CELEX: 62015TJ0100
Konsumentskydd
Förordning (EG) nr 1924/2006
Andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa
Icke-godkännande av vissa påståenden trots tillstyrkande av EFSA
Proportionalitet
Likabehandling
Motiveringsskyldighet

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Dextro Energy GmbH & Co. KG, är ett företag som är etablerat i Tyskland och som under varumärket Dextro Energy tillverkar olika former av produkter som nästan uteslutande består av glukos för den tyska och den europeiska marknaden. Den klassiska förpackningen innehåller åtta tabletter med 6 gram glukos i varje tablett.
Glukos är en monosackarid som hör till gruppen kolhydrater. Enligt artikel 2.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1169/2011 av den 25 oktober 2011 om tillhandahållande av livsmedelsinformation till konsumenterna, och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 1924/2006 och (EG) nr 1925/2006 samt om upphävande av kommissionens direktiv 87/250/EEG, rådets direktiv 90/496/EEG, kommissionens direktiv 1999/10/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG, kommissionens direktiv 2002/67/EG och 2008/5/EG samt kommissionens förordning (EG) nr 608/2004 (
EUT L 304, s. 18
), jämförd med punkt 8 i bilaga I i samma förordning, utgör alla mono- och disackarider i livsmedel, med undantag av polyoler, sockerarter.
Den 21 december 2011 ingav sökanden, enligt artikel 13.5 och artikel 18 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1924/2006 av den 20 december 2006 om näringspåståenden och hälsopåståenden om livsmedel (
EUT L 404, s. 9
), en ansökan till den behöriga tyska myndigheten, Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (förbundsmyndighet för konsumentskydd och livsmedelssäkerhet), om tillstånd för bland annat följande hälsopåståenden, med angivande av målgrupp för varje påstående:
—
”glukos omsätts i kroppens normala energiomsättning”; målgruppen var befolkningen i stort,
—
”glukos främjar fysisk aktivitet”; målgruppen var aktiva och vältränade män och kvinnor vid god hälsa och med god uthållighet,
—
”glukos bidrar till normal energiomsättning”; målgruppen var befolkningen i stort,
—
”glukos bidrar till normal energiomsättning vid träning”; målgruppen var aktiva och vältränade män och kvinnor vid god hälsa och med god uthållighet,
—
”glukos bidrar till normal muskelfunktion vid träning”; målgruppen var aktiva och vältränade män och kvinnor vid god hälsa och med god uthållighet.
Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vidarebefordrade denna begäran till Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (EFSA) i enlighet med artikel 18.3 i förordning nr 1924/2006.
Genom skrivelse av den 12 mars 2012 begärde EFSA ytterligare upplysningar av sökanden.
Genom skrivelse av den 26 mars 2012 till EFSA föreslog sökanden att påståendet ”glukos främjar fysisk aktivitet” skulle kompletteras med ordet ”normal” före ordet ”fysisk”. Dessutom, beträffande påståendet ”glukos bidrar till normal muskelfunktion vid träning”, gick sökanden med på att stryka orden ”vid träning”.
Den 25 april 2012 avgav EFSA fem vetenskapliga yttranden om de aktuella hälsopåståendena, i enlighet med artikel 18.3 i förordning nr 1924/2006, jämförd med artikel 16.3 i samma förordning. I yttrandet avseende påståendet ”glukos omsätts i kroppens normala energiomsättning” fann EFSA, på grundval av de uppgifter som lagts fram, att ett orsakssamband hade fastställts mellan intag av glukos och ett bidrag till energiomsättningen. EFSA fastställde även att orden ”glukos bidrar till energiomsättningen” återspeglade vetenskapliga rön och att ett livsmedel måste vara en betydande källa till glukos för att få märkas med detta påstående. I detta avseende erinrade EFSA om att referensintag av kolhydrater för märkningsändamål hade fastställts i förordning nr 1169/2011 och att målgruppen var befolkningen i stort.
Beträffande de fyra övriga hälsopåståendena, såsom de hade ändrats enligt sökandens förslag eller godtagits av sökanden, fann EFSA i respektive vetenskapliga yttrande, på grundval av de uppgifter som ingetts av sökanden, att de påstådda effekterna avsåg glukosens funktion i energiomsättningen och att de redan hade bedömts positivt.
Efter det att de fem vetenskapliga yttrandena offentliggjordes den 11 maj 2012 lämnade British specialist nutrition association (brittisk sammanslutning av specialkostproducenter, BSNA) den 7 juni 2012 synpunkter på EFSA:s vetenskapliga yttranden till Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 16.6 i förordning nr 1924/2006. Genom skrivelse av den 11 juni 2012 yttrade sig sökanden över de vetenskapliga yttrandena avseende påståendena ”glukos främjar normal fysisk aktivitet” och ”glukos bidrar till normal muskelfunktion”. Kommissionen vidarebefordrade sökandens yttranden till EFSA för ställningstagande.
Den 12 september 2012 lade EFSA fram två tekniska rapporter i vilka myndigheten prövade sökandens synpunkter beträffande de två aktuella vetenskapliga yttrandena.
Den 17 oktober 2014 lade kommissionen fram ett förslag till förordning om icke-godkännande av de hälsopåståenden som avsågs i sökandens ansökan för medlemsstaternas företrädare i ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder. Denna kommitté inrättades genom artikel 58.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av den 28 januari 2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (
EGT L 31, s. 1
), i dess lydelse enligt bland annat Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 652/2014 av den 15 maj 2014 om fastställande av bestämmelser för förvaltningen av utgifter för livsmedelskedjan, djurhälsa, djurskydd, växtskydd och växtförökningsmaterial, och om ändring av rådets direktiv 98/56/EG, 2000/29/EG och 2008/90/EG, Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 178/2002, (EG) nr 882/2004 och (EG) nr 396/2005, Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/128/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009, och om upphävande av rådets beslut 66/399/EEG, 76/894/EEG och 2009/470/EG (
EUT L 189, s. 1
). Vid kommitténs sammanträde den 17 oktober 2014 var medlemsstaterna eniga om nämnda förslag till förordning.
Den 6 januari 2015 antog kommissionen förordning (EU) 2015/8 om icke-godkännande av vissa andra hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (
EUT L 3, s. 6
, nedan kallad den angripna förordningen). Enligt artikel 1.1 i denna förordning, jämförd med bilagan till förordningen, var de fem hälsopåståenden som utgjorde föremål för EFSA:s vetenskapliga yttranden enligt punkterna 7 och 8 ovan inte upptagna på Europeiska unionens förteckning över godkända påståenden, vilken avses i artikel 13.3 i förordning nr 1924/2006. Enligt artikel 1.2 i den angripna förordningen får de hälsopåståenden som avses i punkt 1 i samma artikel och som användes före denna förordnings ikraftträdande fortsätta att användas i högst sex månader efter det att denna förordning har trätt i kraft.
Enligt skäl 14 i den angripna förordningen grundade kommissionen sitt icke-godkännande av de fem aktuella hälsopåståendena på följande skäl:
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 februari 2015.
Genom skrivelse av den 24 september 2015 begärde sökanden muntlig förhandling i enlighet med artikel 106.2 i tribunalens rättegångsregler.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 25 november 2015.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara den angripna förordningen, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan anfört fyra grunder, avseende ett åsidosättande av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006, ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen, ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen och ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 när den trots positiva vetenskapliga yttranden från EFSA beslutade att inte föra upp de fem hälsopåståenden som sökanden ansökt om godkännande av på den unionsförteckning över godkända påståenden som avses i artikel 13.3 i den förordningen.
Den första grunden är uppdelad i fem delar. Den första delgrunden avser ett åsidosättande av villkoren i artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 för att ett hälsopåstående inte ska föras upp på förteckningen över godkända påståenden. Den andra delgrunden rör kommissionens bedömning av de aktuella hälsopåståendenas förenlighet med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Genom den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att användningen av de aktuella hälsopåståendena skulle sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna. I den fjärde delgrunden har sökanden, tvärtemot kommissionens slutsats, hävdat att de aktuella hälsopåståendena inte var tvetydiga eller vilseledande. Den femte delgrunden rör frågan huruvida kommissionen brast i sin skyldighet att pröva om de aktuella hälsopåståendena kunde godkännas på särskilda villkor för användningen eller åtföljda av ytterligare förklaringar eller varningar.
Den första delgrunden: Åsidosättande av villkoren i artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 för att ett hälsopåstående inte ska föras upp på förteckningen över godkända påståenden
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 genom att inte föra upp de aktuella hälsopåståendena på förteckningen över godkända påståenden, trots EFSA:s positiva yttranden. Ett påstående som EFSA uttalat sig positivt om borde i allmänhet godkännas. Enligt sökanden framgår det inte av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 vilka berättigade och relevanta faktorer som kommissionen får ta hänsyn till när den prövar en ansökan om att föra upp ett hälsopåstående på förteckningen. I det nu aktuella fallet finns det inte några föreskrifter i unionsrätten eller några berättigade och relevanta faktorer som utgör skäl att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena i strid med EFSA:s positiva yttranden, i synnerhet som kommissionen godkände användningen av dessa påståenden under en övergångsperiod på sex månader. Sökanden anser i synnerhet att vad som anges i skäl 14 i den angripna förordningen inte är ett relevant eller legitimt skäl att avslå sökandens ansökningar.
Om EFSA efter en vetenskaplig bedömning avger ett yttrande som är positivt till att ett påstående förs upp på den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordningen anges i artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 att kommissionen ska fatta ett beslut om ansökan med hänsyn till EFSA:s yttrande, alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan.
Vad beträffar resonemanget att ett påstående som EFSA har tillstyrkt i allmänhet ska godkännas, finns det anledning att framhålla att det följer av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 att kommissionen när den fattar beslut om en ansökan avseende ett hälsopåstående ska ta hänsyn till tre omständigheter, först och främst den vetenskapliga bedömningen i EFSA:s yttrande, vidare alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och slutligen andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan. Det följer av artikel 18.3 andra stycket i förordning nr 1924/2006, jämförd med artikel 16.3 i förordningen, att EFSA:s yttrande inte inbegriper de övriga omständigheter som anges ovan. Enligt dessa bestämmelser ska EFSA nämligen, för att utarbeta sitt yttrande, endast pröva huruvida hälsopåståendet kan styrkas med vetenskapliga fakta och huruvida formuleringen av hälsopåståendet uppfyller de kriterier som fastställs i förordning nr 1924/2006. I synnerhet ska EFSA materiellt sett försäkra sig om att hälsopåståendena grundas på och styrks med allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation, i enlighet med artikel 6.1 i nämnda förordning. Följaktligen finns det inget stöd för slutsatsen att kommissionen var skyldig att föra upp de aktuella hälsopåståendena på förteckningen över godkända påståenden enbart på grund av att EFSA hade avgett ett positivt yttrande. Även om vetenskapliga belägg enligt skäl 17 i förordning nr 1924/2006 är den viktigaste aspekten att beakta vid användningen av hälsopåståenden, ankom det tvärtom på kommissionen att vid beslut enligt artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 även ta hänsyn till alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och andra berättigade faktorer som hade betydelse för den aktuella frågan. Att kommissionen inte är skyldig att följa EFSA:s beslut styrks för övrigt genom artikel 18.5 i förordning nr 1924/2006, enligt vilken ett hälsopåstående kan godkännas om EFSA avger ett yttrande som inte stöder att detta påstående förs upp på den förteckning som avses i artikel 13.3 i förordningen. Sökandens resonemang bör därför underkännas.
