CELEX: 62016TJ0868
Odpowiedzialność pozaumowna
Polityka gospodarcza i pieniężna
Restrukturyzacja greckiego długu publicznego
Umowa w sprawie wymiany papierów wartościowych na rzecz wyłącznie krajowych banków centralnych Eurosystemu
Udział sektora prywatnego
Klauzule wspólnego działania
Wierzyciele prywatni
Wierzyciele publiczni
Możliwość przypisania
Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom
Artykuł 63 ust. 1 TFUE
Artykuły 120
127 i art. 352 ust. 1 TFUE
Prawo własności
Równość traktowania

)
Okoliczności powstania sporu
W dniu 21 października 2009 r. Republika Grecka powiadomiła Urząd Statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat) o skorygowanym w górę deficycie publicznym w wysokości 12,5% produktu krajowego brutto (PKB), a nie w wysokości 3,7% PKB jak zgłoszono wiosną 2009 r. Ta dokonana przez Republikę Grecką korekta danych ekonomicznych wzbudziła wątpliwości co do wypłacalności tego państwa i w związku z tym doprowadziła do wzrostu stóp procentowych greckich instrumentów dłużnych w pierwszych miesiącach 2010 r.
Ze względu na ryzyko rozprzestrzenienia się skutków greckiego kryzysu zadłużenia publicznego na pozostałe państwa członkowskie strefy euro i wiążące się z tym zagrożenie stabilności całej tej strefy na szczycie Rady Europejskiej w dniu 25 marca 2010 r. szefowie państw i rządów strefy euro postanowili utworzyć, przy udziale Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW), międzyrządowy mechanizm pomocy dla Republiki Greckiej opierający się na udzielaniu skoordynowanych dwustronnych pożyczek oprocentowanych na warunkach niepreferencyjnych.
Pod koniec kwietnia 2010 r. agencja ratingowa obniżyła rating greckich instrumentów dłużnych z poziomu BBB- do BB+, który to rating uważa się za oznaczający dług wysokiego ryzyka. W związku z tym w dniu 27 kwietnia 2010 r. agencja ratingowa Standard & Poor’s (S&P) ostrzegła posiadaczy greckich instrumentów dłużnych, że prawdopodobieństwo odzyskania przez nich pieniędzy w przypadku restrukturyzacji greckiego długu publicznego lub braku zapłaty przez państwo greckie wyniesie średnio zaledwie pomiędzy 30% a 50%.
W dniu 23 kwietnia 2010 r. Republika Grecka wniosła o uruchomienie międzyrządowego mechanizmu pomocy, o którym mowa w pkt 2 powyżej. W dniu 2 maja 2010 r. państwa członkowskie strefy euro zgodziły się na przekazanie Republice Greckiej, stosując wspomniany mechanizm pomocy, kwoty 80 mld EUR w ramach puli środków finansowych wynoszących 110 mld EUR przyznanej wspólnie z MFW.
W dniu 9 maja 2010 r. w ramach Rady Ecofin postanowiono podjąć szereg środków, w tym z jednej strony przyjąć rozporządzenie Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. ustanawiające europejski mechanizm stabilizacji finansowej (
Dz.U. 2010, L 118, s. 1
) na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE, a z drugiej strony utworzyć Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF). W dniu 7 czerwca 2010 r. utworzony został EFSF, a państwa członkowskie strefy euro i EFSF podpisały umowę ramową określającą warunki, na jakich EFSF zapewniał wsparcie stabilności.
W komunikacie prasowym z dnia 10 maja 2010 r. EBC ogłosił program odkupu państwowych instrumentów dłużnych na wtórnym rynku papierów wartościowych (zwany dalej „programem odkupu instrumentów dłużnych”).
W dniu 14 maja 2010 r. EBC przyjął decyzję 2010/281/UE w sprawie ustanowienia programu dotyczącego rynków papierów wartościowych (EBC/2010/5) (
Dz.U. 2010, L 124, s. 8
) na podstawie art. 127 ust. 2 tiret pierwsze TFUE i art. 18 ust. 1 protokołu nr 4 w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (
Dz.U. 2010, C 83, s. 230
, zwanego dalej „statutem ESBC”). Zgodnie z art. 1 statutu ESBC Europejski Bank Centralny (EBC) i krajowe banki centralne stanowią Europejski System Banków Centralnych (ESBC). EBC i krajowe banki centralne państw członkowskich, których walutą jest euro, stanowią Eurosystem.
W motywach 2, 3 i 5 decyzji 2010/281 wskazano w szczególności, co następuje:
„(2)
W dniu 9 maja 2010 r. Rada Prezesów zdecydowała oraz ogłosiła publicznie, że – w związku z panującymi obecnie na rynkach finansowych nadzwyczajnymi okolicznościami charakteryzującymi się poważnymi napięciami w niektórych segmentach rynku, które zakłócają mechanizm transmisji polityki pieniężnej, a tym samym skuteczną realizację polityki pieniężnej zmierzającej do utrzymania stabilności cen w średnim okresie – należy uruchomić tymczasowy program dotyczący rynków papierów wartościowych (zwany dalej »programem«). W ramach programu [krajowe banki centralne] strefy euro – w proporcji do swych udziałów procentowych w kluczu subskrypcji kapitału EBC – oraz EBC, w bezpośrednim kontakcie z kontrahentami, mogą realizować bezwarunkowe transakcje interwencyjne na rynkach publicznych i prywatnych dłużnych papierów wartościowych strefy euro.
(3)
Program stanowi część wspólnej polityki pieniężnej Eurosystemu i jest środkiem o charakterze tymczasowym. Celem programu jest przeciwdziałanie nieprawidłowemu działaniu rynków papierów wartościowych oraz przywrócenie prawidłowego funkcjonowania mechanizmu transmisji polityki pieniężnej.
[…]
(5)
W ramach wspólnej polityki pieniężnej Eurosystemu, stanowiące część programu transakcje bezwarunkowego zakupu kwalifikowanych dłużnych instrumentów rynkowych przez banki centralne Eurosystemu powinny być realizowane zgodnie z postanowieniami niniejszej decyzji”.
Zgodnie z art. 1 decyzji 2010/281 „banki centralne Eurosystemu mogą dokonywać zakupu […] na rynku wtórnym – kwalifikowanych rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych przez rządy centralne lub podmioty publiczne państw członkowskich, których walutą jest euro”. Artykuł 2 przewiduje, jako kryteria kwalifikowania instrumentów dłużnych, że instrumenty te powinny być „denominowane w euro” oraz zostać wyemitowane przez rzeczone rządy centralne lub podmioty publiczne.
W ramach ustanowionego decyzją 2010/281 programu odkupu instrumentów dłużnych EBC i krajowe banki centralne strefy euro nabywały państwowe instrumenty dłużne, w tym instrumenty dłużne Republiki Greckiej, w okresie od maja 2010 r. do marca 2011 r. oraz od sierpnia 2011 r. do lutego 2012 r. Z wydanych przez greckie ministerstwo finansów decyzji nr 2/13203/0023A z dnia 15 lutego 2012 r. (FEK B’ 574), nr 2/14328/0023A z dnia 20 lutego 2012 r. (FEK B’ 705) oraz nr 2/14949/0023A z dnia 21 lutego 2012 r. (FEK B’ 413) wynika, iż na tym etapie EBC, krajowe banki centralne strefy euro i Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) posiadały greckie instrumenty dłużne o łącznej wartości nominalnej wynoszącej, odpowiednio, 42732860000 EUR, 13519799177,59 EUR oraz 315350000 EUR. Unia Europejska, reprezentowana przez Komisję Europejską, posiadała również greckie instrumenty dłużne o łącznej wartości nominalnej 106700000 EUR, z czego częścią tych instrumentów dłużnych o wartości nominalnej 55700000 EUR zarządzał w imieniu i na rzecz Unii EBI. Tym samym ci wierzyciele instytucjonalni posiadali greckie instrumenty dłużne o łącznej wartości nominalnej 56674709177,59 EUR.
Począwszy od maja 2011 r. Republika Grecka, państwa członkowskie strefy euro i część wierzycieli państwa greckiego podjęli rozmowy w celu wprowadzenia nowego programu pomocy finansowej, a ogólnym założeniem tych rozmów było umożliwienie Republice Greckiej powrotu do stabilnej sytuacji finansowej. Jednym z elementów planowanych w owych rozmowach była restrukturyzacja greckiego długu publicznego, w ramach której prywatni wierzyciele Republiki Greckiej mieli przyczynić się do zmniejszenia obciążenia tego długu, aby zapobiec sytuacji braku płatności. Jednak początkowo rozmowy te dotyczyły w szczególności ewentualnego dobrowolnego przedłużenia terminów zapadalności greckich instrumentów dłużnych będących w posiadaniu prywatnych wierzycieli.
W dniu 6 czerwca 2011 r. niemiecki minister finansów skierował do EBC, MFW oraz do innych ministrów finansów państw członkowskich strefy euro pismo, w którym zalecił wymianę instrumentów, która wydłużyłaby o siedem lat terminy zapadalności greckich instrumentów dłużnych będących w posiadaniu prywatnych wierzycieli.
W dniu 20 czerwca 2011 r., w następstwie spotkania dotyczącego sytuacji finansowej Republiki Greckiej, Eurogrupa przyjęła oświadczenie, zgodnie z którym w szczególności:
„[Z] uwagi na trudną sytuację finansową wydaje się mało prawdopodobne, by [Republika Grecka] odzyskała dostęp do rynku prywatnego do początku 2012 r. Ministrowie zgodzili się, że konieczne dodatkowe środki finansowe będą pozyskiwane zarówno ze źródeł publicznych, jak i prywatnych, i z aprobatą przyjęli podejście zmierzające do uzyskania dobrowolnego udziału sektora prywatnego w formie nieformalnego i dobrowolnego przedłużenia spłaty istniejącego, długu [Republiki Greckiej], którego termin zapadalności się zbliża, w celu znacznego ograniczenia finansowania koniecznego rok po roku w ramach programu, przy jednoczesnym uniknięciu częściowego niewywiązania się z płatności”.
Podczas spotkania w dniach 23 i 24 czerwca 2011 r. Rada Europejska podniosła kwestię sytuacji finansowej Republiki Greckiej i stwierdziła w tym względzie między innymi, co następuje:
„14. Rada Europejska wzywa władze [greckie] do zdecydowanego kontynuowania wysiłków dostosowawczych koniecznych do [doprowadzenia państwa greckiego] do stabilnej sytuacji. W najbliższych dniach należy pilnie sfinalizować prace nad programem reform o szerokim zakresie uzgodnionym z Komisją, we współpracy z EBC i MFW, a także dokończyć w tym samym czasie przyjmowanie przez parlament [grecki] kluczowych ustaw dotyczących strategii budżetowej i prywatyzacji. Na wniosek rządu [greckiego] ogłoszony przez premiera [Grecji] elementy te będą stanowić podstawę pozwalającą [zarówno] na określenie głównych parametrów nowego programu wspieranego wspólnie przez partnerów ze strefy euro oraz [przez] MFW, zgodnie z obowiązującymi praktykami, [jak i] na wypłatę niezbędnych środków finansowych w terminie umożliwiającym zaspokojenie potrzeb finansowych [Republiki Greckiej] w lipcu [2011 r.].
15. Szefowie państw lub rządów państw członkowskich strefy euro uzgodnili, że konieczne dodatkowe środki finansowe będą pozyskiwane […] ze źródeł [zarówno] publicznych, [jak i] prywatnych. Popierają oni podejście przyjęte przez Eurogrupę[,] w dniu 20 czerwca [2011 r.] zmierzające do uzyskania dobrowolnego udziału sektora prywatnego w formie nieformalnego i dobrowolnego przedłużenia spłaty (roll-overs) istniejącego, [greckiego] długu [publicznego], którego termin zapadalności się zbliża, w celu znacznego ograniczenia finansowania koniecznego rok po roku w ramach programu, przy jednoczesnym uniknięciu częściowego niewywiązania się z płatności”.
W dniu 24 czerwca 2011 r. Fédération bancaire française (francuskie zrzeszenie banków), będące zrzeszeniem reprezentującym banki prowadzące działalność gospodarczą we Francji, wystosowało pismo do ministra gospodarki, finansów i przemysłu Republiki Francuskiej w celu zaproponowania w szczególności przedłużenia terminu zapadalności niewykupionych greckich instrumentów dłużnych będących w posiadaniu wierzycieli prywatnych do 30 lat pod warunkiem między innymi, że EBC będzie gotowy nie sprzedawać swoich greckich instrumentów dłużnych w tym okresie.
Zgodnie z komunikatem prasowym z dnia 1 lipca 2011 r. Instytut Finansów Międzynarodowych (IFM) oświadczył w szczególności, co następuje:
„Rada zarządzająca Instytutu Finansów Międzynarodowych skupi się wraz ze swoimi partnerami i innymi instytucjami finansowymi, z sektorem publicznym i władzami greckimi na pracy nie tylko w celu zaoferowania [Republice Greckiej] znaczącego wkładu w zakresie przepływów pieniężnych, lecz także w celu ustanowienia bardziej stabilnej pozycji dłużnika.
Prywatna wspólnota finansowa jest skłonna do podjęcia ochotniczych działań współpracy, o charakterze transparentnym i na dużą skalę, celem udzielenia wsparcia [Republice Grecji], zważywszy na szczególny i wyjątkowy charakter okoliczności […]
Udział inwestorów prywatnych będzie stanowił uzupełnienie wsparcia finansowego i środków publicznych oraz zostanie zredukowany do ograniczonej liczby opcji […]”.
W dniu 21 lipca 2011 r. IFM przedstawił propozycję programu wymiany instrumentów dłużnych i przedłużenia terminów zapadalności. Program miał na celu wymianę istniejących greckich instrumentów dłużnych na cztery inne instrumenty, wraz z mechanizmem wykupu greckiego długu publicznego pozostającym do określenia przez sektor publiczny, a mianowicie, po pierwsze, wymianę instrumentów dłużnych emitowanych po wartości nominalnej na instrument 30-letni; po drugie, ofertę instrumentów dłużnych emitowanych po wartości nominalnej obejmującą przekształcenie instrumentów dłużnych, w przypadku których upłynął termin zapadalności, w instrumenty 30-letnie; po trzecie, wymianę instrumentów dłużnych emitowanych z dyskontem na instrument 30-letni; oraz po czwarte, wymianę instrumentów dłużnych z dyskontem na instrument 15-letni.
W dniu 21 lipca 2011 r. szefowie państw lub rządów strefy euro i instytucji Unii zebrali się w celu przeprowadzenia obrad nad środkami, jakie należy przyjąć dla przezwyciężenia trudności, jakim miała stawić czoła strefa euro.
W ich wspólnym oświadczeniu z dnia 21 lipca 2011 r. stwierdzono w szczególności, co następuje:
« 1. Z aprobatą odnosimy się do środków podjętych przez rząd grecki w celu ustabilizowania finansów publicznych i przeprowadzenia reformy gospodarki, a także do niedawno przyjętego przez grecki parlament nowego pakietu środków, obejmującego również prywatyzację. Działania te są bezprecedensowe, ale konieczne, by gospodarka grecka znów znalazła się na ścieżce trwałego wzrostu. Zdajemy sobie sprawę z tego, z jakim wysiłkiem będą się wiązały dla greckich obywateli środki dostosowawcze, i jesteśmy przekonani, że wyrzeczenia te są niezbędne dla ożywienia gospodarczego i przyczynią się do stabilności i dobrobytu Grecji w przyszłości.
2. Zgadzamy się wesprzeć nowy program dla [Republiki Greckiej] i w pełni uzupełnić niedobór środków finansowych przy wsparciu MFW i dobrowolnym wkładzie ze strony sektora prywatnego. Szacuje się, że całkowita oficjalna kwota finansowania wyniesie 109 mld EUR. Program ten zostanie przygotowany w taki sposób, by w szczególności dzięki niższym stopom procentowym i wydłużonym terminom zapadalności istotnie polepszyć zdolność obsługi zadłużenia i profil refinansowania [Republiki Greckiej]. Apelujemy do MFW, by w dalszym ciągu uczestniczył w finansowaniu nowego programu dla [Republiki Greckiej]. Przy kolejnej wypłacie środków mamy zamiar zastosować [EFSF] jako narzędzie finansowania. Będziemy bardzo uważnie monitorować ścisłą realizację programu w oparciu o regularną ocenę przeprowadzaną przez Komisję [Europejską] w powiązaniu z EBC i MFW.
