CELEX: 62020CJ0110
Begäran om förhandsavgörande
Energi
Direktiv 94/22/EG
Villkor för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten
Tillstånd för prospektering efter kolväten i ett särskilt geografiskt område under en viss period
Angränsade områden
Beviljande av flera tillstånd till en och samma aktör
Direktiv 2011/92/EU
Artikel 4.2 och 4.3
Bedömning av inverkan på miljön

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten (
EGT L 164, 1994, s. 3
; svensk specialutgåva, område 6, volym 4, s. 237).
Begäran har framställts i ett mål mellan Regione Puglia (regionen Apulien, Italien) och ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministeriet för miljö och skydd av land och hav, Italien) (nedan kallat miljöministeriet), ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministeriet för kulturarv, kulturverksamhet och turism, Italien), ministero dello Sviluppo economico (ministeriet för ekonomisk utveckling, Italien), Presidenza del Consiglio dei Ministri (Premiärministerns kansli, Italien) samt Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (Tekniska kommissionen för kontroll av inverkan på miljön, Italien) angående ansökningar som ingetts av Global Petroleum Ltd att få genomföra undersökningar i angränsande områden som är belägna utanför Apuliens kust.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 94/22
I fjärde, sjätte, sjunde och nionde skälet i direktiv 94/22 anges följande:
”Medlemsstaterna har suveränitet och suveräna rättigheter över kolväteresurserna på sina territorier.
…
Åtgärder måste vidtas för att säkerställa en icke diskriminerande tillgång till och verksamhet i samband med prospektering efter samt undersökning och utvinning av kol-väten på villkor som främjar en större konkurrens på området och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurserna i medlemsstaterna och stärker integreringen av den inre energimarknaden.
I detta syfte är det nödvändigt att fastställa gemensamma bestämmelser för att säkerställa att förfarandena för beviljande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten är öppna för alla enheter som har de rätta förutsättningarna. Tillstånden bör beviljas på grundval av objektiva, offentliggjorda kriterier. De villkor på vilka tillstånd beviljas måste också vara kända på förhand av samtliga de enheter som deltar i förfarandet.
…
De områden som omfattas av ett tillstånd och tillståndets varaktighet måste begränsas i syfte att förhindra att en och samma enhet ges exklusiv rätt till ett område om det är effektivare att låta flera enheter genomföra prospekteringen efter samt undersökningen och utvinningen.
…”
I artikel 1 i direktiv 94/22 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
3)
tillstånd
: varje lag eller annan författning, kontraktsbestämmelse eller annat instrument utfärdat i kraft därav genom vilket de behöriga myndigheterna i en medlemsstat bemyndigar en enhet, för dess egen del och på dess egen risk, den exklusiva rätten att prospektera, undersöka eller utvinna kolväten i ett geografiskt område. Ett tillstånd får beviljas för varje verksamhet separat eller för flera verksamheter samtidigt.
…”
Artikel 2 i direktivet har följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna förbehåller sig rätten att fastställa de områden inom deras territorier som skall göras tillgängliga för utövandet av prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten.
2.   När ett område görs tillgängligt för utövandet av de verksamheter som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering mellan enheterna vad gäller tillgången till och utövandet av dessa verksamheter.
…”
I artikel 3 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillstånd beviljas enligt ett förfarande som tillåter samtliga intresserade enheter att ge in ansökningar i enlighet med punkt 2 eller 3.
2.   Detta förfarande skall inledas
a)
antingen på initiativ av de behöriga myndigheterna genom en inbjudan att ge in ansökningar som skall offentliggöras i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning
minst 90 dagar före sista dagen för ingivande av ansökningar, eller
b)
genom en inbjudan att ge in ansökningar som skall offentliggöras i
Europeiska gemenskapernas officiella tidning
efter ingivandet av en ansökan från en enhet, utan att detta påverkar bestämmelserna i artikel 2.1. Övriga intresserade enheter skall under en period på minst 90 dagar efter dagen för offentliggörandet ha tillfälle att ge in ansökningar.
Meddelandena skall ange typen av tillstånd, det eller de geografiska områden som i sin helhet eller delvis omfattas eller får omfattas av en ansökan och den föreslagna dagen eller tidsgränsen för beviljande av tillstånd.
