CELEX: 62020CJ0409
Преюдициално запитване
Пространство на свобода, сигурност и правосъдие
Директива 2008/115/ЕО
Общи стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни
Член 6, параграф 1 и член 8, параграф 1
Национална правна уредба, която в случай на незаконно пребиваване предвижда налагането на глоба заедно със задължение за напускане на територията на страната
Възможност за узаконяване на пребиваването в рамките на определен срок
Член 7, параграфи 1 и 2
Срок за доброволно напускане

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 3, член 6, параграфи 1 и 5 и член 7, параграф 1 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
ОВ L 348, 2008 г., стр. 98
).
Запитването е отправено във връзка със спор между UN и Subdelegación del Gobierno en Pontevedra (представителство на централната власт в Понтеведра, Испания) по повод на незаконното пребиваване на UN на испанска територия.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 2, 4, 6 и 10 от Директива 2008/115 гласят:
„(2)
Европейският съвет, състоял се в Брюксел на 4 и 5 ноември 2004 г., призова за установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
[…]
(4)
Следва да се установят ясни, прозрачни и справедливи правила с цел установяване на ефективна политика на връщане като необходим елемент на една добре ръководена миграционна политика.
[…]
(6)
[…] В съответствие с общите принципи на законодателството на ЕС, решенията съгласно настоящата директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, което означава, че незаконният престой не следва да е единственото обстоятелство, което трябва да се вземе предвид. […]
[…]
(10)
Когато няма основания да се счита, че постигането на целта на процедурата за връщане би било възпрепятствано, следва да се отдава предпочитание на доброволното връщане спрямо принудителното връщане, като се определи срок за доброволно напускане. Срокът за доброволно напускане следва да се удължи, когато това се счита за необходимо поради конкретните обстоятелства на всеки отделен случай. […]“.
Член 1 от тази директива, озаглавен „Предмет“, предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на Общността, както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
Член 3 от посочената директива, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4)
„решение за връщане“ е административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане;
5)
„извеждане“ е принудителното изпълнение на задължението за връщане и по-специално физическото транспортиране извън държавата членка;
[…]
8)
„доброволно напускане“ е изпълнение на задължението за връщане в срока, определен за тази цел в решението за връщане;
[…]“.
Член 4 от същата директива, озаглавен „По-благоприятни разпоредби“, гласи в параграф 3:
„С настоящата директива не се засяга правото на държавите членки да приемат или да продължат да прилагат разпоредби, които са по-благоприятни за лицата, по отношение на които тя се прилага, при условие че подобни разпоредби са съвместими с настоящата директива“.
Съгласно член 6 от Директива 2008/115, озаглавен „Решение за връщане“:
„1.   Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
2.   От граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка и притежават валидно разрешение за пребиваване или друго разрешение, даващо право на престой, което е издадено от друга държава членка, се изисква незабавно да отидат на територията на тази друга държава членка. В случай че засегнатият гражданин на трета страна не се съобрази с това изискване или когато незабавното напускане на гражданина на трета страна се налага поради основания, свързани с обществения ред или националната сигурност, се прилага параграф 1.
3.   Държавата членка може да се въздържи от издаване на решение за връщане на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на нейна територия, ако засегнатият гражданин на трета страна бъде приет обратно от друга държава членка въз основа на двустранни споразумения или договорености, които са действащи към датата на влизане в сила на настоящата директива. В този случай държавата членка, която е приела обратно засегнатия гражданин на трета страна, прилага параграф 1.
4.   Държавите членки могат във всеки един момент да вземат решение да предоставят на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, самостоятелно разрешение за пребиваване или друго разрешение, което дава право на престой, поради хуманни, хуманитарни или други причини. В този случай не се издава решение за връщане. В случай, че решение за връщане вече е издадено, то се оттегля или се спира изпълнението му за срока на валидност на разрешението за пребиваване или на друго разрешение, с което се дава право на престой.
5.   Ако по отношение на гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на територията на държава членка, е образувана процедура за подновяване на разрешение за пребиваване или друго разрешение, предоставящо право на престой, държавата членка разглежда възможността да се въздържи от издаване на решение за връщане до приключване на процедурата, без да се засяга параграф 6.
