CELEX: 62019CJ0431
Odwołanie
Pomoc państwa
Artykuł 106 ust. 2 TFUE
Usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG)
Zasady ramowe Unii Europejskiej
Zastosowanie do pomocy państwa w formie rekompensaty za świadczenie usług publicznych
Sektor pocztowy
Dyrektywa 97/67/WE
Artykuł 7
Rekompensata kosztu netto wynikającego z obowiązku świadczenia usług powszechnych
Decyzja uznająca pomoc za zgodną z rynkiem wewnętrznym

W swoich odwołaniach Inpost Paczkomaty sp. z o.o. i Inpost S.A. wnoszą o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 19 marca 2019 r., Inpost Paczkomaty i Inpost/Komisja (T‑282/16 i T‑283/16, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2019:168
), w drodze którego Sąd oddalił ich skargi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji C(2015) 8236 wersja ostateczna z dnia 26 listopada 2015 r., w której instytucja ta nie zgłosiła zastrzeżeń wobec zgłoszonego przez władze polskie środka dotyczącego przyznanej Poczcie Polskiej (zwanej „PP”) przez Rzeczpospolitą Polską pomocy w formie rekompensaty kosztu netto wynikającego z realizacji przez tę ostatnią obowiązku świadczenia usługi powszechnej w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2015 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa pocztowa
Znajdujący się pod tytułem „Finansowanie usług powszechnych” art. 7 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (
Dz.U. 1998, L 15, s. 14
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 3, s. 71), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r. (
Dz.U. 2008, L 52, s. 3
; sprostowanie:
Dz.U. 2015, L 225, s. 49
) (zwanej dalej „dyrektywą pocztową”) stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie udzielają ani nie utrzymują w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych. Państwa członkowskie mogą finansować świadczenie usług powszechnych zgodnie z jednym lub kilkoma sposobami określonymi w ust. 2, 3 i 4 lub z wszelkimi innymi sposobami zgodnymi z [t]raktatem.
2.   Państwa członkowskie mogą zapewniać świadczenie usług powszechnych przez zamówienie takich usług zgodnie z odnośnymi zasadami i przepisami w zakresie zamówień publicznych, w tym dialogiem konkurencyjnym lub procedurami negocjacyjnymi z publikacją lub bez publikacji ogłoszenia o zamówieniu, przewidzianymi w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usług [
Dz.U. 2004, L 134, s. 114
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 7, s. 132].
3.   Jeżeli państwo członkowskie ustali, że obowiązki świadczenia usługi powszechnej określone niniejszą dyrektywą pociągają za sobą koszt netto, obliczony z uwzględnieniem załącznika I, i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną, może wówczas wprowadzić:
a)
mechanizm rekompensat dla takiego(-ch) przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw) z funduszy publicznych; lub
b)
mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników.
4.   Jeżeli koszt netto zostaje podzielony zgodnie z ust. 3 lit. b), państwa członkowskie mogą ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących usługi lub użytkowników i zarządzany jest w tym celu przez jednostkę niezależną od beneficjenta lub beneficjentów. Państwa członkowskie mogą uzależnić udzielanie zezwoleń operatorom świadczącym usługę zgodnie z art. 9 ust. 2 od zobowiązania do wniesienia składki do powyższego funduszu lub od spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Obowiązki świadczenia usług powszechnych, które dotyczą operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną i są wymienione w art. 3, mogą być w ten sposób finansowane.
5.   Państwa członkowskie zapewniają poszanowanie zasad przejrzystości, niedyskryminacji i proporcjonalności przy ustanawianiu funduszu kompensacyjnego oraz ustalaniu poziomu składek, o których mowa w ust. 3 i 4. Decyzje podjęte zgodnie z ust. 3 i 4 są oparte na obiektywnych i weryfikowalnych kryteriach oraz są podawane do wiadomości publicznej”.
Zgodnie z art. 8 tej dyrektywy, postanowienia art. 7 nie naruszają prawa państw członkowskich do organizowania umieszczania skrzynek pocztowych na publicznych drogach, emitowania znaczków pocztowych i świadczenia usługi przesyłek poleconych stosowanych w procedurach sądowych lub administracyjnych zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym.
Ramy dotyczące UOIG
Komunikat Komisji Europejskiej, zatytułowany „Zasady ramowe Unii Europejskiej dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (2011)” (
Dz.U. 2012, C 8, s. 15
, zwany dalej „zasadami ramowymi UOIG”), stanowi w pkt 14 sekcji 2.2 zatytułowanej „Usługa faktycznie świadczona w ogólnym interesie gospodarczym, o której mowa w art. 106 [TFUE]”:
„Jeśli chodzi o zakres stosowania niniejszych zasad określonych w niniejszym komunikacie, państwa członkowskie powinny wykazać, że należycie rozważyły potrzeby w zakresie usług publicznych, przeprowadzając konsultacje społeczne lub wykorzystując inne stosowne instrumenty pozwalające uwzględnić interesy użytkowników i usługodawców. Nie ma to zastosowania, gdy jest oczywiste, że nowe konsultacje nie wniosą istotnej wartości dodanej do ostatnio przeprowadzonych konsultacji”.
W sekcji 2.6, zatytułowanej „Zgodność z przepisami Unii dotyczącymi zamówień publicznych”, pkt 19 zasad ramowych UOIG przewiduje:
„Pomoc zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 [TFUE], jedynie jeśli właściwy organ przy powierzaniu świadczenia usługi odnośnemu przedsiębiorstwu przestrzegał lub zobowiązał się przestrzegać odpowiednich unijnych przepisów w dziedzinie zamówień publicznych. Dotyczy to wymogów przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji, wynikających bezpośrednio z [traktatu] oraz – w stosownych przypadkach – z prawa wtórnego Unii. Pomoc niezgodna z tymi przepisami i wymogami jest uznawana za wywierającą wpływ na rozwój wymiany handlowej w stopniu sprzecznym z interesem Unii w rozumieniu art. 106 ust. 2 [TFUE]”.
W sekcji 2.8, zatytułowanej „Kwota rekompensaty”, pkt 25 tych ram stanowi:
„Zgodnie z metodą nieponiesionych kosztów netto koszty netto niezbędne lub oczekiwane jako niezbędne do wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych są obliczane jako różnica między kosztami netto usługodawcy działającego w ramach zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych a kosztami netto lub zyskiem tego samego usługodawcy działającego bez tych zobowiązań. Należy dołożyć szczególnych starań w celu zapewnienia prawidłowego oszacowania kosztów lub przychodu, których usługodawca by nie poniósł lub nie uzyskał w przypadku braku obowiązku świadczenia usługi publicznej. Obliczenie kosztów netto powinno obejmować ocenę korzyści czerpanych przez podmiot wykonujący daną UOIG, w tym, na ile to możliwe, korzyści niematerialnych”.
W sekcji 2.9, zatytułowanej „Dodatkowe wymogi, które mogą być niezbędne, aby nie nastąpił wpływ na rozwój wymiany handlowej w stopniu sprzecznym z interesem Unii [Dodatkowe wymogi, które mogą okazać się niezbędne do zapewnienia, że rozwój handlu nie zostanie naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Unii]”, pkt 51, 52 i 56 tych ram stanowią:
„51. Wymogi określone w pkt od 2.1 do 2.8 są zasadniczo wystarczające do zagwarantowania, by pomoc nie zakłócała konkurencji w sposób niezgodny z interesem Unii.
52. Można sobie jednak wyobrazić, że w pewnych wyjątkowych okolicznościach poważniejsze zakłócenia konkurencji na rynku wewnętrznym mogą pozostać kwestią nierozwiązaną, a pomoc mogłaby wywierać wpływ na wymianę handlową w stopniu sprzecznym z interesem Unii.
