CELEX: 62016CJ0082
Eelotsusetaotlus
Piirikontroll, varjupaik ja sisseränne
ELTL artikkel 20
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
Artiklid 7 ja 24
Direktiiv 2008/115/EÜ
Artiklid 5 ja 11
Kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kehtib territooriumile sisenemise keeld
Elamisloataotlus perekonna taasühinemiseks Euroopa Liidu kodanikuga, kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust
Taotluse läbivaatamisest keeldumine

Eelotsusetaotlus käsitleb seda, kuidas tõlgendada ELTL artiklit 20, Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 7 ja 24 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (
ELT 2008, L 348, lk 98
) artikleid 5 ja 11.
Taotlus on esitatud ühelt poolt K. A., M. Z., M. J., N. N. N., O. I. O., R. I. ja B. A ning teiselt poolt gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (varjupaiga ja migratsiooni, sotsiaalse integratsiooni ja vaesuse vastu võitlemise riigisekretäri volitatud isik, edaspidi „pädev siseriiklik asutus“) vahelises seitsmes kohtuvaidluses, mis puudutavad viimati nimetatu otsuseid jätta menetlusse võtmata elamisloataotlused, mille nad on esitanud perekonnaga taasühinemiseks, ning olenevalt olukorrast teha neile teatavaks ettekirjutus lahkuda riigi territooriumilt või täita territooriumilt lahkumise ettekirjutust.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2008/115 põhjendustes 2 ja 6 on märgitud:
„(2)
4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis- ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[…]
(6)
Liikmesriigid peaksid tagama, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt. Vastavalt ELi õiguse üldistele põhimõtetele tuleks käesoleva direktiivi alusel tehtavad otsused võtta vastu juhtumipõhiselt ja lähtudes objektiivsetest kriteeriumitest, mis tähendab, et arvesse tuleks võtta muud kui üksnes ebaseadusliku riigisviibimise asjaolu. Tagasisaatmisega seotud otsuste, nimelt tagasisaatmisotsuste ja, kui on, sisenemiskeeluotsuste ning väljasaatmisotsuste, tüüpvormide kasutamisel peaksid liikmesriigid järgima kõnealust põhimõtet ja täitma täielikult kõiki käesoleva direktiivi kohaldatavaid sätteid.“
Direktiivi artiklis 1 on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.“
Direktiivi artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.“
Direktiivi artiklis 3 on ette nähtud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
2)
„ebaseaduslik riigisviibimine“ – kolmanda riigi kodaniku viibimine liikmesriigi territooriumil, kui ta ei vasta või enam ei vasta [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2006. aasta määruse (EÜ) nr 562/2006, millega kehtestatakse isikute üle piiri liikumist reguleerivad ühenduse eeskirjad (Schengeni piirieeskirjad) (
ELT 2006, L 105, lk 1
)] artiklis 5 sätestatud sisenemise tingimustele või muudele asjaomasesse liikmesriiki sisenemise, selles viibimise või elamise tingimustele;
3)
„tagasisaatmine“ – kolmanda riigi kodaniku naasmine kas vabatahtlikult tagasipöördumiskohustust täites või sunniviisiliselt:
–
tema päritoluriiki või
–
transiidiriiki vastavalt ühenduse või kahepoolsetele tagasivõtulepingutele või muudele kokkulepetele või
–
muusse kolmandasse riiki, millesse asjaomane kolmanda riigi kodanik otsustab vabatahtlikult tagasi pöörduda ning milles ta vastu võetakse;
4)
„tagasisaatmisotsus“ – haldus- või kohtuotsus või -akt, millega sätestatakse, et kolmanda riigi kodaniku riigisviibimine on ebaseaduslik ja kehtestatakse või sätestatakse tagasipöördumiskohustus;
5)
„väljasaatmine“ – tagasipöördumiskohustuse täitmine, eelkõige füüsiline transport liikmesriigist välja;
6)
„sisenemiskeeld“ – haldus- või kohtuotsus või haldus- või kohtuakt, millega keelatakse sisenemine liikmesriigi territooriumile ja viibimine liikmesriigi territooriumil kindla tähtaja jooksul ning millega on kaasas tagasisaatmisotsus;
[…]“
Direktiivi 2008/115 artiklis 5 on ette nähtud:
„Käesoleva direktiivi rakendamisel võtavad liikmesriigid nõuetekohaselt arvesse:
a)
lapse parimaid huve,
b)
perekonnaelu,
c)
asjaomase kolmanda riigi kodaniku tervislikku seisundit
ning järgivad mittetagasisaatmise põhimõtet.“
Direktiivi artikli 6 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Ilma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult.
[…]“
Direktiivi artikli 7 lõige 4 on sõnastatud järgmiselt:
„Liikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.“
Direktiivi artiklis 11 on sätestatud:
„1.   Tagasisaatmisotsustele lisatakse sisenemiskeeld:
a)
kui tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või
b)
kui tagasipöördumiskohustust ei ole täidetud.
Teistel juhtudel võib tagasisaatmisotsustele lisada sisenemiskeelu.
2.   Sisenemiskeelu kestus määratakse igal üksikjuhul kindlaks pärast kõigi oluliste asjaolude hoolikat kaalumist ning see ei ületa põhimõtteliselt viit aastat. Sisenemiskeelu kestus võib siiski ületada viit aastat, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.
3.   Liikmesriigid kaaluvad sisenemiskeelu tühistamist või peatamist, kui kolmanda riigi kodanik, kellele väljastati lõike 1 teise lõigu kohaselt sisenemiskeeld, suudab tõestada, et ta on lahkunud liikmesriigi territooriumilt täielikus kooskõlas tagasisaatmisotsusega.
Ilma et see piiraks lõike 1 esimese lõigu punkti b kohaldamist ning tingimusel, et asjaomane kolmanda riigi kodanik ei kujuta ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule, ei väljastata sisenemiskeeldu inimkaubanduse ohvritele, kellele on antud elamisluba nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/81/EÜ (elamisloa väljaandmise kohta pädevate asutustega koostööd tegevate kolmandate riikide kodanikele, kes on inimkaubanduse ohvrid või kelle ebaseaduslikule sisserändele on kaasa aidatud) [(
ELT 2004, L 261, lk 19
; ELT eriväljaanne 19/07, lk 69)] kohaselt.
Liikmesriigid võivad üksikjuhtudel humanitaarkaalutlustel sisenemiskeelu väljastamisest loobuda, selle tühistada või peatada.
Liikmesriigid võivad muude kaalutluste korral üksikjuhtudel või teatavat liiki juhtudel sisenemiskeelu väljastamisest loobuda, selle tühistada või peatada.
[…]“
Belgia õigus
15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers,
Moniteur belge
, 31.12.1980, lk 14584) põhikohtuasjades kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus“) artikli 7 esimeses lõigus on sätestatud:
„Ilma et see mõjutaks rahvusvahelistes lepingutes sisalduvaid soodsamaid sätteid, võib minister või tema volitatud isik teha välismaalasele, kellel ei ole luba ega õigust viibida Belgias enam kui kolm kuud ega Belgiasse elama asuda, ettekirjutuse lahkuda riigi territooriumilt kindlaksmääratud tähtaja jooksul või peab punktides 1°, 2°, 5°, 11° või 12° nimetatud juhtudel väljastama ettekirjutuse lahkuda riigi territooriumilt kindlaksmääratud tähtaja jooksul:
[…]
kui välismaalase suhtes kehtib sisenemiskeeld, mida ei ole peatatud ega tühistatud.
[…]“
Seaduse artikli 40
bis
lõikes 2 on ette nähtud:
„Liidu kodaniku pereliikmetena käsitatakse:
abikaasat või välismaalast, kellega ta on sõlminud registreeritud kooselu, mida peetakse Belgias abieluga samaväärseks, ja kes on temaga kaasas või temaga ühineb;
elukaaslast, kellega liidu kodanik on sõlminud seaduse alusel registreeritud kooselu ja kes on temaga kaasas või temaga ühineb.
Elukaaslased peavad vastama järgmistele tingimustele:
a)
tõendama, et neil on nõuetekohaselt loodud kestev ja püsiv kooseluline suhe.
Suhte kestvus ja püsivus on tõendatud:
–
kui elukaaslased tõendavad, et nad on Belgias või mõnes muus riigis koos elanud vähemalt katkematu üheaastase perioodi vältel enne taotluse esitamist;
–
või kui elukaaslased tõendavad, et nad on teineteist tundnud vähemalt kaks aastat enne taotluse esitamist […];
–
või kui elukaaslastel on ühine laps;
b)
asuma koos elama;
c)
olema mõlemad vähemalt 21aastased;
d)
olema vallalised ja mitte olema kestvas ja püsivas kooselulises suhtes mõne teise isikuga;
[…]
3°
tema alanejaid sugulasi ja tema abikaasa või punktis 1° või 2° nimetatud elukaaslase alanejaid sugulasi, kes on alla 21aastased või nende ülalpeetavad ja kes on nendega kaasas või ühinevad nendega […];
[…]
5°
artikli 40 lõike 4 esimese lõigu punktis 2° nimetatud alaealise Euroopa Liidu kodaniku isa või ema, tingimusel et alaealine on isa või ema ülalpeetav ja et isal või emal on tema suhtes tegelik hooldusõigus.“
Seaduse artiklis 40
ter
on sätestatud:
„Käesoleva peatüki sätted on kohaldatavad Belgia kodaniku pereliikmetele, tingimusel et tegemist on:
–
artikli 40
bis
lõike 2 esimese lõigu punktides 1°–3° nimetatud pereliikmetega, kes on Belgia kodanikuga kaasas või ühinevad temaga;
–
artikli 40
bis
lõike 2 esimese lõigu punktis 4° nimetatud pereliikmetega, kes on alaealise Belgia kodaniku isa ja ema, kes tõendavad oma isikut isikut tõendava dokumendiga ja kes on Belgia kodanikuga kaasas või ühinevad temaga.
