CELEX: 62015CJ0180
Procedimiento prejudicial
Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea
Directiva 2003/87/CE
Artículo 10 bis
Método de asignación de los derechos de emisión gratuitos
Cálculo del factor de corrección uniforme intersectorial
Decisión 2013/448/UE
Artículo 4
Anexo II
Validez
Determinación de la referencia de producto para el metal caliente
Decisión 2011/278/UE
Anexo I
Validez
Artículo 3, letra c)
Artículo 7
Artículo 10, apartados 1 a 3 y 8
Anexo IV
Asignación de derechos de emisión gratuitos por el consumo y por la exportación de calor
Calor medible exportado a hogares privados
Prohibición de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de derechos de emisión

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto, en primer lugar, la validez del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO 2011, L 130, p. 1
), en segundo lugar, la validez del artículo 4 y del anexo II de la Decisión 2013/448/UE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO 2013, L 240, p. 27
), en tercer lugar, la interpretación del artículo 10
bis
, apartados 1, 2, 4 y 5, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (
DO 2003, L 275, p. 32
), en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (
DO 2009, L 140, p. 63
) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/87»), y, por último, la interpretación del artículo 3, letra c), del artículo 10, apartados 3 y 8, y del anexo IV de la Decisión 2011/278.
Esta petición ha sido presentada en el marco de un litigio entre varios titulares de instalaciones productoras de gases de efecto invernadero, a saber, Borealis AB, Kubikenborg Aluminium AB, Yara AB, SSAB EMEA AB, Lulekraft AB, Värmevärden i Nynäshamn AB, Cementa AB y Höganäs Sweden AB, y la Naturvårdsverket (Agencia de Protección del Medioambiente, Suecia) sobre la legalidad de la decisión adoptada por dicha Agencia el 21 de noviembre de 2013 (en lo sucesivo, «decisión de 21 de noviembre de 2013») relativa a la asignación definitiva de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») para el período comprendido entre el año 2013 y el año 2020, tras la aplicación del factor de corrección uniforme intersectorial previsto en el artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «factor de corrección»).
Marco jurídico
Directiva 2003/87
El artículo 1 de la Directiva 2003/87 establece:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad, denominado en lo sucesivo el “régimen comunitario”, a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.
La presente Directiva prevé, asimismo, reducciones más importantes de las emisiones de gases de efecto invernadero para contribuir a alcanzar los niveles de reducción que se consideran necesarios, desde el punto de vista científico, para evitar un cambio climático peligroso.
[...]»
El artículo 3 de dicha Directiva dispone:
«A efectos de la presente Directiva serán de aplicación las siguientes definiciones:
a)
“derecho de emisión”: el derecho a emitir una tonelada equivalente de dióxido de carbono durante un período determinado, válido únicamente a efectos del cumplimiento de los requisitos de la presente Directiva, siendo este derecho transferible de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva;
b)
“emisión”: la liberación a la atmósfera de gases de efecto invernadero a partir de fuentes situadas en una instalación o la liberación, procedente de una aeronave que realiza una actividad de aviación enumerada en el anexo I, de los gases especificados por lo que se refiere a dicha actividad;
[...]
e)
“instalación”: una unidad técnica fija donde se lleven a cabo una o varias actividades de las enumeradas en el anexo I, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquellas que guarden una relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación;
[...]
f)
“titular”: cualquier persona que opere o controle la instalación o, si así se contempla en la legislación nacional, cualquier persona en la que se hayan delegado poderes económicos decisivos sobre el funcionamiento técnico de la instalación;
[...]
t)
“combustión”: toda oxidación de combustibles, cualquiera que sea el uso del calor o de la energía eléctrica o mecánica producidos por este proceso, y cualquier otra actividad directamente asociada, incluido el lavado de gases residuales;
u)
“generador de electricidad”: una instalación que, a partir del 1 de enero de 2005, haya producido electricidad para venderla a terceros y en la que no se realiza ninguna actividad del anexo I, con excepción de la de “combustión de combustibles”.»
El artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87, con el epígrafe, «Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión», establece:
«1.   Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión a que se refieren los apartados 4, [5], 7 y 12, incluida cualquier medida necesaria para una aplicación armonizada del apartado 19.
[...]
Las medidas a que se refiere el párrafo primero determinarán, en la medida de lo posible, parámetros de referencia
ex ante
a escala comunitaria a fin de asegurar que los derechos de emisión se asignen de tal forma que se incentiven las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero y las técnicas de eficiencia energética, teniendo en cuenta las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura, el transporte y el almacenamiento de CO
, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias, y que no se ofrezca ningún incentivo para aumentar emisiones. No se asignará ningún derecho de forma gratuita a la producción de electricidad, excepto en los casos cubiertos por el artículo 10
quater
y en el caso de la electricidad producida con gases residuales.
Para cada sector y subsector, los parámetros de referencia se calcularán en principio en función del producto, antes que en función del insumo, a fin de maximizar las reducciones de gases de efecto invernadero y los avances en eficiencia energética a través de cada proceso productivo del sector o subsector en cuestión.
A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia
ex ante
en los diferentes sectores y subsectores, la Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
[...]
2.   A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia
ex ante
en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Comunidad en los años 2007 y 2008. La Comisión consultará a los interesados correspondientes, incluidos los sectores y subsectores afectados.
Los reglamentos adoptados conforme a los artículos 14 y 15 contendrán unas normas armonizadas sobre el seguimiento, la notificación y la verificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción con vistas al establecimiento de los parámetros de referencia
ex ante
.
3.   Sin perjuicio de los apartados 4 y 8 y no obstante lo dispuesto en el artículo 10
quater
, no se asignará ningún derecho de forma gratuita a los generadores de electricidad, a las instalaciones de captura de CO
, a las conducciones para el transporte de CO
ni a los emplazamientos de almacenamiento de CO
.
4.   Se asignarán derechos de emisión de forma gratuita a la calefacción urbana y a la cogeneración de alta eficiencia, respecto de la producción de calor o refrigeración, tal como se define en la Directiva 2004/8/CE, con objeto de satisfacer una demanda justificada desde el punto de vista económico. En cada uno de los años siguientes a 2013, la asignación total a ese tipo de instalaciones para la producción de calor se adaptará utilizando el factor lineal a que se refiere el artículo 9.
5.   La cantidad máxima anual de derechos de emisión que constituye la base para el cálculo de los derechos de emisión asignados a las instalaciones no cubiertas por el apartado 3 [y] que no sean nuevos entrantes no será superior a la suma de:
a)
la cantidad total anual a escala comunitaria determinada con arreglo al artículo 9, multiplicada por la cuota de emisiones de instalaciones no cubiertas por el apartado 3 de la media total de emisiones verificadas en el período 2005-2007 de instalaciones cubiertas por el régimen comunitario en el período 2008-2012, y
b)
la media total de emisiones verificadas de 2005 a 2007 de instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013 y que no estén cubiertas por el apartado 3, adaptada utilizando el factor lineal a que se refiere el artículo 9.
Si resulta necesario, se aplicará un factor de corrección uniforme intersectorial.
[...]
11.   A reserva del artículo 10
ter
, la cantidad de derechos de emisión asignados de forma gratuita de acuerdo con los apartados 4 a 7 del presente artículo en 2013 será el 80 % de la cantidad determinada de acuerdo con las medidas a que se refiere el apartado 1. A continuación, los derechos de emisión asignados de forma gratuita se reducirán cada año en la misma cantidad, hasta llegar en 2020 a una situación en la que se asigne un 30 % de derechos de forma gratuita, con el objetivo de que en 2027 no se asigne ningún derecho de emisión de forma gratuita.
[...]»
Decisión 2011/278
El considerando 8 de la Decisión 2011/278 está redactado en estos términos:
«Para la determinación de los valores de las referencias, la Comisión ha utilizado como punto de partida la media aritmética de los resultados, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones que constituyen el 10 % de las instalaciones más eficientes en 2007 y 2008 sobre las que se han recopilado datos. Además, de conformidad con el artículo 10
bis
, apartado 1, de la Directiva [2003/87], la Comisión ha analizado, en todos los sectores para los que se establece una referencia de producto en el anexo I, sobre la base de la información adicional recibida de varias fuentes, así como de un estudio específico que analiza las técnicas más eficientes y el potencial de reducción de emisiones a nivel europeo e internacional, si estos puntos de partida reflejan suficientemente las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura y el almacenamiento de CO
, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias. Los datos utilizados para determinar los valores de las referencias se han obtenido a partir de fuentes muy diversas, a fin de cubrir el mayor número posible de instalaciones productoras de productos referenciados en los años 2007 y 2008. En primer lugar, los datos relativos al rendimiento, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones incluidas en el [régimen para el comercio de derechos de emisión] que producen productos referenciados han sido recogidos por las asociaciones sectoriales europeas respectivas o en su nombre, sobre la base de normas definidas, contenidas en las reglas sectoriales. Como referencia para estas reglas, la Comisión proporcionó directrices sobre los criterios de verificación y calidad aplicables a los datos utilizados para fijar las referencias en el marco del [régimen para el comercio de derechos de emisión] de la UE. En segundo lugar, para complementar la recogida de datos efectuada por las diferentes asociaciones sectoriales europeas, la Comisión Europea encargó a diversos consultores que recogieran datos de las instalaciones no cubiertas por los datos del sector; asimismo, las autoridades competentes de los Estados miembros facilitaron datos y análisis.»