[…]
56. Inna sytuacja, w której konieczna może być bardziej szczegółowa ocena, występuje wówczas, gdy państwo członkowskie powierza podmiotowi świadczącemu usługę publiczną, bez zastosowania konkurencyjnej procedury wyboru, zadanie świadczenia UOIG na rynku, na którym nie obowiązują zastrzeżenia, w przypadku gdy bardzo podobne usługi są już świadczone lub gdy można się spodziewać, że będą one świadczone w niedalekiej przyszłości w razie braku UOIG. Te niekorzystne skutki dla rozwoju wymiany handlowej mogą przybrać większe rozmiary, gdy UOIG ma być oferowana po stawce poniżej kosztów jakiegokolwiek faktycznego lub potencjalnego usługodawcy, tak że powoduje zamknięcie dostępu do rynku. Komisja, przy pełnym poszanowaniu szerokiego marginesu swobody, jaka przysługuje państwom członkowskim przy definiowaniu UOIG, może w związku z tym zażądać zmian, np. w przydziale pomocy, jeżeli będzie mogła w sposób wiarygodny wykazać, że ta sama UOIG mogłaby być świadczona na równoważnych warunkach dla użytkowników, w sposób, który wywołałby mniejsze zakłócenia, i przy niższym koszcie dla państwa”.
Punkt 60 zasad ramowych UOIG w sekcji 2.10, zatytułowanej „Przejrzystość”, stanowi:
„W odniesieniu do każdej rekompensaty z tytułu UOIG wchodzącej w zakres niniejszego komunikatu odnośne państwo członkowskie musi opublikować w Internecie lub w inny właściwy sposób następujące informacje:
a)
wyniki konsultacji społecznych lub wykorzystania innych stosownych instrumentów, o których mowa w pkt 14;
b)
treść i czas trwania zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych;
c)
przedsiębiorstwo i w stosownych przypadkach odnośne terytorium;
d)
kwoty pomocy przyznanej przedsiębiorstwu w ujęciu rocznym”.
Prawo polskie
Dyrektywa pocztowa została przetransponowana w Polsce w drodze ustawy – Prawo pocztowe z dnia 23 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1529) (zwanej dalej „ustawą Prawo pocztowe”). Zgodnie z jej art. 3 pkt 30 usługami wchodzącymi w zakres usług powszechnych są w Polsce usługi obejmujące przesyłki listowe i paczki pocztowe oraz przesyłki dla ociemniałych, nieświadczone przez operatora wyznaczonego w ramach obowiązku świadczenia usług powszechnych.
Z art. 45 i 46 tej ustawy wynika, że tytułem usługi powszechnej należy zapewnić w każdym dniu roboczym i przynajmniej pięć dni w tygodniu przemieszczanie i doręczanie listów i paczek pocztowych. Waga tych przesyłek listowych nie może przekraczać 2000 g, jednakże waga paczek może sięgać do 10000 g.
Okoliczności powstania sporu
PP jest polską spółką akcyjną, której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej. W czasie wystąpienia okoliczności faktycznych będących przedmiotem niniejszej sprawy działalność PP obejmowała zasadniczo świadczenie powszechnych usług pocztowych oraz usług kurierskich. Spółka ta była wówczas w Polsce głównym operatorem tych usług.
Na podstawie art. 178 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe wdrożenie reformy polskich usług pocztowych powierzono początkowo w okresie trzech lat od dnia 1 stycznia 2013 r. PP, na którą nałożono też obowiązki operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe na całym terytorium polskim.
Władze polskie zgłosiły zatem Komisji w dniu 10 czerwca 2014 r. program pomocowy dotyczący, po pierwsze, mechanizmu podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, a po drugie, ustanowienia funduszu kompensacyjnego, uzupełniającego wobec ustanowienia tego mechanizmu.
Fundusz kompensacyjny był finansowany w części z wpłat, które odnośni operatorzy pocztowi byli zobowiązani przekazywać do wspomnianego funduszu, oraz w części z budżetu państwa.
W szczególności obowiązek udziału w dopłacie, o którym mowa w art. 108 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe, dotyczył operatorów pocztowych świadczących wymienne usługi powszechne, których przychody z tego tytułu w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, powinny jednak przekroczyć kwotę 1 mln PLN (złotych polskich) (około 218603 EUR). W każdym wypadku kwota należna od każdego operatora nie mogła przewyższać pułapu 2% w skali roku kwoty przychodów uzyskanych w wyniku świadczenia usług powszechnych.
Mechanizm ten, który był pierwotnie przewidziany na lata 2013–2026, został jednak pismem przekazanym Komisji przez władze polskie w dniu 5 stycznia 2015 r. ostatecznie ograniczony do okresu 2013–2015 (zwany dalej „krajowym systemem rekompensaty” lub „rozpatrywanym środkiem”).
Wnoszące odwołanie, które należą do polskiej grupy kapitałowej Integer.pl S.A., były zobowiązane do wnoszenia wkładu w finansowanie funduszu kompensacyjnego.
W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (
Dz.U. 2015, L 248, s. 9
), wydała sporną decyzję, w której postanowiła o niewnoszeniu zastrzeżeń wobec krajowego systemu rekompensaty na tej podstawie, że chodziło o pomoc państwa zgodną z rynkiem wewnętrznym. Zdaniem Komisji, zgodnie z kryteriami wymienionymi w sekcjach 2.1–2.8 zasad ramowych UOIG, rozpatrywany środek nie jest tego rodzaju, by mógł mieć wpływ na wymianę handlową w sposób sprzeczny z interesem Unii. Ponadto zasady funkcjonowania funduszu kompensacyjnego nie powodują poważnych zakłóceń konkurencji i w konsekwencji nie wprowadzają dodatkowych wymogów w celu zagwarantowania, aby rozwój wymiany handlowej nie został naruszony w sposób sprzeczny z interesem Unii.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 maja 2016 r. wnoszące odwołanie wniosły swe skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
Postanowieniami z dnia 28 października 2016 r. prezes trzeciej izby Sądu dopuścił interwencję Rzeczypospolitej Polskiej na poparcie żądań Komisji.
Postępowaniem prezesa trzeciej izby Sądu z dnia 14 listopada 2016 r. skargi skarżących w postępowaniu przed Sądem zostały połączone dla celów etapów postępowania pisemnego i ustnego oraz wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
Na poparcie skarg skarżące w postępowaniu przed Sądem podniosły siedem zarzutów, zasadniczo opartych – w wypadku pierwszych trzech – na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim nie przestrzegano zasad ramowych UOIG i art. 7 dyrektywy pocztowej; w wypadku zarzutu czwartego – na naruszeniu art. 7 i 8 tej dyrektywy; w wypadku zarzutu piątego – na naruszeniu art. 102 i art. 106 ust 1 TFUE; w wypadku zarzutu szóstego – na naruszeniu art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej i – w wypadku zarzutu siódmego – na uchybieniu obowiązkowi uzasadnienia.
W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił wszystkie te zarzuty, a w konsekwencji skargi w całości.
Żądania stron
Wnoszące odwołanie wnoszą do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania odwoławczego oraz postępowania w pierwszej instancji.
Komisja i rząd polski wnoszą do Trybunału o oddalenie odwołań i obciążenie wnoszących je kosztami.
W przedmiocie odwołań
Na poparcie odwołań wnoszące odwołanie podnoszą cztery zarzuty, które pokrywają się zasadniczo z pięcioma pierwszymi zarzutami ich skarg o stwierdzenie nieważności. Te zarzuty odwołania dotyczą naruszenia art. 106 ust. 2 TFUE ze względu na to, że nie przestrzegano szeregu wymogów określonych w zasadach ramowych UOIG (zarzuty od pierwszego do trzeciego), naruszenia zasad traktatu FUE dotyczących udzielania zamówień publicznych (zarzut pierwszy) oraz naruszenia art. 7 dyrektywy pocztowej (zarzuty pierwszy, trzeci i czwarty).
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym wnoszące odwołanie podnoszą, po pierwsze, naruszenie art. 106 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim Sąd błędnie orzekł, że wymogi określone w pkt 19 zasad ramowych UOIG zostały spełnione, a po drugie, naruszenie zasad niedyskryminacji, równego traktowania i przejrzystości w ramach udzielania zamówień publicznych, a także błędnej wykładni art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej.
