CELEX: 62018TJ0310
Polityka społeczna
Dialog między partnerami społecznymi na poziomie Unii
Umowa zatytułowana „Ogólne ramy informowania urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej oraz przeprowadzania z nimi konsultacji”
Wspólne żądanie stron-sygnatariuszy w zakresie wykonania tej umowy na poziomie Unii
Odmowa Komisji przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji
Skarga o stwierdzenie nieważności
Akt podlegający zaskarżeniu
Dopuszczalność
Zakres uznania, jakim dysponuje Komisja
Autonomia partnerów społecznych
Zasada pomocniczości
Proporcjonalność

Okoliczności powstania sporu
W dokumencie konsultacyjnym C(2015) 2303 wersja ostateczna z dnia 10 kwietnia 2015 r. Komisja Europejska zwróciła się do partnerów społecznych, na podstawie art. 154 ust. 2 TFUE, o zajęcie stanowiska na temat możliwego kierunku działań Unii Europejskiej mających na celu konsolidację dyrektyw w sprawie informowania pracowników i przeprowadzania z nimi konsultacji. Konsultacje te dotyczyły ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania tych dyrektyw na urzędników i pracowników administracji publicznej państw członkowskich.
W dniu 2 czerwca 2015 r. partnerzy społeczni zasiadający w komitecie dialogu społecznego rządowych administracji centralnych, a mianowicie, z jednej strony, delegacja związków zawodowych administracji krajowej i europejskiej (DSANE) oraz, z drugiej strony, europejscy pracodawcy administracji publicznej (EAPE), poinformowali Komisję na podstawie art. 154 ust. 4 TFUE o swojej woli negocjowania i zawarcia umowy na podstawie art. 155 ust. 1 TFUE.
W dniu 21 grudnia 2015 r. DSANE i EAPE podpisały umowę zatytułowaną „Ogólne ramy informowania urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej oraz przeprowadzania z nimi konsultacji” (zwaną dalej „umową”).
Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. DSANE i EAPE wspólnie zwróciły się do Komisji o przedłożenie wniosku w sprawie wykonania umowy na poziomie Unii w drodze decyzji Rady Unii Europejskiej wydanej na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE.
W dniu 5 marca 2018 r. Komisja poinformowała DSANE i EAPE, że podjęła decyzję (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) o odmowie przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania umowy na poziomie Unii.
W zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, po pierwsze, że rządowa administracja centralna podlega rządom państw członkowskich, że wykonuje prerogatywy władzy publicznej oraz że jej struktura, organizacja i funkcjonowanie leżą całkowicie w gestii państw członkowskich. Po drugie, Komisja zauważyła, że w wielu państwach członkowskich istnieją już przepisy zapewniające pewien stopień informowania urzędników i pracowników tej administracji oraz przeprowadzania z nimi konsultacji. Po trzecie, Komisja zauważyła, że znaczenie tych administracji zależy od stopnia centralizacji lub decentralizacji państw członkowskich, w związku z czym, gdyby umowa została wykonana decyzją Rady, poziom ochrony urzędników i pracowników administracji publicznej znacznie różniłby się w poszczególnych państwach członkowskich.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 maja 2018 r. skarżący, a mianowicie European Federation of Public Service Unions (EPSU), stowarzyszenie zrzeszające europejskie organizacje związkowe reprezentujące pracowników służb publicznych, które utworzyło DSANE wspólnie z Confédération européenne des syndicats indépendants (europejską konfederacją niezależnych związków zawodowych) (CESI) oraz Jan Goudriaan, sekretarz generalny EPSU, wnieśli niniejszą skargę.
Komisja złożyła odpowiedź na skargę w dniu 26 lipca 2018 r.
Skarżący złożyli replikę w dniu 19 września 2018 r.
W odrębnym dokumencie, który wpłynął do sekretariatu Sądu w dniu 11 października 2018 r., skarżący złożyli wniosek o utajnienie niektórych danych zawartych w załącznikach do skargi.
Komisja przedstawiła duplikę w dniu 14 listopada 2018 r.
Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2018 r., EPSU i Willem Goudriaan/Komisja (
T‑310/18
, niepublikowanym,
EU:T:2018:1018
) prezes dziewiątej izby Sądu oddalił wniosek European Transport Workers’ Federation (ETF) o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta na poparcie żądań skarżących.
W ramach środków organizacji postępowania przyjętych na podstawie art. 89 § 3 lit. a) i b) regulaminu postępowania Sąd zadał stronom pytania na piśmie, na które miały one udzielić odpowiedzi na rozprawie.
Na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu. Po zakończeniu rozprawy prezes dziewiątej izby Sądu w składzie powiększonym postanowił nie zamykać ustnego etapu postępowania.
W ramach środka organizacji postępowania przyjętego na podstawie art. 89 § 3 lit. b) regulaminu postępowania Sąd zwrócił się do skarżących o przedstawienie uwag na piśmie w przedmiocie argumentu przedstawionego na rozprawie przez Komisję. Skarżący zastosowali się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
Ustny etap postępowania został zamknięty decyzją prezesa dziewiątej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 24 czerwca 2019 r.
Skarżący wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez J. Goudriaana;
–
oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie istnienia aktu podlegającego zaskarżeniu
Na wstępie należy przypomnieć, że z art. 263 akapit pierwszy TFUE wynika, że sąd Unii kontroluje legalność aktów prawnych instytucji „zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich”.
Wynika z tego, że skargę o stwierdzenie nieważności można wnieść względem wszystkich wydanych przez instytucje przepisów, bez względu na ich charakter lub formę, których celem jest wywarcie skutków prawnych (wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada,
22/70
,
EU:C:1971:32
, pkt
,
; z dnia 23 kwietnia 1986 r., Les Verts/Parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zbadać w pierwszej kolejności, czy zaskarżoną decyzję można zakwalifikować jako akt przygotowawczy, a w drugiej kolejności, czy istnienie szerokiego zakresu uznania po stronie Komisji mogłoby mieć wpływ na dopuszczalność skargi.
–
Ewentualna kwalifikacja jako akt przygotowawczy
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że aktami podlegającymi zaskarżeniu są akty, które określają w sposób ostateczny stanowisko danej instytucji po zakończeniu postępowania administracyjnego i które zmierzają do wywarcia wiążących skutków prawnych, z wyłączeniem aktów tymczasowych służących przygotowaniu wydania końcowej decyzji, które nie wywierają takich skutków (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
; z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, pkt
).
Inaczej jest jedynie wtedy, gdy akty prawne lub decyzje wydane w ramach etapu przygotowawczego po pierwsze, same stanowią akty kończące postępowanie szczególne, odrębne od postępowania głównego, a po drugie, same wywołują wiążące skutki prawne (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
).
Posłużenie się pojęciem wniosku wyraźnie wskazuje, że treść aktu nie ma na celu wywierania skutków prawnych, a zatem akt ten nie stanowi aktu podlegającego zaskarżeniu (zob. podobnie wyrok z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja,
C‑301/03
,
EU:C:2005:727
, pkt
,
