CELEX: 62018CJ0519
Præjudiciel forelæggelse
indvandringspolitik
ret til familiesammenføring
direktiv 2003/86/EF
artikel 10, stk. 2
fakultativ bestemmelse
betingelser for udøvelse af retten til familiesammenføring
en flygtnings familiemedlem, der ikke er omfattet af artikel 4
begrebet »person, der forsørges«

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 2 og 3, samt artikel 10, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring (
EUT 2003, L 251, s. 12
).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem TB og Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (den kompetente myndighed i sager om indvandring og asyl, Ungarn) vedrørende denne myndigheds afslag på en ansøgning om udstedelse af en opholdstilladelse på grundlag af familiesammenføring til TB’s søster.
Retsforskrifter
EU-retten
Anden, fjerde og ottende betragtning til direktiv 2003/86 har følgende ordlyd:
»(2)
Foranstaltningerne vedrørende familiesammenføring bør vedtages i overensstemmelse med forpligtelsen til at beskytte familien og respektere familielivet, som er stadfæstet i en lang række folkeretlige instrumenter. I dette direktiv overholdes de grundlæggende rettigheder og de principper, som anerkendes i bl.a. artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder og Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
[…]
(4)
Familiesammenføring er et nødvendigt middel til at muliggøre familielivet. Det bidrager til at skabe en sociokulturel stabilitet, der letter tredjelandsstatsborgernes integration i medlemsstaterne, hvilket desuden gør det muligt at styrke den økonomiske og sociale samhørighed, der er et af Fællesskabets grundlæggende mål, som anført i traktaten.
[…]
(8)
Situationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet. Der bør derfor indføres gunstigere betingelser for udøvelsen af deres ret til familiesammenføring.«
Direktivets artikel 1 fastsætter:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.«
Nævnte direktivs artikel 3, stk. 5, har følgende ordlyd:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes mulighed for at indføre eller bibeholde gunstigere vilkår.«
Samme direktivs artikel 4, stk. 1-3, bestemmer:
»1.   Hvis betingelserne i kapitel IV og artikel 16 er opfyldt, tillader medlemsstaterne i henhold til dette direktiv indrejse og ophold for følgende familiemedlemmer:
a)
referencepersonens ægtefælle
b)
mindreårige børn af referencepersonen og dennes ægtefælle, herunder børn, der er adopteret […]
c)
mindreårige børn, herunder adoptivbørn, af referencepersonen, hvis referencepersonen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene […]
d)
mindreårige børn, herunder adoptivbørn, af ægtefællen, hvis ægtefællen har forældremyndigheden og har forsørgerpligt over for børnene […]
[…]
2.   Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for følgende familiemedlemmer:
a)
førstegradsslægtninge i lige opstigende linje til referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis slægtningene forsørges af disse og ikke har den nødvendige familiemæssige støtte i hjemlandet
b)
myndige ugifte børn af referencepersonen eller dennes ægtefælle, hvis de af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge sig selv.
3.   Medlemsstaterne kan, hvis kravene i kapitel IV er opfyldt, ved lov eller administrative bestemmelser tillade indrejse og ophold i henhold til dette direktiv for en ugift partner, der er tredjelandsstatsborger og har et behørigt dokumenteret, stabilt og langvarigt forhold til referencepersonen, eller for en tredjelandsstatsborger, som er knyttet til referencepersonen gennem et registreret partnerskab i overensstemmelse med artikel 5, stk. 2, samt mindreårige ugifte børn, herunder adoptivbørn, og myndige ugifte børn af disse personer, hvis disse børn af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge sig selv.
Medlemsstaterne kan bestemme, at registrerede partnere, for så vidt angår familiesammenføring, behandles på lige fod med ægtefæller.«
Artikel 10 i direktiv 2003/86, der indgår i kapitel V med overskriften »Familiesammenføring af flygtninge«, fastsætter:
»1.   Med hensyn til definitionen af familiemedlemmer finder artikel 4 anvendelse, bortset fra at stk. 1, tredje afsnit, i nævnte artikel ikke finder anvendelse på børn af flygtninge.
