CELEX: 62014CJ0113
Žaloba na neplatnost
Volba právního základu
Článek 43 odst. 2 SFEU nebo čl. 43 odst. 3 SFEU
Společná organizace trhů se zemědělskými produkty
Nařízení (EU) č. 1308/2013
Článek 7
Nařízení (EU) č. 1370/2013
Článek 2
Opatření týkající se stanovení cen
Referenční prahové hodnoty
Intervenční ceny

Svou žalobou se Spolková republika Německo domáhá zrušení článku 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č.1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 671
, dále jen „jednotné nařízení o SOT“), jakož i článku 2 nařízení Rady (EU) č.1370/2013 ze dne 16. prosince 2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty (
Úř. věst. 2013, L 346, s. 12
, dále jen „nařízení o stanovení podpor a náhrad“).
Právní rámec
Jednotné nařízení o SOT
Body 2, 5, 10, 12 a 14 odůvodnění jednotného nařízení o SOT uvádějí:
„(2)
Toto nařízení by mělo obsahovat všechny základní prvky společné organizace trhů se zemědělskými produkty.
[...]
(5)
Podle čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU přijme Rada opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení. V případech, kdy se použije čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, by toto nařízení mělo z důvodu jasnosti výslovně odkazovat na skutečnost, že Rada přijme opatření na tomto právním základě.
[...]
(10)
Ke stabilizaci trhů a zajištění přiměřené životní úrovně zemědělců byl vytvořen rozlišený režim podpory trhu v různých odvětvích a zavedeny režimy přímých podpor s ohledem na různé potřeby v každém z těchto odvětví a na jejich vzájemnou závislost. Tato opatření mají podobu veřejné intervence nebo vyplácení podpory soukromého skladování. Je třeba nadále zachovat opatření podpory trhu, která by však měla být zefektivněna a zjednodušena.
[...]
(12)
Z důvodů jasnosti a transparentnosti by ustanovení týkající se veřejné intervence měla mít společnou osnovu a současně by měla dále sledovat politiku, jíž se řídí jednotlivá odvětví. Proto je třeba rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami a cenami intervenčními, které je třeba definovat. Při tom je třeba vyjasnit, že pouze ceny v rámci veřejné intervence odpovídají uplatněným regulovaným cenám uvedeným příloze 3 bodu 8 první větě Dohody WTO o zemědělství (tj. podpora tržní ceny). V této souvislosti by mělo být jasné, že tržní intervence může mít podobu veřejné intervence i jiných forem intervence, při kterých se nevyužívají předem stanovené cenové indikace.
[...]
(14)
Cena v rámci veřejné intervence by měla sestávat z pevně stanovené ceny pro určitá množství některých produktů a v jiných případech by měla záviset na nabídkovém řízení a vycházet z praxe a zkušeností z předchozích společných organizací trhů.“
Článek 7 jednotného nařízení o SOT, nadepsaný „Referenční prahové hodnoty“, stanoví:
„1.   Stanoví se tyto referenční prahové hodnoty:
a)
pokud jde o odvětví obilovin, 101,31 [eura] za tunu, vztaženo na stadium velkoobchodního prodeje u zboží dodaného do skladu před vyložením;
b)
pokud jde o neloupanou rýži, 150 [eur] za tunu za standardní jakost vymezenou v příloze III části A, vztaženo na stadium velkoobchodního prodeje u zboží dodaného do skladu před vyložením;
c)
pokud jde o cukr standardní jakosti vymezené v příloze III části B, vztaženo na nebalený cukr při převzetí v závodě:
i)
pro bílý cukr: 404,4 [eura] za tunu,
ii)
pro surový cukr: 335,2 [eura] za tunu;
d)
pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa, 2224 [eur] za tunu pro jatečně upravená těla skotu samčího pohlaví třídy zmasilosti/protučnělosti R3 podle klasifikační stupnice Unie pro jatečně upravená těla skotu ve věku osm měsíců nebo více podle přílohy IV části A;
e)
pro odvětví mléka a mléčných výrobků:
i)
246,39 [eura] za 100 kg pro máslo,
ii)
169,80 [eura] za 100 kg pro sušené odstředěné mléko;
f)
pokud jde o vepřové maso, 1509,39 [eura] za tunu pro jatečně upravená těla prasat standardní jakosti stanovené na základě hmotnosti a podílu libového masa podle klasifikační stupnice Unie pro jatečně upravená těla prasat podle přílohy IV části B takto:
i)
jatečně upravená těla o hmotnosti nejméně 60 kg, avšak menší než 120 kg: třída E,
ii)
jatečně upravená těla o hmotnosti od 120 do 180 kg: třída R;
g)
pokud jde o odvětví olivového oleje:
i)
1779 [eur] za tunu pro extra panenský olivový olej,
ii)
1710 [eur] za tunu pro panenský olivový olej;
iii)
1524 [eur] za tunu pro lampantový olivový olej s obsahem mastných kyselin 2. stupně, při odečtení 36,70 [eura] na tunu z této částky za každý další stupeň kyselosti.
2.   Komise referenční prahové hodnoty uvedené v odstavci 1 pravidelně přezkoumává s přihlédnutím k objektivním kritériím, zejména k vývoji produkce, nákladům na produkci (především na vstupy) a tržním trendům. Referenční prahové hodnoty se v případě potřeby aktualizují řádným legislativním postupem s ohledem na vývoj produkce a trhů.“
Článek 15 jednotného nařízení o SOT, nadepsaný „Cena v rámci veřejné intervence“, stanoví:
„1.   Cenou v rámci veřejné intervence se rozumí:
a)
cena, za kterou jsou produkty nakupovány v rámci veřejné intervence, je-li nákup prováděn za pevně stanovenou cenu, nebo
b)
maximální cena, za kterou mohou být produkty způsobilé pro veřejnou intervenci nakoupeny, je-li nákup prováděn prostřednictvím nabídkového řízení.