). Dotyczy to w szczególności wniosku przedłożonego przez Komisję w kontekście postępowania, które przebiega w kilku etapach, ponieważ taki wniosek stanowi akt tymczasowy, który nie wywołuje wiążących skutków prawnych (zob. podobnie postanowienie z dnia 15 maja 1997 r., Berthu/Komisja,
T‑175/96
,
EU:T:1997:72
, pkt
,
).
Ponadto, jeżeli decyzja jest negatywna, należy oceniać ją w zależności od charakteru wniosku, na który stanowi ona odpowiedź (wyroki: z dnia 8 marca 1972 r., Nordgetreide/Komisja,
42/71
,
EU:C:1972:16
, pkt
; z dnia 24 listopada 1992 r., Buckl i in./Komisja,
C‑15/91 i C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, pkt
). Wynika z tego, że decyzja odmowna jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, w sytuacji gdy akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie tego postanowienia traktatu (zob. wyrok z dnia 22 października 1996 r., Salt Union/Komisja,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tym samym skargi o stwierdzenie nieważności wniesione przeciwko odmowie wystąpienia z wnioskiem są co do zasady niedopuszczalne, podobnie jak skargi wniesione przeciwko wnioskowi (zob. podobnie postanowienie z dnia 13 marca 2007 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
C‑150/06 P
, niepublikowane,
EU:C:2007:164
, pkt
,
).
Jednakże w niektórych wypadkach, gdy przepis prawny określa postępowanie wstępne, umożliwiające niektórym osobom zwrócenie się do Komisji o przedłożenie wniosku dotyczącego aktu prawnego, odmowa przedłożenia takiego wniosku przez Komisję stanowi akt podlegający zaskarżeniu. Odmowa ta bowiem, z jednej strony, kończy postępowanie wstępne wszczęte na podstawie wspomnianego przepisu, a z drugiej strony wyklucza wszczęcie postępowania w przedmiocie przyjęcia samego aktu. Taka odmowa przedstawia ostateczne stanowisko Komisji i wywołuje wiążące skutki prawne, a w związku z tym może stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 czerwca 1998 r., Lilly Industries/Komisja,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, pkt
,
,
,
; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
,
,
).
Tymczasem z samego brzmienia art. 155 TFUE, przytoczonego w pkt 49 poniżej, wynika, że postanowienie to upoważnia partnerów społecznych do negocjowania umowy na poziomie Unii, a następnie do wspólnego zwrócenia się do Komisji o przedłożenie wniosku w sprawie wykonania tej umowy w drodze decyzji Rady. W tych okolicznościach decyzja, na mocy której Komisja odmawia przedstawienia wniosku na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE, nie stanowi aktu wyłącznie wstępnego lub przygotowawczego, lecz przeciwnie, stanowi jej ostateczne stanowisko, które skutkuje, z jednej strony, zakończeniem wstępnego postępowania przewidzianego na korzyść partnerów społecznych, a z drugiej strony, niewszczęciem postępowania w sprawie przyjęcia samego aktu prawnego. W związku z tym decyzja taka ma wiążące skutki prawne.
Wynika z tego, że zaskarżona decyzja nie stanowi aktu przygotowawczego.
–
Możliwy wpływ istnienia szerokiego zakresu uznania
Prawdą jest, że w niektórych wypadkach istnienie szerokiego zakresu uznania prowadzi do niedopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności. Jest tak w wypadku wniesienia skargi na decyzję Komisji o niewszczynaniu postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ Komisja dysponuje w tym względzie pełną swobodą uznania (wyroki: z dnia 17 maja 1990 r., Sonito i in./Komisja,
C‑87/89
,
EU:C:1990:213
, pkt
; z dnia 20 lutego 1997 r., Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Komisja,
C‑107/95 P
,
EU:C:1997:71
, pkt
,
,
). Jest tak również w wypadku, gdy skarga o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Parlamentu Europejskiego w sprawie nadania dalszego biegu petycji spełniającej przesłanki określone w art. 227 TFUE, ponieważ Parlament dysponuje w tym zakresie szerokimi uprawnieniami dyskrecjonalnymi o charakterze politycznym (wyrok z dnia 9 grudnia 2014 r., Schönberger/Parlament,
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
, pkt
).
Jednakże sytuacje wymienione w pkt 30 powyżej są wyjątkowe i bardzo specyficzne.
Wyłączną konsekwencją faktu przysługiwania danej instytucji szerokiego zakresu uznania jest bowiem co do zasady ograniczenie zakresu i intensywności kontroli sprawowanej przez sąd Unii (zob. pkt 110 poniżej).
W szczególności, w wypadku gdy chodzi o prawo inicjatywy prawodawczej Komisji, polegające na przedkładaniu projektów aktów normatywnych Unii, szeroki zakres uznania przyznany tej instytucji nie wystarcza, aby stanąć na przeszkodzie dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności. Trybunał orzekł, że decyzja Komisji o wycofaniu wniosku dotyczącego aktu normatywnego jest aktem mogącym stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, a tym samym kontroli sądowej (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, pkt
–
). Podobnie jest w wypadku decyzji Komisji odmawiającej przedłożenia wniosku dotyczącego aktu prawnego w następstwie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
–
,
,
).
Tymczasem decyzja, na mocy której Komisja odmawia przedłożenia wniosku w sprawie wykonania na poziomie Unii umowy zawartej przez partnerów społecznych, jest związana z korzystaniem przez nią z prawa inicjatywy (zob. również pkt 73 poniżej).
Wynika z tego, że nawet jeśli na etapie badania zasadności skargi okaże się, że Komisja dysponuje w danym wypadku szerokim zakresem uznania, okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie dopuszczalności niniejszej skargi.
W związku z tym zaskarżona decyzja stanowi akt podlegający zaskarżeniu.
W przedmiocie legitymacji procesowej skarżących
Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim pochodzi od J. Goudriaana, który nie ma legitymacji procesowej.
Należy przypomnieć, że w wypadku gdy skargę wnosi kilku skarżących, jest ona dopuszczalna, gdy jeden z nich posiada legitymację czynną. W takiej sytuacji nie ma potrzeby badania legitymacji procesowej innych skarżących (zob. wyrok z dnia 18 października 2018 r., ArcelorMittal Tubular Products Ostrava i in./Komisja,
T‑364/16
,
EU:T:2018:696
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja nie kwestionuje legitymacji procesowej EPSU. W tym względzie nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja jest skierowana w szczególności do DSANE, która nie posiada osobowości prawnej i autonomii, ponieważ wyniki dialogu społecznego, w którym uczestniczy, podlegają zatwierdzeniu przez organy decyzyjne EPSU i CESI. W tych okolicznościach trzeba przyjąć, że ci ostatni są adresatami zaskarżonej decyzji, jeśli chodzi o organizacje przedstawicielskie pracowników (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 marca 2010 r., Evropaïki Dynamiki/Komisja,
T‑50/05
,
EU:T:2010:101
, pkt
; z dnia 22 maja 2012 r., Sviluppo Globale/Komisja,
T‑6/10
, niepublikowany,
EU:T:2012:245
, pkt
). Wynika z tego, że EPSU ma legitymację do działania na podstawie art. 263 akapit czwarty pierwsza część zdania TFUE.
W tych okolicznościach, a także w świetle orzecznictwa, o którym mowa w pkt 38 powyżej, nie ma potrzeby badania bezwzględnej przeszkody procesowej wynikającej z tego, że J. Goudriaan mógłby nie posiadać legitymacji procesowej.
W przedmiocie dopuszczalności załącznika C.3