Sökandens resonemang att det inte finns några föreskrifter i unionsrätten eller några berättigade och relevanta faktorer som trots EFSA:s positiva yttranden kan motivera att de aktuella hälsopåståendena inte godkänns, i synnerhet som kommissionen godkände att dessa påståenden användes under en övergångsperiod på sex månader, kan inte heller godtas. Det är visserligen sant att de aktuella hälsopåståenden som användes före den angripna förordningens ikraftträdande enligt artikel 1.2 i denna förordning kunde fortsätta att användas under högst sex månader efter detta datum. Det följer emellertid av skäl 16 i den angripna förordningen att kommissionen föreskrev en sådan övergångsperiod för att verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen och behöriga nationella myndigheter skulle kunna anpassa sig till förbudet mot dessa påståenden. Den omständigheten att en övergångsperiod föreskrevs undergräver således inte på något sätt kommissionens beslut att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena.
Sökanden har vidare bestritt att de skäl att inte godkänna påståendena som anges i den angripna förordningen är berättigade och av betydelse. Sökanden anser att det inte är möjligt att utifrån artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 dra några slutsatser om vilka berättigade faktorer av betydelse som kommissionen får ta hänsyn till när den fattar beslut om en ansökan om godkännande av ett hälsopåstående, trots att sådana faktorer även anges i skäl 30 och i artikel 17.1 i denna förordning. Det är endast i skäl 19 i förordning nr 178/2002 som bland annat samhälleliga, ekonomiska, traditionella, etiska och miljömässiga faktorer samt kontrollmöjligheter anges. Dessa aspekter spelade emellertid ingen roll för beslutet om icke-godkännande.
Det bör först och främst fastställas att sökanden visserligen har framhållit att det framgår av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 vilka berättigade faktorer av betydelse som kommissionen får ta hänsyn till när den fattar beslut om en ansökan om godkännande av ett hälsopåstående, men att sökanden ändå inte anfört något rättegångshinder mot denna bestämmelse. Det följer nämligen av sökandens resonemang att sökanden genom den första grunden enbart har gjort gällande att det föreligger ett åsidosättande av artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006.
Om sökanden hade velat anföra en invändning om rättegångshinder mot artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006, skulle ett sådant resonemang ändå inte ha kunnat godtas, eftersom det inte anges vilken rättsregel som skulle ha åsidosatts. Enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991 ska nämligen en ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopats. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och tribunalen kunna utöva sin kontroll. Det är visserligen sant att en sökande inte är skyldig att uttryckligen ange vilken särskild rättsregel som en grund baseras på, men icke desto mindre måste sökandens argumentation vara tillräckligt klar för att motparten och unionsdomstolen utan svårigheter ska kunna avgöra vilken regel det rör sig om (se dom av den 20 februari 2013, Caventa/harmoniseringsbyrån – Anson’s Herrenhaus (BERG),
T‑224/11
,
EU:T:2013:81
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar resonemanget att de skäl till icke-godkännande som anges i den angripna förordningen inte är berättigade och relevanta, ska det erinras om att det anges i artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 att kommissionen, när den prövar en ansökan, utöver EFSA:s yttrande även ska ta hänsyn till alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan. Det följer av skäl 30 i förordning nr 1924/2006, vilket återges i skäl 3 i den angripna förordningen, att vetenskapliga riskbedömningar i vissa fall inte kan ge all den information som bör ligga till grund för ett riskhanteringsbeslut. Andra berättigade faktorer av betydelse för den aktuella frågan bör då beaktas. Kommissionen ska mot ovanstående bakgrund medges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område som för kommissionens del innebär att den ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och ska göra komplicerade bedömningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2005, Alliance for Natural Health m.fl.,
C‑154/04 och C‑155/04
, REG,
EU:C:2005:449
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 juni 2015, Health Food Manufacturers’Association m.fl./kommissionen,
T‑296/12
, REU,
EU:T:2015:375
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer av fast rättspraxis att unionens institutioner har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt vid utvärderingen av ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter för att avgöra beskaffenheten och omfattningen av de åtgärder de vidtar. Unionsdomstolens prövning ska därför begränsas till en kontroll av att unionens institutioner vid denna skönsmässiga bedömning inte har gjort sig skyldiga till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I detta sammanhang ankommer nämligen bedömningen av de vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna enligt EUF-fördraget endast på institutionerna, och unionsdomstolen får inte ersätta deras bedömning med sin egen bedömning (dom av den 9 september 2003, Monsanto Agricoltura Italia m.fl.,
C‑236/01
, REG,
EU:C:2003:431
, punkt
, dom av den 21 juli 2011, Etimine,
C‑15/10
, REU,
EU:C:2011:504
, punkt
, och dom Health Food Manufacturers Association m.fl./kommissionen, punkt 30 ovan,
EU:T:2015:375
, punkt
).
Det följer av skäl 14 i den angripna förordningen att kommissionen inte godkände de aktuella hälsopåståendena med hänsyn till att ett hälsopåstående inte får vara oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Kommissionen anser att de aktuella hälsopåståendena, om de används, skulle sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna, eftersom påståendena skulle uppmuntra till intag av sockerarter, som de nationella och internationella myndigheterna på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska sitt intag av. Kommissionen gjorde därför bedömningen att de aktuella hälsopåståendena inte var förenliga med artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006, där det föreskrivs att påståendena inte får vara tvetydiga eller vilseledande.
Sökandens resonemang visar inte att de faktorer som kommissionen tog hänsyn till enligt skäl 14 i den angripna förordningen var oberättigade eller saknade betydelse för den aktuella frågan. Det är sant att unionslagstiftaren inte har angett vilka faktorer som är berättigade eller har betydelse enligt artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006. Även i skäl 30 och artikel 17.1 i samma förordning anges endast en skyldighet att ta hänsyn till andra berättigade faktorer som är relevanta för det ärende som behandlas. I och med att unionslagstiftaren inte närmare har preciserat dessa faktorer, måste de fastställas i varje enskilt fall med hänsyn till bland annat målen med förordning nr 1924/2006 enligt skäl 36 i förordningen, det vill säga att säkerställa en väl fungerande inre marknad beträffande näringspåståenden och hälsopåståenden och att samtidigt trygga en hög konsumentskyddsnivå.
Det kan inte i det nu aktuella fallet på ett giltigt sätt bestridas att de allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper som kommissionen tagit hänsyn till utgör en berättigad faktor som har betydelse för att avgöra om de aktuella hälsopåståendena kunde godkännas. Hänsyn togs nämligen till dessa principer för att garantera konsumenterna en hög skyddsnivå. De allmänt vedertagna närings- och hälsoprincipernas betydelse för prövningen av frågan huruvida ett hälsopåstående kan godkännas har för övrigt understrukits klart och tydligt av unionslagstiftaren i skäl 18 i förordning nr 1924/2006, enligt vilket ett hälsopåstående inte bör göras om det är oförenligt med dessa principer.
Talan kan följaktligen inte bifallas på den första delgrunden.
Den andra delgrunden: En oriktig bedömning av de aktuella hälsopåståendenas förenlighet med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 genom att felaktigt anse att de olika aktuella hälsopåståendena var oförenliga med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Enligt sökanden skulle EFSA inte ha avgett de positiva yttrandena om påståendena var oförenliga med principerna i fråga. De samband som sökanden genom sina hälsopåståenden har fastställt mellan näringsämnet glukos och hälsa, är vetenskapligt fastställt. Sökanden har hänvisat till ett vetenskapligt yttrande av EFSA avseende referensnäringsvärdena för intag av kolhydrater och fibrer och gjort gällande att såväl kolhydraternas betydelse som glukosens särskilda betydelse i människans kost är allmänt vetenskapligt vedertaget.
Kommissionen fastställde enligt skäl 14 i den angripna förordningen att ett hälsopåstående inte fick vara oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Trots att EFSA hade fastställt ett orsakssamband mellan intag av glukos och bidrag till energiomsättningen framhöll kommissionen att ett sådant hälsopåstående, om det användes, skulle sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna. Det skulle uppmuntra till intag av sockerarter, som de nationella och internationella myndigheterna på grundval av allmän vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska sitt intag av.
Tribunalen konstaterar för det första att sökandens resonemang, att de olika aktuella hälsopåståendenas lydelse inte är oförenlig med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper, är verkningslöst och att det inte kan godtas. Det följer nämligen av skäl 14 i den angripna förordningen att kommissionen inte nekade godkännande av de olika aktuella hälsopåståendena på grund av den omständigheten att deras lydelse i sig var oförenlig med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Enligt kommissionen är det omständigheten att de aktuella hälsopåståendena, om de används, skulle uppmuntra till intag av sockerarter, som strider mot principerna i fråga, eftersom sockerintaget enligt dessa principer bör minska.
Vad för det andra beträffar sökandens resonemang avseende att EFSA inte skulle ha avgett yttranden som var positiva till de aktuella hälsopåståendena om dessa hade varit oförenliga med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper, framhåller tribunalen först och främst att EFSA:s prövning är begränsad. Det är redan fastställt (se ovan punkt 25) att det följer av artikel 18.3 andra stycket i förordning nr 1924/2006, jämförd med artikel 16.3 i samma förordning, att EFSA för att utarbeta sitt yttrande endast ska kontrollera att hälsopåståendet kan styrkas med vetenskaplig dokumentation och att hälsopåståendets formulering uppfyller de kriterier som fastställs i förordning nr 1924/2006. I materiellt hänseende ska EFSA i synnerhet försäkra sig om att påståendena vilar på och kan styrkas med hjälp av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation, i enlighet med artikel 6.1 i nämnda förordning. I enlighet med artikel 2.2 punkt 5 och artikel 5.1 a i förordning nr 1924/2006 ska en sådan vetenskaplig riskbedömning som ska utföras av EFSA avse frågan huruvida hälsopåståendet på ett korrekt sätt ger uttryck för ett orsakssamband mellan intag av en kategori av livsmedel, ett livsmedel eller en av dess beståndsdelar och den angivna fysiologiska effekten.
