CELEX: 62016CJ0358
Begäran om förhandsavgörande
Tillnärmning av lagstiftning
Direktiv 2004/39/EG
Artikel 54.1 och 54.3
Omfattningen av den tystnadsplikt som åligger nationella finansiella tillsynsmyndigheter
Beslut där det slås fast att kravet på god vandel inte längre är uppfyllt
Fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artiklarna 47 och 48
Rätten till försvar
Tillgång till handlingarna i ärendet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 54.1 och 54.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG (
EUT L 145, 2004, s. 1
), jämförd med artiklarna 41, 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i mål där tredjemanstalan väckts av UBS Europe SE, före detta UBS (Luxembourg) SA, (nedan kallat UBS) och Alain Hondequin m.fl. mot den dom som den 16 december 2014 meddelades av Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) (Luxembourg) med anledning av DV:s och EU:s överklagande av den dom som hade meddelats den 5 juni 2014 av Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) (Luxemburg). Domen gällde det beslut som Commission de surveillance du secteur financier (finansinspektionen) (nedan kallad finansinspektionen) fattat om att inte lämna ut vissa handlingar inom ramen för de tvister som pågår mellan DV och finansinspektionen till följd av beslutet att kravet på god vandel inte längre ska anses vara uppfyllt vad gäller DV.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 2 och 63 i direktiv 2004/39 har följande lydelse:
”(2)
Det krävs därför föreskrifter som skapar den grad av harmonisering som krävs för att sörja för en hög nivå på skyddet av investerarna och för att på grundval av hemlandstillsyn ge värdepappersföretagen möjlighet att erbjuda tjänster inom hela gemenskapen, som utgör en inre marknad. …
…
(63)
… Med anledning av den ständigt tilltagande gränsöverskridande verksamheten bör de behöriga myndigheterna förse varandra med den information de behöver för att kunna utöva sina befogenheter så att detta direktiv genomförs på ett effektivt sätt, även i situationer där överträdelser eller misstänkta överträdelser kan beröra myndigheterna i två eller fler medlemsstater. Det är viktigt att sträng yrkesmässig sekretess iakttas vid informationsutbytet, för att sörja för att uppgifterna överförs på ett korrekt sätt och särskilda rättigheter skyddas.”
Direktiv 2004/39 innehåller en avdelning II, som rör ”Villkor för auktorisation och för verksamheten i värdepappersföretag”. Där återfinns direktivets artikel 8 som har rubriken ”Återkallelse av auktorisation”. I artikel 8 c anges att den behöriga myndigheten får återkalla den auktorisation som har beviljats ett värdepappersföretag om värdepappersföretaget inte längre uppfyller de villkor på vilka auktorisationen har lämnats.
Artikel 9, med rubriken ”Personer som leder verksamheten”, ingår i samma avdelning II och har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall kräva att de personer som leder verksamheten i ett värdepappersföretag har tillräckligt god vandel och tillräcklig sådan erfarenhet och vandel för att säkerställa en sund och ansvarsfull ledning av företaget.
…
3.   Den behöriga myndigheten skall vägra auktorisation om den inte är övertygad om att de personer som skall leda verksamheten i värdepappersföretaget har den erfarenhet och vandel som krävs eller om det finns objektiva och påvisbara skäl att anta att de föreslagna ändringarna av ledningen för företaget skulle äventyra en sund och ansvarsfull ledning av företaget.
…”
Artikel 17 i nämnda direktiv har rubriken ”Allmänna krav i fråga om fortlöpande tillsyn”. I artikel 17.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att de behöriga myndigheterna övervakar värdepappersföretagens verksamhet så att de kan bedöma om de villkor för verksamheten som föreskrivs i detta direktiv uppfylls. Medlemsstaterna ska säkerställa att lämpliga åtgärder vidtas så att de behöriga myndigheterna kan få tillgång till den information som krävs för att kunna bedöma om värdepappersföretagen uppfyller dessa krav.”
Artikel 50 i direktiv 2004/39 har rubriken ”De behöriga myndigheternas befogenheter” och där anges följande:
”1.   De behöriga myndigheterna skall få alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som den behöver för att utföra sina uppgifter.
…
2.   De befogenheter som avses i punkt 1 skall utövas i enlighet med nationell lag och omfatta åtminstone rätten att
a)
få tillgång till alla dokument i vilken form som helst och att få en kopia av det,
b)
begära upplysningar från vilken person som helst och att vid behov kalla in och fråga ut en person för att inhämta upplysningar,
…
l)
överlämna ärenden till åtal,
…”
Artikel 51 i nämnda direktiv har rubriken ”Administrativa sanktioner”. I artikel 51.1 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar förfarandena för återkallande av auktorisation eller medlemsstaternas rätt att besluta om straffrättsliga sanktioner skall medlemsstaterna i enlighet med sin nationella lagstiftning sörja för att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas mot, eller administrativa sanktioner beslutas för, ansvariga personer, när bestämmelser som antagits vid genomförandet av detta direktiv inte har följts. Medlemsstaterna skall se till att sådana åtgärder är effektiva, proportionerliga och avskräckande.”