[…]“.
Член 7 от тази директива, озаглавен „Доброволно напускане“, гласи в параграфи 1, 2 и 4:
„1.   В решението за връщане се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2 и 4.
[…]
2.   При необходимост държавите членки удължават срока за доброволно напускане с достатъчен период, като вземат предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, като например продължителност на престоя, наличието на посещаващи училище деца и наличието на други семейни и социални връзки.
[…]
4.   Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“.
Член 8 от посочената директива, озаглавен „Извеждане“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки предприемат всички необходими мерки, за да изпълнят принудително решението за връщане, ако не е бил предоставен срок за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 4 или ако задължението за връщане не е било изпълнено в рамките на предоставения съгласно член 7 срок за доброволно напускане“.
Испанското право
Законът за чужденците
Член 28, параграф 3, буква c) от Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (Устройствен закон 4/2000 за правата и свободите на чужденците в Испания и тяхната социална интеграция) от 11 януари 2000 г. (BOE, бр. 10 от 12 януари 2000 г., стр. 1139), изменен с Ley Orgánica 2/2009 (Устройствен закон 2/2009) от 11 декември 2009 г. (BOE, бр. 299 от 12 декември 2009 г., стр. 104986) (наричан по-нататък „Законът за чужденците“), предвижда, че чужденецът трябва да напусне територията на страната, когато молбата му да продължи да пребивава на тази територия е отхвърлена от административните органи или когато липсва разрешение за пребиваване в Испания.
Член 53, параграф 1, буква a) от Закона за чужденците определя като „тежко“ нарушение следната хипотеза: „[п]пребиваване на испанска територия, което е незаконно, тъй като разрешението за пребиваване не е продължено, не е получено разрешение за пребиваване или същото е изтекло преди повече от три месеца без заинтересованото лице да е поискало неговото подновяване в законоустановения срок“.
Съгласно член 55, параграф 1, буква b) от този закон за тежко нарушение се налага глоба в размер от 501 EUR до 10000 EUR.
Съгласно член 57 от посочения закон:
„1.   Когато нарушителят е чужденец и съответното деяние може да се квалифицира като „тежко“ или „много тежко“ по смисъла на член 53, параграф 1, букви а), b), c), d) и f) от този устройствен закон, при спазване на принципа на пропорционалност и след провеждане на съответното административно производство, с мотивирано решение, съдържащо преценка на фактите, които осъществяват състава на нарушението, глобата може да бъде заменена с извеждане от територията на страната.
[…]
3.   Санкциите извеждане и глоба никога не се налагат едновременно.
[…]“.
Член 63 от същия закон, отнасящ се до „приоритетното производство“, предвижда в параграф 7:
„Заповедта за извеждане в случаите по този член подлежи на незабавно изпълнение“.
Член 63а, параграф 2 от Закона за чужденците гласи:
„В заповедта за извеждане, издадена по общия ред, се определя срок, в който съответното лице доброволно да напусне територията на страната. Посоченият срок е от седем до тридесет дни, считано от връчването на заповедта. Срокът за доброволно напускане, определен в заповедта за извеждане, може да се удължава с разумен период предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, като продължителност на престоя, наличие на посещаващи училище деца на издръжка или наличие на други семейни и социални връзки“.
Кралски декрет 240/2007
Real Decreto 240/2007 sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (Кралски декрет 240/2007 за влизането, свободното движение и пребиваването в Испания на граждани на държави — членки на Европейския съюз, и на други държави — страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство) от 16 февруари 2007 г. (BOE, бр. 51 от 28 февруари 2007 г., стр. 8558) транспонира в испанското право Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, 2004 г., стр. 77
).
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 9 май 2017 г. UN, колумбийска гражданка, влиза законно като турист на испанска територия от летище Мадрид-Барахас (Испания) с покана от сина си, пълнолетен испански гражданин, живущ в Понтеведра (Испания).
Тъй като максималният срок на законното пребиваване е 90 дни, UN е трябвало да напусне територията на Европейския съюз преди изтичането на този срок. Тя обаче остава в Испания след изтичането му и се вписва в регистъра на населението на Понтеведра, посочвайки като адрес на пребиваване този по местоживеенето на сина си.
