CELEX: 62015CJ0491
Recurso de casación
Acceso a los documentos de las instituciones
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Artículo 3
Concepto de documento
Artículo 2, apartado 3
Documentos que obran en poder de una institución
Calificación de la información contenida en una base de datos
Obligación de elaborar un documento inexistente
Inexistencia
Documentos existentes que pueden extraerse de una base de datos

Mediante su recurso de casación, el Sr. Rainer Typke solicita la anulación parcial de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 2 de julio de 2015, Typke/Comisión (T‑214/13, en lo sucesivo, «sentencia recurrida»;
EU:T:2015:448
), por cuanto, mediante dicha sentencia, ese Tribunal desestimó el recurso que había interpuesto con objeto de que se anulara la decisión de la Comisión de 5 de febrero de 2013 por la que se desestima su primera solicitud de acceso a documentos relativos a las pruebas de preselección de las oposiciones generales EPSO/AD/230-231/12 (en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
Marco jurídico
El Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), establece en su artículo 1, letra a), lo siguiente:
«El objeto del presente Reglamento es:
a)
definir los principios, condiciones y límites, por motivos de interés público o privado, por los que se rige el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (en lo sucesivo denominadas “las instituciones”) al que se refiere el artículo 255 del Tratado CE, de modo que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos».
El artículo 2 de dicho Reglamento, titulado «Beneficiarios y ámbito de aplicación», dispone lo siguiente:
«1.   Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.
[…]
3.   El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión, en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.
4.   Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9, los documentos serán accesibles al público, bien previa solicitud por escrito, o bien directamente en forma electrónica o a través de un registro. […]
[…]»
El artículo 3, letra a), del referido Reglamento es del siguiente tenor:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a)
“documento”, todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual) referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución».
El artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001 preceptúa lo siguiente:
«En el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.»
A tenor del artículo 10, apartado 1, del citado Reglamento:
«El acceso a los documentos se efectuará, bien mediante consulta
in situ
, bien mediante entrega de una copia que, en caso de estar disponible, podrá ser una copia electrónica, según la preferencia del solicitante. […]»
Antecedentes del litigio y decisión controvertida
El Sr. Typke solicitó a la Oficina Europea de Selección de Personal (en lo sucesivo, «EPSO»), sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001, el acceso a un «cuadro» con una serie de datos hechos anónimos sobre las pruebas de preselección de oposiciones generales en las que había participado (procedimiento GESTDEM 2012/3258).
El «cuadro» reclamado debía contener, según el recurrente, información relativa a los candidatos en determinadas oposiciones de la EPSO, a las preguntas que se les habían formulado, a las respuestas esperadas y efectivamente dadas así como a las lenguas utilizadas. Cierta información, como la identidad de los candidatos o el contenido de las preguntas y respuestas, debía sustituirse por identificadores distintos que permitieran su puesta en relación sin divulgar su contenido concreto.
Mediante decisión de 9 de agosto de 2012, la EPSO denegó esta primera solicitud debido, en particular, a que el «cuadro» solicitado por el recurrente no existía.
El 21 de agosto de 2012, el recurrente presentó ante la Comisión una solicitud de acceso confirmatoria, en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. En esta ocasión, indicó que el objeto de su solicitud no era que la EPSO creara un nuevo documento fusionando información procedente de los documentos existentes, sino acceder a una serie de documentos en posesión de la EPSO en formato electrónico, excluida toda información a la que resultara aplicable alguna de las excepciones al derecho de acceso previstas en el artículo 4 del citado Reglamento.
Mediante la decisión controvertida, la Comisión denegó dicha solicitud confirmatoria debido, en particular, a que ésta tenía por objeto, en realidad, acceder a un documento inexistente.
Además, el recurrente presentó ante la EPSO, el 28 de diciembre de 2012, una segunda solicitud de acceso a documentos (procedimiento GESTDEM 2013/0068), seguida, el 30 de enero de 2013, de una solicitud confirmatoria. Ante la falta de decisión expresa de la Comisión tras la expiración del plazo fijado, el recurrente concluyó que existía una decisión denegatoria presunta.
