CELEX: 62017TJ0245
Skarga na bezczynność i o stwierdzenie nieważności
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Zharmonizowane wykorzystanie widma częstotliwości 2 GHz
Ogólnoeuropejskie systemy dostarczające satelitarne usługi komunikacji ruchomej (MSS)
Decyzja 2007/98/WE
Zharmonizowana procedura selekcji operatorów
Zezwolenia dla wybranych operatorów
Decyzja 626/2008/WE
Wezwanie do działania
Brak wezwania do usunięcia uchybienia
Zajęcie stanowiska przez Komisję
Niedopuszczalność
Odmowa działania
Akt niepodlegający zaskarżeniu
Niedopuszczalność
Kompetencje Komisji

I.

Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
W celu zapewnienia efektywnego zarządzania i wykorzystania widma radiowego poprzez koordynację polityki krajowej oraz, w stosownych przypadkach, harmonizację warunków dostępności i wykorzystania widma radiowego Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjęły decyzję 676/2002/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie ram regulacyjnych dotyczących polityki spektrum radiowego w [Unii] Europejskiej (decyzję o spektrum radiowym) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 1
).
Uznając, że konwergencja sektorów telekomunikacji, mediów i technologii informacyjnych oznacza, iż wszelkie sieci i usługi związane z przekazywaniem informacji powinny zostać objęte jednolitymi ramami regulacyjnymi, Parlament i Rada przyjęły szereg dyrektyw dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej. Na te ramy regulacyjne składają się w szczególności dyrektywa 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 21
) i dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (
Dz.U. 2002, L 108, s. 33
).
Owe ramy regulacyjne zostały w znacznym stopniu zaktualizowane dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 337, s. 37
).
Decyzją 2007/98/WE z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie zharmonizowanego wykorzystania widma radiowego w pasmach częstotliwości 2 GHz celem wdrożenia systemów dostarczających satelitarne usługi komunikacji ruchomej (
Dz.U. 2007, L 43, s. 32
, zwaną dalej „decyzją o harmonizacji”), przyjętą na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, Komisja Europejska dokonała harmonizacji warunków wykorzystania i dostępności pasma częstotliwości 2 GHz w celu wdrożenia systemów dostarczających satelitarne usługi komunikacji ruchomej (MSS).
W celu wspierania rozwoju konkurencyjnego rynku wewnętrznego MSS w Unii Europejskiej oraz zapewnienia stopniowego pokrycia we wszystkich państwach członkowskich Parlament i Rada przyjęły na podstawie art. 95 WE (obecnie art. 114 TFUE) decyzję 626/2008/WE z dnia 30 czerwca 2008 r. w sprawie selekcji i zezwoleń dotyczących systemów dostarczających satelitarne usługi komunikacji ruchomej (
Dz.U. 2008, L 172, s. 15
, zwaną dalej „decyzją o MSS”).
Wykonując kompetencje przyznane jej na mocy art. 9 ust. 3 decyzji o MSS, Komisja wydała decyzję 2011/667/UE z dnia 10 października 2011 r. w sprawie sposobów skoordynowanego stosowania zasad dotyczących egzekwowania odnośnie do satelitarnych usług komunikacji ruchomej (MSS) (
Dz.U. 2011, L 265, s. 25
, zwaną dalej „decyzją o egzekwowaniu”).
W drodze zaproszenia do składania wniosków dotyczących ogólnoeuropejskich systemów dostarczających MSS z dnia z dnia 7 sierpnia 2008 r. (
Dz.U. 2008, C 201, s. 4
) Komisja wszczęła procedurę selekcji przewidzianą w tytule II decyzji o MSS.
W wyniku przedmiotowej procedury selekcji Komisja wydała decyzję 2009/449/WE z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie selekcji operatorów ogólnoeuropejskich systemów dostarczających MSS (
Dz.U. 2009, L 149, s. 65
, zwaną dalej „decyzją o selekcji”), w której wybrała dwóch kandydatów: Inmarsat Ventures Ltd (zwaną dalej „Inmarsatem”) i Solaris Mobile Ltd (obecnie EchoStar Mobile Ltd, zwaną dalej „EchoStarem”), interwenientów w niniejszym postępowaniu popierających jej żądania.
Skarżąca, ViaSat, Inc., jest, jak sama wskazuje, spółką dostarczającą szeroki zakres rozwiązań z zakresu komunikacji skierowanych do przedsiębiorstw, osób fizycznych i rządów. Obecnie świadczy ona usługi pokładowej łączności satelitarnej w Stanach Zjednoczonych i pragnie świadczyć między innymi ten sam rodzaj usług w ramach spółki joint venture utworzonej w 2016 r. z Eutelsat SA, interwenientem w niniejszym postępowaniu popierającym żądania skarżącej, w całej Unii oraz na głównych trasach lotniczych łączących Amerykę Północną z Europą.
Inmarsat, jeden z operatorów wybranych w wyniku wspólnej procedury selekcji do świadczenia MSS, opracował system umożliwiający świadczenie usług łączności na pokładzie statków powietrznych podczas lotu nad Europą za pomocą systemu o nazwie European Aviation Network (zwanego dalej „systemem EAN”) w oparciu o stacje naziemne i elementy satelitarne.
Inmarsat zwrócił się do krajowych organów regulacyjnych (zwanych dalej „KOR-ami”) o udzielenie niezbędnych zezwoleń w celu eksploatowania systemu EAN przy wykorzystaniu częstotliwości przydzielonej mu w decyzji o selekcji.
W dniu 2 sierpnia 2016 r. skarżąca skierowała do Komisji pismo, w którym zwróciła się do niej o podjęcie działań w celu uniemożliwienia KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu wdrożenia systemu EAN bez nowego zaproszenia do zgłaszania kandydatur zgodnie ze wspólną procedurą selekcji przewidzianą w art. 3–6 decyzji o MSS, w celu zapewnienia zharmonizowanego wyniku. W tym względzie podniosła ona w istocie, że wspomniany system stanowi całkowicie nowe wykorzystanie pasma częstotliwości 2 GHz, ponieważ służy celom diametralnie odmiennym od celów, które zostały przewidziane we wspomnianej decyzji i w ramach owej wspólnej procedury selekcji, a mianowicie od dostarczania ogólnoeuropejskich MSS powszechnej łączności.
Pismem przesłanym pocztą elektroniczną w dniu 31 października 2016 r. Komisja odpowiedziała na pismo skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r., wskazując, że nie wydała żadnej decyzji w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz dla MSS przez jednego z wybranych operatorów, ponieważ kwestia ta powinna „w każdym razie” zostać rozpatrzona przez właściwe organy krajowe.
Uznawszy odpowiedź Komisji z dnia 31 października 2016 r. za niesatysfakcjonującą, skarżąca skierowała do niej w dniu 22 grudnia 2016 r. pismo, w którym wezwała ją do zajęcia stanowiska w następstwie wezwania zawartego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r., aby Komisja wywiązała się z obowiązku działania ciążącego na niej na podstawie art. 17 TUE, art. 9 ust. 2 akapit trzeci, a także motywu 22 decyzji o MSS, art. 5 ust. 2 i motywów 24 i 35 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 19 dyrektywy ramowej.
Komisja odpowiedziała na pismo skarżącej z dnia 22 grudnia 2016 r. pismami z dnia 14 i 21 lutego 2017 r.
W piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. Komisja potwierdziła, że – jak wskazała już skarżącej w przesłanym pocztą elektroniczną piśmie z dnia 31 października 2016 r. – nie wydała ona żadnej decyzji w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz dla systemów dostarczających MSS przez jednego z wybranych operatorów, ponieważ kwestia ta powinna „w każdym razie” zostać rozpatrzona przez właściwe organy krajowe. Ponadto wskazała ona, po pierwsze, że chociaż kontroluje rozwój rynków i uregulowań w tym przedmiocie, w szczególności w ramach Komitetu ds. Łączności i grupy roboczej tego komitetu ds. MSS, środki egzekwujące dotyczące systemów dostarczających MSS i ich operatorów są podejmowane na poziomie krajowym, a po drugie, że jedynie ułatwia ona współpracę między państwami członkowskimi zgodnie z decyzją o egzekwowaniu. Dodała ona, że nie jest planowane żadne określenie na nowo celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, który został przewidziany w decyzji o MSS, i że nie stwierdziła żadnej okoliczności mogącej prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ze względu na rzeczywiste lub możliwe krajowe środki w dziedzinie uregulowanej w decyzji o MSS, w związku z wykonywaniem przez wspomniane organy krajowe ich zadań z zakresu wydawania zezwoleń lub egzekwowania prawa na podstawie tej decyzji.
W piśmie z dnia 21 lutego 2017 r. Komisja wyjaśniła, że właściwe ramy prawne nie przyznają jej szczególnych kompetencji w tym względzie i że w związku z tym nie może ona podejmować działań w celu wydania decyzji zapobiegającej zezwoleniu przez państwo członkowskie na korzystanie przez Inmarsat z widma pasma częstotliwości 2 GHz w celu zapewnienia rozwiązań powietrze‐ziemia dla usług łączności podczas lotu.
II.

Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 lipca 2017 r. Eutelsat wniósł o dopuszczenie go do niniejszego postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. Postanowieniem z dnia 12 września 2017 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił go do udziału w sprawie w charakterze interwenienta. Eutelsat przedstawił swoje uwagi, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 sierpnia 2017 r. Królestwo Niderlandów złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej. Postanowieniem z dnia 15 września 2017 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił je do udziału w sprawie w charakterze interwenienta. Królestwo Niderlandów przedstawiło swoje uwagi, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniach 22 i 23 sierpnia 2017 r., odpowiednio, Inmarsat i EchoStar wnieśli o dopuszczenie do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniami z dnia 11 października 2017 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił powyższe podmioty do udziału w sprawie w charakterze interwenientów. Inmarsat i EchoStar złożyli swoje uwagi, a strony główne odpowiedziały na nie w wyznaczonych terminach.
Skarżąca, popierana przez Królestwo Niderlandów i Eutelsat, wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie bezczynności Komisji;
–
tytułem żądania ewentualnego, stwierdzenie nieważności całości lub części decyzji Komisji zawartej w jej pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r.;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, popierana przez EchoStar i przez Inmarsat, wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie żądania stwierdzenia bezczynności jako niedopuszczalnego lub, tytułem ewentualnym, oddalenie go jako bezzasadnego;
–
odrzucenie żądania stwierdzenia nieważności jako niedopuszczalnego lub, tytułem ewentualnym, oddalenie go jako bezzasadnego;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. druga izba Sądu (dawny skład) postanowiła zawiesić niniejsze postępowanie na podstawie art. 69 lit. a) i d) regulaminu postępowania przed Sądem do czasu ogłoszenia wyroku w sprawie C‑100/19. Wyrok Viasat UK i Viasat (
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
) został ogłoszony w dniu 5 marca 2020 r., w związku z czym w tym samym dniu zostało wznowione postępowanie w niniejszej sprawie.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, na podstawie art. 27 § 5 regulaminu postępowania sędzia sprawozdawca został przydzielony do dziesiątej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
Na wniosek dziesiątej izby Sąd – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania – postanowił przekazać sprawę składowi powiększonemu.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (dziesiąta izba) zdecydował o otwarciu ustnego etapu postępowania, a w ramach środków organizacji postępowania określonych w art. 89 regulaminu postępowania wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na pytania pisemne. Strony spełniły to żądanie w wyznaczonych terminach.
III.

Co do prawa
Tytułem żądania głównego, uznawszy, że Komisja nie położyła kresu zarzucanemu zaniechaniu, skarżąca wnosi o stwierdzenie bezczynności Komisji.
Tytułem ewentualnym, uznawszy, że Komisja popełniła błędy w wykładni w odniesieniu do zakresu swoich kompetencji w dziedzinie MSS, skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji zawartej w pismach Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r., które zostały skierowane do skarżącej w odpowiedzi na jej pismo z dnia 22 grudnia 2016 r.
A.

W przedmiocie żądania stwierdzenia bezczynności
Skarżąca utrzymuje, że Komisja niezgodnie z prawem powstrzymała się od przyjęcia środków koniecznych do uniemożliwienia korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz jakoby różnego od korzystania, które było przedmiotem wspólnej procedury selekcji, oraz w celu zapewnienia ochrony zharmonizowanego rynku wewnętrznego na potrzeby ogólnoeuropejskich MSS, gwarantujących powszechną łączność w tym paśmie częstotliwości.
Tytułem głównym Komisja kwestionuje dopuszczalność żądania stwierdzenia bezczynności. Tytułem ewentualnym twierdzi ona, że to żądanie jest bezzasadne.
Jeśli chodzi o dopuszczalność żądania stwierdzenia bezczynności, Komisja, popierana przez Inmarsat, podnosi, że po pierwsze, zajęła stanowisko w następstwie wezwania przez skarżącą do działania, a po drugie, że przedmiot tego żądania nie odpowiada przedmiotowi wezwania do usunięcia uchybienia, ponieważ w istocie nie została ona formalnie wezwana do skierowania do Inmarsatu indywidualnego aktu w celu uniemożliwienia mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz lub do podjęcia działań w celu uniemożliwienia podziału rynku wewnętrznego i w związku z tym nie mogła zająć stanowiska w tym względzie. Komisja uważa, że jasno określiła swoje stanowisko w następstwie wezwania przez skarżącą do działania, nawet jeśli odpowiedź ta nie doprowadziła do przyjęcia środków, o które skarżąca wnioskowała. Wreszcie Komisja uważa, że żądanie stwierdzenia bezczynności jest niedopuszczalne również w zakresie, w jakim niektóre akty, które ewentualnie musiałaby przyjąć zgodnie z wezwaniem do działania, wchodzą w zakres jej uprawnień dyskrecjonalnych, a w każdym razie akty te nie dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.
W tym względzie należy określić, jaki jest w niniejszym przypadku przedmiot wezwania przez skarżącą do działania. Owo wezwanie do usunięcia uchybienia skutkuje bowiem określeniem granic, w jakich skarga na bezczynność może zostać wniesiona, w wypadku gdyby Komisja zaniechała zajęcia stanowiska. Określenie takiego przedmiotu pozwala ponadto zbadać w szczególności, czy Komisja rzeczywiście zajęła stanowisko w następstwie wspomnianego wezwania do działania.
1.