Artikli 40
bis
lõike 2 esimese lõigu punktides 1°–3° nimetatud pereliikmete korral peab Belgia kodanik tõendama:
–
et tal on elatusvahendid, mis on püsivad, piisavad ja regulaarsed. […]
–
et tal on sobiv eluase, mis võimaldab tal vastu võtta tema pereliikme või pereliikmed, kes taotlevad temaga ühinemist […]“.
Sama seaduse artikkel 43, mis on artikli 40
ter
alusel kohaldatav ka Belgia kodaniku pereliikmetele, on sõnastatud järgmiselt:
„Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel võib keelata riiki siseneda ja riigis viibida üksnes avaliku korra, riigi julgeoleku või rahvatervise kaalutlustel, järgides järgmisi piiranguid:
nendele kaalutlustele ei või tugineda majanduslikel eesmärkidel;
avaliku korra või riigi julgeoleku huvides võetud meetmed peavad olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ja põhinema eranditult asjaomase isiku isiklikul käitumisel. Ainuüksi varasemate süüdimõistvate kohtuotsustega ei saa selliste meetmete võtmist põhjendada. Asjaomase isiku käitumine peab kujutama endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Põhjendused, mis ei ole konkreetse juhtumiga otse seotud või mis rajanevad üldise preventsiooni kaalutlustel, ei ole vastuvõetavad.
[…]
Kui minister või tema volitatud isik kavatseb teha liidu kodaniku või tema pereliikme riigis viibimisele lõpu avaliku korra, riigi julgeoleku või rahvatervise kaalutlustel, võtab ta arvesse huvitatud isiku Belgias viibimise kestust, tema vanust, tervislikku seisundit, perekondlikku ja majanduslikku olukorda, sotsiaalset ja kultuurilist lõimumist ning seda, kui tugevad on tema sidemed päritoluriigiga.“
15. detsembri 1980. aasta seaduse artiklis 74/11 on sätestatud:
„§ 1.   Sisenemiskeelu kestuse kindlaksmääramisel arvestatakse kõikide igale konkreetsele juhtumile omaste asjaoludega.
Väljasaatmisotsusega kaasneb järgmistel juhtudel kuni kolmeaastane sisenemiskeeld:
kui ei ole antud tähtaega vabatahtlikuks riigist lahkumiseks või
kui varasemat väljasaatmisotsust ei ole täidetud.
Teises lõigus ette nähtud kuni kolmeaastast tähtaega võidakse pikendada kuni viie aastani, kui:
kolmanda riigi kodanik on elamisloa saamiseks või riigis elamise õiguse säilitamiseks toime pannud pettuse või kasutanud muid ebaseaduslikke vahendeid;
kolmanda riigi kodanik on sõlminud abielu või kooselu või adopteerinud lapse üksnes eesmärgiga saada elamisluba või säilitada Belgias elamise õigus.
Väljasaatmisotsusega võib kaasneda üle viieaastane sisenemiskeeld, kui kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõsist ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule.
§ 2.   […]
Minister või tema volitatud isik võib erijuhtudel humanitaarkaalutlustel loobuda sisenemiskeelu kehtestamisest.
§ 3.   Sisenemiskeeld jõustub keelu teatavakstegemise kuupäeval.
Sisenemiskeeld ei või olla vastuolus õigusega rahvusvahelisele kaitsele, mis on määratletud artiklites 9
ter
, 48/3 ja 48/4.“
Seaduse artiklis 74/12 on ette nähtud:
„§ 1.   Minister või tema volitatud isik võib sisenemiskeelu humanitaarkaalutlusel tühistada või peatada.
[…]
Kui rahvusvahelises lepingus, seaduses või kuninglikus dekreedis ette nähtud eranditest ei tulene vastupidist, esitab kolmanda riigi kodanik põhjendatud taotluse oma elukoha või välismaal viibimise koha pädevale Belgia diplomaatilisele või konsulaaresindusele.
§ 2.   Kolmanda riigi kodanik võib ministrile või tema volitatud isikule esitada sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotluse põhjendusega, et varem kehtestatud riigist lahkumise kohustus on täidetud, kui ta edastab kirjaliku tõendi, et ta on Belgia territooriumilt lahkunud täielikus kooskõlas väljasaatmisotsusega.
§ 3.   Otsus sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotluse kohta tehakse nelja kuu jooksul pärast taotluse esitamist. Kui nelja kuu jooksul ei ole otsust tehtud, loetakse otsus negatiivseks.
§ 4.   Sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotluse läbivaatamise ajal ei ole asjaomasel kolmanda riigi kodanikul õigust Belgiasse siseneda ega seal viibida.
[…]“
Seaduse artiklis 74/13 on sätestatud:
„Väljasaatmisotsuse tegemisel võtab minister või tema volitatud isik arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku lapse parimaid huve, perekonnaelu ja tervislikku seisundit.“
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Eelotsusetaotlusest nähtub, et põhikohtuasjade kaebajad on kõik kolmandate riikide kodanikud, kes on selliste Belgia kodanike pereliikmed, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda ja vabalt elukohta valida. Kaebajate suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus koos otsusega keelata neil asjaomase liikmesriigi territooriumile siseneda. Kõigi suhtes on viimati nimetatud otsus jõustunud ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei saa see siseriikliku õiguse kohaselt üldjuhul muutuda olematuks ning selle mõju ei saa ajutiselt peatuda muul juhul kui ainult siis, kui välismaal esitatakse otsuse tühistamise või peatamise taotlus.
Põhikohtuasjade kaebajad esitasid seejärel Belgias elamisloa taotluse Belgia kodaniku ülalpeetava alaneja sugulasena (K. A. ja M. Z.), Belgia kodanikust alaealise lapse vanemana (M. J., N. N. N., O. I. O. ja R. I.) või Belgia kodanikuga püsisuhtes oleva seadusliku elukaaslasena (B. A.). Pädev siseriiklik asutus jättis need taotlused menetlusse võtmata, põhjendusel et põhikohtuasjade kaebajate suhtes oli tehtud territooriumile sisenemise keelu otsus, mis jätkuvalt kehtis. Kaebajad vaidlustasid vaidlusalused otsused eelotsusetaotluse esitanud kohtus.
Esiteks nähtub K. A. kohta eelotsusetaotlusest täpsemalt, et K. A‑le, kes on Armeenia kodanik, tehti 27. veebruaril 2013 teatavaks territooriumilt lahkumise ettekirjutus koos kolmeaastase sisenemiskeeluga, põhjendusel et ta ei olnud täitnud tagasipöördumiskohustust ja talle ei olnud antud tähtaega vabatahtlikuks tagasipöördumiseks, kuna teda peeti avalikku korda ohustavaks, pärast seda kui ta oli tabatud poevarguselt. K. A. ja tema kaks poega esitasid 10. veebruaril 2014, kui nad viibisid Belgia territooriumil, tema Belgia kodanikust isa ülalpeetavate alanejate sugulastena elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks. Pädev siseriiklik asutus tegi 28. märtsil 2014 otsuse territooriumilt lahkumise ettekirjutuse vormis, millega ta keeldus taotlust menetlusse võtmast 27. veebruaril 2013 teatavaks tehtud sisenemiskeelu tõttu.
Mis puudutab teiseks M. Z‑i, kes on Vene kodanik, siis talle tehti 2. juulil 2014 teatavaks ettekirjutus territooriumilt lahkuda ja kolmeaastane sisenemiskeeld, põhjendusel et ta ei olnud täitnud oma tagasipöördumiskohustust ja talle ei olnud antud tähtaega vabatahtlikuks tagasipöördumiseks, kuna teda peeti avalikku korda ohustavaks, pärast seda kui tema suhtes oli koostatud protokoll garaaži sissetungimisega toime pandud varguse eest. M. Z. saadeti 8. septembril 2014 sundkorras tagasi Venemaale. 5. novembril 2014, kui ta viibis jälle Belgia territooriumil, taotles asjaomane isik elamisluba oma Belgia kodanikust isa ülalpeetava alaneja sugulasena. Pädev siseriiklik asutus keeldus 29. aprillil 2015 taotlust menetlusse võtmast isiku suhtes tehtud sisenemiskeelu otsuse tõttu ja kohustas teda lisaks täitma ettekirjutust territooriumilt lahkuda.
Kolmandaks tehti Uganda kodanikule M. J‑le kaks korda ehk 13. jaanuaril 2012 ja sama aasta 12. novembril ettekirjutus territooriumilt lahkuda. 11. jaanuaril 2013 tehti talle teatavaks kolmeaastane sisenemiskeeld põhjusel, et ta ei olnud täitnud tagasipöördumiskohustust ja talle ei olnud antud tähtaega vabatahtlikuks tagasipöördumiseks, arvestades põgenemise ohtu tulenevalt sellest, et tal puudus Belgias ametlik aadress, ja asjaolu, et teda peeti avalikku korda ohustavaks pärast seda, kui politsei oli tema suhtes koostanud protokolli tervisekahjustuse tekitamise eest. M. J. taotles 20. veebruaril 2014, kui ta viibis Belgia territooriumil, elamisluba 26. oktoobril 2013 sündinud Belgia kodanikust alaealise lapse vanemana. Pädev siseriiklik asutus keeldus 30. aprilli 2014. aasta otsusega tema elamisloataotlust perekonna taasühinemiseks menetlusse võtmast 11. jaanuari 2013. aasta sisenemiskeelu tõttu ja tegi talle ettekirjutuse territooriumilt lahkuda.
Mis puudutab neljandaks Keenia kodanikku N. N. N‑i, siis talle tehti territooriumilt lahkumiseks kaks ettekirjutust – 11. septembril 2012 ja 22. veebruaril 2013. Seejärel sünnitas N. N. N. 3. aprillil 2014 tütre, kes oma isa kaudu sai Belgia kodakondsuse. N. N. N‑ile tehti 24. aprillil 2014 uus ettekirjutus territooriumilt lahkuda ja talle tehti teatavaks kolmeaastane territooriumile sisenemise keeld selle eest, et ta ei olnud täitnud oma tagasipöördumiskohustust. N. N. N. taotles 9. septembril 2014, kui ta viibis Belgia territooriumil, elamisluba Belgia kodanikust alaealise lapse vanemana. Taotluse põhjendamiseks esitas ta tõendid elatise maksmise kohta tema tütre isa poolt ning kirja, milles viimane teatab, et ta ei saa täisajaga nende tütre eest hoolitseda ja et eelistatavalt võiks tütar jääda ema juurde. Pädev siseriiklik asutus keeldus 4. märtsil 2015 elamisloataotlust perekonna taasühinemiseks menetlusse võtmast N. N. N‑i suhtes kehtestatud sisenemiskeelu tõttu ja kohustas teda lisaks täitma ettekirjutust territooriumilt lahkuda.