Såsom kommissionen har anfört ska den vetenskapliga riskbedömning som ska utföras av EFSA dessutom särskiljas från den riskhantering som ska utföras av kommissionen. I skäl 30 i förordning nr 1924/2006 anges i detta avseende att en vetenskaplig riskbedömning i vissa fall inte i sig är tillräcklig för att ge all den information som bör ligga till grund för ett riskhanteringsbeslut och att andra berättigade faktorer av betydelse för den aktuella frågan därför bör beaktas.
Det följer av skäl 14 i den angripna förordningen att kommissionen inte har ifrågasatt EFSA:s yttranden avseende de aktuella hälsopåståendena, enligt vilka ett orsakssamband har fastställts mellan intag av glukos och bidrag till energiomsättningen. Enligt artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 ankom det emellertid på kommissionen att utöver EFSA:s vetenskapliga bedömning även ta hänsyn till alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan. Således tog kommissionen bland annat hänsyn till allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper som inte ingick i EFSA:s vetenskapliga bedömning. Den omständigheten att de aktuella hälsopåståendena enligt EFSA:s yttranden är vetenskapligt fastställda är följaktligen inte tillräcklig grund för slutsatsen att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att ett hälsopåstående som, om det används, skulle uppmuntra till sockerintag var oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper.
För det tredje har sökanden hänvisat till ett vetenskapligt yttrande av EFSA avseende referensnäringsvärden för intag av kolhydrater och kostfiber och anfört att de aktuella hälsopåståendena inte är oförenliga med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper, eftersom kolhydraters näringsmässiga betydelse är allmänt vedertagen i vetenskapligt hänseende, precis som glukosens särskilda betydelse för människans kost.
Tribunalen konstaterar först och främst att detta resonemang, som sökanden anfört utan att lägga fram EFSA:s vetenskapliga yttrande vid tribunalen, inte kan styrka att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att ett hälsopåstående som, om det används, skulle uppmuntra till intag av sockerarter var oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper.
För övrigt är det visserligen sant att glukos, såsom sökanden har hävdat, har betydelse för människans näringsintag, men den omständigheten kan inte undergräva vad som fastställs i skäl 14 i den angripna förordningen, att nationella och internationella myndigheter på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska sitt intag av sockerarter och att ett hälsopåstående som, om det används, uppmuntrar till intag av sockerarter följaktligen är oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper.
I repliken har sökanden vidare gjort gällande att de uppgifter som kommissionen grundade sig på inte ger stöd för några allmänna slutsatser om glukos, utan hänförde sig till högt intag av tillsatta sockerarter i sötsaker och sötade drycker, barns intag av sötade drycker eller livsmedel med höga halter av tillsatta sockerarter, och att de inte var helt övertygande. Detta resonemang kan inte heller godtas.
Kommissionen har i sina inlagor angett att den, för att utifrån allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation dra slutsatsen att ett minskat intag av sockerarter rekommenderas, grundade sig på att det råder konsensus på internationell nivå, på unionsnivå och på nationell nivå om att intaget av rent socker och tillsatta sockerarter i livsmedel måste minska. Tribunalen framhåller i detta avseende att den angripna förordningen i sig innehåller en tillräcklig motivering i den del som avser prövningen av de aktuella hälsopåståendenas förenlighet med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt. Därför får tribunalen beakta dessa förtydliganden av motiveringen i den aktuella rättsakten som gjorts under rättegången (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./kommissionen,
C‑398/13 P
, REU,
EU:C:2015:535
, punkt
och där angiven rättspraxis).
På internationell nivå har kommissionen hänvisat till en rapport från år 1989 från en forskningsgrupp vid Världshälsoorganisationen (WHO) avseende kost, näring och förebyggande av kroniska sjukdomar. I rapporten anges att diskussioner borde uppmuntras i syfte att ta fram livsmedelsprodukter med låg fetthalt, låga halter av raffinerade monosackarider och salt. Dessutom har kommissionen hänfört sig till WHO:s riktlinjer avseende sockerintag hos vuxna och barn från 2015, vilka innehåller rekommendationer om intag av fria sockerarter i syfte att minska risken för kroniska sjukdomar. Enligt definitionen i dessa riktlinjer avses med ”fria sockerarter” monosackarider och disackarider som tillsätts till livsmedel och drycker av tillverkaren, kocken eller konsumenten, samt sockerarter som förekommer naturligt i honung, sirap, fruktjuicer och fruktkoncentrat. Dessutom har kommissionen hänvisat till WHO:s europeiska handlingsplan för livsmedels- och näringspolitiken avseende åren 2015–2020, i vilken WHO rekommenderar stränga åtgärder för att begränsa den sammanlagda effekten på barn av alla former av marknadsföring av livsmedel med högt innehåll av energi, mättade fetter, transfetter, socker och salt.
På unionsnivå har kommissionen bland annat angett att högnivågruppen om näring och fysisk aktivitet antagit en unionsram avseende nationella initiativ för utvalda näringsämnen. Syftet är att minska intaget av kaloririka livsmedel, exempelvis livsmedel med tillsatta sockerarter. Dessutom har kommissionen hänfört sig till rådets slutsatser om kost och fysisk aktivitet (
EUT 2014, C 213, s. 1
) vilka avser en minskning av intaget av livsmedel med tillsatta sockerarter.
Slutligen, på nationell nivå, har kommissionen bland annat hänvisat till den ståndpunkt som intagits av Deutsche Gesellschaft für Ernährung (tyskt näringsorgan, DGE) om riktvärden för energiintag från kolhydrater och fett från år 2011, enligt vilken en betydande del av intaget av kolhydrater i Tyskland härrör från intag av mono- och disackarider framför allt i sötsaker och sötade drycker och att det är nödvändigt med en förskjutning mot ett ökat intag av fullkornsprodukter. Kommissionen har även anfört Republiken Frankrikes nationella program Nutrition Santé (näring och hälsa) för åren 2011–2015, i vilket rekommenderas ett ökat intag av sammansatta kolhydrater och ett minskat intag av sockerarter, samt rekommendationer från det oberoende verkställande organet Public Health England, som inrättades av Förenade kungarikets hälsominister år 2014, avseende ett minskat intag av sockerarter och med rubriken ”Sugar reduction: Responding to the challenge” (mindre socker: att anta utmaningen). Slutligen har kommissionen hänfört sig till Nordiska rådets rekommendationer från år 2004 som gäller i Danmark, Finland och Sverige, i vilka anges ett högsta rekommenderat intag av tillsatta sockerarter.
Mot ovanstående bakgrund saknas grund för påståendet att det inte råder konsensus på internationell nivå, på unionsnivå och på nationell nivå om att intaget av socker måste minska. De faktiska omständigheter som kommissionen har anfört, enligt vad som anges ovan i punkterna 47–49, styrker att det råder konsensus om att intaget av såväl tillsatta sockerarter i livsmedel som rent socker ska minska. Sökanden har inte bestritt att den allmänna rekommendationen är att minska intaget av tillsatt socker, och därmed har sökanden inte grund för påståendet att någon sådan rekommendation inte gäller för intag av rent socker. För övrigt är det visserligen sant att sökandens produkter inte utgör vare sig livsmedel med hög halt av tillsatt dolt socker eller sötade drycker för barn. Det finns emellertid skäl att framhålla att de aktuella hälsopåståendena rör just glukos i sig, som är en sockerart (se ovan punkt 2), och att hälsopåståenden som godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 17.5 i förordning nr 1924/2006 får användas av alla verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen. Sökandens produkter består för övrigt nästan uteslutande av glukos.
Talan kan följaktligen inte bifallas på den andra delgrunden.
Den tredje delgrunden: En oriktig bedömning vid fastställandet av ett motstridigt och förvirrande budskap
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 genom att anse att de aktuella hälsopåståendena, om de används, skulle sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna. Tvärtemot vad kommissionen hävdat uppmuntrar inte de aktuella hälsopåståendena till intag av sockerarter. Påståendena beskriver endast glukosens effekter vid fysisk idrottsaktivitet. I de tre aktuella hälsopåståendena anges tydligt att målgruppen är vältränade män och kvinnor. För dessa grupper har intag av socker en annan betydelse än för exempelvis särskilt känsliga konsumentgrupper. Sökanden anser att myndigheternas rekommendation att minska intaget av socker inte i sig förändrar den omständigheten att glukos har de fördelar för hälsan som avses med de aktuella hälsopåståendena, oberoende av den omständigheten att vissa individer enligt myndigheterna har ett för högt sockerintag. Sökanden har för övrigt funnits på marknaden i ungefär sju decennier, och produkternas positiva hälsoeffekter är således allmänt vedertagna. Konsumenterna kan inte missförstå innebörden av de aktuella hälsopåståendena, och de kommer inte heller att på grund av dessa lägga sig till med ett sådant potentiellt oönskat beteende som ett allt för högt intag. Enligt sökanden vet en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument att det inte är bra att äta för mycket socker. Om kommissionen hade följt sin egen logik borde den inte heller ha godkänt två andra påståenden angående glukoshaltiga drycker.
Det finns skäl att erinra om att kommissionen i skäl 14 i den angripna förordningen konstaterade att om de aktuella hälsopåståendena används skulle det sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna, eftersom det skulle uppmuntra till intag av sockerarter, som de nationella och internationella myndigheterna på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska intaget av.
Sökandens resonemang styrker inte att detta skäl är felaktigt.
Kommissionen begick nämligen inget fel när den ansåg att de aktuella hälsopåståendena, om de används, skulle uppmuntra till intag av sockerarter. Enligt artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006 ska förordningen tillämpas på näringspåståenden och hälsopåståenden i kommersiella meddelanden, oavsett om dessa är i form av märkning och presentation av eller reklam för livsmedel som ska levereras som sådana till slutkonsumenten. Såsom fastställs i skäl 10 i förordning nr 1924/2006 kan konsumenterna tro att livsmedel som saluförs med hälsopåståenden har näringsmässiga, fysiologiska eller andra hälsorelaterade fördelar jämfört med liknande eller andra produkter till vilka sådana näringsämnen och andra ämnen inte tillsatts. Detta kan uppmuntra konsumenterna att göra val som direkt påverkar deras totala intag av enskilda näringsämnen eller andra ämnen på ett sätt som skulle strida mot vetenskapliga rekommendationer (dom av den 6 september 2012, Deutsches Weintor,
C‑544/10
, REU,
EU:C:2012:526
, punkt
). Såsom följer av skäl 19 i förordning nr 1924/2006 ger närings- eller hälsopåståenden på livsmedel dessa livsmedel en positiv image. I och med att en verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen som använder de aktuella hälsopåståendena ger sina produkter en positiv konnotation genom att presentera en fördel och skapa en positiv image, kan slutsatsen inte dras att denna konnotation inte skulle uppmuntra till intag av dessa produkter som, enligt EFSA:s vetenskapliga yttranden (se ovan punkterna 7 och 8), måste vara en betydande glukoskälla för att kunna märkas med dessa påståenden.