[…]
5. Sektor finansowy zadeklarował wolę wsparcia [Republiki Greckiej] na zasadzie dobrowolności i na różne sposoby, aby w jeszcze większym stopniu wzmocnić ogólną stabilność. Szacuje się, że wkład netto sektora prywatnego wyniesie 37 mld EUR […]. Zabezpieczenie kredytu zostanie wzmocnione w celu podniesienia jakości gwarancji, tak aby umożliwić jego dalsze wykorzystanie przez banki greckie do celów dostępu do operacji płynnościowych Eurosystemu. W razie potrzeby zapewnimy odpowiednie środki na dokapitalizowanie greckich banków”.
Odnośnie do udziału sektora prywatnego w pkt 6 wspólnego oświadczenia z dnia 21 lipca 2011 r. wskazano, co następuje:
„Jeśli chodzi o nasze ogólne podejście do udziału sektora prywatnego w strefie euro, chcielibyśmy zaznaczyć, że [Republika Grecka] wymaga wyjątkowego i nadzwyczajnego rozwiązania”.
W dniu 21 października 2011 r. MFW opublikował analizę zdolności obsługi greckiego długu publicznego, stwierdzając w szczególności, co następuje:
„Pogłębienie PSI [private sector involvement; udziału sektora prywatnego], które jest obecnie rozważane, może również mieć podstawowe znacznie dla zapewniania zdolności obsługi zadłużenia [Republiki Greckiej] […]. Aby ocenić potencjalną skalę ulepszeń trajektorii długu i ich ewentualny wpływ na finansowanie publiczne, można rozważyć przykładowe scenariusze wykorzystujące instrumenty dłużne emitowane z dyskontem o zakładanej stopie zwrotu wynoszącej 6% i bez zabezpieczenia. Wyniki pokazują, że stosując dyskonto wartości o 50 [%], można obniżyć zadłużenie do poziomu nieco powyżej 120 [%] PKB do [końca] 2020 r. Zważywszy na wciąż opóźniony dostęp do rynku, nadal potrzebne byłoby dodatkowe finansowanie publiczne na dużą skalę, szacowane na około 114 mld EUR (w oparciu o przyjęte założenia dotyczące dostępu do rynku). W celu dalszego obniżenia długu konieczne byłoby zwiększenie udziału sektora prywatnego (na przykład aby zmniejszyć dług do poziomu poniżej 110 [%] PKB do 2020 r., wartość nominalna musiałaby zostać zmniejszona o co najmniej 60 [%] lub finansowanie ze strony sektora publicznego musiałoby odbywać się na korzystniejszych warunkach). W takiej sytuacji dodatkowe zapotrzebowanie na finansowanie publiczne można by zmniejszyć do około 109 mld EUR […]”.
Szefowie państw lub rządów strefy euro podczas ich szczytu w dniu 26 października 2011 r. oświadczyli w szczególności, że:
„12. Udział sektora prywatnego ma podstawowe znacznie dla zapewniania zdolności obsługi zadłużenia [Republiki Greckiej]. Dlatego z zadowoleniem odnotowujemy obecne rozmowy prowadzone przez [Republikę Grecką] z jej prywatnymi inwestorami mające na celu wypracowanie rozwiązania na rzecz zwiększenia udziału sektora prywatnego. Wraz z ambitnym programem reform greckiej gospodarki udział sektora prywatnego powinien zagwarantować zmniejszenie stosunku zadłużenia Grecji do PKB, tak aby do 2020 r. osiągnąć poziom 120%. W tym celu zwracamy się do [Republiki Greckiej], prywatnych inwestorów i wszystkich zainteresowanych stron o dobrowolną wymianę [instrumentów dłużnych] przy nominalnej redukcji wynoszącej 50% wartości nominalnej greckiego długu posiadanego przez inwestorów prywatnych. Państwa członkowskie strefy euro wniosłyby wkład w wysokości do 30 mld EUR na rzecz pakietu dotyczącego udziału sektora prywatnego. Na tej podstawie sektor publiczny jest gotowy zapewnić dodatkowe finansowanie programu do kwoty 100 mld EUR do 2014 r., wraz z koniecznym dokapitalizowaniem greckich banków. Nowy program powinien zostać przyjęty do końca 2011 r., a wymiana [instrumentów dłużnych] powinna nastąpić na początku 2012 r. Apelujemy do MFW o dalszy wkład w finansowanie nowego greckiego programu”.
Zgodnie z komunikatem prasowym greckiego ministerstwa finansów z dnia 17 listopada 2011 r. ministerstwo to wszczęło negocjacje z posiadaczami greckich instrumentów dłużnych w celu przygotowania transakcji dobrowolnej wymiany takich instrumentów przy nominalnej redukcji wynoszącej 50% wartości nominalnej długu greckiego posiadanego przez inwestorów prywatnych, zgodnie z tym, co zostało przewidziane w pkt 12 oświadczenia szefów państw lub rządów strefy euro z dnia 26 października 2011 r.
W dniu 2 lutego 2012 r. Republika Grecka wystąpiła na podstawie art. 127 ust. 4 TFUE w związku z art. 282 ust. 5 TFUE do EBC z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie projektu greckiej ustawy nr 4050/2012 wprowadzającej przepisy dotyczące zmiany warunków mających zastosowanie do rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez państwo greckie w ramach umów zawartych z ich posiadaczami, do celów restrukturyzacji greckiego długu publicznego, w oparciu w szczególności o klauzule wspólnego działania.
W dniu 15 lutego 2012 r. EBC i krajowe banki centralne strefy euro, z jednej strony, oraz Republika Grecka, z drugiej strony, zawarły umowę w sprawie wymiany, której przedmiotem była wymiana greckich instrumentów dłużnych posiadanych przez EBC i krajowe banki centralne na nowe greckie instrumenty dłużne o takiej samej wartości nominalnej, stopie procentowej i takich samych datach wypłaty odsetek oraz zwrotu jak instrumenty podlegające wymianie, ale które były jednak oznaczone innymi numerami serii (kodami ISIN) i innymi datami (zwaną dalej „umową w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r.”).
W dniu 17 lutego 2012 r. EBC wydał opinię CON/2012/12 w sprawie rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez państwo greckie. Z opinii tej wynika w szczególności, po pierwsze, że „ważne jest, by państwa członkowskie zachowały zdolność do wypełnienia w każdej chwili swoich zobowiązań, również w celu zapewnienia stabilności finansowej”, po drugie, że „przypadek Republiki Greckiej jest wyjątkowy i jednostkowy” (ust. 2.1); po trzecie, że celem projektu ustawy jest promowanie udziału sektora prywatnego, a w szczególności wszczęcia postępowania mającego na celu ułatwienie, zgodnie z klauzulami wspólnego działania, negocjacji z posiadaczami greckich instrumentów dłużnych i uzyskania ich zgody w zamian za ofertę ze strony Republiki Greckiej w przedmiocie wymiany takich papierów wartościowych, a co za tym idzie, umożliwienia ewentualnej restrukturyzacji greckiego długu publicznego (ust. 2.2); po czwarte, że „EBC z zadowoleniem przyjmuje fakt, że warunki takiej wymiany są wynikiem negocjacji między Republiką Grecką a instytucjami reprezentującymi posiadaczy papierów wartościowych” (ust. 2.3); po piąte, że „stosowanie klauzul wspólnego działania jako postępowania mającego na celu przeprowadzenie wymiany papierów wartościowych jest w dużej mierze zgodne z ogólną praktyką” (ust. 2.4), i po szóste, że „rząd Republiki Greckiej ponosi wyłączną odpowiedzialność za podjęcie koniecznych kroków gwarantujących ostatecznie stabilność zadłużenia” (ust. 2.6).
W komunikacie prasowym z dnia 21 lutego 2012 r., po zakończeniu tych negocjacji, greckie ministerstwo finansów z jednej strony opublikowało podstawową charakterystykę planowanej transakcji dobrowolnej wymiany greckich instrumentów dłużnych, zwaną udziałem inwestorów prywatnych (Private Sector Involvement, zwanym dalej „PSI”), a z drugiej strony ogłosiło prace przygotowawcze oraz przyjęcie ustawy w tym celu. Transakcja ta miała zawierać zapytanie o zgodę i zaproszenie skierowane do posiadaczy prywatnych pewnych greckich instrumentów dłużnych w celu ich wymiany na nowe papiery wartościowe o wartości nominalnej równej 31,5% wartości wymienianego długu, jak również na papiery wartościowe wyemitowane przez EFSF z terminem zapadalności przypadającym po 24 miesiącach i o wartości nominalnej 15% wymienianego długu, przy czym te papiery wartościowe różnego rodzaju miały być udostępnione przez Republikę Grecką przy zawieraniu umowy. Ponadto każdy inwestor prywatny biorący udział w tej transakcji miał otrzymać od Republiki Greckiej odrębne zabezpieczenie skorelowane z PKB o wartości nominalnej równej wartości nowych instrumentów dłużnych.
Oświadczenie Eurogrupy z tego samego dnia stanowi, w szczególności, co następuje:
« Eurogrupa przyjmuje do wiadomości fakt, że władze greckie i sektor prywatny doszły do porozumienia w sprawie ogólnych warunków oferty wymiany na podstawie PSI, które to porozumienie dotyczy wszystkich posiadaczy papierów wartościowych z sektora prywatnego. Porozumienie to gwarantuje stopę redukcji wartości na poziomie 53,5%. Eurogrupa uważa, że porozumienie to stanowi odpowiednią podstawę dla rozpoczęcia zapraszania do wymiany posiadaczy greckich papierów wartościowych (PSI). Powodzenie operacji PSI stanowi wstępny warunek konieczny programu mającego na celu zastąpienie obecnego programu. Eurogrupa liczy na duży udział wierzycieli prywatnych w wymianie długu, co w istotny sposób przyczyniłoby się do polepszenia zdolności obsługi zadłużenia [Republiki Greckiej].
[…]
Eurogrupa przyjmuje do wiadomości fakt, że greckie instrumenty [dłużne] są w posiadaniu Eurosystemu […] w interesie publicznym. Eurogrupa przyjmuje do wiadomości fakt, że zyski wygenerowane przez znajdujące się w posiadaniu Eurosystemu greckie instrumenty [dłużne] przyczyniają się do zysku EBC i [krajowych banków centralnych]. Zysk EBC zostanie przekazany do [krajowych banków centralnych] zgodnie z zasadami statutowymi podziału zysków EBC. Zyski [krajowych banków centralnych] będą przekazane państwom członkowskim strefy euro, zgodnie z zasadami statutowymi [tych banków] w dziedzinie dystrybucji zysków.
[…]
Odpowiednie wkłady z sektora prywatnego i publicznego powinny zagwarantować, by wskaźnik długu publicznego [Republiki Greckiej] stale spadał i w 2020 r. osiągnął poziom 120,5% PKB. Na tej podstawie i o ile określone w programie warunki polityczne są spełniane w sposób ciągły, Eurogrupa potwierdza, że państwa członkowskie strefy euro są gotowe zapewnić - za pośrednictwem EFSF i oczekując, że MFW wniesie znaczący wkład – dodatkowy program publiczny o wartości do 130 mld euro do 2014 r.
Przyjmuje się, że wypłaty do celów operacji PSI i ostateczna decyzja o zatwierdzeniu gwarancji dla [nowego] programu zależą od udanej operacji PSI i od potwierdzenia przez Eurogrupę, na podstawie oceny Trojki, zgodnego z prawem wdrożenia przez [Republikę Grecką] wcześniej uzgodnionych środków. Sektor publiczny podejmie decyzję o dokładnej kwocie pomocy finansowej, która zostanie udzielona w ramach [nowego] programu greckiego na początku marca, jak tylko znane będą wyniki PSI i wdrożone zostaną wcześniejsze środki.
Podtrzymujemy nasze zobowiązanie do zapewnienia [Republice Greckiej] odpowiedniego wsparcia w czasie trwania programu i po jego zakończeniu, aż do czasu odzyskania przez nią dostępu do rynków, pod warunkiem pełnego przestrzegania przez nią wymogów i celów programu dostosowania”.
W dniu 23 lutego 2012 r. grecki parlament przyjął nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engyiseos tou Ellinikou Dimosiou me symfonia ton Omologiouchon (ustawę nr 4050/2012 dotyczącą zmiany papierów wartościowych emitowanych lub gwarantowanych przez państwo greckie za zgodą posiadaczy i wprowadzającą mechanizm klauzul wspólnego działania) (FEK A’ 36). Na podstawie tego mechanizmu klauzul wspólnego działania proponowane zmiany miały stać się prawnie wiążące dla każdego posiadacza instrumentów dłużnych regulowanych przez prawo greckie i wyemitowanych przed dniem 31 grudnia 2011 r., takich jak określone w akcie greckiej rady ministrów zatwierdzającym zaproszenia do PSI, jeżeli te zmiany były zatwierdzane wspólnie i bez rozróżnienia serii przez kworum posiadaczy reprezentujących przynajmniej dwie trzecie wartości nominalnej papierów wartościowych uczestniczących w mechanizmie klauzul wspólnego działania. Ponadto w preambule rzeczonej ustawy wskazano w szczególności, że „[EBC] i pozostali członkowie Eurosystemu zawarli umowy z [Republiką Grecką] w celu uniknięcia zagrożenia dla ich misji i roli instytucjonalnej, podobnie jak roli [EBC] w dziedzinie opracowywania polityki pieniężnej, jak wynikają one z traktatu”.
W komunikacie prasowym z dnia 24 lutego 2012 r. greckie ministerstwo finansów sprecyzowało warunki regulujące dobrowolną transakcję wymiany instrumentów dłużnych obejmującą prywatnych inwestorów o wartości nominalnej wynoszącej około 206 mld EUR, powołując się na ustawę nr 4050/2012.
Oferta transakcji dobrowolnej wymiany instrumentów dłużnych została zamknięta w dniu 8 marca 2012 r.
W komunikacie prasowym z dnia 9 marca 2012 r. greckie ministerstwo finansów oświadczyło, że zasadniczo spełnione zostały warunki określone w ustawie nr 4050/2012, i ogłosiło proporcje, w jakich wierzyciele prywatni zgodzili się na oferty wymiany.
W tym względzie wskazano w szczególności, co następuje:
„[P]osiadacze instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez Republikę [Grecką] na kwotę około 172 mld EUR przedstawili swe instrumenty dłużne do wymiany lub udzielili zgody na poprawki zaproponowane w odpowiedzi na zaproszenia oraz wnioski o udzielenie zgody złożone przez Republikę [Grecką] z dnia 24 lutego 2012 r.
Na około 177 mld EUR w instrumentach dłużnych regulowanych przez prawo greckie i wyemitowanych przez Republikę [Grecką] i będących przedmiotem zaproszeń Republika [Grecka] otrzymała oferty wymiany i umowy od posiadaczy instrumentów dłużnych o wartości nominalnej wynoszącej około 152 mld EUR, co odpowiada 85,8% nie uregulowanej jeszcze kwoty nominalnej tych instrumentów. Posiadacze 5,3% nieuregulowanej jeszcze kwoty nominalnej tych instrumentów dłużnych odpowiedzieli na wniosek i odrzucili proponowane zmiany. Republika [Grecka] poinformowała wierzycieli sektora publicznego, że od chwili potwierdzenia i certyfikacji przez Bank [centralny Grecji], działający jako zarządca postępowania na podstawie ustawy nr 4050/2012 […], państwo to zamierza zaakceptować otrzymane umowy i zmienić warunki wszystkich swoich instrumentów dłużnych regulowanych przez prawo greckie, łącznie z tymi, które nie zostały przedstawione do wymiany w następstwie zaproszeń, zgodnie z wyżej wymienioną ustawą. W związku z tym Republika [Grecka] nie przedłuży okresu zaproszenia dla swoich instrumentów dłużnych regulowanych przez prawo greckie.
[…] Jeśli porozumienia dotyczące zaproponowanych poprawek w odniesieniu do instrumentów dłużnych regulowanych przez prawo greckie zostaną zaakceptowane, całkowita wartość nominalna tych papierów wartościowych przeznaczonych do wymiany i innych papierów [regulowanych przez prawo inne niż prawo greckie] objętych zaproszeniem i w odniesieniu do których Republika Grecka otrzymała oferty wymiany i porozumienia w sprawie poprawek, wyniesie 197 mld EUR, co stanowi 95,7% całkowitej wartości nominalnej instrumentów dłużnych, o których mowa w zaproszeniu”.
