CELEX: 62020CJ0409
Præjudiciel forelæggelse
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed
direktiv 2008/115/EF
fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1
national lovgivning, hvorefter der i tilfælde af ulovligt ophold pålægges en bøde ledsaget af en forpligtelse til at forlade statens område
mulighed for at lovliggøre opholdet inden for en fastsat frist
artikel 7, stk. 1 og 2
frist for frivillig udrejse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 4, stk. 3, artikel 6, stk. 1 og 5, og artikel 7, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (
EUT 2008, L 348, s. 98
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem UN og Subdelegación del Gobierno en Pontevedra (regeringens delegerede i provinsen Pontevedra, Spanien) vedrørende UN’s ulovlige ophold på spansk område.
Retsforskrifter
EU-retten
Anden, fjerde, sjette og tiende betragtning til direktiv 2008/115 har følgende ordlyd:
»(2)
Det Europæiske Råd opfordrede på sit møde i Bruxelles den 4.-5. november 2004 til, at der udformes en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik, der bygger på fælles standarder, så personer tilbagesendes på en human måde og med fuld respekt for deres grundlæggende rettigheder og værdighed.
[…]
(4)
Der skal fastsættes klare, gennemsigtige og retfærdige regler for at sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik, der er en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik.
[…]
(6)
[…] I overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten bør afgørelser, der vedtages efter dette direktiv, træffes efter en konkret og individuel vurdering og baseres på objektive kriterier, således at der tages hensyn til andet end blot det faktum, at der er tale om ulovligt ophold. […]
[…]
(10)
Når der ikke er grund til at tro, at det kan undergrave formålet med en tilbagesendelsesprocedure, bør frivillig tilbagevenden foretrækkes frem for tvangsmæssig tilbagesendelse, og der bør gives en frist for frivillig udrejse. Denne frist bør kunne forlænges, når det skønnes nødvendigt på grund af de konkrete omstændigheder i den enkelte sag. […]«
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand« fastsætter:
»I dette direktiv fastsættes der fælles standarder og procedurer, som skal anvendes i medlemsstaterne ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder[,] som er generelle principper i fællesskabsretten og folkeretten, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige forpligtelser.«
Direktivets artikel 3 med overskriften »Definitioner« bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
4)
»afgørelse om tilbagesendelse«: en administrativ eller retslig afgørelse eller retsakt, der fastslår eller erklærer, at en tredjelandsstatsborgers ophold er ulovligt, og som pålægger eller fastslår en forpligtelse for den pågældende til at vende tilbage
5)
»udsendelse«: håndhævelse af forpligtelsen til at vende tilbage, dvs. den fysiske transport ud af medlemsstaten
[…]
8)
»frivillig udrejse«: opfyldelse af forpligtelsen til at vende tilbage inden for den frist, der er fastsat herfor i afgørelsen om tilbagesendelse
[…]«
Samme direktivs artikel 4 med overskriften »Gunstigere bestemmelser« fastsætter følgende i stk. 3:
»Dette direktiv berører ikke medlemsstaternes ret til at vedtage eller opretholde bestemmelser, som er gunstigere for de personer, det finder anvendelse på, forudsat at sådanne bestemmelser er forenelige med dette direktiv.«
Artikel 6 i direktiv 2008/115 med overskriften »Afgørelse om tilbagesendelse« har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne træffer afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2-5.
2.   Tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, og som er i besiddelse af en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold, udstedt af en anden medlemsstat, skal anmodes om straks at begive sig til denne anden medlemsstats område. Efterkommer den pågældende tredjelandsstatsborger ikke dette krav, eller er den pågældende tredjelandsstatsborgers øjeblikkelige udrejse nødvendig af hensyn til den offentlige orden eller den nationale sikkerhed, finder stk. 1 anvendelse.
3.   Medlemsstaterne kan undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse af en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på deres område, hvis den pågældende tredjelandsstatsborger tilbagetages af en anden medlemsstat i henhold til bilaterale aftaler eller ordninger, der er gældende på datoen for dette direktivs ikrafttræden. I så fald anvender den medlemsstat, der har tilbagetaget den pågældende tredjelandsstatsborger, stk. 1.
