CELEX: 62016CJ0181
Procedimiento prejudicial
Espacio de libertad, seguridad y justicia
Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular
Directiva 2008/115/CE
Artículo 3, punto 2
Concepto de “situación irregular”
Artículo 6
Adopción de una decisión de retorno antes de que la autoridad responsable resuelva el recurso contra la denegación de la solicitud de protección internacional
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículo 18, artículo 19, apartado 2, y artículo 47
Principio de no devolución
Derecho a la tutela judicial efectiva
Autorización a permanecer en un Estado miembro

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular (
DO 2008, L 348, p. 98
), de la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (
DO 2005, L 326, p. 13
), del principio de no devolución y del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrados, respectivamente, en los artículos 18 y 19, apartado 2, y en el artículo 47 de la Carta de los Derechos de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre el Sr. Sadikou Gnandi y el Estado belga en relación con la legalidad de una decisión por la que se le ordena que abandone el territorio belga.
Marco legal
Convención de Ginebra
El artículo 33 de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [
Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas
, vol. 189, p. 150, n.
o
2545 (1954)], completada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, que entró a su vez en vigor el 4 de octubre de 1967 (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»), titulado «Prohibición de expulsión y de devolución», prevé, en su apartado 1:
«Ningún Estado contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.»
Derecho de la Unión
Directivas 2003/9/CE y 2013/33/UE
El artículo 2, letra c), de la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros (
DO 2003, L 31, p. 18
), define el concepto de «solicitante» o de «solicitante de asilo», a efectos de dicha Directiva, como «el nacional de un tercer país o apátrida que haya presentado una solicitud de asilo sobre la cual todavía no se haya dictado una resolución definitiva».
El artículo 3 de esa misma Directiva, que lleva por título «Ámbito de aplicación», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a todos los nacionales de terceros países y apátridas que presenten una solicitud de asilo en la frontera o en el territorio de un Estado miembro, siempre y cuando se les permita permanecer en su territorio en calidad de solicitantes de asilo [...]».
Los artículos 2, letra c), y 3, apartado 1, de la Directiva 2003/9 fueron sustituidos, en términos prácticamente idénticos, por los artículos 2, letra b), y 3, apartado 1, respectivamente, de la Directiva 2013/33/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se aprueban normas para la acogida de los solicitantes de protección internacional (
DO 2013, L 180, p. 96
).
Directivas 2005/85 y 2013/32/UE
Los considerandos 2 y 8 de la Directiva 2005/85 establecen:
«(2)
El Consejo Europeo [...] acordó trabajar con vistas a la creación de un sistema europeo común de asilo, basado en la plena y total aplicación de la [Convención de Ginebra], afirmando así el principio de no devolución y garantizando que ninguna persona sufra de nuevo persecución.
[...]
(8)
La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos en especial por la [Carta].»
A tenor del artículo 7 de dicha Directiva, titulado «Derecho de permanencia en el Estado miembro durante el examen de la solicitud»:
«1.   Los solicitantes estarán autorizados a permanecer en el Estado miembro, únicamente a efectos del procedimiento, hasta que la autoridad decisoria haya dictado una resolución de conformidad con los procedimientos en primera instancia establecidos en el capítulo III. Este derecho a permanecer no constituirá un derecho a obtener un permiso de residencia.
2.   Los Estados miembros solo podrán hacer una excepción cuando, de conformidad con los artículos 32 y 34, no se vaya a examinar una solicitud posterior o cuando vayan a entregar o a extraditar, según proceda, a una persona bien a otro Estado miembro en virtud de obligaciones derivadas de una orden de detención europea [...] u otro tipo de mandamiento, bien a un tercer país ante órganos jurisdiccionales penales internacionales.»
El artículo 39 de la Directiva 2005/85, rubricado «Derecho a recurso efectivo», impone en su apartado 1 a los Estados miembros la obligación de garantizar a los solicitantes de asilo el derecho a un recurso efectivo. El artículo 39, apartado 3, de esa Directiva tiene la siguiente redacción:
«Los Estados miembros establecerán, cuando proceda, normas acordes con sus obligaciones internacionales que se ocupen de:
a)
la cuestión de si el recurso con arreglo al apartado 1 tendrá el efecto de permitir que los solicitantes permanezcan en el Estado miembro de que se trate en espera de su resultado;
b)
la posibilidad de adoptar medidas cautelares o de protección cuando el recurso con arreglo al apartado 1 no tenga el efecto de permitir que los solicitantes permanezcan en el Estado miembro de que se trate en espera de su resultado. [...]
[...]»
Los artículos 7 y 39 de la Directiva 2005/85 fueron sustituidos, respectivamente, por los artículos 9 y 46 de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (
DO 2013, L 180, p. 60
).
Con arreglo al artículo 9 de la Directiva 2013/32, que lleva por título «Derecho de permanencia en el Estado miembro durante el examen de la solicitud»:
«1.   Los solicitantes estarán autorizados a permanecer en el Estado miembro, únicamente a efectos del procedimiento, hasta que la autoridad decisoria haya dictado una resolución de conformidad con los procedimientos en primera instancia establecidos en el capítulo III. Este derecho a permanecer no constituirá un derecho a obtener un permiso de residencia.