2.   Opatření týkající se stanovení úrovně ceny v rámci veřejné intervence, včetně částek, o které se cena zvýší a sníží, přijme Rada v souladu s čl. 43 odst. 3 Smlouvy o fungování EU.“
Nařízení o stanovení podpor a náhrad
Podle bodů 2 a 3 odůvodnění nařízení o stanovení podpor a náhrad:
„(2)
Z důvodů jasnosti a transparentnosti by ustanovení týkající se veřejné intervence měla mít společnou osnovu a současně by měla dále sledovat politiku, jíž se řídí jednotlivá odvětví. Proto je vhodné rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami stanovenými v [jednotném] nařízení [o SOT] na jedné straně a intervenčními cenami, které je třeba definovat, na straně druhé. Pouze intervenční ceny pro veřejnou intervenci odpovídají uplatněným regulovaným cenám uvedeným v příloze 3 bodě 8 první větě Dohody WTO o zemědělství (tj. podpora tržní ceny). V této souvislosti by mělo být jasné, že tržní intervence může mít podobu veřejné intervence i jiných forem intervence, při kterých se nevyužívají předem stanovené cenové indikace.
(3)
Měla by být stanovena úroveň ceny v rámci veřejné intervence, na níž probíhá nákup za pevně stanovenou cenu nebo prostřednictvím nabídkového řízení, včetně případů, kdy může být nutná úprava cen v rámci veřejné intervence. Je rovněž třeba přijmout opatření týkající se množstevních omezení pro provádění nákupu za pevně stanovenou cenu. V obou případech by ceny a kvantitativní omezení měly zohledňovat praxi a zkušenosti získané z dřívějších společných organizací trhů.“
Článek 1 nařízení o stanovení podpor a náhrad, který definuje oblast působnosti uvedeného nařízení, stanoví:
„Tímto nařízením se určují opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení v souvislosti s jednotnou společnou organizací zemědělských trhů, která byla zavedena [jednotným] nařízením [o SOT].“
Článek 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad, nadepsaný „Ceny v rámci veřejné intervence“, stanoví:
„1.   Úroveň ceny v rámci veřejné intervence:
a)
u pšenice obecné, pšenice tvrdé, ječmene, kukuřice, neloupané rýže a sušeného odstředěného mléka se rovná příslušné referenční prahové hodnotě stanovené v článku 7 [jednotného] nařízení [o SOT] v případě nákupu za pevně stanovenou cenu a nepřekročí příslušnou referenční prahovou hodnotu v případě nákupu prostřednictvím nabídkového řízení;
b)
u másla se rovná 90 % referenční prahové hodnoty stanovené v článku 7 [jednotného] nařízení [o SOT] v případě nákupu za pevně stanovenou cenu a nepřekročí 90 % referenční prahové hodnoty v případě nákupu prostřednictvím nabídkového řízení;
c)
u hovězího a telecího masa nepřekročí úroveň uvedenou v čl. 13 odst. 1 písm. c) [jednotného] nařízení [o SOT].
2.   Ceny v rámci veřejné intervence pro pšenici obecnou, pšenici tvrdou, ječmen, kukuřici a neloupanou rýži uvedené v odstavci 1 se upravují zvýšením či snížením na základě hlavních kritérií jakosti pro dané produkty.
3.   Komise přijme prováděcí akty, kterými stanoví zvýšení či snížení ceny v rámci veřejné intervence pro produkty uvedené v odstavci 2 tohoto článku za podmínek v něm stanovených. Tyto prováděcí akty se přijímají přezkumným postupem podle čl. 15 odst. 2.“
Skutečnosti předcházející sporu
Společná organizace zemědělských trhů byla poprvé kodifikována jednotným a celkovým způsobem nařízením Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty (
Úř. věst. 2007, L 299, s. 1
), přijatým na základě článku 37 ES.
Ustanovení, jejichž zrušení se Spolková republika Německo domáhá, byla přijata v kontextu reformy společné zemědělské politiky (SZP), která byla přijata po vstupu Lisabonské smlouvy a Smlouvy o FEU v platnost.
Komise předložila dne 12. října 2011 návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty, na základě čl. 43 odst. 2 SFEU. Článek 7 tohoto návrhu jednotného nařízení o SOT upravoval v této verzi stanovení „referenčních cen“.
Téhož dne Komise předložila návrh nařízení Rady, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty, který se opíral o čl. 43 odst. 3 SFEU.
Dne 13. září 2012 předsednictví Rady Evropské unie oznámilo Zvláštnímu výboru pro zemědělství, že podle jeho závěru je pouze Rada oprávněna stanovit referenční ceny zemědělských produktů, které mohou být předmětem veřejných intervencí, a to v souladu s čl. 43 odst. 3 SFEU. Podle Rady sdílí tento závěr velká většina členských států.
Po dlouhých diskusích mezi Parlamentem, předsednictvím Rady a Komisí zaslal Generální sekretariát Rady dne 4. června 2013 zprávu o neformálním trialogu o jednotném nařízení o SOT probíhajícím mezi Parlamentem, Radou a Komisí. Z ní vyplynulo, že stanovení referenčních cen je sporným bodem. V průběhu jednání Parlament oznámil, že neschválí reformní balíček SZP, pokud v budoucím jednotném nařízení o SOT nebude obsažena právní úprava týkající se referenčních cen.
