CELEX: 62019TJ0246
Środki ochronne
Rynek ryżu
Przywóz ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i Mjanmy/Birmy
Rozporządzenie (UE) nr 978/2012
Pojęcie „producentów unijnych”
Pojęcie „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących”
Poważne trudności
Prawo do obrony
Istotne fakty i ustalenia
Oczywiste błędy w ocenie

W skardze opartej na art. 263 TFUE strona skarżąca, a mianowicie Królestwo Kambodży i Cambodia Rice Federation (CRF), wnoszą o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/67 z dnia 16 stycznia 2019 r. wprowadzającego środki ochronne wobec przywozu ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i Mjanmy/Birmy (
Dz.U. 2019, L 15, s. 5
, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”), na mocy którego Komisja Europejska przywróciła stawki celne określone we wspólnej taryfie celnej na przywóz tego ryżu w okresie trzech lat i wprowadziła stopniowe obniżanie mających zastosowanie stawek celnych.
Okoliczności powstania sporu
W ramach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 978/2012 z dnia 25 października 2012 r. wprowadzającego ogólny system preferencji taryfowych i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 732/2008 (
Dz.U. 2012, L 303, s. 1
, zwanego dalej „rozporządzeniem GSP”, z ang.
Generalised Scheme of Preferences
) Unia Europejska przyznaje krajom rozwijającym się preferencyjny dostęp do swojego rynku w formie obniżenia zwykłych stawek celnych określonych we wspólnej taryfie celnej, przy czym system ten składa się z rozwiązania ogólnego i dwóch rozwiązań szczególnych.
W ramach rozwiązania szczególnego, zwanego „wszystko oprócz broni”, przywóz do Unii ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i z Mjanmy/Birmy (zwanego dalej „produktem objętym postępowaniem”) korzystał, na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia GSP z pełnego zawieszenia ceł określonych we wspólnej taryfie celnej.
W dniu 16 lutego 2018 r. Republika Włoska, którą poparły następnie inne państwa członkowskie, zwróciła się do Komisji, na podstawie art. 22 i art. 24 ust. 2 rozporządzenia GSP, z wnioskiem o przyjęcie środków ochronnych w odniesieniu do produktu objętego postępowaniem.
W dniu 16 marca 2018 r. Komisja wszczęła dochodzenie w sprawie środków ochronnych w odniesieniu do produktu objętego postępowaniem w celu zebrania informacji niezbędnych do przeprowadzenia dogłębnej oceny.
Dochodzeniem objęto ostatnie pięć ostatnich lat gospodarczych, to jest okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. (zwany dalej „okresem objętym dochodzeniem”).
W dniu 5 listopada 2018 r. Komisja przekazała ogólny dokument informacyjny, mający na celu poinformowanie zainteresowanych stron, w tym rządu kambodżańskiego, o istotnych faktach i ustaleniach, na podstawie których zamierzano przywrócić tymczasowo cła określone we wspólnej taryfie celnej na przywóz produktu objętego postępowaniem, w następstwie dochodzenia w sprawie środków ochronnych przeprowadzonego na podstawie art. 22 rozporządzenia GSP (zwany dalej „ogólnym dokumentem informacyjnym”).
W szczególności w ogólnym dokumencie informacyjnym Komisja zdefiniowała przede wszystkim produkt objęty postępowaniem jako ryż siewny indyjski bielony lub półbielony pochodzący z Kambodży i Mjanmy/Birmy, przywożony luzem lub w opakowaniach i zaklasyfikowany wówczas do podpozycji Nomenklatury scalonej (CN) 10063027, 10063048, 10063067 i 10063098.
Komisja ustaliła również, że ryż siewny indyjski bielony lub półbielony produkowany w Unii jest podobny do produktu objętego postępowaniem lub bezpośrednio z nim konkuruje, jako że ma on takie same podstawowe cechy fizyczne, techniczne i chemiczne, to samo zastosowanie i jest sprzedawany za pośrednictwem podobnych lub identycznych kanałów sprzedaży temu samemu rodzajowi klientów, którymi są prowadzący działalność w Unii sprzedawcy detaliczni ryżu lub podmioty prowadzące działalność w zakresie jego przetwórstwa.
Jeśli chodzi o definicję przemysłu Unii, Komisja wskazała, że obejmuje on podmioty poddające ryż bieleniu ryżu, które przetwarzają ryż uprawiany/produkowany w Unii, bezpośrednio konkurujący z produktem objętym postępowaniem. Wbrew żądaniu Republiki Włoskiej Komisja wyłączyła z zakresu tej definicji i oceny szkody plantatorów ryżu, uznając ich za dostawców surowca, a nie za podmioty poddające bieleniu produkt podobny lub bezpośrednio konkurujący, mimo że wskazała ona, iż możliwe jest, że przywóz produktu objętego postępowaniem będzie miał również istotny wpływ na sytuację tych ostatnich. Instytucja ta nadmieniła również, że kwestionariusze przesłano niektórym plantatorom, jednak biorąc pod uwagę silną fragmentację sektora, daje to jedynie bardzo ograniczony obraz sytuacji.
Następnie Komisja wskazała, jak kształtowała się konsumpcja ryżu siewnego indyjskiego w Unii na podstawie danych przeliczonych na ekwiwalent ryżu bielonego i zbieranego w państwach członkowskich, a także w oparciu o udostępnione przez Eurostat dane statystyczne dotyczące przywozu. Komisja stwierdziła, że w okresie objętym dochodzeniem poziom konsumpcji spadł o 6%.
W ramach analizy zmian w przywozie produktu objętego postępowaniem Komisja uznała, że nastąpił znaczny wzrost wielkości przywozu z Kambodży, jak również wzrost o 9,7 punktu procentowego udziałów w rynku posiadanych przez Kambodżę, i wskazała, że pod koniec okresu objętego dochodzeniem udział ten wynosił 25% łącznego przywozu.
W ramach porównania cen Komisja przeprowadziła analizę podcięcia cenowego. Wzięła ona pod uwagę średnie ceny przywozu z Kambodży i jednostkowe ceny sprzedaży stosowane przez przemysł Unii oraz wskazała, że ceny rzeczonego przywozu znacznie podcinały ceny unijne, a mianowicie o 22%.
Komisja uznała zatem, że w okresie objętym dochodzeniem przywóz z Kambodży znacznie wzrósł w ujęciu bezwzględnym, jak również pod względem udziału w rynku. Dodała ona, że średnia ważona cena przywozowa spadła w okresie objętym dochodzeniem, co oznacza, że wystąpiło znaczne podcięcie cenowe względem cen unijnych.
W celu ustalenia istnienia poważnych trudności doznawanych przez przemysł Unii Komisja dokonała oceny wskaźników makroekonomicznych, takich jak zmiany udziałów w rynku przemysłu Unii, który utracił więcej niż 20 punktów procentowych, wielkość produkcji, która spadła o blisko 40%, zapasy, które wzrosły o 4%, oraz powierzchnia uprawy ryżu siewnego indyjskiego, która uległa zmniejszeniu o 37%.
Komisja wskazała również, że dokonała oceny wskaźników mikroekonomicznych, takich jak kształtowanie się mocy produkcyjnych, które były trudne do oszacowania ze względu na to, że przemysł przetwórczy może wykorzystać swoje moce do bielenia zarówno ryżu siewnego indyjskiego, jak i ryżu siewnego japońskiego, niezależnie od tego, czy jest on przywożony, czy uprawiany w Unii, rentowność przemysłu przetwórczego Unii, która utrzymywała się na stałym, choć niskim poziomie, jak również ceny jednostkowe ryżu siewnego indyjskiego stosowane przez włączone do próby podmioty poddające ryż bieleniu, które to ceny wzrosły o 7%. Instytucja ta uściśliła, że pod presją przywozu produktu objętego postępowaniem po niskich cenach unijne podmioty poddające ryż bieleniu skoncentrowały swą sprzedaż na mniejszych wielkościach półbielonego i bielonego ryżu siewnego indyjskiego oraz skupiły się na produktach markowych, co pozwoliło zachować stabilny poziom rentowności ze szkodą dla udziału w rynku.
Wreszcie Komisja wykluczyła możliwość, by inne czynniki, takie jak przywóz z państw trzecich i trudności strukturalne, z którymi borykał się włoski sektor ryżu, osłabiły związek przyczynowy między poważnymi trudnościami, jakich doznał przemysł Unii, a przywozem produktu objętego postępowaniem.
W uwagach z dnia 16 listopada 2018 r. w przedmiocie ogólnego dokumentu informacyjnego rząd Kambodży zakwestionował w szczególności obliczenia Komisji dotyczące analizy podcięcia cenowego. Rząd ten podniósł w szczególności, że przy obliczaniu ceny wywozowej dla Królestwa Kambodży nie dodano kosztów ponoszonych po przywozie oraz że podcięcie cenowe ustalono na podstawie porównania średnich cen bez uwzględnienia poszczególnych poziomów handlu.
W ramach dochodzenia w sprawie środków ochronnych Komisja doszła do wniosku, że produkt objęty postępowaniem był przywożony w ilościach i po cenach, które powodują poważne trudności dla przemysłu Unii. Przyjęła ona zaskarżone rozporządzenie, opierając się – poza definicjami i informacjami zawartymi w ogólnym dokumencie informacyjnym i powtórzonymi w owym rozporządzeniu – na następujących ustaleniach:
Przede wszystkim, w odpowiedzi na uwagi zainteresowanych stron przedstawione w reakcji na ogólny dokument informacyjny, Komisja wyjaśniła, że w odniesieniu do definicji produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego zapachowy lub aromatyczny ryż siewny indyjski powinien również zostać objęty zakresem dochodzenia.
Następnie, jeśli chodzi o analizę podcięcia cenowego, w motywach 35–39 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała, że dokonała przeglądu obliczeń dotyczących podcięcia cenowego w celu uwzględnienia uwag Królestwa Kambodży przedstawionych w reakcji na przekazanie ogólnego dokumentu informacyjnego. Komisja skorygowała również ceny stosowane przez przemysł Unii, aby uwzględnić koszty transportu ryżu z południa Europy, to jest z Włoch i Hiszpanii, na północ Europy, uznawszy, że konkurencja w zakresie półbielonego i bielonego ryżu siewnego indyjskiego ma miejsce głównie na północy Europy. Uwzględniła ona kwotę 49 EUR za tonę, którą oszacowała na podstawie informacji zawartych w skardze Republiki Włoskiej i zweryfikowanych podczas dochodzenia na miejscu. Dostosowała ona również ceny przywozowe, biorąc pod uwagę koszty poniesione po przywozie, szacowane na około 2% ceny przywozowej, w oparciu o dane uzyskane w ramach wcześniejszego dochodzenia dotyczącego innego produktu spożywczego (tj. mandarynek satsuma). Komisja nadmieniła, że uwzględniła różnice w poziomach handlu i dokonała porównania cen między sprzedażą ryżu bielonego luzem i sprzedażą w małych opakowaniach. Doszła ona do wniosku, że podcięcie cenowe wynosiło 13% w przypadku sprzedaży luzem i 14% w przypadku sprzedaży w małych opakowaniach.
Wreszcie, w odniesieniu do sytuacji unijnych plantatorów ryżu, w motywie 74 zaskarżonego rozporządzenia Komisja uściśliła, że choć prawdą jest, iż mogą oni zmieniać swą produkcję z ryżu siewnego indyjskiego na ryż siewny japoński i odwrotnie – to jednak zmiany takie są podyktowane względami gospodarczymi, w tym popytem i ceną rynkową. W tym kontekście Komisja wskazała, że w toku dochodzenia potwierdzono, iż w obliczu wzrostu konkurencji ze strony przywozu ryżu siewnego indyjskiego po niskich cenach niektórzy plantatorzy rzeczywiście nie mieli innego wyboru niż przejście na produkcję ryżu siewnego japońskiego, a zatem nie była to ani zmiana cykliczna, ani świadomy wybór, ale akt samoobrony. W ocenie Komisji w perspektywie średnioterminowej rozwiązanie to nie jest rentowne, ponieważ zmiana produkcji z ryżu siewnego indyjskiego na ryż siewny japoński spowodowała nadwyżkę podaży ryżu siewnego japońskiego na rynku i presję cenową w przypadku tej odmiany ryżu. Instytucja ta wyciągnęła z tego wniosek, że plantatorzy ci znajdują się zatem w ogólnie trudnej sytuacji, dodając, że argument ten ma jednak niewielkie znaczenie, ponieważ przemysł Unii obejmuje podmioty poddające ryż bieleniu, a nie plantatorów, którzy są dostawcami surowca.
Żądania stron
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez Republikę Włoską i przez Ente Nazionale Risi, wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżące podnoszą sześć zarzutów.
Zarzuty pierwszy, drugi i trzeci dotyczą naruszenia art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 23 rozporządzenia GSP w zakresie, w jakim, po pierwsze, Komisja dokonała błędnej wykładni pojęcia „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”, po drugie, czynniki i obliczenia, które posłużyły za podstawę wniosku dotyczącego „poważnych trudności” dla przemysłu Unii, są obarczone błędami, a po trzecie, błędna jest analiza podcięcia cenowego i dokonanych dostosowań jego wielkości.
Zarzut czwarty dotyczy naruszenia art. 22 rozporządzenia GSP w zakresie, w jakim przeprowadzona przez Komisję analiza związku przyczynowego między przywozem, o którym mowa w niniejszej sprawie, a poważnymi trudnościami dla przemysłu Unii jest obarczona nieprawidłowościami.
Zarzuty piąty i szósty dotyczą naruszenia prawa skarżących do obrony oraz art. 14 i 17 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1083/2013 z dnia 28 sierpnia 2013 r. ustanawiającego zasady dotyczące procedury tymczasowego wycofania preferencji taryfowych oraz wprowadzenia ogólnych środków ochronnych na podstawie rozporządzenia GSP (
Dz.U. 2013, L 293, s. 16
, zwanego dalej „rozporządzeniem delegowanym”) w związku z art. 38 rozporządzenia GSP, ponieważ Komisja nie poinformowała o niektórych istotnych faktach i ustaleniach leżących u podstaw jej decyzji o ponownym wprowadzeniu wspólnej taryfy celnej na przywóz produktu objętego postępowaniem.
W ocenie Sądu zasadne jest zbadanie w pierwszej kolejności argumentacji skarżących opartej, po pierwsze, na błędnej wykładni pojęcia „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”, po drugie, na błędach obarczających analizę podcięcia cenowego i dokonanych dostosowań jego wielkości, a po trzecie, na naruszeniu prawa do obrony i art. 17 rozporządzenia delegowanego.
W przedmiocie zastrzeżeń dotyczących pojęcia „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”
Skarżące podnoszą, że Komisja naruszyła art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 23 rozporządzenia GSP, gdyż błędnie zinterpretowała ona pojęcie „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”, ograniczając je poprzez odniesienie do pochodzenia surowców. Uznała ona, że producentami takimi są wyłącznie producenci bielonego lub półbielonego ryżu indyjskiego będącego wynikiem przetworzenia ryżu niełuskanego produkowanego lub uprawianego w Unii.
Tymczasem zdaniem skarżących, o ile produkt, który może zostać objęty środkami ochronnymi, jest produktem „pochodzącym z kraju korzystającego”, o tyle nie jest tak w przypadku „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących”. Artykuł 22 ust. 1 rozporządzenia GSP nie uzasadnia żadnego ograniczenia opartego na surowcu wykorzystywanym do wytwarzania produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego. Komisja powinna była uwzględnić jedynie istotne cechy fizyczne, techniczne i chemiczne produktu objętego postępowaniem, jego zastosowanie, kanały sprzedaży i rodzaje klientów.
