CELEX: 62017CJ0219
Eelotsusetaotlus
Õigusaktide ühtlustamine
Krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve
Olulise osaluse omandamine krediidiasutuses
Menetlus, mille suhtes kohaldatakse direktiivi 2013/36/EL ning määruseid (EL) nr 1024/2013 ja (EL) nr 468/2014
Ühine haldusmenetlus
Euroopa Keskpanga (EKP) ainuotsustusõigus
Hagi, mis on esitatud riikliku pädeva asutuse vastu võetud ettevalmistavate aktide peale
Riigisisese otsuse seadusjõu väidetav rikkumine

Eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada ELTL artikli 256 lõiget 1 ning artikli 263 esimest, teist ja viiendat lõiku.
Taotlus on esitatud menetluses, mille pooled on ühelt poolt Silvio Berlusconi ja Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (edaspidi „Fininvest“) ning teiselt poolt Banca d’Italia (Itaalia Keskpank) ja Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS) (kindlustusjärelevalve asutus, Itaalia, edaspidi „IVASS“) ning mille ese on kontroll krediidiasutuses olulise osaluse omandamise üle.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
CRD IV direktiiv
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/36/EL, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet, millega muudetakse direktiivi 2002/87/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ (
ELT 2013, L 176, lk 338
, niinimetatud
capital requirement
direktiiv, edaspidi „CRD IV direktiiv“), artikkel 22 „Kavandatavast omandamisest teatamine ja selle hindamine“ sätestab:
„1.   Liikmesriigid nõuavad, et üksinda või kooskõlastatult tegutsevad füüsilised või juriidilised isikud („kavandavad omandajad“), kes on otsustanud otseselt või kaudselt omandada olulise osaluse krediidiasutuses või seda osalust otseselt või kaudselt suurendada nii, et tekkiv osa häälte arvust või kapitalist oleks 20%, 30% või 50% või ületaks neid määrasid, või nii, et kõnealune krediidiasutus muutuks tema või nende tütarettevõtjaks („kavandatav omandamine“), teataksid kirjalikult enne osaluse omandamist selle krediidiasutuse pädevatele asutustele, milles nad soovivad omandada või suurendada olulist osalust, kavandatava osaluse suuruse ja teabe, mis on määratletud kooskõlas artikli 23 lõikega 4. […]
2.   Pädevad asutused annavad lõike 1 kohase teabe ja lõike 3 kohase täiendava teabe kättesaamisest kavandavale omandajale kirjalikult teada kohe või hiljemalt kahe tööpäeva jooksul alates teabe kättesaamisest.
Pädevatel asutustel on alates teate ja kõikide dokumentide, mille lisamist liikmesriik artikli 23 lõikes 4 osutatud loetelu alusel nõuab, kättesaamist tõendava kirjaliku kinnituse kuupäevast kuni 60 tööpäeva („hindamisaeg“) aega artikli 23 lõikes 1 sätestatud hindamise („hindamine“) teostamiseks.
Teate kättesaamisel teatavad pädevad asutused kavandavale omandajale hindamisaja lõppkuupäeva.
3.   Vajaduse korral võivad pädevad asutused hindamisaja jooksul, ent hiljemalt hindamisaja viiekümnendal tööpäeval nõuda lisateavet, mis on vajalik hindamise lõpuleviimiseks. Teabepäring esitatakse kirjalikult ning selles täpsustatakse, millist lisateavet on vaja.
Pädevate asutuste poolt esitatud teabepäringu ja sellele kavandavalt omandajalt vastuse saamise vaheliseks perioodiks hindamisaeg peatub. Peatumine ei tohi kesta kauem kui kakskümmend tööpäeva. Pädevate asutuste edaspidised täiendavat või selgitavat teavet nõudvad teabepäringud on pädevate asutuste kasutada nende äranägemisel, kuid nende tulemusena ei tohi hindamisaeg peatuda.
4.   Pädevad asutused võivad lõike 3 teises lõigus osutatud hindamisaja peatamist pikendada kuni 30 tööpäevani, kui kavandav omandaja asub või teda reguleeritakse kolmandas riigis või ta on füüsiline või juriidiline isik ja tema üle ei teostata järelevalvet käesoleva direktiivi või direktiivide 2009/65/EÜ, 2009/138/EÜ või 2004/39/EÜ alusel.
5.   Kui pädevad asutused otsustavad esitada kavandatava omandamise suhtes vastuväite, teatavad nad sellest kirjalikult hindamisaega ületamata kavandavale omandajale kahe tööpäeva jooksul alates hindamise lõpetamisest ning esitavad oma põhjendused. Kavandava omandaja taotlusel võib otsuse tegemise asjakohased põhjused siseriikliku õiguse kohaselt avalikustada. See ei takista liikmesriiki lubamast pädeval asutusel sellist teavet avaldada ilma kavandava omandaja taotluseta.
6.   Kui pädevad asutused ei esita hindamisaja jooksul kirjalikku vastuväidet kavandatavale omandamisele, loetakse kavandatav omandamine heakskiidetuks.
7.   Pädevad asutused võivad kavandatava omandamise lõpuleviimiseks ette näha maksimumperioodi ning seda vajaduse korral pikendada.
