CELEX: 62016CJ0646
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Reglamentas (ES) Nr. 604/2013
Valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymas
Nepaprastai didelio skaičiaus trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, atvykimas
Valstybės narės viešosios valdžios institucijų organizuojamas sienos kirtimas siekiant tranzitu vykti į kitą valstybę narę
Įsileidimas dėl humanitarinių priežasčių
2 straipsnio m punktas
Sąvoka „viza“
12 straipsnis
Vizos išdavimas
13 straipsnis
Neteisėtas išorinės sienos kirtimas

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 604/2013, kuriuo išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai (
OL L 180, 2013, p. 31
; toliau – Reglamentas „Dublinas III“), 2, 12 ir 13 straipsnių ir 2006 m. kovo 15 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 562/2006, nustatančio taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Bendrijos kodeksą (Šengeno sienų kodeksas;
OL L 105, 2006, p. 1
), iš dalies pakeisto 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 610/2013 (
OL L 182, 2013, p. 1
) (toliau – Šengeno sienų kodeksas), 5 straipsnio išaiškinimo išaiškinimo.
Šis prašymas buvo pateiktas nagrinėjant Afganistano piliečių Khadija Jafari ir Zainab Jafari pateiktus skundus dėl
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
(Federalinė imigracijos ir prieglobsčio tarnyba, Austrija; toliau – Tarnyba) priimtų sprendimų, kuriais jų tarptautinės apsaugos prašymai pripažįstami nepriimtinais, nurodoma jas išsiųsti iš teritorijos ir nustatoma, kad jų grąžinimas į Kroatiją yra teisėtas.
Teisinis pagrindas
Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo
Konvencijos dėl Šengeno susitarimo, 1985 m. birželio 14 d. sudaryto tarp Beniliukso ekonominės sąjungos valstybių, Vokietijos Federacinės Respublikos ir Prancūzijos Respublikos Vyriausybių dėl laipsniško jų bendrų sienų kontrolės panaikinimo, įgyvendinimo, 1990 m. birželio 19 d. pasirašytos Šengene (
OL L 239, 2000, p. 19
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 2 t., p. 9; toliau – Šengeno konvencija), iš dalies pakeistos Reglamentu Nr. 610/2013 (toliau – Konvencija dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo), 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Vizos ilgesniam nei 90 dienų laikotarpiui (ilgalaikės vizos) yra nacionalinės vizos, kurias išduoda viena iš valstybių narių pagal savo nacionalinę arba Sąjungos teisę. Tokios vizos išduodamos naudojant vienodą formą [kaip nustatyta 1995 m. gegužės 29 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 1683/95, nustatančiame vienodą vizų formą (
OL L 164, 1995, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 1 t., p. 13)], kurioje raide „D“ nurodoma vizos kategorija. <…>“
Direktyva 2001/55/EB
2001 m. liepos 20 d. Tarybos direktyvos 2001/55/EB dėl minimalių normų, suteikiant perkeltiesiems asmenims laikiną apsaugą esant masiniam srautui, ir dėl priemonių, skatinančių valstybių narių tarpusavio pastangų priimant tokius asmenis ir atsakant už tokio veiksmo padarinius pusiausvyrą (
OL L 212, 2001, p. 12
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 162), 18 straipsnyje nustatyta:
„Taikomi kriterijai ir tvarka, kaip priimti sprendimą, kuri valstybė narė atsako už prašymo suteikti prieglobstį nagrinėjimą. Pirmiausia valstybė narė, atsakanti už asmens, kuris naudojasi šioje direktyvoje numatyta laikina apsauga, pateikto prašymo suteikti prieglobstį nagrinėjimą, yra ta valstybė narė, kuri sutiko, kad jis būtų persiųstas į jos teritoriją.“
Šengeno sienų kodeksas
Šengeno sienų kodeksas buvo panaikintas ir pakeistas 2016 m. kovo 9 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 2016/399 dėl taisyklių, reglamentuojančių asmenų judėjimą per sienas, Sąjungos kodekso (Šengeno sienų kodeksas) (
OL L 77, 2016, p. 1
). Taigi, Šengeno sienų kodeksas taikytinas pagrindinės bylos faktinių aplinkybių susiklostymo metu.
Šengeno sienų kodekso 6, 27 ir 28 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(6)
Sienų kontrole yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų ji vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę. Sienų kontrolė turėtų padėti kovojant su nelegalia imigracija bei prekyba žmonėmis ir neleisti kilti grėsmei valstybių narių vidaus saugumui, viešajai tvarkai, visuomenės sveikatai ir tarptautiniams santykiams.
<…>
(27)
Šiuo reglamentu plėtojamos Šengeno
acquis
nuostatos, kuriose Jungtinė Karalystė nedalyvauja <…>. Todėl [Kadangi] Jungtinė Karalystė nedalyvauja šį reglamentą priimant, jis nėra jai privalomas ir ji neprivalo jo taikyti.
(28)
Šiuo reglamentu plėtojamos Šengeno
acquis
nuostatas, kuriose Airija nedalyvauja <…>. Todėl Airija nedalyvauja šį reglamentą priimant, jis nėra jai privalomas ir ji neprivalo jo taikyti.“
Šio kodekso 4 straipsnyje „Išorės sienų kirtimas“ nurodyta:
„1.   Išorės sienas galima kirsti tik sienos perėjimo punktuose ir nustatytomis jų darbo valandomis. Sienos perėjimo punktuose, kurie neveikia visą parą, turi būti aiškiai nurodytos darbo valandos.
<…>
3.   Nepažeidžiant [Nepažeisdamos] <…> savo tarptautinių įsipareigojimų apsaugos srityje, valstybės narės pagal savo nacionalinę teisę įveda sankcijas už neleistiną išorės sienų kirtimą ne nustatytuose sienos perėjimo punktuose ir ne nustatytomis jų darbo valandomis. <…>“
Šio kodekso 5 straipsnyje „Trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos“ numatyta:
„1.   Numatomam buvimui valstybių narių teritorijoje, kurio bendra trukmė neviršija 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį, kai laikoma, kad kiekviena tokio buvimo diena įeina į 180 dienų laikotarpį, trečiųjų šalių piliečių atvykimo sąlygos yra tokios:
a)
jie turi turėti galiojantį kelionės dokumentą, su kuriuo jo turėtojui leidžiama kirsti sieną <…>;
<…>
b)
jie turi galiojančią vizą, jei to reikalaujama <…>, išskyrus atvejus, kai jie turi galiojantį leidimą gyventi arba galiojančią ilgalaikę vizą;
c)
jie pagrindžia numatomo buvimo tikslą bei sąlygas ir turi pakankamai pragyvenimo lėšų numatomo buvimo laikotarpiui ir grįžimui į kilmės šalį arba vykimui tranzitu į trečiąją šalį, į kurią jie tikrai būtų įleisti, arba gali teisėtai gauti tokių lėšų;
d)
jie nėra asmenys, dėl kurių į [Šengeno informacinę sistemą (SIS)] yra įtrauktas įspėjimas neįsileisti;
e)
jie nelaikomi keliančiais grėsmę nei vienos iš valstybių narių viešajai tvarkai, vidaus saugumui, visuomenės sveikatai ar tarptautiniams santykiams, pirmiausia – dėl jų valstybių narių duomenų bazėse nėra įtrauktas įspėjimas neįsileisti dėl išvardintų priežasčių.