Recurso ante el Tribunal General y sentencia recurrida
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 15 de abril de 2013, el Sr. Typke interpuso un recurso con objeto de que se anulara, por una parte, la decisión controvertida, adoptada en el marco del procedimiento GESTDEM 2012/3258, y, por otra, la decisión denegatoria presunta del acceso a los documentos en relación con su segunda solicitud, adoptada en el marco del procedimiento GESTDEM 2013/0068.
En la sentencia recurrida, el Tribunal General constató que la decisión denegatoria presunta había sido sustituida por una decisión expresa de 27 de mayo de 2013 y que, por ello, ya no procedía pronunciarse sobre el recurso en la medida en que se dirigía contra esa decisión presunta. Dado que la solicitud del recurrente de ampliar el objeto del recurso para incluir en él la decisión expresa de 27 de mayo de 2013 se presentó una vez expirado el plazo para interponer el recurso de anulación contra esta decisión, el Tribunal General declaró su inadmisibilidad.
Por lo que se refiere a las pretensiones del recurso relativas a la decisión controvertida, el Tribunal General constató que la solicitud de acceso no tenía por objeto un acceso, siquiera parcial, a uno o varios documentos existentes en poder de la EPSO, sino que su objeto era, por el contrario, que la Comisión creara nuevos documentos que no pueden obtenerse simplemente de una base de datos efectuando una búsqueda normal o rutinaria mediante un dispositivo de búsqueda existente. Por estas razones, el Tribunal General desestimó el recurso.
Pretensiones de las partes
Mediante su recurso de casación, el Sr. Typke solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la sentencia recurrida por cuanto, mediante ésta, el Tribunal General desestimó el recurso que había interpuesto contra la decisión controvertida.
—
Anule la sentencia recurrida en la medida en que se le condena en costas.
—
Anule la decisión controvertida.
—
Condene a la Comisión a cargar con las costas en que haya incurrido el recurrente en primera y en segunda instancia.
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas al recurrente.
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
A raíz de la lectura de las conclusiones del Abogado General el 21 de septiembre de 2016, el Sr. Typke, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de noviembre de 2016, solicitó que se ordenara la reapertura de la fase oral del procedimiento. En apoyo de su solicitud alega esencialmente que el Abogado General formuló un argumento relativo a la interpretación del concepto de documento existente en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001 que no había sido objeto de un debate contradictorio ante el Tribunal de Justicia.
Ha de señalarse que el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General, la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o también cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no hubiera sido debatido entre las partes o los interesados mencionados en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
En este caso no sucede así. En efecto, el Sr. Typke expuso, en la fase escrita del procedimiento, sus alegaciones relativas a la interpretación del Reglamento n.
o
1049/2001 y al concepto de documento existente. Así, el Tribunal de Justicia estima, tras oír al Abogado General, que la información de que dispone es suficiente para pronunciarse y que el presente asunto no precisa resolverse en base a argumentos que no fueron debatidos.
En atención a las consideraciones anteriores, el Tribunal de Justicia estima que no procede ordenar la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre el recurso de casación
Sobre el primer motivo de casación
Alegaciones de las partes
Mediante su primer motivo de casación, el recurrente reprocha al Tribunal General el haber incurrido en varios errores de Derecho por considerar que el acceso a la información que solicitó equivaldría a la creación de un nuevo documento.
Arguye en primer lugar que, contrariamente a lo que se desprende de los apartados 54 y 58 de la sentencia recurrida, de los apartados 110, 112, 116 y 118 de la sentencia de 26 de octubre de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
), se deduce que una base de datos relacional normalizada, como la que contiene la información solicitada por el recurrente, debe entenderse como un documento único. Según el recurrente, por consiguiente, el Tribunal General incurrió en error al distinguir la información contenida en una base de datos de los documentos que pueden extraerse de ella.
A juicio del recurrente, de los apartados 93, 94, 108 y 109 de esa misma sentencia se desprende que el concepto de documento en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001 incluye igualmente todo archivo individual así como cada aparición de su contenido en una base de datos. Asimismo, toda combinación de datos extraídos de diferentes archivos sería un documento porque en una base de datos normalizada es posible cualquier búsqueda.
El recurrente alega en segundo lugar que, en los apartados 68 a 70 de la sentencia recurrida, el Tribunal General hizo una interpretación errónea del concepto de documento existente en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001. En su opinión, del apartado 150 de la sentencia de 26 de octubre de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
), se desprende que toda solicitud de acceso a la información contenida en una base de datos tiene por objeto un «documento existente», a efectos del artículo 2, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, siempre que la búsqueda necesaria pueda realizarse utilizando las «herramientas de búsqueda disponibles» para esa base de datos.