2.   Medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis de forsørges af flygtningen.
3.   Hvis flygtningen er en uledsaget mindreårig:
a)
skal medlemsstaterne tillade indrejse og ophold for førstegradsslægtninge i lige opstigende linje med henblik på familiesammenføring uden at kræve betingelserne i artikel 4, stk. 2, litra a), opfyldt
b)
kan medlemsstaterne tillade indrejse og ophold for flygtningens værge eller ethvert andet familiemedlem med henblik på familiesammenføring, hvis flygtningen ikke har nogen slægtninge i lige opstigende linje, eller hvis sådanne slægtninge ikke kan opspores.«
Direktivets artikel 17 har følgende ordlyd:
»Hvis der gives afslag på opholdstilladelse, eller opholdstilladelsen inddrages eller ikke fornyes, eller hvis der træffes afgørelse om udsendelse af referencepersonen eller dennes familiemedlemmer, tager medlemsstaterne behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel eller social tilknytning til hjemlandet.«
Ungarsk ret
§ 19 i a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007 évi II. törvény (lov nr. II af 2007 om tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold, herefter »loven af 2007«) bestemmer:
»1.   Der kan meddeles opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en tredjelandsstatsborger, som har en opholdstilladelse, en indvandringstilladelse, en etableringstilladelse, en midlertidig varig opholdstilladelse, en varig EF-opholdstilladelse, eller til en person, der i henhold til en særlov er indehaver af et opholdskort eller et permanent opholdskort (herefter med henblik på denne bestemmelse »referenceperson«).
[…]
4.   Der kan udstedes en opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til
a)
en forælder, over for hvem der består forsørgerpligt
b)
søskende eller slægtninge i lige opstigende og nedstigende linje til referencepersonen, dennes ægtefælles eller et familiemedlem til en person, der er anerkendt som flygtning, når de af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 7. september 2015 blev TB anerkendt som flygtning af den kompetente ungarske myndighed. Den 12. januar 2016 indgav TB’s søster til Ungarns diplomatiske repræsentation i Teheran (Iran) en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring med TB og om udstedelse af visum, der gjorde det muligt for hende at få udleveret denne opholdstilladelse.
Ansøgningen blev afvist af myndigheden i første instans og stadfæstet af myndigheden i anden instans, for det første fordi TB’s søster for at opnå den ansøgte opholdstilladelse havde meddelt urigtige oplysninger til den kompetente myndighed, og for det andet fordi hun, henset til hendes kvalifikationer og hendes helbredstilstand, ikke havde godtgjort, at hun ikke var i stand til at forsørge sig selv på grund af sin helbredstilstand, eftersom det fremgik af den lægelige dokumentation, der var vedlagt ansøgningen, at hun led af en depression, som krævede regelmæssig medicinsk behandling.
TB har anlagt sag til prøvelse af denne afgørelse ved den forelæggende ret. Til støtte for søgsmålet har han bl.a. gjort gældende, at den regel, der er fastsat § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007, i henhold til hvilken der kan udstedes en opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring til søskende til en person, der er anerkendt som flygtning, når de af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv, er i strid med artikel 10, stk. 1 og 2, i direktiv 2003/86.
Den forelæggende ret, der er i tvivl om, hvorvidt denne regel er forenelig med artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, har anført, at den betingelse, der således er fastsat i § 19, stk. 4, litra b), ikke svarer til den betingelse, der er fastsat i nævnte artikel 10, stk. 2, som gør det muligt for medlemsstaterne at tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i dette direktivs artikel 4, såsom flygtningens søskende, på den betingelse, at de »forsørges af« flygtningen. Den betingelse, der er fastsat i nævnte § 19, stk. 4, litra b), svarer således til den betingelse, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 4, stk. 3, for så vidt angår familiesammenføring af referencepersonens myndige ugifte børn eller dennes ægtefælle, og myndige ugifte børn, som referencepersonen har sammen med sin ugifte partner, men ikke af flygtningens søskende.
Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 er til hinder for, at en medlemsstat, der gør brug af den mulighed, som denne bestemmelse giver ved at tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer end dem, er omhandlet i dette direktivs artikel 4, gør denne familiesammenføring betinget af andre krav end dem, der er fastsat i denne førstnævnte bestemmelse.
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at Kúria (øverste domstol, Ungarn) i en tidligere dom uden at foretage en præjudiciel forelæggelse fastslog, at dette spørgsmål skulle besvares benægtende, og at § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007 dermed ikke var i strid med den nævnte artikel 10, stk. 2.
Ifølge den forelæggende ret kan medlemsstaterne imidlertid, selv om de i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 kan tillade familiesammenføring af familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i dette direktivs artikel 4, og således fravige definitionen af begrebet »familiemedlem« i sidstnævnte artikel, derimod ikke fravige den betingelse, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, om, at de nævnte familiemedlemmer kan opnå familiesammenføring, hvis de forsøges af flygtningen.
For det andet ønsker den forelæggende ret, såfremt det spørgsmål, der er nævnt i nærværende doms præmis 14, besvares bekræftende, oplyst, hvorledes begrebet den person, der »forsørges«, som omhandlet i direktiv 2003/86 skal fortolkes.
I denne henseende har den forelæggende ret anført, at dette direktivs artikel 10, stk. 2, i processprogsversionen omhandler de familiemedlemmer, der forsørges af flygtningen (»a menekült eltartottjai«), mens denne bestemmelse i den engelske sprogversion henviser til de familiemedlemmer, der befinder sig i et afhængighedsforhold til flygtningen (»dependent on the refugee«). Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt disse to udtryk fuldt ud svarer til hinanden.
