CELEX: 62017CJ0349
Преюдициално запитване
Държавни помощи
Регламент (ЕО) № 800/2008 (Общ регламент за групово освобождаване)
Член 8, параграф 2
Помощи със стимулиращ ефект
Понятие за „започване на работата по проекта“
Правомощия на националните органи
Неправомерна помощ
Липса на решение на Европейската комисия или на национална юрисдикция
Задължение на националните органи да разпореждат по собствена инициатива възстановяването на неправомерна помощ
Правно основание
Член 108, параграф 3 ДФЕС
Общ принцип на правото на Съюза за защита на оправданите правни очаквания
Решение на компетентен национален орган за предоставяне на помощ на основание на Регламент № 800/2008
Знание за обстоятелства, които изключват допустимостта на заявлението за помощ
Пораждане на оправдани правни очаквания
Липса
Погасителна давност
Помощи, съфинансирани от структурен фонд
Приложима правна уредба
Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95
Национална правна уредба
Лихви
Задължение да се иска плащане на лихви
Правно основание
Член 108, параграф 3 ДФЕС
Приложима правна уредба
Национална правна уредба
Принцип на ефективност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове [107 ДФЕС и 108 ДФЕС] (Общ регламент за групово освобождаване) (
ОВ L 214, 2008 г., стр. 3
), до задължението на националните органи да разпореждат по собствена инициатива възстановяването на неправомерна помощ, до тълкуването на общия принцип на правото на Съюза за защита на оправданите правни очаквания при възстановяването на неправомерна помощ, до приложимия давностен срок спрямо разпореждането по собствена инициатива на националните органи на възстановяването на неправомерна помощ и на последно място, до задължението на държавите членки да искат да се плащат лихви при възстановяването.
Запитването е отправено в рамките на спор между Eesti Pagar AS, от една страна, и Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Фондация за развитие на предприемачеството, Естония, наричана по-нататък „EAS“) и Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Министерство на икономиката и комуникациите, Естония, наричано по-нататък „министерството“), от друга страна, относно законосъобразността на решение на EAS, потвърдено от министерството по подадена до него жалба в качеството му на висшестоящ административен орган, с което на Eesti Pagar се разпорежда да възстанови сума в размер на 526300 EUR, заедно с лихвите, като предоставена му по-рано от EAS помощ.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95
Член 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (
OB L 312, 1995 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166) гласи:
„1.   За целите на защитата на финансовите интереси на Европейските общности, с настоящото се приемат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Общността.
2.   „Нередност“ означава всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход“.
Член 3, параграф 1, първа и трета алинея от посочения регламент предвижда:
„[Давностният срок] за процедурите е четири години от момента, в който нередността по смисъла на член 1, параграф 1 е извършена. Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не може да бъде по-малък от три години.
[…]
„[Давностният срок] се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или [преследването на] нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие, което го прекъсва“.
Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от посочения регламент:
„1.   Общото правило е, че всяк[а] нередност [води до] отнемане на незаконно придобитата облага:
–
посредством задължението да се […] възстанови размерът на сумата, която се дължи или е придобита незаконно,
[…]
2.   Прилагането на мерките по смисъла на параграф 1 се ограничава до отнемането на получената облага плюс — където това е предвидено — лихвите, които се определят въз основа на фиксиран лихвен процент“.
Член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 2988/95 гласи:
„Преднамерено извършените или причинените по небрежност нередности могат да доведат до следните административни санкции:
[…]
б)
заплащане на сума, по-голяма от незаконно придобитата или избегнатата, плюс лихва, когато това е [целесъобразно];[…]“.
Регламент (ЕО) № 659/1999
Член 14, параграф 2 от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, 1999 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41) гласи:
„Помощта, която трябва да се възстанови съгласно решение за възстановяване, включва всички лихви с подходящ процент, фиксиран от Комисията. Лихвата е дължима от датата, на която неправомерната помощ е била на разположение на получателя до датата на нейното възстановяване“.
Член 15, параграф 1 от посочения регламент предвижда:
„Правомощията на Комисията за възстановяване на помощ са предмет на давностен срок от десет години“.
Регламент № 794/2004
Съгласно член 9 от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за прилагането от Регламент № 659/1999 (
ОВ L 140, 2004 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 2, стр. 42), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията от 30 януари 2008 г. (
ОВ L 82, 2008 г., стр. 1
) (наричан по-нататък „Регламент № 794/2004“):
„1.   Освен ако не е предвидено друго в специално решение, лихвеният процент, който се използва при възстановяването на помощта, предоставена в нарушение на член [108], параграф 3 [ДФЕС], е годишният лихвен процент, предварително определен от Комисията за всяка календарна година.
2.   Лихвеният процент се изчислява чрез прибавяне на 100 базисни пункта към едногодишната лихва на паричния пазар. При липса на тези стойности се използва тримесечната лихва на паричния пазар, а при липсата ѝ се използва процентът на възвръщаемост на държавните облигации.
3.   При липса на достоверни данни за паричния пазар или за процента на доходност на търгуваните на борсата облигации или на еквивалентни данни или при изключителни обстоятелства Комисията може, в тясно сътрудничество със засегнатата държава членка или засегнатите държави членки, да фиксира лихвен процент за възстановяване на помощта, изчислен на базата на различен метод и въз основа на информацията, с която разполага.
4.   Лихвеният процент за възстановяване на помощта се преразглежда веднъж годишно. Основният лихвен процент се изчислява на базата на едногодишния процент на паричния пазар, отчетен през месеците септември, октомври и ноември на въпросната година. Така определеният лихвен процент ще се прилага през цялата следваща година.
5.   В допълнение, за да се отчетат значителните и неочаквани промени, се прави актуализация всеки път, когато осредненият лихвен процент, изчислен за трите предходни месеци, се отклонява с повече от 15 % от действащия в момента процент. Този нов лихвен процент влиза в сила от първия ден на втория месец, следващ месеците, за които се отнася изчислението“.
В член 11 от Регламент № 794/2004 се уточнява:
„1.   Лихвеният процент, който следва да бъде прилаган, ще бъде лихвеният процент, приложим към датата, на която неправомерно предоставените помощи са станали разполагаеми за получателя за първи път.
2.   Лихвеният процент ще се прилага с натрупване до датата на възстановяване на помощта. Лихвата, която се е натрупала за предходна година, се добавя към главницата и върху нея също се дължи лихва през всяка от последващите години.
3.   Лихвеният процент, посочен в параграф 1, се прилага през целия период до датата на възстановяване на помощта. Въпреки това, ако е изминала повече от една година между датата, на която неправомерно предоставената помощ е станала разполагаема за получателя за първи път, и датата на възстановяване на помощта, лихвеният процент се преизчислява веднъж годишно, като за база се взема лихвеният процент, приложим към момента на преизчислението“.
Регламент (ЕО) № 1083/2006
Член 101 от Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (
ОВ L 210, 2006 г., стр. 25
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64) предвижда.
„Прилагането на финансова корекция от Комисията не засяга задължението на държавата членка да продължи събирането, предвидено в член 98, параграф 2 от настоящия регламент и да си възстанови държавната помощ по член [107 ДФЕС] и по член 14 от [Регламент № 659/1999]“.
Регламент № 800/2008
Съображения 1, 2, 5, 28 и 29 от Регламент № 800/2008 гласят:
„(1)
Регламент (ЕО) № 994/98 [на Съвета от 7 май 1998 година по прилагането на членове (107 ДФЕС и 108 ДФЕС) към някои категории хоризонтална държавна помощ (
ОВ L 142, 1998 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 31)] дава право на Комисията да декларира в съответствие с член [107 ДФЕС], от Договора, че при определени условия помощите за малки и средни предприятия („МСП“), помощите за научноизследователска и развойна дейност, помощите за опазване на околната среда, помощите за заетост и за обучение, и помощите, които съответстват на одобрената от Комисията карта за предоставяне на регионална помощ за всяка държава членка, са съвместими с общия пазар и не подлежат на задължението за уведомяване по член [108], параграф 3 от [ДФЕС].