2.   Los Estados miembros solo podrán hacer una excepción cuando una persona haga una solicitud posterior, tal como se describe en el artículo 41, o cuando vayan a entregar o a extraditar, según proceda, a una persona bien a otro Estado miembro en virtud de obligaciones derivadas de una orden de detención europea [...] u otro tipo de mandamiento, bien a un tercer país o ante órganos jurisdiccionales penales internacionales.
[...]»
El artículo 46 de dicha Directiva, titulado «Derecho a un recurso efectivo», prevé lo siguiente en su apartado 5:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 6, los Estados miembros permitirán que los solicitantes permanezcan en el territorio hasta que haya expirado el plazo dentro del cual pueden ejercer su derecho a un recurso efectivo y, cuando se haya ejercitado ese derecho dentro del plazo, en espera del resultado del recurso.»
Directiva 2008/115
Los considerandos 2, 4, 6, 8, 9, 12 y 24 de la Directiva 2008/115 exponen:
«(2)
El Consejo Europeo [...] pidió que se estableciera una política eficaz de expulsión y repatriación, basada en normas comunes, para que las personas sean retornadas humanamente y respetando plenamente sus derechos humanos y su dignidad.
[...]
(4)
Es necesario fijar normas claras, transparentes y justas para establecer una política efectiva de retorno como un elemento necesario de una política migratoria bien gestionada.
[...]
(6)
Procede que los Estados miembros se aseguren de que la finalización de la situación irregular de nacionales de terceros países se lleve a cabo mediante un procedimiento justo y transparente. [...]
[...]
(8)
Se reconoce que es legítimo que los Estados miembros hagan retornar a los nacionales de terceros países en situación irregular, siempre y cuando existan sistemas de asilo justos y eficientes que respeten plenamente el principio de no devolución.
(9)
Con arreglo a la Directiva [2005/85], no se debe considerar que el nacional de un tercer país que haya solicitado asilo en un Estado miembro se halla en situación irregular en el territorio de dicho Estado miembro hasta que entre en vigor una decisión desestimatoria de la solicitud o que ponga fin a su derecho de estancia como solicitante de asilo.
[...]
(12)
Debe abordarse la situación de los nacionales de terceros países que están en situación irregular pero que todavía no pueden ser expulsados. [...]
[...]
(24)
La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y tiene en cuenta los principios consagrados, en particular, en la [Carta].»
El artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva precisa que esta se aplicará a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro.
Con arreglo al artículo 3 de la citada Directiva:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[...]
2)
“situación irregular” la presencia en el territorio de un Estado miembro de un nacional de un tercer país que no cumple o ha dejado de cumplir las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del [Reglamento (CE) n.
o
562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, por el que se establece un código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (código de fronteras Schengen) (
DO 2006, L 105, p. 1
)] u otras condiciones de entrada, estancia o residencia en ese Estado miembro;
[...]
4)
“decisión de retorno” una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno;
5)
“expulsión” la ejecución de la obligación de retornar, es decir, el transporte físico fuera del Estado miembro;
[...]».
El artículo 5 de la Directiva 2008/115, titulado «No devolución, interés superior del niño, vida familiar y estado de salud», dispone:
«Al aplicar la presente Directiva, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta:
a)
el interés superior del niño,
b)
la vida familiar,
c)
el estado de salud del nacional de un tercer país de que se trate,
y respetarán el principio de no devolución.»
De conformidad con el artículo 6 de dicha Directiva, que lleva por título «Decisión de retorno»:
«1.   Los Estados miembros dictarán una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 a 5.
[...]
4.   Los Estados miembros podrán, en cualquier momento, decidir conceder a un nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio un permiso de residencia autónomo u otra autorización que otorgue un derecho de estancia por razones humanitarias o de otro tipo. En este caso no se dictará ninguna decisión de retorno. De haberse ya dictado, se revocará la decisión de retorno o se suspenderá durante el periodo de validez del permiso de residencia o de otra autorización que otorgue un derecho de estancia.
[...]
6.   La presente Directiva no impedirá a los Estados miembros adoptar una decisión sobre la finalización de la situación regular, unida a una decisión de retorno y/o de expulsión y/o a una prohibición de entrada, en una única decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial, si así lo dispone su legislación nacional, sin perjuicio de las garantías procedimentales previstas en el Capítulo III y otras disposiciones pertinentes del Derecho comunitario y nacional.»
Según el artículo 7 de citada Directiva, rubricado «Salida voluntaria»:
«1.   La decisión de retorno establecerá un plazo adecuado, cuya duración oscilará entre siete y treinta días, para la salida voluntaria, sin perjuicio de las excepciones contempladas en los apartados 2 y 4. Los Estados miembros podrán disponer en su legislación nacional que este plazo se concederá únicamente a petición del nacional de un tercer país interesado. En tal caso, los Estados miembros informarán a los nacionales de terceros países de que se trate de la posibilidad de presentar una solicitud en este sentido.
[...]
2.   Los Estados miembros prorrogarán cuando sea necesario el plazo de salida voluntaria durante un tiempo prudencial, atendiendo a las circunstancias concretas del caso de que se trate, como son la duración de la estancia, la existencia de niños escolarizados y la existencia de otros vínculos familiares y sociales.