<…>
4.   Nukrypstant nuo 1 dalies:
a)
trečiųjų šalių piliečiams, kurie atitinka ne visas 1 dalyje nustatytas sąlygas, bet turi leidimą gyventi arba ilgalaikę vizą, leidžiama vykti per kitų valstybių narių teritorijas tranzitu, kad jie galėtų pasiekti leidimą gyventi ar ilgalaikę vizą išdavusios valstybės narės teritoriją, jeigu jų vardai, pavardės nėra įtraukti į valstybės narės, kurios išorės sienas jie ketina kirsti, nacionalinį neįsileistinų asmenų sąrašą, ir tame sąraše nenurodoma neleisti jiems atvykti ar vykti tranzitu;
b)
trečiųjų šalių piliečiams, kurie atitinka 1 dalyje, išskyrus b punktą, nustatytas sąlygas ir kurie atvyksta prie sienos, gali būti leidžiama atvykti į valstybių narių teritoriją, jeigu prie sienos jiems išduodama viza <…>.
<…>
c)
trečiųjų šalių piliečiams, kurie neatitinka vienos ar kelių 1 dalyje nurodytų sąlygų, valstybė narė gali leisti atvykti į savo teritoriją dėl humanitarinių motyvų, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų. Jeigu dėl trečiosios šalies piliečio yra priimtas įspėjimas, kaip nurodyta 1 dalies d punkte, jam leidžianti atvykti valstybė narė apie tai atitinkamai praneša kitoms valstybėms narėms.“
To paties kodekso 10 straipsnio 1 dalyje patikslinta, kad trečiųjų šalių piliečių kelionės dokumentai sistemingai antspauduojami jiems atvykstant ir išvykstant.
Šengeno sienų kodekso 12 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„<…> Asmuo, kuris nelegaliai kirto sieną ir kuris neturi teisės pasilikti atitinkamos valstybės narės teritorijoje, sulaikomas, ir jam taikomos procedūros laikantis [2008 m. gruodžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2008/115/EB dėl bendrų nelegaliai esančių trečiųjų šalių piliečių grąžinimo standartų ir tvarkos valstybėse narėse (
OL L 348, 2008, p. 98
)].“
Direktyva 2008/115
Direktyvos 2008/115 (toliau – Grąžinimo direktyva) 2 straipsnio 2 dalyje numatyta:
„Valstybės narės gali nuspręsti netaikyti šios direktyvos trečiųjų šalių piliečiams:
a)
kuriems atsisakyta leisti atvykti pagal Šengeno sienų kodekso 13 straipsnį arba kuriuos kompetentingos institucijos sulaikė ar suėmė dėl neteisėto valstybės narės išorės sienos kirtimo sausuma, jūra ar oru, ir kurie po to nėra gavę leidimo ar teisės būti toje valstybėje narėje;
<…>“
Šios direktyvos 3 straipsnis „Sąvokų apibrėžtys“ suformuluotas taip:
„Šioje direktyvoje vartojamos šios sąvokų apibrėžtys:
<…>
2)
„neteisėtas buvimas“ – trečiosios šalies piliečio, kuris, neatitinka arba nebeatitinka Šengeno sienų kodekso 5 straipsnyje nustatytų atvykimo sąlygų ar kitų atvykimo, buvimo ar gyvenimo toje valstybėje narėje sąlygų, buvimas valstybės narės teritorijoje; <…>.“
Reglamentas (EB) Nr. 810/2009
2009 m. liepos 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 810/2009, nustatančio Bendrijos vizų kodeksą (Vizų kodeksas) (
OL L 243, 2009, p. 1
ir klaidų ištaisymas
OL L 154, 2013, p. 10
), iš dalies pakeisto Reglamentu Nr. 610/2013 (toliau – Vizų kodeksas), 36 ir 37 konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„(36)
Šiuo reglamentu plėtojamos Šengeno
acquis
nuostatos, kurias įgyvendinant Jungtinė Karalystė nedalyvauja <…>. Todėl Jungtinė Karalystė nedalyvauja priimant šį reglamentą, jis nėra jai privalomas ar taiko
(37)
Šiuo reglamentu plėtojamos Šengeno
acquis
nuostatos, kurias įgyvendinant Airija nedalyvauja <…>. Todėl Jungtinė Karalystė nedalyvauja priimant šį reglamentą, jis nėra jai privalomas ar taikomas.“
Vizų kodekso 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Šiuo reglamentu nustatomos procedūros ir sąlygos, taikomos išduodant vizas vykti tranzitu per valstybių narių teritoriją arba numatomam buvimui joje, neviršijančiam 90 dienų per bet kurį 180 dienų laikotarpį.“
Šio kodekso 25 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Riboto teritorinio galiojimo viza išduodama išimties tvarka šiais atvejais:
a)
jei, valstybės narės manymu, dėl humanitarinių priežasčių, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų būtina:
i)
nukrypti nuo principo, pagal kurį turi būti patenkintos atvykimo sąlygos, nustatytos Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies a, c, d ir e punktuose;
<…>.“
Vizų kodekso 27–29 straipsniuose nustatomos taisyklės, susijusios su vizos įklijos užpildymo būdu, su užpildytos vizos įklijos pripažinimu negaliojančia ir su vizos įklijos klijavimu.
Šio kodekso 35 straipsnio „Vizos, dėl kurių išdavimo prašymai pateikti prie išorės sienos“ 4 dalyje nurodyta:
„Jei Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies a, c, d ir e punktų sąlygos neįvykdytos, už vizos išdavimą pasienyje atsakingos valdžios institucijos gali pagal šio reglamento 25 straipsnio 1 dalies a punktą išduoti riboto teritorinio galiojimo vizą, galiojančią tik vizą išduodančiosios valstybės narės teritorijoje.“
Reglamentas „Dublinas III“
Reglamento „Dublinas III“ 25 ir 41 konstatuojamosios dalys išdėstytos taip:
„(25)
laipsniškas vidaus sienų neturinčios erdvės, kurioje pagal SESV užtikrinamas laisvas asmenų judėjimas, kūrimas ir Sąjungos politikos dėl trečiųjų šalių piliečių atvykimo ir buvimo sąlygų nustatymas, įskaitant bendras pastangas valdyti išorės sienas, verčia solidarumo dvasia suderinti atsakomybės kriterijus;
<…>
(41)
pagal prie ES sutarties ir SESV pridėto Protokolo Nr. 21 dėl Jungtinės Karalystės ir Airijos pozicijos dėl laisvės, saugumo ir teisingumo erdvės 3 straipsnį ir 4a straipsnio 1 dalį šios valstybės narės pranešė apie savo pageidavimą dalyvauti priimant ir taikant šį reglamentą.“
Šio reglamento 1 straipsnyje nustatyta:
„Šiuo reglamentu išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą (toliau – atsakinga valstybė narė), nustatymo kriterijai ir mechanizmai.“
Šio reglamento 2 straipsnyje numatyta:
„Šiame reglamente:
<…>
m)
viza – valstybės narės leidimas ar sprendimas, reikalingas, kad būtų galima vykti tranzitu ar atvykti numatytam buvimui toje valstybėje narėje ar keliose valstybėse narėse. Vizos pobūdis nustatomas pagal šias apibrėžtis:
–
ilgalaikė viza – vienos iš valstybių narių pagal jos nacionalinę teisę arba Sąjungos teisę išduodamas leidimas ar sprendimas, reikalingas, kad būtų galima atvykti numatytam ilgesniam kaip trijų mėnesių buvimui toje valstybėje narėje;
–
trumpalaikė viza – valstybės narės leidimas ar sprendimas, išduodamas vykimui tranzitu per vieną, kelias ar visas valstybes nares arba numatytam ne ilgesniam kaip trijų mėnesių buvimui jų teritorijoje per bet kurį šešių mėnesių laikotarpį nuo pirmo atvykimo į valstybių narių teritoriją dienos;
–
oro uosto tranzitinė viza – viza, galiojanti vykimui tranzitu per valstybių narių vieno ar kelių oro uostų tarptautinio tranzito zonas;
<…>“
To paties reglamento 3 straipsnio 1 ir 2 dalyse teigiama:
„1.   Valstybės narės nagrinėja kiekvieną trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės, bet kurios iš jų teritorijoje, įskaitant pasienį arba tranzito zonas, prašančio tarptautinės apsaugos, prašymą. Prašymą nagrinėja viena valstybė narė, būtent ta, kuri yra atsakinga pagal III skyriuje nustatytus kriterijus.