Den forelæggende ret ønsker desuden oplyst, om begrebet »forsørges« forudsætter en samlet vurdering af de forskellige elementer, der karakteriserer afhængighed, eller om dette begreb blot henviser til, at et af disse elementer skal foreligge, såsom det omhandlede familiemedlems manglende evne til at forsørge sig selv af helbredsgrunde, således at en medlemsstat blot på grundlag af dette ene element vil kunne anse et familiemedlem, hvor dette element ikke foreligger, for ikke at være forsørget af referencepersonen, uden af foretage en individuel vurdering af dette familiemedlems situation. I denne henseende har den forelæggende ret anført, at det ifølge Kúria (øverste domstol) følger af Domstolens praksis, at dette begreb ikke blot indebærer en økonomisk, men også en fysisk og intellektuel afhængighed, idet forholdet til referencepersonen således kan karakteriseres som et kompleks afhængighedsforhold, hvor den økonomiske forsørgerbyrde kun udgør én dimension.
Såfremt det spørgsmål, der er nævnt i nærværende doms præmis 14, besvares benægtende, ønsker den forelæggende ret for det tredje oplyst, om medlemsstaterne frit kan fastsætte en hvilken som helst betingelse, herunder de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/86, og den ønsker i givet fald oplysning om rækkevidden af den betingelse, der er fastsat i nævnte artikel 4, stk. 3, idet de omhandlede familiemedlemmer af helbredsgrunde objektivt set ikke er i stand til at forsørge sig selv.
På denne baggrund har Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Budapest, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 10, stk. 2, i […] direktiv 2003/86 […] fortolkes således, at en medlemsstat, hvis den i medfør af denne artikel tillader indrejse for et familiemedlem, som ikke er blandt dem, der fremgår af artikel 4 [i dette direktiv], alene må anvende den i artikel 10, stk. 2, fastsatte betingelse (dvs. »forsørges af flygtningen«) over for dette familiemedlem?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Indebærer den i […] artikel 4, stk. 2, litra a), [i direktiv 2003/86] omhandlede situation med en person, som »forsørges af« (»
dependency
«), en faktisk situation, hvor de forskellige dimensioner af »forsørges af« skal være opfyldt kumulativt, eller er det tilstrækkeligt, at denne betingelse – afhængig af de specifikke omstændigheder i den konkrete sag – kan efterprøves ud fra en af disse dimensioner, for at der kan være tale om en referenceperson? Er en national bestemmelse, der, idet den udelukker en individuel bedømmelse, udelukkende tager hensyn til et eneste faktisk forhold (et aspekt, der viser forsørgelsen: »af helbredsgrunde […] ikke er i stand til at forsørge sig selv«) som forudsætning for opfyldelse af dette krav i denne sammenhæng i overensstemmelse med den i [direktivets] artikel 10, stk. 2, fastsatte betingelse (dvs. forsørges af flygtningen)?
3)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, og medlemsstaten dermed kan anvende andre betingelser end den, der er opstillet i artikel 10, stk. 2[, i direktiv 2003/86] (dvs. »forsørges af« flygtningen), betyder dette [da], at medlemsstaten, hvis den finder det hensigtsmæssigt, har mulighed for at fastsætte et hvilket som helst krav – herunder dem, der er fastsat med hensyn til andre familiemedlemmer i [direktivets] artikel 4, stk. 2 og 3, eller kan medlemsstaten udelukkende anvende den betingelse, der er opstillet i direktivets artikel 4, stk. 3? I bekræftende fald ønskes det oplyst, hvilke faktiske omstændigheder [der] er omfattet af betingelsen »
objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health
« i direktivets artikel 4, stk. 3? Skal betingelsen fortolkes således, at familiemedlemmet ikke er i stand til at forsørge »sig selv«, eller således, at familiemedlemmet »ikke er i stand til« at tage vare »på sig selv«, eller skal den i givet fald fortolkes på en anden måde?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledende bemærkninger
Den ungarske regering har anført, at de præjudicielle spørgsmål skal afvises på grund af deres hypotetiske karakter. Disse spørgsmål skulle således være baseret på den fejlagtige forudsætning, at Ungarn med § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007 skulle have gennemført artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, selv om denne medlemsstat ikke har underrettet Kommissionen herom i henhold til dette direktivs artikel 20.
I denne henseende bemærkes, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retslige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 10.12.2018, Wightman m.fl.,
C-621/18
,
EU:C:2018:999
, præmis
).
Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 10.12.2018, Wightman m.fl.,
C-621/18
,
EU:C:2018:999
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde skal det fremhæves, at den ungarske lovgiver ved vedtagelsen af § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007 ifølge den forelæggende ret tilsigtede at gennemføre artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, idet den sidstnævnte bestemmelse giver medlemsstaterne en valgmulighed, der udgør en integrerende del af det ved nævnte direktiv indførte system (jf. i denne retning analogt dom af 21.12.2011, N.S. m.fl.,
C-411/10 og C-493/10
,
EU:C:2011:865
, præmis
-
).