[...]»
El artículo 8 de la misma Directiva, titulado «Expulsión», prevé lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros tomarán todas las medidas necesarias para hacer cumplir la decisión de retorno cuando no se haya concedido un plazo para la salida voluntaria de conformidad con el artículo 7, apartado 4, o cuando no se haya cumplido con la obligación de retorno dentro del plazo para la salida voluntaria concedido de conformidad con el artículo 7.
[...]
3.   Los Estados miembros podrán adoptar por separado una decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se ordene la expulsión.
[...]»
A tenor del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2008/115:
«Los Estados miembros aplazarán la expulsión:
a)
cuando esta vulnere el principio de no devolución, o
b)
mientras se le otorgue efecto suspensivo de acuerdo con el artículo 13, apartado 2.»
El artículo 13 de dicha Directiva, titulado «Vías de recurso», recogido en el capítulo III de dicha norma sobre «Garantías procedimentales», dispone en su apartado 1:
«Se concederá al nacional de un tercer país de que se trate el derecho efectivo a interponer recurso contra las decisiones relativas al retorno o pidiendo que se revisen estas, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, apartado 1, ante un órgano jurisdiccional, una autoridad administrativa u otro órgano competente compuesto por miembros imparciales y con garantías de independencia.»
El artículo 15, apartado 1, de esa Directiva tiene la siguiente redacción:
«Salvo que en el caso concreto de que se trate puedan aplicarse con eficacia otras medidas suficientes de carácter menos coercitivo, los Estados miembros podrán mantener internados a los nacionales de terceros países que sean objeto de procedimientos de retorno, únicamente a fin de preparar el retorno o llevar a cabo el proceso de expulsión, especialmente cuando:
a)
haya riesgo de fuga, o
b)
el nacional de un tercer país de que se trate evite o dificulte la preparación del retorno o el proceso de expulsión.
Cualquier internamiento será lo más corto posible y solo se mantendrá mientras estén en curso y se ejecuten con la debida diligencia los trámites de expulsión.»
Derecho belga
El artículo 39/70, párrafo primero, de la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, l’établissement, le séjour et l’éloignement des étrangers (Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre entrada en el territorio, establecimiento, estancia y expulsión de los extranjeros) (
Moniteur belge
de 31 de diciembre de 1980, p. 14584), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal (en lo sucesivo, «Ley de 15 de diciembre de 1980») dispone:
«Salvo acuerdo con el interesado, no podrá ejecutarse con carácter forzoso ninguna medida de expulsión del territorio o de devolución del extranjero durante el período fijado para la interposición del recurso y durante el examen del mismo.»
El artículo 52/3, apartado 1, párrafos primero y segundo, de dicha Ley, establece:
«Si el Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [(Comisario general de refugiados y apátridas, Bélgica)] no toma en consideración la solicitud de asilo o se niega a reconocer el estatuto de refugiado o bien a conceder el estatuto de protección subsidiaria al extranjero y este se halla de manera irregular en el Reino, el ministro o su delegado deberán dictar sin demora una orden de abandono del territorio basada en uno de los motivos establecidos en el artículo 7, párrafo primero, puntos 1 a 12. [...]. Esta decisión será notificada al interesado de conformidad con el artículo 51/2.
Si el Conseil du contentieux des étrangers [(Consejo del contencioso de extranjería, Bélgica)] desestima el recurso del extranjero contra una decisión adoptada por el Comisario general de refugiados y apátridas en virtud del artículo 39/2, apartado 1, punto 1, y el extranjero se halla de manera irregular en el Reino, el ministro o su delegado decidirán sin demora prorrogar la orden de abandono del territorio prevista en el párrafo primero. Esta decisión será notificada sin demora al interesado de conformidad con el artículo 51/2.»
El artículo 75, apartado 2, del arrêté royal du 8 octobre 1981 concernant l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Real Decreto de 8 de octubre de 1981, sobre entrada en el territorio, establecimiento, estancia y expulsión de los extranjeros;
Moniteur belge
de 27 de octubre de 1981, p. 13740), en su versión aplicable a los hechos del litigio principal, establece:
«Si el Comisario general de refugiados y apátridas deniega el reconocimiento del estatuto de refugiado y de protección subsidiaria al extranjero o no toma en consideración la solicitud de asilo, el ministro o su delegado dictarán frente al interesado una orden de abandono del territorio de conformidad con el artículo 52/3, apartado 1, de la Ley [de 15 de diciembre de 1980].»
Litigio principal y cuestión prejudicial
El 14 de abril de 2011, el Sr. Gnandi, nacional togolés, presentó una solicitud de protección internacional ante las autoridades belgas que fue denegada el 23 de mayo de 2014, por el Comisario general de refugiados y apátridas (en lo sucesivo, «CGRA»). El 3 de junio de 2014, el Estado belga, a través de la Office des étrangers (Oficina de extranjería, Bélgica), ordenó al Sr. Gnandi que abandonara el territorio.