Skarżący, QI i inne osoby fizyczne, których imiona i nazwiska znajdują się w załączniku, jako posiadacze greckich instrumentów dłużnych, uczestniczyli w restrukturyzacji greckiego długu publicznego na podstawie PSI i klauzul wspólnego działania realizowanych zgodnie z ustawą nr 4050/2012, po tym jak zgodnie ze swoimi oświadczeniami odrzucili oni ofertę wymiany ich instrumentów dłużnych.
[…]
Co do prawa
W przedmiocie możliwości przypisania zaskarżonych zachowań do celów powstania pozaumownej odpowiedzialności Unii i EBC
W przedmiocie warunków powstania pozaumownej odpowiedzialności Unii i EBC
Zgodnie z art. 340 akapit drugi TFUE w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji. Podobnie, zgodnie z art. 340 akapit trzeci TFUE EBC jest zobowiązany do naprawienia, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkód wyrządzonych przez ten bank lub jego pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.
Powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii i EBC w rozumieniu tych postanowień zależy od łącznego spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom Unii i EBC, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy zachowaniem owej instytucji lub EBC a podniesioną szkodą (zob. wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki: z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
).
Ponadto, odpowiedzialność pozaumowna Unii i EBC nie powstaje w razie braku spełnienia wszystkich przesłanek, od których jest uzależniony obowiązek naprawienia szkody określony w art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 9 września 2008 r., FIAMM i in./Rada i Komisja,
C‑120/06 P i C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, pkt
,
; postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z kolei szkody wyrządzone przez organy krajowe mogą jedynie prowadzić do odpowiedzialności owych organów krajowych i wyłącznie sądy krajowe pozostają właściwe dla zapewnienia ich naprawienia. Wynika z tego, że w celu ustalenia, czy sąd Unii jest właściwy, należy zbadać, czy niezgodność z prawem podnoszona na poparcie żądania o odszkodowanie rzeczywiście została wywołana przez instytucje Unii i nie można uznać, iż można ją przypisać organowi krajowemu (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tym samym, aby zarzucane zachowanie można było przypisać Unii, musi ono być zachowaniem „instytucji” w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE, które to pojęcie obejmuje nie tylko instytucje Unii wymienione w art. 13 ust. 1 TUE, ale również wszystkie inne organy i jednostki organizacyjne Unii ustanowione w traktatach lub na ich podstawie, które mają na celu przyczynianie się do realizacji celów Unii (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./ K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżący zarzucają kilku instytucjom, organom i jednostkom organizacyjnym Unii, w tym Komisji, EBC, Radzie Europejskiej, Radzie, Eurogrupie, Eurosystemowi i EBI, bezprawne zachowania związane z PSI i uruchomieniem klauzul wspólnego działania (zwanych dalej „zaskarżonymi środkami”), jak również z wykluczeniem wierzycieli publicznych z udziału w restrukturyzacji greckiego długu publicznego, które to zachowania uważają oni za zachowania, które można przypisać Unii lub EBC.
[…]
Ocena Sądu
Na wstępie należy zauważyć, że sam brak prawnie wiążącego charakteru, w szczególności, oświadczeń Eurogrupy lub Rady Europejskiej lub opinii EBC nie wystarcza do zwolnienia z góry Unii lub EBC z odpowiedzialności pozaumownej za zachowanie jednej z instytucji Unii lub EBC w rozumieniu orzecznictwa, o którym mowa w pkt 46 powyżej, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem każde zachowanie, które powoduje szkodę, może rodzić taką odpowiedzialność. Gdyby bowiem sąd Unii nie mógł dokonywać oceny zgodności z prawem zachowania instytucji lub organu Unii, procedura przewidziana w art. 268 oraz art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE zostałaby pozbawiona skuteczności (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 marca 2004 r., Rzecznik/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, pkt
–
,
,
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika z tego, że Komisja i EBC nie mogą powoływać się na orzecznictwo poprzedzające wyrok z dnia 23 marca 2004 r., Rzecznik/Lamberts (
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
), na mocy którego skarga o odszkodowanie została odrzucona jako niedopuszczalna tylko z tego względu, że zarzucana niezgodność z prawem miała wynikać z aktu pozbawionego skutków prawnych (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Dodatkowo, w pierwszej kolejności, w odniesieniu do charakteru i skutków deklaracji Eurogrupy z 20 czerwca 2011 r. i 21 lutego 2012 r., należy przypomnieć, że Eurogrupa została formalnie ustanowiona rezolucją Rady Europejskiej z dnia 13 grudnia 1997 r. w sprawie koordynacji polityki gospodarczej na trzecim etapie unii gospodarczej i walutowej oraz w sprawie art. 109 i 109B traktatu WE (
Dz.U. 1998, C 35, s. 1
), zgodnie z którą „ministrowie państw członkowskich należących do strefy »euro« zbierają się na nieformalnych spotkaniach w celu omówienia kwestii związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie na nich ciążą w związku z jedną walutą”, a „Komisja oraz, w stosownych przypadkach, [EBC] są zapraszane do udziału w spotkaniach” (pkt 6). Eurogrupa została pomyślana jako organ międzyrządowy, wykraczający poza ramy instytucjonalne Unii, mający na celu umożliwienie ministrom państw członkowskich, których walutą jest euro (zwanych dalej „PCWE”), wymiany i koordynowania ich stanowisk w kwestiach dotyczących ich wspólnych obowiązków w dziedzinie jednej waluty. Tym samym pełni ona funkcję łącznika między szczeblem krajowym a szczeblem Unii dla celów koordynacji polityki gospodarczej PCWE (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
).
Eurogrupa nie znajduje się bowiem wśród różnych składów Rady wymienionych w załączniku I do regulaminu wewnętrznego Rady, przyjętego decyzją Rady 2009/937/UE z dnia 1 grudnia 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 325, s. 35
), których wykaz znajduje się w art. 16 ust. 6 TUE. W konsekwencji Eurogrupy nie można zrównać ani ze składem Rady, ani z organem czy jednostką organizacyjną Unii. Wręcz przeciwnie – Eurogrupa charakteryzuje się swoim nieformalnym charakterem, który tłumaczy się celem jej utworzenia, polegającym na wyposażeniu unii gospodarczej i walutowej w międzyrządowe narzędzie koordynacyjne, jednakże bez wpływania na rolę Rady, która znajduje się w sercu procesu decyzyjnego na szczeblu Unii w dziedzinie gospodarczej, oraz bez wpływania na niezależność EBC. Podobnie, okoliczność, iż w szczególności na mocy art. 137 TFUE i protokołu nr 14 w sprawie Eurogrupy Komisja i EBC uczestniczą w spotkaniach Eurogrupy, nie zmienia ani jej międzyrządowego charakteru, ani charakteru jej oświadczeń, których nie można uznać za wyraz uprawnień decyzyjnych tych dwóch instytucji Unii. Tym samym Eurogrupa nie posiada w porządku prawnym Unii żadnych kompetencji własnych, ponieważ art. 1 protokołu nr 14 ogranicza się do stwierdzenia, że jej spotkania odbywają się, w miarę potrzeby, w celu omówienia kwestii związanych ze szczególnymi obowiązkami, jakie ministrowie PCWE mają w dziedzinie wspólnej waluty, przy czym odpowiedzialność ta spoczywa na nich wyłącznie ze względu na ich kompetencje na szczeblu krajowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Mallis i in./Komisja i EBC, od
C‑105/15 P do C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, pkt
,
; z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
–
).
Wynika z tego, iż niezależnie od treści i ewentualnych skutków oświadczeń Eurogrupy z dnia 20 czerwca 2011 r. i z dnia 21 lutego 2012 r., oświadczeń tych nie można przypisać ani Unii, ani EBC, tak że Sąd nie jest właściwy do rozstrzygania w kwestii ich zgodności z prawem, w tym w ramach skargi odszkodowawczej, do celów oceny powstania ewentualnej odpowiedzialności pozaumownej.
W drugiej kolejności, ze względu na jej międzyrządowy charakter powyższe uwagi dotyczące oświadczeń Eurogrupy mają zastosowanie mutatis mutandis, w szczególności w odniesieniu do wspólnego oświadczenia szefów państw lub rządów strefy euro wydanego na szczycie z dnia 26 października 2011 r. (zob. podobnie opinię rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawach połączonych Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:390
, pkt
). W konsekwencji rzeczonego oświadczenia nie można uznać za akt Unii lub za akt, który można jej przypisać, tak że Sąd nie jest właściwy do rozpatrzenia kwestii jego zgodności z prawem do celów oceny powstania ewentualnej odpowiedzialności pozaumownej.
W trzeciej kolejności, rzeczywiście prawdą jest, że wspólne oświadczenie szefów państw lub rządów strefy euro i instytucji Unii Europejskiej z dnia 21 lipca 2011 r. wykracza poza czysto międzyrządowe ramy oświadczeń, o których mowa w pkt 72–75 powyżej, ponieważ obejmuje udział owych instytucji. Nie można zatem wykluczyć, że rzeczone oświadczenie, przynajmniej częściowo, można przypisać Unii. Jednak pod względem treści owo oświadczenie ogranicza się do potwierdzenia woli stron rzeczonego szczytu do „wsparcia” nowego programu pomocy finansowej dla Republiki Greckiej „i [uzupełnienia] w pełni [jej] niedoboru środków finansowych przy wsparciu MFW i dobrowolnym wkładzie ze strony sektora prywatnego” (pkt 2). Ponadto w pkt 5 tego oświadczenia wskazano, w szczególności, na wolę „sektora finansowego” do „wsparcia” Republiki Greckiej „na zasadzie dobrowolności”, szacując, że „wkład netto sektora prywatnego wyniesie 37 mld EUR”. W odniesieniu do udziału sektora prywatnego w pkt 6 rzeczonego oświadczenia stwierdza się, że Republika Grecka „wymaga wyjątkowego i nadzwyczajnego rozwiązania”. Owo oświadczenie nie zawiera zatem żadnej wskazówki dotyczącej ewentualnego „przymusowego” udziału prywatnych posiadaczy greckich instrumentów dłużnych w restrukturyzacji greckiego długu publicznego, która pozwoliłaby na ustalenie związku przyczynowego między jego treścią a szkodą, jaką mieli ponieść skarżący. Tym bardziej nie można mu przypisać mocy wiążącej w tym sensie, że nakłada ono na Republikę Grecką prawnie wiążące zobowiązanie, czy też nakazuje jej wdrożenie zaskarżonych środków. W każdym razie brak takiego nakazu nie wyklucza istnienia zobowiązań politycznych, a nawet prawnych w rozumieniu międzynarodowego prawa publicznego, ze strony Republiki Greckiej wobec niektórych jej wierzycieli, w szczególności państw członkowskich strefy euro i MFW, wynikających z umów dwustronnych lub wielostronnych zawartych na szczeblu międzyrządowym (zob. w szczególności umowy, o których mowa w pkt 7, 10 i 11 wyroku z dnia 3 maja 2017 r., Sotiropoulou i in./Rada,
T‑531/14
, niepublikowanego,
EU:T:2017:297
), a których kontrola nie należy do właściwości Sądu i których zgodności z prawem nie kwestionują skarżący w niniejszej sprawie, lecz które mogły rzeczywiście mieć znaczący wpływ na wykonywanie przez greckiego ustawodawcę przysługującego mu zakresu uznania przy uchwalaniu między innymi ustawy nr 4050/2012.
W związku z tym, niezależnie od możliwości przypisania odpowiedzialności pozaumownej Unii, wspólne oświadczenie szefów państw lub rządów strefy euro oraz instytucji Unii Europejskiej z dnia 21 lipca 2011 r. nie mogło spowodować powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii.
W czwartej kolejności, w odniesieniu do wniosków Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 czerwca 2011 r., ze statusu tej instytucji w rozumieniu art. 13 ust. 1 akapit drugi tiret drugie TUE w związku z art. 15 TUE wynika, że jej akty i działania są co do zasady przypisywalne Unii, a zatem mogą powodować powstanie jej odpowiedzialności pozaumownej. Ocena ta pozostaje jednak bez uszczerbku dla charakteru prawnego aktów przyjętych przez Radę Europejską, w szczególności na podstawie art. 15 ust. 4 TUE, które zdaniem skarżących mają charakter „decyzji”. W tym względzie Komisja, EBC, Rada Europejska i Rada słusznie zauważają, że treść rzeczonych wniosków nie wskazuje na to, by miały one taki decyzyjny charakter lub były prawnie wiążące w tym sensie, że nakładają one na Republikę Grecką obowiązek wdrożenia zaskarżonych środków. Z jednej strony w pkt 14 Rada Europejska ogranicza się do wezwania „władz [greckich] do zdecydowanego kontynuowania wysiłków dostosowawczych koniecznych do [doprowadzenia państwa greckiego] do zrównoważonej sytuacji” oraz w szczególności parlamentu greckiego do przyjęcia „kluczowych ustaw dotyczących strategii budżetowej i prywatyzacji” – a zatem nie tych dotyczących PSI, które były przedmiotem ustawy nr 4050/2012 – jako podstawowych elementów do wdrożenia nowego programu pomocy finansowej dla Republiki Greckiej. Z drugiej strony w pkt 15 Rada Europejska jedynie popiera stanowisko Eurogrupy zawarte w jej oświadczeniu z 20 czerwca 2011 r., w szczególności w odniesieniu do formy dobrowolnego PSI, która także różni się od kwestionowanego PSI. Niemniej, w świetle tego, co zostało przedstawione w pkt 71 powyżej, same te względy nie pozwalają na wyłączenie z góry wniosków Rady Europejskiej z dnia 23 i 24 czerwca 2011 r. spod kontroli Sądu na podstawie art. 268 w związku z art. 340 akapit drugi TFUE.
W piątej kolejności, w odniesieniu do ewentualnej odpowiedzialności Unii za naruszenie obowiązku nadzorowania spoczywającego na Komisji na podstawie art. 17 ust. 1 TUE należy przypomnieć, że jednostki mogą wnosić do sądów Unii skargę o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej Unii przeciwko Radzie, Komisji i EBC w odniesieniu do aktów lub zachowań przyjętych przez te instytucje Unii w następstwie takich porozumień politycznych zawartych w ramach Eurogrupy (wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
). W tym względzie, jak wynika z art. 17 ust. 1 TUE, Komisja „wspiera ogólny interes Unii” i „nadzoruje stosowanie prawa Unii” (wyroki: z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
; z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
). Instytucja ta zachowuje zatem w ramach swojego uczestnictwa w działaniach Eurogrupy rolę strażniczki traktatów. Wynika z tego, że jej ewentualny brak działania w zakresie kontroli zgodności z prawem Unii porozumień politycznych zawartych w ramach Eurogrupy może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE (wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
).
Otóż Komisja – na mocy spoczywającego na niej na podstawie art. 17 ust. 1 TUE obowiązku nadzorowania stosowania prawa Unii, uznanego w pkt 57 i 59 wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), i potwierdzonego w pkt 96 wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
) - nie jest zobowiązana w sposób ogólny do zapobiegania naruszeniom prawa Unii przez inne instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, w rozumieniu obowiązku osiągnięcia określonego rezultatu (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawach połączonych Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:290
, pkt
,
). Tym samym w pkt 59 wyroku z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), Trybunał ograniczył się do orzeczenia, że na podstawie swej roli strażniczki traktatów, która wynika z art. 17 ust. 1 TUE, Komisja powinna odmówić podpisania protokołu ustaleń, w sytuacji gdy ma wątpliwości co do jego zgodności z prawem Unii. W świetle tej uwagi w punkcie 67 tego samego wyroku Trybunał stwierdził, że na podstawie tego postanowienia, które powierza jej sprawowanie ogólnego nadzoru nad stosowaniem prawa Unii, Komisja jest zobowiązana do zapewnienia, aby taki protokół był zgodny z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w karcie, co może zatem odnosić się tylko do jej własnego zachowania, a nie do zachowania innych instytucji lub jednostek organizacyjnych Unii, a tym bardziej organu międzyrządowego, takiego jak Eurogrupa. To dlatego w punkcie 68 wyroku Trybunał rozpoczął badanie kwestii, czy Komisja sama przyczyniła się do wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności stron skarżących w tych innych sprawach. Podobnie, w pkt 95 i 96 wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), Trybunał wywnioskował z tego orzecznictwa, iż to ewentualny „brak działania” ze strony Komisji w zakresie kontroli zgodności z prawem Unii niektórych porozumień politycznych zawartych w ramach Eurogrupy może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE.