(2)
Комисията е прилагала членове [107 ДФЕС] и [108 ДФЕС] при много решения и е натрупала достатъчно опит, за да определи общи критерии за съвместимост на помощите за МСП под формата на инвестиционна помощ в подпомаганите области и извън тях, под формата на схеми за рисков капитал и в областта на научноизследователската и развойна дейност и иновациите, […]
[…]
(5)
Настоящият регламент следва да освобождава всяка помощ, която изпълнява съответните условия на настоящия регламент, и всяка схема за помощ, при условие че всяка индивидуална помощ, която би могла да бъде предоставена по тази схема, изпълнява съответните условия на настоящия регламент.[…]
[…]
(28)
За да се гарантира, че помощта е необходима и представлява стимул за развитие на по-нататъшни дейности или проекти, настоящият регламент не следва да се прилага за помощи за дейности, които получателят би започнал при нормални пазарни условия. По отношение на помощ за МСП, обхваната от настоящия регламент, такъв стимул следва да се смята за наличен, когато МСП е подало заявление в държавата членка преди започване на дейностите, свързани с изпълнението на подпомагания проект или дейност.[…]
(29)
По отношение на помощ в обхвата на настоящия регламент, предоставена на получател, който е голямо предприятие, държавата членка следва да прилага условията за МСП и в допълнение да гарантира, че получателят е направил в свой вътрешен документ анализ на жизнеспособността на подпомагания проект или дейност с помощ и без помощ.[…]“
Съгласно член 3 от Регламент № 800/2008:
„1.   Схемите за помощ, изпълняващи всички условия на глава I от настоящия регламент, както и всички съответни разпоредби на глава II от настоящия регламент, са съвместими с общия пазар по смисъла на член [107], параграф 3 [ДФЕС] и се освобождават от задължението за уведомяване по член [108], параграф 3 [ДФЕС], при условие че всяка индивидуална помощ, предоставена по такава схема, отговаря на всички условия на настоящия регламент и схемата съдържа изрично позоваване на настоящия регламент чрез цитиране на неговото заглавие и данни за публикуването му в
Официален вестник на Европейския съюз
.
2.   Индивидуалната помощ, предоставена в рамките на схема, посочена в параграф 1, е съвместима с общия пазар по смисъла на член [107], параграф 3 [ДФЕС] и се освобождава от задължението за уведомяване по член [108], параграф 3 [ДФЕС], ако помощта изпълнява всички условия на глава I от настоящия регламент, както и съответните разпоредби на глава II от настоящия регламент, и мярката за индивидуална помощ съдържа изрично позоваване на съответните разпоредби от настоящия регламент чрез цитиране на съответните разпоредби, заглавието на настоящия регламент и данни за публикуването му в
Официален вестник на Европейския съюз
.
3.   Помощта ad hoc, изпълняваща всички условия на глава I от настоящия регламент, както и всички съответни разпоредби на глава II от настоящия регламент, е съвместима с общия пазар по смисъла на член [107], параграф 3 [ДФЕС] и се освобождава от задължението за уведомяване по член [108], параграф 3 [ДФЕС], ако съдържа изрично позоваване на съответните разпоредби от настоящия регламент чрез цитиране на съответните разпоредби, заглавието на настоящия регламент и данни за публикуването му в
Официален вестник на Европейския съюз
“.
Член 8, параграфи 1—3 и 6 от посочения регламент гласи:
„1.   Настоящият регламент освобождава само помощи, които имат стимулиращ ефект.
2.   По отношение на помощите за МСП, обхванати от настоящия регламент, се приема, че имат стимулиращ ефект, ако преди започване на работата по проекта или дейността получателят е подал заявление за помощи в съответната държава членка“.
3.   По отношение на помощите за големи предприятия, обхванати от настоящия регламент, се приема, че имат стимулиращ ефект, ако освен че изпълняват условието, определено в параграф 2, държавата членка е проверила, преди да предостави съответната индивидуална помощ, че подготвената от получателя документация установява [че са изпълнени] един или повече от следните критерии:
[…]
6.   Ако не са изпълнени условията по параграфи 2 и 3, цялата мярка за помощ не се освобождава съгласно настоящия регламент“.
Насоките
В точка 38 от Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. (2006/C 54/08) (
ОВ C 54, 2006 г., стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 231, наричани по-нататък „Насоките“) се посочва:
„Важно е да се гарантира, че регионалната помощ реално стимулира направата на инвестиции, които без нея не биха се реализирали в подпомаганите региони. Следователно подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта е потвърдил писмено (
), че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта (
). Трябва да бъде включено изрично позоваване на двете условия във всички схеми за помощ (
). Що се отнася до ad hoc помощи, преди започване на работа по проекта компетентният орган издава писмо, с което обявява намерението си да предостави помощта, при условие че мярката бъде одобрена от Комисията. Ако работата започне, преди да са изпълнени условията, установени в настоящия параграф, проектът става изцяло неприемлив за подпомагане“.
В бележка под линия 40 (39 в текста на естонски език) в Насоките се уточнява:
„Започване на работа“ означава започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване, изключвайки предварителните технико-икономически проучвания“.
Естонското право
Член 26 от Рerioodi 2007—2013 struktuuritoetuse seadus (Закон за структурните помощи за периода 2007—2013 г.) от 7 декември 2006 г. (RT I 2006, 59, 440), в редакцията, която е била в сила от 1 януари 2012 г. до 30 юни 2014 г. (наричан по-нататък „STS“), е озаглавен „Възстановяване на помощта“ и в параграфи 5 и 6 предвижда:
„(5)   Решение за възстановяване на помощ може да се приеме не по-късно от 31 декември 2025 г. В случаите по член 88 от [Регламент № 1083/2006] решение за възстановяване може да се приеме до изтичане на определения от правителството срок за съхраняване на документите.
(6)   Правителството определя реда и условията за възстановяване и връщане на помощта“.
Член 28 от STS е озаглавен „Лихви и лихви за забава“ и параграфи 1—3 гласят:
„(1)   Върху оставащата част от помощ, подлежаща на връщане на основание член 26, параграфи 1 и 2 от настоящия закон, се дължат лихви. Лихвеният процент върху оставащата част от подлежащата на връщане помощ е Euribor за шест месеца плюс 5 % годишно. Основата за изчисляване на лихвите е период от 360 дни.
(1
)   Лихви не се дължат, ако получената печалба е възстановена и получателят на помощта е изпълнил задължението си да уведоми за печалбата от проекта по реда на член 21, параграф 2 от настоящия закон.
(2)   Лихвите се изчисляват от деня, в който решението за възстановяване влиза в сила, като за основа се взема лихвеният процент, който се е прилагал към последния работен ден от месеца, предхождащ календарния месец, в който е прието решението. Ако при кандидатстването за помощта или използването ѝ е извършено престъпление, лихвите се изчисляват от деня на изплащане на помощта, като за основа се взема прилаганият на този ден лихвен процент.
(3)   Лихвите се изчисляват до деня на връщането на помощта, но не по-дълго от срока за връщане, а в случай на отлагане на плащания — до крайния срок за връщане.[…]“.
Съгласно член 11, параграф 1 от Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 „Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord“ (Постановление № 278 на правителството относно реда и условията за възстановяване и връщане на помощи и за информиране за извършени при предоставянето и използването им нарушения) от 22 декември 2006 г. (RT I 2006, 61, 463), приет по-специално на основание член 26, параграф 6 от STS:
„Решението за възстановяване на помощта се приема при условията на оперативна самостоятелност в срок от 45 календарни дни, а при искане за възстановяване на сума над 127823 EUR — в срок от 90 календарни дни, считано от деня на узнаване на основанията за възстановяване на помощта. При наличие на основателни причини срокът за приемане на решението може да бъде съответно продължен“.
Член 1 от Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 „Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord“ (Постановление № 44 на министъра на икономиката и комуникациите относно реда и условията за насърчаване на технологичните инвестиции от промишлените предприятия) от 4 юни 2008 г. (RTL 2008, 48, 658) е озаглавен „Приложно поле“ и гласи по-специално:
„(1)   Редът и условията за насърчаване на технологичните инвестиции на промишлените предприятия […] се определят с оглед на изпълнението на целите на „капацитета за иновации и за растеж на предприятията“ по приоритетна ос „Подобряване на стопанската среда“ на оперативната програма.
(2)   По линия на [това подпомагане] може да се предоставя: 1) регионална помощ, която се отпуска съгласно разпоредбите на [Регламент № 800/2008] и се урежда от разпоредбите на същия регламент и на член 34
от konkurentsiseadus (Закон за конкуренцията); […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 28 август 2008 г. Eesti Pagar сключва договор, по силата на който се задължава спрямо дружеството Kauko-Telko Oy да придобие производствена линия за квадратен хляб и хляб за тостер на цена от 2770000 EUR. Съгласно клаузите на договора същият влиза в сила след плащането на първоначална вноска от 5 % от посочената цена, което е направено на 3 септември 2008 г.
След като на 29 септември 2008 г. Eesti Pagar сключва договор за лизинг с AS Nordea Finance Estonia, вследствие на който на 13 октомври 2008 г. страните подписват тристранен договор за покупко-продажба, с който Kauko-Telko се задължава да продаде тази линия за производство на хляб на Nordea Finance Estonia, което от своя страна се задължава да я отдаде на лизинг на Eesti Pagar. Този договор влиза в сила в момента на подписването му.
На 24 октомври 2008 г. Eesti Pagar подава заявление до EAS на основание член 1 от Постановление № 44 от 4 юни 2008 г., с което иска да му бъде отпусната помощ за придобиването и монтажа на посочената линия за производство на хляб. С решение от 10 март 2009 г. EAS уважава това заявление за сума от 526300 EUR. В хода на съдебното заседание пред Съда е уточнено, че тази помощ е била съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР).