El considerando 11 de dicha Decisión indica:
«Cuando no había datos disponibles o los datos recogidos no se atenían a la metodología de determinación de las referencias, los valores correspondientes se obtuvieron sobre la base de la información sobre los niveles actuales de emisión y consumo y sobre las técnicas más eficaces, procedente principalmente de los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF), elaborados de conformidad con la Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [(
DO 2008, L 24, p. 8
)], para obtener los valores de referencia. En particular, ante la falta de datos relativos al tratamiento de los gases residuales, a las exportaciones de calor y a la producción de electricidad, los valores de las referencias de producto del coque y del metal caliente se obtuvieron a partir de cálculos de las emisiones directas e indirectas, basados en la información sobre los flujos de energía pertinentes indicados en los BREF correspondientes y en los factores de emisión por defecto establecidos en la Decisión 2007/589/CE de la Comisión, de 18 de julio de 2007, por la que se establecen directrices para el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero de conformidad con la Directiva [2003/87] (
DO 2007, L 229, p. 1
)]. [...]»
El considerando 12 de la misma Decisión establece:
«En los casos en que no fue posible obtener una referencia de producto pero se generan gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, estos derechos deben asignarse sobre la base de enfoques genéricos alternativos. Se ha establecido una jerarquía de tres enfoques alternativos a fin de maximizar las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de energía al menos en alguna parte de los procesos de producción en cuestión. La referencia de calor es aplicable a los procesos de consumo de calor cuando se utiliza un transmisor de calor medible. La referencia de combustible es aplicable cuando se consume calor no medible. [...]»
A tenor del considerando 18 de la Decisión 2011/278:
«A fin de evitar el falseamiento de la competencia y de velar por el correcto funcionamiento del mercado del carbono, los Estados miembros deben velar por que, al determinar la asignación de las instalaciones individuales, no se produzca una doble contabilización ni dobles asignaciones. [...]»
El considerando 32 de la citada Decisión enuncia:
«Asimismo, es conveniente que las referencias de producto tengan en cuenta la recuperación energética eficaz de gases residuales y las emisiones relativas a su uso. Con este fin, para la determinación de los valores de las referencias de los productos cuya producción genera gases residuales se ha tomado en consideración en gran medida el contenido de carbono de estos gases residuales. Cuando los gases residuales se exportan desde el proceso de producción fuera de los límites del sistema de la referencia de producto pertinente y se queman para la producción de calor fuera de los límites del sistema de un proceso referenciado, definido en el anexo I, conviene tener en cuenta las emisiones correspondientes asignando derechos de emisión adicionales sobre la base de la referencia de calor o de combustible. A la luz del principio general según el cual no deben asignarse derechos de emisión de forma gratuita a ningún tipo de producción de electricidad, para evitar el falseamiento de la competencia en los mercados de la electricidad suministrada a las instalaciones industriales y teniendo en cuenta el precio del carbono inherente de la electricidad, es conveniente que, cuando los gases residuales se exporten desde el proceso de producción fuera de los límites del sistema de la referencia de producto pertinente y se quemen para la producción de electricidad, no se asignen derechos de emisión adicionales más allá de la parte del contenido de carbono del gas residual que se haya tenido en cuenta en la referencia de producto pertinente.»
El artículo 3 de la Decisión 2011/278 dispone:
«A los efectos de la presente Decisión, se aplicarán las siguientes definiciones:
[...]
b)
“subinstalación con referencia de producto”: las entradas, salidas y emisiones correspondientes ligadas a la producción de un producto respecto al cual se ha fijado un parámetro de referencia en el anexo I;
c)
“subinstalación con referencia de calor”: las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción de calor medible —o a su importación desde una instalación u otra entidad incluida en el régimen de la Unión, o a ambas—:
—
consumido dentro de los límites de la instalación para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, o
—
exportado a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad;
d)
“subinstalación con referencia de combustible”: las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción, mediante combustión de combustible, de calor no medible consumido para la producción de productos, para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad, para calefacción o refrigeración a excepción del consumo para la producción de electricidad, incluida la combustión en antorcha por motivos de seguridad;
e)
“calor medible”: un flujo neto de calor transportado por tuberías o conductos identificables que utilizan un medio de transmisión de calor —en particular, vapor, aire caliente, agua, aceite, sales o metales líquidos—, para el que se ha instalado o podría instalarse un contador de energía térmica;
[...]
g)
“calor no medible”: todo calor distinto del calor medible;
h)
“subinstalación con emisiones de proceso”: las emisiones de gases de efecto invernadero enumeradas en el anexo I de la Directiva [2003/87], distintas de las de dióxido de carbono, que se producen fuera de los límites del sistema de una referencia de producto contemplada en el anexo I, o las emisiones de dióxido de carbono que se producen fuera de los límites del sistema de una referencia de producto contemplada en el anexo I, como resultado de alguna de las actividades y emisiones que figuran a continuación, derivadas de la combustión de carbono parcialmente oxidado producido como resultado de las siguientes actividades a los efectos de la producción de calor medible, calor no medible o electricidad, a condición de que se deduzcan las emisiones que habría generado la combustión de una cantidad de gas natural equivalente al contenido energético utilizable desde el punto de vista técnico del carbono parcialmente oxidado objeto de la combustión:
[...]
q)
“hogar privado”: una unidad residencial en la que las personas, de manera individual o colectiva, toman las medidas adecuadas para procurarse calor medible;
[...]»
El artículo 6 de la Decisión 2011/278 dispone:
«1.   A los efectos de la presente Decisión, los Estados miembros dividirán cada instalación que pueda optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva [2003/87] en una o varias de las subinstalaciones que figuran a continuación, según proceda:
a)
una subinstalación con referencia de producto;
b)
una subinstalación con referencia de calor;
c)
una subinstalación con referencia de combustible;
d)
una subinstalación con emisiones de proceso.
Las subinstalaciones se corresponderán en la medida de lo posible con las partes físicas de la instalación.
[...]
2.   La suma de las entradas, salidas y emisiones de cada subinstalación no excederá de las entradas, salidas y emisiones totales de la instalación.»
El artículo 7 de la citada Decisión establece:
«1.   Los Estados miembros recogerán de los titulares de las instalaciones existentes que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la [Directiva 2003/87], incluidas las que funcionen solo ocasionalmente —en particular, las instalaciones de reserva o de emergencia y las que funcionen con carácter estacional—, respecto a todos los años del período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o, cuando proceda, entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, durante los cuales la instalación haya estado en funcionamiento, toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV.
2.   Los Estados miembros recogerán los datos de cada subinstalación por separado. Cuando resulte necesario, podrán exigir al titular la presentación de datos adicionales.
[...]
7.   Los Estados miembros exigirán a los titulares de las instalaciones que faciliten datos completos y coherentes y que velen por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización. Los Estados miembros velarán, en particular, por que los titulares actúen con la diligencia debida y faciliten datos de la mayor exactitud posible, de manera que pueda tenerse una certeza razonable en cuanto a la integridad de los datos.
[...]»
El artículo 10 de la Decisión 2011/278, con el epígrafe «Asignación a las instalaciones», dispone:
«1.   Sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7, los Estados miembros calcularán, para cada año, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente en su territorio a cada instalación existente a partir de 2013 de conformidad con los apartados 2 a 8.
2.   A los efectos de este cálculo, los Estados miembros determinarán, en primer lugar, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada subinstalación por separado del modo siguiente:
a)
respecto a cada subinstalación con referencia de producto, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia del producto en cuestión indicado en el anexo I, multiplicado por el correspondiente nivel histórico de actividad en relación con el producto;
b)
respecto a:
i)
la subinstalación con referencia de calor, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia de calor aplicable al calor medible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel histórico de actividad en relación con el calor aplicable al consumo de calor medible;
ii)
la subinstalación con referencia de combustible, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al valor de la referencia de combustible indicado en el anexo I, multiplicado por el nivel histórico de actividad en relación con el combustible aplicable al combustible consumido;
iii)
la subinstalación con emisiones de proceso, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en un año dado corresponderá al nivel histórico de actividad en relación con el proceso multiplicado por 0,9700.