Domstolen skal i inden for rammerne af kompetencefordelingen mellem Unionens retsinstanser og de nationale retter tage hensyn til de faktiske omstændigheder og de retsregler, som ifølge forelæggelsesafgørelsen er baggrunden for de præjudicielle spørgsmål. Uanset hvilken kritik den ungarske regering har udtrykt af den forelæggende rets fortolkning af national ret, skal den aktuelle anmodning om præjudiciel afgørelse derfor behandles på grundlag af den forelæggende rets fortolkning af denne ret (jf. i denne retning dom af 21.6.2016, New Valmar,
C-15/15
,
EU:C:2016:464
, præmis
).
Det forhold, at Ungarn ikke i medfør af artikel 20 i direktiv 2003/86 har underrettet Kommissionen om den nævnte § 19, stk. 4, litra b), som en foranstaltning til gennemførelse af dette direktivs artikel 10, stk. 2, kan ikke ændre denne konstatering. Det er således ikke tilstrækkeligt, at Kommissionen ikke er blevet underrettet om en national foranstaltning af den omhandlede medlemsstat til at udelukke, at den nævnte foranstaltning gennemfører en direktivbestemmelse.
Formalitetsindsigelsen skal derfor forkastes.
Det bemærkes desuden, at den forelæggende ret med sit andet og tredje spørgsmål ønsker Domstolens svar på, hvorledes artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/86 skal fortolkes.
Disse bestemmelser omhandler imidlertid situationer, der adskiller sig fra situationen i hovedsagen, eftersom de vedrører familiesammenføring af andre familiemedlemmer til flygtningen end dennes søster.
Det forhold, at den ungarske lovgiver i forbindelse med gennemførelsen af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 har anvendt en ordlyd svarende til den, der er anvendt i dette direktivs artikel 4, stk. 2 og 3, er i sig selv ikke tilstrækkeligt til at begrunde en anmodning om fortolkning af disse bestemmelser. Den forelæggende ret har således ikke i forelæggelsesafgørelsen gjort gældende, at den ungarske lovgiver havde til hensigt at foretage en direkte og ubetinget henvisning til disse bestemmelser ved vedtagelsen af § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007 (jf. i denne retning dom af 18.10.2012, Nolan,
C-583/10
,
EU:C:2012:638
, præmis
, og af 7.11.2018, C og A,
C-257/17
,
EU:C:2018:876
, præmis
).
Det følger heraf, at artikel 4, stk. 2 og 3, i direktiv 2003/86 ikke skal fortolkes inden for rammerne af den foreliggende sag.
Realiteten
Med sine spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat kun tillader familiesammenføring af en flygtnings søster, hvis søsteren af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv.
Ifølge artikel 1 er formålet med direktiv 2003/86 at fastsætte betingelserne for udøvelsen af retten til familiesammenføring for tredjelandsstatsborgere, der har lovligt ophold på medlemsstaternes område.
I denne forbindelse opregner dette direktivs artikel 4 de af en tredjelandsstatsborgers familiemedlemmer, som medlemsstaterne skal eller eventuelt kan anerkende en ret til familiesammenføring for som omhandlet i nævnte direktiv.
Det fremgår imidlertid af ottende betragtning til samme direktiv, at det indfører gunstigere betingelser for udøvelsen af flygtninges ret til familiesammenføring, da deres situation kræver særlig opmærksomhed på grund af de årsager, som har tvunget dem til at flygte fra deres land, og som forhindrer dem i at have et familieliv i hjemlandet (dom af 12.4.2018, A og S,
C-550/16
,
EU:C:2018:248
, præmis
).
En af disse gunstigere betingelser er fastsat i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86.
Mens dette direktivs artikel 10, stk. 1, fastsætter, at direktivets artikel 4 finder anvendelse på flygtninge, bortset fra at stk. 1, tredje afsnit, i nævnte artikel ikke finder anvendelse på børn af flygtninge, tillader nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, desuden medlemsstaterne at lade andre af flygtningens familiemedlemmer end dem, der er nævnt i artikel 4, drage fordel af retten til familiesammenføring.
Når dette er sagt, skal det for det første fremhæves, at artikel 10, stk. 2, er fakultativ. Denne bestemmelse lader det være op til hver enkelt medlemsstat at beslutte at gennemføre den udvidelse af det personelle anvendelsesområde for direktiv 2003/86, som direktivet fastsætter.