Viiendaks ilmneb Nigeeria kodaniku O. I. O. kohta, et ta abiellus Belgia kodaniku R. C‑ga, kellega ta sai tütre, kes on samuti Belgia kodanik. O. I. O. mõisteti 11. mail 2010 süüdi tervisekahjustuse tahtlikus tekitamises. Pärast O. I. O‑st lahutamist sai R. C. 6. aprillil 2011 nende tütre suhtes ainuhooldusõiguse. Tütar elab koos oma ema R. C‑ga, kes saab peretoetusi ja muud sotsiaalabi. Peale selle on O. I. O. õigus oma tütrega suhelda ajutiselt peatatud. R. C‑st lahutamise tõttu võeti vastu otsus tühistada O. I. O. õigus riigis elada ning tehti ettekirjutus lahkuda riigi territooriumilt. 28. mail 2013 tehti talle teatavaks kaheksa-aastane sisenemiskeeld, sest ta ei olnud täitnud oma tagasipöördumiskohustust ja talle ei olnud antud tähtaega vabatahtlikuks tagasipöördumiseks, kuna ta kujutas endast tõsist, tõelist ja vahetut ohtu avalikule korrale. O. I. O. taotles 6. novembril 2013, kui ta viibis Belgia territooriumil, elamisluba Belgia kodanikust alaealise lapse vanemana. Pädev siseriiklik asutus keeldus 30. aprillil 2014 taotlust menetlusse võtmast 28. mai 2013. aasta sisenemiskeelu tõttu ja tegi O. I. O‑le samas ettekirjutuse territooriumilt lahkuda.
Kuuendaks nähtub Albaania kodaniku R. I. olukorra kohta eelotsusetaotlusest, et ta on Belgia kodanikust lapse isa. Pärast lapse sündi tühistati tema riigis elamise õigus, mille ta oli saanud pettusega. 17. detsembril 2012 tehti talle teatavaks ka viieaastane territooriumile sisenemise keeld selle eest, et ta oli elamisloa saamiseks või riigis elamise õiguse säilitamiseks toime pannud pettuse või kasutanud muid ebaseaduslikke vahendeid. Seejärel abiellus R. I. Albaanias oma lapse emaga, kes on Belgia kodanik. R. I. taotles 21. augustil 2014, kui ta viibis jälle Belgia territooriumil, elamisluba Belgia kodanikust alaealise lapse vanemana. Pädev siseriiklik asutus keeldus 13. veebruaril 2015 taotlust menetlusse võtmast tema suhtes kehtiva sisenemiskeelu tõttu ja kohustas teda lisaks täitma ettekirjutust territooriumilt lahkuda.
Mis puudutab seitsmendaks Guinea kodanikku B. A‑d, siis talle tehti territooriumilt lahkumiseks kaks ettekirjutust: 23. jaanuaril 2013 ja 29. mail 2013. Talle tehti 13. juunil 2014 teatavaks kolmeaastane sisenemiskeeld, põhjendusel et ta ei olnud täitnud tagasipöördumiskohustust. Seejärel sõlmis B. A Belgia territooriumil viibides kooselulepingu oma elukaaslasega, kes on Belgia kodanik, ja taotles elamisluba Belgia kodanikuga püsivas ja kestvas suhtes oleva seadusliku elukaaslasena. Pädev siseriiklik asutus keeldus 21. mail 2015 elamisloataotlust perekonna taasühinemiseks menetlusse võtmast 13. juuni 2014. aasta sisenemiskeelu tõttu ja kohustas teda lisaks täitma ettekirjutust territooriumilt lahkuda.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab kõigepealt, et vastavalt siseriiklikule praktikale, mida kohaldatakse kõikidel juhtudel, ilma et seda oleks võimalik konkreetse juhtumiga kohandada, ei võetud põhikohtuasjade kaebajate esitatud elamisloataotlusi perekonna taasühinemiseks menetlusse, mistõttu ei vaadatud neid sisuliselt läbi, põhjendusel et kõnealuste kolmandate riikide kodanike suhtes kehtis territooriumile sisenemise keeld. Seega ei võetud nende taotluste puhul arvesse perekonnaelu ega asjakohastel juhtudel ka lapse huve ega Belgia kodanikust pereliikmete liidu kodaniku staatust. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab veel, et pädeva siseriikliku asutuse hinnangul peavad põhikohtuasjade kaebajad kõigepealt Belgiast lahkuma ja seejärel taotlema territooriumile sisenemise keelu peatamist või tühistamist, enne kui nad saavad esitada elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks.
Nimetatud kohus märgib sellega seoses, et siseriikliku õiguse kohaselt tuleb otsus territooriumile sisenemise keelu tühistamise või peatamise taotluse kohta, mis on esitatud asjaomase isiku päritoluriigis, vastu võtta nelja kuu jooksul alates taotluse esitamisest. Kui seda ei tehta, loetakse otsus negatiivseks. Pealegi alles pärast seda, kui otsus territooriumile sisenemise keelu tühistamise või peatamise kohta on vastu võetud, lahendatakse kuue kuu jooksul viisataotlus, mille kolmanda riigi kodanik on perekonna taasühinemiseks esitanud oma päritoluriigis.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb seejärel, et tema menetluses olevate kohtuasjade suhtes ei ole kohaldatav ei nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiiv 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (
ELT 2003, L 251, lk 12
; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) ega ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (
ELT 2004, L 158, lk 77
; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46). Lisaks märgib ta, et erinevad liidu kodanikud, keda kõnealused kohtuasjad puudutavad perekondlike sidemete tõttu, mis neil on põhikohtuasjade kaebajatega, ei liigu regulaarselt teise liikmesriiki töötajate või teenuseosutajatena ega ole kaebajatega perekonnaelu alustanud või seda tugevdanud seoses tegeliku viibimisega muus liikmesriigis kui Belgia.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib siiski, et liidu kodaniku olukorda, kes ei ole kasutanud oma õigust vabalt liikuda, ei saa pelgalt selle asjaolu tõttu võrdsustada puhtalt riigisisese olukorraga, nagu nähtub 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsusest Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
) ja 5. mai 2011. aasta kohtuotsusest McCarthy (
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
).
Eelotsusetaotluse esitanud kohus tõdeb veel, et kuigi 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsuses Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
) esile toodud põhimõtted on kohaldatavad üksnes erandlikel asjaoludel, ei ilmne Euroopa Kohtu praktikast, et need oleksid mõeldud üksnes olukordade jaoks, milles elamisluba taotleva kolmanda riigi kodaniku ja liidu kodanikust väikelapse vahel on bioloogiline side. Ta leiab, et lähtuvalt Euroopa Kohtu praktikast tuleb arvesse võtta liidu kodanikust väikelapse ja kolmanda riigi kodaniku vahelist sõltuvussuhet, kuna just selle sõltuvuse tõttu tekiks liidu kodanikul faktiliselt kohustus lahkuda liidu territooriumilt, kui kolmanda riigi kodanikule, kellest ta sõltub, ei anta elamisluba.
Neil asjaoludel otsustas Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (välismaalastega seotud asju lahendav kohus, Belgia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas liidu õigust, täpsemalt ELTL artiklit 20 ning direktiivi [2008/115] artikleid 5 ja 11 koostoimes harta artiklitega 7 ja 24, tuleb tõlgendada nii, et teatavatel asjaoludel on sellega vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt elamisloataotluse kohta, mille on perekonna taasühinemiseks liidu kodanikuga esitanud tema kolmanda riigi kodanikust pereliige liikmesriigis, kus elab asjaomane liidu kodanik, kes ei ole kasutanud õigust vabalt liikuda ja vabalt elukohta valida ning kellel on selle liikmesriigi kodakondsus (edaspidi „staatiline liidu kodanik“), tehakse menetlusse võtmata jätmise otsus, millega võib kaasneda väljasaatmisotsuse tegemine, ainuüksi põhjendusel, et asjaomase kolmanda riigi kodanikust pereliikme suhtes kehtib Euroopa mõõtmega sisenemiskeeld?
a)
Kas niisuguste asjaolude hindamisel on oluline, et staatilise liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme vahel oleks sõltuvussuhe, mis ulatub kaugemale pelgalt peresidemetest? Kui vastus on jaatav, siis millised tegurid on sõltuvussuhte olemasolu tuvastamisel asjakohased? Kas selles suhtes saab juhinduda kohtupraktikast, mis käsitleb perekonnaelu olemasolu [Roomas 4. novembril 1950 alla kirjutatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“)] artikli 8 ja harta artikli 7 tähenduses?
b)
Mis puudutab täpsemalt alaealisi lapsi, siis kas ELTL artikkel 20 nõuab enamat kui bioloogiline side kolmanda riigi kodanikust vanema ja liidu kodanikust lapse vahel? Kas sellega seoses on oluline tõendada kooselu või piisab emotsionaalsetest ja rahalistest sidemetest, nagu elamise või külastamise korraldus või elatise maksmine? Kas selles suhtes saab juhinduda põhjendustest kohtuotsustes Ogieriakhi (
C‑244/13
,
EU:C:2014:2068
, punktid
ja
), Singh jt (
C‑218/14
,
EU:C:2015:476
, punkt
) ning O. jt, (
C‑356/11 ja C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, punkt
)? Vt selle kohta ka [10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt (
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
)].
c)
Kas niisuguste asjaolude hindamisel on oluline, et perekonnaelu oleks tekkinud ajal, mil kolmanda riigi kodaniku suhtes juba kehtis sisenemiskeeld ja talle oli seega teada, et ta viibib liikmesriigis ebaseaduslikult? Kas sellele asjaolule võib tugineda, et välistada elamisloamenetluste võimalik kuritarvitamine perekonna taasühinemise kontekstis?
d)
Kas niisuguste asjaolude hindamisel on oluline, et sisenemiskeelu kehtestamise otsuse peale ei ole direktiivi 2008/115 artikli 13 lõike 1 tähenduses esitatud kohtule kaebust või et kaebus on jäetud rahuldamata?
e)
Kas see, et sisenemiskeeld kehtestati avaliku korraga seotud kaalutlustel või ebaseadusliku riigisviibimise tõttu, on asjakohane? Kui vastus on jaatav, siis kas lisaks tuleb kontrollida, kas asjaomane kolmanda riigi kodanik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu mõnele ühiskonna põhihuvile? Kas sellega seoses võib direktiivi 2004/38 artikleid 27 ja 28, mis on üle võetud [15. detsembri 1980. aasta seaduse] artiklitega 43 ja 45, ning Euroopa Kohtu vastavateemalist praktikat, mis puudutab avalikku korda, analoogia alusel kohaldada staatiliste liidu kodanike pereliikmetele (vt [13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín (
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
) ja 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS (
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
)])?