El 23 de junio de 2014, el Sr. Gnandi interpuso recurso ante el Consejo del contencioso de extranjería contra la decisión del CGRA de 23 de mayo de 2014. En la misma fecha, solicitó ante dicho órgano jurisdiccional la anulación y la suspensión de la ejecución de la orden de abandono del territorio de 3 de junio de 2014.
Mediante sentencia de 31 de octubre de 2014, el Consejo del contencioso de extranjería desestimó el recurso interpuesto contra la decisión del CGRA de 23 de mayo de 2014 y, mediante sentencia de 19 de mayo de 2015, el recurso contra la orden de abandono del territorio de 3 de junio de 2014. El 10 de noviembre de 2015, el Conseil d’État (Consejo de Estado, Bélgica), ante el que el Sr. Gnandi interpuso un recurso de casación contra ambas sentencias, casó la sentencia del Consejo del contencioso de extranjería de 31 de octubre de 2014 y le devolvió los autos. El procedimiento principal versa exclusivamente sobre el recurso de casación interpuesto por el Sr. Gnandi contra la sentencia del Consejo del contencioso de extranjería de 19 de mayo de 2015.
En el marco de dicho procedimiento el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial.
«¿Deben interpretarse el artículo 5 de la Directiva [2008/115] que obliga a los Estados miembros a respetar el principio de no devolución al aplicar dicha Directiva, así como el derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 13, apartado 1, de la misma Directiva y en el artículo 47 de la [Carta], en el sentido de que se oponen a la adopción de una decisión de retorno como la prevista en el artículo 6 de la Directiva [2008/115], en el artículo 52/3, apartado 1, de la [Ley de 15 de diciembre de 1980], y en el artículo 75, apartado 2, del Real Decreto de 8 de octubre de 1981 sobre entrada en el territorio, residencia, establecimiento y expulsión de los extranjeros desde la desestimación de la solicitud de asilo por el [CGRA] y, por tanto, antes de que puedan agotarse los recursos jurisdiccionales contra esta decisión y de que pueda cerrarse definitivamente el procedimiento de asilo?»
Sobre la subsistencia del litigio principal
Ante el Tribunal de Justicia el Gobierno belga ha alegado que ya no procede pronunciarse sobre la cuestión prejudicial, dado que la orden de abandono del territorio controvertida en el litigio principal ha quedado sin efecto habida cuenta de que se ha concedido al Sr. Gnandi un permiso de residencia temporal y como consecuencia de la sentencia del Consejo del contencioso de extranjería de 11 de marzo de 2016, por la que se anuló la decisión del CGRA de 23 de mayo de 2014.
A este respecto, tanto del tenor como del sistema del artículo 267 TFUE se desprende que el procedimiento prejudicial presupone la pendencia efectiva de un litigio ante los órganos jurisdiccionales nacionales, en el que estos deberán dictar una resolución que podrá tener en cuenta la sentencia dictada con carácter prejudicial por el Tribunal de Justicia. Por tanto, el Tribunal de Justicia debe verificar, incluso de oficio, la subsistencia del litigio principal (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, de los autos a disposición del Tribunal de Justicia se desprende que, después de que se planteara la presente petición de decisión prejudicial, la Oficina de extranjería autorizó al Sr. Gnandi a permanecer en el territorio belga hasta el 1 de marzo de 2017 mediante decisión adoptada el 8 de febrero de 2016 y que, después de que el Consejo del contencioso de extranjería dictara sentencia de 11 de marzo de 2016, su solicitud de protección internacional fue denegada de nuevo por el CGRA el 30 de junio de 2016.
Al preguntar el Tribunal de Justicia al órgano jurisdiccional remitente si consideraba aún necesario que se respondiera a su cuestión prejudicial para poder dictar una resolución, dicho órgano manifestó que deseaba mantener su petición de decisión prejudicial. Precisó, en esencia, que la anulación de la decisión del CGRA de 23 de mayo de 2014 mediante la sentencia del Consejo del contencioso de extranjería de 11 de marzo de 2016 no había surtido, en sí, ningún efecto jurídico sobre la orden de abandono del territorio controvertida en el litigio principal y que la concesión al Sr. Gnandi de un permiso de residencia temporal no había entrañado la revocación implícita de dicha orden. Añadió que esa orden había vuelto a surtir efectos a partir del 30 de junio de 2016, fecha en la que el CGRA volvió a denegar la solicitud de protección internacional del Sr. Gnandi.
A este respecto, no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, pronunciarse sobre la interpretación de las disposiciones nacionales (sentencia de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartado
y jurisprudencia citada). Por lo tanto, a la luz de las indicaciones proporcionadas por el órgano jurisdiccional remitente, es preciso considerar que el litigio principal sigue pendiente ante dicho órgano y que, para su resolución, sigue siendo útil que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión prejudicial planteada. En consecuencia, procede responder a la petición de decisión prejudicial.
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si la Directiva 2008/115, en relación con la Directiva 2005/85 y a la luz del principio de no devolución y del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la que se adopte una decisión de retorno con arreglo al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, contra un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional, desde el momento en que la autoridad decisoria deniegue dicha solicitud y, por lo tanto, antes del resultado del recurso judicial interpuesto contra dicha denegación.