4.   Medlemsstaterne kan når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. I så fald træffes der ikke afgørelse om tilbagesendelse. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.
5.   Hvis en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på en medlemsstats område, er genstand for en igangværende procedure for fornyelse af sin opholdstilladelse eller af en anden tilladelse, som giver ret til ophold, overvejer den pågældende medlemsstat at undlade at træffe afgørelse om tilbagesendelse, indtil den igangværende procedure er afsluttet […].
[…]«
Direktivets artikel 7 med overskriften »Frivillig udrejse« bestemmer følgende i stk. 1, 2 og 4:
»1.   I en afgørelse om tilbagesendelse fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage, jf. dog de undtagelser, der er anført i stk. 2 og 4. […]
[…]
2.   Medlemsstaterne forlænger, hvor dette er nødvendigt, fristen for frivillig udrejse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag såsom opholdets varighed, eventuelle skolesøgende børn og eventuelle andre familiemæssige og sociale tilknytninger.
[…]
4.   Er der risiko for, at den pågældende vil forsvinde, eller er en ansøgning om lovligt ophold blevet afvist som åbenbart grundløs eller svigagtig, eller udgør den pågældende person en risiko for den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed, kan medlemsstaterne undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse[,] eller de kan indrømme en frist på under syv dage.«
Direktivets artikel 8 med overskriften »Udsendelse« fastsætter følgende i stk. 1:
»Medlemsstaterne træffer alle nødvendige foranstaltninger til at fuldbyrde afgørelsen om tilbagesendelse, hvis der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse i henhold til artikel 7, stk. 4, eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er blevet opfyldt inden for den frist for frivillig udrejse, som er indrømmet i henhold til artikel 7.«
Spansk ret
Udlændingeloven
Artikel 28, stk. 3, litra c), i Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organisk lov nr. 4/2000 om rettigheder og friheder for udlændinge i Spanien og om deres sociale integration) af 11. januar 2000 (BOE nr. 10 af 12.1.2000, s. 1139), som ændret ved Ley Orgánica 2/2009 (organisk lov nr. 2/2009) af 11. december 2009 (BOE nr. 299 af 12.12.2009, s. 104986) (herefter »udlændingeloven«), fastsætter, at en udlænding skal forlade spansk område i tilfælde af afslag fra myndighederne på vedkommendes ansøgning om at få lov til at forblive på spansk område eller i mangel af en tilladelse til at opholde sig i Spanien.
I henhold til den spanske udlændingelovs artikel 53, stk. 1, litra a), er der tale om en »grov« overtrædelse, »såfremt en person ulovligt opholder sig på spansk område som følge af, at personen ikke har opnået en forlængelse af sin opholdstilladelse eller en opholdstilladelse, eller disse dokumenter er udløbet for over tre måneder siden, uden at den pågældende har ansøgt om fornyelse heraf inden for den i loven fastsatte frist.«
I henhold til denne lovs artikel 55, stk. 1, litra b), straffes grove overtrædelser med en bøde på mellem 501 og 10000 EUR.
Lovens artikel 57 har følgende ordlyd:
»1.   Når lovovertræderne er udlændinge, og deres handlinger i henhold til loven kvalificeres som »meget grove« eller »grove« som omhandlet i denne organiske lovs artikel 53, stk. 1, litra a), b), c), d) og f), kan der i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet i stedet for en bøde anvendes udsendelse fra det spanske område, efter at den administrative procedure er afsluttet, og efter at der er vedtaget en begrundet afgørelse på grundlag af en bedømmelse af de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelsen.
[…]
