
Agricultura
Contrato de arrendamiento de terrenos agrícolas en Estonia
Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior y se ordena su recuperación
Ventaja
Determinación del precio de mercado
Principio del operador privado
Apreciaciones económicas complejas
Control jurisdiccional
Consideración de todos los elementos pertinentes
Obligación de diligencia

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Tartu Agro AS, solicita la anulación de la Decisión C(2020) 252 final de la Comisión, de 24 de enero de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) — Presunta ayuda ilegal a AS Tartu Agro (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Antecedentes del litigio
Sobre la demandante y sobre el alquiler de terrenos agrícolas
La demandante es una sociedad de responsabilidad limitada que sucedió, en 1997, a Tartu Riigimajand, una explotación agrícola estatal que producía leche, carne y cereales. El 2 de octubre de 2001, en el marco de un procedimiento de licitación restringido, la República de Estonia vendió todas las acciones de la demandante a OÜ Tartland, que se fusionó con la demandante en 2002.
El 16 de noviembre de 2000, la República de Estonia, representada por su Ministerio de Agricultura, y la demandante celebraron, a raíz de un procedimiento de licitación restringido (en lo sucesivo, «licitación»), un contrato de arrendamiento (en lo sucesivo, «contrato de arrendamiento») de algunas parcelas de terrenos agrícolas de una superficie total de 3089,17 ha, situadas en el municipio de Tähtvere, en la provincia de Tartu, de las que es propietaria la República de Estonia, por un duración de veinticinco años (en lo sucesivo, «arrendamiento controvertido»).
El contrato de arrendamiento establecía un precio de 10000 coronas estonias (EEK) (aproximadamente 639 euros) anuales, lo que equivale a 3,24 EEK/ha (0,20 euros/ha), y la asunción, por parte de la demandante, de los gastos de mantenimiento y mejora de las parcelas, que incluían inversiones anuales en sistemas de drenaje por un valor mínimo de 400000 EEK (aproximadamente 25565 euros, es decir, 8,28 euros/ha), los gastos para el mantenimiento de la tierra y para la mejora de la calidad del suelo, por un mínimo total de 3981000 EEK (aproximadamente 254432 euros) —entre ellos, los gastos vinculados a la protección de los cultivos (820000 EEK), a los fertilizantes minerales y orgánicos (3100000 EEK), al encalado (20000 EEK) y al mantenimiento de los bordes de las carreteras (41000 EEK) —, así como el pago de todos los impuestos.
El contrato de arrendamiento también contemplaba una cláusula de modificación y ha sido modificado en diversas ocasiones. Tres de estas modificaciones se referían al incremento del alquiler anual, que se aumentó a 80000 EEK (unos 5113 euros) el 14 de enero de 2005, hasta 250000 EEK (15978 euros) el 21 de marzo de 2007, y a 416000 EEK (26626 euros) —136 EEK/ha (8,69 euros/ha)— el 12 de mayo de 2009. Estos incrementos del alquiler surtieron efecto retroactivamente a 1 de enero de 2005, 1 de enero de 2007 y 1 de enero de 2009, respectivamente.
Sobre el procedimiento administrativo ante la Comisión
El 28 de julio de 2014, la Comisión Europea registró una denuncia presentada el 24 de julio de 2014 que alegaba que el Ministerio de Asuntos Rurales estonio (anteriormente, Ministerio estonio de Agricultura) había concedido a la demandante una ayuda estatal ilegal.
La Comisión remitió la denuncia a las autoridades estonias el 14 de agosto de 2014 y las invitó a presentar información y a formular observaciones. Las autoridades estonias facilitaron la información solicitada el 3 de octubre de 2014.
Mediante Decisión de 27 de febrero de 2017, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el arrendamiento controvertido (
DO 2017, C 103, p. 4
; en lo sucesivo, «decisión de incoar el procedimiento») e invitó a los terceros interesados a presentar sus observaciones.
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión señaló que no podía excluir que el arrendamiento controvertido hubiera supuesto una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En primer lugar, sostuvo que es posible que la demandante hubiese recibido una ventaja, en particular, en forma de alquiler inferior al precio de mercado, lo que parece deducirse de un informe independiente presentado por las autoridades estonias. A este respecto, la Comisión también cuestionó el carácter transparente, no discriminatorio e incondicional de la licitación. En segundo lugar, estimó que la ventaja es selectiva, puesto que los terrenos agrícolas en cuestión se habían arrendado únicamente a la demandante. En tercer lugar, la Comisión consideró que también parecían cumplirse las demás condiciones del artículo 107 TFUE, apartado 1.
El 21 de abril de 2017 las autoridades estonias presentaron sus observaciones. La Comisión recibió también observaciones de dos terceros interesados, concretamente las del denunciante y las de la demandante, que se remitieron posteriormente a las autoridades estonias los días 10 y 12 de mayo de 2017, respectivamente. Las autoridades estonias presentaron sus observaciones a las del denunciante el 28 de junio de 2018.
El 11 y el 19 de junio de 2017, el denunciante presentó observaciones adicionales que constaban de cinco anexos. La Comisión remitió estas observaciones a las autoridades estonias el 3 de julio de 2017, quienes presentaron sus observaciones el 21 de julio de 2017.
Mediante carta de 30 de agosto de 2017, la demandante se puso en contacto con la Comisión, que respondió el 11 de septiembre de 2017. El denunciante se puso en contacto con la Comisión mediante cartas de 9 de enero de 2018, de 30 de enero y de 14 de julio de 2019, respectivamente, a las que esta respondió el 7 de febrero de 2018, el 1 de marzo y el 17 de julio de 2019, respectivamente.
El 7 de febrero de 2019, la Comisión celebró una teleconferencia con las autoridades estonias y les envió, el 15 de febrero de 2019, una solicitud de información adicional, a la que estas respondieron el 17 de abril de 2019.
El 24 de enero de 2020, la Comisión adoptó la Decisión impugnada y concluyó que el arrendamiento controvertido cumplía todas las condiciones estipuladas en el artículo 107 TFUE, apartado 1, por lo que constituía una ayuda estatal (apartado 153 de la Decisión impugnada).
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule íntegramente la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo del recurso, la demandante invoca formalmente ocho motivos. Dado que solo son objeto del primer motivo formalmente planteado consideraciones relativas a la admisibilidad, procede examinar los otros siete motivos formalmente invocados.
En esencia, la demandante alega que la Comisión incurrió en errores («manifiestos») de Derecho, de procedimiento y de hecho que vician su apreciación relativa, en primer término, a la conformidad de la licitación con las exigencias que garantizan las condiciones de mercado; en segundo término, a la conformidad del alquiler del contrato de arrendamiento con un precio de mercado; en tercer término, a la determinación del importe de la ventaja; en cuarto término, a la calificación como ayuda nueva; en quinto término, a la obligación de devolver una parte de la ayuda; en sexto término, a la obligación de la República de Estonia de recuperar la ayuda, y, por último, a la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior.
El Tribunal considera oportuno controlar en primer lugar la legalidad de la Decisión impugnada en lo que atañe a la apreciación relativa a la conformidad del precio establecido en el contrato de arrendamiento con el precio de mercado y a la determinación del importe de la ventaja.
Mediante los motivos tercero y cuarto formalmente invocados, la demandante niega, en esencia, que se cumpla en el caso de autos la condición relativa a la existencia de una ventaja económica, tal como se establece en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Más concretamente, sostiene que la Comisión concluyó erróneamente, en los apartados 131 a 148 de la Decisión impugnada, que el arrendamiento controvertido confería una ventaja a la demandante como consecuencia de que el alquiler que pagaba era inferior al precio de mercado durante el período comprendido entre 2000 y 2017 y, en los apartados 154 a 165 de dicha Decisión, que esa ventaja correspondía a la diferencia entre el precio medio resultante de las estimaciones anuales del valor de mercado correspondiente al alquiler de los terrenos de que se trata y el alquiler real pagado por esos terrenos, más la mitad del valor de las inversiones anuales realizadas en el sistema de drenaje y los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria pagados en nombre del propietario.