A su entender, en el caso de una base de datos relacional normalizada, las herramientas de búsqueda disponibles son los sistemas de gestión que reaccionan a las consultas en lenguaje de consulta estructurado (Structured Query Language) (en lo sucesivo, «consultas SQL»). Éstas son formulaciones de búsqueda que un usuario puede configurar como estime conveniente. A juicio del recurrente, por tanto, el Tribunal General consideró erróneamente que la formulación de una consulta SQL que no se utiliza ya en la gestión de una base de datos equivale a la programación de una nueva herramienta de búsqueda que consecuentemente no se encuentra «disponible», en el sentido de la sentencia de 26 de octubre de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
).
De este modo, el Tribunal General concluyó erróneamente, según el recurrente, que las búsquedas normales o rutinarias en el sentido del apartado 153 de esa sentencia son las efectuadas mediante consultas SQL preprogramadas.
El recurrente sostiene, en tercer y último lugar, que la interpretación que realiza el Tribunal General del concepto de «documento existente» puede privar al Reglamento n.
o
1049/2001 de su efecto útil. Así, el acceso a toda información para la que no exista una consulta SQL preprogramada estaría excluido. Por ello, las instituciones podrían verse tentadas a ocultar documentos electrónicos, concretamente mediante su división en varias partes que no pudieran encontrarse utilizando las consultas SQL preprogramadas. Además, puesto que las instituciones no podrían utilizar nuevas consultas SQL, sería difícil ocultar de manera automatizada datos a los que resulte aplicable una o varias de las excepciones previstas en el artículo 4 de dicho Reglamento, como los datos personales.
La Comisión solicita que se desestime el primer motivo de casación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Ciertamente, una base de datos electrónica puede permitir la extracción de cualquier información que contenga. No obstante, la posibilidad de crear un documento a partir de tal base de datos no permite concluir que ese documento deba calificarse de existente en el sentido del Reglamento n.
o
1049/2001.
En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el derecho a acceder a los documentos de las instituciones se refiere únicamente a los documentos existentes y que estén en posesión de la institución de que se trate y que el Reglamento n.
o
1049/2001 no puede invocarse para obligar a una institución a crear un documento que no existe (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, apartados
y
). De ello se infiere que, tal como declaró fundadamente el Tribunal General en el apartado 55 de la sentencia recurrida, una solicitud de acceso que obligara a la Comisión a crear un nuevo documento, incluso sobre la base de elementos que ya figuran en documentos existentes y en su poder, queda fuera del ámbito del Reglamento n.
o
1049/2001.
Así pues, el Tribunal General examinó acertadamente, en particular, en los apartados 56 a 59 de la sentencia recurrida, la cuestión de en qué medida la extracción de la información contenida en una base de datos electrónica permite generar un documento existente y no equivale a la creación de un nuevo documento.
No obstante, debe señalarse que, en lo que respecta a los documentos de naturaleza estática, especialmente en papel o en un simple archivo electrónico, basta con verificar la existencia del soporte y de su contenido para determinar si un documento existe.
En cambio, la naturaleza dinámica de las bases de datos electrónicas apenas es compatible con tal manera de proceder, toda vez que un documento que puede generarse muy fácilmente a partir de la información ya contenida en una base de datos no es necesariamente un documento existente en el sentido propio del término, como señaló el Abogado General en el punto 46 de sus conclusiones.
Por consiguiente, en lo atinente a las bases de datos electrónicas, la distinción entre documento existente y documento nuevo debe hacerse con arreglo a un criterio adaptado a las peculiaridades técnicas de tales bases de datos y de acuerdo con el objetivo del Reglamento n.
o
1049/2001, cuya finalidad es, según se desprende del considerando 4 y del artículo 1, letra a), de éste, «que se garantice el acceso más amplio posible a los documentos».