Artikel 52 i nämnda direktiv har rubriken ”Rätt att överklaga”. I artikel 52.1 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall se till att alla beslut som fattats med stöd av lagar och andra författningar som har antagits i enlighet med detta direktiv är väl underbyggda och kan prövas i domstol …”
Följande bestämmelser återfinns i artikel 54 i direktiv 2004/39 med rubriken ”Tystnadsplikt”:
”1.   Medlemsstaterna skall föreskriva att de behöriga myndigheterna, alla personer som arbetar, eller har arbetat, för de behöriga myndigheter eller organ som tilldelats uppgifter enligt artikel 48.2 samt de revisorer och sakkunniga som har anlitats av de behöriga myndigheterna är bundna av tystnadsplikt. Utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser eller övriga bestämmelser i detta direktiv, får de inte till någon person eller myndighet röja konfidentiell information som de fått i tjänsten, utom i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av enskilda värdepappersföretag, marknadsplatsoperatörer, reglerade marknader eller någon annan person.
2.   Om ett värdepappersföretag, marknadsplatsoperatör eller reglerad marknad har försatts i konkurs eller tvångslikviderats, får konfidentiell information, om uppgifterna inte rör tredje part, röjas i tvistemål eller handelsmål om det är nödvändigt för att kunna driva målet.
3.   De behöriga myndigheter, organ eller andra fysiska eller juridiska personer utom behöriga myndigheter som mottar konfidentiell information enligt detta direktiv får, utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser, använda denna information, såvitt gäller de behöriga myndigheterna, enbart för utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter inom räckvidden för detta direktiv, eller såvitt gäller andra myndigheter, organ eller fysiska eller juridiska personer, för det ändamål för vilket sådan information lämnades till dem och/eller inom ramen för administrativa eller rättsliga förfaranden som har ett samband med utövandet av dessa befogenheter. Om den behöriga myndighet eller annan myndighet, organ eller person som överlämnar uppgifterna ger sitt samtycke, får den mottagande myndigheten emellertid använda dem i andra syften.
4.   Bestämmelserna om tystnadsplikt i denna artikel skall gälla för allt mottagande, utbyte eller förmedling av konfidentiell information i enlighet med detta direktiv. Den här artikeln skall emellertid inte hindra att de behöriga myndigheterna utbyter eller förmedlar konfidentiell information i enlighet med detta direktiv, och andra direktiv som är tillämpliga på värdepappersföretag, kreditinstitut, pensionsfonder, fondföretag, försäkrings- och återförsäkringsförmedlare, försäkringsföretag, reglerade marknader eller marknadsplatsoperatörer, eller annars med medgivande av den behöriga myndighet eller annan myndighet eller ett organ eller en fysisk eller juridisk person som meddelade informationen.
5.   Denna artikel skall inte hindra de behöriga myndigheterna från att i enlighet med nationell lagstiftning utbyta eller förmedla konfidentiell information som inte har mottagits från en annan medlemsstats behöriga myndighet.”
Artikel 56 i direktivet har rubriken ”Skyldighet att samarbeta”. I artikel 56.1 anges följande:
”Behöriga myndigheter från skilda medlemsstater skall samarbeta med varandra då det är nödvändigt för att de under utövandet av sina befogenheter enligt detta direktiv eller nationell lagstiftning skall kunna utföra sina uppdrag enligt detta direktiv.
De behöriga myndigheterna skall bistå behöriga myndigheter i de andra medlemsstaterna. De skall särskilt utbyta information och samarbeta i utrednings- eller tillsynsverksamhet.
…”
Luxemburgsk rätt
Artikel 19 i lagen av den 5 april 1993 om finanssektorn (
Mémorial
A 1993, s. 462), har rubriken ”God vandel och yrkeserfarenhet”. I artikel 19.1 anges följande:
”För att erhålla en auktorisation måste fysiska personer – och vad gäller juridiska personer, medlemmarna i deras förvaltnings-, lednings- eller tillsynsorgan samt aktieägare eller de delägare som avses i föregående artikel – styrka sin goda yrkesmässiga vandel. Vandelsprövningen görs på grundval av utdrag ur belastningsregistret och de omständigheter som kan visa att personen i fråga har ett gott anseende och ger erforderliga garantier för en oklanderlig verksamhet.”
Artikel 32 i lagen av den 13 juli 2007 om marknaderna för finansiella instrument som bland annat införlivar direktiv 2004/39 (
Mémorial
A 2007, s. 2076) har rubriken ”Finansinspektionens tystnadsplikt”, och där föreskrivs följande:
”1)   Samtliga personer som utövar eller har utövat verksamhet för [finansinspektionen], liksom auktoriserade revisorer samt av [finansinspektionen] utsedda experter är skyldiga att iaktta tystnadsplikt enligt artikel 16 i den ändrade lagen av den 23 december 1998 om inrättande av en finansinspektion. Denna tystnadsplikt innebär att de konfidentiella uppgifter som de fått tillgång till i tjänsten inte får lämnas ut till någon person eller myndighet, förutom om detta sker i sammandrag eller i sammanställning som omöjliggör identifikation av marknadsplatsoperatörer, reglerade marknader, [multilateral handelsplattform (MTF)] eller andra berörda personer eller andra berörda system, dock med förbehåll för fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser eller andra bestämmelser i denna avdelning.
