CELEX: 62014CJ0113
Talan om ogiltigförklaring
Val av rättslig grund
Artikel 43.2 och 43.3 FEUF
Samlad marknadsordning för jordbruksprodukter
Förordning (EU) nr 1308/2013
Artikel 7
Förordning (EU) nr 1370/2013
Artikel 2
Bestämmelser om prisfastställelse
Referenströsklar
Interventionspris

Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 (
EUT L 347, 2013, s. 671
) (nedan kallad förordning nr 1308/2013) och artikel 2 i rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter (
EUT L 346, 2013, s.12
) (nedan kallad förordning nr 1370/2013).
Tillämpliga bestämmelser
Förordning nr 1308/2013
Enligt skälen 2, 5, 10, 12 och 14 i förordning nr 1308/2013 gäller följande:
”(2)
Denna förordning bör innehålla alla grundläggande delar i den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter.
…
(5)
Enligt artikel 43.3 i EUF-fördraget ska rådet besluta om åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar. Av tydlighetsskäl bör det i denna förordning, när artikel 43.3 i EUF-fördraget är tillämplig, uttryckligen anges att rådet kommer att besluta om åtgärder på den rättsgrunden.
…
(10)
För att stabilisera marknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard har ett differentierat system för marknadsstöd för de olika sektorerna utvecklats och det har också införts ordningar för direktstöd, varvid hänsyn har tagits till de särskilda behoven inom de olika sektorerna samt till dessa sektorers inbördes beroende av varandra. Åtgärderna utgörs av offentlig intervention eller stöd till privat lagring. Marknadsstödet behöver bibehållas men bör strömlinjeformas och förenklas.
…
(12)
Av tydlighets- och öppenhetsskäl bör bestämmelserna om offentlig intervention ingå i en gemensam struktur, samtidigt som man bibehåller politiken inom varje sektor. Av detta skäl bör man skilja mellan referenströsklar och interventionspriser och fastställa de sistnämnda. När detta görs är det särskilt viktigt att klargöras att det endast är interventionspriserna för offentlig intervention som motsvarar de tillämpade administrativa priser som avses i punkt 8 första meningen i bilaga 3 till WTO-avtalet om jordbruk (dvs. marknadsprisstödet). Det bör påpekas att begreppet marknadsintervention kan omfatta både offentlig intervention och andra former av intervention som inte använder på förhand fastställda priser.
…
(14)
Det offentliga interventionspriset bör utgöras av ett fast pris för vissa kvantiteter av vissa produkter och bör i andra fall vara avhängigt av anbudsförfaranden, i enlighet med den praxis som gällt och de erfarenheter som gjorts inom ramen för tidigare gemensamma organisationer av marknaden.”
I artikel 7, med rubriken ”Referenströsklar”, i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:
”1.   Referenströsklarna ska vara följande:
a)
När det gäller spannmål, 101,31 [euro]/ton, avseende grossistledet för varor, fritt lager, före lossning.
b)
När det gäller paddyris, 150 [euro]/ton för standardkvalitet enligt definitionen i punkt A i bilaga III, avseende grossistledet för varor fritt lager, före lossning.
c)
När det gäller socker i lösvikt av standardkvalitet enligt definitionen i punkt B i bilaga III, fritt fabrik:
i)
för vitsocker: 404,4 [euro]/ton,
ii)
för råsocker: 335,2 [euro]/ton.
d)
När det gäller nöt- och kalvköttssektorn: 2224 [euro]/ton för slaktkroppar av handjur av nötkreatur av konformationsklass/fettgrupp R3 enligt den unionsskala för klassificering av slaktkroppar av nötkreatur som är åtta månader gamla eller äldre och som avses i punkt A i bilaga IV.
e)
När det gäller sektorn för mjölk och mjölkprodukter:
i)
246,39 [euro]/100 kg för smör,
ii)
169,80 [euro]/100 kg för skummjölkspulver.
f)
När det gäller grisköttssektorn, 1509,39 [euro]/ton för slaktkroppar av gris av standardkvalitet på grundval av slaktvikt och slaktkropparnas innehåll av magert kött i enlighet med den unionsskala för klassificering av slaktkroppar av gris som fastställs i punkt B i bilaga IV enligt följande:
i)
Slaktkroppar som väger minst 60 men mindre än 120 kg: klass E.
ii)
Slaktkroppar som väger 120–180 kg: klass R.
g)
När det gäller olivolja:
i)
1779 [euro]/ton för extra jungfruolja.
ii)
1710 [euro]/ton för jungfruolja.
iii)
1524 [euro]/ton för bomolja vars innehåll av fria fettsyror är 2 grader (detta belopp ska minskas med 36,70 [euro]/ton för varje extra surhetsgrad).
2.   De referenströsklar som föreskrivs i punkt 1 ska ses över av kommissionen med hänsyn till objektiva kriterier, särskilt produktionsutveckling, produktionskostnader (särskilt insatsvaror) och marknadstendenser. Vid behov ska referenströsklarna uppdateras i enlighet med det sedvanliga lagstiftningsförfarandet med hänsyn till produktions- och marknadsutvecklingen.”
I artikel 15, med rubriken ”Interventionspris”, i förordning nr 1308/2013 föreskrivs följande:
”1.   Med interventionspris avses:
a)
Det pris till vilket produkter ska köpas upp inom ramen för offentlig intervention till fast pris, eller
b)
det högsta pris till vilket produkter som kan komma i fråga för offentlig intervention får köpas upp när detta görs genom ett anbudsförfarande.