Uważają one, że nawet jeśli państwo członkowskie wyznacza operatora świadczącego usługę powszechną w drodze ustawodawczej, poza procedurami udzielania zamówień publicznych, procedury przyjęcia i opublikowania ustawy powinny być poddane ocenie z punktu widzenia poszanowania wymogów przejrzystości, niedyskryminacji i równego traktowania. W niniejszym wypadku władze krajowe wprowadziły w błąd zainteresowane podmioty gospodarcze, wskazując wskaźnik udziału w funduszu kompensacyjnym, który była niższy o 100% od wskaźnik, który został ostatecznie wprowadzony, pozbawiając w ten sposób te podmioty wszelkiego zysku i powodując straty. Taki sposób postępowania przy wyznaczeniu operatora naruszał wymóg przejrzystości.
Wnoszące odwołanie uściślają w replice, że zarzut pierwszy jest dopuszczalny, ponieważ wyraźnie wskazały, iż Sąd błędnie stwierdził, że sam fakt wydania i opublikowania aktu prawnego, na podstawie którego PP świadczyła usługę powszechną, wystarczy, by stwierdzić, że wymogi wynikające z pkt 19 zasad ramowych UOIG zostały spełnione.
Komisja i rząd polski uważają, że zarzut pierwszy jest niedopuszczalny. Rząd ten dodaje, że zarzut ten jest też w każdym wypadku bezzasadny.
Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, jak również z art. 168 § 1 lit. d) i art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że odwołanie powinno precyzyjnie wskazywać zakwestionowane części wyroku, o którego uchylenie się wnosi, oraz argumenty prawne, które szczegółowo uzasadniają to żądanie. Odwołanie pozbawione takich cech nie może stanowić przedmiotu oceny prawnej pozwalającej Trybunałowi na sprawowanie spoczywającej na nim misji w rozpatrywanej dziedzinie oraz przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem [wyrok z dnia 1 lutego 2018 r., Panalpina World Transport (Holding) i in./Komisja,
C‑271/16 P
, niepublikowany,
EU:C:2018:59
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Tymczasem w ramach zarzutu pierwszego wnoszące odwołanie ograniczają się w istocie do wskazania wymogów, które ich zdaniem wynikają z pkt 19 zasad ramowych UOIG w odniesieniu do przestrzegania zasad niedyskryminacji, równego traktowania i przejrzystości, nie określając jednak precyzyjnie naruszenia prawa, którym miałby być obarczony zaskarżony wyrok.
W tym kontekście należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzą wnoszące odwołanie w replice, luki stwierdzone w poprzednim punkcie niniejszego wyroku nie są uzupełnione samym stwierdzeniem, iż Sąd błędnie uznał, że sam fakt wydania i opublikowania aktu prawnego, na podstawie którego PP świadczyła usługę powszechną, wystarczy, by stwierdzić, że wymogi wynikające z pkt 19 zasad ramowych UOIG są spełnione.
Ponadto wnoszące odwołanie nie przedstawiają żadnej wskazówki w odniesieniu do zarzucanego naruszenia art. 7 ust. 2 dyrektywy pocztowej.
Z powyższego wynika, że zarzut pierwszy jest niedopuszczalny.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu drugiego wnoszące odwołanie podnoszą w istocie, że Sąd naruszył art. 106 ust. 2 TFUE, ponieważ błędnie orzekł, iż wymogi określone w pkt 14 i 60 zasad ramowych UOIG zostały spełnione.
W części pierwszej zarzutu drugiego wnoszące odwołanie podważają pkt 46–48 i 51 zaskarżonego wyroku i utrzymują, że aby spełnić wymogi określone w pkt 14 zasad ramowych UOIG, nie wystarczy zorganizować konsultacje społeczne, lecz konieczne jest również wykazanie, że te ostatnie umożliwiły należyte uwzględnienie potrzeb w zakresie usług publicznych lub że zastosowanie innego właściwego środka pozwoliło na uwzględnienie interesów użytkowników końcowych i usługodawców.
Tymczasem w niniejszej sprawie nie istnieje żaden dokument lub dowód potwierdzający odpowiedź rządu polskiego na uwagi przedstawione przez wnoszące odwołanie podczas konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r. w odniesieniu do ich krytyki wysokości wskaźnika wpłat w wysokości 1%, co dowodzi w szczególności bezzasadności tej uwagi.
Nawet jeśli Sąd nie wyciągnął właściwych wniosków, powody wskazane w pkt 137 zaskarżonego wyroku wskazują, w jakim stopniu te konsultacje społeczne miały charakter iluzoryczny i nie uwzględniły należycie potrzeb użytkowników ani usługodawców. Podniesienie wskaźnika wpłat z 1% do 2% skutkowałoby bowiem pozbawieniem operatorów alternatywnych zobowiązanych do uczestniczenia w finansowaniu kosztu netto niemal wszystkich osiągniętych zysków, nałożenia na operatora usługi powszechnej obowiązku pokrycia 95% całkowitego kosztu netto, a także ograniczenia do minimum wkładu Skarbu Państwa i rzeczywistego przeniesienia całości finansowania na rynek, pomimo mieszanego charakteru funduszu kompensacyjnego (wkład operatorów i budżetu państwa).
Wnoszące odwołanie ponadto kwestionują twierdzenie Sądu w pkt 48 zaskarżonego wyroku, iż skoro operatorzy mogli wypowiedzieć się w przedmiocie wskaźnika wpłat w wysokości 1%, to de facto nie było potrzeby powtarzania konsultacji zmodyfikowanego wskaźnika wkładu w wysokości 2%. Jest przecież oczywiste, że wysokość wskaźnika – wyższa lub niższa – ma bowiem znaczenie dla uwag i stanowisk zgłaszanych w konsultacjach, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że jego ocena musi być skorelowana z zyskiem na danej działalności. Tymczasem stanowisko Sądu sprowadzało się do pozbawienia wszelkiej użyteczności konsultacji społecznych, ponieważ stanowiska konsultowanych operatorów mogą zostać całkowicie pominięte, a konsultacje te mogą doprowadzić do wydania decyzji w przedmiocie przeciwnych stanowisk wyrażonych w trakcie tych konsultacji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Poprzez część drugą zarzutu drugiego, dotyczącą wymogów wynikających z pkt 60 zasad ramowych UOIG, wnoszące odwołanie twierdzą, po pierwsze, że wbrew temu, co twierdzi Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku, z pkt 60 zasad ramowych jasno wynika, iż wyniki konsultacji społecznych powinny być publikowane oddzielnie. W każdym razie rząd polski nie opublikował takich wyników oddzielnie ani w połączeniu z publikacją ustawy Prawo pocztowe.
Po drugie, z pkt 14–16 zasad ramowych UOIG jasno wynika, że aby wywiązać się ze swoich zobowiązań, rząd polski powinien był opublikować nie tylko upoważnienie powierzające PP świadczenie usługi powszechnej, czyli ustawę Prawo pocztowe, precyzujące obowiązki świadczenia usługi publicznej i metody obliczania rekompensaty, lecz również wyniki konsultacji społecznych.
Rząd polski uważa, że pierwsza część zarzutu drugiego jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim pytania, czy ponowna konsultacja była konieczna, czy też nie, czy skarżące spółki mogły skutecznie przedstawić swoje uwagi i jakie było uzasadnienie władz polskich, stanowią kwestie o charakterze faktycznym. Komisja i rząd polski uważają ponadto, że zarzut drugi oraz część trzecią zarzutu trzeciego należy oddalić jako bezzasadne.
Ocena Trybunału
Jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu drugiego, opartą na naruszeniu pkt 14 zasad ramowych UOIG, wnoszące odwołanie podnoszą w istocie, iż w celu zastosowania się do tego pkt 14 nie wystarczy zorganizować konsultacje społeczne, lecz również konieczne jest wykazanie, że umożliwiono wzięcie pod uwagę interesów użytkowników końcowych i usługodawców. Tymczasem w sytuacji, w której stawka tytułem rekompensaty podwoiła się w stosunku do stawki dyskutowanej w trakcie konsultacji społecznych, stanowisko Sądu, zgodnie z którym ponowne przeprowadzenie konsultacji nie było konieczne, sprowadzało się do pozbawienia wszelkiej użyteczności takich konsultacji.