С писмо от 22 януари 2013 г., EAS уведомява Eesti Pagar, че сключеният на 28 август 2008 г. договор за покупко-продажба нарушавал условието за стимулиращ ефект на помощта, предвидено в член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008, поради което на Eesti Pagar е била предоставена неправомерна държавна помощ. Тъй като счита, че получената от него държавна помощ е със стимулиращ ефект, Eesti Pagar не изпратило до Комисията искане за разрешаване на помощта противно на съвета, отправен от EAS в посоченото писмо.
С писмо от 12 юли 2013 г. EAS уведомява Eesti Pagar, че поради тази нередност е започнала процедура за установяване на неспазването на необходимите условия и че възнамерява да разпореди възстановяването на сумата от 526300 EUR, изплатени на основание на въпросната помощ.
На 8 януари 2014 г. EAS приема решение, с което разпорежда на Eesti Pagar да възстанови сумата по разглежданата помощ, заедно със сложна лихва в размер на 98454 EUR за периода от деня на изплащането на помощта до възстановяването ѝ съгласно член 9 от Регламент № 794/2004 и член 28 от STS. Съгласно посоченото решение при последваща проверка, осъществена през декември 2012 г., е установено съществуването на договора за покупко-продажба от 28 август 2008 г., сключен преди подаването на заявлението за помощ до EAS, поради което не бил доказан изискваният по член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 стимулиращ ефект.
На 10 февруари 2014 г. Eesti Pagar подава жалба срещу това решение пред висшестоящия административен орган, която е отхвърлена с решение на министерството № 14‑0003 от 21 март 2014 г.
На 21 април 2014 г. Eesti Pagar сезира Tallinna Halduskohus (Административен съд Талин, Естония) с жалба, като иска главно да се отмени решението за възстановяване на EAS и потвърдителното решение на министерството, при условията на евентуалност — да се установи незаконосъобразността на тези решения в частта относно възстановяването на разглежданата помощ, и при условията на евентуалност спрямо предходното — да се отменят посочените решения в частта, която се отнася до искането за плащане на лихви. С решение от 17 ноември 2014 г. този съд отхвърля жалбата в нейната цялост.
На 16 декември 2014 г. Eesti Pagar подава въззивна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, която я отхвърля с решение от 25 септември 2015 г.
На 26 октомври 2015 г. Eesti Pagar подава касационна жалба, която Riigikohus (Върховен съд, Естония) уважава частично с решение от 9 юни 2016 г., като отменя решението на запитващата юрисдикция и точка 1.1 от разпоредителната част на решението за възстановяване, както и точка 1.2 от това решение, която се отнася до лихвите. В останалата част той връща делото на запитващата юрисдикция за ново разглеждане. Riigikohus (Върховен съд) основава решението си по-специално на следните съображения:
–
твърд ангажимент за закупуване на оборудване преди подаването на заявлението за помощ не изключва наличието на стимулиращ ефект, когато купувачът може да се откаже от договора без прекомерни трудности, ако помощта бъде отказана, което в разглеждания случай не можело да се изключи,
–
доколкото в правото на Съюза няма разпоредба, която изрично да задължава държавите членки да разпореждат възстановяване на помощ без решение на Комисията, възстановяването на такава помощ по инициатива на съответната държава членка е решение, което нейните органи вземат при условията на оперативна самостоятелност,
–
в рамките на възстановяване на помощ по инициатива на съответната държава членка следва да се извърши преценка при условията на оперативна самостоятелност, като се вземат предвид оправданите правни очаквания на получателя, които може да са породени от действия на национален орган,
–
макар да не е сигурно, че в разглеждания случай се прилага давностният срок от четири години, който е предвиден в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 за случаите на възстановяване на платена от съответната държава членка структурна помощ, във всеки случай давностният срок от 10 години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999 не бил приложим при липсата на решение на Комисията за възстановяване на помощта,
–
нито естонското право, нито правото на Съюза дават правно основание да се иска плащане на лихви за периода от получаването на помощта до нейното възстановяване, особено като се има предвид, че съгласно член 14, параграф 2, първо изречение от Регламент № 659/1999 членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004 се отнасят само за лихвите върху помощ, която подлежи на връщане на основание на решение на Комисията, и че в член 4, параграф 2 и член 5, параграф 1, буква б) от Регламент № 2988/95 не се предвижда задължение за плащане на лихви, а по-скоро се приема, че е уредено в правни актове на Съюза или на държавите членки.
В рамките на така възобновеното производство пред запитващата юрисдикция Eesti Pagar твърди по-специално, че договорите, които е сключило съответно на 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г., не са обвързващи, тъй като, в случай че помощта бъде отказана, то можело лесно да ги прекрати като заплати минимална неустойка. Без заявената помощ проектът по придобиване и монтаж на линия за производство на хляб нямало да се реализира и EAS трябвало да разгледа нейния стимулиращ ефект по същество.
Посоченото дружество твърди също така, че към момента на подаване на заявлението за помощ EAS е знаела за сключването на тези договори и че сключването им преди подаването на посоченото заявление му било препоръчано от представител на EAS. С предоставянето на заявената помощ EAS породила у посоченото дружество оправдани правни очаквания относно правомерността на помощта.
Освен това Eesti Pagar изтъква, че EAS не била длъжна да разпорежда възстановяване на разглежданата помощ, че възстановяването ѝ вече не било възможно по силата на правилото относно давността, предвидено в член 11, параграф 1 от Постановление на правителството № 278 и в член 26, параграф 6 от STS, и дори в член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, както и че искането за плащане на лихви противоречи на член 27, параграф 1 и на член 28, параграфи 1—3 от STS.
EAS и министерството считат, че заявлението за помощ не отговаря на условията по член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 и че — по-специално съгласно член 101 от Регламент № 1083/2006 — EAS била длъжна да изиска от Eesti Pagar да върне помощта.
EAS отрича да е знаела — към момента на разглеждане на заявлението за помощта — за договорите, сключени от Eesti Pagar на 28 август, 29 септември и 13 октомври 2008 г., както и да е препоръчвала тяхното сключване. Поради това тя не била породила никакви оправдани правни очаквания у посоченото дружество. Министерството счита, че във всеки случай нито добросъвестното поведение на получателя на помощта, нито действията на административния орган освобождават от задължението за връщане на неправомерна помощ.
EAS и министерството считат, че в разглеждания случай поне по аналогия се прилага давностният срок от десет години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999 и че задължението за плащане на лихви произтича по-специално от член 14, параграф 2 от този регламент.
На 30 декември 2016 г. Комисията представя становище пред запитващата юрисдикция в качеството на amicus curiae.
Запитващата юрисдикция отбелязва, на първо място, че макар по силата на национална правна норма да е обвързана от преценката на правната страна на спора, направена в решението от 9 юни 2016 г. на Riigikohus (Върховен съд), от практиката на Съда следва, че съществуването на такава норма не може да я лиши от предвиденото в член 267 ДФЕС право да сезира Съда с въпроси относно тълкуването на правото на Съюза.
На второ място, тя отбелязва, че анализът на Riigikohus (Върховен съд), съгласно който е възможно да се преценява въпросът дали лицето, подало заявление за получаване на помощ, би могло, в случай че тази помощ му бъде отказана, да се откаже от договорите без прекомерни трудности, се основава на практиката на Съда, която не се отнася до компетентността на националните органи в контекста на Общия регламент за групово освобождаване, а на индивидуална преценка от страна на Комисията на основание член 107, параграф 3 ДФЕС. Запитващата юрисдикция обаче изпитва съмнения, че тази практика може да се прилага и спрямо преценката на стимулиращия ефект, която съответната държава членка извършва на основание на Регламент № 800/2008, и иска да установи дали органът на тази държава членка е компетентен да прецени по същество въпроса дали помощта няма стимулиращ ефект.
На трето място, тази юрисдикция счита, че от практиката на Съда не става ясно дали, ако вземе решение за възстановяване на неправомерна помощ, без да има решение на Комисията в този смисъл, държавата членка има право да се основе на установените във вътрешното ѝ право принципи на административния процес и да вземе предвид оправданите правни очаквания, породени у получателя на помощта от орган на държавата членка.
На четвърто място, запитващата юрисдикция счита, че все още не е изяснен и въпросът дали за решение за възстановяване на неправомерна помощ, взето от орган на държава членка, следва да се прилага давностният срок от четири години по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, или давностният срок от десет години по член 15, параграф 1 от Регламент № 659/1999.
На пето място, тази юрисдикция уточнява, че макар Riigikohus (Върховен съд) да се е произнесъл частично по спора, що се отнася до лихвите, и да е отменил решението за възстановяване в частта, с която на Eesti Pagar е разпоредено да плаща лихви, за да реши спора, с който е сезирана, все още е необходимо да се изяснят условията, в зависимост от които правото на Съюза поставя плащането на лихви при възстановяване на неправомерна помощ, изискано по инициатива на държава членка.