Con carácter preliminar, procede señalar que, como ha observado el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial, la orden de abandono del territorio controvertida en el litigio principal constituye una decisión de retorno en el sentido del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2008/115. En efecto, dicha disposición define el concepto de «decisión de retorno» como toda decisión o acto de naturaleza administrativa o judicial por el que se declare irregular la situación de un nacional de un tercer país y se imponga o declare una obligación de retorno.
A tenor del artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, esta se aplica a los nacionales de terceros países en situación irregular en el territorio de un Estado miembro. En lo que respecta, más concretamente, a las decisiones de retorno, el artículo 6, apartado 1, de la citada Directiva prevé que los Estados miembros dictarán, en principio, una decisión de retorno contra cualquier nacional de un tercer país que se encuentre en situación irregular en su territorio.
Para determinar si se puede adoptar una decisión de retorno contra un nacional de un tercer país desde el momento en que la autoridad decisoria deniegue su solicitud de protección internacional, es necesario pues examinar, en primer lugar, si dicho nacional se encuentra en situación irregular, en el sentido de la Directiva 2008/115, a partir del momento de la denegación.
A este respecto, de la definición del concepto de «situación irregular», recogida en el artículo 3, punto 2, de dicha Directiva, se desprende que todo nacional de un tercer país que se halle en el territorio de un Estado miembro sin cumplir las condiciones de entrada, de estancia o de residencia en él se encuentra, por esa mera razón, en situación irregular (sentencia de 7 de junio de 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, apartado
).
De conformidad con el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2005/85, los solicitantes de protección internacional están autorizados a permanecer en el Estado miembro, únicamente a efectos del procedimiento, hasta que la autoridad decisoria de primera instancia haya adoptado una decisión por la que deniegue la solicitud de protección internacional. Aunque ese derecho no constituye, conforme a los propios términos de dicha disposición, un derecho a obtener un permiso de residencia, del considerando 9 de la Directiva 2008/115 se desprende, no obstante, que ese derecho a permanecer impide que la situación del solicitante de protección internacional pueda considerarse «irregular», en el sentido de dicha Directiva, durante el período comprendido entre la presentación de su solicitud de protección internacional y la adopción de una decisión en primera instancia que resuelva sobre dicha solicitud.
Según se desprende claramente del tenor literal del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2005/85, el derecho a permanecer previsto en esa disposición finaliza en el momento el que la autoridad decisoria adopta en primera instancia la decisión por la que se deniega la solicitud de protección internacional. A falta de una autorización o de otro permiso de residencia concedido al interesado con arreglo a otra base jurídica, en particular en virtud del artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115, que permita al solicitante cuya solicitud haya sido denegada cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en el Estado miembro de que se trate, la decisión de denegación entraña que, desde su adopción, el solicitante ya no cumple esa condiciones, de modo que su situación pasa a ser irregular.
Es cierto que el artículo 39, apartado 3, letra a), de la Directiva 2005/85 faculta a los Estados miembros para establecer normas que permitan a los solicitantes de protección internacional permanecer en su territorio a la espera del resultado del recurso contra la denegación de la solicitud de protección internacional. En el presente asunto, el artículo 39/70 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 parece contener una norma de esta naturaleza pues reconoce a los solicitantes de protección internacional el derecho a permanecer en territorio belga durante el plazo concedido para la interposición del citado recurso y durante su examen, extremo que habrá de comprobar el órgano jurisdiccional remitente.
También es cierto que el Tribunal de Justicia declaró, en los apartados 47 y 49 de la sentencia de 30 de mayo de 2013, Arslan (
C‑534/11
,
EU:C:2013:343
), que la autorización para permanecer con el fin interponer de forma efectiva un recurso contra la denegación de la solicitud de protección internacional se opone a que la Directiva 2008/115 se aplique al nacional de un tercer país que ha presentado dicha solicitud hasta que se resuelva el recurso contra la citada denegación.
Sin embargo, no cabe inferir de esa sentencia que la autorización para permanecer impida considerar irregular la situación del interesado en el sentido de la Directiva 2008/115 desde el momento en que se deniegue su solicitud de protección internacional, y sin perjuicio de la existencia de una autorización o de un permiso de residencia conforme a lo indicado en el apartado 41 de la presente sentencia.
En efecto, en primer lugar, a la luz del alcance de las cuestiones prejudiciales planteadas en el asunto que dio lugar a esa sentencia, así como del contexto de dicho asunto, conviene precisar que la interpretación adoptada en esa sentencia se desarrolló con el único fin de garantizar que el procedimiento de retorno no siguiera su curso en tanto en cuanto el solicitante cuya solicitud fue denegada estuviera autorizado a permanecer a la espera del resultado de su recurso y de que, en particular, durante ese período, el citado solicitante no pudiera ser internado en virtud del artículo 15 de dicha Directiva con el fin de expulsarlo.