3.   Udsendelsessanktionen og bødesanktionen kan under ingen omstændigheder anvendes samtidig.
[…]«
Samme lovs artikel 63 vedrørende »Prioriterede procedurer« fastsætter følgende i stk. 7:
»Udsendelsesafgørelsen fuldbyrdes omgående i de i denne artikel omhandlede tilfælde.«
Udlændingelovens artikel 63a, stk. 2, bestemmer:
»Afgørelsen om udsendelse ved en almindelig procedure indeholder en frist for frivillig udrejse, med henblik på at den pågældende forlader det nationale område. Længden af denne frist er på mellem syv og tredive dage, og fristen løber fra tidspunktet for forkyndelsen af den nævnte afgørelse. Den frist, der i udsendelsesafgørelsen er fastsat for frivillig udrejse, kan forlænges med et rimeligt tidsrum under hensyntagen til forholdene i den enkelte sag, såsom opholdets varighed, den omstændighed, at den pågældende har ansvaret for skolesøgende børn, eller andre familiemæssige og sociale tilknytninger.«
Kongeligt dekret nr. 240/2007
Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (kongeligt dekret nr. 240/2007 af 16.2.2017 om indrejse, fri bevægelighed og ophold i Spanien for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater og i andre stater, der er parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde) (BOE nr. 51 af 28.2.2007, s. 8558), gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (
EUT 2004, L 158, s. 77
, berigtiget i
EUT 2004, L 229, s. 35
) i spansk ret.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 9. maj 2017 indrejste UN, der er colombiansk statsborger, lovligt på spansk område som turist via lufthavnen Madrid-Barajas (Spanien) med en invitation fra sin søn, der er en myndig spansk statsborger med bopæl i Pontevedra (Spanien).
UN kunne opholde sig lovligt i Spanien i maksimalt 90 dage og skulle forlade Den Europæiske Unions område inden udløbet af denne frist. Hun blev imidlertid i Spanien efter dette tidsrum og tilmeldte sig folkeregistret i Pontevedra med angivelse af sønnens bopæl som bopælsadresse.
Den 13. februar 2019 indledte Ministerio del Interior (indenrigsministeriet, Spanien) en sanktionsprocedure mod UN i henhold til udlændingelovens artikel 63a, idet hun ikke havde tilladelse til at opholde sig i Spanien.
I marts 2019 indgav UN en ansøgning om opholdskort som familiemedlem til en unionsborger med henblik på familiesammenføring med sin spanske søn til oficina de extranjería de Pontevedra (udlændingekontoret i Pontevedra, Spanien) i henhold til kongeligt dekret nr. 240/2007.
Samtidig afgav UN bemærkninger under det retsmøde, der blev afholdt i forbindelse med den sanktionsprocedure, som indenrigsministeriet havde indledt. Hun oplyste her om sin familiemæssige tilknytning til Spanien, at hun ikke længere havde familie eller midler til sin forsørgelse i sit oprindelsesland Colombia, og at hun hverken var tidligere straffet eller havde været anholdt. Hun påberåbte sig ligeledes humanitære grunde og grunde knyttet til beskyttelse af familien samt en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Den 30. april 2019 traf direktøren for udlændingekontoret i Pontevedra afgørelse om afslag på UN’s ansøgning om meddelelse af et opholdskort med den begrundelse, at hun ikke havde godtgjort, at hun var blevet forsørget af sin søn i sit oprindelsesland, og at hun desuden ikke havde en privat sygeforsikring i Spanien.
UN anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse af 30. april 2019 ved Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
2 de Pontevedra (forvaltningsdomstol nr. 2 i Pontevedra, Spanien), og ifølge de oplysninger, som Domstolen råder over, verserer denne sag stadig.
Den 8. maj 2019 vedtog Subdelegada del Gobierno en Pontevedra (regeringens delegerede i Pontevedra, Spanien) sideløbende med afgørelsen af 30. april 2019 en afgørelse, hvorved det blev fastslået, at UN opholdt sig ulovligt i Spanien, dvs. hverken havde opholdstilladelse eller visum, og hvorved hun blev pålagt en sanktion i form af udsendelse fra spansk område med indrejseforbud i tre år. I begrundelsen for afgørelsen anførte denne myndighed, at UN havde begået en grov overtrædelse som omhandlet i udlændingelovens artikel 53, stk. 1, litra a), og at hun ikke var omfattet af en situation, som asylretten regulerer.
Den 31. oktober 2019 anlagde UN sag ved Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
1 de Pontevedra (forvaltningsdomstol nr. 1 i Pontevedra, Spanien), som er den forelæggende ret i denne sag, med påstand om annullation af denne afgørelse, subsidiært om erstatning af udsendelsessanktionen med en økonomisk sanktion, nemlig en bøde. UN anmodede ligeledes om midlertidig suspension af denne udsendelsessanktion, hvilket den forelæggende ret bevilgede ved kendelse af 19. december 2019.