W przedmiocie wezwania przez skarżącą do działania i zakresu, w jakim skarga na bezczynność mogła zostać wniesiona
Komisja, po pierwsze, podnosi, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżąca wezwała ją do skierowania do KOR-ów aktu w jakiejkolwiek formie (decyzji lub opinii) w celu uniemożliwienia im udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na niektóre sposoby korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz, natomiast w ramach rozpatrywanego żądania stwierdzenia bezczynności wnosi ona do Sądu o stwierdzenie, że Komisja nie podjęła środków mających na celu uniemożliwienie innego korzystania z tego pasma częstotliwości. Zdaniem Komisji to ostatnie działanie może wymagać wydania aktu o charakterze ogólnym lub też aktu skierowanego indywidualnie do Inmarsatu, w których to przypadkach należałoby ocenić bardzo odmienne elementy.
Po drugie, Komisja podnosi, że skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, iż Komisja dopuściła się zawinionego zaniechania, nie podejmując żadnego środka w celu ochrony rozwoju zharmonizowanego rynku wewnętrznego na potrzeby ogólnoeuropejskich MSS w paśmie częstotliwości 2 GHz, zapewniających powszechną łączność, mimo że nie została ona wyraźnie wezwana do działania w tym zakresie. Uważa ona, że pismo skarżącej z dnia 22 grudnia 2016 r. nie zawiera informacji niezbędnych do umożliwienia jej zajęcia stanowiska poprzez wydanie decyzji lub przedstawienie projektu decyzji współprawodawcom Unii w celu uniemożliwienia podziału rynku wewnętrznego, ponieważ pismo to nie zawiera żadnego odniesienia w tym względzie. Tymczasem zdaniem Komisji do skarżącej należy przedstawienie w sposób konkretny treści wspomnianej decyzji.
Skarżąca uważa, że nie istnieje żaden szczególny warunek formalny w odniesieniu do wezwania do usunięcia uchybienia i że wezwanie, które skierowała do Komisji pismem z dnia 22 grudnia 2016 r., było wystarczająco precyzyjne, aby umożliwić Komisji zapoznanie się w konkretny sposób z treścią decyzji, do której wydania ją wezwała, w szczególności z uwagi na jasne brzmienie jej pisma z dnia 2 sierpnia 2016 r.
Ponadto skarżąca podnosi, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. przeanalizowała obowiązki nakładane na Komisję przez traktaty w ramach „prawidłowego funkcjonowania jednolitego rynku” i jej uprawnienia do „skorygowania przeszkód” na rynku wewnętrznym, które mogą pojawić się w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszym przypadku – istnieją znaczące rozbieżności między KOR-ami.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja organizacyjna została uprzednio wezwana do działania. Formalne wezwanie instytucji do usunięcia uchybienia jest istotnym wymogiem proceduralnym, którego skutkami są, po pierwsze, rozpoczęcie biegu dwumiesięcznego terminu, w którym instytucja ma określić swoje stanowisko, oraz po drugie, określenie granic skargi, jaka może zostać złożona, w wypadku gdyby instytucja zaniechała zajęcia stanowiska. Mimo że wezwanie do usunięcia uchybienia nie podlega szczególnym wymogom formalnym, konieczne jest jednak, aby było ono wystarczająco jasne i precyzyjne, aby umożliwić Komisji zapoznanie się w konkretny sposób z treścią decyzji, o której wydanie zwrócono się do niej, i aby wykazać, że ma ono na celu zmuszenie Komisji do zajęcia stanowiska (zob. wyroki: z dnia 3 czerwca 1999 r., TF1/Komisja,
T‑17/96
,
EU:T:1999:119
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 29 września 2011 r., Ryanair/Komisja,
T‑442/07
, niepublikowany,
EU:T:2011:547
, pkt
).
Jednakże sformułowania w skardze na bezczynność i sformułowania w wezwaniu do usunięcia uchybienia nie muszą być identyczne. Przy okazji takiej skargi skarżąca może bowiem żądać od Sądu nie tyle nakazania Komisji przyjęcia zaniechanego aktu, ile jedynie stwierdzenia, w stosownym wypadku, że naruszyła ona traktat poprzez niepodjęcie żądanych środków z naruszeniem ciążących na niej obowiązków (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2000 r., Camar i Tico/Komisja i Rada,
T‑79/96, T‑260/97 i T‑117/98
,
EU:T:2000:147
, pkt
). W konsekwencji sam charakter tej skargi nie wymaga, by skarżąca, przedstawiając swoje żądania Sądowi, użyła tych samych sformułowań co sformułowania zawarte w wezwaniu do usunięcia uchybienia skierowanym do Komisji.
W tym względzie należy zauważyć, że przedmiot wezwania przez skarżącą do działania wynika w szczególności z tytułu jej pisma z dnia 22 grudnia 2016 r., który to tytuł brzmi następująco:
„Wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 265 akapit drugi TFUE wzywające Komisję […] do uwzględnienia wniosku [skarżącej] z dnia 2 sierpnia 2016 r. o wydanie ostatecznej decyzji w celu uniemożliwienia wydania przez [KOR-y] pozytywnej decyzji w odpowiedzi na wniosek Inmarsatu o zezwolenie na korzystanie z widma w paśmie [częstotliwości 2 GHz] do zapewnienia rozwiązań powietrze‐ziemia dla usług łączności podczas lotu”.
Ponadto skarżąca, po przedstawieniu wszystkich zasad prawnych, na podstawie których uważa ona, że Komisja ma obowiązek działania, ponawia przedmiotowy wniosek, używając odmiennych wprawdzie, ale w istocie zbliżonych następujących sformułowań:
„[Skarżąca] wezwała zatem Komisję do podjęcie pilnych działań […] w celu uniemożliwienia KOR‑om zezwolenia Inmarsatowi na korzystanie z widma w paśmie [częstotliwości 2 GHz] dla zapewnienia łączności podczas lotu bez nowego przetargu na przyznanie prawa korzystania z [tego] widma”.
Ponadto w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżąca zwróciła się wyraźnie i formalnie do Komisji o nadanie dalszego biegu przedmiotowemu wnioskowi. W tych okolicznościach wspomniane pismo należy interpretować jako równoznaczne z wezwaniem do usunięcia uchybienia w rozumieniu art. 265 TFUE w odniesieniu do wszystkich elementów wyczerpująco przedstawionych w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 3 czerwca 1999 r., TF1/Komisja,
T‑17/96
,
EU:T:1999:119
, pkt
).
Należy zatem zbadać, czy wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane do Komisji w dniu 22 grudnia 2016 r. w świetle pisma skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r. zawiera wezwanie do działania w celu uniemożliwienia „zasadniczo odmiennego” korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz i podziału rynku wewnętrznego na tyle wyraźne i precyzyjne, aby pozwolić Komisji na zapoznanie się w sposób konkretny z treścią decyzji, do której wydania została ona wezwana, oraz czy z tego wezwania do działania wynika, że ma ono na celu zmuszenie Komisji do zajęcia stanowiska w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 38 powyżej.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżąca wyraziła w szczególności opinię, zgodnie z którą gdyby KOR-y udzieliły Inmarsatowi zezwoleń dla systemu EAN, stanowiłoby to wykorzystanie pasma 2 GHz „całkowicie odmienne” od wykorzystania zamierzonego przez prawodawcę Unii.
Tak więc, w sytuacji gdy skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie bezczynności Komisji, ponieważ nie podjęła ona środków mających na celu „uniemożliwienie KOR‑om zezwolenia Inmarsatowi, bez żadnej koordynacji, na korzystanie z pasma 2 GHz głównie na potrzeby sieci powietrze‐ziemia” i w celu uniemożliwienia „całkowicie odmiennego” korzystania z pasma 2 GHz, żądanie to nie wykracza poza granice, w jakich mogła zostać złożona skarga na bezczynność, określone przez wezwanie do usunięcia uchybienia skierowane do Komisji w dniu 22 grudnia 2016 r. w związku z pismem skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r., wbrew temu, co w istocie twierdzi Komisja.
To samo dotyczy żądania skarżącej zmierzającego do stwierdzenia przez Sąd, że Komisja niezgodnie z prawem zaniechała „uniemożliwienia innego korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz”.
Natomiast, jak podnosi Komisja, żądanie stwierdzenia bezczynności jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja niezgodnie z prawem zaniechała wydania aktu skierowanego indywidualnie do Inmarsatu i mającego na celu uniemożliwienie mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby jego systemu powietrze‐ziemia zapewniającego łączność na pokładzie statków powietrznych. W odpowiedzi na pisemne pytanie Sądu i podczas rozprawy skarżąca wskazała bowiem, że jednym z aktów, do których wydania Komisja jest uprawniona zgodnie z wezwaniem do działania, jest skierowane do Inmarsatu „wezwanie do usunięcia uchybienia” zakazujące mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN. Jednak ani w wezwaniu do usunięcia uchybienia skierowanym do Komisji w dniu 22 grudnia 2016 r., ani w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r., do którego to wezwanie odsyła, skarżąca nie wezwała Komisji do wydania takiego aktu skierowanego do Inmarsatu. Wezwania do działania w tym zakresie nie można również wywieść z kontekstu, w jakim wspomniane wezwanie do usunięcia uchybienia i wspomniane pismo zostały skierowane przez skarżącą do Komisji, który to kontekst w jasny sposób dotyczył wydania aktu mającego na celu uniemożliwienie KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń, w szczególności ze względu na korzystanie z tego pasma częstotliwości w sposób, który zdaniem skarżącej jest niezgodny ze zharmonizowanymi celami i z decyzją o selekcji.
W konsekwencji podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności oparty na tym, że przedmiot tego żądania nie odpowiada przedmiotowi wezwania do usunięcia uchybienia, jest częściowo zasadny.
W drugiej kolejności należy zauważyć, że wezwanie do działania, które skarżąca skierowała do Komisji, opiera się na założeniu, że Komisja jest zobowiązana do działania, jeżeli istnieje ryzyko, że harmonizacja rynku wewnętrznego MSS zostanie naruszona. W tym względzie skarżąca powołała się na art. 17 TUE oraz na rolę Komisji jako „strażniczki traktatów”, polegającą na zapewnieniu przestrzegania prawa Unii, a także na uprawnienia, jakie zdaniem skarżącej przysługują Komisji na mocy art. 19 dyrektywy ramowej i motywu 35 dyrektywy o zezwoleniach w celu monitorowania funkcjonowania rynku wewnętrznego MSS.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem wezwanie do usunięcia uchybienia powinno zawierać wskazówki co do treści żądanego aktu, jednak sformułowanie to nie musi oznaczać, że żądany akt ma być określony z dużą dokładnością (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 1970 r., Hake/Komisja,
75/69
,
EU:C:1970:65
, pkt
–
; z dnia 22 maja 1985 r., Parlament/Rada,
13/83
,
EU:C:1985:220
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie Komisja była w stanie wywnioskować z wezwania do usunięcia uchybienia, które zostało do niej skierowane w dniu 22 grudnia 2016 r., w związku z pismem skarżącej z dnia 2 sierpnia 2016 r., że akt, do którego wydania została wezwana przez skarżącą, powinien skutkować tym, że rynek wewnętrzny korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS, określony przez mające zastosowanie ramy prawne, będzie chroniony. Ponadto należy zauważyć, że Komisja, podobnie jak skarżąca, odpowiedziała w swoim piśmie z dnia 21 lutego 2017 r., iż jej służby „monitorują zmiany rynku i zmiany uregulowań”.
W świetle powyższego, po pierwsze, wbrew temu, co twierdzi Komisja, wezwanie do usunięcia uchybienia było wystarczająco precyzyjne i wyraźne – jeśli chodzi o treść aktu, do którego wydania Komisja została wezwana – aby pozwolić jej zająć stanowisko w przedmiocie działań, jakie należy podjąć, aby uniemożliwić KOR‑om udzielenie Inmarsatowi zezwoleń, w celu ochrony rynku wewnętrznego MSS.
Po drugie, żądanie stwierdzenia bezczynności jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja niezgodnie z prawem zaniechała wydania aktu skierowanego indywidualnie do Inmarsatu i mającego na celu uniemożliwienia mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby jego systemu powietrze‐ziemia zapewniającego łączność na pokładzie statków powietrznych.
2.

W przedmiocie zajęcia przez Komisję stanowiska w następstwie wezwania przez skarżącą do działania
Komisja podnosi, że w pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. zajęła stanowisko w następstwie wezwania przez skarżącą do wydania aktu w celu uniemożliwienia KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z widma w paśmie częstotliwości 2 GHz w celu zapewnienia rozwiązań powietrze‐ziemia dla usług łączności podczas lotu. Uważa ona, że jasno określiła swoje stanowisko w następstwie wspomnianego wezwania do działania, nawet jeśli odpowiedź ta nie doprowadziła do przyjęcia środków żądanych w tym wezwaniu.
W replice skarżąca podważa argumenty Komisji, podnosząc, że jej odpowiedź na wezwanie do działania, taka jak wyrażona w pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r., była równoznaczna z bezczynnością. Jednakże w odpowiedzi na pisemne pytania Sądu skarżąca wskazała, że „bezsporne jest, iż we [wspomnianych pismach] Komisja zajęła stanowisko i że stanowisko to było równoznaczne z odrzuceniem [wezwania do działania]”. Zapytana o to przez Sąd na rozprawie, skarżąca potwierdziła, że nie zaprzecza już, iż Komisja zajęła stanowisko w następstwie wezwania do działania, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 265 akapit drugi TFUE „[s]karga [na bezczynność] jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy dana instytucja, organ lub jednostka organizacyjna została uprzednio wezwana do działania. Jeśli w terminie dwóch miesięcy od tego wezwania instytucja, organ lub jednostka organizacyjna nie zajęła stanowiska, skarga może być wniesiona w ciągu następnych dwóch miesięcy”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanki dopuszczalności skargi na bezczynność określone w art. 265 TFUE nie są spełnione, jeżeli instytucja wezwana do działania zajęła stanowisko w następstwie tego wezwania przed wniesieniem skargi (zob. wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Nutria/Komisja,
T‑832/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:428
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku z pism Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. wynika, że uznała ona, iż ze względu na brak właściwości nie ma możliwości działania w następstwie wezwania przez skarżącą do podjęcia środków mających na celu uniemożliwienie KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN, aby chronić rynek wewnętrzny wynikający z harmonizacji wykorzystania tego pasma częstotliwości na potrzeby MSS. Chodzi zatem o odmowę działania.
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że bezczynność instytucji nie ma miejsca nie tylko wtedy, gdy instytucja ta wydaje akt zadowalający dla strony skarżącej, lecz także wtedy, gdy odmawia ona wydania tego aktu, ale udziela odpowiedzi na skierowany do niej wniosek, wskazując powody, dla których uważa, że nie należy wydać tego aktu lub że nie jest właściwa do jego wydania (zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Techniplan/Komisja,
T‑853/16
, niepublikowane,
EU:T:2017:928
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyroki: z dnia 8 marca 1972 r., Nordgetreide/Komisja,
42/71
,
EU:C:1972:16
, pkt
; z dnia 24 listopada 1992 r., Buckl i in./Komisja,
C‑15/91 i C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, pkt
,
; postanowienie z dnia 8 grudnia 2005 r., Campailla/Komisja,
C‑211/05 P
, niepublikowane,
EU:C:2005:760
, pkt
).
W konsekwencji wyrażona przez daną instytucję odmowa działania zgodnie z wezwaniem stanowi zajęcie stanowiska kończące stan bezczynności [postanowienie z dnia 4 maja 2005 r., Holcim (Francja)/Komisja,
T‑86/03
,
EU:T:2005:157
, pkt
; wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Nutria/Komisja,
T‑832/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:428
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 19 listopada 2013 r., Komisja/Rada,
C‑196/12
,
EU:C:2013:753
, pkt
–
].
Należy zatem stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja zakończyła zarzucaną jej bezczynność przed wniesieniem skargi. W tych okolicznościach żądanie stwierdzenia bezczynności należy odrzucić jako niedopuszczalne.
W świetle powyższego nie jest konieczne badanie zastrzeżenia Komisji, w myśl którego żądanie stwierdzenia bezczynności jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim pewne działania, które ewentualnie miałaby ona podjąć zgodnie z wezwaniem do działania, wchodzą w zakres jej uprawnień dyskrecjonalnych i wobec tego nie mogą być przedmiotem takiego wezwania, i w jakim, w każdym razie, działania takie nie dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie.
B.