…
3)   Med förbehåll för fall som omfattas av straffrättslig lagstiftning kan [finansinspektionen] endast använda de konfidentiella uppgifter som erhållits med stöd av denna avdelning för utförandet av de uppdrag som [finansinspektionen] har enligt denna avdelning eller inom ramen för de administrativa eller rättsliga förfarandena som särskilt är knutna till utförandet av dessa uppdrag.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Det framgår av beslutet om hänskjutande att finansinspektionen den 4 januari 2010 ålade DV att frånträda alla sina uppdrag snarast möjligt, med motiveringen att denne inte längre åtnjöt finansinspektionens förtroende och således inte längre var lämplig för att verka vid en tillsynsunderställd enhet i egenskap av styrelseledamot eller i en annan roll som kräver auktorisation. Finansinspektionen motiverade sitt beslut med hänvisning till bland annat den roll som DV spelat vid bildandet och driften av bolaget Luxalpha Sicav (nedan kallat Luxalpha).
DV väckte talan vid Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) (Luxemburg) den 26 februari och 31 mars 2010 och yrkade att det ovannämnda beslutet från finansinspektionen skulle ändras, alternativt ogiltigförklaras.
Den 11 november 2010 begärde DV att finansinspektionen, inom ramen för de mål som fortfarande pågår, skulle lämna ut en skrivelse av den 27 januari 2009 som UBS hade tillsänt finansinspektionen, till följd av finansinspektionens begäran om upplysningar av den 31 december 2008 inom ramen för ”Madoff-ärendet”. Finansinspektionen beslutade den 13 december 2010 att inte lämna ut skrivelsen. Den 10 januari 2011 väckte DV talan och yrkade att finansinspektionens beslut skulle ändras, alternativt ogiltigförklaras. Den 15 december 2011 ålade Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) finansinspektionen att inkomma med skrivelsen till domstolen. Genom dom av den 18 juli 2012 biföll Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) delvis DV:s talan och ogiltigförklarade därför finansinspektionens beslut av den 13 december 2010 om att inte lämna ut den ovannämnda skrivelsen av den 27 januari 2009, med undantag för vissa uppgifter.
Den 26 februari 2013 begärde DV, inom ramen för samma mål, att finansinspektionen skulle lämna ut ett antal dokument, bland annat ”finansinspektionens skrivelse till [UBS] av den 31 december 2008 samt dess frågeformulär”, liksom ”samtliga utredningar och/eller undersökningar som finansinspektionen utfört inom ramen för Madoff-ärendet, i Luxalpha-delen, och samtliga handlingar som finansinspektionen erhållit vid detta tillfälle”. Enligt DV belyser dessa dokument UBS roll vid upprättandet och inrättandet av Luxalpha, och det är därför dessa dokument är absolut nödvändiga för att man ska förstå vilken roll de olika personer som var inblandade vid bildandet av detta bolag har spelat.
Finansinspektionen beslutade den 9 april 2013 att de begärda dokumenten inte skulle lämnas ut. Som skäl för beslutet angavs bland annat att de inte ingick i det administrativa ärendet beträffande DV, att de omfattades av finansinspektionens tystnadsplikt, att finansinspektionen inte vid något tillfälle under det administrativa förfarandet som genomförts mot DV hade åberopat de begärda dokumenten och att DV:s begäran inte var tillräckligt precis.
Den 5 juni 2013 väckte DV talan och yrkade att finansinspektionens beslut skulle ogiltigförklaras, alternativt ändras. Genom ansökan som ingavs till Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) den 7 juni 2013 uppgav EU att han önskade intervenera frivilligt i målet, därför att han precis som DV hade blivit föremål för ett administrativt förfarande under vilket sanktionsåtgärder vidtagits mot honom för hans roll i bildandet och driften av Luxalpha. EU uppgav även att han hade väckt talan mot det beslut där finansinspektionen konstaterade att EU inte längre ansågs uppfylla kravet på god vandel och att han inom ramen för det målet behövde få tillgång till ett antal dokument som finansinspektionen vägrade att lämna ut till honom.
Efter att ha bifallit EU:s interventionsansökan i målet förordnade Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) den 5 juni 2014 att finansinspektionen skulle tillsända honom den skrivelse som den 31 december 2008 hade tillställts UBS inom ramen för ”Madoff-ärendet” och ogillade DV:s talan om ogiltigförklaring i övrigt.
Den 26 juni 2014 överklagade DV och EU nämnda dom från Tribunal administratif (förvaltningsdomstolen) till Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen).
Genom domen av den 16 december 2014 biföll Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) delvis DV:s och EU:s talan, och ålade finansinspektionen att, i målen i huvudsaken, lämna in samtliga utredningar eller undersökningar som finansinspektionen utfört inom ramen för ”Madoff-ärendet”, närmare bestämt i den delen som rör Luxalpha, och samtliga handlingar som finansinspektionen erhållit vid detta tillfälle.