2.   Åtgärder för fastställande av interventionspriset, inklusive höjningar och sänkningar, ska vidtas av rådet i enlighet med artikel 43.3 i EUF-fördraget.”
Förordning nr 1370/2013
Skälen 2 och 3 i förordning nr 1370/2013 har följande lydelse:
”(2)
Av tydlighets- och öppenhetsskäl bör bestämmelserna om offentlig intervention ingå i en gemensam struktur, samtidigt som man bibehåller politiken inom varje sektor. Av detta skäl bör man skilja mellan referenströsklar som fastställts i [förordning nr 1308/2013], å ena sidan, och interventionspriset, å andra sidan, och fastställa de sistnämnda. Det är endast interventionspriserna för offentlig intervention som motsvarar de tillämpade administrativa priser som avses i punkt 8 första meningen i bilaga 3 till WTO-avtalet om jordbruk (dvs. marknadsprisstödet). Det bör påpekas att begreppet marknadsintervention kan omfatta både offentlig intervention och andra former av intervention som inte använder på förhand fastställda priser.
(3)
Det interventionspris till vilket uppköp genomförs till ett fast pris eller inom ramen för ett anbudsförfarande bör fastställas, inbegripet de fall där en justering av interventionspriset kan vara nödvändig. Likaså behöver åtgärder vidtas för kvantitativa begränsningar för uppköp till ett fast pris. I båda fallen bör priserna och åtgärderna för kvantitativa begränsningar återspegla den praxis som gällt och de erfarenheter som gjorts inom ramen för tidigare marknadsordningar.”
I artikel 1 förordning nr 1370/2013, som fastställer tillämpningsområdet för förordningen, föreskrivs följande:
”I denna förordning föreskrivs åtgärder för fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter som upprättas genom förordning … nr 1308/2013.”
I artikel 2, med rubriken ”Interventionspriser”, i förordning nr 1370/2013 föreskrivs följande:
”1.   Interventionspriserna ska vara följande:
a)
För vanligt vete, durumvete, korn, majs, paddyris och skummjölkspulver ska interventionspriset vid uppköp till fast pris vara samma som de respektive referenströsklar som anges i artikel 7 i förordning … nr 1308/2013 och får inte överskrida de respektive referenströsklar som gäller vid uppköp genom anbudsförfarande.
b)
För smör ska interventionspriset vid uppköp till fast pris vara 90 % av den referenströskel som anges i artikel 7 i förordning … nr 1308/2013 och får inte överstiga 90 % av den referenströskel som gäller vid uppköp genom anbudsförfarande.
c)
För nötkött och kalvkött ska interventionspriset inte överskrida den nivå som avses i artikel 13.1 c i förordning … nr 1308/2013.
2.   Interventionspriset för vanligt vete, durumvete, korn, majs och paddyris enligt punkt 1 ska justeras med pristillägg eller prisavdrag på grundval av produkternas huvudsakliga kvalitetskriterier.
3.   Kommissionen ska anta genomförandeakter för att fastställa tillägg eller avdrag i förhållande till interventionspriset på de produkter som anges i punkt 2 i denna artikel, på de villkor som där anges. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 15.2.”
Bakgrund till målet
Den samlade marknadsorganisationen för jordbruksprodukter kodifierades för första gången på ett homogent och heltäckande sätt genom rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (
EUT L 299, 2007, s. 1
), som antagits med stöd av artikel 37 EG.
De bestämmelser som Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat ska ogiltigförklaras antogs vid en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken efter det att Lissabonfördraget och EUF-fördraget trätt i kraft.
Den 12 oktober 2011 lade kommissionen fram ett förslag till förordning för Europaparlamentet och rådet om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter med tillämpning av artikel 43.2 FEUF. Artikel 7 i förslaget till förordning om en samlad marknadsordning innehöll, i denna version, en bestämmelse om fastställande av ”referenspriser”.
Samma dag lade kommissionen fram ett förslag till rådsförordning om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter med tillämpning av artikel 43.3 FEUF.
Den 13 september 2012 meddelade ordförandeskapet för Europeiska unionens råd den särskilda kommittén för jordbruk att ordförandeskapet ansåg att rådet självt skulle fastställa referenspriset för jordbruksprodukter som kunde bli föremål för offentlig intervention enligt artikel 43.3 FEUF. Enligt rådet delade en stor majoritet av medlemsstaterna denna bedömning.
Efter långvariga diskussioner mellan parlamentet, rådets ordförandeskap och kommissionen översände rådets generalsekretariat, den 4 juni 2013, en rapport om de informella trepartssamtalen mellan parlamentet, rådet och kommissionen om förslaget till förordning om en samlad marknadsordning. Av rapporten framgår att fastställandet av referenspriser var föremål för en tvist. Vid förhandlingarna klargjorde parlamentet att det inte skulle godkänna reformpaketet för den gemensamma jordbrukspolitiken om inte bestämmelser om referenspriser ingick i den kommande förordningen om en samlad marknadsordning.