3.   En la medida en que se exporte calor medible a hogares privados y la cantidad anual preliminar de derechos de emisión, determinada de conformidad con el apartado 2, letra b), inciso i), para 2013 sea inferior a la mediana de las emisiones anuales históricas relacionadas con la producción de calor medible exportado a hogares privados por dicha subinstalación en el período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión para 2013 se ajustará en función de la diferencia. Cada año del período comprendido entre 2014 y 2020, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión, determinada de conformidad con el apartado 2, letra b), inciso i), se ajustará, en la medida en que la cantidad anual preliminar de derechos de emisión correspondiente al año considerado sea inferior a un porcentaje de la mediana citada de las emisiones anuales históricas. Este porcentaje será del 90 % en 2014 y se reducirá 10 puntos porcentuales cada año subsiguiente.
[...]
7.   La cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación corresponderá a la suma de las cantidades preliminares anuales de derechos de emisión asignados gratuitamente a todas las subinstalaciones calculadas de conformidad con los apartados 2, 3, 4, 5 y 6.
[...]
8.   Al determinar la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación, los Estados miembros velarán por que las emisiones no se contabilicen por duplicado y por que el resultado de la asignación no sea negativo. En particular, cuando una instalación importe un producto intermedio sujeto a una referencia de producto con arreglo a la definición de los respectivos límites del sistema fijada en el anexo I, las emisiones no se contabilizarán por duplicado al determinar la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a las dos instalaciones concernidas.
9.   La cantidad anual total final de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación existente, a excepción de las instalaciones a que se refiere el artículo 10
bis
, apartado 3, de la Directiva [2003/87], será la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación, determinada con arreglo al apartado 7, multiplicada por el factor de corrección intersectorial determinado con arreglo al artículo 15, apartado 3.
En lo que respecta a las instalaciones mencionadas en el artículo 10
bis
, apartado 3, de la Directiva [2003/87] que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, la cantidad anual total final de derechos de emisión asignados gratuitamente corresponderá a la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación, determinada de conformidad con el apartado 7, y ajustada anualmente por el factor lineal contemplado en el artículo 10
bis
, apartado 4, de la Directiva [2003/87], utilizando como referencia la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en 2013 a la instalación de que se trate.»
El artículo 15 de la Decisión 2011/278 dispone:
«1.   De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2003/87], los Estados miembros presentarán a la Comisión, a más tardar el 30 de septiembre de 2011, una lista de las instalaciones a las que se aplique la Directiva [2003/87] en su territorio, incluidas las instalaciones identificadas con arreglo al artículo 5, utilizando un modelo electrónico facilitado por la Comisión.
[...]
3.   Una vez recibida la lista a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, la Comisión evaluará la inclusión de cada instalación en la misma y las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente.
Tras la notificación, por parte de todos los Estados miembros, de las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente para el período comprendido entre 2013 y 2020, la Comisión determinará el [factor de corrección]. [Dicho factor] se determinará comparando la suma de las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a las instalaciones que no son generadoras de electricidad cada año del período comprendido entre 2013 y 2020, sin la aplicación de los factores contemplados en el anexo VI, con la cantidad anual de derechos de emisión calculada de conformidad con el artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva [2003/87] para las instalaciones que no son generadoras de electricidad ni nuevos entrantes, teniendo en cuenta la parte pertinente de la cantidad total anual para la Unión en su conjunto, determinada con arreglo al artículo 9 de dicha Directiva, y la cantidad correspondiente de emisiones incluidas en el régimen de la Unión únicamente a partir de 2013.
4.   Si la Comisión no deniega la inscripción de una instalación en la citada lista, incluidas las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a dicha instalación, el Estado miembro en cuestión procederá a determinar la cantidad anual final de derechos de emisión asignados gratuitamente para cada año del período 2013-2020 de conformidad con el artículo 10, apartado 9, de la presente Decisión.
[...]»
El anexo I de la Decisión 2011/278, con el título «Referencias de producto», establece, en su número 1, con el epígrafe «Definición de referencias de producto y límites del sistema sin tener en cuenta la intercambiabilidad de combustible y electricidad»:
«Referencia de productoDefinición de los productos cubiertosDefinición de los procesos y emisiones cubiertos (límites del sistema)[...]Valor de la referencia (derechos de emisión/t)Coque[...][...][...]0,286[...][...][...][...][...]Metal caliente[...][...][...]1,328[...][...][...][...][...]
[...]»
El anexo IV de dicha Decisión, con el título «Parámetros para la recogida de datos de referencia de las instalaciones existentes», dispone:
«A efectos de la recogida de datos de referencia a que se refiere el artículo 7, apartado 1, los Estados miembros exigirán al titular que presente al menos los datos siguientes a nivel de instalación y subinstalación respecto a todos los años civiles del período de referencia elegido de acuerdo con el artículo 9, apartado 1 (2005-2008 o 2009-2010). De acuerdo con el artículo 7, apartado 2, los Estados miembros podrán exigir la presentación de datos adicionales, en caso necesario.
Parámetro[...][...][...]Emisiones totales de gases de efecto invernadero[...][...][...]Calor medible exportado[...][...][...]»
Reglamento (UE) n.° 601/2012
El Reglamento (UE) n.° 601/2012 de la Comisión, de 21 de junio de 2012, sobre el seguimiento y la notificación de las emisiones de gases de efecto invernadero en aplicación de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (
DO 2012, L 181, p. 30
), establece en su anexo IV, punto 1, letra A):
«[...]
Las emisiones de motores de combustión interna con fines de transporte no serán objeto de seguimiento ni de notificación. [...] El titular tampoco deberá asignar las emisiones asociadas con la producción de calor o electricidad transferida desde otras instalaciones a la instalación importadora.
[...]»
Decisión 2013/448
El artículo 4 de la Decisión 2013/448 prevé:
«El [factor de corrección] contemplado en el artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva [2003/87] y determinado de acuerdo con el artículo 15, apartado 3, de la Decisión [2011/278] se indica en el anexo II de la presente Decisión.»
El anexo II de la Decisión 2013/448 dispone:
«Año
Factor de corrección intersectorial
94,272151 %
92,634731 %
90,978052 %
89,304105 %
87,612124 %
85,903685 %
84,173950 %
82,438204 %»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante decisión de 21 de noviembre de 2013, la Agencia de Protección del Medioambiente estableció la cantidad definitiva de los derechos de emisión que debían asignarse de modo gratuito en el período de comercio comprendido entre 2013 y 2020. Ocho titulares de instalaciones que producen gases de efecto invernadero, a saber, Borealis AB, Kubikenborg Aluminium AB, Yara AB, SSAB EMEA AB, Lulekraft AB, Värmevärden i Nynäshamn AB, Cementa AB y Höganäs Sweden AB, interpusieron sendos recursos de anulación contra esta decisión.
En apoyo de sus recursos, esos titulares invocan, por una parte, varios motivos basados en los errores de Derecho en los que, en su opinión, incurren las Decisiones 2011/278 y 2013/448.
Consideran, en particular, que el factor de corrección determinado sobre la base del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278 y fijado en el artículo 4 y en el anexo II de la Decisión 2013/448 es contrario a las exigencias que se derivan del artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva 2003/87. En consecuencia, alegan que la decisión de 21 de noviembre de 2013 es inválida por haber sido adoptada con arreglo a dicho factor de corrección.
Además, indican que, en el anexo I de la Decisión 2011/278, la Comisión estableció el valor de la referencia de producto para el metal caliente incumpliendo los límites previstos en el artículo 10
bis
, apartado 2, de la Directiva 2003/87. Alegan que, según esta última disposición, el punto de partida para determinar las referencias debería ser el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un sector. Estiman que, al aplicar esa norma, la Comisión sobreestimó el rendimiento de las instalaciones que producen metal caliente. También consideran que, del mismo modo, mientras que la Comisión ha tenido en cuenta el hecho de que los gases residuales emitidos durante la producción de metal caliente pueden ser utilizados como sustitutivo de combustible, el ajuste que permite tomar en consideración la diferencia de contenido energético entre dichos gases y el gas natural es demasiado elevado. Finalmente, concluyen que, puesto que las referencias son determinantes para la asignación de los derechos de emisión gratuitos, los errores alegados afectan a la validez de la decisión de 21 de noviembre de 2013.
Por otra parte, los demandantes en el asunto principal consideran que esta última decisión es ella misma contraria a varias disposiciones de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278.
De este modo, alegan que, al no haber tenido en cuenta la Agencia de Protección del Medioambiente, al asignar los derechos de emisión por las emisiones resultantes de la producción de calor entregado a los hogares privados a través de la red de calefacción urbana, las emisiones reales derivadas de la combustión de los gases residuales en la medida en que éstas superan la referencia de calor, la decisión de 21 de noviembre de 2013 infringe el artículo 10, apartado 2, letra b), y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278. En cambio, la Agencia de Protección del Medioambiente estima que no puede asignar más derechos de emisión que los previstos por esa referencia. Además, según dicha Agencia, las emisiones derivadas de la combustión de gases residuales se tuvieron en cuenta al determinar los valores de las referencias para el metal caliente y el coque en la medida en que esos valores eran superiores a los de la referencia para los combustibles.