Consta que, en función de su estructura y dentro de los límites de su programación, la información que contienen las bases de datos electrónicas puede ser reagrupada, relacionada y presentada de diferentes maneras con ayuda de los lenguajes de programación. No obstante, la programación y la gestión informática de tales bases de datos no tienen nada que ver con las operaciones efectuadas en el marco de la utilización corriente por los usuarios finales. En efecto, estos últimos acceden a la información contenida en una base de datos utilizando herramientas de búsqueda preprogramadas. Esas herramientas les permiten realizar con facilidad operaciones estandarizadas a fin de visualizar la información que necesitan habitualmente. En este marco, no es necesario, en principio, una inversión sustancial en tiempo y esfuerzo por su parte.
En estas circunstancias, debe calificarse de documento existente toda información que pueda extraerse de una base de datos electrónica en el marco de su utilización corriente mediante herramientas de búsqueda preprogramadas, aun cuando tal información no se haya mostrado aún en este formato o nunca haya sido objeto de una búsqueda por parte de los agentes de las instituciones.
De lo anterior resulta que, para satisfacer las exigencias del Reglamento n.
o
1049/2001, las instituciones pueden verse abocadas a elaborar un documento a partir de la información contenida en una base de datos utilizando las herramientas de búsqueda existentes.
En cambio, tal como destacó el Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, debe considerarse documento nuevo y no documento existente toda información cuya extracción de una base de datos requiera una inversión sustancial en tiempo y esfuerzo.
Cabe colegir de lo anterior que toda información cuya obtención requiera una modificación, bien de la organización de una base de datos electrónica, o bien de las herramientas de búsqueda disponibles actualmente para la extracción de información, debe calificarse de documento nuevo.
Lejos de privar, como sostiene el recurrente, al Reglamento n.
o
1049/2001 de su efecto útil, tal interpretación del concepto de documento existente corresponde al objetivo del citado Reglamento de garantizar que el público tenga un acceso lo más amplio posible a los documentos de las instituciones. En efecto, los solicitantes de acceso a la información contenida en una base de datos disfrutan, en principio, de acceso a la misma información a la que tienen acceso los agentes de las instituciones.
El recurrente aduce, también erróneamente, que esta misma interpretación del concepto de documento existente priva a las instituciones de la posibilidad de ocultar, mediante nuevas consultas SQL, los datos a los que resulte aplicable una o varias de las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 a fin de conceder un acceso parcial a un documento.
El recurrente pasa por alto, en este contexto, que procede distinguir, por una parte, los criterios que permiten determinar si una solicitud de acceso tiene por objeto un documento existente y, por otra, las modalidades técnicas de comunicación de tal documento. En la medida en que un documento solicitado es existente, las instituciones pueden hacer uso de cualquier medio técnico para ocultar, en caso de necesidad, determinados datos.
Por otro lado, en cuanto a la alegación del recurrente según la cual las instituciones podrían ocultar documentos electrónicos, es preciso constatar que la posibilidad abstracta de que un documento sea suprimido o destruido se refiere en la misma medida tanto a los documentos que se hallan en un soporte físico como a los generados mediante la extracción de una base de datos.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe examinarse la alegación del recurrente de que el Tribunal General, en los apartados 68 a 70 de la sentencia recurrida, cometió errores en la calificación jurídica del documento a que se refiere la solicitud de acceso en el procedimiento GESTDEM 2012/3258.
Del apartado 67 de la sentencia recurrida se desprende que la base de datos en cuestión permite la extracción de la información mediante la utilización de consultas SQL y que el recurrente no cuestionó ante el Tribunal General que el acceso a la combinación de datos a que se refiere su solicitud presupone un trabajo de programación informática, a saber, la elaboración de nuevas consultas SQL.
A la luz de las consideraciones que figuran en los apartados 31 a 40 de la presente sentencia, el Tribunal General no incurrió en error al declarar, en el apartado 68 de la sentencia recurrida, que las operaciones que supondría la programación de nuevas consultas SQL no pueden asimilarse a una búsqueda normal o rutinaria en la base de datos concernida, efectuada mediante dispositivos de búsqueda que se encuentran a disposición de la Comisión para esa base de datos, y que, por tanto, la información reclamada habría requerido la creación de un documento nuevo.
Por las mismas razones, el Tribunal General no incurrió en error al considerar en los apartados 69 y 70 de la sentencia recurrida que, en el presente asunto, los dispositivos de búsqueda que se encuentran a disposición de la Comisión para la base de datos en cuestión son las consultas SQL preprogramadas.