8.   Liikmesriigid ei tohi kehtestada käesolevas direktiivis sätestatust rangemaid nõudeid pädevate asutuste teavitamisele või heakskiitmisele seoses hääleõiguste või kapitali otsese või kaudse omandamisega.
[…]“.
CRD IV direktiivi artikkel 23 „Hindamiskriteeriumid“ sätestab:
„1.   Krediidiasutuse kavandava omandaja tõenäolist mõju arvestades ning selleks, et tagada omandatava krediidiasutuse kindel ja usaldusväärne juhtimine, hindavad pädevad asutused artikli 22 lõikega 1 ette nähtud teate ja artikli 22 lõikes 3 osutatud teabe hindamisel kavandava omandaja sobivust ning kavandatava omandamise rahastamise usaldusväärsust järgmiste kriteeriumide põhjal:
a)
kavandava omandaja maine;
b)
kavandatava omandamise tulemusel krediidiasutuse majandustegevust juhtima asuva juhtorgani iga liikme ja iga kõrgema juhtkonna liikme maine, teadmised, oskused ja kogemused, nagu on sätestatud artikli 91 lõikes 1;
c)
kavandava omandaja finantsseisundi tugevus, pidades eelkõige silmas omandatava krediidiasutuse olemasoleva ja kavandatava majandustegevuse laadi;
[…]
2.   Pädevad asutused võivad keelata kavandatava omandamise üksnes siis, kui neil on selleks mõistlik alus, tuginedes lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele, või kui kavandava omandaja esitatud teave ei ole täielik.
[…]“
Nimetatud direktiivi artikli 119 „Valdusettevõtjate lisamine konsolideeritud järelevalvesse“ lõige 1 näeb ette:
„Vajaduse korral võtavad liikmesriigid vastu tarvilikud meetmed, et võtta finantsvaldusettevõtjad ja segafinantsvaldusettevõtjad konsolideeritud järelevalve alla.“
Ühtse järelevalvemehhanismi määrus
Nõukogu 15. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1024/2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga (
ELT 2013, L 287, lk 63
, niinimetatud ühtse järelevalvemehhanismi määrus või SSM, edaspidi „SSM määrus“) põhjenduses 11 on märgitud:
„[Liidus tuleks] luua pangandusliit, mida toetatakse kõikehõlmavate ja üksikasjalike ühtsete eeskirjadega siseturu kui terviku finantsteenuste jaoks ja mis koosneb ühtsest järelevalvemehhanismist ning uutest hoiuste tagamise ja krediidiasutuste solveerimise raamistikest. […]“.
Nimetatud määruse artikkel 1 „Reguleerimisese ja mõisted“ sätestab:
„Käesoleva määrusega antakse [Euroopa Keskpangale (EKP)] krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga seotud eriülesanded eesmärgiga aidata kaasa krediidiasutuste turvalisusele ja toimekindlusele ning finantssüsteemi stabiilsusele liidus ja kõikides liikmesriikides, pidades täiel määral ja kohase hoolsusega silmas siseturu ühtsust ja terviklikkust, tuginedes krediidiasutuste võrdsele kohtlemisele, et vältida õigusnormide erinevuste ärakasutamist.
[…]
Käesolev määrus ei mõjuta osalevate liikmesriikide riiklike pädevate asutuste kohustust ja sellega seotud volitusi teostada käesoleva määrusega EKP‑le mitte antud järelevalveülesandeid.
[…]“.
Sama määruse artikkel 4 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   EKP-l on artikli 6 raamistikus käesoleva artikli lõike 3 kohaselt ainupädevus täita usaldatavusnõuete täitmise järelevalve eesmärgil järgmisi ülesandeid seoses kõigi osalevates liikmesriikides asutatud krediidiasutustega:
[…]
c)
krediidiasutustes olulise osaluse omandamise ja võõrandamise teatiste hindamine, välja arvatud pankade solveerimise korral, ja tingimusel et kohaldatakse artiklit 15;
[…]
3.   EKP kohaldab talle käesoleva määrusega antud ülesannete täitmisel ja järelevalve kõrgete standardite tagamise eesmärki silmas pidades kogu asjakohast liidu õigust ja kui kõnealusteks liidu õigusaktideks on direktiivid, neid direktiive siseriiklikusse õigusesse ülevõtvaid õigusakte. Kui asjakohane liidu õigus koosneb määrustest ja kui kõnealused määrused tagavad praegu liikmesriikidele sõnaselgelt valikuvõimalused, kohaldab EKP ka kõnealuseid valikuvõimalusi võimaldavaid siseriiklikke õigusakte.
[…]“.
SSM määruse artikli 6 lõige 1 näeb ette, et EKP täidab oma ülesandeid ühtse järelevalvemehhanismi raames, mis hõlmab teda ennast ja riiklikke pädevaid asutusi, ning et EKP vastutab ühtse järelevalvemehhanismi tõhusa ja järjepideva toimimise eest. Sama artikli lõike 2 kohaselt kohustuvad nii EKP kui ka riiklikud pädevad asutused tegema heas usus koostööd ja vahetama teavet. Ilma et see piiraks EKP õigust saada krediidiasutuste poolt pidevalt esitatud teavet otse või omada sellele otsest juurdepääsu, esitavad riiklikud pädevad asutused EKP‑le eelkõige kogu teabe, mida EKP vajab talle käesoleva määrusega antud ülesannete täitmiseks.