Por otro lado, los demandantes en el litigio principal sostienen que la decisión de 21 de noviembre de 2013 es inválida por no ser conforme con las normas de asignación de los derechos de emisión gratuitos por la producción y el consumo de calor.
Por una parte, alegan que la negativa de la Agencia de Protección del Medioambiente a asignar derechos de emisión gratuitos cuando una subinstalación consume el calor producido en otra subinstalación a la que se aplica una referencia de combustible es contraria a uno de los objetivos del artículo 10
bis
, apartado 1, de la Directiva 2003/87. Aducen que, mediante dicha disposición, se pretende fomentar el recurso a técnicas eficaces y mejorar el rendimiento energético procediendo a la recuperación eficaz de energía a partir de gases residuales. La Agencia de Protección del Medioambiente considera que su negativa está justificada por la obligación de evitar dobles asignaciones. En su opinión, las emisiones procedentes de una subinstalación que quema combustibles no pueden tomarse en consideración una segunda vez en el momento de la recuperación del calor por otra subinstalación con referencia de calor.
Por otra parte, los demandantes en el litigio principal estiman que la decisión de 21 de noviembre de 2013 es igualmente inválida porque incumple la norma según la cual, en el supuesto de exportación de calor hacia un distribuidor de calor que entrega ésta, a través de su red, a varias empresas, los derechos de emisión gratuitos deben asignarse al productor de calor y no al consumidor. La Agencia de Protección del Medioambiente no impugna este principio, pero considera que, en el caso específico controvertido en el litigio principal, el titular de la red no es un distribuidor de calor puesto que utiliza él mismo la mayor parte del calor en una de sus instalaciones y no puede ser calificado por tanto de mero intermediario.
En estas circunstancias, el Nacka Tingsrätt — Mark- och miljödomstolen (Tribunal de Primera Instancia en materia de suelo y medio ambiente de Nacka, Suecia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Al calcular el factor de corrección para la industria, ¿es compatible con el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 incluir todas las emisiones que se generan en la combustión de gases residuales para la producción de electricidad en el lote de subasta y no en la cantidad máxima para la industria, a pesar de que las emisiones generadas por los gases residuales dan derecho a una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
, apartado 1, de dicha Directiva?
2)
Al calcular el factor de corrección para la industria, ¿es compatible con el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 incluir en el lote de subasta y no en la cantidad máxima para la industria todas las emisiones generadas en la producción de calor en instalaciones de cogeneración para su posterior entrega a instalaciones [del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión], a pesar de que las emisiones generadas en la producción de calor dan derecho a una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
, apartado 4, de dicha Directiva?
3)
En caso de respuesta negativa a la primera o a la segunda cuestión, ¿es correcto el cálculo de la cuota correspondiente a la industria (34,78 %) dentro del total de las emisiones en el período de referencia?
4)
La Decisión 2013/448, ¿es inválida y contraria al artículo 10
bis
, apartado 5, párrafo [segundo], de la Directiva 2003/87 porque el cálculo de la cantidad máxima para la industria por parte de la Comisión supone que deba aplicarse un factor de corrección en todo caso, y no solamente «si resulta necesario»?
5)
¿Se ha determinado la referencia de producto para el metal caliente de conformidad con el artículo 10
bis
, apartado 2, de la Directiva 2003/87, habida cuenta de que el punto de partida a la hora de definir los principios conforme a los cuales se establecerán los parámetros de referencia
ex ante
será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces en el sector relevante?
6)
Al proceder a la asignación gratuita de derechos de emisión por la entrega de calor a los hogares privados, ¿es compatible con el artículo 10
bis
, apartado 4, de la Directiva 2003/87 no asignar derechos de emisión gratuitos por el calor que se exporta a los hogares privados?
7)
En el contexto de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, ¿es compatible con el anexo IV de la Decisión 2011/278, como ha hecho la Agencia de Protección del Medioambiente, no comunicar todas las emisiones de gases de efecto invernadero en relación con la producción de calor que se exporta a los hogares privados?
8)
Al proceder a la asignación gratuita de derechos de emisión por la entrega de calor a los hogares privados, ¿es compatible con el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 y con el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 no asignar derechos de emisión gratuitos adicionales por las emisiones procedentes de combustibles fósiles que superan la asignación de derechos de emisión por el calor que se entrega a los hogares privados?
9)
En el contexto de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, ¿es compatible con el anexo IV de la Decisión 2011/278, como ha hecho la Agencia de Protección del Medioambiente, ajustar las cifras indicadas en la solicitud de modo que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la combustión de gases residuales se equiparen con las derivadas de la combustión de gas natural?
10)
¿Implica el artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278 que un operador no pueda obtener una asignación gratuita de derechos de emisión por el consumo de calor, en una subinstalación con referencia de calor, que ha sido producido en una subinstalación con referencia de combustible?
11)
En caso de respuesta afirmativa a la décima cuestión, ¿es el artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278 contrario al artículo 10
bis
, apartado 1, de la Directiva 2003/87?
12)
Al proceder a la asignación gratuita de derechos de emisión por el consumo de calor, ¿es compatible con la Directiva 2003/87 y con los documentos de directrices n.
o
2 y n.
o
6 tomar en consideración, al realizar la apreciación, de qué fuente de calor procede el calor consumido?
13)
La Decisión de la Comisión 2013/448, ¿es inválida y contraria al artículo 290 TFUE y al artículo 10
bis
, apartados 1 y 5, de la Directiva 2003/87, habida cuenta de que modifica el método de cálculo del artículo 10
bis
, apartado 5, párrafo [primero], [inicio y] letras a) y b), de dicha Directiva al excluir de la base de cálculo las emisiones que se generan en relación con la combustión de gases residuales y la cogeneración, a pesar de que la asignación gratuita de derechos de emisión por este concepto está autorizada de conformidad con el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278?
14)
¿Debe considerarse que el calor medible en forma de vapor procedente de una instalación [del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión] que se entrega a una red de vapor a la que se encuentran conectados varios consumidores de vapor, entre los cuales se encuentra por lo menos una instalación no incluida en el [régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión], constituye una subinstalación con referencia de calor con arreglo al artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278?
15)
¿Incide en la respuesta que deba darse a la cuestión decimocuarta:
a)
el hecho de que la red de vapor sea propiedad del mayor consumidor de vapor dentro de la red y que este consumidor sea una instalación [del régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión],
b)
la parte dentro de las entregas totales de calor a la red de vapor que es utilizada por el mayor consumidor,
c)
el número de proveedores y consumidores de vapor que haya dentro de la red de vapor,
d)
el hecho de que exista incertidumbre en cuanto a quién ha producido el calor medible que utiliza cada consumidor de vapor, y
e)
el hecho de que el reparto del consumo de vapor dentro de la red pueda llegar a modificarse de modo que se integren en ella más consumidores de vapor que sean instalaciones no incluidas en el [régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión] o que aumente el consumo de las instalaciones no incluidas en el [régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión] ya existentes?
16)
Si la respuesta a la cuestión decimocuarta depende de las circunstancias del caso concreto, ¿qué circunstancias son entonces relevantes?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la validez del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278
Sobre las cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera, el tribunal remitente solicita, en esencia, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la validez de la Decisión 2013/448 en la medida en que, al determinar el factor de corrección, las emisiones de gases residuales que se utilizan para producir electricidad y las emisiones debidas a la producción de calor mediante cogeneración no fueron incluidas en la cantidad anual máxima de derechos de emisión a que se refiere el artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva 2003/87 (en lo sucesivo, «cantidad anual máxima de derechos de emisión»).
Con carácter preliminar, debe recordarse que, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este Tribunal de Justicia proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. En este contexto, el Tribunal de Justicia podrá, en su caso, reformular las cuestiones que se le hayan planteado. Asimismo, el Tribunal de Justicia podrá tomar en consideración normas del Derecho de la Unión a las que el juez nacional no se haya referido en el enunciado de su cuestión (sentencia de 11 de febrero de 2015, Marktgemeinde Straßwalchen y otros,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, apartado
).
A este respecto, procede señalar que, como se desprende el artículo 3, letra u), de la Directiva 2003/87, una instalación que produce electricidad para venderla a terceros y en la que no se realiza ninguna actividad del anexo I de dicha Directiva, con excepción de la de combustión de combustibles, debe calificarse de generador de electricidad.
Puesto que los gases residuales fueron quemados por generadores de electricidad, las emisiones correspondientes no se tuvieron en cuenta al establecer la cantidad anual máxima de derechos de emisión (véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
Del mismo modo, conforme al artículo 10
bis
, apartados 3 y 5, de la Directiva 2003/87, las emisiones generadas por la producción de calor mediante cogeneración no se tuvieron en cuenta a la hora de establecer la cantidad anual máxima de derechos de emisión en la medida en que procedían de generadores de electricidad (véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
El artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278, adoptado para ejecutar el 10
bis
, apartado 5, de la Directiva 2003/87, no permite que se tengan en cuenta las emisiones de los generadores de electricidad al fijar la cantidad anual máxima de derechos de emisión (véase, a este respecto, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
En consecuencia, mediante sus cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera, el tribunal remitente solicita al Tribunal de Justicia, en esencia, que dilucide si el artículo 15, apartado 3, de la mencionada Decisión es válido en la medida en que excluye la toma en consideración de las emisiones de los generadores de electricidad a la hora de establecer la cantidad anual máxima de derechos de emisión.
