CELEX: 62016CJ0449
Řízení o předběžné otázce
Sociální zabezpečení
Nařízení (ES) č. 883/2004
Článek 3
Rodinné dávky
Směrnice 2011/98/EU
Článek 12
Právo na rovné zacházení
Státní příslušníci třetích zemí, jež jsou držiteli jednotného povolení

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 ze dne 29. dubna 2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení (
Úř. věst. L 166, 30.4.2004, s. 1
, Zvl. vyd. 05/05, s. 72 a oprava
Úř. věst. L 188, 9.7.2013, s. 10
), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 988/2009 ze dne 16. září 2009 (
Úř. věst. L 284, 30.10.2009, s. 43
) (dále jen „nařízení č. 883/2004“), a čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě (
Úř. věst. L 343, 23.12.2011, s. 1
a oprava
Úř. věst. L 103, 13.4.2012, s. 60
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi paní Kerly Del Rosario Martinez Silva na straně jedné a Istituto nazionale della previdenza sociale (státní správa sociálního zabezpečení, dále jen „NPS“) a Comune di Genova (Město Janov, Itálie) na straně druhé, jehož předmětem je zamítnutí žádosti o přiznání příspěvku pro domácnosti s alespoň třemi nezletilými dětmi (dále jen „dávka ANF“).
Právní rámec
Unijní právo
„Povolením k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – ES“ je podle čl. 2 písm. g) směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty (
Úř. věst. L 16, 23.1.2004, s. 44
, Zvl. vyd. 19/06, s. 272), povolení k pobytu vydané dotyčným členským státem poté, co daná osoba získala právní postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta podle této směrnice.
Článek 2 směrnice 2011/98, nadepsaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
a)
‚státním příslušníkem třetí země‘ osoba, která není občanem Unie ve smyslu čl. 20 odst. 1 Smlouvy o fungování EU;
b)
‚pracovníkem ze třetí země‘ státní příslušník třetí země, který byl přijat na území členského státu a který oprávněně pobývá na jeho území a je v daném členském státě oprávněn pracovat v rámci placeného poměru v souladu s vnitrostátním právem nebo s vnitrostátní praxí;
c)
‚jednotným povolením‘ povolení k pobytu vydané orgány členského státu, které umožňuje státnímu příslušníkovi třetí země oprávněně pobývat na jeho území za účelem výkonu práce;
[…]“
Článek 3 odst. 1 této směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na:
[…]
c)
státní příslušníky třetích zemí, kteří byli členským státem přijati v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem za účelem výkonu práce.“
Článek 12 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo na rovné zacházení“, stanoví:
„1.   Pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde o:
[…]
e)
oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení (ES) č. 883/2004;
[…]
2.   Členské státy mohou rovné zacházení omezit takto:
[…]
b)
omezením práv poskytnutých pracovníkům ze třetích zemí podle odst. 1 písm. e), aniž by však tato práva byla omezena u pracovníků ze třetích zemí, kteří jsou již zaměstnáni nebo kteří byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a kteří jsou zaregistrováni jako nezaměstnaní.
Členské státy mohou navíc rozhodnout, že se odst. 1 písm. e), pokud jde o rodinné dávky, nepoužije na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členského státu po dobu nejvýše šesti měsíců, státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati za účelem studia, nebo na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni k výkonu práce na základě víza;
[…]“
Článek 1 písm. z) nařízení č. 883/2004 definuje pojem „rodinná dávka“ jako všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I tohoto nařízení.
Článek 3 odst. 1 písm. j) uvedeného nařízení stanoví, že se toto nařízení vztahuje na veškeré právní předpisy týkající se rodinných dávek. Podle odstavce 5 písm. a) tohoto článku se však nevztahuje na sociální pomoc a lékařskou péči.
Italské právo
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že podle článku 65 legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (zákon č. 448, kterým se upravují veřejné finance na stabilizaci a rozvoj) ze dne 23. prosince 1998 (běžný doplněk GURI č. 210 ze dne 29. prosince 1998, dále jen „zákon č. 448/1998“), pobírají domácnosti s alespoň třemi dětmi mladšími 18 let a s příjmem nedosahujícím určité hranice (25384,91 eura v roce 2014) ANF. Měsíční výše posledně uvedené dávky se v roce 2014 rovnala částce 141,02 eura.
