CELEX: 62019TJ0850
Državne potpore
Djelatnosti povezane s proizvodnjom, preradom i stavljanjem na tržište poljoprivrednih proizvoda
Programi potpora koje je Grčka dodijelila u obliku subvencija za kamate i državnih jamstava za postojeće zajmove i nove zajmove kako bi popravila štetu prouzročenu prirodnim nepogodama ili drugim izvanrednim događajima
Odluka kojom se programi potpora proglašavaju nespojivima s unutarnjim tržištem i nezakonitima te se nalaže povrat isplaćenih potpora
Potpora ograničena na pogođena zemljopisna područja
Prednost
Selektivnost
Načelo dobre uprave
Trajanje postupka
Legitimna očekivanja
Rok zastare
Članak 17. Uredbe (EU) 2015/1589

Svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a Helenska Republika zahtijeva poništenje Odluke Komisije (EU) 2020/394 оd 7. listopada 2019. o mjerama SA.39119 (2016/C) (
ex
2015/NN) (
ex
2014/CP) koje je provela Helenska Republika u obliku subvencija za kamate i jamstava u vezi s požarima iz 2007. (ova se odluka odnosi isključivo na poljoprivredni sektor) (
SL 2020., L 76, str. 4
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Okolnosti spora
Tijekom srpnja 2007. požari u Grčkoj pogodili su prefekturu Magneziju, točnije Pelion, otok Skiathos, otok Kefaloniju, prefekturu Ahaju i Peloponez. Novi požari u kolovozu 2007. pogodili su prefekture Meseniju, Elidu, Arkadiju, Lakoniju, Eubeju i općinu Ejaliju u prefekturi Ahaji. Zbog situacije koju su prouzročili ti požari, predsjednik vlade Helenske Republike proglasio je 25. kolovoza 2007. izvanredno stanje.
Nakon toga Helenska je Republika donijela mjere kojima podupire aktivne gospodarske subjekte sa sjedištem u teritorijalnim jedinicama pogođenima požarima iz 2007. (u daljnjem tekstu: pogođene teritorijalne jedinice), pri čemu su ti subjekti izričito navedeni u tim mjerama.
Europska komisija primila je 22. srpnja 2014. pritužbu u pogledu potpore koju je Helenska Republika dodijelila društvu Sogia Ellas AE i njegovim društvima kćerima (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: društvo Sogia Ellas), koji posluju u sektoru prerade poljoprivrednih proizvoda, a koja se sastojala od subvencija za kamate i državnih jamstava za postojeće zajmove o kojima se trebalo ponovno pregovarati i za koje je trebalo biti odobreno razdoblje odgode te za nove zajmove.
Dopisom od 25. srpnja 2014. Komisija je od grčkih tijela zatražila da joj dostave informacije o navedenim potporama, što su grčka tijela učinila pružanjem detaljnih informacija o njihovim pravnim osnovama.
Komisija je 11. prosinca 2015. grčkim tijelima poslala drugi dopis, postavljajući im dodatna pitanja i naznačujući da istraga u vezi s tim mjerama nije ograničena na društvo Sogia Ellas jer su sporne mjere mogle biti odobrene drugim korisnicima.
Stoga je Komisija odlučila pokrenuti istražni postupak u pogledu neprijavljenih državnih potpora (predmet SA.39119 (2015/NN)) i proširiti svoju istragu tako da se njome obuhvati cjelokupni grčki poljoprivredni sektor.
Helenska je Republika 11. veljače 2016. dostavila dodatne informacije o pravnim osnovama predmetnih potpora, njihovim uvjetima za dodjelu i korisnicima.
Dopisom od 17. svibnja 2016. Komisija je obavijestila Helensku Republiku o svojoj odluci da pokrene službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a koji se odnosi na državnu potporu SA.39119 (2016/C) (
ex
2015/NN) (
ex
2014/CP) – potpora poduzeću Sogia Ellas AE et al. (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju službenog istražnog postupka).
Objavom odluke o pokretanju službenog istražnog postupka u
Službenom listu Europske unije
16. rujna 2016. (
SL 2016., C 341, str. 23
.) Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoje primjedbe na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
U odluci o pokretanju službenog istražnog postupka Komisija je od grčkih tijela zatražila da joj dostave procjenu broja korisnika svakog programa utvrđenog u navedenoj odluci kao i iznose dotičnih potpora.
Nijedna zainteresirana strana nije dostavila primjedbe. Grčka tijela dostavila su 23. rujna 2016. svoje primjedbe na odluku o pokretanju službenog istražnog postupka. U svojim su odgovorima obavijestila Komisiju da im nije moguće dostaviti sve zatražene informacije, što su naposljetku učinila dopisima od 9. ožujka 2017. i 21. veljače 2018.
Komisija je 7. listopada 2019. donijela pobijanu odluku.
U skladu s pobijanom odlukom, koja se primjenjuje samo na djelatnosti povezane s proizvodnjom, preradom i stavljanjem na tržište poljoprivrednih proizvoda, odnosno proizvoda iz Priloga I. UFEU‑u, osim proizvoda ribarstva i akvakulture, Komisija je, među ostalim, odlučila da programi potpora – utvrđeni na temelju ministarske odluke br. 36579/B.1666/27.8.2007 (i njezinih naknadnih izmjena) u obliku subvencija za kamate i državnih jamstava koje je dodijelila Helenska Republika (u daljnjem tekstu: sporne mjere) – čine državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, koje su nezakonite i nespojive s unutarnjim tržištem, tako da je Helenska Republika dužna provesti povrat potpora iz njezina članka 1. od njihovih korisnika, osim u slučajevima koji su izričito predviđeni u člancima 3. i 4. te odluke.
Zahtjevi stranaka
Helenska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži Helenskoj Republici snošenje troškova postupka.
Pravo
U prilog svojoj tužbi Helenska Republika ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na nepostojanju potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, drugi, na spojivosti potpore na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a i, treći, na povredi prava na razuman rok i načela dobre uprave, nenadležnosti Komisije
ratione temporis
i povredi načela pravne sigurnosti, načela proporcionalnosti i prava obrane.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na tvrdnji o nepostojanju potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a
Prvi tužbeni razlog podijeljen je na tri dijela. Prvim dijelom Helenska Republika prigovara Komisiji na pogrešnom tumačenju i primjeni uvjeta postavljenih člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a. Drugim dijelom Helenska Republika ističe pogreške koje se tiču činjenica i nepostojanje obrazloženja. Naposljetku, trećim dijelom Helenska Republika ističe povredu načela zaštite legitimnih očekivanja. Budući da se treći dio prvog tužbenog razloga i prvi dio trećeg tužbenog razloga djelomično preklapaju, valja ih ispitati u okviru ispitivanja trećeg tužbenog razloga.
Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na tumačenje i primjenu uvjeta postavljenih člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a
Kao prvo, Helenska Republika ističe da sporne mjere nemaju negativan utjecaj na državni proračun niti stvaraju opasnost za njezina financijska sredstva. Naime, s jedne strane, zahtijevanje premije za izdavanje jamstava ugrozilo bi učinkovitost mjera. S druge strane, ona tvrdi da je nepostojanje premije nadoknađeno nizom elemenata. Prema tome, smatra da nije ispunjen kriterij prema kojem se potpora mora financirati iz državnih sredstava.
Kao drugo, Helenska Republika tvrdi da sporne mjere ne osiguravaju „prednost” svojim adresatima, tako da taj kriterij nije ispunjen, iako je njegovo ispunjenje nužno za zaključak o postojanju državne potpore.
Iako navodi da u ovom slučaju nije djelovala kao privatni subjekt, Helenska Republika tvrdi da su sporne mjere poduzete u okviru dugoročne ekonomske opravdanosti i da joj je dopušteno provoditi dugoročnu politiku, u skladu sa svojom „socijalnom odgovornošću”, kao što je to priznato privatnim subjektima. Tvrdi da se ne može smatrati da je u ovom slučaju odstupila od tržišnih pravila s obzirom na to da nije isključeno da bi privatni subjekt postupao na isti način nastojeći ostvariti dugoročnu korist.