На 13 февруари 2019 г. Ministerio del Interior (Министерство на вътрешните работи, Испания) открива срещу UN предвиденото в член 63а от Закона за чужденците административнонаказателно производство, тъй като тя не притежава разрешение за пребиваване в Испания.
UN иска да се присъедини към сина си испанец и през март 2019 г. на основание събиране на семейството подава в съответствие с Кралски декрет 240/2007 до Oficina de Extranjería de Pontevedra (Служба за чужденците в Понтеведра, Испания) заявление за издаване на разрешение за пребиваване на член на семейството на гражданин на Съюза.
Едновременно с това UN представя становище при изслушването, проведено в рамките на образуваното от Министерството на вътрешните работи административнонаказателно производство. В него се позовава на дълбоките си семейни връзки в Испания, доколкото в Колумбия, страната ѝ на произход, вече няма семейство, нито средства за препитание, както и на това, че не е осъждана, нито някога задържана. Посочва също и хуманитарни причини и съображения за закрила на семейството, както и че е нарушен принципът на пропорционалност.
На 30 април 2019 г. началникът на Службата за чужденците в Понтеведра приема решение, с което отхвърля заявлението на UN за издаване на разрешение за пребиваване, тъй като според него тя не е доказала, че в страната си на произход е била издържана от сина си, и освен това няма частна здравна осигуровка в Испания.
UN подава срещу това решение от 30 април 2019 г. жалба пред Juzgado de lo Contencioso-Administrativo № 2 de Pontevedra (Административен съд № 2, Понтеведра, Испания), като според информацията, с която разполага Съдът, производството по тази жалба все още е висящо.
На 8 май 2019 г. Subdelegada del Gobierno en Pontevedra (представителство на централната власт в провинция Понтеведра, Испания) издава успоредно с решението от 30 април 2019 г. заповед, в която установява, че пребиваването на UN е незаконно, т.е. без разрешение за пребиваване или виза, постановява като санкция извеждането ѝ от територията на страната и ѝ налага забрана за влизане за срок от три години. В мотивите на тази заповед този орган установява, че UN е извършила посоченото в член 53, параграф 1, буква a) от Закона за чужденците тежко нарушение и не попада в хипотезите, даващи право на убежище.
На 31 октомври 2019 г. UN сезира Juzgado de lo Contencioso-Administrativo № 1 de Pontevedra (Административен съд № 1, Понтеведра, Испания), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело, като иска отмяна на въпросната заповед или при условията на евентуалност замяна на наложената санкция извеждане с парична санкция, а именно глоба. UN също така иска като обезпечителна мярка да се спре изпълнението на заповедта за извеждане и запитващата юрисдикция уважава това искане с определение от 19 декември 2019 г.
Запитващата юрисдикция констатира, че Законът за чужденците действително забранява в член 57 на гражданин на трета страна, пребиваващ незаконно на испанска територия, да се налага едновременно глоба и санкция извеждане, но същевременно допуска тези две санкции да бъдат последователно налагани на такъв гражданин.
При всяко положение налагането на глоба не освобождавало съответния гражданин на трета страна от задължението да напусне територията на Испания в съответствие с член 28, параграф 3, буква c) от Закона за чужденците, ако не получи необходимата виза или разрешение за пребиваване. Ако съответният гражданин на трета страна не узакони пребиваването си в разумен срок, срещу него можело да бъде образувано ново административнонаказателно производство, което би довело до принудително извеждане. Всъщност съгласно испанската съдебна практика това, че на незаконно пребиваващия в Испания гражданин на трета страна е наложена глоба, се считало за отегчаващо обстоятелство по смисъла на този закон.
Наистина в решение от 23 април 2015 г., Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), Съдът постановил, че Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която предвижда в случай на незаконно пребиваване на граждани на трети страни на територията на тази държава да се наложи според обстоятелствата или глоба, или извеждане, като всяка от двете мерки изключва другата.