ANF, která byla původně vyhrazena pouze italským státním příslušníkům, byla v roce 2000 rozšířena na státní příslušníky Evropské unie, poté v roce 2007 na státní příslušníky třetích zemí, jimž bylo přiznáno právní postavení politického uprchlíka nebo doplňková ochrana, a konečně na základě článku 13 legge n. 97 per Disposizioni adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 (zákon č. 97, kterým se upravují závazky vyplývající z členství v Evropské unii – Evropský zákon 2013) ze dne 6. srpna 2013 (GURI č. 194 ze dne 20. srpna 2013) na držitele povolení k dlouhodobému pobytu a rodiny státních příslušníků Evropské unie.
Směrnice 2011/98 byla do vnitrostátního práva provedena decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (legislativní vyhláška č. 40 o provedení směrnice 2011/98) ze dne 4. března 2014 (GURI č. 68 ze dne 22. března 2014), kterou bylo zavedeno „jednotné pracovní povolení“.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Paní Martinez Silva, státní příslušnice třetí země, má bydliště v Janově a je držitelkou jednotného pracovního povolení s délkou platnosti přesahující šest měsíců. Vzhledem k tomu, že byla matkou tří dětí mladších 18 let a její příjmy nedosahovaly hranice stanovené zákonem č. 448/1998 podala v roce 2014 žádost o přiznání dávky ANF, jež byla zamítnuta z důvodu, že neměla povolení k pobytu pro dlouhodobě pobývajícího rezidenta – ES.
Podala tedy k Tribunale di Genova (soud v Janově, Itálie), občanskoprávní žaloby, kterými se domáhala určení, že byla ze strany Města Janov a INPS diskriminována, a toho, aby jí byla vyplacena částka ve výši 1833,26 eura za rok 2014 a uznán její nárok na tuto dávku pro následující roky s tím, že toto zamítnutí její žádosti bylo v rozporu s článkem 12 směrnice 2011/98. Tyto žaloby byly zamítnuty usnesením ze dne 18. srpna 2015 z důvodu, že dovolávaná ustanovení nařízení č. 883/2004 mají čistě programovou povahu, že toto nařízení mezi dávky sociálního zabezpečení vyplácenými státem nezahrnuje výživné a že paní Martinez Silva neprokázala, že v Itálii oprávněně pobývala po dobu nejméně pěti let.
Corte d’apello di Genova (odvolací soud v Janově, Itálie), k němuž bylo podáno odvolání, uvádí, že má pochybnosti o slučitelnosti článku 65 zákona č. 448/1998 s unijním právem, jelikož toto ustanovení v rozporu se zásadou rovného zacházení stanovenou v článku 12 směrnice 2011/98 neumožňuje státnímu příslušníkovi třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení, pobírat dávku ANF.
Předkládající soud především uvádí, že dávka ANF je peněžitou dávkou určenou k vyrovnání rodinných výdajů, jež se přiznává rodinám, které ji potřebují zejména s ohledem na počet svých dětí a ekonomickou situaci. Tato dávka podle jeho názoru spadá mezi dávky uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004, přičemž upřesnil, že se nejedná o zálohu na výživné ani o dávky uvedené v příloze I tohoto nařízení.
Na základě rozsudku ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj (
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
), dochází předkládající soud k závěru, že se ve věci v původním řízení nepoužije žádné z omezení zásady rovného zacházení stanovené v čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98, neboť Italská republika neměla v úmyslu využít možnosti omezit uplatnění této zásady stanovené v tomto ustanovení, a navíc se paní Martinez Silva nenachází v žádné ze situací uvedených ve druhém pododstavci tohoto ustanovení, jelikož je držitelkou jednotného pracovního povolení s délkou platnosti přesahující šest měsíců. Má za to, že dotčená osoba tedy patří mezi osoby, na které se vztahuje zásada rovného zacházení.
Za těchto podmínek se Corte d’appello di Genova (odvolací soud v Janově) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Představuje taková dávka, jako je dávka stanovená v článku 65 zákona č. 448/1998, nazvaná [dávka ANF], rodinnou dávku ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení (ES) č. 883/2004?
2)
V případě kladné odpovědi, brání zásada rovného zacházení zakotvená v čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98/EU takové právní úpravě, jako je italská právní úprava, podle které nemá pracovník třetí země s ‚jednotným pracovním povolením‘ (s délkou platnosti přesahující šest měsíců) nárok na [dávku ANF], přestože žije se třemi nebo více nezletilými dětmi a jeho příjmy jsou nižší než zákonem stanovená hranice?“
K předběžným otázkám
Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda musí být článek 12 směrnice 2011/98 vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, podle které státní příslušník třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, nemá nárok na takovou dávka, jako je dávka ANF zavedená zákonem č. 448/1998.