I domen framhöll Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) bland annat att i ett förfarande som avser en administrativ sanktionsåtgärd, och särskilt när det liknar ett straffrättsligt förfarande utifrån Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), såsom det i målet aktuella förfarandet, kan i princip ingen hemlig uppgift göras gällande mot den person som försvarar sig mot anklagelsen eller som använder ett rättsmedel mot den sanktionsåtgärd som vederbörande blivit föremål för. Det betyder att om myndigheten har grundat sig på en handling som även rör en tredje man, gäller mycket strikta gränser för när myndigheten mot den enskilde kan göra gällande sin tystnadsplikt, utan att kränka den enskildes rätt till försvar. Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) underströk även att det ankommer på myndigheten – vilken i princip är skyldig att till nämnda domstol lämna in samtliga handlingar i myndighetsärendet, som innehåller alla dokument rörande den angripna rättsakten – att ange skälen till varför en handling som försvaret har begärt saknar relevans. I det aktuella fallet hade finansinspektionen dock inskränkt sig till att åberopa tystnadsplikten utan att i detalj redogöra för de tvingande skäl som den menar hindra den från att ge DV tillgång till samtliga dokument som han a priori förefaller kunna ha nytta av för att försvara sig mot den sanktionsåtgärd som vidtagits mot honom.
Genom ansökningar som ingavs till Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) den 23 oktober 2015 och den 3 mars 2016 väckte UBS och Alain Hondequin m.fl., i deras egenskap av före detta styrelseledamöter i Luxalpha, en tredjemanstalan mot nämnda dom. UBS kritiserar i huvudsak Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) för att inte ha beaktat artikel 54 i direktiv 2004/39.
I detta sammanhang anser den hänskjutande domstolen sig vara konfronterad med två olika typer av frågor rörande tolkningen av artikel 54 i direktiv 2004/39. För det första undrar den, med hänsyn till artikel 41 i stadgan, vad som omfattas av undantaget för ”de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” som nämns i artikel 54.1 och 54.3. För det andra undrar den hur de krav och de garantier som följer av artiklarna 47 och 48 i stadgan samt av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen ska förenas med skyldigheten att iaktta tystnadsplikt i artikel 54.
Mot denna bakgrund beslutade Cour administrative (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska – särskilt mot bakgrund av artikel 41 i stadgan, som slår fast rätten till god förvaltning – det undantag som avser ”fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser”, vilket återges såväl i slutet av artikel 54.1 i direktiv 2004/39 som i början av artikel 54.3 i samma direktiv, anses omfatta ett fall som enligt nationell rätt leder till en sanktion som är administrativ men som enligt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) betraktas som straffrättslig, såsom den sanktion som det nationella målet rör, som åläggs av den nationella regleringsmyndigheten, nämligen den nationella tillsynsmyndigheten, och som innebär att en ledamot av det nationella advokatsamfundet förpliktas att upphöra med att utöva verksamhet som styrelseledamot eller i någon annan befattning som kräver auktorisation i en enhet som är underställd nämnda regleringsmyndighets tillsyn och att utan dröjsmål avgå från alla sina befattningar?
2)
Om den ovannämnda sanktionen, som enligt nationell rätt utgör en administrativ sanktion, påförts i ett förvaltningsförfarande, i vilken mån är då den tystnadsplikt som en nationell tillsynsmyndighet kan åberopa med stöd av artikel 54 i direktiv 2004/39 villkorad av kravet på en rättvis rättegång, innefattande rätten till ett effektivt rättsmedel, enligt artikel 47 i stadgan – med beaktande av de krav som samtidigt följer av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen om en rättvis rättegång och rätten till ett effektivt rättsmedel samt de garantier som föreskrivs i artikel 48 i stadgan –, särskilt med avseende på rätten för den person som påförts en sanktion att få full tillgång till handlingarna i det administrativa ärendet hos den myndighet som ålagt den administrativa sanktionen och som samtidigt är den nationella tillsynsmyndigheten, för att kunna tillvarata sin rätt till försvar och sina civila rättigheter?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 54.1 och 54.3 i direktiv 2004/39, jämförd med artikel 41 i stadgan, ska tolkas så att det undantag från tystnadsplikten som föreskrivs i den bestämmelsen och som gäller ”de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” är tillämpligt i ett fall där de myndigheter som har utsetts av medlemsstaterna för att utföra de uppgifter som föreskrivs i detta direktiv (nedan kallade de behöriga myndigheterna) vidtar en åtgärd, eller till och med en sanktion, som ingår i den nationella förvaltningsrätten. Om svaret på frågan är nekande önskar domstolen få veta i vilken mån denna tystnadsplikt eventuellt är föremål för vissa begränsningar till följd av kraven på en rätt till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång, samt iakttagandet av rätten till försvar enligt artiklarna 47 och 48 i stadgan, lästa mot bakgrund av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.