Kad je, konkretno, riječ o državnim jamstvima, Helenska Republika ističe da nepostojanje premije ne podrazumijeva postojanje prednosti. Naime, s jedne strane, smatra da bi prednost ugrozila učinkovitost mjera. S druge strane, tvrdi da je nepostojanje premije nadoknađeno nizom elemenata, osobito činjenicom da je održivost poduzetnika bila provjerena i da su poduzetnici u poteškoćama bili isključeni, da je jamstvo bilo dano do granice od 80 % svakog zajma, da je trajanje zajmova bilo vremenski ograničeno i da je ona imala pravo da od glavnog dužnika ostvari povrat iznosa isplaćenog na temelju jamstva.
Usto, Helenska Republika tvrdi da spornim mjerama nisu smanjeni troškovi koje „uobičajeno” snose poduzetnici. Naime, navodi da je svojim mjerama nastojala odgovoriti na iznimnu situaciju u kojoj su se nalazili korisnici spornih mjera.
Naposljetku, Helenska Republika tvrdi da sporne mjere nisu selektivne. Naime, smatra da se korisnici spornih mjera ne nalaze u situaciji koja je usporediva s drugim sudionicima na tržištu. Oni su bili u iznimnoj situaciji jer požari iz 2007. nisu uključeni u „gospodarski rizik s kojim bi se svaki poduzetnik mogao suočiti”, kao što to Komisija navodi u uvodnoj izjavi 118. pobijane odluke. Stoga je cilj spornih mjera, umjesto narušavanja tržišnog natjecanja, ponovna uspostava uvjeta tržišnog natjecanja.
Kao treće, Helenska Republika tvrdi da sporne mjere ne utječu na trgovinu među državama članicama i da ne narušavaju tržišno natjecanje. U tom pogledu upućuje na statističke podatke iz kojih proizlazi da su se, u razdoblju od 2008. do 2010., ostvareni bruto domaći proizvod i bruto dodana vrijednost značajno smanjili u pogođenim teritorijalnim jedinicama. Usto, Helenska Republika tvrdi da je Komisija u svojoj ocjeni pogrešno donijela zaključak na temelju činjenice da su poduzetnici u poteškoćama mogli imati koristi od spornih mjera.
Komisija osporava argumente koje je iznijela Helenska Republika u prilog prvom dijelu prvog tužbenog razloga.
Ponajprije treba istaknuti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, kvalifikacija nacionalne mjere kao „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. zahtijeva da moraju biti ispunjeni svi sljedeći uvjeti. Prvo, mora biti riječ o intervenciji države ili intervenciji posredstvom državnih sredstava. Drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Četvrto, mora narušavati ili prijetiti da će se narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr.,
C‑20/15 P i C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, valja podsjetiti na to da članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne pravi razliku ovisno o uzrocima ili ciljevima državnih intervencija, nego ih definira ovisno o njihovim učincima (presude od 2. srpnja 1974., Italija/Komisija,
173/73
,
EU:C:1974:71
, t.
27.
i od 29. ožujka 2012., 3M Italia,
C‑417/10
,
EU:C:2012:184
, t.
36.
).
Prvo, kad je riječ o prvom uvjetu za kvalifikaciju nacionalne mjere kao „državne potpore” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, analiza Odluke br. 36579/B.1666/27/8.2007, koja se nalazi u prilogu A 12 tužbi, kao i elementi odgovora koje je Helenska Republika dala Komisiji, koji se nalaze u prilogu A 21 tužbi, pokazuju da su poduzetnici sa sjedištem u pogođenim teritorijalnim jedinicama mogli ishoditi restrukturiranje dugova i odobravanje zajmova za financiranje obrtnog kapitala koji su, s jedne strane, bili predmet potpunih ili djelomičnih subvencija za kamate koje su financirala grčka tijela i za koje je, s druge strane, jamčila Helenska Republika a da pritom korisnici tih zajmova zbog toga nisu morali plaćati premiju.
Naime, kad je riječ o subvencijama za kamate, s obzirom na to da su dospjele kamate bile u cijelosti ili djelomično „subvencionirane” po računu uspostavljenom na temelju nómosa 128/1975, perí tropopoiíseos kai sympliróseos diatáxeón tinon anaferoménon eis tin leitourgían tou chrimatodotikoú systímatos (Zakon 128/1975 o izmjeni i dopuni odredaba o funkcioniranju financijskog sustava) od 28. kolovoza 1975. (FEK A 178/28.8.1975), te su subvencije nužno opterećivale financijska sredstva Helenske Republike, koja, uostalom, nije dovela u pitanje osnovanost uvodne izjave 112. pobijane odluke, u skladu s kojom joj se mogu pripisati i subvencije za kamate i državna jamstva, koja su dodijeljena iz državnih sredstava.
Kad je riječ o državnom jamstvu, Helenska Republika osporava da je davanje takvih jamstava posredstvom spornih mjera imalo negativan utjecaj na njezina sredstva.
Valja istaknuti da se potporama osobito smatraju intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste prirode i imaju jednake učinke (presuda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
101.
).
Iz sudske prakse proizlazi da davanje jamstva može podrazumijevati dodatan teret za državu (vidjeti presudu od 19. ožujka 2013, Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. i Komisija/Francuska i dr.,
C‑399/10 P i C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, t.
107.
i navedenu sudsku praksu). Konkretno, jamstvo podrazumijeva preuzimanje rizika za koji se obično plaća odgovarajuća premija (vidjeti u tom smislu presudu od 3. travnja 2014., Francuska/Komisija,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, t.
65.
).
Međutim, u ovom je slučaju utvrđeno da je Helenska Republika odustala od naplaćivanja premije za davanje jamstava sadržanih u spornim mjerama, tako da je postojao utjecaj na njezina javna sredstva.
Taj zaključak ne mogu dovesti u pitanje argumenti Helenske Republike – koji, uostalom, nisu utvrđeni – i kojima se nastoji dokazati da odobrena jamstva nisu predstavljala opasnost za javna sredstva.
Naime, Helenska Republika je na raspravi potvrdila da je, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 28. pobijane odluke, njezino jamstvo bilo aktivirano u visini od više od 6000000 eura. Ustrajala je na okolnosti da se ti iznosi mogu automatski naplatiti, kao porezni dugovi, uz mogućnost da se dužnika tuži pred kaznenim sudom, a da pritom, međutim, nije navela iznose koje je stvarno naplatila.
Kad je konkretno riječ o kolateralima koje daju korisnici mjera, najprije valja istaknuti da se davanje kolaterala
in rem
nije sustavno zahtijevalo za sve zajmove. Usto, iz dokumenta priloženog u prilogu A 24 tužbi proizlazi da je zajmoprimčevo davanje kolaterala jamčilo za državno jamstvo samo u visini od 90 % njegova iznosa, tako da država nije imala osiguranje u pogledu otplate cijelog njegova duga.
Usto, točno je da su poduzetnici koji su podnijeli zahtjev za restrukturiranje duga u iznosu većem od 100000 eura morali to opravdati studijom gospodarske održivosti i da su drugi poduzetnici morali podnijeti tablicu iz priloga A 27 tužbi, u kojoj su se nalazili, među ostalim, njihovi računovodstveni podaci dobiveni za 2004., 2005. i 2006. kao i njihovi prospektivni podaci za 2007., 2008. i 2009.
Činjenica je da, kao što je to navedeno u uvodnim izjavama 129. i 131. pobijane odluke, gospodarski kriteriji kojima se određuje prag od kojeg se za poduzetnika smatralo da više nije održiv nisu bili određeni predmetnim programima potpora, tako da Helenska Republika ne može tvrditi da su dodijeljena jamstva bila rezervirana isključivo za održive poduzetnike i da ih poduzetnici koji to nisu bili nisu mogli koristiti.
Iz točaka 29. do 39. ove presude proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku u ocjeni kada je u uvodnim izjavama 111. i 112. pobijane odluke u biti smatrala da su sporne mjere predstavljale financijski teret za Helensku Republiku.
Drugo, kad je riječ o kriteriju koji se odnosi na prednost, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, državnim potporama smatraju se intervencije koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje se trebaju smatrati gospodarskom korišću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u uobičajenim tržišnim uvjetima (vidjeti presude od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post,
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu i od 27. lipnja 2017., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, t.