Pues bien, en su sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), el Tribunal de Justicia hubo de pronunciarse sobre una cuestión que era esencialmente idéntica, y la respuesta dada en dicha sentencia puede trasladarse plenamente al presente asunto.
En la citada sentencia, el Tribunal de Justicia resolvió que, al no permitir que se tengan en cuenta las emisiones de los generadores de electricidad a la hora de fijar la cantidad anual máxima de derechos de emisión, el artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278 es compatible con el tenor del artículo 10
bis
, apartado 5, de la Directiva 2003/87, interpretado en relación con el apartado 3 de ese mismo artículo (véase la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
Esta interpretación es asimismo conforme con la sistemática de la Directiva 2003/87 y con los objetivos que ésta persigue (sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
En estas circunstancias, por las mismas razones que las expuestas en los apartados 62 a 83 de la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), el examen de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera, no procede responder a la tercera cuestión prejudicial.
Sobre la validez del anexo I de la Decisión 2011/278
Sobre la quinta cuestión prejudicial
Mediante su quinta cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita, en esencia, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la validez del anexo I de la Decisión 2011/278, habida cuenta de que se alega que la referencia de producto para el metal caliente se estableció incumpliendo las exigencias derivadas del artículo 10
bis
, apartado 2, de la Directiva 2003/87.
SSAB EMEA AB y Lulekraft AB consideran que de dicha disposición se desprende que los parámetros de referencia deben establecerse sobre la base de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces del sector al que se refiera el parámetro de referencia. Alegan que, al aplicar esta norma, la Comisión sobreestimó los resultados de las instalaciones que producen metal caliente. Añaden que, aunque el parámetro de referencia de que se trata refleja el hecho de que los gases residuales emitidos en la producción de metal caliente pueden ser un sustitutivo de combustible, el ajuste practicado para tomar en consideración la diferencia de contenido energético entre esos gases y el gas natural es demasiado elevado.
A este respecto, procede señalar que la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para determinar los parámetros de referencia por sector o subsector con arreglo al artículo 10
bis
, apartado 2, de la Directiva 2003/87. En efecto, este ejercicio exige de su parte, en particular, tomar decisiones y realizar apreciaciones técnicas y económicas complejas. Sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito puede afectar a la legalidad de tal medida (véase, por analogía, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, apartado
).
Del considerando 8 de la Decisión 2011/278 se desprende que la Comisión utilizó como punto de partida para establecer los valores de las referencias la media aritmética de los resultados, en términos de emisiones de gases de efecto invernadero, de las instalaciones que constituyeron el 10 % de las instalaciones más eficientes en 2007 y 2008 sobre las que se habían recopilado datos. Comprobó que dicho punto de partida reflejaba suficientemente las técnicas más eficaces, los productos de sustitución, los procedimientos alternativos de producción, la cogeneración de alta eficiencia, la recuperación energética eficaz de gases residuales, la utilización de biomasa y la captura y el almacenamiento de dióxido de carbono, siempre que se disponga de las instalaciones necesarias. A continuación, la Comisión completó estos datos recurriendo, en particular, a los datos recogidos por diversas asociaciones sectoriales europeas o en su nombre, sobre la base de normas definidas contenidas en las reglas sectoriales. Como referencia para estas reglas, la Comisión proporcionó directrices sobre los criterios de verificación y calidad.
Por otra parte, del considerando 11 de la Decisión 2011/278 se deriva que, cuando no había datos disponibles o los datos recogidos no se atenían a la metodología de determinación de las referencias, los valores correspondientes se obtuvieron sobre la base de la información sobre los niveles actuales de emisión y consumo y sobre las técnicas más eficaces, procedente principalmente de los documentos de referencia sobre las mejores técnicas disponibles (BREF), elaborados de conformidad con la Directiva 2008/1. En particular, ante la falta de datos relativos al tratamiento de los gases residuales, a las exportaciones de calor y a la producción de electricidad, los valores de las referencias de producto del coque y del metal caliente se obtuvieron a partir de cálculos de las emisiones directas e indirectas, basados en la información sobre los flujos de energía pertinentes indicados en los BREF correspondientes y en los factores de emisión por defecto establecidos en la Decisión 2007/589.
En cuanto a los gases residuales generados en la producción de metal caliente, del considerado 32 de la Decisión 2011/278 se desprende que las referencias de productos tienen en cuenta la recuperación energética eficaz de gases residuales y las emisiones relativas a su uso. Con este fin, para la determinación de los valores de las referencias de los productos cuya producción genera gases residuales se ha tomado en consideración en gran medida el contenido de carbono de estos gases residuales.
En esas circunstancias, la Comisión no ha sobrepasado los límites de su facultad de apreciación al determinar las referencias con arreglo al artículo 10
bis
, apartado 2, de la Directiva 2003/87.
Del conjunto de las anteriores consideraciones se desprende que el examen de la quinta cuestión prejudicial no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del anexo I de la Decisión 2011/278.
Sobre la validez de la Decisión 2013/448
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
Mediante su cuarta cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita, en esencia, que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la validez del artículo 4 y del anexo II de la Decisión 2013/448, que fijan el factor de corrección.
A este respecto, procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que, al no haber fijado la Comisión la cantidad anual máxima de derechos de emisión de conformidad con lo exigido por el artículo 10
bis
, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87, el factor de corrección determinado en el artículo 4 y en el anexo II de la Decisión 2013/448 también es contrario a dicha disposición (sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
En estas circunstancias, procede responder a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448, que fijan el factor de corrección, son inválidos (sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la presente sentencia
Del apartado 111 de la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), resulta que el Tribunal de Justicia ha limitado en el tiempo los efectos de la declaración de invalidez del artículo 4 y del anexo II de la Decisión 2013/448 de modo que, por una parte, dicha declaración únicamente surtirá efectos tras un plazo de diez meses a partir de la fecha en que se dictó dicha sentencia, con el fin de que la Comisión pueda adoptar las medidas necesarias, y, por otra parte, no podrán impugnarse las medidas que hasta que termine dicho plazo se hayan adoptado de conformidad con las disposiciones que han sido declaradas inválidas.
Sobre la interpretación de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278
Sobre la sexta cuestión prejudicial
Mediante su sexta cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita que se dilucide si el artículo 10
bis
, apartado 4, de la Directiva 2003/87 debe interpretarse en el sentido de que permite que no se asignen derechos de emisión gratuitos por el calor exportado hacia los hogares privados.
Como se ha recordado en el apartado 32 de la presente sentencia, en el marco del procedimiento de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia establecido por el artículo 267 TFUE, corresponde a este Tribunal de Justicia proporcionar al órgano jurisdiccional nacional una respuesta útil que le permita dirimir el litigio del que conoce. En este contexto, el Tribunal de Justicia podrá, en su caso, reformular las cuestiones que se le han planteado.
De la resolución de remisión se desprende que la sexta cuestión prejudicial se refiere a la situación de una empresa que, mediante la combustión de combustibles, calienta desbastes de acero para la fabricación de chapa mediante laminado. El calor que se puede recuperar en el marco de este proceso es transferido a otras dos subinstalaciones de la empresa con referencia de calor. Una de ellas exporta ese calor a una red de calefacción urbana.
También se deduce de la referida resolución que, para evitar que, al asignar los derechos de emisión gratuitos, las emisiones generadas por la combustión de combustibles sean tomadas en consideración una segunda vez en concepto del calor consumido o exportado, la Agencia de Protección del Medioambiente ha deducido este calor del nivel de actividad histórica de las subinstalaciones con referencia de calor.
En este contexto, mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente desea saber, en esencia, si el artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87 y el artículo 10, apartados 1 a 3 y 8, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que, para evitar una doble asignación, permiten que no se asignen derechos de emisión a una subinstalación con referencia de calor cuando ésta exporta, hacia hogares privados, el calor que ha recuperado de una subinstalación con referencia de combustible.
A este respecto, debe señalarse que el artículo 10
bis
, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2003/87 prevé que la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión. Del apartado 2 de ese mismo artículo se deriva que la Comisión determinará en ese marco los parámetros de referencia por sector o subsector.
Como se desprende del artículo 10, apartados 1 y 2, de la Decisión 2011/278, los Estados miembros calculan la cantidad anual preliminar de derechos de emisión gratuitos que deben asignarse multiplicando esas referencias por el nivel de actividad histórica de cada subinstalación. A estos efectos, deben distinguir, conforme al artículo 6 de la citada Decisión, las subinstalaciones en función de su actividad, para poder determinar si procede aplicar una referencia de producto, una referencia de calor o una referencia de combustible, o bien un factor específico para las instalaciones con emisiones de proceso.