Komisja podnosi, że załącznik C.3 do repliki, zawierający opinię prawną profesora prawa, jest niedopuszczalny zgodnie z zasadą iura novit curia. Załączniki pełnią bowiem jej zdaniem wyłącznie funkcję dowodową i instrumentalną i nie mogą zawierać opinii prawnych dotyczących interpretacji prawa Unii.
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada iura novit curia nie może oznaczać, że załączniki do skargi dotyczące wykładni prawa Unii są z zasady niedopuszczalne (wyrok z dnia 12 grudnia 2018 r., Servier i in./Komisja,
T‑691/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:922
, pkt
).
Treść skargi może bowiem zostać poparta i uzupełniona w poszczególnych punktach poprzez odesłanie do wyciągów z dołączonych do niej dowodów, pod warunkiem że podstawowe elementy argumentacji prawnej znajdują się w samej skardze (zob. wyrok z dnia 13 grudnia 2006 r., FNCBV i in./Komisja,
T‑217/03 i T‑245/03
,
EU:T:2006:391
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie skarżący w wystarczający sposób rozwinęli w skardze, a następnie w replice, swoją tezę dotyczącą wykładni art. 155 ust. 2 TFUE. W związku z tym opinia prawna zawarta w załączniku C.3 do repliki służy wyłącznie poparciu i uzupełnieniu tej tezy. W związku z tym omawiany załącznik jest dopuszczalny.
W przedmiocie zasadności
Na poparcie swojej skargi skarżący podnoszą dwa zarzuty: pierwszy dotyczy naruszenia prawa w odniesieniu do zakresu uprawnień Komisji, a drugi – niewystarczającego i oczywiście błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa w odniesieniu do zakresu uprawnień Komisji
Skarżący podnoszą, że Komisja naruszyła prawo poprzez skorzystanie z uprawnienia do odmowy, którego na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE nie miała. Twierdzą oni, że o ile nie stwierdzi się, że strony umowy nie są wystarczająco reprezentatywne lub że klauzule umowy są niezgodne z prawem, Komisja jest zobowiązana do uwzględnienia wspólnego żądania stron-sygnatariuszy w zakresie wykonania umowy na poziomie Unii i przedłożenia w tym celu Radzie wniosku dotyczącego decyzji. W niniejszej sprawie Komisja odmówiła jednak uwzględnienia wspólnego żądania stron – sygnatariuszy umowy z innych powodów związanych z nieodpowiednim charakterem takiego działania.
Komisja podważa argumentację skarżących. W szczególności argumentuje, że tylko do niej należy decyzja, czy skorzystać z przysługującego jej prawa inicjatywy, w tym w kontekście art. 155 ust. 2 TFUE.
Wykładni art. 155 ust. 2 TFUE należy dokonywać z uwzględnieniem nie tylko brzmienia tego przepisu, lecz również jego kontekstu i celów, jakim służy (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 listopada 1983 r., Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, pkt
; z dnia 10 marca 2005 r., easyCar,
C‑336/03
,
EU:C:2005:150
, pkt
).
–
Wykładnia językowa
Zgodnie z art. 155 TFUE:
„1.   Dialog między partnerami społecznymi na poziomie Unii może prowadzić, jeśli oni sobie tego życzą, do nawiązania stosunków umownych, w tym umów zbiorowych.
2.   Wykonywanie umów zbiorowych zawartych na poziomie Unii odbywa się bądź zgodnie z procedurami i praktykami właściwymi dla partnerów społecznych i państw członkowskich, bądź, w dziedzinach podlegających art. 153 [TFUE], na wspólne żądanie stron-sygnatariuszy, w drodze decyzji Rady na wniosek Komisji. Parlament jest informowany.
[…]”.
Z art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE wynika zatem, że umowa zawarta na poziomie Unii przez partnerów społecznych może zostać wykonana na dwa różne sposoby, a mianowicie albo zgodnie z procedurami i praktykami właściwymi dla partnerów społecznych i państw członkowskich, albo w sprawach objętych art. 153 TFUE – na poziomie Unii, w drodze szczególnej procedury prowadzącej do przyjęcia aktu prawnego Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
).
W szczególności, w odniesieniu do procedury wykonania umowy na poziomie Unii, art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE stanowi jedynie, że wykonanie to przyjmuje formę decyzji Rady podjętej na wspólne żądanie stron sygnatariuszy oraz na wniosek Komisji, a Parlament jest informowany.
Należy zauważyć, że art. 155 ust. 2 TFUE nie precyzuje wyraźnie, czy po otrzymaniu od stron sygnatariuszy wspólnego żądania w zakresie wykonania umowy na poziomie Unii Komisja jest zobowiązana przedłożyć Radzie wniosek dotyczący decyzji w tej sprawie, czy też może odmówić przedłożenia Radzie takiego wniosku.
Skarżący podnoszą jednak, że terminy „shall be implemented” i „intervient” użyte – odpowiednio – w angielskiej i francuskiej wersji art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE nakładają na Komisję obowiązek działania. Odnoszą się oni również do genezy tego przepisu i twierdzą, że podczas negocjacji dotyczących traktatu z Maastricht pierwotne sformułowanie pozostawiające Komisji zakres uznania zostało zastąpione, w każdej z tych dwóch wersji językowych, sformułowaniem bezwzględnie wiążącym, z wyłączeniem jakiegokolwiek uznania.
W tym względzie należy przypomnieć źródła obecnego art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE, którego brzmienie zostało sfinalizowane podczas negocjacji traktatu z Maastricht.
W pierwszym etapie prezydencja luksemburska przedstawiła w dniu 18 czerwca 1991 r. projekt traktatu o Unii (CONF-UP-UEM 2008/91) ustanawiającego nowy przepis, art. 118 B ust. 2 traktatu WE. Oryginalna wersja francuska tego przepisu była zredagowana w następujący sposób: „[S]i les partenaires sociaux le souhaitent, la Commission peut présenter des propositions pour la transposition au niveau communautaire des accords [conclus par les partenaires sociaux] [Jeżeli partnerzy społeczni sobie tego życzą, Komisja może przedłożyć wnioski dotyczące transpozycji porozumień zawartych przez partnerów społecznych na poziomie wspólnotowym – tłumaczenie własne]”.
W drugim etapie, w ramach grupy ds. dialogu społecznego ad hoc Europejska Unia Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejska Konfederacja Związków Zawodowych (ETUC) oraz Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) wynegocjowały i podpisały w dniu 31 października 1991 r. porozumienie w sprawie wniosków dotyczących opracowania niektórych artykułów traktatu w toku negocjacji (zwane dalej „porozumieniem z dnia 31 października 1991 r.”). Porozumienie to zmieniło zaproponowane przez prezydencję luksemburską brzmienie art. 118B ust. 2 traktatu WE, przewidując po raz pierwszy dwie odrębne i alternatywne procedury wdrażania układów zbiorowych zawartych przez partnerów społecznych. W odniesieniu do wykonania tych układów zbiorowych w ramach którejkolwiek z dwóch wymienionych w pkt 50 powyżej procedur, w angielskiej i francuskiej wersji porozumienia z dnia 31 października 1991 r. zastosowano odpowiednio sformułowania „[the] agreements […] may be realized” oraz „la mise en œuvre des accords […] interviendra”.
W trzecim etapie propozycja zawarta w porozumieniu z dnia 31 października 1991 r. została zasadniczo powtórzona w art. 4 Porozumienia w sprawie polityki społecznej zawartego między państwami członkowskimi Wspólnoty Europejskiej z wyjątkiem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (
Dz.U. 1992, C 191, s. 91