Nimetatud määruse artikli 9 „Järelevalve- ja uurimisvolitused“ lõige 1 näeb ette:
„Pidades silmas üksnes EKP-le artikli 4 lõigetega 1 ja 2 ning artikli 5 lõikega 2 antud ülesannete täitmist, käsitatakse EKPd, kui see on asjakohane, osalevates liikmesriikides asjakohase liidu õiguse kohaselt asutatud pädeva või määratud asutusena.
Samal ainsal eesmärgil on EKP-l kõik käesolevas määruses sätestatud volitused ja kohustused. EKP-l on ka kõik volitused ja kohustused, mis on pädevatel ja määratud asutustel asjakohase liidu õiguse alusel, kui käesolevas määruses ei ole sätestatud teisiti. Eelkõige on EKP-l käesoleva peatüki 1. ja 2. jaos loetletud volitused.
EKP-le käesoleva määrusega antud ülesannete täitmiseks vajalikus ulatuses võib EKP nõuda juhiste andmise teel, et kõnealused riiklikud asutused kasutaksid oma volitusi siseriiklikus õiguses sätestatud tingimustel ja nendega kooskõlas, kui käesolev määrus ei anna niisuguseid volitusi EKP-le. Kõnealused riiklikud asutused teavitavad EKP-d täielikult kõnealuste volituste kasutamisest.“
Sama määruse artikkel 15 „Olulise osaluse omandamise hindamine“ sätestab:
„1.   Ilma et see piiraks artikli 4 lõike 1 punktis c sätestatud erandite kohaldamist, esitatakse teatis osalevas liikmesriigis asutatud krediidiasutuses olulise osaluse omandamise kohta või muu sellega seotud teave kooskõlas artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus osutatud õigusaktidele tugineva asjakohase siseriikliku õigusega selle liikmesriigi pädevale asutusele, kus krediidiasutus on asutatud.
2.   Riigi pädev asutus hindab kavandatud omandamist ning edastab teatise ja artikli 4 lõike 3 esimeses lõigus osutatud õigusaktides sätestatud kriteeriumide põhjal ettepaneku otsuse kohta kas olla omandamisele vastu või mitte EKP-le […] ning abistab EKPd vastavalt artiklile 6.
3.   EKP teeb otsuse, kas olla omandamise vastu, asjakohases liidu õiguses sätestatud hindamiskriteeriumide põhjal kooskõlas liidu õiguses ettenähtud menetlusega ja ettenähtud hindamisperioodi jooksul.“
Ühtse järelevalvemehhanismi raammäärus
Euroopa Keskpanga 16. aprilli 2014. aasta määrusega (EL) nr 468/2014, millega kehtestatakse raamistik Euroopa Keskpanga ja riiklike pädevate asutuste vaheliseks ning riiklike määratud asutustega tehtavaks koostööks ühtse järelevalvemehhanismi raames (ühtse järelevalvemehhanismi raammäärus) (
ELT 2014, L 141, lk 1
), (edaspidi „SSM raammäärus“), mis võeti vastu SSM määruse artikli 4 lõike 3 alusel, kehtestatakse ühtse järelevalvemehhanismi raames EKP ja riiklike pädevate asutuste vahelise koostöö raamistik.
SSM raammääruse artikkel 85 „Riiklike pädevate asutuste teavitamine olulise osaluse omandamisest“ sätestab:
„1.   Riiklik pädev asutus, kes saab teate osalevas liikmesriigis asutatud krediidiasutuses olulise osaluse omandamise kavatsusest, teavitab EKPd nimetatud teatest hiljemalt viie tööpäeva jooksul alates teate kättesaamise kinnitamisest kooskõlas [CRD IV direktiivi] artikli 22 lõikega 2.
2.   Riiklik pädev asutus teavitab EKPd vajadusest hindamisperiood täiendava teabe nõude tõttu peatada. Riiklik pädev asutus edastab teabe EKP-le viie tööpäeva jooksul pärast nõude esitamist asjaomasele riiklikule pädevale asutusele.
3.   Samuti teatab riiklik pädev asutus EKP-le asjaomase riigi õiguses sätestatud olulise osaluse omandamisega nõustumise või mittenõustumise otsuse taotlejale teatamise tähtaja.“
Määruse artikkel 86 „Võimaliku omandamise hindamine“ sätestab:
„1.   Riiklik pädev asutus, keda on teavitatud krediidiasutuses olulise osaluse omandamise kavatsusest, hindab võimaliku omandamise vastavust kõigile asjakohases liidu ja riigisiseses õiguses sätestatud tingimustele. Pärast hinnangu andmist koostab riiklik pädev asutus EKP-le omandamisega nõustumise või mittenõustumise otsuse eelnõu.