Sökandens argument att bolaget under lång tid har använt sig av särskilda hälsodeklarationer om glukos utan att detta fått någon påtaglig effekt på omsättningen, styrks inte av någon bevisning. Den omständigheten att sökandens marknadsandelar enligt sökandens egen utsago har ökat kontinuerligt ger snarare stöd för slutsatsen att sökandens deklarationer om glukosens effekt har kunnat påverka försäljningen av sökandens glukoshaltiga produkter.
Sökandens argument att det är målgruppen som har betydelse vid bedömningen av de aktuella hälsopåståendena, i den mån det anges uttryckligen i tre av de fem ansökningarna att målgruppen utgörs av vältränade män och kvinnor, kan inte heller godtas. Det följer nämligen av EFSA:s vetenskapliga yttranden avseende de tre aktuella ansökningarna att de påstådda effekterna utan åtskillnad hänför sig till glukosens bidrag till energiomsättningen hos alla fysiskt aktiva människor. Enligt dessa yttranden är energiomsättningen oundgänglig för alla kroppsfunktioner och fysisk aktivitet, däribland idrottsutövning och normal muskelfunktion. De aktuella hälsopåståendena kan följaktligen även användas för glukosbaserade produkter som är avsedda för befolkningen i stort, i synnerhet som det redan är fastställt att de hälsopåståenden som godkänts av kommissionen i enlighet med artikel 17.5 i förordning nr 1924/2006 får användas av alla verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen (se ovan punkt 50).
Vidare följer det av prövningen av den andra delen av denna grund (se ovan punkterna 36–51) att sökanden inte har styrkt att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den, i skäl 14 i den angripna förordningen, fastställde att nationella och internationella myndigheter rekommenderar ett minskat intag av sockerarter på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation och att ett hälsopåstående som, om det används, uppmuntrar till intag av sockerarter följaktligen är oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Således gjorde kommissionen ingen oriktig bedömning när den fann att de aktuella hälsopåståendena som, om de används, uppmuntrar till intag av sockerarter i strid med allmänt vedertagna närings- och hälsopåståenden, skulle sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna. Detta gäller i än högre grad då de berörda produkterna enligt EFSA:s vetenskapliga yttranden, för att de ska få märkas med dessa hälsopåståenden, måste vara en betydande glukoskälla (se ovan punkt 55). Tribunalen erinrar i detta avseende om att närings- och hälsopåståenden enligt artikel 5.1 b i) i förordning nr 1924/2006 endast får användas om det ämne som påståendet gäller ingår i slutprodukten i betydande mängd i enlighet med vad som fastställs i unionens lagstiftning eller, om sådana bestämmelser inte finns, i en mängd som kommer att ge den näringsmässiga eller fysiologiska effekt som påstås, vilket har bekräftats av allmänt vedertagna vetenskapliga fakta.
Sökandens resonemang att en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument, som vet att det inte är bra att äta för mycket socker, inte skulle öka sitt sockerintag till följd av hälsopåståendena, bör även det underkännas.
Även om så vore fallet kvarstår nämligen att de budskap som förmedlas av de aktuella hälsopåståendena är motstridiga och förvirrande, enligt vad som beskrivs ovan i punkt 58. Det är visserligen riktigt, som sökanden har hävdat, att livsmedel enligt artikel 9.1 l och artikel 30.1 första stycket b i förordning nr 1169/2011 i princip ska innehålla en näringsdeklaration som bland annat ska omfatta mängden sockerarter och att mängden sockerarter enligt artikel 32.4 i den förordningen även får anges i procent av referensintaget i del B i bilaga XIII till nämnda förordning, vilket är 90 gram sockerarter för vuxna (8400 kilojoule/2 000 kilokalorier). Alla livsmedel behöver emellertid inte innehålla en näringsdeklaration, vilket sökanden också har medgett. Bland annat föreskrivs det i artikel 16 i förordning nr 1169/2011 att en sådan deklaration får utelämnas för vissa livsmedel. Enligt artikel 32.2 och 32.4 i den förordningen är det inte heller obligatoriskt att ange mängden sockerarter i procent av referensintaget. Denna mängd kan även anges för 100 gram. Även om en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument, till vilken man måste hänföra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2015, Teekanne,
C‑195/14
, REU,
EU:C:2015:361
, punkt
och där angiven rättspraxis), visste att ett för högt sockerintag inte är bra, skulle de aktuella hälsopåståendena ändå kunna få en sådan konsument att öka sitt sockerintag, i synnerhet som de berörda produkterna enligt EFSA:s vetenskapliga yttranden måste utgöra en betydande glukoskälla för att få bära de aktuella hälsopåståendena (se ovan punkterna 55–58). När det gäller sökandens produkter konstaterar tribunalen att ett intag av en klassisk förpackning med åtta tabletter, som väger 48 gram (se ovan punkt 1), redan ger mer än halva den mängd sockerarter som anges som referensintag för vuxna i del B i bilaga XIII till förordning nr 1169/2011.
Sökanden har även hänvisat till godkännandet av två andra påståenden avseende glukoshaltiga drycker. I detta avseende har sökanden i huvudsak fört ett resonemang om ett påstått åsidosättande av likabehandlingsprincipen, vilket prövas i samband med den tredje grunden (se nedan punkterna 113–114).
Talan kan följaktligen inte bifallas på den tredje delgrunden.
Den fjärde delgrunden; En oriktig bedömning av de aktuella hälsopåståendena som tvetydiga eller vilseledande
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 när den fann att de aktuella hälsopåståendena var tvetydiga eller vilseledande i den mening som avses i artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006. Syftet med den sistnämnda bestämmelsen är att förhindra att konsumenter utsätts för vilseledande hälsopåståenden. Den enda fråga som har betydelse för tillämpningen av denna bestämmelse är om den konkreta hänvisningen till hälsa i det aktuella hälsopåståendet vilseleder konsumenterna. Att kommissionen angett att påståendet är motstridigt har således ingen betydelse för tillämpningen av artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006. Sökanden har dessutom gjort gällande att den inte är skyldig att uppmärksamma okända rekommendationer från myndigheter. Att en rekommendation inte omnämns kan således inte heller vara vilseledande.
Enligt skäl 14 i den angripna förordningen har kommissionen funnit att ett hälsopåstående som uppmuntrar till intag av sockerarter, som nationella och internationella myndigheter på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska sitt intag av, inte är förenligt med artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006, i vilken föreskrivs att påståenden inte får vara tvetydiga eller vilseledande.
I artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006, vilken ingår i kapitel II i förordningen om allmänna principer, anges att närings- och hälsopåståenden inte får vara felaktiga, tvetydiga eller vilseledande, utan att det påverkar tillämpningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/13/EG av den 20 mars 2000 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om märkning och presentation av livsmedel samt om reklam för livsmedel (
EGT L 109, s. 29
) och rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (
EGT L 250, s. 17
).
Vad beträffar tolkningen av orden ”tvetydig eller vilseledande” i den mening som avses i artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006 har det redan slagits fast att ett påstående om en alkoholdryck som, även om det i sig är materiellt korrekt, är ofullständigt och enbart riktar uppmärksamheten till en viss egenskap hos den aktuella produkten, samtidigt som det inte alls tar upp de risker som är förknippade med intag av denna produkt, är tvetydigt och till och med vilseledande (dom Deutsches Weintor, punkt 55 ovan,
EU:C:2012:526
, punkterna
–
). Det följer av skäl 16 i förordning nr 1924/2006 att det, för att avgöra om ett påstående är vilseledande eller inte, finns skäl att grunda sig på de förväntningar en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument har (se, för ett liknande resonemang, dom Teekanne, punkt 60 ovan,
EU:C:2015:361
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är i förevarande fall ostridigt att den gynnsamma effekten på energiomsättningen beskrivs korrekt i de aktuella hälsopåståendena, vilket kommissionen konstaterade i skäl 14 i den angripna förordningen. Det följer emellertid av prövningen av den första grundens andra del (se ovan punkterna 36–51) att sökanden inte har styrkt att kommissionen gjorde en oriktig bedömning då den konstaterade att nationella och internationella myndigheter på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation rekommenderar konsumenterna att minska sitt intag av sockerarter och att det följaktligen är oförenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper att använda hälsopåståenden som uppmuntrar till intag av glukos. Såsom framhålls ovan (se punkt 60) skulle det aktuella hälsopåståendet, om det används, kunna uppmuntra en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument till att öka sitt intag av sockerarter, trots det faktum att ett minskat intag av sockerarter rekommenderas på grundval av allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation.
Följaktligen riktar de aktuella hälsopåståendena uppmärksamheten mot en viss egenskap, att glukos förbättrar energiomsättningen, samtidigt som de inte alls berör den omständigheten att riskerna med intag av sockerarter, oberoende av att energiomsättningen förbättras, inte alls undanröjs eller ens begränsas. Genom att enbart rikta uppmärksamheten mot de gynnsamma effekterna för energiomsättningen kan de aktuella hälsopåståendena uppmuntra konsumenterna till intag av sockerarter och i slutändan öka riskerna för konsumenternas hälsa med ett för högt intag av sockerarter. Mot den bakgrunden bör de aktuella hälsopåståendena betraktas som ofullständiga och följaktligen tvetydiga och vilseledande, även för det fall den information som ges skulle vara sann (se, för ett liknande resonemang, generaladvokat Mischos förslag till avgörande i mål Gut Springenheide och Tusky,
C‑210/96
, REG,
EU:C:1998:102
, punkterna
–
, och generaladvokat Jääskinens förslag till avgörande i mål Neptune Distribution,
C‑157/14
, REU,
EU:C:2015:460
, punkt
).
Det är riktigt att domstolen i dom Deutsches Weintor, punkt 55 ovan (
EU:C:2012:526
, punkterna
–
) prövade huruvida ett hälsopåstående om en alkoholdryck, som i sig medför risker för alla som intar den, var tvetydigt och vilseledande. Intag av en viss mängd socker medför däremot inte risker för varje enskild individ. Glukos har, som redan har fastställts (se ovan punkt 44), en betydelse för människans kost. Det finns emellertid skäl att erinra om att de aktuella hälsopåståendena, om de godkänns, får användas av alla verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen, i enlighet med tillämpliga villkor, såvida användningen inte begränsas i enlighet med bestämmelserna i artikel 21 i förordning nr 1924/2006 avseende dataskydd (se ovan punkt 50). Såsom följer av EFSA:s vetenskapliga yttranden avseende de aktuella ansökningarna hänför sig de påstådda effekterna utan åtskillnad till glukosens bidrag till energiomsättningen hos alla fysiskt aktiva personer (se ovan punkt 57). Det är visserligen sant, för tre av de fem hälsopåståenden som sökanden ansökt om godkännande av, att målgruppen är aktiva och vältränade män och kvinnor vid god hälsa (se ovan punkt 3). Icke desto mindre kan hälsopåståendena om glukos i sig även användas för glukoshaltiga produkter som riktar sig till den allmänna befolkningen. Vid prövningen av huruvida de aktuella hälsopåståendena är tvetydiga och vilseledande finns det således anledning att hänföra sig till en genomsnittskonsument, vilket även anges i skäl 16 i förordning nr 1924/2006. Eftersom genomsnittskonsumenten måste minska sitt intag av sockerarter gjorde kommissionen inte någon oriktig bedömning när den fastställde att de aktuella hälsopåståendena är tvetydiga och vilseledande, eftersom de riktar uppmärksamheten enbart mot de gynnsamma effekterna för energiomsättningen utan att över huvud taget beröra riskerna med ett ökat intag av sockerarter.