Más concretamente, la demandante estima que el informe de Uus Maa, en el que se basó la Comisión en cuanto al período comprendido entre 2000 y 2014, no es fiable, puesto que, por una parte, presenta bandas de precios para el alquiler por períodos, dentro de las cuales el precio máximo es a veces más de dos veces superior al precio mínimo y, por otra parte, los precios reales pueden variar en un 20 % con respecto a lo que en él se indica. Critica el hecho de que la Comisión determinara el precio de mercado basándose en la media aritmética de los valores mínimos y máximos de esas bandas de precios. A su juicio, pueden considerarse conformes con el precio de mercado tanto el precio mínimo como el máximo incluidos en una banda e incluso un alquiler que se desvíe en un 20 % de ese precio. Al fundarse en la media aritmética de esa valoración imprecisa, la Comisión incumplió su obligación de análisis y motivación. Los datos de la Oficina de Estadística estonia, utilizados como base comparativa para el período comprendido entre 2015 y 2017, no constituyen una valoración ni tienen en cuenta las particularidades de los terrenos de que se trata.
La demandante alega que, para investigar si el Estado estonio adoptó el comportamiento de un operador privado, la Comisión debía tener en cuenta el contexto y las consideraciones económicas que prevalecían cuando se celebró el contrato de arrendamiento en 2000. En ese momento, la adhesión de la República de Estonia a la Unión era incierta, el mercado de terrenos agrícolas estaba deprimido y el valor de la tierra y el precio de los alquileres eran bajos.
La demandante sostiene que las inversiones en la mejora de la tierra, así como los gastos para el mantenimiento de los terrenos y demás mejoras cualitativas, en los términos establecidos en el contrato de arrendamiento, deben integrarse por completo en el precio del alquiler. Del informe de Uus Maa se desprende que, en 2000, ni la imposición de tales obligaciones ni la celebración de contratos de arrendamiento a largo plazo que tuvieran por objeto una superficie tan grande eran práctica habitual. Concluye, por tanto, que no existen contratos comparables y que el precio del alquiler incluye necesariamente el valor de tales obligaciones.
Según la demandante, la Comisión no cumplió ni las obligaciones derivadas de la carga de la prueba ni los requisitos de procedimiento que le incumbían. En particular, estima que la Comisión no interpretó correctamente los hechos ni los datos de carácter económico y apreció las pruebas de manera selectiva. Del informe de Uus Maa se desprende que los terrenos al sur de Tartu precisaban sistemas de mejora de la tierra que representaban un gasto adicional, que la construcción de tales sistemas era una inversión en el patrimonio del propietario, que las obligaciones vinculadas a la fertilización del suelo no eran una práctica habitual, que ningún nuevo contrato de arrendamiento celebrado en el mercado había sido tan favorable al propietario como el controvertido, que los arrendadores privados obtenían anualmente ingresos netos reales inferiores, como consecuencia de los impuestos sobre la renta y la propiedad inmobiliaria, y que el contrato de arrendamiento no era comparable a un contrato de arrendamiento ordinario.
La demandante sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta el hecho de que, según los datos que se indican en el informe de Uus Maa, la superficie explotable de los terrenos de que se trata solo representa 2833,596 ha, esto es, el 83 % de la superficie total de tales terrenos. Según ella, el alquiler efectivo que pagó es, por tanto, un 16,7 % superior al establecido en el contrato de arrendamiento. Además, los terrenos de que se trata incluyen, en gran parte, caminos y demás tierras no explotables.
La demandante añade que el análisis de AS Pindi Kinnisvara (en lo sucesivo, «análisis Pindi Kinnisvara»), presentado por las autoridades estonias en el procedimiento administrativo y que la Comisión no tuvo en cuenta, también demuestra la conformidad del alquiler con las condiciones de mercado.
La Comisión rebate las alegaciones de la demandante.
La Comisión recuerda que, antes de realizar los ajustes, comparó el alquiler que pagó la demandante en los años en cuestión con los alquileres anuales medios resultantes del informe de Uus Maa y de los datos de la Oficina de Estadística estonia. Dicho informe proporcionaba estimaciones plausibles de los alquileres aplicados en la provincia de Tartu en el período 2000‑2014. La Comisión precisa que se basó en la estimación media de los alquileres indicada en dicho informe y que es usual utilizar tales estimaciones y bandas de precios para efectuar comparaciones. Los terrenos de que se trata no difieren de los terrenos medios en Estonia y la comparación con el precio inferior de tales bandas de precios, como propone la demandante, habría infravalorado la ventaja. Por tanto, la Comisión considera que adoptó un enfoque prudente y equilibrado fundándose en los precios medios de los alquileres y en datos objetivos. Además, sostiene que dicho informe fue presentado por las autoridades estonias y que la demandante no podía aportar pruebas más fiables.
La Comisión considera que los datos de la Oficina de Estadística estonia, tal como fueron utilizados en el período comprendido entre 2015 y 2017, son pruebas fiables. Indica que en la Decisión impugnada expuso que dichos datos no eran el resultado de una valoración experta del precio del alquiler de la tierra, sino que reflejaban los precios medios del precio de alquiler notificado en dicho período. Señala que tales datos eran la única información fiable de la que disponía y que los resultados obtenidos coincidían con los relativos al período comprendido entre 2000 y 2014. Sostiene que ni la demandante ni las autoridades estonias han demostrado que los terrenos de que se trata tuvieran un valor inferior al valor medio de los terrenos agrícolas en Estonia. La situación financiera de la demandante tampoco indica un valor inferior. La Comisión añade que el hecho de que los datos estadísticos no puedan tener en cuenta todas las particularidades de una determinada parcela no significa que los haya utilizado erróneamente.
La Comisión estima haber tenido en cuenta el contexto en el momento de la celebración del contrato de arrendamiento y señala que la demandante no pone de manifiesto ninguna laguna a este respecto en la Decisión impugnada. Precisa que, aunque inicialmente los precios de mercado eran bajos, demostró, en dicha Decisión, que el alquiler de la demandante había seguido siendo inferior a esos precios durante todo el período comprendido entre 2000 y 2017, a pesar de los incrementos que se llevaron a cabo.
La Comisión rebate la afirmación de la demandante de que el alquiler debiera incluir todas las inversiones realizadas en favor de los terrenos de que se trata. Las inversiones relativas a la mejora y al mantenimiento de la tierra, así como a la mejora de la calidad del suelo, son gastos de funcionamiento efectuados, en el contexto del ciclo anual de producción agrícola, en interés de quien la explota. La Comisión señala que la demandante no se encontraba en una situación concreta que debiera tomarse en consideración, ya que, por una parte, esas características se reflejaban en los precios del mercado arrendaticio y, por otra parte, todos los terrenos agrícolas en Estonia precisaban de grades inversiones durante el período en cuestión. Sostiene que la mejora de la fertilidad, en primer lugar, es inherente a la naturaleza de la explotación agrícola; en segundo lugar, no demuestra que el valor de los terrenos de que se trata difiriera considerablemente del valor de los terrenos agrícolas medios en Estonia, y, en tercer lugar, no explica por qué el alquiler era inferior al precio de mercado. Según la Comisión, solo habría estado justificado un alquiler inferior si la fertilidad del suelo hubiera sido inferior a la fertilidad media o si esta se hubiera deteriorado. En cuanto a las inversiones en el sistema de drenaje, sostiene haber reconocido que el Estado estonio se había visto eximido, como propietario, de algunos costes de mantenimiento y que se beneficiaba del aumento del valor de los terrenos. Dado que tales inversiones superan las exigencias legales y favorecen asimismo a la demandante, la Comisión estima que computar la mitad de las mismas representa una estimación prudente. A su juicio, esto también demuestra que tuvo en cuenta las mejoras de la tierra, en particular de su fertilidad.
La Comisión considera que el argumento relativo a la carga de la prueba se basa en alegaciones sin fundamento y, por lo tanto, inoperantes. Sostiene que el análisis Pindi Kinnisvara constituye una valoración
a posteriori
que no fue presentada en el procedimiento administrativo y que no puede debilitar el valor probatorio del informe de Uus Maa, en los términos en los que fue presentado por las autoridades estonias en ese mismo procedimiento y que se fundaba en datos relativos al período pertinente. En cambio, en su escrito de dúplica, señala que no fue la demandante, sino las citadas autoridades quienes lo habían aportado en ese procedimiento. Indica que, al haber encargado la demandante dicho análisis, se solicitó a las mencionadas autoridades que aportaran una evaluación independiente, concretamente el informe de Uus Maa. Por tanto, ya no era necesario pronunciarse sobre ese análisis parcial, que las autoridades estonias consideraron retirado. En la vista, en respuesta a las preguntas orales formuladas por el Tribunal, la Comisión precisó que el escrito de las autoridades estonias de 7 de octubre de 2015 y los intercambios posteriores con dichas autoridades le permitieron considerar que el análisis en cuestión había sido retirado. Por consiguiente, según la Comisión, ese análisis ya no formaba parte del expediente administrativo cuando se adoptó la Decisión impugnada y no era necesario mencionarlo en ella. El Tribunal dejó constancia de estas explicaciones en el acta de la vista.
