CELEX: 62017CJ0349
Prejudiciële verwijzing
Staatssteun
Verordening (EG) nr. 800/2008 (Algemene groepsvrijstellingsverordening)
Artikel 8, lid 2
Steun die een stimulerend effect heeft
Begrip ,begin van de werkzaamheden aan het project’
Bevoegdheden van de nationale autoriteiten
Onrechtmatige steun
Geen besluit van de Europese Commissie of geen beslissing van een nationale rechterlijke instantie
Verplichting voor nationale autoriteiten om onrechtmatige steun op eigen initiatief terug te vorderen
Rechtsgrondslag
Artikel 108, lid 3, VWEU
Algemeen Unierechtelijk beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen
Besluit van een bevoegde nationale autoriteit waarbij steun wordt toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008
Kennis van omstandigheden waardoor de steunaanvraag niet in aanmerking kan worden genomen
Wekken van gewettigd vertrouwen
Geen
Verjaring
Uit een structuurfonds medegefinancierde steun
Toepasselijke regeling
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
Nationale regeling
Rente
Verplichting om rente te vorderen
Rechtsgrondslag
Artikel 108, lid 3, VWEU
Toepasselijke regeling
Nationale regeling
Doeltreffendheidsbeginsel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van artikel 8, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107 en 108 VWEU] met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening) (
PB 2008, L 214, blz. 3
), op de verplichting voor de nationale autoriteiten om onrechtmatige steun op eigen initiatief terug te vorderen, op de uitlegging van het algemene Unierechtelijke beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen wat de terugvordering van onrechtmatige steun betreft, op de verjaringstermijn die van toepassing is wanneer de nationale autoriteiten onrechtmatige steun op eigen initiatief terugvorderen, en ten slotte op de verplichting voor de lidstaten om bij een dergelijke terugvordering rente te vorderen.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Eesti Pagar AS en anderzijds Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (stichting ter bevordering van het ondernemerschap, Estland; hierna: „EAS”) en het Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (ministerie van Economie en Communicatie, Estland; hierna: „ministerie”) over de rechtmatigheid van een door het ministerie in administratief beroep bevestigd besluit waarbij de eerder door EAS aan Eesti Pagar verleende steun van deze vennootschap wordt teruggevorderd ten belope van 526300 EUR, vermeerderd met rente.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 2988/95
Artikel 1 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (
PB 1995, L 312, blz. 1
) luidt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het gemeenschapsrecht aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het gemeenschapsrecht verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschappen of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
Artikel 3, lid 1, eerste en derde alinea, van deze verordening bepaalt:
„De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
[...]
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.”
In artikel 4, leden 1 en 2, van die verordening is bepaald:
„1.   Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
–
door de verplichting [...] de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen;
[...]
2.   De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.”
In artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 2988/95 staat te lezen:
„Opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden kunnen tot de volgende administratieve sancties leiden:
[...]
b)
betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen of ontdoken bedragen, eventueel vermeerderd met rente; [...]”
Verordening nr. 659/1999
Artikel 14, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
) luidt:
„De op grond van een terugvorderingsbeschikking terug te vorderen steun omvat rente tegen een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.”
Artikel 15, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar.”
Verordening nr. 794/2004
Artikel 9 van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (
PB 2004, L 140, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2005, L 25, blz. 74
, en rectificatie van de rectificatie in
PB 2005, L 131, blz. 45
) (hierna: „verordening nr. 794/2004”), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie van 30 januari 2008 (
PB 2008, L 82, blz. 1
), luidt:
„1.   Tenzij in een bijzondere beschikking of een bijzonder besluit anders is bepaald, is het bij terugvordering van in strijd met artikel [108], lid 3, [VWEU] verleende staatssteun toe te passen rentepercentage een vóór elk kalenderjaar door de Commissie vastgesteld jaarlijks rentepercentage.
2.   Het rentepercentage wordt berekend door de eenjaarlijkse geldmarktrente met 100 basispunt te verhogen. Wanneer die percentages niet beschikbaar zijn, wordt de driemaandelijkse geldmarktrente gebruikt of, bij gebreke daarvan, het rendement van overheidsobligaties.
3.   Bij gebreke van betrouwbare gegevens over de geldmarkt of het rendement van overheidsobligaties of gelijkwaardige gegevens, of in uitzonderlijke omstandigheden kan de Commissie, in nauwe samenwerking met de betrokken lidstaat of lidstaten, een bij terugvordering toe te passen rentepercentage vaststellen met gebruikmaking van een andere methode en op de grondslag van de gegevens waarover zij beschikt.
4.   Het bij terugvordering toe te passen rentepercentage wordt eenmaal per jaar herzien. Het basispercentage wordt berekend op basis van de eenjaarlijkse geldmarktrente van de maanden september, oktober en november van het betrokken jaar. Het aldus vastgestelde percentage wordt gedurende het gehele daaropvolgende jaar toegepast.
5.   Bovendien zal, om rekening te houden met aanzienlijke en onverwachte schommelingen, een aanpassing plaatsvinden telkens wanneer het gemiddelde percentage, berekend over de drie voorgaande maanden, meer dan 15 % afwijkt van het geldende rentepercentage. Dit nieuwe percentage wordt van kracht op de eerste dag van de tweede maand volgende op de maanden die voor de berekening zijn gebruikt.”
Artikel 11 van verordening nr. 794/2004 preciseert:
„1.   Het toepasselijke rentepercentage is het percentage dat van toepassing was op de datum waarop de onrechtmatig verleende steun ter beschikking van de begunstigde is gesteld.
2.   Het rentepercentage wordt op samengestelde grondslag toegepast, tot de datum waarop de steun is terugbetaald. Over de rente die betrekking heeft op het voorgaande jaar is in elk volgende jaar rente verschuldigd.
3.   Het in lid 1 bedoelde rentepercentage is gedurende de gehele periode, tot het tijdstip van volledige terugbetaling, van toepassing. Wanneer echter meer dan één jaar is verstreken tussen het tijdstip waarop de onrechtmatige steun de begunstigde voor het eerst ter beschikking is gesteld, en het tijdstip waarop de steun volledig is terugbetaald, wordt de rente jaarlijks opnieuw berekend, op de grondslag van het ten tijde van de herberekening geldende percentage.”
Verordening nr. 1083/2006
Artikel 101 van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006 houdende algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds en het Cohesiefonds en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1260/1999 (
PB 2006, L 210, blz. 25
) luidt:
„Een financiële correctie door de Commissie laat de verplichting van de lidstaat tot terugvordering van bedragen op grond van artikel 98, lid 2, van deze verordening en tot terugvordering van staatssteun op grond van artikel [107 VWEU] en van artikel 14 van [verordening nr. 659/1999] onverlet.”
Verordening nr. 800/2008
In de overwegingen 1, 2, 5, 28 en 29 van verordening nr. 800/2008 staat te lezen:
„(1)
Bij verordening (EG) nr. 994/98 [van de Raad van 7 mei 1998 betreffende de toepassing van de artikelen (107 en 108 VWEU) op bepaalde soorten van horizontale steunmaatregelen (
PB 1998, L 142, blz. 1
)] is de Commissie gemachtigd, overeenkomstig artikel [107 VWEU], vast te stellen dat, onder bepaalde voorwaarden, steun aan kleine en middelgrote ondernemingen, hierna ‚kmo’s’ genoemd, steun ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling, steun voor milieubescherming, werkgelegenheid en opleiding, en steun die in overeenstemming is met de kaart welke de Commissie met het oog op de toekenning van regionale steun voor elke lidstaat heeft goedgekeurd, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is en niet aan de aanmeldingsverplichting van artikel [108, lid 3, VWEU] is onderworpen.
(2)
De Commissie heeft de artikelen [107 en 108 VWEU] toegepast in tal van beschikkingen en besluiten en heeft voldoende ervaring opgedaan om algemene verenigbaarheidscriteria vast te stellen wat betreft steun aan kmo’s, investeringssteun binnen en buiten steungebieden, steun in de vorm van risicokapitaalregelingen en steun op het gebied van onderzoek, ontwikkeling en innovatie, [...]
[...]
(5)
Deze verordening dient alle steun vrij te stellen die aan alle desbetreffende voorwaarden van deze verordening voldoet, alsmede alle steunregelingen, mits alle individuele steun die in het kader van dergelijke regeling kan worden verleend, aan alle desbetreffende voorwaarden van deze verordening voldoet. [...]
[...]
(28)
Om te waarborgen dat de steun noodzakelijk is en als prikkel fungeert om verdere activiteiten of projecten te ontwikkelen, dient deze verordening niet te gelden voor activiteiten waartoe de begunstigde reeds onder marktvoorwaarden zou overgaan. Wat onder deze verordening vallende kmo-steun betreft, dient deze prikkel geacht te worden aanwezig te zijn wanneer, vooraleer de activiteiten met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het gesteunde project of de gesteunde activiteiten van start zijn gegaan, de kmo een steunaanvraag bij de lidstaat heeft ingediend. [...]
(29)
Wat betreft onder deze verordening vallende steun ten behoeve van een begunstigde die een grote onderneming is, dient de lidstaat, naast de voorwaarden die voor kmo’s gelden, zich er ook van te vergewissen dat de begunstigde – in een intern document – de levensvatbaarheid van het gesteunde project of de gesteunde activiteit heeft onderzocht in een scenario mét en een scenario zonder steun. [...]”