От практиката на Съда обаче не ставало достатъчно ясно дали когато разпорежда възстановяване на неправомерна помощ по собствена инициатива, органът на държавата членка е длъжен да се позове в това отношение на целите, посочени в член 108, параграф 3 ДФЕС, независимо от предвидените в националното право правила, които се прилагат, когато се иска плащането на лихви, и да изчисли последните съгласно разпоредбите на членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004.
При тези обстоятелства Tallinna Ringkonnakohus (Апелативен съд Талин, Естония) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„[1)]
Следва ли член 8, параграф 2 от [Регламент № 800/2008] да се тълкува в смисъл, че в рамките на тази разпоредба „работата по проекта или дейността“ е започнала, ако субсидираната дейност се състои например в придобиване на съоръжения, а договорът за закупуването им вече е сключен? Имат ли право органите на държавите членки да преценяват дали е налице нарушение на определения в посочената разпоредба критерий въз основа на разходите за неустойка поради отказ от договора, чието сключване представлява нарушение на изискването за стимулиращ ефект? В случай че органите на държавата членка имат такова право, какви (в процентно изражение) разходи за неустойка поради отказ от договора могат да се считат за достатъчно незначителни, за да е изпълнено изискването за стимулиращ ефект?
[2)]
Задължен ли е органът на държавата членка да разпореди възстановяване на предоставена от него неправомерна помощ дори и когато Комисията […] не е приела решение в този смисъл?
[3)]
Може ли органът на държавата членка — взел решение за предоставяне на помощ, за която погрешно е счел, че отговаря на условията [по Регламент № 800/2008], но която в действителност е неправомерна — да породи оправдани правни очаквания у получателя на помощта? За пораждането на оправдани правни очаквания у получателя на помощта достатъчно ли е по-специално при предоставянето на неправомерната помощ органът на държавата членка да е знаел за обстоятелствата, поради които помощта не подлежи на групово освобождаване?
При утвърдителен отговор на предходния въпрос, следва ли да се претеглят общественият и личният интерес? При това претегляне от значение ли е дали Комисията е приела решение, с което да е обявила разглежданата помощ за несъвместима с общия пазар?
[4)]
Какъв давностен срок е приложим за възстановяването на неправомерна помощ от органа на държавата членка? Следва ли давностният срок да е десет години — след изтичането на който, както предвиждат членове 1 и 15 от [Регламент № 659/1999], помощта става съществуваща и възстановяването ѝ повече не може да се иска — или пък следва да е четири години, както предвижда член 3, параграф 1 от [Регламент № 2988/95]?
Кое е правното основание за приемане на решение за такова възстановяване, ако помощта е предоставена от структурен фонд: член 108, параграф 3 [ДФЕС] или [Регламент № 2988/95]?
[5)]
Когато разпорежда възстановяване на неправомерна помощ, длъжен ли е органът на държавата членка да иска от получателя да плати и лихви върху нея? При утвърдителен отговор, кои правила следва да се приложат при изчисляване на лихвите с оглед по-специално на лихвения процент и срока?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта на преюдициалното запитване
Eesti Pagar поддържа, че с решението си от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) е разрешил основната част на спора на национално равнище, така че преюдициалните въпроси — предвид етапа на производството, на който са отправени — са недопустими, с изключение на четвъртия въпрос.
Освен това посоченото дружество счита, че във вида, в който са формулирани от запитващата юрисдикция, първите четири въпроса не са релевантни и се основават по-специално на погрешни предположения и на непълно и неправилно описана фактическа обстановка по въпроса дали сключеният на 28 август 2008 г. договор има обвързващ характер или не, във връзка с датата на влизане в сила на договора, сключен на 29 септември 2008 г., задълженията, възникнали спрямо посоченото дружество по силата на сключения на 28 август 2008 г. договор, във връзка с датата, на която EAS е узнала за договорите, и препоръката от нейна страна посочените договори да се сключат преди подаването на заявлението за помощ.
В тази връзка следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда в рамките на сътрудничеството между него и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, т.
и цитираната съдебна практика).
От това следва, че въпросите, които се отнасят до правото на Съюза, по презумпция са релевантни. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, т.
и цитираната съдебна практика).
Във връзка с последното следва да се припомни, че необходимостта да се даде тълкуване на правото на Съюза, което да е от полза за националния съд, изисква последният да определи фактическия и правния контекст, в който се вписват поставените от него въпроси, или най-малко да обясни фактическите хипотези, на които те се основават. Тези изисквания са особено важни в областта на конкуренцията, която се характеризира със сложни фактически и правни положения (решение от 27 юни 2017 г., Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай най-напред следва да се установи, че запитващата юрисдикция ясно е определила фактическия и правния контекст, в който се вписват поставените от нея въпроси, и да се припомни, че проверката на тяхната точност не е задача на Съда (вж. в този смисъл решение от 20 май 2010 г., Ioannis Katsivardas — Nikolaos Tsitsikas,
C‑160/09
,
EU:C:2010:293
, т.
).
На следващо място, от този фактически контекст ясно следва, че със своето решение от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) е върнал делото на запитващата юрисдикция за ново разглеждане в частта относно проблемите, за които се отнасят първите четири въпроса.
Освен това съгласно трайно установената практика на Съда национална правна норма, съобразно която юрисдикциите, които не се произнасят като последна инстанция, са обвързани от изводите на горната юрисдикция, не може да лиши тези юрисдикции от правото да сезират Съда с въпроси за тълкуването на правото на Съюза, до което се отнасят съответните правни изводи. Всъщност Съдът приема, че юрисдикцията, която не се произнася като последна инстанция, трябва да бъде свободна да отправи до Съда въпросите, които смята за неизяснени, ако счита, че правните изводи на горната инстанция биха могли да доведат до постановяване на решение, което противоречи на правото на Съюза (решение 5 октомври 2010 г., Елчинов,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, т.
).
На последно място, запитващата юрисдикция отбелязва, че със своето решение от 9 юни 2016 г. Riigikohus (Върховен съд) частично е решил спора в главното производство в частта относно лихвите, като е отменил решението за възстановяване на спорната помощ в частта, в която на Eesti Pagar се разпорежда да заплати лихвите, натрупани по посочената помощ от изплащането ѝ до възстановяването ѝ. Тя обаче уточнява и че за разрешаването на спора в тази част продължава да е необходимо да се узнае отговорът на Съда на петия въпрос, като се изяснят условията, в зависимост от които правото на Съюза поставя заплащането на лихви в случаите на възстановяване на неправомерна помощ.
Следователно преюдициалното запитване е изцяло допустимо.
По същество
По първия въпрос относно стимулиращия ефект на помощта
С първия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 трябва да се тълкува в смисъл, че „работата по проекта или дейността“ по смисъла на посочената разпоредба е започнала с възлагането на първата поръчка за съоръжения, предназначени за този проект или дейност, посредством сключването на договор за покупко-продажба преди подаването на заявление за помощ, като не може да се счита, че дадена помощ има стимулиращ ефект по смисъла на посочената разпоредба, или въпреки сключването на този договор националните компетентни органи трябва да проверят дали с оглед на размера на разходите за неустойка поради отказ от договора е изпълнено или не е изпълнено изискването за стимулиращ ефект по смисъла на същата разпоредба.
В това отношение следва да се припомни, че задължението за уведомяване е един от основните елементи на системата за контрол, предвидена в Договора за функционирането на ЕС в областта на държавните помощи. В рамките на тази система държавите членки са длъжни, от една страна, да уведомят Комисията за всяка мярка за предоставяне или за изменение на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС и от друга страна, в съответствие с член 108, параграф 3 ДФЕС да не прилагат такава мярка до приемането на окончателно решение по нея от посочената институция (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Съгласно член 109 ДФЕС Съветът на Европейския съюз има впрочем правомощието да приема подходящи регламенти за прилагането на членове 107 ДФЕС и 108 ДФЕС, и в частност да определя условията за прилагане на член 108, параграф 3 ДФЕС, както и категориите помощи, които са изключени от предвидената в последната разпоредба процедура. Освен това съгласно член 108, параграф 4 ДФЕС Комисията може да приема регламенти относно категориите държавни помощи, за които Съветът е определил, в съответствие с член 109 ДФЕС, че могат да бъдат освободени от процедурата, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
и
).
Именно на основание член 94 от Договора за ЕО (впоследствие член 89 ЕО и понастоящем член 109 ДФЕС) е приет Регламент № 994/98, съгласно който впоследствие е приет Регламент № 800/2008 (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Следователно, независимо от задължението за предварително уведомяване за всяка мярка за предоставяне или изменение на нова помощ, което е предвидено за държавите членки в Договорите и е един от основните елементи на системата за контрол на държавните помощи, ако приета от държава членка мярка за помощ отговаря на съответните условия по Регламент № 800/2008, тази държава членка може да се позове на възможността за освобождаване от задължението за уведомяване, предвидено в член 3 от този регламент. Обратно, както е видно от съображение 7 от посочения регламент, за държавните помощи, които не попадат в обхвата на този регламент, продължава да се прилага задължението за уведомяване по член 108, параграф 3 ДФЕС (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
).
