CELEX: 62015CJ0267
Rinvio pregiudiziale
Imposta sul valore aggiunto
Imposta versata a monte
Detrazione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto (
GU 2006, L 347, pag. 1
; in prosieguo: la «direttiva IVA»).
Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia tra la Gemeente Woerden (comune di Woerden, Paesi Bassi) e lo Staatsecretaris van Financiën (Segretario di Stato alle Finanze, Paesi Bassi) riguardo ad un avviso di rettifica in materia di imposta sul valore aggiunto (IVA) per il periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al 30 novembre 2008.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
L’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della direttiva IVA così dispone:
«Sono soggette all’IVA le operazioni seguenti:
a)
le cessioni di beni effettuate a titolo oneroso nel territorio di uno Stato membro da un soggetto passivo che agisce in quanto tale».
L’articolo 9, paragrafo 1, di tale direttiva così recita:
«Si considera “soggetto passivo” chiunque esercita, in modo indipendente e in qualsiasi luogo, un’attività economica, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività.
Si considera “attività economica” ogni attività di produzione, di commercializzazione o di prestazione di servizi, comprese le attività estrattive, agricole, nonché quelle di professione libera o assimilate. Si considera, in particolare, attività economica lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi carattere di stabilità».
L’articolo 11 della direttiva IVA così prevede:
«Previa consultazione del comitato consultivo dell’imposta sul valore aggiunto (…), ogni Stato membro può considerare come un unico soggetto passivo le persone stabilite nel territorio dello stesso Stato membro che siano giuridicamente indipendenti, ma strettamente vincolate fra loro da rapporti finanziari, economici ed organizzativi.
(...)».
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva IVA enuncia quanto segue:
«Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni, percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni.
Tuttavia, allorché tali enti esercitano attività od operazioni di questo genere, essi devono essere considerati soggetti passivi per dette attività od operazioni quando il loro non assoggettamento provocherebbe distorsioni della concorrenza di una certa importanza.
In ogni caso, gli enti succitati sono considerati soggetti passivi per quanto riguarda le attività elencate nell’allegato I quando esse non sono trascurabili».
A termini dell’articolo 72 della direttiva IVA:
«Ai fini della presente direttiva, per “valore normale” si intende l’intero importo che l’acquirente o il destinatario, al medesimo stadio di commercializzazione di quello in cui avviene la cessione di beni o la prestazione di servizi, dovrebbe pagare, in condizioni di libera concorrenza, ad un cedente o prestatore indipendente nel territorio dello Stato membro in cui l’operazione è imponibile per ottenere i beni o servizi in questione al momento di tale cessione o prestazione.
Qualora non siano accertabili cessioni di beni o prestazioni di servizi analoghe, per “valore normale” si intendono i seguenti importi:
1)
nel caso di beni, un importo non inferiore al prezzo di acquisto dei beni o di beni simili, o, in mancanza del prezzo di acquisto, al prezzo di costo, determinati nel momento in cui si effettuano tali operazioni;
2)
nel caso di servizi, un importo non inferiore alle spese sostenute dal soggetto passivo per l’esecuzione della prestazione di servizi».
L’articolo 80 della direttiva IVA così dispone:
«1.   Allo scopo di prevenire l’elusione o l’evasione fiscale gli Stati membri possono, nei seguenti casi, prendere misure affinché, per la cessione di beni e la prestazione di servizi a destinatari con cui sussistono legami familiari o altri stretti vincoli personali, gestionali, di associazione, di proprietà, finanziari o giuridici quali definiti dallo Stato membro, la base imponibile sia pari al valore normale:
a)
se il corrispettivo è inferiore al valore normale e l’acquirente dei beni o il destinatario dei servizi non ha interamente diritto alla detrazione ai sensi degli articoli da 167 a 171 e degli articoli da 173 a 177;
(...)
Ai fini del primo comma, i vincoli giuridici possono comprendere il rapporto tra datore di lavoro e lavoratore dipendente, la famiglia del lavoratore dipendente o altre persone strettamente collegate al lavoratore dipendente.
2.   Quando applicano l’opzione di cui al paragrafo 1, gli Stati membri possono definire le categorie di prestatori, cedenti, acquirenti o destinatari cui tali misure si applicano.
(...)».