När det för det första gäller frågan om vilka situationer som formuleringen ”de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” i artikel 54.1 och 54.3 i direktiv 2004/39 jämförd med artikel 41 i stadgan syftar på, ska det påpekas att det framgår klart av den sistnämnda bestämmelsens ordalydelse att denna inte riktar sig till medlemsstaterna, utan endast till unionens institutioner, organ och byråer (dom av den 17 december 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, punkt
och av den 9 mars 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, punkt
). Härav följer att artikel 41 i stadgan inte är relevant i målet vid den nationella domstolen.
Det ska även framhållas att varken artikel 54 i direktiv 2004/39 eller någon annan bestämmelse i direktivet innehåller någon definition av vad som avses med uttrycket ”de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” i artikel 54.1 och 54.3.
Det är därför nödvändigt att, i enlighet med fast rättspraxis, beakta det sammanhang som artikel 54 i direktiv 2004/39 ingår i och de mål som eftersträvas med direktivet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2015, Drukarnia Multipress,
C‑357/13
,
EU:C:2015:253
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår av skäl 2 i direktivet att det syftar till att skapa den grad av harmonisering som krävs för att sörja för en hög nivå på skyddet av investerarna och för att på grundval av bestämmelser om hemlandstillsyn ge värdepappersföretagen möjlighet att erbjuda tjänster inom hela unionen (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Det framgår vidare av skäl 63 andra meningen i direktiv 2004/39 att de behöriga myndigheterna i de olika medlemsstaterna, med anledning av den ständigt tilltagande gränsöverskridande verksamheten, bör förse varandra med den information de behöver för att kunna utöva sina befogenheter så att direktivet genomförs på ett effektivt sätt (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Enligt artikel 17.1 i direktiv 2004/39 ska medlemsstaterna sörja för att de behöriga myndigheterna fortlöpande övervakar värdepappersföretagens verksamhet så att de kan bedöma om de uppfyller kraven (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
I artikel 50.1 och 50.2 i direktivet föreskrivs att de berörda myndigheterna ska ha alla de tillsyns- och utredningsbefogenheter som de behöver för att utföra sina uppgifter, däribland rätten att få tillgång till alla dokument och begära upplysningar från vem som helst (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Vidare föreskrivs i artikel 56.1 i direktiv 2004/39 att de behöriga myndigheterna ska bistå behöriga myndigheter i andra medlemsstater och att de särskilt ska utbyta information och samarbeta i utrednings- eller tillsynsverksamhet (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
För att systemet för kontroll av värdepappersföretagen – som vilar på tillsyn i medlemsstaten och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter i flera medlemsstater, såsom kort beskrivits ovan – ska fungera effektivt krävs att såväl de övervakade företagen som de behöriga myndigheterna kan vara säkra på att de konfidentiella uppgifter som lämnas i princip förblir konfidentiella (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Såsom framgår av bland annat sista meningen i skäl 63 i direktiv 2004/39, skulle avsaknaden av ett sådant förtroende kunna äventyra en korrekt överföring av de konfidentiella uppgifter som behövs för tillsynsverksamheten (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Det är således inte enbart för att skydda de direkt berörda företagens specifika intressen som artikel 54.1 i direktiv 2004/39 föreskriver tystnadsplikt som huvudregel, utan även för att säkerställa det allmänna intresset av att unionens marknader för finansiella instrument fungerar normalt (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
Domstolen har i detta avseende understrukit att det i artikel 54 i direktiv 2004/39 fastställs en allmän princip om förbud mot utlämnande av konfidentiell information som innehas av behöriga myndigheter och att artikeln innehåller en uttömmande förteckning över de specifika fall då det allmänna förbudet i undantagsfall inte hindrar att uppgifterna överförs eller används (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
I det aktuella fallet ska det framhållas att artikel 54.1 och 54.3 i direktiv 2004/39 föreskriver att tystnadsplikten för de behöriga myndigheterna är tillämplig ”utan att det påverkar de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser”.
Eftersom uttrycket ”de fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” i artikel 54.1 och 54.3 i direktiv 2004/39 innebär ett undantag från den allmänna principen att det är förbjudet att lämna ut konfidentiell information som innehas av behöriga myndigheter, ska detta uttryck tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 april 2010, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑346/08
,
EU:C:2010:213
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 50.2 led l i direktiv 2004/39 ska de behöriga myndigheterna ha rätt att överlämna ärenden till åtal.
Dessutom anges i artikel 51.1 i direktivet att utan att det påverkar förfarandena för återkallande av auktorisation eller medlemsstaternas rätt att besluta om straffrättsliga sanktioner, ska medlemsstaterna i enlighet med sin nationella lagstiftning sörja för att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas mot, eller administrativa sanktioner beslutas för, ansvariga personer, när bestämmelser som antagits vid genomförandet av detta direktiv inte har följts.
I detta sammanhang finner domstolen, vilket generaladvokaten i huvudsak framhöll i punkterna 47 och 48 i sitt förslag till avgörande, att angivelsen i artikel 54.1 och 54.3 i direktiv 2004/39 av att tystnadsplikten i undantagsfall kan få vika i de ”fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” syftar på överföring eller användning av konfidentiell information som behövs för ett åtal samt sanktioner som vidtas eller påförs i enlighet med nationell straffrätt.