Sobre este extremo, debe indicarse que las definiciones de las subinstalaciones con referencia de producto, con referencia de calor, con referencia de combustible y con emisiones de proceso se excluyen mutuamente, como se deriva del artículo 3, letras b) a d) y h), de la Decisión 2011/278.
En efecto, el artículo 3, letra b), de esa misma Decisión prevé que una subinstalación con referencia de producto sólo incluye las entradas, salidas y emisiones correspondientes ligadas a la producción de un producto respecto al cual se ha fijado un parámetro de referencia en el anexo I.
El artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278 define las subinstalaciones con referencia de calor como las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción de calor medible o a su importación desde una instalación u otra entidad incluida en el régimen de la Unión. Este calor debe ser consumido para la fabricación de productos o exportado a otra instalación u entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad.
En cuanto a las subinstalaciones con referencia de combustible, el artículo 3, letra d), de la Decisión 2011/278 las define como las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción, mediante combustión de combustibles, de calor no medible consumido, en particular, para la producción de productos o para la producción de energía mecánica distinta de la utilizada para la producción de electricidad.
Por lo que se refiere a la calificación de «subinstalaciones con emisiones de proceso», sólo la generación de ciertos tipos de emisiones específicas mencionadas en el artículo 3, letra h), incisos i) a vi), de la misma Decisión permite proceder a dicha calificación.
A tenor del considerando 12 de la Decisión 2011/278, en los casos en que no fue posible obtener una referencia de producto pero se generan gases de efecto invernadero que podrían optar a la asignación gratuita de derechos de emisión, estos derechos deben asignarse sobre la base de enfoques genéricos alternativos. A estos efectos, se ha establecido una jerarquía de tres enfoques alternativos a fin de maximizar las reducciones de emisiones de gases de efecto invernadero y el ahorro de energía al menos en alguna parte de los procesos de producción en cuestión.
A la luz de estas explicaciones, de la interpretación conjunta de las definiciones dadas en el artículo 3, letras b) a d) y h), de dicha Decisión se deduce que solamente en el caso de que no pueda aplicarse una referencia de producto a una subinstalación habrá de procederse a la asignación de derechos de emisión gratuitos sobre la base de una de las otras tres opciones, es decir, la referencia de calor, la referencia de combustible o las emisiones de proceso.
También se deriva de esas mismas disposiciones que la combustión de un combustible no puede dar lugar a la aplicación de varias referencias distintas, puesto que una única actividad sólo puede estar comprendida en una de las categorías de subinstalaciones previstas en el artículo 3, letras b) a d) y h), de la Decisión 2011/278, habida cuenta de que esas categorías, como se ha recordado en el apartado 62 de la presente sentencia, se excluyen mutuamente. Cualquier otro planteamiento sería contrario a la prohibición, establecida en diversas disposiciones de dicha Decisión, de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de derechos de emisión.
En efecto, en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2011/278, la suma de las entradas, salidas y emisiones de cada subinstalación no excederá de las entradas, salidas y emisiones totales de la instalación. Además, el artículo 7, apartado 7, párrafo primero, de dicha Decisión establece que los titulares de las instalaciones que produzcan gases de efecto invernadero están obligados, al comunicar los datos de referencia, a velar «por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización». A esta obligación de los titulares le corresponde la obligación de los Estados miembros, prevista en el artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278, de velar «por que las emisiones no se contabilicen por duplicado».
Por tanto, en la medida en que el calor importado por una subinstalación con referencia de calor proceda de una subinstalación con referencia de combustible, debe evitarse que las emisiones efectivamente ligadas a la producción de ese calor sean tomadas en consideración dos veces a la hora de asignar los derechos de emisión gratuitos. La aplicación de la referencia de combustible a la producción de calor y de la referencia de calor por el consumo de ese mismo calor daría lugar a una doble contabilización, a la que se oponen las disposiciones enumeradas en el anterior apartado de la presente sentencia.
Esta interpretación de la Decisión 2011/278 se ve corroborada por las normas sobre seguimiento específicas para las emisiones ligadas a los procesos de combustión establecidas en el anexo IV, punto 1, letra A), del Reglamento n.
o
601/2012, del que se desprende, en particular, que «el titular tampoco deberá asignar las emisiones asociadas con la producción de calor o electricidad transferida desde otras instalaciones a la instalación importadora».
Esta interpretación también es conforme con el objetivo principal de la Directiva 2003/87, a saber, la protección del medioambiente mediante la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (véase la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
), y con el objetivo enunciado en el considerando 18 de la Decisión 2011/278, que obliga a los Estados miembros a velar por que no se produzca una doble contabilización ni dobles asignaciones a fin de evitar el falseamiento de la competencia y de garantizar el correcto funcionamiento del mercado del carbono.
Además, el artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87 no contiene ningún indicio que permita llegar a la conclusión de que esta disposición se opone a la norma de prohibición de doble contabilización de las emisiones. En particular, el hecho de que el apartado 4 de dicho artículo prevea la asignación de derechos de emisión gratuitos por las emisiones vinculadas a la producción de calor para la calefacción urbana no permite desvirtuar esta afirmación. En efecto, dicho apartado no determina la cantidad de derechos de emisión que deben asignarse ni exige tampoco que las emisiones ya cubiertas en el marco de otra subinstalación den lugar a una doble asignación por el calor exportado.
Dicha afirmación tampoco puede verse desvirtuada por las explicaciones facilitadas en el documento titulado «Guidance Document n
o
6 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 Cross-Boundary Heat Flows» que la Comisión ha publicado en su sitio Internet. En efecto, según se indica expresamente en dicho documento, éste no es jurídicamente vinculante y no refleja la posición oficial de la Comisión, Además, si bien es cierto, como expone el citado documento, que ni la Directiva 2003/87 ni la Decisión 2011/278 establecen normas distintas para la asignación de derechos de emisión gratuitos por el consumo de calor en función de la fuente de dicho calor, de ello no se deriva, sin embargo, que se autorice una doble asignación de derechos de emisión por la producción y por el consumo de calor.
En cuanto a la norma prevista en el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278, ésta tiene como finalidad el ajuste de la asignación de derechos de emisión respecto al calor medible exportado a los hogares privados cuando la cantidad de derechos de emisión determinada sobre la base de la referencia de calor sea inferior a la mediana de las emisiones históricas relacionadas con la producción de dicho calor.
Dicho esto, la mediana de las emisiones históricas relacionadas con la producción de calor sólo puede incluir las emisiones tomadas en consideración al aplicar la referencia de calor a las actividades históricas de la subinstalación de que se trate, lo que excluye que pueden tenerse en cuenta, en ese marco, las emisiones relacionadas con las actividades históricas de una subinstalación con referencia de combustible.
Esta interpretación del artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 resulta de la prohibición de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de derechos de emisión, que se opone, como se deriva de los apartados 70 y 71 de la presente sentencia, a que las emisiones relacionadas con la producción de calor se tomen en consideración dos veces, a saber, en el momento de la asignación de los derechos de emisión gratuitos, por una parte, a la instalación que produce dicho calor y, por otra parte, a la instalación que lo consume o lo exporta. Así, cuando el calor exportado por una subinstalación con referencia de combustible no forme parte de la actividad histórica de la subinstalación con referencia de calor, la mediana de las emisiones históricas de esta última subinstalación no podrá determinarse a partir de las emisiones ligadas a la producción de dicho calor.
Habida cuenta de las consideraciones que figuran en los apartados 71 y 76 a 78 de la presente sentencia, debe declararse que no cabe excluir que la aplicación de la prohibición de doble contabilización de las emisiones pueda llevar a la autoridad nacional competente para la asignación de los derechos de emisión a no asignar derechos de emisión por el calor exportado hacia los hogares privados.
A la vista de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la sexta cuestión prejudicial que el artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87 y el artículo 10, apartados 1 a 3 y 8, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten, a los efectos de evitar una doble asignación, que no se asignen derechos de emisión a una subinstalación con referencia de calor cuando ésta exporte hacia los hogares privados el calor que haya recuperado de una subinstalación con referencia de combustible.
Sobre la décima cuestión prejudicial
Mediante su décima cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la asignación de derechos de emisión gratuitos a un operador por el consumo, en una subinstalación con referencia de calor, del calor producido en una subinstalación con referencia de combustible.
Como ya se ha expresado en el apartado 70 de la presente sentencia, el artículo 10, apartado 8, de la citada Decisión dispone que los Estados miembros deben velar por que «las emisiones no se contabilicen por duplicado».