65.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretno, u skladu s jednako ustaljenom sudskom praksom, dužnik koji je dobio zajam za koji jamče tijela javne vlasti države članice, baš kao i onaj koji dobiva jamstvo a da zauzvrat ne mora platiti nikakvu proviziju, u pravilu ostvaruje prednost jer je financijski trošak koji snosi manji od onog koji bi snosio kad bi morao ishoditi isto financiranje i isto jamstvo po tržišnim cijenama (vidjeti presudu od 3. travnja 2014., Francuska/Komisija,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, t.
96.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom je slučaju intervencija Helenske Republike imala za učinak to da je poduzetnicima iz pogođenih područja omogućeno da koriste bilo zajmove uz kamate koje je ona subvencionirala u cijelosti ili djelomično bilo jamstva koja je odobravala, a da pritom ti poduzetnici nisu trebali platiti proviziju, što oni ne bi mogli dobiti bez intervencije države.
Helenska Republika pak u biti tvrdi da u ovom slučaju nije postojala prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Konkretno, ističe da, s obzirom na to da su sporne mjere dodijeljene u kontekstu tržišne krize, one proizlaze iz socijalne odgovornosti države i da one, zbog te situacije, ispunjavaju kriterij dugoročne ekonomske opravdanosti, tako da su svi privatni subjekti koji su se nalazili u sličnoj situaciji mogli postupati na isti način. Na temelju svih tih razmatranja, Helenska Republika navodi da bi se moglo smatrati da su takve mjere dodijeljene u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Takvi se argumenti ne mogu prihvatiti.
Naime, valja naglasiti da se pojam „uobičajeni tržišni uvjeti”, koji se koristi za utvrđivanje postojanja prednosti, odnosi na poduzetnikovu mogućnost da na tržištu ostvari istu prednost koju ostvaruje od potpore, a ne na procjenu funkcionira li tržište kao inače ili je u krizi (vidjeti u tom smislu rješenje od 5. veljače 2015., Grčka/Komisija,
C‑296/14 P
, neobjavljeno,
EU:C:2015:72
, t.
34.
).
Svako suprotno tumačenje dovodilo bi do utvrđenja postojanja prednosti s obzirom na uzrok ili cilj potpore, što bi moglo dovesti u pitanje objektivnost pojma prednosti i, posljedično, primjenu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2014., Grčka/Komisija,
T‑52/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:677
, t.
66.
i
67.
).
Nadalje, valja istaknuti da se Helenska Republika ne poziva na to da je u ovom slučaju djelovala kao privatni subjekt i da ne osporava da je djelovala u svojstvu javne vlasti. Umjesto toga, pokušava poručiti da je privatni subjekt mogao postupiti na sličan način u situaciji što je moguće bližoj njezinoj situaciji, ne uzimajući u obzir činjenicu da je ona djelovala kao javna vlast.
Međutim, nijedna odredba članka 107. stavka 1. UFEU‑a ne izuzima od kvalifikacije kao državne potpore potporu koju je država članica dodijelila u okviru izvršavanja svojih javnih ovlasti i koja ispunjava kriterij dugoročne ekonomske opravdanosti ili proizlazi iz njezine društvene odgovornosti, s obzirom na to da se navedena razmatranja, uostalom, mogu uzeti u obzir prilikom ocjene spojivosti mjere s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavaka 2. i 3. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2018., Komisija/FIH Holding i FIH Erhvervsbank,
C‑579/16 P
,
EU:C:2018:159
, t.
63.
i
75.
).
Helenska se Republika stoga ne može pozivati na kriterij ekonomske opravdanosti kako bi tržišne uvjete pod kojima su sporne mjere dodijeljene kvalificirala kao uobičajene i zaključila da se tim mjerama njihovim korisnicima ne dodjeljuje prednost.
Iz točaka 41. do 50. ove presude proizlazi da Helenska Republika nije uspjela dovesti u pitanje uvodne izjave 113. do 116. pobijane odluke, na temelju kojih je Komisija u biti utvrdila, s jedne strane, da su korisnici spornih mjera od njih imali koristi, iako ih inače nisu mogli ostvariti u uobičajenim tržišnim uvjetima, odnosno da nije bilo državne intervencije, i, s druge strane, da nije bilo potrebno analizirati je li tržište funkcioniralo na uobičajeni način ili je bilo u krizi kako bi se u konačnici zaključilo da navedene mjere čine prednost u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Treće, kad je riječ o uvjetu koji se odnosi na zahtjev za selektivnošću prednosti, Helenska Republika ističe da, u suprotnosti s onim što se navodi u uvodnoj izjavi 118. pobijane odluke, kriterij selektivnosti u ovom slučaju nije poštovan jer su sporne mjere bile dodijeljene svim poduzetnicima sa sjedištem u pogođenim teritorijalnim jedinicama i da su se ti poduzetnici nalazili u pravnoj i činjeničnoj situaciji različitoj od onih sa sjedištem u drugim teritorijalnim jedinicama.
Helenska Republika osporava selektivnost spornih mjera, pri čemu tvrdi da je razlikovanje koje postoji između poduzetnika sa sjedištem u regijama na koje se odnose te mjere i onih koji to nisu bilo opravdano činjenicom da su se prvonavedeni, za razliku od drugonavedenih, nalazili u područjima pogođenima požarima iz 2007. i da su morali povratiti ekonomsku razinu na kojoj su se nalazili prije tog događaja.
Helenska Republika smatra da je razlikovanje između tih dviju kategorija poduzetnika stoga opravdano činjenicom da su se poduzetnici iz svake od dviju kategorija nalazili u situaciji koja nije činjenično i pravno usporediva s obzirom na to da su, u biti, svi poduzetnici sa sjedištem u pogođenim teritorijalnim jedinicama pretrpjeli štetu zbog tih požara.
Zbog toga Helenska Republika osporava rečenicu sadržanu u uvodnoj izjavi 118. pobijane odluke u skladu s kojom su požari dio gospodarskih rizika s kojim se može suočiti svaki poduzetnik. Na raspravi Helenska je Republika iznijela taj argument pokušavajući dokazati da su, s obzirom na sustavni poremećaj lokalnog gospodarstva uzrokovan požarima iz 2007., sporne mjere bile opravdane prirodom ili strukturom sustava kojeg su one dio, bez ikakvog dodatnog pojašnjenja.
Valja istaknuti da su mjere kojima se prednosti dodjeljuju samo određenim poduzetnicima koji su određeni s obzirom na njihovo mjesto poslovnog nastana
a priori
selektivne (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
23.
i od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
60.
i
61.
).
U tom pogledu, osim ako su potpore dodijelila tijela niže razine od državne, koja su na svojoj razini nadležnosti imala dovoljnu procesnu i financijsku institucijsku autonomiju ili javni poduzetnik koji utvrđuje uvjete korištenja svojom robom ili uslugama, primjenjivi referentni okvir je nacionalni okvir, a ocjena selektivnosti mjere kojom se, kao u ovom slučaju, koriste poduzetnici sa sjedištem na dijelu državnog područja države članice provodi se usporedbom s poduzetnicima iz te države članice. Naime, prednost koja je ograničena na poduzetnike sa sjedištem na dijelu državnog područja države članice može dovesti do selektivne mjere jer određene poduzetnike stavlja u povoljniji položaj u odnosu na druge poduzetnike unutar te države (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
23.
i od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
56.
do
58.
, i od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, t.
60.
do
66.
).
U ovom su slučaju poduzetnici sa sjedištem u pogođenim teritorijalnim jedinicama mogli koristiti sporne mjere. Međutim, budući da je, s jedne strane, primjenom elemenata navedenih u točki 57. ove presude, referentni okvir koji treba uzeti u obzir radi ocjene selektivnosti spornih mjera nacionalni okvir, a ne onaj pogođenih teritorijalnih jedinica, i da, s druge strane, poduzetnici koji se nalaze u drugim teritorijalnim jedinicama Helenske Republike ne mogu imati koristi od tih mjera, valja utvrditi da navedene mjere ne koriste bez razlike svim poduzetnicima koji se nalaze na nacionalnom području i da su one selektivne na regionalnoj osnovi.