Som generaladvokaten har anført i punkt 37 i sit forslag til afgørelse, indrømmer den nævnte artikel 10, stk. 2, medlemsstaterne en betydelig skønsmargen med hensyn til, til hvilke af flygtningens andre familiemedlemmer – som ikke er omhandlet i artikel 4 – medlemsstaterne ønsker at indrømme tilladelse til familiesammenføring med den flygtning, der er bosiddende på deres område.
For det andet skal det fremhæves, at den skønsmargen, som medlemsstaterne råder over i gennemførelsen af artikel 10, stk. 2, imidlertid er begrænset af den betingelse, som denne bestemmelse underlægger en sådan gennemførelse. Det fremgår således af nævnte artikel 10, stk. 2, at medlemsstaterne kan tillade familiesammenføring af andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4, hvis disse forsørges af flygtningen.
For det første skal artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, idet den nævnte betingelse ellers ville miste sin effektive virkning, derfor fortolkes således, at den er til hinder for, at en medlemsstat tillader familiesammenføring af en flygtnings familiemedlem, som ikke er omhandlet i dette direktivs artikel 4, hvis denne ikke forsørges af flygtningen. En national lovgivning, som ikke overholder denne betingelse, er i strid med formålene i direktiv 2003/86, da den ville gøre det muligt at indrømme den status, som direktivet fastsætter, til personer, som ikke opfylder betingelserne herfor (jf. analogt dom af 27.6.2018, Diallo,
C-246/17
,
EU:C:2018:499
, præmis
, og af 23.5.2019, Bilali,
C-720/17
,
EU:C:2019:448
, præmis
).
Denne konstatering berører imidlertid ikke medlemsstaternes mulighed, der er anerkendt i nævnte direktivs artikel 3, stk. 5, for at indføre gunstigere vilkår for indrejse og ophold alene på grundlag af deres nationale ret.
Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvilken betydning betingelsen om »forsørges af« flygtningen skal tillægges, skal det bemærkes, at det følger af såvel kravene om en ensartet anvendelse af EU-retten som af lighedsprincippet, at en bestemmelse i EU-retten, som ikke indeholder nogen udtrykkelig henvisning til medlemsstaternes ret med henblik på at fastlægge dens betydning og rækkevidde, normalt skal undergives en selvstændig og ensartet fortolkning i hele Den Europæiske Union (dom af 29.7.2019, Spiegel Online,
C-516/17
,
EU:C:2019:625
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Da artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 ikke indeholder nogen henvisning til medlemsstaternes nationale ret vedrørende den nævnte betingelse, skal sidstnævnte være genstand for en sådan selvstændig og ensartet fortolkning.
I denne henseende bemærkes, at Domstolen allerede har fortolket betingelsen om, at familiemedlemmet skal forsørges af referencepersonen inden for rammerne af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EØF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT 2004, L 158, s. 77
, som berigtiget i
EUT 2004, L 229, s. 35
).
Ifølge denne retspraksis forudsætter status som familiemedlem, der »forsørges af« en unionsborger med opholdsret, at det bevises, at der foreligger et reelt afhængighedsforhold. Denne afhængighed følger af en faktisk situation, der er kendetegnet ved, at familiemedlemmets materielle behov dækkes af indehaveren af opholdsretten (dom af 19.10.2004, Zhu og Chen,
C-200/02
,
EU:C:2004:639
, præmis
, af 8.11.2012, Iida,
C-40/11
,
EU:C:2012:691
, præmis
, af 16.1.2014, Reyes,
C-423/12
,
EU:C:2014:16
, præmis
og
, og af 13.9.2016, Rendón Marín,
C-165/14
,
EU:C:2016:675
, præmis
).
For at afgøre, om der foreligger en sådan afhængighed, skal værtsmedlemsstaten vurdere, om familiemedlemmet, henset til sine økonomiske og sociale forhold, ikke kan sørge for sine grundlæggende fornødenheder. Behovet for den materielle støtte skal foreligge i familiemedlemmets oprindelsesland eller i det land, hvorfra denne kom, på det tidspunkt, hvor den pågældende ansøger om at slutte sig til unionsborgeren (jf. i denne retning dom af 9.1.2007, Jia,
C-1/05
,
EU:C:2007:1
, præmis
, og af 16.1.2014, Reyes,
C-423/12
,
EU:C:2014:16
, præmis
og
).
Den nævnte retspraksis skal tages i betragtning for at fortolke begrebet familiemedlem, der »forsørges«, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 2003/86. Direktiv 2004/38 og 2003/86 forfølger nemlig tilsvarende mål med henblik på i værtsmedlemsstaten at sikre eller fremme familiesammenføring af statsborgere fra de øvrige medlemsstater eller tredjelandsstatsborgere, som opholder sig lovligt dér.