Освен това Регламент № 800/2008 и предвидените в него условия трябва да се тълкуват ограничително, доколкото с тях се облекчава задължението за уведомяване като общо правило. Всъщност, макар Комисията да има правомощието да приема такива регламенти, за да се гарантира ефикасният контрол за спазване на правилата на конкуренцията в областта на държавните помощи и опростяването на административните процедури, без да се отслабва нейното правомощие за контрол в тази област, такива регламенти имат за цел и да се увеличи прозрачността и правната сигурност. Изпълнението на условията, предвидени в тези регламенти, а оттам и в Регламент № 800/2008, позволява да се гарантира пълното постигане на тези цели (решение от 21 юли 2016 г., Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, т.
и
).
Както отбелязват естонското правителство и Комисията, целите, които се състоят в осигуряване на ефикасен контрол за спазване на правилата на конкуренцията в областта на държавните помощи и опростяването на управлението на администрацията и повишаването на прозрачността и на правната сигурност, както и задължителното изискване да се осигури съгласувано прилагане в целия Съюз на предвидените условия за освобождаване, изискват критериите за прилагане на дадено освобождаване да са ясни и прости за прилагане от националните органи.
Съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 по отношение на помощите за МСП, попадащи в обхвата на посочения регламент, се приема, че имат стимулиращ ефект, ако преди започване на работата по проекта или дейността получателят е подал заявление за помощи в съответната държава членка.
В това отношение най-напред от съображение 28 на посочения регламент следва, че Комисията е предвидила критерия заявлението да е подадено преди започването на работата по съответния проект, за да се гарантира, че помощта е необходима и представлява стимул за извършването на нови дейности или нови проекти, и по този начин от приложното поле на посочения регламент да се изключат помощите за дейности, които получателят би започнал при нормални пазарни условия.
Подаването на заявлението за помощ преди започването на изпълнението на инвестиционния проект представлява впрочем прост, релевантен и подходящ критерий, който позволява на Комисията да презумира наличието на стимулиращ ефект на предвидената помощ.
На следващо място, по-специално от съображения 1, 2 и 5, както и от член 3 от Регламент № 800/2008 произтича, че посредством приемането на този регламент по същество Комисията предварително е упражнила предоставените ѝ по член 107, параграф 3 ДФЕС правомощия по отношение на всички помощи, които отговарят на предвидените в посочения регламент критерии, и то само по отношение на тях.
В това отношение по-специално от съображение 28 и от член 8, параграфи 3 и 6 от Регламент № 800/2008 следва, че националните органи са длъжни, преди да предоставят помощ съгласно посочения регламент, да проверят, че са спазени предвидените в член 8, параграф 2 от този регламент условия относно стимулиращия характер на помощта за МСП.
На последно място, от една страна, нищо в Регламент № 800/2008 не сочи, че с приемането му Комисията е възнамерявала да прехвърли на националните органи задачата да проверяват наличието или липсата на действителен стимулиращ ефект. Напротив, като посочва, че ако не са изпълнени условията по член 8, параграфи 2 и 3, цялата мярка за помощ не се освобождава, параграф 6 от този член потвърждава, че ролята на тези органи се ограничава до проверката на обстоятелството дали заявлението за помощ е подадено, преди да започне работата по въпросния проект или дейност, и по тази причина дали трябва да се счита, че помощта има стимулиращ ефект.
От друга страна, се налага изводът, че наличието или липсата на такъв ефект не може да се счита за ясен и прост критерий, който да се прилага от националните органи, тъй като, за да се провери по-специално дали той е изпълнен, е необходимо във всеки конкретен случай да се правят сложни икономически преценки. Ето защо такъв критерий не би бил в съответствие с изискванията, посочени в точка 61 от настоящото решение.
При тези условия следва да се приеме, че Регламент № 800/2008 възлага на националните органи не задачата да проверят дали разглежданата помощ има действителен стимулиращ ефект или не, а да проверят дали подадените до тях заявления за помощ отговорят или не отговорят на условията, предвидени в член 8 от посочения регламент, които са основание да се счита, че помощите имат стимулиращ ефект.
Ето защо националните органи са длъжни да проверят по-специално дали е изпълнено условието, предвидено в член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008, т.е. заявлението да е подадено „преди започване на работата по проекта или дейността“, като, ако то не е изпълнено, съгласно параграф 6 от посочения член цялата мярка не се освобождава.
Що се отнася до тълкуването на това условие, в точка 38 от Насоките Комисията уточнява, че „подпомагане по схеми за помощ се допуска само при условие че бенефициерът е подал молба за отпускане на помощ и след това органът, отговарящ за администрирането на помощта е потвърдил писмено, че запазвайки си правото на обстойна проверка, по принцип счита проекта за отговарящ на изискванията по схемата преди започване на работа по проекта“.
Освен това в посочената точка тази институция определя посоченото понятие „започване на работата“ като „започване на строителните работи или поемане на първия твърд ангажимент за поръчване на оборудване, изключвайки предварителните технико-икономически проучвания“.
Както отбелязва впрочем генералният адвокат в точка 81 от своето заключение, въпреки че Насоките нямат задължителен характер, това определение е релевантно, тъй като съответства на целите и изискванията, припомнени в точка 61 от настоящото решение.
Следователно в положение като разглежданото в главното производство по отношение на предвиденото в член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 условие задачата на националните органи се ограничава до проверката дали потенциалният получател действително е подал своето заявление за помощ преди първата поръчка на съоръжения чрез поемането на правнообвързващ ангажимент.
В това отношение, както отбелязва генералният адвокат в точка 82 от своето заключение, компетентните национални органи следва да разгледат във всеки отделен случай точното естество на евентуално поетите ангажименти преди подаването на заявление за помощ от потенциален получател.
С оглед на това — както с основание посочват EAS и естонското правителство в съдебното заседание пред Съда — макар да може да се счита, че договор за покупка на съоръжения, сключен под условието да се получи помощта, за която следва да се подаде заявление, не представлява правнообвързващ ангажимент с оглед на прилагането на член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008, това не важи за такъв безусловен ангажимент, който по принцип трябва да се счита за правнообвързващ, независимо какви са разходите за неустойка поради отказ от договора.
Всъщност с оглед на структурата и целите на посочената разпоредба при наличието на безусловен и правнообвързващ ангажимент национален орган не може да взема предвид икономически съображения като свързаните с разходите за неустойка.
Що се отнася до решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия (
C‑630/11 P—C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
), цитирано от запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване, в точка 109 от него Съдът безспорно посочва по същество, че в контекста на член 107, параграф 3, буква а) ДФЕС необходимостта от помощ за инвестиционен проект с регионална цел може да бъде доказана въз основата на критерии, различни от критерия заявлението за помощ да предхожда началото на изпълнението на посочения проект.
Както посочва Комисията, този извод обаче не е приложим за преценката, която трябва да направи национален орган съгласно член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008, тъй като при прилагането на член 107, параграф 3 ДФЕС посочената институция се ползва с голяма свобода на преценка, чието упражняване предполага извършването на комплексни преценки от икономическо и социално естество (решения от 11 септември 2008 г., Германия и др./Kronofrance,
C‑75/05 P и C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, т.
и от 8 март 2016 г., Гърция/Комисия,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, т.
).
В настоящия случай от изложението на фактическата обстановка в преюдициалното запитване е видно, че на 28 август 2008 г. Eesti Pagar сключва договор за покупко-продажба, съгласно който се задължава да придобие производствена линия за квадратен хляб и хляб за тостер, че този договор влиза в сила след плащането на първоначална вноска в размер на 5 % от уговорената цена, направено на 3 септември 2008 г., че на 29 септември 2008 г. Eesti Pagar сключва договор за лизинг и че впоследствие страните по посочените два договора сключват на 13 октомври 2008 г. тристранен договор за покупко-продажба, който влиза в сила от подписването му.
Ето защо изглежда, че преди да подаде своето заявление за помощ на 24 октомври 2008 г., Eesti Pagar е поело безусловни и правнообвързващи ангажименти — като това обстоятелство следва все пак да се провери от запитващата юрисдикция — поради което трябва да се приеме, че Eesti Pagar няма право на разглежданата в главното производство помощ, независимо какви са разходите за неустойка поради отказ от посочените договори.
По изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 8, параграф 2 от Регламент № 800/2008 трябва да се тълкува в смисъл, че „работата по проекта или дейността“ по смисъла на посочената разпоредба е започнала с възлагането на първата поръчка за съоръжения, предназначени за този проект или дейност, чрез поемането на безусловен и правнообвързващ ангажимент преди подаването на заявление за помощ, независимо какви са евентуалните разходи за неустойка поради отказ от посочения ангажимент.