2.   Jei remiantis šiame reglamente išvardytais kriterijais negalima nustatyti jokios atsakingos valstybės narės, už jo nagrinėjimą yra atsakinga pirmoji valstybė narė, kuriai buvo pateiktas tarptautinės apsaugos prašymas.
Jei prašytojo neįmanoma perduoti pirmajai paskirtai atsakinga valstybei narei, nes esama pagrįstų priežasčių manyti, kad tos valstybės narės prieglobsčio procedūra ir prašytojų priėmimo sąlygos turi sisteminių trūkumų, dėl kurių esama nežmoniško ar žeminančio elgesio, kaip apibrėžta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 4 straipsnyje, rizikos, atsakingos valstybės narės nustatymo procedūrą atliekanti valstybė narė toliau nagrinėja III skyriuje išdėstytus kriterijus, kad nustatytų, ar kita valstybė narė galėtų būti paskirta atsakinga.
<…>“
Reglamento „Dublinas III“ 7 straipsnio 1 dalis suformuluota taip:
„Atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai yra taikomi tokia tvarka, kokia jie pateikti šiame skyriuje.“
Šio reglamento 12 straipsnio „Teisę gyventi šalyje patvirtinančių dokumentų arba vizų išdavimas“ 2–5 dalyse patikslinama:
„2.   Jei prašytojas turi galiojančią vizą, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga tą vizą išdavusi valstybė narė, išskyrus atvejį, kai ta viza buvo išduota kitos valstybės narės vardu pagal atstovavimo susitarimą, kaip numatyta [Vizų kodekso] 8 straipsnyje. Tokiu atveju už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga atstovaujamoji valstybė narė.
3.   Jei prašytojas turi daugiau kaip vieną galiojantį skirtingų valstybių narių išduotą teisę gyventi šalyje patvirtinantį dokumentą arba vizą, atsakomybę už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą valstybės narės prisiima tokia tvarka:
<…>
b)
tais atvejais, kai skirtingų valstybių išduotos vizos yra vienodos rūšies, – valstybė narė, išdavusi vizą, kurios galiojimo laikas baigiasi paskiausiai;
c)
tais atvejais, kai vizos yra skirtingų rūšių, – valstybė narė, išdavusi ilgiausiai galiojančią vizą, arba tais atvejais, kai galiojimo laikas yra vienodas, – valstybė narė, išdavusi vizą, kurios galiojimo laikas baigiasi paskiausiai.
4.   Jei prašytojas turi tik vieną ar daugiau <…> vizų, kurių galiojimo laikas yra pasibaigęs mažiau kaip prieš šešis mėnesius ir kurios leido jam faktiškai atvykti į valstybės narės teritoriją, 1, 2 ir 3 dalys taikomos tol, kol prašytojas nėra išvykęs iš valstybių narių teritorijų.
Jei prašytojas turi vieną ar daugiau <…> vizų, kurių galiojimo laikas yra pasibaigęs daugiau kaip prieš šešis mėnesius ir kurios leido jam faktiškai atvykti į valstybės narės teritoriją, ir jei jis neišvyko iš valstybių narių teritorijų, atsakinga yra valstybė narė, kurioje tarptautinės apsaugos prašymas yra pateiktas.
5.   Tai, kad teisę gyventi šalyje patvirtinantis dokumentas arba viza buvo išduoti naudojantis netikra ar pasisavinta tapatybe arba pateikus padirbtus, suklastotus ar negaliojančius dokumentus, netrukdo atsakomybės priskirti juos išdavusiai valstybei narei. Tačiau teisę gyventi šalyje patvirtinantį dokumentą arba vizą išdavusi valstybė narė nėra atsakinga, jei ji gali nustatyti, kad sukčiaujama buvo jau po to dokumento arba vizos išdavimo.“
Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio „Atvykimas ir (arba) buvimas“ 1 dalyje nustatyta:
„Kai remiantis tiesioginiais ar netiesioginiais įrodymais, apibūdintais šio reglamento 22 straipsnio 3 dalyje nurodytuose dviejuose sąrašuose, įskaitant [2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamente (ES) Nr. 603/2013 dėl
Eurodac
sistemos pirštų atspaudams lyginti sukūrimo siekiant veiksmingai taikyti Reglamentą Nr. 604/2013 ir dėl valstybių narių teisėsaugos institucijų bei Europolo teisėsaugos tikslais teikiamų prašymų palyginti duomenis su
Eurodac
sistemos duomenimis ir kuriuo iš dalies keičiamas Reglamentas (ES) Nr. 1077/2011, kuriuo įsteigiama Europos didelės apimties IT sistemų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje operacijų valdymo agentūra (
OL L 180, 2013, p. 1
)] nurodytus duomenis, nustatoma, kad prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną, sausuma, jūra ar oru atvykdamas iš trečiosios šalies, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, į kurią jis taip atvyko. Šios atsakomybės nelieka praėjus 12 mėnesių nuo tokio neteisėto sienos kirtimo dienos.“
Reglamento „Dublinas III“ 14 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Jei trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės atvyksta į valstybės narės, kurioje nereikalaujama, kad jis turėtų vizą, teritoriją, ta valstybė narė ir yra atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą.“
Šio reglamento 17 straipsnio 1 dalyje numatyta:
„Nukrypdama nuo 3 straipsnio 1 dalies, kiekviena valstybė narė gali nuspręsti nagrinėti trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės jai pateiktą tarptautinės apsaugos prašymą net tada, kai ji pagal šiame reglamente nustatytus kriterijus neatsako už tokį nagrinėjimą.
Valstybė narė, kuri nusprendžia nagrinėti tarptautinės apsaugos prašymą pagal šią dalį, tampa atsakinga valstybe nare ir prisiima su ta atsakomybe susijusias pareigas. <…>
<…>“
Reglamento „Dublinas III“ 33 straipsnyje įtvirtinamas išankstinio įspėjimo, parengties ir krizių valdymo mechanizmas tokiais atvejais, kai šio reglamento taikymui pavojų gali kelti tai, kad kyla pagrįsta ypatingo krūvio valstybės narės prieglobsčio sistemai rizika ir (arba) valstybės narės prieglobsčio sistemos veikimo problemos.
Šio reglamento 34 straipsnyje numatyti valstybių narių keitimosi informacija mechanizmai.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
2015 m. gruodžio mėn. K. ir Z. Jafari kartu su savo vaikais išvyko iš Afganistano ir keliavo per Iraną, Turkiją, Graikiją, buvusią Jugoslavijos Respubliką Makedoniją ir Serbiją. 2016 m. jos kirto pastarosios valstybės ir Kroatijos sieną. Kroatijos valdžios institucijos suorganizavo jų kelionę autobusu iki Slovėnijos sienos.
Vėliau K. ir Z. Jafari ir jų vaikai atvyko į Slovėniją. 2016 m. vasario 15 d. Slovėnijos valdžios institucijos išdavė joms policijos dokumentus, kuriuose nurodyta jų kelionės tikslu laikoma valstybė, t. y. vienai iš jų nustatyta Vokietija, o kitai – Austrija. Atvykusios į Austriją K. ir Z. Zafari tą pačią dieną savo ir vaikų vardu šioje valstybėje narėje pateikė tarptautinės apsaugos prašymus.
Tarnyba, remdamasi K. ir Z. Jafari išduotais policijos dokumentais, išsiuntė Slovėnijos valdžios institucijoms prašymą suteikti informacijos pagal Reglamento „Dublinas III“ 34 straipsnį. Atsakydamos į šį prašymą Slovėnijos valdžios institucijos nurodė, kad konkretūs trečiųjų šalių piliečiai nebuvo užregistruoti Slovėnijoje taikant šį reglamentą ir kad šie iš Kroatijos atvykę piliečiai tik keliavo per Slovėnijos teritoriją.