För helhetens skull konstaterar tribunalen, mot bakgrund av vad lagstiftaren fastställt i skäl 10 i förordning nr 1924/2006 (se ovan punkt 55), att de aktuella hälsopåståendena, om de används, skulle kunna få en relevant konsument att tro att det endast finns ett orsakssamband mellan intag av glukos och en välfungerande energiomsättning, medan samma samband även finns mellan intag av andra kolhydrater och en välfungerande energiomsättning.
Vad slutligen beträffar sökandens argument att de nationella och internationella myndigheternas rekommendationer om ett minskat intag av sockerarter, som är grundade på allmänt vedertagen vetenskaplig dokumentation, var okända för sökanden, framhåller tribunalen att frågan huruvida sökanden kände till de berörda rekommendationerna saknar betydelse när det gäller att fastställa huruvida de aktuella hälsopåståendena var tvetydiga och vilseledande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 september 2009, Severi,
C‑446/07
, REG,
EU:C:2009:530
, punkt
). Såsom fastställs ovan (se punkt 66) finns det anledning att hänföra sig till vad en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument förväntar sig av denna angivelse. Att ett påstående är vilseledande, i den mening som avses i artikel 3 andra stycket a i förordning nr 1924/2006, kan fastställas oavsett om sökanden hade kännedom om att påståendet var vilseledande eller handlade uppsåtligt.
Talan kan följaktligen inte bifallas på den fjärde delgrunden.
Den femte delgrunden, avseende avsaknad av prövning av särskilda villkor för användning och/eller kompletterande uttalanden eller varningar
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 i den del den inte uppfyllde sin skyldighet att pröva om de aktuella hälsopåståendena kunde godkännas på särskilda villkor för användning och/eller åtföljas av kompletterande uttalanden eller varningar. Det framgår inte av den angripna förordningen vilka särskilda användningsvillkor som skulle ha kunnat beaktas, och inte heller vilka kompletterande uttalanden eller varningar som skulle ha kunnat göra budskapet mindre förvirrande för konsumenterna. Sökanden anser att ett tillägg i form av en obligatorisk upplysning om internationella myndigheters rekommendation till konsumenterna att minska intaget av sockerarter i enlighet med proportionalitetsprincipen skulle ha kunnat räcka för att förhindra att budskapet blev förvirrande för konsumenterna. För att undvika den påstådda risken för förvirring skulle kommissionen även ha kunnat kräva, såsom för andra hälsopåståenden, att sökanden lade till en upplysning om att ett ökat intag av sockerarter kan medföra risker för hälsan.
Resonemanget om att kommissionen åsidosatte sin skyldighet att pröva om de aktuella hälsopåståendena kunde användas på särskilda villkor för användning och/eller åtföljas av kompletterande uttalanden eller varningar kan inte godtas. Kommissionen angav nämligen i skäl 14 i den angripna förordningen att även om de aktuella hälsopåståendena godkändes på särskilda villkor för användning och/eller åtföljdes av kompletterande uttalanden eller varningar, skulle budskapen inte bli mindre förvirrande för konsumenterna och följaktligen borde dessa påståenden inte godkännas. Kommissionen prövade således möjligheten att godkänna de aktuella hälsopåståendena på särskilda villkor för användning eller åtföljda av kompletterande uttalanden eller varningar.
Vad beträffar sökandens argument att det inte framgår av den angripna förordningen vilka särskilda villkor för användning som skulle ha kunnat beaktas, eller vilka kompletterande uttalanden eller varningar som skulle ha kunnat göra budskapet mindre förvirrande för konsumenterna, framgår det tillräckligt klart av skäl 14 i den angripna förordningen att det enligt kommissionen inte var möjligt att formulera några särskilda villkor för användning eller några kompletterande uttalanden eller varningar för att förhindra att konsumenterna vilseleds.
Sökandens resonemang om att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att de aktuella hälsopåståendena inte kunde godkännas på särskilda villkor för användning och/eller åtföljas av kompletterande uttalanden eller varningar avser i huvudsak iakttagandet av proportionalitetsprincipen. Tribunalen prövar således detta resonemang i samband med den andra grunden (se nedan punkterna 87–91). I den mån sökanden har gjort gällande att kommissionen i flera fall har föreskrivit vissa villkor, exempelvis obligatoriska varningar, för att godkänna hälsopåståenden avseende livsmedelsprodukter, konstaterar tribunalen att detta inte har bestritts av kommissionen, men att det inte har någon betydelse för prövningen av frågan huruvida kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att de aktuella hälsopåståendena avseende just glukos inte kunde godkännas på särskilda villkor för användning och/eller åtföljas av kompletterande uttalanden eller varningar.
Med beaktande av ovanstående kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens femte del och följaktligen inte heller såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Sökanden har gjort gällande att kommissionen åsidosatte proportionalitetsprincipen när den antog den angripna förordningen. Enligt sökanden var beslutet om icke-godkännande varken lämpligt eller nödvändigt för att uppnå syftet med förordning nr 1924/2006, det vill säga att hälsopåståenden som är tillräckligt underbyggda på ett vetenskapligt plan ska användas. I händelse av totalt reklamförbud bör en strikt proportionalitetskontroll företas, eftersom förordning nr 1924/2006 innebär att en ansökan endast i undantagsfall och av tungt vägande skäl får avslås av icke vetenskapliga skäl. Huvudregeln bör vara att beslutet om godkännande ska anpassas till resultatet av det mycket långa och kostsamma förfarandet för vetenskaplig prövning. Sökanden anser att de aktuella hälsopåståendena borde ha godkänts, åtminstone på villkor av begränsningar eller påståenden som skulle ha kunnat utgöra en mindre betungande åtgärd. Dessutom borde kommissionen ha kunnat ändra eller komplettera formuleringen av de hälsopåståenden som ansökan avsåg inom ramen för sitt utrymme för skönsmässig bedömning, så att det påstådda vilseledandet skulle kunna undvikas samtidigt som innebörden bevarades. Sökanden har även gjort gällande att sökandens rättigheter enligt artiklarna 6 och 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna åsidosattes. Enligt sökanden strider beslutet om icke-godkännande även mot syftet med förordning nr 1924/2006, att säkerställa att konsumenterna skyddas mot vilseledande påståenden genom att enbart hälsopåståenden som är tillräckligt vetenskapligt underbyggda används. Slutligen är kommissionens beslut oproportionerligt, eftersom det hindrar konsumenterna från att ta del av obestridliga vetenskapliga upplysningar.
Proportionalitetsprincipen kräver att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå målen med lagstiftningen i fråga och att den minst ingripande åtgärden ska väljas om valet står mellan flera lämpliga åtgärder samt att de olägenheter som orsakas inte är orimliga i förhållande till de åsyftade målen (se dom av den 9 mars 2006, Zuid-Hollandse Milieufederatie och Natuur en Milieu, REG,
EU:C:2006:170
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar domstolsprövningen av de villkor som anges i föregående punkt erinrar tribunalen om att det enligt artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006 ankom på kommissionen att vid prövningen av sökandens ansökningar utöver EFSA:s yttranden ta hänsyn till alla tillämpliga bestämmelser i gemenskapslagstiftningen och andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan. Såsom redan är fastställt (se ovan punkt 30) har kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på ett område som för kommissionens del innebär val av politisk, ekonomisk och social natur, och inom vilket det ankommer på kommissionen att göra komplicerade bedömningar. Lagenligheten av en åtgärd som vidtagits på detta område kan endast påverkas om det är uppenbart att åtgärden inte är ändamålsenlig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen söker uppnå (se, för ett liknande resonemang, dom Alliance for Natural Health m.fl., punkt 30 ovan,
EU:C:2005:449
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom Health Food Manufacturers’ Association m.fl./kommissionen, punkt 30 ovan,
EU:T:2015:375
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer även av rättspraxis att de behöriga myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning vid avvägningen mellan yttrandefriheten och målet att skydda hälsan beror på vilket mål som motiverar begränsningen av denna rättighet och på vilket slags verksamhet som är i fråga (dom av den 12 december 2006, Tyskland/parlamentet och rådet,
C‑380/03
, REG,
EU:C:2006:772
, punkt
; se även dom av den 2 april 2009, Damgaard,
C‑421/07
, REG,
EU:C:2009:222
, punkt
och där angiven rättspraxis). Enligt denna rättspraxis finns det även skäl att medge att kommissionen har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det specifikt gäller en situation där yttrandefriheten används i kommersiellt syfte, exempelvis i reklambudskap (se, för ett liknande resonemang, generaladvokat Jääskinens förslag till avgörande i mål Neptune Distribution, punkt 68 ovan,
EU:C:2015:460
, punkt
).
När det gäller sökandens resonemang om att det finns anledning att företa en strikt proportionalitetskontroll i händelse av ett totalt reklamförbud, är det visserligen riktigt att hälsopåståenden enligt artikel 10.1 i förordning nr 1924/2006 är förbjudna om de inte uppfyller de allmänna kraven i kapitel II i förordningen och de specifika kraven i kapitel IV i nämnda förordning och om de har godkänts i enlighet med nämnda förordning och finns upptagna på den förteckning över godkända påståenden som avses i artiklarna 13 och 14 i samma förordning. Tvärtemot vad sökanden har anfört utgör emellertid inte det principiella förbud med godkännandeförbehåll som införts genom förordning nr 1924/2006 något totalt förbud mot reklam. Det finns för övrigt redan hälsopåståenden som sökanden kan använda. I kommissionens förordning (EU) nr 432/2012 av den 16 maj 2012 om fastställande av en förteckning över andra godkända hälsopåståenden om livsmedel än sådana som avser minskad sjukdomsrisk och barns utveckling och hälsa (
EUT L 136, s. 1
), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 2015/7 av den 6 januari 2015 (
EUT L 3, s. 3
), föreskrivs i synnerhet godkända hälsopåståenden avseende kolhydrat–elektrolytlösningar samt kolhydraters effekt på återställande av en normal muskelfunktion efter hård träning.