W przedmiocie żądania stwierdzenie nieważności
Skarżąca uważa, że w skierowanych do niej pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. Komisja naruszyła prawo, uznając, że wyłącznie do państw członkowskich należy wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na wykorzystywanie częstotliwości w paśmie częstotliwości 2 GHz w odniesieniu do wybranych operatorów MSS i wykonywania tych zezwoleń. Utrzymuje ona, że Komisja jest właściwa do podjęcia środków odpowiednich w celu uniemożliwienia państwom członkowskim udzielenia Inmarsatowi zezwoleń oraz w celu zapobieżenia podziałowi rynku wewnętrznego MSS.
Komisja uważa, że żądanie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalne w szczególności z tego względu, że jej pisma z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. nie mają wiążącego charakteru i jako takie nie stanowią aktów zaskarżalnych w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE.
Tytułem ewentualnym Komisja podnosi, że żądanie stwierdzenia nieważności jest bezzasadne, ponieważ nie będąc właściwa do wydania aktów żądanych przez skarżącą, nie naruszyła ona prawa, gdy odpowiedziała w ten sposób na wezwanie do działania w swoich pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r.
1.

W przedmiocie decyzji zawartej w pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. oraz kontroli zgodności z prawem przeprowadzonej przez Sąd
Komisja, popierana przez Inmarsat, uważa, że jej pisma z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. nie stanowią aktów zaskarżalnych w rozumieniu art. 263 akapit pierwszy TFUE. Opierając się na orzecznictwie, uważa ona, że pisma te zawierają, po pierwsze, skierowaną do skarżącej zwykłą informację o tym, że Komisja nie podjęła żadnej decyzji „w odpowiedzi na wniosek o zezwolenie na MSS”, a po drugie, opinię prawną, zgodnie z którą taka decyzja wchodziłaby, w każdym razie, w zakres uprawnień właściwych organów krajowych. Uważa ona również, że stanowisko skarżącej, w myśl którego pisma te mają istotny wpływ na jej sytuację prawną, jest czysto spekulacyjne, ponieważ jest oparte na szeregu założeń.
Skarżąca, popierana przez Królestwo Niderlandów, uważa, że pisma Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. zawierają decyzję mogącą stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności. Jej zdaniem pisma te zawierają ostateczne stanowisko Komisji, które oznacza odmowę działania w następstwie wezwania przez skarżącą do podjęcia środków mających na celu uniemożliwienie KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN, aby chronić rynek wewnętrzny wynikający z harmonizacji wykorzystania tego pasma częstotliwości na potrzeby MSS.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedynie akty wywołujące wiążące skutki prawne mogące wywierać wpływ na interesy osób trzecich poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej stanowią akty mogące stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności (wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada,
22/70
,
EU:C:1971:32
, pkt
; z dnia 2 marca 1994 r., Parlament/Rada,
C‑316/91
,
EU:C:1994:76
, pkt
; z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
).
W celu ustalenia, czy akt lub decyzja, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, wywołują takie skutki, należy rozważyć samą ich istotę (wyrok z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
), a także zamiar ich autorów dotyczący zakwalifikowania tych aktów (wyroki: z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, pkt
; z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, pkt
). Natomiast forma, w jakiej wydano akt czy decyzję, jest co do zasady obojętna z punktu widzenia dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja,
60/81
,
EU:C:1981:264
, pkt
; z dnia 7 lipca 2005 r., Le Pen/Parlament,
C‑208/03 P
,
EU:C:2005:429
, pkt
).
W niniejszym przypadku, jak wynika z pkt 58–60 powyżej, Komisja w pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. zajęła stanowisko w następstwie wezwania do działania, w którym skarżąca wnosi o podjęcie przez nią środków mających na celu uniemożliwienie KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN, aby chronić rynek wewnętrzny wynikający z harmonizacji wykorzystywania tego pasma częstotliwości na potrzeby MSS, uznając, że nie ma ona możliwości działania z braku właściwości w tym zakresie. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, wspomniane pisma nie zawierają zwykłej informacji lub opinii prawnej, lecz należy je uznać za odmowę działania.
W tym względzie należy przypomnieć, że wyrażona przez daną instytucję odmowa działania zgodnie z wezwaniem stanowi co do zasady akt zaskarżalny w rozumieniu art. 263 TFUE [zob. podobnie postanowienie z dnia 4 maja 2005 r., Holcim (Francja)/Komisja,
T‑86/03
,
EU:T:2005:157
, pkt
; wyrok z dnia 21 lipca 2016 r., Nutria/Komisja,
T‑832/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:428
, pkt
; postanowienie z dnia 7 grudnia 2017 r., Techniplan/Komisja,
T‑853/16
, niepublikowane,
EU:T:2017:928
, pkt
).
Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że w przypadku gdy akt Komisji ma charakter negatywny, jak w niniejszym przypadku, należy go zbadać w świetle treści wniosku, w odpowiedzi na który ów akt został wydany (wyroki: z dnia 8 marca 1972 r., Nordgetreide/Komisja,
42/71
,
EU:C:1972:16
, pkt
; z dnia 24 listopada 1992 r., Buckl i in./Komisja,
C‑15/91 i C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, pkt
; postanowienie z dnia 13 marca 2007 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
C‑150/06 P
, niepublikowane,
EU:C:2007:164
, pkt
). W szczególności odmowa jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 263 TFUE, w sytuacji gdy akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie tego postanowienia (zob. wyrok z dnia 22 października 1996 r., Salt Union/Komisja,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie postanowienia: z dnia 13 marca 2007 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
C‑150/06 P
, niepublikowane,
EU:C:2007:164
, pkt
; z dnia 22 stycznia 2010 r., Makhteshim-Agan Holding i in./Komisja,
C‑69/09 P
, niepublikowane,
EU:C:2010:37
, pkt
).
W związku z tym, aby ocenić, czy dopuszczalna jest skarga o stwierdzenie nieważności skierowana przeciwko odmowie podjęcia przez Komisję działania w następstwie wniosku skarżącej o podjęcie przez nią środków uniemożliwiających KOR‑om udzielenie Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN, aby chronić rynek wewnętrzny wynikający z harmonizacji wykorzystania tego pasma częstotliwości na potrzeby MSS, należy zbadać, czy akt, do którego wydania Komisja została wezwana, sam w sobie stanowiłby akt prawny, którego zgodność z prawem mogłaby zostać skontrolowana przez Sąd zgodnie z art. 263 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2007 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
C‑150/06 P
, niepublikowany,
EU:C:2007:164
, pkt
)
Kwestia ta jest w niniejszym przypadku związana z tym, czy Komisja jest właściwa do wydania takiego aktu. W istocie w celu ustalenia, czy w niniejszym przypadku sam akt, którego wydania Komisja odmówiła ze względu na swoją domniemaną niewłaściwość, byłby zaskarżalny zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 73 powyżej, należy w szczególności ustalić, jaki byłby charakter tego aktu zależnie od kompetencji przywoływanych przez skarżącą. Oznacza to zatem, że należy przede wszystkim zbadać właściwość Komisji do wydania aktu zgodnie z wezwaniem do działania. Następnie, jeżeli ma ona wymaganą właściwość, należy zbadać, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 73 powyżej, czy zgodność z prawem aktu, do którego wydania Komisja jest właściwa, może być kontrolowana przez Sąd. Jeżeli odpowiedź na jedno z tych pytań jest przecząca, w niniejszym przypadku, jeżeli Komisja nie jest właściwa lub jeżeli skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu, do którego wydania Komisja jest właściwa, skargę o stwierdzenie nieważności należy albo w pierwszym przypadku oddalić jako bezzasadną, albo w drugim przypadku odrzucić jako niedopuszczalną w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 73 powyżej. Natomiast jeżeli Komisja jest uprawniona do wydania aktu o treści żądanej przez skarżącą, której stwierdzenia nieważności skarżąca mogłaby żądać na podstawie art. 263 TFUE, skargę należy uwzględnić w zakresie, w jakim Komisja odmówiła działania, uznając, że nie ma wymaganych uprawnień.
Zgodność z prawem odmowy podjęcia działania zawartej w pismach Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. zostanie zatem zbadana w tym samym czasie co dopuszczalność żądania stwierdzenia nieważności takiej odmowy działania (zob. podobnie wyrok z dnia 16 czerwca 1993 r., Francja/Komisja,
C‑325/91
,
EU:C:1993:245
, pkt
).
Ponadto należy przypomnieć, że Sąd ma prawo ocenić, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia oddalenie skargi co do istoty bez uprzedniego orzekania w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w odniesieniu do skargi o stwierdzenie nieważności, opartego na braku interesu prawnego skarżącej lub jej legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu żądanego w wezwaniu do działania (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, pkt
). W niniejszym przypadku, biorąc pod uwagę związek między dopuszczalnością a zasadnością skargi, Sąd uważa, że należy wypowiedzieć się najpierw w przedmiocie właściwości Komisji do wydania aktu w następstwie skierowanego do niej przez skarżącą wezwania do działania, bez uszczerbku dla pkt 107–112 i 164–180 poniżej.
2.

W przedmiocie argumentacji skarżącej dotyczącej każdej z kompetencji Komisji do wydania żądanych aktów w następstwie wezwania przez skarżącą do działania
Należy przypomnieć, że w piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. skarżąca w sposób wyraźny i formalny zwróciła się do Komisji o uwzględnienie jej wezwania z dnia 2 sierpnia 2016 r. do działania w celu uniemożliwienia KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN, aby chronić rynek wewnętrzny wynikający z harmonizacji wykorzystania tego pasma częstotliwości na potrzeby MSS.
Trzy elementy odpowiedzi na wezwanie przez skarżącą do działania wynikają w istocie z pism Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. Po pierwsze, Komisja wskazała, że decyzje w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia i środki egzekwujące dotyczące MSS i ich operatorów są podejmowane na szczeblu krajowym. Po drugie, stwierdziła ona, że jedynie ułatwiała współpracę między państwami członkowskimi zgodnie z decyzją o egzekwowaniu, i wskazała, że nie jest planowane żadne określenie na nowo celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz. Po trzecie, Komisja uznała, że właściwe ramy prawne nie przyznają jej szczególnych kompetencji do działania w celu zapobieżenia udzieleniu Inmarsatowi przez państwo członkowskie zezwoleń na korzystanie z widma w paśmie częstotliwości 2 GHz w celu zapewnienia rozwiązań powietrze‐ziemia dla usług łączności podczas lotu.
Skarżąca, popierana przez Królestwo Niderlandów i przez Eutelsat, uważa, że w pismach z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. Komisja niesłusznie zanegowała swoją właściwość do działania w następstwie skierowanego do niej wezwania. Podważa ona również to, że nie jest uprawniona do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktów, do których wydania Komisja jest właściwa.
W tym względzie skarżąca ‐ na wstępie, w odniesieniu do charakteru aktu, który jej zdaniem Komisja jest zobowiązana przyjąć, w następstwie wezwania do działania ‐ wskazała w istocie, w odpowiedzi na pisemne i ustne pytania Sądu, że działanie Komisji może mieć formę aktu skierowanego indywidualnie do Inmarsatu i zmierzającego do zakazania mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz w celu wdrożenia systemu EAN, niezgodnego jakoby z ramami regulacyjnymi dotyczącymi MSS, aktu odbierającego mu status beneficjenta decyzji o selekcji, aktu skierowanego indywidualnie do KOR-ów w celu uniemożliwienia im udzielenia Inmarsatowi zezwoleń na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w celu wspomnianego wdrożenia lub też aktu o charakterze ogólnym zmierzającego do ochrony harmonizacji celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz i w konsekwencji uniemożliwiającego KOR‑om udzielenie Inmarsatowi takich zezwoleń.
W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że – jak wynika z pkt 47 powyżej – wezwanie do działania, które skarżąca skierowała do Komisji, nie zawierało wezwania do wydania aktu skierowanego indywidualnie do Inmarsatu i zmierzającego do zakazania mu korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz w celu eksploatacji systemu EAN. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie podważyć zgodności z prawem decyzji zawartej w pismach Komisji z dnia 14 i 21 lutego 2017 r. w tym względzie. Skoro bowiem skarżąca nie wezwała Komisji do wydania tego aktu, Komisja nie musiała wydać decyzji w tym względzie.
Następnie skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła prawo poprzez odmowę wydania indywidualnego aktu skierowanego do KOR-ów lub aktu o charakterze ogólnym, pomijając lub błędnie interpretując swoją właściwość, która zdaniem skarżącej wynika, po pierwsze, z ram prawnych odnoszących się do zarządzania widmem radiowym i do MSS, po drugie, z ogólnych zasady prawa zamówień publicznych, po trzecie, ze spoczywającego na Komisji obowiązku zapobiegania podziałowi rynku wewnętrznego w celu zapewnienia skuteczności inicjatywy dotyczącej harmonizacji pasma częstotliwości 2 GHz przeznaczonego dla MSS, a także, po czwarte, z zasady lojalnej współpracy określonej w art. 4 ust. 3 TUE. Wreszcie uważa ona, że właściwość ta ma charakter dorozumiany.
a)