Den 25 juni 2013 översände ordförandeskapet ett tillägg till ett arbetsdokument i vilket de återstående tvistefrågorna återgavs. Under titeln ”Positions on Article 43(3) related provisions” avseende utkastet till förordning om en samlad marknadsordning föreslog rådet som en kompromiss (
landing zone
) att begreppet ”referenströskel” skulle användas.
Vid omröstningen om de allmänna riktlinjerna, som även den ägde rum den 25 juni 2013, antog en majoritet riktlinjerna. Förbundsrepubliken Tyskland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland avstod emellertid från att rösta.
Den 25 september 2013 översände ordförandeskapet ett arbetsdokument som innehöll hela den konsoliderade versionen av utkastet till förordning om en samlad marknadsordning. I denna version återspeglade hela utkastet den överenskommelse som nåtts vid de interna trepartssamtalen. Artikel 7 i den konsoliderade versionen av utkastet till förordning om en samlad marknadsordning hade rubriken ”Referenströsklar” i stället för som tidigare ”Referenspriser”. Innehållet i förordningen förblev emellertid oförändrat i övrigt.
Den 13 december 2013 sände rådets generalsekretariat ett meddelande till delegationerna enligt vilket ”resultatet av förhandlingarna om användande av artikel 43.3 FEUF ingår i den allmänna kompromissen om den aktuella reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och påverkar inte på något sätt de enskilda institutionernas ståndpunkt angående tillämpningsområdet för denna bestämmelse eller senare utveckling i frågan, särskilt ny praxis från Europeiska unionens domstol”.
I ”[r]ådets förklaring angående artikel 43.3 [FEUF]” angavs, beträffande resultaten av förhandlingarna om den gemensamma jordbrukspolitiken vid trepartssamtalen i juni 2013, att ”rådet bekräftar att dess beslut om att förordningen om en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter avser frågor som omfattas av artikel 43.3 FEUF enbart hade till syfte att, under de exceptionella omständigheterna kring dessa trepartssamtal, möjliggöra en kompromiss”.
Förbundsrepubliken Tyskland påpekade att denna medlemsstat av olika skäl inte kunde stödja vissa av de förslag som ingick i utkastet till förordning om en samlad marknadsordning. Förbundsrepubliken Tyskland gjorde härvidlag bland annat gällande att enligt artikel 43.3 FEUF ankom det uteslutande på rådet att, på förslag av kommissionen, anta bestämmelser om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar och att det således föll inom rådets exklusiva behörighet att anta sådana bestämmelser. Samma medlemsstat hävdade även att det inte var godtagbart att frångå denna klara regel om behörighetsfördelning mellan unionens institutioner vilken föreskrivs i fördragen.
Vid omröstningen om antagande av förordningen om en samlad marknadsordning den 16 december 2013 röstade således Förbundsrepubliken Tyskland emot ett antagande och Förenade kungariket avstod från att rösta. Vid omröstningen om antagande av förordning nr 1370/2013 samma dag avstod dessa medlemsstater från att rösta.
Parternas yrkanden och förfarandet vid domstolen
Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska ogiltigförklara artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013, men låta deras verkningar bestå fram till dess att bestämmelser som har antagits på korrekt rättslig grund har trätt i kraft, och förplikta parlamentet och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Parlamentet har yrkat att talan ska avvisas och, i andra hand, ogillas. Parlamentet har även yrkat att domstolen ska förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har överlämnat till domstolen att pröva de huvudyrkanden som har framförts av Förbundsrepubliken Tyskland och har yrkat, för det fall domstolen bifaller dessa yrkanden, att domstolen ska förordna att verkningarna av de ifrågasatta bestämmelserna ska betraktas som ”bestående” i den mening som avses i artikel 264 andra stycket FEUF fram till ikraftträdandet av bestämmelser som antagits på korrekt rättlig grund, och besluta att parterna ska bära sina rättegångskostnader.
Genom beslut av domstolens ordförande den 22 maj 2014 tilläts kommissionen intervenera till stöd för parlamentets yrkanden. Genom beslut av domstolens ordförande av den 7 juli respektive den 17 juli 2014 tilläts Republiken Tjeckien och Förenade kungariket att intervenera till stöd för Förbundsrepubliken Tysklands yrkanden.
Upptagande till sakprövning
Parternas argument
Parlamentet och kommissionen anser att talan om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 1308/2013 ska avvisas med motiveringen att den bestämmelse avseende vilken ogiltigförklaring har yrkats inte kan avskiljas från övriga bestämmelser i den berörda rättsakten. Artikel 7 i förordning nr 1308/2013 fyller nämligen flera syften i förordningen vilka är nära förbundna med övriga bestämmelser i nämnda förordning. Artikeln är dessutom helt i linje med syftena med förordning nr 1308/2013 och bidrar till att uppfylla dessa syften. Således skulle innehållet i förordningen ändras om artikel 7 ogiltigförklarades.
Förbundsrepubliken Tyskland anser däremot, med stöd av Republiken Tjeckien och Förenade kungariket samt rådet, att de bestämmelser avseende vilka ogiltigförklaring har yrkats kan avskiljas från övriga bestämmelser i de förordningar som de ingår i. Till stöd för denna ståndpunkt har Förbundsrepubliken bland annat gjort gällande att det finns en närmare koppling mellan referenströsklarna och interventionspriserna i förordning nr 1370/2013 än mellan referenströsklarna och övriga bestämmelser i förordning nr 1308/2013. Det föreligger ingen omständighet som skulle kunna visa att det huvudsakliga innehållet i förordning nr 1308/2013, som består av mer än 200 artiklar, skulle ändras om artikel 7, vilken avser referenströsklar, ogiltigförklarades.