Štoviše, odbacivanje selektivnosti isključivo na temelju cilja popravljanja štete povezane s požarima i ponovne uspostave gospodarske razine pogođenih teritorijalnih jedinica isključivalo bi
a priori
svaku mogućnost da se prednosti dodijeljene poduzetnicima sa sjedištem u područjima zahvaćenima požarima iz 2007. kvalificiraju kao „selektivne prednosti”. Javnim tijelima vlasti bi, naime, bilo dovoljno pozvati se na opravdanost ciljeva koji se nastoje postići donošenjem mjere potpore da bi se ona mogla smatrati općom mjerom koja nije obuhvaćena primjenom članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti presudu od 16. srpnja 2014., Grčka/Komisija,
T‑52/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:677
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu).
Slijedom toga, ako bi se primijenio takav pristup, mjera čiji je cilj, kao u ovom slučaju, popraviti situaciju poduzetnika pogođenih prirodnom nepogodom bila bi načelno neselektivna te od samog početka ne bi bila obuhvaćena primjenom članka 107. stavka 1. UFEU‑a, što bi dovelo do toga da bi iznimka predviđena člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a bila u potpunosti lišena svoje biti.
Uostalom, u tom kontekstu treba tumačiti rečenicu navedenu u točki 55. ove presude.
Naime, tom je rečenicom Komisija željela dati do znanja da ni činjenica da su poduzetnici pretrpjeli štetu zbog požara iz 2007. kao ni želja Helenske Republike da poduzetnike vrati u gospodarsku situaciju u kojoj su se nalazili prije požara nisu dovoljni da bi se smatralo da sporne mjere svojim korisnicima nisu davale posebnu prednost i da stoga nisu činile državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je točno da, u skladu sa sudskom praksom, pojam „državna potpora” ne obuhvaća državne mjere kojima se uvodi razlikovanje između poduzetnika i koje su, stoga,
a priori
selektivne kada to razlikovanje proizlazi iz prirode ili strukture sustava kojeg su one dio (vidjeti presudu od 21. lipnja 2012., BNP Paribas i BNL/Komisija,
C‑452/10 P
,
EU:C:2012:366
, t.
101.
i navedenu sudsku praksu).
Ostaje činjenica da elementi spisa i argumenti koje je Helenska Republika iznijela na raspravi dokazuju samo to da je cilj spornih mjera bio odgovoriti, na precizan način, na posljedice povezane s požarima do kojih je došlo u pogođenim teritorijalnim jedinicama a da pritom nije bio definiran sustav koji se odnosi na te mjere. Iz toga proizlazi da, u suprotnosti s onim što bi Helenska Republika željela da se utvrdi, njima uopće nije dokazano da razlikovanje uvedeno tim mjerama proizlazi iz prirode ili strukture sustava kojeg su te mjere dio i da, slijedom toga, prednosti koje su one dodjeljivale nisu bile posebnog karaktera.
Iz toga proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava ni pogrešku u ocjeni kada je u uvodnim izjavama 117. i 118. pobijane odluke smatrala da su sporne mjere selektivne jer su, među ostalim, prednosti koje su njima dodijeljene njihovim korisnicima bile teritorijalno ograničene i nisu se primjenjivale na sve poduzetnike na grčkom državnom području.
Kao četvrto, Helenska Republika tvrdi, oslanjajući se na statističke podatke, da sporne mjere ne utječu na trgovinu među državama članicama i da ne narušavaju tržišno natjecanje.
U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom, Komisija nije dužna utvrditi stvarni utjecaj potpora na trgovinu među državama članicama i stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, nego jedino ispitati mogu li te potpore utjecati na tu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
134.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, kao što je utvrđeno u točkama 59. i 60. ove presude, kompenzacijska priroda spornih mjera ne može im oduzeti karakter potpore, tako da se ne može prihvatiti argument Helenske Republike koji se temelji na činjenici da se spornim mjerama nastoji ponovno uspostaviti stanje prije požarâ iz 2007.
Nadalje, statistički podaci na koje se poziva Helenska Republika odnose se na bruto domaći proizvod i dodanu vrijednost ostvarenu u pogođenim teritorijalnim jedinicama, iz svih gospodarskih djelatnosti zajedno. Stoga se na temelju tih podataka ne mogu donositi zaključci u pogledu, konkretno, situacije gospodarskih subjekata koji posluju u sektoru gospodarstva na koji se odnosi pobijana odluka.
Iz toga proizlazi da se, neovisno o pitanju može li se prihvatiti da država članica putem statističkih podataka
ex post
dokazuje nepostojanje utjecaja na trgovinu i narušavanja tržišnog natjecanja, statističkim podacima na koje se poziva Helenska Republika ne može dokazati nepostojanje takvog utjecaja na poduzetnike na koje se odnose sporne mjere.
Naposljetku, kad je riječ o argumentu Helenske Republike koji se temelji na činjenici da su poduzetnici u poteškoćama bili isključeni iz spornih mjera, osim elemenata navedenih u točkama 37. do 39. ove presude, dovoljno je utvrditi da, kao što to ističe Komisija, taj element nije relevantan za pitanje jesu li sporne mjere mogle utjecati na trgovinu među državama članicama i narušiti tržišno natjecanje.
Iz prethodno navedenog proizlazi da Helenska Republika nije dovela u pitanje osnovanost uvodnih izjava 122. i 123. pobijane odluke, u kojima se u biti navodi da su neovisno o cilju koji se želi postići spornim mjerama – s obzirom na to da bi korisnici tih mjera inače morali sami snositi troškove štete nastale zbog požarâ iz 2007. i da su aktivno poslovali na izrazito konkurentnom tržištu poljoprivrednih proizvoda i u sektoru šumarstva, što su sektori koji su osjetljivi na mjere kojima se u povoljniji položaj stavljaju poduzetnici iz određene države članice i na, u konkretnom slučaju, sporne mjere – navedene mjere stvorile opasnost od narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu i utjecaja na trgovinu među državama članicama, tako da one čine državne potpore.
S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti prvi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na pogreške koje se tiču činjenica i obrazloženja
Drugim dijelom prvog tužbenog razloga Helenska Republika tvrdi da pobijana odluka sadržava pogreške koje se tiču činjenica i obrazloženja.
Helenska Republika tvrdi da Komisija nije uzela u obzir sve relevantne podatke.
Osobito, Komisija nije u dostatnoj mjeri uzela u obzir ozbiljnost požarâ iz 2007., zbog kojih su potrebne izvanredne mjere, ni obvezu Helenske Republike da provodi dugoročnu ekonomsku politiku. Umjesto toga, ona je samo stereotipno navela da se požari iz 2007. mogu kvalificirati kao „uobičajeni poslovni rizik”. Stoga Helenska Republika smatra da pobijana odluka sadržava pogrešku koja se tiče činjenica i ozbiljan nedostatak u obrazloženju, što je tim više štetno jer Komisija u tom području raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću.
Usto, Helenska Republika navodi da je Komisija propustila odvagnuti, s jedne strane, ozbiljnost situacije uzrokovane požarima iz 2007. i, s druge strane, nacionalne odredbe donesene radi smanjenja utjecaja na financijska sredstva Helenske Republike uz istodobno omogućavanje pokretanja gospodarstva, a time i ubiranja poreznih prihoda.
Komisija osporava argumente Helenske Republike.
Kad je riječ o navodnom nedostatku u obrazloženju, prema ustaljenoj sudskoj praksi obrazloženje mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere i nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora (vidjeti presudu od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu).
Isto tako zahtjev postojanja obrazloženja mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti slučaja. U obrazloženju nije potrebno navesti sve relevantne činjenične i pravne elemente jer pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog akta nego i na njegov kontekst kao i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, t.
29.
i navedenu sudsku praksu).
Valja još podsjetiti i na to da obveza obrazlaganja propisana člankom 296. UFEU‑a čini bitnu procesnu pretpostavku koja se mora razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta. Naime, obrazloženje odluke sastoji se od formalnog navođenja razloga na kojima se ta odluka temelji. Ako ti razlozi imaju nedostatke, oni negativno utječu na materijalnu zakonitost odluke, ali ne i na njezinu obrazloženost, koja može biti zadovoljavajuća čak i kad navodi pogrešne razloge. Iz toga slijedi da prigovori i argumenti kojima se osporava osnovanost akta nisu relevantni u okviru razloga koji se odnosi na nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja (vidjeti presudu od 22. listopada 2020., EKETA/Komisija,
C‑274/19 P
, neobjavljenu,
EU:C:2020:853
, t.