W przedmiocie istnienia wyraźnych kompetencji Komisji
1)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z ram prawnych odnoszących się do zarządzania widmem radiowym i do MSS
Zdaniem skarżącej system EAN oferujący rozwiązania powietrze‐ziemia dla łączności podczas lotu, w odniesieniu do którego Inmarsat wnosi do KOR-ów o zezwolenia, nie odpowiada ani definicji celów korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz zawartej w decyzji o harmonizacji, ani zobowiązaniom podjętym przez Inmarsat w ramach procedury selekcji, do wykonania których został on wybrany, czyli świadczeniu MSS zapewniających powszechną łączność.
Skarżąca uważa, że chociaż kompetencje do udzielania zezwoleń zostały w decyzji o MSS przyznane KOR‑om, kompetencje dotyczące określenia częstotliwości przeznaczonych na MSS, określenia celów, do których zostanie wykorzystane pasmo częstotliwości 2 GHz, i wybrania operatorów zgodnie ze wspólną procedurą należą wyłącznie do Komisji na podstawie, w szczególności, tytułu II decyzji o MSS. Jej zdaniem, popieranym przez Eutelsat, udzielone przez państwo członkowskie zezwolenie umożliwiające Inmarsatowi zmianę wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz na rzecz sieci powietrze‐ziemia stanowiłoby oczywiste obejście tych kompetencji zastrzeżonych dla Komisji oraz zdefiniowanie na nowo pojęć „systemów satelitarnej komunikacji ruchomej” i „uzupełniających elementów naziemnych”, zdefiniowanych w decyzji o MSS oraz w warunkach i obowiązkach określonych przez Komisję w zaproszeniu do składania wniosków i w decyzji o selekcji.
Zdaniem skarżącej, ponieważ to Komisja wydała decyzję o harmonizacji i decyzję o selekcji, powinna ona monitorować ich właściwe stosowanie i w związku z tym stwierdzić, że korzystanie z widma pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS w sieci głównie naziemnej, takie jak zaproponowane przez Inmarsat, stanowi fundamentalną zmianę zharmonizowanego wykorzystania tego pasma częstotliwości na poziomie Unii. W tym względzie Komisja powinna była zdaniem skarżącej i Eutelsatu powiadomić KOR-y o tym, że po pierwsze, to planowane nowe wykorzystanie nie wchodzi w zakres wykorzystania wspomnianego widma przydzielonego Inmarsatowi w wyniku procedury selekcji na podstawie decyzji o MSS, a po drugie, że każda decyzja dotycząca innego wykorzystania tego widma powinna zostać wydana zgodnie z „procedurą Unii”, czyli po ponownym zaproszeniu do składania wniosków.
Ponadto skarżąca utrzymuje, że wydana przez Komisję na podstawie art. 9 ust. 3 decyzji o MSS decyzja o egzekwowaniu, do której Komisja odniosła się w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r., podnosząc, że jej kompetencje w zakresie środków egzekwujących w stosunku do upoważnionego operatora były ograniczone do monitorowania działań podjętych w tym zakresie na szczeblu krajowym, ma zastosowanie jedynie do ewentualnych naruszeń wspólnych warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2 tej decyzji, a zatem nie dotyczy etapu „zezwolenia”, opisanego w tytule III wspomnianej decyzji.
W konsekwencji zdaniem skarżącej Komisja była zobowiązana do działania w celu zapobieżenia ryzyku wypaczeń ze względu na zakres i określone kryteria wyłącznego wykorzystywania pasma częstotliwości 2 GHz dozwolonego na mocy procesu harmonizacji i wynikającej z niego procedury selekcji.
Komisja, popierana przez Inmarsat i EchoStar, podnosi, że ramy prawne Unii mające zastosowanie do systemów dostarczających MSS nie przyznają jej kompetencji w zakresie udzielanych operatorom zezwoleń na szczególne korzystanie z pasma częstotliwości. Kompetencja ta jest zastrzeżona wyłącznie dla KOR-ów, które są jedynymi organami właściwymi do udzielania zezwoleń wybranym kandydatom i do przyjmowania środków egzekwujących w celu zapewnienia przestrzegania wspólnych warunków.
W tym względzie należy stwierdzić, że ramy regulacyjne odnoszące się do zarządzania widmem radiowym i do MSS przewidują wyraźny podział kompetencji między Komisję i państwa członkowskie.
Po pierwsze, z ram regulacyjnych odnoszących się do zarządzania widmem radiowym i do MSS wynika, że Komisja ma, jak podnosi skarżąca, pewne kompetencje do wydawania aktów mających wiążące skutki prawne. Artykuł 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym powierzył bowiem Komisji kompetencję do określenia dostępności i celu wykorzystania częstotliwości, którą to kompetencję wykonała ona w odniesieniu do wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz dla systemów dostarczających MSS, wydając decyzję o harmonizacji.
Zgodnie z tytułem II decyzji o MSS Komisja ma również, jak twierdzi skarżąca, wyłączną kompetencję do wyboru operatorów MSS w paśmie częstotliwości 2 GHz zgodnie ze wspólną procedurą selekcji. Jak potwierdziła Komisja na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu, w ramach tej wspólnej procedury selekcji określa ona w szczególności, czy system zaproponowany w odpowiedzi na zaproszenie do składania wniosków odpowiada definicji systemu dostarczającego MSS, która wynika z art. 2 ust. 2 lit. a) rzeczonej decyzji. Jak bowiem wynika z tego tytułu, Komisja organizuje porównawczą procedurę selekcji w celu wyboru operatorów systemów satelitarnej komunikacji ruchomej. W wykonaniu tej wyłącznej kompetencji Komisja wydała decyzję o selekcji, w której wybrała Inmarsat i Solaris (następnie EchoStar) jako operatorów systemów dostarczających MSS w paśmie częstotliwości 2 GHz (zob. pkt 8 powyżej).
Po drugie, ramy regulacyjne mające zastosowanie do MSS przyznają pewne wyłączne kompetencje państwom członkowskim. I tak, w pierwszej kolejności to właściwe organy krajowe, na mocy tytułu III decyzji dotyczącej MSS, udzielają operatorom wybranym przez Komisję zezwoleń niezbędnych do używania częstotliwości radiowych przydzielonych w celu eksploatacji systemów satelitarnej komunikacji ruchomej.
Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 decyzji o MSS jedynie państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wybrani wnioskodawcy mieli prawo do używania konkretnych częstotliwości radiowych określonych w decyzji Komisji oraz prawo do eksploatacji systemu satelitarnej komunikacji ruchomej. Ponadto na podstawie art. 8 ust. 1 decyzji o MSS, zatytułowanego „Uzupełniające elementy naziemne”, państwa członkowskie zapewniają, zgodnie z prawem Unii i krajowym, by ich właściwe władze przyznały wnioskodawcom, wybranym zgodnie z tytułem II tej decyzji i posiadającym zezwolenie na używanie widma na mocy art. 7 rzeczonej decyzji, zezwolenia niezbędne do dostarczania uzupełniających elementów naziemnych systemów satelitarnej komunikacji ruchomej na ich terytoriach.
Z brzmienia art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 decyzji o MSS wynika, że udzielenie zezwolenia na podstawie pierwszego z tych przepisów jest uzależnione od spełnienia jednego warunku, a mianowicie, że operator ubiegający się o to zezwolenie jest wnioskodawcą wybranym zgodnie z tytułem II wspomnianej decyzji, podczas gdy zezwolenie przyznawane na podstawie drugiego z tych przepisów podlega dwóm warunkom, zgodnie z którymi oprócz posiadania statusu wybranego operatora składający wniosek o udzielenie zezwolenia powinien również mieć zezwolenie na używanie przedmiotowego widma na mocy art. 7 tej decyzji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Viasat UK i Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, pkt
).
W konsekwencji wykładnia językowa art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 decyzji o MSS prowadzi do wniosku, że KOR nie może odmówić udzielenia zezwolenia na podstawie jednego z tych przepisów ze względu na to, że system, w odniesieniu do którego wniesiono o wydanie zezwolenia, nie jest systemem satelitarnej komunikacji ruchomej lub że dany operator nie przestrzegał zobowiązania podjętego podczas procedury selekcji (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Viasat UK i Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, pkt
). W tym kontekście należy zauważyć, że – jak wynika z pkt 91 powyżej – Komisja ocenia przed wydaniem decyzji o selekcji, że system oferowany przez operatora w odpowiedzi na zaproszenie do składania wniosków jest systemem satelitarnej komunikacji ruchomej.
Wynika z tego, że KOR-y nie dysponują żadnym zakresem uznania przy udzielaniu zezwoleń, a zatem nie mogą ich odmówić, jeżeli wniosek pochodzi od operatora wybranego przez Komisję, co skarżąca przyznaje.
Skarżąca uważa w istocie, że taka okoliczność oznacza, iż Komisja jest zobowiązana do działania w celu „ochrony” swoich wyłącznych kompetencji, a tym samym zapobieżenia wydawaniu zezwoleń przez KOR-y, w przypadku gdy system, w celu eksploatacji którego wybrany operator ubiega się o zezwolenie, został zmieniony – tak jak zdaniem skarżącej ma to miejsce w niniejszym przypadku w odniesieniu do systemu EAN – w stosunku do systemu, do którego wdrożenia został on wybrany przez Komisję, oraz jeżeli nowy system nie spełnia celów określonych w decyzji o harmonizacji i decyzji o MSS ani nie spełnia zobowiązań podjętych przez danego operatora w ramach wspólnej procedury selekcji.
W tym względzie w drugiej kolejności należy wskazać, że kompetencja w zakresie kontrolowania przestrzegania wspólnych warunków przewidzianych, odpowiednio, w art. 7 ust. 2 i w art. 8 ust. 3 decyzji o MSS, z którymi związane są zezwolenia, oraz zobowiązań podjętych przez danego operatora w ramach procedury selekcji, jak również kompetencja w zakresie nakładania sankcji za ewentualne naruszenia zostały przyznane państwom członkowskim, a Komisja dysponuje w tym względzie jedynie kompetencją w zakresie koordynowania.
Po pierwsze, art. 9 decyzji o MSS przewiduje bowiem system kontroli przestrzegania wspólnych warunków związanych z zezwoleniami udzielonymi przez KOR-y oraz procedurą egzekwowania w przypadku nieprzestrzegania wspomnianych wspólnych warunków przez wybranego i upoważnionego operatora. Kompetencje w tym względzie zostały przyznane w decyzji o MSS w pierwszej kolejności państwom członkowskim.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit drugi decyzji o MSS państwa członkowskie zapewniają monitorowanie przestrzegania wspólnych warunków związanych z zezwoleniami udzielonymi na podstawie art. 7 i 8 tej decyzji i podejmują odpowiednie działania w przypadku ich nieprzestrzegania. Artykuł 9 ust. 2 akapit pierwszy tej decyzji wskazuje, że krajowe zasady egzekwowania powinny być zgodne z prawem Unii, a w szczególności z art. 10 dyrektywy o zezwoleniach.
Zgodnie z art. 10 dyrektywy o zezwoleniach KOR-y monitorują i nadzorują przestrzeganie wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami użytkowania częstotliwości radiowych. W tym względzie państwa członkowskie upoważniają KOR-y między innymi do nakładania na przedsiębiorstwa uchybiające obowiązkowi przestrzegania tych ogólnych zezwoleń lub wymogów użytkowania odstraszających sankcji finansowych lub nakazów zaprzestania lub opóźnienia świadczenia usługi lub pakietu usług, których kontynuowanie prowadziłyby do znaczącej szkody dla konkurencji.
Przepisy, o których mowa w pkt 99–101 powyżej, należy interpretować w świetle motywu 21 decyzji o MSS, zgodnie z którym decyzje o cofnięciu zezwolenia przyznanego w związku z MSS lub uzupełniającymi elementami naziemnymi z powodu niewypełnienia zobowiązań powinny być egzekwowane na poziomie krajowym.
Po drugie, wśród wspólnych warunków związanych z zezwoleniami na podstawie art. 7 ust. 1 decyzji o MSS, których przestrzeganie powinno być zapewnione przez państwa członkowskie zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit drugi tej decyzji, znajduje się w szczególności warunek przewidziany w art. 7 ust. 2 lit. a) tej decyzji, zgodnie z którym wybrani wnioskodawcy używają przydzielonego widma radiowego do świadczenia MSS. Ten ostatni przepis, czytany łącznie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. a) rzeczonej decyzji, ma zatem na celu monitorowanie przez państwa członkowskie przestrzegania celu przyznania częstotliwości do świadczenia MSS, a w konsekwencji kontrolowanie, czy system, do którego eksploatacji ta częstotliwość jest wykorzystywana, jest satelitarnym systemem komunikacji ruchomej dostarczającym MSS, co w istocie przyznaje skarżąca, twierdząc, że cel harmonizacji pasma częstotliwości 2 GHz wymaga, aby „systemy satelitarnej komunikacji ruchomej” dostarczały MSS.
Ponadto zezwolenia, o których mowa w art. 7 ust. 1 decyzji o MSS, podlegają również wspólnemu warunkowi przewidzianemu w art. 7 ust. 2 lit. c) tej decyzji, zgodnie z którym wybrani kandydaci przestrzegają wszelkich zobowiązań podjętych we wnioskach lub podczas procedury selekcji zorganizowanej przez Komisję.
Ponadto zezwolenia udzielane przez KOR-y na podstawie art. 8 ust. 1 decyzji o MSS podlegają w szczególności wspólnemu warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 3 lit. a) tej decyzji, zgodnie z którym operatorzy używają przydzielonego widma radiowego w celu dostarczania uzupełniających elementów naziemnych systemów satelitarnej komunikacji ruchomej, a także warunkowi przewidzianemu w art. 8 ust. 3 lit. b) tej decyzji, zgodnie z którym uzupełniające elementy naziemne stanowią integralną część systemu satelitarnej komunikacji ruchomej i są kontrolowane przez mechanizm zarządzania satelitarnymi zasobami i siecią. Przepisy te, w związku z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 lit. b) tej samej decyzji, pozwalają zapewnić monitorowanie i kontrolę przez państwa członkowskie przestrzegania przez wybranego operatora, w szczególności, roli uzupełniających elementów naziemnych w systemie satelitarnej komunikacji ruchomej dopuszczonym na mocy art. 7 ust. 1 omawianej decyzji.
W konsekwencji należy stwierdzić, że decyzja o MSS przewiduje procedurę monitorowania systemu, na który zezwolenia udzielane są przez KOR-y, oraz kontroli wykorzystania, zgodnie ze zharmonizowanym celem na potrzeby świadczenia MSS, częstotliwości przydzielonej wybranemu i mającemu zezwolenie operatorowi, a tym samym ‐ przestrzegania przez tego operatora ram prawnych mających zastosowanie do MSS, w szczególności w odniesieniu do samej definicji systemu satelitarnej komunikacji ruchomej i zobowiązań podjętych podczas procedury selekcji. Kompetencje decyzyjne w tym względzie zostały przyznane państwom członkowskim.
Po trzecie, co się tyczy kompetencji Komisji w ramach procedury monitorowania i egzekwowania, z motywu 22 decyzji o MSS wynika, że o ile monitorowanie wykorzystania widma radiowego przez wybranych i mających zezwolenie operatorów systemów satelitarnej komunikacji ruchomej oraz konieczne działania mające na celu wyegzekwowanie prawa podejmowane są na poziomie krajowym, o tyle Komisja powinna zachować możliwość określania trybu skoordynowanej procedury monitorowania lub procedur mających na celu egzekwowanie prawa. Zawsze, gdy to niezbędne, Komisja powinna mieć prawo do podejmowania kwestii dotyczących egzekwowania, związanych z wypełnianiem przez operatorów wspólnych warunków zawartych w zezwoleniach.
I tak, po pierwsze, zgodnie z art. 9 ust. 2 akapit trzeci decyzji o MSS „Komisja, przy pomocy Komitetu ds. Łączności ustanowionego na podstawie art. 22 dyrektywy [ramowej], może zbadać wszelkie konkretne rzekome [domniemane] naruszenia wspólnych warunków”. Ponadto zgodnie z tym samym przepisem, „jeżeli państwo członkowskie informuje Komisję o konkretnym naruszeniu, Komisja bada rzekome [domniemane] naruszenie”. Przepis ten nie precyzuje charakteru aktu, który Komisja mogłaby wydać na jego podstawie, lub skutków prawnych badania, które Komisja może lub w stosownym przypadku musi przeprowadzić.
Jednakże z wykładni kontekstowej art. 9 ust. 2 akapit trzeci decyzji o MSS wynika, że w wykonaniu kompetencji przyznanych jej przez ten przepis Komisja może lub ewentualnie powinna, w ramach prac Komitetu ds. Łączności, sformułować zalecenie lub opinię w stosunku do właściwych organów krajowych. Z art. 9 ust. 2 rzeczonej decyzji wynika bowiem, że do państw członkowskich należy zapewnienie przestrzegania wspólnych warunków i podjęcie odpowiednich działań w przypadku ich nieprzestrzegania (zob. pkt 100 powyżej) Wynika z tego, że „badanie”, które Komisja może lub powinna przeprowadzić na podstawie art. 9 ust. 2 akapit trzeci tej decyzji, może mieć na celu jedynie udzielenie państwom członkowskim pomocy w celu podjęcia decyzji, czy miało miejsce naruszenie wspólnych warunków, a w stosownym przypadku – o karze, jaką należy zastosować w przypadku takiego naruszenia, nie przyznaje jednak Komisji kompetencji decyzyjnych w tym zakresie.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 68 i 69 powyżej za akty zaskarżalne w rozumieniu art. 263 TFUE uważa się wszelkie przepisy wydane przez instytucje, bez względu na ich formę, które mają na celu wywołanie wiążących skutków prawnych (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lutego 2014 r., Węgry/Komisja,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, pkt
).
Kontroli sądowej przewidzianej w art. 263 TFUE nie podlegają natomiast wszelkie akty niewywołujące wiążących skutków prawnych, takie jak akty przygotowawcze, akty potwierdzające wcześniejsze decyzje, akty czysto wykonawcze, zwykłe zalecenia i opnie oraz, co do zasady, instrukcje wewnętrzne [zob. podobnie wyrok z dnia 12 września 2006 r., Reynolds Tobacco i in./Komisja,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 14 maja 2012 r., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja,
C‑477/11 P
, niepublikowane,
EU:C:2012:292
, pkt
].
W konsekwencji zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 72 powyżej rozpatrywana skarga jest niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczy odmowy wydania przez Komisję aktu na podstawie art. 9 ust. 2 akapit trzeci decyzji o MSS.
Po drugie, jeśli chodzi o przysługującą Komisji na mocy art. 9 ust. 3 decyzji o MSS kompetencję do wydania decyzji wywołującej wiążące skutki prawne wobec państw członkowskich w celu ustanowienia mechanizmu koordynacji wykonania wspólnych warunków dotyczących świadczenia MSS, Komisja przyznała, w odpowiedzi na argument Eutelsatu i na pytanie Sądu, że przepis ten przyznaje jej kompetencje do przyjmowania innych odpowiednich ustaleń dotyczących skoordynowanego stosowania zasad dotyczących egzekwowania prawa, w szczególności w odniesieniu do wspólnych warunków związanych z wykorzystaniem uzupełniających elementów naziemnych.
Należy jednak zauważyć, podobnie jak czyni to Komisja, że kompetencja przyznana jej na mocy art. 9 ust. 3 decyzji o MSS jest jedynie kompetencją w zakresie koordynacji szczegółowych zasad stosowania środków egzekwujących przez właściwe organy krajowe, przy czym te ostatnie zachowują jednak pełne kompetencje w zakresie wdrażania tych środków egzekwujących. Na podstawie tego przepisu Komisja nie ma zatem żadnej kompetencji ani do stwierdzenia w sposób wiążący naruszenia wspólnych warunków, ani do wydania aktu, w drodze którego mogłaby ona zapobiec udzieleniu przez wspomniane organy krajowe zezwolenia albo cofnięciu go lub zawieszeniu w przypadku stwierdzenia przez nie istnienia naruszenia.
Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, decyzja o MSS nie przyznaje Komisji wyraźnych kompetencji do dokonania oceny zgodności systemu EAN z decyzją o selekcji lub z ramami regulacyjnymi mającymi zastosowanie do MSS ani do wydania następnie aktu mającego na celu uniemożliwienie KOR‑om udzielenia Inmarsatowi zezwoleń lub zmuszenie ich do cofnięcia wydanych zezwoleń, który to akt podlegałby zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE.
W trzeciej kolejności, w zakresie, w jakim argumenty przedstawione przez skarżącą w ramach rozpatrywanego zastrzeżenia należy rozumieć w ten sposób, że podnosi ona istnienie dorozumianych kompetencji Komisji do wydania przeciwnego aktu poprzez wycofanie lub zmianę decyzji o selekcji operatorów ze względu na to, że wykorzystanie pasma częstotliwości 2 GHz przydzielonego Inmarsatowi nie odpowiada ani celom określonym w decyzji o harmonizacji, ani kryteriom, na podstawie których Inmarsat został wybrany, należy stwierdzić, co następuje.
Zgodnie z ogólną zasadą prawa organ, który jest właściwy do wydania określonego aktu prawnego, jest również co do zasady właściwy do uchylenia lub zmiany tego aktu poprzez przyjęcie actus contrarius, chyba że przepis ten przyznaje taką kompetencję innemu organowi (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 listopada 2002 r., Lagardère i Canal +/Komisja,
T‑251/00
,
EU:T:2002:278
, pkt
; z dnia 15 grudnia 2016 r., Hiszpania/Komisja,
T‑808/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:734
, pkt
).
W niniejszym przypadku, ponieważ zezwolenia mogą być udzielane przez KOR-y wyłącznie operatorom wybranym przez Komisję (zob. pkt 94 powyżej), cofnięcie decyzji o selekcji prowadziłoby do utraty przez operatora statusu wybranego operatora i zgodnie z art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 2 decyzji o MSS KOR-y nie mogłyby już udzielać mu zezwoleń.
W tym względzie nie jest wykluczone, że w pewnych okolicznościach Komisja jest uprawniona do uchylenia lub zmiany wydanej przez siebie decyzji o selekcji (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Viasat UK i Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, pkt
).
Jednakże uznanie istnienia takiej kompetencji Komisji do cofnięcia decyzji o selekcji lub jej zmiany ze względu na to, że po jej wydaniu wybrany operator zmienił swój system, tak iż nie jest on już zgodny z ramami prawnymi mającymi zastosowanie do MSS lub ze zobowiązaniami podjętymi w trakcie procedury selekcji, byłoby sprzeczne z systemem podziału kompetencji między Komisję a państwa członkowskie, ponieważ oznaczałoby to, że Komisja ocenia zgodność rozpatrywanego systemu z ramami prawnymi i ze wspomnianą decyzją, czyniąc niepotrzebną procedurę egzekwowania należącą do wyłącznych kompetencji decyzyjnych państw członkowskich. Tymczasem, jak wynika z pkt 106 powyżej, w ramach systemu podziału kompetencji między Komisję i państwa członkowskie wynikającego z decyzji o MSS do państw członkowskich należy monitorowanie ‑ z pomocą Komisji mającą w tym względzie kompetencje w zakresie koordynowania – takiej zgodności w ramach kontroli przestrzegania wspólnych warunków związanych z zezwoleniami udzielonymi wybranemu operatorowi. Kompetencja w tym względzie została zatem przyznana wprost przez wyraźne przepisy decyzji o MSS organowi innemu niż Komisja zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 117 powyżej.
Ponadto należy przypomnieć, że cofnięcie z mocą wsteczną korzystnego aktu administracyjnego podlega ścisłym warunkom. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile należy przyznać, że każda instytucja Unii, która stwierdza, iż wydany przez nią akt jest niezgodny z prawem, ma prawo go cofnąć w rozsądnym terminie z mocą wsteczną, o tyle prawo to może być ograniczone koniecznością poszanowania uzasadnionych oczekiwań beneficjenta aktu, który mógł polegać na zgodności tego aktu z prawem (zob. wyroki: z dnia 17 kwietnia 1997 r., de Compte/Parlament,
C‑90/95 P
,
EU:C:1997:198
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisja,
T‑267/08 i T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Zatem cofnięcie aktu prawotwórczego wymaga spełnienia trzech warunków: po pierwsze, decyzja przyznająca prawo musi być niezgodna z prawem, po drugie, cofnięcie powinno nastąpić w rozsądnym terminie po wydaniu danej decyzji, i po trzecie, instytucja powinna co do zasady przestrzegać uzasadnionych oczekiwań adresata decyzji, który mógł w dobrej wierze polegać na jej zgodności z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 23 października 2012 r., Enklud/Komisja,
F‑57/11
,
EU:F:2012:145
, pkt
–
). Skarżąca nie przedstawiła jednak żadnego argumentu w celu wykazania, że wyżej wymienione warunki drugi i trzeci zostały w niniejszym przypadku spełnione.
Oznacza to, że rozpatrywane zastrzeżenie nie może być skuteczne.
2)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z ogólnych zasad prawa Unii dotyczących zamówień publicznych
Powołując się na dyrektywę 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (
Dz.U. 2014, L 94, s. 65
), oraz dyrektywę 2014/23/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (
Dz.U. 2014, L 94, s. 1
), skarżąca, popierana przez Eutelsat, podnosi, że obowiązek działania Komisji wynika również z ogólnych zasad prawa Unii dotyczących zamówień publicznych, zgodnie z którymi instytucja zamawiająca ma obowiązek zapewnienia przestrzegania zobowiązań i warunków ustalonych w ramach procedury udzielania zamówienia, a także zasad równego traktowania, niedyskryminacji i przejrzystości. Tak więc Komisja powinna była nałożyć sankcje za „oczywiste wypaczenia” w odniesieniu do zakresu dozwolonego wykorzystania i podstawy, na której oparta została organizacja postępowania przetargowe.
Komisja odpiera te argumenty.
Należy wskazać, że w rozpatrywanym zastrzeżeniu skarżąca wydaje się w istocie podnosić, że z uwagi na „zasadniczą zmianę” celu wykorzystania przez Inmarsat pasma częstotliwości 2 GHz w stosunku do tego, ze względu na który Inmarsat został wybrany, Komisja była zobowiązana, w świetle ogólnych zasad prawa Unii dotyczących zamówień publicznych, do ponownego otwarcia procedury selekcji lub zorganizowania nowej procedury selekcji, aby w ramach takiej nowej procedury móc ponownie ocenić system EAN.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że w niniejszym przypadku decyzją o selekcji Komisja wybrała operatorów, którzy powinni być uprawnieni do użytkowania w każdym państwie członkowskim określonych częstotliwości w paśmie częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS, ale nie udzieliła koncesji w rozumieniu dyrektywy 2014/23 ani nie przeprowadziła postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie dyrektywy 2014/24. Procedura selekcji podlega bowiem przepisom szczególnym, na podstawie których została przeprowadzona, a mianowicie przepisom zawartym w tytule II decyzji o MSS. W konsekwencji, na mocy paremii lex specialis derogat lex generalis, dyrektywy, na które powołuje się skarżąca, nie mają zastosowania w niniejszym przypadku.
Po drugie, stosowanie dyrektyw 2014/23 i 2014/24 przez analogię do okoliczności niniejszego przypadku byłoby sprzeczne z zasadą kompetencji powierzonych wynikającą z art. 5 TUE (zob. pkt 201 poniżej).
Rozpatrywane zastrzeżenie powinno zatem zostać oddalone.
3)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z zasady lojalnej współpracy
Skarżąca utrzymuje, że zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Komisja była zobowiązana do udzielenia KOR‑om wsparcia w wykonywaniu ich zadań wynikających z traktatów oraz do udzielenia im wytycznych co do wykonania w drodze decyzji o MSS zharmonizowanych przepisów. Według niej Komisja była zobowiązana, ma mocy wspomnianej zasady, udzielić im wytycznych lub zaleceń, aby pomóc im w wykonywaniu ich zadań.
W tym względzie należy przypomnieć, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 110 i 111 powyżej, że wytyczne lub zalecenie, niemające wiążącego charakteru, nie stanowią aktu zaskarżalnego. W konsekwencji, zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 72 powyżej, niniejszą skargę, w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja dopuściła się zawinionego zaniechania wydania takiego zalecenia, należy uznać za niedopuszczalną.
Ponadto przy założeniu, że poprzez taki argument skarżąca podnosi, iż zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Komisja powinna była skierować do KOR-ów wiążący akt indywidualny, aby pomóc im w wykonywaniu ich kompetencji związanych z udzieleniem zezwoleń wybranemu operatorowi, należy zauważyć, że stosunki między państwami członkowskimi a instytucjami Unii podlegają, na mocy art. 4 ust. 3 TUE, takiej zasadzie. Zasada ta nie tylko zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia stosowania i skuteczności prawa Unii, ale nakłada również na instytucje Unii wzajemny obowiązek lojalnej współpracy z państwami członkowskimi (postanowienie z dnia 13 lipca 1990 r., Zwartveld i in.,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, pkt
). Ów obowiązek lojalnej współpracy ma zastosowanie ogólne i nie zależy od wyłącznego lub dzielonego charakteru odpowiedniej kompetencji Unii (wyrok z dnia 20 kwietnia 2010 r., Komisja/Szwecja,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że w rozpatrywanym zastrzeżeniu skarżąca wychodzi z błędnego założenia, zgodnie z którym KOR-y powinny ocenić zgodność systemu Inmarsatu z mającymi zastosowanie ramami prawnymi, a w szczególności z decyzją o selekcji wydaną przez Komisję przed przyznaniem zezwoleń. Tymczasem, jak wynika z pkt 94 powyżej, jedynym warunkiem, który KOR-y muszą ocenić w chwili podejmowania decyzji w sprawie wniosków o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 7 decyzji o MSS, i jednym z dwóch warunków podlegających ocenie w celu udzielenia zezwoleń na podstawie art. 8 tej decyzji, ponieważ drugim z nich jest posiadanie już zezwolenia na podstawie wspomnianego art. 7, jest posiadanie przez wnioskodawcę ubiegającego się o zezwolenia statusu „wybranego operatora”. Status ten w przypadku Inmarsatu wynika jednoznacznie z art. 2 decyzji o selekcji, który to przepis nie wymaga żadnej wykładni.
Kwestie poszanowania celu, dla którego przydzielono Inmarsatowi częstotliwości 2 GHz, a także zgodności systemu EAN z obowiązującymi ramami prawnymi, a w szczególności ze zobowiązaniami podjętymi w trakcie procedury selekcji, wchodzą w zakres mechanizmu monitorowania i egzekwowania przewidzianego w art. 9 decyzji o MSS. Decyzja ta przewiduje zaś szczególny mechanizm pomocy wyrażający lojalną współpracę między Komisją i państwami członkowskimi. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 akapit trzeci wspomnianej decyzji, jeżeli państwo członkowskie informuje Komisję o konkretnym naruszeniu, Komisja bada domniemane naruszenie przy pomocy Komitetu ds. Łączności. Obowiązek ciążący wówczas na Komisji odzwierciedla ducha zasady lojalnej współpracy. Współpraca ta jest wzmocniona przez decyzję o egzekwowaniu wydaną przez Komisję na podstawie art. 9 ust. 3 decyzji dotyczącej MSS, która określa proces badania i wymiany informacji na szczeblu Unii i za którą Komisja jest odpowiedzialna.
Żaden inny niezależny obowiązek dający Komisji kompetencję do działania zgodnie z wezwaniem skierowanym do niej przez skarżącą wyłącznie na podstawie zasady lojalnej współpracy nie może spoczywać na Komisji.
Wobec powyższego rozpatrywane zastrzeżenie należy oddalić.
4)