La Comisión subraya que, dado que la apreciación de la ventaja constituye una evaluación económica compleja, dispone de una facultad discrecional en cuanto al uso de las pruebas y del método de análisis más adecuados. En cuanto a los ajustes aplicados a los resultados iniciales de la comparación, alega que explicó su enfoque y que se basó en las pruebas para realizar únicamente las adaptaciones necesarias. Sostiene que la demandante ni ha acreditado que alguna de esas actuaciones fuera inadecuada ni ha demostrado la existencia de un error manifiesto de apreciación.
La Comisión añade que, en 2000, la demandante disfrutó de una ayuda agrícola que cubría 2912,76 ha, lo que demuestra la gran superficie del terreno, que incluye numerosos tipos de parcelas distintas con diferentes valores. Concluye que, por tanto, para un terreno de este tipo, un precio medio es representativo.
Se desprende de jurisprudencia reiterada que se consideran ayudas estatales las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que se han de considerar una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, apartado
y jurisprudencia citada).
Con arreglo a una jurisprudencia consolidada, el suministro de bienes o la prestación de servicios en condiciones preferenciales pueden constituir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véanse las sentencias de 11 de julio de 1996, SFEI y otros,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, apartado
y jurisprudencia citada; de 1 de julio de 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Comisión,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 28 de febrero de 2012, Land Burgenland/Comisión,
T‑268/08 y T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso del arrendamiento de un terreno a un precio supuestamente preferencial, operación comparable a la venta de un terreno por una autoridad pública a una empresa, es preciso comprobar si el precio pagado por el presunto beneficiario de la ayuda se corresponde con un precio que no podría haber obtenido en condiciones normales de mercado. En tales circunstancias, el importe de la ayuda es igual a la diferencia entre lo que el beneficiario ha pagado realmente y lo que debería haber pagado en su momento en condiciones normales de mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de diciembre de 2015, Grecia y Ellinikos Chrysos/Comisión,
T‑233/11 y T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por tanto, la Comisión debía examinar si el alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido se correspondía con las condiciones normales de mercado.
En este contexto, la Comisión estaba obligada a realizar apreciaciones económicas complejas. En el marco del control que los órganos jurisdiccionales de la Unión ejercen sobre las apreciaciones económicas complejas realizadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado, no corresponde al juez de la Unión sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia (sentencias de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, apartado
, y de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, apartado
; véase, asimismo, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, apartado
y jurisprudencia citada). Por consiguiente, el control por el juez de la Unión es restringido y debe limitarse a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos, así como la inexistencia de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de marzo de 2017, Ellinikos Chrysos/Comisión,
C‑100/16 P
,
EU:C:2017:194
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, ello no implica que el juez de la Unión deba abstenerse de controlar la interpretación de datos de carácter económico por la Comisión. En efecto, el citado juez no solo debe verificar, en particular, la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos (sentencias de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, apartados
y
; de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, apartados
y
, y de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, apartado
). Además, en los casos en los que una institución de la Unión dispone de una amplia facultad de apreciación, el control del respeto de determinadas garantías procedimentales reviste fundamental importancia. Entre estas garantías figura la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente (sentencia de 22 de noviembre de 2007, España/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, apartado
).
Procede apreciar la fundamentación de la alegación de la demandante a la luz de estos principios.
En el caso de autos, para determinar si el arrendamiento controvertido se ajustaba a las condiciones del mercado, la Comisión efectuó un examen en dos etapas. En un primer momento, comprobó si el precio del alquiler por sí solo era inferior al precio de mercado (apartados 132 a 139 de la Decisión impugnada). En un segundo momento, examinó si ese precio junto con las obligaciones contractuales adicionales, en la medida en que las mismas forman parte de los ingresos por alquiler del Estado, seguía siendo inferior a dicho precio de mercado (apartados 141 a 146 de dicha Decisión).
Conformidad del precio del alquiler con el precio de mercado
Para comparar el precio del alquiler con el precio de mercado, la Comisión se fundó en el informe de Uus Maa y en los datos de la Oficina de Estadística estonia, presentados ambos por las autoridades estonias en el procedimiento administrativo. Sobre esta base, examinó si el precio del alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido se correspondía, por sí solo, con el precio medio de alquiler de terrenos agrícolas en Estonia durante el período de arrendamiento (apartado 131 de la Decisión impugnada).
Más concretamente, por un lado, la Comisión señaló, en los apartados 134 a 136 de la Decisión impugnada, que, según el informe de Uus Maa, el precio de alquiler de terrenos agrícolas en Tartumaa oscilaba, en el período comprendido entre 2000 y 2004, entre 6 y 10 euros/ha, en el período comprendido entre 2005 y 2009, entre 10 y 20 euros/ha, y, en el período comprendido entre 2010 y 2014, entre 25 y 60 euros/ha. En cambio, en ese primer período, la demandante pagó un alquiler de 0,20 euros/ha, en dicho segundo período, su alquiler se incrementó, el 14 de enero de 2005 y el 21 de marzo de 2007, a 1,66 euros/ha y a 5,21 euros/ha, respectivamente, y en el citado tercer período, el 12 de mayo de 2009, dicho alquiler se incrementó a 8,68 euros/ha.
Por otra parte, la Comisión indicó, en los apartados 137 a 139 de la Decisión impugnada, que, según los datos de la Oficina de Estadística estonia, en 2015, el precio medio del alquiler de terrenos agrícolas y de la tierra cultivable era, en Estonia, de 52 euros/ha y de 55 euros/ha, respectivamente, y, en la provincia de Tartu, de 63 euros/ha y de 65 euros/ha. En 2016, esos precios eran de 52 euros/ha y de 54 euros/ha en Estonia, respectivamente, y de 61 euros/ha y de 61 euros/ha en la provincia citada. En 2017, dichos precios en Estonia eran de 58 euros/ha y de 60 euros/ha, respectivamente. Para este último año, no existen datos relativos a esa provincia. En cambio, la demandante pagó un precio de alquiler de 26,86 euros/ha en 2015, de 27,30 euros/ha en 2016 y de 27,28 euros/ha en 2017.
En virtud de esta comparación, la Comisión concluyó, en el apartado 140 de la Decisión impugnada, que el precio de alquiler por sí solo fue inferior al precio de mercado durante el período comprendido entre 2000 y 2017. Aplicó un enfoque similar, en los apartados 154 a 156 de dicha Decisión, para el cálculo de la ventaja, para el que indicó que procedía comparar el precio del alquiler anual pagado por la demandante con los precios medios anuales resultantes de las bandas de precios utilizados en el informe de Uus Maa y de los datos de la Oficina de Estadística estonia. Consideró, por una parte, que dicha ventaja consistía en la diferencia entre esos precios medios y el citado alquiler y, por otra parte, que el número de hectáreas para las que se abonó una ayuda agrícola debía servir como base de cálculo (apartados 140 y 165 de dicha Decisión).
A este respecto, procede señalar que es cierto que los informes periciales elaborados por expertos independientes con posterioridad a la operación de que se trata, como el informe de Uus Maa, que valora los terrenos y las parcelas objeto del contrato de arrendamiento (véase el apartado 28 de la Decisión impugnada), pueden utilizarse para determinar si el alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido difiere del alquiler de mercado hasta tal punto que debe llegarse a la conclusión de que existe una ventaja (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, apartado
). Del mismo modo, no cabe excluir que la Comisión tenga en cuenta los precios medios de los alquileres comunicados por la Oficina de Estadística estonia que se basan en una metodología acordada por la Oficina Estadística de la Unión Europea (Eurostat) (véase el apartado 39 de dicha Decisión), dado que métodos distintos a las valoraciones expertas pueden proporcionar también precios correspondientes a los valores reales de mercado, siempre y cuando prevean la actualización de los precios en casos de fuertes alzas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, apartados
y
), lo que ocurre forzosamente con los datos estadísticos.
No obstante, la comparación del alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido con los precios medios del informe de Uus Maa y con los datos de la Oficina de Estadística estonia, tal como la realizó la Comisión en la Decisión impugnada, es demasiado genérica y poco matizada como para demostrar que el precio de ese alquiler no se correspondía con el que la demandante habría obtenido en condiciones normales de mercado (véanse los apartados 37 y 38 anteriores). En particular, dicha comparación no le permitió, haciendo abstracción del margen de variación que debía tolerarse necesariamente, sustentar, de manera suficientemente verosímil y coherente, el precio más próximo posible al valor de mercado, tal como exige la jurisprudencia (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2010, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, apartados
y
). Además, en esta comparación, la Comisión no tuvo en cuenta toda la información pertinente de la que disponía o podía disponer en el momento de la adopción de la Decisión impugnada (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, apartado
; de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartado
, y de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, apartados
y
).