2.
Kas liidu õigust, täpsemalt direktiivi 2008/115 artiklit 5 ning harta artikleid 7 ja 24, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt [elamisloa]taotlust, mis on staatilise liidu kodanikuga perekonna taasühinemiseks esitatud liikmesriigi territooriumil pärast sisenemiskeelu kehtestamist, keeldutakse menetlusse võtmast, tuginedes kehtivale sisenemiskeelule, võtmata arvesse era- ja perekonnaelu ega taotluses nimetatud asjaomaste laste huve?
3.
Kas liidu õigust, täpsemalt direktiivi 2008/115 artiklit 5 ning harta artikleid 7 ja 24, tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt kolmanda riigi kodaniku suhtes, kelle suhtes juba kehtib sisenemiskeeld, tehakse väljasaatmisotsus, võtmata arvesse era- ja perekonnaelu ega nende asjaomaste laste huve, keda on nimetatud [elamisloa]taotluses, mis perekonna taasühinemiseks staatilise liidu kodanikuga esitati pärast sisenemiskeelu kehtestamist?
4.
Kas direktiivi 2008/115 artikli 11 lõiget 3 tuleb mõista nii, et kolmanda riigi kodanik peab jõustunud ja kehtiva sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotluse esitama üldjuhul alati väljaspool liidu territooriumi või esineb olukordi, kus ta võib selle taotluse esitada ka liidu territooriumil?
a)
Kas direktiivi 2008/115 artikli 11 lõike 3 kolmandat ja neljandat lõiku tuleb mõista nii, et sama direktiivi artikli 11 lõike 3 esimest lõiku, milles on sätestatud, et sisenemiskeelu tühistamise või peatamise võimalust võib kaaluda üksnes juhul, kui asjaomane kolmanda riigi kodanik tõendab, et ta on territooriumilt lahkunud täielikus kooskõlas tagasisaatmisotsusega, tuleb eranditult järgida igal konkreetsel juhul või igas olukorras?
b)
Kas direktiivi 2008/115 artiklitega 5 ja 11 on vastuolus tõlgendus, mille kohaselt võib elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks staatilise liidu kodanikuga, kes ei ole kasutanud õigust vabalt liikuda ja vabalt elukohta valida, võrdsustada kaudse (ajutise) taotlusega tühistada või peatada jõustunud ja kehtiv sisenemiskeeld, mis jõustub uuesti, kui selgub, et riigis elamise tingimused ei ole täidetud?
c)
Kas on oluline, et kohustusega esitada sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotlus päritoluriigis võib kaasneda kõigest ajutine kolmanda riigi kodaniku ja staatilise liidu kodaniku lahusolek? Kas esineb olukordi, kus ajutine lahusolek on harta artiklitega 7 ja 24 siiski vastuolus?
d)
Kas on oluline, et kohustus esitada sisenemiskeelu tühistamise või peatamise taotlus päritoluriigis toob ainsa tagajärjena kaasa selle, et vajaduse korral peab liidu kodanik piiratud ajaks liidu territooriumilt lahkuma? Kas esineb olukordi, kus see, et staatiline liidu kodanik on kohustatud piiratud ajaks liidu territooriumilt lahkuma, on ELTL artikliga 20 siiski vastuolus?“
Suulise menetluse uuendamise taotlus
Pärast seda, kui kohtujurist oli oma ettepaneku esitanud, palus Belgia valitsus 12. detsembril 2017 Euroopa Kohtu kantseleisse esitatud dokumentidega menetluse suulise osa uuendada, et talle antaks võimalus esiteks ettepanekule vastata, kuna see sisaldab direktiivi 2008/115 ebaõiget tõlgendust, ja teiseks esitada oma seisukohad 26. juuli 2017. aasta kohtuotsuse Ouhrami (
C‑225/16
,
EU:C:2017:59
) ja 14. septembri 2017. aasta kohtuotsuse Petrea (
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
) kohta.
Kohtujuristi ettepaneku kriitika kohta tuleb esiteks meenutada, et Euroopa Liidu Kohtu põhikirjas ega Euroopa Kohtu kodukorras ei ole ette nähtud võimalust, et huvitatud isikud saaksid esitada seisukohti vastuseks kohtujuristi ettepanekule (25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Teiseks on ELTL artikli 252 teise lõigu kohaselt kohtujuristi ülesanne avalikul kohtuistungil täiesti erapooletult ja sõltumatult teha põhjendatud ettepanekuid kohtuasjades, mis Euroopa Liidu Kohtu põhikirja kohaselt nõuavad tema osalust. Kohtujuristi ettepanek ega selleni jõudmiseks läbitud põhjenduskäik ei ole Euroopa Kohtule siduvad. Seetõttu ei saa asjaolu, et huvitatud isik ei nõustu kohtujuristi ettepanekuga, olenemata sellest, milliseid küsimusi selles analüüsiti, iseenesest olla põhjus, mis annaks alust suulise menetluse uuendamiseks (25. oktoobri 2017. aasta kohtuotsus Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks tuleb märkida, et Euroopa Kohus võib igal ajal pärast kohtujuristi ärakuulamist teha kodukorra artikli 83 alusel määruse menetluse suulise osa uuendamiseks, eelkõige kui ta leiab, et tal ei ole piisavalt teavet või kui asja lahendamisel tuleks tugineda argumendile, mille üle huvitatud isikud ei ole vaielnud (22. juuni 2017. aasta kohtuotsus Federatie Nederlandse Vakvereniging jt,
C‑126/16
,
EU:C:2017:489
, punkt
).
Käesolevas kohtuasjas leiab Euroopa Kohus siiski, olles kohtujuristi ära kuulanud, et tal on kogu vajalik teave talle esitatud eelotsusetaotluse lahendamiseks ja et eelotsusetaotluse läbivaatamisel ei ole vaja tugineda argumendile, mille üle ei ole tema menetluses vaieldud.
Neid kaalutlusi arvestades leiab Euroopa Kohus, et menetluse suulist osa ei ole vaja uuendada.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
Kõigepealt tuleb märkida, et kõik põhikohtuasjades kõne all olevad olukorrad puudutavad pädeva siseriikliku asutuse keeldumist võtta menetlusse elamisloataotlus, mille on perekonna taasühinemiseks Belgias esitanud Belgia kodaniku pereliikmest kolmanda riigi kodanik kui Belgia kodaniku alaneja sugulane, vanem või seaduslik elukaaslane, põhjendusel et kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud territooriumile sisenemise keelu otsus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib, et siseriikliku õiguse kohaselt peavad põhikohtuasjade kaebajad üldjuhul oma päritoluriigis esitama nende suhtes kehtestatud territooriumile sisenemise keelu tühistamise või peatamise taotluse, enne kui nad saavad õiguspäraselt esitada elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks.
Seejärel täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kõigis seitsmes liidetud põhikohtuasjas ei ole asjaomane Belgia kodanik kunagi kasutanud oma õigust liidus vabalt liikuda. Seetõttu ei saa kolmanda riigi kodanikel, kes on kõnealuse Belgia kodaniku pereliikmed, olla tuletatud elamisõigust ei direktiivi 2004/38 ega ELTL artikli 21 alusel (vt selle kohta 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punktid
–
).
Lõpuks ilmneb eelotsusetaotlusest, et pädeva siseriikliku asutuse poolt vastu võetud „väljasaatmisotsused“ sisaldavad põhikohtuasjade kaebajate jaoks kohustust lahkuda Belgia territooriumilt ja et nende otsustega kaasneb territooriumile sisenemise keeld. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 44 märgib, tuleb niisuguseid otsuseid Euroopa Kohtule esitatud küsimuste analüüsimisel seega käsitada „tagasisaatmisotsustena“ direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 4 tähenduses (vt selle kohta samuti 18. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punkt
).
Esimesed kaks küsimust
Esimese kahe küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada:
–
kas direktiivi 2008/115 artikleid 5 ja 11 ning ELTL artiklit 20 – vajaduse korral koostoimes harta artiklitega 7 ja 24 – tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et elamisloataotlust, mille nimetatud liikmesriigi territooriumil on perekonna taasühinemiseks esitanud kolmanda riigi kodanik, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kellel on selle liikmesriigi kodakondsus ja kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ei võeta menetlusse ainuüksi põhjendusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtib kõnealusele territooriumile sisenemise keeld, ilma et oleks kontrollitud, kas liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel esineb sellist laadi sõltuvussuhe, mille tõttu viimasele tuletatud elamisõiguse andmisest keeldumise korral oleks liidu kodanik faktiliselt sunnitud lahkuma kogu liidu territooriumilt ja jääks seega ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi;
–
kui vastus on jaatav, siis milliseid asjaolusid tuleb arvesse võtta sellise sõltuvussuhte esinemise hindamisel, ja kui liidu kodanik on alaealine, siis milline tähtsus tuleb omistada perekondliku sideme olemasolule – olgu see siis bioloogilist või õiguslikku laadi – ning asjaomase liikmesriigi kodanikust liidu kodaniku elukorraldusele ja ülalpidamise korraldusele;
–
milline mõju võib selles kontekstis olla
–
asjaolul, et sõltuvussuhe, millele kolmanda riigi kodanik tugineb elamisloataotluses perekonna taasühinemiseks, on tekkinud pärast territooriumile sisenemise keelu otsuse tegemist tema suhtes;
–
asjaolul, et keeld on jõustunud ajaks, mil kolmanda riigi kodanik esitab elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks, ja
–
asjaolul, et keeld on põhjendatud tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmise või avaliku korra kaalutlustega.