, zwanego dalej „porozumieniem w sprawie polityki społecznej”), załączonego do protokołu (nr 14) w sprawie polityki społecznej, który z kolei stał się załącznikiem do traktatu WE. Artykuł 4 ust. 2 akapit pierwszy Porozumienia w sprawie polityki społecznej stanowił, że wykonywanie umów zbiorowych zawartych przez partnerów społecznych odbywa się według jednej z dwóch procedur wymienionych w pkt 50 powyżej. W szczególności angielska i francuska wersja tego przepisu zawierała odpowiednio sformułowania „[the a]greements […] shall be implemented” oraz „la mise en œuvre des accords […] intervient”. Sformułowania te zostały następnie włączone do art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE.
Wydaje się zatem, że w brzmieniu przewidzianym na początku negocjacji traktatu z Maastricht przedłożenie przez Komisję wniosku w sprawie wykonania umowy na poziomie Unii miało wyraźnie fakultatywny charakter ze względu na użycie czasowników modalnych „may” w wersji angielskiej i „pouvoir” w wersji francuskiej. Natomiast w brzmieniu ostatecznie przyjętym po zakończeniu negocjacji czasowniki te znikły na korzyść brzmienia, które w niektórych wersjach językowych ma charakter bezwzględnie wiążący ze względu na zastosowanie czasu teraźniejszego, w szczególności w wersji francuskiej („intervient”) albo przyszłego, między innymi w wersji angielskiej („shall be implemented”).
Tymczasem, jak słusznie wskazuje Komisja, sformułowanie o charakterze bezwzględnie wiążącym, o którym mowa w pkt 58 powyżej, pojawiło się w trakcie opracowywania porozumienia w sprawie polityki społecznej, tj. gdy, zgodnie z propozycją partnerów społecznych zawartą w porozumieniu z dnia 31 października 1991 r., obie procedury wykonywania umów zawartych przez partnerów społecznych, o których mowa w pkt 50 powyżej, zostały umieszczone w tym samym zdaniu. Przy tej okazji czasownik w zdaniu przestał odnosić się do przedstawianych przez Komisję wniosków dotyczących wykonania tych umów na poziomie Unii, a odtąd wiązał się z wykonaniem tych umów według jednej z dwóch procedur, o których mowa w pkt 50 powyżej. W tych okolicznościach ww. sformułowanie o charakterze imperatywnym może pełnić funkcję wyrażenia określającego wyłączny charakter tych dwóch procedur.
W tych okolicznościach postanowienia art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE same w sobie nie pozwalają stwierdzić, że Komisja będzie zobowiązana do przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji, gdy otrzyma od stron sygnatariuszy wspólne żądanie w tej sprawie.
Należy również zauważyć, że proponowana przez skarżących wykładnia literalna oznacza, że sformułowanie o charakterze imperatywnym, o którym mowa w pkt 58 powyżej, odnosi się do wykonywania umów zawartych przez partnerów społecznych. Tymczasem gdyby taka wykładnia została przyjęta, wywoływałaby ona podwójne skutki.
Po pierwsze, wykładnia sugerowana przez skarżących oznaczałaby, że gdy partnerzy społeczni złożą wspólne żądanie wykonania umowy na poziomie Unii, zarówno Komisja, jak i Rada będą w każdych okolicznościach zobowiązane do uwzględnienia tego wniosku, przy czym pierwsza z nich poprzez przedłożenie Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania tego porozumienia, a druga poprzez przyjęcie tego wniosku. Tymczasem taka wykładnia byłaby sprzeczna ze słusznie podzielanym przez strony stanowiskiem, zgodnie z którym z jednej strony Komisja może, przynajmniej w niektórych przypadkach, odmówić przedłożenia Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania umowy (zob. pkt 75 poniżej), z drugiej zaś – Rada nigdy nie jest zobowiązana do przyjęcia takiego wniosku Komisji (zob. pkt 76 poniżej).
Po drugie, wykładnia, której bronią skarżący, oznaczałaby, że w przypadku gdy partnerzy społeczni nie złożą wspólnego żądania wykonania porozumienia na poziomie Unii, partnerzy społeczni i państwa członkowskie będą zobowiązani do wykonania tego porozumienia na swoim poziomie zgodnie z własnymi procedurami i praktykami. Tymczasem taka konsekwencja, o której zresztą nie wspominają skarżący, byłaby sprzeczna z zamiarem jedenastu państw członkowskich, które podpisały porozumienie w sprawie polityki społecznej. Z deklaracji nr 2 załączonej do tego porozumienia wynika bowiem, że zawierając to porozumienie, zainteresowane państwa członkowskie nie zamierzały zobowiązać się do bezpośredniego stosowania umów zawartych między partnerami społecznymi na poziomie Unii ani do opracowania norm w zakresie transpozycji tych umów.
–
Wykładnia systemowa
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, w sposób ogólny, rolę Komisji w opracowywaniu aktów prawnych Unii.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE Komisja „wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy”, „czuwa nad stosowaniem traktatów i środków przyjmowanych przez instytucje na ich podstawie” oraz „nadzoruje stosowanie prawa Unii pod kontrolą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej”. Zgodnie z art. 17 ust. 2 TUE „[o] ile traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji”, natomiast „[p]ozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli traktaty tak stanowią”. Należy dodać, że Komisja zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE „jest całkowicie niezależna w wykonywaniu swoich zadań”, a jej członkowie „nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od żadnego rządu, instytucji, organu lub jednostki organizacyjnej”.
Prawo inicjatywy prawodawczej przyznane Komisji na mocy art. 17 ust. 2 TUE w odniesieniu do aktów ustawodawczych lub na mocy konkretnego przepisu traktatowego w odniesieniu do aktów nieustawodawczych oznacza, że to do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu prawnego poza sytuacją, w której jest ona zobowiązana na mocy prawa Unii przedstawić taki wniosek (zob. analogicznie wyroki: z dnia 14 kwietnia 2015 r., Rada/Komisja,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, pkt
; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
).
Prawo inicjatywy przyznane Komisji na mocy traktatów wynika z funkcji tej instytucji, zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE, która polega w szczególności na wspieraniu ogólnego interesu Unii i czuwaniu nad przestrzeganiem prawa Unii, jak również z niezależności, którą Komisja posiada, zgodnie z art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE, w wykonywaniu swoich obowiązków (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
).
W drugiej kolejności ważne jest określenie pewnych cech procedury przewidzianej w art. 155 ust. 2 TFUE.
W tym względzie należy zauważyć, że art. 155 ust. 2 TFUE nie zawiera żadnego wyraźnego odniesienia do zwykłej procedury ustawodawczej lub specjalnej procedury ustawodawczej. Z tego wynika, że procedura wykonania na poziomie Unii umów zawartych przez partnerów społecznych nie stanowi procedury ustawodawczej w rozumieniu art. 289 ust. 1 i 2 TFUE oraz że środki przyjęte w wyniku tej procedury nie stanowią aktów ustawodawczych w rozumieniu art. 289 ust. 3 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2017 r., Słowacja i Węgry/Rada,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, pkt
–
,
–
).
Należy również przypomnieć, że procedura zawierania i wykonywania na poziomie Unii umów, o których mowa w art. 155 TFUE, składa się z kilku etapów, w trakcie których partnerom społecznym i instytucjom, a w szczególności Komisji i Radzie, przypisuje się odrębne i szczególne role.
Na początku, podczas etapu konsultacji zainicjowanego przez Komisję i regulowanego przez art. 154 ust. 2 i 3 TFUE, partnerzy społeczni mogą poinformować Komisję o swojej gotowości do rozpoczęcia procesu przewidzianego w art. 155 TFUE.