Dne 25. června 2013 předložilo předsednictví Rady dodatek k pracovnímu dokumentu, který převzal přetrvávající sporné body. Pod názvem „Stanoviska k ustanovením souvisejícím s čl. 43 odst. 3“ („Positions on Article 43(3) related provisions“) týkajícím se jednotného nařízení o SOT navrhovalo jako kompromisní cíl („landing zone“) použití pojmu „referenční prahová hodnota“.
V průběhu hlasování o změně obecného směru, které se konalo rovněž dne 25. června 2013, byl tento obecný směr přijat většinou hlasů. Spolková republika Německo a Spojené království Velké Británie a Severního Irska se nicméně zdržely hlasování.
Dne 25. září 2013 předložilo předsednictví Rady pracovní dokument týkající se úplnosti konsolidovaného znění návrhu jednotného nařízení o SOT. V tomto znění celý návrh odrážel dohodu, k níž došlo v rámci vnitřních trialogů. Článek 7 konsolidovaného znění návrhu jednotného nařízení o SOT byl již nadepsán „Referenční prahové hodnoty“, a nikoli „Referenční ceny“. Obsah nařízení však zůstal nezměněn.
Dne 13. prosince 2013 předložil Generální sekretariát Rady sdělení určené delegacím, podle kterého „výsledek jednání týkajících se použití čl. 43 odst. 3 SFEU zapadá do rámce celkového kompromisu týkajícího se aktuální reformy SZP a nedotýká se postavení všech orgánů, pokud jde o oblast působnosti tohoto ustanovení, ani dalšího vývoje této otázky, zejména nové judikatury Soudního dvora Evropské unie“.
V „[p]rohlášení Rady k čl. 43 odst. 3 [SFEU]“ bylo uvedeno, co se týče výsledků jednání o SZP v rámci trialogu z června 2013, že „Rada potvrzuje, že jediným cílem jejího rozhodnutí směřujícího k tomu, aby se jednotné nařízení o SOT týkalo otázek souvisejících s čl. 43 odst. 3 SFEU, je umožnit za výjimečných okolností tohoto trialogu kompromis“.
Spolková republika Německo prohlásila, že z různých důvodů nemůže podpořit některé z návrhů obsažených v návrhu jednotného nařízení o SOT. Tento členský stát zejména uvedl, že Rada na základě čl. 43 odst. 3 SFEU přijímá na návrh Komise opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení, a že tedy přijímání těchto opatření spadá do výlučné pravomoci Rady. Podle tohoto členského státu je rovněž nepřijatelné, aby došlo k odchýlení se od tohoto pravidla o rozdělení pravomocí mezi orgány Unie stanoveného Smlouvami.
V okamžiku hlasování o přijetí jednotného nařízení o SOT, které se konalo dne 16. prosince 2013, se Spolková republika Německo vyslovila proti přijetí návrhu a vláda Spojeného království se zdržela hlasování. Při hlasování o přijetí nařízení o stanovení podpor a náhrad, které se konalo v týž den, se tyto členské státy zdržely hlasování.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Spolková republika Německo navrhuje, aby Soudní dvůr zrušil článek 7 jednotného nařízení o SOT a článek 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad, aby zachoval účinky uvedených ustanovení, dokud nevstoupí v platnost právní úprava přijatá na náležitém právním základě, a aby uložil Parlamentu a Radě náhradu nákladů řízení.
Parlament navrhuje, aby Soudní dvůr prohlásil žalobu za nepřípustnou, a podpůrně, aby ji zamítl jako neopodstatněnou. Kromě toho tento orgán navrhuje, aby Soudní dvůr uložil Spolkové republice Německo náhradu nákladů řízení.
Rada ponechává na úvaze Soudního dvora, jak rozhodne o hlavních návrhových žádáních Spolkové republiky Německo, a navrhuje, aby Soudní dvůr v případě, že vyhoví těmto návrhovým žádáním, rozhodl, že účinky napadených ustanovení musí být považovány za „zachované“ ve smyslu čl. 264 druhého pododstavce SFEU až do doby, než vstoupí v platnost ustanovení přijatá na náležitém právním základě, a aby rozhodl, že všichni účastníci řízení ponesou vlastní náklady řízení.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 22. května 2014 bylo povoleno vedlejší účastenství Komise na podporu návrhových žádání Parlamentu. Předseda Soudního dvora povolil rozhodnutím ze dne 7. července 2014 vedlejší účastenství České republiky a rozhodnutím ze dne 17. července 2014 vedlejší účastenství Spojeného království na podporu návrhových žádání Spolkové republiky Německo.
K přípustnosti
Argumentace účastníků řízení
Parlament a Komise se domnívají, že žaloba na částečné zrušení jednotného nařízení o SOT je nepřípustná z důvodu, že ustanovení, jehož zrušení je požadováno, nelze oddělit od ostatních ustanovení dotčeného aktu. Článek 7 jednotného nařízení o SOT totiž plní více funkcí v rámci tohoto nařízení, které úzce souvisejí s ostatními ustanoveními zmíněného nařízení. Kromě toho tento článek spadá v plném rozsahu do cílů jednotného nařízení o SOT a slouží k dosažení jeho cílů. Podstata tohoto nařízení by tudíž byla změněna, kdyby byl uvedený článek 7 zrušen.