Artikel 3 van verordening nr. 800/2008 luidt:
„1.   Steunregelingen die aan alle voorwaarden van hoofdstuk I van deze verordening en aan de desbetreffende bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening voldoen, zijn verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel [107, lid 3, VWEU] en zijn van de aanmeldingsverplichting van artikel [108, lid 3, VWEU] vrijgesteld mits alle krachtens die regeling verleende steun aan alle voorwaarden van deze verordening voldoet, en de regeling een uitdrukkelijke verwijzing naar deze verordening bevat, waarbij de titel van deze verordening en de vindplaats in het
Publicatieblad van de Europese Unie
worden aangehaald.
2.   Individuele steun die op grond van een in lid 1 bedoelde steunregeling wordt verleend, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel [107, lid 3, VWEU] en is van de aanmeldingsverplichting van artikel [108, lid 3, VWEU] vrijgesteld mits die steun aan alle voorwaarden van hoofdstuk I van deze verordening en de desbetreffende bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening voldoet, de individuele steunmaatregel een uitdrukkelijke verwijzing naar de desbetreffende bepalingen van deze verordening bevat, waarbij de betrokken bepalingen, de titel van deze verordening en de vindplaats ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
worden aangehaald.
3.   Ad-hocsteun die aan alle voorwaarden van hoofdstuk I van deze verordening en de desbetreffende bepalingen van hoofdstuk II van deze verordening voldoet, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel [107, lid 3, VWEU] en is van de aanmeldingsverplichting van artikel [108, lid 3, VWEU] vrijgesteld mits die steun een uitdrukkelijke verwijzing naar de desbetreffende bepalingen van deze verordening bevat, waarbij de betrokken bepalingen, de titel van deze verordening en de vindplaats ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
worden aangehaald.”
In artikel 8, leden 1 tot en met 3, en lid 6, van deze verordening is bepaald:
„1.   Door deze verordening wordt enkel steun vrijgesteld die een stimulerend effect heeft.
2.   De onder deze verordening vallende kmo-steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen, een steunaanvraag bij de betrokken lidstaat heeft ingediend.
3.   Onder deze verordening vallende steun aan grote ondernemingen wordt geacht een stimulerend effect te hebben, indien behalve dat aan de in lid 2 vastgestelde voorwaarde is voldaan, de lidstaat, alvorens de betrokken individuele steun toe te kennen, zich ervan heeft vergewist, dat de door de begunstigde onderneming voorbereide documenten aantonen dat aan één of meer van de volgende criteria is voldaan:
[...]
6.   Wanneer niet aan de voorwaarden van de leden 2 en 3 is voldaan, is de volledige steunmaatregel niet krachtens deze verordening vrijgesteld.”
Richtsnoeren
In punt 38 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (2006/C 54/08) (
PB 2006, C 54, blz. 13
; hierna: „richtsnoeren”) staat te lezen:
„Het is van belang erover te waken dat regionale steun daadwerkelijk een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen die anders niet in de steungebieden hadden plaatsgevonden. Daarom mag in het kader van steunregelingen steun alleen worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd (
) dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen (
). In alle steunregelingen moet een uitdrukkelijke verwijzing naar beide voorwaarden zijn opgenomen (
). In het geval van ad-hocsteun moet de bevoegde autoriteit, vóór de werkzaamheden aan het project beginnen, een letter of intent uitsturen, waarin de steunverlening afhankelijk wordt gesteld van de toestemming van de Commissie. Beginnen de werkzaamheden vooraleer aan de voorwaarden van dit punt is voldaan, dan komt het hele project niet voor steun in aanmerking.”
In voetnoot 40 (voetnoot 39 in de Estse taalversie) van deze richtsnoeren wordt gepreciseerd:
„‚Begin van de werkzaamheden’ betekent hetzij de start van de bouwwerkzaamheden hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies.”
Ests recht
§ 26 van de Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus (wet betreffende structurele steun voor de periode 2007‑2013) van 7 december 2006 (RT I 2006, 59, 440), in de versie die van kracht was van 1 januari 2012 tot en met 30 juni 2014 (hierna: „STS”), met als opschrift „Terugvordering van steun”, bepaalt in de leden 5 en 6:
„(5)   Het terugvorderingsbesluit kan tot uiterlijk 31 december 2025 worden vastgesteld. In het in artikel 88 van [verordening nr. 1083/2006] bedoelde geval kan het terugvorderingsbesluit worden vastgesteld totdat de door de regering vastgestelde termijn voor het bewaren van de documenten is verstreken.
(6)   De regering bepaalt de voorwaarden en de procedure voor de terugvordering en terugbetaling van steun.”
§ 28 STS, met als opschrift „Rente en vertragingsrente”, bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„(1)   Over het openstaande bedrag van steun die op grond van § 26, leden 1 en 2, van de onderhavige wet dient te worden terugbetaald, wordt rente gevorderd. Het rentepercentage over het openstaande bedrag van de terug te betalen steun komt overeen met zes maanden Euribor, vermeerderd met 5 % per jaar. De rente wordt berekend over een tijdvak van 360 dagen.
(1
)   Wanneer de behaalde winst wordt teruggevorderd, wordt geen rente gevorderd indien de begunstigde van de steun overeenkomstig de in § 21, lid 2, van de onderhavige wet vastgelegde procedure heeft voldaan aan zijn verplichting om de uit het project verkregen winst te melden.
(2)   Het tijdvak waarover rente wordt berekend, begint op de dag waarop het terugvorderingsbesluit van kracht is geworden. Daarbij wordt het rentepercentage toegepast dat gold op de laatste werkdag van de maand die voorafgaat aan die waarin het besluit is vastgesteld. Indien bij de aanvraag of het gebruik van de steun een strafbaar feit is gepleegd, wordt de rente berekend vanaf de dag waarop de steun is uitgekeerd, volgens het rentepercentage dat op die dag gold.
(3)   Het tijdvak waarover de rente wordt berekend, eindigt op het ogenblik dat de steun wordt terugbetaald en niet later dan het ogenblik waarop de voor terugbetaling vastgestelde termijn verstrijkt of, in geval van uitstel van betaling, waarop de uiteindelijk vastgestelde termijn verstrijkt. [...]”
§ 11, lid 1, van de Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord” (regeringsdecreet nr. 278 betreffende de voorwaarden en de procedure voor de terugvordering en terugbetaling van steun en voor het verstrekken van inlichtingen omtrent overtredingen die zijn begaan bij de toekenning en het gebruik van steun) van 22 december 2006 (RT I 2006, 61, 463), die is vastgesteld op de grondslag van onder meer § 26, lid 6, STS, luidt:
„Bij de besluitvorming over de terugvordering van steun is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Het besluit wordt genomen binnen 45 dagen of, bij een terugvordering van meer dan 127823 EUR, binnen 90 dagen nadat de gronden voor de terugvordering van de steun bekend zijn geworden. De termijn waarbinnen het besluit moet worden genomen, kan in passende mate worden verlengd indien dit gerechtvaardigd is.”
§ 1 van de Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord” (decreet nr. 44 van de minister van Economie en Communicatie betreffende de voorwaarden en de procedure voor steun aan technologische investeringen door industriële bedrijven) van 4 juni 2008 (RTL 2008, 48, 658), met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt onder meer:
„(1)   De voorwaarden en de procedure voor steun aan technologische investeringen door industriële bedrijven [...] worden vastgesteld met het oog op de verwezenlijking van de doelstellingen op het gebied van ‚innovatieve en groeicapaciteit van ondernemingen’, die deel uitmaken van de prioritaire as van het operationele programma ‚verbetering van het ondernemingsklimaat’.
(2)   Uit hoofde van deze [steun] kunnen worden verleend: 1) regionale steun die wordt toegekend overeenkomstig [verordening nr. 800/2008] en waarvoor de bepalingen van deze verordening en § 34
van de konkurentsiseadus [(mededingingswet)] moeten worden nageleefd; [...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 28 augustus 2008 heeft Eesti Pagar een overeenkomst gesloten waarbij zij zich er jegens Kauko-Telko Oy toe verbond een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen voor de prijs van 2770000 EUR. Deze overeenkomst is overeenkomstig haar bepalingen in werking getreden na een aanbetaling ten belope van 5 % van die prijs, die op 3 september 2008 is gedaan.
Op 29 september 2008 heeft Eesti Pagar met AS Nordea Finance Estonia een leaseovereenkomst gesloten. Daarna is op 13 oktober 2008 een koopovereenkomst tussen drie partijen gesloten, waarbij Kauko-Telko zich ertoe verbond de bovengenoemde productielijn voor brood te verkopen aan AS Nordea Finance Estonia, die zich ertoe verbond die productielijn aan Eesti Pagar in lease te geven. Deze overeenkomst is vanaf de ondertekening ervan in werking getreden.
Op 24 oktober 2008 heeft Eesti Pagar op grond van artikel 1 van decreet nr. 44 van 4 juni 2008 bij EAS een steunaanvraag ingediend om de betreffende productielijn voor brood aan te schaffen en te installeren. Bij besluit van 10 maart 2009 heeft EAS deze aanvraag goedgekeurd voor een bedrag van 526300 EUR. Ter terechtzitting voor het Hof is gepreciseerd dat deze steun werd medegefinancierd uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO).
Bij brief van 22 januari 2013 heeft EAS aan Eesti Pagar meegedeeld dat de koopovereenkomst van 28 augustus 2008 niet voldeed aan de in artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 neergelegde voorwaarde van een stimulerend effect, zodat Eesti Pagar onrechtmatige staatssteun had ontvangen. Aangezien Eesti Pagar meende dat de staatssteun die zij had ontvangen wel degelijk een stimulerend karakter had, heeft zij bij de Commissie geen verzoek tot goedkeuring van die steun ingediend, zoals EAS haar in dezelfde brief nochtans had aangeraden.