Domstolens bedömning
Enligt domstolens fasta praxis är det endast möjligt att ogiltigförklara en del av en unionsrättsakt under förutsättning att denna del kan avskiljas från rättsakten i övrigt. Domstolen har vid upprepade tillfällen fastställt att detta krav på avskiljbarhet inte är uppfyllt när rättsaktens huvudsakliga innehåll skulle ändras om en del av den ogiltigförklarades (dom av den 18 mars 2014, kommissionen/parlamentet och rådet,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen erinrar om att artikel 7 i förordning nr 1308/2013 fastställer referenströsklar för olika jordbruksprodukter i euro och i cent efter den berörda produktens vikt.
Förordning nr 1308/2013 upprättar vidare en samlad marknadsordning för de jordbruksprodukter som förtecknas i bilaga 1 till fördragen och omfattar så skilda aspekter som offentlig intervention på marknaderna, stöd för privat lagring, stödordningar för olika jordbrukssektorer, regler om saluföring och producentorganisationer samt handel med tredjeländer.
Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 41 i sitt förslag till avgörande saknar dessa skilda aspekter i förordning nr 1308/2013 emellertid samband med referenströsklarna i artikel 7 i förordningen. Endast interventionspriserna, vilka förvisso nämns i artikel 15 i förordningen men som fastställs i förordning nr 1370/2013, kan sägas ha ett samband med nämnda trösklar.
Härav följer att artikel 7 i förordning nr 1308/2013 gäller en aspekt som kan avskiljas från det regelverk som skapas genom rättsakten, och en eventuell ogiltigförklaring av denna punkt skulle följaktligen inte påverka förordningens huvudsakliga innehåll.
Således kan den talan om delvis ogiltigförklaring av förordning nr 1308/2013 som har väckts av Förbundsrepubliken Tyskland prövas i sak.
Prövning i sak
Parternas argument
Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att parlamentet och rådet har valt en felaktig rättslig grund för artikel 7 i förordning nr 1308/2013. Denna bestämmelse innehåller ”referenspriser” vilka, även om denna benämning har ersatts med uttrycket ”referenströsklar”, utgör en ”åtgärd om fastställande av priser”. Följaktligen skulle denna artikel ovillkorligen ha antagits med stöd av artikel 43.3 FEUF.
Till stöd för sin ståndpunkt har Förbundsrepubliken Tyskland för det första anfört argument avseende den tidigare samlade marknadsorganisationen för jordbruksprodukter, nämligen den som följer av förordning nr 1234/2007, i vilken ”referenspris” i skäl 16 definieras som pris som fastställs genom policybeslut fattade av rådet. I detta sammanhang har medlemsstaten erinrat om att förordning nr 1234/2007 uttryckligen gav rådet befogenhet att ändra referenspriserna. Vidare visar den tidigare samlade marknadsorganisationen för jordbruksprodukter samt tillkomsthistorien till förordning nr 1308/2013 (och särskilt till dess artikel 7) att systemet med åtgärder för fastställande av priser på jordbruksprodukter inte har ändrats materiellt och att ”referenspriserna”, sedermera kallade referenströsklarna, förblir den gemensamma jordbrukspolitikens ”skyddsnät”.
För det andra har Förbundsrepubliken Tyskland hänvisat till ordalydelsen i artikel 43.3 FEUF i vilken det, enligt medlemsstaten, inte görs någon åtskillnad mellan priserna i strikt eller vidsträckt bemärkelse, där det istället talas om ”åtgärder om fastställande av priser” i allmänhet. Således omfattas samtliga väsentliga delar av fastställandet av priserna av rådets exklusiva behörighet. För övrigt framgår det av punkterna 54 och 59 i domen av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), att artikel 43.3 FEUF ger rådet befogenhet att anta andra rättsakter än genomförandeakter och att tillämpningsområdet för denna bestämmelse inte endast omfattar åtgärder om fastställande av priser. Detta stärker slutsatsen att artikel 7 i förordning nr 1308/2013 omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse. Eftersom det i artikel 7 i förordning nr 1308/2013 fastställs ett precist monetärt värde för vissa jordbruksprodukter och artikel 2 i förordningen nr 1370/2013 därefter definierar interventionspriset som en viss procent av ”referenströskeln”, är artikel 7 i förordning nr 1308/2013 en väsentlig del i fastställandet av priser.
Vad för det tredje gäller syftena med artikel 43.3 FEUF, har Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att det av artikel 7.2 i förordning nr 1308/2013 framgår att referenströsklarna ska uppdateras med hänsyn till produktions- och marknadsutveckling. Även om den behöriga lagstiftaren ska reagera skyndsamt, flexibelt och effektivt på störningar på marknaden, skulle denna reaktion vara mycket mer skyndsam om rådet hade behörighet, eftersom rådet efter Lissabonfördragets ikraftträdande inte längre är skyldigt att rådfråga parlamentet.
För det fjärde har Förbundsrepubliken Tyskland hävdat att det framgår av punkt 58 i domen av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), att artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF utgör två separata rättsliga grunder, vilka ömsesidigt utesluter varandra, utan att det finns någon hierarki mellan dem. Vidare skulle artikel 43.3 FEUF fullständigt förlora sin innebörd och skulle således gå miste om sin ändamålsenliga verkan om artikel 43.2 FEUF fastställdes som rättslig grund i förevarande fall.