Należy zatem uwzględnić wszystkie podmioty poddające ryż bieleniu w Unii, w tym te, które wytwarzają ryż bielony lub półbielony z ryżu niełuskanego, który nie pochodzi z Unii. Tymczasem uwzględniając wyłącznie unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów wytwarzanych z surowców wyprodukowanych w Unii, Komisja uzyskała informacje na temat poważnych trudności jedynie od części zainteresowanych producentów.
Komisja utrzymuje, że zgodnie z art. 22 ust. 2 rozporządzenia GSP „produkty podobne lub bezpośrednio konkurujące” są określane na podstawie „rozpatrywanego produktu”.
„Rozpatrywanym produktem” jest bielony lub półbielony ryż siewny indyjski pochodzący z Kambodży i z Mjanmy/Birmy. Tymczasem, aby ryż mógł zostać uznany za pochodzący z danego kraju, musi być tam uprawiany lub zbierany. W związku z tym desygnatem „rozpatrywanego produktu” jest bielony lub półbielony ryż siewny indyjski wyprodukowany w Unii z ryżu uprawianego lub zebranego w Unii. Argumenty skarżących powinny zatem zostać oddalone jako bezzasadne.
Komisja dodaje, że nawet gdyby popełniła błąd przy definiowaniu przemysłu Unii i uznałaby, że unijni producenci bielonego lub półbielonego ryżu siewnego indyjskiego wyprodukowanego z ryżu przywożonego powinni zostać objęci zakresem definicji przemysłu Unii, to i tak dochodzenie doprowadziłoby do takiego samego wniosku.
Republika Włoska podnosi, że zgodnie z art. 22 ust. 3 rozporządzenia GSP pojęcie „producentów unijnych” ma charakter czysto ekonomiczny. Należy zatem skupić się na tych producentach, którzy doświadczyli pogorszenia się swej sytuacji gospodarczej lub finansowej. Pochodzenie surowca ma zatem podstawowe znaczenie. Państwo to twierdzi również, że argument skarżących w tym względzie jest nowy, ponieważ nie został on podniesiony w toku postępowania administracyjnego, w związku z czym jest niedopuszczalny.
Ente Nazionale Risi odsyła w istocie do argumentów Komisji.
Na wstępie w odniesieniu do twierdzenia Republiki Włoskiej, zgodnie z którym niektóre argumenty skarżących powinny zostać oddalone, ponieważ zostały podniesione po raz pierwszy przed Sądem, Sąd przypomina, że zgodnie z orzecznictwem nic nie stoi na przeszkodzie, aby zainteresowana strona wysunęła w odniesieniu do zaskarżonej decyzji zarzut prawny, który nie został podniesiony w trakcie postępowania administracyjnego (zob. analogicznie wyrok z dnia 11 maja 2005 r., Saxonia Edelmetalle i ZEMAG/Komisja,
T‑111/01 i T‑133/01
,
EU:T:2005:166
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym argumenty skarżących dotyczące uwzględnienia producentów unijnych, którzy wykorzystują ryż niełuskany produkowany lub uprawiany poza Unią, nie mogą zostać odrzucone jako niedopuszczalne.
Następnie Sąd zwraca uwagę, że środki ochronne rozpatrywane w niniejszej sprawie należą do handlowych środków ochronnych, o których mowa w art. 207 ust. 1 TFUE [zob. podobnie opinia 2/15 (umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r.,
EU:C:2017:376
, pkt
,
,
; wyrok z dnia 20 października 2021 r., Novolipetsk Steel/Komisja,
T‑790/19
, niepublikowany,
EU:T:2021:706
, pkt
,
,
,
], co wynika ponadto z wydanego przez Komisję zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia w sprawie środków ochronnych.
Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, w dziedzinie wspólnej polityki handlowej, a w szczególności w dziedzinie handlowych środków ochronnych instytucje Unii dysponują szerokim zakresem uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą dokonać, wobec czego kontrola sądowa tego szerokiego zakresu uznania musi ograniczać się do weryfikacji poszanowania zasad proceduralnych, prawidłowości ustaleń okoliczności faktycznych będących podstawą zaskarżonych decyzji, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy (zob. podobnie wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika w tym względzie, że dokonanie przez Sąd oceny dowodów, na których instytucje Unii oparły swe twierdzenia, nie stanowi nowej oceny faktów zastępującej ocenę dokonaną przez instytucje. Kontrola ta nie zastępuje szerokiego zakresu uznania tych instytucji w dziedzinie polityki handlowej, lecz ogranicza się do wykazania, czy dowody te są w stanie potwierdzić wnioski wyciągnięte przez instytucje. Sąd ma zatem za zadanie nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (zob. wyrok z dnia 20 stycznia 2022 r., Komisja/Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także analogicznie wyrok z dnia 15 lutego 2005 r., Komisja/Tetra Laval,
C‑12/03 P
,
EU:C:2005:87
, pkt
).
W myśl art. 22 ust. 1 rozporządzenia GSP, jeżeli produkt pochodzący z kraju korzystającego z któregokolwiek z rozwiązań preferencyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 2, jest przywożony w ilości lub po cenie, które powodują lub mogą powodować poważne trudności dla unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów, zwykłe cła określone we wspólnej taryfie celnej na ten produkt mogą zostać ponownie wprowadzone.
Z przepisu tego wynika, że ustalenie istnienia lub ryzyka poważnych trudności doświadczanych przez unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów opiera się na pozytywnych dowodach i obejmuje obiektywną analizę, po pierwsze, wielkości lub cen danego przywozu, a po drugie, wpływu tego przywozu na wspomnianych producentów.
Pojęcie „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”, którym posłużono się w art. 22 rozporządzenia GSP, ma charakter prawny i powinno być interpretowane w oparciu o elementy obiektywne. Co się tyczy kwestii prawnej, sąd Unii powinien przeprowadzić pełną kontrolę w zakresie wykładni, jakiej należy dokonać.
W tym względzie Sąd zwraca uwagę, że o ile pojęcie „producentów unijnych” nie zostało wyraźnie zdefiniowane w rozporządzeniu GSP, o tyle zostało ono bezpośrednio przedstawiane poprzez odniesienie do konkretnych produktów, które muszą być wytwarzane przez dany przemysł. Tak więc zakresem art. 22 wskazanego rozporządzenia objęci są jedynie unijni producenci wytwarzający „produkty podobne lub bezpośrednio konkurujące” z przywozem z kraju korzystającego z któregokolwiek z rozwiązań preferencyjnych.
Wybór produktu zagranicznego objętego dochodzeniem w sprawie środków ochronnych determinuje zatem zakres analizy sektora produkcji krajowej lub, innymi słowy, produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących z przywożonymi produktami, co z kolei pozwala na zidentyfikowanie „producentów” tych ostatnich produktów. Istnieje zatem związek pomiędzy produktami przywożonymi a producentami unijnymi korzystającymi z mechanizmu ochronnego. To właśnie na tej podstawie Komisja ustala, czy producenci unijni doświadczyli lub mogą doświadczyć poważnych trudności z powodu dokonywania przywozów objętych środkami ochronnymi.
W tych okolicznościach badanie zasadności przyjętej przez Komisję definicji „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów” należy przeprowadzić z uwzględnieniem cech charakterystycznych przywożonego produktu zdefiniowanego przez Komisję.
Sąd zbada zatem w pierwszej kolejności definicję przywożonego produktu przyjętą przez Komisję w ramach dochodzenia w sprawie środków ochronnych, a w drugiej kolejności – zgodność przyjętej przez Komisję interpretacji pojęć „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” i „producentów unijnych” w świetle art. 22 rozporządzenia GSP.
W przedmiocie definicji przywożonego produktu przyjętej przez Komisję w zaskarżonym rozporządzeniu
W niniejszej sprawie z motywów 13 i 14 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja zdefiniowała przywożony produkt jako ryż siewny indyjski bielony lub półbielony pochodzący z Kambodży i Mjanmy/Birmy, objęty podpozycjami CN 10063027, 10063048, 10063067 i 10063098.
W tym względzie w pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że pojęcie „produktu objętego postępowaniem”, użyte w zaskarżonym rozporządzeniu, stanowi konkretyzację ogólnego pojęcia „rozpatrywanego produktu”, którym posłużono się w art. 22 ust. 2 rozporządzenia GSP, ponieważ zaskarżone rozporządzenie ma na celu wykonanie tego artykułu w omawianej dziedzinie. Wynika z tego, że konstytutywne elementy pojęcia „rozpatrywanego produktu” w rozumieniu rozporządzenia GSP określają w konieczny sposób elementy, które należy przypisać „produktowi objętemu postępowaniem” w rozumieniu zaskarżonego rozporządzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2016:180
, pkt
,
).
O ile rozporządzenie GSP nie precyzuje wyraźnie zakresu pojęcia „rozpatrywanego produktu”, o tyle z art. 22 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że punktem wyjścia dla przyjęcia środków ochronnych są poważne trudności spowodowane lub mogące zostać spowodowane przywozem, w określonych ilościach lub po określonych cenach, „produktu pochodzącego z kraju korzystającego” z jednego z rozwiązań preferencyjnych przewidzianych w owym rozporządzeniu. Pojęcie „rozpatrywanego produktu” zawarte w art. 22 ust. 2 rozporządzenia GSP należy zatem interpretować w świetle ust. 1 tego artykułu.
Motyw 23 i art. 33 rozporządzenia GSP przewidują, że reguły dotyczące definiowania pojęcia produktów pochodzących zostały określone w rozporządzeniu Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiającym przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego wspólnotowy kodeks celny (
Dz.U. 1993, L 253, s. 1
).
Ponieważ rozporządzenie nr 2454/93 zostało uchylone, przepisy te należy odczytywać jako odnoszące się obecnie do rozporządzenia (UE) nr 952/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 października 2013 r. ustanawiającego unijny kodeks celny (
Dz.U. 2013, L 269, s. 1
), które należy odczytywać łącznie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2015/2446 z dnia 28 lipca 2015 r. uzupełniającym rozporządzenie nr 952/2013 w odniesieniu do szczegółowych zasad dotyczących niektórych przepisów unijnego kodeksu celnego (
Dz.U. 2015, L 343, s. 1
), a także rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2015/2447 z dnia 24 listopada 2015 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonywania niektórych przepisów rozporządzenia nr 952/2013 (
Dz.U. 2015, L 343, s. 558
). W tych ostatnich rozporządzeniach zdefiniowano w szczególności, co należy rozumieć przez produkt „pochodzący” z danego kraju.
I tak zgodnie z art. 41 rozporządzenia delegowanego 2015/2446 za pochodzące z kraju korzystającego z ogólnego systemu preferencji uznaje się produkty całkowicie uzyskane w tym kraju w rozumieniu art. 44 tego rozporządzenia oraz produkty uzyskane w tym kraju zawierające materiały, które nie zostały tam całkowicie uzyskane, pod warunkiem że materiały te zostały tam poddane wystarczającej obróbce lub przetwarzaniu w rozumieniu art. 45 tego rozporządzenia.
W art. 44 ust. 1 lit. b) rozporządzenia delegowanego 2015/2446 uściślono, że za całkowicie uzyskane w kraju korzystającym uznaje się rośliny i produkty roślinne tam uprawiane lub zebrane.
W art. 47 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/2446 dodano jednak, że łuskanie i częściowe lub całkowite bielenie ryżu, jak też polerowanie i glazurowanie zbóż oraz ryżu są to operacje, które uznaje się za obróbkę lub przetwarzanie niewystarczające do nadania statusu produktów pochodzących, niezależnie od tego, czy wymogi określone w art. 45 wskazanego rozporządzenia zostały spełnione.
Z przepisów tych wynika, że aby ryż został uznany za pochodzący z kraju korzystającego z któregokolwiek z rozwiązań preferencyjnych, musi on być uprawiany lub zbierany w tym kraju, a nawet musi on zostać poddany określonym rodzajom obróbki lub przetwarzania, z wyłączeniem łuskania i częściowego lub całkowitego bielenia, polerowania i glazurowania.
W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że istnieją zasadniczo trzy odmiany ryżu. Są to ryż okrągłoziarnisty, ryż średnioziarnisty, zwany także ryżem siewnym japońskim, oraz ryż długoziarnisty, zwany także ryżem siewnym indyjskim.
Poszczególne odmiany ryżu muszą zostać przetworzone, aby nadawały się do spożycia. Jak wynika z rozdziału 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2658/87 z dnia 23 lipca 1987 r. w sprawie nomenklatury taryfowej i statystycznej oraz w sprawie Wspólnej taryfy celnej (
Dz.U. 1987, L 256, s. 1
), rozróżnia się zasadniczo cztery etapy przetwarzania ryżu:
–
ryż niełuskany: ryż, który zachował łuskę po wymłóceniu;
–
ryż łuskany: ryż, z którego usunięto tylko łuskę;
–
ryż częściowo bielony: ryż, z którego zostały usunięte łuska, część zarodka i całkowicie lub częściowo zewnętrzne warstwy owocni, ale pozostały wewnętrzne warstwy owocni;
–
ryż całkowicie bielony: ryż całkowicie przetworzony, z którego usunięto łuskę, wewnętrzne i zewnętrzne warstwy owocni oraz, w przypadku ryżu długoziarnistego lub średnioziarnistego, usunięto cały zarodek, a w przypadku ryżu okrągłoziarnistgo – zarodek przynajmniej częściowo, przy czym wzdłużna biała bruzda może pozostać na nie większej niż 10% ilości ziaren.
Zarówno ryż bielony, jak i ryż półbielony są zatem uzyskiwane w wyniku przetworzenia ryżu niełuskanego. Ponieważ ten ostatni jest ryżem, który na etapie zbiorów ma jeszcze łuskę, przetworzenie to wymaga co najmniej operacji łuskania.
Ponieważ łuskanie jest operacją, którą uważa się za niewystarczającą do nadania ryżowi statusu produktu pochodzącego – jak wynika z art. 47 ust. 1 lit. f) rozporządzenia delegowanego 2015/2446 i z pkt 57 powyżej – ryż siewny indyjski bielony lub półbielony musi zostać wyprodukowany w kraju korzystającym, na bazie ryżu niełuskanego uprawianego lub zebranego w tym kraju, aby uznać go za produkt „pochodzący” z owego kraju w rozumieniu art. 22 ust. 1 i art. 33 rozporządzenia GSP.
W niniejszej sprawie rozpatrywanym produktem jest zatem ryż siewny indyjski bielony lub półbielony pochodzący z Kambodży i Mjanmy/Birmy, wytworzony z ryżu, który był uprawiany i został zebrany we wskazanych krajach.
W przedmiocie pojęcia „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” i definicji przemysłu Unii
Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że w przeciwieństwie do zagadnień antydumpingowych lub antysubsydyjnych dochodzenia w sprawie środków ochronnych nie są ograniczone do unijnych producentów wytwarzających „produkty podobne”. Należy również wziąć pod uwagę producentów produktów „bezpośrednio konkurujących”.