…
4.   En medlemsstat får besluta att inte tillämpa bestämmelserna i punkt 1 om och i den utsträckning som geografiska hänsyn eller produktionshänsyn berättigar att tillstånd för ett område beviljas innehavaren av ett tillstånd för ett angränsande område. Den berörda medlemsstaten skall i ett sådant fall säkerställa att innehavarna av tillstånd för varje annat angränsande område ges möjlighet och får en tillräcklig tidsfrist att ge in ansökningar.
…”
Artikel 4 i samma direktiv har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa följande:
a)
Om det geografiska området inte är resultatet av en tidigare geometrisk uppdelning av territoriet, att varje områdes yta bestäms på ett sådant sätt att den inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel. I fråga om tillstånd som beviljas i enlighet med förfarandena i artikel 3.2 skall objektiva kriterier fastställas i detta syfte och göras tillgängliga för enheterna före ingivandet av ansökningarna.
b)
Att ett tillstånds varaktighet inte överskrider den period som är nödvändig för att genomföra den verksamhet för vilken tillståndet beviljas. De behöriga myndigheterna får dock förlänga tillståndet när den medgivna varaktigheten inte räcker till för att fullborda den berörda verksamheten och när verksamheten har utövats i enlighet med tillståndet.
c)
Att enheterna inte behåller den exklusiva rätten till det geografiska område för vilket de har fått tillstånd längre än det är nödvändigt för ett korrekt utövande av de verksamheter för vilka de har beviljats tillstånd.”
Direktiv 2011/92/EU
I artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (
EUT L 26, 2012, s. 1
) (nedan kallat direktiv 2011/92) föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat följer av artikel 2.4 ska projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
2.   Om inte annat följer av artikel 2.4 ska medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma om projektet ska bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10. Medlemsstaterna ska bestämma detta genom
a)
granskning från fall till fall,
eller
b)
gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten.
…
3.   Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, ska de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.
…”
Italiensk rätt
I artikel 6 i legge n. 9, Norme per l’attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali (lag nr 9 om bestämmelser för genomförande av en ny nationell energiplan: institutionella aspekter, vattenkraftsanläggningar och elledningar, kolväten och geotermisk energi, egenproduktion och skattebestämmelser) av den 9 januari 1991, i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (ordinarie tillägg till GURI nr 13 av den 16 januari 1991) (nedan kallad lag nr 9/1991), föreskrivs följande:
”1.   Undersökningstillståndet beviljas genom dekret av ministern för industri, handel och hantverk, efter yttrande från den tekniska kommittén för kolväten och geotermi …, i samråd med miljöministern och ministern för handelsflottan, inom deras respektive behörighet, vad gäller kraven på den verksamhet som ska bedrivas på havsområden, territorialvatten och kontinentalsockel.
2.   Det område som omfattas av undersökningstillståndet ska vara sådant att undersökningen kan genomföras rationellt och får under inga omständigheter överstiga 750 kvadratkilometer. Det område som omfattas av tillståndet kan inbegripa angränsande land- och havsområden.
3.   Om ministeriet för industri, handel och hantverk bedömer att det område för vilket det ansöks om tillstånd inte är tillräckligt stort och rationellt utformat vad gäller undersökningens optimala mål, får nämnda minister neka att bevilja undersökningstillstånd tills det aktuella området kan slås samman med angränsande områden.
4.   Tillståndet gäller i sex år.
5.   Innehavaren av tillståndet har rätt till två efterföljande förlängningar av detsamma på vardera tre år om innehavaren har uppfyllt de skyldigheter som följer av tillståndet.
6.   Innehavaren av tillståndet kan beviljas ytterligare en förlängning om perforering eller produktionstest fortfarande pågår vid utgången av tillståndets giltighetstid av skäl som inte beror på hans passivitet, försummelse eller bristande kompetens. Förlängningen beviljas för en period som är nödvändig för att avsluta arbetena och får inte överskrida ett år. Närmare tekniska ock ekonomiska villkor för denna nya period godkänns i beslutet om förlängning.”