2016 m. balandžio 16 d. Tarnyba paprašė Kroatijos valdžios institucijų savo žinion perimti K. ir Z. Jafari ir jų vaikus pagal minėto reglamento 21 straipsnį. Kroatijos valdžios institucijos į šį prašymą neatsakė. 2016 m. birželio 18 d. Tarnyba joms nurodė, kad pagal šio reglamento 22 straipsnio 7 dalį atsakomybė už K. ir Z. Jafari ir jų vaikų pateiktų tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimą nuo šiol tenka Kroatijos Respublikai.
2016 m. rugsėjo 5 d. Tarnyba pripažino K. ir Z. Jafari pateiktus tarptautinės apsaugos prašymus nepriimtinais, nurodė jas ir jų vaikus išsiųsti ir nusprendė, kad jų išsiuntimas į Kroatiją yra teisėtas. Šie sprendimai grindžiami tuo, kad atitinkami trečiųjų šalių piliečiai neteisėtai atvyko į Graikiją ir Kroatiją ir kad jų perkėlimas į Graikiją negalimas dėl sisteminių šios valstybės narės prieglobsčio procedūros trūkumų.
K. ir Z. Jafari pateikė
Bundesverwaltungsgericht
(Federalinis administracinis teismas, Austrija) skundus dėl šių sprendimų. 2016 m. spalio 10 d. šis teismas atmetė jų skundus ir konkrečiai nurodė, kad skundo pateikėjų atvykimas į Kroatiją neturint vizos turi būti laikomas neteisėtu pagal Šengeno sienų kodekse nustatytas sąlygas ir kad joks argumentas negali būti grindžiamas atitinkamų asmenų įsileidimu į Kroatiją pažeidžiant šias sąlygas.
K. ir Z. Jafari apskundė šį sprendimą apeliacine tvarka prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme; jame visų pirma tvirtino, kad į Kroatiją, Slovėniją ir Austriją jos buvo priimtos pagal šio kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą.
Šiomis aplinkybėmis
Verwaltungsgerichtshof
(Vyriausiasis administracinis teismas, Austrija) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar aiškinant [Reglamento „Dublinas III“] 2 straipsnio m punktą, 12 ir 13 straipsnius reikia atsižvelgti į kitus teisės aktus, su kuriais Reglamentas „Dublinas III“ turi sąlyčio taškų, ar šioms nuostatoms teiktina savarankiška reikšmė?
2.
Jeigu Reglamento „Dublinas III“ nuostatos aiškintinos atsietai nuo kitų teisės aktų:
a)
ar pagrindinių bylų aplinkybėmis, kurioms būdinga tai, kad jos susiklostė tuo metu, kai labiausiai paveiktų valstybių valdžios institucijos susidūrė su nepaprastai dideliu skaičiumi žmonių, reikalaujančių leisti tranzitu keliauti per jų teritoriją, valstybės narės faktiškai toleruojamas atvykimas į jos teritoriją, kurio vienintelis tikslas – tranzitu vykti per šią valstybę ir kitoje valstybėje narėje pateikti tarptautinės apsaugos prašymą, laikytinas „viza“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį?
Jei į 2 klausimo a punktą būtų atsakyta teigiamai:
b)
ar atsižvelgiant į tai, kad faktiškai toleruojamas atvykimas tranzito tikslu, preziumuotina, kad išvykus iš atitinkamos valstybės narės „viza“ neteko galios?
c)
ar atsižvelgiant į tai, kad faktiškai toleruojamas atvykimas tranzito tikslu, preziumuotina, kad „viza“ vis dar galioja, kai iš atitinkamos valstybės narės dar neišvykta, ar vis dėlto, nepaisant to, kad neišvykta, viza netenka galios tuo momentu, kai prašytojas galutinai atsisako ketinimo vykti į kitą valstybę narę?
d)
ar dėl to, kad prašytojas atsisako ketinimo keliauti į valstybę narę, iš pradžių pasirinktą kaip kelionės tikslas, galima kalbėti apie sukčiavimą po „vizos“ išdavimo, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio 5 dalį, todėl „vizą“ išdavusi valstybė narė tampa neatsakinga?
Jeigu į 2 klausimo a punktą būtų atsakyta neigiamai:
e)
ar Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje vartojama formuluotė „neteisėtai kirto valstybės narės sieną, sausuma, jūra ar oru atvykdamas iš trečiosios šalies“ turi būti suprantama taip, kad, esant nurodytoms ypatingoms pagrindinių bylų sąlygoms, laikytina, kad išorės siena nebuvo kirsta neteisėtai?
3.
Jeigu Reglamento „Dublinas III“ nuostatos aiškintinos atsižvelgiant į kitus teisės aktus:
a)
ar vertinant, ar buvo „neteisėtai kirsta“ siena, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, ypač reikia atsižvelgti į tai, ar pagal Šengeno sienų kodeksą – visų pirma pagal pagrindinių bylų aplinkybėms dėl atvykimo momento reikšmingą [jo] 5 straipsnį – yra įvykdytos atvykimo sąlygos?
Jeigu į 3 klausimo a punktą būtų atsakyta neigiamai:
b)
į kurias Sąjungos teisės nuostatas reikia ypač atsižvelgti vertinant, ar buvo „neteisėtai kirsta“ siena, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį?
Jei į 3 klausimo a punktą būtų atsakyta teigiamai:
c)
ar pagrindinių bylų aplinkybėmis, kurioms būdinga tai, kad jos susiklostė tuo metu, kai labiausiai paveiktų valstybių valdžios institucijos susidūrė su nepaprastai dideliu skaičiumi žmonių, reikalaujančių leisti tranzitu keliauti per jų teritoriją, nepatikrinus konkretaus atvejo aplinkybių, valstybės narės faktiškai toleruojamas atvykimas į jos teritoriją, kurio vienintelis tikslas – tranzitu vykti per šią valstybę ir kitoje valstybėje narėje pateikti tarptautinės apsaugos prašymą, laikytinas leidimu atvykti, kaip tai suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą?
Jeigu į 3 klausimo a ir c punktus būtų atsakyta teigiamai:
d)
ar leidimas atvykti pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą leidžia preziumuoti, kad yra išduotas vizai, kaip ji suprantama pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 1 dalies b punktą, prilygintinas leidimas, taigi ir „viza“ pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą, todėl taikant nuostatas, skirtas atsakingai valstybei narei pagal Reglamentą „Dublinas III“ nustatyti, reikia atsižvelgti ir į jo 12 straipsnį?
Jeigu į 3 klausimo a, c ir d punktus būtų atsakyta teigiamai:
e)
ar atsižvelgiant į tai, kad faktiškai toleruojamas atvykimas tranzito tikslu, preziumuotina, kad išvykus iš atitinkamos valstybės narės „viza“ neteko galios?
f)
ar atsižvelgiant į tai, kad faktiškai toleruojamas atvykimas tranzito tikslu, preziumuotina, kad „viza“ vis dar galioja, kai iš atitinkamos valstybės narės dar neišvykta, ar vis dėlto, nepaisant to, kad neišvykta, viza netenka galios tuo momentu, kai prašytojas galutinai atsisako ketinimo vykti į kitą valstybę narę?
g)
ar dėl to, kad prašytojas atsisako ketinimo keliauti į valstybę narę, iš pradžių pasirinktą kaip kelionės tikslas, galima kalbėti apie sukčiavimą po „vizos“ išdavimo, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio 5 dalį, todėl „vizą“ išdavusi valstybė narė tampa neatsakinga?