En segundo lugar, ni el artículo 3, punto 2, de la Directiva 2008/115 ni ninguna otra de sus disposiciones supeditan la irregularidad de la situación al resultado de un recurso contra una decisión administrativa relativa a la finalización de la situación regular o a la inexistencia de una autorización para permanecer en el territorio de que se trate a la espera del resultado de ese recurso. Por el contrario, a pesar de que, como se ha subrayado en el apartado 40 de la presente sentencia, del artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2005/85, en relación con el considerando 9 de la Directiva 2008/115, se desprende que el derecho del solicitante de protección internacional a permanecer en el territorio del Estado miembro de que se trata durante el período comprendido entre la presentación de la solicitud y la adopción de la decisión en primera instancia que se pronuncie sobre ella impiden que la situación del interesado pueda considerarse «irregular» en el sentido del Directiva 2008/115, durante ese período, ninguna disposición ni considerando de la Directiva 2005/85 o de la Directiva 2008/115 prevén, en cambio, que la autorización para permanecer en ese territorio a la espera del resultado del recurso contra la denegación de la solicitud se oponga, por su parte, a esa calificación.
En tercer lugar, la Directiva 2008/115 no parte de la premisa de que la irregularidad de la situación y, por lo tanto, la aplicabilidad de esa Directiva, presuponen que el nacional de un tercer país no tenga ninguna posibilidad legal para permanecer en el territorio del Estado miembro de que se trata, en particular, a la espera del resultado del recurso jurisdiccional contra la decisión que pone fin a su estancia regular. Por el contrario, según resulta del considerando 12, dicha Directiva se aplica a los nacionales de terceros países que, pese a encontrarse en situación irregular, están autorizados a permanecer legalmente en el territorio del Estado miembro de que se trate, en la medida en la que aún no pueden ser expulsados. En particular, el artículo 7 de la citada Directiva prevé que se establezca un plazo adecuado para la salida voluntaria de las personas afectadas durante el cual esas personas, pese a encontrase en situación irregular, aún están autorizadas a permanecer en el territorio del Estado miembro. Por otra parte, de conformidad con los artículos 5 y 9, apartado 1, de esa misma Directiva, los Estados miembros están obligados a respetar el principio de no devolución en lo que respecta a los nacionales de terceros países en situación irregular y de aplazar su expulsión en caso de que esta vulnere dicho principio.
En cuarto lugar, procede recordar que, como se desprende de los considerandos 2 y 4 de la Directiva 2008/115, su objetivo principal es establecer una política eficaz de expulsión y repatriación, respetando plenamente los derechos fundamentales y la dignidad de las personas afectadas (véanse, en ese sentido, las sentencias de 17 de julio de 2014, Pham,
C‑474/13
,
EU:C:2014:2096
, apartado
, y de 15 de febrero de 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ese objetivo queda específicamente plasmado en el artículo 6, apartado 6, de la Directiva 2008/115, que faculta expresamente a los Estados miembros para adoptar simultáneamente una decisión sobre la finalización de la situación regular y una decisión de retorno en el marco de un único acto de naturaleza administrativa. En efecto, la posibilidad de acumular ambas decisiones en un mismo acto de naturaleza administrativa permite a los Estados miembros garantizar la concomitancia o incluso la agrupación de los procedimientos administrativos que den lugar a esas decisiones y de los procedimientos de recurso iniciados contra ellas. Como han observado, en particular, los Gobiernos checo, alemán y neerlandés, esa posibilidad de acumulación también permite superar las dificultades prácticas relativas a la notificación de las decisiones de retorno.
Pues bien, interpretar esa Directiva en el sentido de que la mera existencia de una autorización para permanecer en el territorio a la espera del resultado del recurso contra la denegación de una solicitud de protección internacional excluye que la situación del solicitante sea irregular supondría privar de efecto útil a esa posibilidad de acumulación y resultaría pues contraria al objetivo de establecer una política eficaz de expulsión y repatriación. En efecto, conforme a dicha interpretación, no podría adoptarse ninguna decisión de retorno hasta después de la resolución del recurso, lo cual podría retrasar considerablemente la finalización del procedimiento de retorno y complicarlo.
En quinto lugar, en cuanto a la necesidad de respetar las exigencias que se derivan del derecho a la tutela judicial efectiva y del principio de no devolución, puesta de manifiesto por el órgano jurisdiccional remitente en su cuestión prejudicial, es preciso señalar que la interpretación de las disposiciones de la Directiva 2008/115, así como de la Directiva 2005/85, debe realizarse, como se deriva del considerando 24 de la primera y del considerando 8 de la segunda, respetando los derechos fundamentales y los principios reconocidos en especial por la Carta (véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartado
).
En lo que atañe, más concretamente, a los recursos previstos en el artículo 13 de la Directiva 2008/115 contra las decisiones referidas al retorno, al igual que ocurre con los recursos establecidos en el artículo 39 de la Directiva 2005/85 contra las decisiones desestimatorias de solicitudes de protección internacional, sus características deben determinarse de conformidad con el artículo 47 de la Carta, a cuyo tenor toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el mismo artículo (véanse, en tal sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, apartado
, y de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartado
).
También ha de recordarse que el principio de no devolución está garantizado como derecho fundamental por los artículos 18 y 19, apartado 2, de la Carta (sentencia de 24 de junio de 2015, H. T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, apartado
), y reafirmado, en particular, en el considerando 2 de la Directiva 2005/85 y en el considerado 8 y en el artículo 5 de la Directiva 2008/115. Además, el artículo 18 de la Carta, al igual que el artículo 78 TFUE, apartado 1, prevé el respeto de la Convención de Ginebra (véase, en ese sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N. S. y otros,
C‑411/10 y C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, apartado
).