79.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju i kao što je to navedeno u točkama 52. do 65. ove presude, iz tumačenja uvodnih izjava 110., 116., 118., 119. i 123. pobijane odluke može se razumjeti da je Komisija odbila argument Helenske Republike koji se temelji na izvanrednoj situaciji zbog požarâ iz 2007. jer je osobito i u biti smatrala da se, s jedne strane, cilj koji se želi postići tim mjerama ne bi trebao uzeti u obzir u okviru primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, da su, neovisno o tim okolnostima, korisnici spornih mjera ostvarili selektivnu prednost zato što ih nisu mogli ishoditi u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Osim toga i kao što je to navedeno, među ostalim, u točkama 31. do 39., 41. do 43. i 51. ove presude, iz tumačenja uvodnih izjava 127., 129., 131. i 132. pobijane odluke može se razumjeti da je, kad je riječ o mjerama u vezi s državnim jamstvom, Komisija smatrala da te mjere čine državne potpore jer, osobito i u biti, s jedne strane, osim činjenice da dužnik za kojeg je izdano jamstvo nije trebao sustavno davati kolaterale u korist Helenske Republike, te su mjere bile dodijeljene a da pritom njihov korisnik nije morao plaćati premije za rizik koji je preuzela država i da, s druge strane, Helenska Republika nije dokazala postojanje odredbe koja iz korištenja tim mjerama isključuje poduzetnike u poteškoćama.
Tako iz točaka 82. i 83. ove presude proizlazi da je Komisija u pobijanoj odluci u dostatnoj mjeri navela razloge zbog kojih je odbila kako argumente Helenske Republike koji se temelje na izvanrednoj situaciji zbog požarâ iz 2007. tako i one koji se temelje na dodatnim kolateralima koje su dali korisnici kredita i na isključenju poduzetnika u poteškoćama u pogledu državnih jamstava.
Naposljetku, kad je riječ o argumentima Helenske Republike prema kojima je Komisija zanemarila, s jedne strane, važnost mogućnosti vođenja dugoročne gospodarske politike i, s druge strane, odvagivanja ekonomske opravdanosti spornih mjera i činjeničnih okolnosti, valja utvrditi da su ti argumenti, osim činjenice da se miješaju s onima navedenima u prvom dijelu prvog tužbenog razloga i koji su odbijeni, u dijelu u kojem se njima nastoji osporiti osnovanost akta, irelevantni u okviru razloga koji se odnosi na nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 81. ove presude.
S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti drugi dio prvog tužbenog razloga.
Drugi tužbeni razlog, koji se odnosi na spojivost programa potpora na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a
Svojim drugim tužbenim razlogom, istaknutim podredno, Helenska Republika tvrdi da su programi potpora o kojima je riječ spojivi s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a.
U tom pogledu Helenska Republika ističe, kao prvo, da je Komisija u uvodnim izjavama 62. i 63. pobijane odluke pogrešno smatrala da su sporne mjere bile odobrene a da pritom nije bilo izravne veze sa štetom nastalom zbog požarâ iz 2007., iako su svi poduzetnici koji se nalaze u pogođenim teritorijalnim jedinicama pretrpjeli štetu koja je izravno uzročno povezana s požarima iz 2007., zbog potpunog prestanka djelatnosti prerade i stavljanja na tržište poljoprivrednih proizvoda u tim teritorijalnim jedinicama. Navodi da su to, uostalom, priznali predstavnici institucija Europske unije.
Kao drugo, Helenska Republika tvrdi da je ocjena koju je Komisija iznijela u uvodnim izjavama 64. i 146. pobijane odluke pogrešna jer uopće nije uzela u obzir činjenicu da sporne mjere nisu pojedinačne mjere, nego programi potpora, i da ih stoga nije trebalo analizirati prema strogim kriterijima građanskog prava koji su uređivali dodjelu naknade štete.
U svakom slučaju, smatra da je očito da je u ovom slučaju trebalo uzeti u obzir ne samo okolnosti, koje nisu omogućavale preciznu procjenu štete koju su pretrpjeli gospodarski subjekti, nego i činjenicu da sporne mjere nikada nisu mogle nadoknaditi štetu koju su stvarno pretrpjeli poduzetnici koji se nalaze u pogođenim područjima, neovisno o činjenici da požari iz 2007. nisu imali izravnog utjecaja na sredstva za proizvodnju tih poduzetnika.
Helenska Republika iz toga zaključuje da pobijanu odluku treba poništiti zbog pogreške koja se tiče prava i nepostojanja obrazloženja.
Komisija osporava argumente Helenske Republike.
U tom pogledu valja istaknuti da članak 107. stavak 2. točku (b) UFEU‑a treba tumačiti usko jer je riječ o odstupanju od općeg načela nespojivosti državnih potpora s unutarnjim tržištem iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 29. travnja 2004., Grčka/Komisija,
C‑278/00
,
EU:C:2004:239
, t.
81.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, to usko tumačenje ipak ne znači da izraze korištene kod definiranja odstupanja treba tumačiti na način koji bi mu oduzeo učinak. Naime, tumačenje odstupanja treba biti u skladu ciljevima koji se njime žele postići (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 11. rujna 2014., Fastweb,
C‑19/13
,
EU:C:2014:2194
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, na temelju članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, naknada se može isplaćivati samo za nepovoljan položaj koji je izravna posljedica prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja (vidjeti presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
175.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da su, čak i kada je riječ o programu potpore, kao u ovom slučaju, potrebna dva uvjeta kako bi se mogla primijeniti iznimka predviđena člankom 107. stavkom 2. točkom (b) UFEU‑a, odnosno, s jedne strane, postojanje izravne veze između štete nastale zbog prirodne nepogode i državne potpore i, s druge strane, što je moguće preciznija procjena štete koju su pretrpjeli dotični proizvođači (presuda od 11. studenoga 2004., Španjolska/Komisija,
C‑73/03
, neobjavljena,
EU:C:2004:711
, t.
37.
).
U ovom slučaju, kako iz pismena Helenske Republike tako i iz njezinih izjava na raspravi proizlazi da su sporne mjere dodijeljene a da korisnici nisu morali dokazati postojanje uzročne veze između pretrpljene štete i požarâ iz 2007.
Naime, polazeći od načela da članak 107. stavak 2. točka (b) UFEU‑a nije zahtijevao, što se tiče programa potpora kao u ovom slučaju, dokaz o uzročnoj vezi, u smislu građanskog prava, između pretrpljene štete i dodijeljenog iznosa, Helenska Republika smatrala je da joj je, u skladu s tim člankom, dopušteno uvjetovati dobivanje spornih mjera samo postojanjem mjesta poslovnog nastana korisnika tih mjera u jednoj od pogođenih teritorijalnih jedinica, s obzirom na to da su svi poduzetnici sa sjedištem u tim jedinicama pretrpjeli štetu zbog požara iz 2007.
Međutim, nesporno je da sâmo dokazivanje mjesta poslovnog nastana u pogođenim lokalnim jedinicama ne omogućava samo po sebi da se provjeri, među ostalim, je li iznos dodijeljenih mjera veći od iznosa štete koju su korisnici tih mjera stvarno pretrpjeli i koja je povezana s prirodnim nepogodom i time, dakle, eventualno postojanje prekomjerne naknade.
Osim toga, Helenska Republika potvrdila je na raspravi da se ne može isključiti da su sporne mjere bile dodijeljene i poduzetnicima koji se nalaze u pogođenim općinama a da oni pritom nisu pretrpjeli štetu zbog požara iz 2007.
Stoga, budući da Helenska Republika nije dokazala da su ispunjena dva uvjeta za primjenu članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, navedena u točki 96. ove presude, ona ne može prigovoriti Komisiji da u pobijanoj odluci nije primijenila iznimku predviđenu tim člankom.
Usto, na zakonitost pobijane odluke ne utječe činjenica da su predstavnici Unije mogli navesti da su požari iz 2007. događaji bez presedana ili da je valjalo primijeniti sva raspoloživa sredstva u korist onih koji su njima bili pogođeni i lokalnoga gospodarstva.