L’articolo 168 della direttiva IVA così prevede:
«Nella misura in cui i beni e i servizi sono impiegati ai fini di sue operazioni soggette ad imposta, il soggetto passivo ha il diritto, nello Stato membro in cui effettua tali operazioni, di detrarre dall’importo dell’imposta di cui è debitore gli importi seguenti:
a)
l’IVA dovuta o assolta in tale Stato membro per i beni che gli sono o gli saranno ceduti e per i servizi che gli sono o gli saranno resi da un altro soggetto passivo;
b)
l’IVA dovuta per le operazioni assimilate alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi conformemente all’articolo 18, lettera a), e all’articolo 27;
c)
l’IVA dovuta per gli acquisti intracomunitari di beni conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, lettera b), punto i);
d)
l’IVA dovuta per le operazioni assimilate agli acquisti intracomunitari conformemente agli articoli 21 e 22;
e)
l’IVA dovuta o assolta per i beni importati in tale Stato membro».
Diritto olandese
L’articolo 3 della Wet op de omzetbelasting (legge in materia di imposta sulla cifra d’affari), del 28 giugno 1968 (Stb. 1968, n. 329), nella sua versione applicabile ai fatti di causa (in prosieguo: la «legge in materia di imposta sulla cifra d’affari»), recita come segue:
«1.   Sono cessioni di beni:
a)
il trasferimento del potere di disporre di un bene come proprietario;
(...)
3.   Sono assimilati alla cessione effettuata a titolo oneroso ai sensi dell’articolo 1, lettera a):
(...)
b)
la destinazione da parte di un operatore ai bisogni della sua impresa di beni prodotti nella sua impresa, allorché l’acquisto di beni presso un altro operatore non lo legittimerebbe alla completa detrazione dell’imposta che grava su di essi;
(...)».
L’articolo 7 della legge in materia d’imposta sulla cifra d’affari prevede:
«1.   È operatore economico chiunque eserciti un’attività economica in maniera indipendente.
(...)
4.   Le persone fisiche e gli organismi ai sensi della legge generale in materia di tributi che sono operatori in base al presente articolo, residenti o stabiliti nei Paesi Bassi o che vi hanno una dipendenza stabile e i cui vincoli finanziari, economici e organizzativi sono tali da costituire una unità, sono considerati, su domanda o meno di uno o più tra essi, con decisione dell’ispettore soggetta a ricorso, come unico operatore a decorrere dal primo giorno del mese successivo a quello in cui l’ispettore ha emanato la decisione suddetta. Le modalità della formazione, della modifica e della cessazione dell’entità fiscale possono essere fissate con decreto ministeriale.
(...)».
L’articolo 8 della legge in materia di imposta sulla cifra d’affari così dispone:
«1.   L’imposta è calcolata in rapporto alla remunerazione.
2.   La remunerazione è l’importo totale – o, in quanto il corrispettivo non consista in una somma di denaro, il valore totale del corrispettivo – fatturato per la cessione o per la prestazione del servizio, al netto dell’imposta sulla cifra di affari. Qualora, nell’ambito della cessione o della prestazione del servizio, l’importo pagato sia superiore all’importo fatturato, viene preso in considerazione l’importo pagato.
3.   Riguardo alle operazioni previste all’articolo 3, paragrafo 3, e all’articolo 3 bis, paragrafo 1, la remunerazione è fissata sulla base del prezzo di acquisto dei beni o di beni analoghi; in mancanza di prezzo di acquisto, sulla base del prezzo di costo, determinato nel momento in cui si effettuano tali operazioni.
4.   Con riferimento alle operazioni previste all’articolo 4, paragrafo 3, la remunerazione è fissata in base al valore normale del servizio. È considerato valore normale l’importo, al netto dell’imposta sulla cifra di affari, che l’operatore interessato dovrebbe versare al momento della prestazione del servizio, in condizioni di libera concorrenza, ad un prestatore di servizi indipendente nei Paesi Bassi.
(...)».
L’articolo 109 della Wet op het primair onderwijs (legge sull’istruzione primaria), del 2 luglio 1981 (Stb. 1983, n. 727), nella sua versione applicabile ai fatti di causa, recita come segue:
«Le installazioni da porre in locazione, a norma degli articoli 108 o 110, da parte dell’autorità competente, di una scuola non gestita dal Comune, non sono a carico del Comune».
Procedimento principale e questione pregiudiziale
Il Comune di Woerden ha ordinato la costruzione di due edifici destinati ad uso multiplo. Esso ha detratto la quasi totalità dell’IVA che gli era stata fatturata alla consegna dei lavori.