Den forelæggende ret har anført, at udlændingelovens artikel 57 ganske vist forbyder, at en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på spansk område, samtidig pålægges en bøde og en udsendelsessanktion, men ikke, at disse to sanktioner pålægges en sådan tredjelandsstatsborger successivt.
Under alle omstændigheder fritager pålæggelse af en bøde ikke den pågældende tredjelandsstatsborger for forpligtelsen til at forlade spansk område i overensstemmelse med udlændingelovens artikel 28, stk. 3, litra c), hvis vedkommende ikke opnår det krævede visum eller den krævede opholdstilladelse. Hvis den pågældende tredjelandsstatsborger ikke lovliggør sin situation inden for en rimelig frist, kan der iværksættes en ny sanktionsprocedure mod vedkommende, der munder ud i en tvangsudsendelse. I henhold til spansk retspraksis anses den omstændighed, at en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt i Spanien, er blevet pålagt en bøde, nemlig for en skærpende omstændighed i denne lovs forstand.
Domstolen fastslog ganske vist i dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), at direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter der i tilfælde af tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold i denne stats område efter omstændighederne enten pålægges en bøde eller sker udsendelse, idet de to foranstaltninger gensidigt udelukker hinanden.
Den fortolkning af spansk lovgivning, der blev anlagt af den forelæggende ret i den sag, der gav anledning til den nævnte dom, er imidlertid forskellig fra den fortolkning, som den forelæggende ret har anlagt i hovedsagen. Den bøde, der fastsættes i henhold til den i hovedsagen omhandlede spanske lovgivning, svarer nemlig til et påbud om frivilligt at forlade spansk område inden for en bestemt frist. Såfremt den pågældende tredjelandsstatsborger ikke frivilligt forlader spansk område inden udløbet af denne frist, vil der blive truffet en obligatorisk udsendelsesforanstaltning, hvis tredjelandsstatsborgeren ikke lovliggør sin situation. Den bøde, der fastsættes i henhold til den i hovedsagen omhandlede spanske lovgivning, kan således ikke i sig selv lovliggøre en sådan tredjelandsstatsborgers situation eller forhindre dennes senere udsendelse.
Den situation, som tredjelandsstatsborgeren i den sag, der gav anledning til dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), befandt sig i, var desuden kendetegnet ved, at der forelå en skærpende omstændighed, nemlig en tidligere dom på to år og seks måneders fængselsstraf for narkotikahandel. I hovedsagen foreligger der derimod ingen skærpende omstændigheder, idet UN ikke er tidligere straffet, er i besiddelse af legitimationspapirer og er indrejst lovligt i Spanien. UN vil i øvrigt potentielt kunne lovliggøre sit ophold i Spanien på grundlag af bl.a. sin familiemæssige tilknytning.
På denne baggrund har Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
1 de Pontevedra (forvaltningsdomstol nr. 1 i Pontevedra) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115 […] (artikel 4, stk. 3, artikel 6, stk. 1 og 5, og artikel 7, stk. 1) fortolkes således, at det er til hinder for en national lovgivning […], der i første omgang straffer udlændinges ulovlige ophold uden skærpende omstændigheder med en bøde ledsaget af et påbud om frivillig tilbagevenden til oprindelseslandet og efterfølgende, i anden omgang, med udsendelse, hvis udlændingen hverken lovliggør sit ophold eller frivilligt vender tilbage til sit land?
2)
Er fortolkningen af Domstolens dom af 23. april 2015 (C-38/14, Zaizoune) – for så vidt som den spanske forvaltning og de spanske retter kan anvende direktiv 2008/115 […] direkte til skade for en borger ved at se bort fra og undlade at anvende mere gunstige nationale bestemmelser om sanktioner, hvilket skærper den pågældendes strafansvar og muligvis omgår det strafferetlige legalitetsprincip – forenelig med Domstolens praksis med hensyn til begrænsningerne af direktivers direkte virkning, eller skal de mere gunstige nationale bestemmelser derimod fortsat anvendes på borgeren, så længe disse bestemmelser ikke er ændret eller ophævet ved en lovændring?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Ved skrivelse af 15. oktober 2020 har Domstolens Justitskontor fremsendt dom af 8. oktober 2020, Subdelegación del Gobierno en Toledo (Konsekvenserne af Zaizoune-dommen) (
C-568/19
,
EU:C:2020:807
), til den forelæggende ret og anmodet den om at oplyse, om den i lyset af denne dom ønskede at opretholde sin præjudicielle forelæggelse og nærmere bestemt det andet spørgsmål.