Същевременно тълкуването на испанската правна уредба, дадено от запитващата юрисдикция по делото, по което е постановено това решение, било различно от възприетото от запитващата юрисдикция в главното производство. Глобата, предвидена в разглежданата в главното производство испанска правна уредба, представлявала всъщност официална покана за доброволно напускане в определен срок на територията на страната. Съответният гражданин на трета страна подлежал на принудителна мярка извеждане, ако преди изтичането на този срок не напусне доброволно тази територия и не узакони пребиваването си. В този смисъл глобата, предвидена в разглежданата в главното производство испанска правна уредба, сама по себе си не можела да узакони пребиваването на този гражданин, нито да възпрепятства последващото му извеждане.
Освен това в случая по делото, по което е постановено решение от 23 април 2015 г., Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
), за съответния гражданин на трета страна било налице отегчаващо обстоятелство, а именно предишно осъждане на лишаване от свобода за срок от две години и шест месеца за разпространение на наркотици. В случая по главното производство обаче нямало никакво отегчаващо обстоятелство, тъй като UN е с чисто съдебно минало, притежава документи за самоличност и е влязла законно в Испания. Освен това UN би могла евентуално да узакони пребиваването си в Испания по-специално благодарение на семейните си връзки.
При тези обстоятелства Juzgado de lo Contencioso-Administrativo № 1 de Pontevedra (Административен съд № 1, Понтеведра) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли Директива 2008/115 […] (член 4, параграф 3, член 6, параграф 1, член 6, параграф 5 и член 7, параграф 1) да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба […], която санкционира незаконното пребиваване на чужденци без отегчаващи обстоятелства първоначално с глоба и задължение разпореждане за доброволно връщане в страната на произход, а впоследствие с извеждане, ако чужденецът не узакони пребиваването си или не се върне доброволно в страната си?
2)
Съвместимо ли е с практиката на Съда на Европейския съюз относно границите на директния ефект на директивите тълкуване на решението му от 23 април 2015 г. (дело C‑38/14, Zaizoune) в смисъл, че испанските административни и съдебни органи могат пряко да приложат Директива 2008/115 […] в ущърб на съответното лице, като оставят без приложение по-благоприятното действащо национално санкционно законодателство, утежнявайки административнонаказателната отговорност на това лице и евентуално пренебрегвайки принципа на законоустановеност на наказанието? Или обратно, трябва да се прилага по-благоприятното за лицето национално законодателство, докато не бъде изменено или отменено чрез съответна законодателна реформа?“.
Производството пред Съда
С писмо от 15 октомври 2020 г. секретариатът на Съда изпраща на запитващата юрисдикция решение от 8 октомври 2020 г., Subdelegación del Gobierno en Toledo (Последици от решение Zaizoune) (
C‑568/19
,
EU:C:2020:807
), като я приканва да посочи дали с оглед на това решение поддържа преюдициалното си запитване, и по-специално втория въпрос.
С решение от 2 ноември 2020 г., постъпило в Съда на 19 ноември 2020 г., запитващата юрисдикция оттегля втория въпрос, като същевременно заявява, че поддържа първия въпрос.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, с която незаконното пребиваване на гражданин на трета страна на територията на тази държава членка, когато не са налице отегчаващи обстоятелства, се санкционира първоначално с налагането на глоба заедно със задължение за доброволно напускане в определен срок на територията на посочената държава членка, освен ако преди изтичането на този срок пребиваването на съответния гражданин не бъде узаконено, а впоследствие, при липса на узаконяване на пребиваването на този гражданин, с издаването на решение за задължителното му извеждане.
Като начало следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция отправя запитване до Съда по дело относно същата национална правна уредба като разглежданата по делото, по което е постановено решение от 23 април 2015 г., Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Съгласно точка 29 от това решение от акта за преюдициално запитване е видно, че незаконното пребиваване на граждани на трети страни на испанска територия може съгласно въпросната правна уредба да се санкционира само с глоба, която е несъвместима с мярката извеждане от територията на страната — мярка, която се взема само при наличието на допълнителни утежняващи фактори.
Запитващата юрисдикция посочва, че тази национална правна уредба наистина забранява на гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на територията на страната, да се налага едновременно глоба и санкция извеждане, но все пак допуска тези две санкции да бъдат последователно налагани на такъв гражданин. В този смисъл налагането на глоба задължавало съответния гражданин на трета страна, за когото не са установени утежняващи обстоятелства, да напусне в определен срок територията на Испания, освен ако преди изтичането на този срок властите в нея не узаконят пребиваването му. Освен това, ако пребиваването на посочения гражданин не бъде узаконено, глобата бивала последвана от заповед за принудителното му извеждане.