Stran čl. 12 odst. 1 písm. e) směrnice 2011/98, jenž stanoví, že pracovníci ze třetích zemí, kteří jsou uvedeni v čl. 3 odst. 1 písm. b) a c) této směrnice mají právo na rovné zacházení ve srovnání se státními příslušníky členského státu, ve kterém pobývají, pokud jde o oblasti sociálního zabezpečení, jak jsou definovány v nařízení č. 883/2004, je třeba na prvním místě posoudit, zda taková dávka, jako je dávka ANF, představuje dávku sociálního zabezpečení spadající mezi rodinné dávky uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. j) tohoto nařízení, jak navrhuje předkládající soud, nebo zda se jedná o dávku sociální pomoci vyňatou z působnosti tohoto nařízení v souladu s jeho čl. 3 odst. 5 písm. a), jak tvrdí italská vláda.
V této souvislosti je třeba připomenout, jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl v souvislosti s nařízením Rady (ES) č. 1408/71 ze dne 14. června 1971 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství (
Úř. věst. L 149, 5.7.1971, s. 2
, Zvl. vyd. 05/01, s. 35), že rozdíl mezi dávkami, které nespadají do rozsahu působnosti nařízení č. 883/2004, a dávkami, které do něj spadají, spočívá především v základních znacích každé dávky, zejména v jejím účelu a podmínkách jejího poskytování, a neodvíjí se od skutečnosti, zda vnitrostátní právní předpisy kvalifikují tuto dávku jako dávku sociálního zabezpečení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, bod
, ze dne 20. ledna 2005, Noteboom,
C‑101/04
,
EU:C:2005:51
, bod
, a ze dne 24. října 2013, Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, bod
). Dávka může být považována za dávku sociálního zabezpečení, pokud je příjemci poskytnuta na základě právními předpisy vymezené situace, aniž by došlo k individuálnímu a diskrečnímu posouzení osobních potřeb, a vztahuje-li se k některému z rizik výslovně uvedených v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 883/2004 (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, bod
, ze dne 15. března 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, bod
, a ze dne 19. září 2013, Hliddal a Bornand,
C‑216/12 a C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, bod
).
Soudní dvůr již upřesnil, že způsob financování dávky, a zejména skutečnost, že její poskytnutí není podmíněno placením příspěvků, není pro kvalifikaci této dávky jako dávky sociálního zabezpečení relevantní (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 16. července 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, bod
, ze dne 15. března 2001, Offermans,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, bod
, a ze dne 24. října 2013, Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, bod
).
Kromě toho skutečnost, že dávka je přiznána nebo odepřena s ohledem na příjmy a počet dětí, neznamená, že její poskytnutí závisí na individuálním posouzení osobních potřeb žadatele, což je jedna z charakteristik sociální pomoci, neboť se jedná o objektivní a právně definovaná kritéria, na základě kterých, jsou-li splněna, vzniká nárok na tuto dávku, aniž příslušný orgán může vzít v úvahu i jiné osobní okolnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, bod
). Dávky sociálního zabezpečení, jež se automaticky poskytují rodinám, které splňují určitá objektivní kritéria, pokud jde zejména o jejich velikost, příjmy a kapitálové zdroje, a to bez jakéhokoliv individuálního a diskrečního posouzení osobních potřeb, a jež jsou určeny k vyrovnání rodinných výdajů, je tedy třeba považovat za dávky sociálního zabezpečení (rozsudek ze dne 14. června 2016, Komise v. Spojené království,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, bod
).
Co se týče otázky, zda daná dávka spadá mezi rodinné dávky uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004, je třeba uvést, že podle čl. 1 písm. z) uvedeného nařízení se pojmem „rodinná dávka“ rozumí všechny věcné nebo peněžité dávky určené k vyrovnání rodinných výdajů, s výjimkou záloh na výživné a zvláštních dávek při narození dítěte a při osvojení dítěte uvedených v příloze I tohoto nařízení. Soudní dvůr již rozhodl, že výraz „k vyrovnání rodinných výdajů“ musí být vykládán v tom smyslu, že jde zejména o veřejný příspěvek do rodinného rozpočtu, který má snížit zátěž pramenící z výchovy dětí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2013, Hliddal a Bornand,
C‑216/12 a C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o dávku dotčenou ve věci v původním řízení, ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že dávka ANF se vyplácí příjemcům, kteří o ni požádají a splňují podmínky týkající se počtu nezletilých dětí a příjmů uvedených v článku 65 zákona č. 448/1998. Tato dávka se tedy poskytuje na základě právními předpisy vymezené situace, aniž by došlo k individuálnímu a diskrečnímu posouzení osobních potřeb žadatele. Dávka ANF se navíc skládá z peněžité částky vyplácené každý rok uvedeným příjemcům a je určena k vyrovnání rodinných výdajů. Jedná se tedy o peněžitou dávku směrovanou prostřednictvím veřejného příspěvku do rodinného rozpočtu ke snížení zátěže pramenící z výchovy dětí.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že taková dávka, jako je dávka ANF, představuje dávku sociálního zabezpečení spadající mezi rodinné dávky uvedené v čl. 3 odst. 1 písm. j) nařízení č. 883/2004.