Jeigu į 3 klausimo a ir c punktus būtų atsakyta teigiamai, o į 3 klausimo d punktą – neigiamai:
h)
ar Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje vartojama formuluotė „neteisėtai kirto valstybės narės sieną, sausuma, jūra ar oru atvykdamas iš trečiosios šalies“ turi būti suprantama taip, kad, esant nurodytoms ypatingoms pagrindinių bylų sąlygoms, kaip leidimas atvykti pagal Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktą kvalifikuotinas sienos kirtimas nelaikytinas neteisėtu išorės sienos kirtimu?“
Procesas Teisingumo Teisme
Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas paprašė taikyti Teisingumo Teismo procedūros reglamento 105 straipsnyje numatytą pagreitintą procedūrą.
2017 m. vasario 15 d.Nutartimi Jafari (
C‑646/16
, nepaskelbta Rink.,
EU:C:2017:138
) Teisingumo Teismo pirmininkas šį prašymą patenkino.
Dėl prejudicinių klausimų
Pirmiausia reikia pažymėti, kad atsižvelgiant į tai, jog Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punkte, 12 ir 13 straipsniuose aptariami skirtingų Sąjungos aktų reglamentuojami sienų kontrolės ir imigracijos politikos aspektai, norint atsakyti į pirmąjį prejudicinį klausimą reikia atskirai įvertinti tokių aktų reikšmę aiškinant, pirma, šio reglamento 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį ir, antra, to paties reglamento 13 straipsnį.
Dėl pirmojo klausimo, antrojo klausimo a dalies ir trečiojo klausimo d dalies
Savo pirmuoju klausimu, antrojo klausimo a dalimi ir trečiojo klausimo d dalimi, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnis, siejamas su šio reglamento 2 straipsnio m punktu ir prireikus su Vizų kodekso nuostatomis, turi būti aiškinamas taip, kad tai, jog pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi žmonių, siekiančių tranzitu keliauti per šios valstybės narės teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleruoja tokių piliečių, kurie netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į savo teritoriją, reikia laikyti „viza“, kaip tai suprantama pagal 12 straipsnį.
Kaip matyti iš Reglamento „Dublinas III“ 3 straipsnio 1 dalies ir 7 straipsnio 1 dalies, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą iš esmės atsakinga ta valstybė narė, kuri nustatoma pagal reglamento III skyriuje įtvirtintus kriterijus (šiuo klausimu žr. 2016 m. birželio 7 d. Sprendimo Ghezelbash,
C‑63/15
,
EU:C:2016:409
,
punktą).
Šio reglamento III skyriuje esančiame 12 straipsnyje numatyta, kad jei tarptautinės apsaugos prašytojas turi galiojančią vizą arba vizą, kurios galiojimo laikas yra pasibaigęs, tam tikromis sąlygomis už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga tokią vizą išdavusi valstybė narė.
To paties reglamento 2 straipsnio m punkte pateikiama bendroji termino „viza“ apibrėžtis ir patikslinama, kad vizos rūšis nustatoma pagal konkretesnes jos apibrėžtis, t. y. ilgalaikės vizos, trumpalaikės vizos ir oro uosto tranzitinės vizos apibrėžtis.
Iš šios nuostatos aišku, kad sąvoka „viza“, kaip ji suprantama pagal Reglamentą „Dublinas III“, apima ne tik trumpalaikes ir oro uosto tranzitines vizas, kurių išdavimo tvarka ir sąlygos suderintos Vizų kodeksu, bet ir ilgalaikes vizas, kurios nepatenka į šio kodekso taikymo sritį ir kurios dėl to, kad šiuo metu nėra pagal SESV 79 straipsnio 2 dalies a punktą Sąjungos teisės aktų leidėjo priimtų bendro pobūdžio priemonių, gali būti išduotos atsižvelgiant į nacionalinės teisės aktus (šiuo klausimu žr. 2017 m. kovo 7 d. Sprendimo X ir X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
,
ir
punktus).
Be to, reikia pažymėti, kad, kaip teigiama Vizų kodekso 36 ir 37 konstatuojamosiose dalyse ir Reglamento „Dublinas III“ 41 konstatuojamojoje dalyje, tam tikroms valstybėms narėms, kurioms netaikomas šis kodeksas, taikomas šis reglamentas. Vadinasi, tokių valstybių narių trumpalaikės ir tranzitinės vizos, išduotos nesilaikant minėtame kodekse nustatytų taisyklių, vis dėlto turi būti laikomos „vizomis“, kaip jos suprantamos pagal Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį.
Taip pat svarbu pažymėti, kad Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punkte Sąjungos teisės aktų leidėjas sąvoką „viza“ apibrėžė nedarydamas nuorodos į Vizų kodeksą arba į kitus Sąjungos teisės aktus, kuriuose būtų konkrečiai reglamentuojama vizų sritis, nors vis dėlto šio reglamento 2 straipsnio a, b, d, e arba f punktuose pateiktose apibrėžtyse jis tiesiogiai nurodė įvairius Sąjungos teisės aktus.
Nors esant tokioms aplinkybėms vizų srityje priimti Sąjungos aktai laikytini kontekstu, į kurį reikia atsižvelgti aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punktą ir 12 straipsnį, vis dėlto sąvoka „viza“, kaip ji suprantama pagal šį reglamentą, neturėtų būti tiesiogiai kildinama iš šių aktų, o ją reikėtų suprasti taip, kaip konkrečiai apibrėžta šio reglamento 2 straipsnio m punkte, ir remiantis bendra šio reglamento sistema.
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad šioje apibrėžtyje patikslinama, jog viza – tai „valstybės narės leidimas ar sprendimas“, kuris yra „reikalingas, kad būtų galima vykti tranzitu ar atvykti“ į vienos ar kelių valstybių narių teritoriją. Taigi iš pačios Sąjungos teisės aktų leidėjo vartojamos formuluotės matyti, kad, pirma, vartojant sąvoką „viza“ nurodomas nacionalinės administracijos aktas, priimtas oficialiai, o ne paprasčiausiai toleruojant, ir, antra, vizos negalima tapatinti su įsileidimu į valstybės narės teritoriją, nes vizą reikalaujama turėti būtent įsileidimo tikslais.
Šią išvadą patvirtina tai, kad Reglamento „Dublinas III“ 2 straipsnio m punkte buvo nustatytos įvairios vizų kategorijos. Iš tikrųjų šios bendrai pagal vizų įklijose daromus įrašus nustatomos kategorijos skiriasi atsižvelgiant į tai, kokią vizą reikalaujama turėti, kad būtų leidžiama atvykti į valstybės teritoriją pasilikti skirtingais apsistojimo tikslais arba ketinant vykti tranzitu.
Kontekstas, prie kurio priskiriamas šio reglamento 12 straipsnis, patvirtina šią išvadą. Šiame straipsnyje reglamentuojamas vizos, kaip ir teisę gyventi šalyje patvirtinančio dokumento, išdavimas atskiriamas nuo paties atvykimo ir buvimo, patenkančių į minėto reglamento 13 straipsnio taikymo sritį. Be to, to paties reglamento 14 straipsnyje nustatytas kriterijus, t. y. bevizis atvykimas, atspindi tai, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas atskyrė atvykimą nuo pačios vizos.
Beje, toks atskyrimas atitinka aptariamose srityse priimtų Sąjungos teisės aktų bendrąją struktūrą. Nors klostantis pagrindinėje byloje nagrinėjamoms aplinkybėms Šengeno sienų kodekse buvo numatytos įsileidimą į valstybių narių teritoriją reglamentuojančios taisyklės, vizų išdavimo sąlygos apibrėžtos atskiruose aktuose, pavyzdžiui, Vizų kodekse, kuriame reglamentuojamas trumpalaikių vizų išdavimas.