W każdym razie, nawet w dziedzinie antydumpingowej, Sąd nigdy nie uznał argumentów zmierzających do wykazania, że „rozpatrywany produkt”, będący przedmiotem dochodzenia, powinien obejmować jedynie „produkty podobne” w rozumieniu art. 1 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1036 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony przed przywozem produktów po cenach dumpingowych z krajów niebędących członkami Unii Europejskiej (
Dz.U. 2016, L 176, s. 21
, zwanego dalej „rozporządzeniem antydumpingowym”), a mianowicie „produkt[y], który [są] identyczn[e], czyli taki[e], któr[e] przypomina[ją] pod wszystkimi względami [rozpatrywany] produkt lub, przy braku taki[ch] produkt[ów], inn[e] produkt[y], któr[e] wprawdzie nie przypomina[ją] go pod każdym względem, ale któr[ych] właściwości ściśle odpowiadają właściwościom [rozpatrywanego] produktu” (opinia rzecznika generalnego M. Watheleta przedstawiona w sprawie Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2015:583
, pkt
).
Ponieważ w orzecznictwie potwierdzono w ten sposób, że w ramach dochodzenia antydumpingowego pojęcie „produktu podobnego” należy rozumieć szeroko, tak samo powinno być w wypadku pojęcia „produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego” w powiązanej dziedzinie środków ochronnych.
W niniejszej sprawie z motywów zawartych w tytule 2.2 zaskarżonego rozporządzenia i z akt sprawy wynika, że Komisja uznała, iż ryż siewny indyjski bielony lub półbielony uzyskiwany z ryżu niełuskanego uprawianego i zbieranego w Unii stanowi „produkt podobny lub bezpośrednio konkurujący”, który uwzględniła przy ocenie istnienia poważnych trudności napotkanych przez producentów unijnych.
W celu określenia produktów podobnych do produktu objętego postępowaniem lub bezpośrednio z nim konkurujących Komisja oparła się na zasadniczych właściwościach fizycznych, technicznych i chemicznych produktów, ich końcowym wykorzystaniu oraz kanałach dystrybucji. Wprowadziła ona jednak dodatkowe kryterium, a mianowicie kryterium pochodzenia surowca.
Zastosowawszy kryterium pochodzenia do wszystkich produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących, w motywach 22 i 23 zaskarżonego rozporządzenia Komisja zdefiniowała przemysł Unii poprzez odniesienie do źródeł zaopatrzenia podmiotów poddających ryż bieleniu w ryż niełuskany, przeznaczony do przetwarzania, i wyłączyła z zakresu tej definicji plantatorów ryżu, uznając ich jedynie za dostawców surowca. W swoich pismach i podczas rozprawy Komisja wyjaśniła zatem, że wykluczyła z analizy szkody te unijne podmioty poddające ryż bieleniu, które wytwarzają ryż siewny indyjski bielony lub półbielony z przywożonego ryżu niełuskanego.
W tym względzie, co się tyczy w pierwszej kolejności pojęcia „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących”, Sąd stwierdza, że w rozporządzeniu GSP, a konkretnie w jego art. 22 ust. 2, ograniczono się do zdefiniowania pojęcia „produktu podobnego” jako produktu, który jest identyczny, to jest taki, który przypomina pod każdym względem rozpatrywany produkt, lub, w przypadku braku takiego produktu, inny produkt, który wprawdzie nie przypomina rozpatrywanego produktu pod każdym względem, lecz którego właściwości ściśle odpowiadają jego właściwościom.
W świetle brzmienia art. 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia GSP produkt pochodzący z kraju korzystającego lub rozpatrywany produkt stanowi punkt wyjścia dla definicji „produktu podobnego”. Jak wynika z pkt 64 powyżej, ponieważ rozporządzenie GSP dotyczy zarówno „produktów podobnych”, jak i produktów „bezpośrednio konkurujących”, do określenia „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” należy zastosować kryteria równoważne z tymi, które są istotne dla określenia rozpatrywanego produktu.
Jednakże przepisu tego nie należy rozumieć w ten sposób, że w sposób dorozumiany stosuje się w nim do produktów podobnych lub do produktów bezpośrednio konkurujących reguły pochodzenia rozpatrywanego produktu.
Należy bowiem stwierdzić, jak słusznie podnoszą skarżące, że o ile prawodawca Unii podjął trud wyraźnego sprecyzowania znaczenia kryterium pochodzenia w odniesieniu do produktów pochodzących z kraju korzystającego z któregoś z preferencyjnych systemów taryfowych, o tyle nie postąpił on podobnie w odniesieniu do produktów wytwarzanych przez producentów unijnych. Wyraźne odesłanie do reguł pochodzenia jedynie w odniesieniu do produktów przywożonych kontrastuje z brakiem precyzji w tym zakresie w odniesieniu do podobnych lub bezpośrednio konkurujących.
Ponadto z motywu 23 i z art. 33 rozporządzenia GSP wyraźnie wynika, że reguły pochodzenia mające zastosowanie do produktów przywożonych mają na celu zagwarantowanie, aby korzyści z ogólnego systemu preferencji taryfowych czerpały wyłącznie te kraje, do których system ten jest skierowany.
Brzmienie art. 22 ust. 1 i 2 rozporządzenia GSP jest zupełnie inne, ponieważ nie wskazuje ono ani nie sugeruje, że analiza wpływu przywozu produktów pochodzących z kraju korzystającego na sytuację gospodarczą lub finansową producentów unijnych powinna w każdych okolicznościach uwzględniać pochodzenie produktów wytwarzanych przez tych ostatnich, a tym samym ograniczać ich krąg do producentów unijnych, którzy mogą korzystać z przewidzianej w tym przepisie ochrony.
Tymczasem wykładnia Komisji, zgodnie z którą pochodzenie produktów wytwarzanych przez producentów unijnych jest istotnym czynnikiem przy określaniu „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących”, skutkuje pozbawieniem niektórych z tych producentów – wytwarzających produkty, w wypadku których jeden z ich elementów składowych został przywieziony lub w wypadku których surowiec, z którego zostały wykonane, został przetworzony w taki sposób, że nie uznaje się go już za „produkt pochodzący” w rozumieniu rozporządzenia delegowanego 2015/2446 – możliwości ubiegania się o przyjęcie środków ochronnych lub o objęcie ich dochodzeniem w sprawie środków ochronnych wyłącznie ze względu na to, że ich produkt nie „pochodzi” z Unii w takim samym znaczeniu jak rozpatrywane produkty. Nie można przyjąć, że wprowadzenie takiego ograniczenia było zamiarem prawodawcy Unii.
Komisja niesłusznie zatem uważa, że do „produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących” należy stosować warunek pochodzenia produktów przywożonych z krajów korzystających z preferencji taryfowych w rozumieniu art. 33 rozporządzenia GSP i rozporządzenia delegowanego 2015/2446.
W drugiej kolejności w celu ustalenia, co należy rozumieć przez „produkty podobne lub bezpośrednio konkurujące” w rozumieniu rozporządzenia GSP, należy oprzeć się na kryteriach mających znaczenie dla określenia w szczególności „produktu podobnego” lub „produktu objętego postępowaniem” na podstawie rozporządzenia antydumpingowego, ponieważ podobnie jak w dziedzinie antydumpingowej kryteria ustalania w ramach dochodzenia w sprawie środków ochronnych mają zasadniczo na celu upewnienie się, że istnieje wystarczający poziom konkurencji między rozpatrywanym produktem a produktem podobnym lub bezpośrednio konkurującym (zob. analogicznie wyrok z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada,
T‑512/09 RENV
,
EU:T:2017:26
, pkt
).
W niniejszej sprawie jest tak, tym bardziej że – jak wspomniano w pkt 64 i 65 powyżej – dochodzenia w sprawie środków ochronnych nie ograniczają się do unijnych producentów „produktów podobnych”, ponieważ producenci produktów „bezpośrednio konkurujących” również powinni być brani pod uwagę.
Zdefiniowanie produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego w ramach dochodzenia w sprawie środków ochronnych ma na celu ułatwienie sporządzenia listy produktów wytwarzanych przez producentów unijnych, które w stosownym wypadku będą przedmiotem oceny szkody. Na potrzeby tej operacji Komisja może wziąć pod uwagę kilka czynników, takich jak cechy fizyczne, techniczne i chemiczne produktów, ich wykorzystanie, wymienność, percepcja konsumentów, kanały dystrybucji, proces wytwarzania, koszty produkcji czy jakość (zob. analogicznie wyroki: z dnia 11 lipca 2013 r., Hangzhou Duralamp Electronics/Rada,
T‑459/07
, niepublikowany,
EU:T:2013:369
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 25 stycznia 2017 r., Rusal Armenal/Rada,
T‑512/09 RENV
,
EU:T:2017:26
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd nieuchronnie, że produkty, które nie są identyczne z rozpatrywanym produktem, mogą zostać ujęte w tej samej definicji produktu podobnego lub bezpośrednio konkurującego i stanowić razem przedmiot dochodzenia w sprawie środków ochronnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 lutego 2017 r., JingAo Solar i in./Rada,
T‑158/14, T‑161/14 i T‑163/14
, niepublikowany,
EU:T:2017:126
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobieństwo produktów należy oceniać z uwzględnieniem w szczególności preferencji użytkowników końcowych, zważywszy, że popyt na produkt podstawowy ze strony przedsiębiorstw przetwórczych zależy od popytu ze strony użytkowników końcowych (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 października 1998 r., Industrie des poudres sphériques/Rada,
T‑2/95
,
EU:T:1998:242
, pkt
).
To właśnie w świetle tych rozważań należy przeprowadzić badanie zasadności umieszczenia konkretnego produktu na liście produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących bądź wykluczenia go z tej listy.
Kwestią rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest zatem to, czy wytwarzany w Unii ryż siewny indyjski bielony lub półbielony jest – niezależnie od pochodzenia ryżu niełuskanego, który poddano przetworzeniu dla uzyskania tego produktu – podobny do ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego pochodzącego z Kambodży lub bezpośrednio z nim konkurujący. Jak wynika z pkt 71 i 78–82 powyżej, w tym celu należy zbadać kilka czynników, takich jak właściwości, wykorzystanie i kanały dystrybucji tego drugiego rodzaju ryżu na tle tych samych czynników odnoszących się do ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego pochodzącego z Kambodży, jak również zamienność obu tych rodzajów ryżu.
Ponieważ Komisja uznała już, że jest tak w wypadku ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego uzyskanego w wyniku przetworzenia ryżu niełuskanego, uprawianego lub zebranego w Unii, należy zbadać, czy to samo dotyczy ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego, wytworzonego w Unii z niełuskanego ryżu przywożonego.
W tym względzie Sąd stwierdza, że ryż siewny indyjski bielony lub częściowo bielony uzyskiwany w wyniku przetworzenia ryżu niełuskanego przywożonego do Unii posiada te same podstawowe właściwości fizyczne, techniczne i chemiczne co ryż siewny indyjski bielony lub półbielony uzyskany w wyniku przetworzenia ryżu niełuskanego uprawianego lub zebranego w Unii, jest wykorzystywany ostatecznie do tych samych celów, jest przetwarzany przez te same podmioty gospodarcze, jest sprzedawany za pośrednictwem tych samych kanałów sprzedaży i konkuruje z tym drugim rodzajem ryżu.
Z jednej strony w motywie 64 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała bowiem, że konsumenci co do zasady nie dokonują rozróżnienia pomiędzy produktami unijnymi a tymi, które są przywożone, oraz że konsumenci, którzy kupują ryż od sprzedawców detalicznych, zazwyczaj nie znają pochodzenia produktu.
W motywie 18 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała ponadto, że ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, który jest wytwarzany w Unii, i ryż, który jest przywożony, posiadają te same podstawowe cechy fizyczne, techniczne i chemiczne, mają te same zastosowania i sprzedawane są za pośrednictwem podobnych lub identycznych kanałów sprzedaży klientom tego samego rodzaju. Tymczasem należy zauważyć, że jeżeli ryż siewny indyjski wytwarzany w kraju trzecim z pochodzącego z tego kraju ryżu niełuskanego ma te same podstawowe cechy co ryż siewny indyjski wytwarzany w Unii z ryżu niełuskanego pochodzącego z Unii, to tak samo powinno być w wypadku ryżu siewnego indyjskiego wytwarzanego w Unii z ryżu niełuskanego przywożonego kraju trzeciego.
Z drugiej strony, jak wynika z odpowiedzi na pytania Sądu zadane na rozprawie oraz z protokołu rozprawy, w niniejszej sprawie nie kwestionuje się tego, że z punktu widzenia podmiotów poddających ryż bieleniu ryż siewny indyjski bielony lub półbielony może zostać zamieniony i zastąpiony innym ryżem siewnym indyjskim bielonym lub półbielonym, bez względu na jego pochodzenie, ponieważ podmioty te mogą przetwarzać zarówno ryż wyprodukowany w Unii, jak i ryż przywożony. Na rozprawie Komisja wskazała ponadto, że chodzi o ten sam produkt, a jedyna różnica dotyczy jego pochodzenia.
Ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, niezależnie od pochodzenia surowca, który posłużył do jego przetworzenia, ma zatem te same podstawowe cechy fizyczne, techniczne i chemiczne oraz to samo zastosowanie. Innymi słowy ryż siewny indyjski bielony lub półbielony jest zamienny i może zostać zastąpiony innym ryżem siewnym indyjskim bielonym lub półbielonym, zarówno przez podmioty poddające ryż bieleniu w Unii, jak i przez konsumentów.
Tak więc niezależnie od pochodzenia surowca, który wykorzystano do przetworzenia go w ryż siewny indyjski bielony lub półbielony wyprodukowany w Unii, ryż ten należy uznać za produkt podobny lub bezpośrednio konkurujący z ryżem siewnym indyjskim bielonym lub półbielonym pochodzącym z Kambodży.
Ponieważ analiza Komisji powinna uwzględniać wszystkich producentów unijnych wytwarzających produkty podobne lub bezpośrednio konkurujące, tak aby uzyskać wiarygodny obraz ich sytuacji gospodarczej, Komisja była zobowiązana, w ramach analizy wpływu przywozu ryżu indyjskiego pochodzącego z Kambodży na ceny stosowane w przemyśle unijnym, wziąć pod uwagę wszystkie podmioty poddające ryż bieleniu w Unii, które wytwarzają ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, bez względu na pochodzenie przetwarzanego przez te podmioty ryżu niełuskanego. W niniejszej sprawie tak się nie stało.
Jak słusznie podnoszą skarżące, błędna definicja producentów unijnych leżała zatem u źródeł błędu w analizie istnienia poważnych trudności, ponieważ Komisja wykluczyła część producentów z oceny szkody.
Każda inna wykładnia prowadziłaby do przyznania Komisji możliwości wywierania arbitralnego wpływu na wynik obliczenia marginesu podcięcia cenowego poprzez wyłączenie jednego lub kilku rodzajów rozpatrywanego produktu, a zatem niektórych producentów unijnych.
W trzeciej kolejności Sąd wskazuje, że dokonane przez Komisję ograniczenie zakresu pojęcia „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów” wyłącznie do unijnych podmiotów poddających ryż bieleniu, które przetwarzają ryż siewny indyjski pochodzący z Unii, ma w rzeczywistości na celu włączenie, i to w sposób pośredni, unijnych plantatorów ryżu w analizę szkody przypisywanej podmiotom poddającym ryż bieleniu. Ograniczając zakres definicji producentów unijnych, których należy uwzględnić przy ocenie szkody, poprzez odniesienie do pochodzenia surowca przetworzonego w ryż siewny indyjski bielony lub półbielony, Komisja de facto rozszerzyła zakres ochrony, obejmując nim unijnych plantatorów ryżu, gdyż tylko na ich sytuację rzeczywisty wpływ wywiera ryż uprawiany w Unii. Tymczasem taka wykładnia nie może być uzasadniona w świetle definicji przemysłu unijnego zawartej w motywach 22 i 23 zaskarżonego rozporządzenia, która odnosi się wyraźnie jedynie do unijnych podmiotów poddających ryż bieleniu.