2.   Riiklik pädev asutus esitab omandamisega nõustumise või mittenõustumise otsuse eelnõu EKP-le vähemalt 15 tööpäeva enne asjakohases [liidu] õiguses määratletud hindamisperioodi lõppu.“ [täpsustatud tõlge]
Nimetatud määruse artikkel 87 „EKP otsus omandamise kohta“ näeb ette:
„EKP omandamisega nõustumise või mittenõustumise otsuse aluseks on EKP hinnang kavandatava omandamise kohta ja riikliku pädeva asutuse otsuse eelnõu. Kohaldatakse artiklis 31 sätestatud õigust olla ära kuulatud.“
Itaalia õigus
Pangandusjärelevalvet reguleerivad õigusnormid
1. septembri 1993. aasta seadusandliku dekreedi nr 385 – Itaalia pangandus- ja krediidialaste seaduste konsolideeritud redaktsioon (decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) (
GURI
korraline lisa nr 230, 30.9.1993), mida on muudetud 12. mai 2015. aasta seadusandliku dekreediga nr 72 (decreto legislativo n. 72) (edaspidi „pangandusseadustik“) ja millega võeti Itaalia õigusesse üle CRD IV direktiivi sätted, artikkel 19 annab Itaalia Keskpangale õiguse väljastada lube finantseerimisasutustes olulise osaluse omandamiseks. Selle artikli lõikes 5 on täpsustatud, et luba antakse juhul, kui „täidetud on tingimused, mis tagavad panga kindla ja usaldusväärse juhtimise, hinnates potentsiaalse omandaja sobivust ning kavandatava omandamise finantseerimise usaldusväärsust järgmiste kriteeriumide põhjal: võimaliku omandaja maine artikli 25 tähenduses […]“.
Pangandusseadustiku artikli 25 „Kapitaliosalus“ lõige 1 täpsustab, et pangandusseadustiku artiklis 19 nimetatud osaluse omanikel peab olema hea maine ja nad peavad vastama pädevuse ja aususe nõuetele, mis tagavad panga kindla ja usaldusväärse juhtimise.
Üleminekusättena nägi 12. mai 2015. aasta seadusandliku dekreedi nr 72 artikli 2 lõige 8 ette, et finantseerimisasutustes osaluse omanike hea maine nõuet puudutavad õigusnormid, mis kehtisid enne selle dekreedi vastuvõtmist, jäävad jõusse.
Need viidatud õigusnormid olid kehtestatud ministri 18. märtsi 1998. aasta dekreedis nr 144 – eeskiri, millega kehtestatakse hea maine nõuded pankade kapitalis osalust omavatele isikutele ning määratakse kindlaks vastavad osaluse piirmäärad (decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante), mille artiklis 1 on täpsustatud need karistused, mis kahjustavad asjasse puutuva isiku head mainet ning mida loetakse seega asjakohase nõude rikkumiseks.
Ministri 18. märtsi 1998. aasta dekreedi nr 144 artiklis 2 kehtestatud üleminekukorras nähti ette, et „isikute puhul, kellele käesoleva eeskirja jõustumise kuupäeval kuulub osalus panga kapitalis, ei pea olema täidetud käesoleva eeskirja artiklis 1 nimetatud nõuded, mida ei olnud sätestatud varasemates õigusnormides, asjaolude suhtes, mis leidsid aset enne seda kuupäeva ja ainult osaluse suhtes, mis oli omandatud varem“.
CRD IV direktiivi artiklit 119 silmas pidades vastu võetud pangandusseadustiku artikliga 63 kehtestati segafinantsvaldusettevõtjates (edaspidi „SFVE“) olulise osaluse omanikele samad kohustused, mis olid kehtestatud pankades olulist osalust omavatele isikutele.
Pangandusseadustiku artikli 67
bis
lõikes 2 on täpsustatud, et Itaalia Keskpank ja IVASS on ühiselt kohustatud tagama nende kohustuste täitmise, kui asjasse puutuvate äriühingute asukoht on Itaalias ja need on tervikuna või osaliselt Itaalia finantskonglomeraatide emaettevõtjad.
Halduskohtumenetlust reguleerivad õigusnormid
Itaalia halduskohtumenetluses on ette nähtud
azione di ottemperanza
.
7. augusti 1990. aasta seaduse nr 241 – uued normid haldusmenetluse ja haldusdokumentidega tutvumise õiguse kohta (legge nr 241, nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), mida on muudetud 11. veebruari 2005. aasta seadusega nr 15, artikli 21
septies
lõige 1 sätestab:
„[…] kohtuotsuse seadusjõudu rikkudes või vältides […] vastu võetud haldusotsus on tühine.“
Halduskohtumenetluse seadustiku (Codice del processo amministrativo) artikkel 112 näeb ette:
„1.   Haldusasutused ja muud isikud on kohustatud halduskohtute lahendeid täitma.
2.
Azione di ottemperanza
esitatakse selleks, et täidetaks:
[…]
c)
seadusjõuga kohtulahendeid ja teisi üldkohtute samaväärseid meetmeid, tagamaks, et haldusasutused täidaksid kohtuasjas tehtud lahendit, millel on seadusjõud.
[…]“.
Halduskohtumenetluse seadustiku artikli 114 lõike 4 punkt b sätestab, et kohus, kellele on esitatud
azione di ottemperanza
, „tunnistab“ kaebuse rahuldamise korral „tühiseks kõik võimalikud aktid, mis on antud kohtuotsuse seadusjõudu rikkudes või vältides“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
1990. aastatel oli S. Berlusconi Fininvesti kaudu omandanud umbes 30% osaluse äriühingus Mediolanum SpA, mis sel ajal oli SFVE, kes kontrollis muu hulgas panka Banca Mediolanum SpA ja kelle olulise osaluse üle teostati seetõttu Itaalias alates 2014. aastast järelevalvet.