Bij brief van 12 juli 2013 heeft EAS aan Eesti Pagar meegdeeld dat zij wegens deze onregelmatigheid een inbreukprocedure had ingeleid en dat zij voornemens was het in het kader van de betreffende steun betaalde bedrag van 526300 EUR terug te vorderen.
Op 8 januari 2014 heeft EAS overeenkomstig artikel 9 van verordening nr. 794/2004 en § 28 STS een besluit vastgesteld waarbij zij de steun in kwestie van Eesti Pagar terugvorderde, vermeerderd met samengestelde rente ten belope van 98454 EUR, berekend over het tijdvak vanaf de uitkering van die steun tot de terugvordering ervan. Volgens dit besluit kwam de koopovereenkomst van 28 augustus 2008 – die was gesloten voordat de steunaanvraag bij EAS werd ingediend – aan het licht tijdens een ex-postcontrole in december 2012, zodat het door artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 vereiste stimulerende effect niet was aangetoond.
Op 10 februari 2014 heeft Eesti Pagar tegen het bovengenoemde besluit administratief beroep ingesteld, dat is verworpen bij besluit nr. 14‑0003 van het ministerie van 21 maart 2014.
Op 21 april 2014 heeft Eesti Pagar bij de Tallinna Halduskohus (bestuursrechter Tallinn, Estland) beroep ingesteld, dat ertoe strekte om primair het terugvorderingsbesluit van EAS en het bevestigende besluit van het ministerie nietig te verklaren, subsidiair de onrechtmatigheid van deze besluiten vast te stellen voor zover zij betrekking hadden op de terugvordering van de steun in kwestie, en meer subsidiair die besluiten nietig te verklaren voor zover zij betrekking hadden op de gevorderde rente. Bij vonnis van 17 november 2014 heeft die rechterlijke instantie het beroep in zijn geheel verworpen.
Op 16 december 2014 heeft Eesti Pagar tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die dit hoger beroep bij arrest van 25 september 2015 heeft verworpen.
Op 26 oktober 2015 heeft Eesti Pagar beroep in cassatie ingesteld, dat de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) gedeeltelijk heeft toegewezen bij arrest van 9 juni 2016, waarbij het arrest van de verwijzende rechter is vernietigd en punt 1.1 van het dispositief van het terugvorderingsbesluit van 8 januari 2014 alsook het deel van punt 1.2 van dit besluit dat betrekking heeft op de rente, nietig zijn verklaard. De Riigikohus heeft de zaak voor het overige terugverwezen naar de verwijzende rechter voor een nieuw onderzoek. Het arrest van de Riigikohus is onder meer gebaseerd op de volgende overwegingen:
–
een vaste toezegging over de aankoop van uitrusting voordat de steunaanvraag wordt ingediend, sluit niet uit dat sprake is van een stimulerend effect indien het voor de koper niet buitensporig moeilijk is om van de overeenkomst af te zien ingeval de steun niet wordt toegekend, hetgeen in casu niet uitgesloten lijkt;
–
het Unierecht bevat geen enkele bepaling op grond waarvan de lidstaten bij ontstentenis van een besluit van de Commissie uitdrukkelijk en dwingend verplicht zijn onrechtmatige steun terug te vorderen, zodat de terugvordering van steun op initiatief van de betrokken lidstaat ter beoordeling staat van zijn autoriteiten;
–
bij de terugvordering van steun op initiatief van de betreffende lidstaat moet een discretionaire beoordeling worden verricht, rekening houdend met het gewettigde vertrouwen van de begunstigde, dat door het optreden van een nationale autoriteit kan ontstaan;
–
in casu is het weliswaar onzeker of de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 vastgestelde verjaringstermijn van vier jaar voor de terugvordering van door een lidstaat uitbetaalde structurele steun van toepassing is, maar de in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgestelde termijn van tien jaar is hoe dan ook niet van toepassing aangezien de Commissie geen besluit tot terugvordering van steun heeft vastgesteld;
–
het Estse recht noch het Unierecht biedt de nodige rechtsgrondslag voor het vorderen van rente over het tijdvak vanaf de uitbetaling van de steun in kwestie tot aan de terugvordering ervan, aangezien met name de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 overeenkomstig artikel 14, lid 2, eerste zinsnede, van verordening nr. 659/1999 slechts zien op de rente over steun die op grond van een door de Commissie vastgesteld besluit dient te worden teruggevorderd, en artikel 4, lid 2, noch artikel 5, lid 1, onder b), van verordening nr. 2988/95 voorziet in een verplichting tot betaling van rente is, maar deze bepalingen veeleer onderstellen dat deze verplichting in handelingen van het Unierecht of van de lidstaten is neergelegd.
In de aldus hervatte procedure voor de verwijzende rechter stelt Eesti Pagar onder meer dat de door haar op 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 gesloten overeenkomsten niet bindend waren, aangezien zij gemakkelijk en tegen een geringe verbrekingsvergoeding van deze overeenkomsten had kunnen afzien ingeval de aangevraagde steun niet werd toegekend. De voorgenomen aanschaf en installatie van een productielijn voor brood zou niet hebben plaatsgevonden zonder de aangevraagde steun en EAS had het stimulerende effect van deze steun ten gronde moeten onderzoeken.
Eesti Pagar voert eveneens aan dat EAS op het ogenblik waarop de steunaanvraag werd ingediend, bekend was met de sluiting van bovengenoemde overeenkomsten, en dat een vertegenwoordiger van EAS haar had aangeraden deze overeenkomsten vóór de indiening van die aanvraag te sluiten. Doordat EAS de aangevraagde steun heeft toegekend, heeft zij bij Eesti Pagar het gewettigde vertrouwen gewekt dat deze steun rechtmatig was.
Bovendien stelt Eesti Pagar dat EAS geenszins verplicht is de steun in kwestie terug te vorderen, dat de terugvordering ervan niet langer mogelijk is gelet op de verjaringsregel van § 11, lid 1, van regeringsdecreet nr. 278 en op § 26, lid 6, STS of zelfs artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, en dat de gevorderde rente in strijd is met § 27, lid 1, en § 28, leden 1 tot en met 3, STS.
EAS en het ministerie zijn van mening dat de steunaanvraag niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 en dat EAS met name krachtens artikel 101 van verordening nr. 1083/2006 verplicht was de steun in kwestie terug te vorderen van Eesti Pagar.
EAS betwist dat zij ten tijde van het onderzoek van de steunaanvraag bekend was met de overeenkomsten die Eesti Pagar op 28 augustus, 29 september en 13 oktober 2008 had gesloten, en dat zij had aanbevolen deze overeenkomsten te sluiten. Zij heeft dus geen gewettigd vertrouwen gewekt bij die vennootschap. Het ministerie is hoe dan ook van oordeel dat de goede trouw van de begunstigde noch het handelen van een bestuursorgaan vrijstelling van de verplichting tot terugbetaling van onrechtmatige steun oplevert.
Volgens EAS en het ministerie is de in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgestelde verjaringstermijn van tien jaar in casu, op zijn minst naar analogie, van toepassing en vloeit de verplichting om rente te betalen onder meer voort uit artikel 14, lid 2, van deze verordening.
Op 30 december 2016 heeft de Commissie als amicus curiae opmerkingen ingediend bij de verwijzende rechter.
De verwijzende rechter merkt in de eerste plaats op dat hij op grond van een regel van nationaal recht weliswaar gebonden is aan het rechtsoordeel van de Riigikohus in het arrest van 9 juni 2016, maar dat het bestaan van een dergelijke regel hem volgens de rechtspraak van het Hof niet de door artikel 267 VWEU geboden mogelijkheid kan ontnemen om het Hof vragen over de uitlegging van het Unierecht voor te leggen.
In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat de bevinding van de Riigikohus, namelijk dat kan worden beoordeeld of de persoon die de steun heeft aangevraagd, zonder buitensporige moeilijkheden van de overeenkomsten zou hebben kunnen afzien ingeval die steun niet werd verleend, gebaseerd is op rechtspraak van het Hof die geen betrekking heeft op de bevoegdheid van de nationale autoriteiten in het kader van een algemene groepsvrijstellingsverordening, maar op een door de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, VWEU te verrichten individuele beoordeling. De verwijzende rechter betwijfelt evenwel of deze rechtspraak ook geldt wanneer de betrokken lidstaat op grond van verordening nr. 800/2008 het stimulerende effect beoordeelt, en vraagt zich af of de autoriteit van die lidstaat bevoegd is inhoudelijk te beoordelen of de steun in kwestie al dan niet een stimulerend effect heeft.
In de derde plaats is de verwijzende rechter van oordeel dat uit de rechtspraak van het Hof niet duidelijk blijkt of een lidstaat die beslist om onrechtmatige steun terug te vorderen zonder dat de Commissie een daartoe strekkend besluit heeft vastgesteld, zich bij die beslissing mag baseren op nationale beginselen van bestuursprocesrecht en rekening mag houden met het gewettigde vertrouwen dat de nationale autoriteit bij de begunstigde van de betreffende steun heeft gewekt.