De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que cuando un Estado decide devolver a un solicitante de protección internacional a un país en el que hay fundados motivos para creer que estará expuesto a un riesgo real de tratos contrarios al artículo 18 de la Carta, en relación con el artículo 33 de la Convención de Ginebra, o al artículo 19, apartado 2, de la Carta, el derecho a la tutela judicial efectiva previsto en el artículo 47 de la Carta, requiere que dicho extranjero disponga de un recurso suspensivo de pleno Derecho contra la ejecución de la medida que permite su devolución (véanse, en ese sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, apartado
, y de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartado
).
Es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la falta de efecto suspensivo de un recurso interpuesto exclusivamente contra una decisión desestimatoria de una solicitud de protección internacional es, en principio, conforme con el principio de no devolución y con el artículo 47 de la Carta por cuanto que la ejecución de esa decisión no puede dar lugar, como tal, a la expulsión de dicho nacional (véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartado
).
En cambio, a efectos de garantizar que se respetan las exigencias que se derivan del principio de no devolución y del artículo 47 de la Carta frente al nacional de un tercer país de que se trata, el recurso contra una decisión de retorno en el sentido del artículo 6 de la Directiva 2008/115 debe tener efecto suspensivo de pleno Derecho, puesto que dicha decisión puede exponer a ese nacional a un grave riesgo de ser sometido a tratamiento contrarios al artículo 18 de la Carta, en relación con el artículo 33 de la Convención de Ginebra o a tratos contrarios al artículo 19, apartado 2, de la Carta (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de diciembre de 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, apartados
y
, y de 17 de diciembre de 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, apartados
y
). Así debe ser, con mayor razón, en lo que respecta a una eventual decisión de expulsión en el sentido del artículo 8, apartado 3, de dicha Directiva.
Dicho esto, ni el artículo 39 de la Directiva 2005/85, ni el artículo 13 de la Directiva 2008/115, ni el artículo 47 de la Carta, a la luz de las garantías previstas en sus artículos 18 y 19, apartado 2, exigen que exista una doble instancia judicial. Únicamente es necesario que exista un recurso ante una instancia jurisdiccional (véase, en ese sentido, la sentencia de 28 de julio de 2011, Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, apartado
).
De las consideraciones anteriores se deriva que, en lo que respecta a una decisión de retorno y a una eventual decisión de expulsión, la protección inherente al derecho a la tutela judicial efectiva y al principio de no devolución debe garantizarse reconociendo al solicitante de protección internacional el derecho a un recurso efectivo suspensivo de pleno derecho ante, al menos, una instancia jurisdiccional. Siempre que se respete estrictamente esta exigencia, el mero hecho de que la situación del interesado se considere irregular, en el sentido de la Directiva 2008/115, a partir de la denegación de su solicitud de protección internacional en primera instancia por parte de la autoridad decisoria y de que, por consiguiente, pueda adoptarse una decisión de retorno desde el momento de esa denegación o junto con ella en el marco de un único acto administrativo no vulneran ni el principio de no devolución ni el derecho a la tutela judicial efectiva.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede concluir que, a menos que se le haya concedido una autorización o un permiso de residencia como el mencionado en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2008/115, el nacional de un tercer país se encontrará en situación irregular, en el sentido de la Directiva 2008/115, desde el momento en que la autoridad responsable deniegue su solicitud de protección internacional en primera instancia, con independencia de que se le autorice a permanecer en el territorio a la espera del resultado del recurso contra dicha denegación. En principio puede adoptarse una decisión de retorno contra ese nacional a partir de esa denegación o unida a ella en el marco de un único acto administrativo.
Dicho esto, es importante destacar, en segundo lugar, que los Estados miembros están obligados a cerciorarse de que toda decisión de retorno respeta las garantías procedimentales previstas en el capítulo III de la Directiva 2008/115 y las demás disposiciones pertinentes del Derecho de la Unión y del Derecho nacional. Esa obligación está prevista expresamente en el artículo 6, apartado 6, de dicha Directiva para el caso de que la decisión de retorno se adopte en el mismo momento en el que la autoridad decisoria deniegue la solicitud de protección internacional en primera instancia. También debe aplicarse cuando, como ocurre en el litigio principal, la decisión de retorno se adopta inmediatamente después de que una autoridad diferente deniegue la solicitud de protección internacional mediante un acto de naturaleza administrativa independiente.
En estas circunstancias, incumbe a los Estados miembros garantizar la plena efectividad del recurso contra la decisión desestimatoria de la solicitud de protección internacional, respetando el principio de igualdad de armas, lo cual exige, en particular, que se suspendan todos los efectos de la decisión de retorno durante el plazo previsto para la interposición de dicho recurso y, en caso de que este se interponga, hasta su resolución.