W ramach przysługującego Komisji szerokiego zakresu uznania mogła ona wyraźnie rozszerzyć definicję przemysłu unijnego, tak aby objąć nią plantatorów ryżu wytwarzających produkty podobne lub bezpośrednio konkurujące, czego domagała się Republika Włoska na etapie dochodzenia. Jednakże powinna ona była zatem wyraźnie uwzględnić te podmioty przy analizie szkody i przedstawić dowody na poważne trudności, jakich doświadczają lub mogą doświadczyć.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja naruszyła prawo i popełniła oczywisty błąd w ocenie, ograniczając w sposób arbitralny zakres prowadzonego przez nią dochodzenia dotyczącego szkody wyrządzonej przemysłowi Unii jedynie do podmiotów wytwarzających ryż siewny indyjski bielony lub półbielony w procesie przetwarzania ryżu niełuskanego uprawianego lub zebranego w Unii.
Ponadto nie można przyjąć argumentów Komisji, zgodnie z którymi pomimo tych błędów dochodzenie w sprawie środków ochronnych doprowadziło do takiego samego wniosku.
Jak wynika bowiem z orzecznictwa, zgodność z prawem aktu Unii należy oceniać na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu, w którym został wydany akt, wobec czego Sąd nie może zastępować elementów przedstawionych podczas dochodzenia innymi elementami, na które powołano się po raz pierwszy przed nim (zob. wyroki: z dnia 3 września 2015 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Takimi elementami, na które powołano się po raz pierwszy przed Sądem, są zaś przedstawione przez Komisję w jej pismach procesowych i na rozprawie oceny dotyczące okoliczności, że ilości przywożonego do Unii ryżu siewnego indyjskiego były niewielkie.
Należy zatem uwzględnić zastrzeżenia skarżących dotyczące dokonania przez Komisję błędnej wykładni pojęcia „unijnych producentów podobnych lub bezpośrednio konkurujących produktów”.
Posiłkowo Sąd zbada jednak również argumenty skarżących dotyczące analizy podcięcia cenowego i dokonanych korekt tego podcięcia, a także naruszenia ich prawa do obrony.
W przedmiocie zastrzeżeń dotyczących analizy podcięcia cenowego i dostosowań
Skarżące podnoszą w istocie naruszenie art. 22 ust. 1 i 2 oraz art. 23 rozporządzenia GSP w zakresie, w jakim przy porównywaniu cen przywozu z Kambodży z cenami stosowanymi w Unii Komisja błędnie dostosowała ceny unijne i oparła się na niepewnych danych w celu dostosowania kosztów powstających po dokonaniu przywozu.
W tym względzie skarżące utrzymują, że nic nie pozwala na poparcie twierdzenia Komisji, zgodnie z którym, o ile produkcja ryżu bielonego lub częściowo bielonego ma miejsce na południu Europy, o tyle związana z nią konkurencja istnieje zasadniczo na północy. Dane Eurostatu dotyczące przywozu z Kambodży i niektóre odpowiedzi na kwestionariusze przesłane przez Komisję wskazują na to, że znaczna część przywozu dotyczy południa Europy. Skorygowanie wszystkich cen unijnych uczyniłoby zatem niesprawiedliwym porównanie z cenami przywozu z Kambodży, ponieważ przywóz ten nie został poddany takiej korekcie. Zdaniem skarżących Komisja powinna była zatem porównać ceny stosowane przez Królestwo Kambodży po przywozie z cenami ex-works stosowanymi przez unijne podmioty poddające ryż bieleniu.
Skarżące dodają, że w dziedzinie antydumpingowej skorygowanie kosztów transportu może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach i musi ograniczać się do sprzedaży, której konkretnie dotyczą wspomniane okoliczności. Tymczasem w niniejszej sprawie żadna wyjątkowa okoliczność nie uzasadnia odejścia od zwykłej metody obliczania podcięcia cenowego. W każdym razie Komisja powinna była określić, jaka część sprzedaży przemysłu unijnego uzasadnia korektę.
Skarżące kwestionują ponadto ważność i wiarygodność danych źródłowych, na których oparła się Komisja w celu ustalenia, że koszty transportu w Unii wyrażała jednolita kwota 49 EUR za tonę i że koszty ponoszone po przywozie z Kambodży odpowiadały około 2% ceny przywozowej. Co się tyczy tych ostatnich, podnoszą oni, że nawet przy założeniu, iż Komisja oparła się na danych zgromadzonych w ramach przeprowadzonego w 2004 r. dochodzenia w sprawie środków ochronnych dotyczącego mandarynek satsuma, rozpatrywane koszty nie są aktualne, a warunki przewozu mandarynek satsuma są odmienne od warunków przewozu ryżu.
Komisja utrzymuje, że rozporządzenie GSP nie wymaga żadnej analizy podcięcia cenowego, ponieważ w art. 22 ust. 1 tego rozporządzenia mowa jest jedynie o przywozie „w ilości lub po cenie”, które powodują poważne trudności. W związku z tym wymóg przedstawienia wymaganego dowodu i stopień szczegółowości takiej analizy są niższe w ramach dochodzenia prowadzonego na podstawie rozporządzenia GSP niż w ramach dochodzenia antydumpingowego.
Jeśli chodzi o dostosowanie cen unijnych, Komisja utrzymuje, że konkurencja między ryżem siewnym indyjskim pochodzącym z Unii a ryżem pochodzącym z Kambodży odbywa się na północy Europy, niezależnie od tego, czy okoliczności niniejszej sprawy są wyjątkowe, czy też nie. Fakt, że na południu Europy spożywa się głównie ryż siewny japoński, podczas gdy na północy preferuje się ryż siewny indyjski, jest okolicznością oczywistą, którą odzwierciedla geograficzny rozkład wywozu ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży do Unii. To dostosowanie w kwocie 49 EUR za tonę jest ponadto oparte na obiektywnych dowodach i stanowi powszechną praktykę, w tym w postępowaniach antydumpingowych.
Instytucja ta dodaje, że nawet gdyby dostosowanie kosztów transportu w Unii nie zostało uwzględnione, to i tak ceny kambodżańskie spowodowałyby podcięcie cen stosowanych przez producentów unijnych o co najmniej 5,4% w przypadku sprzedaży luzem i o 8,5% w przypadku sprzedaży w opakowaniach, co w powiązaniu z innymi czynnikami zbadanymi przez Komisję wystarczyłoby do wykazania istnienia poważnych trudności w rozumieniu art. 22 rozporządzenia GSP.
W odniesieniu do dostosowania cen przywozu Komisja wyjaśnia, że w braku wskazania przez skarżących konkretnej kwoty kosztów ponoszonych po dokonaniu przywozu instytucja ta oparła się na danych z 2014 r., które pochodziły z przeglądu przeprowadzonego w związku z wygaśnięciem środków antydumpingowych nałożonych na niektóre przetworzone lub zakonserwowane owoce cytrusowe.
Republika Włoska podziela argumenty Komisji i dodaje, że ocena poważnych trudności może opierać się wyłącznie na ilościach i udziałach w rynku. Artykuł 22 rozporządzenia GSP nie wymaga ponadto, aby przyczyna poważnych trudności zidentyfikowanych przez Komisję była wyłączna czy pewna.
Ente Nazionale Risi przyłącza się w istocie do argumentacji Komisji.
Sąd stwierdza, że z art. 22 ust. 1 w związku z art. 23 lit. j) rozporządzenia GSP wynika, iż ceny produktów przywożonych i produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących są jednym z istotnych czynników, które Komisja może w szczególności wziąć pod uwagę w ramach analizy zmierzającej do ustalenia, czy istnieją poważne trudności, jakie dany przywóz powoduje lub może spowodować po stronie producentów unijnych.
Tymczasem rozporządzenie GSP nie zawiera definicji pojęcia ceny i nie przewiduje wyraźnego obowiązku przeprowadzenia analizy podcięcia cenowego ani metody obliczania w odniesieniu do określenia wpływu przywozu produktu objętego postępowaniem na przemysł Unii.
Natomiast art. 22 i 23 rozporządzenia GSP odnoszą się do warunków umożliwiających ustalenie, że ilości lub ceny przywozu rozpatrywanego produktu powodują lub mogą spowodować poważne trudności po stronie unijnych producentów produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących, a ostatecznie ponowne wprowadzenie ceł pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej w celu czasowego położenia kresu pogarszaniu się sytuacji gospodarczej lub finansowej producentów unijnych.
Należy zatem uznać, że nie istnieje jedna, lecz kilka metod analizy pozwalających na zbadanie, czy są spełnione przesłanki określone w art. 22 i 23 rozporządzenia GSP. Tymczasem wybór pomiędzy różnymi metodami obliczeniowymi wymaga dokonania oceny złożonych sytuacji gospodarczych, co oznacza, że Komisja dysponuje pewnym zakresem uznania przy wyborze metody, według której należy sprawdzić, czy przesłanki te zostały spełnione.
Sąd pragnie jednak przypomnieć, że nawet jeśli Trybunał uznaje, że Komisji przysługuje pewien zakres uznania w złożonej dziedzinie gospodarczej, nie oznacza to, że sąd Unii powinien zrezygnować z przeprowadzenia kontroli dokonanej przez Komisję interpretacji danych o charakterze ekonomicznym.
Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 42 powyżej, sąd Unii powinien bowiem w szczególności nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.
W tym wypadku z motywów 61, 64, 76 i 77 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że Komisja oparła się zarówno na ilościach, jak i na cenach przywozu ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego z Kambodży, aby stwierdzić, że wywoływały one poważne trudności po stronie unijnych producentów produktów podobnych lub bezpośrednio konkurujących, co zresztą potwierdziła na rozprawie.
W tym względzie, jak wskazano w pkt 13–21 powyżej, Komisja przeprowadziła analizę podcięcia cenowego, zgodnie z którą w ogólnym dokumencie informacyjnym wskazała, że podcięcie cen unijnych przez ceny przywozu z Kambodży wynosi 22%.
Po przekazaniu tego dokumentu Królestwo Kambodży zwróciło się w szczególności z pytaniem, czy przy obliczaniu marginesu podcięcia cenowego uwzględnione zostały koszty ponoszone po przywozie. W odpowiedzi na uwagi zainteresowanych stron, w tym uwagi Królestwa Kambodży, Komisja dokonała przeglądu swych obliczeń dotyczących podcięcia cenowego i dostosowała, po pierwsze, ceny przemysłu Unii w celu uwzględnienia jednolitej kwoty 49 EUR za tonę z tytułu kosztów transportu ryżu z południa na północ Europy, a po drugie, ceny przywozowe, uwzględniając koszty ponoszone po przywozie, szacowane na około 2% ceny przywozowej. Po tym, jak Komisja wskazała, że wzięła również pod uwagę różnice w poziomach handlu, i porównała ceny sprzedaży ryżu bielonego sprzedawanego luzem z cenami ryżu sprzedawanego w opakowaniach, doszła ona do wniosku, że podcięcie cenowe wynosiło 13% w przypadku sprzedaży luzem i 14% w przypadku sprzedaży w opakowaniach.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że pomimo takich korekt dokonanych w toku postępowania administracyjnego wnioski Komisji dotyczące pogorszenia sytuacji gospodarczej przemysłu unijnego spowodowanego przywozem ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży opierają się na podcięciu cenowym sprzed dokonania korekt, a więc na podcięciu cenowym wynoszącym 22%, jak wynika z motywów 56, 60 i 63 zaskarżonego rozporządzenia.
Prawdą jest, że w odpowiedziach na pytania zadane przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania Komisja wskazała, że nie skorygowała tych wzmianek o podcięciu cenowym w wysokości 22% i że margines podcięcia cenowego określony w motywach 56, 60 i 63 zaskarżonego rozporządzenia należy odczytywać jako wynoszący 13% w przypadku sprzedaży luzem i 14% w przypadku sprzedaży w małych opakowaniach. Niemniej jednak Sąd stwierdza, że o ile motywy 56 i 60 zaskarżonego rozporządzenia są identyczne z motywami 41 i 44 ogólnego dokumentu informacyjnego, o tyle motyw 63 zaskarżonego rozporządzenia został dodany później, a podcięcie cenowe w wysokości 22% zostało uwzględnione przez Komisję w chwili przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia.
Komisja popełniła zatem błąd w ustaleniach faktycznych, stwierdzając w zaskarżonym rozporządzeniu, że sytuacja przemysłu Unii pogorszyła się w kategoriach gospodarczych, ponieważ doświadczył on znacznego podcięcia cenowego wynoszącego 22%.
W drugiej kolejności Sąd pragnie przypomnieć, że – jak słusznie podnosi Komisja – jeżeli strona żąda dostosowań mających zapewnić porównywalność cen przywozowych i cen stosowanych przez przemysł Unii w celu określenia marginesu podcięcia cenowego, powinna ona przedstawić dowód na to, że jej żądanie jest uzasadnione. A zatem, w przypadku gdy producent żąda dokonania dostosowania, co do zasady w dół, na tym podmiocie spoczywa obowiązek wskazania i wykazania, że zostały spełnione wymogi dokonania takiego dostosowania (zob. analogicznie wyrok z dnia 26 października 2016 r., PT Musim Mas/Rada,
C‑468/15 P
,
EU:C:2016:803
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawach połączonych Changshu City Standard Parts Factory i Ningbo Jinding Fastener/Rada,
C‑376/15 P i C‑377/15 P
,
EU:C:2016:928
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie, w przypadku gdy Komisja uzna, że powinna dokonać dostosowania, musi oprzeć się na dowodach lub przynajmniej na zbieżnych poszlakach pozwalających na ustalenie istnienia czynnika uzasadniającego dokonanie dostosowania i określić jego wpływ na porównywalność cen (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 10 marca 2009 r., Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP/Rada,
T‑249/06
,
EU:T:2009:62
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie w motywach 34 i 35 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała, że Królestwo Kambodży „wyraziło wątpliwości co do metody zastosowanej przez [nią] w celu obliczenia marginesów podcięcia cenowego”, że „[w ocenie tego państwa] przy obliczaniu ceny eksportowej z Kambodży nie dodano kosztów ponoszonych po przywozie” i że „[w] świetle argumentów przedstawionych […] podjęła [ona] decyzję o dokonaniu przeglądu swoich obliczeń dotyczących podcięcia cenowego, aby uwzględnić koszty ponoszone po przywozie lub koszty transportu”.
Należy zatem stwierdzić, że w następstwie uwag w przedmiocie ogólnego dokumentu informacyjnego Komisja uznała konieczność dokonania dostosowań w analizie podcięcia cenowego. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 42 i 125 instytucja ta powinna była zatem oprzeć się na dowodach lub na zbieżnych poszlakach pozwalających na ustalenie istnienia czynników, na podstawie których dokonano dostosowań, oraz ustalić ich wpływ na porównywalność cen, a Sąd powinien zbadać wiarygodność, spójność i znaczenie dowodów powołanych przez Komisję na poparcie jej żądań.