Następnie, podczas samej fazy rokowań, partnerzy społeczni mogą, jak przewidziano w art. 155 ust. 1 TFUE, nawiązywać stosunki umowne, w tym poprzez zawarcie umowy.
Wreszcie etap wykonania umowy rozpoczyna się zgodnie z jedną z dwóch procedur przewidzianych w art. 155 ust. 2 TFUE (zob. pkt 50 powyżej). Jeżeli chodzi o procedurę pozwalającą na wykonanie umowy na poziomie Unii, przepis ten wyraźnie stanowi, że decyzja Rady ma zostać podjęta „na wniosek Komisji”. W związku z tym przepis ten, w kontekście ustanowionej w nim procedury nielegislacyjnej, nadaje konkretną formę prawu inicjatywy Komisji określonemu w art. 17 ust. 2 TUE.
Należy zatem zauważyć, że chociaż inicjatywa dotycząca fazy rokowań i zawarcia umowy leży w wyłącznej gestii zainteresowanych partnerów społecznych, faktem jest, że w fazie wykonania umowy Rada działa na wniosek Komisji. Dlatego też, gdy partnerzy społeczni zawarli umowę i wspólnie żądają jej wykonania na poziomie Unii, muszą skierować wspólne żądanie do Komisji. W tym przypadku ta ostatnia ponownie ma prawo do działania i odzyskuje kontrolę nad postępowaniem. W jej gestii leży zatem zbadanie, czy powinna przedstawić Radzie wniosek dotyczący decyzji w sprawie wykonania umowy na poziomie Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
,
,
,
).
Trybunał orzekł już, że działanie Komisji musi być zgodne z zasadami regulującymi jej działania w dziedzinie polityki społecznej. Jak słusznie zauważyli zarówno skarżący, jak i Komisja, do jej obowiązków należy w szczególności zapewnienie reprezentatywności stron sygnatariuszy umowy (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
,
). Podobnie strony słusznie zgadzają się co do tego, że Komisja może i musi zapewnić zgodność z prawem klauzul umowy zawartej przez partnerów społecznych, zanim zawnioskuje o jej wykonanie w drodze decyzji Rady.
Rada ze swej strony jest zobowiązana do sprawdzenia, czy Komisja wypełniła swoje zobowiązania wynikające z traktatów, a w szczególności z tytułu X części trzeciej traktatu FUE, w zakresie polityki społecznej, w przeciwnym razie grozi jej zatwierdzenie nieprawidłowości, która może mieć wpływ na legalność przyjętego przez nią ostatecznie aktu (zob. analogicznie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
). Ponadto zarówno skarżący, jak i Komisja przyznają, że Rada dysponuje marginesem uznania przy decydowaniu, czy należy wydać decyzję w sprawie wykonania umowy i że w przypadku braku porozumienia w ramach Rady może ona nie być w stanie przyjąć takiej decyzji, w zależności od przypadku, większością kwalifikowaną lub jednomyślnie.
Skarżący podnoszą jednak, że oprócz dwóch przypadków, o których mowa w pkt 75 powyżej, Komisja jest zobowiązana przedłożyć Radzie wniosek dotyczący decyzji w sprawie wykonania umowy zawartej przez partnerów społecznych.
Tymczasem po pierwsze, taka interpretacja podważyłaby zasadę wyrażoną w art. 17 ust. 3 akapit trzeci TUE, zgodnie z którą Komisja wykonuje swoje uprawnienia niezależnie i bez przyjmowania jakichkolwiek instrukcji od kogokolwiek.
Po drugie, taka interpretacja uniemożliwiłaby Komisji pełne wypełnianie jej roli na mocy art. 17 ust. 1 TUE w celu wspierania ogólnego interesu Unii i podejmowania, w razie konieczności, odpowiednich inicjatyw w tym zakresie. Rola przypisana Komisji na mocy art. 17 ust. 1 TUE oznacza bowiem, że przed skorzystaniem z prawa inicjatywy musi ona ocenić, w świetle ogólnego interesu Unii, stosowność proponowanej inicjatywy. Dlatego też, gdy do Komisji wpłynie wniosek o wykonanie na poziomie Unii umowy zawartej przez partnerów społecznych, musi ona nie tylko zweryfikować ścisłą zgodność z prawem klauzul tej umowy, ale również ocenić celowość, w tym względy polityczne, gospodarcze i społeczne, ewentualnego wykonania tej umowy na poziomie Unii.
Należy dodać, że jak twierdzi Komisja, spoczywająca w gestii tej instytucji funkcja wspierania ogólnego interesu Unii nie może być domyślnie wykonywana wyłącznie przez partnerów społecznych będących sygnatariuszami umowy. Nawet jeśli partnerzy społeczni są wystarczająco reprezentatywni i działają wspólnie, są oni przedstawicielami jedynie niektórych z wielu interesów, które należy uwzględnić przy opracowywaniu polityki społecznej Unii.
Po trzecie, wykładnia zaproponowana przez skarżących zmieniłaby równowagę instytucjonalną ze szkodą dla Komisji i na korzyść partnerów społecznych, chociaż nie należą oni do instytucji wymienionych w sposób wyczerpujący w art. 13 ust. 1 TUE.
Ponadto, gdyby wykładnia, której bronią skarżący, miała zostać przyjęta, partnerzy społeczni mieliby wobec Komisji prawo przymusu, którego nie mają ani Parlament, ani Rada. Należy bowiem przypomnieć, że art. 225 i 241 TFUE umożliwiają odpowiednio Parlamentowi i Radzie zwrócenie się do Komisji o przedłożenie im odpowiedniego wniosku, przy czym Komisja może nie przedłożyć wniosku, pod warunkiem że poda powody swojej odmowy.
–
Wykładnia celowościowa
Zgodnie z art. 151 akapit pierwszy TFUE dialog społeczny stanowi jeden z celów Unii. Artykuł 152 akapit pierwszy TFUE stanowi, że Unia „uznaje i wspiera rolę partnerów społecznych na swoim poziomie, uwzględniając różnorodność systemów krajowych” oraz że „ułatwia ona dialog między nimi, szanując ich autonomię”. Artykuł 154 ust. 1 TFUE stanowi, że Komisja „ma za zadanie popieranie konsultacji między partnerami społecznymi na poziomie Unii” oraz że „podejmuje wszelkie właściwe środki w celu ułatwienia ich dialogu, zapewniając stronom zrównoważone wsparcie”.
Z postanowień przywołanych w pkt 83 powyżej wynika, że celem tytułu X części trzeciej traktatu FUE jest w szczególności wspieranie roli partnerów społecznych i ułatwianie dialogu między nimi, przy jednoczesnym poszanowaniu ich autonomii.
Dlatego właśnie nie tylko przewidziano w art. 154 ust. 2 i 3 TFUE, że Komisja konsultuje się z partnerami społecznymi, ale również dookreślono w art. 155 TFUE, że partnerzy społeczni mogą negocjować i zawierać umowy, które następnie mogą być wykonane w ramach jednej z dwóch procedur opisanych w pkt 50 powyżej.
Autonomia partnerów społecznych, o której mowa w art. 152 akapit pierwszy TFUE oznacza, że na etapie negocjacji i zawarcia umowy, który to etap należy wyłącznie do partnerów społecznych (zob. pkt 74 powyżej), mogą oni prowadzić dialog i działać swobodnie, nie otrzymując poleceń ani instrukcji od kogokolwiek, w szczególności od państw członkowskich czy instytucji. Wynika z tego, że instytucje, a w szczególności Komisja, muszą powstrzymać się od wszelkich zachowań mających na celu bezpośrednie oddziaływanie na przebieg negocjacji i narzucenie partnerom społecznym zasady lub treści umowy.
Natomiast gdy już partnerzy społeczni swobodnie wynegocjują i zawrą umowę, a jej sygnatariusze wspólnie zażądają wykonania tej umowy na poziomie Unii, Komisja ponownie ma prawo do działania i odzyskuje kontrolę nad procedurą (zob. pkt 74 powyżej).
Skarżący podnoszą, że gdyby Komisja została upoważniona do odmowy przedłożenia ze względów praktycznych wniosku dotyczącego decyzji wykonującej umowę zawartą przez partnerów społecznych, partnerzy społeczni musieliby w praktyce wcześniej negocjować z Komisją treść tej umowy w celu umożliwienia jej późniejszego wykonania, co ograniczyłoby zakres ich autonomii,