I generaldirektörens dekret av den 15 juli 2015 från ministeriet för ekonomisk utveckling om tillämpningsföreskrifter för ministerdekretet av den 25 mars 2015 regleras förfarandet för offentliggörande av tillstånd för forskning och urval av enheter för projektering efter samt undersökning och utvinning av flytande och gasformiga kolväten och kontroller i samband med detta i den mening som avses i artikel 19.6 i samma ministerdekret (GURI nr 204 av den 3 september 2015). I artikel 9.4 i detta dekret föreskrivs bland annat att inom 90 dagar från det att ministeriet meddelat det motiverade resultatet av anbudsinfordran till var och en av dem som framställt en sådan ansökan eller, i de fall där någon konkurrerande ansökan inte har ingetts, inom 90 dagar från det att perioden för anbudsinfordran har avslutats, ska den som ingett ansökan lämna in en begäran till den behöriga myndigheten om en miljökonsekvensbedömning.
I denna bestämmelse föreskrivs att flera undersökningstillstånd eller mer än en koncession med ensamrätt kan beviljas en och samma enhet, antingen direkt eller genom enheter som kontrollerar denna enhet eller som enheten kontrollerar eller ingår i samma företagsgrupp som denna enhet, förutsatt att det sammantagna området inte överstiger 10000 kvadratkilometer.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Den 27 augusti 2013 ingav Global Petroleum, ett australiskt bolag som bedriver verksamhet inom sektorn för offshorekolväten, fyra ansökningar till ministeriet för ekonomisk utveckling i syfte att erhålla tillstånd att genomföra undersökningar i angränsande områden utanför Apulien med en yta på något mindre än 750 kvadratkilometer vardera.
Den 30 maj 2014 ingav Global Petroleum, som var skyldigt att erhålla beslut om att de projekt avseende seismiska studier som bolaget avsåg att genomföra i de berörda områdena med luftkanonteknik, var förenliga med miljön, fyra ansökningar till miljöministeriet om en bedömning av dessa projekts inverkan på miljön.
Genom fyra dekret (nedan tillsammans kallade de angripna dekreten) förklarade miljöministeriet och ministeriet för kulturarvet, kulturverksamhet och turism att de ifrågavarande projekten var förenliga med miljön.
Regionen Apulien väckte talan mot vart och ett av de angripna dekreten vid Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien) och yrkade att dessa skulle ogiltigförklaras och gjorde gällande att dekreten stred mot artikel 6.2 i lag nr 9/1991, i vilken det föreskrivs att det område som omfattas av undersökningstillståndet inte får överstiga 750 kvadratkilometer. Regionen anser att denna gräns inte är tillämplig på varje enskilt tillstånd utan på operatören, vilket innebär att denne inte kan tilldelas flera tillstånd som tillsammans avser ett område med en sammanlagd yta som överstiger denna gräns.
Genom fyra domar av den 26 november 2018 och den 14 januari 2019 ogillade denna domstol regionen Apuliens talan i dessa mål. Den ansåg att Global Petroleum kunde erhålla flera undersökningstillstånd, även för angränsande områden, under förutsättning att varje ansökan avsåg ett område med en yta på mindre än 750 kvadratkilometer och varje tillstånd utfärdats efter ett separat förfarande.
Regionen Apulien överklagade dessa domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), den hänskjutande domstolen, och åberopade i huvudsak samma argument som i första instans.
Den hänskjutande domstolen vill bland annat få klarhet i hur artikel 3.2 och artikel 4 i direktiv 94/22 ska tolkas, eftersom direktivet inte syftar till att främja en konkurrens för marknaden, som består i att välja operatörer med hjälp av konkurrensmekanismer, utan en konkurrens på marknaden som grundar sig på deltagande av det största antalet konkurrerande operatörer. Enligt den hänskjutande domstolen ska artikel 4 tolkas så, att den ålägger medlemsstaterna att fastställa en enda optimal storlek på de områden och den optimala varaktigheten för de tillstånd som avses i nämnda artikel, för att undvika att dessa tillstånd beviljas få operatörer, eller till och med en enda operatör.