Na wstępie należy zauważyć, że – jak słusznie przypomniał Sąd w pkt 44 zaskarżonego wyroku – w ramach wykonywania swoich uprawnień dyskrecjonalnych na podstawie art. 106 ust. 2 TFUE Komisja może wydawać normy postępowania w celu ustalania kryteriów, na podstawie których zamierza ona oceniać zgodność z rynkiem wewnętrznym planowanych przez państwa członkowskie środków pomocy związanych z wykonywaniem UOIG. Przyjmując normy postępowania takie jak zasady ramowe UOIG i ogłaszając poprzez ich publikację, że będzie je stosować od tej pory do przypadków w nich przewidzianych, Komisja sama sobie wyznacza granice wspomnianej kompetencji uznaniowej i co do zasady nie może odejść od tych norm bez narażania się, w odpowiednim wypadku, na sankcję z tytułu naruszenia ogólnych zasad prawa, takich jak zasada równego traktowania lub zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań (zob. analogicznie wyroki: z dnia 8 marca 2016 r., Grecja/Komisja,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, pkt
,
; a także z dnia 19 lipca 2016 r., Kotnik i in.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, pkt
,
).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z pkt 14 zasad ramowych UOIG „[j]eśli chodzi o zakres stosowania niniejszych zasad określonych w niniejszym komunikacie, państwa członkowskie powinny wykazać, że należycie rozważyły potrzeby w zakresie usług publicznych, przeprowadzając konsultacje społeczne lub wykorzystując inne stosowne instrumenty pozwalające uwzględnić interesy użytkowników i usługodawców. Nie ma to zastosowania, gdy jest oczywiste, że nowe konsultacje nie wniosą istotnej wartości dodanej do ostatnio przeprowadzonych konsultacji”.
Należy w związku z tym zauważyć, iż Sąd słusznie stwierdził w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że i tak z brzmienia tego punktu jasno wynika, że przeprowadzenie konsultacji społecznych nie jest obowiązkowe, ponieważ procedura ta stanowi tylko jeden z odpowiednich środków, z których państwo członkowskie może skorzystać, aby rozważyć potrzeby w zakresie danych usług publicznych i uwzględnić interesy użytkowników i usługodawców.
Ponadto w pkt 47 i 48 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że ze względu na to, iż w trakcie konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r. wnoszące odwołanie mogły skutecznie przedstawić swoje uwagi w przedmiocie warunków funkcjonowania funduszu kompensacyjnego, w szczególności ze względu na to, że mogły wyrazić swój sprzeciw wobec wskaźnika niższego od ostatecznie przyjętego, podnosząc, że uważały go już za nadmierny, nowe konsultacje nie wniosłyby w tym względzie „istotnej wartości dodanej” w rozumieniu pkt 14 zasad ramowych UOIG.
Tymczasem należy stwierdzić, że postępując w ten sposób, Sąd zastosował pkt 14 zasad ramowych UOIG, nie naruszając przy tym prawa w zakresie, w jakim zbadał kwestię, czy w świetle istotnych informacji zawartych w przedłożonych mu aktach sprawy, a w szczególności z uwagi na konsultacje społeczne we wrześniu 2010 r., oczywiste jest, że nowe konsultacje społeczne nie wniosą istotnej wartości dodanej zgodnie ze zdaniem drugim tego pkt 14. Ponadto wnoszące odwołanie w żaden sposób nie podnoszą, iż Sąd zastosował w tym względzie kryterium prawne inne niż kryterium wymagane w rzeczonym pkt 14.
W tych okolicznościach należy zaznaczyć, że fakt, iż wnoszące odwołanie twierdzą w istocie – jak wynika z pkt 39 i 40 niniejszego wyroku – że zwiększenie wskaźnika rekompensaty o 100% między wskaźnikiem, który był dyskutowany podczas konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r., a wskaźnikiem ostatecznie przyjętym w spornej decyzji przez właściwe władze polskie, oznacza, że nowe konsultacje społeczne miałyby niewątpliwie istotną wartość dodaną, sprowadza się do zwrócenia się do Trybunału o dokonanie kontroli oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd.
Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, Trybunał nie jest właściwy do przeprowadzenia kontroli takiej oceny w ramach odwołania, z wyjątkiem przypadków przeinaczenia, którego w niniejszej sprawie nie podniesiono (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2019 r., LS Cable & System/Komisja,
C‑596/18 P
, niepublikowany,
EU:C:2019:1025
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W konsekwencji należy oddalić część pierwszą zarzutu drugiego.
Jeśli chodzi o drugą część zarzutu drugiego, wnoszące odwołanie zarzucają Sądowi, że w pkt 54 zaskarżonego wyroku nie uwzględnił wymogów wynikających z pkt 60 zasad ramowych UOIG. I tak, po pierwsze, z pkt 60 jasno wynika, że wbrew temu, co orzekł Sąd, wyniki konsultacji społecznych powinny być publikowane oddzielnie. Po drugie, Sąd niesłusznie uznał, że rząd polski wywiązał się z obowiązku opublikowania wyników konsultacji społecznych poprzez opublikowanie ustawy Prawo pocztowe.
Zgodnie z pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG dla każdej rekompensaty z tytułu UOIG objętej zakresem stosowania zasad ramowych UOIG dane państwo członkowskie musi opublikować w Internecie lub za pomocą innego właściwego środka, o którym mowa w pkt 14 tych ram, w szczególności wyniki konsultacji społecznych.
W pkt 54 zaskarżonego wyroku Sąd przede wszystkim zauważył, że w motywie 158 spornej decyzji Komisja stwierdziła, nie popełniając błędu dotyczącego okoliczności faktycznych, że ustawa Prawo pocztowe została opublikowana. Ponadto, wbrew twierdzeniom wnoszących odwołanie, z pkt 60 zasad ramowych UOIG nie wynika obowiązek odrębnego opublikowania przez państwo członkowskie wyników konsultacji społecznych. Wreszcie Sąd wywiódł z faktu, że zgodnie z rozważaniami przedstawionymi w pkt 46–50 zaskarżonego wyroku Komisja mogła skutecznie uznać, iż wymogi przejrzystości, o których mowa w pkt 14 zasad ramowych UOIG, zostały spełnione, skutkiem czego wysnuty przez nią odpowiedni wniosek zawarty w motywie 160 spornej decyzji nie jest obarczony błędem.
W tym względzie należy zauważyć, że z brzmienia pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG wynika, iż wbrew temu, co twierdzą wnoszące odwołanie, państwa członkowskie nie są zobowiązane do publikowania osobno wyników konsultacji społecznych, ponieważ wyniki te mogą znaleźć się na przykład w akcie, na mocy którego państwo członkowskie powierza danemu przedsiębiorstwu odpowiedzialność za zarządzanie UOIG.
Jednakże fakt, że ustawa Prawo pocztowe, co do której nie zakwestionowano, iż zawiera istotne elementy dotyczące sposobu obliczania rekompensaty i jej wysokości, została opublikowana, niekoniecznie oznacza, że Rzeczpospolita Polska spełniła przewidziany w pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG obowiązek publikowania wyników konsultacji społecznych, w tym przypadku konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r.
W tym względzie rząd polski podnosi, że obowiązek ten został spełniony, ponieważ pojęcie „wyników konsultacji społecznych” w rozumieniu pkt 60 lit. a) odpowiada w rzeczywistości decyzji o przyznaniu konkretnej rekompensaty na określonych zasadach, a w konsekwencji publikacja tych ostatnich informacji, zawarta w ustawie Prawo pocztowe, oznacza, że wspomniane wyniki również zostały opublikowane.