I detta sammanhang, vad beträffar sökandens hänvisning till artikel 2.1 b i direktiv 2000/13 och dom av den 15 juli 2004, Douwe Egberts (
C‑239/02
, REG,
EU:C:2004:445
), finns det anledning att framhålla att domstolen i punkt 36 i den domen slog fast att artikel 2.1 a och 2.1 b i direktiv 2000/13 innehöll ett förbud mot att uppgifter anges som rör sjukdomar hos människor, oavsett om de kan vilseleda konsumenten eller ej, liksom uppgifter som visar sig vara vilseledande även om de inte innehåller någon hänvisning till sjukdomar utan snarare till exempelvis hälsa. Domstolen slog även fast, i ovan angiven dom Douwe Egberts (
EU:C:2004:445
, punkt
), att ett oinskränkt förbud mot att ange vissa uppgifter avseende viktminskning eller medicinska rekommendationer i märkningen av livsmedel, utan att det i det enskilda fallet prövas huruvida dessa verkligen kan vilseleda köparen, får till följd att livsmedel som är märkta med sådana uppgifter inte fritt kan saluföras i en medlemsstat, inte ens om uppgifterna inte är vilseledande. Eftersom det i förevarande fall mycket riktigt har fastställts att de aktuella hälsopåståendena är tvetydiga och vilseledande, ger sökandens argument avseende artikel 2.1 b i direktiv 2000/13 och ovan angiven dom Douwe Egberts (
EU:C:2004:445
) inte stöd för slutsatsen att det finns anledning att företa en mera omfattande proportionalitetsprövning än den som anges ovan i punkt 80.
Det är visserligen sant att den vetenskapliga motiveringen enligt skäl 17 i förordning nr 1924/2006 är den huvudsakliga aspekt som ska beaktas vid användningen av närings- och hälsopåståenden, men tvärtemot vad sökanden har anfört föreskrivs inte i samma förordning att ansökningar endast får avslås av icke vetenskapliga skäl i sällsynta fall eller i undantagsfall. Detta framgår bland annat av artikel 18.4 i den förordningen. Det är nämligen redan fastställt (se ovan punkt 25) att det följer av denna bestämmelse att kommissionen, när den prövar en ansökan om ett hälsopåstående, ska ta hänsyn till tre faktorer, nämligen den vetenskapliga bedömningen i EFSA:s yttrande, alla tillämpliga bestämmelser i unionslagstiftningen och andra berättigade faktorer som har betydelse för den aktuella frågan.
Vad beträffar syftena med den angripna förordningen konstaterar tribunalen att den rättsliga grunden för den angripna förordningen är artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006. Det följer av artikel 1.1 och skälen 1 och 36 i förordning nr 1924/2006 att syftet med den förordningen är att säkerställa en väl fungerande inre marknad vad gäller näringspåståenden och hälsopåståenden och samtidigt en hög konsumentskyddsnivå. Det följer av skälen 1 och 18 i förordning nr 1924/2006 att hälsoskydd är ett av förordningens viktigaste syften (dom Deutsches Weintor, punkt 55 ovan,
EU:C:2012:526
, punkt
). Enligt skäl 9 i samma förordning ska de principer som fastställs i förordningen säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och ge konsumenterna tillräckligt med information för att de ska kunna göra sina val med fullständig tillgång till alla fakta samt att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för livsmedelsindustrin. I skäl 16 i förordning nr 1924/2006 anges att det är viktigt att påståenden om livsmedel kan förstås av konsumenten och att konsumenterna bör skyddas mot vilseledande påståenden. Det var mot den bakgrunden som kommissionen, just för att skydda konsumenterna mot tvetydiga eller vilseledande påståenden, beslutade att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena, vilket följer av skäl 14 i den angripna förordningen.
Sökandens resonemang styrker inte att den angripna förordningen är uppenbart olämplig i förhållande till förordningens syften.
När det gäller sökandens resonemang om att de aktuella hälsopåståendena åtminstone borde ha godkänts med begränsande villkor eller uttalanden som en mindre betungande åtgärd, har sökanden nämligen inte styrkt att kommissionen begick ett fel när den i skäl 14 i den angripna förordningen fann att detta inte var möjligt, eftersom budskapet i de aktuella hälsopåståendena inte skulle blir mindre förvirrande för konsumenten och påståendena följaktligen inte borde godkännas. Såsom kommissionen har hävdat skulle de aktuella hälsopåståendena, genom att uppmuntra till intag av sockerarter, samtidigt som ett obligatoriskt uttalande i sak skulle uppmana till ett minskat intag av sockerarter eller till försiktighet med mängden intaget socker, sända ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna. Det skulle i sig vara motstridigt att ange en kvantitativ gräns eller en varning på en produkt som utgör en betydande sockerkälla och samtidigt är försedd med ett hälsopåstående som ger produkten en positiv image och därmed uppfattas av konsumenterna som näringsmässigt eller fysiologiskt gynnsamt eller förknippat med någon annan fördel för hälsan. Det skulle inte garantera respekten för allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper som avser att minska intaget av sockerarter.
När det i synnerhet gäller sökandens argument att det ankom på kommissionen att fastställa att det inte fanns något villkor, uttalande eller någon varning som kunde garantera ett tillräckligt skydd för konsumenterna, skulle sökanden enligt artikel 18.2 tredje meningen i förordning nr 1924/2006, jämförd med artikel 15.3 f i samma förordning, dessutom ha kunnat lämna ett förslag till specifika villkor för användning i ansökningarna. Det gjorde sökanden emellertid inte.
Sökanden har hänvisat till att det i domstolens praxis (dom av den 24 november 1993, Keck och Mithouard,
C‑267/91 och C‑268/91
, REG,
EU:C:1993:905
; dom av den 9 februari 1999, van der Laan,
C‑383/97
, REG,
EU:C:1999:64
, och dom Douwe Egberts, punkt 83 ovan,
EU:C:2004:445
) anges att konsumentskyddet i händelse av ett oinskränkt reklamförbud skulle kunna garanteras tillräckligt genom en lämplig märkningsskyldighet, exempelvis en märkning som tydliggör vad konsumenterna erbjuds. Detta resonemang kan inte heller godtas.
Denna rättspraxis rör nämligen nationella åtgärder som inte har harmoniserats. I förevarande fall erinrar tribunalen om att den rättsliga grunden för den angripna förordningen är artikel 18.4 i förordning nr 1924/2006. Den förordningen vilar i sin tur på artikel 95 EG, enligt vilken lagstiftaren ska besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att inrätta och upprätthålla en fungerande inre marknad. I artikel 168.1 första stycket FEUF föreskrivs att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid utformning och genomförande av all unionspolitik och alla unionsåtgärder. I artikel 95.3 EG och i artikel 114.3 FEUF föreskrivs uttryckligen att en hög hälsoskyddsnivå för människor ska säkerställas vid den harmonisering som genomförs (se dom Alliance for Natural Health m.fl., punkt 30 ovan,
EU:C:2005:449
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Sökanden har vidare gjort gällande att kommissionen borde ha utnyttjat sitt utrymme för skönsmässig bedömning och omformulerat lydelsen i förslaget till de aktuella hälsopåståendena. Enligt sökanden var det enbart själva kärnan som med hänsyn till dess vetenskapliga grund behövde bibehållas. Tribunalen framhåller i detta avseende dels att sökanden inte har angett någon formulering av lydelsen i de aktuella hälsopåståendena som kommissionen borde ha granskat, dels att det enligt skäl 14 i den angripna förordningen var just själva innehållet i de aktuella hälsopåståendena som inte var förenligt med allmänt vedertagna närings- och hälsoprinciper. Sökandens resonemang kan således inte godtas.
Vad beträffar sökandens resonemang att den angripna förordningen utgör ett åsidosättande av de friheter som medges genom artiklarna 6 och 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, avseende rätten till frihet och säkerhet och näringsfrihet, framhåller tribunalen att sökanden endast har anfört ett åsidosättande av nämnda bestämmelser på ett abstrakt sätt i samband med den första grunden. Ett åsidosättande av artiklarna 6 och 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna utgör emellertid en särskild grund som är fristående från förevarande grund som avser ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Enligt artikel 21 första stycket i Europeiska unionens domstols stadga, som är tillämplig på förfarandet vid tribunalen enligt artikel 53 första stycket i samma stadga, och enligt artikel 44.1 c i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, ska ansökan bland annat innehålla en kortfattad framställning av de grunder som åberopas. Ansökan ska på grund av detta tydligt uttrycka vad grunden för talan består i, vilket innebär att ett abstrakt omnämnande inte uppfyller kraven i stadgan och i rättegångsreglerna (se dom av den 30 april 2014, Hagenmeyer och Hahn/kommissionen,
T‑17/12
, REU,
EU:T:2014:234
, punkt
och där angiven rättspraxis). Av detta följer att sökandenas resonemang om ett åsidosättande av artiklarna 6 och 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte kan tas upp till sakprövning.
Förbudet mot de aktuella hälsopåståendena innebär visserligen vissa begränsningar av sökandens näringsverksamhet, men detta rör endast ett specifikt angivet område. De anförda friheterna garanteras på de mest avgörande områdena. Den angripna förordningen innehåller nämligen inte något förbud mot att tillverka och saluföra eller göra reklam för sökandens produkter, utan innebär endast, enligt artikel 1.2 i förordning nr 1924/2006, att märkning och reklam regleras för de aktuella livsmedlen. Syftet är att skydda folkhälsan, och det är ett mål av allmänintresse som i förekommande fall kan motivera att det görs inskränkningar i en grundläggande frihet (se dom Deutsches Weintor, punkt 55 ovan,
EU:C:2012:526
, punkt
och där angiven rättspraxis). Kommissionens beslut att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena påverkar således inte kärnan i de rättigheter som medges i artiklarna 6 och 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och ska således anses uppfylla kravet att sammanjämka de olika grundläggande rättigheter som är i fråga och att göra en rimlig avvägning mellan dem (se, för ett liknande resonemang, dom Deutsches Weintor, punkt 55 ovan,
EU:C:2012:526
, punkterna
–
).
Sökanden har gjort gällande att beslutet om avslag på ansökan var oproportionerligt, eftersom sökanden hindrades från att ge konsumenterna upplysningar om fysisk och muskulär aktivitet som ur vetenskaplig synpunkt är obestridliga. I detta avseende erinrar tribunalen om att de principer som fastställs i förordningen enligt skäl 9 i förordning nr 1924/2006 är avsedda att säkerställa en hög konsumentskyddsnivå och ge konsumenterna tillräckligt med information för att de ska kunna göra sina val med fullständig tillgång till alla fakta samt för att skapa likvärdiga konkurrensvillkor för livsmedelsindustrin. Det är redan fastställt dels att de aktuella hälsopåståendena endast ger en ofullständig information, som faktiskt inte gör det möjligt för en normalt informerad samt skäligen uppmärksam och medveten genomsnittskonsument att göra val med fullständig tillgång till alla fakta, dels att ett hälsopåstående avseende kolhydraters effekt på återställandet av normal muskelfunktion efter hård träning redan har godkänts (se ovan punkt 82). Sökandens argument kan således inte godtas.