In de vierde plaats oordeelt de verwijzende rechter dat tevens onzeker is of ten aanzien van een besluit van een autoriteit van een lidstaat waarbij onrechtmatige steun wordt teruggevorderd, de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 vastgestelde verjaringstermijn van vier jaar dan wel de in artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999 vastgestelde verjaringstermijn van tien jaar tot uitgangspunt moet worden genomen.
In de vijfde plaats verduidelijkt die rechter dat de Riigikohus het geding weliswaar gedeeltelijk heeft beslecht wat de rente betreft en het terugvorderingsbesluit nietig heeft verklaard voor zover Eesti Pagar daarbij werd gelast rente te betalen, maar dat het voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding van belang blijft te weten welke voorwaarden het Unierecht stelt aan de betaling van rente wanneer een lidstaat op eigen initiatief onrechtmatige steun terugvordert.
Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter niet duidelijk genoeg of de autoriteit van de lidstaat die onrechtmatige steun op eigen initiatief terugvordert, zich daarbij – ongeacht de regels van nationaal recht die van toepassing zijn op het vorderen van rente – moet laten leiden door de in artikel 108, lid 3, VWEU vermelde doelstellingen en de rente moet berekenen overeenkomstig de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004.
In die omstandigheden heeft de Tallinna Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tallinn, Estland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„[1)]
Moet artikel 8, lid 2, van [verordening nr. 800/2008] in die zin worden uitgelegd dat indien de te steunen activiteit er onder meer in bestaat een fabrieksinstallatie te verwerven, in het kader van deze bepaling met ‚de werkzaamheden aan het project of de activiteit’ is begonnen op het moment waarop de koopovereenkomst inzake deze installatie werd gesloten? Mogen de autoriteiten van een lidstaat bij de beoordeling of inbreuk is gemaakt op de in de bovengenoemde bepaling opgenomen voorwaarde, afgaan op de kosten van de opzegging van een overeenkomst die niet voldoet aan het vereiste van een stimulerend effect? Indien de autoriteiten van de lidstaat hiertoe bevoegd zijn, hoe hoog dienen de kosten van de opzegging van de overeenkomst (in procenten) dan te zijn om ervan uit te kunnen gaan dat deze kosten, met het oog op de vervulling van het vereiste van een stimulerend effect, voldoende marginaal zijn?
[2)]
Is een autoriteit van een lidstaat ook dan verplicht door haar toegekende onrechtmatige steun terug te vorderen indien de [...] Commissie geen overeenkomstig besluit heeft vastgesteld?
[3)]
Wordt bij de begunstigden van de steun gewettigd vertrouwen gewekt indien een autoriteit van een lidstaat bij het besluit steun te verlenen ten onrechte veronderstelt dat deze steun onder [verordening nr. 800/2008] valt, terwijl deze instantie in werkelijkheid onrechtmatige steun toekent? Kunnen begunstigden van de steun zich, ter onderbouwing van een gewettigd vertrouwen, in het bijzonder beperken tot het argument dat de autoriteit van de lidstaat bij de toekenning van de onrechtmatige steun op de hoogte was van de omstandigheden waardoor de steun niet onder de groepsvrijstelling viel?
Indien bovenstaande vraag bevestigend wordt beantwoord, moeten het openbare belang en het individuele belang dan tegen elkaar worden afgewogen? Is het in het kader van deze afweging van belang of de Europese Commissie met betrekking tot de onderhavige steun een besluit heeft vastgesteld waarbij zij deze steun met de interne markt onverenigbaar heeft verklaard?
[4)]
Welke verjaringstermijn is van toepassing indien een autoriteit van een lidstaat onrechtmatige steun terugvordert? Bedraagt deze termijn tien jaar, waarna de steun overeenkomstig de artikelen 1 en 15 van [verordening nr. 659/1999] bestaande steun wordt en niet meer kan worden teruggevorderd, of vier jaar, overeenkomstig artikel 3, lid 1, van [verordening nr. 2988/95]?
Wat is de rechtsgrondslag voor een dergelijke terugvordering, indien steun uit een structuurfonds werd toegekend: artikel [108, lid 3, VWEU] of [verordening nr. 2988/95]?
[5)]
Is een autoriteit van een lidstaat die onrechtmatige steun terugvordert, gehouden rente te eisen van de begunstigde van onrechtmatige steun? Indien ja, welke regels zijn dan van toepassing op de berekening van de rente, onder meer ten aanzien van het rentepercentage en de berekeningsperiode?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
Eesti Pagar voert aan dat de Riigikohus met zijn arrest van 9 juni 2016 de kern van het hoofdgeding op nationaal niveau heeft beslecht, zodat de prejudiciële vragen – gelet op de fase van de procedure waarin zij zijn gesteld – niet-ontvankelijk zijn, met uitzondering van de vierde vraag.
Voorts is Eesti Pagar van mening dat de eerste tot en met de vierde vraag, zoals de verwijzende rechter deze heeft geformuleerd, niet relevant zijn en met name gebaseerd zijn op onjuiste veronderstellingen alsook op een onvolledige en onjuiste uiteenzetting van de feiten met betrekking tot het al dan niet bindende karakter van de overeenkomst van 28 augustus 2008, tot de datum van inwerkingtreding van de overeenkomst van 29 september 2008, tot de uit de overeenkomst van 28 augustus 2008 voor die vennootschap voortvloeiende verplichtingen, tot de datum waarop EAS bekend werd met deze overeenkomsten, en tot de aanbeveling van EAS om die overeenkomsten te sluiten alvorens de steunaanvraag in te dienen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van het Unierecht, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg geldt voor prejudiciële vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechterlijke instantie wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat dit laatste betreft, zij eraan herinnerd dat de nationale rechter wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, een omschrijving dient te geven van het feitelijke en wettelijke kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of ten minste de feitelijke hypothesen moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Deze vereisten gelden a fortiori op het gebied van de mededinging, dat door complexe feitelijke en juridische situaties wordt gekenmerkt (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet allereerst worden vastgesteld dat de verwijzende rechter het feitelijke en wettelijke kader waarin de door hem gestelde vragen moeten worden geplaatst, duidelijk heeft afgebakend, en moet eraan worden herinnerd dat het niet aan het Hof staat om de juistheid daarvan te onderzoeken (zie in die zin arrest van 20 mei 2010, Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas,
C‑160/09
,
EU:C:2010:293
, punt
).
Verder komt uit dat feitelijke kader duidelijk naar voren dat de Riigikohus de zaak bij arrest van 9 juni 2016 heeft terugverwezen naar de verwijzende rechter voor een nieuw onderzoek wat de in de eerste tot en met de vierde vraag aan de orde zijnde kwesties betreft.
Daarbij komt dat het vaste rechtspraak van het Hof is dat een regel van nationaal recht op grond waarvan rechters die niet in laatste aanleg uitspraak doen, zijn gebonden door het rechtsoordeel van de hogere rechters, eerstgenoemde rechters niet de bevoegdheid kan ontnemen het Hof vragen voor te leggen over de uitlegging van het Unierecht waarop bedoeld oordeel betrekking heeft. Volgens het Hof moet het de niet in laatste aanleg uitspraak doende rechter immers vrijstaan zich met zijn vragen tot het Hof te wenden indien hij meent dat het rechtsoordeel van de hogere rechter hem tot een met het Unierecht strijdig vonnis zou kunnen brengen (arrest van 5 oktober 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, punt
).
Ten slotte merkt de verwijzende rechter op dat de Riigikohus het hoofdgeding bij arrest van 9 juni 2016 gedeeltelijk heeft beslecht wat de rente betreft, doordat deze rechtelijke instantie het besluit tot terugvordering van de litigieuze steun nietig heeft verklaard voor zover Eesti Pagar daarbij werd gelast over deze steun rente te betalen vanaf de uitbetaling tot aan de terugvordering ervan. Hij preciseert echter eveneens dat het voor de beslechting van dit gedeelte van het geding noodzakelijk blijft dat het Hof de vijfde vraag beantwoordt en daarbij verduidelijkt welke voorwaarden het Unierecht stelt aan de betaling van rente wanneer onrechtmatige steun wordt teruggevorderd.
Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel ontvankelijk.
Ten gronde
Eerste vraag: stimulerend effect van steun
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 aldus moet worden uitgelegd dat met de „werkzaamheden aan het project of de activiteit” in de zin van deze bepaling is begonnen op het moment waarop een eerste bestelling van voor dit project of deze activiteit bestemde uitrusting is geplaatst door de sluiting van een koopovereenkomst vóór de indiening van een steunaanvraag, zodat steun niet kan worden geacht een stimulerend effect in de zin van die bepaling te hebben gehad, dan wel of de bevoegde nationale autoriteiten – niettegenstaande de sluiting van een dergelijke overeenkomst – moeten nagaan of aan het vereiste van een stimulerend effect in de zin van diezelfde bepaling is voldaan, gelet op de kosten die verbonden zijn aan de opzegging van de overeenkomst.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van het bij het VWEU ingevoerde controlesysteem op het gebied van staatssteun vormt. In het kader van dit systeem moeten de lidstaten bij de Commissie elke maatregel tot invoering of wijziging van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU aanmelden en mogen zij overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU een dergelijke maatregel niet ten uitvoer leggen zolang deze instelling geen definitief besluit heeft genomen over deze maatregel (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Raad van de Europese Unie is op grond van artikel 109 VWEU evenwel bevoegd om alle verordeningen vast te stellen die dienstig zijn voor de toepassing van de artikelen 107 en 108 VWEU, en met name om de voorwaarden voor de toepassing van artikel 108, lid 3, VWEU te bepalen alsmede de soorten van steunmaatregelen die zijn vrijgesteld van de in laatstgenoemde bepaling vervatte procedure. Voorts kan de Commissie krachtens artikel 108, lid 4, VWEU verordeningen vaststellen betreffende de soorten van staatssteun waaromtrent de Raad overeenkomstig artikel 109 VWEU heeft bepaald dat zij van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde procedure kunnen worden vrijgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punten
en
).