Perekonna taasühinemiseks esitatud elamisloataotluse menetlusse võtmata jätmine asjaomase liikmesriigi territooriumile sisenemise keelu meetme tõttu, mis on võetud taotluse esitaja suhtes
Esiteks tuleb kindlaks teha, kas direktiivi 2008/115 artikleid 5 ja 11 või ELTL artiklit 20 – vajaduse korral koostoimes harta artiklitega 7 ja 24 – tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et menetlusse ei võeta elamisloataotlust, mille on perekonna taasühinemiseks liikmesriigi territooriumil esitanud kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on kehtestatud territooriumile sisenemise keeld.
–
Direktiiv 2008/115
Esmalt tuleb märkida, et direktiiv 2008/115 käsitleb üksnes ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmist ja seega ei ole selle eesmärk ühtlustada kõiki välismaalaste riigis viibimist reguleerivaid liikmesriikide eeskirju (1. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Celaj,
C‑290/14
,
EU:C:2015:640
, punkt
). Järelikult puudutavad direktiiviga 2008/115 kehtestatud ühised eeskirjad ja menetlused üksnes tagasisaatmisotsuste vastuvõtmist ja täitmist (6. detsembri 2011. aasta kohtuotsus Achughbabian,
C‑329/11
,
EU:C:2011:807
, punkt
).
Täpsemalt ei reguleeri ükski selle direktiivi säte viisi, kuidas tuleb menetleda elamisloataotlust, mis – nagu põhikohtuasjades – on perekonna taasühinemiseks esitatud pärast tagasisaatmisotsuse vastuvõtmist, millega kaasneb territooriumile sisenemise keeld. Lisaks ei nurja sellise taotluse käesoleva kohtuotsuse punktis 27 kirjeldatud asjaoludel menetlusse võtmata jätmine direktiivis ette nähtud tagasisaatmismenetluse kohaldamist.
Järelikult tuleb direktiivi 2008/115 ning täpsemalt selle artikleid 5 ja 11 tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et elamisloataotlust, mille nimetatud liikmesriigi territooriumil on perekonna taasühinemiseks esitanud kolmanda riigi kodanik, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kellel on selle liikmesriigi kodakondsus ja kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ei võeta menetlusse ainuüksi põhjendusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtib kõnealusele territooriumile sisenemise keeld.
–
ELTL artikkel 20
Kõigepealt väärib märkimist, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt annab ELTL artikkel 20 igaühele, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse, mis on liikmesriikide kodanike põhistaatus (vt eelkõige 20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, punkt
; 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, punkt
, ning 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti (13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles kontekstis on Euroopa Kohus otsustanud, et ELTL artikliga 20 on vastuolus siseriiklikud meetmed, sealhulgas liidu kodaniku pereliikmetele elamisloa andmisest keeldumise otsused, mille tagajärjel jäävad liidu kodanikud ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida nende staatus neile annab (8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, punkt
; 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt,
C‑356/11 ja C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, punkt
, ning 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Küll aga ei anna liidu kodakondsust puudutavad aluslepingu sätted kolmandate riikide kodanikele mingisuguseid autonoomseid õigusi. Võimalikud õigused, mis on sellistele kodanikele antud, ei kujuta endast nimelt mitte nende kodanike isiklikke õigusi, vaid liidu kodaniku õigustest tuletatud õigusi. Tuletatud õiguste eesmärk ja põhjendatus seisneb tõdemuses, et nende õiguste tunnustamata jätmine võib eelkõige kahjustada liidu kodaniku liikumisvabadust (10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses on Euroopa Kohus juba leidnud, et esineb väga erilisi olukordi, kus hoolimata sellest, et kolmandate riikide kodanike elamisõigust käsitlev teisene õigus ei ole kohaldatav ja asjaomane liidu kodanik ei ole kasutanud oma liikumisvabadust, tuleb elamisluba siiski anda kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku pereliige, kuna muidu kaotaks liidu kodakondsus oma soovitava toime, sest elamisloa andmisest keeldumise tagajärjena oleks see kodanik tegelikult kohustatud lahkuma kogu liidu territooriumilt, mille tagajärjel jääks ta ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille kodanikuks olemise staatus talle annab (vt selle kohta 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, punktid
ja
, ning 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Kolmanda riigi kodanikule elamisloa andmisest keeldumine võib liidu kodakondsuse soovitava toime kahtluse alla seada siiski üksnes juhul, kui kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on sõltuvussuhe, mille tõttu oleks liidu kodanik sunnitud asjaomase kolmanda riigi kodanikuga kaasa minema ja lahkuma kogu liidu territooriumilt (vt selle kohta 15. novembri 2011. aasta kohtuotsus Dereci jt,
C‑256/11
,
EU:C:2011:734
, punktid
–
; 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt,
C‑356/11 ja C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, punkt
, ning 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Käesolevas asjas tuleb tõdeda, et põhikohtuasjades kõne all olev praktika puudutab menetlusnorme, mille kohaselt võib kolmanda riigi kodanik perekonna taasühinemiseks elamisloataotluse esitamisel tugineda ELTL artiklil 20 põhinevale tuletatud õigusele.
Kuigi liikmesriikide ülesanne on küll määrata kindlaks normid, mille kohaselt rakendatakse tuletatud elamisõigust, mis käesoleva kohtuotsuse punktis 51 viidatud väga erilistes olukordades tuleb kolmanda riigi kodanikule ELTL artikli 20 alusel omistada, ei või need menetlusnormid siiski ELTL artikli 20 soovitavat toimet ohtu seada (vt selle kohta 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Põhikohtuasjades kõne all olev siseriiklik praktika seab perekonna taasühinemiseks esitatud elamisloataotluse läbivaatamise ja ELTL artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse võimaliku andmise tingimuseks asjaomase kolmanda riigi kodaniku kohustuse liidu territooriumilt eelnevalt lahkuda, et esitada tema suhtes kehtiva territooriumile sisenemise keelu tühistamise või peatamise taotlus. Eelotsusetaotlusest nähtub samuti, et seda, kas kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel võib esineda sõltuvussuhe, mida on käsitletud käesoleva kohtuotsuse punktis 52, ei analüüsita seni, kuni kolmanda riigi kodaniku territooriumile sisenemise keeldu ei ole tühistatud või peatatud.
Vastupidi Belgia valitsuse väidetule võib kõnealuse siseriikliku praktikaga sel viisil kolmanda riigi kodanikule kehtestatud kohustus lahkuda liidu territooriumilt, selleks et taotleda tema suhtes kehtiva territooriumile sisenemise keelu tühistamist või peatamist, seada ohtu ELTL artikli 20 soovitava toime, kui selle kohustuse täitmine toob kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahelise sõltuvussuhte tõttu kaasa selle, et viimane on faktiliselt sunnitud temaga kaasa minema ja seega ka ise lahkuma liidu territooriumilt ajaks, mis nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, on määramata kestusega.
Järelikult, kuigi vastab küll tõele, et kolmanda riigi kodaniku keeldumine tagasipöördumiskohustust täitmast ja väljasaatmismenetluses koostööd tegemast ei või tal võimaldada täielikult ega osaliselt vältida sisenemiskeelu otsuse õiguslikke tagajärgi (vt selle kohta 26. juuli 2017. aasta kohtuotsus Ouhrami,
C‑225/16
,
EU:C:2017:590
, punkt
), on siiski selge, et kui kolmanda riigi kodanik esitab pädevale siseriiklikule asutusele elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks liidu kodanikuga, kellel on asjaomase liikmesriigi kodakondsus, ei või see asutus taotluse menetlusse võtmisest keelduda ainuüksi põhjendusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtib kõnealuse liikmesriigi territooriumile sisenemise keeld. Vastupidi, tema kohustus on taotlus läbi vaadata ja hinnata, kas asjaomase kolmanda riigi kodaniku ja liidu kodaniku vahel on selline sõltuvussuhe, mille tõttu tuletatud elamisõigus tuleb kolmanda riigi kodanikule ELTL artikli 20 alusel üldjuhul anda, kuna muidu faktiliselt sunnitaks liidu kodanikku kogu liidu territooriumilt lahkuma ja jäetaks ta seega ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mille tema staatus talle annab. Kui see on nii, peab asjaomane liikmesriik kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtiva tagasisaatmisotsuse ja territooriumile sisenemise keelu tühistama või vähemalt peatama.
ELTL artikli 20 eesmärgiga oleks nimelt vastuolus, kui kolmanda riigi kodanikku sunnitaks selleks, et tal oleks võimalik saavutada tema suhtes kehtiva territooriumile sisenemise keelu tühistamine või peatamine, liidu territooriumilt määramata ajaks lahkuma, ilma et eelnevalt oleks kontrollitud, kas kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on selline sõltuvussuhe, mis sunniks viimast kolmanda riigi kodanikuga tema päritoluriiki kaasa minema, kuigi just selle sõltuvussuhte tõttu tuleks kolmanda riigi kodanikule ELTL artikli 20 alusel üldjuhul omistada tuletatud elamisõigus.
Vastupidi Belgia valitsuse väidetule ei sea direktiivi 2008/115 artikli 3 punkt 6 ja artikli 11 lõige 3 seda järeldust kahtluse alla.