Be to, reikia pažymėti, kad šiuose teisės aktuose nustatytoje sistemoje dalyvaujančios valstybės narės privalo išduoti vienodos formos vizas, turinčias vizos įkliją; tai taikoma tiek trumpalaikėms vizoms pagal Vizų kodekso 27–29 straipsnius, tiek ilgalaikėms vizoms pagal Konvencijos dėl Šengeno susitarimo įgyvendinimo 18 straipsnio 1 dalį. Taigi, pagal šiuos teisės aktus viza išduodama skirtingai nei leidimas atvykti, nes pastaruoju atveju ant kelionės dokumento dedamas antspaudas pagal Šengeno sienų kodekso 10 straipsnio 1 dalį.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia konstatuoti, kad įsileidimas į valstybės narės teritoriją, kurį atitinkamos valstybės narės valdžios institucijos gali, jei reikia, paprasčiausiai toleruoti, nėra laikomas „viza“, kaip ji suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnį, siejamą su jo 2 straipsnio m punktu.
Tai, kad įsileista į atitinkamos valstybės narės teritoriją buvo tuo metu, kai į šią teritoriją atvyko nepaprastai didelis skaičius trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, negali pakeisti šios išvados.
Iš tiesų, viena vertus, Reglamente „Dublinas III“ nėra nieko, kas leistų manyti, jog, esant tokioms aplinkybėms, sąvoka „viza“ turėtų būti aiškinama skirtingai.
Kita vertus, reikia konstatuoti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, numatydamas galimybę, jog su įsileidimu į teritoriją ir su vizų išdavimu susiję aktai galėtų būti grindžiami humanitarinėmis priežastimis, išlaikė griežtą šių dviejų rūšių aktų atskyrimą.
Taigi jis aiškiai atskyrė Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkte numatytą galimybę įsileisti į teritoriją dėl humanitarinių priežasčių nuo riboto teritorinio galiojimo vizos išdavimo dėl tų pačių priežasčių pagal Vizų kodekso 25 straipsnio 1 dalies a punktą. Jei pagal šio kodekso 35 straipsnio 4 dalį leidžiama tam tikromis sąlygomis tokią vizą išduoti pasienyje, vadinasi, esant tam tikroms sąlygoms, atvykimas į teritoriją turi būti leidžiamas remiantis Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies b punktu, o ne šio kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punktu. Nagrinėjamu atveju neginčijama, kad minėto kodekso 5 straipsnio 4 dalies b punktas netaikomas.
Remiantis visu tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad į pirmąjį klausimą, į antrojo klausimo a dalį ir į trečiojo klausimo d dalį reikia atsakyti, kad Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnį, siejamą su šio reglamento 2 straipsnio m punktu, reikia aiškinti taip, kad tai, jog pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi žmonių, siekiančių tranzitu keliauti per šios valstybės narės teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleruoja tokių piliečių, kurie netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į savo teritoriją, neturi būti laikoma „viza“, kaip tai suprantama pagal 12 straipsnį.
Dėl pirmojo klausimo, antrojo klausimo e dalies ir trečiojo klausimo a–c ir h dalių
Savo pirmuoju klausimu, antrojo klausimo e dalimi ir trečiojo klausimo a–c ir h dalimis, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia sužinoti, ar Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis, prireikus siejama su Šengeno sienų kodekso nuostatomis ir Grąžinimo direktyva, turi būti aiškinamos taip, kad tai, jog pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi trečiosios šalies piliečių, siekiančių tranzitu keliauti per jos teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleravo trečiosios šalies piliečio, kuris netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į jos teritoriją, laikytina, kad toks asmuo „neteisėtai kirto“ pirmosios valstybės narės sieną, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Reglamento „Dublinas III“ III skyriuje „Atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai“ esančio 13 straipsnio 1 dalyje visų pirma nustatyta, kad jei tarptautinės apsaugos prašytojas neteisėtai kirto valstybės narės sieną atvykdamas iš trečiosios šalies, už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą yra atsakinga ta valstybė narė, į kurią jis taip atvyko.
Sąvoka „neteisėtas valstybės narės sienos kirtimas“ šiame reglamente neapibrėžta.
Tokia apibrėžtis nepateikiama ir kituose klostantis pagrindinės bylos aplinkybėms galiojusiuose Sąjungos teisės aktuose, kurie susiję su sienų kontrole arba imigracija.
Konkrečiai kalbant apie prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytus aktus, reikia pažymėti, pirma, kad sąvoka „neteisėtas buvimas“, kurios apibrėžtis pateikiama tik Grąžinimo direktyvos 3 straipsnio 2 punkte, negali būti painiojama su sąvoka „neteisėtas atvykimas“ (šiuo klausimu žr. 2016 m. birželio 7 d. Sprendimo Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
,
punktą).
Be to, sąvoka „neteisėtas valstybės narės sienos kirtimas“ neturėtų būti tapatinama su sąvoka „neteisėtas buvimas“.
Taip pat, nors Grąžinimo direktyvos 2 straipsnio 2 dalyje kalbama apie trečiųjų šalių piliečius, sulaikytus ar suimtus dėl „neteisėto valstybės narės išorės sienos kirtimo“, joje visiškai nepatikslinama šios sąvokos apimtis.
Antra, kaip savo išvados 127 punkte pažymėjo generalinė advokatė, Šengeno sienų kodekse taip pat neapibrėžiama sąvoka „neteisėtas valstybės narės sienos kirtimas“.
Iš tikrųjų, nors šio kodekso 4 straipsnio 3 dalyje numatyta įvesti sankcijas už neleistiną išorės sienų kirtimą nenustatytuose sienos perėjimo punktuose ir nenustatytomis jų darbo valandomis, vis dėlto kartu aptariama labai konkreti situacija, kuri negali apimti visų neteisėto sienos kirtimo atvejų.
Nors Šengeno sienų kodekso 12 straipsnio 1 dalies antrame sakinyje nustatoma taisyklė, taikytina „asmenų, kurie neteisėtai kirto sieną, atžvilgiu“, jame nepateikiama jokia sąvokos „neteisėtas sienos kirtimas“ apibrėžtis ir konkrečiai nepatikslinama, ar jis taikytinas tada, kai pažeidžiamos šio kodekso 4 straipsnyje numatytos išorės sienų kirtimo taisyklės, 5 straipsnyje numatytos atvykimo sąlygas nustatančios taisyklės arba to paties kodekso II antraštinės dalies II skyriuje esančios su išorės sienų kontrole susijusios taisyklės.
Be to, sąvoka „neteisėtas sienos kirtimas“ yra vartojama Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje, kalbant apie konkretų šio reglamento tikslą, t. y. apie valstybės narės, atsakingos už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymą. Tačiau toks tikslas yra visiškai nesusijęs su Šengeno sienų kodekso 12 straipsnio 1 dalies antru sakiniu, nes jame siekiama išsamiau apibrėžti sienų stebėjimo ir Grąžinimo direktyvoje numatytų grąžinimo procedūrų įgyvendinimo santykį.
Taip pat reikia pažymėti, kad, kaip teigiama Šengeno sienų kodekso 27 ir 28 konstatuojamosiose dalyse ir Reglamento „Dublinas III“ 41 konstatuojamojoje dalyje, tam tikroms valstybėms narėms, kurioms netaikomas šis kodeksas, yra taikomas šis reglamentas. Vadinasi, šių valstybių narių sienų kirtimas prireikus turi būti laikomas „teisėtu“ arba „neteisėtu“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, net jei įleidimo į tų pačių valstybių narių teritoriją nereglamentuoja išorės sienų kirtimo ir atvykimo taisyklės, nustatytos Šengeno sienų kodekse.
Galiausiai konstatuotina, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nusprendė Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje neužsiminti apie Grąžinimo direktyvą arba Šengeno sienų kodeksą, o tik aiškiai nurodyti Reglamentą Nr. 603/2013.