Vad gällde parlamentets invändning att det följer av artikel 40.2 FEUF att unionslagstiftaren, när den utövar sina befogenheter enligt artikel 43.2 FEUF, har en frihet att vidta alla de åtgärder som anges i artikel 40.2 FEUF, inbegripet ”reglering av priser”, anser Förbundsrepubliken Tyskland att detta argument inte beaktar existensen av artikel 43.3 FEUF och äventyrar sistnämnda bestämmelses ändamålsenliga verkan.
Mot bakgrund av samtliga dessa omständigheter har Förbundsrepubliken Tyskland dragit slutsatsen att artikel 43.3 FEUF utgör den enda giltiga rättsliga grunden för antagandet av artikel 7 i förordning nr 1308/2013.
Republiken Tjeckien, Förenade kungariket och rådet har anfört argument liknande dem som anförts av Förbundsrepubliken Tyskland. Rådet har dessutom, med hänvisning till artikel 294.1 FEUF, gjort gällande att fördragen inte på något sätt ger stöd för antagandet att det ordinarie lagstiftningsförfarandet skulle ha företräde framför de bestämmelser som föreskriver antagandet av akter som inte är lagstiftningsakter.
Republiken Tjeckien har bland annat tillagt att artikel 43.3 FEUF utgör
lex specialis
i förhållande till de mer omfattande åtgärder som avses i artikel 43.2 FEUF. Denna tolkning motsägs för övrigt inte av domen av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
).
Nämnda medlemsstat har vidare anfört att anledningen till att det finns två distinkta rättsliga grunder är att medlemsstaterna vid tidpunkten för förhandlingarna om det dokument som låg till grund för fördraget om upprättande av en konstitution för Europa, som ledde fram till antagandet av Lissabonfördraget, ville bevara sin självbestämmanderätt vad gällde kostnaderna för den gemensamma jordbrukspolitiken. Det var just detta som var skälet till att artikel 37 EG, vilken utgjorde en enda rättslig grund, ersattes av två separata rättsliga grunder med olika syften och vilka var och en har sitt specifika tillämpningsområde, såsom domstolen konstaterade i punkt 57 i domen av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
).
Förenade kungariket har anfört att det av dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), framgår att artikel 43.3 FEUF inte begränsar sig till att ge rådet en restkompetens, eller till att delegera en befogenhet till rådet, utan ger denna institution en exklusiv befogenhet att anta samtliga åtgärder om fastställande av priser, särskilt de som kräver tekniska och vetenskapliga bedömningar. Antagandet av en bestämmelse som artikel 7 i förordning nr 1308/2013, vilken direkt fastställer priser, omfattas därför med desto större skäl av rådets exklusiva behörighet.
Parlamentet och kommissionen delar Förbundsrepubliken Tysklands inställning att artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF utgör två separata rättsliga grunder. Dessa två institutioner anser att artikel 43.3 FEUF endast ger rådet en ytterst specifik verkställande behörighet att fastställa de exakta och slutgiltiga prisbeloppen. Varje annan åtgärd utöver denna verksamhet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 43.2 FEUF.
Enligt parlamentet bekräftas denna tolkning av domen av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
). Av punkt 58 i nämnda dom framgår, enligt parlamentet, att alla nödvändiga åtgärder för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri innebär ett politiskt val. Antagandet av sådana åtgärder är således förbehållet unionslagstiftaren.
Interventionsmekanismen är emellertid en viktig faktor för att uppnå målen med den gemensamma jordbrukspolitiken, vilka anges i artikel 39 FEUF, vilket bevisas av omständigheten att unionslagstiftaren enligt artikel 40.2 FEUF är behörig att besluta om reglering av priser.
Parlamentet drar av detta slutsatsen att de ”åtgärder” som artikel 43.3 FEUF ger rådet rätt att anta kan kvalificeras som ”
sui generis
-genomförandeakter”. Enligt parlamentet ska det icke-lagstiftande förfarande som föreskrivs i artikel 43.3 FEUF anses utgöra ett undantag från huvudregeln i artikel 43.2 FEUF. Kommissionen anser däremot att det finns ett hierarkiskt förhållande mellan artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF. Institutionen har tillagt att unionslagstiftaren har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning beträffande de befogenheter som delegeras till den verkställande makten och att lagstiftaren, i förevarande fall, inte har begått något uppenbart fel vid utnyttjandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, även om det i artikel 43.3 FEUF föreskrivs en uttrycklig delegering av befogenheter.
När det gäller syftet och innehållet i artikel 7 i förordning nr 1308/2013, har parlamentet gjort gällande att detta syfte är identiskt med – och således oskiljbart från – syftet med själva förordningen, nämligen att ”upprätta … en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter”. Enligt parlamentet och kommissionen utgör artikel 7 i förordning nr 1308/2013 den grundläggande bestämmelsen i interventionssystemet i den samlade marknadsordningen. Det är referenströsklarna, såsom ”skyddsnät för den gemensamma jordbrukspolitiken”, som utlöser interventionsmekanismen och andra typer av stödåtgärder på marknaderna.