Ów brak obowiązku osiągnięcia określonego rezultatu potwierdza niemożność aktywnego zapobiegania przez Komisję, na mocy spoczywającego na niej na podstawie art. 17 ust. 1 TUE obowiązku nadzorczego, przyjęciu aktu przez podmiot znajdujący się poza ramami instytucjonalnymi Unii, taki jak Eurogrupa, a tym bardziej aktu, którego istotność nie została wykazana, takiego jak zarzucana decyzja lub nakaz ze strony Eurogrupy (zob. pkt 76 powyżej).
W szóstej kolejności, te rozważania mają zastosowanie mutatis mutandis do EBC w zakresie, w jakim był on zaangażowany w rozmowy dotyczące nowego programu pomocy finansowej dla Republiki Greckiej. Należy bowiem stwierdzić, że w tych międzyrządowych ramach rola EBC miała jedynie charakter konsultacyjny, zgodnie z umową ramową EFSF i art. 1 zdanie czwarte protokołu nr 14, zgodnie z którym „[EBC] jest zapraszany do udziału w [nieformalnych] spotkaniach [ministrów PCWE]” dotyczących w szczególności analizy zdolności obsługi greckiego długu publicznego. Natomiast jak orzeczono w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC (
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
–
), nawet jeśli opinia EBC z dnia 17 lutego 2012 r., wydana na podstawie art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 TFUE w związku z decyzją Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji EBC udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych (
Dz.U. 1998, L 189, s. 42
), nie może być prawnie wiążąca dla władz greckich, owa opinia co do zasady może prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej EBC, z zastrzeżeniem uwzględnienia szerokiego zakresu uznania przysługującego mu na podstawie art. 127 i 282 TFUE oraz art. 18 statutu ESBC (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. również podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
,
).
Wreszcie, z orzecznictwa przywołanego w pkt 71 powyżej wynika, że zarzucane przez skarżących akty, zachowanie lub brak działania instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, a mianowicie w szczególności Eurosystemu, EBC, EBI, Komisji, Rady i Rady Europejskiej, mogą co do zasady prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii lub EBC, niezależnie od ich prawnie wiążącego charakteru lub braku takiego charakteru.
Te akty, zachowania lub brak działania dotyczą, po pierwsze, podnoszonego powstania obowiązku „konsultacji” z wierzycielami publicznymi Republiki Greckiej w szerokim znaczeniu, w zakresie, w jakim obejmują oni instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, po drugie, opinii EBC z dnia 17 lutego 2012 r., po trzecie, braku udziału Eurosystemu, w tym EBC, i innych wierzycieli instytucjonalnych w restrukturyzacji greckiego długu publicznego, w szczególności ze względu na realizację umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r., która była już przedmiotem wyroków z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC (
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
), i z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC (
T‑749/15
, niepublikowanego,
EU:T:2017:21
), oraz, po czwarte, braku przyjęcia przez instytucje Unii środków mających na celu zapobieżenie naruszeniu prawa pierwotnego Unii w rozumieniu wyroków z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC (od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
–
,
), i z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
).
W konsekwencji należy zbadać kwestię, czy te różne akty, zachowania lub brak działania stanowią wystarczająco istotne naruszenia norm prawa Unii przyznających uprawnienia jednostkom.
Natomiast w zakresie, w jakim skarga dotyczy w tym kontekście aktów, zachowań lub braku działania Eurogrupy i szefów państw lub rządów strefy euro, Sąd nie jest właściwy do rozstrzygnięcia w kwestii ich zgodności z prawem.
W przedmiocie pierwszego zarzutu niezgodności z prawem dotyczącego charakteru ultra vires zaskarżonych środków i wystarczająco istotnego naruszenia art. 120–127 i art. 352 ust. 1 TFUE
[
…
]
Niniejszy zarzut opiera się w szczególności na założeniu, że postanowienia, których naruszenie się zarzuca, stanowią normy prawa Unii przyznające uprawnienia jednostkom.
Po pierwsze, w tym względzie należy przypomnieć, że dla zagwarantowania skuteczności (effet utile) warunku dotyczącego naruszenia normy prawa przyznającej uprawnienia jednostkom konieczne jest, aby ochrona udzielona przez powoływany przepis była skuteczna z punktu widzenia osoby, która się na niego powołuje, a zatem aby osoba ta była jedną z osób, której dany przepis przyznaje te uprawnienia. Za źródło roszczenia odszkodowawczego nie można przyjąć normy, która nie chroni przed bezprawnością jednostki, która tę bezprawność podnosi, lecz inną jednostkę. Po drugie, norma prawa ma na celu przyznanie uprawnień jednostkom, jeżeli prowadzi do uzyskania korzyści, która może zostać zakwalifikowana jako prawo nabyte, jeżeli ma za zadanie ochronę interesów jednostek lub jeżeli przyznaje jednostkom uprawnienia, których treść może być w wystarczającym stopniu zidentyfikowana (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem należy stwierdzić, że żadne z postanowień przywołanych na podstawie art. 120–127, art. 282 ust. 2 i art. 352 ust. 1 TFUE nie stanowi normy prawa Unii przyznającej skarżącym uprawnienia, na które mogliby oni skutecznie powołać się na poparcie niniejszego zarzutu niezgodności z prawem.
Po pierwsze, art. 120 i 121 TFUE ograniczają się bowiem do uznania pierwotnej kompetencji państw członkowskich w dziedzinie polityki gospodarczej, przewidując przy tym procedury koordynacji ich polityk gospodarczych, lecz nie zawierają żadnej wystarczająco jasnej, precyzyjnej i bezwarunkowej normy, z której wynikałyby prawa podmiotowe skarżących, na które można by się powołać przed sądami Unii lub przed sądami krajowymi (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 marca 2018 r., Garlsson Real Estate i in.,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, pkt
,
; postanowienie z dnia 22 marca 2010 r., SPM/Rada i Komisja,
C‑39/09 P
, niepublikowane,
EU:C:2010:157
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). To samo dotyczy postanowień art. 122 TFUE, który z jednej strony upoważnia Radę do przyjęcia środków stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty, zwłaszcza w sektorze energii (ust. 1), a z drugiej strony do przyznania, pod pewnymi warunkami, pomocy finansowej Unii państwu członkowskiemu, które ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą Unii (ust. 2).
Po drugie, art. 123 ust. 1 TFUE wprowadza wprawdzie jasny, precyzyjny i bezwarunkowy zakaz udzielania przez ESBC bezpośredniej pomocy finansowej jakiegokolwiek rodzaju (kredytów w rachunku bieżącym lub jakichkolwiek innych kredytów) organom państwowym, jak również bezpośredniego nabywania „papierów dłużnych” państw członkowskich, nie wykluczając jednak w sposób ogólny możliwości nabywania przez Eurosystem od wierzycieli takiego państwa papierów wartościowych uprzednio wyemitowanych przez to państwo i będących przedmiotem obrotu na rynku wtórnym (zob. podobnie wyroki z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
; z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
). To samo dotyczy art. 125 ust. 1 TFUE, zgodnie z którym, między innymi, Unia nie odpowiada za zobowiązania organów państwowych ani ich nie przejmuje.
Jednakże, biorąc pod uwagę wyłącznie cel uzasadniony interesem publicznym, który realizują zarówno art. 123 ust. 1 TFUE, jak i art. 125 ust. 1 TFUE, podobnie jak art. 124 TFUE (zob. pkt 98 i 99 poniżej), postanowienia te nie mają na celu przyznania uprawnień jednostkom w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 90 powyżej.
Otóż zakaz, o którym mowa w art. 123 ust. 1 TFUE, ma swoje źródło w art. 104 traktatu WE (obecnie art. 101 WE), który został wprowadzony do traktatu WE na mocy traktatu z Maastricht. Z dokumentów z prac nad tym ostatnim traktatem wynika, że celem art. 123 TFUE jest zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej przy równoczesnym unikaniu sytuacji, w której finansowanie w ramach polityki pieniężnej deficytu budżetowego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziłyby do nadmiernego zadłużenia lub deficytu budżetowego państw członkowskich (zob. projekt traktatu zmieniającego Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą w celu ustanowienia unii gospodarczej i walutowej,
Biuletyn Wspólnot Europejskich
, dodatek 2/91, s. 22, 52). W tych okolicznościach, jak wynika z motywu siódmego rozporządzenia (WE) Rady nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. określającego definicje w celu zastosowania zakazów określonych w art. [123 TFUE] i art. [125 ust. 1 TFUE] (
Dz.U. 1993, L 332, s. 1
), zakupy poczynione na rynkach wtórnych nie mogą być zasadnie wykorzystywane do obejścia realizowanego przez art. 123 TFUE celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
–
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
).
Wynika z tego, że cel realizowany zarówno przez art. 123 TFUE, jak i art. 125 TFUE jest spójny z celem realizowanym przez art. 126 TFUE, który zobowiązuje państwa członkowskie do unikania nadmiernego deficytu budżetowego. Cel ten zmierza do ochrony nie jednostki, lecz Unii jako takiej, w tym jej państw członkowskich, przed zachowaniami sprzecznymi z wymogiem zachowania zdrowej dyscypliny budżetowej, które mogłyby prowadzić do nadmiernego zadłużenia lub nadmiernych deficytów niektórych państw członkowskich i w ten sposób zagrażać stabilności gospodarczej i finansowej Unii jako całości oraz skutecznemu funkcjonowaniu jednej waluty (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego P. Cruza Villalóna w sprawie Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:7
, pkt
–
). Ocena ta stosuje się mutatis mutandis do zakazu ustanowionego w art. 125 TFUE, który zapewnia, że państwa członkowskie postępują zgodnie z logiką rynkową przy zaciąganiu zobowiązań finansowych, która to logika powinna skłaniać je do zachowania dyscypliny budżetowej, której zachowanie przyczynia się na szczeblu Unii do realizacji nadrzędnego celu w postaci utrzymania stabilności finansowej unii walutowej (zob. podobnie wyrok z dnia 27 listopada 2012 r., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, pkt
,
).
Tym samym art. 123 ust. 1 TFUE i art. 125 ust. 1 TFUE stanowią normy prawne przyjęte wyłącznie w celu służenia interesowi publicznemu, a w szczególności interesowi Unii jako całości, tak że jedynie Unia i jej państwa członkowskie, jako podmioty reprezentujące interes Unii, są chronione przez te normy.
Po trzecie, art. 124 TFUE zakazuje każdego środka nieopartego na względach o charakterze ostrożnościowym, przyznającego w szczególności państwom członkowskim uprzywilejowany dostęp do instytucji finansowych w celu zachęcenia państw członkowskich do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej przy równoczesnym unikaniu sytuacji, w której finansowanie w ramach polityki pieniężnej deficytu budżetowego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziłyby do nadmiernego zadłużenia lub deficytu budżetowego państw członkowskich. Zakaz ten znajdował się pierwotnie w art. 104 A traktatu WE (obecnie art. 102 WE), który został wprowadzony do traktatu WE przez traktat z Maastricht i zalicza się zatem, podobnie jak art. 123 i 125 TFUE (zob. pkt 95 powyżej), do postanowień traktatu FUE dotyczących polityki gospodarczej mających na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej przy równoczesnym unikaniu sytuacji, w której finansowanie w ramach polityki pieniężnej deficytu budżetowego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziłyby do nadmiernego zadłużenia lub deficytu budżetowego państw członkowskich (zob. wyrok z dnia 1 października 2015 r., Bara i in.,
C‑201/14
,
EU:C:2015:638
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Wynika z tego, że zakaz ustanowiony w art. 124 TFUE nie przyznaje uprawnień jednostkom i przedsiębiorstwom, lecz ma na celu ochronę instytucji Unii i państw członkowskich przed ryzykiem budżetowym związanym z uprzywilejowanym dostępem do instytucji finansowych, a tym samym przed zachowaniami, które mogą zagrozić stabilności gospodarczej i finansowej Unii jako całości (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
, pkt
; wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
–
).
Po czwarte, należy stwierdzić, że również art. 127 ust. 1 w związku z art. 282 ust. 2 TFUE, na mocy którego głównym celem polityki pieniężnej Unii jest utrzymanie stabilności cen (wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
), nie zmierza do przyznania uprawnień jednostkom.
W tym względzie Trybunał wskazał, iż cel zapewnienia odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej umożliwia jednocześnie zachowanie jednolitości omawianej polityki i przyczynia się do osiągnięcia jej głównego celu, a mianowicie utrzymania stabilności cen. Zdolność ESBC do wpływania na kształtowanie się cen poprzez jego decyzje w zakresie polityki pieniężnej zależy bowiem w znacznym stopniu od przekazania wyemitowanych przez niego na rynku pieniężnym sygnałów do różnych sektorów gospodarczych. W konsekwencji nieprawidłowe działanie mechanizmu transmisji polityki pieniężnej może spowodować nieskuteczność decyzji ESBC w części strefy euro i w związku z tym zaszkodzić jednolitości polityki pieniężnej. Dodatkowo skoro nieprawidłowe funkcjonowanie mechanizmu transmisji osłabia skuteczność przyjętych przez ESBC środków, dotyka to nieuchronnie także zdolności ESBC do zapewnienia stabilności cen. W rezultacie środki zmierzające do zachowania tego mechanizmu transmisji mogą zostać przypisane do głównego celu określonego w art. 127 ust. 1 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
).
Niezależnie od powyższych rozważań zarzucane EBC zachowania, w szczególności zawarcie i wykonanie umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r. w celu uniknięcia stosowania klauzul wspólnego działania do greckich instrumentów dłużnych posiadanych przez banki centralne Eurosystemu, wpisywały się w ramy wykonywania podstawowych kompetencji i zadań przyznanych EBC do celów definiowania i realizacji polityki pieniężnej Unii zgodnie z art. 127 TFUE i 282 TFUE oraz art. 18 statutu ESBC i miały na celu zachowanie marginesu działania rzeczonych banków centralnych, a w szczególności ich zdolności do interwencji na rynkach kapitałowych i do refinansowania instytucji kredytowych, w tym greckich banków, na podstawie art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i drugie statutu ESBC, oraz w związku z tym zapewnienie dalszego prawidłowego funkcjonowania Eurosystemu w całości (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
,
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
; zob. również pkt 174–178 poniżej).
Zważywszy na szeroki zakres uznania przyznany EBC w dziedzinie polityki pieniężnej, którego wykonanie oznacza przeprowadzanie złożonych ocen, w szczególności, o charakterze ekonomicznym i społecznym w kontekście Eurosystemu, czy nawet Unii jako całości, ewentualne stwierdzenie wystarczająco istotnego naruszenia przez EBC art. 120–127 TFUE wymagałoby zatem ustalenia oczywistego i poważnego naruszenia granic tego szerokiego zakresu uznania (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
; zob. również podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
). W świetle tego, co zostało przedstawione w pkt 102 powyżej, skarżący nie mają podstaw, by twierdzić, że w niniejszej sprawie EBC w sposób oczywisty i poważny naruszył granice przysługującego mu szerokiego zakresu uznania i jego uprawnień w szczególności na podstawie art. 127 ust. 1 w związku z art. 282 ust. 2 TFUE, które wymagają dokonywania wyborów o charakterze politycznym, gospodarczym i społecznym, a nawet do dokonywania arbitrażu pomiędzy różnymi celami, o których mowa w tych postanowieniach, przy czym głównym celem jest utrzymanie stabilności cen.
Z całości powyższych rozważań wynika, że normy prawne przywołane przez skarżących na poparcie zastrzeżenia dotyczącego działania ultra vires przez instytucje nie przyznają im żadnych szczególnych uprawnień, których naruszenie mogłoby prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii lub EBC.
Wniosek ten narzuca się tym bardziej w odniesieniu do zasady dodatkowej kompetencji ustanowionej w art. 352 ust. 1 TFUE, której ewentualne naruszenie nie może być powołane przez jednostkę na poparcie żądania o odszkodowanie.