A este respecto, del apartado 71 de la presente sentencia se desprende que, en la medida en que el calor importado por una instalación con referencia de calor proceda de una subinstalación con referencia de combustible, debe evitarse que las emisiones efectivamente ligadas a la producción de ese calor sean tomadas en consideración dos veces a la hora de asignar los derechos de misión gratuitos. La aplicación de la referencia de combustible a la producción de calor y de la referencia de calor por el consumo de ese mismo calor daría lugar a una doble contabilización prohibida.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la décima cuestión prejudicial que el artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la asignación de derechos de emisión gratuitos a un operador por el consumo, en una subinstalación con referencia de calor, del calor tomado en consideración en el contexto de una subinstalación con referencia de combustible.
Sobre las cuestiones prejudiciales undécima y duodécima
Vista la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales sexta y décima, no procede responder a las cuestiones prejudiciales undécima y duodécima.
Sobre la séptima cuestión prejudicial
Mediante su séptima cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita que se dilucide si, en el contexto de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, es compatible con el anexo IV de la Decisión 2011/278, como ha hecho la Agencia de Protección del Medioambiente, no comunicar todas las emisiones de gases de efecto invernadero relacionadas con la producción de calor que se exporta a los hogares privados.
Con carácter preliminar, procede señalar que la séptima cuestión prejudicial se inscribe en el mismo contexto fáctico que la sexta cuestión prejudicial, tal como se describe en los apartados 57 y 58 de la presente sentencia.
Además, el artículo 7, apartado 1, de la Decisión 2011/278 establece la obligación de los Estados miembros de recoger, respecto de las instalaciones que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87, «toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV» de dicha Decisión. Entre estos parámetros figuran, en particular, el «calor medible exportado» y las «emisiones totales de gases de efecto invernadero». En virtud del artículo 7, apartado 9, de la Decisión 2011/278, estos datos se pondrán a disposición de la Comisión a petición de ésta.
En este contexto, mediante su séptima cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 7 y el anexo IV de dicha Decisión deben interpretarse en el sentido de que permiten que un Estado miembro, al recoger los datos a que se refieren dichas disposiciones, no tenga en cuenta todas las emisiones relacionadas con la producción del calor exportado por una subinstalación con referencia de calor hacia los hogares privados con el fin de evitar una doble contabilización.
Al recoger dichos datos, los Estados miembros están obligados a velar, conforme al artículo 7, apartado 7, de la Decisión 2011/278, «por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización». De esto resulta que, en caso de doble contabilización de las emisiones, las autoridades competentes tienen la facultad de solicitar que se rectifiquen los datos que les han sido comunicados por los titulares.
El anexo IV de la Decisión 2011/278 no se opone a esta norma. En efecto, dicho anexo sólo contiene una lista que prevé, en detalle, la información mínima que los titulares afectados deben comunicar a los Estados miembros conforme al artículo 7 de dicha Decisión.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la séptima cuestión prejudicial que el artículo 7 y el anexo IV de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten que un Estado miembro, al recoger los datos a que se refieren dichas disposiciones, no tenga en cuenta todas las emisiones relacionadas con la producción del calor exportado por una subinstalación con referencia de calor hacia los hogares privados con el fin de evitar una doble contabilización.
Sobre la octava cuestión prejudicial
Mediante su octava cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita que se dilucide si el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten que no se asignen derechos de emisión gratuitos adicionales por las emisiones procedentes de combustibles fósiles que superan la asignación de derechos de emisión por el calor exportado a los hogares privados.
De la resolución de remisión se desprende que la octava cuestión prejudicial se refiere a la situación de una empresa, a saber, SSAB EMEA AB, que distribuye calor a una red de calefacción urbana que hace entregas a los particulares. Este calor se produce mediante la combustión de los gases residuales emitidos durante la producción de metal caliente.
Por el calor exportado, la Agencia de Protección del Medioambiente aplicó, con el fin de determinar la cantidad de derechos de emisión gratuitos, la referencia de calor. No asignó derechos de emisión por encima de lo que permite esta referencia, puesto que considera que las emisiones que superan el valor fijado por la referencia de combustible se imputan, en el caso de los gases residuales, a los productores de esos gases. La referencia de metal caliente tiene en cuenta esas emisiones.
A la luz de lo que antecede, y del apartado 76 de la presente sentencia, el tribunal remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que no se asignen derechos de emisión gratuitos adicionales por las emisiones ligadas a la producción de calor medible mediante la combustión de los gases residuales que han sido generados en una instalación con referencia de metal caliente, en la medida en que la cantidad de derechos de emisión determinada sobre la base de la referencia de calor sea inferior a la mediana de las emisiones históricas relacionadas con la producción de dicho calor.
Procede señalar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que del considerando 32 de la Decisión 2011/278 se deduce que la Comisión, en aplicación del artículo 10
bis
, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 2003/87, tuvo en cuenta las emisiones relativas a la recuperación energética eficaz de gases residuales. A estos efectos, la Comisión adaptó determinados parámetros de referencia de producto, en particular los del coque, el metal caliente y el mineral sinterizado. Con ello, la Comisión pretende incentivar a las empresas a reutilizar o a vender los gases residuales producidos en la fabricación de dichos productos. Además, del mismo considerando se desprende, por un lado, que su recuperación en otro procedimiento por parte de una instalación industrial genera en principio un derecho a la asignación gratuita de derechos adicionales de emisión sobre la base de la referencia de calor o de combustible y, por otro lado, que la venta de dichos gases permite que su productor ahorre derechos de emisión (véase, en ese sentido, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
Conforme a estas consideraciones, con arreglo al artículo 3, letra c), segundo guion, y al artículo 10, apartado 2, letra b), de la Decisión 2011/278, la combustión de gases residuales para alimentar una red de calefacción urbana permite la asignación de derechos de emisión gratuitos sobre la base de la referencia de calor.
La prohibición de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de derechos de emisión no se opone a esta norma.
En efecto, mientras que la referencia del metal caliente tiene en cuenta en cierta medida la combustión de los gases residuales, las emisiones generadas mediante su combustión efectiva por una subinstalación con referencia de calor no son imputables, en principio, a la actividad histórica de la subinstalación con referencia de metal caliente. Como resulta de la definición establecida en el artículo 3, letra b), de la Decisión 2011/278, una subinstalación con referencia de producto sólo comprende «las entradas, salidas y emisiones correspondientes ligadas a la producción de un producto respecto al cual se ha fijado un parámetro de referencia en el anexo I [de dicha Decisión]». No sucede así en el caso de las emisiones relativas a la combustión de gases residuales por una instalación calificada de subinstalación con referencia de calor en el sentido del artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278.
Así, contrariamente a la recuperación de calor producida por una subinstalación con referencia de combustible, la combustión de gases residuales por una subinstalación con referencia de calor constituye un proceso distinto de la fabricación del producto que ha generado esos gases.
Esta interpretación del artículo 3, letra c), segundo guion, y del artículo 10, apartado 2, letra b), de la Decisión 2011/278 corresponde al objetivo del artículo 10
bis
, apartado 1, de la Directiva 2003/87 que consiste en fomentar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero mejorando el rendimiento energético y recurriendo a las técnicas más eficaces, entre la cuales se encuentra la recuperación más completa de energía a partir de gases residuales.
En cuanto a la aplicación del artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278, debe señalarse que, cuando se respeta la prohibición de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de derechos de emisión, una subinstalación con referencia de calor podrá recibir derechos de emisión adicionales si se cumplen los requisitos de aplicación de dicha disposición.
Dicho esto, las observaciones escritas formuladas en el presente procedimiento por el Gobierno alemán y las explicaciones facilitadas por la Agencia de Protección del Medioambiente, tal como se reproducen en la resolución de remisión, indican que la referencia del metal caliente incluye las emisiones generadas por la combustión de gases residuales en la medida en que éstas superen a las emisiones que resultan de la combustión de gas natural.
A este respecto, del documento titulado «Guidance Document n
o
8 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012, Waste gases and process emissions sub-installation», publicado en el sitio Internet de la Comisión, se desprende que, en el caso de los gases residuales generados en los límites de una subinstalación con referencia de producto, esa referencia incluye la asignación de los derechos de emisión por las emisiones relacionadas con la producción de gases residuales y con la combustión en antorcha por motivos de seguridad. Según ese mismo documento, para la asignación de derechos de emisión por las emisiones relacionadas con la producción de gases residuales, se toman en consideración las emisiones que superen a las generadas durante la combustión de gas natural.
Puesto que la referencia de metal caliente tiene en cuenta efectivamente las emisiones relativas a la producción de los gases residuales, en el presente caso es contrario a la prohibición de doble contabilización de las emisiones y de doble asignación de los derechos de emisión asignar, con arreglo al artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278, derechos de emisión adicionales por el calor medible exportado hacia los hogares privados debido a que la cantidad de dichos derechos determinado sobre la base de la referencia de calor es inferior a la mediana de las emisiones históricas vinculadas a la producción de ese calor.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la octava cuestión prejudicial que el artículo 10
bis
, apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87 y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten que no se asignen derechos de emisión gratuitos adicionales por las emisiones ligadas a la producción de calor medible mediante la combustión de los gases residuales que han sido generados por una instalación con referencia de metal caliente, en la medida en que la cantidad de derechos de emisión determinada sobre la base de la referencia de calor sea inferior a la mediana de las emisiones históricas relacionadas con la producción de dicho calor.
