CELEX: 62017CJ0404
Zahtjev za prethodnu odluku
Politika azila
Direktiva 2013/32/EU
Članak 31. stavak 8. i članak 32. stavak 2.
Očito neosnovan zahtjev za međunarodnu zaštitu
Pojam sigurne zemlje porijekla
Nepostojanje nacionalnih propisa koji se odnose na taj koncept
Izjave podnositelja zahtjeva koje se smatraju pouzdanima, ali nedostatnima s obzirom na to da je zaštita koju je ponudila zemlja porijekla podnositelja zahtjeva zadovoljavajuća

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 31. stavka 8. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
SL 2013., L 180, str. 60
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.)
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe A i Migrationsverketa (Ured za migracije, Švedska) (u daljnjem tekstu: Ured) u vezi s odlukom potonjeg kojom je odbio zahtjev osobe A za dodjelu statusa izbjeglice i dozvole boravka, naložio mu da se vrati u zemlju porijekla i zabranio mu da se u razdoblju od dvije godine vrati u Švedsku.
Pravni okvir
Pravo Unije
Članak 23. stavak 4. točka (g) Direktive Vijeća 2005/85/EZ od 1. prosinca 2005. o minimalnim normama koje se odnose na postupke priznavanja i ukidanja statusa izbjeglica u državama članicama (
SL 2005., L 326, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 7., str. 19.) glasi:
„Države članice mogu, također, predvidjeti da se u skladu s temeljnim načelima i jamstvima iz poglavlja II. daje prednost postupku rješavanja zahtjeva ili da ga se požuruje ako:
[…]
(g)
iskaz tražitelja je nedosljedan, kontradiktoran, nevjerodostojan ili nedostatan, zbog čega je očito neuvjerljiva njegova tvrdnja o tome da je žrtva progona u smislu Direktive 2004/83/EZ […].”
Direktiva 2013/32 u uvodnim izjavama 11., 12., 18., 40., 41. i 42. određuje:
„(11)
Radi osiguravanja obuhvatnog i učinkovitog ocjenjivanja potreba za međunarodnom zaštitom podnositelja zahtjeva za potrebe Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite [(
SL 2011., L 337, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.)], okvir Unije o postupcima priznavanja i ukidanja međunarodne zaštite treba se temeljiti na konceptu jedinstvenog postupka.
(12)
Glavni je cilj ove Direktive daljnji razvoj standarda za postupke u državama članicama za priznavanje i ukidanje međunarodne zaštite s ciljem uspostave zajedničkog postupka azila u Uniji.
[…]
(18)
U interesu je država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatanja koje se provodi.
[…]
(40)
Primarna skrb pri ocjenjivanju utemeljenosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu je sigurnost podnositelja zahtjeva u njegovoj ili njezinoj zemlji porijekla. Ako se treća zemlja može smatrati sigurnom zemljom porijekla, državama članicama treba omogućiti da je odrede kao sigurnu i smatraju sigurnom za konkretnog podnositelja zahtjeva, osim ako podnositelj zahtjeva ne podnese dokaze o suprotnom.
(41)
Ovisno o postignutom stupnju harmonizacije uvjeta koje moraju ispunjavati državljani trećih zemalja ili osobe bez državljanstva kao korisnici međunarodne zaštite, potrebno je utvrditi zajednička mjerila za određivanje trećih zemalja kao sigurnih zemalja porijekla.
(42)
Određivanje treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla u svrhe ove Direktive ne može predstavljati apsolutno jamstvo sigurnosti za državljane te zemlje. Ocjena na kojoj se temelji takvo određivanje može zbog svoje prirode uzeti u obzir samo opće državne, pravne i političke okolnosti u toj zemlji, te jesu li počinitelji progona, mučenja ili nehumanog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja praktično sankcionirani, nakon što su proglašeni odgovornima u toj zemlji. Iz tog je razloga važno da se, ako podnositelj zahtjeva dokaže da postoje valjani razlozi, smatra kako ta zemlja nije sigurna u njegovim ili njezinim posebnim okolnostima, određivanje zemlje kao sigurne ne može se više smatrati važećim za njega ili nju.”
U skladu s člankom 1. te direktive:
„Svrha je ove Direktive uspostava zajedničkih postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite […]”.