Vastab tõele, et direktiivi 2008/115 artikli 11 lõike 3 esimese lõigu kohaselt võivad liikmesriigid kaaluda tagasisaatmisotsusega kaasneva sisenemiskeelu tühistamist või peatamist ning anda tähtaja vabatahtlikuks lahkumiseks, kui kolmanda riigi kodanik lahkus territooriumilt kooskõlas nimetatud otsusega. Tuleb siiski märkida, et artikli 11 lõike 3 kolmandas ja neljandas lõigus on liidu seadusandja liikmesriikidele ette näinud võimaluse sisenemiskeeld üksikjuhtudel tühistada või peatada muudel kaalutlustel kui see, mida on silmas peetud sätte esimeses lõigus, ilma et nendes lõikudes oleks täpsustatud, et kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes kehtib sisenemiskeelu otsus, peab olema asjaomase liikmesriigi territooriumilt lahkunud.
Seega ei keela direktiivi 2008/115 artikli 3 punkt 6 ja artikli 11 lõige 3 liikmesriikidel vastupidi Belgia valitsuse väidetule territooriumile sisenemise keeldu tühistada või peatada, kui tagasisaatmisotsust ei ole täidetud ja kolmanda riigi kodanik viibib nende territooriumil.
Järelikult tuleb ELTL artiklit 20 tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et elamisloataotlust, mille nimetatud liikmesriigi territooriumil on perekonna taasühinemiseks esitanud kolmanda riigi kodanik, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kellel on selle liikmesriigi kodakondsus ja kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ei võeta menetlusse ainuüksi põhjendusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtib kõnealusele territooriumile sisenemise keeld, ilma et oleks kontrollitud, kas liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel esineb sellist laadi sõltuvussuhe, mille tõttu viimasele tuletatud elamisõiguse andmisest keeldumise korral oleks liidu kodanik faktiliselt sunnitud lahkuma kogu liidu territooriumilt ja jääks seega ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi.
Põhikohtuasjades sellise sõltuvussuhte olemasolu, mis võib olla ELTL artiklist 20 tuleneva tuletatud elamisõiguse aluseks
Teiseks tuleb analüüsida asjaolusid, milles sõltuvussuhe, mis võib olla ELTL artiklist 20 tuleneva tuletatud elamisõiguse aluseks, võib liidetud põhikohtuasjades realiseeruda.
Sellega seoses tuleb märkida, et kaebused, mille põhikohtuasjades esitasid K. A., M. Z. ja B. A., puudutavad elamisloataotlusi, mille on perekonna taasühinemiseks esitanud täisealised kolmandate riikide kodanikud, kelle isa või samuti täisealine elukaaslane on Belgia kodanik. Seevastu põhikohtuasjades M. J‑i, N. N. N‑i, O. I. O. ja R. I. esitatud kaebused puudutavad elamisloataotlusi, mille on perekonna taasühinemiseks esitanud täisealised kolmandate riikide kodanikud, kelle alaealine laps on Belgia kodanik.
Ühelt poolt tuleb põhikohtuasjade kohta, milles kaebajad on K. A., M. Z. ja B. A., kõigepealt rõhutada, et erinevalt alaealistest ja seda enam väikelapse eas olevatest alaealistest nagu liidu kodanikud, keda puudutas kohtuasi, milles tehti 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsus Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
), on täisealine isik üldjuhul võimeline elama iseseisvalt ilma oma pereliikmeteta. Sellest järeldub, et samasse perekonda kuuluva kahe täiskasvanu vahel sellise sõltuvussuhte esinemine, mis võib tekitada ELTL artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse, on mõeldav üksnes erandjuhtudel, kui kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ei või asjaomast isikut mingil juhul lahutada tema pereliikmest, kellest ta sõltub.
Käesoleval juhul ei ilmne Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et üheski kolmest põhikohtuasjast, mis käsitlevad täiskasvanute vahelist perekondlikku sidet, esineks selline sõltuvussuhe, mis õigustaks kolmanda riigi kodanikule ELTL artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse andmist.
Esiteks piirdub eelotsusetaotluse esitanud kohus K. A. kohta tõdemisega, et K. A. on oma Belgia kodanikust isa ülalpeetav, ilma et eelotsusetaotlusest või K. A. esitatud seisukohtadest ilmneks, et see sõltuvussuhe oleks niisugune, et K. A‑le Belgias elamisloa andmisest keeldumise korral võiks tema isa olla sunnitud liidu territooriumilt lahkuma.
Mis puudutab teiseks M. Z‑d, siis ta on oma Belgia kodanikust isast sõltuv üksnes rahaliselt. Nagu aga kohtujurist oma ettepaneku punktis 79 sisuliselt rõhutas, ei ole puhtrahaline sõltuvussuhe ilmselgelt selline, et see võiks sundida M. Z‑i Belgia kodanikust isa kogu liidu territooriumilt lahkuma, kui M. Z‑ile keeldutakse Belgias elamisluba andmast.
Kolmandaks ei anna eelotsusetaotluses miski mõista, et B. A. ja tema seadusliku elukaaslase vahel oleks mis tahes sõltuvusolukord.
Mis puudutab teiselt poolt kaebusi, mille põhikohtuasjades esitasid M. J., N. N. N., O. I. O. ja R. I., siis väärib märkimist, et Euroopa Kohus on juba selle kindlakstegemisel, kas liidu kodanikust lapse kolmanda riigi kodanikust vanemale tuletatud elamisõiguse omistamisest keeldumine jätaks lapse ilma reaalsest võimalusest kasutada põhilisi õigusi, mida tema staatus talle annab, kuivõrd laps oleks sunnitud tegelikult oma vanemaga kaasa minema ja seega kogu liidu territooriumilt lahkuma, pidanud olulisteks asjaoludeks lapse hooldusõiguse küsimust ning seda, kas õiguslikust, rahalisest ja emotsionaalsest aspektist hoolitseb lapse eest kolmanda riigi kodanikust vanem (vt selle kohta 10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Täpsemalt peab eelotsusetaotluse esitanud kohus selleks, et hinnata, milline on oht, et asjaomane liidu kodanikust laps oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui tema kolmanda riigi kodanikust vanemale keeldutaks kõnealuses liikmesriigis tuletatud elamisõigust andmast, igas põhikohtuasjas välja selgitama, milline vanem hoolitseb tegelikult lapse eest ning kas lapse ja kolmanda riigi kodanikust vanema vahel on tegelik sõltuvussuhe. Hindamise käigus peavad pädevad asutused arvestama õigusega perekonnaelu puutumatusele, nagu see on sätestatud harta artiklis 7, kusjuures seda artiklit tuleb tõlgendada koostoimes harta artikli 24 lõikes 2 ette nähtud kohustusega võtta arvesse lapse parimaid huve (10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Asjaolu, et teine, liidu kodanikust vanem on reaalselt võimeline ja valmis hoolitsema üksi iga päev ja tegelikult lapse eest, on oluline tegur, kuid ainuüksi sellest ei piisa, et saaks tuvastada, et kolmanda riigi kodanikust vanema ja lapse vahel ei ole niisugust sõltuvussuhet, mille tõttu oleks laps sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui kolmanda riigi kodanikule keeldutaks andmast elamisõigust. Selle tuvastamisel tuleb nimelt võtta lapse parimates huvides arvesse kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid, eelkõige lapse vanust, tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse suhte tugevust nii liidu kodanikust kui ka kolmanda riigi kodanikust vanemaga, ning viimati nimetatud vanemast lahutamise tõttu lapse heaolule tekkida võivat ohtu (10. mai 2017. aasta kohtuotsus Chavez-Vilchez jt,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, punkt
).
Asjaolu, et kolmanda riigi kodanikust vanem elab koos liidu kodanikust alaealise lapsega, on seega üks asjakohastest teguritest, mida tuleb nendevahelise sõltuvussuhte olemasolu kindlakstegemisel arvesse võtta, kuid see ei ole siiski niisuguse suhte vajalik eeltingimus (vt selle kohta 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt,
C‑356/11 ja C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, punkt
).
Seevastu ainuüksi asjaolust, et liikmesriigi kodanikule võib majanduslikel kaalutlustel või liidu territooriumil perekonna ühtsuse säilitamiseks näida soovitav, et tema pereliikmed, kellel liikmesriigi kodakondust ei ole, saaksid elada koos temaga liidu territooriumil, ei piisa, et asuda seisukohale, et liidu kodanik oleks sunnitud liidu territooriumilt lahkuma, kui niisugust õigust ei anta (vt selle kohta 15. novembri 2011. aasta kohtuotsus Dereci jt,
C‑256/11
,
EU:C:2011:734
, punkt
, ning 6. detsembri 2012. aasta kohtuotsus O jt,
C‑356/11 ja C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, punkt
).
Alaealise liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust vanema vahel perekondliku sideme olemasolu – olgu see siis bioloogiline või õiguslik – ei saa seega olla piisav, et õigustada vanemale ELTL artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse omistamist selle liikmesriigi territooriumil, mille kodakondsus on alaealisel lapsel.
Käesoleva kohtuotsuse punktidest 64–75 järeldub, et ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et:
–
kui liidu kodanik on täiskasvanu, on selline sõltuvussuhe, mis võib õigustada asjaomasele kolmanda riigi kodanikule kõnealusel artiklil põhineva tuletatud elamisõiguse andmist, mõeldav üksnes erandjuhtudel, kui kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ei või asjaomast isikut mingil juhul lahutada tema pereliikmest, kellest ta sõltub;
–
kui liidu kodanik on alaealine, tuleb sellise sõltuvussuhte olemasolu hindamisel võtta lapse parimates huvides arvesse kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid, eelkõige lapse vanust, tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse suhte tugevust kummagi vanemaga ning kolmanda riigi kodanikust vanemast lahutamise tõttu lapse heaolule tekkida võivat ohtu. Nimetatud kodanikuga perekondliku sideme olemasolu – olgu see siis bioloogiline või õiguslik – ei ole piisav ja viimasega koos elamine ei ole sellise sõltuvussuhte tuvastamiseks vajalik.
Sõltuvussuhte tekkimise hetke olulisus
Kolmandaks tuleb kindlaks teha, kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et sõltuvussuhe, millele kolmanda riigi kodanik tugineb elamisloataotluse esitamisel perekonna taasühinemiseks, on tekkinud pärast tema suhtes territooriumile sisenemise keelu kehtestamist.