Sobre la novena cuestión prejudicial
Con carácter preliminar, procede señalar que la novena cuestión prejudicial se inscribe en el mismo contexto fáctico que la octava cuestión prejudicial, tal como se describe en los apartados 94 y 95 de la presente sentencia.
Además, se ha hecho constar en el apartado 88 de la presente sentencia que el artículo 7, apartado 1, de la Decisión 2011/278 establece la obligación de los Estados miembros de recoger, respecto de las instalaciones que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87, «toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV» de dicha Decisión. Entre estos parámetros figuran, en particular, el «calor medible exportado» y las «emisiones totales de gases de efecto invernadero». En virtud del artículo 7, apartado 9, de la Decisión 2011/278, estos datos se pondrán a disposición de la Comisión a petición de ésta.
Así, mediante su novena cuestión prejudicial, el tribunal remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 7 y el anexo IV de dicha Decisión deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro, al recoger los datos contemplados en dichas disposiciones, ajuste las cifras obtenidas por dicho Estado de modo que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la combustión de gases residuales por una subinstalación con referencia de calor se equiparen con aquellas derivadas de la combustión de gas natural.
Como se ha señalado en el apartado 90 de la presente sentencia, los Estados miembros, cuando recogen los datos a que se refieren el artículo 7 y el anexo IV de la Decisión 2011/278, están obligados a velar, conforme al artículo 7, apartado 7, de la misma Decisión, «por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización». De esto resulta que, en caso de doble contabilización de las emisiones, las autoridades competentes tienen la facultad de solicitar que se rectifiquen los datos que les han sido comunicados por los titulares.
A este respecto, se ha señalado en el apartado 105 de la presente sentencia que del documento titulado «Guidance Document n
o
8 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012, Waste gases and process emissions sub-installation», se desprende que, en el caso de los gases residuales generados en los límites de una subinstalación con referencia de producto, esa referencia incluye, en particular, la asignación de los derechos de emisión por las emisiones relacionadas con la producción de gases residuales y que, a efectos de la asignación de los derechos de emisión por dichas emisiones, se toman en consideración las emisiones que superen a las generadas durante la combustión de gas natural.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a la novena cuestión prejudicial que el artículo 7 y el anexo IV de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro, al recoger los datos a que se refieren dichas disposiciones, ajuste las cifras obtenidas por dicho Estado de modo que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la combustión de gases residuales por una subinstalación con referencia de calor se equiparen con aquellas derivadas de la combustión de gas natural, siempre que una referencia de producto tenga en cuenta las emisiones asociadas a la producción de los gases residuales.
Sobre las cuestiones prejudiciales decimocuarta a decimosexta
Mediante sus cuestiones prejudiciales decimocuarta a decimosexta, el tribunal remitente solicita, en esencia, que se dilucide si el artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de calor» incluye la actividad de exportación de calor medible, procedente de una instalación sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión, a una red de vapor.
De la resolución de remisión se desprende que esas cuestiones se refieren al caso de una instalación de cogeneración que alimenta una red de distribución de vapor. Tres consumidores, entre ellos una refinería que consume alrededor del 90 % del vapor distribuido por la red, están conectados a esta última. La Agencia de Protección del Medioambiente consideró que dicha red, en realidad, forma parte de la refinería y no puede calificarse de distribuidor de calor. Por tanto, dicha Agencia denegó, con arreglo al artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278, asignar derechos de emisión a la instalación de cogeneración.
A este respecto, se ha señalado, en el apartado 64 de la presente sentencia, que el artículo 3, letra c), de dicha Decisión define las subinstalaciones con referencia de calor como las entradas, salidas y emisiones correspondientes, fuera del ámbito de una subinstalación con referencia de producto, ligadas a la producción de calor medible o a su importación desde una instalación u otra entidad incluida en el régimen de la Unión. Este calor debe ser consumido para la fabricación de productos o exportado a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión, a excepción de la exportación para la producción de electricidad.
De esta definición se desprende que una instalación que exporta el calor que produce sólo puede obtener derechos de emisión por dicho calor cuando lo exporta «a una instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión». En cambio, no puede solicitar una asignación de derechos de emisión por dicho calor cuando lo transmite a otra instalación sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión.
De lo anterior se deriva que un distribuidor de calor que no consume el calor que importa, sino que lo distribuye a otras instalaciones o entidades, ya estén o no sometidas al régimen para el comercio de derechos de emisión, debe ser calificada de «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión» en el sentido del artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278.
No obstante, cuando una red de distribución constituye, en realidad, una parte integrante de una instalación, en el sentido del artículo 3, letra e), de la Directiva 2003/87, sometida al régimen para el comercio de derechos de emisión, esa red no puede calificarse de «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión» a efectos del artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278. Así, cuando un productor de calor transmite calor a tal tipo de red, lo proporciona a la instalación sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión.
Cabe afirmar lo mismo cuando existe un contrato de distribución de calor entre el productor y el consumidor de dicho calor, puesto que, en tal supuesto, este calor no se entrega a una «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión».
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar los hechos del asunto principal a la luz de las consideraciones que preceden para determinar si la instalación de cogeneración de que se trata exporta calor a una «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión» en el sentido del artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278. Las circunstancias enumeradas en el marco de la decimoquinta cuestión prejudicial carecen de pertinencia a estos efectos.
Habida cuenta de todas las anteriores consideraciones, procede responder a las cuestiones prejudiciales decimocuarta a decimosexta que el artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de calor» incluye la actividad de exportación de calor medible, procedente de una instalación sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión, a una red de vapor cuando ésta pueda calificarse de «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión».
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) declara:

1)
El examen de las cuestiones prejudiciales primera, segunda y decimotercera no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 15, apartado 3, de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo.

2)
El examen de la quinta cuestión prejudicial no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del anexo I de la Decisión 2011/278.

3)
El artículo 4 y el anexo II de la Decisión 2013/448/UE de la Comisión, de 5 de septiembre de 2013, relativa a las medidas nacionales de aplicación para la asignación gratuita transitoria de derechos de emisión de gases de efecto invernadero con arreglo al artículo 11, apartado 3, de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, son inválidos.

4)
Los efectos de la declaración de invalidez del artículo 4 y del anexo II de la Decisión 2013/448 están limitados en el tiempo de modo que, por una parte, dicha declaración únicamente surtirá efectos tras un plazo de diez meses a partir de la fecha en que se dictó la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), con el fin de que la Comisión Europea pueda adoptar las medidas necesarias, y, por otra parte, no podrán impugnarse las medidas que hasta que termine dicho plazo se hayan adoptado de conformidad con las disposiciones que han sido declaradas inválidas.

5)
El artículo 10
bis
de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, y el artículo 10, apartados 1 a 3 y 8, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten, a los efectos de evitar una doble asignación, que no se asignen derechos de emisión de gases de efecto invernadero a una subinstalación con referencia de calor cuando ésta exporte hacia los hogares privados el calor que haya recuperado de una subinstalación con referencia de combustible.

6)
El artículo 10, apartado 8, de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a un operador por el consumo, en una subinstalación con referencia de calor, del calor tomado en consideración en el contexto de una subinstalación con referencia de combustible.

7)
El artículo 7 y el anexo IV de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten que un Estado miembro, al recoger los datos a que se refieren dichas disposiciones, no tenga en cuenta todas las emisiones relacionadas con la producción del calor exportado por una subinstalación con referencia de calor hacia los hogares privados con el fin de evitar una doble contabilización.

8)
El artículo 10
bis
,
apartados 1 y 4, de la Directiva 2003/87, en su versión modificada por la Directiva 2009/29, y el artículo 10, apartado 3, de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que permiten que no se asignen de modo gratuito derechos de emisión de gases de efecto invernadero adicionales por las emisiones ligadas a la producción de calor medible mediante la combustión de los gases residuales que han sido generados por una instalación con referencia de metal caliente, en la medida en que la cantidad de derechos de emisión de gases de efecto invernadero determinada sobre la base de la referencia de calor sea inferior a la mediana de las emisiones históricas relacionadas con la producción de dicho calor
.

9)
El artículo 7 y el anexo IV de la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro, al recoger los datos a que se refieren dichas disposiciones, ajuste las cifras obtenidas por ese Estado de modo que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la combustión de gases residuales por una subinstalación con referencia de calor se equiparen con aquellas derivadas de la combustión de gas natural, siempre que una referencia de producto tenga en cuenta las emisiones asociadas a la producción de los gases residuales.

10)
El artículo 3, letra c), de la Decisión 2011/278 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de «subinstalación con referencia de calor» incluye la actividad de exportación de calor medible, procedente de una instalación sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, a una red de vapor cuando ésta pueda calificarse de «instalación u otra entidad no incluida en el régimen de la Unión».

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: sueco.