Naproti tomu Spolková republika Německo, podporovaná Českou republikou, Spojeným královstvím a Radou, se domnívá, že ustanovení, jejichž zrušení je požadováno, jsou oddělitelná od ostatních ustanovení nařízení, kterých jsou součástí. Na podporu své argumentace zejména uvádí, že blízkost referenční prahové hodnoty a intervenčních cen upravených v nařízení o stanovení podpor a náhrad je zřetelnější než blízkost referenčních prahových hodnot a jiných ustanovení jednotného nařízení o SOT. Navíc neexistuje žádná informace, z které by bylo možné dovodit, že by podstata jednotného nařízení o SOT, které obsahuje více než dvě stě článků, byla zrušením článku 7 – týkajícího se referenční prahové hodnoty – změněna.
Závěry Soudního dvora
Podle ustálené judikatury Soudního dvora je částečné zrušení unijního aktu možné pouze v rozsahu, v němž jsou prvky, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu. Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že tento požadavek oddělitelnosti není splněn, jestliže částečné zrušení aktu způsobí změnu jeho podstaty (rozsudek ze dne 18. března 2014, Komise v. Parlament a Rada,
C‑427/12 P
,
EU:C:2014:170
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba připomenout, že článek 7 jednotného nařízení o SOT stanoví referenční prahové hodnoty různých zemědělských produktů v eurech a centech za hmotnostní jednotku dotyčného produktu.
Jednotné nařízení o SOT kromě toho stanoví společnou organizaci trhů pro všechny zemědělské produkty uvedené v příloze I Smluv a týká se nejrůznějších aspektů, jako jsou zejména veřejné intervence na trzích, podpora soukromého skladování, režimy podpory různých dotčených zemědělských odvětví, pravidla pro uvádění na trh a pro organizace producentů a obchod se třetími zeměmi.
Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 41 svého stanoviska, tyto jednotlivé aspekty uvedené v jednotném nařízení o SOT nemají žádný vztah k referenčním prahovým hodnotám stanoveným v článku 7 tohoto nařízení. Pouze intervenční ceny, jejichž definice je sice upravena v článku 15 tohoto nařízení, ale které jsou upraveny v nařízení o stanovení podpor a náhrad, lze považovat za související s uvedenými prahovými hodnotami.
Z toho vyplývá, že článek 7 jednotného nařízení o SOT se týká oddělitelného aspektu právního rámce stanoveného tímto nařízením, a jeho případným zrušením by tudíž nebyla dotčena podstata tohoto nařízení.
Žaloba Spolkové republiky Německo znějící na částečné zrušení jednotného nařízení o SOT je tedy přípustná.
K věci samé
Argumentace účastníků řízení
Spolková republika Německo tvrdí, že Parlament a Rada opřely článek 7 jednotného nařízení o SOT o nesprávný právní základ. Toto ustanovení podle ní obsahuje „referenční ceny“, které i přesto, že jeho název byl nahrazen výrazem „referenční prahové hodnoty“, představuje „opatření týkající se stanovení cen“. Tento článek měl tedy být nezbytně přijat na základě čl. 43 odst. 3 SFEU.
Na podporu svého tvrzení předkládá Spolková republika Německo zaprvé argumenty týkající se dřívějšího režimu společné organizace zemědělských trhů, a sice systému vycházejícího z nařízení č. 1234/2007, jehož bod 16 odůvodnění definoval „referenční ceny“ jako ceny vzniklé na základě zásadního rozhodnutí Rady. V této souvislosti tento členský stát připomíná, že nařízení č. 1234/2007 přiznávalo pravomoc měnit referenční ceny výslovně Radě. Navíc někdejší společná organizace zemědělských trhů, stejně jako historie vzniku jednotného nařízení o SOT obecně a jeho článku 7 zvláště ukazují, že systém opatření týkajících se stanovení cen zemědělských produktů nebyl zásadně změněn a „referenční ceny“, nadále nazývané „referenční prahové hodnoty“, i nadále slouží jako „záchranná síť“ SZP.
Zadruhé Spolková republika Německo odkazuje na znění čl. 43 odst. 3 SFEU, které nerozlišuje mezi cenami v striktním slova smyslu a v širokém slova smyslu, neboť se vztahuje na všechna „opatření týkající se stanovení cen“. Všechny základní aspekty stanovení cen tak spadají do výlučné pravomoci Rady. Ostatně z bodů 54 a 59 rozsudku ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), vyplývá, že čl. 43 odst. 3 SFEU Radě přiznává pravomoc přijmout jiné akty než prováděcí akty a že oblast působnosti tohoto ustanovení není omezena na opatření týkající se stanovení cen. Je třeba uzavřít
a

fortiori
, že článek 7 jednotného nařízení o SOT spadá do oblasti působnosti tohoto ustanovení. Vzhledem k tomu, že článek 7 jednotného nařízení o SOT stanoví konkrétní měnovou jednotku pro některé zemědělské produkty a článek 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad definuje intervenční ceny jako určité procento z „referenční prahové hodnoty“, je článek 7 jednotného nařízení o SOT základním aspektem stanovení cen.
Pokud jde zatřetí o cíle sledované v čl. 43 odst. 3 SFEU, Spolková republika Německo uvádí, že z čl. 7 odst. 2 jednotného nařízení o SOT vyplývá, že referenční prahové hodnoty se aktualizují s ohledem na vývoj produkce a směřování trhů. Má-li tedy příslušný normativní orgán reagovat rychle, pružně a účinně na narušení trhu, byla by tato reakce mnohem rychlejší, kdyby měla Rada, která od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost již není povinna konzultovat Parlament, příslušnou pravomoc.