Należy jednak zaznaczyć, że w świetle jasnego brzmienia pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG taka wykładnia obowiązku publikacji wyników konsultacji publicznych w rozumieniu tego punktu nie może zostać przyjęta. W tym względzie należy uściślić, że w wypadku gdy państwo członkowskie zdecyduje się na spełnienie obowiązku publikacji wyników konsultacji społecznych poprzez publikację aktu, na mocy którego powierzono zarządzanie UOIG, aby nie pozbawić tego obowiązku skuteczności, należy, aby owa publikacja zawierała wyraźne odniesienie, z wystarczającym stopniem szczegółowości, do wyników konsultacji społecznych przeprowadzonych w ramach postępowania, które doprowadziło do przyjęcia rzeczonego aktu.
Wynika stąd, że zawarte w pkt 54 zdanie pierwsze zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu, zgodnie z którym Komisja stwierdziła, nie popełniając błędu co do okoliczności faktycznych, iż ustawa Prawo pocztowe „została opublikowana”, nie wystarcza do uzasadnienia wniosku, że rząd polski zastosował się do obowiązku publikacji wyników konsultacji społecznych we wrześniu 2010 r. w rozumieniu pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG.
To samo dotyczy twierdzenia Sądu zawartego w pkt 54 zdanie ostatnie zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym okoliczność, że Komisja mogła zasadnie uznać, iż wymogi przejrzystości, o których mowa w pkt 14 zasad ramowych UOIG, zostały spełnione, pozwala stwierdzić, że Komisja nie popełniła błędu, gdy stwierdziła, iż wymóg przejrzystości został spełniony.
Wynikające z rzeczonego pkt 14 wymogi dotyczące dowodu uwzględnienia potrzeb w zakresie usług publicznych w drodze konsultacji społecznych lub innych właściwych środków nie mogą bowiem być utożsamiane z wymogiem przejrzystości przewidzianym w pkt 60 lit. a) zasad ramowych UOIG, który dotyczy w szczególności publikacji wyników konsultacji społecznych. Zatem okoliczność, że państwo członkowskie spełniło wymogi określone w pkt 14 zasad ramowych UOIG, niekoniecznie oznacza, że zastosowało się ono również do obowiązku przejrzystości w rozumieniu wspomnianego pkt 60 lit. a) tych zasad ramowych.
Z powyższych rozważań wynika, że Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku dopuścił się szeregu naruszeń prawa w odniesieniu do wykładni wymogów wynikających z pkt 60 zasad ramowych UOIG.
Z orzecznictwa Trybunału wynika jednak, że naruszenie prawa, którego dopuścił się Sąd, nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, jeśli jego sentencja jest zasadna w świetle innych względów prawnych (wyrok z dnia 21 września 2017 r., Easy Sanitary Solutions i EUIPO/Group Nivelles,
C‑361/15 P i C‑405/15 P
,
EU:C:2017:720
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku z motywu 122 spornej decyzji wynika, iż Komisja uznała, że Rzeczpospolita Polska nie musi udowadniać, iż zgodnie z wymogami określonymi w pkt 14 zasad ramowych UOIG należycie uwzględniła potrzeby w dziedzinie usług publicznych, przeprowadzając konsultacje społeczne lub przy użyciu innych odpowiednich środków, ponieważ zobowiązania z zakresu usług publicznych przyznane PP odpowiadały wymogom w dziedzinie powszechnych usług pocztowych wynikającym z dyrektywy pocztowej. Komisja stwierdziła ponadto we wspomnianym motywie 122, że w każdym razie zorganizowano konsultacje społeczne dotyczące ustawy Prawo pocztowe oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. W tym względzie użycie wyrażeń w języku angielskim „
in any event
” dowodzi, że to ostatnie stwierdzenie Komisji wydaje się być dokonane tytułem uzupełnienia.
Tymczasem w pkt 50 zaskarżonego wyroku, który nie został zakwestionowany przez wnoszące odwołanie w ramach odwołań, Sąd potwierdził wspomnianą ocenę Komisji zawartą w motywie 122 spornej decyzji w ten sposób, że ponieważ władze polskie zastosowały się do wymogów wynikających z dyrektywy pocztowej, nie musiały już wywiązać się ze zobowiązań przewidzianych w pkt 14 zasad ramowych UOIG.
Wynika stąd, że błędy, jakich dopuścił się Sąd i stwierdzone w pkt 63 niniejszego wyroku, jeśli chodzi o wykładnię wymogów wynikających z pkt 60 zasad ramowych UOIG, w szczególności tę dotyczącą publikacji wyników konsultacji społecznych, o której mowa w pkt 14 tych zasad ramowych w rozumieniu pkt 60 lit. a), nie mogą mieć wpływu na wniosek Sądu co do oddalenia skarg wnoszących odwołanie.
Z powyższych rozważań wynika, że druga część zarzutu drugiego nie może zostać uwzględniona, a zarzut drugi należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
Zarzut trzeci, który jest podzielony na cztery części, oparty jest z jednej strony na naruszeniu art. 106 ust. 2 TFUE w zakresie, w jakim Sąd niesłusznie stwierdził, że wymogi z pkt 52 zasad ramowych UOIG zostały spełnione oraz, z drugiej strony, na naruszeniu art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej.
Jeśli chodzi o część pierwszą tego zarzutu, wnoszące odwołanie kwestionują pkt 84–86 zaskarżonego wyroku i podnoszą w istocie dyskryminacyjny charakter funduszu kompensacyjnego, a także dokonaną przez rząd polski nieprawidłową transpozycję art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy pocztowej.
Stanowisko Sądu jest niespójne w zakresie, w jakim stwierdził, że usługi kurierskie nie stanowią usług wymiennych z usługą powszechna, podczas gdy w przypadku usług wchodzących w zakres usługi powszechnej stwierdził, iż z punktu widzenia konsumentów stanowią one usługi wymienne.
Po pierwsze, wnoszące odwołanie twierdzą, że odnośnie do sposobu świadczenia tej usługi, jej cen oraz pozostałych wymogów ustawowych brak jest jakiejkolwiek zbieżności pomiędzy usługą powszechną, a usługami wchodzącymi w zakres usługi powszechnej. Te dwa rodzaje usług są zasadniczo różne.
W szczególności przede wszystkim usługa powszechna powinna być świadczona w sposób jednolity i zgodnie z określonym podziałem wynikającym z rozmieszczenia placówek pocztowych, a także na podstawie szczególnej taryfy opłat za przewóz przesyłek pocztowych. Tymczasem operatorzy świadczący usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej nie podlegają żadnym z tych ograniczeń.
Następnie usługa powszechna powinna być świadczona po cenach przystępnych zatwierdzonych przez krajowy pocztowy organ regulacyjny, podczas gdy operatorzy świadczący usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej mogą swobodnie ustalać ceny tych usług. Tymczasem Komisja zastosowała jednolitą stawkę procentową dla tych dwóch rodzajów usług, podczas gdy wyniki księgowe PP z tytułu świadczenia tych usług różnią się bardzo od siebie. Oba te wyniki jasno pokazują, jak nieprawidłowe są wnioski Sądu w zakresie takiego samego traktowania usługi powszechnej i usług wchodzących w zakres usługi powszechnej ze względu na rzekomo podobne cechy obu usług.
Wreszcie usługa powszechna wymaga, aby operator zapewniał jedno opróżnienie skrzynki nadawczej i doręczenie przesyłek pocztowych, co najmniej raz dziennie i nie mniej niż przez 5 dni w tygodniu, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy oraz w sposób umożliwiający uzyskanie przez nadawcę dokumentu potwierdzającego odbiór przesyłki rejestrowanej. Tymczasem przepisy krajowe nie nakładają takiego wymogu na usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, ponieważ wspomniany wymóg może wynikać ze zobowiązań umownych operatora, nie będąc jednak cechą konstytutywną tych usług.
Po drugie, wnoszące odwołanie podnoszą, że twierdzenie Sądu zawarte w pkt 85 zaskarżonego wyroku jest nieprawidłowe i sprzeczne z zasadami matematycznymi ze względu na to, że odsetek wpłacony przez PP na rzecz funduszu kompensacyjnego w żadnym wypadku nie może być wyższy od wkładu innych operatorów pocztowych.