Der skal imidlertid – således som det er nævnt i ottende betragtning til direktiv 2003/86, og således som det allerede er nævnt i denne doms præmis 35 – også tages hensyn til det forhold, at situationen for flygtninge kræver særlig opmærksomhed, for så vidt som de har været tvunget til at flygte fra deres land, og for så vidt som de ikke kan planlægge at have et almindeligt familieliv, for så vidt som de kan have været adskilt fra deres familier i en lang periode, inden de blev anerkendt som flygtninge, og for så vidt som det ofte er umuligt eller farligt for flygtningene eller deres familiemedlemmer at fremlægge officiel dokumentation eller tage kontakt til myndighederne i deres oprindelsesland (jf. i denne retning dom af 7.11.2018, K og B,
C-380/17
,
EU:C:2018:877
, præmis
, og af 13.3.2019, E.,
C-635/17
,
EU:C:2019:192
, præmis
).
I denne henseende kunne et krav om, at flygtningen faktisk på det tidspunkt, hvor ansøgningen om familiesammenføring indgives, sikrer materiel støtte til familiemedlemmet i oprindelseslandet eller i det land, hvorfra sidstnævnte kom, medføre, at de af flygtningens familiemedlemmer, der reelt er afhængige af den pågældende, udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, alene fordi flygtningen ikke eller ikke længere er i stand til at yde den materielle støtte, som er nødvendig for at dække deres grundlæggende fornødenheder i deres oprindelsesland eller i det land, hvor de kom fra. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at flygtningen ikke eller ikke længere er i stand til at sikre en sådan støtte på grund af forhold, som ikke er udtryk for vedkommendes vilje, såsom at det er fysisk umuligt at fremsende de nødvendige midler eller på grund af frygten for at bringe sine familiemedlemmer i fare ved at tage kontakt til dem.
Et familiemedlem til en flygtning skal dermed anses for at blive forsørget i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, når det pågældende familiemedlem reelt er afhængig af denne flygtning, således for det første, at familiemedlemmet, henset til sine økonomiske og sociale forhold, ikke kan sørge for sine grundlæggende fornødenheder i sit oprindelsesland eller i det land, hvor vedkommende kom fra på det tidspunkt, hvor den pågældende ansøgte om at slutte sig til flygtningen, og det for det andet er bevist, at dennes materielle støtte faktisk sikres af flygtningen, eller at flygtningen – henset til samtlige relevante omstændigheder, herunder graden af slægtskab, arten og holdbarheden af vedkommendes familiemæssige tilknytning samt alder og den pågældendes andre slægtninges økonomiske situation – forekommer at være det familiemedlem, der har størst mulighed for at sikre den krævede materielle støtte.
Denne fortolkning underbygges af artikel 17 i direktiv 2003/86, der kræver, at der foretages en individuel vurdering af ansøgningen om familiesammenføring, inden for rammerne af hvilken der, jf. direktivets ottende betragtning, skal tages hensyn til de særlige forhold, som er knyttet til den omstændighed, at referencepersonen er flygtning (jf. i denne retning dom af 7.11.2018, K og B,
C-380/17
,
EU:C:2018:877
, præmis
).
For det tredje følger det af det ovenstående, at selv om den nævnte artikel 10, stk. 2, således som den forelæggende ret har anført, i visse sprogversioner omhandler familiemedlemmets afhængighedsforhold til flygtningen, mens denne bestemmelse i andre sprogversioner vedrører den status, som det familiemedlem, der forsørges af den nævnte flygtning, har, er en sådan manglende overensstemmelse uden betydning for fortolkningen af den betingelse, der er fastsat i den nævnte artikel 10, stk. 2.
Det skal for det tredje bemærkes, at medlemsstaterne i forbindelse med gennemførelsen af den mulighed, som de overlades i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, kan fastsætte yderligere krav til arten af det afhængighedsforhold, som er påkrævet ved denne bestemmelse, bl.a. ved at lade anerkendelsen af de rettigheder, der følger af direktiv 2003/86, være betinget af, at familiemedlemmerne til den pågældende flygtning forsørges af sidstnævnte på grund af visse forhold.
Betingelsen om, at der består et afhængighedsforhold mellem flygtningen og familiemedlemmet, skal fortolkes således, at den tilsigter at udelukke andre af flygtningens familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i dette direktivs artikel 4, og som ikke forsørges af flygtningen, fra den mulighed, som anerkendes i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, uden at pålægge den medlemsstat, som vælger at gennemføre en sådan mulighed, forpligtelsen til automatisk at anerkende alle eller andre af flygtningens familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i nævnte direktivs artikel 4, en ret til familiesammenføring, så snart de forsørges af flygtningen.