Začtvrté Spolková republika Německo tvrdí, že z bodu 58 rozsudku ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), vyplývá, že články 43 odst. 2 a 43 odst. 3 SFEU představují dva zjevně odlišené právní základy, které se vzájemně vylučují a mezi kterými není žádná hierarchie. Článek 43 odst. 2 SFEU by byl ostatně naprosto zbaven smyslu, a ztratil by tedy užitečný účinek, kdyby byl v tomto případě zvolen za právní základ čl. 43 odst. 2 SFEU.
Na námitku Parlamentu, že z čl. 40 odst. 2 SFEU vyplývá, že normotvůrce Unie může při výkonu své pravomoci podle čl. 43 odst. 2 SFEU přijmout všechna opatření uvedená v čl. 40 odstavci 2 SFEU, včetně „regulace cen“, Spolková republika Německo odpovídá, že tento argument nezohledňuje existenci čl. 43 odst. 3 SFEU a ohrožuje užitečný účinek tohoto ustanovení.
Vzhledem ke všem výše uvedeným poznatkům Spolková republika Německo uzavírá, že čl. 43 odst. 3 SFEU představuje jediný platný právní základ pro přijetí článku 7 jednotného nařízení o SOT.
Česká republika, Spojené království a Rada sdílejí argumentaci Spolkové republiky Německo. Kromě toho Rada s odkazem na čl. 294 odst. 1 SFEU uvádí, že Smlouvy nijak nepodporují hypotézu, podle níž má řádný legislativní postup přednost před ustanoveními, která stanoví přijímání nelegislativních aktů.
Česká republika mimo jiné dodává, že čl. 43 odst. 3 SFEU představuje
lex specialis
ve vztahu k širším opatřením, která stanoví čl. 43 odst. 2 SFEU. Tento výklad ostatně nevyvrací ani rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
).
Mimo jiné je podle tohoto členského státu existence dvou rozdílných právních základů způsobena tím, že v době jednání o Smlouvě o Ústavě pro Evropu, která vedla k přijetí Lisabonské smlouvy, si členské státy přály zůstat suverénní, pokud jde o náklady na SZP. Právě z tohoto důvodu byl článek 37 ES, který představoval jediný právní základ, jak uvedl Soudní dvůr v bodě 57 rozsudku ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), nahrazen dvěma rozdílnými právními základy, které sledují odlišné cíle a mají každý specifickou oblast působnosti.
Spojené království uvádí, že z rozsudku ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), vyplývá, že čl. 43 odst. 3 SFEU není omezen na přiznání zbytkové pravomoci nebo na přenesení pravomoci na Radu, ale že tomuto orgánu přiznává výlučnou pravomoc pro přijímání veškerých opatření týkajících se stanovení cen, zvláště těch, která zahrnují technická a vědecká posouzení. Přijetí takového ustanovení, jako je článek 7 jednotného nařízení o SOT, které přímo stanoví ceny, tedy
a fortiori
spadá do výlučné pravomoci Rady.
Parlament podporovaný Komisí sdílí názor Spolkové republiky Německo, že čl. 43 odst. 2 SFEU a čl. 43 odst. 3 SFEU představují dva rozdílné právní základy. Oba tyto orgány mají za to, že čl. 43 odst. 3 SFEU přiznává Radě pouze velmi specifickou pravomoc výkonné povahy, kterou je přesné a konečné stanovení výše cen. Každé opatření jdoucí nad rámec takového stanovení spadá do oblasti působnosti čl. 43 odst. 2 SFEU.
Podle Parlamentu je tento výklad potvrzen rozsudkem ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
). Z bodu 58 tohoto rozsudku totiž vyplývá, že všechna opatření nezbytná k sledování cílů společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky zahrnují politické rozhodnutí. Jejich přijetí je tedy vyhrazeno unijnímu normotvůrci.
Intervenční mechanismus přitom představuje základní prvek pro dosažení cílů SZP, jak jsou uvedeny v článku 39 SFEU, jak to potvrzuje skutečnost, že podle čl. 40 odst. 2 SFEU má unijní normotvůrce pravomoc přijímat opatření k regulaci cen.
Parlament z toho vyvozuje, že „opatření“, která je Rada zmocněna přijímat podle čl. 43 odst. 3 SFEU, mohou být kvalifikována jako „prováděcí akty
sui generis
“. Podle něj musí být nelegislativní postup stanovený v čl. 43 odst. 3 SFEU chápán jako výjimka z obecného pravidla stanoveného v čl. 43 odst. 2 SFEU. Komise naopak spatřuje hierarchický vztah mezi článkem 43 odst. 2 SFEU a článkem 43 a odst. 3 SFEU. Dodává, že unijní normotvůrce má značnou posuzovací pravomoc, pokud jde o přenesení pravomocí na výkonnou složku, a že v tomto případě nedošlo k žádnému zjevnému pochybení při výkonu uvedené posuzovací pravomoci, přestože čl. 43 odst. 3 SFEU výslovně stanoví přenesení pravomoci.
Co se týče cíle a obsahu článku 7 jednotného nařízení o SOT, Parlament uvádí, že tento cíl je totožný s cílem jednotného nařízení o SOT, a tedy neoddělitelný od cíle tohoto nařízení, tedy „stanovit společnou organizaci trhů se zemědělskými produkty“. Podle Parlamentu a Komise představuje článek 7 jednotného nařízení o SOT základní ustanovení, pokud jde o režim intervencí do společné organizace trhů. Referenční prahové hodnoty představují jako „záchranná síť SZP“ spouštěcí mechanismus intervencí a jiných druhů opatření na podporu trhů.