Nors esant tokioms aplinkybėms Sąjungos teisės aktai, priimti sienų kontrolės ir imigracijos srityse, laikytini kontekstu, į kurį reikia atsižvelgti aiškinant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, sąvokos „neteisėtas valstybės narės sienos kirtimas“, kaip ji suprantama pagal šį reglamentą, apimtis iš esmės negali būti kildinama tiesiogiai iš šių aktų.
Vadinasi, kadangi minėtame reglamente ši sąvoka neapibrėžta, remiantis suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija, jos reikšmę ir apimtį reikia nustatyti pagal jos įprastą reikšmę bendrinėje kalboje, atsižvelgiant į kontekstą, kuriam esant ji vartojama, ir teisės aktų, kuriuose ji įtvirtinta, tikslus (šiuo klausimu žr. 2014 m. sausio 30 d. Sprendimo Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Atsižvelgiant į sąvokos „neteisėtas sienos kirtimas“ įprastą reikšmę bendrinėje kalboje, darytina išvada, kad sienos kirtimas nesilaikant atitinkamoje valstybėje narėje galiojančiuose teisės aktuose nustatytų sąlygų būtinai turi būti laikomas „neteisėtu“, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį.
Vadinasi, tuo atveju, jei kertama valstybės narės, kuriai yra privalomas Šengeno sienų kodeksas, siena, sienos kirtimo teisėtumas turi būti vertinamas visų pirma atsižvelgiant į šiame kodekse nustatytas taisykles.
Būtent taip yra pagrindinėje byloje, nes, išskyrus Šengeno sienų kodekso 1 straipsnio pirmą sakinį, 5 straipsnio 4 dalies a punktą, III antraštinę dalį, II antraštinės dalies bei jos priedų nuostatas, kuriose daroma nurodoma į Šengeno informacinę sistemą, šio kodekso nuostatos taikomos Kroatijos Respublikai pagal Akto dėl Kroatijos Respublikos stojimo sąlygų ir Europos Sąjungos sutarties, Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo bei Europos atominės energijos bendrijos steigimo sutarties pritaikomųjų pataisų (
OL L 112, 2012, p. 21
) 4 straipsnio 1 ir 2 dalis kartu su šio akto II priedo 8 punktu.
Vis dėlto šio sprendimo 74 punkte padarytos išvados nepakanka, siekiant visiškai apibrėžti sąvoką „neteisėtas sienos kirtimas“, kaip ji suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį.
Taigi, reikia atsižvelgti į tai, kad išorės sienų kirtimą reglamentuojančiais nacionalinės teisės aktais nacionalinės valdžios institucijoms gali būti suteikta galimybė remiantis humanitarinėmis priežastimis nukrypti nuo iš esmės trečiųjų šalių piliečiams nustatytų atvykimo sąlygų, siekiant užtikrinti jų būsimo buvimo valstybėse narėse teisėtumą.
Tokia galimybė taip pat numatyta Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkte, pagal kurį šiame kodekse dalyvaujančios valstybės narės gali išimties tvarka leisti trečiųjų šalių piliečiams, neatitinkantiems vienos ar kelių atvykimo sąlygų, nustatytų tokiems trečiųjų šalių piliečiams, atvykti į jų teritoriją dėl humanitarinių motyvų, nacionalinių interesų arba tarptautinių įsipareigojimų.
Vis dėlto reikia pažymėti, kad, pirma, šio kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkte, skirtingai nei Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies b punkte, patikslinama, jog toks leidimas galioja tik atitinkamoje valstybėje narėje, o ne visų „valstybių narių“ teritorijose. Taigi, remiantis pirmąja nuostata negalima laikyti, kad trečiosios šalies piliečio sienos kirtimas, kai valstybės narės valdžios institucijos jį įsileido tik dėl to, kad šis galėtų tranzitu vykti į kitą valstybę narę ir ten pateikti tarptautinės apsaugos prašymą, yra teisėtas.
Antra, atsižvelgiant į atsakymą į pirmąjį klausimą, į antrojo klausimo a punktą ir į trečiojo klausimo d punktą, bet kuriuo atveju laikytina, kad pasinaudojimas tokia galimybe, kaip numatytoji Šengeno sienų kodekso 5 straipsnio 4 dalies c punkte, neturėtų būti tapatinamas su vizos išdavimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnį.
Be to, kadangi toks pasinaudojimas neturi įtakos vertinant, ar atitinkamam trečiosios šalies piliečiui galimai keliamas reikalavimas turėti vizą, tokiu būdu leistas atvykimas negali būti laikomas atvykimu į valstybės narės teritoriją, kurioje atitinkamam asmeniui taikomas bevizis režimas pagal šio reglamento 14 straipsnį.
Taigi, pripažinus, kad trečiosios šalies piliečiui leistas atvykimas į valstybę narę dėl humanitarinių priežasčių, nukrypstant nuo trečiosios šalies piliečiams iš esmės nustatytų atvykimo sąlygų, laikytinas neteisėtu valstybės narės sienos kirtimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, tai reikštų, kad tokia galimybe pasinaudojusi valstybė narė nėra atsakinga už kitoje valstybėje narėje šio piliečio pateiktą tarptautinės apsaugos prašymą.
Tokia išvada nesuderinama su bendra šio reglamento sistema ir tikslais.
Reglamento „Dublinas III“ 25 konstatuojamojoje dalyje atsižvelgiama, be kita ko, į tiesioginę sąsają tarp atsakomybės kriterijų, nustatytų vadovaujantis solidarumo dvasia, ir bendrų pastangų valdyti išorės sienas, kurių sutelkimu, kaip primenama Šengeno sienų kodekso 6 konstatuojamojoje dalyje, yra suinteresuota ne tik valstybė narė, prie kurios išorės sienų kontrolė vykdoma, bet ir visos valstybės narės, kurios panaikino vidaus sienų kontrolę.
Tokiomis aplinkybėmis iš Reglamento „Dublinas III“ 12 straipsnio santykio su 14 straipsniu matyti, kad šie straipsniai iš esmės taikomi visais teisėto atvykimo į valstybių narių teritoriją atvejais, nes trečiosios šalies piliečio teisėtas atvykimas į šią teritoriją yra paprastai grindžiamas vizos ar leidimo gyventi turėjimu arba beviziu režimu.
Taikant šiuose straipsniuose bei šio reglamento 13 straipsnyje nustatytus skirtingus kriterijus, atsakomybė už trečiosios šalies piliečio galimai pateiktą tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą paprastai turėtų būti priskirta valstybei narei, kuri laikoma tokio trečiosios šalies piliečio atvykimo arba buvimo valstybių narių teritorijoje vieta.
Šiuo klausimu pažymėtina, kad ši idėja yra aiškiai suformuluota 2008 m. gruodžio 3 d. Komisijos aiškinamajame memorandume [COM(2008) 820 galutinis], pateiktame jos pasiūlyme, kurio pagrindu buvo priimtas Reglamentas „Dublinas III“; jame šiuo klausimu pakartojama tai, kas jau buvo nurodyta Komisijos pasiūlymo aiškinamajame memorandume [COM(2001) 447 galutinis], kuriuo remiantis 2003 m. vasario 18 d. buvo priimtas Tarybos reglamentas Nr. 343/2003, nustatantis valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio vienoje iš valstybių narių pateikto prieglobsčio prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijus ir mechanizmus (
OL L 50, 2003, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k. 19 sk., 6 t., p. 109). Pastarajame aiškinamajame memorandume taip pat patikslinta, kad šiame reglamente nurodyti kriterijai, tarp kurių – ir neteisėto valstybės narės sienos kirtimo kriterijus, visų pirma grindžiami idėja, kad kiekviena valstybė narė yra atsakinga visoms kitoms už savo veiksmus, susijusius su trečiųjų šalių piliečių atvykimu ir apsigyvenimu, ir privalo prisiimti su tuo susijusias pasekmes, laikydamasi solidarumo ir sąžiningo bendradarbiavimo principų.