Corte suprema di cassazione (Itaalia kassatsioonikohus) kohtuotsusega nr 35729/13, mis jõustus 1. augustil 2013, mõisteti S. Berlusconi süüdi maksupettuses, mille tõttu algatasid Itaalia pädevad järelevalveasutused, täpsemalt Itaalia Keskpank ja IVASS, tema suhtes menetluse, mille lõpus tehtud otsuses tuvastati, et S. Berlusconi ei vasta enam kohaldatavast õigusest tulenevale hea maine nõudele ning seetõttu tuleb Fininvestil võõrandada Mediolanumis osalus, mis ületab 9,999%.
S. Berlusconi ja Fininvest vaidlustasid selle otsuse Itaalia kohtus, tuginedes muu hulgas õigusnormi ajalist kohaldatavust puudutavale väitele, mille kohaselt hea maine puudulikkuse – millega põhjendati olulise osaluse omandamise keeldu – põhjus tekkis enne selle nõude kehtestanud eeskirja jõustumist, mistõttu osaluse omandamine selle nõude kohaldamisalasse ei kuulunud. Esimese astme kohus jättis nende kaebuse rahuldamata, kuid Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) rahuldas nende nõude, otsustades 3. märtsil 2016, et õigusnormid, mis olid jõus enne hea maine nõude kehtima hakkamist ja millele hagejad tuginevad, jäid edasi kehtima, hoolimata vastupidist kinnitavatest argumentidest, millega sooviti tõendada, et neid norme tuleb vaadelda kaudselt kehtetuks tunnistatutena nende vastuolu tõttu liidu õigusega.
Vahepeal oli SFVE Mediolanum ühendatud oma tütarettevõtjaga Banca Mediolanum, mille tulemusena hakkas Fininvestile kuuluma oluline osalus mitte enam SFVEs, vaid otse krediidiasutuses. Itaalia Keskpank ja EKP järeldasid sellest, et CRD IV direktiivi artikli 22 ja sellele järgnevate sätete ning pangandusseadustiku artikli 19 ja sellele järgnevate sätete kohaselt tuleb nimetatud olulise osaluse kohta taotleda uut luba.
Vastavalt EKP 24. juuni 2016. aasta kirjas antud juhistele palus Itaalia Keskpank 14. juulil 2016 Fininvestil taotleda viieteistkümne päeva jooksul uut luba. Kuna taotlust ei esitatud, otsustas Itaalia Keskpank 3. augustil 2016 alustada omal algatusel haldusmenetlust, täpsustades, et otsuste tegemise pädevus selles küsimuses kuulub SSM määruse artikli 4 alusel EKP-le.
Pärast Fininvestilt dokumentide saamist edastas Itaalia Keskpank 23. septembril 2016 SSM määruse artikli 15 lõike 2 alusel EKP-le otsuse ettepaneku, mis sisaldas ebasoodsat arvamust Banca Mediolanum osaluse omandajate hea maine kohta, soovitades EKP‑l omandamine keelata.
EKP nõustus Itaalia Keskpanga argumentidega ja kiitis heaks otsuse eelnõu, mille ta edastas S. Berlusconile ja Fininvestile, et nad saaksid oma seisukoha esitada. EKP võttis lõpliku otsuse vastu 25. oktoobril 2016.
Selles otsuses asus EKP seisukohale, et Banca Mediolanumis osaluse omandajate hea maine suhtes esineb põhjendatud kahtlusi. Võttes arvesse, et Banca Mediolanumis osaluse kaudne omandaja oli Fininvesti enamusaktsionär ja tegelik omanik S. Berlusconi, kellele oli maksupettuse eest määratud jõustunud nelja-aastane vanglakaristus, leidis EKP, et riigisisese õigusega kehtestatud olulise osaluse omanike hea maine nõue ei ole täidetud. See institutsioon põhjendas oma otsust ka asjaoluga, et sarnaselt Fininvesti juhtorganite teiste liikmetega on S. Berlusconi toime pannud muid õigusrikkumisi ja talle on määratud muid karistusi.
Neil asjaoludel järeldas EKP, et Banca Mediolanumis olulise osaluse omandajad ei vasta hea maine nõudele ja on tõsiseid kahtlusi nende suutlikkuses tagada selle finantseerimisasutuse kindel ja usaldusväärne juhtimine tulevikus. EKP keelas seetõttu S. Berlusconil ja Fininvestil Banca Mediolanumis olulise osaluse omandamise.
Esiteks vaidlustasid viimati nimetatud isikud EKP 25. oktoobri 2016. aasta otsuse, esitades Euroopa Liidu Üldkohtule tühistamishagi (kohtuasi Fininvest ja Berlusconi
vs
. EKP, T‑913/16). Teiseks esitas Fininvest Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) kaebuse, nõudes seda EKP otsust ettevalmistavate Itaalia Keskpanga aktide tühistamist. Kolmandaks esitasid S. Berlusconi ja Fininvest Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)
azione di ottemperanza
.