W przedmiocie kompetencji związanych z obowiązkiem zapobieżenia podziałowi rynku wewnętrznego w celu zapewnienia skuteczności inicjatywy dotyczącej harmonizacji pasma częstotliwości 2 GHz przeznaczonego dla MSS
Jeśli chodzi o twierdzenia skarżącej dotyczące ciążącego na Komisji obowiązku wydania, w odpowiedzi na skierowane przez nią wezwanie do działania, aktu mającego na celu ochronę rynku wewnętrznego MSS, skarżąca, popierana przez Królestwo Niderlandów i Eutelsat, uważa, że Komisja ma autonomiczne kompetencje mające na celu uniemożliwienie podziału rynku wewnętrznego, który nastąpiłby, gdyby KOR-y postanowiły z własnej inicjatywy zezwolić Inmarsatowi na wykorzystanie pasma częstotliwości 2 GHz w nowym celu. Uważa ona, że kompetencje te wynikają z art. 9 ust. 2 akapit trzeci decyzji o MSS, z art. 19 dyrektywy ramowej, z motywu 35 dyrektywy o zezwoleniach oraz z art. 114 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 oraz z motywami 5, 12 i 14 decyzji o MSS.
W tym względzie należy wskazać, że wyłączne kompetencje wyraźnie powierzone Komisji w ramach zarządzania MSS, polegające na harmonizacji celów wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz i wybieraniu operatorów zgodnie ze wspólną procedurą w celu wykorzystania tego pasma częstotliwości stosownie do tak zharmonizowanych celów, wpisują się w szerszy kontekst prawny, którego celem jest stworzenie jednolitego rynku dla zharmonizowanego wykorzystania pewnych częstotliwości radiowych, jak wynika w szczególności z art. 8 dyrektywy ramowej i z art. 8 dyrektywy o zezwoleniach. Jak wynika z motywów 11–13 decyzji o MSS, nieodłączny transgraniczny charakter MSS zapewniający łączność satelitarną uzasadniał powierzenie Komisji, w drodze wyjątku, tych wyłącznych kompetencji.
Ponadto należy zauważyć, podobnie jak uczyniła to skarżąca, że z art. 1 ust. 1 i motywów 5, 12 i 14 decyzji o MSS wynika w istocie, iż głównym celem inicjatywy dotyczącej harmonizacji wykorzystania widma radiowego w paśmie częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS było ustanowienie wewnętrznego rynku ogólnoeuropejskich MSS zapewniających powszechną łączność. Pozostałe cele, wskazywane przez Komisję oraz Inmarsat i EchoStar, to zwiększenie konkurencji, zachęcenie do rentownych inwestycji i przyczynienie się do konkurencyjności europejskiego sektora technologii informacyjnych i komunikacyjnych zgodnie z celami odnowionej strategii lizbońskiej. Zorganizowana przez Komisję wspólna procedura selekcji, w wyniku której przydzieliła ona tę częstotliwość w szczególności Inmarsatowi, wpisywała się w te cele.
To w szczególności w świetle tych celów należy zbadać istnienie kompetencji Komisji do działania w następstwie wezwania przez skarżącą do wydania aktu mającego na celu zapobieżenie naruszeniom rynku wewnętrznego ogólnoeuropejskich MSS, a tym samym zachowanie skuteczności harmonizacji, która zdaniem skarżącej zostałaby podważona ze względu na zmianę przez Inmarsat celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz.
i)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z dyrektywy ramowej
Skarżąca, popierana przez Eutelsat, uważa, że kompetencje Komisji mające na celu uniemożliwienie podziału rynku wewnętrznego, który nastąpiłby, gdyby KOR-y z własnej inicjatywy postanowiły zezwolić Inmarsatowi na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz w nowym celu, wynikają z art. 19 dyrektywy ramowej.
Zdaniem skarżącej można rozsądnie uznać, że mandat powierzony Komisji na mocy dyrektywy ramowej w odniesieniu do harmonizacji celów korzystania z pasma częstotliwości 2 GHz obejmuje również obowiązek monitorowania rozwoju tego sektora i, w razie potrzeby, uaktualnienia swojej decyzji o harmonizacji.
Komisja podnosi, że żaden z przepisów dyrektywy ramowej, na które powołuje się skarżąca, a w szczególności art. 19 tej dyrektywy, nie przyznaje jej kompetencji dotyczących egzekwowania w stosunku do operatorów lub do KOR-ów w odniesieniu do warunków związanych z użytkowaniem częstotliwości radiowych.
W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że dyrektywa ramowa ma na celu wspieranie harmonizacji zarządzania częstotliwościami radiowymi. Dyrektywa ta przewiduje, że to państwa członkowskie zapewniają efektywne zarządzanie częstotliwościami radiowymi dla usług łączności elektronicznej na swoim terytorium i wspierają harmonizację ich użytkowania, aby zapewnić ich efektywne i wydajne wykorzystanie. Artykuł 8a tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie współpracują ze sobą oraz z Komisją przy planowaniu strategicznym, koordynacji i harmonizacji wykorzystania widma radiowego w Unii.
Dyrektywa ramowa ustanawia mechanizm nadzoru Komisji nad stosowaniem przez KOR-y zharmonizowanych środków. Zgodnie bowiem z jej art. 19 ust. 1, „w przypadku gdy Komisja stwierdzi, że rozbieżności we wdrażaniu przez krajowe organy regulacyjne zadań regulacyjnych określonych w niniejszej dyrektywie i w dyrektywach szczegółowych mogą stwarzać przeszkody w tworzeniu rynku wewnętrznego, może ona wydać zalecenie lub decyzję co do zharmonizowanego stosowania przepisów niniejszej dyrektywy i dyrektyw szczegółowych w celu przyspieszenia realizacji celów określonych w [jej] art. 8, w jak największym stopniu uwzględniając opinię [Organu Europejskich Regulatorów Łączności Elektronicznej (BEREC)]”.
Celami określonymi w art. 8 dyrektywy ramowej są w szczególności wspieranie konkurencji w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń towarzyszących i usług, a także przyczynianie się do rozwoju rynku wewnętrznego.
Jak z tego wynika, Komisja dysponuje na podstawie art. 19 dyrektywy ramowej kompetencjami mającymi na celu ochronę istnienia rynku wewnętrznego.
Jednakże, po pierwsze, zalecenie, które Komisja mogłaby przyjąć na podstawie art. 19 dyrektywy ramowej, nie ma wiążącego charakteru, a zatem nie stanowi aktu zaskarżalnego, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 110 i 111 powyżej. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 72 powyżej odmowa działania jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, jeżeli akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie art. 263 TFUE. Z powyższego wynika, że rozpatrywaną skargę należy uznać za niedopuszczalną w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja dopuściła się zawinionego zaniechania wydania takiego zalecenia.
Po drugie, jeśli chodzi o decyzje, do których wydania Komisja jest właściwa na podstawie art. 19 ust. 1 dyrektywy ramowej i które mają charakter wiążący, należy zauważyć, że zgodnie z ust. 3 tego artykułu ich treść jest ograniczona. Mogą one bowiem jedynie zawierać określenie zharmonizowanego lub skoordynowanego podejścia w celu rozwiązania kwestii wymienionych w tym ustępie. Tymczasem wśród tych kwestii nie ma zagadnienia dotyczącego zharmonizowanego podejścia do zezwoleń, jakich należy udzielić wybranemu operatorowi zgodnie ze wspólną procedurą po zharmonizowaniu korzystania z częstotliwości.
Artykuł 19 dyrektywy ramowej nie może zatem stanowić podstawy prawnej dla przyjęcia środka, o który wnosi skarżąca w wezwaniu do usunięcia uchybienia.
Ponadto argument skarżącej, że na mocy dyrektywy ramowej Komisja jest uprawniona do zaproponowania rewizji celu wykorzystania pasma częstotliwości, jest związany z jej argumentem, w którym zarzuca ona Komisji, że ta nie skorzystała ze swoich uprawnień w zakresie inicjatywy prawodawczej, i zostanie zbadany poniżej w pkt 191 i następnych.
Wreszcie w zakresie, w jakim argument ten należy rozumieć w ten sposób, że skarżąca uważa, iż Komisja powinna sama dokonać zmiany celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, ponieważ ma ona wyłączną kompetencję do określenia tego zharmonizowanego celu, należy stwierdzić, że decyzja o harmonizacji, przewidująca zharmonizowany cel tego wykorzystania dla zastosowań MSS, została przyjęta przez Komisję na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, a nie na podstawie przepisów dyrektywy ramowej.
Należy zatem zbadać zasadność argumentu skarżącej odnoszącego się do kompetencji dotyczących zmiany celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, przyznanych Komisji między innymi na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym.
ii)