W tym względzie podcięcie cenowe dotyczące cen przywozowych oblicza się dla celów ustalenia wystąpienia szkody poniesionej przez przemysł Unii w wyniku tego przywozu, a w szerszym ujęciu obliczenia tego dokonuje się w celu oszacowania tej szkody i ustalenia marginesu szkody, a mianowicie poziomu usunięcia owej szkody. Obiektywna analiza wpływu przywozu wymaga dokonania właściwego porównania ceny rozpatrywanego produktu z ceną podobnego produktu wskazanego przemysłu przy sprzedaży dokonywanej na terytorium Unii. W celu zapewnienia właściwego charakteru tego porównania ceny powinny zostać porównane na tym samym poziomie handlu. Porównanie dokonane między cenami uzyskiwanymi na różnych poziomach handlu, to znaczy bez uwzględnienia wszystkich kosztów związanych z poziomem handlu, który należy uwzględnić, prowadzi bowiem w sposób konieczny do sztucznych wyników i nie pozwala na prawidłową ocenę szkody poniesionej przez przemysł Unii. Takie obiektywne porównanie stanowi warunek zgodności z prawem obliczenia szkody poniesionej przez ten przemysł (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po pierwsze, w odniesieniu do dostosowania cen Unii w celu uwzględnienia kosztów transportu z południa na północ Europy w jednolitej wysokości 49 EUR za tonę Sąd przypomina, że praktyka polegająca na porównywaniu cen produktów przemysłu Unii „ex-works”, to jest bez kosztów transportu, z cenami przywozowymi obejmującymi „koszt, ubezpieczenie, fracht” (CIF) na granicy Unii została wielokrotnie uznana w orzecznictwie (zob. analogicznie wyroki: z dnia 30 listopada 2011 r., Transnational Company Kazchrome i ENRC Marketing/Rada i Komisja,
T‑107/08
,
EU:T:2011:704
, pkt
; z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
–
; opinia rzecznika generalnego G. Slynna w sprawie Francja/Komisja,
181/85
,
EU:C:1986:491
, s. 708, 709).
Na etapie postępowania przed Sądem Komisja powołuje się na wyjątkowe okoliczności uzasadniające takie dostosowanie, mające na celu uwzględnienie kosztów niezbędnych do przemieszczenia produktu do miejsca, w którym podlega on konkurencji, czyli na północ Europy, oraz odsyła do praktyki stosowanej przez nią w ramach rozporządzenia wykonawczego (UE) 2019/1688 z dnia 8 października 2019 r. nakładającego ostateczne cło antydumpingowe i stanowiącego o ostatecznym pobraniu cła tymczasowego nałożonego na przywóz mieszanin mocznika i azotanu amonu pochodzących z Rosji, Trynidadu i Tobago oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki (
Dz.U. 2019, L 258, s. 21
) i rozporządzenia wykonawczego (UE) 2019/576 z dnia 10 kwietnia 2019 r. nakładającego tymczasowe cło antydumpingowe na przywóz mieszanin mocznika i azotanu amonu pochodzących z Rosji, Trynidadu i Tobago oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki (
Dz.U. 2019, L 100, s. 7
).
Tymczasem, jak słusznie podnoszą skarżące, w motywach 108–110 rozporządzenia wykonawczego 2019/1688 oraz w motywach 127 i 129 rozporządzenia wykonawczego 2019/576 Komisja wyjaśniła, że jej zwykła praktyka polegała na porównaniu ceny CIF na granicy Unii stosowanej przez producentów eksportujących z ceną „ex-works” producentów unijnych. Z motywów tych wynika również, że Komisja odstępuje od tego standardowego podejścia i dostosowuje określoną część sprzedaży przemysłu Unii, w sytuacji gdy jest to uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami. Wskazuje ona, że może zatem ograniczyć dostosowanie do tej części sprzedaży, na którą wyjątkowa sytuacja wywiera wpływ.
W niniejszej sprawie Komisja w ogóle nie wspomina w zaskarżonym rozporządzeniu o istnieniu takich wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby, że w odniesieniu do sprzedaży ryżu siewnego indyjskiego w Unii należy uwzględnić koszty transportu z południa na północ Europy. Instytucja ta powołuje się na okoliczności niniejszej sprawy dopiero na etapie dupliki, mimo że na takie szczególne okoliczności powołała się ona już w samym tekście rozporządzeń wykonawczych, które przytacza.
Ponadto Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu ani wiarygodnego i istotnego wskaźnika na poparcie swojego twierdzenia, zgodnie z którym jest „oczywistym faktem”, że obszarem, na którym ma miejsce konkurencja w odniesieniu do ryżu siewnego indyjskiego w Unii jest północ Europy, w związku z czym konieczne było uwzględnienie cen przemysłu Unii po dostarczeniu całości ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego z południa na północ Europy i rezygnacja z dostosowania kosztów transportu w różnych strefach geograficznych Unii na podstawie odnośnego udziału sprzedaży.
Przede wszystkim bowiem, o ile w motywie 36 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała, że „południe” Europy składa się z Włoch i Hiszpanii, o tyle w odpowiedzi na skargę zdefiniowała je jako obejmujące Włochy, Hiszpanię i Grecję, a później poszerzyła tę definicję o Portugalię.
Następnie, w odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania, Komisja przedstawiła dwie publikacje, w których ten „oczywisty” fakt został wskazany i wyjaśniony w statystykach.
Tymczasem Sąd stwierdza, po pierwsze, że chodzi o przekazaną przez Komisję kartę informacyjną dotyczącą ryżu, w której stwierdzono – przy czym twierdzenie to nie zostało poparte dowodami – że „ryż siewny indyjski (długoziarnisty) jest to „tradycyjny” ryż azjatycki, stanowiący [około] 25% produkcji ryżu w Unii i spożywany przede wszystkim na północy Europy”.
Po drugie, Komisja przedstawiła tabelę, opublikowaną w artykule z grudnia 1995 r. dotyczącym jakości ryżu w Unii, w której przedstawiono wyrażone liczbowo oszacowanie spożycia ryżu siewnego indyjskiego i ryżu siewnego japońskiego w latach 1993 i 1994 dla każdego z dwunastu państw będących wówczas członkami Unii.
Tabela ta zawiera informacje na temat zwyczajów w zakresie konsumpcji ryżu w Unii sprzed 30 lat, a zwyczaje takie mogły później ulec istotnej zmianie, jak słusznie podniosły skarżące w swoich uwagach w przedmiocie odpowiedzi Komisji oraz na rozprawie. Z dokumentu tego wynika również, że Włochy, Hiszpania, Grecja i Portugalia utrzymują udział około 11,8% w konsumpcji ryżu siewnego indyjskiego w Unii, a sama Komisja przyznała, że 12% przywozu z Kambodży trafia do krajów „południa”.
Wreszcie, o ile w motywie 36 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazuje, że oparła się na informacjach zawartych w skardze i zweryfikowanych w trakcie dochodzenia na miejscu, o tyle należy stwierdzić, że skarga Republiki Włoskiej nie zawiera żadnej informacji dotyczącej kosztów transportu w Unii w takiej kwocie oraz że kontrole przeprowadzone przez Komisję w trakcie dochodzenia na miejscu nie stanowią części akt sprawy.
Na etapie odpowiedzi na skargę Komisja wyjaśniła, że obiektywne dowody uzasadniające dostosowanie kosztów transportu w Unii w wysokości 49 EUR za tonę, czyli oświadczenie włoskiego stowarzyszenia podmiotów poddających ryż bieleniu (AIRI), zweryfikowane na miejscu w zakładach dwóch objętych próbą włoskich podmiotów poddających ryż bieleniu, znajdowały się w aktach sprawy, lecz nie były dostępne dla skarżących ze względu na złożenie wniosku o zachowanie poufności. Instytucja ta dodała, że nawet gdyby koszty transportu nie zostały dostosowane, analiza wykazałaby istnienie podcięcia cen producentów unijnych o co najmniej 5,4% w przypadku sprzedaży luzem i 8,5% w przypadku sprzedaży w opakowaniach.
Prawdą jest, że dostęp stron do informacji dotyczących decyzji Komisji jest, na podstawie art. 17 ust. 3 rozporządzenia delegowanego, wyraźnie ograniczony – jak wynika z pkt 171 poniżej – ze względu na poufny charakter tych informacji. Zasady regulujące prawo stron do informacji należy zatem pogodzić z wymogami dotyczącymi poufności, w szczególności z obowiązkiem poszanowania tajemnicy handlowej przez instytucje Unii (zob. analogicznie opinia rzecznika generalnego G. Pitruzzelli w sprawie Donex Shipping and Forwarding,
C‑104/19
,
EU:C:2020:159
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże w myśl orzecznictwa przytoczonego w pkt 99 powyżej zgodność z prawem aktu Unii należy oceniać na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dniu, w którym został wydany akt, wobec czego Sąd nie może zastępować argumentów przedstawionych podczas dochodzenia innymi argumentami, na które powołano się po raz pierwszy przed nim. Tymczasem jest tak w przypadku ocen Komisji sformułowanych w jej pismach, w których twierdzi ona, bez dalszych wyjaśnień, że w braku dostosowania kosztów transportu ceny przywozu z Kambodży doprowadziłyby jednak do podcięcia cen producentów unijnych o co najmniej 5,4% w przypadku sprzedaży luzem i 8,4% w przypadku sprzedaży w małych opakowaniach.
Odmowa ujawnienia informacji, o których mowa, nie może być ponadto uzasadniona względami, na które powołano się w toku postępowania przed Sądem (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
W każdym razie orzeczono już, że informacje niezbędne do dokonania oceny, czy w świetle struktury rynku sporne dostosowanie jest właściwe, nie stanowią danych poufnych, ponieważ chodzi tu o określenie i uzasadnienie poziomu handlu produktami unijnymi odpowiadającego poziomowi handlu produktami przywożonymi i o dokonanie odpowiedniego dostosowania w celu uwzględnienia wszystkich związanych z tym kosztów (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Zhejiang Xinshiji Foods i Hubei Xinshiji Foods/Rada,
T‑122/09
, niepublikowany,
EU:T:2011:46
, pkt
).
Komisja nie może zatem skutecznie powoływać się na poufność wszystkich informacji, które pozwoliły na ustalenie dostosowania kosztów transportu w Unii w jednolitej wysokości 49 EUR za tonę.
Sąd zwraca ponadto uwagę, że w dniu 8 lutego 2022 r., w odpowiedzi na pytania Sądu i na wniosek o przedstawienie dokumentu w ramach środków organizacji postępowania, Komisja powtórzyła, że oświadczenie AIRI jest poufne.
Jednakże w dniu 10 lutego 2022 r. instytucja ta wskazała, że uzyskała potwierdzenie AIRI, iż ze względu na czas, jaki upłynął od postępowania administracyjnego, wniosek o zachowanie poufności dotyczący oświadczenia w sprawie kosztów transportu nie został podtrzymany. Dodała ona, że przedstawi owo oświadczenie w dniu 18 lutego 2022 r. w odpowiedziach na pytania Sądu i że wszystkie strony będą mogły uzyskać do niego dostęp.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że Komisja przedstawiła jedynie wymianę wiadomości elektronicznych między nią a Ente Nazionale Risi, w której zamieszczono zrzut ekranu przedstawiający tabelę kosztów transportu ryżu hurtem i w dużych workach. Kwotę 49 EUR wskazano tam jako odpowiadającą kosztom transportu ryżu w dużych workach na trasie z Włoch do Belgii. Natomiast dokument źródłowy, z którego pochodzą te dane, lub obliczenia, które umożliwiły ich uzyskanie, nie został przekazany Sądowi.
Podział geograficzny leżący u podstaw „oczywistego faktu”, że konkurencja, której przedmiotem jest ryż siewny indyjski bielony lub półbielony w Unii, istnieje na północy Europy, nie jest zatem poparty wiarygodnymi i istotnymi dowodami. To samo dotyczy podjętej przez Komisję decyzji o zastosowaniu do całej produkcji ryżu siewnego indyjskiego w Unii jednolitej stawki 49 EUR za tonę z tytułu kosztów transportu, bez ograniczania dostosowania do pewnej części unijnej sprzedaży ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego, która rzeczywiście wymagałaby takiego transportu z południa na północ Europy.
Po drugie, co się tyczy dostosowania cen przywozowych, w motywie 36 zaskarżonego rozporządzenia Komisja wskazała, że oparła się na „danych uzyskanych w ramach poprzedniego dochodzenia dotyczącego innego produktu spożywczego, tj. [mandarynek satsuma]”. Nie przedstawiła ona natomiast wiarygodnego i spójnego dowodu ani zbieżnych poszlak co do przedmiotowego dochodzenia i danych, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że koszty poniesione po przywozie należy w tym wypadku oszacować na około 2% ceny przywozowej.
O ile bowiem skarżące wyraziły hipotezę, że chodzi o dochodzenie z lat 2003/2004, i sformułowały zastrzeżenia dotyczące wykorzystania takich wcześniejszych danych, o tyle Komisja na etapie odpowiedzi na skargę odrzuciła tę hipotezę i wyjaśniła, że chodzi o dane z 2014 r., pochodzące z przeglądu przeprowadzonego w związku z wygaśnięciem środków antydumpingowych nałożonych na niektóre przetworzone lub zakonserwowane owoce cytrusowe.
Prawdą jest, że w sprawie dotyczącej przywozu przetworzonych lub zakonserwowanych owoców cytrusowych pochodzących z Chin stwierdzono już, że dostosowanie o 2% ceny przywozowej było niewielkie, w związku z czym można było rozsądnie założyć, że obejmowało ono jedynie koszty poniesione do chwili przywozu towaru do składu importera (wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Zhejiang Xinshiji Foods i Hubei Xinshiji Foods/Rada,
T‑122/09
, niepublikowany,
EU:T:2011:46
, pkt
).
Jednakże nawet przy założeniu, że skarżące powinny były zrozumieć, iż przedmiotowe dostosowanie było oparte na dochodzeniu z 2014 r. i obejmowało jedynie koszty poniesione do chwili przybycia towaru do składu importera, żadna z informacji, które przekazano im w toku postępowania administracyjnego lub które zawarto w zaskarżonym rozporządzeniu, nie odnosi się do kwestii, dlaczego ten etap łańcucha dystrybucji przywożonych produktów jest równoważny poziomowi „północy Europy” przemysłu Unii, ani też dlaczego ceny transportu mandarynek satsuma są równoważne z cenami transportu ryżu, będącego produktem suchym, który nie psuje się tak szybko, a w konsekwencji dlaczego dostosowanie to jest właściwe w tym przypadku.
Sąd stwierdza zatem, że okoliczności, na które powołuje się Komisja w celu uzasadnienia tego dostosowania, nie są wystarczająco przekonujące lub nie istnieją i nie można ich uznać za dowody czy zbieżne poszlaki pozwalające na ustalenie istnienia czynnika, na podstawie którego dokonano dostosowania cen przywozowych, ani też określić ich wpływu na porównywalność cen.
Po trzecie, co się tyczy dostosowania analizy podcięcia cenowego w celu uwzględnienia różnic w poziomie handlu oraz porównania cen ryżu bielonego sprzedawanego luzem z cenami ryżu sprzedawanego w opakowaniach, należy zauważyć, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie tego dostosowania ani żadnej wskazówki, która pozwalałaby na ustalenie istnienia czynników, na podstawie których dokonano tego dostosowania, i na określenie ich wpływu na porównywalność cen.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Komisja nie oparła się na dowodach ani na wiarygodnych i istotnych poszlakach, które pozwalałyby na poparcie jej decyzji o dokonaniu dostosowań w ramach analizy podcięcia cenowego.