Enligt den hänskjutande domstolen strider den omständigheten att en högsta gräns på 1000000 hektar för tillstånd som kan beviljas en enda operatör avskaffades genom lag nr 9/1991 mot målet att främja konkurrensen i direktiv 94/22. Den hänskjutande domstolen anser att den omständigheten att generaldirektörens dekret av den 22 mars 2011 och av den 15 juli 2015 behöll en högsta gräns på 10000 kvadratkilometer per operatör saknar betydelse för denna bedömning.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ska [direktiv 94/22] tolkas på så sätt att det utgör hinder för en nationell lagstiftning som den här aktuella i vilken det dels fastställs att beviljandet av ett undersökningstillstånd avseende kolväten i ett område av en viss storlek och under en viss period – i förevarande fall ett område på 750 kvadratkilometer under sex år – utgör den optimala lösningen, dels tillåts att dessa gränser överskrids genom att en och samma operatör får beviljas flera undersökningstillstånd för angränsande områden, förutsatt att beviljandet är resultatet av separata administrativa förfaranden?”
Prövning av tolkningsfrågan
Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
Den italienska regeringen har i sina skriftliga yttranden gjort gällande att tolkningsfrågan inte kan tas upp till prövning.
Den italienska regeringen har för det första hävdat att målet vid den hänskjutande domstolen avser lagenligheten av rättsakter som avser de berörda projektens inverkan på miljön, vilka bygger på tillämpningen av miljöbestämmelser, medan tolkningsfrågan avser hur direktiv 94/22 ska tolkas. Nämnda regering anser för det andra att regionen Apulien inte har ett faktiskt och konkret intresse av att få talan prövad, eftersom de berörda ansökningarna om tillstånd i det nationella målet avser angränsande kustområden som utgör en del av territorialvattnet och således omfattas av statens exklusiva behörighet För det tredje har den italienska regeringen gjort gällande att dessa tillstånd ännu inte har beviljats, eftersom beviljande av sådana tillstånd, liksom varje annat undersökningstillstånd, har skjutits upp fram till dess det föreligger ett på förhand godkänt instrument för generell planering av gruvdrift på det nationella området.
Domstolen erinrar om att enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF ankommer det, enligt fast rättspraxis, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av en unionsbestämmelse (dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En tolkningsfråga från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall kan den omständigheten att begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av direktiv 94/22, trots att tvisten i det nationella målet avser talan som väckts mot de angripna dekreten, vilka antagits med stöd av den nationella lagstiftningen om införlivande av artikel 4.2 i direktiv 2011/92, inte medföra att denna fråga inte kan tas upp till sakprövning.
Den hänskjutande domstolen har nämligen preciserat att dessa dekret har antagits i ett förfarande för prövning av ansökningar om undersökningstillstånd avseende kolväten, vilket regleras av de nationella bestämmelser som införlivar direktiv 94/22. I italiensk rätt utgör förfarandet för miljökonsekvensbedömning, som genomförs med stöd av de nationella bestämmelser som införlivar direktiv 2011/92, en integrerad del av förfarandet för beviljande av sådana tillstånd. Dessa båda förfaranden utesluter således inte varandra, utan kompletterar tvärtom varandra.
Den hänskjutande domstolen har även angett att avgörandet av det mål som är anhängigt vid den beror på EU-domstolens svar på den ställda frågan. Den hänskjutande domstolen har understrukit att om domstolen skulle finna att tolkningsfrågan ska besvaras så, att direktiv 94/22 utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, kan de projekt som är föremål för en ansökan om undersökningstillstånd för en sammanlagd yta på över 750 kvadratkilometer inte godkännas och de angripna dekreten, som antagits inom ramen för en bedömning av deras inverkan på miljön, ska ogiltigförklaras.
Vad gäller den italienska regeringens argument att den verksamhet som består i att undersöka och utvinna i territorialvattet omfattas av den italienska statens exklusiva behörighet och att regionen Apulien inte har visat ett berättigat intresse av att bestrida de angripna dekretens lagenlighet, ska det erinras om att denna omständighet rör förfarandet vid italienska domstolar, vilket saknar relevans för bedömningen av huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 oktober 2009, Acoset,
C‑196/08
,
EU:C:2009:628
, punkterna
och
).