Naime, takve izjave ne mogu opravdati to da sporne mjere ne ispunjavaju uvjete primjene članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, navedene, među ostalim, u točki 96. ove presude.
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje ni navodnom hitnošću s kojom je Helenska Republika trebala donijeti sporne mjere ni opsegom štete koji su priznali predstavnici institucija Unije.
U tom pogledu, kad je riječ o navodnoj hitnosti, valja istaknuti da Helenska Republika ne dokazuje apsolutnu nemogućnost – u kojoj se navodno našla – da procijeni iznos štete koja je stvarno nastala zbog požarâ iz 2007. Uostalom, to bi bilo u suprotnosti s navodima Helenske Republike, potvrđenima na raspravi, prema kojima je ona prilikom podnošenja zahtjevâ za sporne mjere provela iscrpne ekonomske analize poduzetnika kojima je odobrila svoje jamstvo kako bi provjerila njihovu održivost.
Kad je riječ o opsegu prirodne nepogode, najprije valja istaknuti da izjave predstavnika Unije kojima se prepoznaje značaj katastrofe ili upućuje na to da treba primijeniti sva raspoloživa sredstva u korist onih koji su pogođeni nepogodom i lokalnog gospodarstva, nisu takve da omogućavaju da se na sporne mjere ne primjenjuju uvjeti primjene članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a.
Nadalje, treba istaknuti da, čak i pod pretpostavkom da su ukupni iznosi na koje se poziva Helenska Republika istiniti, odnosno ukupan iznos štete veći od 2 milijarde eura i, što se tiče poljoprivrednog sektora, iznos potpore u visini od 154 milijuna eura, naznakom takvih iznosa ne može se utvrditi da je iznos potpora koje su primili njihovi korisnici zapravo odgovarao iznosu koji se odnosi na štetu koju su oni pojedinačno pretrpjeli zbog požarâ iz 2007.
Iz toga proizlazi da Komisija nije počinila pogrešku koja se tiče prava ni pogrešku u ocjeni činjenica kada je – nakon što je u uvodnoj izjavi 60. pobijane odluke podsjetila na zahtjev iz članka 107. stavka 2. točke (b) UFEU‑a, koji se odnosi na izravnu uzročnu vezu između dodijeljenih potpora i štete koju su pretrpjeli korisnici tih potpora zbog predmetne prirodne nepogode – u uvodnim izjavama 62. do 64. i 146. pobijane odluke u biti smatrala da sustav dodjele spornih mjera ne omogućuje ni da se utvrdi da su te mjere koristili poduzetnici koji su pretrpjeli štetu zbog požarâ iz 2007. ni da se smatra da iznos tih potpora odgovara onomu koji se odnosi na pretrpljenu štetu, s obzirom na to da sustavi o kojima je riječ ne sadržavaju nikakvu metodologiju za što je moguće precizniju ocjenu štete pretrpljene zbog tih požara niti utvrđuju prihvatljive troškove na temelju te štete.
Naposljetku, budući da se na temelju tumačenja uvodnih izjava 62. do 64. i 146. pobijane odluke mogu razumjeti razlozi zbog kojih je Komisija smatrala da sporne mjere ne ispunjavaju zahtjeve utvrđene izuzećem predviđenim u članku 107. stavku 2. točki (b) UFEU‑a, valja odbiti zahtjev za utvrđenje nepostojanja obrazloženja u pogledu Komisijina odbijanja da primijeni taj članak na okolnosti ovog slučaja.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja odbiti drugi tužbeni razlog.
Treći dio prvog tužbenog razloga i treći tužbeni razlog
Trećim dijelom prvog tužbenog razloga Helenska Republika ističe povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
Treći tužbeni razlog podijeljen je na dva dijela.
Prvim dijelom trećeg tužbenog razloga Helenska Republika najprije i u biti tvrdi da se Komisijine ovlasti u području povrata spornih potpora protive isteku roka zastare od deset godina predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (
SL 2015., L 248, str. 9
. i ispravak
SL 2017., L 186, str. 17
). Helenska Republika zatim navodi da je Komisija pobijanu odluku donijela u nerazumnom roku i da je stoga povrijedila načelo dobre uprave. Naposljetku ističe da je Komisija propustila identificirati korisnike spornih mjera u objavljenoj obavijesti koja sadržava poziv za podnošenje primjedaba u pogledu ispitivanja programâ potpora, iz čega zaključuje da je Komisija povrijedila načelo pravne sigurnosti i prava obrane. Drugim dijelom trećeg tužbenog razloga Helenska Republika ističe da je nalog za povrat u suprotnosti s načelima proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
Budući da se argumenti koji se odnose na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja, o kojima se raspravljalo u trećem dijelu prvog tužbenog razloga, preklapaju s argumentima iznesenima u prvom dijelu trećeg tužbenog razloga, valja ih ispitati zajedno.
Treći dio prvog tužbenog razloga i prvi dio trećeg tužbenog razloga
Kad je riječ, kao prvo, o roku zastare u području povrata potpora, Helenska Republika tvrdi da je između donošenja pobijane odluke 2019. i donošenja spornih programa potpora 2007. protekao rok dulji od deset godina, tako da se u ovom slučaju primjenjuje zastara predviđena člankom 17. stavkom 1. Uredbe 2015/1589.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se člankom 17. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 određuje da Komisijine ovlasti u području povrata potpora podliježu roku zastare od deset godina. Taj se rok primjenjuje samo na odnose između Komisije i države članice koja je adresat odluke o povratu koja potječe od te institucije (presuda od 30. travnja 2020., Nelson Antunes da Cunha,
C‑627/18
,
EU:C:2020:321
, t.
33.
).
U skladu sa sudskom praksom, rok zastare počinje teći od trenutka dodjele potpore korisniku, a ne od dana donošenja programa potpora. Za potrebe izračuna roka zastare, treba smatrati da je potpora dodijeljena korisniku samo na datum kada mu je stvarno dodijeljena (presuda od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, t.
81.
i
82.
)
U ovom slučaju, potpore su dodijeljene na temelju predmetnih programa između 27. kolovoza 2007. i 31. prosinca 2010.
U tim je okolnostima rok zastare počeo teći najranije 27. kolovoza 2007., što su, uostalom, na raspravi priznale i Helenska Republika i Komisija.
Kad je riječ o prekidu roka zastare, koji na temelju članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589 dovodi do toga da se rok zastare počinje računati iznova, valja istaknuti da, na temelju sudske prakse, članak 12. stavak 2. te uredbe, u vezi s njezinim člankom 2. stavkom 2. i člankom 5. stavkom 2., nalaže državi članici da na Komisijin zahtjev u tom smislu dostavi sve potrebne podatke, i to u rokovima koje Komisija odredi. Naime, pri upućivanju zahtjeva za dostavljanje podataka državi članici Komisija obavještava tu državu o tome da posjeduje informacije o nezakonitoj potpori i da će, ovisno o slučaju, ta potpora morati biti vraćena (presuda od 10. travnja 2003., Département du Loiret/Komisija,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, t.
81.
).
Stoga jednostavnost zahtjeva za dostavljanje podataka ne dovodi do toga da ga se lišava pravnog učinka kao mjere koja može prekinuti rok zastare predviđen člankom 17. Uredbe 2015/1589, neovisno o činjenici da korisnici potpore nisu bili obaviješteni o tom zahtjevu (vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2005., Scott/Komisija,
C‑276/03 P
,
EU:C:2005:590
, t.
32.
i od 10. travnja 2003., Département du Loiret/Komisija,
T‑369/00
,
EU:T:2003:114
, t.
82.
).
U ovom je slučaju nesporno da je Komisija, nakon pritužbe koju je primila 22. srpnja 2014., dana 25. srpnja 2014. poslala dopis koji se osobito odnosio na Odluku br. 36579/B.1666/27‑8-2007 ministra gospodarstva i financija i odluku državnog tajnika za gospodarstvo i financije br. 2/54310/0025/13.09.2007. U tom je dopisu Komisija zatražila od grčkih tijela da, najprije, dostave sve informacije potrebne za ocjenu spojivosti tih mjera s člancima 107. i 108. UFEU‑a, zatim, da joj navedu jesu li od spornih mjera imali koristi drugi poduzetnici osim društva Sogia Ellas koji djeluju u poljoprivrednom sektoru i sektoru šumarstva te, konačno, da joj, po potrebi, priopće iznos isplaćenih potpora.