Pokud jde o označení „referenční prahové hodnoty“, které byly nazývány jak v nařízení č. 1234/2007, tak v rámci jednání o reformě SZP jako „referenční ceny“, Parlament uvádí, že název článku 7 jednotného nařízení o SOT byl změněn, aby odpovídal požadavku Rady. Pro Komisi bylo dřívější označení „referenční prahové hodnoty“ zavádějící, neboť „referenční ceny“ již byly prahovými hodnotami, jimiž se řídilo stanovení skutečných cen, a měly pouze orientační funkci.
Co se týče odkazu Spolkové republiky Německo na dřívější režim společné organizace trhů, Parlament a Komise mají za to, že tento členský stát mlčky přechází skutečnost, že nařízení č. 1234/2007 bylo přijato na jiném právním základu, a sice na základě článku 37 ES.
Pokud jde o argument Spolkové republiky Německo, podle něhož by byl užitečný účinek čl. 43 odst. 3 SFEU ohrožen, kdyby článek 7 jednotného nařízení o SOT mohl být založen na čl. 43 odst. 2 SFEU, Parlament se domnívá, že přijetí nařízení o stanovení podpor a náhrad jako takového postačuje k prokázání užitečného účinku čl. 43 odst. 3 SFEU. Ani Parlament, ani Komise ostatně nepovažují za nezbytné rychle upravovat referenční prahové hodnoty s ohledem na vývoj trhu, což by podle Spolkové republiky Německo vyžadovalo zásah Rady. Přestože cílem čl. 43 odst. 3 SFEU je zaručit rychlé stanovení cen a tento úkol představoval při zavádění SZP důležitý požadavek, ztrácel již v minulosti podle Parlamentu postupně význam a prakticky vymizel.
Parlament podpůrně tvrdí, že i kdyby článek 7 jednotného nařízení o SOT sledoval cíle stanovené v článcích 43 odst. 2 a 43 odst. 3 SFEU, bylo by napadené ustanovení stále platné na základě přednosti cílů stanovených čl. 43 odst. 2 SFEU v rámci jednotného nařízení o SOT.
Závěry Soudního dvora
Spolková republika Německo svým jediným žalobním důvodem tvrdí, že přijetím článku 7 jednotného nařízení o SOT nikoliv na základě čl. 43 odst. 3 SFEU, ale čl. 43 odst. 2 SFEU, zvolily Parlament a Rada nesprávný právní základ.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že jak vyplývá ze znění čl. 43 odst. 2 SFEU, Parlament a Rada jsou povinny přijmout řádným legislativním postupem zejména „ustanovení nezbytná pro sledování cílů společné zemědělské politiky a společné rybářské politiky“, zatímco Rada na základě čl. 43 odst. 3 SFEU přijme na návrh Komise „opatření týkající se stanovení cen, dávek, podpor a množstevních omezení a stanovení a přidělení rybolovných práv“.
Je třeba dále upřesnit, že opatření, která zahrnují politické rozhodnutí vyhrazené unijnímu normotvůrci z důvodu, že jsou nezbytná pro sledování cílů souvisejících se společnou zemědělskou politikou a společnou rybářskou politikou, musí být založena na čl. 43 odst. 2 SFEU. Naproti tomu přijetí opatření týkajících se stanovení a udělení možnosti rybolovu v souladu s čl. 43 odst. 3 SFEU nevyžaduje učinění takového rozhodnutí, jelikož taková opatření mají převážně technickou povahu a mají být přijímána k provedení ustanovení přijatých na základě čl. 43 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. října 2014, Parlament a Komise v. Rada,
C‑103/12 a C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, bod
, a ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada,
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, body
a
).
V této souvislosti sice čl. 43 odst. 3 SFEU Radě přiznává zejména pravomoc přijmout v dotyčné oblasti prováděcí akty, avšak nic to nemění na tom, že tyto akty nelze jednoduše zaměňovat s akty, které svěřují prováděcí pravomoci podle čl. 291 odst. 2 SFEU (rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada,
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, bod
).
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Parlament, toto ustanovení přiznává Radě pravomoc přijmout akty, které jdou nad rámec toho, co lze považovat za „prováděcí akt“.
Kromě toho čl. 43 odst. 2 SFEU a čl. 43 odst. 3 SFEU sledují rozdílné cíle a mají oba specifickou oblast působnosti, takže mohou být použity samostatně jako základ pro přijetí opatření stanovených v rámci SZP, přičemž Rada, pokud přijímá akty na základě čl. 43 odst. 3 SFEU, musí jednat v mezích svých pravomocí, jakož i případně v právním rámci, který již byl vymezen na základě čl. 43 odst. 2 SFEU (viz, pokud jde o společnou rybářskou politiku, rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada,
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, bod
, obdobně použitelný na SZP).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že na rozdíl od toho, co uvádí Komise, nelze platně tvrdit, že Soudní dvůr uznal hierarchii mezi dvěma diskutovanými ustanoveními. Použití výrazu „případně“ Soudním dvorem totiž umožňuje dospět k tomu, že Rada může využít pravomoci, které jsou jí přiznány v čl. 43 odst. 3 SFEU, přestože unijní normotvůrce ještě nevymezil právní rámec výkonem pravomocí, které jsou mu přiznány v čl. 43 odst. 2 SFEU.
Z judikatury Soudního dvora vedle toho vyplývá, že oblast působnosti čl. 43 odst. 3 SFEU se může vztahovat na opatření, která se neomezují na stanovení a přidělení rybolovných práv, pokud tato opatření nezahrnují politické rozhodnutí vyhrazené unijnímu normotvůrci z důvodu jejich nezbytnosti pro sledování cílů souvisejících se společnou zemědělskou politikou a společnou rybářskou politikou (rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada,
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, bod
).