Po trzecie, co się tyczy pkt 86 zaskarżonego wyroku, przypominają one, że usługa powszechna jest świadczona w ogólnym interesie praktycznie w warunkach monopolu, podczas gdy usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej stanowią zliberalizowany segment rynku charakteryzujący się silną konkurencją.
W ramach drugiej części zarzutu trzeciego twierdzą one, że Sąd naruszył art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej z powodu nieproporcjonalnego charakteru funduszu kompensacyjnego.
Po pierwsze, przy badaniu skarg Sąd całkowicie pominął kwestię związaną z rozbieżnością pomiędzy odpowiednim średnim ważonym kosztem kapitału (weighted average cost of capital - WACC), przyjętym dla wyliczenia dopłaty do kosztu netto (ustalony na poziomie 10,82%) oraz poziomem stopy zwrotu z usług wymiennych przyjętym przez Komisję przy określaniu proporcjonalności wkładu w wysokości 2% przychodów. Skoro więc dla segmentu rynku usług pocztowych przyjęto, iż minimalny koszt kapitału wynosi 10,82%, to przyjęcie przez Komisję, a następnie przez Sąd, iż stopa zwrotu z usług wymiennych na poziomie 5,5% pozwala przyjąć stopę zwrotu 2% jako poziom wkładu, który nie stanowiłby czynnika wypierającego wydajnych konkurentów z rynku ani czynnika zniechęcającego ich do wejścia na rynek, stanowi oczywistą sprzeczność.
Po drugie, wnoszące odwołanie twierdzą, że wnioski Sądu nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Z jednej strony, nawet przy założeniu, że Komisja nie dysponowała danymi innymi niż dane dotyczące stopy zwrotu PP, wyciągnięte przez nią wnioski są w każdym razie nieprawidłowe.
Z drugiej strony, Komisja powinna była przyjąć, że rok 2013 był pierwszym rokiem liberalizacji rynku usług pocztowych, a co za tym idzie powinna założyć, że wraz ze wzrostem konkurencji na rynku usług wchodzących w zakres usługi powszechnej rentowność będzie się obniżać.
Ponadto wnoszące odwołanie kwestionują stanowisko Sądu, zgodnie z którym jedynie rok 2013, który stanowi rzeczywiście jedyny rok, w którym wnoszące odwołanie osiągnęły stopę zwrotu przewidzianą przez Komisję, ma znaczenie dla niniejszych sporów, ponieważ wydając sporną decyzję, Komisja nie mogła wiedzieć, czy koszt netto nie wystąpił również w odniesieniu do roku 2015.
Wreszcie ustanowienie funduszu kompensacyjnego wymaga również wprowadzenia mechanizmu ochrony przed nadmiernymi korzyściami. Fundusz kompensacyjny powinien bowiem brać pod uwagę zyski w kolejnych latach uzyskane przez operatora wyznaczonego, zwłaszcza gdy operator nie został wyznaczony w procedurze konkurencyjnej, jak również szczególną sytuację rynku znajdującego się w początkowej fazie liberalizacji.
W ramach trzeciej części zarzutu trzeciego wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej, nie uznając braku przejrzystości procesu tworzenia funduszu kompensacyjnego. W tym względzie Sąd błędnie powołał się na wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada (
T‑643/11
,
EU:T:2014:1076
).
Wnoszące odwołanie przypominają, że podnosiły przed Sądem, iż ostateczny model funduszu i maksymalny udział w dopłacie (2% przychodu) nie został poddany postępowaniu konsultacyjnemu i zainteresowane podmioty nie miały możliwości zgłoszenia uwag. W niniejszej sprawie istotne jest zatem orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada (
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
), ponieważ nie można wykluczyć, że stanowisko rządu uległoby zmianie, gdyby umożliwiono zainteresowanym podmiotom wyrażenie stanowiska w zakresie podwyższonego dwukrotnie wskaźnika maksymalnego udziału w dopłacie.
Jeśli chodzi o czwartą część zarzutu trzeciego, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd w pkt 153–156 zaskarżonego wyroku naruszył art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej z powodu naruszenia przesłanki dotyczącej niesprawiedliwego obciążenia finansowego.
Przede wszystkim wnoszące odwołanie uważają, że w przeciwieństwie do wyroków: z dnia 6 października 2010 r., Komisja/Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
), a także z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), uregulowanie krajowe przewiduje, że jeżeli koszt netto generuje straty, ich kwota stanowi automatycznie nieuzasadnione obciążenie dla PP. Domniemanie to oznacza, że ani kwota straty, ani cechy właściwe PP, takie jak jakość jej sprzętu, jej sytuacja gospodarcza i finansowa czy udział w rynku, nie powinny być badane pod kątem przesłanki dotyczącej niesprawiedliwego obciążenia.
Ze względu na dużą zbieżność uregulowań Unii dotyczących finansowania usługi powszechnej na rynku telekomunikacyjnym i pocztowym stanowisko Trybunału wyrażone w ww. wyrokach powinno zostać uwzględnione w niniejszej sprawie. W tym względzie metoda stosowana w przepisach krajowych w celu finansowania kosztu netto usługi powszechnej jest niezgodna z modelem finansowania przewidzianym w dyrektywie pocztowej.
Stanowisko wnoszących odwołanie w kwestii sposobu obliczania niesprawiedliwego obciążenia wyznaczonego operatora znajduje ponadto potwierdzenie w sprawozdaniu grupy europejskich regulatorów w dziedzinie usług pocztowych z 2012 r., zatytułowanym
Net Cost Calculation and Evaluation of a Reference Scenario
(obliczenie kosztu netto i ocena scenariusza odniesienia), a także w doktrynie.
Następnie podnoszą one naruszenie zasady jednolitości wykładni prawa Unii ze względu na to, że w Polsce sądy krajowe rozpatrujące skargi na decyzje krajowego organu regulacyjnego dotyczące rynku pocztowego nie biorą pod uwagę wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym skierowanych do Trybunału w toku postępowania.
Wreszcie przepisy krajowe są niewystarczające, ponieważ co do zasady w ramach postępowania w sprawie kontroli decyzja co do istoty sprawy nie jest badana.
Wnoszące odwołanie wskazują w replikach, że w ramach pierwszej, drugiej i czwartej części zarzutu trzeciego wskazały w sposób wyraźny uzasadnienie zaskarżonego wyroku i że przedstawiły one również argumenty zmierzające do zakwestionowania nie okoliczności faktycznych, lecz dokonanej przez Sąd błędnej kwalifikacji prawnej usług wchodzących w zakres usługi powszechnej, a także do wykazania, że Sąd błędnie zastosował prawo Unii w odniesieniu do naruszenia art. 7 ust. 1 i 3–5 dyrektywy pocztowej.
Komisja uważa, że części pierwsza, druga i czwarta zarzutu trzeciego są niedopuszczalne, a w każdym razie zarzut ten w całości jest bezzasadny. Rząd polski uważa natomiast, że zarzut jest niedopuszczalny w całości, a w każdym razie bezzasadny.
Ocena Trybunału
W ramach pierwszej części zarzutu trzeciego wnoszące odwołanie kwestionują w istocie pkt 84–86 zaskarżonego wyroku i podnoszą dyskryminacyjny charakter funduszu kompensacyjnego, a także nieprawidłową transpozycję przez rząd polski art. 7 ust. 3 i 4 dyrektywy pocztowej.
Należy zaznaczyć, po pierwsze, że argumenty przedstawione przez wnoszące odwołanie i streszczone w pkt 70–77 niniejszego wyroku na poparcie pierwszej części tego zarzutu zmierzają w istocie do podważenia dokonanej przez Sąd w pkt 84 i 85 zaskarżonego wyroku oceny okoliczności faktycznych dotyczącej zamiennego charakteru powszechnych usług pocztowych i pocztowych usług wymiennych, a także konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z metody obliczania kwoty składki obciążającej PP.