Članak 31. navedene direktive, koji je naslovljen „Postupak razmatranja” i nalazi se na početku poglavlja III., naslovljenog „Prvostupanjski postupci”, predviđa:
„1.   Države članice obrađuju zahtjeve za međunarodnu zaštitu u postupku razmatranja u skladu s temeljnim načelima i jamstvima iz poglavlja II.
2.   Države članice osiguravaju da se postupak razmatranja što prije zaključi ne dovodeći u pitanje odgovarajuće i cjelovito razmatranje.
3.   Države članice osiguravaju da se postupak razmatranja zaključi u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva.
[…]
8.   Države članice mogu propisati da se u skladu s temeljnim načelima i jamstvima iz poglavlja II. zahtjevi razmatraju ubrzano i/ili vode na granicama ili u tranzitnim zonama u skladu s člankom 43., ako:
(a)
je podnositelj zahtjeva prilikom podnošenja svog zahtjeva i činjenica pokrenuo samo pitanja koja nisu mjerodavna za razmatranje ispunjavaju li on ili ona uvjete kao ovlaštenici međunarodne zaštite na temelju Direktive [2011/95]; ili
(b)
podnositelj zahtjeva dolazi iz [sigurne] zemlje porijekla za potrebe ove Direktive; ili
[…]
(e)
je podnositelj zahtjeva dao očigledno nedosljedne i suprotne, očigledno lažne ili očigledno slabo vjerojatne izjave koje su u suprotnosti s dovoljno provjerenim informacijama o državi porijekla, zbog čega je njegov zahtjev očigledno neuvjerljiv u pogledu tvrdnje da on ili ona ispunjavaju uvjete za međunarodnu zaštitu na temelju [Direktive 2011/95]; ili
[…]”
U skladu s člankom 32. stavkom 2. Direktive 2013/32:
„U slučajevima neosnovanih zahtjeva na koje se primjenjuje neka od okolnosti iz članka 31. stavka 8., države članice mogu smatrati zahtjev očigledno neosnovanim ako je kao takav definiran nacionalnim zakonodavstvom.”
Članak 36. te direktive, naslovljen „Koncept sigurne zemlje porijekla”, glasi:
„1.   Treća zemlja koja je u skladu s ovom Direktivom označena kao sigurna treća zemlja, nakon razmatranja zahtjeva smatra se sigurnom zemljom porijekla za određenog podnositelja zahtjeva, ako:
(a)
on ili ona imaju državljanstvo te zemlje; ili
(b)
su on ili ona osobe bez državljanstva i prethodno su imali uobičajeno boravište u toj državi,
Te on ili ona nisu podnijeli nijedan ozbiljni razlog zbog kojeg bi se moglo smatrati da je ta država s obzirom na njegove ili njezine posebne okolnosti i za potrebe njegovog ili njezinog ispunjavanja uvjeta kao ovlaštenika na supsidijarnu zaštitu u skladu s Direktivom [2011/95].
2.   Države članice utvrđuju u nacionalnom zakonodavstvu daljnja pravila i načine primjene koncepta sigurne treće zemlje.”
Članak 37. Direktive 2013/32, naslovljen „Nacionalna oznaka treće zemlje kao sigurne zemlje porijekla”, određuje:
„1.   Države članice mogu zadržati ili donijeti zakonodavstvo koje omogućuje, u skladu s Prilogom I., nacionalno označavanje sigurnih zemalja porijekla u svrhe razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
2.   Države članice redovito nadziru stanje u trećim zemljama koje su označile kao sigurne zemlje porijekla u skladu s ovim člankom.
3.   Ocjena je li neka zemlja sigurna zemlja porijekla u skladu s ovim člankom temelji se na različitim vrstama izvora informacija, posebno uključujući informacije drugih država članica, [Europskog potpornog ureda za azil (EASO)], [Ureda visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR)], Vijeća Europe i drugih mjerodavnih međunarodnih organizacija.
4.   Države članice obavješćuju Komisiju o državama koje su, u skladu s ovim člankom, označene kao sigurne treće zemlje.”