La Stichting Gebouwen Beheer Woerden (Fondazione per la gestione degli edifici di Woerden; in prosieguo: la «Fondazione») è stata costituita il 6 febbraio 2007. Il suo consiglio di amministrazione è composto da cinque membri, uno nominato dal Comune di Woerden, tre dai consigli di amministrazione di ciascuno degli istituti scolastici che si avvalgono degli edifici gestiti dalla Fondazione, e uno dalla Stichting Kindercentra Midden Nederland (Fondazione dei centri per l’infanzia nei Paesi Bassi centrali). La Fondazione ha lo scopo di gestire immobili e promuovere la cooperazione tra gli utenti dei medesimi.
Anziché dare gli edifici in parola in locazione, il Comune di Woerden ha scelto di venderli alla Fondazione. I due edifici, il secondo dei quali è stato ripartito in due lotti, sono stati venduti per un importo equivalente al 10% circa del prezzo di costo. L’IVA è stata fatturata sul prezzo di vendita. Il prezzo d’acquisto dovuto dalla Fondazione è stato convertito in un prestito con interessi.
Nel contesto del trasferimento di proprietà del primo edificio è stata prelevata l’imposta sui trasferimenti immobiliari su un importo che praticamente corrispondeva al prezzo di costo dello stesso. Riguardo al secondo edificio, l’atto di cessione indicava che la cessione del primo diritto su taluni appartamenti comportava che era dovuta l’imposta sui trasferimenti immobiliari su un importo praticamente corrispondente al costo dell’edificio nella sua interezza.
La Fondazione ha successivamente ceduto a titolo gratuito l’uso di una parte degli edifici di cui trattasi a tre istituti di istruzione primaria speciale. Le altre parti sono state date in locazione a titolo oneroso a diversi locatari. Tale locazione a titolo oneroso è esente dall’IVA, fatta eccezione per la locazione degli impianti sportivi.
L’ispettore ha ritenuto che il Comune di Woerden non avesse ceduto i due edifici in parola ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della legge in materia di imposta sulla cifra d’affari, ma che li avesse dati in locazione alla Fondazione in esenzione dall’IVA. Conseguentemente, secondo tale ispettore, il Comune di Woerden risultava debitore dell’IVA a norma dell’articolo 3, paragrafo 3, lettera b) della legge suddetta. L’ispettore ha reclamato tale imposta mediante avviso di rettifica.
Il 25 aprile 2013, il Gerechtshof te Amsterdam (Corte d’appello di Amsterdam, Paesi Bassi) statuendo su appello proposto dal Comune di Woerden e su appello incidentale dell’ispettore, ha dichiarato che si trattava effettivamente di una cessione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della legge in materia di imposta sulla cifra d’affari.
Il Gerechtshof te Amsterdam (corte d’appello di Amsterdam) ha tuttavia considerato che il prezzo di vendita fatturato dal Comune di Woerden riguardava esclusivamente le parti degli edifici di cui trattasi che la Fondazione aveva destinato alla locazione soggetta ad imposta. Ne ha dedotto che il Comune di Woerden era intervenuto in qualità di operatore ai sensi della legge relativa all’imposta sulla cifra d’affari esclusivamente riguardo a tali parti e, di conseguenza, aveva diritto unicamente alla detrazione per la frazione corrispondente dell’IVA che gli era stata fatturata all’atto del ricevimento degli edifici, cioè circa il 10%.
Il Comune di Woerden ha proposto ricorso per cassazione avverso la decisione del Gerechtshof te Amsterdam (corte d’appello di Amsterdam). Il segretario di Stato alle finanze ha del pari proposto ricorso incidentale condizionato per cassazione.
Nella sua motivazione, il giudice del rinvio respinge la valutazione del Gerechtshof te Amsterdam (corte d’appello di Amsterdam) secondo la quale il Comune di Woerden ha ceduto talune parti degli edifici di cui trattasi in qualità di operatore e altre al di fuori di tale qualità.
Il giudice del rinvio considera che i prezzi di vendita degli edifici in parola erano direttamente collegati alle loro cessioni e che il Comune di Woerden, quindi, le ha effettuate a titolo oneroso e che, pertanto, si tratta di un’attività economica.
Detto giudice respinge peraltro la censura sollevata dal segretario di Stato alle finanze secondo cui il Comune di Woerden non avrebbe agito in qualità di operatore ai sensi della legge in materia d’imposta sulla cifra d’affari in occasione delle cessioni degli edifici in parola, bensì in qualità di pubblica autorità.
Il giudice del rinvio esamina anche la questione dell’esistenza di un abuso di diritto. Tuttavia, poiché la Fondazione si è assunta la gestione e la responsabilità di detti edifici, tale giudice esclude che sussista nella fattispecie abuso di diritto.