På samma sätt ska de eventuella konsekvenserna av den påstådda vilandeförklaringen av samtliga pågående förfaranden för utfärdande av nya undersökningstillstånd i det nationella målet bedömas av den hänskjutande domstolen. I likhet med vad generaladvokaten har angett i punkt 27 i sitt förslag till avgörande kan det dessutom konstateras att förevarande tolkningsfråga inte är hypotetisk, eftersom målet är anhängigt vid den hänskjutande domstolen.
Denna fråga ska således prövas.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 94/22 ska tolkas så, att det utgör hinder för en nationell lagstiftning som fastställer en övre gräns för omfattningen av det område som omfattas av ett undersökningstillstånd avseende kolväten, men som inte förbjuder att en och samma operatör beviljas flera tillstånd för angränsande områden och som tillsammans täcker en yta som överstiger denna gräns.
Den hänskjutande domstolen vill särskilt få klarhet i huruvida det ankommer på medlemsstaterna att på ett i tid och rum optimalt sätt avgränsa de områden som är föremål för undersökningstillstånd för att förhindra att dessa tillstånd tilldelas ett litet antal operatörer, eller till och med en enda operatör.
Regionen Apulien har i detta avseende påpekat att fyra ansökningar om undersökningstillstånd ingavs nästan samtidigt av samma bolag, Global Petroleum, avseende angränsande områden. Regionen har gjort gällande att möjligheten för en och samma operatör att lämna in sådana ansökningar gör det möjligt att dela upp ett tillstånd som i själva verket motsvarar ett och samma undersökningsprojekt. En sådan situation leder till ett kringgående av unionsbestämmelserna och till skadliga följder inte bara för konkurrensen utan även för miljön, på grund av de undersökningsmetoder som används.
Domstolen erinrar inledningsvis om att direktiv 94/22 särskilt, såsom anges i sjunde skälet i direktivet, syftar till att fastställa gemensamma bestämmelser för att säkerställa att förfarandena för beviljande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten ör öppen för alla enheter som har de nödvändiga förutsättningarna och att beviljandet av tillstånd grundar sig på objektiva och offentliggjorda kriterier. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 51 och 52 i sitt förslag till avgörande, omfattas bestämmelserna i direktiv 94/22 av bestämmelserna om offentlig upphandling.
Vad för det första gäller omfattningen av de geografiska områden som omfattas av de undersökningstillstånd för kolväten som beviljats med stöd av direktiv 94/22, framgår det av fjärde skälet i direktivet att ”[m]edlemsstaterna har suveränitet och suveräna rättigheter över kolväteresurserna på sina territorier”. I artikel 2.1 i direktivet föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna förbehåller sig rätten att fastställa de områden inom deras territorium som skall göras tillgängliga för utövandet av prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten”.
I detta sammanhang kräver artikel 4 a i nämnda direktiv, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande, att det ska fastställas ett område som ”inte är större än den yta som behövs för att utöva verksamheterna på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel” om det geografiska området inte är resultatet av en tidigare geometrisk uppdelning av territoriet.
I artikel 4 c i direktiv 94/22 föreskrivs dessutom att enheterna inte behåller den exklusiva rätten till det geografiska område för vilket de har fått tillstånd längre än det är nödvändigt för att genomföra den verksamhet för vilken tillstånd har beviljats. Det anges särskilt i nionde skälet i detta direktiv att de områden som omfattas av ett tillstånd och tillståndets varaktighet måste begränsas i syfte att förhindra att en och samma enhet ges exklusiv rätt till ett område om det är effektivare att låta flera enheter genomföra prospekteringen efter samt undersökningen och utvinningen.
Av det ovan anförda följer att direktiv 94/22 inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som avgränsar det geografiska område och den tidsperiod för vilken tillstånd kan beviljas. Dessa avgränsningar måste emellertid vara ägnade att säkerställa att verksamheten utövas på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel.
Vad för det andra gäller det antal tillstånd som kan begäras eller innehas av en enhet, erinrar domstolen om att varje tillstånd, enligt artikel 1 i direktiv 94/22, ger exklusiv rätt att prospektera, undersöka eller utvinna kolväten i ett geografiskt område under en begränsad tid.