Denna tolkning stöds för övrigt av artikel 76.1 och 76.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (
EUT L 173, 2014, s. 349
), som innebar en omarbetning av direktiv 2004/39, och som numera innehåller preciseringen att tystnadsplikt gäller ”[u]tan att det påverkar krav i nationella straffrättsliga … bestämmelser”.
Vidare framhåller domstolen att de åtgärder som de behöriga myndigheterna måste vidta efter att ha konstaterat att en person inte längre uppfyller kraven på god vandel enligt artikel 9 i direktiv 2004/39 ingår i ”förfarandena för återkallande av auktorisation” enligt artikel 51.1 i direktivet, och detta oberoende av den beteckning dessa åtgärder ges i nationell rätt och som den hänskjutande domstolen hänför sig till. Det betyder inte att de för den skull ska betraktas som sanktioner i den bestämmelsens mening, eller att tillämpningen av dem är hänförlig till fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser enligt artikel 54.1 och 54.3 i direktivet.
Det undantag från den allmänna principen – att det är förbjudet att lämna ut konfidentiell information som innehas av behöriga myndigheter – som avser de ”fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” ska således inte anses tillämpligt i en sådan situation som den i det nationella målet.
Det ska dock göras en prövning, i andra hand, av i vilken mån den tystnadsplikt som föreskrivs i artikel 54.1 i direktiv 2004/39 eventuellt är föremål för vissa begränsningar till följd av kraven på en rätt till ett effektivt rättsmedel och till en rättvis rättegång, samt iakttagandet av rätten till försvar enligt artiklarna 47 och 48 i stadgan, lästa mot bakgrund av artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen.
Då den hänskjutande domstolen även har hänvisat till artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen ska det inledningsvis erinras om att även om de grundläggande rättigheter som erkänns i Europakonventionen, såsom bekräftas i artikel 6.3 FEU, ingår i unionsrätten som allmänna principer, och även om rättigheter i stadgan som motsvarar rättigheter som garanteras i Europakonventionen enligt artikel 52.3 i stadgan ska ges samma innebörd och räckvidd som rättigheterna i den konventionen, så utgör konventionen emellertid inte något rättsligt instrument som formellt har införlivats med unionens rättsordning, så länge som unionen inte har anslutit sig till denna konvention (dom av den 20 mars 2018, Garlsson Real Estate m.fl.,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår av förklaringarna avseende stadgan – vilka enligt artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska beaktas när stadgan tolkas (dom av den 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punkt
) – att artiklarna 47 och 48 i stadgan, inom unionsrätten, ger samma skydd som artiklarna 6 och 13 i Europakonventionen. Det ska således endast hänvisas till nämnda artiklar i stadgan.
Det följer dessutom av domstolens fasta praxis att de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten. Är unionsrätten tillämplig innebär detta med andra ord att de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan är tillämpliga (dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår av de uppgifter som lämnats till EU-domstolen att finansinspektionens beslut var grundade på nationella bestämmelser som syftar till att unionsrätten ska tillämpas i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Således är stadgans bestämmelser tillämpliga i ett sådant mål.
Dessutom följer det av en allmän tolkningsprincip att en unionsrättsakt, så långt det är möjligt, ska tolkas på ett sätt som inte påverkar dess giltighet och som överensstämmer med primärrätten i dess helhet, bland annat med bestämmelserna i stadgan (dom av den 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punkt
).
Med avseende på, för det första, principen om ett effektivt rättsmedel, anges i artikel 47 första stycket i stadgan att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln.
För att garantera att denna grundläggande rättighet iakttas i unionen föreskrivs i artikel 19.1 andra stycket FEU att medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten (dom av den 26 september 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punkt
).
Vad mera specifikt gäller en unionsrättsligt garanterad rättighet i den mening som avses i artikel 47 första stycket i stadgan följer det av fast rättspraxis att skydd mot godtyckliga eller oproportionerliga ingripanden från det allmänna i en fysisk eller juridisk persons privata sfär utgör en allmän unionsrättslig princip. Nämnda skydd kan åberopas av ett rättssubjekt mot en rättsakt som går vederbörande emot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punkterna
och
).
För övrigt ska det påpekas att rätten till ett effektivt rättsmedel bekräftas av direktiv 2004/39 där det i artikel 52.1 första meningen anges att ”[m]edlemsstaterna skall se till att alla beslut som fattats med stöd av lagar och andra författningar som har antagits i enlighet med detta direktiv är väl underbyggda och kan prövas i domstol”.
Det ska likaså noteras att det i det nationella målet har väckts talan vid domstol mot finansinspektionens beslut för att få till stånd en prövning av beslutens lagenlighet.
Vad, för det andra, gäller rätten till en rättvis rättegång, enligt artikel 47 andra stycket i stadgan, ska det framhållas att rätten till försvar utgör en särskild aspekt av rätten till en rättvis rättegång (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolens dom av den 1 juni 2010, Gäfgen mot Tyskland, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 169, och EU-domstolens dom av den 6 november 2012, Otis m.fl.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punkt
). Rätten till försvar stadfästs även i artikel 48.2 i stadgan.