Atsižvelgiant į šiuos aspektus, Reglamento „Dublinas III“ 12–14 straipsniuose nurodyti kriterijai negali būti aiškinami neprieštaraujant šio reglamento bendrajai sistemai taip, kad nuo atsakomybės turėtų būti atleista ta valstybė narė, kuri, remdamasi humanitarinėmis priežastimis, nusprendė į savo teritoriją leisti atvykti vizos neturinčiam ir beviziu režimu negalinčiam pasinaudoti trečiosios šalies piliečiui.
Be to, tai, kad, kaip ir nagrinėjamu atveju, atitinkamas trečiosios šalies pilietis į valstybių narių teritoriją atvyko prižiūrint kompetentingoms valdžios institucijoms ir nevengdamas jokios sienų kontrolės, negali turėti lemiamos reikšmės minėto reglamento 13 straipsnio 1 dalies taikymui.
Iš tiesų Reglamento „Dublinas III“ 12–14 straipsniuose nustatytais atsakomybės kriterijais siekiama ne nubausti atitinkamą trečiosios šalies pilietį dėl neteisėtų veiksmų, o nustatyti atsakingą valstybę narę, atsižvelgiant į tai, kokį vaidmenį ši valstybė narė atlieka, kai toks pilietis yra valstybių narių teritorijoje.
Vadinasi, tai, kad pirmoji valstybė narė leido į savo teritoriją atvykti trečiosios šalies piliečiui, kuris netenkino šioje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, o siekė tranzitu keliauti į kitą valstybę narę tam, kad ten pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, turi būti laikoma, kad toks asmuo „neteisėtai kirto“ pirmosios valstybės narės sieną, kaip tai suprantama pagal Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, kad toks sienos kirtimas buvo toleruojamas arba leidžiamas pažeidžiant taikytinas taisykles arba kad tai buvo leidžiama remiantis humanitarinėmis priežastimis ir nukrypstant nuo iš esmės trečiosios šalies piliečiams nustatytų atvykimo sąlygų.
Aplinkybė, kad siena buvo kirsta susidarius tokiai situacijai, kuriai būdingas nepaprastai didelio skaičiaus trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, atvykimas, negali turėti reikšmės aiškinant arba taikant Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį.
Iš tikrųjų, pirma, reikia pažymėti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas atsižvelgė į tokios padėties susidarymo pavojų, todėl valstybėms narėms suteikė priemones, skirtas užtikrinti tinkamai reakcijai, tačiau nenumatė galimybės tokiu atveju taikyti konkrečią atsakingos valstybės narės nustatymo tvarką.
Reglamento „Dublinas III“ 33 straipsnyje nustatytas išankstinio įspėjimo, parengties ir krizių valdymo mechanizmas, skirtas įgyvendinti prevenciniams veiksmams, kuriais būtent siekiama, kad šio reglamento taikymui pavojaus nekeltų tai, kad valstybės narės prieglobsčio sistemai kyla pagrįsta ypatingo krūvio rizika.
Kartu šio reglamento 3 straipsnio 1 dalyje numatyta taikyti tame pačiame reglamente nustatytą procedūrą dėl kiekvieno tarptautinės apsaugos prašymo, kurį trečiosios šalies pilietis arba asmuo be pilietybės pateikė kurios nors valstybės narės teritorijoje, neišskiriant prašymų, kurie būtų pateikti susidarius tokiai situacijai, kuriai būdingas nepaprastai didelio skaičiaus trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, atvykimas.
Antra, tokios situacijos konkrečiai reglamentuojamos Direktyvoje 2001/55, kurios 18 straipsnyje nustatyta, kad, esant masiniam perkeltųjų asmenų srautui, taikomi atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijai ir mechanizmai.
Trečia, pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį Europos Sąjungos Taryba, remdamasi Europos Komisijos pasiūlymu ir pasikonsultavusi su Parlamentu, gali priimti laikinąsias priemones valstybės (-ių) narės (-ių), kurioje (-iose) dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio susidaro nepaprastoji padėtis, labui.
Remdamasi SESV 78 straipsnio 3 dalimi Taryba jau priėmė 2015 m. rugsėjo 14 d. Sprendimą (ES) 2015/1523, kuriuo Italijos ir Graikijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje (
OL L 239, 2015, p. 146
), ir 2015 m. rugsėjo 22 d. Sprendimą (ES) 2015/1601, kuriuo Italijos ir Graikijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje (
OL L 248, 2015, p. 80
).
Ketvirta, nepaisant to, ar tokios priemonės butų priimtos, nepaprastai didelio skaičiaus trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, perėmimas valstybės narės žinion taip pat galėtų būti palengvintas, jei kitos valstybės narės, vadovaudamosi solidarumo dvasia, kuria, atsižvelgiant į SESV 80 straipsnį, grindžiamas Reglamentas „Dublinas III“, vienašališkai arba kartu su konkrečia valstybe nare įgyvendintų šio reglamento 17 straipsnio 1 dalyje numatytą galimybę nuspręsti nagrinėti joms pateiktus tarptautinės apsaugos prašymus, net jei už tokį nagrinėjimą jos neatsako pagal šiame reglamente nustatytus kriterijus.
Bet kuriuo atveju primintina, kad pagal to paties reglamento 3 straipsnio 2 dalies antrą pastraipą ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 4 straipsnį tarptautinės apsaugos prašytojas negali būti perduodamas atsakingai valstybei narei, jeigu suinteresuotajam asmeniui dėl šio perdavimo kyla reali grėsmė patirti nežmonišką ar žeminantį elgesį, kaip tai suprantama pagal šį 4 straipsnį (šiuo klausimu žr. 2017 m. vasario 16 d. Sprendimo C. K. ir kt.,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
,
punktą) Taigi, perduoti nebūtų galima, jeigu dėl nepaprastai didelio skaičiaus trečiųjų šalių piliečių, siekiančių gauti tarptautinę apsaugą, atvykimo tokia grėsmė kiltų atsakingoje valstybėje narėje.
Remiantis visu tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad į pirmąjį klausimą, į antrojo klausimo e dalį ir į trečiojo klausimo a–c ir h dalis reikia atsakyti, kad Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad jei pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi trečiosios šalies piliečių, siekiančių tranzitu keliauti per jos teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleravo trečiosios šalies piliečio, kuris netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į jos teritoriją, turi būti laikoma, kad toks asmuo „neteisėtai kirto“ pirmosios valstybės narės sieną, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.
Dėl antrojo klausimo b–d punktų ir trečiojo klausimo e–g punktų
Atsižvelgiant į atsakymą į kitus klausimus, nereikia atsakyti nei į antrojo klausimo b–d punktus, nei į trečiojo klausimo e–g punktus.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:

1.
2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 604/2013, kuriuo išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai, 12 straipsnį, siejamą su šio reglamento 2 straipsnio m punktu, reikia aiškinti taip, kad tai, jog pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi trečiosios šalies piliečių, siekiančių tranzitu keliauti per šios valstybės narės teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleruoja tokių piliečių, kurie netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į savo teritoriją, neturi būti laikoma „viza“, kaip tai suprantama pagal 12 straipsnį.

2.
Reglamento Nr. 604/2013 13 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinama taip, kad jei pirmosios valstybės narės valdžios institucijos, susidūrusios su nepaprastai dideliu skaičiumi trečiosios šalies piliečių, siekiančių tranzitu keliauti per jos teritoriją tam, kad kitoje valstybėje narėje pateiktų tarptautinės apsaugos prašymą, faktiškai toleravo trečiosios šalies piliečio, kuris netenkina šioje pirmoje valstybėje narėje nustatytų atvykimo sąlygų, atvykimą į jos teritoriją, turi būti laikoma, kad toks asmuo „neteisėtai kirto“ pirmosios valstybės narės sieną, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.