U skladu s Prilogom I. toj direktivi, naslovljenim „Označavanje sigurne zemlje porijekla za potrebe članka 37. stavka 1.”:
„Zemlja se smatra sigurnom zemljom porijekla ako se, na temelju pravnog položaja, primjenom prava u okviru demokratskog sustava i općih političkih okolnosti može zaključiti da općenito i trajno nema progona kako je definiran u članku 9. Direktive [2011/95], nema mučenja ili nehumanog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja i da nema prijetnje zbog općeg nasilja u razmjerima međunarodnog ili unutarnjeg oružanog napada.
Prilikom ocjenjivanja se, između ostalog, uzima u obzir opseg pružanja zaštite prilikom progona ili zlostavljanja na sljedeće načine:
(a)
mjerodavnim zakonima i propisima zemlje i na način na koji se primjenjuju;
(b)
poštivanjem prava i sloboda iz Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda[, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.,] i/ili Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima[, koji je 16. prosinca 1966. usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda] i/ili Konvencije Ujedinjenih naroda protiv mučenja, posebno prava od kojih nisu dozvoljena odstupanja prema članku 15. stavku 2. navedene Europske konvencije;
(c)
poštivanjem načela navraćanja u skladu s [Konvencijom o statusu izbjeglica, potpisanom u Ženevi 28. srpnja 1951.];
(d)
osiguranjem sustava učinkovitih pravnih sredstava protiv kršenja tih prava i sloboda.”
Članak 46. Direktive 2013/32, naslovljen „Pravo na učinkoviti pravni lijek”, sadržava stavke 5. i 6., koji glase:
„5.   Ne dovodeći u pitanje stavak 6., države članice omogućuju podnositeljima zahtjeva da ostanu na državnom području do isteka roka unutar kojega imaju pravo na učinkovit pravni lijek, te, ako je takvo pravo ostvareno unutar roka, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka.
6.   U slučaju odluke:
(a)
o očigledno neosnovanom zahtjevu prema članku 32. stavku 2. […];
[…]
sud ima ovlast odlučivati o tome može li podnositelj zahtjeva ostati na državnom području države članice, na zahtjev podnositelja zahtjeva ili po službenoj dužnosti, ako takva odluka dovodi do prestanka prava podnositelja zahtjeva da ostane u državi članici te ako u takvim slučajevima nije predviđen pravni lijek prema nacionalnom pravu.”
Švedsko pravo
Sud koji je uputio zahtjev navodi da švedsko pravo ne sadržava nijednu odredbu zakona ili drugih propisa koja se odnosi na sigurne treće zemlje u smislu Direktive 2013/32.
U verziji koja je bila na snazi do 31. prosinca 2016., članak 19. poglavlja 8. utlänningslagena (Zakon o strancima) (SFS 2005, br. 716) predviđao je da Migrationsverket (Ured za migracije) može naložiti trenutačno izvršenje svojih odluka o protjerivanju, čak i prije nego što postanu konačne, ako je zahtjev za azil očigledno neosnovan te ako očito nije bilo nikakvog drugog razloga da mu se odobri dozvola boravka.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ta je odredba izmijenjena s učinkom od 1. siječnja 2017. kako bi se u švedskom pravu uzela u obzir preinaka postupaka vezanih uz azil izvršena Direktivom 2013/32, a posebno njezinim člankom 31. stavkom 8. Ured stoga od tog dana može naložiti trenutačno izvršenje svojih odluka o protjerivanju, čak i prije nego što postanu konačne, ako činjenice koje je strani državljanin naveo „nisu relevantne” za ispitivanje njegova zahtjeva za azil ili „nisu pouzdane”, zbog čega se zahtjev za azil smatra očigledno neosnovanim te se, osim toga, dozvola boravka očito ne može odobriti ni iz kakvog drugog razloga.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je A, srpski državljanin, u ožujku 2017. podnio zahtjev za azil i dozvolu boravka u Švedskoj.
U potporu svojem zahtjevu istaknuo je da je između 2001. i 2003. bio žrtva prijetnji i nasilja koje je počinila tajna paravojna skupina i da je 2003. podnio prijavu protiv te skupine. Naveo je da je do 2012. bio uključen u program zaštite svjedoka koji provode srpska tijela i Misija privremene uprave Ujedinjenih naroda na Kosovu (UNMIK), ali da je u sklopu te zaštite preseljavan na različita mjesta u Srbiji, uključujući i zatvor. Zbog takvih se uvjeta od 2012. odrekao statusa zaštićenog svjedoka te je radije našao utočište u svojem rodnom selu, unatoč prijetnjama smrću koje je nastavio primati.