In lijn hiermee was op grond van artikel 94 EG (later artikel 89 EG, thans artikel 109 VWEU) verordening nr. 994/98 vastgesteld, en op basis van deze verordening is vervolgens verordening nr. 800/2008 vastgesteld (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Daaruit vloeit voort dat een lidstaat kan gebruikmaken van de vrijstelling van de krachtens artikel 3 van verordening nr. 800/2008 op hem rustende aanmeldingsverplichting indien een door die lidstaat vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van die verordening, een en ander niettegenstaande de verplichting om elke maatregel tot invoering of wijziging van nieuwe steun vooraf aan te melden, welke verplichting krachtens de Verdragen op de lidstaten rust en een van de fundamentele aspecten van het controlesysteem voor staatssteun vormt. Omgekeerd volgt uit overweging 7 van verordening nr. 800/2008 dat staatssteun die niet onder deze verordening valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punt
).
Voorts is verordening nr. 800/2008 een versoepeling van de als algemene regel geldende aanmeldingsverplichting, zodat deze verordening en de daarin gestelde voorwaarden restrictief moeten worden uitgelegd. De Commissie heeft immers de bevoegdheid gekregen om groepsvrijstellingsverordeningen vast te stellen teneinde te zorgen voor een doelmatig toezicht op de naleving van de mededingingsregels inzake staatssteun en de administratie te vereenvoudigen, zonder dat haar toezichthoudende bevoegdheid op dit vlak wordt verzwakt, maar dergelijke verordeningen hebben ook tot doel de transparantie en de rechtszekerheid te vergroten. Door de naleving van de voorwaarden die zijn gesteld in deze verordeningen, waaronder dus verordening nr. 800/2008, kan worden gewaarborgd dat deze doelstellingen ten volle worden bereikt (arrest van 21 juli 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punten
en
).
Zoals de Estse regering en de Commissie aanvoeren, is het met het oog op het waarborgen van een doelmatig toezicht op de naleving van de mededingingsregels inzake staatssteun, het vereenvoudigen van de administratie en het vergroten van de transparantie en de rechtszekerheid, alsook met het oog op de noodzaak ervoor te zorgen dat de vastgestelde voorwaarden voor vrijstelling in de hele Unie uniform worden toegepast, vereist dat de criteria voor de toepassing van een vrijstelling duidelijk zijn en eenvoudig door de nationale autoriteiten kunnen worden toegepast.
Volgens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 wordt de onder deze verordening vallende kmo-steun geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde een steunaanvraag bij de betrokken lidstaat heeft ingediend voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen.
In dit verband blijkt allereerst uit overweging 28 van verordening nr. 800/2008 dat het criterium dat die aanvraag wordt ingediend voordat de werkzaamheden aan het project in kwestie zijn begonnen, door de Commissie is ingevoerd teneinde te waarborgen dat de steun noodzakelijk is en als prikkel fungeert om nieuwe activiteiten of projecten te ontwikkelen, en er aldus voor te zorgen dat die verordening niet geldt voor activiteiten waartoe de begunstigde reeds onder marktvoorwaarden zou overgaan.
Dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van het investeringsproject wordt begonnen, is een eenvoudig, relevant en geschikt criterium op grond waarvan de Commissie kan aannemen dat de voorgenomen steun een stimulerend effect heeft.
Vervolgens blijkt onder meer uit de overwegingen 1, 2 en 5 en uit artikel 3 van verordening nr. 800/2008 dat de Commissie met de vaststelling van deze verordening de haar bij artikel 107, lid 3, VWEU toegekende bevoegdheden in wezen ex ante heeft uitgeoefend met betrekking tot alle steun die aan de criteria van die verordening voldoet, en enkel wat deze steun betreft.
In dit verband volgt met name uit overweging 28 en uit artikel 8, leden 3 en 6, van verordening nr. 800/2008 dat de nationale autoriteiten, voordat zij steun als bedoeld in deze verordening toekennen, zich ervan moeten vergewissen dat voldaan is aan de in artikel 8, lid 2, van die verordening gestelde voorwaarden waaronder kmo-steun een stimulerend effect heeft.
Ten slotte wijst niets in verordening nr. 800/2008 erop dat de Commissie met de vaststelling van deze verordening de taak om na te gaan of daadwerkelijk sprake is van een stimulerend effect, heeft willen overdragen aan de nationale autoriteiten. Artikel 8, lid 6, van verordening nr. 800/2008 – volgens hetwelk de volledige steunmaatregel niet is vrijgesteld wanneer niet aan de voorwaarden van de leden 2 en 3 van hetzelfde artikel is voldaan – lijkt veeleer te bevestigen dat de taak van die autoriteiten met betrekking tot de in lid 2 van dat artikel bedoelde voorwaarde ertoe beperkt is na te gaan of de steunaanvraag is ingediend voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit in kwestie zijn begonnen, en of de steun om die reden moet worden geacht een stimulerend effect te hebben.
Daarnaast moet worden vastgesteld dat het al dan niet bestaan van een stimulerend effect niet kan worden beschouwd als een duidelijk en door de nationale autoriteiten eenvoudig toe te passen criterium, onder meer omdat complexe economische beoordelingen moeten worden verricht om na te gaan of een dergelijk effect zich voordoet. Een dergelijk criterium is dan ook niet in overeenstemming met de in punt 61 van dit arrest genoemde vereisten.
Derhalve moet worden geoordeeld dat de nationale autoriteiten bij verordening nr. 800/2008 niet zijn belast met de taak na te gaan of de steun in kwestie daadwerkelijk een stimulerend effect heeft, maar met de taak na te gaan of de bij hen ingediende steunaanvragen voldoen aan de in artikel 8 van die verordening gestelde voorwaarden waaronder steun kan worden geacht een stimulerend effect te hebben.
De nationale autoriteiten moeten dus in het bijzonder nagaan of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008, te weten dat de steunaanvraag is ingediend „voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn begonnen”, bij gebreke waarvan de volledige steunmaatregel volgens lid 6 van hetzelfde artikel niet is vrijgesteld.
Wat de uitlegging van deze voorwaarde betreft, heeft de Commissie in punt 38 van de richtsnoeren gepreciseerd dat „in het kader van steunregelingen steun alleen [mag] worden toegekend indien de begunstigde een steunaanvraag heeft ingediend en de met het beheer van de regeling belaste autoriteit vervolgens schriftelijk heeft bevestigd dat, na grondige verificatie, het project in beginsel voldoet aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de regeling vóór de werkzaamheden aan het project beginnen”.
Voorts heeft die instelling het laatstbedoelde begrip „begin van de werkzaamheden” in dat punt gedefinieerd als „hetzij de start van de bouwwerkzaamheden hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, met uitsluiting van verkennende haalbaarheidsstudies”.
Zoals de advocaat-generaal in punt 81 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is deze definitie ondanks het niet-bindende karakter van de richtsnoeren relevant omdat zij in overeenstemming is met de in punt 61 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen en vereisten.
Daaruit volgt dat in een situatie als die van het hoofdgeding de taak van de nationale autoriteiten met betrekking tot de voorwaarde van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 zich ertoe beperkt na te gaan of de potentiële begunstigde zijn steunaanvraag wel degelijk heeft ingediend voordat de eerste bestelling van uitrusting wordt geplaatst door middel van een juridisch bindende toezegging.
In dit verband staat het, zoals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aan de bevoegde nationale autoriteiten om per geval na te gaan wat de precieze aard is van de toezeggingen die de potentiële begunstigde van steun vóór de indiening van een steunaanvraag eventueel heeft gedaan.
Vanuit dit oogpunt kan een overeenkomst voor de aankoop van uitrusting die is gesloten onder voorwaarde dat de aan te vragen steun wordt verleend, voor de toepassing van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 weliswaar niet als een juridisch bindende toezegging worden beschouwd, zoals EAS en de Estse regering ter terechtzitting van het Hof op goede gronden hebben aangevoerd, maar dit geldt niet wanneer sprake is van een onvoorwaardelijke toezegging in die zin, die in beginsel moet worden geacht juridisch bindend te zijn, welke kosten de opzegging van de overeenkomst mogelijkerwijs ook met zich meebrengt.
Gelet op de opzet en de doelstellingen van die bepaling kan een nationale autoriteit, wanneer er sprake is van een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging, immers geen rekening houden met economische overwegingen zoals die welke verband houden met de kosten van de opzegging.
Het is juist dat het Hof in punt 109 van het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
), dat door de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wordt aangehaald, in wezen heeft opgemerkt dat de noodzakelijkheid van steun voor een regionaal investeringsproject in het kader van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU kan worden aangetoond aan de hand van andere criteria dan het criterium dat de steunaanvraag wordt ingediend voordat met de uitvoering van dat project wordt begonnen.
Zoals de Commissie betoogt, geldt deze vaststelling evenwel niet voor de beoordeling die een nationale autoriteit krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 moet verrichten, aangezien die instelling bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening complexe economische en sociale afwegingen impliceert (arresten van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance,
C‑75/05 P en C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punt
, en 8 maart 2016, Griekenland/Commissie,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punt
).