По втория въпрос и по втората част от четвъртия въпрос относно задължението да се разпореди възстановяването на неправомерна помощ
С втория въпрос и с втората част от четвъртия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза следва да се тълкува в смисъл, че националният орган е длъжен да разпореди по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал съгласно Регламент № 800/2008, когато впоследствие установи, че поставените в този регламент условия не са били изпълнени, и иска да установи на какво правно основание трябва да почива това възстановяване, когато помощта е съфинансирана от структурен фонд.
В самото начало следва да се припомни, че член 108, параграф 3 ДФЕС въвежда превантивен контрол на проектите за нови помощи. Така организираната превенция цели да бъдат привеждани в действие само съвместимите помощи. За да се осъществи тази цел, изпълнението на проекта за помощ се отлага, докато съмнението относно неговата съвместимост бъде премахнато с окончателното решение на Комисията (решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В точка 56 от настоящото решение вече беше припомнено, че задължението за уведомяване е един от основните елементи на този контрол и че поради това държавите членки са длъжни както да уведомят Комисията за всяка мярка за предоставяне или за изменение на помощ, така и да не прилагат такава мярка до приемането на окончателно решение по нея от Комисията.
В точка 59 от настоящото решение бе напомнено и че само ако приета от държава членка мярка за помощ отговаря на съответните условия по Регламент № 800/2008, тази държава членка може да се позове на възможността за освобождаване от задължението за уведомяване, предвидено в член 3 от този регламент, и че обратно, за държавните помощи, които не попадат в обхвата на този регламент, продължава да се прилага задължението за уведомяване по член 108, параграф 3 ДФЕС.
Следователно, ако помощ е предоставена съгласно Регламент № 800/2008, при положение че не са изпълнени поставените условия за ползването на освобождаване на основание на посочения регламент, посочената помощ е предоставена в нарушение на задължението за уведомяване и поради това трябва да се счита за неправомерна.
В това отношение Съдът е уточнил, че установената в член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС забрана за привеждане в действие на проекти за помощи има директен ефект и че незабавното действие на предвидената в посочената разпоредба забрана за привеждане в действие се разпростира до всяка помощ, която е била приведена в действие, без за нея да е отправено уведомление (вж. в този смисъл решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, т.
и цитираната съдебна практика).
Въз основа на това Съдът прави извода, че националните юрисдикции трябва да гарантират, че при нарушение на член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС ще бъдат приложени всички последици в съответствие с националното право, по-специално както по отношение на действителността на актовете за изпълнение, така и по отношение на възстановяването на финансовите помощи, отпуснати в нарушение на посочената разпоредба, и следователно тяхната задача е да приемат мерки за поправяне на неправомерното привеждане в действие на дадена помощ, за да не продължава получателят да разполага свободно с нея до приемането на решението на Комисията (вж. в този смисъл решение от 21 ноември 2013 г., Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Впрочем всяка разпоредба на правото на Съюза, която отговаря на необходимите условия, за да породи директен ефект, е задължителна за всички органи в държавите членки, т.е. не само за националните юрисдикции, но също и за всички административни органи, в това число и за органите на местно самоуправление, и тези органи са длъжни да я прилагат (вж. в този смисъл решение от 24 май 2012 г., Amia,
C‑97/11
,
EU:C:2012:306
, т.
и цитираната съдебна практика).
Всъщност съгласно постоянната практика на Съда както административните органи, така и националните съдилища, натоварени в рамките на своята компетентност с прилагането на разпоредбите на правото на Съюза, са длъжни да гарантират пълното действие на тези разпоредби (решение от 14 септември 2017 г., The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно, когато национален орган установи, че помощ, която е отпуснал съгласно Регламент № 800/2008, не отговаря на поставените условия, за да се ползва предвиденото в посочения регламент освобождаване, той следва mutatis mutandis да спазва същите задължения като посочените в точка 89 от настоящото решение, сред които е и задължението да разпореди по собствена инициатива възстановяването на неправомерно отпуснатата помощ.
При това положение, като се вземат предвид не само последиците, до които това възстановяване на помощта може да доведе за съответното предприятие, но и установеното в член 4, параграф 3, втора алинея ДЕС изискване спрямо държавите членки да вземат всички общи или специални мерки, необходими за гарантиране на изпълнението на задълженията, произтичащи от Договорите или от актовете на институциите на Съюза, националният орган, до който е подадено заявление за помощ, която може да попада в обхвата на Регламент № 800/2008, следва — като вземе предвид представените му доказателства — грижливо да провери дали поисканата помощ отговаря на всички относими условия, установени от посочения регламент, и да отхвърли заявлението, ако някое от тях не е изпълнено.
Що се отнася до правното основание за това възстановяване, по-специално от съображенията, изложени в точки 89—92 от настоящото решение, следва, че член 108, параграф 3 ДФЕС задължава националните органи да разпоредят по собствена инициатива възстановяването на помощите, които са отпуснали, по-конкретно като са приложили неправилно Регламент № 800/2008. Тези съображения се прилагат без разграничение за помощи, съфинансирани от структурен фонд, като това задължение всъщност е посочено в член 101 от Регламент № 1083/2006. Освен това за случаите, в които се прилага Регламент № 2988/95, член 4, параграф 1 от този регламент предвижда същото задължение.
По изложените съображения на втория въпрос и на втората част от четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 108, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че посочената разпоредба изисква националният орган да разпореди по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал съгласно Регламент № 800/2008, когато впоследствие установи, че поставените в посочения регламент условия не са били изпълнени.
По третия въпрос относно принципа за защита на оправданите правни очаквания
С третия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза следва да се тълкува в смисъл, че когато отпуска помощ, като прилага неправилно Регламент № 800/2008, националният орган може да породи у нейния получател оправдани правни очаквания относно нейната правомерност, дали при утвърдителен отговор в този случай е необходимо да се претеглят общественият и личният интерес, както и дали в това отношение е от значение дали има или не решение на Комисията относно съвместимостта на посочената помощ с вътрешния пазар.
Съгласно постоянната практика на Съда правото да се направи позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания, предполага, че компетентните органи на Съюза са предоставили на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници. Всъщност това право принадлежи на всеки правен субект, у когото институция, орган, служба или агенция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения (решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия,
C 630/11 P—C 633/11 P
,
EU:C:2013:387
, т.
)
Също така съгласно постоянната практика на Съда предвид императивния характер на контрола в областта на държавните помощи, извършван от Комисията съгласно член 108 ДФЕС, от една страна, предприятията — получатели на дадена помощ, по принцип могат да имат оправдани правни очаквания за нейната правомерност само ако помощта е била предоставена съгласно предвидената в посочения член процедура, и от друга страна, всеки добросъвестен икономически оператор трябва обичайно да бъде в състояние да се увери, че тази процедура е била спазена. По-специално, когато дадена помощ е приведена в действие без предварително уведомление до Комисията, поради което тя е неправомерна по силата на член 108, параграф 3 ДФЕС, получателят на помощта не може да има към този момент оправдани правни очаквания относно нейното правомерно отпускане (решения от 15 декември 2005 г., Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, т.
и от 19 март 2015 г., OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, т.
).
Впрочем в точки 59 и 87 от настоящото съдебно решение вече беше установено, че само ако приета от държава членка мярка отговаря на съответните условия, предвидени в Регламент № 800/2008, тази държава членка е освободена от задължението за уведомяване и че обратно, помощ, която е отпусната съгласно посочения регламент, въпреки че не са били изпълнени поставените условия, за да се ползва от прилагането му, е отпусната в нарушение на задължението за уведомяване и трябва да се счита за неправомерна.
Освен това в точки 89—92 от настоящото решение беше уточнено, че в това положение както националните юрисдикции, така и административните органи на държавите членки са длъжни да гарантират, че ще се приложат всички последици, произтичащи от нарушението на член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС, по-специално по отношение на действителността на актовете за изпълнение и на възстановяването на помощите, отпуснати в нарушение на посочената разпоредба.
От една страна, от изложеното следва, че не може да се счита, че национален орган, който отпуска помощ съгласно Регламент № 800/2008, разполага с компетентност да приема окончателно решение, с което се установява, че е налице задължение за уведомяване на Комисията за заявената помощ на основание член 108, параграф 3 ДФЕС.
Всъщност, тъй като с приемането на Регламент № 800/2008 самата Комисия по същество е упражнила ex ante предоставените ѝ от член 107, параграф 3 ДФЕС правомощия по отношение на всички помощи, които отговарят на предвидените в този регламент критерии, и то само по отношение на тях, както беше посочено в точка 65 от настоящото решение, тя не е предоставила никакво правомощие за вземане на решение на националните органи във връзка с обхвата на освобождаването от задължението за уведомяване, поради което посочените органи се намират в същото положение като потенциалните получатели на помощите, и както беше подчертано в точка 93 от настоящото решение, те трябва да се уверят, че техните решения са в съответствие с посочения регламент, като в противен случай настъпват последиците, припомнени в точка 100 от настоящото решение.