Ved afgørelse af 2. november 2020, indgået til Domstolen den 19. november 2020, har den forelæggende ret trukket det andet spørgsmål tilbage, idet den har fastholdt det første spørgsmål.
Om det præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om direktiv 2008/115 skal fortolkes således, at det er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på denne medlemsstats område, uden at der foreligger skærpende omstændigheder, i første omgang sanktioneres med en bøde ledsaget af en forpligtelse til at forlade medlemsstatens område inden for en fastsat frist, medmindre tredjelandsstatsborgerens ophold er blevet lovliggjort inden udløbet af denne frist, og i anden omgang, såfremt den pågældendes ophold ikke er blevet lovliggjort, med en afgørelse med obligatorisk påbud om udsendelse af vedkommende.
Indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret har forelagt Domstolen spørgsmålet i forbindelse med en sag, der vedrører den samme nationale lovgivning som den, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til dom af 23. april 2015, Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
). Ifølge denne doms præmis 29 fremgik det af forelæggelsesafgørelsen, at tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold på spansk område i henhold til den nævnte lovgivning udelukkende kan sanktioneres med en bøde, som ikke er forenelig med en udsendelse fra spansk område, da denne sidstnævnte foranstaltning kun træffes, hvis der foreligger yderligere skærpende omstændigheder.
Den forelæggende ret har imidlertid anført, at samme nationale lovgivning ganske vist forbyder, at en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på det nationale område, samtidig pålægges en bøde og en udsendelsessanktion, men dog fastsætter, at disse to sanktioner kan pålægges en sådan tredjelandsstatsborger successivt. Pålæggelse af en sådan bøde vil således medføre, at den pågældende tredjelandsstatsborger, uden at der foreligger skærpende omstændigheder, forpligtes til at forlade spansk område inden for en fastsat frist, medmindre en national myndighed inden udløbet af denne frist har lovliggjort tredjelandsstatsborgerens ophold. Pålæggelsen af denne bøde vil desuden, såfremt den nævnte tredjelandsstatsborgers ophold ikke er blevet lovliggjort, blive fulgt op af en afgørelse om tvangsudsendelse af den pågældende.
I denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at det ikke tilkommer Domstolen inden for rammerne af det ved artikel 267 TEUF fastsatte retslige samarbejde at efterprøve eller anfægte rigtigheden af den fortolkning af den nationale lovgivning, som den nationale retsinstans har foretaget, idet denne fortolkning henhører under den sidstnævntes enekompetence. Domstolen skal, når den forelægges et præjudicielt spørgsmål af en national retsinstans, desuden holde sig til den fortolkning af national ret, som den nationale retsinstans har beskrevet for den (dom af 27.10.2009, ČEZ,
C-115/08
,
EU:C:2009:660
, præmis
, og af 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary,
C-189/18
,
EU:C:2019:861
, præmis
).
Det forelagte spørgsmål skal følgelig besvares ud fra den af den forelæggende ret anførte forudsætning om, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning tillader, at tredjelandsstatsborgeres ulovlige ophold på det nationale område, uden at der foreligger skærpende omstændigheder, sanktioneres med en bøde ledsaget af en forpligtelse til at vende tilbage og successivt med en udsendelsesforanstaltning.
I denne henseende bemærkes, at formålet med direktiv 2008/115, således som det fremgår af anden og fjerde betragtning hertil, er at udforme en effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik. Dette direktiv fastsætter i henhold til dets artikel 1 »fælles standarder og procedurer«, som skal anvendes i hver medlemsstat ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
).