I repliken har sökanden hänvisat till informationsfriheten enligt artikel 11 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. I ansökan anfördes emellertid inte något åsidosättande av denna bestämmelse. Eftersom något skäl till varför denna grund anfördes i repliken inte har angetts kan den följaktligen inte tas upp till sakprövning, i enlighet med artikel 48.2 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991. Huruvida en konsument kan få upplysningar om glukosens effekt beror för övrigt inte på om de hälsopåståenden som utgör föremål för den nu aktuella talan används.
Sökanden har anfört att beslutet att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena var olämpligt, eftersom det inte bidrar till att minska intaget av sockerarter. Det är redan fastställt (se ovan punkt 55) att livsmedel som marknadsförs med hjälp av hälsopåståenden av konsumenterna kan uppfattas som näringsmässigt och fysiologiskt gynnsamma eller på annat sätt gynnsamma för hälsan jämfört med liknande produkter eller andra produkter utan tillsats av sådana näringsämnen och andra ämnen. Detta kan uppmuntra konsumenterna till att göra val som direkt påverkar deras totala intag av enskilda näringsämnen eller andra ämnen på ett sätt som skulle strida mot vetenskapliga rekommendationer. Resonemanget kan följaktligen inte godtas.
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av likabehandlingsprincipen
Sökanden har gjort gällande att kommissionen genom att inte godkänna de aktuella hälsopåståendena åsidosatte likabehandlingsprincipen. Enligt sökanden har kommissionen redan godkänt jämförbara påståenden avseende vitaminers och mineralsalters bidrag till energiomsättningen utan angivelse av kvantitativa gränser eller varningar. Kommissionen har dessutom godkänt olika påståenden avseende livsmedel vars intag bör begränsas, som kött och fisk, fruktos, laktulos och polyfenoler i olivolja. Kommissionen har även fört upp två hälsopåståenden avseende kolhydrat–elektrolytlösningar och ett annat påstående avseende kolhydrater på förteckningen över godkända hälsopåståenden. Slutligen har sökanden gjort gällande att kommissionen har godkänt två hälsopåståenden för glukomannan (konjakglukomannan), trots att intag av detta livsmedel kan framkalla kvävning följt av plötslig död.
Enligt fast rättspraxis innebär likabehandlingsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se dom Alliance for Natural Health m.fl., punkt 30 ovan,
EU:C:2005:449
, punkt
och där angiven rättspraxis, och Health Food Manufacturers’ Association m.fl./kommissionen, punkt 30 ovan,
EU:T:2015:375
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Beträffande påståendena om vitaminers och mineralers bidrag till energiomsättningen, är det som sökanden har hävdat riktigt att kommissionen, enligt bilagan till förordning nr 432/2012 med en förteckning över godkända påståenden, har godkänt hälsopåståenden om att pantotensyra, biotin, kalcium, koppar, järn, jod, magnesium, mangan, niacin, fosfor, riboflavin (vitamin B2), tiamin, vitamin B6, vitamin B12 och vitamin C bidrar till en normal energiomsättning, utan att fastställa några villkor för användningen av livsmedlet eller begränsningar av denna användning eller att kräva några kompletterande uttalanden eller varningar.
Sökanden har emellertid inte styrkt i vilken mån godkännandet av hälsopåståendena om dessa vitaminer och mineraler kan likställas med förevarande fall. Den enda omständigheten att hälsopåståendet i båda fallen rör ett ämnes bidrag till normal energiomsättning är inte tillräckligt i detta avseende. Såsom kommissionen har hävdat är glukos ett annat slags näringsämne än vitaminer och mineraler. Det är möjligt att anse att en normalavvägd kost endast ger en begränsad mängd vitaminer och mineraler, men glukos är däremot till sin art ett basämne som finns i ett stort antal livsmedel och tas upp i kroppen efter nedbrytning av kolhydrater. Sökanden har hävdat att ett överdrivet intag av vitaminer och mineraler i vissa fall kan få skadliga effekter på hälsan men har inte närmare angett vilka fall det rör sig om. Därmed har sökanden inte styrkt att den situationen liknar det nu aktuella fallet.
Vad beträffar sökandens argument att de godkända hälsopåståendena om vitaminer och mineraler även används för livsmedel som innehåller socker, rör dessa påståenden inte sockrets effekter. Således liknar inte den situationen det nu aktuella fallet.
Beträffande den omständigheten att olika påståenden som hänför sig till livsmedel som inte bör intas i allt för stor mängd har godkänts, har sökanden för det första gjort gällande att kommissionen godkänt ett hälsopåstående om kött och fisk, trots att det är allmänt vedertaget att konsumenterna i unionen äter för mycket kött och att de inte borde äta kött varje dag.
Enligt bilagan till förordning nr 432/2012 har kommissionen godkänt ett hälsopåstående om att kött och fisk bidrar till att förbättra järnupptaget när kött eller fisk äts tillsammans med andra livsmedel som innehåller järn. Detta påstående får endast användas om livsmedel som innehåller minst 50 gram kött eller fisk per angiven portion. För att påståendet ska få användas ska information ges till konsumenten om att den gynnsamma effekten uppnås genom intag av 50 g kött eller fisk tillsammans med livsmedel som innehåller icke–hemjärn.
Sökandens resonemang styrker inte att kommissionen har åsidosatt principen om likabehandling. Sökanden har nämligen inte lagt fram något stöd för påståendet att det finns allmänna rekommendationer om att minska intaget av kött och fisk. I repliken har sökanden visserligen hänvisat till studier, men dessa studier har inte lagts fram. Tribunalen konstaterar även att glukos är ett näringsämne, medan kött och fisk som avses i det godkända påståendet såsom anförts av kommissionen är näringsrika livsmedel och följaktligen något helt annat än glukos. Mot den bakgrunden är situationen inte lik det nu aktuella fallet.
Beträffande sökandens resonemang om fruktos konstaterar tribunalen att kommissionen, enligt bilagan till förordning nr 432/2012, godkände hälsopåståendet att intag av livsmedel som innehåller fruktos leder till en mindre blodsockerhöjning än intag av livsmedel som innehåller sackaros eller glukos. Detta påstående får användas om livsmedel eller sötade drycker i vilka glukosen och/eller sackarosen har ersatts med fruktos, så att dessa livsmedels eller dryckers innehåll av glukos och/eller sackaros har reducerats med minst 30 procent.
Detta resonemang styrker inte att likabehandlingsprincipen har åsidosatts. Såsom kommissionen har hävdat hänför sig nämligen det godkända hälsopåståendet om fruktos till fruktos som ersättning för glukos och/eller sackaros i syfte att minska blodsockerhöjningen. Eftersom det handlar om att ersätta en sockerart med en annan, med den effekten att blodsockerhöjningen begränsas, finns det ingen risk att det sammanlagda intaget av sockerarter ökar till följd av godkännandet av detta påstående. En situation som är jämförbar med förevarande fall föreligger således inte.
Vad gäller sökandens resonemang om laktulos konstaterar tribunalen att kommissionen enligt bilagan till förordning nr 432/2012 har godkänt hälsopåståendet enligt vilket laktulos bidrar till att påskynda passagen genom tarmen. Detta påstående får endast användas om livsmedel som innehåller 10 g laktulos per angiven portion. För att påståendet ska få användas ska information ges till konsumenten om att den gynnsamma effekten uppnås vid intag av en enda portion på 10 g laktulos per dag.
Detta resonemang visar inte heller att kommissionen har åsidosatt likabehandlingsprincipen. Såsom kommissionen har hävdat hänför sig nämligen det godkända hälsopåståendet till denna syntetiska disackarids laxerande verkan vid intag i begränsad mängd. Detta påstående är endast godkänt för den exakta dos laktulos som krävs för att uppnå denna effekt, vilket konsumenterna även måste informeras om. Mot bakgrund av denna laxerande verkan, vilken uppnås till och med vid intag av en begränsad mängd laktulos, föreligger det inte någon situation som liknar det nu aktuella fallet.
Vad beträffar sökandens resonemang avseende polyfenoler i olivolja konstaterar tribunalen att kommissionen enligt bilagan till förordning nr 432/2012 har godkänt hälsopåståendet att polyfenoler i olivolja bidrar till att skydda blodfetter mot oxidativ stress. Detta påstående får endast användas om olivolja som innehåller minst 5 mg hydroxityrosol och dess derivat (till exempel oleuropeinkomplex och tyrosol) per 20 g olivolja. För att påståendet ska få användas ska information ges till konsumenten om att den gynnsamma effekten uppnås vid ett dagligt intag av 20 g olivolja.
Sökandens resonemang styrker inte att kommissionen åsidosatte likabehandlingsprincipen genom att utan sakliga skäl behandla två lika situationer på olika sätt. Sökanden har nämligen inte fastställt att konsumenterna på grundval av en allmänt vedertagen vetenskaplig ståndpunkt rekommenderas att minska intaget av polyfenoler i olivolja såsom är fallet med intaget av sockerarter. Det är visserligen riktigt, såsom sökanden har hävdat, att mängden 20 g olivolja motsvarar ungefär 30 procent av det referensintag av totalt fett som avses i del B i bilaga XIII i förordning nr 1169/2011, vilket är 70 g. Ett sådant argument kan emellertid inte styrka att situationerna är lika i detta fall.
Sökanden har även gjort gällande att kommissionen åsidosatte likabehandlingsprincipen genom att på förteckningen över godkända hälsopåståenden föra upp två hälsopåståenden om kolhydrat–elektrolytlösningar och ett annat påstående om kolhydrater.
Vad gäller de två hälsopåståendena om kolhydrat–elektrolytlösningar konstaterar tribunalen att kommissionen enligt bilagan till förordning nr 432/2012 godkänt hälsopåståendet att kolhydrat–elektrolytlösningarna bidrar till att bibehålla prestationsförmågan under långvarig uthållighetsträning och hälsopåståendet att dessa lösningar förbättrar vattenupptaget vid fysisk träning. För att påståendena ska få användas bör kolhydrat–elektrolytlösningarna innehålla 80–350 kcal/l från kolhydrater, och minst 75 procent av energin bör komma från kolhydrater med hög glykemisk respons, till exempel glukos, glukospolymerer och sackaros. Dessa drycker bör dessutom innehålla 20 millimol per liter (460 milligram per liter) och 50 millimol per liter (1150 milligram per liter) natrium och ha en osmolalitet på 200–330 milliosmol per kilogram vatten.