Esta apreciación se basa en los datos siguientes.
En primer lugar, el informe de Uus Maa expone los precios de mercado en bandas de precios. En efecto, según las páginas 101 y 107 de dicho informe, el precio de alquiler de los terrenos cultivables de calidad media situados en Tartumaa oscilaba, durante el período comprendido entre 2000 y 2004, entre 6 y 10 euros/ha, y, durante el período comprendido entre 2005 y 2009, entre 10 y 20 euros/ha (véanse los apartados 31, 32, 134 y 135 de la Decisión impugnada; véase también el apartado 44 anterior). Por lo que respecta al período comprendido entre 2010 y 2014, ese informe indica, en su página 101, una primera banda de entre 25 y 60 euros/ha, mientras que, en el cuadro que figura en su página 107, muestra una segunda banda que expone precios comprendidos entre 30 y 50 euros/ha. La Comisión recogió la primera banda que oscila entre 25 y 60 euros/ha (véanse los apartados 33, 136 y 156 de la Decisión impugnada; véase también el apartado 44 anterior), cuyo precio mínimo de 25 euros/ha es inferior al de la segunda banda, que es de 30 euros/ha.
La Comisión estimó, sin facilitar mayores explicaciones a este respecto, que las medias aritméticas de los precios incluidos en las bandas de precios de que se trata debían servir de base de comparación con el alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido, tanto en la apreciación de la existencia de una ventaja como en su cuantificación (véanse los apartados 131 y 154 a 156 de la Decisión impugnada; véanse también los apartados 43 y 46 anteriores). En sus escritos presentados ante el Tribunal y en la vista, la Comisión confirmó haberse fundado en esta media aritmética.
Pues bien, como sostiene acertadamente la demandante, el hecho de que el informe de Uus Maa expresara el precio de mercado en forma de bandas de precios implica necesariamente que el alquiler correspondiente a los precios mínimos de esas bandas de precios es un alquiler que también se ajusta al precio de mercado. Así es
a fortiori
, puesto que la propia Comisión reconoce que, para las propiedades inmobiliarias, se suelen utilizar estimaciones expresadas en bandas de precios como base de valoración, razón por la cual se fio de las cifras utilizadas en dicho informe. Así pues, salvo justificación específica para establecer excepciones, la Comisión debía considerar, en principio, que un alquiler coincidente con los precios mínimos de las bandas de precios utilizadas en la Decisión impugnada, esto es, 6, 10 y 25 euros/ha (véase el apartado 50 anterior), durante los respectivos períodos pertinentes era conforme con ese precio de mercado.
A diferencia de lo afirmado en sus escritos y en la vista, la Comisión no ha logrado demostrar que la media aritmética de los precios incluidos en las bandas de precios de que se trata fuera el valor más representativo y el método de cálculo más adecuado para determinar el precio de mercado ni que fuera necesario utilizar dicha media para equilibrar los resultados obtenidos durante varios años y darles mayor fiabilidad, para evitar la infravaloración de dicho precio, o para tener en cuenta la calidad media de los terrenos de que se trata.
En efecto, como se indica en los apartados 28 y 30 de la Decisión impugnada, el informe de Uus Maa valora los terrenos y parcelas objeto del contrato de arrendamiento y se basa en un método que consiste en compararlos con otras propiedades de características similares. Este método comparativo guarda relación, como se expone en la página 106 de dicho informe, con una práctica habitual para apreciar el precio de mercado y permite obtener el precio de mercado más fiable. Las bandas de precios en cuestión expresan los precios de alquiler de mercado de los terrenos cultivables que, al igual que los terrenos de que se trata, presentan una calidad media y se sitúan en Tartumaa (véase el apartado 50 anterior). Así pues, salvo indicación en contrario, puede considerarse que tales bandas de precios proporcionan las estimaciones más creíbles y adecuadas del alquiler de mercado de los terrenos de que se trata, lo que la Comisión reconoció en el apartado 133 de la Decisión impugnada al señalar que «el informe de Uus Maa proporciona[ba] estimaciones plausibles, aunque conservadoras, de los precios de alquiler en la provincia de Tartu en el período 2000‑2014».
Así pues, habida cuenta de que las bandas de precios en cuestión, por una parte, tienen en cuenta la calidad media de los terrenos de que se trata y de que, por otra, ya son el resultado de un equilibrado en la medida en que se refieren a períodos cuatrienales y contienen, por tanto, únicamente datos agregados, no se ha demostrado que la utilización de la media aritmética de dichas bandas de precios pueda proporcionar resultados más fiables ni dar como resultado un precio que sea lo más próximo posible al de mercado. Por el contrario, su utilización puede dar lugar a resultados imprecisos y a una sobrevaloración importante del precio de mercado.
Por las mismas razones, el amplio margen de error del informe de Uus Maa, tal como se indica en la página 107 de dicho informe y se expone en el apartado 38 de la Decisión impugnada, según la cual el alquiler de mercado real puede variar +/– 20 % con respecto al mencionado en dicho informe, tampoco podía justificar utilizar esa media aritmética, algo que la Comisión no afirmó ni en la Decisión impugnada ni durante el procedimiento. En efecto, de ningún dato del análisis relativo a la conformidad del precio del alquiler con el precio de mercado, en los términos en que figura en los apartados 131 a 140 y 154 a 157 de la Decisión impugnada, se desprende que la Comisión haya tenido en cuenta ese amplio margen de error, a pesar de su extensión y de su posible repercusión en su apreciación. Ahora bien, como sostiene la demandante, no se excluye que un alquiler que sea, como máximo, inferior en un 20 % a las bandas de precios más bajas del informe de Uus Maa pueda constituir también un precio de mercado.
Utilizar la media aritmética tampoco permite solucionar el problema relacionado con el hecho de que las bandas de precios del informe de Uus Maa son especialmente amplias, como alega acertadamente la demandante. En efecto, la desviación entre los precios mínimos y máximos de una banda de precios se corresponde, por lo que respecta al período comprendido entre 2000 y 2004 y al comprendido entre 2005 y 2009, con aproximadamente el 67 % y el 100 %, respectivamente. En cuanto al período comprendido entre 2010 y 2014, para el que el informe de Uus Maa incluye bandas de precios divergentes (véase el apartado 50 anterior), la desviación se corresponde, según la banda de precios, con aproximadamente el 67 % y el 140 %, respectivamente. De ello resulta que utilizar la media aritmética de tales bandas de precios da lugar necesariamente a imprecisiones considerables, incluso a una sobrevaloración importante del precio de mercado.
Es cierto que la Comisión precisó en la vista, refiriéndose al apartado 156 de la Decisión impugnada, que había utilizado los datos de la Oficina de Estadística estonia correspondientes al período comprendido entre 2010 y 2014 para tener en cuenta las amplias bandas de precios utilizadas en el informe de Uus Maa, lo que se hizo constar en el acta de la vista. No obstante, aparte del hecho de que solo parece ser así por lo que respecta a la cuantificación de la ventaja en ese apartado y no por lo que respecta a la apreciación de la existencia de una ventaja en el apartado 136 de la Decisión impugnada, en el marco de la cual comparó los alquileres pagados por la demandante con los precios medios incluidos en esas bandas de precios, la Comisión no trató consecuentemente de solventar el problema de las bandas de precios especialmente amplias en lo relativo a los períodos comprendidos entre 2000 y 2004 y entre 2005 y 2009.
De ello se deduce que la Comisión no ha demostrado que las medias aritméticas de las bandas de precios utilizadas en el informe de Uus Maa en las que se basó pudieran determinar el precio más próximo posible al de mercado, ni tuvo suficientemente en cuenta el margen de error ni las bandas de precios especialmente amplias de dicho informe. Por el contrario, con arreglo a las consideraciones anteriores, este enfoque lleva necesariamente a una sobrevaloración de ese precio.