Direktiv 2008/115 vedrører kun tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og direktivet har således ikke til formål fuldt ud at harmonisere medlemsstaternes regler om udlændinges ophold. Direktivet er følgelig ikke til hinder for, at en medlemsstats lovgivning kvalificerer ulovligt ophold som en lovovertrædelse og foreskriver pålæggelse af bøde for at afskrække fra og bekæmpe, at der begås en sådan overtrædelse (jf. i denne retning dom af 6.12.2012, Sagor,
C-430/11
,
EU:C:2012:777
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Direktiv 2008/115 fastsætter ikke desto mindre præcist den procedure, som hver medlemsstat skal anvende ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, og fastsætter rækkefølgen af de på hinanden følgende forskellige etaper i denne procedure (jf. i denne retning dom af 28.4.2011, El Dridi,
C-61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
, præmis
).
Direktivets artikel 6, stk. 1, fastsætter således en pligt for medlemsstaterne til først og fremmest at træffe en afgørelse om tilbagesendelse vedrørende enhver tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når det ulovlige ophold er konstateret, skal de kompetente nationale myndigheder således i henhold til denne artikel og med forbehold for de undtagelser, der er fastsat i samme artikels stk. 2-5, træffe afgørelse om tilbagesendelse (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Desuden bemærkes, at når der er vedtaget en afgørelse om tilbagesendelse over for en tredjelandsstatsborger, men sidstnævnte ikke har efterkommet forpligtelsen til at vende tilbage, hvad enten det måtte være inden for den indrømmede frist for frivillig udrejse, eller hvis der ikke er indrømmet en frist herfor, skal medlemsstaterne i henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 2008/115 med det formål at sikre, at procedurerne for tilbagesendelse er effektive, træffe alle nødvendige foranstaltninger for at udsende den pågældende person, hvilket i henhold til direktivets artikel 3, nr. 5), vil sige den fysiske transport af vedkommende ud af den pågældende medlemsstat (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Således som det følger af både medlemsstaternes loyalitetsforpligtelse og af de effektivitetskrav, der fremgår af navnlig fjerde betragtning til direktiv 2008/115, skal den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 8 er pålagt til i de i denne artikels stk. 1 nævnte tilfælde at foretage udsendelse af nævnte statsborger, desuden opfyldes hurtigst muligt (dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde medfører det forhold, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold pålægges en bøde, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, en forpligtelse for denne tredjelandsstatsborger til at forlade det nationale område inden for en fastsat frist, medmindre en national myndighed inden udløbet af denne frist har lovliggjort vedkommendes ophold. Kun såfremt tredjelandsstatsborgeren ved udløbet af denne frist hverken har fået lovliggjort sin situation eller er udrejst frivilligt, skal den kompetente myndighed vedtage en udsendelsesafgørelse.
Selv om direktiv 2008/115 i overensstemmelse med det i denne doms præmis 40 anførte for det første ikke er til hinder for, at en medlemsstats lovgivning kvalificerer ulovligt ophold som en lovovertrædelse og foreskriver sanktioner for at afskrække fra og bekæmpe, at der begås en sådan overtrædelse, må sådanne sanktioner ikke kunne være til skade for anvendelsen af de fælles standarder og procedurer, som er fastsat i dette direktiv, og som derved kan fratage direktivet dets effektive virkning (jf. i denne retning dom af 6.12.2012, Sagor,
C-430/11
,
EU:C:2012:777
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende bemærkes, at Domstolen allerede har fastslået, at pålæggelse af en bødestraf ikke i sig selv kan hindre den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat i direktiv 2008/115, eftersom en sådan straf ikke forhindrer, at der træffes afgørelse om tilbagesendelse, og at denne gennemføres under fuld overholdelse af de betingelser, der opregnet i dette direktivs artikel 6-8 (jf. i denne retning dom af 6.12.2012, Sagor,
C-430/11
,
EU:C:2012:777
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde følger det af den gældende nationale lovgivning, at den bøde, der pålægges en tredjelandsstatsborger, hvis ophold er fastslået at være ulovligt, nødvendigvis er ledsaget af en forpligtelse for vedkommende til at forlade det nationale område inden for en fastsat frist.
