CELEX: 62020CJ0409
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti
Smernica 2008/115/ES
Spoločné normy a postupy členských štátov na účely návratu neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín
Článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1
Vnútroštátna právna úprava stanovujúca v prípade neoprávneného pobytu uloženie pokuty spolu s povinnosťou opustiť štátne územie
Možnosť legalizovať pobyt počas stanovenej lehoty
Článok 7 ods. 1 a 2
Lehota na dobrovoľný odchod

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 4 ods. 3, článku 6 ods. 1 a 5 a článku 7 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (
Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi UN a Subdelegación del Gobierno en Pontevedra (orgán miestnej štátnej správy provincie Pontevedra, Španielsko) vo veci neoprávneného pobytu UN na španielskom území.
Právny rámec
Právo Únie
Odôvodnenia 2, 4, 6 a 10 smernice 2008/115 znejú:
„(2)
Európska rada na zasadnutí 4. a 5. novembra 2004 v Bruseli vyzvala na zavedenie účinnej politiky odsunu a repatriácie založenej na spoločných normách pre osoby, ktoré majú byť vrátené humánnym spôsobom pri úplnom rešpektovaní ich ľudských práv a dôstojnosti.
…
(4)
Je potrebné stanoviť jasné, transparentné a spravodlivé pravidlá na zabezpečenie efektívnej politiky návratu osôb, ktorá je nevyhnutným prvkom dobre riadenej migračnej politiky.
…
(6)
… V súlade so všeobecnými zásadami práva [Európskej únie] by sa mali rozhodnutia prijaté podľa tejto smernice prijímať na individuálnom základe a na základe objektívnych kritérií, čo znamená, že by sa malo zvažovať viac, ako len samotná skutočnosť nelegálneho pobytu. …
…
(10)
Ak neexistujú dôvody domnievať sa, že takéto rozhodnutie oslabí účel konania o návrate, dobrovoľný návrat by mal mať prednosť pred núteným návratom a mala by byť poskytnutá lehota na dobrovoľný odchod. Malo by sa ustanoviť predĺženie lehoty na dobrovoľný odchod, ak sa to považuje za potrebné z dôvodu osobitných okolností jednotlivého prípadu. …“
Článok 1 tejto smernice s názvom „Predmet úpravy“ stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami ako všeobecnými zásadami práva Spoločenstva a medzinárodného práva vrátane záväzkov týkajúcich sa ochrany utečencov a ľudských práv.“
Článok 3 uvedenej smernice s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
4.
‚rozhodnutie o návrate‘ je správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu;
5.
‚odsun‘ je vykonanie povinnosti návratu, teda fyzický transport z členského štátu;
…
8.
‚dobrovoľný odchod‘ je splnenie povinnosti návratu v rámci lehoty stanovenej na tento účel v rozhodnutí o návrate;
…“
Článok 4 tej istej smernice s názvom „Priaznivejšie ustanovenia“ v odseku 3 stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov prijať alebo zachovať ustanovenia priaznivejšie pre osoby, na ktoré sa uplatňuje ak sú zlučiteľné s touto smernicou.“
Podľa článku 6 smernice 2008/115 s názvom „Rozhodnutie o návrate“:
„1.   Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
2.   Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1.
3.   Členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jeho území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice. V takom prípade členský štát, ktorý vzal späť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, uplatní odsek 1.
4.   Členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia poskytujúceho štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov. V tomto prípade sa nevydáva rozhodnutie o návrate. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.
5.   Ak v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu prebieha konanie o obnovenie povolenia na jeho pobyt alebo iného oprávnenia udeľujúceho právo na pobyt, tento členský štát… zváži možnosť upustiť od vydania rozhodnutia o návrate až do ukončenia uvedeného konania.
…“
Článok 7 uvedenej smernice s názvom „Dobrovoľný odchod“ v odsekoch 1, 2 a 4 stanovuje:
„1.   V rozhodnutí o návrate sa poskytne primeraná lehota na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4. …
…
2.   Členské štáty v prípade potreby predĺžia lehotu na dobrovoľný odchod o primeraný čas, v ktorom zohľadnia osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, ako je dĺžka pobytu, existencia školopovinných detí a iné rodinné alebo sociálne väzby.
…
4.   Ak existuje riziko úteku alebo ak žiadosť o legálny pobyt bola zamietnutá ako zjavne neodôvodnená alebo podvodná, alebo ak dotknutá osoba predstavuje riziko pre verejný poriadok, verejnú bezpečnosť alebo národnú bezpečnosť, členské štáty môžu upustiť od poskytnutia lehoty na dobrovoľný odchod alebo môžu poskytnúť lehotu kratšiu ako sedem dní.“
Článok 8 tejto smernice s názvom „Odsun“ v odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty prijmú všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozhodnutia o návrate, ak sa neposkytla lehota na dobrovoľný odchod v súlade s článkom 7 ods. 4 alebo sa nesplnila povinnosť návratu v rámci lehoty na dobrovoľný odchod poskytnutej v súlade s článkom 7.“
Španielske právo
Zákon o cudzincoch
Článok 28 ods. 3 písm. c) Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (rámcový zákon č. 4/2000 o právach a slobodách cudzincov v Španielsku a ich sociálnej integrácii) z 11. januára 2000 (BOE č. 10 z 12. januára 2000, s. 1139), zmeneného Ley Orgánica 2/2009 (rámcový zákon č. 2/2009) z 11. decembra 2009 (BOE č. 299 z 12. decembra 2009, s. 104986) (ďalej len „zákon o cudzincoch“), stanovuje, že cudzinec musí opustiť španielske územie v prípade administratívneho zamietnutia žiadosti, ktorú podal, o predĺženie pobytu na tomto území alebo v prípade, že nemá povolenie na pobyt v Španielsku.
Článok 53 ods. 1 písm. a) zákona o cudzincoch definuje ako „závažný“ priestupok „prípad, ak sa cudzinec neoprávnene zdržiava na španielskom území z dôvodu nepredĺženia pobytu alebo nevydania povolenia na pobyt, alebo z dôvodu, že platnosť uvedeného povolenia uplynula pred viac ako tromi mesiacmi bez toho, aby požiadal o ich obnovenie v lehote stanovenej právnou úpravou“.
Podľa článku 55 ods. 1 písm. b) tohto zákona za závažné priestupky možno ako sankciu uložiť pokutu od 501 do 10000 eur.
Podľa článku 57 uvedeného zákona:
„1.   Ak sa tohto priestupku dopustia cudzinci a ak predmetné konanie možno posúdiť ako ‚veľmi závažné‘ alebo ‚závažné‘ v zmysle článku 53 ods. 1 písm. a), b), c), d) a f) tohto rámcového zákona, možno v príslušnom správnom konaní a na základe odôvodneného rozhodnutia, ktoré posúdi skutočnosti, ktoré tvoria priestupok, nahradiť s ohľadom na zásadu proporcionality sankciu pokuty vyhostením zo španielskeho územia.
…
3.   Sankciu vyhostenia nemožno v žiadnom prípade uložiť spolu s pokutou.
…“
Článok 63 toho istého zákona týkajúci sa „prednostného konania“ v odseku 7 stanovuje:
„V prípadoch uvedených v tomto článku sa výkon príkazu na vyhostenie uskutoční okamžite.“
Článok 63a ods. 2 zákona o cudzincoch stanovuje:
„Rozhodnutie o uložení opatrenia na vyhostenie, vydané v riadnom konaní, obsahuje lehotu na dobrovoľný odchod, počas ktorej musí dotknutá osoba opustiť štátne územie. Táto lehota trvá od siedmich do tridsiatich dní a začína plynúť odo dňa oznámenia uvedeného rozhodnutia. Lehota na dobrovoľný odchod stanovená príkazom na vyhostenie môže byť predĺžená o primeranú dobu vzhľadom na okolnosti daného prípadu, akými sú dĺžka pobytu, starostlivosť o školopovinné deti alebo iné rodinné a sociálne väzby.“
Kráľovský dekrét č. 240/2007
Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kráľovský dekrét č. 240/2007 o vstupe, voľnom pohybe a pobyte občanov členských štátov Európskej únie a iných zmluvných štátov Dohody o Európskom hospodárskom priestore v Španielsku) zo 16. februára 2007 (BOE č. 51 z 28. februára 2007, s. 8558) preberá do španielskeho práva smernicu Európskeho parlamentu a Rady 2004/38/ES z 29. apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa v rámci územia členských štátov, ktorá mení a dopĺňa nariadenie (EHS) 1612/68 a ruší smernice 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Ú. v. EÚ L 158, 2004, s. 77
; Mim. vyd. 05/005, s. 46).
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Dňa 9. mája 2017 kolumbijská štátna príslušníčka UN legálne vstúpila na španielske územie ako turistka cez letisko Madrid‑Barajas (Španielsko) na základe potvrdenia o prijatí od svojho syna, ktorý je plnoletým španielskym štátnym príslušníkom s bydliskom v Pontevedre (Španielsko).
Keďže legálny pobyt UN nesmel presiahnuť 90 dní, pred uplynutím tejto doby mala opustiť územie Európskej únie. Po uplynutí uvedenej doby však zostala v Španielsku a zapísala sa do registra obyvateľov Pontevedra, pričom ako adresu pobytu uviedla bydlisko svojho syna.
Dňa 13. februára 2019 Ministerio del Interior (Ministerstvo vnútra, Španielsko) začalo voči UN konanie o uložení sankcie podľa článku 63a zákona o cudzincoch z dôvodu, že nemala povolenie na pobyt v Španielsku.
V marci 2019 podala UN na Oficina Extranjería de Pontevedra (Cudzinecký úrad Pontevedra, Španielsko) žiadosť o povolenie na pobyt ako rodinný príslušník občana Únie na účely zlúčenia rodiny so svojím španielskym synom v súlade s kráľovským dekrétom 240/2007.
UN súčasne predložila svoje pripomienky na vypočutí, ktorý sa uskutočnil v rámci konania o uložení sankcie začatého ministerstvom vnútra. Uviedla tam svoje rodinné väzby v Španielsku, že vo svojej krajine pôvodu Kolumbii už nemá rodinu ani prostriedky na živobytie, ako aj skutočnosť, že nemá záznam v registri trestov ani nebola nikdy predtým zatknutá. Uviedla tiež humanitárne dôvody a dôvody súvisiace s ochranou rodiny, ako aj porušenie zásady proporcionality.
Dňa 30. apríla 2019 riaditeľ Cudzineckého úradu Pontevedra prijal rozhodnutie, ktorým zamietol žiadosť UN o vydanie povolenia na pobyt z dôvodov, že nepreukázala, že vo svojej krajine pôvodu bola odkázaná na svojho syna, a že nemala v Španielsku súkromné zdravotné poistenie.
UN podala proti tomuto rozhodnutiu z 30. apríla 2019 žalobu na Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n
o
2 de Pontevedra (Správny súd č. 2 Pontevedra, Španielsko) a podľa informácií, ktoré má Súdny dvor k dispozícii, toto konanie stále prebieha.
Dňa 8. mája 2019 Subdelegada del Gobierno en Pontevedra (predsedníčka orgánu miestnej štátnej správy provincie Pontevedra, Španielsko) prijala súbežne s rozhodnutím z 30. apríla 2019 aj rozhodnutie, ktorým konštatovala neoprávnenosť pobytu UN, to znamená bez povolenia na pobyt alebo víza, a uložila jej sankciu spočívajúcu vo vyhostení zo španielskeho územia so zákazom vstupu na tri roky. V odôvodnení tohto rozhodnutia tento orgán konštatoval, že UN sa dopustila závažného priestupku podľa článku 53 ods. 1 písm. a) zákona o cudzincoch a že jej prípad nepatrí medzi tie, na ktoré sa vzťahuje azylové právo.
Dňa 31. októbra 2019 UN podala na Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n
o
1 de Pontevedra (Správny súd č. 1 Pontevedra, Španielsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania v tejto veci, žalobu o neplatnosť tohto rozhodnutia alebo subsidiárne o nahradenie sankcie vyhostenia peňažnou sankciou, teda pokutou. UN tiež požiadala o dočasný odklad výkonu tejto sankcie vyhostenia, pričom vnútroštátny súd vyhovel tomuto návrhu uznesením z 19. decembra 2019.
Vnútroštátny súd konštatuje, že hoci článok 57 zákona o cudzincoch zakazuje spoločne štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na španielskom území, súčasne pokutu aj sankciu vyhostenia, tento zákon umožňuje uložiť takémuto štátnemu príslušníkovi tieto dve sankcie postupne.
V každom prípade uloženie pokuty podľa neho nezbavuje dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny povinnosti opustiť španielske územie v súlade s článkom 28 ods. 3 písm. c) zákona o cudzincoch, ak nezíska požadované vízum alebo povolenie na pobyt. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny nenapraví svoju situáciu v primeranej lehote, možno proti nemu začať nové sankčné konanie, ktoré sa nevyhnutne skončí núteným vyhostením. Podľa španielskej judikatúry sa totiž uloženie pokuty štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa v Španielsku zdržiava neoprávnene, považuje v zmysle tohto zákona za priťažujúcu okolnosť.
Podľa vnútroštátneho súdu Súdny dvor v rozsudku z 23. apríla 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), nepochybne rozhodol, že smernica 2008/115 sa má vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá v prípade neoprávneného pobytu štátnych príslušníkov tretích krajín na území tohto štátu ukladá podľa okolností buď pokutu, alebo vyhostenie, pričom tieto dve opatrenia sa navzájom vylučujú.
Výklad španielskej právnej úpravy presadzovaný vnútroštátnym súdom vo veci, v ktorej bol vydaný uvedený rozsudok, sa však údajne líši od výkladu, ktorý zastáva vnútroštátny súd vo veci samej. Pokuta stanovená španielskou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, totiž zodpovedá výzve dobrovoľne opustiť španielske územie v stanovenej lehote. V prípade, že by dotknutý štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne neopustil toto územie pred uplynutím tejto lehoty, bolo by prijaté opatrenie na nútené vyhostenie, ak tento štátny príslušník nenapraví svoju situáciu. Pokuta stanovená španielskou právnou úpravou, o ktorú ide vo veci samej, podľa neho nemôže sama osebe napraviť situáciu tohto štátneho príslušníka, ani zabrániť jeho neskoršiemu vyhosteniu.
Okrem toho sa situácia štátneho príslušníka tretej krajiny, o ktorého išlo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), podľa neho vyznačovala existenciou priťažujúcej okolnosti, a to predchádzajúcim odsúdením na trest odňatia slobody na dva roky a šesť mesiacov za obchodovanie s drogami. Naproti tomu vo veci samej neexistuje žiadna priťažujúca okolnosť, keďže UN nebola v minulosti trestaná a na územie Španielska vstúpila legálne s príslušnými dokladmi. Okrem toho by UN mohla potenciálne legalizovať svoj pobyt v Španielsku najmä vďaka svojim rodinným väzbám.
Za týchto okolností Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n
o
1 de Pontevedra (Správny súd č. 1 Pontevedra) rozhodol prerušiť konanie prerušiť a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa smernica… 2008/115… (článok 4 ods. 3, článok 6 ods. 1 a 5 a článok 7 ods. 1) vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave…, ktorá sankcionuje neoprávnený pobyt cudzích štátnych príslušníkov bez priťažujúcich okolností najprv sankciou pokuty spolu s výzvou na dobrovoľný návrat do krajiny pôvodu, a následne, ak cudzí štátny príslušník nelegalizuje svoj pobyt, ani sa dobrovoľne nevráti do svojej krajiny, sankciou vyhostenia?
2.
Je s judikatúrou Súdneho dvora Európskej únie týkajúcou sa obmedzenia priameho účinku smerníc zlučiteľný taký výklad jeho rozsudku z 23. apríla 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), podľa ktorého správny orgán a španielske súdy môžu priamo uplatňovať smernicu 2008/115… v neprospech jednotlivca a upustiť od uplatnenia priaznivejších vnútroštátnych právnych predpisov v oblasti sankcií, sprísniť jeho trestnú zodpovednosť a prípadne nezohľadniť zásadu zákonnosti trestných činov a trestov; alebo naopak, má sa naďalej uplatňovať vnútroštátne právo, ktoré je pre jednotlivca priaznivejšie, pokiaľ nedôjde k jeho zmene alebo zrušeniu prostredníctvom príslušnej právnej reformy?“
Konanie na Súdnom dvore
Listom z 15. októbra 2020 kancelária Súdneho dvora zaslala vnútroštátnemu súdu rozsudok z 8. októbra 2020, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Dôsledky rozsudku Zaizoune) (
C‑568/19
,
EU:C:2020:807
), a vyzvala ho, aby jej oznámil, či vzhľadom na tento rozsudok trvá na svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania a konkrétnejšie na druhej otázke.
Rozhodnutím z 2. novembra 2020 doručeným Súdnemu dvoru 19. novembra 2020 vnútroštátny súd vzal späť svoju druhú otázku, pričom uviedol, že trvá na prvej otázke.
O prejudiciálnej otázke
Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má smernica 2008/115 vykladať v tom zmysle, že bráni právnej úprave členského štátu, ktorá v prípade neexistencie priťažujúcich okolností sankcionuje neoprávnený pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na území tohto členského štátu najskôr pokutou spojenou s uložením povinnosti opustiť územie uvedeného členského štátu v stanovenej lehote, pokiaľ sa pred uplynutím tejto lehoty pobyt tohto štátneho príslušníka nestane legálnym, a následne v prípade, že sa pobyt uvedeného štátneho príslušníka nestane legálnym, rozhodnutím, ktoré nariaďuje jeho povinné vyhostenie.
Najskôr treba uviesť, že vnútroštátny súd sa v tejto veci obracia na Súdny dvor v súvislosti s tou istou vnútroštátnou právnou úpravou, o akú išlo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Podľa bodu 29 tohto rozsudku z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že neoprávnený pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín na španielskom území možno podľa uvedenej vnútroštátnej právnej úpravy sankcionovať výlučne uložením pokuty, ktoré je nezlučiteľné s vyhostením z vnútroštátneho územia, pričom toto posledné uvedené opatrenie sa prijme len vtedy, ak existujú ďalšie priťažujúce okolnosti.
Vnútroštátny súd však uvádza, že tá istá vnútroštátna právna úprava síce zakazuje uložiť štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na vnútroštátnom území, pokutu spoločne so sankciou vyhostenia, avšak stanovuje uloženie týchto dvoch sankcií voči takémuto štátnemu príslušníkovi postupne. Uloženie takejto pokuty teda podľa neho má za následok, že dotknutý štátny príslušník tretej krajiny, u ktorého nie sú prítomné priťažujúce okolnosti, je povinný opustiť španielske územie v stanovenej lehote, pokiaľ vnútroštátny orgán pred uplynutím tejto lehoty neudelí oprávnenie na pobyt tohto štátneho príslušníka. Okrem toho v prípade, že nedôjde k legalizácii pobytu uvedeného štátneho príslušníka, bude podľa neho po uložení tejto pokuty nevyhnutne nasledovať rozhodnutie o jeho nútenom vyhostení.
V tejto súvislosti však treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v rámci systému súdnej spolupráce zavedeného článkom 267 ZFEÚ Súdnemu dvoru neprislúcha overovať alebo spochybňovať správnosť výkladu vnútroštátneho práva poskytnutého vnútroštátnym súdom, pretože takýto výklad patrí výlučne do právomoci vnútroštátneho súdu. Súdny dvor, na ktorý sa vnútroštátny súd obrátil s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, sa musí pridŕžať výkladu vnútroštátneho práva, ktorý mu bol predložený uvedeným súdom (rozsudky z 27. októbra 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, bod
, a zo 16. októbra 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, bod
).
V dôsledku toho treba na položenú prejudiciálnu otázku odpovedať na základe predpokladu, z ktorého vychádza vnútroštátny súd a podľa ktorého právna úprava dotknutá vo veci samej umožňuje v prípade neexistencie priťažujúcich okolností sankcionovať neoprávnený pobyt štátnych príslušníkov tretích krajín na vnútroštátnom území uložením pokuty, ktoré je spojené s povinnosťou návratu a po ktorom nasledujú opatrenia vedúce k vyhosteniu.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že cieľom smernice 2008/115, tak ako vyplýva z jej odôvodnení 2 a 4, je zavedenie účinnej politiky vyhostenia a repatriácie. Táto smernica podľa jej článku 1 stanovuje „spoločné normy a postupy“, ktoré každý členský štát uplatní pri návrate neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
).
Smernica 2008/115 sa vzťahuje iba na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín a jej cieľom nie je v celom rozsahu zosúladiť právne predpisy členských štátov týkajúce sa pobytu cudzincov. Smernica teda nebráni tomu, aby právny poriadok členského štátu označoval neoprávnený pobyt za delikt a stanovoval pokuty na odradenie od spáchania takého porušenia a jeho potrestanie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, bod
a citovanú judikatúru).
Smernica 2008/115 však presne stanovuje postup, ktorý má každý členský štát dodržať pri návrate neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, a stanovuje poradie jednotlivých po sebe nasledujúcich štádií tohto postupu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. apríla 2011, El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, bod
).
Článok 6 ods. 1 uvedenej smernice v prvom rade stanovuje najmä povinnosť členských štátov vydať rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
a citovaná judikatúra).
Ak sa totiž zistí neoprávnený pobyt, vnútroštátne príslušné orgány musia na základe tohto článku a bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5 toho istého článku, vydať rozhodnutie o návrate (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
a citovaná judikatúra).
Treba okrem toho zdôrazniť, že v prípade, ak bolo voči štátnemu príslušníkovi tretej krajiny vydané rozhodnutie o návrate, ale tento si povinnosť návratu nesplnil, či už v lehote, ktorá sa mu poskytla na dobrovoľný odchod, alebo ak sa mu lehota na tento účel neposkytla, článok 8 ods. 1 smernice 2008/115 ukladá členským štátom, aby na účely zabezpečenia účinnosti konaní o návrate prijali všetky opatrenia, ktoré sú potrebné na vykonanie vyhostenia dotknutej osoby, a síce podľa článku 3 ods. 5 tejto smernice pristúpili k fyzickému premiestneniu tejto osoby z predmetného členského štátu (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
a citovaná judikatúra).
Ako okrem iného vyplýva jednak z povinnosti členských štátov zachovávať lojálnosť a jednak z požiadaviek účinnosti, pripomenutých najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115, povinnosť uložená členským štátom v článku 8 tejto smernice, aby v prípadoch uvedených v prvom odseku tohto článku pristúpili k vyhosteniu uvedeného štátneho príslušníka, musí byť splnená bez zbytočného odkladu (rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, bod
a citovaná judikatúra).
Ako v prejednávanej veci vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, uloženie pokuty neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny zahŕňa povinnosť tohto štátneho príslušníka opustiť vnútroštátne územie v stanovenej lehote, pokiaľ vnútroštátny orgán pred uplynutím tejto lehoty neudelí oprávnenie na pobyt uvedeného štátneho príslušníka. Príslušný orgán je povinný prijať rozhodnutie o vyhostení až vtedy, keď po uplynutí tejto lehoty ten istý štátny príslušník svoju situáciu ani nenapravil, ani nepristúpil k dobrovoľnému odchodu.
Po prvé, hoci v súlade s tým, čo bolo pripomenuté v bode 40 tohto rozsudku, smernica 2008/115 nebráni tomu, aby právo členského štátu kvalifikovalo neoprávnený pobyt ako delikt a stanovilo sankcie s cieľom odrádzať od spáchania takéhoto deliktu a potrestať ho, takéto sankcie nemôžu ohrozovať uplatňovanie spoločných noriem a postupov zavedených touto smernicou a zbavovať ju tak jej potrebného účinku (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, bod
a citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor už rozhodol, že uloženie peňažného trestu nie je samo osebe spôsobilé brániť konaniu o návrate, stanovenému smernicou 2008/115, keďže tento trest nebráni tomu, aby bolo rozhodnutie o návrate prijaté a vykonané pri úplnom dodržaní podmienok stanovených v článkoch 6 a 8 tejto smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. decembra 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, bod
).
V prejednávanej veci z príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy vyplýva, že pokuta uložená štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, u ktorého sa zistila neoprávnenosť pobytu, je nevyhnutne spojená s povinnosťou tohto štátneho príslušníka opustiť vnútroštátne územie v stanovenej lehote.
V druhom rade, pokiaľ ide o splnenie povinnosti vyplývajúcej z rozhodnutia o návrate, Súdny dvor rozhodol, že ako vyplýva z odôvodnenia 10 smernice 2008/115, treba okrem výnimiek uprednostniť dobrovoľné splnenie tejto povinnosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, bod
, ako aj citovanú judikatúru), pričom nútené vyhostenie má byť až poslednou možnosťou [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, bod
].
Hoci z definície pojmu „dobrovoľný odchod“ uvedenej v článku 3 bode 8 smernice 2008/115 vyplýva, že cieľom lehoty stanovenej v rozhodnutí o návrate je umožniť neoprávnene sa zdržiavajúcemu štátnemu príslušníkovi tretej krajiny splniť si povinnosť návratu, ktorá mu bola uložená, treba pritom konštatovať, že žiadne ustanovenie tejto smernice nebráni tomu, aby sa tento štátny príslušník mohol počas celej tejto lehoty snažiť o získanie povolenia na svoj pobyt.
Naopak, článok 6 ods. 4 smernice 2008/115 stanovuje, že členské štáty môžu kedykoľvek rozhodnúť o udelení samostatného povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia priznávajúceho právo na pobyt z humanitárnych dôvodov, dôvodov hodných osobitného zreteľa alebo iných dôvodov štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území. Ak sa rozhodnutie o návrate už vydalo, zruší sa alebo sa pozastaví jeho účinnosť na dobu trvania platnosti povolenia na pobyt alebo iného oprávnenia, ktorým sa udeľuje právo na pobyt.
Pokiaľ ide o dĺžku lehoty, ktorá môže byť poskytnutá dotknutej osobe na dobrovoľné splnenie povinnosti návratu, článok 7 ods. 1 smernice 2008/115 stanovuje, že bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 a 4 tohto článku, rozhodnutie o návrate v zásade stanovuje primeranú lehotu na dobrovoľný odchod v dĺžke od siedmich do tridsiatich dní.
V tejto súvislosti článok 7 ods. 2 tejto smernice spresňuje že členské štáty v prípade potreby predĺžia lehotu na dobrovoľný odchod o primeraný čas, pričom zohľadnia osobitné okolnosti konkrétneho prípadu, ako sú dĺžka pobytu, starostlivosť o školopovinné deti a iné rodinné a sociálne väzby. Toto ustanovenie nespája túto možnosť, poskytnutú členským štátom, so žiadnou osobitnou podmienkou.
Preto aj za predpokladu, že neoprávnene sa zdržiavajúci štátny príslušník tretej krajiny si nesplnil povinnosť návratu v lehote na dobrovoľný odchod, stanovenej v súlade s článkom 7 ods. 1 smernice 2008/115, odsek 2 tohto článku za určitých okolností osobitných pre daný prípad umožňuje odložiť okamih výkonu povinnosti návratu prostredníctvom vyhostenia.
Hoci teda smernica 2008/115 neupravuje vzťahy medzi konaním týkajúcim sa žiadosti o pobyt na účely zlúčenia rodiny, podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny, a konaním týkajúcim sa prijatia rozhodnutia o návrate alebo vyhostení, zo zistení uvedených v bodoch 51 a 55 tohto rozsudku vyplýva, že táto smernica umožňuje členskému štátu v medziach stanovených v článku 7 ods. 1 a 2 tejto smernice odložil výkon povinnosti návratu štátneho príslušníka tretej krajiny, ak sa vzhľadom na okolnosti vlastné jeho situácii snaží legalizovať svoj pobyt, najmä z rodinných dôvodov.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že odôvodnenie 6 smernice 2008/115 predovšetkým uvádza, že v súlade so všeobecnými zásadami práva Únie by sa rozhodnutia prijaté podľa tejto smernice mali prijímať na individuálnom základe a s ohľadom na objektívne kritériá, čo znamená, že by sa mali zohľadňovať aj iné faktory ako len samotná nelegálnosť pobytu. Konkrétne, ako už Súdny dvor rozhodol, rešpektovanie zásady proporcionality musí byť zabezpečené vo všetkých štádiách postupu návratu stanoveného uvedenou smernicou, vrátane štádia týkajúceho sa rozhodnutia o návrate, v rámci ktorého sa dotknutý členský štát musí vysloviť k poskytnutiu lehoty na dobrovoľný odchod podľa článku 7 tej istej smernice (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2015, Zh. a O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, bod
, ako aj citovanú judikatúru),
V dôsledku toho treba konštatovať, že smernica 2008/115 sama osebe nebráni tomu, aby v prípade, ak nenastali okolnosti uvedené v článku 7 ods. 4 tejto smernice odôvodňujúce okamžité vyhostenie neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý má povinnosť návratu, členský štát mohol predĺžiť lehotu na dobrovoľný odchod tohto štátneho príslušníka až do ukončenia konania na legalizáciu jeho pobytu.
V tejto súvislosti však treba pripomenúť, že podľa judikatúry Súdneho dvora vnútroštátna právna úprava nemôže brániť uplatňovaniu spoločných noriem a postupov stanovených smernicou 2008/115, a tým ohroziť potrebný účinok tejto smernice tým, že odloží návrat osoby, voči ktorej bolo vydané rozhodnutie o návrate (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, body
a
, ako aj citovanú judikatúru).
Preto pokiaľ ide o konanie o návrate, ktoré sa začína uložením pokuty spoločne s uložením povinnosti návratu a po ktorom v prípade, že dotknutý štátny príslušník tretej krajiny si nesplní túto povinnosť v lehote stanovenej na tento účel, nasleduje jeho vyhostenie, je dôležité, aby táto lehota nebola spôsobilá viesť k takému oneskoreniu, ktoré by zbavovalo smernicu 2008/115 jej potrebného účinku.
Ako totiž bolo pripomenuté v bode 45 tohto rozsudku, povinnosť pristúpiť k vyhosteniu, ktorú členským štátom ukladá článok 8 uvedenej smernice, musí byť splnená čo najskôr.
Konkrétne dotknutému členskému štátu prislúcha dbať na to, aby akékoľvek predĺženie lehoty na dobrovoľný odchod na základe článku 7 ods. 2 smernice 2008/115 bolo obmedzené na primerane dlhú dobu a ako vyplýva z odôvodnenia 10 tejto smernice, potrebnú z dôvodu osobitných okolností jednotlivého prípadu.
V prejednávanej veci s výhradou overenia vnútroštátnym súdom z príslušnej španielskej právnej úpravy na jednej strane vyplýva, že dĺžka lehoty na dobrovoľný odchod neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny sa pohybuje od siedmich do tridsiatich dní, a na druhej strane, že túto lehotu možno primerane predĺžiť s ohľadom na okolnosti prípadu, ako je dĺžka pobytu, starostlivosť o nezaopatrené školopovinné deti alebo existencia iných rodinných a sociálnych väzieb. Pokiaľ sa takéto predĺženie prizná s cieľom zohľadniť žiadosť dotknutého neoprávnene sa zdržiavajúceho štátneho príslušníka tretej krajiny o povolenie na pobyt, je dôležité, aby takto poskytnutá lehota bola určená v súlade s požiadavkami uvedenými v predchádzajúcom bode.
Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, treba na položenú otázku odpovedať tak, že smernica 2008/115, najmä jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 6 ods. 4 a článkom 7 ods. 1 a 2 tejto smernice, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá v prípade neexistencie priťažujúcich okolností sankcionuje neoprávnený pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na území tohto členského štátu najskôr pokutou spojenou s uložením povinnosti opustiť územie uvedeného členského štátu v stanovenej lehote, pokiaľ sa pred uplynutím tejto lehoty pobyt tohto štátneho príslušníka nestane legálnym, a následne v prípade, že sa pobyt uvedeného štátneho príslušníka nestane legálnym, rozhodnutím, ktoré nariaďuje jeho povinné vyhostenie, pokiaľ je uvedená lehota stanovená v súlade s požiadavkami upravenými v článku 7 ods. 1 a 2 uvedenej smernice.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (tretia komora) rozhodol takto:

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, najmä jej článok 6 ods. 1 a článok 8 ods. 1 v spojení s článkom 6 ods. 4 a článkom 7 ods. 1 a 2 tejto smernice, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni právnej úprave členského štátu, ktorá v prípade neexistencie priťažujúcich okolností sankcionuje neoprávnený pobyt štátneho príslušníka tretej krajiny na území tohto členského štátu najskôr pokutou spojenou s uložením povinnosti opustiť územie uvedeného členského štátu v stanovenej lehote, pokiaľ sa pred uplynutím tejto lehoty pobyt tohto štátneho príslušníka nestane legálnym, a následne v prípade, že sa pobyt uvedeného štátneho príslušníka nestane legálnym, rozhodnutím, ktoré nariaďuje jeho povinné vyhostenie, pokiaľ je uvedená lehota stanovená v súlade s požiadavkami upravenými v článku 7 ods. 1 a 2 uvedenej smernice.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.