W konsekwencji, niniejszy zarzut należy oddalić w całości.
W przedmiocie drugiego zarzutu niezgodności z prawem dotyczącego wystarczająco istotnego naruszenia art. 123 TFUE
[
…
]
Pomijając fakt, że art. 123 ust. 1 TFUE nie przyznaje uprawnień jednostkom (zob. pkt 93–97 powyżej), wystarczy stwierdzić, że niniejszy zarzut jest wewnętrznie sprzeczny, ponieważ przeciwstawia się utrwalonemu orzecznictwu, w którym uznano, że – przeciwnie – bezwarunkowy udział banków centralnych Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego za pośrednictwem PSI i klauzul wspólnego działania mógłby zostać uznany za ingerencję o skutku równoważnym z bezpośrednim nabyciem przez te banki centralne państwowych papierów wartościowych, co jest zakazane na mocy art. 123 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; zob. również podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
). Tymczasem, jak podnoszą sami skarżący, zarzucane EBC zachowanie, w szczególności zawarcie umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r., miało właśnie na celu uniemożliwienie bankom centralnym Eurosystemu udziału w restrukturyzacji greckiego długu publicznego poprzez poświęcenie części wartości greckich instrumentów dłużnych znajdujących się w ich portfelach.
W tym względzie skarżący twierdzą, że Trybunał przyjmuje pod pewnymi warunkami, że EBC, nabywając państwowe instrumenty dłużne w ramach programu odkupu, takiego jak program bezwarunkowych transakcji monetarnych, nieuchronnie naraża się na ryzyko poniesienia strat, w szczególności w przypadku redukcji wartości, o której decydują inni wierzyciele danego państwa członkowskiego. Trybunał uznaje to ryzyko za nierozerwalnie związane ze skupem takich papierów wartościowych na rynkach wtórnych i stwierdza, że na tę operację zezwolili autorzy traktatów, nie uzależniając jej od przyznania EBC statusu uprzywilejowanego wierzyciela (wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
). Jednakże akceptacja takiego ryzyka w ramach konkretnego programu odkupu papierów wartościowych nie oznacza, że a contrario istnieje bezwzględny obowiązek akceptowania we wszystkich przypadkach przez EBC traktowania pari passu z innymi wierzycielami (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
), i to tym bardziej, gdy takie podejście niesie ze sobą ryzyko wywołania skutku równoważnego z bezpośrednim nabyciem przez EBC państwowych instrumentów dłużnych od państwa członkowskiego będącego emitentem, a w szczególności gdy stwarza pewność dla wszystkich inwestorów, że Eurosystem będzie w przyszłości odkupywał ich obligacje skarbowe na rynkach wtórnych (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
).
W konsekwencji niniejszy zarzut należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie trzeciego zarzutu niezgodności z prawem dotyczącego wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności zagwarantowanego w art. 17 ust. 1 karty
[
…
]
Prawo własności zagwarantowane w art. 17 ust. 1 karty, które to postanowienie ustanawia przysługujące każdej osobie prawo do władania mieniem nabytym zgodnie z prawem, stanowi również normę prawną mającą na celu przyznanie uprawnień jednostkom, której przestrzeganie jest przesłanką zgodności z prawem aktów Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z art. 51 karty adresatami jej postanowień są w szczególności instytucje Unii w rozumieniu art. 13 ust. 1 TUE, w tym EBC, które zobowiązane są do poszanowania praw, przestrzegania zasad i wspierania ich stosowania (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
,
).
Wynika z tego, że co do zasady wystarczająco istotne naruszenie art. 17 ust. 1 karty przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, w tym EBC, może powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii lub EBC na podstawie art. 340 akapity drugi i trzeci TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Ponadto fundamentalny charakter tej normy prawnej chroniącej jednostki i, odpowiednio, ciążący na Komisji i EBC obowiązek wspierania jego przestrzegania oznaczają, że jednostki mają prawo oczekiwać, iż instytucje te wskażą naruszenie takiej normy w ramach wykonywania swoich kompetencji lub powstrzymają się od przyczynienia się do tego naruszenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
,
,
–
; z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Niemniej prawo własności zagwarantowane w art. 17 ust. 1 karty nie jest prawem absolutnym. Wykonywanie tego prawa może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają realizowanym przez Unię celom interesu ogólnego i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę gwarantowanych w ten sposób praw (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
, pkt
; wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 karty wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą oraz szanować ich istotę i, z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia tych praw i wolności mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są one konieczne i rzeczywiście odpowiadają uznawanym przez Unię celom interesu ogólnego lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in. /K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności bezsporne jest, że ustawa nr 4050/2012, która była przedmiotem opinii EBC z dnia 17 lutego 2012 r., doprowadziła do zmniejszenia wartości nominalnej instrumentów dłużnych posiadanych przez skarżących, a zatem do uszczuplenia prawa do zwrotu tej wartości w chwili, gdy upłynie termin zapadalności tych instrumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Wypłata zwrotu w związku z instrumentami dłużnymi, w przypadku których upłynął termin zapadalności, powinna zasadniczo nastąpić w wysokości wartości nominalnej. W chwili upływu terminu zapadalności swych instrumentów skarżący mieli zatem co do zasady względem państwa greckiego wierzytelność pieniężną w kwocie odpowiadającej wartości nominalnej tych instrumentów. Przyjęcie ustawy nr 4050/2012 zmieniło te warunki w związku z wprowadzeniem klauzul wspólnego działania. Jak stwierdzono w pkt 33 powyżej, miały one zastosowanie do niektórych greckich instrumentów dłużnych i przewidywały bardziej szczegółowo możliwość zmiany warunków regulujących te instrumenty w drodze umowy zawartej pomiędzy państwem greckim a większością posiadaczy greckich instrumentów dłużnych reprezentujących przynajmniej dwie trzecie wartości nominalnej danych instrumentów. Na mocy stosownych przepisów tej ustawy zmiana wprowadzona w następstwie takiej umowy stanie się prawnie wiążąca dla wszystkich posiadaczy greckich instrumentów dłużnych, w tym tych, którzy nie wyrazili zgody na proponowaną zmianę (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Ustawa nr 4050/2012 umożliwiła zatem przymuszenie posiadaczy greckich instrumentów dłużnych do udziału w zmniejszeniu długu publicznego Grecji poprzez dewaluację wartości tych instrumentów od chwili, w której zmniejszenie to zostało zatwierdzone przez kworum posiadaczy tych instrumentów. Ustawa ta zmienia w ten sposób prawa posiadaczy greckich instrumentów dłużnych pomimo braku klauzul zmiany w warunkach regulujących ich emisję (wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
W następstwie przyjęcia tej ustawy władze greckie opublikowały cechy PSI w redukcji długu publicznego Grecji i zaprosiły posiadaczy danych instrumentów dłużnych do udziału w wymianie instrumentów. Kworum i większość wymagana do przeprowadzenia planowanej wymiany instrumentów zostały osiągnięte, w związku z czym greckie instrumenty dłużne zostały wymienione u wszystkich ich posiadaczy, włącznie z tymi, którzy sprzeciwili się takiej wymianie, na mocy ustawy nr 4050/2012, a w konsekwencji ich wartość spadła (wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Wynika z tego, że zaskarżone środki doprowadziły do ingerencji w prawo własności skarżących, którzy doświadczyli, wbrew ich woli, znacznego obniżenia wartości nominalnej greckich instrumentów dłużnych, których byli posiadaczami (zob. podobnie ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 90–93).
Dodatkowa ingerencja w prawo własności skarżących, choć o mniejszym zasięgu, wynika z braku udziału Eurosystemu i innych wierzycieli instytucjonalnych, takich jak EBI i Unia, w restrukturyzacji greckiego długu publicznego. Jak twierdzą skarżący, taki udział o łącznej wartości nominalnej 56674709177,59 EUR (zob. pkt 10 powyżej) z pewnością doprowadziłby do mniejszego obniżenia wartości nominalnej każdego z odnośnych greckich instrumentów dłużnych do celów osiągniętej redukcji greckiego długu publicznego do wysokości 107 mld EUR.
W drugiej kolejności, chociaż przyjęcie i wykonanie ustawy nr 4050/2012 wiązało się z naruszeniem prawa własności skarżących, należy stwierdzić, że rzeczona ustawa służyła celom interesu ogólnego, wśród których znajdował się cel polegający na zapewnieniu stabilności systemu bankowego w całej strefie euro (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 20 września 2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od
C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, pkt
,
). Podobnie w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 103) ETPC orzekł, że w ogólnym interesie społecznym Republika Grecka może zgodnie z prawem podejmować środki, aby osiągnąć cele polegające na utrzymaniu stabilności gospodarczej i restrukturyzacji długu. Otóż na tym etapie w braku restrukturyzacji greckiego długu publicznego istniało niebagatelne ryzyko dalszego pogorszenia się sytuacji gospodarczej i stabilności finansów publicznych państwa greckiego, a nawet ewentualnej niewypłacalności tego państwa, którego potencjalnie niewykonalne instrumenty dłużne mogłyby już nie być akceptowane przez EBC i przez krajowe banki centralne jako zabezpieczenie w ramach operacji kredytowych Eurosystemu, a zatem powstałoby ryzyko naruszenia stabilności systemu finansowego i funkcjonowania Eurosystemu w całości (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
,
). Tym samym zaskarżone środki przyczyniają się do utrzymania zarówno finansów publicznych w Grecji, jak również stabilności systemu finansowego strefy euro, wspierając tym samym rzetelność instytucji finansowych (zob. podobnie postanowienie z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
, pkt
; wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
W trzeciej kolejności, w odniesieniu do kwestii, czy obniżenie wartości greckich instrumentów dłużnych posiadanych przez skarżących i wykluczenie w szczególności udziału Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie stanowiły, w stosunku do swego celu, nieproporcjonalnych i niemożliwych do przyjęcia ingerencji, które naruszyłyby samą istotę gwarantowanego w ten sposób prawa, należy przypomnieć poniżej przedstawione względy, które znajdują potwierdzenie w orzecznictwie.
Po pierwsze, każdy wierzyciel musi ponosić ryzyko niewypłacalności swojego dłużnika, w tym państwa. Zakupienie przez inwestora państwowych instrumentów dłużnych stanowi z definicji transakcję niosącą ze sobą pewne ryzyko finansowe, ponieważ zakup ów poddany jest niekontrolowanym zmianom związanym z rozwojem rynków kapitałowych. Ryzyko to jest tym większe, gdy państwo będące emitentem instrumentów dłużnych znajduje się w wysoce niestabilnej sytuacji gospodarczej decydującej o zmianach wartości rzeczonych instrumentów dłużnych, a nawet mierzy się z niebagatelnym ryzykiem niewypłacalności, choćby jedynie selektywnej. W konsekwencji jeszcze przed nadejściem kryzysu finansowego w 2009 r., gdy będące emitentem państwo greckie znajdowało się już w sytuacji zadłużenia i znacznego deficytu, skarżący musieli wiedzieć, że zakup greckich instrumentów dłużnych wiązał się z wysokim ryzykiem straty (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie ocenę tę potwierdza odniesienie do dat emisji i nabycia spornych greckich instrumentów dłużnych, które zgodnie z własnymi oświadczeniami skarżących miały miejsce – w stosunku do większości owych instrumentów – między styczniem 2009 r. a marcem 2010 r. Nabycia te miały zatem miejsce głównie w okresie, w którym Republika Grecka znajdowała się już w sytuacji skrajnego deficytu (ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 101) i który poprzedzał wybuch kryzysu finansowego w październiku 2009 r., lub w okresie, w którym jej sytuacja finansowa była narażona na poważne zakłócenia na rynku finansowym, uwydatnione przez znaczne obniżenie ratingu jej instrumentów dłużnych (wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
). Należy zatem stwierdzić, że przynajmniej w odniesieniu do nabycia instrumentów emitowanych od 2010 r. skarżący dokonywali inwestycji o wysokim ryzyku, co do których nie można wykluczyć, że były dokonywane w celach spekulacyjnych, a nie oszczędnościowych, w nadziei na uzyskanie wysokiego zwrotu. Co więcej, rozbieżności poglądów wśród państw członkowskich strefy euro i innych zaangażowanych organów, takich jak Komisja, MFW i EBC, w odniesieniu do restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie mogły być pominięte przez inwestorów prywatnych takich jak skarżący. W takich nadzwyczajnych okolicznościach rozważny i przezorny podmiot gospodarczy nie mógłby wykluczyć ryzyka restrukturyzacji greckiego długu publicznego, aby uniknąć niewypłacalności, choćby jedynie selektywnej, Republiki Greckiej (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
,
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
–
).
Po drugie, bezsporne jest, że z uwagi na skalę kryzysu finansowego, na który państwo greckie było narażone od 2010 r., niezbędny stał się nowy program pomocy finansowej na rzecz tego państwa, który został opracowany i miał zostać wdrożony na szczeblu wielostronnym i międzyrządowym z udziałem państw członkowskich strefy euro, przy wsparciu najpierw EFSF, a następnie europejskiego mechanizmu stabilności (zwanego dalej „ESM”) ustanowionego na mocy traktatu pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką i Republiką Finlandii, zawartego w Brukseli w dniu 2 lutego 2012 r., który wszedł w życie w dniu 27 września 2012 r., a także z udziałem MFW. Jak wskazują sami skarżący, restrukturyzacja greckiego długu publicznego przewidziana przez zaskarżone środki, jak również wykluczenie udziału Eurosystemu w owej restrukturyzacji, były, zgodnie z zawartymi umowami dwustronnymi i wielostronnymi, warunkami wstępnymi udzielenia tej pomocy finansowej (zob. podobnie ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 116). Tym samym z oświadczenia Eurogrupy z dnia 21 lutego 2012 r. wynika, że restrukturyzacja greckiego długu publicznego na mocy ustawy nr 4050/2012 była warunkiem wstępnym udzielenia dodatkowej pomocy finansowej przez wierzycieli państwowych i instytucjonalnych. Jednakże, w świetle okoliczności zaistniałych na tym etapie, całkowicie dobrowolny program PSI bez klauzul wspólnego działania z pewnością nie zapewniłby udziału wystarczającego odsetka prywatnych posiadaczy greckich instrumentów dłużnych, aby osiągnąć wymagany poziom redukcji zadłużenia, który został ostatecznie osiągnięty poprzez zmniejszenie greckiego długu publicznego o około 107 mld EUR (ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 104). Ponadto, biorąc pod uwagę ryzyko pokusy nadużycia (moral hazard), na które słusznie zwracały uwagę Komisja, EBC, Rada Europejska i Rada, nie było gwarancji, że program PSI bez klauzul wspólnego działania zaowocowałby wystarczająco wysokim odsetkiem udziału, aby umożliwić uruchomienie pożyczek z państw członkowskich strefy euro w wysokości do 130 mld EUR do 2014 r. (zob. oświadczenie Eurogrupy z dnia 21 lutego 2012 r.). W istocie problem pokusy nadużycia może stanowić dodatkową, istotną zachętę dla każdego inwestora lub posiadacza greckich instrumentów dłużnych, który dąży do zachowania swojego majątku, do odrzucenia oferty dobrowolnej wymiany papierów wartościowych lub nawet do zakupu większej liczby papierów wartościowych w przypadku spadku ich wartości rynkowej w nadziei, że inni wierzyciele lub szeroko rozumiana społeczność wezmą na siebie negatywne konsekwencje jego ryzykownej inwestycji. Dlatego też brak klauzul wspólnego działania pociągnąłby za sobą nie tylko większy odsetek obniżki względem greckich instrumentów dłużnych posiadanych przez tych wierzycieli, którzy byli gotowi zaakceptować redukcję wartości, ale również doprowadziłby do zniechęcenia dużej liczby posiadaczy takich instrumentów do udziału w procesie zmniejszania zadłużenia, czy też zachęciłby ich do udaremnienia realizacji jego celów. Zaskarżone środki były zatem niezbędne zarówno do zapewnienia powodzenia przewidywanej restrukturyzacji greckiego długu publicznego, jak i do umożliwienia przyznania dodatkowej pomocy finansowej mającej na celu zapobieżenie, w perspektywie krótkoterminowej, niewypłacalności państwa greckiego oraz wsparcie go, w perspektywie średnioterminowej, w opanowaniu kryzysu finansowego i odzyskaniu równowagi gospodarczej. Wynika z tego, że skarżący nie wykazali, że ustawa nr 4050/2012 była oczywiście niewłaściwa lub nieproporcjonalna w tym celu lub że całkowicie dobrowolny PSI bez klauzul wspólnego działania lub niższy odsetek redukcji wartości stanowiłyby środki równie skuteczne, lecz mniej uciążliwe dla osiągnięcia zamierzonych celów interesu publicznego (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
W świetle powyższych rozważań należy oddalić argument skarżących, zgodnie z którym prywatni posiadacze greckich instrumentów dłużnych mieli jedynie nieznaczny udział w greckim długu publicznym o wartości 2,262 mld EUR, co stanowiło jedynie około 1,09% z 206 mld EUR objętych ofertą wymiany papierów wartościowych, tak że ich włączenie było oczywiście nieproporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu związanego z interesem publicznym. W każdym razie, nawet przy założeniu, że w tym względzie skarżący posługują się wąskim pojęciem „posiadaczy prywatnych”, ograniczając je do osób fizycznych lub osób oszczędzających, w przeciwieństwie do posiadaczy instytucjonalnych lub branżowych, lub osób prawnych (zob. piąty zarzut niezgodności z prawem), wystarczy stwierdzić, że to rozróżnienie jest nieistotne (zob. pkt 156–166 poniżej).