For det andet har Domstolen med hensyn til håndhævelsen af den forpligtelse, der følger af afgørelsen om tilbagesendelse, fastslået, at som det fremgår af tiende betragtning til direktiv 2008/115, skal den frivillige opfyldelse af denne pligt prioriteres højest, medmindre der foreligger undtagelser (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Zh. og O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), idet tvangsudsendelse kun kan finde sted som sidste udvej (jf. i denne retning dom af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse),
C-808/18
,
EU:C:2020:1029
, præmis
).
Selv om det følger af definitionen af begrebet »frivillig udrejse« i artikel 3, nr. 8), i direktiv 2008/115, at den frist, der er fastsat i afgørelsen om tilbagesendelse, skal gøre det muligt for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold at opfylde den forpligtelse til at vende tilbage, som vedkommende er pålagt, må det imidlertid konstateres, at ingen bestemmelse i dette direktiv er til hinder for, at tredjelandsstatsborgeren, så længe denne frist løber, har mulighed for at søge at få sit ophold lovliggjort.
Tværtimod fastsætter artikel 6, stk. 4, i direktiv 2008/115, at medlemsstaterne når som helst af menneskelige, humanitære eller andre grunde kan beslutte at tildele en tredjelandsstatsborger, som opholder sig ulovligt på deres område, en selvstændig opholdstilladelse eller anden tilladelse, som giver ret til ophold. Hvis der allerede er truffet afgørelse om tilbagesendelse, ophæves afgørelsen, eller den stilles i bero i den periode, hvor opholdstilladelsen eller en anden tilladelse, som giver ret til ophold, er gyldig.
Hvad angår længden af den frist, som den berørte kan tildeles med henblik på frivilligt at opfylde pligten til at vende tilbage, bestemmer artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/115, at der i afgørelsen om tilbagesendelse principielt skal fastsættes en passende frist for frivillig udrejse på mellem syv og tredive dage, jf. dog de undtagelser, der er anført i denne artikels stk. 2 og 4.
I denne henseende præciseres det i dette direktivs artikel 7, stk. 2, at medlemsstaterne, hvor dette er nødvendigt, forlænger fristen for frivillig udrejse i en passende periode under hensyntagen til de særlige forhold i den enkelte sag såsom opholdets varighed, eventuelle skolesøgende børn og eventuelle andre familiemæssige og sociale tilknytninger. Denne bestemmelse knytter ikke særlige betingelser til denne mulighed for medlemsstaterne.
Selv i det tilfælde, at en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold ikke har opfyldt forpligtelsen til at vende tilbage inden for den frist for frivillig udrejse, der er fastsat i henhold til artikel 7, stk. 1, i direktiv 2008/115, gør denne artikels stk. 2 det således muligt under de særlige forhold i den enkelte sag at udsætte tidspunktet for, hvornår forpligtelsen til at vende tilbage vil blive håndhævet gennem udsendelse.
Selv om direktiv 2008/115 ikke regulerer forholdet mellem proceduren for en ansøgning om opholdstilladelse med henblik på familiesammenføring indgivet af en tredjelandsstatsborger og proceduren for vedtagelse af en afgørelse om tilbagesendelse eller udsendelse, følger det således ikke desto mindre af det anførte i denne doms præmis 51 og 55, at dette direktiv, inden for de grænser, der er fastsat i dets artikel 7, stk. 1 og 2, tillader en medlemsstat at udsætte håndhævelsen af forpligtelsen for en tredjelandsstatsborger til at vende tilbage, når vedkommende på grund af særlige forhold vedrørende sin situation søger at lovliggøre sit ophold af bl.a. familiemæssige grunde.
I øvrigt skal det i denne sammenhæng bemærkes, at det i sjette betragtning til direktiv 2008/115 bl.a. er anført, at afgørelser, der vedtages efter dette direktiv, i overensstemmelse med de generelle principper i EU-retten bør træffes efter en konkret og individuel vurdering og baseres på objektive kriterier, således at der tages hensyn til andet end blot det faktum, at der er tale om ulovligt ophold. Som Domstolen allerede har fastslået, bør overholdelsen af proportionalitetsprincippet sikres under alle etaperne i den tilbagesendelsesprocedure, der er fastsat ved nævnte direktiv, herunder etapen vedrørende afgørelsen om tilbagesendelse, inden for hvilken den omhandlede medlemsstat skal træffe afgørelse om fastsættelse af en frist for frivillig udrejse i henhold til dette direktivs artikel 7 (jf. i denne retning dom af 11.6.2015, Zh. og O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Følgelig må det fastslås, at direktiv 2008/115 ikke i sig selv er til hinder for, at en medlemsstat – i fravær af omstændigheder som omhandlet i dette direktivs artikel 7, stk. 4, der begrunder øjeblikkelig udsendelse af en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, som er under en forpligtelse til at vende tilbage – har mulighed for at forlænge fristen for denne tredjelandsstatsborgers frivillige udrejse, indtil en procedure for lovliggørelse af vedkommendes ophold er gennemført.