När det gäller benämningen ”referenströsklarna”, vilka såväl i förordning nr 1234/2007 som inom ramen för förhandlingarna av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken benämndes ”referenspriser”, har parlamentet påpekat att rubriken på artikel 7 i förordning nr 1308/2013 har ändrats i syfte att uppfylla ett krav från rådet. Enligt kommissionens uppfattning var den tidigare benämningen ”referenströsklar” vilseledande eftersom ”referenspriser” redan var tröskelvärden som vägledde fastställandet av de faktiska priserna och endast hade en funktion som riktlinjer.
Beträffande Förbundsrepubliken Tysklands hänvisning till det tidigare systemet i den samlade marknadsordningen, anser parlamentet och kommissionen att denna medlemsstat tiger om den omständigheten att förordning nr 1234/2007 hade antagits på en annan rättslig grund, nämligen artikel 37 EG.
Vad gäller Förbundsrepubliken Tysklands argument att den ändamålsenliga verkan av artikel 43.3 FEUF skulle äventyras om artikel 7 i förordningen kunde grundas på artikel 43.2 FEUF, anser parlamentet att antagandet av förordningen nr 1370/2013 i sig räcker för att visa den ändamålsenliga verkan av artikel 43.3 FEUF. Dessutom ser varken parlamentet eller kommissionen något behov av en skyndsam anpassning av referenströsklarna med hänsyn till utvecklingen på marknaden som, enligt Förbundsrepubliken Tyskland, kräver ett ingripande av rådet. Parlamentet anser att även om artikel 43.3 FEUF har till syfte att säkerställa ett skyndsamt fastställande av priserna och även om denna uppgift var viktig vid införandet av den gemensamma jordbrukspolitiken, har den allteftersom förlorat sin betydelse och i praktiken upphört.
I andra hand har parlamentet gjort gällande att även om artikel 7 i förordning nr 1308/2013 eftersträvade syften som angavs i artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF skulle den angripna bestämmelsen fortfarande vara giltig med anledning av att det är de syften som avses i artikel 43.2 FEUF som framför allt eftersträvas med förordning nr 1308/2013.
Domstolens bedömning
Förbundsrepubliken Tyskland har som enda grund gjort gällande att parlamentet och rådet valde en felaktig rättslig grund när de antog artikel 7 i förordning nr 1308/2013 med stöd av artikel 43.3 FEUF och inte artikel 43.2 FEUF.
Domstolen erinrar härvidlag om att såsom framgår av ordalydelsen i artikel 43.2 FEUF ska parlamentet och rådet, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet, anta, bland annat, ”bestämmelser som behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri”, medan det i artikel 43.3 FEUF föreskrivs att rådet, på förslag av kommissionen, beslutar om ”åtgärder om fastställande av priser, avgifter, stöd och kvantitativa begränsningar samt om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter”.
Det ska vidare påpekas att åtgärder som innebär ett politiskt val som är förbehållet unionslagstiftaren av den anledningen att de behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri, måste antas med stöd av artikel 43.2 FEUF. Beslut om åtgärder om fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter enligt artikel 43.3 FEUF kräver däremot inte att ett sådant val görs. Sådana åtgärder har nämligen huvudsakligen en teknisk karaktär, och de beslutas för att genomföra bestämmelser som antagits på grundval av artikel 43.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑103/12 och C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, punkt
, och dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑124/13 och C‑135/13
,
EU:C:2015:790
, punkterna
och
).
Även om artikel 43.3 FEUF ger rådet befogenhet att bland annat anta genomförandeakter på det berörda området, kan sådana rättsakter inte utan förbehåll likställas med rättsakter genom vilka genomförandebefogenheter tilldelas, i den mening som avses i artikel 291.2 FEUF (dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, punkt
).
Av detta följer att denna bestämmelse, i motsats till vad parlamentet har hävdat, ger rådet rätt att anta rättsakter som går utöver vad som kan anses utgöra en ”genomförandeakt”.
Artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF har dessutom olika syften och har var och en sitt specifika tillämpningsområde. De kan därmed användas separat som grund för att anta bestämda åtgärder inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Rådet måste, när det antar rättsakter på grundval av artikel 43.3 FEUF, iaktta de begränsningar som gäller för dess befogenheter och i förekommande fall den rättsliga ram som redan införts med stöd av artikel 43.2 FEUF (se, vad gäller den gemensamma fiskeripolitiken, tillämplig efter nödvändig anpassning på den gemensamma jordbrukspolitiken, dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, punkt
).
Domstolen konstaterar att, tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande, det inte med framgång kan hävdas att domstolen har slagit fast att det finns en hierarki mellan de två aktuella bestämmelserna. Domstolens användning av orden ”i förekommande fall” gör det nämligen möjligt att dra slutsatsen att rådet kan använda de befogenheter det tilldelas i artikel 43.3 FEUF, trots att unionslagstiftaren ännu inte har fastställt någon rättslig ram genom användning av de befogenheter som denne tilldelas i artikel 43.2 FEUF.
Vidare följer av domstolens praxis att tillämpningsområdet för artikel 43.3 FEUF kan innefatta åtgärder som inte inskränker sig till fastställande och fördelning av fiskerimöjligheter, förutsatt att de inte innebär ett politiskt val som är förbehållet unionslagstiftaren av den anledningen att de behövs för att uppnå målen för den gemensamma politiken för jordbruk och fiskeri (dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, punkt
).