В това отношение е важно да се припомни, че видно от постоянната съдебна практика, в рамките на системата за съдебно сътрудничество, установена с член 267 ДФЕС, Съдът не бива да проверява или да поставя под въпрос тълкуването на националното право от страна на националния съд, тъй като това тълкуване е от изключителната компетентност на националния съд. Също така, когато е сезиран с преюдициално запитване от национална юрисдикция, Съдът трябва да се придържа към даденото му от тази юрисдикция тълкуване на националното право (решения от 27 октомври 2009 г., ČEZ,
C‑115/08
,
EU:C:2009:660
, т.
и от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, т.
).
Ето защо на поставения въпрос следва да се отговори, като се изхожда от постановката на запитващата юрисдикция, че при липсата на отегчаващи обстоятелства разглежданата в главното производство правна уредба допуска незаконното пребиваване на граждани на трети страни на територията на страната да се санкционира с налагането на глоба и задължение за връщане, а впоследствие с мярката извеждане.
В това отношение следва да се припомни, че целта на Директива 2008/115, както произтича от съображения 2 и 4, е установяването на ефективна политика на извеждане и репатриране. Тази директива въвежда съгласно член 1 „общи норми и процедури“, които всяка държава членка да прилага по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
).
Директива 2008/115 се отнася само до връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни и следователно няма за предмет цялостното хармонизиране на правилата на държавите членки относно пребиваването на чужденците. Поради това посочената директива допуска законодателството на държава членка да квалифицира незаконното пребиваване като престъпление и да предвижда глоби за възпиране и наказване на извършването на такова деяние (вж. в този смисъл решение от 6 декември 2012 г., Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, т.
и цитираната съдебна практика).
Директива 2008/115 обаче установява с точност процедурата, която всяка държава членка трябва да прилага по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни и определя реда на протичане на различните етапи, които в своята последователност образуват тази процедура (вж. в този смисъл решение от 28 април 2011 г., El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, т.
).
Така член 6, параграф 1 от същата директива предвижда като основна хипотеза задължение за държавите членки да вземат решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на тяхна територия (решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
и цитираната съдебна практика).
Всъщност, след като се констатира незаконното пребиваване, компетентните национални органи трябва по силата на тази разпоредба и без да се засягат изключенията по параграфи 2—5 от същия член, да приемат решение за връщане (решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
и цитираната съдебна практика).
Важно е да се отбележи освен това, че когато срещу гражданин на трета страна е издадено решение за връщане, но същият не е изпълнил задължението за връщане, независимо дали в предоставения срок за доброволно напускане или без определяне на срок за това, член 8, параграф 1 от Директива 2008/115 задължава държавите членки, за да се гарантира ефективността на процедурите за връщане, да предприемат всички необходими мерки, за да осъществят извеждането на съответното лице, а именно, по силата на член 3, точка 5 от посочената директива, физическото транспортиране на същото извън съответната държава членка (решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
и цитираната съдебна практика).
Впрочем, както произтича и от изискването за лоялност на държавите членки, и от изискванията за ефективност, припомнени по-конкретно в съображение 4 от Директива 2008/115, наложеното с член 8 от същата задължение за държавите членки да пристъпят в случаите по параграф 1 от този член към извеждане на посочения гражданин, трябва да бъде изпълнено в най-кратки срокове (решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, както е видно от акта за преюдициално запитване, налагането на глоба на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна предполага задължение за този гражданин да напусне в определен срок територията на страната, освен ако преди изтичането на този срок властите в нея не узаконят пребиваването му. Едва след като този срок изтече, без въпросният гражданин да е узаконил пребиваването си или да е напуснал доброволно, компетентният орган е длъжен да издаде заповед за извеждане.