En segundo lugar, por lo que respecta al contexto existente en el momento de la celebración del contrato de arrendamiento, el informe de Uus Maa indica, en su página 101, que, antes de la adhesión de la República de Estonia a la Unión en 2004, «había pocos contratos de arrendamiento de tierras cultivables», «el arrendamiento de tierras no era habitual, raramente se celebraban contratos de arrendamiento», «la tierra se ponía a disposición de forma gratuita para evitar que quedase sin cultivar», y «el valor de la tierra era bajo y los alquileres también eran muy bajos y los contratos de arrendamiento se celebraban únicamente con terratenientes relativamente importantes» (véase, asimismo, el apartado 31 de la Decisión impugnada). Como sostiene la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta estos datos en su examen.
Pues bien, teniendo en cuenta el contexto que existía en el momento de la celebración del contrato de arrendamiento al que se ha hecho referencia, no se excluye que, en 2000, un alquiler que ascendiese a 0,20 euros/ha, como el establecido en dicho contrato (véase el apartado 4 anterior), fuese conforme con las condiciones normales de mercado. Así es
a fortiori
, ya que dicho contrato persigue, como se desprende de la página 106 del informe de Uus Maa y habida cuenta de las amplias obligaciones adicionales que establece, en particular en lo relativo al mantenimiento de la tierra y a la mejora de la calidad del suelo (véase el apartado 4 anterior), el objetivo de conservar un uso de la tierra conforme a su destino y de preservar su fertilidad.
Del informe de Uus Maa también se desprende, como se expone en el apartado 31 de la Decisión impugnada, que en el período comprendido entre 2000 y 2004, durante el cual se celebró el contrato de arrendamiento (véase el apartado 3 anterior), los contratos de arrendamiento estaban redactados en un lenguaje general y no incluían ninguna cláusula de aumento del alquiler. Ello indica que, cuando se celebró dicho contrato, el operador privado que actuase en condiciones normales de competencia, cuyo comportamiento figura entre los aspectos que la Comisión estaba obligada a considerar para determinar la existencia de una ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2020, Comune di Milano/Comisión,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, apartado
y jurisprudencia citada), no habría exigido forzosamente, en una situación similar, una disposición contractual que estableciera el aumento automático o unilateral del alquiler.
Así pues, por lo que respecta al contrato de arrendamiento, la Comisión no apreció, en la Decisión impugnada, si dicho contrato establecía una disposición de este tipo. Tampoco apreció las modificaciones posteriores de dicho contrato y se limitó, en cambio, a señalar, en el apartado 27 de la Decisión impugnada, que el «precio de alquiler se ha adaptado tres veces». Por consiguiente, no ha demostrado que, en virtud de ese contrato, en su versión inicial y en sus modificaciones posteriores, el Estado estonio pudiera aumentar, automática o unilateralmente, el alquiler anualmente para adaptarlo al de mercado.
Pues bien, sin esa posibilidad contractual, la Comisión no podía limitarse a comparar el alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido con el precio de mercado para todo el período comprendido entre 2000 y 2017, y debía examinar, en cambio, si cuando se celebró el contrato de arrendamiento, es decir, en 2000 (véase el apartado 3 anterior), y cada vez que este fue modificado, es decir, en 2005, 2007 y 2009 (véase el apartado 5 anterior), el alquiler era inferior al precio que la demandante habría obtenido en condiciones normales de mercado. De ello resulta que, también por este motivo, la Comisión no podía limitarse a utilizar las medias aritméticas de los precios incluidos en las bandas de precios en que se basó el informe de Uus Maa, que se expresaban por cuatrienios y no permitían determinar el precio de mercado en un año determinado. Además, si bien indicó correctamente, en los apartados 135 y 136 de la Decisión impugnada, que los incrementos del alquiler habían tenido lugar el 14 de enero de 2005, el 21 de marzo de 2007 y el 12 de mayo de 2009, respectivamente, no tuvo en cuenta que dichos incrementos surtieron efecto retroactivamente a 1 de enero de 2005, 1 de enero de 2007 y 1 de enero de 2009, respectivamente (véase el apartado 5 anterior).
En tercer lugar, por lo que respecta al tamaño y uso de los terrenos de que se trata, la Comisión indicó que el contrato de arrendamiento no especificaba que parte alguna de la tierra fuera inadecuada para la producción agrícola (apartado 157 de la Decisión impugnada). Estimó que los terrenos no cultivables podían utilizarse de otro modo, que resultaba difícil hallar aproximaciones fiables para el precio de mercado del alquiler de terrenos boscosos, pastos y otros terrenos, y que, por consiguiente, el número de hectáreas por el que se solicitaron ayudas agrícolas a la Unión, que representaba entre el 95 % y el 97 % de los terrenos de que se trata durante el período comprendido entre 2004 y 2018, debía servir de base de cálculo (apartado 158 de la Decisión impugnada).
A este respecto, el informe de Uus Maa contiene, por un lado, en sus páginas 9 y 10, un cuadro que resume las modificaciones del contrato de arrendamiento, incluso en lo relativo a la superficie de los terrenos de que se trata, y, por otro lado, en sus páginas 12 a 99, una parte relativa a la descripción detallada de cada propiedad y de cada parcela objeto del contrato de arrendamiento, de la que resultan, en particular, su superficie, su distribución en función de su calidad, su uso, sus características, su fertilidad, las restricciones y las posibilidades de acceso. La finalidad de ese cuadro y de esa descripción detallada era permitir determinar el precio del alquiler más próximo al de mercado en función del tamaño y de las particularidades de los terrenos de que se trata.
Así, esto permitió a la demandante calcular, en el cuadro presentado como anexo A.22.12 de la demanda, la proporción exacta de terrenos cultivables, que ascendía, como acertadamente sostiene, a una superficie de 2833,596 ha, lo que se corresponde con aproximadamente el 83 % de los terrenos de que se trata.
Para la parte restante de esos terrenos, esto permitía calcular las proporciones exactas de los pastos naturales, bosques, terrenos residenciales, granjas, terrenos sumergidos y demás terrenos y evaluarlos a la luz de la información contenida en el informe de Uus Maa sobre la evolución del mercado arrendaticio en Tartumaa. Por consiguiente, la Comisión debería haber tenido en cuenta el hecho, expuesto en la página 101 de dicho informe, de que no se pagaba ningún alquiler por los «otros terrenos», integrados por terrenos turbosos, pólderes o llanuras de inundación natural, en los períodos comprendidos entre 2000 y 2004 y entre 2005 y 2009 y que hasta el período comprendido entre 2010 y 2014 no surgió un mercado arrendaticio para esos otros terrenos, para los que el alquiler era claramente inferior al de los terrenos cultivables, en la medida en que dicho precio ascendía a unos 10 euros/ha. También debería haber tomado en consideración que, en 2013, como se indica en la página 102 del citado informe sirviéndose de los datos de la Oficina de Estadística estonia, «por lo general, el precio de los campos cultivables [era] superior al de los pastos permanentes». Además, la descripción detallada de los terrenos de que se trata en ese informe le habría permitido considerar que, para las parcelas pequeñas, los alquileres inferiores se pagaban en el período comprendido entre 2005 y 2009 (página 101 del informe en cuestión).
En cambio, en la determinación del tamaño y uso de los terrenos de que se trata, la Comisión no tuvo en cuenta la información pertinente procedente del informe de Uus Maa, en el que, no obstante, basó una parte importante de su apreciación relativa a la conformidad del alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido con el precio de mercado para todo el período comprendido entre 2000 y 2017 (véanse los apartados 131 a 136 y 154 a 156 de la Decisión impugnada; véase también el apartado 44 anterior) y al que la demandante se refirió expresamente en el procedimiento administrativo para demostrar que el 16,7 % de los terrenos de que se trata no podían utilizarse para la producción agrícola (apartado 84 de la Decisión impugnada). Habida cuenta de la importancia de dicho informe para determinar el tamaño y las particularidades de los terrenos de que se trata, la Comisión no estaba dispensada de apreciar el valor probatorio de dicha información (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, apartado
) y de tenerla en cuenta en su examen. Por tanto, no podía limitarse, como parece haber presumido, a utilizar un precio medio para todas las parcelas y para todas las particularidades, sin distinción. La Comisión tampoco podía limitarse a recurrir a la información derivada de las ayudas agrícolas, de la que no precisó ni los métodos de cálculo ni las condiciones de concesión. Por consiguiente, en la medida en que ignoró las especificidades de los terrenos de que se trata y el hecho de que los terrenos cultivables solo representaban el 83 % de aquellos, forzosamente sobrevaloró el precio de mercado de dichos terrenos.
En cuarto lugar, la Comisión se basó en los datos de la Oficina de Estadística estonia para determinar el precio de mercado en el período comprendido entre 2015 y 2017 (véanse los apartados 137 a 139 de la Decisión impugnada) y, según sus propias afirmaciones, para el período comprendido entre 2010 y 2014, con el fin de corregir la «amplia banda de precios incluidos en el informe de Uus Maa» (véase el apartado 58 anterior).