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału jedynie Sąd jest właściwy do dokonywania ustaleń faktycznych i oceny dowodów. Ocena okoliczności faktycznych i dowodów nie stanowi zatem – z zastrzeżeniem przypadków ich przeinaczenia – kwestii prawnej, podlegającej, jako taka, kontroli Trybunału w postępowaniu odwoławczym [wyrok z dnia 13 lutego 2020 r., Grecja/Komisja (trwałe użytki zielone),
C‑252/18 P
,
EU:C:2020:95
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo)].
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że wnoszące odwołanie nie podnoszą żadnego przeinaczenia okoliczności faktycznych lub dowodów zbadanych przez Sąd.
Po drugie, jeśli chodzi o twierdzenie dotyczące pkt 86 zaskarżonego wyroku, wnoszące odwołanie nie wskazują w sposób wystarczająco jasny naruszenia prawa, jakiego miał dopuścić się Sąd w zaskarżonym wyroku, co w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 31 niniejszego wyroku uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem oceny dokonanej przez Sąd.
Z powyższego wynika, że pierwsza część zarzutu trzeciego jest w całości niedopuszczalna i powinna zostać oddalona.
Druga część zarzutu trzeciego jest oparta na utrzymywanym naruszeniu art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej z uwagi na nieproporcjonalny charakter funduszu kompensacyjnego. Tymczasem, podobnie jak w odniesieniu do części argumentacji dotyczącej pierwszej części tego zarzutu, argumentacja na poparcie drugiej części tego zarzutu ma w istocie na celu podważenie dokonanej przez Sąd oceny okoliczności faktycznych w zakresie badania proporcjonalności funduszu kompensacyjnego w świetle przedstawionych mu dowodów, nie podnosząc jakiegokolwiek przeinaczenia w tym względzie.
W konsekwencji również druga część zarzutu trzeciego jest niedopuszczalna i w związku z tym należy ją odrzucić.
W trzeciej części zarzutu trzeciego wnoszące odwołanie podnoszą w istocie, że Sąd naruszył art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej, nie uznając braku przejrzystości procesu tworzenia funduszu kompensacyjnego.
Należy przypomnieć w tym względzie, że jak wynika z pkt 45–52 niniejszego wyroku, dotyczących badania części pierwszej zarzutu drugiego, Sąd nie naruszył prawa, stwierdzając w pkt 47 i 48 zaskarżonego wyroku, że wnoszące odwołanie mogły skutecznie przedstawić swoje uwagi i że nowe konsultacje nie przyniosły „istotnej wartości dodanej” w rozumieniu pkt 14 zasad ramowych UOIG w porównaniu z konsultacjami społecznymi we wrześniu 2010 r.
W tych okolicznościach, bez potrzeby wypowiadania się przez Trybunał w przedmiocie dopuszczalności części trzeciej zarzutu trzeciego, należy stwierdzić, że w zakresie, w jakim w ramach tej części zarzutu wnoszące odwołanie nie twierdzą ani nie wykazują, iż przewidziany w art. 7 ust. 5 dyrektywy pocztowej obowiązek przestrzegania zasady przejrzystości wymagał w niniejszym wypadku szerszego zasięgnięcia opinii zainteresowanych stron niż wynikający z pkt 14 zasad ramowych UOIG, uzasadnienie przedstawione w pkt 45–51 niniejszego wyroku jest wystarczające dla stwierdzenia, że ta część jest bezzasadna.
Czwarta część zarzutu trzeciego dotyczy tego, że w pkt 153–156 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej ze względu na nieuwzględnienie przesłanki dotyczącej niesprawiedliwego obciążenia finansowego.
Należy zaznaczyć – podobnie jak uczyniły to Komisja i rząd polski – że chociaż wnoszące odwołanie powtarzają i wskazują kwestionowane punkty zaskarżonego wyroku, tę część czwartą należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W odniesieniu bowiem do części argumentacji przedstawionej przez wnoszące odwołanie w ramach wspomnianej czwartej części zarzutu, która została streszczona w pkt 87–89 i 91 niniejszego wyroku, należy zauważyć, że za pomocą tej argumentacji ograniczają się one w istocie do zakwestionowania treści spornej decyzji oraz ustawy Prawo pocztowe, przy czym w żadnym momencie nie odnoszą się one szczegółowo do oceny dokonanej przez Sąd i nie wskazują, w jaki sposób Sąd naruszył prawo.
Tymczasem Trybunał orzekł już, że argumenty odwołania, które nie stanowią krytyki wyroku wydanego przez Sąd w następstwie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz decyzji, której stwierdzenia nieważności zażądano przed Sądem, są oczywiście niedopuszczalne (postanowienie z dnia 27 września 2012 r., Brighton Collectibles/OHIM i Felmar,
C‑624/11 P
, niepublikowane,
EU:C:2012:598
, pkt
).
Jeśli chodzi o argument dotyczący naruszenia zasady jednolitości wykładni prawa Unii, streszczony w pkt 90 niniejszego wyroku, to wystarczy stwierdzić, że wnoszące odwołanie nie wskazały w dokładny sposób naruszenia prawa, jakim miałby być dotknięty zaskarżony wyrok.
W każdym razie należy podkreślić, że czwarta część zarzutu trzeciego jest również bezzasadna.
Wnoszące odwołanie kwestionują w istocie metodę zastosowaną przez władze polskie, która została potwierdzona przez Komisję, zgodnie z którą skoro koszt netto świadczenia usług powszechnych generuje straty po stronie podmiotu świadczącego te usługi, kwota tych strat stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe dla tego usługodawcy w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej. W szczególności wnoszące odwołanie uważają, że badanie przesłanki dotyczącej „niesprawiedliwego obciążenia finansowego” powinno odpowiadać badaniu wymaganemu przez Trybunał, w szczególności w wyrokach: z dnia 6 października 2010 r., Komisja/Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
, pkt
,
); a także z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
, pkt
,
), dotyczących porównywalnej dziedziny powszechnej usługi łączności elektronicznej, która wymagałaby zbadania szczególnej sytuacji danego przedsiębiorstwa na podstawie zbioru elementów, takich jak w szczególności jego udział w rynku i jego udział finansowy.
W tym względzie należy, po pierwsze, przypomnieć, że w pkt 153 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zasadniczo, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej ustawa Prawo pocztowe wymaga od właściwego organu krajowego ustalenia, czy obowiązki świadczenia usługi powszechnej stanowią dla wyznaczonego operatora nieuzasadnione obciążenie finansowe. Zdaniem Sądu tak jest w niniejszej sprawie, ponieważ z motywu 16 spornej decyzji wynika, że zadaniem polskiego regulatora pocztowego [UKE] jest dokonanie tej oceny zgodnie z ustawą Prawo pocztowe wdrażającą wspomnianą dyrektywę pocztową.
Tymczasem to ostatnie stwierdzenie Sądu w odniesieniu do ciążącego na tym regulatorze pocztowym obowiązku sprawdzenia, czy obowiązki świadczenia usługi powszechnej stanowią w rozumieniu art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej nieuzasadnione obciążenie finansowe dla wyznaczonego operatora, nie zostało zakwestionowane przez wnoszące odwołanie.
Po drugie, w pkt 156 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył, że rozpatrywany środek nie pociąga za sobą żadnego automatycznego prawa do rekompensaty kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej przez PP, ponieważ z motywów 16, 84–87 i 144 spornej decyzji wynika bowiem, że owo prawo do rekompensaty przysługuje jedynie w przypadku, gdy świadczenie usługi powszechnej przynosi stratę księgową. W tymże pkt 156 Sąd dodaje, że to prawo do rekompensaty odpowiada najniższej spośród kwot dotyczących albo straty księgowej wynikającej ze świadczenia usługi powszechnej, albo kwot kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej, jak wskazała Komisja w motywie 144 spornej decyzji, że rozpatrywany środek jest bardziej restrykcyjny niż zasady ramowe UOIG, które potencjalnie umożliwiałyby całkowitą rekompensatę kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej.