Po trzecie, obowiązkowa wymiana greckich instrumentów dłużnych w związku z ustawą nr 4050/2012 i jej zatwierdzeniem przez większość posiadaczy takich instrumentów doprowadziła do znacznego spadku ich wartości nominalnej. Na skarżących, którzy nie wyrazili zgody na proponowaną zmianę warunków regulujących ich instrumenty dłużne, nałożone zostały nowe warunki określone we wspomnianej ustawie, w szczególności zmniejszenie wartości nominalnej tych instrumentów. Grecki ustawodawca mógł jednak zgodnie z prawem wprowadzić horyzontalnie stosowaną stopę redukcji wartości opartą na wartości nominalnej kwalifikowanych greckich instrumentów dłużnych, ponieważ inne obliczenia w oparciu o wartość rynkową każdego z instrumentów w określonym dniu lub o termin ich zapadalności byłyby niepraktyczne. Punktu odniesienia dla oceny stopnia straty poniesionej przez skarżących nie może bowiem stanowić kwota, na której pobranie liczyli oni w chwili upływu terminu zapadalności ich greckich instrumentów dłużnych. Nawet jeśli wartość nominalna instrumentu dłużnego odzwierciedla miarę wierzytelności posiadacza w dniu upływu terminu zapadalności, nie odzwierciedla ona rzeczywistej wartości rynkowej greckich instrumentów dłużnych w dniu, w którym państwo greckie przyjęło ustawę nr 4050/2012, czyli w dniu 23 lutego 2012 r., gdy na wartość tę miał już wpływ spadek wypłacalności trwający w latach 2010–2011, który to spadek pozwalał przewidzieć, że w dniu upływu terminu zapadalności państwo greckie nie byłoby w stanie wypełnić swoich zobowiązań wynikających z postanowień umownych zawartych w tych instrumentach (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
; ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 112).
Po czwarte, skarżący nie mogą twierdzić, że wykluczenie udziału Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego było ograniczeniem zbędnym lub oczywiście nieproporcjonalnym. Z jednej strony, jak wynika w szczególności z oświadczenia Eurogrupy z dnia 21 lutego 2012 r., wierzyciele państwowi i instytucjonalni państwa greckiego uzależnili dodatkową pomoc finansową również od tego wykluczenia. Z drugiej strony, zarówno zawarcie, jak i wykonanie umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r., które miały na celu umożliwienie bankom centralnym Eurosystemu uniknięcie programu PSI i stosowania klauzul wspólnego działania, wpisywały się w ramy wykonywania podstawowych kompetencji i zadań Eurosystemu, ponieważ miały na celu zachowanie marginesu działania banków centralnych i zapewnienie dalszego prawidłowego funkcjonowania Eurosystemu. Ten ostatni wymagał między innymi, aby rzeczone banki centralne mogły nadal akceptować greckie instrumenty dłużne jako odpowiednie zabezpieczenia dla celów operacji kredytowych Eurosystemu w rozumieniu art. 18 ust. 1 tiret drugie statutu ESBC (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
,
; zob. również pkt 102 powyżej), co nie byłoby dalej możliwe w przypadku redukcji wartości, a tym samym częściowego niewywiązania się przez państwo greckie z płatności. Co więcej, jak wskazano w pkt 109 powyżej, bezwarunkowy udział banków centralnych Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego można było uznać za ingerencję o skutku równoważnym z bezpośrednim nabyciem przez banki centralne państwowych papierów wartościowych, co jest zabronione na mocy art. 123 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
; zob. również podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
).
W świetle wszystkich powyższych rozważań skarżący nie mogą twierdzić, po pierwsze, że greckie instrumenty dłużne będące w posiadaniu wierzycieli prywatnych stanowiły nieznaczną część greckiego długu publicznego, a po drugie, że w przypadku udziału Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego zastosowana redukcja wartości byłaby znacznie mniejsza, a Eurosystem dysponowałby mniej uciążliwymi środkami zapobiegania negatywnym skutkom traktowania pari passu.
Z uwagi bowiem na charakter spornego tytułu własności, rozmiar oraz poważny i dotkliwy charakter kryzysu związanego z greckim długiem publicznym, poparcie państwa greckiego i większości posiadaczy greckich instrumentów dłużnych wymiany z obniżeniem wartości tych instrumentów oraz znaczenie poniesionych strat, ani obniżenie wartości spornych greckich instrumentów dłużnych na podstawie zaskarżonych środków, ani wykluczenie udziału Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie stanowiły, w stosunku do zamierzonego celu, nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia ingerencji naruszającej samą istotę prawa własności skarżących zagwarantowanego w art. 17 ust. 1 karty. Wreszcie, w braku naruszenia tego postanowienia nie można zarzucać ani Komisji, ani EBC, że nie wskazały one owego naruszenia, w szczególności, w opinii EBC z dnia 17 lutego 2012 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
–
).
W konsekwencji, trzeci zarzut niezgodności z prawem należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie czwartego zarzutu niezgodności z prawem dotyczącego wystarczająco istotnego naruszenia praw skarżących wynikających z art. 63 ust. 1 TFUE
[
…
]
Zgodnie z art. 63 ust. 1 TFUE zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału pomiędzy państwami członkowskimi, jak również pomiędzy państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Takie ograniczenia stanowią w szczególności środki wprowadzone przez państwo członkowskie, które są w stanie zniechęcać inwestorów z innych państw członkowskich, ograniczać lub utrudniać im inwestowanie w tym państwie członkowskim lub które mogą zniechęcać inwestorów z tego państwa członkowskiego, ograniczać lub utrudniać im inwestowanie w innych państwach członkowskich (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Swobodny przepływ kapitału zapisany w art. 63 ust. 1 TFUE jest jedną z podstawowych swobód w Unii, której poszanowanie ciąży zarówno na państwach członkowskich, jak i na instytucjach Unii i w związku z tym także na EBC (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy stwierdzić, iż niezależnie od kwestii, czy wdrożenie ustawy nr 4050/2012 mogło spowodować ograniczenie w przepływie kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE, takie ograniczenie – gdyby zostało wykazane – byłoby uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Swobodny przepływ kapitału może być bowiem ograniczony w przepisach krajowych, pod warunkiem że w oparciu o obiektywne przesłanki niezależne od pochodzenia odnośnego kapitału są one uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego oraz że są zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że muszą one być właściwe dla zagwarantowania osiągnięcia zamierzonego, zasadnego celu i nie mogą one wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak jest w niniejszym przypadku zaskarżonych środków i wykluczenia udziału Eurosystemu w restrukturyzacji greckiego długu publicznego. Jak wskazano w pkt 131 powyżej, okoliczności towarzyszące przyjęciu ustawy nr 4050/2012 były rzeczywiście wyjątkowe, ponieważ w przypadku braku restrukturyzacji niewypłacalność państwa greckiego, nawet selektywna i krótkotrwała, była prawdopodobną perspektywą. Ponadto, jak wyjaśniono w pkt 102 i 134 powyżej, zaskarżone środki i wskazane wykluczenie miały na celu zapewnienie stabilności systemu bankowego w całej strefie euro, co stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
Ponadto skarżący nie wykazali, że zaskarżone środki były nieproporcjonalne. Środki te pozwoliły na przywrócenie stabilności systemu bankowego strefy euro jako całości i nie zostało wykazane, że wykraczały poza to, co było konieczne do przywrócenia tej stabilności. W szczególności udział wierzycieli prywatnych w wymianie greckich instrumentów dłużnych wyłącznie na zasadzie dobrowolności, jak sugerowali skarżący, nie pozwoliłby na zapewnienie powodzenia tej wymiany instrumentów, a wręcz przeciwnie, stworzyłby odwrotny do zamierzonego skutek w postaci zachęty do nieuczestniczenia w niej. W takiej sytuacji nie można by bowiem zagwarantować, że wystarczająca liczba wspomnianych wierzycieli zgodzi się na taką dobrowolną wymianę, zważywszy na związane z nią ryzyko pokusy nadużycia (zob. pkt 131 powyżej). Tymczasem powodzenie wymiany instrumentów warunkowało restrukturyzację greckiego długu publicznego, która z kolei była konieczna w celu stabilizacji systemu bankowego strefy euro (zob. podobnie wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, pkt
).
W związku z tym skarżący niesłusznie zarzucają naruszenie przez instytucje Unii lub EBC swobodnego przepływu kapitału w rozumieniu art. 63 TFUE.
W konsekwencji czwarty zarzut niezgodności z prawem należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie piątego zarzutu niezgodności z prawem dotyczącego wystarczająco istotnego naruszenia prawa do równego traktowania przewidzianego w art. 20 karty
[
…
]
Ocena Sądu
–
Przypomnienie orzecznictwa
Zasada równego traktowania jako zasada ogólna prawa Unii wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione. Ponadto, naruszenie zasady równego traktowania poprzez odmienne traktowanie zakłada, że odnośne sytuacje są porównywalne pod względem ogółu charakteryzujących je elementów (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
To w świetle tych zasad orzecznictwa należy zbadać pierwszą i drugą część niniejszego zarzutu.
–
W przedmiocie części pierwszej dotyczącej równego traktowania mimo braku porównywalnego charakteru między inwestorami prywatnymi a inwestorami instytucjonalnymi lub branżowymi
W odniesieniu do części pierwszej skarżący niesłusznie twierdzą, że inwestorzy prywatni, w szczególności osoby oszczędzające, którzy zainwestowali w greckie instrumenty dłużne, nie znajdowali się, do celów PSI, w sytuacji porównywalnej do sytuacji inwestorów lub posiadaczy instytucjonalnych lub branżowych, którzy jednak, zgodnie ze sformułowaniami wybranymi przez skarżących, nie należą do kategorii wierzycieli publicznych.
Po pierwsze, skarżący nie zaprzeczają, że podobnie jak niektórzy inwestorzy instytucjonalni lub branżowi, osoby fizyczne lub prawne o znacznych możliwościach finansowych, takie jak w niniejszej sprawie spółka QJ, która posiada greckie instrumenty dłużne o łącznej wartości nominalnej 22650000 EUR, mogą nabyć znaczne ilości państwowych instrumentów dłużnych (zob. podobnie ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 137, 138). To samo w sobie dowodzi, że możliwości finansowe lub ilość nabytych papierów wartościowych nie są we wszystkich przypadkach istotnymi kryteriami odróżniającymi inwestorów prywatnych od inwestorów instytucjonalnych lub branżowych. To samo dotyczy kryterium specjalistycznej wiedzy i znajomości kwestii finansowych, które mogą być różne dla każdej z dwóch grup inwestorów przewidzianych przez skarżących, przy czym grupy te prawdopodobnie korzystają z porad ekspertów w tej dziedzinie. Ponadto twierdzenie, że decyzje inwestycyjne większości prywatnych inwestorów w państwowe instrumenty dłużne są, w przeciwieństwie do decyzji inwestorów instytucjonalnych lub branżowych, podejmowane przede wszystkim z chęci inwestowania w oszczędności, nie znajduje potwierdzenia, ponieważ, podobnie jak skarżący, duża liczba osób prywatnych została skłoniona w czasie greckiego kryzysu finansowego do zainwestowania znacznych kwot w greckie instrumenty dłużne, pomimo wysokiego ryzyka związanego z tą inwestycją (zob. w szczególności okoliczności faktyczne, w odniesieniu do których wydano wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
; z dnia 23 maja 2019 r., Steinhoff i in./EBC,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, potwierdzone w postanowieniu z dnia 12 marca 2020 r., EMB Consulting i in./EBC,
C‑571/19 P
, niepublikowane,
EU:C:2020:208
).
Po drugie, jak już wskazano w pkt 130 powyżej, w niniejszej sprawie ocenę tę potwierdza odniesienie do dat emisji i nabycia większości spornych greckich instrumentów dłużnych, które zgodnie z własnymi oświadczeniami skarżących miały miejsce między styczniem 2009 r. a marcem 2010 r., czyli w okresach, w których państwo greckie znajdowało się już w sytuacji skrajnego deficytu lub było narażone na poważne zakłócenia na rynku finansowym, uwydatnione przez znaczne obniżenie ratingu jego instrumentów dłużnych. Należy zatem stwierdzić, że przynajmniej w odniesieniu do nabycia instrumentów emitowanych od 2010 r. skarżący dokonywali inwestycji o wysokim ryzyku, co do których nie można wykluczyć, że były dokonywane w celach spekulacyjnych, a nie oszczędnościowych, w nadziei na uzyskanie wysokiego zwrotu. W tym zakresie decyzje inwestycyjne skarżących dotyczące greckich instrumentów dłużnych były porównywalne z decyzjami innych inwestorów instytucjonalnych lub branżowych realizujących te same cele (zob. podobnie wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
,
).
Po trzecie, wyżej wskazana główna motywacja leżąca u podstaw spornych decyzji inwestycyjnych stanowiła istotne i wystarczające kryterium rozróżnienia lub porównania do celów zastosowania zasady równego traktowania wierzycieli prywatnych objętych programem PSI, w tym skarżących, a w szczególności do celów porównania sytuacji wspomnianych inwestorów, poza faktem, że wszyscy oni posiadali greckie instrumenty dłużne. Nie dotyczy to jednak ewentualnych względów dodatkowych lub uzupełniających w stosunku do tej głównej motywacji, które również mogły mieć wpływ na decyzję wspomnianych inwestorów o nabyciu greckich instrumentów dłużnych. Zarówno w teorii, jak i w praktyce nie jest bowiem możliwe ani wyraźne rozróżnienie między inwestorami, którzy działali wyłącznie prywatnie, jako osoby oszczędzające, a tymi, którzy działali w ramach działalności instytucjonalnej lub branżowej, a nawet w celach spekulacyjnych, ani wystarczające rozróżnienie między osobami fizycznymi lub prawnymi, które mogą należeć do jednej z tych dwóch grup inwestorów. Takie rozróżnienie byłoby nie tylko sztuczne, lecz także wymagałoby szczegółowej weryfikacji rzeczywistych motywów, z konieczności subiektywnych, którymi kierowano się przy podejmowaniu danych decyzji inwestycyjnych, co mogłoby sprawić, że zaliczenie inwestora do którejś z tych kategorii byłoby bardzo niepewne (zob. podobnie ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 137).
Dokonanie wyraźnego rozróżnienia, do celów PSI, pomiędzy inwestorami prywatnymi, którymi mogą być osoby fizyczne lub prawne, z jednej strony, a inwestorami instytucjonalnymi lub branżowymi z drugiej strony, czy też zidentyfikowanie tylko „osób oszczędzających” wśród pierwszej kategorii inwestorów, byłoby bardzo trudne i czasochłonne. Ponadto, aby ustalić dokładny podział greckiego długu publicznego między tych inwestorów, konieczne byłoby wprowadzenie zakazu lub „zamrożenie” wymiany papierów wartościowych od pewnego momentu przed przyjęciem ustawy nr 4050/2012 w celu stworzenia podstaw do niedyskryminacyjnego zwolnienia z PSI niektórych inwestorów spełniających pewne obiektywne, ale trudne do ustalenia kryteria. Jednakże samo ogłoszenie takiego kroku przed tą datą mogłoby doprowadzić do masowego transferu papierów wartościowych do kategorii zwolnionych posiadaczy papierów wartościowych, co zagroziłoby powodzeniu planowanej restrukturyzacji greckiego długu publicznego za pomocą PSI (zob. podobnie ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 137, 138).