Należy jednak zauważyć, że art. 155 TFUE jedynie angażuje partnerów społecznych w proces przyjmowania niektórych aktów o charakterze nieustawodawczym, nie przyznając im żadnych uprawnień decyzyjnych. Partnerzy społeczni są bowiem upoważnieni jedynie do zawarcia umowy, a następnie do zwrócenia się do Komisji o przedłożenie Radzie wniosku w sprawie wykonania tej umowy na poziomie Unii. Natomiast nie przyznaje się im ani uprawnień do samodzielnego przyjmowania aktów wywołujących skutki prawne wiążące dla osób trzecich, ani nawet uprawnień do bezpośredniego przedkładania Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania umowy.
W związku z tym cel promowania roli partnerów społecznych i dialogu między nimi, przy jednoczesnym poszanowaniu ich autonomii, nie oznacza, że instytucje, a mianowicie Komisja, a następnie Rada, są zobowiązane do nadania dalszego biegu wspólnemu żądaniu przedstawionemu przez strony sygnatariuszy umowy, którego przedmiotem jest wykonanie tej umowy na poziomie Unii.
–
Pozostałe argumenty skarżących
Skarżący powołują się ponadto na szereg innych przepisów prawa Unii, zasad i celów na poparcie swojej wykładni art. 155 ust. 2 TFUE.
Po pierwsze, skarżący powołują się na wyrażoną w art. 13 ust. 2 TUE zasadę, zgodnie z którą każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów.
W tym względzie należy odpowiedzieć, że dokonując oceny możliwości wykonania na poziomie Unii umowy zawartej przez partnerów społecznych, Komisja ogranicza się do wykonywania uprawnień przyznanych jej w art. 155 ust. 2 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 17 ust. 1–3 TUE (zob. pkt 66, 67, 79 powyżej).
Po drugie, skarżący powołują się na zasadę demokracji, uznaną w art. 10 ust. 1 i 2 TUE.
W tym względzie należy przypomnieć, że zasada demokracji znajduje odzwierciedlenie głównie w uczestnictwie Parlamentu w procesie decyzyjnym (zob. podobnie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Parlament nie może jednak zmusić Komisji do skorzystania z przysługującego jej prawa inicjatywy (zob. pkt 82 powyżej). Tylko i wyłącznie pomocniczo, w braku interwencji Parlamentu, przestrzeganie zasady demokracji może zostać zapewnione w sposób alternatywny za pośrednictwem partnerów społecznych, pod warunkiem że są oni wystarczająco reprezentatywni (zob. podobnie wyrok z dnia 17 czerwca 1998 r., UEAPME/Rada,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, pkt
).
Tymczasem należy zauważyć, że wymagając, w niektórych wypadkach, aby Komisja zaproponowała wykonanie umowy w drodze decyzji Rady podjętej na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE, wykładnia proponowana przez skarżących w praktyce uniemożliwiłaby Komisji przedstawienie, na podstawie art. 153 ust. 2 TFUE, propozycji mającej ten sam cel i, w stosownych przypadkach, tę samą treść. Tym samym taka wykładnia za każdym razem dawałaby pierwszeństwo procedurze nielegislacyjnej, w ramach której Parlament jest jedynie informowany, przed procedurą legislacyjną, w ramach której Parlament ma, co do zasady, prawo współdecydowania.
Po trzecie, skarżący opierają się na zasadzie „pomocniczości horyzontalnej”, która miałaby oznaczać, że to partnerzy społeczni są w stanie najlepiej ocenić, czy umowa powinna zostać wykonana na poziomie krajowych partnerów społecznych i państw członkowskich, czy też na poziomie Unii.
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 3 TUE zasada pomocniczości reguluje wykonywanie przez Unię kompetencji dzielonych z państwami członkowskimi. W związku z tym zasada ta jest rozumiana w wymiarze „wertykalnym” w tym sensie, że reguluje ona stosunki między Unią, z jednej strony, a państwami członkowskimi, z drugiej strony. Natomiast, wbrew temu, co sugerują skarżący, zasada ta nie ma wymiaru „horyzontalnego” w prawie Unii, ponieważ nie ma ona na celu regulowania stosunków między Unią, z jednej strony, a partnerami społecznymi na poziomie Unii, z drugiej strony. Ponadto nie można powoływać się na zasadę pomocniczości w celu zmiany równowagi instytucjonalnej.
Po czwarte, skarżący powołują się na prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych, zapisane w art. 28 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, na wolność zrzeszania się podkreśloną w szczególności w kontekście związków zawodowych w art. 12 karty praw podstawowych, oraz na cele realizowane przez Unię i określone w art. 3 ust. 3 TUE i art. 9 TFUE, takie jak „społeczna gospodarka rynkowa […] zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego” oraz „odpowiednia ochrona socjalna”.
W tym względzie należy zauważyć, że żadne z postanowień wymienionych w pkt 99 powyżej nie oznacza, że partnerzy społeczni będący sygnatariuszami umowy mogą zobowiązać instytucje do wykonania takiej umowy na poziomie Unii.
Po piąte, skarżący wymieniają stanowiska, jakie Komisja zajęła w kilku komunikatach, w szczególności w komunikatach COM(93) 600 wersja ostateczna z dnia 14 grudnia 1993 r. w sprawie wykonania Protokołu w sprawie polityki społecznej, COM(1998) 322 wersja ostateczna z dnia 20 maja 1998 r. w sprawie dostosowania i wspierania dialogu społecznego na poziomie wspólnotowym oraz COM(2002) 341 wersja ostateczna z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego dialogu społecznego jako siły napędowej modernizacji i zmian.
W tym względzie należy stwierdzić, że komunikaty, o których mowa w pkt 101 powyżej, są pozbawione jakiejkolwiek wiążącej mocy prawnej. W związku z tym na wspomniane komunikaty nie można skutecznie powoływać się w celu uniemożliwienia wykładni postanowienia traktatów, która wynika z brzmienia, kontekstu i celów tego postanowienia.
Ze wszystkich tych rozważań wynika, że w wypadku gdy partnerzy społeczni wynegocjowali i zawarli umowę na podstawie art. 155 ust. 1 TFUE, a strony będące sygnatariuszami przedkładają wspólne żądanie wykonania tej umowy na poziomie Unii w drodze decyzji Rady przyjętej na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE, Komisja nie jest zobowiązana do uwzględnienia tego żądania i do niej należy ocena, czy powinna przedłożyć Radzie wniosek w tym zakresie.
Wynika z tego, że odmawiając przedstawienia Radzie wniosku dotyczącego decyzji wykonującej umowę, Komisja nie naruszyła prawa w odniesieniu do zakresu swoich uprawnień.
Tym samym należy oddalić zarzut pierwszy.
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego niewystarczającego i oczywiście błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji
Skarżący podnoszą, że powody, dla których Komisja odmówiła przedstawienia Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania umowy na poziomie Unii, są niewystarczające i oczywiście błędne. Trzy podstawy przedstawione w zaskarżonej decyzji nie uzasadniają bowiem takiej odmowy.
Komisja podważa argumentację skarżących.
Na wstępie należy przypomnieć, że gdy do Komisji zostanie zgłoszone żądanie wykonania na poziomie Unii umowy zawartej przez partnerów społecznych, musi ona uwzględnić ogólny interes Unii i ocenić stosowność takiego wykonania, w tym w świetle względów politycznych, gospodarczych i społecznych (zob. pkt 79 powyżej).
Z tego wynika, że w sytuacji gdy Komisja dokonuje oceny, czy należy przedstawić Radzie wniosek dotyczący decyzji zmierzającej do wykonania na poziomie Unii umowy zawartej przez partnerów społecznych, dysponuje ona szerokim zakresem uznania (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