Viimati nimetatud kaebuses väitsid S. Berlusconi ja Fininvest, et käesoleva kohtuotsuse punktis 32 viidatud Itaalia Keskpanga otsuse ettepanek on tühine, sest selles on rikutud seadusjõudu, mis on käesoleva kohtuotsuse punktis 29 viidatud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kohtuotsusel, mis tehti nende Mediolanumis olulise osaluse omandamist käsitlevas vaidluses. Kostja vastuses väitis Itaalia Keskpank muu hulgas, et riigisisesed kohtud ei ole pädevad niisugust kaebust menetlema, sest vaidluse esemeks on ettevalmistavad aktid, milles ei tehta otsust, vaid nähakse ette liidu institutsiooni ainupädevusse kuuluva otsuse vastuvõtmine, ja nagu ka lõplikku otsust, kontrollivad neid akte ainult liidu kohtud.
Pärast S. Berlusconi ja Fininvesti kaebuste liitmist asus Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) seisukohale, et selles asjas võis menetluse läbi viia nii „ühes menetluses“, mille käigus vastu võetud akte kontrollib ainult liidu kohus, kui ka „ühismenetluses“, mille puhul riigisiseses staadiumis vastu võetud akte saab kontrollida riigisisene kohus, isegi kui riigisisene staadium lõppeb aktiga, mis ei ole liidu pädevale asutusele lõpliku otsuse vastuvõtmisel siduv.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1)
Kas ELTL artikli 263 esimest, teist ja viiendat lõiku koostoimes ELTL artikli 256 lõikega 1 tuleb tõlgendada nii, et kaebus menetluse algatamise või ettevalmistava akti või mittesiduva ettepaneku peale, mille on teinud riiklik pädev asutus […] menetluses, mida reguleerivad [CRD IV] direktiivi artiklid 22 ja 23, [SSM] määruse artikli 1 lõige 5, artikli 4 lõike 1 punkt c ja artikkel 15, [SSM raammääruse] artiklid 85–87 ning [pangandusseadustiku] artiklid 19, 22 ja 25, kuulub kas liidu kohtu või riigisisese kohtu pädevusse?
2)
Täpsemalt, kas kaebus kuulub liidu kohtu pädevusse, kui nimetatud aktide peale ei ole esitatud tavapärast tühistamishagi, vaid nende tühisuse tunnustamise nõue – mida põhjendatakse sellega, et rikutud või välditud on Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 3. märtsi 2016. aasta otsuse […] seadusjõudu – on esitatud halduskohtumenetluse seadustiku artikli 112 ja sellele järgnevate artiklite alusel täitmisnõuet käsitlevas kaebuses, see tähendab riigisisese halduskohtumenetluse korra alusel läbiviidavas menetluses, ja selle nõude lahendamine eeldab, et riigisisese õiguse norme järgides tõlgendatakse ja tehakse kindlaks asjasse puutuva kohtuotsuse seadusjõu objektiivsed piirid?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Oma eelotsuse küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklit 263 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda riigisisestel kohtutel kontrollida riiklike pädevate asutuste poolt CRD IV direktiivi artiklites 22 ja 23, SSM määruse artikli 4 lõike 1 punktis c ja artiklis 15 ning SSM raammääruse artiklites 85–87 ette nähtud menetluses vastu võetud menetlust algatavate või ettevalmistavate aktide või mittesiduvate ettepanekute õiguspärasust, ja kas vastus sellele küsimusele on erinev, kui riigisisesele kohtule on esitatud spetsiifiline tühisuse tuvastamise kaebus riigisisese kohtu otsuse seadusjõu väidetava rikkumise tõttu.
Kõigepealt tuleb selgitada, millist mõju avaldab liidu ja liikmesriikide kohtute pädevuse jaotusele riigisiseste asutuste osalemine niisuguses menetluses nagu see, mida käsitletakse põhikohtuasjas, mille tulemusena võetakse vastu liidu akt.
Selle kohta tuleb märkida, et ELTL artikkel 263 annab Euroopa Liidu Kohtule ainupädevuse kontrollida liidu institutsioonide, sealhulgas EKP poolt vastu võetud aktide õiguspärasust.
Riigisisese asutuse võimalik osalemine menetluses, mille tulemusena võetakse vastu niisugune liidu akt, ei saa seada kahtluse alla akti määratlemist liidu aktiks, kui riigisisese asutuse poolt akti vastuvõtmine on üks etapp menetluses, milles liidu institutsioon teostab üksi lõpliku otsuse vastuvõtmise pädevust, olemata seotud riigisisese asutuse ettevalmistavate aktide või ettepanekutega (vt selle kohta 18. detsembri 2007. aasta kohtuotsus Rootsi vs. komisjon,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, punktid
ja
).
Nimelt olukorras, kus liidu õigusega ei taheta liikmesriikidele ja liidule kehtestada kaht eri pädevust, millel oleksid eri eesmärgid, vaid vastupidi, antakse ainuotsustusõigus liidu institutsioonile, tuleb liidu kohtul, kellel on ELTL artikli 263 alusel ainupädevus kontrollida liidu akti õiguspärasust (vt analoogia alusel 22. oktoobri 1987. aasta kohtuotsus Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
, punkt
), otsustada asjasse puutuva liidu institutsiooni vastu võetud lõpliku otsuse õiguspärasuse üle, ja selleks, et tagada huvitatud isikute tõhus kohtulik kaitse, analüüsida riigisisese asutuse ettevalmistavates aktides või ettepanekutes niisuguseid võimalikke puudusi, mis võivad mõjutada lõpliku otsuse kehtivust.