In casu blijkt uit de uiteenzetting van de feiten in de verwijzingsbeslissing dat Eesti Pagar op 28 augustus 2008 een koopovereenkomst heeft gesloten waarbij zij zich ertoe verbond een productielijn voor casino- en toastbrood aan te schaffen, dat deze overeenkomst in werking is getreden na een aanbetaling op 3 september 2008 ter hoogte van 5 % van de overeengekomen prijs, dat Eesti Pagar op 29 september 2008 een leaseovereenkomst heeft gesloten, en dat de partijen bij die twee overeenkomsten naderhand – op 13 oktober 2008 – een koopovereenkomst tussen drie partijen hebben gesloten, die vanaf de ondertekening ervan in werking is getreden.
Bijgevolg lijkt Eesti Pagar, voordat zij op 24 oktober 2008 haar steunaanvraag indiende, onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezeggingen te hebben gedaan – hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan – zodat zij moest worden geacht niet in aanmerking te komen voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde steunregeling, welke kosten de opzegging van die overeenkomsten ook met zich meebracht.
Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 8, lid 2, van verordening nr. 800/2008 aldus moet worden uitgelegd dat met de „werkzaamheden aan het project of de activiteit” in de zin van deze bepaling is begonnen op het moment waarop een eerste bestelling van de voor dit project of deze activiteit bestemde uitrusting is geplaatst doordat vóór de indiening van de steunaanvraag een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging is gedaan, ongeacht de mogelijke kosten om van deze toezegging terug te komen.
Tweede vraag en tweede onderdeel van de vierde vraag: verplichting om onrechtmatige steun terug te vorderen
Met zijn tweede vraag en het tweede onderdeel van zijn vierde vraag, die samen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit verplicht is om op eigen initiatief over te gaan tot terugvordering van steun die zij heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, wanneer zij naderhand vaststelt dat niet was voldaan aan de voorwaarden van deze verordening. Hij vraagt zich af op welke rechtsgrondslag een dergelijke terugvordering moet berusten wanneer de steun werd medegefinancierd uit een structuurfonds.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat bij artikel 108, lid 3, VWEU een preventief toezicht op voorgenomen nieuwe steunmaatregelen is ingevoerd. De aldus bij wege van voorzorg vastgestelde regeling moet ervoor zorgen dat enkel verenigbare steunmaatregelen tot uitvoering worden gebracht. Teneinde deze doelstelling te bereiken, wordt de uitvoering van een voorgenomen steunmaatregel opgeschort totdat de twijfel omtrent de verenigbaarheid ervan is weggenomen door de eindbeslissing van de Commissie (arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In punt 56 van het onderhavige arrest is reeds in herinnering gebracht dat de aanmeldingsverplichting een van de fundamentele aspecten van dat toezicht vormt, zodat de lidstaten elke maatregel tot invoering of wijziging van steun bij de Commissie moeten aanmelden en een dergelijke maatregel niet ten uitvoer mogen leggen zolang deze instelling geen definitief besluit heeft genomen over deze maatregel.
Tevens is in punt 59 van dit arrest in herinnering gebracht dat een lidstaat enkel kan gebruikmaken van de vrijstelling van de krachtens artikel 3 van verordening nr. 800/2008 op hem rustende aanmeldingsverplichting indien een door die lidstaat vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van die verordening, en dat omgekeerd staatssteun die niet onder verordening nr. 800/2008 valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft.
Hieruit volgt dat de aanmeldingsverplichting niet is nagekomen wanneer met toepassing van verordening nr. 800/2008 steun is toegekend terwijl niet was voldaan aan de voorwaarden om op grond van deze verordening een vrijstelling te genieten, zodat die steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn.
In dit verband heeft het Hof gepreciseerd dat het in artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU neergelegde verbod op de tenuitvoerlegging van voorgenomen steunmaatregelen rechtstreekse werking heeft en dat deze rechtstreekse werking zich uitstrekt tot elke steunmaatregel die zonder kennisgeving tot uitvoering is gebracht (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft daaruit afgeleid dat de nationale rechterlijke instanties dienen te waarborgen dat overeenkomstig hun nationale recht alle consequenties uit een schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU worden getrokken, met name wat zowel de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de steunmaatregelen in kwestie betreft, als wat de terugvordering van in strijd met die bepaling verleende financiële steun betreft, zodat hun taak erin bestaat maatregelen vast te stellen die de onwettigheid van de uitvoering van steunmaatregelen kunnen opheffen, opdat de begunstigde niet vrijelijk kan blijven beschikken over de steun in de periode die resteert tot het besluit van de Commissie (zie in die zin arrest van 21 november 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Elke bepaling van het Unierecht die voldoet aan de voorwaarden om rechtstreekse werking te hebben, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en deze autoriteiten zijn gehouden die bepaling toe te passen (zie in die zin arrest van 24 mei 2012, Amia,
C‑97/11
,
EU:C:2012:306
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten immers zowel de administratieve autoriteiten als de nationale rechters die in het kader van hun respectieve bevoegdheden belast zijn met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dragen voor de volle werking van die bepalingen (arrest van 14 september 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat een nationale autoriteit die vaststelt dat door haar met toepassing van verordening nr. 800/2008 toegekende steun niet voldoet aan de voorwaarden om de vrijstelling te genieten waarin deze verordening voorziet, mutatis mutandis dezelfde verplichtingen moet nakomen als die welke in punt 89 van dit arrest zijn vermeld, waaronder de verplichting om de onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief terug te vorderen.
Gelet op de gevolgen die een dergelijke terugvordering van steun kan hebben voor de onderneming in kwestie, maar ook op de in artikel 4, lid 3, tweede alinea, VEU neergelegde verplichting voor de lidstaten om alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de Unie voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, dient de nationale autoriteit die een steunaanvraag heeft ontvangen die mogelijkerwijs binnen de werkingssfeer van verordening nr. 800/2008 valt, zorgvuldig – en rekening houdend met de haar overgelegde gegevens – te onderzoeken of de aangevraagde steun voldoet aan alle relevante voorwaarden van die verordening en die aanvraag af te wijzen indien een van deze voorwaarden niet zijn vervuld.
Wat de rechtsgrondslag voor een dergelijke terugvordering betreft, blijkt onder meer uit de overwegingen in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest dat de nationale autoriteiten krachtens artikel 108, lid 3, VWEU verplicht zijn om op eigen initiatief onder meer steun terug te vorderen die zij ten onrechte met toepassing van verordening nr. 800/2008 hebben verleend. Deze overwegingen gelden zonder onderscheid voor steun die is medegefinancierd uit een structuurfonds, aangezien diezelfde verplichting in herinnering wordt gebracht in artikel 101 van verordening nr. 1083/2006. Voorts is een identieke verplichting opgenomen in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2988/95 voor de gevallen waarin deze verordening van toepassing is.
Gelet op een en ander dient op de tweede vraag en het tweede onderdeel van de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 108, lid 3, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat de nationale autoriteit krachtens deze bepaling op eigen initiatief moet overgaan tot terugvordering van steun die zij heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, wanneer zij naderhand vaststelt dat niet was voldaan aan de voorwaarden van deze verordening.
Derde vraag: vertrouwensbeginsel
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat de nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, bij de begunstigde van deze steun het gewettigde vertrouwen kan wekken dat die steun rechtmatig is, of het in geval van een bevestigend antwoord noodzakelijk is het openbare belang en het belang van de particulier tegen elkaar af te wegen, en of het in zoverre van belang is of de Commissie al dan niet een besluit heeft vastgesteld over de verenigbaarheid van de betreffende steun met de interne markt.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de betrokkene zich alleen beroepen op het vertrouwensbeginsel indien hij van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen, die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn. Iedere justitiabele bij wie een instelling, orgaan of instantie van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, kan zich namelijk op dat beginsel beroepen. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen zijn als dergelijke toezeggingen aan te merken, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punt
).
Het is eveneens vaste rechtspraak van het Hof dat, gelet op het dwingende karakter van het door de Commissie op grond van artikel 108 VWEU uitgeoefende toezicht op de steunmaatregelen van de staten, ten eerste ondernemingen die steun genieten in beginsel enkel een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun kunnen hebben wanneer deze steun met inachtneming van de procedure van dat artikel is toegekend, en ten tweede een behoedzame marktdeelnemer normaal gesproken in staat zal zijn zich ervan te vergewissen of deze procedure is gevolgd. Met name kan de begunstigde van een steunmaatregel die onrechtmatig is omdat hij zonder voorafgaande aanmelding bij de Commissie tot uitvoering is gebracht, op dat tijdstip geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (arresten van 15 december 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, punt
, en 19 maart 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, punt
).
In de punten 59 en 87 van het onderhavige arrest is reeds geconstateerd dat een lidstaat van zijn aanmeldingsverplichting alleen wordt vrijgesteld indien een door hem vastgestelde steunmaatregel voldoet aan de relevante voorwaarden van verordening nr. 800/2008, en dat omgekeerd de aanmeldingsverplichting niet is nagekomen wanneer met toepassing van deze verordening steun is toegekend terwijl niet voldaan was aan de voorwaarden voor de toepassing van die verordening, zodat die steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn.
Voorts is in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest gepreciseerd dat zowel de nationale rechterlijke instanties als de bestuursorganen van de lidstaten in een dergelijk geval moeten verzekeren dat alle consequenties uit de schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU worden getrokken, met name wat betreft de geldigheid van uitvoeringshandelingen en de terugvordering van steun die in strijd met die bepaling is toegekend.