EU-domstolen har framhållit att rätten till försvar ska respekteras i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denne emot (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 1979, Hoffmann-La Roche/kommissionen,
85/76
,
EU:C:1979:36
, punkt
, dom av den 2 oktober 2003, ARBED/kommissionen,
C‑176/99 P
,
EU:C:2003:524
, punkt
, och dom av den 26 september 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punkt
).
Rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet utgör i sin tur en nödvändig följd av att rätten till försvar utövas på ett ändamålsenligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl./kommissionen,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P och C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, punkt
, och dom av den 1 juli 2010, Knauf Gips/kommissionen,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, punkt
).
Av fast rättspraxis framgår emellertid att de grundläggande rättigheterna inte utgör absoluta rättigheter utan att de kan begränsas, under förutsättning att begränsningarna faktiskt svarar mot de mål av allmänintresse som eftersträvas med den aktuella åtgärden och att de inte, i förhållande till det eftersträvade målet, medför ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de garanterade rättigheterna (dom av den 18 mars 2010, Alassini m.fl.,
C‑317/08–C‑320/08
,
EU:C:2010:146
, punkt
, och dom av den 26 september 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punkt
).
Sådana begränsningar kan bland annat syfta till att skydda kraven på sekretess eller tystnadsplikt, som tillgången till vissa uppgifter eller vissa handlingar skulle kunna äventyra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2017, Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, punkt
).
När det gäller just den tystnadsplikt som de behöriga myndigheterna har enligt artikel 54.1 i direktiv 2004/39 är det i detta hänseende viktigt att erinra om att denna tystnadsplikt, såsom angetts ovan i punkt 38, syftar till att skydda inte bara de direkt berörda företagens specifika intressen, utan även det allmänna intresset av att unionens marknader för finansiella instrument fungerar normalt.
Domstolen har i detta avseende slagit fast att det allmänna förbudet att röja konfidentiell information som föreskrivs i artikel 54.1 i direktiv 2004/39 avser information som innehas av de behöriga myndigheterna och som, för det första, inte är offentlig till sin natur, och vars röjande, för det andra, skulle kunna skada intressen som den juridiska eller fysiska person som lämnat informationen har eller tredje parts intressen, eller undergräva det system som unionslagstiftaren har inrättat genom direktiv 2004/39 för tillsyn av verksamhet som bedrivs av värdepappersföretag (dom av den 19 juni 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punkt
).
När det just gäller rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet framgår det vidare av fast rättspraxis att den rätten innebär att när en rättsakt går någon emot ska den personen ha möjlighet att undersöka samtliga handlingar som ingår i utredningsärendet och som kan vara relevanta för vederbörandes försvar. Bland dessa ingår såväl handlingar som är till personens fördel som handlingar som är till vederbörandes nackdel, med förbehåll för affärshemligheter som rör andra personer, den beslutsfattande myndighetens interna handlingar och andra konfidentiella uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punkt
, och dom av den 25 oktober 2011, Solvay/kommissionen,
C‑110/10 P
,
EU:C:2011:687
, punkt
).
Vad gäller frågan vilka handlingar som ska ingå i ärendet ska det påpekas att det också framgår av domstolens praxis att även om det inte kan vara så att den myndighet som påtalar brister och fattar sanktionsbeslutet ensam ska bestämma vilka handlingar som kan vara till nytta för den berörda personens försvar, har den myndigheten dock rätt att under det administrativa förfarandet låta bli att behandla omständigheter som inte har något som helst samband med de faktiska och rättsliga påståenden som förekommer i underrättelsen om bristerna, och som följaktligen inte på något sätt är relevanta för utredningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Aalborg Portland m.fl./kommissionen,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P och C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer av det ovan anförda att rätten att få tillgång till de handlingar som är relevanta för försvaret inte utgör någon obegränsad och absolut rättighet. I stället måste skyddet för de konfidentiella uppgifter som omfattas av de behöriga myndigheternas tystnadsplikt enligt artikel 54.1 i direktiv 2004/39, såsom generaladvokaten i huvudsak noterade i punkt 90 i sitt förslag till avgörande, garanteras och genomföras på ett sätt som är förenligt med rätten till försvar.