).
Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy instytucji przysługuje szeroki zakres uznania kontrola sądowa w zasadzie ogranicza się do zbadania przestrzegania uregulowań proceduralnych i dotyczących uzasadnienia, dokładności ustaleń faktycznych przyjętych w celu wydania spornego rozstrzygnięcia, braku oczywistych błędów w ocenie tych okoliczności faktycznych oraz braku nadużycia władzy (zob. wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Takie ograniczenie intensywności dokonywanej przez sąd Unii kontroli jest szczególnie istotne, gdy instytucje Unii muszą godzić rozbieżne interesy i podejmują w ten sposób decyzje o charakterze politycznym należące do ich kompetencji własnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 października 1994 r., Niemcy/Rada,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, pkt
; z dnia 14 lipca 2005 r., Rica Foods/Komisja,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach zaskarżona decyzja powinna podlegać ograniczonej kontroli Sądu (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
, odwołanie w toku,
EU:T:2018:210
, pkt
).
Należy zbadać oddzielnie po pierwsze, kwestię przestrzegania przewidzianego w art. 296 TFUE obowiązku uzasadnienia, który stanowi istotny wymóg formalny, a po drugie, kwestię zasadności uzasadnienia wiążącej się ze zgodnością spornego aktu prawnego z prawem materialnym (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; z dnia 18 czerwca 2015 r., Ipatau/Rada,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, pkt
).
–
W przedmiocie przestrzegania obowiązku uzasadnienia
W swoich pismach skarżący podnoszą „niewystarczające uzasadnienie”.
Zakładając, że skarżący zamierzają w ten sposób podnieść zarzut dotyczący naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 TFUE, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie wymagane w tym przepisie powinno być dostosowane do charakteru danego aktu i powinno w sposób jasny i jednoznaczny odzwierciedlać rozumowanie instytucji, która jest autorem tego aktu, aby umożliwić zainteresowanym poznanie powodów wydania aktu, a właściwemu sądowi dokonanie kontroli tego aktu. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności w świetle treści aktu, charakteru podniesionych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu wyjaśnień mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać jego kontekst, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę (wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, pkt
).
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja opiera się na trzech podstawach wymienionych w pkt 6 powyżej. Podstawy te wynikają, po pierwsze, ze szczególnego charakteru centralnych administracji rządowych, a w szczególności z faktu, że wykonują one prerogatywy władzy publicznej, po drugie, z istnienia w prawie krajowym wielu państw członkowskich przepisów dotyczących informowania urzędników i pracowników tych administracji oraz konsultowania się z nimi, a także, po trzecie, z istnienia znacznych różnic między państwami członkowskimi w odniesieniu do definicji i zakresu tych administracji, a co za tym idzie ewentualna decyzja Rady wykonująca umowę miałaby bardziej lub mniej rozległy zakres w zależności od państwa członkowskiego.
Należy przypomnieć, po pierwsze, że Komisja skonsultowała się z partnerami społecznymi w sprawie celowości działań Unii w zakresie informowania urzędników i pracowników administracji publicznej i konsultowania się z nimi oraz że właśnie w wyniku tych konsultacji partnerzy społeczni wynegocjowali i podpisali umowę (zob. pkt 1–3 powyżej). Po drugie, Komisji zajęło ponad dwa lata udzielenie odpowiedzi na wniosek złożony przez partnerów społecznych na podstawie art. 155 ust. 2 TFUE (zob. pkt 4 i 5 powyżej). W tych okolicznościach i biorąc pod uwagę stanowisko Komisji, adresaci zaskarżonej decyzji mogli oczekiwać, że Komisja przedstawi bardziej szczegółowe uzasadnienie niż stosunkowo krótkie, streszczone w pkt 6 i 116 powyżej.
Jednakże, nawet jeśli takie podejście Komisji może być zaskakujące, pozostaje faktem, że adresaci zaskarżonej decyzji, a mianowicie DSANE i EAPE, otrzymali możliwość poznania trzech podstaw tej decyzji i że Trybunał może dokonać jej kontroli. Ponadto skarżący nie twierdzą, że nie mogli zakwestionować zasadności podstaw zaskarżonej decyzji z powodu ich zwięzłości lub niejasności.
W tych okolicznościach można przyjąć, że zaskarżona decyzja spełnia obowiązek uzasadnienia przewidziany w art. 296 TFUE.
–
W przedmiocie zasadności uzasadnienia
W swoich pismach skarżący kwestionują zasadność trzech podstaw zaskarżonej decyzji, o których mowa w pkt 6 i 116 powyżej.
Po pierwsze, skarżący podnoszą, że trzy podstawy zaskarżonej decyzji nie stanowią podstaw, w odniesieniu do których Komisja może odmówić uwzględnienia wspólnego żądania stron sygnatariuszy umowy dotyczącej wykonania tej umowy na poziomie Unii, a mianowicie, po pierwsze, braku reprezentatywności tych stron, a po drugie – niezgodności z prawem klauzul tej umowy.
W tym względzie wystarczy zauważyć, że z odpowiedzi udzielonej na zarzut pierwszy wynika, że w ramach procedury nielegislacyjnej przewidzianej w art. 155 ust. 2 TFUE Komisja może odmówić skorzystania z przysługującego jej prawa inicjatywy z innych powodów niż dotyczące braku reprezentatywności stron sygnatariuszy umowy lub niezgodności z prawem klauzul tej umowy.
Po drugie, skarżący uważają, że trzy podstawy zawarte w zaskarżonej decyzji są błędne, nieistotne i niewystarczające dla uzasadnienia tej decyzji.
W odniesieniu do pierwszej z podstaw zaskarżonej decyzji skarżący podnoszą, że Unia jest właściwa do ochrony praw socjalnych urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej. Ponadto wykonanie umowy na poziomie Unii nie wpłynęłoby na kompetencje państw członkowskich w zakresie określania struktury, organizacji i funkcjonowania tych administracji. Co więcej, coraz bardziej nieuzasadnione jest wykluczanie wszystkich urzędników i pracowników tych administracji z korzyści płynących z unijnego prawa socjalnego, zwłaszcza gdy ich obowiązki nie są związane z bezpieczeństwem narodowym lub sprawowaniem władzy publicznej.
W odniesieniu do drugiej podstawy zaskarżonej decyzji skarżący wyjaśniają, że wykonanie umowy na poziomie Unii byłoby nadal przydatne, ponieważ gwarantowałoby minimalny poziom informowania urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej i konsultacji z nimi we wszystkich państwach członkowskich, a w szczególności tych, w których ten minimalny poziom nie został jeszcze osiągnięty.
W odniesieniu do trzeciej podstawy zaskarżonej decyzji skarżący uważają, że wykonanie umowy na poziomie Unii skutkowałoby zmniejszeniem istniejących obecnie różnic w poziomie ochrony pracowników. Takie wykonanie przybliżyłoby bowiem sytuację urzędników i pracowników administracji centralnej do sytuacji pracowników objętych zakresem stosowania dyrektyw unijnych regulujących prawo do informacji i konsultacji.
Ponadto skarżący są zaskoczeni tym, że Komisja oparła się na podstawach, które powinna była wykluczyć już w momencie rozpoczęcia konsultacji z partnerami społecznymi w 2015 r.
Należy zbadać części zarzutów skarżących streszczone w pkt 123–127 powyżej.