Tymczasem przy założeniu, że orzecznictwo wynikające z wyroków z dnia 6 października 2010 r., Komisja/Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
) oraz z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), ma zastosowanie w ramach wykładni dyrektywy pocztowej, należy, z jednej strony, zauważyć, że stwierdzenie w pkt 156 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym prawo do rekompensaty przysługuje jedynie wtedy, gdy świadczenie usług powszechnych pociąga za sobą straty księgowe dla przedsiębiorstwa zobowiązanego do świadczenia tych usług, pozwala uznać, że kryterium zastosowane przez Trybunał w ramach tego orzecznictwa, czyli że obciążenie ma „nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia”, zostało spełnione.
Z drugiej strony należy stwierdzić, że z pkt 25 zasad ramowych UOIG, do którego odwołuje się motyw 144 spornej decyzji, przywołanego przez Sąd w pkt 156 zaskarżonego wyroku, wynika, że kwota rekompensaty może być również obliczana na podstawie metody „nieponiesionych kosztów netto”, która polega na obliczeniu kosztu netto niezbędnego, rzeczywistego lub oczekiwanego, w celu wykonania zobowiązań z zakresu usług publicznych i która odpowiada różnicy między kosztem netto ponoszonym przez usługodawcę, w sytuacji gdy wykonuje on te zobowiązania, a kosztem lub zyskiem tego samego usługodawcy, gdy ich nie świadczy. Tak więc w świetle brzmienia tego pkt 25 taka metoda obliczania mogłaby co do zasady prowadzić do rekompensaty za koszt obowiązku świadczenia usługi powszechnej nawet w przypadku braku wystąpienia strat finansowych ze strony podmiotu świadczącego usługi publiczne.
Tymczasem wnoszące odwołanie nie zakwestionowały, że – jak słusznie zauważył Sąd w pkt 156 zaskarżonego wyroku – ta metoda obliczania prawa do rekompensaty jest mniej restrykcyjna niż metoda stosowana przez Rzeczpospolitą Polską w ramach ustawy Prawo pocztowe i badana przez Komisję w spornej decyzji.
Należy dodać w tym względzie, że wpólnotowe ramy dotyczące pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych (
Dz.U. 2005, C 297, s. 4
) mające zastosowanie w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych w sprawach zakończonych wyrokami z dnia 6 października 2010 r., Komisja/Belgia (
C‑222/08
,
EU:C:2010:583
) oraz z dnia 6 października 2010 r., Base i in. (
C‑389/08
,
EU:C:2010:584
), na które powołały się wnoszące odwołanie, nie przewidywały takiej metody dotyczącej „nieponiesionych kosztów netto”, co potwierdza, że orzecznictwo to nie jest w każdym razie decydujące dla oceny zbadania zasadności oceny Sądu w ramach niniejszych odwołań.
Z powyższego wynika, że czwarta część zarzutu trzeciego jest niedopuszczalna, a w każdym razie bezzasadna, w związku z czym należy ją oddalić.
W konsekwencji, ponieważ żadna z części zarzutu trzeciego nie została uwzględniona, zarzut trzeci należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
W przedmiocie zarzutu czwartego, który dotyczy pkt 167 zaskarżonego wyroku, wnoszące odwołanie podnoszą, że Sąd naruszył art. 7 ust. 1 dyrektywy pocztowej poprzez akceptację finansowania kosztu usługi powszechnej poprzez liczne prawa wyłączne i szczególne przyznane PP.
Podkreślają one, że prawa wyłączne i szczególne, inne niż te, o których mowa w art. 8 dyrektywy pocztowej, z których nadal korzystała PP, zostały wyraźnie wymienione w motywach 52–56 spornej decyzji i że ich istnienie nie stanowi spornego elementu. W celu stwierdzenia istnienia tych usług nie było zatem konieczne przedstawienie argumentów pozwalających na wykazanie, że nie należą one do kategorii praw, o których mowa w tym art. 8. Wystarczyłoby w tym celu przeanalizować wspomniany artykuł, czego Sąd nie uczynił. Dodają one, że niektóre z tych praw wyłącznych i szczególnych nie mają żadnego związku funkcjonalnego z usługą powszechną.
W replikach wnoszące odwołanie twierdzą, że wykazały, iż wbrew temu, co stwierdził Sąd, ze złożonych do Komisji skarg wynika, że prawa wyłączne przyznane PP nie są dopuszczalne w świetle przepisów sektorowych dotyczących usługi powszechnej. Ponadto zgodnie z właściwym orzecznictwem Sąd uznał za uzasadnione zbadanie w szczególności zasad finansowania usługi powszechnej w sektorze usług powszechnych. W tym względzie przypominają one, że kwestia praw wyłącznych jest funkcjonalnie związana z rozpatrywaną pomocą przyznaną PP.
Komisja i rząd polski uważają, że zarzut czwarty jest niedopuszczalny, a w każdym razie bezzasadny.
Ocena Trybunału
W pkt 167 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że wnoszące odwołanie nie przedstawiły żadnego argumentu pozwalającego wykazać, iż prawa przyznane PP, takie jak określone w motywach 51–56 spornej decyzji, nie wchodzą w zakres wyjątku wyraźnie przewidzianego w art. 8 dyrektywy pocztowej i w związku z tym mogą wykazać błąd polegający na zarzucanym naruszeniu tej dyrektywy.
W tym względzie w ramach zarzutu czwartego wnoszące odwołanie podnoszą zasadniczo, że prawa wyłączne i szczególne przyznane PP zostały wymienione w spornej decyzji i że ich istnienie nie stanowiło spornego elementu, co oznaczało, że nie było konieczności wysuwania argumentów mogących wykazać, iż nie należą one do kategorii praw, o których mowa w art. 8 dyrektywy pocztowej.
Tymczasem, po pierwsze, należy stwierdzić, że wnoszące odwołanie, nie powołując się przy tym na jakiekolwiek przeinaczenie ich argumentacji przed Sądem, nie zarzucają naruszenia ogólnych zasad prawa ani przepisów proceduralnych dotyczących ciężaru dowodu i postępowania dowodowego.
Po drugie, argument, zgodnie z którym prawa przyznane PP stanowiły prawa wyłączne i szczególne podlegające zakazowi przewidzianemu w art. 7 ust. 1 dyrektywy pocztowej i że w związku z tym nie są objęte wyjątkiem ustanowionym w art. 8 tej dyrektywy, nie może zostać uwzględniony.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy pocztowej państwa członkowskie bowiem nie udzielają ani nie utrzymują w mocy wyłącznych lub szczególnych praw w zakresie ustanawiania i świadczenia usług pocztowych. W tym względzie art. 8 tej dyrektywy stanowi wyjątek od postanowień art. 7 tej dyrektywy, ponieważ stanowi, że nie naruszają one prawa państw członkowskich do organizowania umieszczania skrzynek pocztowych na publicznych drogach, emitowania znaczków pocztowych i świadczenia usługi przesyłek poleconych stosowanej w procedurach sądowych lub administracyjnych zgodnie z ich ustawodawstwem krajowym.
Ze związku pomiędzy przepisami art. 7 ust. 1 i art. 8 dyrektywy pocztowej wynika zatem, że istnienie praw wyłącznych lub szczególnych, objętych co do zasady zakazem przewidzianym w art. 7 ust. 1, niekoniecznie oznacza, że prawa te nie mogą należeć do różnych kategorii usług, o których mowa w art. 8 wspomnianej dyrektywy i których zakaz ten nie narusza.
Wobec powyższego zarzut czwarty należy oddalić.
Z całości powyższych rozważań wynika, że skoro żaden zarzut odwołań nie został uwzględniony, odwołania te należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
Artykuł 138 § 1 tego regulaminu, mający zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tegoż regulaminu, stanowi, że kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ spółki Inpost Paczkomaty i Inpost przegrały sprawę, a Komisja oraz rząd polski wniosły o obciążenie ich kosztami postępowania, należy obciążyć te spółki kosztami niniejszego postępowania odwoławczego.

Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Odwołania zostają oddalone.

2)
Inpost Paczkomaty sp. z o.o. i Inpost S.A. zostają obciążone kosztami postępowania.

Ilešič
Lycourgos
Jarukaitis
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 17 grudnia 2020 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes dziesiątej izby
M. Ilešič
(
*1
)	Język postępowania: polski.