Konečně je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora se musí volba právního základu unijního aktu zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu, mezi něž patří zejména cíl a obsah tohoto aktu (rozsudky ze dne 23. října 2007, Komise v. Rada,
C‑440/05
,
EU:C:2007:625
, bod
, a ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada,
C‑103/12 a C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, bod
).
Právě ve světle těchto úvah je tudíž nutné ověřit, zda Parlament a Rada oprávněně použily čl. 43 odst. 2 SFEU jako právní základ pro přijetí článku 7 jednotného nařízení o SOT.
Pokud jde o cíl sledovaný článkem 7 jednotného nařízení o SOT, je třeba konstatovat, že z bodu 10 odůvodnění tohoto nařízení sice vyplývá, že ke stabilizaci trhů a zajištění přiměřené životní úrovně zemědělců byl vytvořen rozlišený režim cenové podpory a že opatření přijatá v rámci tohoto systému mohou mít podobu veřejné intervence, a z bodu 12 odůvodnění uvedeného nařízení, že je třeba rozlišovat mezi referenčními prahovými hodnotami a intervenčními cenami.
Vzhledem k neexistenci jakéhokoliv dalšího upřesnění ze strany unijního normotvůrce, zejména v článku 7 jednotného nařízení o SOT, nejsou tyto dva prvky nicméně schopny právně dostačujícím způsobem prokázat, pokud jde o údajný význam politického rozhodování prostřednictvím přijetí těchto prahových hodnot, existenci takového významu.
Uvedený závěr je podporován skutečností, že s ohledem na znění článku 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad slouží referenční prahové hodnoty výlučně jako základní prvky pro stanovení intervenčních cen pro dotčené produkty.
Jak ostatně uvedl generální advokát v bodě 83 svého stanoviska, body 16 a 28 nařízení č. 1234/2007 abstraktně popisují vztah mezi referenční cenou, nadále nazývanou „referenční prahové hodnoty“, a intervenčními cenami a umožňují mít za to, že referenční prahové hodnoty představují zásadní prvky pro výpočet intervenčních cen. Vzhledem k tomu, že podle bodu 12 odůvodnění jednotného nařízení o SOT unijní normotvůrce zamýšlel zachovat intervenční politiku ve vztahu ke všem odvětvím, je třeba dospět k závěru, že vztah mezi referenčními prahovými hodnotami a intervenčními cenami nebyl ovlivněn přijetím jednotného nařízení o SOT.
Pokud jde o obsah článku 7 jednotného nařízení o SOT, je třeba připomenout, že odst. 1 tohoto článku stanoví pro produkty měnové hodnoty na jednotku hmotnosti. Pouhá okolnost, že se unijní normotvůrce rozhodl použít termín „prahové hodnoty“ namísto dříve používaného termínu „ceny“, neodporuje skutečnosti, že tyto hodnoty představují ceny. Jak ostatně vyplývá z čl. 7 odst. 2 tohoto nařízení, dotčené prahové hodnoty jsou stanoveny zejména na základě „cen“ na vstupu.
Je třeba dodat, jak vyplývá z bodu 65 tohoto rozsudku, že znění článku 7 jednotného nařízení o SOT neumožňuje ani určit cíle sledované referenčními prahovými hodnotami, které stanoví, ani stanovit, zda přijetí tohoto článku unijním normotvůrcem vyžadovalo politické rozhodnutí, které je mu vyhrazeno z důvodu, že je nezbytné pro sledování cílů SZP.
Kromě toho je třeba připomenout, že ani článek 7 jednotného nařízení o SOT, ani žádné jiné ustanovení tohoto nařízení neobsahují definice pojmu „referenční prahové hodnoty“. Neexistence takové definice v uvedeném nařízení, když pojem „intervenční ceny“ je definován v článku 15 tohoto nařízení, umožňuje vyvrátit argument Parlamentu, podle kterého stanovení prahových hodnot zahrnuje politické rozhodnutí vyhrazené normotvůrci.
V této souvislosti je třeba dodat, že z čl. 7 odst. 2 jednotného nařízení o SOT vyplývá, že referenční prahové hodnoty musí být přehodnoceny s ohledem na objektivní faktory, jako je vývoj produkce, náklady na produkci a směřování trhů.
Jak přitom tvrdí Spolková republika Německo, Česká republika, Spojené království a Rada, takový přezkum nevyhnutelně předpokládá technické a vědecké posouzení, a je tedy třeba jej odlišit od opatření, která zahrnují politická rozhodnutí, která musí být podle judikatury Soudního dvora vyhrazena unijnímu normotvůrci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2014, Parlament a Komise v. Rada,
C‑103/12 a C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, bod
). Posouzení vesměs technických prvků za účelem přijetí opatření týkajících se stanovení cen je výsadou, kterou čl. 43 odst. 3 SFEU vyhrazuje Radě.
Vzhledem k tomu, že neexistuje žádný další prvek v jednotném nařízení o SOT, který by umožňoval platné stanovení rozdílu mezi přezkumem dotčených prahových hodnot a jejich prvním stanovením, a s ohledem na skutečnost uvedenou v bodě 66 tohoto rozsudku, podle které intervenční ceny vycházejí z referenčních prahových hodnot, je třeba uzavřít, že stanovení uvedených prahových hodnot představuje opatření týkající se stanovení cen. Článek 7 jednotného nařízení o SOT měl být proto přijat na základě čl. 43 odst. 3 SFEU.