I denne henseende skal det imidlertid bemærkes, at en national lovgivning ifølge Domstolens praksis ikke må være til hinder for anvendelsen af de fælles standarder og procedurer, der er fastsat i direktiv 2008/115, og dermed til skade for direktivets effektive virkning ved at forsinke tilbagesendelsen af en person, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse (jf. i denne retning dom af 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår en tilbagesendelsesprocedure, der indledes med pålæggelse af en bøde ledsaget af en forpligtelse til at vende tilbage, og som – såfremt den pågældende tredjelandsstatsborger ikke overholder denne forpligtelse inden for den herfor fastsatte frist – følges op af udsendelse af vedkommende, er det således vigtigt, at denne frist ikke kan medføre forsinkelser, der kan fratage direktiv 2008/115 sin effektive virkning.
Således som det er blevet anført i denne doms præmis 45, skal den forpligtelse, som medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 8 er pålagt til at foretage udsendelse, nemlig opfyldes hurtigst muligt.
Det påhviler navnlig den berørte medlemsstat at sikre, at enhver forlængelse af fristen for frivillig udrejse i henhold til artikel 7, stk. 2, i direktiv 2008/115 begrænses til, hvad der er passende og, således som det fremgår af tiende betragtning til direktivet, nødvendigt på grund af de konkrete omstændigheder i den enkelte sag.
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det i det foreliggende tilfælde af den relevante spanske lovgivning dels, at fristen for frivillig udrejse for en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold er på mellem syv og tredive dage, dels at denne frist kan forlænges med et rimeligt tidsrum under hensyntagen til forholdene i den enkelte sag, såsom opholdets varighed, den omstændighed, at den pågældende har ansvaret for skolesøgende børn, eller andre familiemæssige og sociale tilknytninger. For så vidt som en sådan forlængelse indrømmes for at tage hensyn til en ansøgning fra den pågældende tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold om lovliggørelse af sit ophold, er det vigtigt, at den således indrømmede frist fastsættes i overensstemmelse med de krav, der er anført i den foregående præmis.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at direktiv 2008/115, navnlig artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, stk. 4, og artikel 7, stk. 1 og 2, heri, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på denne medlemsstats område, uden at der foreligger skærpende omstændigheder, i første omgang sanktioneres med en bøde ledsaget af en forpligtelse til at forlade medlemsstatens område inden for en fastsat frist, medmindre tredjelandsstatsborgerens ophold er blevet lovliggjort inden udløbet af denne frist, og i anden omgang, såfremt den pågældendes ophold ikke er blevet lovliggjort, med en afgørelse med obligatorisk påbud om udsendelse af vedkommende, for så vidt som den nævnte frist fastsættes i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1 og 2.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, navnlig artikel 6, stk. 1, og artikel 8, stk. 1, sammenholdt med artikel 6, stk. 4, og artikel 7, stk. 1 og 2, heri, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en lovgivning i en medlemsstat, hvorefter en tredjelandsstatsborgers ulovlige ophold på denne medlemsstats område, uden at der foreligger skærpende omstændigheder, i første omgang sanktioneres med en bøde ledsaget af en forpligtelse til at forlade medlemsstatens område inden for en fastsat frist, medmindre tredjelandsstatsborgerens ophold er blevet lovliggjort inden udløbet af denne frist, og i anden omgang, såfremt den pågældendes ophold ikke er blevet lovliggjort, med en afgørelse med obligatorisk påbud om udsendelse af vedkommende, for så vidt som den nævnte frist fastsættes i overensstemmelse med de krav, der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1 og 2.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.