W przedmiocie kompetencji Komisji dotyczących zmiany celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz
Z art. 1 decyzji o spektrum radiowym wynika, że celem tej decyzji jest ustanowienie w Unii polityki i ram prawnych dla zapewnienia koordynacji koncepcji politycznych, a tam, gdzie sytuacja tego wymaga, harmonizacji warunków dostępności i skutecznego korzystania ze spektrum radiowego koniecznych do ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego w obszarach objętych polityką Unii, takich jak łączność elektroniczna, transport oraz badania i rozwój.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 decyzji o spektrum radiowym dla osiągnięcia tego celu Komisja przedkłada Komitetowi ds. Spektrum Radiowego właściwe techniczne środki wykonawcze w celu zapewnienia zharmonizowanych warunków dostępności i skutecznego wykorzystania spektrum radiowego, a także dostępności informacji odnoszącej się do korzystania ze spektrum radiowego. W tym kontekście art. 4 ust. 2 tej samej decyzji przyznaje Komisji kompetencję do udzielenia mandatu Europejskiej Konferencji Administracji Pocztowych i Telekomunikacyjnych (CEPT) w celu opracowania technicznych środków wykonawczych, takich jak harmonizacja przydziału częstotliwości radiowych. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tej decyzji Komisja decyduje, czy wyniki zadań wykonanych na mocy art. 4 ust. 2 stosuje się w Unii, i określa terminy ich wprowadzenia w życie w państwach członkowskich.
To na tej podstawie Komisja, wykonując swoje kompetencje w zakresie „techniczne[go] zarządzani[a] spektrum radiowym” (zob. motyw 11 decyzji o spektrum radiowym), przyznane jej na mocy art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, wydała decyzję o harmonizacji, w której dokonała, jak wynika z art. 1 i motywu 6 tej decyzji, harmonizacji warunków gwarantujących dostępność i wykorzystanie pasma częstotliwości 2 GHz przez systemy dostarczające MSS.
W ten właśnie sposób, aby korzystać z tego pasma częstotliwości zgodnie z tym celem, operatorzy, w tym Inmarsat, zostali wybrani przez Komisję w ramach wspólnej procedury.
Skarżąca uważa, że zmiana wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz w stosunku do wykorzystania przewidzianego w decyzji o harmonizacji powinna nastąpić na podstawie nowej decyzji Komisji, po której nastąpiłoby nowe zaproszenie do składania wniosków dotyczące przydzielenia tego pasma częstotliwości.
Z argumentów skarżącej można wywnioskować, że uważa ona, iż taka decyzja nałożyłaby na Komisję obowiązek cofnięcia decyzji o selekcji lub zorganizowania nowej procedury selekcji w celu przydzielenia pasma częstotliwości 2 GHz zgodnie z nowym zharmonizowanym celem, w której to procedurze skarżąca mogłaby uczestniczyć.
W tym względzie należy zauważyć, że Komisja nie zaprzeczyła, iż dysponuje ona kompetencjami dotyczącymi zmiany celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, co potwierdziła na rozprawie w odpowiedzi na pytania Sądu, podkreślając jednak „techniczny” charakter takiej harmonizacji.
Należy zauważyć, że taka kompetencja Komisji wynika w szczególności z art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, ponieważ Komisja może na tej podstawie wydać nową decyzję przewidującą harmonizację warunków wykorzystania i dostępności pasma częstotliwości w wysokości 2 GHz dla celów innych niż eksploatacja systemów dostarczających MSS, uchylając tym samym obowiązującą obecnie decyzję o harmonizacji.
Zgodnie bowiem z ogólną zasadą prawa przypomnianą w pkt 117 powyżej organ, który jest właściwy do wydania określonego aktu prawnego, w niniejszym przypadku decyzji o harmonizacji, jest również co do zasady właściwy do uchylenia lub zmiany tego aktu. Ponieważ żaden przepis mających zastosowanie ram regulacyjnych nie przyznaje takiej kompetencji innemu organowi, Komisja jest również właściwa do wydania decyzji mającej na celu zmianę decyzji o harmonizacji zgodnie z procedurą przypomnianą w pkt 154 powyżej.
Ponadto art. 4 decyzji o harmonizacji w związku z motywem 12 tejże decyzji powierza Komisji kompetencje do dokonania jej przeglądu. Motyw ten przewiduje bowiem, że biorąc pod uwagę rozwój rynku i techniki, konieczność przyjęcia niniejszej decyzji, a także jej zakres i zastosowanie mogą w przyszłości zostać poddane weryfikacji, w szczególności na podstawie oceny Komisji i informacji dostarczonych przez państwa członkowskie. Artykuł 4 tej decyzji stanowi, że państwa członkowskie kontrolują korzystanie z odnośnych pasm i przedstawiają Komisji sprawozdania zawierające ich wnioski dla umożliwienia, jeśli to konieczne, przeglądu tejże decyzji.
W piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. (zob. pkt 16 powyżej) Komisja poinformowała skarżącą, że nie jest planowane żadne „określenie na nowo” celu wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz. Jak z tego wynika, Komisja nie zaprzeczyła, iż jest właściwa, aby zmienić ten cel, co potwierdziła w istocie podczas wysłuchania, lecz wskazała skarżącej, że nie planuje dokonywać takiej zmiany.
W tym względzie należy zauważyć, że chociaż z pkt 159–162 powyżej wynika, iż Komisja jest właściwa, aby zmienić cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, to niedopuszczalne byłoby, w każdym razie, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 72 powyżej, podważenie przez skarżącą decyzji, której wydania Komisja odmówiła, to znaczy nowej decyzji o harmonizacji na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, stanowiącej uchylenie istniejącej decyzji o harmonizacji lub dokonanie przeglądu tej decyzji zgodnie z jej art. 4.
W istocie zgodnie z brzmieniem art. 263 akapit czwarty TFUE „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”.
W niniejszym przypadku decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz jest skierowana nie do skarżącej, lecz do państw członkowskich. W tych okolicznościach na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE skarżąca może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności wspomnianej decyzji tylko pod warunkiem, że albo stanowi ona akt regulacyjny, który dotyczy jej bezpośrednio i który nie wymaga środków wykonawczych, albo dotyczy ona jej bezpośrednio i indywidualnie.
W pierwszej kolejności należy zbadać, czy decyzja, której wydania odmówiła Komisja, stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć jako obejmujące wszelkie akty o charakterze generalnym z wyłączeniem aktów ustawodawczych (postanowienie z dnia 6 września 2011 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, pkt
).
W niniejszym przypadku podstawą prawną decyzji zmieniającej cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, niezależnie od tego, czy jest to nowa decyzja o harmonizacji uchylająca obowiązującą decyzję, czy decyzja wydana w wyniku jej przeglądu, jest art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym. Artykuł ten przewiduje, że środek podjęty przez Komisję na jego podstawie jest przyjmowany zgodnie z procedurą określoną w art. 3 ust. 3 tej decyzji, który to przepis z kolei odsyła do procedury, o której mowa w art. 5 i 7 decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (
Dz.U. 1999, L 184, s. 23
). W związku z tym decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz jest wydawana przez Komisję w ramach wykonywania kompetencji wykonawczych, a nie w ramach wykonywania kompetencji ustawodawczych.
Co więcej, decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz miałaby zasięg ogólny, ponieważ ma zastosowanie do obiektywnie określonych sytuacji i wywołuje skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny. Decyzja ta miałaby bowiem na celu harmonizację warunków gwarantujących dostępność i nowe wykorzystanie pasma częstotliwości 2 GHz.
Jak z tego wynika, należy uznać, iż decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz stanowiłaby akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Na mocy tego ostatniego przepisu skarżąca mogłaby zatem wnieść o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, gdyby decyzja ta dotyczyła jej bezpośrednio i gdyby rzeczona decyzja ta nie wymagała środków wykonawczych.
W drugiej kolejności, co się tyczy bezpośredniego oddziaływania na skarżącą, należy przypomnieć, że warunek, iż będąca przedmiotem skargi decyzja musi dotyczyć osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio, przewidziany w art. 263 akapit czwarty TFUE, wymaga łącznego spełnienia dwóch kryteriów, a mianowicie, aby zaskarżony środek, po pierwsze, wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki, a po drugie, nie pozostawiał żadnego zakresu uznania adresatom zobowiązanym do jego wykonania, które ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, po pierwsze, co się tyczy braku zakresu uznania przysługującego adresatom zobowiązanym do wykonania przedmiotowej decyzji, z art. 3 ust. 1 obowiązującej decyzji o harmonizacji wynika, że od dnia 1 lipca 2007 r. państwa członkowskie przeznaczają i udostępniają pasma częstotliwości 2 GHz dla przedmiotowych systemów. Z przepisu tego wynika zatem w szczególności, że nowa decyzja o harmonizacji zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz nie pozostawiałaby państwom członkowskim żadnego zakresu uznania co do jej wykonania.
Po drugie, co się tyczy bezpośredniego wpływu na sytuację prawną skarżącej, należy przede wszystkim stwierdzić, że z motywu 11 decyzji o spektrum radiowym wynika, iż „techniczne zarządzanie spektrum radiowym obejmuje harmonizację i przydzielanie [częstotliwości tego spektrum]”, lecz „nie obejmuje procedur przydzielania i wydawania licencji ani też decyzji, czy przy przydzielaniu częstotliwości radiowych należy stosować procedury konkurencyjnego wyboru”.
Wynika to również z motywu 8 decyzji o MSS, który przewiduje, że techniczne zarządzanie widmem radiowym, zorganizowane decyzją o spektrum radiowym, nie obejmuje procedur przydzielania widma i przyznawania praw do korzystania z częstotliwości radiowych.
Następnie, po pierwsze, z motywu 9 decyzji o MSS wynika, że operatorzy systemów satelitarnej komunikacji ruchomej są wybierani i otrzymują zezwolenia na poziomie krajowym, a po drugie, z motywu 11 tej decyzji wynika, że kryteria selekcji systemów satelitarnej komunikacji ruchomej powinny wyjątkowo być zharmonizowane tak, aby wynikiem procesu selekcji była dostępność MSS w całej Unii Europejskiej. I tak, w art. 1 tej decyzji wskazano w istocie, że tworzy ona wspólną procedurę selekcji operatorów systemów satelitarnej komunikacji ruchomej wykorzystujących, zgodnie z decyzją o harmonizacji, pasmo częstotliwości 2 GHz.
Wynika z tego jasno, że w konsekwencji powinna zostać zorganizowana procedura selekcji operatorów takich systemów w celu przydzielenia pasma częstotliwości 2 GHz zgodnie ze zharmonizowanym celem przewidzianym w decyzji o harmonizacji. Jak wynika z pkt 157 i 158 powyżej, przyznaje to sama skarżąca. Utrzymuje ona bowiem, że decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz nałożyłaby na Komisję obowiązek wycofania decyzji o selekcji lub przeprowadzenia nowej procedury selekcji w celu przydzielenia pasma częstotliwości 2 GHz zgodnie z nowym zharmonizowanym celem, w której to procedurze mogłoby ona uczestniczyć.
Wynika z tego zatem, że decyzja zmieniająca cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, której wydania Komisja odmówiła, nie mogłaby sama w sobie wywierać bezpośrednich i konkretnych skutków dla sytuacji prawnej skarżącej, ponieważ określałaby ona jedynie dostępność i cel tego wykorzystania i nie dotyczyłaby ani postępowań w sprawie przyznania i udzielania zezwoleń, ani decyzji o przeprowadzeniu konkurencyjnych procedur selekcji w celu przydzielenia częstotliwości radiowych, w których skarżąca mogłaby uczestniczyć. W konsekwencji należy stwierdzić, że przesłanka bezpośredniego oddziaływania, o której mowa w ostatniej części zdania art. 263 akapit czwarty TFUE, nie jest spełniona.
W związku z tym, ponieważ przesłanka bezpośredniego oddziaływania nie jest w niniejszym przypadku spełniona, nie ma potrzeby badania ewentualnego istnienia środków wykonawczych. Należy zatem stwierdzić, że skarżąca nie ma czynnej legitymacji procesowej na podstawie art. 263 akapit czwarty TFUE w odniesieniu do decyzji zmieniającej cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz przyjętej na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym.
Tymczasem zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 72 powyżej odmowa działania jest aktem, który może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, jeżeli akt, którego wydania odmawia instytucja, mógłby zostać zaskarżony na podstawie art. 263 TFUE. Z powyższego wynika, że niniejszą skargę należy uznać za niedopuszczalną w zakresie, w jakim skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie, że Komisja dopuściła się zawinionego zaniechania wydania takiej decyzji zmieniającej cel wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, a zatem zastrzeżenie podniesione przez skarżącą należy oddalić.
iii)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z dyrektywy o zezwoleniach
Skarżąca powołuje się na motyw 35 dyrektywy o zezwoleniach, aby twierdzić, że Komisja powinna podjąć wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego MSS.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy o zezwoleniach jej celem jest wdrożenie wewnętrznego rynku w dziedzinie sieci i usług łączności elektronicznej poprzez harmonizację i uproszczenie zasad i warunków udzielania zezwoleń celem ułatwienia świadczenia takich usług wewnątrz Unii. Dostęp do widma radiowego powinien zatem zostać ułatwiony, aby zwiększyć jego efektywność, wspierać innowacje i zwiększyć wybór proponowany użytkownikom i konsumentom. Aby to osiągnąć, art. 5 ust. 2 tej dyrektywy przewiduje, że prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numerów są przyznawane w oparciu o otwarte, obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne procedury.
Zgodnie z art. 8 i motywem 24 dyrektywy o zezwoleniach, jeżeli przyznanie częstotliwości radiowych poszczególnym przedsiębiorstwom w sposób zharmonizowany zostało uzgodnione na szczeblu Unii, a w szczególności jeżeli owe przedsiębiorstwa, którym przydzielono częstotliwości radiowe, zostały wybrane zgodnie z zasadami Unii, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, państwa członkowskie przyznają zgodnie z tymi zasadami prawo użytkowania takich częstotliwości radiowych. W tych ramach państwom członkowskim przysługuje ograniczone uprawnienie do ustanawiania innych warunków, kryteriów lub procedur dodatkowych.
Motyw 35 dyrektywy o zezwoleniach przewiduje, jak podnosi skarżąca, że właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego w ramach zezwoleń wydawanych przez władze krajowe na podstawie tej dyrektywy winno być monitorowane przez Komisję.
Wykładnia systemowa motywu 35 dyrektywy o zezwoleniach, na którym opiera się skarżąca, w związku z art. 8 i motywem 24 wspomnianej dyrektywy, jak również z decyzją o MSS, prowadzi do wniosku, że system zezwoleń dotyczących MSS jest uregulowany przede wszystkim w rzeczonej decyzji. Tak więc kompetencje KOR-ów dotyczące zezwoleń są to zasadniczo kompetencje przewidziane w decyzji o MSS, nie zaś kompetencje przewidziane w dyrektywie o zezwoleniach. W konsekwencji ewentualne kompetencje Komisji w ramach stosowania przez KOR-y systemu przewidzianych tam zezwoleń wchodzą w zakres tej decyzji i polegają na koordynacji procedur monitorowania i egzekwowania wspólnych warunków, z którymi związane są zezwolenia, jak wynika w istocie z art. 9 tej decyzji.
Ponadto dyrektywa o zezwoleniach nie zobowiązuje Komisji, w ramach „monitorowania”, o którym mowa w jej motywie 35, do wydania aktów o charakterze wiążącym względem KOR-ów. Tymczasem wykładnia systemowa stosowania kompetencji wynikających dla Komisji ze wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do dodatkowych warunków, z którymi w danym przypadku byłyby związane zezwolenia udzielone na podstawie decyzji o MSS, wymaga stwierdzenia, że kompetencje te są jedynie kompetencjami w zakresie koordynacji, podobnie jak kompetencje przyznane Komisji na mocy art. 9 tej decyzji w zakresie kontroli przestrzegania wspólnych warunków przewidzianych w tej decyzji.
W konsekwencji skarżąca niesłusznie uważa, że Komisja dysponuje na podstawie dyrektywy o zezwoleniach kompetencjami do wydania aktu o charakterze wiążącym w celu uniknięcia ryzyka podziału rynku wewnętrznego MSS, który nastąpiłby, gdyby KOR-y postanowiły zezwolić Inmarsatowi na korzystanie z pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby systemu EAN.
Zarzut ten jest więc bezzasadny.
iv)