U tom pogledu valja istaknuti da, u suprotnosti s onim što je mogla implicirati Helenska Republika, predmet istrage nije izmijenjen tijekom istražnog postupka.
Naime, u tom dopisu od 25. srpnja 2014. bile su sporne dvije odluke navedene u točki 122. ove presude, koje su ponovno navedene kako u pozivu na podnošenje primjedaba u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a tako i u pobijanoj odluci. Usto, popis adresata spornih mjera nikad nije bio ograničen na društvo Sogia Ellas s obzirom na to da je Komisija, nakon dopisa o pokretanju postupka, upitala Helensku Republiku jesu li od navedenih mjera koristi imali drugi poduzetnici i na to da se u pozivu na podnošenje primjedaba u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a upućivalo na druge potencijalne korisnike u poljoprivrednom sektoru i sektoru šumarstva.
U svakom slučaju, budući da se, kao što je to navedeno u točki 116. ove presude, rok zastare predviđen člankom 17. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 primjenjuje samo na odnose između Komisije i države članice koja je adresat odluke o povratu, argument Helenske Republike prema kojem je Komisijina ovlast u području povrata potpora zastarjela u pogledu svih poduzetnika osim društva Sogia Ellas treba odbiti kao bespredmetan.
Iz toga proizlazi da je dopisom od 25. srpnja 2014. kojim je Komisija Helenskoj Republici uputila zahtjev za dostavljanje podataka u kojem je navela da posjeduje informacije o nezakonitoj potpori i da bi, ovisno o slučaju, ta potpora trebala biti vraćena, prekinut rok zastare od deset godina predviđen člankom 17. stavkom 1. Uredbe 2015/1589.
Osim toga, s obzirom na činjenicu da je do prekida roka zastare došlo 25. srpnja 2014., valja utvrditi da Komisijine ovlasti u području povrata potpore nisu bile zastarjele na dan donošenja pobijane odluke, odnosno 7. listopada 2019.
Kad je riječ o argumentu Helenske Republike prema kojem činjenica da zbog prekida roka zastare ponovno počinje teći desetogodišnji rok omogućuje Komisiji da na neodređeno vrijeme nastavi postupak, dovoljno je utvrditi, s jedne strane, da Komisija u ovom slučaju nije na neodređeno vrijeme nastavila postupak i, s druge strane, da Helenska Republika nije prigovorom istaknula nezakonitost članka 17. stavka 2. Uredbe 2015/1589.
Iz toga proizlazi da treba odbiti argumente Helenske Republike koji se odnose na nenadležnost Komisije za povrat spornih potpora zbog proteka roka zastare predviđenog člankom 17. stavkom 1. Uredbe 2015/1589.
Kad je riječ, kao drugo, o argumentima Helenske Republike prema kojima je pobijana odluka donesena u nerazumnom roku, što čini povredu načela dobre uprave, valja istaknuti da, u skladu sa sudskom praksom, ako je potpora dodijeljena bez prijave, Komisijino kašnjenje u izvršavanju svojih nadzornih ovlasti i nalaganju povrata ne čini tu odluku o povratu potpore nezakonitom, osim u iznimnim slučajevima iz kojih je vidljivo da je Komisija očito propustila djelovati te da je jasno prekršila svoju obvezu dužne pažnje (presuda od 22. travnja 2008., Komisija/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, t.
106.
).
Međutim, u ovom je slučaju nesporno da je trajanje postupka koji je prethodio donošenju pobijane odluke u biti posljedica činjenice da Helenska Republika nije prijavila te programe i da je Komisija o njihovu postojanju obaviještena tek sedam godina nakon požarâ iz 2007.
U tom pogledu valja istaknuti da je Komisija, čim je primila pritužbu 22. srpnja 2014., pokrenula istražni postupak slanjem dopisa grčkim tijelima 25. srpnja 2014. kako bi se informirala o navodnoj potpori.
Nadalje, nakon prepiske s Helenskom Republikom, u okviru koje je posljednje razmijenjeno pismeno datirano 11. veljače 2016., Komisija je 17. svibnja 2016. donijela odluku o pokretanju službenog istražnog postupka.
Naposljetku, Komisija je donijela pobijanu odluku 7. listopada 2019., nakon prepiske s Helenskom Republikom, u okviru koje je posljednje razmijenjeno pismeno datirano 21. veljače 2018.
Iako je točno da posljednja faza postupka, koja prethodi donošenju pobijane odluke, nije obilježena posebnom žurnošću, ostaje činjenica da se, s obzirom na kronologiju događaja između 2014. i donošenja pobijane odluke, Komisiji ne može prigovoriti prekomjerno kašnjenje ili nedostatak brižljivog postupanja u okviru odvijanja upravnog postupka koji bi činili povredu njezine obveze dužne pažnje.
Iz toga proizlazi da argumente koji se odnose na prekoračenje razumnog roka i, prema tome, povredu načela dobre uprave treba odbiti.
Kad je riječ, kao treće, o argumentima koji se odnose na činjenicu da je obavijest koju je objavila Komisija i koja je sadržavala poziv na podnošenje primjedaba o ispitivanju predmetnih programa potpora navodno stvorila pogrešan dojam da je riječ samo o potporama dodijeljenima društvu Sogia Ellas i da je, stoga, ta institucija povrijedila načelo pravne sigurnosti i prava obrane, valja istaknuti da, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, Komisija svoju odluku donosi „nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe”. U skladu s člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589, odlukom o pokretanju službenog istražnog postupka se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u pravilu ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe.
Iz sudske prakse koja se odnosi na članak 108. stavak 2. UFEU‑a proizlazi da se tom odredbom ne zahtijeva pojedinačno upozorenje i da je njezin jedini cilj obvezati Komisiju da osigura da sve potencijalno zainteresirane strane budu obaviještene o pokretanju postupka i da im je pružena prilika da iznesu svoje primjedbe u tom pogledu. U tim je okolnostima objava obavijesti u
Službenom listu
primjeren i dostatan način da se sve zainteresirane strane obavijeste o pokretanju postupka (vidjeti presudu od 9. travnja 2014., Grčka/Komisija,
T‑150/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:191
, t.
58.
i navedenu sudsku praksu).
Upravo u tom kontekstu, odnosno kako bi se utvrdilo mogu li se korisnici potpore čiji se povrat treba provesti doista smatrati upozorenima da podnesu svoje primjedbe u okviru upravnog postupka, valja ispitati argument Helenske Republike prema kojem je pobijana odluka zahvaćena povredom načela pravne sigurnosti, prava obrane i načela dobre uprave zbog činjenice da obavijest objavljena u
Službenom listu
stvara pogrešan dojam da je korisnik navodnih programa potpora samo društvo Sogia Ellas.
U tom pogledu, najprije valja istaknuti da Helenska Republika ne tvrdi da sama odluka o pokretanju službenog istražnog postupka stvara taj pogrešan dojam. Naime, Helenska se Republika u svojoj argumentaciji ograničava na kritiziranje obavijesti objavljene u
Službenom listu
istodobno s objavom te odluke.
Nadalje, točno je da naslov obavijesti upućuje na „potporu poduzeću Sogia Ellas AE”, čemu su, u grčkoj verziji, pridodana latinična slova „et al.”, tako da, kao što to tvrdi Helenska Republika, taj naslov doista može stvoriti dojam da se ispitivana potpora odnosi samo na društvo Sogia Ellas.
Međutim, iz točke 1. sažetka koji je dio obavijesti proizlazi da je prethodno ispitivanje navelo Komisiju na zaključak da je „potpora mogla biti dodijeljena i ostalim korisnicima u sektoru poljoprivrede i šumarstva”. U točki 2. istog sažetka navode se pravne osnove programa potpora te je navedeno da su potpore dodijeljene poduzetnicima koji imaju sjedište i posluju u regijama Grčke pogođenima požarima iz 2007.
Doista, budući da obavijest, uključujući sažetak koji je njezin dio, sadržava samo dvije stranice, od gospodarskog subjekta koji postupa s dužnom pažnjom može se razumno zahtijevati da prouči takav dokument, koji, upućujući na elemente navedene u točki 142. ove presude, pokazuje da poziv na podnošenje primjedaba nije bio isključivo ograničen na društvo Sogia Ellas, nego se protezao na sve proizvođače sa sjedištem u pogođenim teritorijalnim jedinicama koji su koristili te potpore.