Tribunalen konstaterar att de båda godkända hälsopåståendena inte rör glukos i sig, utan den specifika produkten kolhydrat–elektrolytlösningar som används vid långvarig uthållighetsträning och fysisk aktivitet. Det är sant att målgruppen för tre av de fem hälsopåståenden som avses i sökandens ansökningar består av aktiva och vältränade män och kvinnor vid god hälsa och med god uthållighet (se ovan punkt 3), men icke desto mindre får hälsopåståenden avseende glukos i sig, om de godkänns av kommissionen, även användas av alla verksamhetsutövare inom livsmedelsbranschen för glukosbaserade produkter som är avsedda för den befolkningen i stort, i enlighet med artikel 17.5 i förordning nr 1924/2006. Tribunalen konstaterar att det följer av sökandens reklam för sina produkter, vilken lagts fram av kommissionen, att även barn och skolungdom ingår i målgruppen. Sökanden kan för övrigt använda de båda godkända hälsopåståendena för sina produkter, om villkoren för användning är uppfyllda. Mot den bakgrunden saknas anledning att fastställa att lika situationer har behandlats olika. Sökandens argument kan därför inte godtas.
Vad beträffar hälsopåståendet avseende kolhydrater har kommissionen enligt bilagan till förordning nr 432/2012 godkänt hälsopåståendet att kolhydrater bidrar till återställande av normal muskelfunktion (kontraktion) efter högintensiv och/eller långvarig fysisk träning som leder till muskeltrötthet och tömda glykogenlager i skelettmuskulaturen. Påståendet får endast användas om livsmedel som innehåller kolhydrater som kan omvandlas i människokroppen (utom polyoler). Information ska ges till konsumenten om att den gynnsamma effekten uppnås vid ett kolhydratintag på sammanlagt 4 g per kg kroppsvikt från alla källor, fördelat på doser under de första 4 timmarna och senast inom 6 timmar efter högintensiv och/eller långvarig fysisk träning som leder till muskeltrötthet och tömda glykogenlager i skelettmuskulaturen. Påståendet får endast användas om livsmedel som är avsedda för vuxna som har utövat högintensiv och/eller långvarig fysisk träning som leder till muskeltrötthet och tömda glykogenlager i skelettmuskulaturen.
Det är visserligen sant, såsom sökanden har hävdat, att glukos är ett kolhydrat, men icke desto mindre hänför sig de hälsopåståenden som avses i sökandens ansökningar om godkännande till normal energiomsättning vid fysisk aktivitet, utan någon specifikation av intensiteten eller längden på denna ansträngning eller beskrivning av den särskilda fysiologiska processen hos idrottsutövare, i motsats till det godkända hälsopåståendet om kolhydrater. Enligt vad som fastställs ovan (se punkt 88), skulle sökanden i sin ansökan om godkännande ha kunnat föreslå särskilda villkor för användningen av hälsopåståendena i fråga, vilket sökanden inte gjorde. Sökanden kan för övrigt använda detta hälsopåstående om sina produkter, om användningsvillkoren är uppfyllda. Följaktligen kan kommissionen inte anses ha åsidosatt likabehandlingsprincipen.
Sökanden har vidare gjort gällande att kommissionen har godkänt två hälsopåståenden om glukomannan (konjakmannan), trots att intag av detta livsmedel kan orsaka kvävning följt av plötslig död.
Enligt bilagan till förordning nr 432/2012 har kommissionen godkänt hälsopåståendet att glukomannan (konjakmannan) bidrar till att bibehålla normala kolesterolnivåer i blodet och påståendet att glukomannan (konjaksmannan) bidrar till viktminskning i samband med intag av en energibegränsad kost. Det är sant att kommissionen endast godkände användningen av dessa hälsopåståenden med en varning för kvävningsrisken för människor som har svårt att svälja eller när ämnet intas med otillräcklig mängd vätska. Ämnet ska intas med mycket vatten för att garantera att det når magen. Det följer emellertid av ett yttrande av EFSA avseende detta ämne att ämnet inte förekommer naturligt i livsmedel utan är en tillsats som används både som emulgeringsmedel och förtjockningsmedel och att det även intas som ett kosttillskott. Detta har inte bestritts av sökanden, och därmed finns det ingen anledning att fastställa att lika situationer har behandlats olika.
Tribunalen godtar inte heller sökandens resonemang vid förhandlingen, avseende ett förslag till förordning om ett hälsopåstående om koffein. Sökanden har nämligen inte styrkt att förslaget har antagits av kommissionen. Förslaget har inte heller lagts fram, och därför har sökanden på intet vis styrkt att det finns någon situation som är lik det nu aktuella fallet.
Slutligen följer det av skäl 12 i förordning nr 432/2012 att kommissionens skäl till att inte godkänna ett påstående om fetternas effekter på det normala upptaget av fettlösliga vitaminer och ett annat påstående om natriums effekter på bibehållandet av en normal muskelfunktion i huvudsak var samma skäl som anges i skäl 14 i den angripna förordningen för de hälsopåståenden som sökanden ansökte om godkännande av. Vad beträffar kommissionens behandling av sockerarter följer det för övrigt av bilagan till förordning nr 432/2012 att ett hälsopåstående om kolhydrater endast godkändes på särskilda villkor för användning som begränsade användningen av påståendet till livsmedel som uppfyller näringspåståendena ”låg sockerhalt” eller ”utan tillsatt socker” enligt bilagan till förordning nr 1924/2006. Tribunalen konstaterar i detta avseende att de åtgärder som föreskrivs i förordning nr 432/2012 enligt skäl 18 i den förordningen inte mötte några invändningar vare sig av Europaparlamentet eller av rådet, det vill säga de institutioner som antog förordning nr 1924/2006.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte tillräckligt har uppfyllt sin motiveringsskyldighet. Argumenten i sökandens och BSNA:s yttranden anges inte närmare i den angripna förordningen, och det framgår inte heller i vilken form kommissionen beaktade dessa argument. Det rent formella avslagsbeslutet ger anledning att tro att kommissionen inte alls beaktade dem. Det framgår inte heller i den angripna förordningen att kommissionen gjorde skillnad mellan olika målgrupper. Sökanden anser att den angripna förordningen snarare visar att kommissionen inte i tillräcklig grad gjorde en självständig prövning av sökandens och BSNA:s yttranden. Den bristfälliga motiveringen gör det omöjligt att förstå hur kommissionen hanterade argumenten i dessa yttranden. Kommissionen förklarade inte heller varför det inte var möjligt att som en mindre betungande åtgärd godkänna de aktuella hälsopåståendena på särskilda villkor eller med kompletterande uttalanden eller varningar.
Den motivering som krävs i artikel 296 FEUF andra stycket ska enligt fast rättspraxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs av rättsakten kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF andra stycket inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det aktuella området. Kommissionen är i synnerhet inte skyldig att ta ställning till samtliga argument som de berörda har åberopat vid kommissionen, utan det räcker att ange de omständigheter och rättsliga överväganden som är av väsentlig betydelse för beslutet (se dom Hagenmeyer och Hahn/Commission, punkt 92 ovan,
EU:T:2014:234
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad beträffar sökandens resonemang om att det inte framgår av motiveringen i den angripna förordningen vilka argument som anfördes i sökandens och BSNA:s yttranden och inte heller i vilken form kommissionen beaktade dessa, framhåller tribunalen att det följer av skäl 17 i den angripna förordningen att synpunkter som sökanden och allmänheten lämnat till kommissionen enligt artikel 16.6 i förordning (EG) nr 1924/2006 beaktades vid fastställandet av åtgärderna i den angripna förordningen. Den motiveringen uppfyller kraven enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 123. Det följer nämligen av denna rättspraxis att kommissionen inte är skyldig att ta ställning till samtliga argument som de berörda parterna framför, utan det är tillräckligt att den redogör för de sakliga eller rättsliga omständigheter som är av avgörande vikt för beslutet (se, för ett liknande resonemang, dom Hagenmeyer och Hahn/kommissionen, punkt 92 ovan,
EU:T:2014:234
, punkt
). I förevarande fall anges skälen till att de aktuella hälsopåståendena inte godkändes i skälen 4–14 i den angripna förordningen, i vilka redogörs för sökandens ansökningar, EFSA:s slutsatser om de olika aktuella hälsopåståendena samt överväganden avseende riskhantering, till följd av vilka kommissionen slutligen inte godkände påståendena, trots EFSA:s positiva yttranden. Denna motivering gjorde att sökanden fick kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och gav tribunalen möjlighet att utföra sin prövning.
Vad beträffar sökandens resonemang om att kommissionen inte i tillräcklig grad gjorde en självständig prövning av sökandens och BSNA:s synpunkter framhåller tribunalen att motiveringsskyldigheten ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen i den angripna förordningen är välgrundad. Argumentet att sökandens och tredje parts synpunkter inte beaktades har att göra med den angripna förordningens lagenlighet i materiellt hänseende och kan således inte läggas till grund för ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten (se, för ett liknande resonemang, dom Hagenmeyer och Hahn/kommissionen, punkt 92 ovan,
EU:T:2014:234
, punkt
och där angiven rättspraxis). Den omständigheten att kommissionen fann att sökandens synpunkter var av vetenskaplig art och vidarebefordrade dem till EFSA för ställningstagande (se ovan punkt 9), samtidigt som kommissionen inte översände BSNA:s synpunkter till EFSA, ger i varje fall stöd för slutsatsen att kommissionen i tillräcklig grad prövade alla synpunkter enligt artikel 16.6 i förordning nr 1924/2006, eftersom det inte föreligger några relevanta omständigheter till stöd för sökandens resonemang.
Sökanden har gjort gällande att motiveringsskyldigheten åsidosattes i den del det inte följer av den angripna förordningen att kommissionen gjorde någon skillnad mellan olika målgrupper. Inte heller detta resonemang kan godtas. I skälen 5, 7, 9, 11 och 13 i den angripna förordningen hänvisas nämligen till EFSA:s vetenskapliga yttranden avseende de aktuella hälsopåståendena, i vilka hänsyn tas till den målgrupp som angetts av sökanden för varje hälsopåstående som avsågs i ansökningarna. Det följer även av skäl 14 i den angripna förordningen att de olika målgrupper som sökanden angav i ansökningarna om godkännande av de aktuella hälsopåståendena inte har någon väsentlig betydelse för kommissionens beslut att inte godkänna påståendena i fråga.
Slutligen har sökanden gjort gällande att kommissionen inte angav skälet till att det inte var möjligt att som en mindre betungande åtgärd godkänna de aktuella hälsopåståendena på särskilda villkor eller åtföljda av kompletterande uttalanden eller varningar. Detta resonemang kan inte heller godtas. Det framgår nämligen av skäl 14 i den angripna förordningen att kommissionen fann att ett godkännande av de hälsopåståenden som sökanden avsåg med sina ansökningar skulle ha sänt ett motstridigt och förvirrande budskap till konsumenterna.
Talan kan följaktligen inte bifallas på den fjärde grunden.
Av vad ovan anförts följer att talan ska ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökanden har tappat målet ska den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Dextro Energy GmbH & Co. KG förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 mars 2016.
Underskrifter
(
*1
)   Rättegångsspråk: tyska.