Det ska slutligen erinras om att det av domstolens fasta praxis framgår att valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen ska ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll (dom av den 23 oktober 2007, kommissionen/rådet,
C‑440/05
,
EU:C:2007:625
, punkt
, och dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑103/12 och C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, punkt
).
Det är mot denna bakgrund som domstolen ska pröva huruvida parlamentet och rådet hade fog för att anta artikel 7 i förordning nr 1308/2013 med artikel 43.2 FEUF som rättslig grund.
Vad gäller det mål som eftersträvas med artikel 7 i förordning nr 1308/2013, kan det konstateras att det förvisso framgår av skäl 10 i förordningen att ett system med direktstöd har införts för att stabilisera marknaderna och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard, och att de åtgärder som antagits som en del av detta system kan utgöras av offentlig intervention. Dessutom framgår av skäl 12 i förordning nr 1308/2013 att man bör skilja mellan referenströsklar och interventionspriser.
Eftersom unionslagstiftaren inte lämnat någon ytterligare förklaring, särskilt i artikel 7 i förordning nr 1308/2013, angående den påstådda vikten av de politiska val som görs genom antagandet av dessa tröskelvärden, kan de två ovannämnda omständigheterna dock inte visa att en sådan vikt föreligger.
Denna bedömning stöds av omständigheten att det av ordalydelsen i artikel 2 i förordning nr 1370/2013 framgår att referenströsklarna endast används som ingångsvärden vid fastställandet av interventionspriserna för de aktuella produkterna.
För övrigt gäller att, som generaladvokaten påpekade i punkt 83 i sitt förslag till avgörande, skälen 16 och 28 i förordning nr 1234/2007 på ett abstrakt sätt beskriver förhållandet mellan referenspriserna – därefter kallade referenströsklar – och interventionspriserna, och detta gör det möjligt att dra slutsatsen att de förstnämnda utgör ett nödvändigt underlag för beräkningen av de sistnämnda. Eftersom unionslagstiftaren enligt skäl 12 i förordning nr 1308/2013 avsåg att bibehålla politiken med intervention inom varje sektor, konstaterar domstolen att det föreliggande förhållandet mellan referenströsklarna och interventionspriserna inte har påverkats genom antagandet av förordning nr 1308/2013.
Vad gäller innehållet i artikel 7 i förordning nr 1308/2013 ska det erinras om att det i punkt 1 i denna artikel fastställs monetära värden per viktenhet för de avsedda produkterna. Omständigheten att unionslagstiftaren har valt att använda ordet ”trösklar”, istället för det tidigare använda ordet ”priser”, kan inte i sig förändra det faktum att dessa värden utgör priser. För övrigt framgår det av artikel 7.2 i denna förordning att de aktuella tröskelvärdena fastställs på grundval av, bland annat, ”priserna” för insatsvarorna.
Det ska tilläggas att, såsom framgår av punkt 65 i förevarande dom, ordalydelsen i artikel 7 i förordning nr 1308/2013 inte gör det möjligt att identifiera syftena med de däri föreskrivna referenströsklarna, eller att avgöra huruvida unionslagstiftarens antagande av denna artikel innebar ett politiskt val, som är förbehållet unionslagstiftaren av den anledningen att de behövs för att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken.
Vidare innehåller varken artikel 7 i förordning nr 1308/2013 eller någon annan bestämmelse i denna förordning någon definition av ”tröskelvärde”. Avsaknaden av en sådan definition i nämnda förordning, samtidigt som begreppet interventionspris definieras i artikel 15 i förordningen, vederlägger parlamentets argument att fastställandet av referenströsklar innebär sådana politiska val vilka är förbehållna lagstiftaren.
Dessutom framgår det av artikel 7.2 i förordning nr 1308/2013 att referenströsklarna ska ses över med hänsyn till objektiva kriterier, såsom produktionsutveckling, produktionskostnader och marknadstendenser.
Som Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Tjeckien, Förenade kungariket och rådet har påpekat kräver en sådan översyn bedömningar av huvudsakligen teknisk och vetenskaplig karaktär, och det ska således göras skillnad mellan denna översyn och de åtgärder som innebär politiska val, vilka enligt domstolens praxis, är förbehållna unionslagstiftaren (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2014, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑103/12 och C‑165/12
,
EU:C:2015:2400
, punkt
). Bedömningen av huvudsakligen tekniska faktorer i syfte att besluta om åtgärder om fastställande av priser är emellertid en befogenhet som i artikel 43.3 FEUF förbehålls rådet.
Eftersom det inte finns någon annan uppgift i förordning nr 1308/2013 som gör det möjligt att göra åtskillnad mellan översynen av de aktuella tröskelvärdena och fastställandet av dessa för första gången, och med beaktande av den i punkt 66 ovan påpekade omständigheten, att interventionspriset bygger på referenströsklarna, finner domstolen att fastställandet av dessa tröskelvärden utgör en åtgärd om fastställande av priser. Följaktligen skulle artikel 7 i förordning nr 1308/2013 ha antagits med stöd av artikel 43.3 FEUF.
Denna slutsats ändras inte av parlamentets argument att artikel 7 i förordning nr 1308/2013 eftersträvar såväl sådana syften som anges i artikel 43.2 FEUF som sådana som anges i artikel 43.3 FEUF, varför artikel 7 i förordningen inte ska ogiltigförklaras, eftersom det framför allt är syftena i artikel 43.2 FEUF som eftersträvas.