En vista de lo declarado en los anteriores apartados de la presente sentencia, procede desestimar por inoperante la alegación del recurrente según la cual, en los apartados 54 y 58 de la sentencia recurrida, el Tribunal General efectuó, de manera errónea, una distinción entre, por un lado, la información contenida en una base de datos y, por otro, los documentos que pueden extraerse de ella.
Por cuanto antecede, procede desestimar el primer motivo de casación.
Sobre el segundo motivo de casación
Alegaciones de las partes
Mediante su segundo motivo de casación, el recurrente considera que la conclusión del Tribunal General, en el apartado 80 de la sentencia recurrida, de que su solicitud no tenía por objeto documentos existentes se basa en varias premisas erróneas.
En primer lugar, sostiene que, en los apartados 61, 67 y 73 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desnaturalizó los hechos. Según el recurrente, su solicitud se refería realmente a documentos existentes por cuanto tenía por objeto el acceso al conjunto de documentos, en forma electrónica, que le permitiera reconstruir un cuadro. En cambio, afirma no haber requerido la creación de semejante cuadro y, por tanto, su solicitud no instaba a efectuar ninguna selección de datos. El recurrente observa que propuso el empleo de consultas SQL únicamente para facilitar la tramitación de dicha solicitud.
En cualquier caso, la comunicación de las fichas individuales de resultados por parte de la EPSO a los candidatos que realizan pruebas habría permitido al recurrente elaborar el cuadro en cuestión.
En segundo lugar, el recurrente alega que, en los apartados 58, 66 y 68 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró erróneamente que su solicitud de acceso tenía por objeto información estructurada según una clasificación no prevista por la base de datos concernida.
En opinión del recurrente, en contra de lo que constató el Tribunal General en los apartados 62 y 63 de la sentencia recurrida, la base de datos en cuestión estaba estructurada en más de 500 cuadros normalizados y permitía cualquier búsqueda, incluida la requerida por el propio recurrente, sin ninguna operación compleja. Por otro lado, cada campo de los cuadros de una base de datos normalizada está asociado a un identificador único. Por tanto, concluye el recurrente, todo parámetro de su solicitud podía estar representado por tal identificador sin que fuera necesario divulgar el contenido del campo concernido.
En tercer y último lugar, el recurrente aduce que, en los apartados 66 y 67 de la sentencia recurrida, el Tribunal General desnaturalizó las pruebas. Por un lado, éste se basó, erróneamente, en una presunción de legalidad relativa a la declaración de la Comisión según la cual los documentos solicitados no existen. El recurrente afirma haber cuestionado esta declaración, que se ve contradicha por la propia naturaleza de la base de datos de que se trata. Por otro lado, de la solicitud de acceso se deduce claramente que ésta puede atenderse concediendo al recurrente el acceso a los documentos pertinentes existentes.
La Comisión solicita que se desestime el segundo motivo de casación.
Apreciación del Tribunal de Justicia
De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la apreciación, por parte del Tribunal General, de los hechos del asunto de que conoce no constituye una cuestión de Derecho que esté sujeta al control del Tribunal de Justicia, a menos que las constataciones del Tribunal General adolezcan de un error material o de una desnaturalización que resulte manifiesta de los documentos que obran en autos.
Pues bien, las alegaciones del recurrente relativas a un análisis erróneo por parte del Tribunal General del alcance de su solicitud de acceso a documentos, de la disponibilidad de la información requerida, de la calidad y de la organización de la información disponible, de la capacidad de los instrumentos de búsqueda existentes que pudieran satisfacer su solicitud, así como del alcance de las operaciones que debería haber efectuado la Comisión para responder positivamente a su solicitud, se proponen impugnar las apreciaciones fácticas realizadas por el Tribunal General, sin demostrar ninguna desnaturalización de los documentos que obran en autos. Por tanto, tales alegaciones son inadmisibles.
En consecuencia, procede desestimar el segundo motivo de casación.
De las consideraciones anteriores resulta que debe desestimarse el recurso de casación en su totalidad.
Costas
En virtud del artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, éste decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del mismo Reglamento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, de éste, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber solicitado la Comisión la condena en costas del Sr. Typke y al haber sido desestimados los motivos de casación formulados por éste, procede condenarlo en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:

1)
Desestimar el recurso de casación.

2)
Condenar en costas al Sr. Rainer Typke.

Firmas
(
*1
)	* Lengua de procedimiento: inglés.