U tim okolnostima valja zaključiti da je, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 138. ove presude, gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom i koji je koristio predmetne programe potpora bio u dostatnoj mjeri obaviješten posredstvom obavijesti objavljene uz odluku o pokretanju službenog istražnog postupka u
Službenom listu
kako bi se mogao smatrati zainteresiranom stranom u odnosu na tu odluku.
Helenska je Republika, uostalom, na raspravi potvrdila sadržaj uvodne izjave 103. pobijane odluke u dijelu u kojem je navela da je, s obzirom na poteškoću koju ima u pogledu identificiranja „korisnika koji djeluju u sektoru poljoprivrede i šumarstva”, smatrala da je objava odluke o pokretanju postupka u
Službenom listu
dovoljna za obavještavanje predmetnih poduzetnika.
Iz toga slijedi da treba odbiti argumente koji se odnose na činjenicu da je obavijest koju je objavila Komisija i koja sadržava poziv za podnošenje primjedaba u vezi s ispitivanjem predmetnih programa potpora navodno stvorila pogrešan dojam da se odnosi na potpore dodijeljene isključivo društvu Sogia Ellas i da je stoga ta institucija povrijedila načelo pravne sigurnosti i prava obrane.
Kad je riječ, kao četvrto i posljednje, o argumentu Helenske Republike prema kojem su i ona i korisnici imali legitimna očekivanja u pogledu činjenice da sporne mjere nisu nespojive državne potpore jer tijekom duljeg razdoblja Komisija nije izrazila sumnju u zakonitost navedenih mjera, znajući pritom za situaciju uzrokovanu požarima iz 2007., valja istaknuti da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravo pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja pretpostavlja da su nadležna tijela Unije zainteresiranoj osobi dala precizna, bezuvjetna i podudarajuća jamstva koja potječu iz ovlaštenih i pouzdanih izvora (vidjeti presudu od 13. srpnja 2018., Quadri di Cardano/Komisija,
T‑273/17
,
EU:T:2018:480
, t.
109.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, nesporno je da se država članica čija su tijela dodijelila potporu uz povredu postupovnih pravila iz članka 108. UFEU‑a ne može pozivati na zaštitu legitimnih očekivanja korisnikâ kako bi izbjegla obvezu da poduzme mjere potrebne za izvršenje Komisijine odluke u kojoj joj se nalaže povrat te potpore. Priznavanjem takve mogućnosti odredbe članaka 107. i 108. UFEU‑a lišile bi se svakog korisnog učinka jer bi se nacionalna tijela stoga mogla osloniti na vlastito nezakonito ponašanje kako bi narušila učinkovitost odlukâ koje je Komisija donijela na temelju tih odredaba UFEU‑a (vidjeti presudu od 19. lipnja 2008., Komisija/Njemačka,
C‑39/06
, neobjavljenu,
EU:C:2008:349
, t.
24.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja istaknuti da se ne može smatrati da izjave različitih predstavnika Unije koje navodi Helenska Republika, koje u biti upućuju na iznimnu prirodu požarâ i njihovih posljedica kao i na njihovu volju da primijene sva raspoloživa sredstva u korist onih koji su tim požarima pogođeni i lokalnog gospodarstva, čine „precizna, bezuvjetna i podudarajuća jamstva” iz kojih proizlazi da se sporne mjere ne bi mogle kvalificirati kao državne potpore.
Usto, osim činjenice da se, zbog razloga navedenih u točkama 130. do 136. ove presude, Komisiji ne može prigovoriti da je pobijanu odluku donijela u nerazumnom roku, nesporno je da Helenska Republika nije pravodobno prijavila predmetne programe potpora, tako da se ona, zbog razloga navedenih u točkama 147. i 148. ove presude, ne može s uspjehom pozivati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
Posljedično, argumente koji se odnose na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja treba odbiti.
Iz toga proizlazi da treba odbiti treći dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, kao i prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se odnosi na nepostojanje nadležnosti
ratione temporis
, povredu načela dobre uprave i pravne sigurnosti te povredu prava obrane.
Drugi dio trećeg tužbenog razloga
Drugim dijelom trećeg tužbenog razloga Helenska Republika tvrdi da je obveza povrata potpore, utvrđena u članku 2. pobijane odluke, protivna načelima proporcionalnosti i pravne sigurnosti.
U tom pogledu Helenska Republika ističe da iznimne okolnosti u kontekstu spornih mjera upućuju na to da se potpore o kojim je riječ ne mogu povratiti.
Naime, kao prvo, Helenska Republika tvrdi da predmetnim programima potpora nisu osigurane „prednosti” i da je njihov jedini predmet bio osigurati opstanak dotičnog tržišta.
Kao drugo, Helenska Republika smatra da činjenica da se potpore trebaju vratiti samo u poljoprivrednom sektoru može prouzročiti neravnotežu na štetu tog sektora, iako je član Komisije zadužen za poljoprivredu proglasio da je taj sektor predmet pojačane Komisijine potpore.
Komisija osporava sve argumente Helenske Republike.
U tom pogledu valja istaknuti da, u skladu s člankom 16. stavkom 1. Uredbe 2015/1589, kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere za povrat sredstava potpore od korisnika, osim ako bi povrat potpore bio u suprotnosti s općim načelima prava Unije.
Usto, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ukidanje nezakonite potpore povratom logična je posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti i obveza države članice da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem ima za cilj ponovnu uspostavu prethodnog stanja (vidjeti presudu od 14. veljače 2008., Komisija/Grčka,
C‑419/06
, neobjavljenu,
EU:C:2008:89
, t.
53.
i navedenu sudsku praksu).
Tim povratom korisnik zapravo gubi prednost koju je imao u odnosu na svoje tržišne konkurente te se ponovno uspostavlja stanje kakvo je postojalo prije isplate potpore (vidjeti presudu od 14. veljače 2008., Komisija/Grčka,
C‑419/06
, neobjavljenu,
EU:C:2008:89
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga se povrat nezakonito dodijeljene državne potpore radi ponovnog uspostavljanja stanja prije te dodjele načelno ne može smatrati neproporcionalnom mjerom u odnosu na ciljeve odredbi UFEU‑a u tom području (vidjeti presudu od 14. veljače 2008., Komisija/Grčka,
C‑419/06
, neobjavljenu,
EU:C:2008:89
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju i kao prvo, kao što je to utvrđeno u točkama 41. do 51. ove presude, sporne mjere čine prednost za one koji su ih primili, čak i ako su isplaćene nakon nastanka iznimnih okolnosti koje obilježava prirodna nepogoda i, kao što je to osobito utvrđeno u točkama 136. i 151. ove presude, povrat potpore nije u suprotnosti s općim pravnim načelima.
Kao drugo, budući da je doseg pobijane odluke izričito ograničen na sektor poljoprivrede i šumarstva i da Helenska Republika nije istaknula da ga je Komisija trebala proširiti na druge gospodarske sektore niti je prijavila takve potpore, ona Komisiji ne može prigovoriti da je povrat potpora naložila samo u odnosu na korisnike utvrđene u pobijanoj odluci.
Naposljetku, točno je da je na sastanku Vijeća ministara od 26. rujna 2007. član Komisije zadužen za poljoprivredu obavijestio grčku delegaciju o različitim dostupnim alatima (državne potpore, regionalne potpore, ruralni razvoj) i, među ostalim, pojasnio da će poljoprivredne površine prihvatljive za jedinstveno plaćanje to i ostati.
Međutim, budući da takve izjave, iako se odnose na požare iz 2007., ni na koji način nisu povezane s pitanjem koje se odnosi na ocjenu zakonitosti naloga za povrat, njima se ne može korisno potkrijepiti argumentacija Helenske Republike u tom pogledu.
S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti treći dio prvog tužbenog razloga, treći tužbeni razlog i, slijedom toga, tužbu u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Helenska Republika nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova postupka, u skladu sa zahtjevom Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Helenskoj Republici nalaže se snošenje troškova.

Kanninen
Półtorak
Porchia
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 19. listopada 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki