CELEX: 62020CJ0409
Begäran om förhandsavgörande
Området för frihet, säkerhet och rättvisa
Direktiv 2008/115/EG
Gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna
Artiklarna 6.1 och 8.1
Nationell lagstiftning enligt vilken böter kan påföras i förening med ett krav på att lämna landet vid olaglig vistelse
Möjlighet att göra vistelsen laglig under en fastställd tidsram
Artikel 7.1 och 7.2
Tidsfrist för frivillig avresa

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 4.3, 6.1, 6.5 och 7.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (
EUT L 348, 2008, s. 98
).
Begäran har framställts i ett mål mellan UN och Subdelegación del Gobierno en Pontevedra (organ som företräder den spanska regeringen i provinsen Pontevedra, Spanien) gällande UN:s olagliga vistelse i Spanien.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skälen 2, 4, 6 och 10 direktiv 2008/115 har följande lydelse:
”(2)
Vid sitt möte den 4–5 november 2004 i Bryssel efterlyste Europeiska rådet upprättandet av en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet.
…
(4)
Det är nödvändigt att det fastställs tydliga, öppna och rättvisa regler för tillhandahållandet av en effektiv återvändandepolitik, vilket är en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik.
…
(6)
… I enlighet med de allmänna principerna i [unionsrätten] ska beslut som fattas enligt detta direktiv avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier, vilket innebär att även omständigheter utöver det faktum att personens vistelse är olaglig bör beaktas. …
…
(10)
Om det saknas anledning att tro att det skulle underminera syftet med ett återvändandeförfarande, är frivilligt återvändande att föredra framför påtvingat återvändande och en tidsfrist för frivillig avresa bör beviljas. En förlängning av tidsfristen för frivillig avresa bör föreskrivas när detta anses nödvändigt på grund av specifika omständigheter i enskilda fall. …”
I artikel 1 i direktivet, som har rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för gemenskapsrätten och internationell rätt, inklusive flyktingsskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.”
I artikel 3 i direktivet, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
4.
beslut om återvändande
: ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
5.
avlägsnande
: verkställigheten av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten.
…
8.
frivillig avresa
: fullgörande av skyldigheten att återvända inom den tidsram som fastställts i beslutet om återvändande.
…”
I artikel 4 i direktivet, som har rubriken ”Förmånligare bestämmelser”, föreskrivs följande i punkt 3:
”Detta direktiv ska inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som det är tillämpligt på, förutsatt att dessa förmånligare bestämmelser är förenliga med detta direktiv.”
I artikel 6 i direktivet, som har rubriken ”Beslut om återvändande”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.
2.   Tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som innehar ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat, ska ofördröjligen bege sig till den medlemsstatens territorium. Om den tredjelandsmedborgare som berörs av detta krav inte följer detsamma eller om dennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkt 1 tillämpas.
3.   Medlemsstaterna får avstå från att utfärda ett beslut om återvändande till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium om den berörda tredjelandsmedborgaren återtas av en annan medlemsstat enligt bilaterala avtal eller arrangemang som gäller den dag detta direktiv träder i kraft. Den medlemsstat som har återtagit den berörda tredjelandsmedborgaren ska i så fall tillämpa punkt 1.
4.   Medlemsstaterna får när som helst, av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl, bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I sådana fall ska inget beslut om återvändande utfärdas. Om ett sådant beslut redan har utfärdats ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehållstillståndet eller någon annan beviljad rätt att stanna.
5.   Om en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium är föremål för ett förfarande för förlängning av hans eller hennes uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att stanna i landet, ska den berörda medlemsstaten överväga att avstå ifrån att utfärda ett beslut om återvändande till dess att förfarandet har avslutats …
…”
I artikel 7 i direktivet, som har rubriken ”Frivillig avresa”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2 och 4 ska det i återvändandebeslutet fastställas en lämplig tidsfrist på mellan sju och trettio dagar för frivillig avresa. …
…
2.   Medlemsstaterna ska, när så är nödvändigt, förlänga fristen för frivillig avresa med en lämplig tid, med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band.
…
4.   Om det finns risk för avvikande eller om en ansökan om laglig vistelse avvisats såsom uppenbart ogrundad eller bedräglig eller om den berörda personen utgör en risk för allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, får medlemsstaterna avstå från att bevilja någon tidsfrist för frivillig avresa eller bevilja en kortare tidsfrist än sju dagar.”
I artikel 8 i direktivet, med rubriken ”Avlägsnande”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats i enlighet med artikel 7.4, eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats inom den tid för frivilligt återvändande som beviljats i enlighet med artikel 7.”
Spansk rätt
Utlänningslagen
I artikel 28.3 c i Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (grundlag 4/2000 om utlänningars fri- och rättigheter i Spanien samt om deras integration i samhället) av den 11 januari 2000 (BOE nr 10 av den 12 januari 2000, s. 1139), i dess lydelse enligt Ley Orgánica 2/2009 (grundlag 2/2009) av den 11 december 2009 (BOE nr 299 av den 12 december 2009, s. 104986), (nedan kallad utlänningslagen) föreskrivs att en utlänning måste lämna Spanien om en ansökan om fortsatt vistelse i detta land har avslagits, eller om utlänningen saknar tillstånd att uppehålla sig i Spanien.
Enligt artikel 53.1 a i utlänningslagen ska en överträdelse anses vara allvarlig ”[n]är en person vistas på spanskt territorium trots att rätt därtill saknas på grund av att förlängning av vistelsen eller uppehållstillstånd inte har beviljats, eller när det har förflutit mer än tre månader sedan giltighetstiden för dessa handlingar löpte ut och han eller hon inte har ansökt om förnyelse av sådana handlingar inom den föreskrivna fristen”.
Enligt artikel 55.1 b i utlänningslagen döms den som gjort sig skyldig till en allvarlig lagöverträdelse till böter på lägst 501 euro och högst 10000 euro.
Artikel 57 i nämnda lag har följande lydelse:
”1.   Om det är en utlänning som har gjort sig skyldig till överträdelsen och överträdelsen är mycket allvarlig, eller allvarlig enligt artikel 53 punkterna a–d och f i denna lag, kan enligt proportionalitetsprincipen i stället för böter beslutas om avlägsnande från spanskt territorium, efter vederbörlig administrativ handläggning av ärendet och genom ett motiverat beslut i vilket de handlanden som utgör en överträdelse bedöms.
…
3.   Inte i något fall får både avlägsnande och böter tillämpas samtidigt.
…”
I artikel 63, med rubriken ”Prioriterat förfarande”, föreskrivs följande i punkt 7:
”I de fall som anges i denna artikel ska ett beslut om avlägsnande verkställas omedelbart.”
I artikel 63a.2 i utlänningslagen föreskrivs följande:
”Ett beslut om avlägsnande som antagits till följd av det ordinarie förfarandet ska innefatta en tidsfrist för frivillig avresa under vilken den berörda personen bör lämna landet. Denna frist löper mellan sju och trettio dagar och börjar löpa från och med delgivningen av ovannämnda beslut. Den tidsfrist för frivillig avresa som fastställs i beslutet om avlägsnande kan förlängas med en rimlig tidsperiod med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, såsom vistelsens längd, förekomsten av skolbarn i utlänningens vårdnad eller förekomsten av andra familjeband eller sociala band.”
Kungligt dekret 240/2007
Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (
EUT L 158, 2004, s. 77
, och rättelser i
EUT L 229, 2004, s. 35
, och
EUT L 197, 2005, s. 34
) införlivades med spansk rätt genom Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económio Europeo (kungligt dekret 240/2007 om inresa, fri rörlighet och vistelse i Spanien för medborgare i medlemsstater i Europeiska unionen och i andra stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet) av den 16 februari 2007 (BOE nr 51 av den 28 februari 2007, s. 8558).
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 9 maj 2017 reste UN, som är colombiansk medborgare, lagligen in i Spanien i egenskap av turist via flygplatsen Madrid-Barajas (Spanien) genom styrkande av privat inkvartering hos sin son, som är spansk medborgare och bosatt i Pontevedra (Spanien).
Eftersom UN:s lagliga vistelse inte kunde överstiga 90 dagar, var det tänkt att hon skulle lämna Europeiska unionen före utgången av denna period. Hon stannade emellertid kvar i Spanien efter det att denna period hade löpt ut och folkbokförde sig i Pontevedra, varvid hon uppgav sin sons adress som hemvist.
Den 13 februari 2019 inledde Ministerio del Interior (inrikesministeriet, Spanien) ett sanktionsförfarande mot UN i enlighet med artikel 63a i utlänningslagen, med motiveringen att hon saknade uppehållstillstånd i Spanien.
I mars år 2019 ansökte UN hos Oficina de Extranjería de Pontevedra (utlänningsmyndigheten i Pontevedra, Spanien) om uppehållstillstånd i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare för familjeåterförening med sin spanske son i enlighet med kungligt dekret 240/2007.
UN gavs tillfälle att yttra sig vid den förhandling som beviljades inom ramen för det sanktionsförfarande som inletts av inrikesministeriet. Hon åberopade därvid sin familjeanknytning i Spanien, den omständigheten att hon saknade försörjning i sitt ursprungsland Colombia, samt att hon var ostraffad enligt belastningsregistret och inte heller hade varit föremål för något föregående gripande. Hon åberopade även humanitära skäl med anknytning till skyddet för familjelivet samt åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den 30 april 2019 avslog direktören för utlänningsmyndigheten i Pontevedra UN:s ansökan om uppehållstillstånd, med motiveringen att hon inte hade visat att hon försörjdes av sin son i sitt ursprungsland och att hon inte heller hade en privat sjukförsäkring i Spanien.
UN överklagade detta beslut av den 30 april 2019 till Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
2 de Pontevedra (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå nr 2 i Pontevedra, Spanien). Enligt de uppgifter som domstolen har tillgång till är målet fortfarande anhängigt.
Den 8 maj 2019 antog Subdelegada del Gobierno en Pontevedra (regeringens underdelegation i provinsen Pontevedra, Spanien), parallellt med beslutet av den 30 april 2019, ett beslut i vilket det konstaterades att UN vistades olagligt i landet, det vill säga utan vare sig uppehållstillstånd eller visering, och ålade UN en påföljd i form av utvisning från Spanien med inreseförbud under tre år. I skälen till beslutet konstaterade nämnda myndighet att UN hade begått en sådan allvarlig överträdelse som avses i artikel 53.1 a i utlänningslagen och att hon inte befann sig i en sådan situation som kunde omfattas av asylrätt.
Den 31 oktober 2019 väckte UN talan vid Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
1 de Pontevedra (Förvaltningsdomstolen på provinsnivå nr 1 i Pontevedra, Spanien), som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål, om ogiltigförklaring av detta beslut eller, i andra hand, om att påföljden innebärande utvisning skulle ersättas med en sanktionsavgift, nämligen böter. UN ansökte även om uppskov med verkställigheten av beslutet om avlägsnande, vilken bifölls av den hänskjutande domstolen genom beslut av den 19 december 2019.
Den hänskjutande domstolen har förklarat att även om det enligt artikel 57 i utlänningslagen är förbjudet att tillämpa både böter och avlägsnande samtidigt vad gäller en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i Spanien, är det enligt denna lag tillåtet att tillämpa båda dessa åtgärder som på varandra följande sanktioner.
Den omständigheten att böter påförs innebär i vart fall inte att den berörda tredjelandsmedborgaren befrias från skyldigheten att lämna Spanien enligt artikel 28.3 c i utlänningslagen om den visering eller det uppehållstillstånd som krävs inte beviljas. Om tredjelandsmedborgaren inte gör sin vistelse laglig inom rimlig tid, kan ett nytt påföljdsförfarande inledas mot honom eller henne, vilket avslutas genom påtvingat avlägsnande. Enligt spansk rättspraxis utgör faktiskt den omständigheten att en tredjelandsmedborgare vars vistelse i Spanien är olaglig påförs böter en försvårande omständighet i den mening som avses i utlänningslagen.
I domen av den 23 april 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), slog domstolen visserligen fast att direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det utgör hinder för nationella bestämmelser i en medlemsstat enligt vilka en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet, alltefter omständigheterna, antingen kan påföras böter eller avlägsnas, varvid den ena åtgärden utesluter den andra.
Den tolkning av den spanska lagstiftningen som den hänskjutande domstolen gjorde i det målet skiljer sig emellertid från den tolkning som den hänskjutande domstolen gör i förevarande nationella mål. De böter som föreskrivs enligt den spanska lagstiftning som är aktuell i det nationella målet skulle nämligen motsvara ett föreläggande att frivilligt lämna Spanien inom en viss frist. För det fall den berörda tredjelandsmedborgaren inte frivilligt lämnar detta territorium innan denna frist har löpt ut, ska ett beslut om påtvingat avlägsnande antas, såvida inte tredjelandsmedborgaren gör sin vistelse laglig. De böter som föreskrivs enligt den spanska lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan således inte i sig medföra att oegentligheterna i tredjelandsmedborgarens situation avhjälps eller förhindra att denna senare utvisas.
Situationen för den tredjelandsmedborgare som var föremål för förhandsavgörandet i domen av den 23 april 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), kännetecknades dessutom av en försvårande omständighet, nämligen att han tidigare dömts till fängelsestraff på två år och sex månader för narkotikahandel. I förevarande fall föreligger däremot ingen försvårande omständighet, eftersom UN inte har något kriminellt förflutet och lagligen har rest in i Spanien med giltiga identitetshandlingar. Dessutom skulle UN eventuellt kunna göra sin vistelse laglig genom att åberopa sin familjeanknytning.
Mot denna bakgrund beslutade Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
1 de Murcia (Förvaltningsdomstol på provinsnivå nr 1 i Pontevedra, Spanien) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1.
Ska [direktiv 2008/115] (artiklarna 4.3, 6.1, 6.5 och 7.1) tolkas så, att det utgör hinder för en nationell lagstiftning … enligt vilken utlänningar som vistas olagligt i landet, utan att det föreligger andra försvårande omständigheter, först påförs böter i förening med ett krav på att frivilligt återvända till deras ursprungsland och därefter, om oegentligheterna i deras situation inte avhjälps och de inte frivilligt återvänder till sitt ursprungsland, ett beslut om avlägsnande?
2)
Är det förenligt med EU-domstolens praxis, i vilken det uppställs vissa gränser för den direkta effekten av ett direktiv, att tolka domstolens dom av den 23 april 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), så, att spanska myndigheter och domstolar till nackdel för tredjelandsmedborgare kan tillämpa direktiv 2008/115 direkt och sätta åt sidan nationella bestämmelser som är förmånligare vad gäller påföljderna, även om det innebär skärpt straffansvar och ett eventuellt åsidosättande av den straffrättsliga legalitetsprincipen? Eller ska de nationella bestämmelserna som är förmånligare för de enskilda fortsätta att tillämpas så länge de inte ändras eller upphävs genom en relevant lagreform?”
Förfarandet vid domstolen
Genom skrivelse av den 15 oktober 2020 översände domstolens kansli domen av den 8 oktober 2020, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Konsekvenser av domen i målet Zaizoune) (
C‑568/19
,
EU:C:2020:807
), till den hänskjutande domstolen, och uppmanade den att ange huruvida den mot bakgrund av den domen avsåg att vidhålla sin begäran om förhandsavgörande, i synnerhet den andra frågan.
Den hänskjutande domstolen återkallade den andra frågan, genom beslut av den 2 november 2020, som inkom till domstolen den 19 november 2020, samtidigt som den vidhöll den första frågan.
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115 ska tolkas så, att det utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom denna medlemsstat, utan att det föreligger andra försvårande omständigheter, först påförs böter i förening med ett krav på att lämna denna medlemsstat inom en viss tidsfrist, såvida inte tredjelandsmedborgarens vistelse görs laglig innan denna frist har löpt ut, och därefter, om oegentligheterna i tredjelandsmedborgarens vistelse består, blir föremål för ett beslut om påtvingat avlägsnande.
Tolkningsfrågan har ställts inom ramen för ett förfarande som avser samma nationella lagstiftning som den som var aktuell i domen av den 23 april 2015, Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Enligt punkt 29 i den domen framgår det av beslutet om hänskjutande att tredjelandsmedborgares olagliga vistelse i Spanien, enligt nämnda lagstiftning, endast kan beivras med böter, som inte kan förenas med ett avlägsnande från landet, eftersom sistnämnda åtgärd endast vidtas när det föreligger ytterligare försvårande omständigheter.
Den hänskjutande domstolen har angett att det enligt denna nationella lagstiftning visserligen inte är tillåtet att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet både påförs böter och blir till föremål för ett beslut om avlägsnande. I denna lagstiftning föreskrivs emellertid att dessa båda åtgärder kan vidtas som på varandra följande sanktioner vad gäller en sådan tredjelandsmedborgare. Den omständigheten att sådana böter påförs skulle således få till följd att den berörda tredjelandsmedborgaren, utan att det föreligger några andra försvårande omständigheter, måste lämna Spanien inom den angivna fristen, om inte tredjelandsmedborgarens vistelse görs laglig av en nationell myndighet innan denna frist har löpt ut. Om tredjelandsmedborgarens vistelse inte görs laglig, så ska påförandet av dessa böter dessutom följas av ett beslut om påtvingat avlägsnande.
Det ska i detta hänseende erinras om att det inom ramen för det system för samarbete mellan domstolar som införts genom artikel 267 FEUF inte ankommer på EU-domstolen att kontrollera eller ifrågasätta huruvida den nationella domstolens tolkning av den nationella rätten är korrekt, eftersom det endast är den sistnämnda domstolen som är behörig att göra en sådan tolkning. När EU-domstolen ska pröva en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol ska den således utgå från den tolkning av den nationella rätten som den hänskjutande domstolen har gjort (dom av den 27 oktober 2009, ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, punkt
, och dom av den 16 oktober 2019, Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, punkt
).
Tolkningsfrågan ska följaktligen besvaras utifrån det antagande som är den hänskjutande domstolens när den konstaterar att det enligt den ifrågavarande nationella lagstiftningen är möjligt att, när inga försvårande omständigheter föreligger, påföra en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet böter i förening med en skyldighet att återvända, och därefter ett beslut om avlägsnande.
Syftet med direktiv 2008/115 är, enligt vad som framgår av skälen 2 och 4 däri, att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande. I artikel 1 anges att det i detta direktiv föreskrivs gemensamma ”normer och förfaranden” som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig (dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkt
).
Direktiv 2008/115 handlar endast om återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat och det syftar således inte till någon harmonisering av samtliga nationella regler om utlänningars vistelse. Följaktligen utgör direktivet inte något hinder för att i en medlemsstats nationella lagstiftning kvalificera olaglig vistelse som ett brott och föreskriva böter som påföljd för att avskräcka och motverka sådana överträdelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Genom direktiv 2008/115 har det dock inrättats ett precist förfarande som varje medlemsstat ska tillämpa för att återföra tredjelandsmedborgare som olagligt vistas i landet, med en bestämd ordningsföljd för de skilda stegen i detta förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2011, El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, punkt
).
I artikel 6.1 i nämnda direktiv föreskrivs således som huvudregel att medlemsstaterna ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända (dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När en olaglig vistelse väl har konstaterats ska myndigheterna nämligen med stöd av denna bestämmelse – och utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 6.2–6.5 i direktivet – utfärda ett beslut om återvändande (dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det ska dessutom påpekas att när en tredjelandsmedborgare har förelagts att lämna landet, och vederbörande inte följer detta föreläggande, oberoende av om fristen för återvändande har överskridits eller om någon frist inte har föreskrivits, framgår det av artikel 8.1 i direktiv 2008/115 att medlemsstaterna är skyldiga att säkerställa återvändandeförfarandenas effektivitet genom att vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa avlägsnandet, det vill säga att, med stöd av artikel 3 led 5 i nämnda direktiv, genomföra den faktiska transporten ut ur nämnda medlemsstat (dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer vidare av såväl medlemsstaternas lojalitetsplikt som av kraven på effektivitet, vilka nämns i bland annat skäl 4 i direktiv 2008/115, att den skyldighet som medlemsstaterna har enligt artikel 8 i direktivet – att i de situationer som avses i artikel 8.1 däri, avlägsna personen i fråga – ska fullgöras snarast möjligt (dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att den omständigheten att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet åläggs böter implicerar en skyldighet för tredjelandsmedborgaren att lämna landet inom en föreskriven tidsfrist, såvida inte en nationell myndighet avhjälper de oegentligheter som tredjelandsmedborgarens vistelse är behäftad med före utgången av denna frist. Det är endast när denna medborgare, vid utgången av denna frist, varken har avhjälpt sin situation eller frivilligt lämnat landet, som den behöriga myndigheten är skyldig att fatta ett beslut om avlägsnande.
Även om direktiv 2008/115 inte utgör något hinder för att i en medlemsstats nationella lagstiftning kvalificera olaglig vistelse som ett brott och föreskriva böter som påföljd för att avskräcka och motverka sådana överträdelser, i enlighet med vad som angetts i punkt 40 ovan, får sådana sanktioner inte ha skadlig inverkan på tillämpningen av de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115 och förta direktivet dess ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har redan slagit fast att den omständigheten att böter påförs inte i sig utgör hinder för förfarandet för återvändande enligt direktiv 2008/115. Ett beslut om att ålägga böter utgör nämligen inte på något sätt hinder för att ett beslut om återvändande antas och verkställs, med iakttagande av de villkor som anges i artiklarna 6–8 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 december 2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, punkt
).
I förevarande fall följer det av den tillämpliga nationella lagstiftningen att de böter som påförs en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet med nödvändighet åtföljs av en skyldighet för tredjelandsmedborgaren att lämna landet inom en angiven frist.
Vad vidare gäller fullgörandet av den skyldighet som följer av beslutet om återvändande har domstolen slagit fast att – såsom framgår av skäl 10 i direktiv 2008/115 – det frivilliga fullgörandet av denna skyldighet ska, utom i undantagsfall, prioriteras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, punkt
och där angiven rättspraxis). Ett påtvingat avlägsnande ska endast användas som en sista utväg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, punkt
).
Det följer visserligen av definitionen av begreppet ”frivillig avresa” i artikel 3 led 8 i direktiv 2008/115 att den tidsram som fastställts i beslutet om återvändande syftar till att göra det möjligt för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat att fullgöra sin skyldighet att återvända. Det kan emellertid konstateras att ingen bestämmelse i detta direktiv utgör hinder för att tredjelandsmedborgaren under hela denna tidsram försöker göra sin vistelse laglig.
Tvärtom föreskrivs i artikel 6.4 i direktiv 2008/115 att medlemsstaterna när som helst, av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl, får bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium rätt att stanna där. Om ett beslut om återvändande redan har utfärdats, så ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehållstillståndet eller någon annan beviljad rätt att stanna.
Vad gäller längden på den tidsfrist som kan beviljas den berörda tredjelandsmedborgaren för att frivilligt fullgöra skyldigheten att återvända, föreskrivs i artikel 7.1 i direktiv 2008/115 att – utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2 och 4 i samma artikel – det i återvändandebeslutet ska fastställas en lämplig tidsfrist på mellan sju och trettio dagar för frivillig avresa.
Enligt artikel 7.2 i detta direktiv ska medlemsstaterna i detta avseende, när så är nödvändigt, förlänga fristen för frivillig avresa med en lämplig tid, med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, till exempel vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band. I denna bestämmelse uppställs inga särskilda villkor för den möjlighet som erbjuds medlemsstaterna.
Även i en sådan situation när en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat inte har fullgjort skyldigheten att återvända inom den tidsfrist för frivillig avresa som fastställts i enlighet med artikel 7.1 i direktiv 2008/115, innebär punkt 2 i denna artikel att det under vissa omständigheter i det enskilda fallet är möjligt att skjuta upp fullgörandet av skyldigheten att återvända genom avlägsnande.
Förhållandet mellan förfarandet för en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening som ingetts av en tredjelandsmedborgare och förfarandet för antagande av ett beslut om återvändande eller avlägsnande regleras visserligen inte i direktiv 2008/115. Det följer emellertid av vad som ovan angetts i punkterna 51 och 55 i denna dom att en medlemsstat enligt detta direktiv, inom de gränser som uppställs i artikel 7.1 och 7.2, kan skjuta upp verkställigheten av skyldigheten att återvända för en tredjelandsmedborgare, när denne, på grund av sina personliga förhållanden, i synnerhet sina familjeband, försöker göra sin vistelse laglig.
I skäl 6 i direktiv 2008/115 anges dessutom att i enlighet med de allmänna principerna i unionsrätten ska beslut som fattas enligt detta direktiv avse ett enskilt fall och grundas på objektiva kriterier, vilket innebär att även omständigheter utöver det faktum att personens vistelse är olaglig bör beaktas. Såsom domstolen redan har slagit fast, måste det framför allt säkerställas att proportionalitetsprincipen iakttas under alla steg i det återvändandeförfarande som föreskrivs i nämnda direktiv, inklusive när beslutet om återvändande fattas, varvid den berörda medlemsstaten ska ta ställning till beviljandet av en tidsfrist för frivillig avresa enligt artikel 7 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Zh. och O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar följaktligen att direktiv 2008/115 inte i sig utgör hinder för att en medlemsstat, i avsaknad av sådana omständigheter som avses i artikel 7.4 i direktivet och som motiverar att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet omedelbart avlägsnas, kan förlänga den frist som har beviljats denne medborgare för att frivilligt lämna landet till dess att ett förfarande varigenom vistelsen görs laglig har avslutats.
Det ska i detta sammanhang erinras om att medlemsstaterna enligt domstolens fasta rättspraxis inte får motverka tillämpningen av de gemensamma normer och förfaranden som uppställs i direktiv 2008/115 och därmed förta direktivet dess ändamålsenliga verkan genom att försena återvändandet av en person som varit föremål för ett beslut om återvändande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
När det gäller ett återvändandeförfarande som inleds genom att böter påförs i förening med en skyldighet att återvända och som, för det fall den berörda tredjelandsmedborgaren inte iakttar denna skyldighet inom den angivna fristen, åtföljs av ett avlägsnande av denne tredjelandsmedborgare, får denna frist således inte medföra sådana förseningar som skulle innebära att direktiv 2008/115 förtas sin ändamålsenliga verkan.
Såsom har påpekats i punkt 45 i förevarande dom ska medlemsstaternas skyldighet enligt artikel 8 i direktivet att genomföra avlägsnandet verkställas så snart som möjligt.
Det ankommer särskilt på den berörda medlemsstaten att se till att varje förlängning av tidsfristen för frivillig avresa med tillämpning av artikel 7.2 i direktiv 2008/115 begränsas till en lämplig varaktighet och, såsom anges i skäl 10 i direktivet, till vad som är nödvändigt på grund av specifika omständigheter i det enskilda fallet.
I förevarande fall framgår det, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, av den relevanta spanska lagstiftningen dels att tidsfristen för frivillig avresa för en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i landet varierar mellan sju och trettio dagar, dels att denna tidsfrist kan förlängas med en rimlig tidsperiod med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, såsom vistelsens längd, förekomsten av skolbarn i tredjelandsmedborgarens vårdnad eller andra familjeband och sociala band. I den mån en sådan förlängning beviljas för att pröva en ansökan från den berörda tredjelandsmedborgaren som vistas olagligt i medlemsstaterna om att legalisera sin vistelse, ska den beviljade fristen fastställas i enlighet med de krav som anges i föregående punkt.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Direktiv 2008/115, särskilt artikel 6.1 och artikel 8.1 jämförda med artikel 6.4 samt artikel 7.1 och 2 i samma direktiv, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i den medlemsstaten, utan att det föreligger några andra försvårande omständigheter, först påförs böter i förening med ett krav på att lämna denna medlemsstat inom en viss tidsfrist, såvida inte tredjelandsmedborgarens vistelse görs laglig innan denna frist har löpt ut, och därefter, om oegentligheterna i tredjelandsmedborgarens vistelse består, blir föremål för ett beslut om påtvingat avlägsnande, under förutsättning att denna frist har fastställts i enlighet med de krav som föreskrivs i artikel 7.1 och 7.2 i nämnda direktiv.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, särskilt artikel 6.1 och artikel 8.1 jämförda med artikel 6.4 samt artikel 7.1 och 2 i samma direktiv, ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning, enligt vilken en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i den medlemsstaten, utan att det föreligger några andra försvårande omständigheter, först påförs böter i förening med ett krav på att lämna denna medlemsstat inom en viss tidsfrist, såvida inte tredjelandsmedborgarens vistelse görs laglig innan denna frist har löpt ut, och därefter, om oegentligheterna i tredjelandsmedborgarens vistelse består, blir föremål för ett beslut om påtvingat avlägsnande, under förutsättning att denna frist har fastställts i enlighet med de krav som föreskrivs i artikel 7.1 och 7.2 i direktivet.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.