I denne henseende skal det for det første fremhæves, at de forskelle, der kan følge af den omstændighed, at hver medlemsstat således frit kan fastsætte arten af det afhængighedsforhold, som ifølge medlemsstatens nationale lovgivning gør det muligt at give andre familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4 i direktiv 2003/86, en ret til familiesammenføring i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i nævnte direktiv, er fuldt ud forenelige med karakteren og formålet med nævnte direktivs artikel 10, stk. 2. Det fremgår således allerede af nævnte doms præmis 38-40, at artikel 10, stk. 2, er blevet udformet af EU-lovgiver som en fakultativ bestemmelse, hvis gennemførelse overlader medlemsstaterne en skønsmargen, således at forskelle i de nationale lovgivninger, der gennemfører en sådan mulighed, følger naturligt af nævnte lovgivers valg (jf. analogt dom af 12.4.2018, A og S,
C-550/16
,
EU:C:2018:248
, præmis
).
For det andet skader den mulighed, som medlemsstaterne således anerkendes til at fastsætte yderligere krav, ikke i sig selv de formål, der generelt forfølges med direktiv 2003/86, således som de er nævnt i fjerde og ottende betragtning hertil, og som er at fremme integrationen af de pågældende tredjelandsstatsborgere ved at lade dem føre et normalt familieliv og at fastsætte gunstigere vilkår for flygtninges udøvelse af deres ret til familiesammenføring, henset til deres særlige situation. Som anført i nærværende doms præmis 36 og 37 fremmer medlemsstaterne allerede gennemførelsen af disse mål ved at anvende den mulighed, som nævnte direktivs artikel 10, stk. 2, giver og ved at tillade familiesammenføring af andre af flygtningens familiemedlemmer, som ikke er omhandlet i artikel 4 i direktiv 2003/86, selv når de underlægger denne familiesammenføring strengere betingelser end dem, der er fastsat i artikel 10, stk. 2.
At forbyde en medlemsstat at fastsætte sådanne yderligere krav ville derimod være i modstrid med selve tankegangen i nævnte artikel 10, stk. 2, der, som det er blevet fastslået i nærværende doms præmis 38 og 39, tillader medlemsstaterne både at beslutte ikke at anerkende nogen af flygtningens familiemedlemmer, som er omhandlet i denne bestemmelse, en ret til familiesammenføring og frit at afgøre, hvilke af disse familiemedlemmer der kan nyde en sådan ret til familiesammenføring.
Et sådant forbud ville desuden modvirke de formål, der er nævnt i nærværende doms præmis 58, ved at afholde medlemsstaterne fra at gennemføre den mulighed, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86.
Når dette er sagt, skal det for det fjerde fremhæves, at medlemsstaterne ved at gøre brug af den mulighed, som de anerkendes i artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, gennemfører EU-retten.
Den skønsmargen, som medlemsstaterne anerkendes ved nævnte artikel 10, stk. 2, må for det første ikke udøves på en måde, der ville være i strid med formålet med direktiv 2003/86 og den effektive virkning heraf (jf. i denne retning dom af 13.3.2019, E.,
C-635/17
,
EU:C:2019:192
, præmis
).
I denne henseende, og som det er fastslået i nærværende doms præmis 36, 50 og 53, kræver situationen for flygtninge for det første særlig opmærksomhed ved gennemførelsen af direktiv 2003/86, og for det andet kræver nævnte direktivs artikel 17, at der skal foretages en individuel vurdering af ansøgninger om familiesammenføring.
Dernæst skal denne skønsmargen endvidere, således som det bekræftes i anden betragtning til direktiv 2003/86, overholde Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Chartrets bestemmelser må ganske vist ikke fortolkes således, at de fratager medlemsstaterne det manøvrerum, som de råder over, når de beslutter at gennemføre artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 og behandler ansøgninger om familiesammenføring i henhold til denne bestemmelse. Bestemmelserne i dette direktiv bør dog under denne vurdering bl.a. fortolkes og anvendes i lyset af chartrets artikel 7, som blandt andre rettigheder fastslår respekten for familielivet (jf. i denne retning dom af 21.4.2016, Khachab,
C-558/14
,
EU:C:2016:285
, præmis
).
Endelig skal de midler, der bringes i anvendelse ved den nationale lovgivning til gennemførelse af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, der hører til de almindelige EU-retlige grundsætninger, være egnede til at virkeliggøre de mål, der tilsigtes med denne lovgivning, og de må ikke gå videre end nødvendigt for at nå disse mål (jf. dom af 21.4.2016, Khachab,
C-558/14
,
EU:C:2016:285
, præmis
).
Den nationale lovgivning til gennemførelse af den i artikel 10, stk. 2, fastsatte mulighed skal følgelig overholde både de grundlæggende rettigheder, der sikres ved chartret, og proportionalitetsprincippet og ikke forhindre en individuel vurdering af ansøgningen om familiesammenføring, da denne vurdering desuden skal foretages under hensyntagen til flygtningens særlige situation.
Det er henset til samtlige ovenstående betragtninger, at det afslutningsvis skal undersøges, om artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 er til hinder for, at en medlemsstat kun kan tillade en flygtnings søster ret til familiesammenføring, hvis sidstnævnte af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv.