Sellega seoses väärib esiteks märkimist, et elamisõigus, mis on ELTL artikli 20 alusel omistatud kolmandate riikide kodanikele, kes on liidu kodaniku pereliikmed, on tuletatud elamisõigus, mille eesmärk on kaitsta liidu kodaniku liikumis- ja elamisvabadust, ning teiseks, et liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme vahelise sõltuvussuhte tõttu käesoleva kohtuotsuse punktis 52 selgitatud tähenduses tuleb viimasele omistada selle liikmesriigi territooriumil elamise õigus, mille kodakondsus on nimetatud liidu kodanikul.
Neil asjaoludel eirataks liidu kodakondsuse soovitavat toimet, kui elamisloataotlus perekonna taasühinemiseks tuleks automaatselt jätta rahuldamata, kui liidu kodaniku ja tema kolmanda riigi kodanikust pereliikme vaheline sõltuvussuhe on tekkinud ajal, kui viimase suhtes oli juba tehtud tagasisaatmisotsus koos territooriumile sisenemise keeluga ja ta teadis seega juba, et viibib riigis ebaseaduslikult. Nimelt ei saanud sellisel juhul liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahelise sõltuvussuhte olemasolu arvesse võtta ajal, mil viimati nimetatu suhtes tehti tagasisaatmisotsus koos sisenemiskeeluga.
Pealegi on Euroopa Kohus 8. märtsi 2011. aasta kohtuotsuses Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
) ja 10. mai 2017. aasta kohtuotsuses Chavez-Vilchez jt (
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
) juba nõustunud sellega, et ELTL artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse võib omistada kolmandate riikide kodanikele, kes on selliste alaealiste liidu kodanike vanemad, kes ei ole kunagi oma liikumisvabadust kasutanud, kuigi viimati nimetatute sünni ajal viibisid nende vanemad asjaomase liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult.
Eespool esitatust järeldub, et ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et sõltuvussuhe, millele kolmanda riigi kodanik tugineb elamisloataotluse esitamisel perekonna taasühinemiseks, on tekkinud pärast tema suhtes territooriumile sisenemise keelu otsuse tegemist.
Territooriumile sisenemise keelu jõustumine
Neljandaks tuleb kindlaks teha, kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes tehtud territooriumile sisenemise keelu otsus on jõustunud ajaks, mil ta esitab elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks.
Sellega seoses nõuab ELTL artikli 20 soovitav toime – nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 57–61 –, et sisenemiskeeld tühistataks või peatataks, isegi kui see on jõustunud, kui kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel on selline sõltuvussuhe, mis õigustab kolmanda riigi kodanikule artiklil 20 põhineva tuletatud elamisõiguse andmist asjaomase liikmesriigi territooriumil.
Sellest järeldub, et ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes tehtud territooriumile sisenemise keelu otsus on jõustunud ajaks, mil ta esitab elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks.
Territooriumile sisenemise keelu põhjused
Viiendaks tuleb kindlaks teha, kas ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et territooriumile sisenemise keelu otsus, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on esitanud elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks, on põhjendatud tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmisega või avaliku korra kaalutlustel.
Sissejuhatuseks tuleb rõhutada, et vastavalt direktiivi 2008/115 artikli 11 lõikele 1 on liikmesriigid kohustatud territooriumile sisenemise keelu otsuse vastu võtma, kui kolmanda riigi kodanik, kelle suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus, ei ole oma tagasipöördumiskohustust täitnud või kui talle ei ole antud tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks, mis võib direktiivi artikli 7 lõike 4 kohaselt olla nii juhul, kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.
Mis puudutab esiteks tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmist, siis tuleb märkida, et tähtsust ei ole asjaolul, et territooriumile sisenemise keeld on kehtestatud sellise põhjendusega.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 53–62 ning punktides 79 ja 80 nimetatud põhjustel ei või liikmesriik keelduda tema territooriumil kolmanda riigi kodaniku poolt perekonna taasühinemiseks esitatud elamisloataotlust menetlusse võtmast ainuüksi põhjendusel, et kuna kõnealune kodanik ei ole täitnud oma tagasipöördumiskohustust, viibib ta territooriumil ebaseaduslikult, ilma et eelnevalt oleks analüüsitud, kas kolmanda riigi kodaniku ja tema liidu kodanikust pereliikme vahel ei ole niisugust sõltuvussuhet, mis nõuaks, et kolmanda riigi kodanikule omistataks ELTL artiklil 20 põhinev tuletatud elamisõigus.
Lisaks väärib märkimist, et esiteks tuleneb vastuvõtvas liikmesriigis elamise õigus, mis on liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust pereliikmele omistatud ELTL artikliga 20, otseselt sellest artiklist ega eelda, et kolmanda riigi kodanikul oleks juba teine asjaomase liikmesriigi territooriumil elamise luba, ning teiseks kuna selline elamisõigus tuleb kolmanda riigi kodanikule omistada alates sõltuvussuhte tekkimisest tema ja liidu kodaniku vahel, ei või kolmanda riigi kodanikku enam alates sõltuvussuhte tekkimisest ja kuni see kestab pidada direktiivi 2008/115 artikli 3 punkti 2 tähenduses ebaseaduslikult asjaomase liikmesriigi territooriumil viibivaks.
Mis puudutab teiseks asjaolu, et territooriumile sisenemise keeld põhineb avaliku korra kaalutlustel, siis on Euroopa Kohus juba leidnud, et ELTL artikkel 20 ei mõjuta liikmesriikide võimalust tugineda erandile, mis on seotud eelkõige avaliku korra säilitamise ja avaliku julgeoleku kaitsmisega. Samas, kuna põhikohtuasjade kaebajate olukord kuulub liidu õiguse kohaldamisalasse, tuleb nende olukorra hindamisel arvesse võtta õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele, mis on sätestatud harta artiklis 7, mida tuleb sõltuvalt olukorrast tõlgendada koostoimes kohustusega arvestada lapse parimaid huve, mida on tunnustatud harta artikli 24 lõikes 2 (vt selle kohta 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
, ja 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, punkt
).
Lisaks tuleb liidu kodanike või nende pereliikmete elamisõigusest tehtava erandi põhjendamisel tõlgendada mõisteid „avalik kord“ ja „avalik julgeolek“ kitsalt. Nii eeldab mõiste „avalik kord“ igal juhul lisaks ühiskondliku korra häirimisele ehk igasugusele seadusrikkumisele ka seda, et esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Mõiste „avalik julgeolek“ kohta tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et see hõlmab nii liikmesriigi sisejulgeolekut kui ka välisjulgeolekut ja et järelikult võib avalikku julgeolekut mõjutada institutsioonide ja oluliste avalike teenuste toimimise kahjustamine ning oht rahvastiku säilimisele, samuti välissuhete raske häirimise oht või oht rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele või militaarhuvide kahjustamine. Euroopa Kohus on samuti leidnud, et võitlus narkootiliste ainetega grupiviisilise kaubitsemisega seotud kuritegevuse või terrorismi vastu kuulub mõiste „avalik julgeolek“ alla (vt selle kohta 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punktid
ja
, ning 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, punktid
–
).
Selles kontekstis tuleb tõdeda, et kui elamisloa andmisest keeldumise aluseks on tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht avalikule korrale või avalikule julgeolekule tulenevalt kuritegudest, mille on toime pannud kolmanda riigi kodanik, oleks selline keeldumine kooskõlas liidu õigusega, isegi kui see tooks tema liidu kodanikust pereliikmele kaasa kohustuse liidu territooriumilt lahkuda (vt selle kohta 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
, ja 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, punkt
).
Sellist järeldust ei saa aga automaatselt teha ainuüksi huvitatud isiku poolt varem toime pandud kuritegude põhjal. Sellise järelduseni jõudmiseks tuleb konkreetselt hinnata kõiki juhtumi vahetuid ja tähtsust omavaid asjaolusid kogumis, võttes seejuures arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, lapse parimaid huve ja põhiõigusi, mille järgimist Euroopa Kohus tagab (13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
, ja 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, punkt
).
Hinnangu andmisel tuleb seega arvesse võtta ka huvitatud isiku isiklikku käitumist, asjaomase liikmesriigi territooriumil elamise kestust ja seaduslikkust, toimepandud süüteo laadi ja raskust, isiku praegust ühiskonnaohtlikkuse taset, asjasse puutuda võivate laste vanust ja tervislikku seisundit ning nende perekondlikku ja majanduslikku olukorda (13. septembri 2016. aasta kohtuotsus Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
, ja 13. septembri 2016. aasta kohtuotsus CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, punkt
).
Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et põhikohtuasjades kõne all olev praktika ei nõua pädevalt siseriiklikult asutuselt, et ta annaks kõigile juhtumi tähtsust omavatele asjaoludele konkreetse hinnangu, enne kui ta jätab rahuldamata elamisloataotluse, mis on perekonna taasühinemiseks esitatud sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjades.
Pealegi toob eelotsusetaotluse esitanud kohus esile, et otsustest, mille peale on talle kaebus esitatud, ei ilmne, et selline konkreetne hinnang oleks antud siis, kui iga põhikohtuasja kaebaja suhtes tehti tagasisaatmisotsus koos sisenemiskeeluga. Igal juhul, isegi kui oletada, et seda tehti, on pädev siseriiklik asutus ikkagi kohustatud ajal, kui ta kavatseb kolmanda riigi kodaniku poolt perekonna taasühinemiseks esitatud elamisloataotluse rahuldamata jätta, analüüsima, kas alates tagasisaatmisotsuse vastuvõtmisest ei ole faktilised asjaolud muutunud viisil, mis nüüdseks välistab elamisloa andmisest keeldumise (vt analoogia alusel 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus Orfanopoulos ja Oliveri,
C‑482/01 ja C‑493/01
,
EU:C:2004:262
, punktid
ja
, ning 11. novembri 2004. aasta kohtuotsus Cetinkaya,
C‑467/02
,
EU:C:2004:708
, punktid
ja
).