Samas ei kuulu liidu kohtu ainupädevusse riigisisese asutuse akt, mis võetakse vastu liidu otsustusmenetluses, kui riigisiseste asutuste ja liidu institutsioonide pädevuse jaotusest asjasse puutuvas valdkonnas tuleneb, et riigisisese asutuse poolt akti vastuvõtmine on vajalik etapp liidu akti vastuvõtmise menetluses, milles liidu institutsioonidel on vaid piiratud või olematu kaalutlusruum, mistõttu on riigisisene akt liidu institutsioonile siduv (vt selle kohta 3. detsembri 1992. aasta kohtuotsus Oleificio Borelli vs. komisjon,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
, punktid
ja
).
Sel juhul tuleb liikmesriigi kohtutel välja selgitada riigisisese akti võimalikud puudused, pöördudes vajaduse korral eelotsusetaotlusega Euroopa Kohtu poole, kontrollides seda samadel tingimustel nagu kõiki muid lõplikke akte, mis sama riigisisese asutuse poolt vastuvõetuna võivad kolmandaid isikuid kahjustada, ning tunnistada tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet järgides ka asjakohane kaebus vastuvõetavaks, isegi kui riigisisesed menetlusnormid seda ette ei näe (vt selle kohta 3. detsembri 1992. aasta kohtuotsus Oleificio Borelli vs. komisjon,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
, punktid
–
; 6. detsembri 2001. aasta kohtuotsus Carl Kühne jt,
C‑269/99
,
EU:C:2001:659
, punkt
, ning 2. juuli 2009. aasta kohtuotsus Bavaria ja Bavaria Italia,
C‑343/07
,
EU:C:2009:415
, punkt
).
Neid selgitusi arvestades tuleb aga märkida, et ELTL artiklist 263 tuleneb, tõlgendades seda koosmõjus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud liidu ja liikmesriikide lojaalse koostöö põhimõttega, et liikmesriikide kohtud ei saa kontrollida niisuguses menetluses vastu võetud riigisiseste asutuste akte, nagu see, millele viidatakse käesoleva kohtuotsuse punktides 43 ja 44.
Selle kohta tuleb rõhutada, et kui liidu seadusandja otsustab haldusmenetluse kasuks, milles nähakse ette riigisiseste asutuste poolt ettevalmistavate aktide vastuvõtmine enne seda, kui liidu institutsioon võtab vastu õiguslikke tagajärgi tekitava, kuid isiku huve kahjustada võiva lõpliku otsuse, soovib ta kehtestada institutsiooni ja riigisiseste asutuste vahel spetsiifilise koostöömehhanismi, mis põhineb liidu institutsiooni ainuotsustuspädevusel.
Ent niisuguse otsustusmenetluse tõhusus eeldab tingimata ainult ühte kohtulikku kontrolli, mille viivad läbi ainult liidu kohtud ja alles siis, kui vastu on võetud haldusmenetluse lõpetav liidu institutsiooni otsus, mis ainsana võib tekitada kaebuse esitaja huve riivavaid siduvaid õiguslikke tagajärgi, muutes selgelt tema õiguslikku olukorda.
Kui samal ajal eksisteeriksid õigus riigisiseselt vaidlustada liikmesriigi asutuste ettevalmistavaid akte või ettepanekuid, mis on tehtud seda laadi menetlustes, ja õigus esitada ELTL artiklis 263 ette nähtud hagi liidu institutsiooni otsuse peale, millega lõpetatakse liidu seadusandja ette nähtud haldusmenetlus, tekitaks see samas menetluses eri hinnangute andmise ohu ja seega võiks kahtluse alla sattuda Euroopa Kohtu ainupädevus lõpliku otsuse õiguspärasuse üle otsustamisel, eriti kui viidatud otsus tehakse pärast nende asutuste analüüsi ja ettepanekut.
Arvestades üheainsa kohtuliku kontrolli vajadust, ei oma tähtsust see, millist liiki õiguskaitsevahendit kasutati riigisiseses menetluses liikmesriigi asutuste ettevalmistavate aktide vaidlustamiseks, et neid kontrolliks liikmesriigi kohus, ega see, mis laadi on sellele kohtule esitatud nõuded või väited.
Neid kaalutlusi silmas pidades tuleb analüüsida, mis laadi menetluses võeti vastu Itaalia Keskpanga aktid, mille üle Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetletavas põhikohtuasjas vaieldakse.
Asjakohane menetlus on ette nähtud pangandusliidu ühtse järelevalvemehhanismi raames ja vastavalt SSM määruse artikli 6 lõikele 1 vastutab EKP selle mehhanismi tõhusa ja järjepideva toimimise eest. Selle menetluse eesmärk on rakendada CRD IV direktiivi artiklit 22, mis kehtestab pangandusliidu heaks toimimiseks nõude, et krediidiasutuses olulise osaluse omandamiseks või suurendamiseks tuleb saada eelnev luba, mis väljastatakse selle direktiivi artiklis 23 loetletud ühtlustatud hindamiskriteeriumide alusel.