От друга страна, от изложеното по-горе следва, че когато национален орган отпусне помощ, прилагайки неправилно Регламент № 800/2008, така той нарушава както разпоредбите на посочения регламент, така и член 108, параграф 3.
Съгласно постоянната практика на Съда обаче не може да се прави позоваване на принципа за защита на оправданите правни очаквания, когато е налице ясна разпоредба от правен акт на Съюза, и действия на натоварен с прилагането на правото на Съюза национален орган, които са в противоречие с това право, не биха могли да породят у икономическия оператор оправданото правно очакване, че ще бъде третиран по начин, противоречащ на правото на Съюза (решения от 20 юни 2013 г., Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, т.
и цитираната съдебна практика и от 7 август 2018 г., Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, т.
)
Следователно в положение като разглежданото в главното производство поначало е изключено национален орган като EAS да е могъл да породи у получател на неправилно отпусната помощ съгласно Регламент № 800/2008 като Eesti Pagar оправдано правно очакване, че тази помощ е правомерна.
По изложените съображения на третия въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато отпуска помощ, като прилага неправилно Регламент № 800/2008, националният орган не може да породи в полза на нейния получател оправдани правни очаквания относно нейната правомерност.
По първата част от четвъртия въпрос относно приложимия давностен срок за възстановяването на неправомерна помощ
С първата част от четвъртия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато национален орган е отпуснал помощ по линия на структурен фонд, прилагайки неправилно Регламент № 800/2008, за възстановяването на неправомерна помощ се прилага давностният срок от десет години по член 15 от Регламент № 659/1999, давностният срок от четири години по член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95 или давностният срок, предвиден в приложимото национално право.
В това отношение от припомнената в точка 89 от настоящото решение съдебна практика следва, че при липсата на правна уредба на Съюза в тази област, възстановяването на неправомерната помощ следва да се извърши по реда и условията, предвидени в приложимото национално право.
По-специално, противно на твърденията на естонското правителство и Комисията, спрямо това възстановяване не може да се прилага нито пряко, нито косвено, нито по аналогия срокът от десет години по член 15 от Регламент № 659/1999.
Всъщност, от една страна, както отбелязва генералният адвокат в точки 149 и 152 от своето заключение, в точки 34 и 35 от своето решение от 5 октомври 2006 г., Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
) Съдът уточнява, че доколкото Регламент № 659/1999 съдържа процесуални правила, които се прилагат за всички висящи пред Комисията административни производства в областта на държавните помощи, той кодифицира и укрепва практиката на Комисията при разглеждането на държавни помощи и не съдържа разпоредба относно правомощията и задълженията на националните съдилища, които продължават да се уреждат от разпоредбите на Договора, както са тълкувани от Съда.
От съображенията, изложени в точки 89—92 от настоящото решение, следва впрочем, че тези преценки важат по същия начин и за правомощията и задълженията на административните органи.
От друга страна, съгласно постоянната съдебна практика като цяло целта на давностните срокове е да се гарантира правната сигурност (решение от 13 юни 2013 г., Unanimes и др.,
C‑671/11—C‑676/11
,
EU:C:2013:388
, т.
), че за да изпълни тази функция, срокът трябва да е предварително установен и че всяко прилагане „по аналогия“ на давностен срок трябва да бъде достатъчно предвидимо за правните субекти (решение от 5 май 2011 г., Ze Fu Fleischhandel и Vion Trading,
C‑201/10 и C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо с оглед на припомнената в предходната точка съдебна практика в обстоятелства като тези в главното производство прилагането по аналогия на давностния срок от десет години по член 15 от Регламент № 659/1999 не може да се счита за достатъчно предвидимо за правен субект като Eesti Pagar.
Във всички случаи, както отбелязва генералният адвокат в точка 147 от своето заключение, обстоятелството, че националните разпоредби относно давността се прилагат по принцип към разпореденото по собствена инициатива на националните органи възстановяване на неправомерно отпусната помощ, само по себе си не е пречка за възможността тази помощ впоследствие да бъде възстановена в изпълнение на решение на Комисията в този смисъл, която — когато разполага с информация относно твърдяна неправомерност на посочената помощ, независимо от нейния източник — след изтичането на предвидените в националното право давностни срокове все още може да започне проверка на тази помощ в рамките на давностния срок от десет години по член 15 от Регламент № 659/1999.
Освен това, що се отнася конкретно до помощите, съфинансирани от структурен фонд на Съюза — както в случая от ЕФРР — Регламент № 2988/95 може да се прилага, тъй като са засегнати финансови интереси на Съюза.
Всъщност с приемането на Регламент № 2988/95, в частност на член 3, параграф 1, първа алинея от него, законодателят на Съюза решава да въведе приложимо в тази област общо правило за погасителна давност, с което цели, от една страна, да определи минимален срок, приложим във всички държави членки, а от друга страна, да се откаже от възможността за преследване на нередност, накърняваща финансовите интереси на Съюза, след изтичането на четиригодишен период от нейното извършване (решение от 22 декември 2010 г., Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно от датата на влизане в сила на Регламент № 2988/95 всяка нередност, накърняваща финансовите интереси на Съюза, може — по принцип и с изключение на секторите, за които общностният законодател е предвидил по-къс срок — да бъде преследвана от компетентните органи на държавите членки в срок от четири години (решение от 22 декември 2010 г., Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 1 от посочения регламент в неговото приложно поле попадат „нередности“ от гледна точка на правото на Съюза, като съгласно тяхното определение те означават всяко нарушение на разпоредба на правото на Съюза, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Съюза или на бюджетите, управлявани от него, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Съюза, или посредством извършването на неоправдан разход.
Що се отнася по-специално до условието, че нарушението на разпоредба на правото на Съюза трябва да произтича от действие или бездействие на икономически оператор, Съдът вече е имал повод да отбележи, че правилото относно давността, предвидено в член 3, параграф 1, първа алинея от посочения регламент, не е предназначено да се прилага за процедури, насочени срещу нередности, произтичащи от грешки на националните органи, предоставящи финансова облага от името и за сметка на бюджета на Съюза (решение от 21 декември 2011 г., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този контекст в положение като разглежданото в спора по главното производство най-напред заявителят на помощта трябва да се увери, че отговаря на предвидените в Регламент № 800/2008 условия, за да получи помощ, която е освободена по силата на посочения регламент, макар да не може да се счита, че отпускането на помощ в нарушение тези условия се дължи само на грешка, допусната от съответния национален орган.
Това важи и когато посоченият орган е бил уведомен от получателя на съответната помощ за обстоятелства, които водят до нарушение на правото на Съюза, като само по себе си това обстоятелство е без значение за квалификацията като „нередност“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, т.
и цитираната съдена практика).
Освен това в обхвата на определението на понятието „нередност“ по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент № 2988/95 попадат както нередностите, причинени умишлено или по непредпазливост, които съгласно на член 5 от този регламент могат да доведат до налагане на административна санкция, така и нередностите, които водят само до отнемане на незаконно придобитата облага съгласно член 4 от същия регламент (решение от 24 юни 2004 г., Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, т.
).
Извършването на нередност, с което започва да тече давностният срок, предполага изпълнението на две условия, а именно действие или бездействие на икономическия оператор, представляващо нарушение на правото на Съюза, както и вреда или потенциална вреда, причинена на бюджета на Съюза (решение от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, т.
).
При обстоятелства, при които нарушението на правото на Съюза е било открито след настъпването на вредата, давностният срок започва да тече от извършването на нередността, тоест от момента, в който са настъпили както действието или бездействието на икономически оператор, което представлява нарушение на правото на Съюза, така и вредата, причинена на бюджета на Съюза или на бюджетите, управлявани от него (решение от 6 октомври 2015 г., Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, т.
).
Съгласно член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 давностният срок се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е съобщено на съответното лице и е свързано с разследването или преследването на нередността.
В това отношение от текста на член 3, параграф 1, трета алинея от Регламент № 2988/95 следва, че понятието „съответно лице“ означава икономически оператор, заподозрян в извършването на нередностите, че понятието „действие […], свързано с разследването или [преследването]“ се отнася до акт, в който достатъчно точно се определят операциите, по отношение на които има подозрения за нередности, и че поради това установеното в тази разпоредба условие трябва да се счита за изпълнено, когато съвкупност от фактически обстоятелства позволяват да се направи извод, че въпросното лице наистина е уведомено за съответното действие, свързано с разследването или преследването (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, т.
,
и
).