Sellest järeldub, et ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et tähtsust ei ole sellel, et territooriumile sisenemise keelu otsus, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on esitanud elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks, on põhjendatud tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmisega. Kui selline otsus on põhjendatud avaliku korra kaalutlustega, võib nende tõttu keelduda kolmanda riigi kodanikule nimetatud artiklil põhineva tuletatud elamisõiguse andmisest üksnes juhul, kui hinnates kõiki juhtumi asjaolusid konkreetselt, võttes seejuures arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, asjaomase lapse või asjaomaste laste parimaid huve ja põhiõigusi, ilmneb, et huvitatud isik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2008/115 artiklit 5 ning harta artikleid 7 ja 24 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt kolmanda riigi kodaniku suhtes, kelle kohta on juba tehtud tagasisaatmisotsus, millele on lisatud territooriumile sisenemise keelu otsus ja mis jätkuvalt kehtib, tehakse tagasisaatmisotsus, võtmata arvesse tema era- ja perekonnaelulisi asjaolusid – eelkõige tema alaealise lapse huve –, mida on mainitud elamisloataotluses, mis on perekonna taasühinemiseks esitatud pärast territooriumile sisenemise keelu kehtestamist.
Arvestades esimesele ja teisele küsimusele antud vastust, tuleb kolmandat küsimust mõista nii, et selles on silmas peetud üksnes juhtumeid, kus kolmanda riigi kodanikul ei ole võimalik saada ELTL artiklil 20 põhinevat tuletatud elamisõigust.
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et direktiivi 2008/115 põhjenduse 2 kohaselt on selle direktiivi eesmärk rakendada tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et asjaomaseid isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust. Nagu nähtub nii direktiivi 2008/115 pealkirjast kui ka artiklist 1, on direktiiviga selleks kehtestatud „ühised nõuded ja kord“, mida iga liikmesriik peab kohaldama ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks tuleneb direktiivi põhjendusest 6, et liikmesriigid on kohustatud nende territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes tegema õiglase ja läbipaistva korra kohaselt tagasisaatmisotsuse, mis on ette nähtud direktiivi artikli 6 lõikes 1.
Täpsemalt peavad liikmesriigid vastavalt direktiivi 2008/115 artiklile 5 „Mittetagasisaatmine, lapse parimad huvid, perekonnaelu ja tervislik seisund“ seda direktiivi rakendades esiteks nõuetekohaselt arvestama lapse huve ja asjaomase kolmanda riigi kodaniku perekonnaelu ja tervislikku seisundit ning teiseks järgima mittetagasisaatmise põhimõtet (11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, punkt
).
Sellest järeldub, et kui pädev siseriiklik asutus kavatseb vastu võtta tagasisaatmisotsuse, peab ta tingimata järgima direktiivi 2008/115 artiklis 5 ette nähtud kohustusi ja huvitatud isiku selles küsimuses ära kuulama. Sellega seoses peab isik tegema pädeva siseriikliku asutusega tema ärakuulamisel koostööd, et esitada viimasele kogu enda isiklikku ja perekondlikku olukorda puudutav asjakohane teave ja konkreetsemalt teave, mis võib õigustada tagasisaatmisotsuse tegemata jätmist (11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, punktid
ja
).
Direktiivi 2008/115 artikliga 5 on järelikult vastuolus, kui liikmesriik teeb tagasisaatmisotsuse, võtmata arvesse asjaomase kolmanda riigi kodaniku perekonnaelu tähtsust omavaid asjaolusid, millele nimetatud kodanik on tuginenud kas või elamisloataotluses perekonna taasühinemiseks, selleks et vaielda vastu niisuguse otsuse tegemisele, isegi kui kõnealuse kodaniku suhtes on juba tehtud tagasisaatmisotsus koos territooriumile sisenemise keeluga.
Nagu käesoleva kohtuotsuse punktis 103 rõhutatud, on huvitatud isikul siiski kohustus teha pädeva siseriikliku asutusega koostööd. Lojaalse koostöö kohustus nõuab, et ta võimalikult kiiresti teavitaks asutust mis tahes asjakohasest muutusest tema perekonnaelus. Kolmanda riigi kodaniku õigust sellele, et tema perekondliku olukorra muutust võetakse arvesse enne tagasisaatmisotsuse tegemist, ei või nimelt kasutada haldusmenetluse lõputuks uuendamiseks või pikendamiseks (vt analoogia alusel 5. novembri 2014. aasta kohtuotsus Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, punkt
).
Seega, kui kolmanda riigi kodaniku suhtes on juba tehtud tagasisaatmisotsus nagu põhikohtuasjades ja kui esimese menetluse ajal oli tal võimalik tugineda oma perekonnaelu asjaoludele, mis olid tollal juba olemas ja mis on aluseks tema elamisloataotlusele perekonna taasühinemiseks, ei saa pädevale siseriiklikule asutusele ette heita, et ta ei võta hiljem algatatud tagasisaatmismenetluses arvesse neid asjaolusid, millele huvitatud isik oleks pidanud tuginema menetluse varasemas staadiumis.
Seetõttu tuleb kolmandale küsimusele vastata, et direktiivi 2008/115 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt kolmanda riigi kodaniku suhtes, kelle kohta on juba tehtud tagasisaatmisotsus, millele on lisatud territooriumile sisenemise keelu otsus ja mis jätkuvalt kehtib, tehakse tagasisaatmisotsus, võtmata arvesse tema era- ja perekonnaelulisi asjaolusid – eelkõige tema alaealise lapse huve –, mida on mainitud elamisloataotluses, mis on perekonna taasühinemiseks esitatud pärast territooriumile sisenemise keelu kehtestamist, välja arvatud juhul, kui huvitatud isik oleks juba varem saanud nendele asjaoludele tugineda.
Neljas küsimus
Arvestades esimesele kuni kolmandale eelotsuse küsimusele antud vastuseid, ei ole neljandale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel ning täpsemalt selle artikleid 5 ja 11 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et elamisloataotlust, mille nimetatud liikmesriigi territooriumil on perekonna taasühinemiseks esitanud kolmanda riigi kodanik, kes on sellise liidu kodaniku pereliige, kellel on selle liikmesriigi kodakondsus ja kes ei ole kunagi kasutanud oma liikumisvabadust, ei võeta menetlusse ainuüksi põhjendusel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes kehtib kõnealusele territooriumile sisenemise keeld.

2.
ELTL artiklit 20 tuleb tõlgendada nii, et
–
sellega on vastuolus liikmesriigi praktika, mis seisneb selles, et niisugust taotlust ei võeta menetlusse ainuüksi nimetatud põhjendusel, ilma et oleks kontrollitud, kas liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vahel esineb sellist laadi sõltuvussuhe, mille tõttu viimasele tuletatud elamisõiguse andmisest keeldumise korral oleks liidu kodanik faktiliselt sunnitud lahkuma kogu liidu territooriumilt ja jääks seega ilma võimalusest tegelikult kasutada põhilisi liidu kodakondsusest tulenevaid õigusi;
–
kui liidu kodanik on täiskasvanu, on selline sõltuvussuhe, mis võib õigustada asjaomasele kolmanda riigi kodanikule kõnealusel artiklil põhineva tuletatud elamisõiguse andmist, mõeldav üksnes erandjuhtudel, kui kõiki tähtsust omavaid asjaolusid arvestades ei või asjaomast isikut mingil juhul lahutada tema pereliikmest, kellest ta sõltub;
–
kui liidu kodanik on alaealine, tuleb sellise sõltuvussuhte olemasolu hindamisel võtta lapse parimates huvides arvesse kõiki konkreetse juhtumi asjaolusid, eelkõige lapse vanust, tema füüsilist ja emotsionaalset arengut, lapse emotsionaalse suhte tugevust kummagi vanemaga ning kolmanda riigi kodanikust vanemast lahutamise tõttu lapse heaolule tekkida võivat ohtu; nimetatud kodanikuga perekondliku sideme olemasolu – olgu see siis bioloogiline või õiguslik – ei ole piisav ja viimasega koos elamine ei ole sellise sõltuvussuhte tuvastamiseks vajalik;
–
tähtsust ei ole sellel, et sõltuvussuhe, millele kolmanda riigi kodanik tugineb elamisloataotluse esitamisel perekonna taasühinemiseks, on tekkinud pärast tema suhtes territooriumile sisenemise keelu otsuse tegemist;
–
tähtsust ei ole sellel, et kolmanda riigi kodaniku suhtes tehtud territooriumile sisenemise keelu otsus on jõustunud ajaks, mil ta esitab elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks;
–
tähtsust ei ole sellel, et territooriumile sisenemise keelu otsus, mis on tehtud kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes on esitanud elamisloataotluse perekonna taasühinemiseks, on põhjendatud tagasipöördumiskohustuse täitmata jätmisega. Kui selline otsus on põhjendatud avaliku korra kaalutlustega, võib nende tõttu keelduda kolmanda riigi kodanikule nimetatud artiklil põhineva tuletatud elamisõiguse andmisest üksnes juhul, kui hinnates kõiki juhtumi asjaolusid konkreetselt, võttes seejuures arvesse proportsionaalsuse põhimõtet, asjaomase lapse või asjaomaste laste parimaid huve ja põhiõigusi, ilmneb, et isik kujutab endast tõelist, vahetut ja piisavalt tõsist ohtu avalikule korrale.

3.
Direktiivi 2008/115 artiklit 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik praktika, mille kohaselt kolmanda riigi kodaniku suhtes, kelle kohta on juba tehtud tagasisaatmisotsus, millele on lisatud territooriumile sisenemise keelu otsus ja mis jätkuvalt kehtib, tehakse tagasisaatmisotsus, võtmata arvesse tema era- ja perekonnaelulisi asjaolusid – eelkõige tema alaealise lapse huve –, mida on mainitud elamisloataotluses, mis on perekonna taasühinemiseks esitatud pärast territooriumile sisenemise keelu kehtestamist, välja arvatud juhul, kui huvitatud isik oleks juba varem saanud nendele asjaoludele tugineda.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hollandi.