Ured je odbio navedeni zahtjev ocijenivši da je očito neosnovan jer je, prema informacijama koje je podnio sam podnositelj zahtjeva, Republika Srbija bila u mogućnosti ponuditi mu djelotvornu zaštitu i jer je prije svega na tijelima zemlje porijekla da osiguraju zaštitu od prijetnji poput onih za koje smatra da su mu upućene.
Ta odluka o odbijanju sadržavala je obvezu napuštanja državnog područja, i to odmah izvršnu, s obzirom na očito nepostojanje razloga na kojima bi se temeljio zahtjev za azil i na činjenicu da A nije iznio relevantne argumente u potporu svojem zahtjevu za dozvolu boravka.
A je podnio tužbu protiv odluke Ureda pred Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu koji odlučuje o imigracijskim pitanjima), koji je suspendirao izvršenje obveze napuštanja državnog područja.
Taj se sud pita kako treba tumačiti članak 31. stavak 8. Direktive 2013/32, koji, u vezi s člankom 32. stavkom 2. te direktive, dopušta državama članicama da odbace određene zahtjeve kao očito neosnovane.
U tim je okolnostima Förvaltningsrätten i Malmö – Migrationsdomstolen (Upravni sud u Malmöu koji odlučuje o imigracijskim pitanjima) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li smatrati očito neosnovanim u smislu članka 31. stavka 8. revidirane Direktive 2013/32 zahtjev koji sadržava informacije koje je dostavio [podnositelj] i koje se smatraju pouzdanima – te stoga služe kao osnova ispitivanja navedenog zahtjeva – ali nedostatnima da bi se utvrdila potreba međunarodne zaštite jer se u informacijama o zemlji [porijekla] navodi da tijela pružaju prihvatljivu zaštitu?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 31. stavak 8. točku (b) Direktive 2013/32 u vezi s njezinim člankom 32. stavkom 2. tumačiti na način da se u skladu s njime može smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu očito neosnovan u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj, s jedne strane, iz informacija o zemlji porijekla podnositelja zahtjeva proizlazi da mu se može osigurati prihvatljiva zaštita, a s druge strane, taj je podnositelj zahtjeva podnio informacije nedostatne za opravdanje dodjele međunarodne zaštite, kada država članica u kojoj je podnesen zahtjev nije donijela pravila o provedbi koncepta sigurne zemlje porijekla.
Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, Ured je u biti odbio zahtjev osobe A kao očito neosnovan u skladu s nacionalnim pravom kojim se prenosi Direktiva 2013/32 jer je u njegovoj zemlji porijekla, Srbiji, postojala djelotvorna zaštita i jer nije dokazao da mu ta zemlja nije pružila dostatnu zaštitu od prijetnji za koje je smatrao da su mu upućene.
Time je Ured svoju odluku zasnovao na obrazloženju sličnom onomu predviđenom člancima 36. i 37. Direktive 2013/32 za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu koje su podnijeli državljani sigurnih zemalja porijekla.
Tim se odredbama uspostavlja poseban sustav ispitivanja koji se temelji na obliku oborive pretpostavke o dostatnoj zaštiti u zemlji porijekla, koju može pobiti podnositelj zahtjeva ako iznese ozbiljne razloge koji se odnose na njegovu posebnu situaciju.
U nedostatku takvih ozbiljnih razloga, zahtjev se može odbiti kao očigledno neosnovan, u skladu s kombiniranim odredbama članka 31. stavka 8. točke (b) i članka 32. stavka 2. Direktive 2013/32, ako je situacija na koju se odnosi – u ovom slučaju činjenica da podnositelj prijave dolazi iz sigurne zemlje porijekla – definirana kao takva u nacionalnom zakonodavstvu.