In de eerste plaats volgt daaruit dat een nationale autoriteit die steun verleent met toepassing van verordening nr. 800/2008, niet kan worden geacht bevoegd te zijn om een definitief besluit vast te stellen waarbij wordt geconcludeerd dat er geen verplichting bestaat om de aangevraagde steun overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie aan te melden.
Aangezien de Commissie, zoals is opgemerkt in punt 65 van dit arrest, met de vaststelling van verordening nr. 800/2008 de haar bij artikel 107, lid 3, VWEU toegekende bevoegdheden in wezen zelf ex ante heeft uitgeoefend met betrekking tot alle steun die aan de criteria van die verordening voldoet, en enkel wat deze steun betreft, heeft zij aan de nationale autoriteiten geen beslissingsbevoegdheid verleend ten aanzien van de omvang van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting, zodat die autoriteiten zich op hetzelfde niveau bevinden als potentiële begunstigden van steun en – zoals in punt 93 van dit arrest is beklemtoond – ervoor moeten zorgen dat hun besluiten in overeenstemming zijn met verordening nr. 800/2008, bij gebreke waarvan de in punt 100 van dit arrest genoemde gevolgen intreden.
In de tweede plaats volgt daaruit dat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, in strijd handelt met zowel deze verordening als artikel 108, lid 3, VWEU.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht (arresten van 20 juni 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 augustus 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, punt
).
In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, is het dan ook bij voorbaat uitgesloten dat een nationale autoriteit als EAS bij een begunstigde van steun die met toepassing van verordening nr. 800/2008 ten onrechte is toegekend, zoals Eesti Pagar, het gewettigde vertrouwen heeft gewekt dat die steun rechtmatig is.
Gelet op een en ander dient op de derde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, bij de begunstigde van deze steun niet het gewettigde vertrouwen kan wekken dat die steun rechtmatig is.
Eerste onderdeel van de vierde vraag: verjaringstermijn die van toepassing is op de terugvordering van onrechtmatige steun
Met het eerste onderdeel van zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een nationale autoriteit steun heeft toegekend uit een structuurfonds en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 heeft toegepast, de voor de terugvordering van onrechtmatige steun geldende verjaringstermijn de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar, de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn van vier jaar dan wel de in het toepasselijke nationale recht vastgestelde termijn is.
In dit verband volgt uit de in punt 89 van dit arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat onrechtmatige steun bij gebreke van een Unieregeling ter zake moet worden teruggevorderd overeenkomstig de uitvoeringsvoorschriften waarin het toepasselijke nationale recht voorziet.
Met name kan de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar, anders dan de Estse en de Griekse regering alsook de Commissie betogen, niet direct, indirect of naar analogie op een dergelijke terugvordering worden toegepast.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 149 en 152 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft het Hof namelijk in de punten 34 en 35 van zijn arrest van 5 oktober 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), gepreciseerd dat verordening nr. 659/1999, voor zover deze procedurele voorschriften bevat die van toepassing zijn op alle bij de Commissie aanhangige administratieve procedures inzake staatssteun, de praktijk van de Commissie inzake het onderzoek van staatssteun zowel codificeert als versterkt en geen voorschriften bevat inzake de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale rechterlijke instanties, die nog steeds worden geregeld door de Verdragsbepalingen, zoals die door het Hof worden uitgelegd.
Uit de overwegingen in de punten 89 tot en met 92 van dit arrest blijkt dat deze vaststelling eveneens geldt voor de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale administratieve autoriteiten.
Daarnaast is het vaste rechtspraak dat verjaringstermijnen in het algemeen dienen ter bevordering van de rechtszekerheid (arrest van 13 juni 2013, Unanimes e.a.,
C‑671/11–C‑676/11
,
EU:C:2013:388
, punt
), dat zij deze functie alleen kunnen vervullen indien hun duur op voorhand is vastgesteld, en dat elke toepassing „naar analogie” van een verjaringstermijn voldoende voorzienbaar moet zijn voor de justitiabele (arrest van 5 mei 2011, Ze Fu Fleischhandel en Vion Trading,
C‑201/10 en C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op de in het vorige punt in herinnering gebrachte rechtspraak kan in omstandigheden als die van het hoofdgeding een toepassing naar analogie van de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar niet voldoende voorzienbaar worden geacht voor een justitiabele als Eesti Pagar.
Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, laat het feit dat de nationale verjaringsregels in beginsel van toepassing zijn wanneer de nationale autoriteiten onrechtmatig verleende steun op eigen initiatief terugvorderen, hoe dan ook op zichzelf onverlet dat deze steun later kan worden teruggevorderd ter uitvoering van een daartoe strekkend besluit van de Commissie, die na het verstrijken van de nationale verjaringstermijnen maar binnen de in artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bedoelde termijn van tien jaar een onderzoek naar de steun in kwestie kan instellen wanneer zij beschikt over informatie betreffende het gestelde onrechtmatige karakter van deze steun, ongeacht de bron van die informatie.
Wat specifiek het geval betreft waarin steun wordt medegefinancierd uit een structuurfonds van de Unie, zoals in casu EFRO, kan bovendien verordening nr. 2988/95 van toepassing zijn, aangezien financiële belangen van de Unie in het geding zijn.
Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95 en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, ervan heeft de Uniewetgever namelijk besloten een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel in te voeren, waarmee hij een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vaststellen en tevens wilde afzien van de mogelijkheid om de onregelmatigheid waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschonden, te vervolgen wanneer een periode van vier jaar is verstreken nadat die onregelmatigheid is begaan (arrest van 22 december 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elke onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schendt, in beginsel en met uitzondering van sectoren waarvoor de Uniewetgever in een kortere termijn heeft voorzien, kunnen vervolgen binnen een termijn van vier jaar (arrest van 22 december 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande zij opgemerkt dat verordening nr. 2988/95 volgens haar artikel 1 van toepassing is op „onregelmatigheden” ten aanzien van het Unierecht, waarbij deze onregelmatigheden worden gedefinieerd als elke inbreuk op het Unierecht die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Unie worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.
Wat meer in het bijzonder de voorwaarde betreft dat de schending van het Unierecht voortvloeit uit een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer, heeft het Hof al gepreciseerd dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 vermelde verjaringsregel niet bedoeld is om te worden toegepast op de vervolging van onregelmatigheden die het gevolg zijn van vergissingen door de nationale autoriteiten die in naam en voor rekening van de Uniebegroting een financieel voordeel toekennen (arrest van 21 december 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In een situatie als die welke aan de orde is in het hoofdgeding, moet evenwel in eerste instantie de steunaanvrager zich ervan vergewissen dat hij voldoet aan de in verordening nr. 800/2008 gestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor steun die overeenkomstig deze verordening is vrijgesteld, zodat de toekenning van steun zonder dat aan die voorwaarden is voldaan, niet kan worden geacht uitsluitend voort te vloeien uit een door de nationale autoriteit in kwestie begane vergissing.
Dit is eveneens het geval wanneer de begunstigde van de betreffende steun zelf die autoriteit kennis heeft gegeven van de omstandigheden die een inbreuk op het Unierecht opleveren, aangezien een dergelijke kennisgeving als zodanig geen invloed heeft op de kwalificatie als „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 (zie in die zin arrest van 21 december 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarbij komt dat de definitie van een „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 zich zowel uitstrekt tot opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden waarvoor overeenkomstig artikel 5 van deze verordening een administratieve sanctie kan worden opgelegd, als tot onregelmatigheden die volgens artikel 4 van dezelfde verordening uitsluitend tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel leiden (arrest van 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punt
).
Het begaan van een onregelmatigheid, waardoor de verjaringstermijn begint te lopen, onderstelt dat aan twee voorwaarden is voldaan, te weten een handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, en een benadeling of mogelijke benadeling van de begroting van de Unie (arrest van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, punt
).
Wanneer de schending van het Unierecht is ontdekt nadat het nadeel is ontstaan, begint de verjaringstermijn te lopen vanaf het tijdstip waarop de onregelmatigheid is begaan, dat wil zeggen vanaf het tijdstip waarop zowel het handelen of nalaten van een marktdeelnemer dat het Unierecht schendt, als de benadeling van de begroting van de Unie of de door de Unie beheerde begrotingen zich heeft voorgedaan (arrest van 6 oktober 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, punt
).
Volgens artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 kan de verjaring van de vervolging worden gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht.
In dit verband blijkt uit de bewoordingen van artikel 3, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 2988/95 dat het begrip „betrokkene” ziet op de marktdeelnemer die ervan wordt verdacht de onregelmatigheden te hebben gepleegd, dat het begrip „onderzoekshandeling of daad van vervolging” betrekking heeft op elke handeling die voldoende nauwkeurig de verrichtingen omschrijft die het voorwerp uitmaken van de verdenkingen van onregelmatigheden, en dat bijgevolg de in die bepaling gestelde voorwaarde moet worden geacht te zijn vervuld wanneer uit een geheel van feitelijke gegevens kan worden afgeleid dat een dergelijke onderzoekshandeling of daad van vervolging daadwerkelijk ter kennis is gebracht van de betrokkene (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punten
,
en 43).