A este respecto, hay que subrayar que, como admite la propia Comisión, los datos de la Oficina de Estadística estonia no son el resultado de una valoración experta del precio de alquiler de la tierra, sino que son precios medios del precio de alquiler de los terrenos agrícolas que no tienen en cuenta las características específicas de los terrenos de que se trata (apartado 133 de la Decisión impugnada).
Pues bien, sin bandas de precios, como las utilizadas en el informe de Uus Maa, no es posible, en particular, conocer el precio de mercado más bajo ni comprobar si el alquiler pagado por la demandante en el arrendamiento controvertido difiere de él. Tampoco es posible comparar ese alquiler con el precio de mercado en la provincia de Tartu en los años 2010 a 2012 y 2017, ya que, para esos años, solo existen datos referidos a toda Estonia (véase el apartado 39 de la Decisión impugnada). A ello se añaden las imprecisiones ligadas al hecho de que, por lo que respecta al período comprendido entre 2015 y 2017, la Comisión comparó, en los apartados 137 a 139 de la Decisión impugnada, dicho alquiler únicamente con los precios medios de alquiler de terrenos agrícolas y cultivables, sin tener en cuenta que, como se desprende de la descripción detallada de dicho informe (véanse también los apartados 66 a 69 anteriores), una parte de los terrenos de que se trata estaba compuesta por pastos, para los que los datos de la Oficina de Estadística estonia suelen mostrar precios inferiores (véase el apartado 39 de la Decisión impugnada).
De ello se deduce que la Comisión no ha demostrado que los datos de la Oficina de Estadística estonia en los que se basó permitiesen calcular el precio más próximo posible al valor de mercado y acreditar que la demandante hubiese pagado, en el arrendamiento controvertido, un alquiler inferior a ese precio durante los períodos comprendidos entre 2010 y 2014 y entre 2015 y 2017.
Aunque la Comisión no dispusiese, como parece sostener, de más información, no podía limitarse a basarse en los datos de la Oficina de Estadística estonia para acreditar sus conclusiones.
En virtud de su responsabilidad fundamental y exclusiva de garantizar, bajo el control del juez de la Unión, la observancia del artículo 107 TFUE y la aplicación del artículo 108 TFUE, la Comisión está obligada a comprobar, en su caso, con la ayuda de peritos, si una medida estatal implica una ventaja que no corresponde a las condiciones normales de mercado (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, apartado
y jurisprudencia citada; de 9 de diciembre de 2015, Grecia y Ellinikos Chrysos/Comisión,
T‑233/11 y T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, apartado
, y de 16 de marzo de 2016, Frucona Košice/Comisión,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, apartados
a
). Pues bien, en el caso de autos, la Comisión ni recurrió a la ayuda de peritos ni solicitó información adicional de parte de las autoridades estonias en lo relativo a los períodos en los que, a su juicio, el informe de Uus Maa no podía servir de base exclusiva de comparación.
Procede recordar también que, con arreglo a la oposición formulada por la demandante y las citadas autoridades, recae en la Comisión la carga de la prueba de la existencia de una «ayuda de Estado», en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, por lo tanto, también la prueba de que se cumple el requisito del otorgamiento de una ventaja a los beneficiarios (véase la sentencia de 4 de marzo de 2021, Comisión/Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, apartado
y jurisprudencia citada). Incluso suponiendo que la Comisión se hubiera enfrentado a un Estado miembro que, incumpliendo su deber de colaboración, no le hubiese facilitado toda la información que debía comunicarle, está obligada a basar sus decisiones en datos de una cierta fiabilidad y coherencia que constituyan una base suficiente para concluir que una empresa se ha beneficiado de una ventaja que constituye una ayuda de Estado y que, por tanto, sean idóneos para apoyar las conclusiones a las que ha llegado. En efecto, dado que la recuperación de la ayuda de que se trata del beneficiario de la misma pretende eliminar la distorsión de la competencia causada por una determinada ventaja competitiva y restablecer así la situación anterior al pago de esa ayuda, la Comisión no puede suponer que una empresa ha disfrutado de una ventaja constitutiva de una ayuda de Estado basándose en una mera presunción negativa, fundada en la inexistencia de información que permita llegar a la conclusión contraria, a falta de otros datos que puedan acreditar positivamente la existencia de una ventaja semejante (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, apartados
y
y jurisprudencia citada). Por tanto, la Comisión no puede justificar las imprecisiones de los datos de la Oficina de Estadística estonia alegando únicamente que la demandante y las autoridades estonias no han demostrado que los terrenos de que se trata mostrasen un valor inferior a los de los terrenos agrícolas medios en Estonia.
En quinto lugar, procede recordar que, en el procedimiento administrativo, las autoridades estonias no solo presentaron el informe de Uus Maa y los datos de la Oficina de Estadística estonia, sino también, mediante carta de 2 de octubre de 2014, el análisis Pindi Kinnisvara, que, no obstante, no se menciona en la Decisión impugnada.
Según el análisis Pindi Kinnisvara, fechado el 12 de abril de 2013 y que consta únicamente de una página, el precio del alquiler en la provincia de Tartu en esa fecha oscilaba principalmente entre 30 y 50 euros/ha para los contratos existentes, entre 50 y 100 euros/ha para los contratos nuevos o prorrogados, y podía superar los 100 euros/ha en las zonas bien situadas a nivel logístico y en un entorno con mayor competencia. Estas cifras concuerdan con las resultantes del informe de Uus Maa que muestra, para el período comprendido entre 2010 y 2014, según las respectivas bandas de precios indicadas, precios entre 25 y 60 euros/ha y entre 30 y 50 euros/ha (véase el apartado 50 anterior), así como con los datos de la Oficina de Estadística estonia, según los cuales el precio medio del alquiler de terrenos agrícolas en dicha provincia ascendía a 50 euros/ha en 2013 (véase el apartado 39 de la Decisión impugnada).
Pues bien, como sostiene acertadamente la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta el análisis Pindi Kinnisvara en la Decisión impugnada. En su escrito de contestación, la Comisión afirmó que se trataba de una «valoración
ex post
, que no [había] sido presentada a la Comisión en el procedimiento administrativo». Hasta la fase de la dúplica la Comisión no reconoció que las autoridades estonias le habían presentado dicho análisis en el procedimiento administrativo, si bien afirmó que no era necesario pronunciarse sobre ese análisis, debido a que «las autoridades estonias [lo habían] considerado retirado y sustituido por el informe de Uus Maa». En la vista, en respuesta a una pregunta oral formulada por el Tribunal, la Comisión precisó, remitiéndose a la nota a pie de página n.
o
6 de la dúplica, que, como consecuencia de la carta de las autoridades estonias de 7 de octubre de 2015 y de los intercambios posteriores con dichas autoridades, había considerado retirado dicho análisis. Por tanto, estimó que ya no formaba parte del expediente administrativo cuando se adoptó la Decisión impugnada. Se hicieron constar estas afirmaciones en el acta de la vista (véase también el apartado 32 anterior).
A este respecto, procede señalar que, mediante escrito de 7 de septiembre de 2015, de referencia agri.ddg4.i.2(2015)4096993, la Comisión solicitó a las autoridades estonias, en particular, que presentaran una evaluación experta independiente de los precios de alquiler correspondientes a terrenos comparables a los terrenos de que se trata. Las citadas autoridades respondieron a esa solicitud mediante escrito de 7 de octubre de 2015, el pasaje pertinente del cual, tal como se reproduce en la nota a pie de página n.
o
6 de la dúplica, tiene el siguiente tenor: «hacemos hincapié en que, para disipar cualquier duda relativa al experto, hemos iniciado una licitación, con número de referencia 167431, y, una vez adjudicado y ejecutado el contrato, probablemente podremos facilitarles el informe de expertos solicitado». Mediante escrito de 16 de diciembre de 2015, la República de Estonia presentó a la Comisión el informe de Uus Maa. Dicho escrito viene acompañado del comentario siguiente, tal como se reproduce en la nota a pie de página n.
o
6 de la dúplica: «Por el presente le presentamos la valoración (que se acompaña en anexo) solicitada en el apartado 5 de su escrito de referencia agri.ddg4.i.2(2015)4096993».
De ello se desprende que ni el escrito de las autoridades estonias de 7 de octubre de 2015 ni el de esas mismas autoridades de 16 de diciembre de 2015 mencionan el análisis Pindi Kinnisvara y se limitan, por el contrario, a responder a la solicitud de la Comisión, de 7 de septiembre de 2015, de suministrar una evaluación experta independiente de los alquileres de terrenos comparables a los explotados por la demandante, solicitud a la que se dio cumplimiento con la presentación del informe de Uus Maa. A diferencia de lo que afirma la Comisión, de dichos escritos no cabe deducir que las citadas autoridades hubiesen retirado dicho análisis, sino únicamente que este fue completado por aquel informe.
Por consiguiente, incluso si la Comisión hubiese basado su evaluación en el informe de Uus Maa, debido a que el análisis Pindi Kinnisvara había sido encargado por la demandante, no es menos cierto que disponía de dicho análisis cuando se adoptó la Decisión impugnada. En tales circunstancias, la Comisión no estaba dispensada de apreciar el valor probatorio de dicho análisis ni, en su caso, de tenerlo en cuenta en su examen (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 16 de septiembre de 2004, Valmont/Comisión,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, apartado
).
Además, es preciso recordar que la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del TFUE relativas a las ayudas de Estado, a proceder a un examen diligente e imparcial de las medidas controvertidas, con el fin de disponer, al adoptar la decisión final, de los elementos más completos y fiables posibles para ello (sentencias de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, apartado
, y de 26 de marzo de 2020, Larko/Comisión,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, apartado
). En particular, está obligada a examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos pertinentes que se le presentan. Habida cuenta de esta obligación de diligencia, que constituye, conforme a la citada jurisprudencia, un requisito indispensable para que el juez de la Unión pueda comprobar si se reúnen los elementos de hecho y de Derecho de los que depende el ejercicio de la amplia facultad de apreciación de la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, apartado
; de 20 de septiembre de 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comisión,
T‑375/03
, no publicada,
EU:T:2007:293
, apartado
, y de 16 de septiembre de 2013, ATC y otros/Comisión,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, apartado
), la Comisión no podía ignorar en su examen el análisis Pindi Kinnisvara, cuya pertinencia ha sido recordada en el apartado 78 anterior.
A la vista de todo lo anterior, procede concluir que, en la comparación del precio del alquiler con el precio de mercado y en el cálculo de la ventaja, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta, en particular, los precios mínimos incluidos en las bandas de precios utilizados en el informe de Uus Maa ni su margen de error, el contexto existente en el momento de la celebración del contrato de arrendamiento, en concreto que inicialmente no existían cláusulas de incremento del precio del alquiler, la información de dicho informe relativa al tamaño y al uso de los terrenos de que se trata, ni las imprecisiones de los datos de la Oficina de Estadística estonia. Además, en ese contexto, erróneamente no tomó en consideró el análisis Pindi Kinnisvara que le presentaron las autoridades estonias en el procedimiento administrativo.
Por tanto, el examen relativo a la conformidad del precio del alquiler por sí solo con las condiciones del mercado (apartados 132 a 140 de la Decisión impugnada) y la parte de la apreciación relativa a la cuantificación de la ventaja referida a dicho precio y a la superficie de los terrenos de que se trata (apartados 154 a 159 de la Decisión impugnada) adolecen de un error manifiesto de apreciación e incumplen la obligación de diligencia que incumbía a la Comisión.
Consideración de las obligaciones contractuales adicionales
Procede recordar que el contrato de arrendamiento establecía, además del pago del alquiler, obligaciones contractuales adicionales que se referían, en primer lugar, a las inversiones anuales en sistemas de drenaje; en segundo lugar, a los gastos para el mantenimiento de la tierra y la mejora de la calidad del suelo, incluidos gastos para la protección de los cultivos, fertilizantes minerales y orgánicos, encalado y mantenimiento de los bordes de las carreteras, y, en tercer lugar, al pago de todos los impuestos (véase el apartado 4 anterior; véase también el apartado 141 de la Decisión impugnada).
En la Decisión impugnada, la Comisión solo aceptó considerar como ingreso del Estado estonio la mitad de las inversiones anuales en los sistemas de drenaje y los valores anuales de los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria pagados por la demandante (véanse los apartados 147 y 165 de la Decisión impugnada).
En esencia, en cuanto a las inversiones anuales en los sistemas de drenaje, la Comisión estimó, por una parte, que el Estado estonio se vio eximido de algunos costes de mantenimiento que habría debido pagar como propietario de la tierra. Por otra parte, habida cuenta de que el contrato de arrendamiento tenía un plazo de vigencia largo, de veinticinco años, sostuvo que la demandante, como usuaria de la tierra, también se benefició de estas inversiones que contribuyeron a un uso más eficiente de la tierra y cuyo precio medio anual de 91163 euros el Estado no exigió ni impuso legalmente (apartados 143, 144 y 162 de la Decisión impugnada). La Comisión llegó a la conclusión de que los gastos de mantenimiento de la tierra y de mejora de la calidad del suelo, que ascendían a unos 255444 euros, interesaban a la demandante como arrendataria (apartados 145 y 163 de la Decisión impugnada). Declaró que la demandante había pagado los impuestos en nombre del Estado estonio como propietario de la tierra, de modo que este no incurrió en gastos por este concepto (apartados 146 y 164 de la Decisión impugnada).
Con arreglo a estas consideraciones, la Comisión concluyó, en el apartado 147 de la Decisión impugnada, que, aunque el precio del alquiler se viera incrementado en la mitad de lo invertido en los sistemas de drenaje y en los impuestos pagados por la demandante, los ingresos por alquiler del Estado estonio seguían siendo inferiores al precio de mercado durante todo el período comprendido entre 2000 y 2017.
En primer lugar, procede señalar que la Comisión no basó su análisis sobre las obligaciones contractuales adicionales, a diferencia del relativo a la conformidad del precio del alquiler con el precio de mercado (véanse los apartados 131 a 136 y 154 a 156 de la Decisión impugnada; véanse también los apartados 43 a 46 anteriores), en ninguna valoración externa. En particular, no hizo referencia ni al análisis Pindi Kinnisvara ni al informe de Uus Maa, que le presentaron las autoridades estonias en el procedimiento administrativo (véase el apartado 77 anterior).
Por una parte, en el análisis Pindi Kinnisvara se indica que, en los contratos de arrendamiento celebrados para poner a disposición terrenos agrícolas, no se suele obligar al arrendatario a realizar inversiones concretas, de modo que una obligación contractual exorbitante de este tipo influirá en el precio del alquiler neto de modo inversamente proporcional al precio de la obligación contractual por unidad de superficie de terreno alquilada.
Por otra parte, en el informe de Uus Maa se indica, en su página 106, que entre sus objetivos estaba «determinar si, en los contratos de arrendamiento de terrenos agrícolas, [era] costumbre imponer a los arrendatarios obligaciones en cuanto a la construcción y al mantenimiento de sistemas de mejora de la tierra y distintas medidas de fertilización». Así, en la misma página, dicho informe contiene una evaluación de las obligaciones adicionales habituales en los contratos de arrendamiento y las compara con las del contrato de arrendamiento, evaluación cuyos resultados se presentan en los apartados 34 a 37 de la Decisión impugnada, sin que la Comisión la haya tenido en cuenta en su apreciación de las obligaciones adicionales que figuran en dicho contrato, en los términos llevados a cabo en los apartados 143 a 146 y 161 a 164 de la Decisión impugnada.
De esta evaluación del informe de Uus Maa se desprende que, a principios de los años 2000, los contratos de alquiler eran más bien rudimentarios, estaban redactados en un lenguaje general y no imponían obligaciones específicas a los arrendatarios (véase también el apartado 34 de la Decisión impugnada). Posteriormente, fundamentalmente a partir de 2005, se incluyó en dichos contratos la obligación de pagar impuestos sobre la propiedad inmobiliaria y otros impuestos relacionados con el alquiler, principalmente la obligación de pagar el impuesto sobre la renta. La mejora de la tierra y el mantenimiento de los arcenes eran, en estos contratos, obligación del arrendatario (véase también el apartado 35 de la Decisión impugnada). Según dicha evaluación, la construcción o la sustitución de los sistemas de drenaje es una inversión en el patrimonio del propietario que supone un gasto importante añadido al pago del alquiler. Con el desarrollo del arrendamiento de terrenos agrícolas, a partir de los años 2010 y 2011, se incluyeron en los contratos en cuestión cláusulas relativas al uso racional de la tierra y a una conducta agronómica prudente (véase asimismo el apartado 36 de dicha Decisión).