Såsom framgår av punkt 31 ovan kan artikel 7 i förordning nr 1308/2013 klart avskiljas från övriga bestämmelser i förordningen. Såsom domstolen fann i punkt 58 i sin dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet (
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), har artikel 43.2 FEUF och artikel 43.3 FEUF dessutom olika syften, och var och en har sitt specifika tillämpningsområde. På samma sätt som rådet måste hålla sig inom ramen för sina befogenheter när det antar åtgärder med stöd av artikel 43.3 FEUF är följaktligen unionslagstiftaren skyldig att hålla sig inom ramen för de befogenheter som tilldelas denne, när lagstiftaren antar åtgärder med stöd av artikel 43.2 FEUF.
Mot bakgrund av ovanstående ska talan bifallas på den enda grund som Förbundsrepubliken Tyskland har åberopat.
Följaktligen ska artikel 7 i förordning nr 1308/2013 ogiltigförklaras.
Med hänsyn till att artikel 2 i förordning nr 1370/2013, vad gäller fastställandet av interventionspriser, uttryckligen hänvisar till de referenströsklar som fastställs i artikel 7 i förordning nr 1308/2013, innebär ogiltigförklaringen av sistnämnda artikel att nämnda artikel 2 förlorar sitt innehåll.
På grund av de oupplösliga banden mellan artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013 ska följaktligen även sistnämnda artikel ogiltigförklaras.
Prövning av yrkandet att verkningarna av de angripna bestämmelserna ska kvarstå
Förbundsrepubliken Tyskland har, i syfte att skydda överordnade intressen, och särskilt av skäl som är att hänföra till skydd för jordbrukarnas berättigade förväntningar och av rättssäkerhetsskäl, yrkat att domstolen i enlighet med artikel 264 andra stycket FEUF ska besluta att verkningarna av de angripna bestämmelserna ska bestå fram till ikraftträdandet av de nya bestämmelser som ska antas på korrekt rättslig grund. Kommissionen har i andra hand anslutit sig till detta argument.
Enligt artikel 264 andra stycket FEUF kan domstolen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade rättsakten som ska betraktas som bestående.
Det framgår härvidlag av domstolens praxis att det av rättssäkerhetsskäl kan vara motiverat att verkningarna av en sådan akt består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklarades skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser för de personer som berörs och om den angripna aktens lagenlighet inte har ifrågasatts på grund av sitt syfte eller innehåll, utan på grund av bristande behörighet hos den som antagit akten eller på grund av åsidosättande av väsentliga formkrav. Till sådana skäl hör i synnerhet ett fel avseende den angripna aktens rättsliga grund (dom av den 1 december 2015, parlamentet och kommissionen/rådet,
C‑124/13 och C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, punkt
).
I förevarande fall framgår av artikel 232 i förordning nr 1308/2013 att förordningen, inbegripet dess artikel 7, trädde i kraft den dag den offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
, vilket skedde den 20 december 2013, och att den är tillämplig från den 1 januari 2014.
De aktuella åtgärderna eller bestämmelserna fastställer de priser vid vilka offentlig intervention ska ske, och denna intervention syftar till att garantera marknadsstabiliteten och tillförsäkra jordbruksbefolkningarna en skälig levnadsstandard. Om de ogiltigförklarades med omedelbar verkan skulle det kunna leda till allvarliga konsekvenser för de berörda personerna.
Det föreligger under dessa omständigheter tungt vägande rättssäkerhetsskäl för att domstolen ska bifalla yrkandet att låta verkningarna av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013 bestå. Det kan dessutom noteras att Förbundsrepubliken Tyskland inte har bestritt lagenligheten av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 på grund av dess syfte eller innehåll, varför det inte föreligger något hinder härvidlag som skulle kunna förhindra domstolen att fatta ett sådant beslut om att dessa artiklars verkningar ska bestå.
Det finns följaktligen anledning att låta verkningarna av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013 bestå till dess att nya bestämmelser, antagna på korrekt rättslig grund, det vill säga artikel 43.3 FEUF, har trätt i kraft, inom en skälig frist, dock längst fem månader räknat från dagen då denna dom meddelas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att parlamentet och rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom parlamentet och rådet har tappat målet ska Förbundsrepubliken Tysklands yrkande bifallas. I enlighet med artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Tjeckien, Förenade kungariket och kommissionen, vilka har intervenerat, bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1308/2013 av den 17 december 2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 922/72, (EEG) nr 234/79, (EG) nr 1037/2001 och (EG) nr 1234/2007 ogiltigförklaras.

2)
Artikel 2 i rådets förordning (EU) nr 1370/2013 av den 16 december 2013 om fastställande av vissa stöd och bidrag inom ramen för den samlade marknadsordningen för jordbruksprodukter ogiltigförklaras.

3)
Verkningarna av artikel 7 i förordning nr 1308/2013 och artikel 2 i förordning nr 1370/2013 ska bestå till dess att nya bestämmelser, antagna på korrekt rättslig grund, det vill säga artikel 43.3 FEUF, har trätt i kraft, inom en skälig frist, dock längst fem månader räknat från dagen då denna dom meddelas.

4)
Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska ersätta rättegångskostnaderna.

5)
Republiken Tjeckien och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland samt kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.