На първо място, вярно е, че както бе припомнено в точка 40 от настоящото решение, Директива 2008/115 допуска законодателството на държава членка да квалифицира незаконното пребиваване като престъпление и да предвижда санкции за възпиране и наказване на извършването на такова деяние, но същевременно подобни санкции не могат да засягат прилагането на установените с тази директива общи стандарти и процедури и да я лишават по този начин от полезното ѝ действие (вж. в този смисъл решение от 6 декември 2012 г., Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение е важно да се припомни, че Съдът вече е постановил, че налагането на имуществено наказание само по себе си не е пречка за установената с Директива 2008/115 процедура за връщане, тъй като по никакъв начин не възпрепятства вземането и прилагането на решение за връщане при пълно спазване на условията, определени в членове 6 и 8 от тази директива (вж. в този смисъл решение от 6 декември 2012 г., Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
, т.
).
В случая от приложимата национална правна уредба следва, че на гражданин на трета страна, за когото е установено, че пребивава незаконно, заедно с глобата се налага и задължение да напусне в определен срок територията на страната.
На второ място, що се отнася до изпълнението на задължението, произтичащо от решението за връщане, Съдът е постановил, че в съответствие със съображение 10 от Директива 2008/115 предпочитание трябва да се отдаде — при съобразяване с изключенията — на доброволното изпълнение на това задължение (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Zh. и O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, т.
и цитираната съдебна практика), тъй като към принудително извеждане се пристъпва само като крайна мярка (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, т.
).
От съдържащото се в член 3, точка 8 от Директива 2008/115 определение на понятието „доброволно напускане“ действително следва, че със срока, определен в решението за връщане, се цели да се даде възможност на незаконно пребиваващия гражданин на трета страна да изпълни наложеното му задължение за връщане, но все пак трябва да се констатира, че нито една разпоредба от тази директива не е пречка през целия този срок въпросният гражданин да се опитва да постигне узаконяване на пребиваването си.
Напротив, член 6, параграф 4 от Директива 2008/115 предвижда, че държавите членки могат във всеки един момент да решат да предоставят на гражданин на трета страна, който пребивава незаконно на тяхна територия, самостоятелно разрешение за пребиваване или друго разрешение, което дава право на пребиваване, поради хуманни, хуманитарни или други причини. В случай че вече е издадено, решението за връщането се оттегля или изпълнението му се спира за срока на валидност на разрешението за пребиваване или на друго разрешение, с което се дава право на пребиваване.
Що се отнася до продължителността на срока, който може да бъде определен на съответното лице за целите на доброволното изпълнение на задължението за връщане, член 7, параграф 1 от Директива 2008/115 гласи, че без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2 и 4 от този член, в решението за връщане по принцип се предвижда подходящ срок за доброволно напускане с продължителност от седем до тридесет дни.
В тази връзка в член 7, параграф 2 от посочената директива се уточнява, че при необходимост държавите членки удължават срока за доброволно напускане с достатъчен период, като вземат предвид конкретните обстоятелства във всеки отделен случай, като например продължителност на престоя, наличие на посещаващи училище деца и наличие на други семейни и социални връзки. Тази разпоредба не обвързва с никакво особено условие въпросната възможност, предоставена на държавите членки.
Така дори когато незаконно пребиваващият гражданин на трета страна не е изпълнил задължението си за връщане в срока за доброволно напускане, определен в съответствие с член 7, параграф 1 от Директива 2008/115, параграф 2 от този член позволява при някои конкретни обстоятелства да се отложи моментът на изпълнение на задължението за връщане чрез извеждане.
Следователно, макар Директива 2008/115 да не урежда отношението между процедурата по подадено от гражданин на трета страна заявление за издаване на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството и процедурата по приемане на решение за връщане или извеждане, от констатациите в точки 51 и 55 от настоящото решение все пак следва, че тази директива допуска в границите, определени в член 7, параграфи 1 и 2, държавите членки да отлагат изпълнението на задължението за връщане на гражданин на трета страна, когато същият, въз основа на конкретни за случая му обстоятелства, се опитва да узакони пребиваването си, например по семейни причини.