Por lo que se refiere al contrato de arrendamiento, el informe de Uus Maa indica que no era costumbre incluir en los contratos de arrendamiento obligaciones como las impuestas a la demandante, en particular, de forma económicamente mensurable. La duración y el número de hectáreas del arrendamiento controvertido tampoco son habituales. De ello se deduce que era especialmente importante conservar un uso de la tierra conforme a su destino y preservar su fertilidad, al tiempo que se indica que determinadas cláusulas de dicho contrato restringen la libertad de la demandante para elegir los cultivos que plante (véase asimismo el apartado 37 de la Decisión impugnada).
Pues bien, la Comisión no tuvo en cuenta la información pertinente procedente del análisis Pindi Kinnisvara ni del informe de Uus Maa, a pesar de que disponía de ella cuando se adoptó la Decisión impugnada y de que tal información tenía por objeto la determinación del valor de las obligaciones contractuales adicionales. Puesto que, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 82 y 83 anteriores, no estaba dispensada de apreciar el valor probatorio de esa información y de examinarla de manera diligente e imparcial, la demandante puede sostener fundadamente que la Comisión solo tuvo en cuenta las opiniones expertas de manera selectiva.
En particular, para calcular la ventaja, la Comisión no examinó con mayor rigor, a la luz de la información pertinente procedente del análisis Pindi Kinnisvara y del informe de Uus Maa, el valor de lo invertido por la demandante ni su parte en el alquiler total. En este contexto, no tuvo suficientemente en cuenta, en particular, la inversión en los sistemas de drenaje, respecto de los cuales dicho informe señala, por un lado, que es una inversión en el patrimonio del propietario y, por otro, que supone un gasto importante para el arrendatario añadido al pago del alquiler (véase el apartado 93 anterior).
En segundo lugar, la conclusión, que figura en los apartados 144 y 162 de la Decisión impugnada, de que la mitad de las inversiones en los sistemas de drenaje debía sumarse a los ingresos del Estado, no se basa en ninguna operación numérica explícita y verificable y parece basarse, en cambio, en una estimación vaga por parte de la Comisión. En efecto, en la medida en que la Comisión consideró que esas inversiones superaban las exigencias contractuales o legales (apartados 143 y 144 de la Decisión impugnada), no indicó la parte que se ajustaba a esas exigencias y la que las superaba. Tampoco podía tener en cuenta que la demandante se beneficiaba igualmente de dichas inversiones, como consecuencia de que el contrato de arrendamiento tuviese un plazo de vigencia largo, de veinticinco años (apartado 144 de la Decisión impugnada), sin indicar el período que superaba aquel para el que podían aceptarse tales inversiones.
Por consiguiente, la estimación de la Comisión no era idónea para proporcionar, con suficiente precisión, el valor de las obligaciones contractuales adicionales de que se trata (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 9 de diciembre de 2015, Grecia y Ellinikos Chrysos/Comisión,
T‑233/11 y T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, apartado
y jurisprudencia citada), ni permitía determinar, por tanto, el precio más próximo posible al valor de mercado, tal como exige la jurisprudencia citada en el apartado 48 anterior.
Además, el hecho de que la demandante hubiese realizado inversiones más importantes que las exigidas por el contrato de arrendamiento o por la ley no demuestra, como tal, que esas inversiones no hayan beneficiado al patrimonio del propietario de los terrenos de que se trata. Por el contrario, puesto que dicho contrato establece expresamente precios mínimos para las obligaciones contractuales adicionales (véase el apartado 4 anterior), las inversiones que superen esas exigencias mínimas también pueden redundar en interés del arrendador, esto es, el Estado estonio.
En tercer lugar, la Comisión no examinó, en su análisis relativo a la consideración de las obligaciones adicionales (apartados 141 a 147 de la Decisión impugnada), si un operador privado, que actuase en condiciones de competencia normal y se hallara en una situación lo más próxima posible a la del Estado estonio, habría impuesto las obligaciones contractuales adicionales de que se trata. Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia mencionada en el apartado 62 anterior, la Comisión, sobre la que recae la carga de la prueba, estaba obligada a efectuar tal examen, como ocurrió en asuntos similares, concretamente, los que dieron lugar a las sentencias de 28 de febrero de 2012, Land Burgenland/Comisión (
T‑268/08 y T‑281/08
,
EU:T:2012:90
); de 28 de febrero de 2012, Grazer Wechselseitige Versicherung/Comisión (
T‑282/08
, no publicada,
EU:T:2012:91
) apartado
, y de 22 de mayo de 2019, Real Madrid Club de Fútbol/Comisión (
T‑791/16
,
EU:T:2019:346
), en las que la Comisión examinó si un operador privado había adoptado el comportamiento del Estado miembro en cuestión.
Dado que un operador privado se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 2000, Alitalia/Comisión,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, apartado
, y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑165/16
,
EU:T:2018:952
, apartado
y jurisprudencia citada), y que del informe de Uus Maa se desprende, por una parte, que, cuando se celebró el contrato de arrendamiento, la tierra solía ponerse a disposición de forma gratuita para evitar que quedase sin cultivar (véase el apartado 60 anterior) y, por otra parte, que el contrato de arrendamiento pretendía conservar un uso de la tierra conforme a su destino y preservar su fertilidad (véase el apartado 94 anterior), no se excluye que un operador de este tipo establezca, como alega la demandante, obligaciones contractuales adicionales para no tener que realizar él mismo las inversiones necesarias, como aquellas en los sistemas de drenaje, en el mantenimiento de la tierra y en la mejora de la calidad del suelo, que permitan, por otra parte, incrementar el valor de un terreno a largo plazo.
Sin examinar tales elementos y sin comparar la racionalidad económica del comportamiento del Estado estonio con la de un operador privado en circunstancias similares, la Comisión no podía considerar razonablemente, en los apartados 147 y 165 de la Decisión impugnada, que el precio del alquiler que procedía considerar debía incrementarse únicamente en la mitad de lo invertido en los sistemas de drenaje y en los impuestos pagados por la demandante.
A la vista de todo lo anterior, procede concluir que la Comisión se equivocó al no tener en cuenta todas las inversiones en los sistemas de drenaje como parte integrante de los ingresos por alquiler del Estado estonio.
De ello se deduce que, por lo que respecta a los momentos relevantes, esto es, en 2000, año de celebración del contrato de arrendamiento, en 2005, en 2007 y en 2009, años en los que se modificó dicho contrato para incrementar el alquiler (véase el apartado 64 anterior), la Comisión estaba obligada a apreciar si tales ingresos por alquiler eran conformes con el precio de mercado, en particular, habida cuenta de la información pertinente procedente del informe de Uus Maa.
Por tanto, el análisis relativo a la consideración en el alquiler de las obligaciones adicionales del contrato de arrendamiento (apartados 141 a 147 de la Decisión impugnada) y la parte de la apreciación relativa a la cuantificación de la ventaja referida a esas obligaciones (apartados 161 a 164 de la Decisión impugnada) adolecen de errores manifiestos de apreciación e incumplen la obligación de diligencia que incumbía a la Comisión.
Conclusión
Procede concluir, por un lado, que la Comisión incumplió su obligación de diligencia y, por otro, que tanto el examen relativo a la conformidad del precio del alquiler por sí solo con las condiciones de mercado (apartados 132 a 140 de la Decisión impugnada) como el relativo a la consideración en el alquiler de las obligaciones contractuales adicionales (apartados 141 a 147 de la Decisión impugnada) adolecen de errores manifiestos de apreciación que afectan también a la apreciación referida a la cuantificación de la ventaja (apartados 154 a 165 de la Decisión impugnada).
Por consiguiente, se han de estimar los motivos tercero y cuarto formalmente invocados y se ha de anular la Decisión impugnada en su totalidad, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás motivos formalmente planteados por la demandante.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, incluidas las correspondientes al procedimiento de medidas provisionales, conforme a lo solicitado por la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2020) 252 final de la Comisión, de 24 de enero de 2020, relativa a la ayuda estatal SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) — Presunta ayuda ilegal a AS Tartu Agro.

2)
La Comisión Europea cargará, además de con sus propias costas, con las de Tartu Agro, incluidas las correspondientes al procedimiento de medidas provisionales.

De Baere
Kreuschitz
Kecsmár
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de julio de 2022.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Sobre la demandante y sobre el alquiler de terrenos agrícolas

Sobre el procedimiento administrativo ante la Comisión

Pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Conformidad del precio del alquiler con el precio de mercado

Consideración de las obligaciones contractuales adicionales

Conclusión

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: estonio.