Tento závěr není vyvrácen argumentem Parlamentu, podle kterého článek 7 jednotného nařízení o SOT sleduje cíle stanovené jak v čl. 43 odst. 2 SFEU, tak v čl. 43 odst. 3 SFEU, tak, že s ohledem na převahu cílů uvedených v čl. 43 odst. 2 SFEU by článek 7 tohoto nařízení neměl být zrušen.
Jak totiž vyplývá z bodu 31 tohoto rozsudku, je článek 7 jednotného nařízení o SOT jasně oddělitelný od ostatních ustanovení tohoto nařízení. Jak mimoto rozhodl Soudní dvůr v bodě 58 svého rozsudku ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada (
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), čl. 43 odst. 2 SFEU a čl. 43 odst. 3 SFEU sledují rozdílné cíle a mají oba specifickou oblast působnosti. Stejně jako Rada musí při přijímání opatření na základě čl. 43 odst. 3 SFEU respektovat meze svých pravomocí, musí tudíž unijní normotvůrce při přijímání opatření na základě čl. 43 odst. 2 SFEU respektovat meze pravomocí, které mu příslušejí.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba jedinému žalobnímu důvodu Spolkové republiky Německo vyhovět.
Článek 7 jednotného nařízení o SOT musí být proto zrušen.
S ohledem na okolnost, že článek 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad výslovně odkazuje pro stanovení intervenčních cen na referenční prahové hodnoty stanovené v článku 7 jednotného nařízení o SOT, zbavuje zrušení článku 7 článek 2 jeho podstaty.
Vzhledem k neoddělitelným vazbám, které spojují článek 7 jednotného nařízení o SOT a článek 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad, je tedy třeba zrušit i tento článek.
K návrhu zachovat účinky napadených ustanovení
Spolková republika Německo žádá Soudní dvůr, aby pro účely ochrany vyšších zájmů, a zejména z důvodu ochrany legitimního očekávání zemědělských podniků a z důvodu právní jistoty zachoval v souladu s čl. 264 druhým pododstavcem SFEU účinky napadených ustanovení až do doby, kdy vstoupí v platnost nová ustanovení přijatá na náležitém právním základě. Komise tuto argumentaci podpůrně podporuje.
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU Soudní dvůr může, považuje-li to za nezbytné, uvést ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že s ohledem na důvody související s právní jistotou lze účinky takového aktu zachovat zejména tehdy, kdy by okamžité účinky jeho zrušení měly závažné negativní důsledky pro dotyčné osoby a legalita napadeného aktu není zpochybněna z důvodu jeho účelu nebo obsahu, nýbrž z důvodu nedostatku pravomoci jeho autora nebo z důvodu porušení podstatných formálních náležitostí. Mezi tyto důvody patří zejména pochybení týkající se právního základu napadeného aktu (rozsudek ze dne 1. prosince 2015, Parlament a Komise v. Rada,
C‑124/13 a C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, bod
).
V projednávané věci je třeba uvést, že podle článku 232 jednotného nařízení o SOT toto nařízení, včetně jeho článku 7, vstoupilo v platnost dnem jeho zveřejnění v
Úředním věstníku Evropské unie
, k němuž došlo dne 20. prosince 2013, a je použitelné od 1. ledna 2014.
Vzhledem k tomu, že dotčená ustanovení stanovují ceny, u kterých musí být provedena veřejná intervence, a tato usiluje o zajištění stability trhů a zajišťuje odpovídající životní úroveň zemědělců, jejich zrušení s okamžitým účinkem by mohlo mít za následek vážné důsledky pro dotčené osoby.
Za těchto podmínek existují významné důvody právní jistoty, které odůvodňují, aby Soudní dvůr vyhověl návrhu na zachování účinků článku 7 jednotného nařízení o SOT a článku 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad. Kromě toho je třeba uvést, že Spolková republika Německo nezpochybnila legalitu článku 7 jednotného nařízení o SOT z důvodu jeho účelu nebo obsahu, takže v tomto ohledu neexistuje překážka, proč by Soudní dvůr nemohl nařídit takové zachování účinků.
Je tedy třeba zachovat účinky článku 7 jednotného nařízení o SOT a článku 2 nařízení o stanovení podpor a náhrad do doby, než v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne pět měsíců počínaje dnem vynesení tohoto rozsudku, vstoupí v platnost nová právní úprava založená na náležitém právním základě, a sice na čl. 43 odst. 3 SFEU.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Spolková republika Německo požadovala uložení náhrady nákladů řízení Parlamentu a Radě a projednávané žalobě bylo vyhověno, je důvodné Parlamentu a Radě uložit náhradu nákladů řízení. V souladu s čl. 140 odst. 1 tohoto jednacího řádu ponesou Česká republika, Spojené království a Komise, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (pátý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 7 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1308/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty a zrušují nařízení Rady (EHS) č. 922/72, (EHS) č. 234/79, (ES) č. 1037/2001 a (ES) č. 1234/2007, se zrušuje.

2)
Článek 2 nařízení Rady (EU) č. 1370/2013 ze dne 16. prosince 2013, kterým se určují opatření týkající se stanovení některých podpor a náhrad v souvislosti se společnou organizací trhů se zemědělskými produkty, se zrušuje.

3)
Účinky článku 7 nařízení č. 1308/2013 a článku 2 nařízení č. 1370/2013 se zachovávají do doby, kdy v přiměřené lhůtě, která nepřesáhne pět měsíců počínaje dnem vynesení tohoto rozsudku, vstoupí v platnost nová právní úprava založená na náležitém právním základě, a sice na čl. 43 odst. 3 SFEU.

4)
Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.

5)
Česká republika, Spojené království Velké Británie a Severního Irska a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.