Jedna od posljedica za tužitelja čiji je zahtjev odbijen na toj osnovi jest to da mu se, suprotno onomu što je predviđeno u slučaju pukog odbijanja, ne može odobriti da ostane na području države u kojoj je podnesena prijava do zaključenja postupka povodom njegova pravnog lijeka, kao što to proizlazi iz članka 46. stavaka 5. i 6. Direktive 2013/32.
U tom okviru, svaka država članica mora odrediti sigurne zemlje porijekla u smislu tog zakonodavstva na način predviđen člancima 36. i 37. i Prilogom I. Direktivi 2013/32, odnosno, među ostalim, tako da nacionalni zakonodavac izradi popis trećih zemalja prema kriterijima navedenima u Prilogu I., donošenjem dodatnih pravila i načina provedbe, dostavom Komisiji popisa sigurnih zemalja porijekla ili periodičnim preispitivanjem.
S tim u vezi, sud koji je uputio zahtjev navodi da na dan donošenja pobijane odluke u glavnom postupku – na koji je istekao rok za prenošenje relevantnih odredbi Direktive 2013/32 – Kraljevina Švedska nije poduzela mjere poput onih navedenih u prethodnoj točki niti je predvidjela da činjenica da osoba dolazi iz sigurne zemlje porijekla može dovesti do odbacivanja zahtjeva kao očito neosnovanog u smislu članka 32. stavka 2. te direktive.
Treba podsjetiti na to da se, u skladu s uvodnim izjavama 11. i 12. i člankom 1. Direktive 2013/32, okvir za priznavanje međunarodne zaštite temelji na konceptu jedinstvenog postupka i minimalnim zajedničkim pravilima (vidjeti po analogiji presudu od 31. siječnja 2013., D. i A.,
C‑175/11
,
EU:C:2013:45
, t.
57.
).
Država članica ne može se stoga pozivati na oborivu pretpostavku uspostavljenu pravilima Direktive 2013/32 o postupcima koji se temelje na konceptu sigurne zemlje porijekla a da nije također provela navedena pravila glede mjera iz zakona i drugih propisa koje je potrebno poduzeti.
Glede dvojbi koje je sud koji je uputio zahtjev izrazio u odnosu na mogućnost, na temelju članka 31. stavka 8. Direktive 2013/32, da zahtjev smatra očito neosnovanim zbog nedostatnosti izjava podnositelja zahtjeva, valja podsjetiti na to da je tom direktivom izvršena preinaka Direktive 2005/85.
Međutim, iako je točno da se članak 23. stavak 4. točka (g) Direktive 2005/85 odnosio na „nedostatne” izjave podnositelja zahtjeva, članak 31. stavak 8. točka (e) Direktive 2013/32, koji je zamijenio tu odredbu, više ne spominje taj slučaj.
Iz teksta članka 31. stavka 8. točke (e) Direktive 2013/32 u vezi s njezinim člankom 32. stavkom 2. stoga slijedi da država članica ne može smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu očito neosnovan zbog nedostatnosti izjava podnositelja zahtjeva.
Slijedom toga, na postavljeno pitanje valja odgovoriti da članak 31. stavak 8. točku (b) Direktive 2013/32 u vezi s njezinim člankom 32. stavkom 2. treba tumačiti na način da se u skladu s njime ne može smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu očito neosnovan u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj, s jedne strane, iz informacija o zemlji porijekla podnositelja zahtjeva proizlazi da mu se može osigurati prihvatljiva zaštita, a s druge strane, taj je podnositelj zahtjeva podnio informacije nedostatne za opravdanje dodjele međunarodne zaštite, kada država članica u kojoj je podnesen zahtjev nije donijela pravila o provedbi koncepta sigurne zemlje porijekla.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 31. stavak 8. točku (b) Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite u vezi s njezinim člankom 32. stavkom 2. treba tumačiti na način da se u skladu s njime ne može smatrati da je zahtjev za međunarodnu zaštitu očito neosnovan u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj, s jedne strane, iz informacija o zemlji porijekla podnositelja zahtjeva proizlazi da mu se može osigurati prihvatljiva zaštita, a s druge strane, taj je podnositelj zahtjeva podnio informacije nedostatne za opravdanje dodjele međunarodne zaštite, kada država članica u kojoj je podnesen zahtjev nije donijela pravila o provedbi koncepta sigurne zemlje porijekla.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: švedski