Освен това в този контекст следва да се припомни, че в съображение 6 от Директива 2008/115 се посочва, че в съответствие с общите принципи на правото на Съюза решенията съгласно тази директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, което означава, че незаконното пребиваване не трябва да е единственото обстоятелство, вземано предвид. По-конкретно, както Съдът вече е постановил, принципът на пропорционалност трябва да бъде зачитан на всички етапи на въведената с посочената директива процедура за връщане, включително на етапа на решението за връщане, в рамките на който съответната държава членка трябва да се произнесе по предоставянето на срок за доброволно напускане съгласно член 7 от същата директива (вж. в този смисъл решение от 11 юни 2015 г., Zh. и O.,
C‑554/13
,
EU:C:2015:377
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно трябва да се констатира, че самата Директива 2008/115 не препятства възможността държавата членка, ако не са налице обстоятелства по член 7, параграф 4 от тази директива, които да налагат незабавното извеждане на незаконно пребиваващия и подлежащ на връщане гражданин на трета страна, да удължи срока за доброволно напускане на този гражданин до приключването на процедурата по узаконяване на пребиваването му.
В това отношение е важно обаче да се припомни, че съгласно практиката на Съда националната правна уредба не бива да попречи на прилагането на общите стандарти и процедури, установени с Директива 2008/115, и съответно да накърни полезното действие на тази директива, забавяйки връщането на лице, за което е издадено решение за връщане (вж. в този смисъл решение от 23 април 2015 г., Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Затова, когато става въпрос за процедура за връщане, при която на съответния гражданин на трета страна първо се налага глоба заедно със задължение за връщане, а след това, ако той не изпълни това задължение в определения за целта срок, се пристъпва към извеждането му от страната, е важно този срок да не води до забавяне, което може да лиши Директива 2008/115 от полезното ѝ действие.
Всъщност, както бе припомнено в точка 45 от настоящото решение, наложеното с член 8 от посочената директива задължение за държавите членки да осъществят извеждането трябва да бъде изпълнено в най-кратки срокове.
По-специално, съответната държава членка трябва да следи всяко удължаване на срока за доброволно напускане съгласно член 7, параграф 2 от Директива 2008/115 да бъде само за подходящ период и в съответствие със съображение 10 от тази директива — необходимо с оглед на конкретните обстоятелства по случая.
В случая, ако при проверките си запитващата юрисдикция не установи друго, от релевантната испанска правна уредба следва, първо, че срокът за доброволно напускане на незаконно пребиваващ гражданин на трета страна е от седем до тридесет дни, и второ, че този срок може да бъде удължен за период, който е разумен с оглед на конкретните обстоятелствата, като продължителност на престоя, наличие на посещаващи училище деца на издръжка или наличие на други социални и семейни връзки. Доколкото обаче такова удължаване се предоставя, за да се вземе предвид молбата, която съответният незаконно пребиваващ гражданин на трета страна подава за узаконяване на пребиваването си, е важно така предоставеният срок да бъде определен в съответствие с изискванията, посочени в предходната точка.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че Директива 2008/115, и по-специално член 6, параграф 1 и член 8, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 4 и член 7, параграфи 1 и 2 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, с която незаконното пребиваване на гражданин на трета страна на територията на тази държава членка, когато не са налице отегчаващи обстоятелства, се санкционира първоначално с налагането на глоба заедно със задължение за доброволно напускане в определен срок на територията на посочената държава членка, освен ако преди изтичането на този срок пребиваването на съответния гражданин не бъде узаконено, а впоследствие, при липса на узаконяване на пребиваването на този гражданин, с издаването на решение за задължителното му извеждане, стига въпросният срок да е определен в съответствие с изискванията, предвидени в член 7, параграфи 1 и 2 от посочената директива.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално член 6, параграф 1 и член 8, параграф 1 във връзка с член 6, параграф 4 и член 7, параграфи 1 и 2 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка, с която незаконното пребиваване на гражданин на трета страна на територията на тази държава членка, когато не са налице отегчаващи обстоятелства, се санкционира първоначално с налагането на глоба заедно със задължение за доброволно напускане в определен срок на територията на посочената държава членка, освен ако преди изтичането на този срок пребиваването на съответния гражданин не бъде узаконено, а впоследствие, при липса на узаконяване на пребиваването на този гражданин, с издаването на решение за задължителното му извеждане, стига въпросният срок да е определен в съответствие с изискванията, предвидени в член 7, параграфи 1 и 2 от посочената директива.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.