Det framgår dessutom av sjätte skälet i direktiv 94/22 att medlemsstaterna måste säkerställa en icke-diskriminerande tillgång till och verksamhet i samband med prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten på villkor som främjar en större konkurrens på området och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av resurserna i medlemsstaterna och stärker integreringen av den inre energimarknaden.
På samma sätt åläggs medlemsstaterna i artikel 2.2 i direktivet att säkerställa att det inte förekommer någon diskriminering mellan de berörda enheterna vad gäller tillgång till och utövande av dessa verksamheter (dom av den 7 november 2019, Eni och Shell Italia E & P,
C‑364/18 och C‑365/18
,
EU:C:2019:938
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det framgår av artikel 3.1 i direktiv 94/22 att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att tillstånd beviljas enligt öppna förfaranden som gör det möjligt för alla intresserade enheter att lämna in ansökningar för att få tillgång till och utöva denna verksamhet på samma villkor.
Det är med avvikelse från denna princip som artikel 3.4 i direktivet, när det gäller angränsande områden, befriar medlemsstaterna från att använda sig av nämnda förfaranden ”om och i den utsträckning som geografiska hänsyn eller produktionshänsyn berättigar att tillstånd för ett område beviljas innehavaren av ett tillstånd för ett angränsande område”. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande framgår det härav att flera tillstånd kan beviljas en och samma operatör i angränsande områden.
Vad gäller frågan huruvida direktiv 94/22 innebär ett krav på att verksamhet i form av prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten ska begränsas till ett enda område per operatör, konstaterar domstolen dessutom att det i direktivet inte föreskrivs någon begränsning vad gäller antalet tillstånd och/eller antalet enheter till vilka tillstånd kan ges.
Det ankommer emellertid på medlemsstaten att se till att varje ansökan om undersökningstillstånd omfattas av de förfaranden och krav som föreskrivs i artikel 3 i direktiv 94/22, med förbehåll för det undantag som föreskrivs i punkt 4 i samma artikel, och att kraven på öppenhet och icke-diskriminering iakttas. Dessa principer är av särskild betydelse för att uppnå det mål som eftersträvas med bestämmelserna om offentlig upphandling och som består i att säkerställa lika tillträde till upphandlingen för alla intresserade enheter, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 51 i sitt förslag till avgörande.
Det ska därför säkerställas att avgränsningen av geografiska områden samt reglerna om förfaranden och villkoren för beviljande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten säkerställer insyn, icke-diskriminerande tillgång till prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten, på villkor som främjar en större konkurrens på detta område och därmed gynnar bästa tänkbara prospektering efter samt undersökning och utvinning av medlemsstaternas resurser och stärker integreringen av den inre energimarknaden.
I förevarande fall ska det påpekas att när det i den italienska lagstiftningen föreskrivs att det område som omfattas av ett undersökningstillstånd avseende kolväten ska vara sådant att det möjliggör ett rationellt genomförande av undersökningen utan att överskrida en yta på 750 kvadratkilometer, ska omfattningen anses vara ägnad att säkerställa att verksamheten utövas på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel, såsom krävs enligt artikel 4 a i direktiv 94/22.
Om lagstiftningen i denna medlemsstat medger att en och samma operatör ansöker om flera tillstånd, utan begränsning i antalet, ska det emellertid säkerställas att den yta som omfattas av tillstånden, betraktade tillsammans, även gör det möjligt att säkerställa att verksamheten utövas på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel, och att den, med hänsyn till den exklusiva rätt som är knuten till sådana tillstånd, inte kan äventyra förverkligandet av de mål som eftersträvas med direktiv 94/22, vilka det erinrats om i punkt 46 i denna dom.