Ocenie tej nie przeczy nota informacyjna GLK z dnia 24 lutego 2012 r., w której wskazano greckie instrumenty dłużne nabyte przez osoby fizyczne na pierwotnym i wtórnym rynku papierów wartościowych o łącznej wartości wynoszącej, odpowiednio, 1,3 mld EUR i 962 mln EUR, bez wyjaśnienia właściwych kryteriów prawnych i faktycznych leżących u podstaw tych ustaleń. Nie podważa jej również niejasny i dwuznaczny argument skarżących, przypuszczalnie zaczerpnięty ze stwierdzenia ETPC, mającego podsumować argumenty skarżących w tej innej sprawie (ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 76), zgodnie z którym osoby fizyczne posiadały jedynie 1,09% greckiego długu publicznego.
Po czwarte, nawet zakładając, że ze względu na znaczenie ich pozycji jako wierzycieli i większe możliwości finansowe niektórzy inwestorzy instytucjonalni lub branżowi, będący zazwyczaj osobami prawnymi, są na ogół lepiej przystosowani niż inwestorzy prywatni czy osoby oszczędzające, by negocjować z państwem będącym emitentem instrumentów dłużnych i wpływać na jego decyzje dotyczące zarządzania długiem publicznym, nie można wyznaczyć jasnej i funkcjonalnej granicy między, z jednej strony, takimi inwestorami instytucjonalnymi lub branżowymi i z drugiej strony, inwestorami o znacznie mniejszym rozmiarze i możliwościach gospodarczych lub osobami fizycznymi prowadzącymi działalność gospodarczą lub zawodową. Ponadto, bez uszczerbku dla ich statusu jako osób prawnych lub fizycznych, nie wykazano, że „mali” inwestorzy prywatni lub osoby oszczędzające nie mieli możliwości zorganizowania się i wpłynięcia na proces decyzyjny, który doprowadził do przyjęcia ustawy nr 4050/2012, lub przynajmniej na wynik procedury oferty wymiany instrumentów dłużnych, starając się uzyskać mniejszość blokującą, aby zapobiec uruchomieniu klauzul wspólnego działania, na przykład poprzez zwrócenie się do stowarzyszeń ochrony konsumentów, małych inwestorów lub osób oszczędzających.
W konsekwencji czynniki różnicujące przedstawione przez skarżących w celu wykazania, że inwestorzy prywatni oraz inwestorzy instytucjonalni i branżowi nie znajdowali się w porównywalnej sytuacji jako posiadacze greckich instrumentów dłużnych, nie są ani uzasadnione, ani istotne w świetle celu zaskarżonych środków, jakim jest zapewnienie restrukturyzacji greckiego długu publicznego w celu uczynienia go rentownym. W tym kontekście ewentualny motyw oszczędnościowy lub inny poboczny motyw ekonomiczny, który skłonił prywatnego wierzyciela objętego PSI do zainwestowania w greckie instrumenty dłużne, nie stanowi istotnego czynnika różnicującego w świetle tego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2020 r., Rada i in./K. Chrysostomides & Co. i in.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P i C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, pkt
; ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 134, 137). Wręcz przeciwnie, z punktu widzenia tego celu osoby te znajdowały się a priori w identycznej lub porównywalnej sytuacji, ponieważ nabyły greckie instrumenty dłużne wyłącznie w swoim prywatnym interesie majątkowym, a nawet dla zysku lub w celach spekulacyjnych, i zaakceptowały związane z nimi ryzyko straty, zdając sobie sprawę z kryzysu finansowego, w jakim znajdowała się wówczas Republika Grecka.
Ponadto, nawet gdyby podnoszone przez skarżących zróżnicowanie było istotne w świetle zasady równego traktowania, nie byłoby możliwe dokonanie rozróżnienia między tak zwanymi „małymi inwestorami” i „dużymi inwestorami” poprzez ustalenie między innymi progu inwestycyjnego w wysokości 100000 EUR, poniżej którego instrumenty dłużne mogłyby być zwolnione z PSI. Otóż, jak wskazano w pkt 160 powyżej i jak orzekł ETPC (ETPC, z dnia 21 lipca 2016 r., Mamatas i inni przeciwko Grecji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 137, 138), samo ogłoszenie wprowadzenia takiego zwolnienia mogłoby spowodować masowy transfer takich papierów wartościowych do kategorii zwolnionych posiadaczy papierów wartościowych, co mogłoby zagrozić powodzeniu PSI w całości. Ponadto skarżący nie wykazali, że po przyjęciu ustawy nr 4050/2012 możliwe było zgodne z prawem wprowadzenie takiego zróżnicowania, ponieważ ustawa ta już wcześniej wyraźnie ustanawiała kryteria regulujące PSI i uruchomienie klauzul wspólnego działania dla wszystkich kwalifikowanych greckich instrumentów dłużnych, nie przewidując jednak żadnych możliwych zwolnień.
Dokonane przez skarżących zróżnicowanie pomiędzy inwestorami prywatnymi a inwestorami instytucjonalnymi lub branżowymi nie znajduje również potwierdzenia w przepisach dyrektywy 2004/39. Chociaż dyrektywa miała na celu ochronę „klientów detalicznych” jako inwestorów w „zbywalne papiery wartościowe”, takie jak obligacje lub zbywalne instrumenty dłużne, ochrona ta miała jedynie charakter prewencyjny i dotyczyła jedynie sposobu, w jaki „przedsiębiorstwa inwestycyjne”, w tym banki komercyjne, oferowały, sprzedawały i zarządzały tymi papierami wartościowymi (zob. w szczególności motyw 44 i art. 19 dotyczące wymogów przejrzystości transakcji i zobowiązań dotyczących prowadzenia działalności w przypadku świadczenia usług inwestycyjnych na rzecz klientów). Podobnie, w zakresie, w jakim dyrektywa ta przewidywała szczególne obowiązki informacyjne przedsiębiorstw inwestycyjnych wobec klientów dotyczące, między innymi, jakości świadczonych usług i oferowanych instrumentów finansowych, w tym odpowiednie informacje „o ryzyku związanym z inwestycjami w takie instrumenty lub odnoszącym się do poszczególnych strategii inwestycyjnych” (art. 19 ust. 3 tiret drugie), obowiązki te nie dotyczyły ani skutków urzeczywistnienia się takiego ryzyka, ani tym bardziej kwestii, czy „klienci detaliczni” powinni być traktowani na równi z „klientami branżowymi”, w tym instytucjami kredytowymi, w ramach restrukturyzacji długu państwowego.
W związku z tym, ponieważ skarżący nie wykazali w sposób wystarczający pod względem prawnym, że znajdują się w odmiennej sytuacji niż sytuacja innych prywatnych posiadaczy greckich instrumentów dłużnych, w tym inwestorów instytucjonalnych lub branżowych, część pierwszą dotyczącą wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania należy oddalić bez konieczności orzekania o istnieniu obiektywnego uzasadnienia dla rozpatrywanego równego traktowania.
–
W przedmiocie części drugiej dotyczącej nierównego traktowania ze względu na wykluczenie udziału wierzycieli publicznych, w szczególności Eurosystemu, w restrukturyzacji greckiego długu publicznego
W odniesieniu do części drugiej dotyczącej w szczególności podnoszonego nierównego traktowania sytuacji inwestorów prywatnych, w tym skarżących, z jednej strony, i wierzycieli publicznych, w szczególności banków centralnych Eurosystemu, z drugiej strony, należy przypomnieć utrwalone orzecznictwo Sądu oddalające podobne zarzuty (wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
–
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
–
), które skarżący bezskutecznie próbują podważyć.
W pierwszej kolejności, skarżący wychodzą z błędnego założenia, twierdząc, że wszystkie podmioty indywidualne, które nabyły greckie instrumenty dłużne jako osoby oszczędzające lub wierzyciele „prywatni” Republiki Greckiej z jednej strony oraz EBC i krajowe banki centralne Eurosystemu z drugiej strony, znajdowały się – w świetle zasad i celów właściwych reguł, na których opierały się zarzucane działania – w sytuacji porównywalnej, a nawet identycznej, do celów stosowania ogólnej zasady równego traktowania. Argumentacja ta pomija w szczególności to, że EBC i wspomniane krajowe banki centralne, dokonując zakupu greckich instrumentów dłużnych, zwłaszcza na podstawie decyzji 2010/281, działały w wykonaniu swojej podstawowej misji zgodnie z art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, a w szczególności art. 18 ust. 1 tiret pierwsze statutu ESBC w celu utrzymania stabilności cen i prawidłowego zarządzania polityką pieniężną oraz w granicach wyznaczonych przez przepisy tej decyzji (zob. motyw 5 rzeczonej decyzji) (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
).
Tym samym program odkupu państwowych instrumentów dłużnych, w tym greckich, ustanowiony mocą decyzji 2010/281, był wyraźnie oparty na art. 127 ust. 2 tiret pierwsze TFUE, a w szczególności na art. 18 ust. 1 statutu ESBC, i wpisywał się – w obliczu kryzysu finansowego, na który została wystawiona Grecja – w kontekst „panujący[ch] […] na rynkach finansowych nadzwyczajny[ch] okoliczności[…] charakteryzujący[ch] się poważnymi napięciami w niektórych segmentach rynku, które zakłóca[ły] mechanizm transmisji polityki pieniężnej, a tym samym skuteczną realizację polityki pieniężnej zmierzającej do utrzymania stabilności cen w średnim okresie”. Zgodnie z tą decyzją program ów stanowi „część wspólnej polityki pieniężnej Eurosystemu” w celu „przeciwdziałani[a] nieprawidłowemu działaniu rynków papierów wartościowych oraz przywróceni[a] prawidłowego funkcjonowania mechanizmu transmisji polityki pieniężnej” (motywy 2–4 tej decyzji). Skarżący nie podważają tych podstaw jako takich i ograniczają się do oparcia porównywalności analizowanych sytuacji na jednej okoliczności, że inwestorzy prywatni i banki centralne Eurosystemu, którzy nabyli greckie instrumenty dłużne, byli wierzycielami Grecji dysponującymi równymi prawami (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
).
Otóż program odkupu instrumentów dłużnych, a zatem zakup państwowych instrumentów dłużnych, w tym greckich, przez banki centralne Eurosystemu, stanowił część podstawowych zadań ESBC w rozumieniu art. 127 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 282 ust. 1 TFUE Ściślej rzecz ujmując, środki te opierały się na uprawnieniu przewidzianym w art. 18 ust. 1 tiret pierwsze statutu ESBC, zgodnie z którym „[a]by osiągnąć cele ESBC i wykonywać swe zadania, EBC i krajowe banki centralne mogą” w szczególności „dokonywać operacji na rynkach finansowych […] kupna i sprzedaży bezwarunkowej (na rynku kasowym i terminowym) […] wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach”. Ponadto z tego ostatniego przepisu wynika, że zakup przez te banki centralne instrumentów dłużnych państwa na rynku wtórnym ma jedno zadanie: osiągnięcie celów ESBC i wykonanie swoich zadań, co wyklucza każdą podstawę obcą temu celowi, w szczególności zamiarowi osiągnięcia wysokich zysków z inwestycji, a nawet z transakcji o charakterze spekulacyjnym (wyrok z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
).
Należy zatem stwierdzić, że skarżący, jako inwestorzy prywatni lub osoby oszczędzające, działający na swój własny rachunek i w swoim wyłącznie prywatnym interesie w celu uzyskania maksymalnych zysków ze swoich inwestycji, znajdowali się w odmiennej sytuacji aniżeli sytuacja banków centralnych Eurosystemu. Nawet jeśli zgodnie ze stosowanym prawem prywatnym te banki centralne nabyły przy zakupie państwowych instrumentów dłużnych – tak jak inwestorzy prywatni – status wierzyciela państwa będącego emitentem i dłużnikiem, to sam ten wspólny punkt nie może uzasadniać uznania ich jako znajdujących się w sytuacji podobnej, a nawet identycznej z sytuacją rzeczonych inwestorów. Takie podejście przyjęte z punktu widzenia samego prawa prywatnego nie uwzględnia bowiem ani kontekstu prawnego operacji zakupu tych papierów wartościowych przez banki centralne, ani celów interesu publicznego, do realizacji których są one zobowiązane w tym kontekście na podstawie podlegających stosowaniu zasad prawa pierwotnego, którego zasady i cele powinny być uwzględniane dla oceny porównywalności danych sytuacji w świetle zasady równego traktowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
; z dnia 24 stycznia 2017 r., Nausicaa Anadyomène i Banque d’escompte/EBC,
T‑749/15
, niepublikowany,
EU:T:2017:21
, pkt
).
Trzeba więc dojść do wniosku, że skarżący, jako inwestorzy prywatni, którzy zakupili greckie instrumenty dłużne jedynie w swoim prywatnym interesie majątkowym, niezależnie od szczegółowego motywu ich decyzji inwestycyjnych, znajdowali się w sytuacji odmiennej niż sytuacja banków centralnych Eurosystemu, których decyzja inwestycyjna była wyłącznie podyktowana celami interesu publicznego, takimi jak określone w art. 127 ust. 1 i 2 TFUE w związku z art. 282 ust. 1 TFUE oraz art. 18 ust. 1 tiret pierwsze statutu ESBC. Tak więc, wobec braku porównywalności analizowanych sytuacji, zawarcie i wykonanie umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r. nie mogą stanowić naruszenia zasady równego traktowania (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
).
W drugiej kolejności, w niniejszej sprawie skarżący nie przedstawili żadnych dodatkowych ani nowych argumentów, które mogłyby skłonić Sąd do zmiany tego orzecznictwa. W szczególności, wbrew ich twierdzeniom, z powyższych rozważań jasno wynika, że realizacja zarówno programu odkupu instrumentów dłużnych, jak i umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r. stanowiła środki polityki pieniężnej w rozumieniu art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, art. 282 ust. 1 TFUE oraz art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i drugie statutu ESBC.
Ocenę tę potwierdza orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym dla ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres polityki pieniężnej, należy odnieść się w szczególności do celów tego środka, przy czym podjęte w ramach tego środka działania zmierzające do osiągnięcia tych celów są również istotne. Tym samym gdy konkretny program odkupu instrumentów dłużnych ma, z jednej strony, służyć osiągnięciu celu polegającego na zapewnieniu jednolitości polityki pieniężnej, przyczynia się on do osiągnięcia celów tej polityki, ponieważ zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE polityka ta powinna być „jednolita”. Ponadto, ponieważ celem takiego programu jest, z drugiej strony, zachowanie odpowiedniej transmisji polityki pieniężnej, cel ten umożliwia jednocześnie zachowanie jednolitości omawianej polityki i przyczynia się do osiągnięcia jej głównego celu, który polega na utrzymaniu stabilności cen. Zdolność Eurosystemu do wpływania na kształtowanie się cen poprzez jego decyzje w zakresie polityki pieniężnej zależy bowiem w znacznym stopniu od przekazania wyemitowanych przez niego na rynku pieniężnym sygnałów do różnych sektorów gospodarczych, co oznacza, że nieprawidłowe działanie mechanizmu transmisji polityki pieniężnej może spowodować nieskuteczność decyzji Eurosystemu w części strefy euro i w związku z tym zaszkodzić jednolitości polityki pieniężnej. Dodatkowo skoro nieprawidłowe funkcjonowanie mechanizmu transmisji osłabia skuteczność środków przyjętych przez Eurosystem, dotyka to nieuchronnie także jego zdolności do zapewnienia stabilności cen. Wynika z tego, iż środki zmierzające do zachowania tego mechanizmu transmisji mogą zostać przypisane do głównego celu określonego w art. 127 ust. 1 TFUE. Fakt, że taki program odkupu instrumentów dłużnych może ewentualnie także przyczynić się do stabilności strefy euro, co wchodzi w zakres polityki gospodarczej, nie może podważyć tej analizy, ponieważ środka z zakresu polityki pieniężnej nie można utożsamiać ze środkiem z zakresu polityki gospodarczej tylko z tej przyczyny, że może on mieć pośredni wpływ na stabilność strefy euro (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
,
).