Il giudice del rinvio si chiede nondimeno d’ufficio se, a norma della direttiva IVA, il Comune di Woerden, per il fatto che esso non deve, in base alla legge sull’istruzione primaria del 2 luglio 1981 nella versione applicabile ai fatti di causa, fatturare le spese di alloggio delle scuole agli istituti scolastici, nonché per il fatto che la Fondazione ha ceduto gratuitamente agli istituti scolastici l’uso di parti degli edifici di cui trattasi, abbia diritto alla detrazione soltanto di una frazione dell’IVA fatturata in occasione della ricezione di tali edifici.
Ciò premesso, lo Hoge Raad der Nederlanden (Corte suprema dei Paesi Bassi) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se un soggetto passivo – in una fattispecie come la presente, in cui il soggetto passivo ha fatto costruire un edificio e lo ha venduto per un prezzo che non copre tutti i costi, mentre l’acquirente dell’edificio concede una determinata porzione dell’edificio in uso ad un terzo a titolo gratuito – abbia diritto alla detrazione dell’intera imposta sul valore aggiunto addebitatagli per la costruzione dell’edificio, oppure solo di una frazione della medesima imposta, in proporzione alle porzioni dell’edificio che l’acquirente utilizza per attività economiche (nella fattispecie cessione in locazione a titolo oneroso)».
Sulla questione pregiudiziale
Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se la direttiva IVA debba essere interpretata nel senso che, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, in cui il soggetto passivo ha fatto costruire un edificio e lo ha venduto ad un prezzo inferiore ai costi di costruzione, detto soggetto passivo abbia diritto alla detrazione dell’integralità dell’IVA assolta nella costruzione di tale edificio o soltanto ad una parziale detrazione di detta imposta, in proporzione alle parti dell’edificio che l’acquirente dello stesso destina ad attività economiche.
A tal riguardo va ricordato che, secondo giurisprudenza costante, il diritto dei soggetti passivi di detrarre dall’IVA di cui sono debitori l’IVA dovuta o assolta a monte per i beni da essi acquistati e per i servizi da essi ricevuti a monte costituisce un principio fondamentale del sistema comune dell’IVA istituito dalla normativa dell’Unione europea (v. sentenze dell’8 gennaio 2002, Metropol e Stadler,
C‑409/99
,
EU:C:2002:2
, punto
, nonché del 6 settembre 2012, Tóth,
C‑324/11
,
EU:C:2012:549
, punto
).
A tal riguardo, risulta dalla giurisprudenza della Corte che il diritto a detrazione previsto agli articoli 167 e seguenti della direttiva IVA costituisce parte integrante del meccanismo dell’IVA e, in linea di principio, non può essere soggetto a limitazioni. In particolare, tale diritto va esercitato immediatamente per tutte le imposte che hanno gravato le operazioni effettuate a monte (v. sentenze del 21 marzo 2000, Gabalfrisa e a.,
da C‑110/98 a C‑147/98
,
EU:C:2000:145
, punto
; del 26 maggio 2005Kretztechnik,
C‑465/03
,
EU:C:2005:320
, punto
; del 22 dicembre 2010, Dankowski,
C‑438/09
,
EU:C:2010:818
, punto
, nonché del 6 dicembre 2012, Bonik,
C‑285/11
,
EU:C:2012:774
, punto
).
Il regime delle detrazioni mira a sgravare interamente l’imprenditore dall’onere dell’IVA dovuta o pagata nell’ambito di tutte le sue attività economiche. Il sistema comune dell’IVA garantisce, di conseguenza, la perfetta neutralità dell’imposizione fiscale per tutte le attività economiche, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di dette attività, purché queste siano di per sé soggette all’IVA (sentenza del 6 dicembre 2012, Bonik,
C‑285/11
,
EU:C:2012:774
, punto
).
Dalla giurisprudenza della Corte risulta che l’IVA si applica a qualsiasi operazione di produzione o di distribuzione, detratta l’imposta gravante direttamente sul costo dei diversi elementi costitutivi del prezzo (sentenza del 6 dicembre 2012, Bonik,
C‑285/11
,
EU:C:2012:774
, punto
). Ne consegue che, con riferimento all’IVA, ogni operazione deve essere oggetto di valutazione a se stante, indipendentemente dall’IVA dovuta su operazioni anteriori o successive.
Riguardo alle condizioni sostanziali richieste per il sorgere del diritto a detrazione, la Corte ha dichiarato che dall’articolo 168, lettera a), della direttiva IVA risulta che i beni o i servizi invocati a base di tale diritto devono essere utilizzati a valle dal soggetto passivo ai fini delle proprie operazioni soggette ad imposta e che, a monte, i detti beni o servizi devono essere forniti da un altro soggetto passivo (sentenza del 6 settembre 2012, Tóth,
C‑324/11
,
EU:C:2012:549
, punto
).