W związku z tym należy również uwzględnić zastrzeżenia skarżących dotyczące istnienia oczywistych błędów w ocenie w zakresie, w jakim Komisja dokonała dostosowań cen unijnych i cen przywozowych.
W przedmiocie zastrzeżeń opartych na naruszeniu prawa skarżących do obrony oraz obowiązku ujawnienia istotnych faktów i ustaleń lub szczegółowych informacji na ich temat
Skarżące podnoszą w istocie, że naruszono ich prawo do obrony, a także art. 17 ust. 1–4 rozporządzenia delegowanego w związku z art. 38 ust. 3 rozporządzenia GSP, ponieważ przed wydaniem decyzji w sprawie ponownego wprowadzenia określonych we wspólnej taryfie celnej ceł na przywóz ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży Komisja nie ujawniła pewnych istotnych faktów i ustaleń lub leżących u ich podstaw szczegółów, na podstawie których przyjęła ona ostateczną decyzję.
Przede wszystkim skarżące utrzymują, że Komisja nie poinformowała ich ani o analizie podcięcia cenowego, ani o dostosowaniach dokonanych po przedstawieniu ogólnego dokumentu informacyjnego, ani też stosownych danych źródłowych odnoszących się do kosztów ponoszonych po przywozie, kosztów transportu ryżu z południa na północ Europy, a także rozróżnienia między cenami sprzedaży luzem a cenami sprzedaży w małych opakowaniach.
Komisja nie podała również danych leżących u podstaw obliczenia wskaźników dotyczących konsumpcji i szkody, takich jak udziały w rynku i wielkość sprzedaży, zmiany poziomu produkcji unijnej, przywozu i cen, w tym danych otrzymanych od państw członkowskich i Eurostatu oraz danych liczbowych uzyskanych na ich podstawie, ani analizy, na podstawie której instytucja ta zastosowała przelicznik ryżu półbielonego na ekwiwalent ryżu bielonego.
Tymczasem elementy te są w sposób oczywisty istotnymi faktami i ustaleniami, a wykorzystane w tym kontekście dane są szczegółowymi informacjami na ich temat, w związku z czym zgodnie z art. 17 ust. 1–4 rozporządzenia delegowanego Komisja miała obowiązek ich ujawnienia, przy czym dotyczy to również danych dostępnych publicznie.
Następnie skarżące podnoszą, że o ile uwagi przedstawione przez nich po przekazaniu ogólnego dokumentu informacyjnego pozwoliły znacznie zmniejszyć margines podcięcia cenowego z 22 do 13% w przypadku sprzedaży luzem i do 14% w przypadku sprzedaży w małych opakowaniach, o tyle nie jest wykluczone, że udostępnienie analizy podcięcia cenowego i dokonanych w nim dostosowań, danych źródłowych w tym względzie, a także innych istotnych elementów, umożliwiłoby im przedstawienie dodatkowych uwag. Okoliczność, że Komisja nie przekazała skarżącym tych informacji – do czego się przyznała – pozbawiła ich możliwości przedstawienia w tym względzie uwag, których treść mogłaby skłonić tę instytucję do zmiany niektórych z jej ustaleń i doprowadzić do dalszego obniżenia marginesu podcięcia cenowego, a nawet podważyć analizę związku przyczynowego między domniemanymi poważnymi trudnościami a przywozem ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego z Kambodży.
Skarżące twierdzą wreszcie, że żadna z informacji, które nie zostały im przekazane, nie była poufna. Nawet przy założeniu, że niektóre z nich takie były, zgodnie z art. 38 ust. 3 i 5 rozporządzenia GSP powinny one stać się przedmiotem wniosku o zachowanie poufności, a w każdym razie należało je podać do wiadomości w sposób ogólny lub w formie streszczenia.
Przede wszystkim Komisja podnosi, że analiza podcięcia cenowego i leżące u jej podstaw dane mogły być zrozumiane przez skarżących w świetle informacji zawartych w ogólnym dokumencie informacyjnym, które dotyczyły cen przywozu z Kambodży i cen jednostkowych stosowanych przez uwzględnione w próbie unijne podmioty poddające ryż bieleniu. O ile instytucja ta przyznaje, że nie podała do wiadomości dostosowań tej analizy i leżących u ich podstaw czynników, o tyle dodaje ona, że wprowadziła je w następstwie uwag zainteresowanych stron w przedmiocie ogólnego dokumentu informacyjnego i że dostosowania te doprowadziły do zmniejszenia podcięcia cenowego, w związku z czym są one korzystne dla skarżących. Wyjaśnia ona ponadto, że podcięcie cenowe jest tylko jednym z czynników, które uwzględniła w celu dokonania oceny poważnych trudności dla przemysłu Unii.
Komisja dodaje, że dane leżące u podstaw dostosowania dotyczącego kosztów transportu z południa na północ Europy nie były dostępne dla skarżących ze względu na wniosek o zachowanie poufności.
Następnie, co się tyczy wskaźników konsumpcji i szkody, o ile Komisja przyznaje, że są to istotne okoliczności faktyczne, o tyle twierdzi ona, że były one zawarte w ogólnym dokumencie informacyjnym. Jeśli chodzi o dane, na podstawie których obliczono te wskaźniki, to nie chodzi tu wcale o fakty ani istotne względy, które powinny zostać podane do wiadomości skarżących. Skarżące mogły zresztą dokonać własnych obliczeń na podstawie informacji zawartych w ogólnym dokumencie informacyjnym lub publicznie dostępnych.
W tym względzie Komisja powołuje się również na art. 16 ust. 1 rozporządzenia delegowanego i art. 12 ust. 1 decyzji przewodniczącego Komisji Europejskiej (UE) 2019/339 z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie funkcji i zakresu uprawnień rzecznika praw stron w niektórych postępowaniach w sprawie handlu (
Dz.U. 2019, L 60, s. 20
), które przewidują możliwość interwencji rzecznika praw stron, na wniosek stron, w celu zbadania w szczególności odmowy udzielenia dostępu do zgromadzonych akt oraz sporów dotyczących poufności dokumentów.
Z przepisów tych wynika, że to w trakcie postępowania administracyjnego skarżące powinny były zwrócić się o udostępnienie danych źródłowych wskaźników konsumpcji i szkody, a także o obliczenie dotyczące przelicznika ryżu. Według Komisji nie mogą już oni zatem skarżyć się przed Sądem na to, że dane te nie zostały im przekazane.
Wreszcie Komisja utrzymuje, że ewentualne nieprawidłowości wynikające z nieujawnienia skarżącym pewnych informacji nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozporządzenia, ponieważ skarżące nie wykazały, że postępowanie administracyjne mogłoby zakończyć się innym wynikiem, gdyby takie informacje zostały im przekazane.
Republika Włoska i Ente Nationale Risi odsyłają zasadniczo do argumentów Komisji.
Artykuł 17 rozporządzenia delegowanego, zatytułowany „Ujawnianie informacji”, stanowi:
„1.   Komisja ujawnia informacje na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których podejmowane są decyzje Komisji.
2.   Ujawnienie informacji jest dokonywane na piśmie. Zawiera ono ustalenia Komisji i odzwierciedla jej zamiary dotyczące ewentualnego ponownego wprowadzenia zwykłej wspólnej taryfy celnej.
3.   Ujawnienie informacji jest dokonywane z należytym poszanowaniem informacji poufnych, tak szybko, jak jest to możliwe i zazwyczaj nie później niż 45 dni przed podjęciem ostatecznej decyzji przez Komisję w sprawie propozycji ostatecznych działań, a w każdym przypadku w odpowiednim momencie dla stron, by mogły one przedstawić uwagi oraz by te uwagi mogły zostać uwzględnione przez Komisję. Jeżeli Komisja nie jest w stanie ujawnić pewnych faktów i okoliczności w danym momencie, ujawniane są one jak najszybciej w późniejszym czasie.
4.   Ujawnienie nie przesądza o żadnej dalszej decyzji, która może zostać podjęta, ale w przypadku gdy decyzja taka będzie oparta na innych faktach i ustaleniach, są one niezwłocznie ujawniane.
5.   Dokumenty złożone po dokonaniu ujawnienia uwzględnia się wyłącznie w przypadku, gdy zostaną one przekazane w terminie określonym przez Komisję dla każdego przypadku, co najmniej 14 dni, przy należytym uwzględnieniu pilności sprawy”.
Przede wszystkim Sąd stwierdza, że przepis ten w żaden sposób nie uzależnia spoczywającego na Komisji obowiązku ujawnienia informacji od jakiegokolwiek żądania pochodzącego od zainteresowanych stron, które dotyczyłoby szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których przewidziano środek ochronny i z którymi skarżące chciałyby się zapoznać.
Wykładnia nadawana temu przepisowi przez Komisję, w myśl której skarżące powinny były zwrócić się o udostępnienie owych danych, została zaczerpnięta z systemu postępowania antydumpingowego, w ramach którego rozporządzenie antydumpingowe przyznaje niektórym zainteresowanym stronom prawa i gwarancje proceduralne, których wykonanie zależy jednak od czynnego udziału tych stron w samym postępowaniu, który to udział powinien przyjąć przynajmniej formę złożenia pisemnego wniosku w określonym terminie (wyrok z dnia 9 lipca 2020 r., Donex Shipping and Forwarding,
C‑104/19
,
EU:C:2020:539
, pkt
).
O ile możliwość otrzymania ostatecznych informacji, a następnie przedstawienia uwag w tym zakresie, jest w ramach rozporządzenia antydumpingowego uzależniona od złożenia wniosku do Komisji, o tyle wniosek taki nie jest wymagany na podstawie art. 17 rozporządzenia delegowanego.
Następnie Sąd stwierdza, że art. 16 rozporządzenia delegowanego i art. 12 ust. 1 decyzji 2019/339 dotyczą interwencji rzecznika praw stron na etapie administracyjnym i odnoszą się do szczególnej sytuacji, w której zainteresowane strony złożyły wniosek o udzielenie dostępu do zgromadzonych akt lub do konkretnego dokumentu, Komisja odmówiła tego dostępu i należy rozstrzygnąć w szczególności spór dotyczący poufności określonych dokumentów.
Tymczasem to prawo zainteresowanych stron do przedstawienia na piśmie żądania udzielenia dostępu do akt sprawy na etapie administracyjnym i kwestia ewentualnej interwencji rzecznika praw stron w przypadku odmowy lub sporu co do poufności pewnych dokumentów należy odróżnić od ciążącego na Komisji obowiązku podania szczegółów leżących u podstaw istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których podjęła ona swą decyzję w rozumieniu art. 17 rozporządzenia delegowanego.
W związku z tym wbrew temu, co twierdzi Komisja, skarżące nie miały obowiązku uprzedniego zwrócenia się w toku postępowania administracyjnego o udzielenie dostępu do informacji, o których mowa w art. 17 rozporządzenia delegowanego, aby móc powołać się przed Sądem na naruszenie tego przepisu i ich prawa do obrony.
Sąd przypomina wreszcie, że zgodnie z orzecznictwem prawo do obrony obejmuje zarówno prawo do bycia wysłuchanym, jak i prawo dostępu do akt, i należy do praw podstawowych stanowiących integralną część porządku prawnego Unii i zapisanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., Kamino International Logistics i Datema Hellmann Worldwide Logistics,
C‑129/13 i C‑130/13
,
EU:C:2014:2041
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponieważ dochodzenia poprzedzające przyjęcie rozporządzeń ustanawiających środki ochronne mogą dotyczyć zainteresowanych stron w sposób bezpośredni i indywidualny oraz powodować niekorzystne dla nich konsekwencje, Komisja jest zobowiązana do przestrzegania pewnych zasad i gwarancji proceduralnych (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2019 r., Jindal Saw i Jindal Saw Italia/Komisja,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
, pkt
,
).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że instytucje Unii przy wykonywaniu ich obowiązków w zakresie informacji muszą działać z wymaganą starannością, starając się udzielić danym przedsiębiorstwom, przy zapewnieniu poszanowania tajemnicy handlowej, wskazówek użytecznych do obrony ich interesów i wybierając, w razie potrzeby z urzędu, odpowiedni sposób ich przekazywania. Zainteresowane przedsiębiorstwa muszą w każdym razie mieć możliwość, w trakcie postępowania administracyjnego, skutecznego przedstawienia swego stanowiska w przedmiocie prawidłowości i znaczenia przywołanych faktów i okoliczności oraz w przedmiocie istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których Komisja podejmuje swe decyzje i ocenia istnienie poważnych trudności spowodowanych lub grożących przemysłowi Unii, których źródłem byłby przywóz produktu pochodzącego z państwa korzystającego (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności prawo do bycia wysłuchanym gwarantuje każdej osobie możliwość użytecznego i skutecznego przedstawienia jej stanowiska w trakcie postępowania administracyjnego przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji, która mogłaby negatywnie wpłynąć na jej interesy (wyroki: z dnia 4 kwietnia 2019 r., OZ/EBI,
C‑558/17 P
,
EU:C:2019:289
, pkt
; z dnia 25 czerwca 2020 r., HF/Parlament,
C‑570/18 P
,
EU:C:2020:490
, pkt
).
Skuteczne przedstawienie przez zainteresowanego stanowiska wymaga zatem, aby stanowisko to mogło być przedstawione we właściwym czasie, tak aby Komisja miała możliwość zapoznania się z nim i dokonania z całą wymaganą uwagą oceny jego zasadności z punktu widzenia treści aktu prawnego, który ma zostać przyjęty.
W ramach środków ochronnych przyjętych na podstawie rozporządzenia GSP art. 17 rozporządzenia delegowanego ustanawia pewne zasady dotyczące wykonywania prawa zainteresowanych stron do przedstawienia uwag i materializuje w ten sposób ich prawo do bycia wysłuchanym. Artykuł ten przewiduje w ust. 1 spoczywający na Komisji obowiązek ujawniania informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których podejmuje ona decyzje.
Taki obowiązek dotyczy a fortiori samych istotnych faktów i ustaleń, tym bardziej że w art. 17 ust. 3 i 4 rozporządzenia delegowanego wyraźnie wspomniano o ujawnianiu „faktów i ustaleń”.
Artykuł ten stanowi również w ust. 3, że informacje należy ujawnić tak szybko, jak jest to możliwe i zazwyczaj nie później niż 45 dni przed podjęciem ostatecznej decyzji przez Komisję. W każdym razie ujawnienie musi nastąpić w odpowiednim momencie, tak aby strony miały możliwość przedstawienia uwag, a Komisja – ich zbadania. Artykuł ten przewiduje ponadto w ust. 4, że w przypadku gdy Komisja zamierza wydać decyzję późniejszą, opierając się na faktach i ustaleniach innych niż te, które zostały wcześniej podane do wiadomości, powinna je niezwłocznie ujawnić.
Treść art. 17 rozporządzenia delegowanego nie zawiera żadnej wskazówki pozwalającej przyjąć, że ujawnienie to ma charakter czysto orientacyjny. Niektóre wersje językowe tego przepisu, takie jak wersja angielska i francuska, w których posłużono się odpowiednio czasownikami „shall” i „doivent” lub trybem oznajmującym czasu teraźniejszego, odnoszą się zatem wyraźnie do spoczywającego na Komisji obowiązku ujawnienia w przewidzianych terminach szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń lub innych faktów i ustaleń, na podstawie których podejmuje ona decyzje.