Vastavalt SSM määruse artikli 4 lõike 1 punktile c, koosmõjus selle määruse artikli 15 lõikega 3 ja SSM raammääruse artikliga 87, on EKP ainsana pädev eelkõige SSM määruse artiklis 15 ja SSM raammääruse artiklites 85 ja 86 ette nähtud menetluse lõpus otsustama, kas kavandatud omandamist lubada või mitte.
Suhetes, millele on SSM määruse artikli 6 lõike 2 alusel kohaldatav lojaalse koostöö põhimõte, on riigisiseste asutuste roll omakorda, nagu nähtub viidatud sättest, nimetatud määruse artikli 15 lõigetest 1 ja 2 ning SSM raammääruse artiklitest 85 ja 86, registreerida loataotlused ja abistada EKPd – kellel on ainsana otsustuspädevus – muu hulgas viimasele tema ülesannete täitmiseks kogu vajaliku teabe edastamisega, nende taotluste hindamisega ja seejärel EKP‑le niisuguse otsuse ettepaneku esitamisega, mis ei ole viimasele siduv ja millest ei tule ka liidu õiguse kohaselt taotlejale teatada.
Seega on menetlus, milles võeti vastu eelotsusetaotluse esitanud kohtus vaidlustatud aktid, käesoleva kohtuotsuse punktides 43 ja 44 viidatud menetlus.
Järelikult tuleb asuda seisukohale, et liidu kohus on ainsana pädev kõrvalküsimusena hindama, kas võimalikud puudused seda otsust ettevalmistavates Itaalia Keskpanga aktides mõjutavad EKP 25. oktoobri 2016. aasta otsuse õiguspärasust. See ainupädevus välistab riigisiseste kohtute igasuguse pädevuse nende aktide suhtes, ilma et seejuures tuleks arvestada asjaoluga, et riigisisesele kohtule on esitatud niisugune kaebus nagu
azione di ottemperanza
.
Viimati nimetatud küsimuses, nagu märkis ka komisjon, oleks EKP ainupädevusega otsustada, kas krediidiasutuses olulise osaluse omandamine heaks kiita või mitte, ning sellele vastava liidu kohtute ainupädevusega nimetatud otsuse kehtivust kontrollida ja kõrvalküsimusena ka hinnata, kas riigisisestel ettevalmistavatel aktidel on puudused, mis võivad mõjutada EKP otsuse kehtivust, vastuolus riigisisese kohtu pädevus läbi vaadata kaebus, millega vaidlustatakse sellise akti vastavus liikmesriigi õigusnormile, millega kehtestatakse seadusjõu põhimõte (vt analoogia alusel 18. juuli 2007. aasta kohtuotsus Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
, punktid
ja
).
Järelikult tuleb esitatud eelotsuse küsimustele vastata, et ELTL artiklit 263 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda riigisisestel kohtutel kontrollida riiklike pädevate asutuste poolt CRD IV direktiivi artiklites 22 ja 23, SSM määruse artikli 4 lõike 1 punktis c ja artiklis 15 ning SSM raammääruse artiklites 85–87 ette nähtud menetluses vastu võetud menetlust algatavate või ettevalmistavate aktide või mittesiduvate ettepanekute õiguspärasust, ja selles suhtes ei oma tähtsust asjaolu, et riigisisesele kohtule on esitatud spetsiifiline tühisuse tuvastamise kaebus riigisisese kohtu otsuse seadusjõu väidetava rikkumise tõttu.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

ELTL artiklit 263 tuleb tõlgendada nii, et see ei võimalda riigisisestel kohtutel kontrollida riiklike pädevate asutuste poolt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/36/EL, mis käsitleb krediidiasutuste tegevuse alustamise tingimusi ning krediidiasutuste ja investeerimisühingute usaldatavusnõuete täitmise järelevalvet, millega muudetakse direktiivi 2002/87/EÜ ning millega tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2006/48/EÜ ja 2006/49/EÜ, artiklites 22 ja 23, nõukogu 15. oktoobri 2013. aasta määruse (EL) nr 1024/2013, millega antakse Euroopa Keskpangale eriülesanded seoses krediidiasutuste usaldatavusnõuete täitmise järelevalve poliitikaga, artikli 4 lõike 1 punktis c ja artiklis 15 ning Euroopa Keskpanga16. aprilli 2014. aasta määruse (EL) nr 468/2014, millega kehtestatakse raamistik Euroopa Keskpanga ja riiklike pädevate asutuste vaheliseks ning riiklike määratud asutustega tehtavaks koostööks ühtse järelevalvemehhanismi raames (ühtse järelevalvemehhanismi raammäärus), artiklites 85–87 ette nähtud menetluses vastu võetud menetlust algatavate või ettevalmistavate aktide või mittesiduvate ettepanekute õiguspärasust. Selles suhtes ei oma tähtsust asjaolu, et riigisisesele kohtule on esitatud spetsiifiline tühisuse tuvastamise kaebus riigisisese kohtu otsuse seadusjõu väidetava rikkumise tõttu.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.