Poiché l’articolo 168 della direttiva IVA non impone nessun’altra condizione relativa all’utilizzo da parte della persona che riceve i beni o i servizi di cui trattasi, occorre concludere che il soggetto passivo, nei limiti in cui ricorrano le due condizioni esposte al punto precedente, ha, in linea di principio, diritto alla detrazione dell’IVA assolta a monte.
Occorre aggiungere, al riguardo, che la direttiva IVA non subordina il diritto a detrazione ad una condizione collegata all’utilizzo dei beni o dei servizi di cui trattasi da parte della persona che riceve dal soggetto passivo tali beni o servizi, perché ciò implicherebbe che ogni operazione effettuata dal soggetto passivo con un acquirente o con un cessionario che non eserciti attività economiche, come i privati, limiterebbe il diritto a detrazione del soggetto passivo.
Inoltre, una condizione secondo cui l’utilizzo dei beni o dei servizi di cui trattasi da parte del loro acquirente o cessionario determinerebbe il diritto a detrazione del fornitore avrebbe la conseguenza che il diritto a detrazione del soggetto passivo dipenderebbe dall’ulteriore azione dell’acquirente o del cessionario, che avrebbe sempre il diritto di modificare l’utilizzo del bene, a breve o a lungo termine.
Orbene, dalla decisione di rinvio risulta che il Comune di Woerden deve essere qualificato come soggetto passivo ai sensi della direttiva IVA. Emerge inoltre dalla decisione di rinvio che gli edifici di cui trattasi nel procedimento principale sono stati ceduti al Comune di Woerden da un altro soggetto passivo e che tale Comune ha utilizzato tali edifici nel contesto di un’operazione imponibile, cioè la cessione di detti edifici a titolo oneroso alla Fondazione.
Ne consegue che il Comune di Woerden ha il diritto di detrarre la totalità dell’imposta a monte, senza considerare l’utilizzo che l’acquirente o il cessionario fa dei beni da esso forniti.
Riguardo al fatto che, nel procedimento principale, il soggetto passivo ha ceduto un bene ad un prezzo che non copre tutti i costi, occorre ricordare che la Corte ha dichiarato che il risultato dell’operazione economica è privo di pertinenza rispetto al diritto a detrazione purché l’attività sia essa stessa soggetta ad IVA (v., in tal senso, sentenze del 20 gennaio 2005, Hotel Scandic Gåsabäck,
C‑412/03
,
EU:C:2005:47
, punto
, e del 9 giugno 2011, Campsa Estaciones de Servicio,
C‑285/10
,
EU:C:2011:381
, punto
).
Per giunta, deriva dalla giurisprudenza della Corte che se il prezzo della cessione è inferiore al prezzo di costo, la detrazione non può essere circoscritta in proporzione alla differenza tra tale prezzo e il costo, anche se detto prezzo è considerevolmente meno elevato del costo, a meno che esso non sia puramente simbolico (v., in tal senso, sentenza del 21 settembre 1988, Commissione/Francia,
50/87
,
EU:C:1988:429
, punto
).
Come risulta dall’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione presentata dichiarando che la direttiva IVA deve essere interpretata nel senso che, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, in cui il soggetto passivo ha fatto costruire un edificio e lo ha venduto a un prezzo inferiore ai costi di costruzione, detto soggetto passivo ha diritto alla detrazione dell’integralità dell’IVA assolta per la costruzione di tale edificio e non soltanto alla detrazione parziale di detta imposta, in proporzione alle parti di detto edificio che l’acquirente destina ad attività economiche. Il fatto che tale acquirente ceda gratuitamente l’utilizzo di una parte dell’edificio di cui trattasi ad un terzo non ha al riguardo alcun rilievo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Decima Sezione) dichiara:

La direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto, deve essere interpretata nel senso che, in circostanze come quelle di cui al procedimento principale, in cui il soggetto passivo ha fatto costruire un edificio e lo ha venduto a un prezzo inferiore ai costi di costruzione, detto soggetto passivo ha diritto alla detrazione dell’integralità dell’imposta sul valore aggiunto assolta per la costruzione di tale edificio e non soltanto alla detrazione parziale di detta imposta, in proporzione alle parti di detto edificio che l’acquirente destina ad attività economiche. Il fatto che tale acquirente ceda gratuitamente l’utilizzo di una parte dell’edificio di cui trattasi ad un terzo non ha al riguardo alcun rilievo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.