A este respecto, no basta con que el Estado miembro se abstenga de instar la ejecución forzosa de la decisión de retorno. Es necesario, por el contrario, que queden suspendidos todos los efectos jurídicos de esa decisión y, por tanto, que el plazo de salida voluntaria mencionado en el artículo 7 de la Directiva 2008/115 no comience a contar mientras el afectado esté autorizado a permanecer en el territorio. Además, durante ese período, el afectado no puede ser internado a efectos de su expulsión en virtud del artículo 15 de esa Directiva.
Por otro lado, en espera del resultado del recurso contra la decisión denegatoria de su solicitud de protección internacional en primera instancia adoptada por la autoridad decisoria, el afectado debe poder beneficiarse, en principio, de los derechos que se derivan de la Directiva 2003/9. En efecto, el artículo 3, apartado 1, de esa Directiva no supedita la aplicación de dicha Directiva a que exista una autorización para permanecer en el territorio como solicitante y, por consiguiente, no excluye que esta pueda aplicarse cuando al afectado, pese a disponer de esa autorización, está en situación irregular en el sentido de la Directiva 2008/115. A este respecto, del artículo 2, letra c), de la Directiva 2003/9 se desprende que el afectado conserva su condición de solicitante de protección internacional, en el sentido de dicha Directiva, hasta que se adopta una decisión definitiva sobre su solicitud (véase, en ese sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Cimade y GISTI,
C‑179/11
,
EU:C:2012:594
, apartado
).
Por lo demás, dado que a pesar de que la autoridad decisoria haya adoptado en primera instancia una decisión de retorno en el momento en que se denegó la solicitud de protección internacional o unida a esta en el marco de un mismo acto administrativo, debe autorizarse al solicitante de protección internacional a permanecer en el territorio hasta que se resuelva el recurso contra dicha denegación, los Estados miembros están obligados a permitir a las personas afectadas invocar cualquier cambio de circunstancias que se produzca después de la adopción de dicha decisión de retorno, que puedan incidir de forma significativa en la apreciación de su situación de conformidad con la Directiva 2008/115, en particular, con su artículo 5.
Por último, según se desprende del considerando 6 de la Directiva 2008/115, los Estados miembros deben velar por que se apliquen un procedimiento de retorno justo y transparente (véanse, en ese sentido, las sentencias de 5 de junio de 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, apartado
, y de 5 de noviembre de 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, apartado
). En consecuencia, cuando la autoridad decisoria adopta una decisión de retorno después de denegar la solicitud de protección internacional o simultáneamente a esa denegación en el marco un único acto administrativo, incumbe a los Estados miembros disponer lo necesario para que el solicitante de protección internacional afectado sea informado de forma transparente sobre el respeto de las garantías a que se ha hecho mención en los apartados 61 a 64 de la presente sentencia.
En este caso, el órgano jurisdiccional remitente señala que la decisión de retorno controvertida en el litigio principal, aunque no puede ser objeto de ejecución forzosa antes de que se resuelva el recurso interpuesto por el Sr. Gnandi contra la denegación de su solicitud de protección internacional, le perjudica dado que le obliga a abandonar el territorio belga. Sin perjuicio de que el citado órgano jurisdiccional compruebe este extremo, no parece que se haya respetado la garantía a que hacen referencia los apartados 61 y 62 de la presente sentencia, consistente en que se suspenda el procedimiento de retorno a la espera del resultado de ese recurso.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que la Directiva 2008/115, en relación con la Directiva 2005/85, y a la luz del principio de no devolución y del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la autoridad decisoria adopte una decisión de retorno en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, contra un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional, a partir del momento en el que deniega esa solicitud o unida a esa denegación en el marco de un único acto administrativo y, por tanto, antes de que se resuelva el recurso jurisdiccional contra dicha denegación, siempre que el Estado miembro de que se trate garantice, en particular, que se suspendan todos los efectos jurídicos de la decisión de retorno a la espera del resultado de dicho recurso, que el solicitante pueda beneficiarse durante ese período de los derechos que se derivan de la Directiva 2003/9 y que pueda invocar cualquier cambio en las circunstancias que se produzca después de la adopción de la decisión de retorno y que pueda incidir de forma significativa en la apreciación de su situación de conformidad con la Directiva 2008/115, en particular, con su artículo 5, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

La Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a las normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en relación con la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado, y a la luz del principio de no devolución y del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 18, 19, apartado 2, y 47 de la Carta de los Derechos fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que la autoridad decisoria adopte una decisión de retorno en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115, contra un nacional de un tercer país que ha presentado una solicitud de protección internacional, a partir del momento en el que deniegue esa solicitud o unida a esa denegación en el marco de un único acto administrativo y, por tanto, antes de que se resuelva el recurso jurisdiccional contra dicha denegación, siempre que el Estado miembro de que se trate garantice que se suspendan todos los efectos jurídicos de la decisión de retorno a la espera del resultado de dicho recurso, que el solicitante pueda beneficiarse durante ese período de los derechos que se derivan de la Directiva 2003/9/CE del Consejo, de 27 de enero de 2003, por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros, y que pueda invocar cualquier cambio en las circunstancias que se produzca después de la adopción de la decisión de retorno y que pueda incidir de forma significativa en la apreciación de su situación de conformidad con la Directiva 2008/115, en particular, con su artículo 5, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional nacional.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.