In casu volgt uit deze rechtspraak, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat verordening nr. 2988/95 van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding, dat Eesti Pagar een onregelmatigheid in de zin van artikel 1 van deze verordening heeft begaan, dat aan het bestaan van deze onregelmatigheid niet wordt afgedaan door het feit dat EAS mogelijk wist dat die vennootschap uitrusting had besteld doordat zij vóór de indiening van haar steunaanvraag een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging had gedaan, dat de in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaringstermijn van vier jaar is beginnen te lopen op 10 maart 2009, de dag waarop EAS – zoals is vermeld in punt 23 van dit arrest – de steunaanvraag van Eesti Pagar heeft ingewilligd en waarop de begroting van de Unie derhalve is benadeeld, en dat die termijn is gestuit door de in punt 24 van dit arrest vermelde brief van 22 januari 2013 of zelfs – indien aan de in punt 126 van dit arrest bedoelde voorwaarden is voldaan – door de in punt 26 van dit arrest vermelde ex-postcontrole van december 2012.
Gelet op een en ander dient op het eerste onderdeel van de vierde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een nationale autoriteit steun heeft toegekend uit een structuurfonds en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 heeft toegepast, de voor de terugvordering van de onrechtmatige steun geldende verjaringstermijn de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn van vier jaar is indien aan de voorwaarden voor de toepassing van deze verordening is voldaan, dan wel, indien aan deze voorwaarden niet is voldaan, de in het toepasselijke nationale recht vastgestelde termijn.
Vijfde vraag: verplichting om rente te vorderen
Met zijn vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die op eigen initiatief steun terugvordert die zij ten onrechte heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, ertoe gehouden is rente te vorderen van de begunstigde van deze steun, en, indien dit het geval is, welke regels van toepassing zijn op de berekening van die rente, met name wat betreft het rentepercentage en de periode waarover die rente verschuldigd is.
In de punten 99 en 100 van dit arrest is opgemerkt dat steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn wanneer deze steun met toepassing van verordening nr. 800/2008 is toegekend terwijl niet voldaan was aan de voorwaarden voor de toepassing van deze verordening, en dat zowel de nationale rechterlijke instanties als de bestuursorganen van de lidstaten in dergelijke omstandigheden moeten verzekeren dat alle consequenties uit de schending van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU worden getrokken, met name wat betreft de geldigheid van uitvoeringshandelingen en de terugvordering van steun die in strijd met die bepaling is toegekend.
Wat die consequenties betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het logische gevolg van de vaststelling dat steun onrechtmatig is, erin bestaat dat de steun door terugvordering ervan ongedaan wordt gemaakt om de vroegere toestand te herstellen. De terugvordering van onrechtmatig betaalde staatssteun heeft immers hoofdzakelijk tot doel de verstoring van de mededinging op te heffen die voortkomt uit het concurrentievoordeel dat door deze steun wordt verschaft. Door de terugbetaling van de steun verliest de begunstigde het voordeel dat hij op de markt ten opzichte van zijn concurrenten genoot en wordt de toestand van vóór de steunverlening hersteld (arrest van 8 december 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punten
en
).
Vanuit het oogpunt van de begunstigde van de steun zou het ongerechtvaardigde voordeel er evenwel ook in hebben bestaan dat hij niet de rente betaalt die hij over het betreffende bedrag van de steun zou hebben moeten betalen indien hij dit bedrag tijdens de periode van de onrechtmatigheid op de markt had moeten lenen, en dat zijn concurrentiepositie ten opzichte van andere marktdeelnemers tijdens die periode was verbeterd (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punt
).
Hieruit volgt dat in een situatie als die van het hoofdgeding, en onverminderd de op deze situatie toepasselijke verjaringsregels, een maatregel die enkel bestaat in een verplichting tot terugvordering zonder rente, niet passend zou zijn om de gevolgen van de onrechtmatigheid volledig op te heffen, aangezien zij de vorige situatie niet herstelt en de verstoring van de mededinging niet volledig opheft (zie in die zin arresten van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punten
‑
, en 8 december 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punten
en
).
De nationale autoriteit is dan ook krachtens artikel 108, lid 3, VWEU verplicht om de begunstigde van de steun te gelasten rente te betalen over de periode van onrechtmatigheid (zie in die zin arresten van 12 februari 2008, CELF en ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punt
, en 8 december 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punten
‑
).
Wat de regels voor de berekening van de rente betreft, volgt uit de in punt 89 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak dat onrechtmatige steun bij gebreke van een Unieregeling ter zake moet worden teruggevorderd overeenkomstig de regels van het toepasselijke nationale recht.
Met name kunnen, om de redenen die onder meer in de punten 110 en 111 van dit arrest zijn uiteengezet, artikel 14, lid 2, van verordening nr. 659/1999 noch de artikelen 9 en 11 van verordening nr. 794/2004 worden beschouwd als een dergelijke Unieregeling ter zake. Anders dan de Estse en de Griekse regering alsook de Commissie stellen, kunnen die bepalingen om dezelfde redenen evenmin indirect of naar analogie worden toegepast.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag de toepasselijke nationale regeling echter niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke binnenlandse situaties geldt (gelijkwaardigheidsbeginsel) en mag de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk worden gemaakt (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punt
).
Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat in alle gevallen waarin de vraag rijst of een regel van nationaal procesrecht de toepassing van het Unierecht onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, moet worden gelet op de plaats van die regel in de gehele procedure en op het verloop en de bijzonderheden van die procedure voor de verschillende nationale instanties (arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punt
).
Dienaangaande zij opgemerkt dat het nationale recht niet tot gevolg mag hebben dat het Unierecht niet wordt toegepast doordat het de nationale rechterlijke instanties of de nationale autoriteiten onmogelijk wordt gemaakt om de naleving van artikel 108, lid 3, derde volzin, VWEU te verzekeren (zie in die zin arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punten
en
).
Een nationale regel die eraan in de weg staat dat de nationale rechter of een nationale autoriteit alle consequenties uit de schending van artikel 108, lid 3, derde volzin, VWEU te trekken, moet immers onverenigbaar worden geacht met het doeltreffendheidsbeginsel (zie in die zin arrest van 11 november 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punten
en
).
In casu volgt uit deze rechtspraak dat de onrechtmatige steun weliswaar moet worden teruggevorderd overeenkomstig de regels van het toepasselijke nationale recht, maar dit neemt niet weg dat artikel 108, lid 3, VWEU vereist dat deze regels waarborgen dat die steun volledig wordt teruggevorderd, hetgeen onder meer impliceert dat de begunstigde ervan wordt gelast rente te betalen over de volledige periode gedurende welke hij de betreffende steun heeft ontvangen,tegen een rentevoet die gelijk is aan die welke zou zijn toegepast indien hij het bedrag van die steun tijdens die periode op de markt had moeten lenen.
Gelet op een en ander dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die op eigen initiatief steun terugvordert die zij ten onrechte heeft verleend met toepassing van verordening nr. 800/2008, van de begunstigde van deze steun rente dient te vorderen overeenkomstig de regels van het toepasselijke nationale recht. In dit verband vereist artikel 108, lid 3, VWEU dat door deze regels kan worden gewaarborgd dat de onrechtmatige steun volledig wordt teruggevorderd, hetgeen onder meer impliceert dat de begunstigde ervan wordt gelast rente te betalen over de volledige periode gedurende welke hij de betreffende steun heeft ontvangen, tegen een rentevoet die gelijk is aan die welke zou zijn toegepast indien hij het bedrag van die steun tijdens die periode op de markt had moeten lenen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 8, lid 2, van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen [107 en 108 VWEU] met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (algemene groepsvrijstellingsverordening), moet aldus worden uitgelegd dat met de „werkzaamheden aan het project of de activiteit” in de zin van deze bepaling is begonnen op het moment waarop een eerste bestelling van de voor dit project of deze activiteit bestemde uitrusting is geplaatst doordat vóór de indiening van de steunaanvraag een onvoorwaardelijke en juridisch bindende toezegging is gedaan, ongeacht de mogelijke kosten om van deze toezegging terug te komen.

2)
Artikel 108, lid 3, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat de nationale autoriteit krachtens deze bepaling op eigen initiatief moet overgaan tot terugvordering van steun die zij heeft toegekend met toepassing van verordening nr. 800/2008, wanneer zij naderhand vaststelt dat niet was voldaan aan de voorwaarden van deze verordening.

3)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 toepast, bij de begunstigde van deze steun niet het gewettigde vertrouwen kan wekken dat die steun rechtmatig is.

4)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat wanneer een nationale autoriteit steun heeft toegekend uit een structuurfonds en daarbij ten onrechte verordening nr. 800/2008 heeft toegepast, de voor de terugvordering van de onrechtmatige steun geldende verjaringstermijn de in artikel 3, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen bedoelde termijn van vier jaar is indien aan de voorwaarden voor de toepassing van deze verordening is voldaan, dan wel, indien aan deze voorwaarden niet is voldaan, de in het toepasselijke nationale recht vastgestelde termijn.

5)
Het Unierecht moet aldus worden uitgelegd dat een nationale autoriteit die op eigen initiatief steun terugvordert die zij ten onrechte heeft verleend met toepassing van verordening nr. 800/2008, van de begunstigde van deze steun rente dient te vorderen overeenkomstig de regels van het toepasselijke nationale recht. In dit verband vereist artikel 108, lid 3, VWEU dat door deze regels kan worden gewaarborgd dat de onrechtmatige steun volledig wordt teruggevorderd, hetgeen onder meer impliceert dat de begunstigde ervan wordt gelast rente te betalen over de volledige periode gedurende welke hij de betreffende steun heeft ontvangen, tegen een rentevoet die gelijk is aan die welke zou zijn toegepast indien hij het bedrag van die steun tijdens die periode op de markt had moeten lenen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Ests.