Det ska även tilläggas, såsom angetts i punkt 27 i denna dom, att de angripna dekreten antogs inom ramen för förfarandet för bedömning av inverkan på miljön av de projekt som var föremål för ansökningar om undersökningstillstånd. Det framgår av handlingarna i målet att avgränsningen av geografiska områden som är öppna för prospektering efter samt undersökning och utvinning, som föreskrivs i artikel 6.2 i lag nr 9/1991, avser såväl förfarandet för beviljande av ett undersökningstillstånd som förfarandet för bedömning av miljöeffekterna av undersökningarna, och att det administrativa förfarande som är aktuellt i det nationella målet bland annat syftar till att skydda intressen hänförliga till miljön.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att den teknik som Global Petroleum Limited använder för att söka efter kolväten, som består i att använda en högtryckskompressor, en ”luftkanon”, för att skapa seismiska vågor som träffar havsbotten, kan vara skadlig för den marina faunan och att dessa undersökningar därför ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 2011/92.
Även om tolkningsfrågan avser tolkningen av direktiv 94/22 ska det, för att ge den hänskjutande domstolen ett fullständigt svar, även prövas huruvida möjligheten att bevilja en och samma operatör flera tillstånd för angränsande områden som tillsammans täcker en större yta än den som den nationella lagstiftaren anser är ägnad att möjliggöra ett rationellt genomförande av undersökningen, är förenlig med de krav som följer av direktiv 2011/92.
Av domstolens praxis avseende sistnämnda direktiv följer att ett beaktande av kumulativ påverkan av sådana undersökningar som avses i det nationella målet kan vara nödvändigt för att undvika att unionslagstiftningen kringgås genom en uppdelning av projekt i mindre delar som sammantagna kan antas medföra betydande miljöpåverkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2013, Salzburger Flughafen,
C‑244/12
,
EU:C:2013:203
, punkt
och där angiven rättspraxis och dom av den 14 januari 2016, kommissionen/Belgien,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, punkt
).
Såsom kommissionen har påpekat ankommer det i förevarande fall på de behöriga nationella myndigheterna att beakta samtliga konsekvenser för miljön av avgränsningarna i tid och rum av de områden som omfattas av undersökningstillstånden avseende kolväten.
Domstolen finner således att även om det enligt italiensk lagstiftningen är tillåtet för en och samma operatör att ansöka om flera undersökningstillstånd avseende kolväten, utan att antalet begränsas, ska det vid den miljökonsekvensbedömning som görs i enlighet med artikel 4.2 och 4.3 i direktiv 2011/92 även göras en bedömning av den sammanlagda inverkan av undersökningar som kan antas medföra betydande inverkan på miljön.
Mot bakgrund av samtliga ovan angivna omständigheter ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Direktiv 94/22 och artikel 4.2 och 4.3 i direktiv 2011/92 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som fastställer en övre gräns för omfattningen av det område som täcks av ett undersökningstillstånd avseende kolväten, men inte uttryckligen förbjuder att en och samma operatör beviljas flera tillstånd för angränsande områden som tillsammans täcker en yta som överstiger denna gräns, under förutsättning att ett sådant tillstånd säkerställer att den berörda undersökningsverksamheten bedrivs på bästa möjliga sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel och att de mål som eftersträvas med direktiv 94/22 uppfylls. Inom ramen för bedömningen av inverkan på miljön ska det även göras en bedömning av den samlade inverkan på miljön av undersökningar som kan antas medföra betydande inverkan på miljön och som denna operatör har angett i sina ansökningar om undersökningstillstånd avseende kolväten.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG av den 30 maj 1994 om villkoren för beviljande och utnyttjande av tillstånd för prospektering efter samt undersökning och utvinning av kolväten och artikel 4.2 och 4.3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt ska tolkas så, att de inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som fastställer en övre gräns för omfattningen av det område som täcks av ett undersökningstillstånd avseende kolväten, men inte uttryckligen förbjuder att en och samma operatör beviljas flera tillstånd för angränsande områden som tillsammans täcker en yta som överskrider denna gräns, under förundersättning att ett sådant tillstånd säkerställer att den berörda undersökningsverksamheten bedrivs på bästa sätt ur teknisk och ekonomisk synvinkel och att de mål som eftersträvas med direktiv 94/22 uppfylls. Inom ramen för bedömningen av inverkan på miljön ska det även göras en bedömning av den samlade inverkan på miljön av undersökningar som kan antas medföra betydande inverkan på miljön och som denna operatör har angett i sina ansökningar om undersökningstillstånd avseende kolväten.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.