W tym względzie, po pierwsze, skarżący nie wykazują, że okoliczności uwzględnione w ramach trzech podstaw zaskarżonej decyzji są nieprawidłowe pod względem merytorycznym lub nieistotne dla oceny stosowności wykonania umowy na poziomie Unii.
W odniesieniu bowiem do pierwszej podstawy zaskarżonej decyzji Komisja nie zakwestionowała istnienia kompetencji Unii do przyjmowania aktów prawnych dotyczących praw socjalnych urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej. Komisja przedstawiła natomiast informację na temat specyfiki tych administracji. Tymczasem skarżący nie kwestionują poważnie tej specyfiki, w szczególności faktu, że niektórzy urzędnicy i pracownicy wspomnianych administracji wykonują prerogatywy władzy publicznej. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących, wykonanie umowy mogłoby mieć wpływ na funkcjonowanie rządowej administracji centralnej poprzez zmianę ich stosunków z urzędnikami i pracownikami.
Jeśli chodzi o drugą podstawę zaskarżonej decyzji, Komisja mogła uwzględnić poziom ochrony już zagwarantowany w niektórych państwach członkowskich, nawet jeśli w innych państwach członkowskich występują luki. Jednakże na rozprawie skarżący nie zakwestionowali twierdzenia Komisji, że w 2014 r. w 22 państwach członkowskich obowiązywały już przepisy dotyczące informowania urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej i konsultowania się z nimi.
W odniesieniu do trzeciej podstawy zaskarżonej decyzji, argument skarżących, że wykonanie umowy na poziomie Unii przybliży sytuację urzędników i pracowników rządowej administracji centralnej do sytuacji pracowników sektora prywatnego, nie podważa faktu, że jednocześnie takie wykonanie wpłynęłoby na państwa członkowskie w bardzo różny sposób w zależności od stopnia ich centralizacji lub decentralizacji. Nic jednak nie stoi na przeszkodzie, aby Komisja uwzględniła tę ostatnią okoliczność jako niepożądaną konsekwencję wykonania umowy na poziomie Unii.
Po drugie należy przypomnieć przysługujący Komisji zakres uznania (zob. pkt 109 powyżej), w tym w celu ustalenia, z jednej strony, czy konieczne było wypełnienie ewentualnej luki w zakresie stosowania dyrektyw unijnych regulujących prawo do informowania pracowników i konsultowania się z nimi, a z drugiej strony, czy wykonanie umowy było odpowiednim środkiem do wypełnienia tej luki. Tymczasem w celu zakwestionowania oceny Komisji skarżący powołują się jedynie na istnienie kompetencji Unii i użyteczność, jaką w niniejszej sprawie mogłoby przedstawiać skorzystanie z tej kompetencji. W tych okolicznościach i mając na uwadze wszystkie czynniki uwzględnione przez Komisję w ramach trzech podstaw zaskarżonej decyzji, nie wydaje się, aby odmawiając przedstawienia Radzie wniosku dotyczącego decyzji w sprawie wykonania umowy, Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie.
Wniosku tego nie może podważać fakt, że w 2015 r. Komisja rozpoczęła konsultacje w sprawie sytuacji urzędników i pracowników administracji publicznej państw członkowskich w odniesieniu do zakresu stosowania dyrektyw w sprawie informowania pracowników i konsultowania się z nimi. Przy tej okazji Komisja ograniczyła się bowiem do rozpoczęcia debaty, nie przesądzając o formie i treści jakichkolwiek działań, które należy podjąć.
Po trzecie, skarżący podnoszą, że w niniejszej sprawie nie było powodu, aby Komisja odmówiła wykonania umowy na podstawie zasad pomocniczości i proporcjonalności. W szczególności krytykują oni Komisję za to, że nie przeprowadziła żadnej oceny skutków w świetle tych zasad.
W tym względzie należy zauważyć, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by Komisja oparła zaskarżoną decyzję na tej podstawie, że zasady pomocniczości i proporcjonalności, o których mowa w art. 5 ust. 3 i 4 TUE utrudniają pod względem prawnym wykonanie umowy na poziomie Unii w drodze decyzji Rady wydawanej zgodnie z art. 155 ust. 2 TFUE.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że Komisja uznała, iż wykonanie umowy na poziomie Unii nie wydaje się jej konieczne ani odpowiednie, ponieważ przede wszystkim państwa członkowskie pozostają właściwe w odniesieniu do funkcjonowania rządowych administracji centralnych i ponieważ wiele z nich wprowadziło już przepisy zapewniające pewien stopień informowania urzędników i pracowników tych administracji i konsultowania się z nimi. Ponadto na spotkaniu z partnerami społecznymi w dniu 17 stycznia 2018 r. Komisja ogłosiła znaczenie zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest ona „mocna w obszarze pomocniczości” i że uważa, iż lepiej byłoby, gdyby umowa została wykonana przez partnerów społecznych na szczeblu krajowym. W związku z tym Komisja wzięła pod uwagę względy pomocniczości i proporcjonalności przy ocenie dotyczącej nie tyle możliwości działania Unii, ile stosowności takiego działania. Tymczasem z analizy dokonanej w pkt 133 powyżej wynika, że Komisja nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, przyjmując, że wykonanie umowy na poziomie Unii nie było właściwe.
Wreszcie, jeśli chodzi o brak oceny wpływu, skarżący nie precyzują, na podstawie którego przepisu Komisja byłaby zobowiązana do przeprowadzenia takiej oceny przed odmową skorzystania z przysługującego jej prawa inicjatywy.
Wynika z tego, że nawet jeśli zarzut dotyczący naruszenia zasady pomocniczości może być istotny dla sprawy w okolicznościach takich jak okoliczności niniejszej sprawy, argument dotyczący naruszenia zasad pomocniczości i proporcjonalności powinien zostać oddalony jako bezzasadny.
Tym samym należy oddalić zarzut drugi.
Z ogółu powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Niemniej jednak na podstawie art. 135 § 1 tego regulaminu, jeżeli wymagają tego względy słuszności, Sąd może orzec, że strona przegrywająca sprawę pokryje, oprócz własnych kosztów, część kosztów poniesionych przez stronę przeciwną, a nawet że nie zostanie nimi obciążona w ogóle.
W niniejszej sprawie wnioski skarżących nie zostały uwzględnione. Ponadto Komisja wyraźnie wnosiła o obciążenie ich kosztami postępowania. Jednakże, mając na względzie okoliczności sprawy, a w szczególności podejście Komisji (zob. pkt 117, 118 powyżej), względy słuszności wymagają, by zgodnie z art. 135 § 1 tego regulaminu postępowania każda ze stron pokryła własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
European Federation of Public Service Unions (EPSU) i Jan Goudriaan z jednej strony oraz Komisja Europejska z drugiej strony pokryją własne koszty postępowania.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 24 października 2019 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie dopuszczalności

W przedmiocie istnienia aktu podlegającego zaskarżeniu

– Ewentualna kwalifikacja jako akt przygotowawczy

– Możliwy wpływ istnienia szerokiego zakresu uznania

W przedmiocie legitymacji procesowej skarżących

W przedmiocie dopuszczalności załącznika C.3

W przedmiocie zasadności

W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego naruszenia prawa w odniesieniu do zakresu uprawnień Komisji

– Wykładnia językowa

– Wykładnia systemowa

– Wykładnia celowościowa

– Pozostałe argumenty skarżących

W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego niewystarczającego i oczywiście błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji

– W przedmiocie przestrzegania obowiązku uzasadnienia

– W przedmiocie zasadności uzasadnienia

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.