W przedmiocie kompetencji Komisji wynikających z art. 114 TFUE
Skarżąca uważa, że na mocy art. 114 TFUE w związku z art. 1 ust. 1 i motywami 5, 12 i 14 decyzji o MSS Komisja dysponuje kompetencjami mającymi na celu uniemożliwienie podziału rynku wewnętrznego ogólnoeuropejskich MSS w pasie częstotliwości 2 GHz, który to podział nastąpiłby, gdyby KOR-y z własnej inicjatywy postanowiły zezwolić Inmarsatowi na wykorzystanie tego pasma częstotliwości w nowym celu.
Komisja podnosi, że przysługuje jej dyskrecjonalne uprawnienie do decydowania o przedstawieniu wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego na podstawie art. 114 TFUE, co skutkowałoby tym, że nie jest ona zobowiązana do wydania aktu, o który wnosi skarżąca.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 114 TFUE przewiduje, iż Parlament i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, przyjmują środki dotyczące zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Jak przypomniano w pkt 138 powyżej, z art. 1 ust. 1 oraz z motywów 5, 12 i 14 decyzji o MSS, na które powołuje się skarżąca, wynika w istocie, iż głównym celem inicjatywy dotyczącej harmonizacji wykorzystania widma radiowego w paśmie częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS było ustanowienie wewnętrznego rynku ogólnoeuropejskich MSS zapewniających powszechną łączność.
Jeżeli argument skarżącej, w świetle w szczególności skierowanego przez nią do Komisji wezwania do działania w charakterze strażniczki traktatów na podstawie art. 17 ust. 2 TUE (zob. pkt 14 powyżej), należy rozumieć w ten sposób, że zarzuca ona Komisji, iż ta nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień do inicjatywy ustawodawczej, aby złożyć wniosek dotyczący aktu, który miałby zostać przyjęty na podstawie art. 114 TFUE i miałby na celu ochronę istnienia rynku wewnętrznego MSS, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 2 TUE, „[o] ile traktaty nie stanowią inaczej, akty ustawodawcze Unii mogą zostać przyjęte wyłącznie na wniosek Komisji. Pozostałe akty są przyjmowane na wniosek Komisji, jeżeli traktaty tak stanowią”.
Z orzecznictwa wynika, że skargę na odmowę przedłożenia przez Komisję wniosku dotyczącego zmiany aktu ustawodawczego należy co do zasady uznać za niedopuszczalną ze względu na jej czysto tymczasowy i przygotowawczy charakter (postanowienia: z dnia 22 stycznia 2010 r., Makhteshim-Agan Holding i in./Komisja,
C‑69/09 P
, niepublikowane,
EU:C:2010:37
, pkt
; z dnia 14 grudnia 2005 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, pkt
, potwierdzone w odwołaniu postanowieniem z dnia 13 marca 2007 r., Arizona Chemical i in./Komisja,
C‑150/06 P
, niepublikowanym,
EU:C:2007:164
, pkt
,
).
Natomiast takie rozwiązanie nie może mieć zastosowania, jeżeli odmowa przedstawienia wniosku dotyczącego aktu lub zmiany aktu stanowi wynik szczególnej procedury wszczętej i prowadzonej przez skarżącą na podstawie aktu przewidującego taką procedurę i jeżeli, jako taka, wyrażała ona ostateczne stanowisko Komisji, a ponadto Komisja nie dysponowała dyskrecjonalnymi uprawnieniami do podjęcia decyzji co do stosowności rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożonego jej wniosku, lecz była zobowiązana do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 czerwca 1998 r., Lilly Industries/Komisja,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, pkt
–
,
,
–
; z dnia 23 kwietnia 2018 r., One of Us i in./Komisja,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, pkt
,
,
).
W niniejszym przypadku wezwanie, które skarżąca skierowała do Komisji, wnosząc, na podstawie art. 17 ust. 2 TUE, o złożenie przez Komisję wniosku dotyczącego aktu mającego na celu uniemożliwienia podziału rynku wewnętrznego MSS, nie wpisuje się w ramy żadnej szczególnej procedury przewidzianej w przepisach szczególnych, na które Komisja byłaby zobowiązana odpowiedzieć.
Z powyższego wynika, że niniejszą skargę o stwierdzenie nieważności, w zakresie, w jakim dotyczy ona odmowy złożenia przez Komisję, w następstwie wezwania jej przez skarżącą do działania, wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego lub dokonania zmiany istniejącego aktu w celu ochrony rynku wewnętrznego MSS, należy uznać za niedopuszczalną.
b)