Je proto třeba zadruhé posoudit, zda státnímu příslušníkovi třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2011/98, smí být na základě takové vnitrostátní právní úpravy, o jakou se jedná ve věci v původním řízení, odepřen nárok na takovou dávku.
V tomto ohledu z čl. 12 odst. 1 písm. e) ve spojení s čl. 3 odst. 1 písm. c) směrnice 2011/98 vyplývá, že rovné zacházení zakotvené v prvním z těchto ustanovení by se mělo především vztahovat na státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati na území členského státu, aby tam v souladu s unijním nebo vnitrostátním právem pracovali. Přitom tak tomu je v případě státního příslušníka třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, neboť podle tohoto ustanovení toto povolení umožňuje takovému příslušníkovi oprávněně pobývat na území členského státu, který toto povolení vydal, za účelem výkonu práce.
Podle čl. 12 odst. 2 písm. b) prvního pododstavce směrnice 2011/98 mohou členské státy nicméně omezit práva poskytnutá podle čl. 12 odst. 1 písm. e) uvedené směrnice pracovníkům ze třetích zemí, s výjimkou těch, kteří jsou již zaměstnáni nebo byli zaměstnáni po dobu nejméně šesti měsíců a jsou zaregistrováni jako nezaměstnaní. Členské státy mohou navíc v souladu s čl. 12 odst. 2 písm. b) druhým pododstavcem uvedené směrnice rozhodnout, že se její čl. 12 odst. 1 písm. e), pokud jde o rodinné dávky, nepoužije na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni pracovat na území členského státu po dobu nejvýše šesti měsíců, státní příslušníky třetích zemí, kteří byli přijati za účelem studia, nebo na státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oprávněni k výkonu práce na základě víza.
Na rozdíl od směrnice 2003/109 směrnice 2011/98 stanoví ve prospěch některých státních příslušníků třetích zemí právo na rovné zacházení, které je obecným pravidlem, a uvádí výjimky z tohoto pravidla, které členské státy mohou stanovit. Těchto výjimek se lze proto dovolávat pouze tehdy, pokud orgány dotyčného členského státu příslušné k provádění této směrnice jasně vyjádřily úmysl těchto výjimek využít (
per analogiam
viz rozsudek ze dne 24. dubna 2012, Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, body
a
).
Předkládající soud přitom uvádí, že Italská republika neměla v úmyslu využít možnosti omezit rovné zacházení podle čl. 12 odst. 2 písm. b) směrnice 2011/98, protože tuto vůli nijak neprojevila. Ustanovení italské právní úpravy omezující nárok na dávku ANF, pokud jde o státní příslušníky třetích zemí, na držitele povolení k dlouhodobému pobytu a rodiny státních příslušníků Evropské unie, navíc přijatá před provedením uvedené směrnice do vnitrostátního práva, jak je uvedeno v bodech 10 a 11 výše, tedy nemohou být považována za ustanovení provádějící omezení práva na rovné zacházení, která mají členské státy možnost zavést na základě téže směrnice.
Z toho vyplývá, že státnímu příslušníkovi třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) směrnice 2011/98, nesmí být na základě vnitrostátní právní úpravy odepřen nárok na takovou dávku, jako je dávka ANF.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na položené otázky odpovědět tak, že článek 12 směrnice 2011/98 musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, podle které státní příslušník třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, nemá nárok na takovou dávku, jako je dávka ANF zavedená zákonem č. 448/1998.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:

Článek 12 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. prosince 2011 o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, podle které státní příslušník třetí země, jenž je držitelem jednotného povolení ve smyslu čl. 2 písm. c) této směrnice, nemá nárok na takovou dávku, jako je příspěvek pro domácnosti s alespoň třemi nezletilými dětmi zavedený legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (zákon č. 448, kterým se upravují veřejné finance na stabilizaci a rozvoj) ze dne 23. prosince 1998.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.