När en rättsakt går någon emot och det uppstår en konflikt mellan å ena sidan det intresse som den person som rättsakten riktar sig till har av att få tillgång till de uppgifter som han eller hon behöver för att fullt ut kunna utöva sin rätt till försvar, och å andra sidan de intressen som hänger samman med att de uppgifter som omfattas av tystnadsplikt förblir konfidentiella, ankommer det sålunda på de behöriga myndigheterna eller domstolarna att, med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet, eftersträva en balans mellan dessa motstående intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2008, Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Det betyder att när en rättsakt går någon emot under sådana omständigheter som i det nationella målet och då den behöriga myndigheten åberopar tystnadsplikten enligt artikel 54.1 i direktiv 2004/39 för att vägra lämna ut uppgifter som den förfogar över men som inte förekommer i handlingarna i det ärende som avser den person som den rättsakten riktar sig mot, ankommer det på den behöriga nationella domstolen att pröva huruvida dessa uppgifter har en objektiv koppling till de påståenden som görs gällande mot honom eller henne och, om så är fallet, göra en avvägning mellan de intressen som nämnts i föregående punkt innan den beslutar om huruvida de begärda uppgifterna ska lämnas ut.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska de hänskjutna tolkningsfrågorna besvaras så, att artikel 54 i direktiv 2004/39 ska tolkas på följande sätt:
–
Uttrycket ”fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” i artikel 54.1 och 54.3 omfattar inte den situationen att de behöriga myndigheterna vidtar en åtgärd – såsom åtgärden i det nationella målet – som består i att förbjuda en person att utöva verksamhet som styrelseledamot eller i någon annan befattning som kräver auktorisation i ett tillsynsunderställt företag, i kombination med att vederbörande åläggs att utan dröjsmål avgå från alla sina befattningar, med motiveringen att personen i fråga inte längre uppfyller kraven på god vandel enligt artikel 9 i detta direktiv, och som ingår bland de åtgärder som de behöriga myndigheterna måste vidta vid utövandet av de befogenheter som de förfogar över enligt bestämmelserna i avdelning II i nämnda direktiv. När det i denna bestämmelse anges att tystnadsplikten i undantagsfall kan få vika i sådana situationer, syftar den på överföring eller användning av konfidentiell information som behövs för ett åtal samt sanktioner som vidtas eller påförs i enlighet med nationell straffrätt.
–
Den tystnadsplikt som föreskrivs i artikel 54.1, jämförd med artiklarna 47 och 48 i stadgan, ska garanteras och genomföras på ett sätt som är förenligt med rätten till försvar. Det betyder att när en rättsakt går någon emot under sådana omständigheter som i det nationella målet och då den behöriga myndigheten åberopar nämnda tystnadsplikt till stöd för att vägra lämna ut uppgifter som den förfogar över men som inte förekommer i handlingarna i det ärende som avser den person som den rättsakten riktar sig mot, ankommer det på den behöriga nationella domstolen att pröva huruvida dessa uppgifter har en objektiv koppling till de påståenden som görs gällande mot honom eller henne och, om så är fallet, göra en avvägning mellan den berörda personens intresse av att få tillgång till de uppgifter som han eller hon behöver för att fullt ut kunna utöva sin rätt till försvar och de intressen som hänger samman med att de uppgifter som omfattas av tystnadsplikt förblir konfidentiella, innan den beslutar om huruvida de begärda uppgifterna ska lämnas ut.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

Artikel 54 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/39/EG av den 21 april 2004 om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv 85/611/EEG och 93/6/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/12/EG samt upphävande av rådets direktiv 93/22/EEG ska tolkas på följande sätt:

–
Uttrycket ”fall som omfattas av straffrättsliga bestämmelser” i artikel 54.1 och 54.3 omfattar inte den situationen att de myndigheter som har utsetts av medlemsstaterna för att utföra de uppgifter som föreskrivs i detta direktiv vidtar en åtgärd – såsom åtgärden i det nationella målet – som består i att förbjuda en person att utöva verksamhet som styrelseledamot eller i någon annan befattning som kräver auktorisation i ett tillsynsunderställt företag, i kombination med att vederbörande åläggs att utan dröjsmål avgå från alla sina befattningar, med motiveringen att personen i fråga inte längre uppfyller kraven på god vandel enligt artikel 9 i nämnda direktiv, och som ingår bland de åtgärder som de behöriga myndigheterna måste vidta vid utövandet av de befogenheter som de förfogar över enligt bestämmelserna i avdelning II i samma direktiv. När det i denna bestämmelse anges att tystnadsplikten i undantagsfall kan få vika i sådana situationer, syftar den på överföring eller användning av konfidentiell information som behövs för ett åtal samt sanktioner som vidtas eller påförs i enlighet med nationell straffrätt.
–
Den tystnadsplikt som föreskrivs i artikel 54.1, jämförd med artiklarna 47 och 48 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska garanteras och genomföras på ett sätt som är förenligt med rätten till försvar. Det betyder att när en rättsakt går någon emot under sådana omständigheter som i det nationella målet och då den behöriga myndigheten åberopar nämnda tystnadsplikt till stöd för att vägra lämna ut uppgifter som den förfogar över men som inte förekommer i handlingarna i det ärende som avser den person som den rättsakten riktar sig mot, ankommer det på den behöriga nationella domstolen att pröva huruvida dessa uppgifter har en objektiv koppling till de påståenden som görs gällande mot honom eller henne och, om så är fallet, göra en avvägning mellan den berörda personens intresse av att få tillgång till de uppgifter som han eller hon behöver för att fullt ut kunna utöva sin rätt till försvar och de intressen som hänger samman med att de uppgifter som omfattas av tystnadsplikt förblir konfidentiella, innan den beslutar om huruvida de begärda uppgifterna ska lämnas ut.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.