W przedmiocie istnienia dorozumianych kompetencji Komisji
Skarżąca, popierana przez Eutelsat, podnosi, że z wyłącznych kompetencji Komisji w zakresie harmonizacji wykorzystania pasma częstotliwości 2 GHz, a w szczególności z faktu, że Komisja jest zobowiązana do określenia celów, dla których częstotliwości te mają być wykorzystywane, oraz do wyboru operatorów, którym państwa członkowskie mają obowiązek udzielić odpowiednich zezwoleń na wykorzystanie tego pasma częstotliwości, wynika, iż Komisji zostały niewątpliwie przyznane kompetencje do monitorowania „rozwoju sektora” i, w razie potrzeby, do działania w taki sposób, aby zapobiec ryzyku wypaczeń ze względu na zakres i określone kryteria wyłącznego wykorzystywania pasma częstotliwości 2 GHz dozwolonego na mocy procesu harmonizacji i wynikającej z niego procedury selekcji.
Na tej podstawie skarżąca wnioskuje, że w świetle celu tej inicjatywy dotyczącej harmonizacji, a mianowicie utworzenia wewnętrznego rynku ogólnoeuropejskich MSS, zapewniających powszechną łączność, oraz w zakresie, w jakim w tym względzie Komisji powierzono wyraźnie kompetencje do działania, gdy istnieje ryzyko, że rozbieżności dotyczące wykonywania przez KOR-y zadań regulacyjnych będą przeszkodą dla tego rynku i dla zbadania wszelkich domniemanych naruszeń „wspólnych warunków”, oraz w celu zagwarantowania skuteczności tego zadania i jego celu, Komisja ma również wszelkie uprawnienia konieczne do wykonania tego zadania, nawet jeśli owe uprawnienia nie są wyraźnie przewidziane w przepisach.
Komisja odpiera te argumenty.
W tym względzie należy przypomnieć, że na mocy art. 5 TUE, zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatu (wyrok z dnia 22 kwietnia 2015 r., Planet/Komisja,
T‑320/09
,
EU:T:2015:223
, pkt
).
Sądy Unii przyznały, że uprawnienia, które nie zostały wyraźnie przewidziane w postanowieniach traktatów, mogą zostać wykorzystane, jeżeli są niezbędne do osiągnięcia celów określonych w traktatach. Jeśli dany artykuł traktatu nakłada na Komisję konkretne i ściśle określone zadanie, to należy przyznać, iż nadaje on jej tym samym w sposób dorozumiany uprawnienia niezbędne do realizacji tego zadania, w przeciwnym razie to postanowienie traktatu pozbawione byłoby wszelkiej skuteczności. Należy zatem uznać, że zasady ustanowione przez traktat zakładają, iż mogą być stanowione normy, bez których zasady te nie mogą być zastosowane w sposób skuteczny czy też rozsądny. W związku z tym wykładni postanowień traktatu dotyczących uprawnień normatywnych instytucji należy dokonywać w świetle jego ogólnej systematyki (zob. wyrok z dnia 17 września 2007 r., Francja/Komisja,
T‑240/04
,
EU:T:2007:290
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie dorozumianej kompetencji regulacyjnej, która stanowi odstępstwo od zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 5 ust. 1 TUE, powinno być oceniane w sposób ścisły. Zatem takie dorozumiane uprawnienia są dopuszczane w orzecznictwie jedynie wyjątkowo, i tylko pod warunkiem, że są one niezbędne do zapewnienia skuteczności postanowień traktatu lub określonego rozporządzenia podstawowego (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2009 r., MTZ Polyfilms/Rada,
T‑143/06
,
EU:T:2009:441
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 22 kwietnia 2015 r., Planet/Komisja,
T‑320/09
,
EU:T:2015:223
, pkt
).
Ten warunek niezbędności powinien być spełniony nie tylko w zakresie przepisów materialnych aktu, ale również w zakresie jego formy i wiążącego charakteru (wyrok z dnia 17 września 2007 r., Francja/Komisja,
T‑240/04
,
EU:T:2007:290
, pkt
).
W niniejszym przypadku Komisji nie można przyznać żadnego dorozumianego uprawnienia do działania, niezależnie od charakteru aktu, który zdaniem skarżącej Komisja powinna wydać w wykonaniu swoich uprawnień.
W istocie prawdą jest, jak podnosi skarżąca, że Komisji powierzono szczególne i ściśle określone zadanie w odniesieniu do MSS, jak zostało wskazane w pkt 90 i 91 powyżej. Wywiązała się ona z tego zadania, wydając, po pierwsze, decyzję o harmonizacji w wykonaniu wyłącznych uprawnień przyznanych jej na podstawie art. 4 ust. 3 decyzji o spektrum radiowym, a po drugie, decyzję o selekcji operatorów MSS w paśmie częstotliwości 2 GHz zgodnie z procedurą Unii na podstawie tytułu II decyzji o MSS.
Natomiast, jak wynika z rozważań przedstawionych w pkt 93 i 98 powyżej, kompetencje w zakresie udzielania zezwoleń wybranym operatorom i kompetencje w zakresie wdrażania środków egzekwujących w stosunku do posiadających zezwolenia operatorów w przypadku nieprzestrzegania wspólnych warunków, z którymi związane są te zezwolenia, zostały wyraźnie przyznane właściwym organom krajowym na mocy decyzji o MSS. Komisja ma jedynie wyraźne kompetencje koordynacyjne służące zapewnieniu spójności stosowania przez KOR-y zasad egzekwowania dotyczących MSS (zob. pkt 107 powyżej).
Z tych okoliczności wynika, że Komisji nie mogą zostać przyznane dorozumiane kompetencje dotyczące zezwoleń, gdyż groziłoby to podważeniem kompetencji wyraźnie przyznanych przez prawodawcę państwom członkowskim, ani nie mogą jej zostać przyznane dorozumiane kompetencje wykraczające poza kompetencje koordynacyjne, które zostały jej wyraźnie przyznane w odniesieniu do środków egzekwujących. Takie dorozumiane kompetencje stałyby bowiem w sprzeczności z zasadą kompetencji powierzonych przewidzianą w art. 5 TUE.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 202 i 203 powyżej możliwe jest odstępstwo, w drodze wyjątku, od owej zasady kompetencji powierzonych, gdy dorozumiane kompetencje są niezbędne do zapewnienia skuteczności przepisów powierzających instytucji szczególne zadanie. Jednakże w niniejszym przypadku warunek ten został spełniony.
W tym względzie należy zauważyć, że w odniesieniu do zagwarantowania skuteczności zadania powierzonego Komisji nie istnieje luka prawna, która – zdaniem skarżącej – wymagałaby uzupełnienia poprzez przyznanie Komisji dorozumianych kompetencji. Ustawodawca wyraził bowiem jasno swój zamiar powierzenia państwom członkowskim – za pomocą skoordynowanej procedury egzekwowania następującej po udzieleniu zezwoleń ‐ uprawnienia do monitorowania rozwijania systemu przez wybranego operatora i w razie potrzeby do zastosowania sankcji prowadzących nawet do cofnięcia zezwoleń, bez których dany operator nie mógłby już eksploatować swojego systemu. Tym samym skuteczność zadania powierzonego Komisji, o którym mowa w pkt 206 powyżej, zapewniona jest przez istnienie skoordynowanej procedury egzekwowania należącej do kompetencji państw członkowskich. Ponadto zasada lojalnej współpracy wynikająca z art. 4 ust. 3 TUE, na którą powołuje się skarżąca (zob. pkt 129 powyżej), potwierdza ten wniosek, ponieważ zgodnie z tą zasadą państwa członkowskie są zobowiązane do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia stosowania i skuteczności prawa Unii, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 131 powyżej.
W konsekwencji, nawet przy założeniu, że Inmarsat dokonał zmiany systemu EAN pomiędzy momentem, w którym Komisja postanowiła przyznać mu prawo użytkowania pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby ogólnoeuropejskiego systemu dostarczającego MSS, a momentem, w którym krajowe organy regulacyjne muszą wydać niezbędne zezwolenia na eksploatację tego systemu zgodnie z tytułem III decyzji o MSS, tak iż nowy system nie spełniał celów określonych w decyzji o harmonizacji i decyzji o MSS lub zobowiązań podjętych przez Inmarsat w ramach wspólnej procedury selekcji, zadaniem państw członkowskich będzie wszczęcie przeciwko Inmarsatowi procedur egzekwowania w celu zmuszenia go do przestrzegania wspólnych warunków, w tym warunków dotyczących obowiązku użytkowania pasma 2 GHz na potrzeby MSS oraz warunków dotyczących przestrzegania zobowiązań podjętych w toku procedury selekcji, pod rygorem cofnięcia udzielonych zezwoleń.
Prawdą jest, że taki system, w którym państwa członkowskie nie mogą odmówić udzielenia zezwoleń wybranemu przez Komisję operatorowi (zob. pkt 94–96 powyżej), lecz mogą jedynie, w razie potrzeby, wszcząć postępowania w sprawie zastosowania środków egzekwujących w związku z nieprzestrzeganiem przez takiego operatora wspólnych warunków związanych z zezwoleniami, może wydawać się mało skuteczny z punktu widzenia ekonomii procesowej.
Jednakże w obecnym stanie rozwoju prawa Unii takie konsekwencje są nierozłącznie związane z systemem zarządzania wykorzystaniem pasma częstotliwości 2 GHz na potrzeby MSS, jaki został skonstruowany przez prawodawcę Unii, który opowiedział się za podejściem skoncentrowanym wokół powierzonych państwom członkowskim skoordynowanych procedur egzekwowania następujących po udzieleniu zezwoleń przyznanych państwom członkowskim, w których to procedurach Komisja odgrywa rolę koordynatora. Do prawodawcy, a nie do Sądu, należy w razie potrzeby zmiana aktualnie opracowanego systemu.
Wreszcie należy zauważyć, że brak po stronie Komisji kompetencji – czy to wyraźnych, czy dorozumianych – do działania w celu uniemożliwienia KOR‑om udzielania zezwoleń na system niezgodny jakoby z ramami prawnymi nie pozbawia konkurentów, takich jak skarżąca, skutecznej ochrony sądowej. W istocie, zarówno podjęte przez KOR-y decyzje dotyczące zezwoleń, jak i wdrożenie procedury ich egzekwowania przez właściwe organy krajowe podlegają kontroli sądów krajowych, które mogą zwrócić się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi w przypadku napotkania trudności w wykładni lub stosowaniu prawa Unii dotyczącego MSS, czego przykładem są pytania skierowane do Trybunału w sprawie, która doprowadziła do wydania wyroku z dnia 5 marca 2020 r., Viasat UK i Viasat (
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
), jak również w sprawie C‑515/19, Eutelsat SA, toczącej się obecnie przed Trybunałem.
Z powyższego wynika, że niniejszą skargę należy oddalić w całości bez potrzeby badania zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Komisję w odniesieniu do żądania stwierdzenia nieważności, który to zarzut oparty jest na braku interesu prawnego skarżącej lub braku jej legitymacji procesowej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności aktu żądanego w wezwaniu do działania.
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Ponadto stosownie do art. 138 § 3 tego regulaminu Sąd może zdecydować, że interwenient niewymieniony w §§ 1 i 2 tego artykułu pokrywa własne koszty. W niniejszym przypadku należy postanowić, że Eutelsat i Królestwo Niderlandów, którzy przystąpili do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania strony skarżącej, a także EchoStar i Inmarsat, którzy przystąpili do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania strony pozwanej, pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
ViaSat, Inc. pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Eutelsat SA, Królestwo Niderlandów, EchoStar Mobile Ltd i Inmarsat Ventures Ltd pokrywają własne koszty.

van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 marca 2021 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.