W odniesieniu do przewidywanych działań służących do osiągnięcia celów Eurosystemu i do wykonywania jego zadań, a także do osiągnięcia celów zamierzonych przez taki program odkupu, Trybunał wskazał w istocie, że realizacja owego programu wymaga bezwarunkowych transakcji monetarnych na rynkach wtórnych obligacji skarbowych w rozumieniu art. 18 ust. 1 statutu ESBC (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
; z dnia 11 grudnia 2018 r., Weiss i in.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, pkt
). Trybunał stwierdził w szczególności, iż w świetle celów takiego programu odkupu instrumentów dłużnych oraz przewidzianych działań zmierzających do osiągnięcia tych celów ów program jest objęty zakresem polityki pieniężnej, i oddalił argument dotyczący okoliczności, że realizacja takiego programu odkupu instrumentów dłużnych jest uzależniona od całkowitej zgodności z programami dostosowania makroekonomicznego EFSF lub ESM oraz że taki program może, w stosownym przypadku, wzmacniać w sposób incydentalny zachętę do działania w zgodności z tymi programami, których realizacja służy celom polityki gospodarczej. Zdaniem Trybunału z takiego pośredniego wpływu nie wynika, że taki program należy traktować jako środek polityki gospodarczej, ponieważ zgodnie z art. 119 ust. 2 TFUE, art. 127 ust. 1 TFUE i art. 282 ust. 2 TFUE, bez uszczerbku dla celu polegającego na utrzymaniu stabilności cen, Eurosystem wspiera ogólną politykę gospodarczą w Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
–
).
Trybunał stwierdził, iż okoliczność, że skup obligacji skarbowych na rynku wtórnym pod warunkiem przestrzegania programu dostosowania makroekonomicznego może być traktowany jako należący do zakresu polityki gospodarczej, gdy jest wykonywany przez ESM, nie oznacza, że musi tak być w przypadku wykorzystywania tego instrumentu przez Eurosystem w ramach programu odkupu instrumentów dłużnych. Różnica między celami realizowanymi przez ESM a tymi realizowanymi przez Eurosystem jest bowiem w tym względzie istotna. Chociaż program taki może zostać zrealizowany jedynie w stopniu koniecznym do utrzymania stabilności cen, podejmowanie działań przez ESM ma na celu samo w sobie zapewnienie stabilności strefy euro, przy czym ten ostatni cel nie dotyczy polityki pieniężnej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższych rozważań wynika, że nawet jeśli restrukturyzacja greckiego długu publicznego wchodzi przede wszystkim w zakres polityki gospodarczej, a zatem należy do kompetencji państw członkowskich, co w niniejszej sprawie jest zgodne z przyjęciem przez greckiego ustawodawcę ustawy nr 4050/2012, nie zmienia to faktu, że wszystkie środki towarzyszące przyjęte przez Eurosystem na podstawie art. 127 ust. 1 i 2 TFUE, art. 282 ust. 1 TFUE oraz art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i drugie statutu ESBC stanowią część polityki pieniężnej. Tym bardziej że taka restrukturyzacja może mieć istotne reperkusje dla realizacji głównego celu polityki pieniężnej, jakim jest utrzymanie stabilności cen, a także dla prawidłowego funkcjonowania systemów płatniczych. Natomiast sam fakt, że te środki towarzyszące miały wspierać środki polityki gospodarczej w ścisłym znaczeniu, czyli uzdrowienie sytuacji finansowej Republiki Greckiej, nie oznacza, że można je ze sobą utożsamiać. Dotyczy to nie tylko zakupu greckich instrumentów dłużnych przez banki centralne Eurosystemu na wtórnym rynku obligacji w ramach programu odkupu instrumentów dłużnych w rozumieniu art. 18 ust. 1 tiret pierwsze statutu ESBC (zob. decyzja 2010/281, o której mowa w pkt 7 powyżej), ale także wszelkich innych środków związanych z zarządzaniem takimi instrumentami, w tym sprzedaży lub zamiany jako actus contrarius, w szczególności w kontekście umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2012 r.
Zawarcie i wykonanie tej umowy w sprawie wymiany, której celem było umożliwienie bankom centralnym Eurosystemu uniknąć PSI i stosowania klauzul wspólnego działania, wpisywały się bowiem w ramy wykonywania podstawowych kompetencji i zadań Eurosystemu w zakresie, w jakim miały na celu zachowanie marginesu działania tych banków centralnych i zapewnienie dalszego prawidłowego funkcjonowania Eurosystemu. Ten ostatni cel zakładał w szczególności, że te banki centralne nadal mogą akceptować greckie instrumenty dłużne jako odpowiednie zabezpieczenie do celów operacji kredytowych Eurosystemu w rozumieniu art. 18 ust. 1 tiret drugie statutu ESBC (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
), co nie byłoby możliwe w przypadku niskiego ratingu wspomnianych instrumentów, a tym bardziej w przypadku redukcji wartości, czyli częściowego niewywiązania się z płatności [zob. wytyczne EBC 2011/817/UE z dnia 20 września 2011 r. w sprawie instrumentów i procedur polityki pieniężnej Eurosystemu (BCE/2011/14) (
Dz.U. 2011, L 331, s. 1
), i załącznik I do nich, zatytułowany „Dokumentacja ogólna instrumentów i procedur polityki pieniężnej Eurosystemu”, pkt 6.3.1 i 6.3.2 ustalające kryteria zarówno dla minimalnego wymogu jakości kredytowej, jak i dla wysokiej jakości kredytowej aktywów rynkowych]. W tym względzie należy przypomnieć, że w drodze decyzji 2010/268/UE z dnia 6 maja 2010 r. w sprawie tymczasowych zasad dotyczących kryteriów kwalifikowania rynkowych instrumentów dłużnych emitowanych lub gwarantowanych przez rząd Grecji (BCE/2010/3) (
Dz.U. 2010, L 117, s. 102
), w obliczu kryzysu finansowego w Republice Greckiej EBC został nawet zmuszony do wyjątkowego zawieszenia, tymczasowo, „stosowania minimalnych wymogów Eurosystemu w zakresie jakości kredytowej określonych w zasadach oceny jakości kredytowej Eurosystemu dotyczących aktywów rynkowych, zawartych w pkt 6.3.2 dokumentacji ogólnej” (art. 1 ust. 1 tej decyzji), aby umożliwić Eurosystemowi dalsze przyjmowanie greckich instrumentów dłużnych jako „kwalifikowane zabezpieczenie na potrzeby operacji polityki pieniężnej Eurosystemu, bez względu na ich zewnętrzny rating kredytowy” (art. 2 owej decyzji) (zob. podobnie wyrok z dnia 7 października 2015 r., Accorinti i in./EBC,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, pkt
,
).
W konsekwencji, argumenty skarżących dotyczące uznania wykluczenia Eurosystemu z restrukturyzacji greckiego długu publicznego za środek polityki gospodarczej należy oddalić jako bezpodstawne. To samo dotyczy argumentów dotyczących uwag EBC przedstawionych przed Bundesverfassungsgericht (federalnym trybunałem konstytucyjnym) oraz naruszenia art. 123 ust. 1 TFUE, które zostały już oddalone w ramach badania drugiego zarzutu niezgodności z prawem (zob. pkt 109 i 110 powyżej).
W trzeciej kolejności w zakresie, w jakim skarżący zarzucają nierówne traktowanie EBI i Komisji, a nawet Unii, należy zauważyć, że wprawdzie greckie instrumenty dłużne będące w posiadaniu tych wierzycieli instytucjonalnych również zostały wyłączone z PSI i stosowania klauzul wspólnego działania (zob. pkt 29 powyżej), nie były jednak przy tym przedmiotem umowy w sprawie wymiany z dnia 15 lutego 2015 r.
Niemniej jeśli chodzi o status EBI jako posiadacza państwowych instrumentów dłużnych, to z zadania wykonywanego w interesie publicznym, powierzonego mu na mocy art. 309 TFUE w związku z art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1–3 i art. 26 ust. 2 protokołu nr 5 w sprawie statutu EBI, wynika, że EBI również znajdował się w sytuacji odmiennej od sytuacji prywatnych posiadaczy greckich instrumentów dłużnych.
Artykuł 309 TFUE stanowi bowiem, że „[z]adaniem [EBI] jest przyczynianie się, poprzez odwołanie się do rynku kapitałowego i zasobów własnych, do zrównoważonego i stałego rozwoju rynku wewnętrznego w interesie Unii” oraz że „[w] tym celu [bank ten], nie dążąc do osiągania zysków, udziela pożyczek i gwarancji, które sprzyjają finansowaniu poniższych projektów we wszystkich sektorach gospodarki”. Podobnie, art. 21 ust. 1–3 protokołu nr 5 uprawnia EBI, w szczególności, do inwestowania na rynkach pieniężnych, do nabywania i zbywania papierów wartościowych oraz do dokonywania wszelkich innych operacji finansowych powiązanych z jego celami (ust. 1), zobowiązując go do działania „w porozumieniu z właściwymi organami lub krajowym bankiem centralnym zainteresowanego państwa członkowskiego”. Wreszcie art. 26 ust. 2 rzeczonego protokołu przewiduje, że „[m]ienie [EBI] nie podlega żadnym formom przejęcia ani wywłaszczenia”. Tym samym obowiązkowy udział EBI w restrukturyzacji greckiego długu publicznego, który równał się z ingerencją w prawo własności (zob. pkt 121–126 powyżej), a tym samym z formą „wywłaszczenia”, stanowiłby naruszenie zakazu ustanowionego w art. 26 ust. 2 protokołu nr 5, który ma na celu ochronę zadań EBI wykonywanych w interesie publicznym na podstawie art. 309 TFUE.
W związku z tym, biorąc pod uwagę, że EBI znajdował się w odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej niż inwestorzy prywatni, jego wykluczenie z restrukturyzacji greckiego długu publicznego nie może stanowić wystarczająco istotnego naruszenia prawa skarżących do równego traktowania.
W odniesieniu do pozycji Unii jako wierzyciela należy zauważyć, że Unia jest między innymi reprezentowana przez Komisję działającą jako organ budżetowy w rozumieniu art. 317 TFUE, a konkretnie w kontekście wykonywania „operacji finansowych” w rozumieniu art. 321 akapit drugi TFUE, jak również zasad finansowych w rozumieniu art. 322 ust. 1 lit. a) TFUE w związku z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 2002, L 248, s. 1
), uchylonym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (
Dz.U. 2012, L 298, s. 1
), które przewidują, w szczególności, zapisywanie w budżecie Wspólnot lub Unii gwarancji na prowadzone przez Wspólnoty lub Unię operacje udzielania i zaciągania pożyczek (art. 4 ust. 3 rozporządzenia finansowego nr 1605/2002; art. 7 ust. 2 rozporządzenia finansowego nr 966/2012). Ponadto, jak Komisja zauważyła na rozprawie, na podstawie art. 1 zdanie trzecie protokołu nr 7 w sprawie przywilejów i immunitetów Unii „[m]ienie i aktywa Unii nie podlegają żadnym środkom przymusu administracyjnego lub sądowego bez upoważnienia Trybunału”.
Należy zatem zauważyć, że greckie instrumenty dłużne będące w posiadaniu Unii nie tylko stanowiły część jej budżetu i były zarządzane częściowo przez Komisję jako organ budżetowy, a częściowo przez EBI, w interesie publicznym Unii, ale także korzystały ze specjalnej ochrony przed aktami wywłaszczenia ze strony państw członkowskich. To w tym interesie Komisja po pierwsze posiadała pierwszy portfel papierów wartościowych o wartości nominalnej 46 mln EUR w imieniu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) w likwidacji oraz drugi portfel papierów wartościowych o wartości nominalnej 5 mln EUR w posiadaniu przez wspólny system ubezpieczenia zdrowotnego instytucji Wspólnot Europejskich (RCAM). Z drugiej strony, EBI zarządzał trzema portfelami greckich instrumentów dłużnych o łącznej wartości nominalnej 55,7 mln EUR, z czego 40,7 mln EUR znajdowało się w Funduszu Gwarancyjnym dla działań zewnętrznych ustanowionym na mocy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 480/2009 z dnia 25 maja 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 145, s. 10
), 10 mln EUR było w posiadaniu mechanizmu finansowania opartego na podziale ryzyka, a 5 mln EUR było w posiadaniu instrumentu gwarancji kredytowych dla projektów transeuropejskiej sieci transportowej (LGTT).
Skarżący nie mają zatem podstaw, aby twierdzić, że posiadacze prywatni, którzy zainwestowali w greckie instrumenty dłużne wyłącznie w swoim prywatnym interesie majątkowym, znajdowali się w sytuacji porównywalnej do sytuacji Unii jako posiadacza greckich instrumentów dłużnych wyłącznie w celu zarządzania i ochrony jej budżetu oraz realizacji jej polityk i zadań w interesie publicznym.
W konsekwencji należy również oddalić zastrzeżenie dotyczące nierównego traktowania inwestorów prywatnych w stosunku do Unii.
W czwartej kolejności, w odniesieniu do podnoszonego dyskryminującego charakteru redukcji wartości oraz jednolitych lub jednakowych kryteriów dotyczących nowych instrumentów dłużnych oferowanych przez państwo greckie, bez uwzględnienia zróżnicowanych cech papierów wartościowych wymienianych w ramach PSI, w szczególności pod względem pozostałego okresu zapadalności, kuponów i aktualnej wartości rynkowej, wystarczy przypomnieć, że w wyroku z dnia 21 lipca 2016 r., w sprawie Mamatas i inni przeciwko Grecji (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, pkt 133, 135, 138), ETPC oddalił podobne zastrzeżenie i uznał w tym zakresie zgodność z prawem wyroku Symvoulio tis Epikrateias (rady państwa, Grecja) nr 1116/2014 z dnia 21 marca 2014 r. Jak wskazano w pkt 133 powyżej, obliczanie redukcji wartości w oparciu o wartość rynkową każdego z instrumentów w określonym dniu, na którą już w znacznym stopniu wpłynął spadek wypłacalności państwa greckiego, oraz o terminy ich zapadalności byłoby bowiem niepraktyczne. Ponadto w kontekście restrukturyzacji długu publicznego w ramach mechanizmu klauzul wspólnego działania nie wydaje się nielogiczne zharmonizowanie warunków emisji, w tym kuponów i terminów zapadalności, nowych instrumentów dłużnych, których finansowanie musi być gwarantowane przy wsparciu międzyrządowej organizacji będącej stroną trzecią, czyli w niniejszym przypadku EFSF i ESM. Skarżący nie wykazali zatem, że restrukturyzacja metodą „papier po papierze” byłaby technicznie wykonalna i wystarczająca do osiągnięcia zamierzonych celów interesu publicznego. Przeciwnie, ponieważ biorąc pod uwagę, że cele te mogły zostać skutecznie osiągnięte jedynie na podstawie wartości nominalnej kwalifikowanych greckich instrumentów dłużnych, kryterium to – w świetle zamierzonych celów – było zarówno istotne, jak i odpowiednie dla porównania spornych sytuacji do celów stosowania zasady równego traktowania.
W tych okolicznościach zastrzeżenie to należy oddalić bez potrzeby badania argumentu skarżących, zgodnie z którym porównanie „papier po papierze” przyniosłoby im korzyść lub uzasadniłoby odróżnienie ich od innych prywatnych posiadaczy papierów wartościowych, przy uwzględnieniu jakości posiadanych przez nich greckich instrumentów dłużnych.
Z powyższego wynika, że zarzut niezgodności z prawem dotyczący wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania należy oddalić w całości.
W konsekwencji, w świetle całości powyższych rozważań, wobec braku wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej chroniącej skarżących, mogącego powodować powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii lub EBC, skargę należy oddalić bez potrzeby orzekania w przedmiocie związku przyczynowego lub podnoszonej szkody.
[…]

Z powyższych względów,
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
QI i inni skarżący, których imiona i nazwiska znajdują się w załączniku, zostają obciążeni własnymi kosztami postępowania oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny (EBC).

3)
Rada Europejska i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty postępowania.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 lutego 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.
(
)	Lista pozostałych skarżących jest załączona jedynie do wersji doręczonej stronom.
(
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.