Det bemærkes i denne henseende for det første, at søsteren til en flygtning ikke henregnes til de af referencepersonens familiemedlemmer, der er omhandlet i artikel 4 i direktiv 2003/86. Det står således en medlemsstat frit for at anerkende et sådant familiemedlem til en flygtning en ret til familiesammenføring i overensstemmelse med samme direktivs artikel 10, stk. 2.
For det andet følger det af det, som er nævnt i nærværende doms præmis 54-59, at nævnte artikel 10, stk. 2, principielt ikke er til hinder for medlemsstaternes indførelse af en yderligere betingelse bestående i et krav om, at afhængighedsforholdet mellem flygtningen og familiemedlemmet forårsages af sidstnævntes helbredstilstand.
Det skal i øvrigt fastslås, at inden for rammerne af en mere udførlig harmonisering har EU-lovgiver i artikel 4, stk. 2, litra b), og artikel 4, stk. 3, i direktiv 2003/86 specifikt givet medlemsstaterne mulighed for at undergive retten til familiesammenføring for visse familiemedlemmer til en tredjelandsstatsborger en lignende betingelse.
Det følger desuden af nærværende doms præmis 42, at en medlemsstat for at opretholde den effektive virkning af artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 ikke kan tillade en flygtnings søster at drage fordel af retten til familiesammenføring i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86, uden at denne forsørges af flygtningen, hvilket, som der er redegjort for i nærværende doms præmis 52, ikke alene indebærer, at flygtningens søster ikke er i stand til at sørge for sine grundlæggende fornødenheder, men også, at det bevises, at hendes materielle støtte faktisk sikres af flygtningen, eller at flygtningen, henset til samtlige relevante omstændigheder, forekommer at være det familiemedlem, der har størst mulighed for at sikre den krævede materielle støtte.
Det følger desuden også af nærværende doms præmis 53 og 63, at de kompetente nationale myndigheder er forpligtet til at foretage en individuel vurdering af overholdelsen af betingelsen om, at flygtningens søster af helbredsgrunde skal forsørges af sidstnævnte.
Det følger bl.a. heraf, at der ikke kan meddeles afslag på en sådan ansøgning, alene fordi arten af den tilstand, som flygtningens søster lider af, ikke automatisk anses for at medføre et sådant afhængighedsforhold.
Den individuelle vurdering af ansøgningen skal nærmere bestemt, på en rimelig og afbalanceret måde, tage hensyn til samtlige relevante forhold i flygtningens søsters personlige situation, herunder hendes alder, uddannelsesniveau, arbejdsmæssige og økonomiske situation samt helbredstilstand. De nationale myndigheder bør desuden tage hensyn til den omstændighed, at behovet kan variere betydeligt fra person til person (jf. i denne retning dom af 4.3.2010, Chakroun,
C-578/08
,
EU:C:2010:117
, præmis
), og til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, bl.a. de særlige vanskeligheder, som de står over for vedrørende indsamlingen af relevant bevismateriale i deres oprindelsesland.
Det tilkommer den forelæggende ret i videst muligt omfang at fortolke national ret og nærmere bestemt § 19, stk. 4, litra b), i loven af 2007 i overensstemmelse med disse krav.
Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at de forelagte spørgsmål skal besvares med, at artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/86 skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at en medlemsstat kun tillader familiesammenføring af en flygtnings søster, hvis søsteren af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv, for så vidt som:
–
den nævnte manglende evne for det første skal vurderes under hensyntagen til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, og på grundlag af en individuel vurdering, der tager hensyn til samtlige relevante forhold, og
–
det under hensyntagen til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, og på grundlag af en individuel vurdering, der tager hensyn til samtlige relevante forhold, for det andet fastslås, at den pågældende persons materielle støtte faktisk sikres af flygtningen, eller at flygtningen forekommer at være det familiemedlem, der har størst mulighed for at sikre den krævede materielle støtte.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 10, stk. 2, i Rådets direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til familiesammenføring skal fortolkes således, at bestemmelsen ikke er til hinder for, at en medlemsstat kun tillader familiesammenføring af en flygtnings søster, hvis denne af helbredsgrunde ikke er i stand til at forsørge sig selv, for så vidt som:

–
den nævnte manglende evne for det første skal vurderes under hensyntagen til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, og på grundlag af en individuel vurdering, der tager hensyn til samtlige relevante forhold, og

–
det under hensyntagen til den særlige situation, som flygtninge befinder sig i, og på grundlag af en individuel vurdering, der tager hensyn til samtlige relevante forhold, for det andet fastslås, at den pågældende persons materielle støtte faktisk sikres af flygtningen, eller at flygtningen forekommer at være det familiemedlem, der har størst mulighed for at sikre den krævede materielle støtte.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.