To w świetle tych zasad należy zbadać zastrzeżenia skarżących dotyczące informacji, których Komisja nie przedstawiła. W tym celu Sąd postanowił przeanalizować zastrzeżenia dotyczące nieujawnienia, po pierwsze, danych leżących u podstaw wskaźników konsumpcji i szkody, a po drugie, analizy podcięcia cenowego i dostosowań wprowadzonych w następstwie uwag zainteresowanych stron w przedmiocie ogólnego dokumentu informacyjnego.
W przedmiocie danych leżących u podstaw wskaźników konsumpcji i szkody
W niniejszym przypadku w ogólnym dokumencie informacyjnym Komisja ujawniła zainteresowanym stronom fakty i ustalenia, które uważała za istotne i na podstawie których zamierzała tymczasowo przywrócić cła określone we wspólnej taryfie celnej w odniesieniu do przywozu ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży, w tym dane liczbowe dotyczące wskaźników konsumpcji i szkody oraz analizę tendencji, które zostały unaocznione dzięki tym wskaźnikom, jak wynika z pkt 11–16 powyżej.
Sąd przypomina, że – jak wynika z pkt 172–186 powyżej – art. 17 rozporządzenia delegowanego nie uzależnia spoczywającego na Komisji obowiązku ujawniania informacji od jakiegokolwiek aktywnego udziału zainteresowanych stron w postępowaniu administracyjnym. Ponadto prawo do obrony, którego poszanowanie Komisja jest zobowiązana zapewnić w ramach dochodzenia mającego na celu przyjęcie środków ochronnych na podstawie rozporządzenia GSP, zostało wprowadzone w życie w rozporządzeniu delegowanym poprzez kompletny system gwarancji proceduralnych, zmierzający w szczególności do umożliwienia zainteresowanym stronom skutecznej obrony swych interesów.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 rozporządzenia delegowanego nie ogranicza spoczywającego na Komisji obowiązku ujawniania informacji do istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których podejmuje ona decyzje, lecz wyraźnie odnosi się do szczegółów leżących u ich podstaw.
Komisja przyznała, że wskaźniki konsumpcji i szkody są istotnymi faktami. Informacje i dane leżące u podstaw tych wskaźników są zatem szczegółowymi informacjami na temat istotnych faktów i ustaleń, które powinny zostać przekazane skarżącym zgodnie z art. 17 rozporządzenia delegowanego.
Co się tyczy przede wszystkim przeliczników ryżu półbielonego na ekwiwalent ryżu bielonego, z przypisu 5 do ogólnego dokumentu informacyjnego wynika, że Komisja wskazała, iż przelicznik taki został ustalony w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1312/2008 z dnia 19 grudnia 2008 r. ustalającym przeliczniki, koszty przetwarzania oraz wartość produktów ubocznych ryżu na różnych etapach przetworzenia (
Dz.U. 2008, L 344, s. 56
) i że ma on zastosowanie zarówno do przywozu, jak i ilości wyprodukowanych w Unii. Przelicznik ryżu półbielonego na ryż bielony został ustalony w art. 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a zatem skarżące miały dostęp do tej informacji. Nie można stwierdzić w tym względzie żadnego naruszenia prawa do obrony.
Następnie, co się tyczy danych, które pozwoliły Komisji na ustalenie danych liczbowych dotyczących konsumpcji w Unii, udziałów w rynku przemysłu Unii i Królestwa Kambodży, zmian w przywozie ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży i cen tego przywozu, a także produkcji, zapasów i powierzchni przeznaczanej przez przemysł Unii na uprawę ryżu siewnego indyjskiego, o których mowa w motywach 19, 21, 24, 26, 33, 35, 36 i 38 ogólnego dokumentu informacyjnego, a także w motywach 25, 27, 30, 32, 47, 49, 52 i 53 zaskarżonego rozporządzenia, należy stwierdzić, że wskazano tam tylko, że Komisja określiła owe dane liczbowe na podstawie danych otrzymanych od państw członkowskich lub danych Eurostatu.
Tymczasem okazuje się, że ani wspomniane dane Eurostatu, ani dane otrzymane od państw członkowskich nie znajdowały się w dokumentacji udostępnionej skarżącym, a hiperłącze zawarte w przypisie 4 do ogólnego dokumentu informacyjnego odsyła do zamieszczonej na stronie internetowej Komisji ogólnej prezentacji wspólnej polityki rolnej Unii w odniesieniu do „zbóż, roślin oleistych, roślin wysokobiałkowych i ryżu”.
Komisja nie może w tym względzie opierać się na pkt 372 wyroku z dnia 27 września 2006 r., Archer Daniels Midland/Komisja (
T‑329/01
,
EU:T:2006:268
). Z wyroku tego wynika bowiem, że praca dostępna publicznie, o której była mowa w owej sprawie, stanowiła konkretną publikację, która została wyraźnie wymieniona w przypisie do pisma w sprawie przedstawienia zarzutów. Natomiast w niniejszej sprawie hiperłącze w przypisie 4 do ogólnego dokumentu informacyjnego nie odsyła bezpośrednio do danych udostępnionych przez Eurostat, a dane te, podobnie jak dane otrzymane od państw członkowskich, nie zostały ujawnione skarżącym w inny sposób.
W każdym razie nawet przy założeniu, że statystyki Eurostatu były publicznie dostępne i że skarżące mogły zapoznać się z ostatecznymi danymi liczbowymi dotyczącymi wskaźników konsumpcji i szkody w ogólnym dokumencie informacyjnym, Komisja nie wyjaśniła metodologii, jaką w stosownym wypadku posłużyła się w celu powiązania danych otrzymanych od państw członkowskich ze statystykami Eurostatu, tak aby uzyskać ostateczne dane, które przedstawiono w ogólnym dokumencie informacyjnym i w zaskarżonym rozporządzeniu.
W konsekwencji Komisja naruszyła art. 17 rozporządzenia delegowanego, nie przekazując zainteresowanym stronom w odpowiednim czasie informacji Eurostatu i danych państw członkowskich uzyskanych na potrzeby dochodzenia oraz obliczenia wskaźników konsumpcji i szkody.
Wreszcie, jeśli chodzi konkretnie o dane wykorzystane do ustalenia produkcji unijnej, Komisja przyznaje, że przekazała jedynie obliczenia częściowe, ponieważ dane nie odzwierciedlały zapasów początkowych ani wykorzystania ryżu jako materiału siewnego. Dodaje ona jednak, że obliczenia te były zgodne z obliczeniem bilansu i że skarżące były w stanie je zrozumieć na podstawie bilansu ryżu, do którego miały dostęp.
Prawdą jest, że z załączonych do pism skarżących bilansów ryżu wynika, że dane liczbowe dotyczące zapasów końcowych zawarte w motywie 36 ogólnego dokumentu informacyjnego i powtórzone w motywie 52 zaskarżonego rozporządzenia odpowiadają różnicy między z jednej strony sumą zapasów początkowych, produkcji nadającej się do wykorzystania i przywozu, a z drugiej strony całkowitym wykorzystaniem wewnętrznym i wywozem. Jednakże, o ile ta formuła księgowa pozwala na obliczenie zapasów końcowych, o tyle została ona szczegółowo opisana przez Komisję jedynie w pismach przedłożonych przed Sądem. Nie wynika ona natomiast wcale z ogólnego dokumentu informacyjnego, a Komisja nie twierdzi, że ujawniła ją skarżącym w toku postępowania administracyjnego.
Ponadto, chociaż skarżące miały dostęp do dwóch bilansów ryżu obejmujących okres objęty dochodzeniem, to z udzielonych przez Komisję odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania wynika, że instytucja ta oparła się na innym, pochodzącym z 2018 r. bilansie, przy czym zawarte w nim dane liczbowe wynikały z kompilacji danych dokonanych przez Komisję i wykazywały pewne różnice w stosunku do danych ujętych w bilansach na ryżu, którymi dysponowały skarżące. W toku postępowania administracyjnego skarżącym nie przekazano ani tego bilansu, danych leżących u jego podstaw danych czy też metodologii, którą Komisja posłużyła się w celu dokonania kompilacji tych danych.
Ponadto, chociaż Komisja utrzymuje, iż w motywie 18 ogólnego dokumentu informacyjnego wyraźnie wskazano, że dane dotyczące sprzedaży producentów unijnych zostały obliczone na podstawie bilansów ryżu, z uwzględnieniem zapasów początkowych i produkcji nadającej się do wykorzystania oraz z pominięciem nasion, wywozu i zapasów końcowych, oraz że chodzi o „powszechnie uznawaną formułę księgową”, Sąd stwierdza, iż w motywie tym wskazano, że „[k]onsumpcja ryżu siewnego indyjskiego w Unii została określona na podstawie danych uzyskanych przez Komisję od państw członkowskich oraz udostępnionych przez Eurostat statystyk dotyczących przywozu”. W dokumencie tym nie ma żadnej wzmianki o wielkości sprzedaży ani o formule księgowej, którą posłużyła się Komisja.
Podobnie na podstawie treści ogólnego dokumentu informacyjnego nie da się zidentyfikować metody obliczeniowej zastosowanej przez Komisję w celu uzyskania ostatecznych danych liczbowych dotyczących konsumpcji w Unii, które przedstawiono w motywie 19 ogólnego dokumentu informacyjnego i powtórzono w motywie 25 zaskarżonego rozporządzenia.
Skarżące nie dysponowały zatem szczegółowymi danymi leżącymi u podstaw wskaźników konsumpcji i szkody ani informacjami przydatnymi do odtworzenia obliczeń Komisji w tym względzie, co oznacza, że instytucja ta uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi ujawnienia informacji w rozumieniu art. 17 rozporządzenia delegowanego.
Nie można wykluczyć, że w braku tego uchybienia skarżące mogłyby lepiej zorganizować swą obronę.
Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału, chociaż nie można zobowiązać strony skarżącej do wykazania, że decyzja Komisji byłaby inna w braku danego uchybienia proceduralnego, lecz jedynie, że ewentualności takiej nie można całkowicie wykluczyć, jeżeli w braku tego uchybienia strona ta miałaby możliwość lepszego zorganizowania swej obrony, to jednak istnienie uchybienia mającego wpływ na prawo do obrony może prowadzić do stwierdzenia nieważności danego aktu jedynie wtedy, gdy istnieje możliwość, że z powodu tego uchybienia postępowanie administracyjne mogłoby doprowadzić do innego wyniku, co w konkretny sposób wpływałoby na prawo do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2012 r., Rada i Komisja/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP,
C‑191/09 P i C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Orzeczono już, że wymóg ten jest spełniony, jeżeli strona skarżąca, nie mając dostępu do dokumentów, które należało jej przekazać w celu należytego poszanowania jej prawa do obrony, nie mogła skutecznie przedstawić swoich uwag, a tym samym została pozbawiona choćby ograniczonej możliwości lepszego zorganizowania swej obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 16 stycznia 2019 r., Komisja/United Parcel Service,
C‑265/17 P
,
EU:C:2019:23
, pkt
).
W takim przypadku brak ujawnienia elementów akt sprawy, na których oparła się administracja lub instytucja Unii, nieuchronnie wpływa – w świetle ochrony, jaka wiąże się z korzystaniem z prawa do obrony – na prawidłowość aktów wydanych w ramach postępowania mogącego wywrzeć niekorzystny wpływ na sytuację strony skarżącej (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 kwietnia 2019 r., OZ/EBI,
C‑558/17 P
,
EU:C:2019:289
, pkt
; z dnia 25 czerwca 2020 r., HF/Parlament,
C‑570/18 P
,
EU:C:2020:490
, pkt
).
W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy brak dostępu skarżących do obliczeń danych dotyczących konsumpcji i wskaźników poważnych trudności mógł zatem ograniczyć ich zdolność do przedstawienia istotnych uwag. Okoliczność, iż skarżące nie dysponowały w niniejszej sprawie określonymi informacjami dotyczącymi metodologii obliczania, ma znaczenie dla oceny tego, czy wynik postępowania mógł być inny w sytuacji, w której Komisja ujawniłaby te obliczenia.
Tymczasem okoliczność posiadania wszystkich informacji dotyczących wskaźników konsumpcji i szkody, a także szczegółowych obliczeń dokonanych przez Komisję, a nie tylko danych wykorzystanych do tych obliczeń, jest zasadniczo w stanie umożliwić skarżącym przedstawienie uwag bardziej przydatnych do ich obrony. Mogą oni wówczas dokładnie sprawdzić sposób, w jaki Komisja wykorzystała te dane, oraz porównać je z własnymi obliczeniami, co może umożliwić im wskazanie ewentualnych błędów ze strony Komisji, które w przeciwnym razie byłyby niemożliwe do wykrycia (zob. analogicznie wyroki: z dnia 30 czerwca 2016 r., Jinan Meide Casting/Rada,
T‑424/13
,
EU:T:2016:378
, pkt
; z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
Jak wynika z pkt 196 i 199–202 powyżej, uzyskanie danych i metod obliczeniowych leżących u podstaw wskaźników konsumpcji i szkody stanowiłoby dla skarżących istotną korzyść informacyjną, która w świetle okoliczności niniejszej sprawy pozwoliłaby im na przedstawienie uwag bardziej istotnych niż te, które przedstawili już wcześniej, w szczególności po przekazaniu ogólnego dokumentu informacyjnego.
W związku z tym możliwe jest, że z powodu tego uchybienia postępowanie administracyjne mogło doprowadzić do innego wyniku, w efekcie czego prawo skarżących do obrony mogło zostać naruszone w konkretny sposób.
W przedmiocie analizy podcięcia cenowego i dostosowań
Z motywów 33–42 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że analiza podcięcia cenowego i dostosowania dokonane przez Komisję są istotnymi elementami obliczenia podcięcia cenowego. Komisja wskazała ponadto w swych pismach, że podcięcie cenowe stanowiło jeden z czynników leżących u podstaw wniosku dotyczącego istnienia poważnych trudności, jakich doświadczył przemysł Unii. Na rozprawie potwierdziła ona również, że oparła się na analizie podcięcia cenowego, aby stwierdzić istnienie związku przyczynowego między poważnymi trudnościami napotykanymi przez przemysł Unii a przywozem ryżu siewnego indyjskiego bielonego lub półbielonego z Kambodży.
Co się tyczy w pierwszej kolejności analizy podcięcia cenowego, należy zauważyć, że w ogólnym dokumencie informacyjnym Komisja wskazała ceny przywozu z Kambodży i ceny jednostkowe stosowane przez objęte próbą unijne podmioty poddające ryż bieleniu.
Z akt sprawy wynika, że skarżące prawidłowo zrozumiały zakres tych informacji i były w stanie dokonać własnych obliczeń w odniesieniu do marginesu podcięcia cenowego wynoszącego 22%. Brak poinformowania skarżących o sposobie obliczenia marginesu podcięcia cenowego, który podano w ogólnym dokumencie informacyjnym, nie pozbawił ich zatem całkowicie możliwości przedstawienia pewnych istotnych uwag.
Jednakże, jak wynika z pkt 194–196 powyżej, Komisja nie przekazała danych Eurostatu, w tym danych, które umożliwiły jej ustalenie danych liczbowych dotyczących zmian cen przywozu z Kambodży, naruszając w ten sposób spoczywający na niej obowiązek ujawnienia informacji w rozumieniu art. 17 rozporządzenia delegowanego.