В настоящия случай — освен ако при проверката от страна на запитващата юрисдикция не се установи друго — от посочената съдебна практика следва, че Регламент № 2988/95 е приложим към фактите по главното производство, че Eesti Pagar е допуснало нередност по смисъла на член 1 от него, че евентуалното знание на EAS за поръчка на съоръжения чрез поемането от страна на посоченото дружество на безусловен и правнообвързващ ангажимент преди подаването на неговото заявление за помощ не би имало отражение върху наличието на такава нередност, че давностният срок от четири години, предвиден в член 3, параграф 1, първа алинея от Регламент № 2988/95, следователно е започнал да тече на 10 март 2009 г. — дата, на която, както беше посочено в точка 23 от настоящото решение, EAS е уважила подаденото от Eesti Pagar заявление и на която поради това е настъпила вреда за бюджета на Съюза, както и че този срок е прекъснат с писмо от 22 януари 2013 г., посочено в точка 24 от настоящото решение, или, ако са изпълнени посочените в точка 126 от настоящото решение условия, с извършената през м. декември 2012 г. последваща проверка, посочена в точка 26 от настоящото решение.
По изложените съображения на първата част от четвъртия въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза следва да се тълкува в смисъл, че когато национален орган е отпуснал помощ по линия на структурен фонд, прилагайки неправилно Регламент № 800/2008, за възстановяването на неправомерната помощ се прилага давностният срок от четири години съгласно член 3, параграф 1 от Регламент № 2988/95, ако са изпълнени условията за прилагането на този регламент, а в противен случай се прилага давностният срок, предвиден в приложимото национално право.
По петия въпрос относно задължението да се иска плащане на лихви
С петия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавен орган разпорежда по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал неправилно на основание на Регламент № 800/2008, той е длъжен да иска от получателя на тази помощ да плати лихви, а при утвърдителен отговор, кои правила се прилагат при изчисляване на лихвите с оглед по-специално на лихвения процент и срока, за който те се начисляват.
В точки 99 и 100 от настоящото решение беше отбелязано, че ако помощ е отпусната съгласно Регламент № 800/2008, въпреки че не са били изпълнени поставените условия, за да се ползва от прилагането му, тя трябва да се счита за неправомерна и че при тези обстоятелства както националните юрисдикции, така и административните органи на държавите членки са длъжни да гарантират, че ще се приложат всички последици, произтичащи от нарушението на член 108, параграф 3, последно изречение ДФЕС, по-специално по отношение на действителността на актовете за изпълнение и на възстановяването на помощите, отпуснати в нарушение на посочената разпоредба.
По отношение на тези последици е важно да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда премахването на неправомерната помощ чрез възстановяване, за да се върне предходното положение, е логична последица от установяването на нейната неправомерност. Всъщност основната цел на възстановяването на неправомерно изплатена държавна помощ е да се премахне нарушението на конкуренцията, причинено с конкурентното предимство, което е предоставено с тази помощ. С връщането на помощта получателят губи предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и се възстановява съществувалото преди предоставянето на помощта положение (решение от 8 декември 2011 г., Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, т.
и
).
При това положение от гледна точка на получателя на помощта недължимата полза би се изразявала в неплащане на лихвите, които би платил върху съответната сума на помощта, ако е трябвало да заеме тази сума на пазара, докато е съществувала неправомерността, както и в подобряването на конкурентното му положение по отношение на другите оператори на пазара през същия период (вж. в този смисъл решение от 12 февруари 2008 г., CELF и Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, т.
).
Ето защо в положение като разглежданото в спора по главното производство и без да се засягат приложимите към него правила за давността, мярка, състояща се единствено в задължение за възстановяване без лихви, по принцип не би била в състояние да поправи напълно последиците от неправомерността, тъй като с нея не се възстановява предходното положение и не се премахва в пълна степен нарушението на конкуренцията (вж. в този смисъл решения от 12 февруари 2008 г., CELF и Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, т.
—
и от 8 декември 2011 г., Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, т.
и
).
Следователно националният орган е длъжен съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС да разпореди на получателя на помощта да плати лихви за периода, през който е съществувала неправомерността (вж. в този смисъл решения от 12 февруари 2008 г., CELF и Ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, т.
и от 8 декември 2011 г., Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, т.
—
).
Що се отнася до правилата, които се прилагат спрямо изчисляването на лихвите, от припомнената в точка 89 от настоящото решение съдебна практика следва, че при липсата на правна уредба на Съюза в тази област, възстановяването на неправомерната помощ следва да се извърши по реда и условията, предвидени в приложимото национално право.
По-конкретно поради съображенията, посочени по-специално в точки 110 и 111 от посоченото решение, нито член 14, параграф 2 от Регламент № 659/1999, нито членове 9 и 11 от Регламент № 794/2004 не могат да се считат за такава правна уредба на Съюза в тази област. Противно на твърденията на естонското правителство и на Комисията поради същите съображения тези разпоредби не могат да се прилагат и косвено или по аналогия.
При все това съгласно постоянната практика на Съда приложимата национална уредба не трябва да е по-неблагоприятна от уредбата на подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), нито да е съставена така, че да прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 11 ноември 2015 г., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, т.
).
По отношение на принципа на ефективност Съдът вече е приел, че всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за развитието на това производство и за неговите особености пред различните национални инстанции (решение от 11 ноември 2015 г., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, т.
).
В това отношение следва да се има предвид, че националното право не може да има за последица да се възпрепятства прилагането на правото на Съюза, като прави невъзможно за националните съдилища или за националните органи да изпълнят задължението си да гарантират спазването на член 108, параграф 3, трето изречение ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 2015 г., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, т.
и
).
Всъщност национална разпоредба, която пречи на националния съд или на национален орган да приложи всички правни последици от нарушението на член 108, параграф 3, трето изречение ДФЕС, трябва да се разглежда като несъвместима с принципа на ефективност (вж. в този смисъл решение от 11 ноември 2015 г., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, т.
и
).
В настоящия случай от посочената съдебна практика следва, че макар възстановяването на неправомерната помощ да трябва да се извърши съгласно разпоредбите на националното право, член 108, параграф 3 ДФЕС при все това изисква тези разпоредби да гарантират възстановяване на неправомерната помощ в пълен размер и поради това на нейния получател да се разпореди по-специално да заплати лихви за целия период, през който е ползвал тази помощ, и то при лихвен процент, равен на лихвения процент, който би се прилагал, ако е трябвало да заеме на пазара сума в размер на разглежданата помощ през посочения период.
По изложените съображения на петия въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавен орган разпорежда по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал неправилно на основание на Регламент № 800/2008, той е длъжен да иска от получателя на тази помощ да плати лихви съгласно разпоредбите на приложимото национално право. В това отношение член 108, параграф 3 ДФЕС изисква тези разпоредби да предоставят възможност да се гарантира възстановяване на неправомерната помощ в пълен размер и поради това на нейния получател да се разпореди по-специално да заплати лихви за целия период, през който е ползвал тази помощ, и то при лихвен процент, равен на лихвения процент, който би се прилагал, ако е трябвало да заеме на пазара сума в размер на разглежданата помощ през посочения период.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Член 8, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 година относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове [107 ДФЕС и 108 ДФЕС] (Общ регламент за групово освобождаване) трябва да се тълкува в смисъл, че „работата по проекта или дейността“ по смисъла на посочената разпоредба е започнала с възлагането на първата поръчка за съоръжения, предназначени за този проект или дейност, чрез поемането на безусловен и правнообвързващ ангажимент преди подаването на заявление за помощ, независимо какви са евентуалните разходи за неустойка поради отказ от посочения ангажимент.

2)
Член 108, параграф 3 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че посочената разпоредба изисква националният орган да разпореди по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал съгласно Регламент № 800/2008, когато впоследствие установи, че поставените в посочения регламент условия не са били изпълнени.

3)
Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато отпуска помощ, като прилага неправилно Регламент № 800/2008, национален орган не може да породи в полза на нейния получател оправдани правни очаквания относно нейната правомерност.

4)
Правото на Съюза следва да се тълкува в смисъл, че когато национален орган е отпуснал помощ по линия на структурен фонд, прилагайки неправилно Регламент № 800/2008, за възстановяването на неправомерната помощ се прилага давностният срок от четири години съгласно член 3, параграф 1 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, ако са изпълнени условията за прилагането на този регламент, а в противен случай се прилага давностният срок, предвиден в приложимото национално право.

5)
Правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че когато държавен орган разпорежда по собствена инициатива възстановяването на помощ, която е отпуснал неправилно на основание на Регламент № 800/2008, той е длъжен да иска от получателя на тази помощ да плати лихви съгласно разпоредбите на приложимото национално право. В това отношение член 108, параграф 3 ДФЕС изисква тези разпоредби да предоставят възможност да се гарантира възстановяване на неправомерната помощ в пълен размер и поради това на нейния получател да се разпореди по-специално да заплати лихви за целия период, през който е ползвал тази помощ, и то при лихвен процент, равен на лихвения процент, който би се прилагал, ако е трябвало да заеме на пазара сума в размер на разглежданата помощ през посочения период.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: естонски.