Co się tyczy danych liczbowych odzwierciedlających zmiany cen w Unii, z motywu 39 ogólnego dokumentu informacyjnego oraz z motywu 54 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że zostały one sporządzone na podstawie odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszach udzielone przez objęte próbą unijne podmioty poddające ryż bieleniu. Chociaż z akt sprawy wynika, że skarżące miały dostęp do tych odpowiedzi, należy zauważyć, że fragmenty odnoszące się do cen zostały określone jako poufne. Jak słusznie podnoszą skarżące, dane zbiorcze unijnych podmiotów poddających ryż bieleniu nie są poufne i zostały przedstawione po raz pierwszy w motywie 39 ogólnego dokumentu informacyjnego, a powtórnie – w motywie 54 zaskarżonego rozporządzenia. Natomiast skarżące nie twierdzą, że należało ujawnić im odrębnie dane poszczególnych podmiotów poddających ryż bieleniu, w związku z czym nie mogą one powoływać się na naruszenie ich prawa do obrony w tym względzie.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o dostosowania dokonane w analizie podcięcia cenowego, należy stwierdzić, że po raz pierwszy wspomniano o nich w zaskarżonym rozporządzeniu. Ponadto z motywów 34–37 rzeczonego rozporządzenia wynika, że Komisja dokonała tych dostosowań w celu udzielenia odpowiedzi na uwagi zainteresowanych stron, w tym Królestwa Kambodży, będące reakcją na przekazanie ogólnego dokumentu informacyjnego, oraz zapewnienia sprawiedliwego porównania.
Dostosowania dokonane w analizie podcięcia cenowego nie tylko stanowią zatem istotne fakty i ustalenia, na podstawie których Komisja podjęła decyzję o tymczasowym ponownym wprowadzeniu ceł w ramach wspólnej taryfy celnej na przywóz ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży, lecz ponadto doprowadziły one do zmiany marginesów podcięcia cenowego i ostatecznych wniosków, które zostały uprzednio podane do wiadomości zainteresowanych stron w ogólnym dokumencie informacyjnym.
Dostosowania wprowadziły zatem zmiany w tendencjach, na których oparto oszacowanie szkody, ponieważ w zaskarżonym rozporządzeniu Komisja wspomniała nie tylko o ogólnym marginesie podcięcia cenowego w wysokości 22%, który wskazano już w ogólnym dokumencie informacyjnym, ale także o nowym marginesie wynoszącym 13% w przypadku sprzedaży luzem i 14% w przypadku sprzedaży w opakowaniach.
Zgodnie z art. 17 ust. 4 rozporządzenia delegowanego i w świetle prawa skarżących do bycia wysłuchanym, ponieważ decyzja Komisji opiera się na faktach i ustaleniach innych niż te, które zostały wcześniej przedstawione, instytucja ta miała obowiązek jak najszybszego ujawnienia skarżącym dostosowań dokonanych w ramach analizy podcięcia cenowego, a także, a fortiori, analizy podcięcia cenowego po dostosowaniu. Tymczasem Komisja przyznaje, że nie przekazała żadnych informacji, które pozwoliłyby skarżącym zapoznać się z tymi dostosowaniami i analizą przed przyjęciem zaskarżonego rozporządzenia oraz przedstawić stanowisko w ich przedmiocie.
Oczywiście – jak wspomniano w pkt 141 powyżej – ujawnianie informacji musi odbywać się z poszanowaniem ochrony informacji poufnych. Jednakże ani w toku postępowania administracyjnego, ani w zaskarżonym rozporządzeniu, Komisja nie twierdziła wcale, że chodzi o dane poufne, których nie może udostępnić skarżącym.
Powołała się ona jedynie na poufność dowodów uzasadniających dostosowanie cen Unii na etapie odpowiedzi na skargę. Tymczasem z pkt 145 powyżej wynika w każdym razie, że Komisja nie mogła skutecznie powoływać się na poufność wszystkich informacji, które doprowadziły do wniosku, że należy przyjąć dostosowanie kosztów transportu w Unii w jednolitej wysokości 49 EUR za tonę.
Ponadto, o ile zgodnie z art. 17 ust. 3 rozporządzenia delegowanego ujawnienie jest dokonywane z poszanowaniem ochrony informacji poufnych, o tyle poszanowanie informacji poufnych nie może pozbawiać zasadniczej treści prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 20 marca 1985 r., Timex/Rada i Komisja,
264/82
,
EU:C:1985:119
, pkt
).
Ponadto w art. 38 ust. 5 rozporządzenia GSP uściślono w istocie, że ust. 1–4 tego artykułu, dotyczące wykorzystania informacji, w tym informacji będących przedmiotem wniosku o zachowanie poufności, nie stoją na przeszkodzie temu, by Komisja przedstawiła informacje o charakterze ogólnym, a w szczególności elementy leżące u podstaw decyzji przyjmowanych na podstawie rozporządzenia GSP, uwzględniając jednak przy tym uzasadnione interesy zainteresowanych osób fizycznych i prawnych w tym, aby tajemnice handlowe nie były ujawniane.
Zgodnie z orzecznictwem wystarczający charakter informacji udzielonych przez Komisję należy oceniać w zależności od stopnia szczegółowości wnioskowanych informacji (zob. analogicznie wyroki: z dnia 18 grudnia 1997 r., Ajinomoto i NutraSweet/Rada,
T‑159/94 i T‑160/94
,
EU:T:1997:209
, pkt
; z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
W tych ramach Komisja powinna dążyć, w najszerszym zakresie, jaki da się pogodzić z poszanowaniem tajemnicy handlowej, do przekazania zainteresowanym stronom informacji użytecznych do obrony ich interesów, wybierając, w razie potrzeby z urzędu, odpowiedni sposób ich przekazywania (zob. analogicznie wyroki: z dnia 20 marca 1985 r., Timex/Rada i Komisja,
264/82
,
EU:C:1985:119
, pkt
; z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
, pkt
).
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w toku postępowania administracyjnego Komisja nie ujawniła żadnych informacji dotyczących dostosowania cen Unii.
To samo dotyczy dostosowania cen przywozowych oraz dostosowania w celu uwzględnienia różnic w poziomach handlu i porównania cen ryżu bielonego sprzedawanego luzem z cenami ryżu bielonego sprzedawanego w małych opakowaniach, które pojawiły się w zaskarżonym rozporządzeniu, mimo że Komisja nie dostarczyła informacji dotyczących dokonanych obliczeń ani danych wykorzystanych do dokonania takich dostosowań. W zaskarżonym rozporządzeniu nie powołano się na jakiekolwiek skuteczne uzasadnienie ewentualnej odmowy ujawnienia tych informacji i danych.
Ponieważ dostosowania dokonane w analizie podcięcia cenowego stanowią istotne fakty i ustalenia, na podstawie których Komisja podjęła decyzję o ponownym wprowadzeniu określonych we wspólnej taryfie celnej ceł na przywóz ryżu siewnego indyjskiego z Kambodży, na instytucji tej spoczywał obowiązek ujawnienia ich, jak również szczegółów leżących u ich podstaw, skarżącym. Artykuł 17 rozporządzenia delegowanego i prawo skarżących do bycia wysłuchanymi zostały zatem naruszone.
Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 205–207 powyżej, naruszenie prawa do obrony może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po zakończeniu postępowania, jeżeli istnieje możliwość, że z powodu tego uchybienia postępowanie administracyjne mogło zakończyć się innym rezultatem, a skarżące zostały pozbawione choćby ograniczonej możliwości lepszego zorganizowania swej obrony w braku uchybienia proceduralnego.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące przedstawiły na etapie dochodzenia szereg uwag na podstawie posiadanych wówczas już informacji, przy czym niektóre z nich doprowadziły do zmiany w obliczeniach marginesu podcięcia cenowego.
Z motywów 34 i 35 zaskarżonego rozporządzenia wynika bowiem, że Królestwo Kambodży zakwestionowało przedstawioną w ogólnym dokumencie informacyjnym metodę, którą Komisja posłużyła się przy obliczaniu marginesu podcięcia cenowego, i podniosło, że ceny przywozowe należało dostosować poprzez uwzględnienie kosztów ponoszonych po dokonaniu przywozu. W odpowiedzi na te uwagi Komisja postanowiła zrewidować swoje obliczenia, aby uwzględnić nie tylko koszty ponoszone po dokonaniu przywozu, ale również odpowiednie koszty transportu w Unii, jak również różnice w poziomach handlu mające wpływ na porównywalność cen, jak wspomniano już w pkt 119, 120 i 126 powyżej.
Ponadto, jak same skarżące wskazały na rozprawie, w swych uwagach w przedmiocie odpowiedzi udzielonych przez Komisję na pytania zadane przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania, a w szczególności w reakcji na tabelę Komisji przedstawiającą liczbowe oszacowanie konsumpcji ryżu siewnego indyjskiego i ryżu siewnego japońskiego w Unii w latach 1993 i 1994, przedstawili oni tabelę dotyczącą lat 1995 i 1996, ilustrującą różne zwyczaje konsumpcyjne, w szczególności w odniesieniu do Włoch i Portugalii.
Jest zatem oczywiste, że w braku uchybień proceduralnych dotyczących nieujawnienia danych leżących u podstaw spornej analizy podcięcia cenowego i spornych dostosowań skarżące mogłyby lepiej zorganizować swoją obronę oraz że nie można wykluczyć, iż ich argumenty w tym względzie mogłyby mieć wpływ na treść decyzji Komisji, w szczególności z uwagi na fakt, że instytucja ta zmieniła już swoje stanowisko i obliczenia podcięcia cenowego ze względu na uwagi, które zostały jej przedstawione przez zainteresowane strony po przekazaniu ogólnego dokumentu informacyjnego (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada,
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
, pkt
).
Ponadto, zważywszy, że sprawiedliwe, czyli dokonane na tym samym poziomie handlu, porównanie między ceną przywozową a ceną przemysłu Unii stanowi warunek zgodności z prawem obliczeń podcięcia cenowego, które pozwoliły na stwierdzenie istnienia poważnych trudności, nie można uznać, że skarżące były w stanie skutecznie przedstawić swój punkt widzenia, w sytuacji gdy nie został im przedstawiony żaden dowód świadczący o sprawiedliwym charakterze owego porównania (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., Zhejiang Xinshiji Foods i Hubei Xinshiji Foods/Rada,
T‑122/09
, niepublikowany,
EU:T:2011:46
, pkt
).
Jak zasadniczo podkreśliły skarżące na rozprawie, okoliczność, iż w niniejszej sprawie nie posiadały one określonych informacji dotyczących dostosowań i obliczeń marginesów podcięcia cenowego, ma znaczenie dla oceny, czy wynik postępowania mógłby być inny, gdyby Komisja ujawniła te informacje. W dniu przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia skarżące miały bowiem jedynie ogólną wiedzę o sposobie obliczenia marginesu podcięcia cenowego w wysokości 22%. Przed tą datą nie wiedziały one w szczególności, że ceny przywozowe i ceny przemysłu Unii były przedmiotem dostosowań dokonanych przez Komisję. Żaden z elementów, które zostały im przekazane w toku postępowania administracyjnego, nie odnosił się do kwestii, w jaki sposób zrewidowano obliczenia podcięcia cenowego, aby uzyskać podcięcie cenowe w wysokości 13% dla sprzedaży luzem i 14% dla sprzedaży w opakowaniach, ani do powodów podjęcia decyzji o dostosowaniu przywozu szacowanego na 2% ceny przywozowej i o dostosowaniu cen przemysłu Unii w jednolitej kwocie 49 EUR za tonę.
Tymczasem, gdyby skarżące dysponowały analizą podcięcia cenowego i jego dostosowaniami, jak też obliczeniami marginesów podcięcia cenowego, byłyby w stanie przynajmniej przedstawić uwagi w przedmiocie uzyskanych przez Komisję wyników. Skarżące mogłyby więc w odpowiednim przypadku porównać te wyniki ze swoimi wynikami. W związku z tym byliby oni w stanie w odpowiednim przypadku zakwestionować w bardziej precyzyjny sposób metodę zastosowaną przez Komisję, a nadto mieliby większą szansę na to, że ich zastrzeżenia zostaną uwzględnione przez Komisję.
Uzyskanie informacji dotyczących dostosowań i obliczeń nowych marginesów podcięcia cenowego, jak też szczegółowych obliczeń dokonanych przez Komisję, stanowiłoby w oczywisty sposób dla skarżących istotną korzyść informacyjną, która z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy byłaby w stanie umożliwić im przedstawienie uwag bardziej stosownych niż te, które przedstawiło wcześniej Królestwo Kambodży.
W związku z tym nie można wykluczyć, że gdyby skarżące dysponowały obliczeniami marginesów podcięcia cenowego, mogłyby wykorzystać tę informację w użyteczny sposób na potrzeby korzystania z prawa do obrony.
W związku z tym skarżące słusznie podnoszą naruszenie ich prawa do obrony oraz art. 17 rozporządzenia delegowanego i możliwe jest, że postępowanie administracyjne doprowadziłoby do innego wyniku, co oznacza, że ich prawo do obrony zostało naruszone w konkretny sposób.
W ramach badania naruszenia prawa do obrony nie można uwzględnić podnoszonej przez Komisję okoliczności, że po przekazaniu ogólnego dokumentu informacyjnego skarżące mogły zażądać od niej uwzględnienia kosztów ponoszonych po przywozie. Element taki nie może bowiem w odpowiednim przypadku mieć wpływu na kwestię, czy naruszenie prawa do obrony zostało popełnione. Dla poszanowania prawa do obrony istotne znaczenie ma możliwość poznania przez zainteresowanego szczegółowych informacji na temat istotnych faktów i ustaleń, na podstawie których Komisja podjęła decyzję o ponownym wprowadzeniu ceł określonych we wspólnej taryfie celnej. Z tych samych względów elementy świadczące o tym, że porównanie ceny przywozowej z ceną przemysłu Unii zostało dokonane na tym samym poziomie handlu, mają zasadnicze znaczenie dla skutecznego wykonywania prawa do obrony (zob. analogicznie wyroki: z dnia 17 lutego 2011 r., Zhejiang Xinshiji Foods i Hubei Xinshiji Foods/Rada,
T‑122/09
, niepublikowany,
EU:T:2011:46
, pkt
,
).
Bez znaczenia jest zatem okoliczność, że dostosowania dokonane na etapie zaskarżonego rozporządzenia były korzystne dla skarżących, gdyż podcięcie cenowe spadło z 22% do 13% w przypadku sprzedaży luzem i do 14% w przypadku sprzedaży w małych opakowaniach.
Należy zatem uwzględnić zastrzeżenia skarżących dotyczące naruszenia ich prawa do obrony i art. 17 rozporządzenia delegowanego.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy stwierdzić nieważność zaskarżonego rozporządzenia.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem skarżących obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżące.
Ponadto na podstawie art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty. Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania Sąd może zdecydować, że interwenient niewymieniony w § 1 tego artykułu pokrywa własne koszty.
Należy zatem orzec, że Republika Włoska i Ente Nazionale Risi pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (piąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/67 z dnia 16 stycznia 2019 r. wprowadzającego środki ochronne wobec przywozu ryżu siewnego indyjskiego pochodzącego z Kambodży i Mjanmy/Birmy.

2)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Królestwo Kambodży i Cambodia Rice Federation (CRF).

3)
Republika Włoska i Ente Nazionale Risi pokrywają własne koszty.

Papasavvas
Spielmann
Öberg
Mastroianni
Norkus
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 listopada 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.