CELEX: 62020CJ0110
Odesłanie prejudycjalne
Energia
Dyrektywa 94/22/WE
Warunki udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów oraz korzystania z nich
Zezwolenie na poszukiwanie węglowodorów na konkretnym obszarze geograficznym przez określony czas
Obszary przyległe
Przyznanie większej liczby zezwoleń temu samemu podmiotowi
Dyrektywa 2011/92/UE
Artykuł 4 ust. 2 i 3
Ocena skutków wywieranych na środowisko

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (
Dz.U. 1994, L 164, s. 3
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu, jaki powstał pomiędzy Regione Puglia (regionem Apulia, Włochy) a ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerstwem środowiska i ochrony obszarów lądowych i morskich, Włochy) (zwanym dalej „ministerstwem środowiska”), ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (ministerstwem dziedzictwa narodowego, kultury i turystyki, Włochy), ministero dello Sviluppo economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy), Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezydencją rady ministrów, Włochy) oraz Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale (komisją techniczną ds. weryfikacji oceny oddziaływania na środowisko, Włochy), w przedmiocie złożonych przez Global Petroleum Ltd wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań na obszarach przyległych do wybrzeży Apulii.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 94/22
W motywach czwartym, szóstym, siódmym i dziewiątym dyrektywy 94/22 przewidziano, że:
„państwa członkowskie są suwerenne i mają suwerenne prawa do złóż węglowodorów na ich [swych] terytoriach;
[…]
należy podjąć kroki w celu zapewnienia niedyskryminującego dostępu do prowadzenia i prowadzenia [i wykonywania] działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów w warunkach, które zachęcają do większego współzawodnictwa w tym sektorze, dając w ten sposób pierwszeństwo najlepszym systemom prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji surowców w państwach członkowskich [i] wzmacniając integrację energetycznego rynku wewnętrznego;
w tym celu konieczne jest ustalenie wspólnych zasad dla zapewnienia, by procedury udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów były dostępne dla wszystkich podmiotów posiadających niezbędne możliwości; zezwolenia muszą być udzielane na podstawie obiektywnych, opublikowanych kryteriów; warunki, zgodnie z którymi zezwolenia są udzielane, muszą być w takim samym zakresie znane z wyprzedzeniem przez wszystkie podmioty biorące udział w tej procedurze;
[…]
zasięg obszarów objętych zezwoleniem i okres ważności tego zezwolenia muszą być ograniczone, aby nie dopuścić do zarezerwowania dla pojedynczego podmiotu wyłącznego prawa do obszaru, na którym badania, eksploatacja i produkcja mogą być prowadzone przez kilka podmiotów w sposób bardziej wydajny”.
Artykuł 1 dyrektywy 94/22 stanowi:
„Dla celów niniejszej dyrektywy:
[…]
3)
»zezwolenie« oznacza każdą ustawę, rozporządzenie, przepis administracyjny lub postanowienie wynikające z umowy lub akt urzędowy, na mocy którego właściwe władze państwa członkowskiego nadają podmiotowi wyłączne prawo do podjęcia, we własnym imieniu i na własne ryzyko, poszukiwań lub badań na rzecz produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym. Zezwolenie może być udzielone na każdy rodzaj działalności oddzielnie lub dla kilku rodzajów działalności łącznie;
[…]”.
Zgodnie z brzmieniem art. 2 tej dyrektywy:
„1.   Państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium [swych terytoriów] obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów.
2.   W każdym przypadku, gdy obszar jest udostępniany do prowadzenia działalności, o której mowa w ust. 1, państwa członkowskie zapewnią, że nie ma [by nie było] dyskryminacji podmiotów odnośnie do wykonywania i dostępu do tej działalności.
[…]”.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie przyjmą niezbędne środki, aby zapewnić, by zezwolenia udzielane były według procedury, zgodnie z którą wszystkie zainteresowane podmioty mogły składać wnioski zgodnie z ust. 2 lub 3.
2.   Procedura ta jest wszczynana:
a)
z inicjatywy właściwych władz przez zaproszenie do składania ofert, opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
na przynajmniej 90 dni przed końcowym terminem składania ofert;
b)
lub przez zaproszenie do składania ofert opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich
po przedstawieniu oferty przez podmiot bez uszczerbku dla postanowień art. 2 ust. 1. Inne zainteresowane podmioty będą miały okres przynajmniej 90 dni po dacie publikacji na przedstawienie ofert.
Zawiadomienia określają rodzaj zezwolenia, geograficzny obszar lub obszary w części lub w całości, których [których w części lub w całości] dotyczyła lub może dotyczyć oferta, i proponowaną datę lub nieprzekraczalny termin przyznania zezwolenia.
[…]
4.   Państwo członkowskie może zadecydować o niestosowaniu postanowień ust. 1, jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy. Zainteresowane państwo członkowskie zapewni, by posiadacze zezwolenia na jakiekolwiek przyległe obszary mogli przedstawić wnioski w takim przypadku i mieli wystarczająco dużo czasu, by to uczynić.
[…]”.
Artykuł 4 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Państwa członkowskie podejmą niezbędne działania, aby zapewnić, że:
a)
jeżeli obszary geograficzne nie są wyznaczone na podstawie wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium, zasięg każdego obszaru jest ustalany w taki sposób, że nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia. W przypadku zezwoleń udzielanych zgodnie z procedurami ustalonymi w art. 3 ust. 2 obiektywne kryteria są w tym celu ustalone i udostępniane podmiotom przed przedłożeniem wniosków;
b)
okres ważności zezwolenia nie przekracza czasu potrzebnego do przeprowadzenia działań, na które zezwolenie zostało przyznane. Jednakże właściwe władze mogą przedłużyć zezwolenie, jeśli przewidziany czas trwania jest niewystarczający do ukończenia działalności, o której mowa, i jeśli działalność była prowadzona zgodnie z zezwoleniem;
c)
podmioty nie zachowują wyłącznych praw na obszarze geograficznym, dla którego uzyskały one zezwolenie na dłużej, niż jest to konieczne dla właściwego wykonywania czynności objętych zezwoleniem”.
Dyrektywa 2011/92/UE
Artykuł 4 dyrektywy Rady 2011/92/EWG z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. 2012, L 26, s. 1
; zwanej dalej „dyrektywą OOŚ”) brzmi następująco:
„1.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 przedsięwzięcia wymienione w załączniku I podlegają ocenie zgodnie z art. 5–10.
2.   Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 4 w odniesieniu do przedsięwzięć wymienionych w załączniku II państwa członkowskie ustalają, czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10. Państwa członkowskie dokonują tego ustalenia za pomocą:
a)
badania indywidualnego;
lub
b)
progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie.
[…]
3.   Podczas przeprowadzania badania indywidualnego lub ustalania progów lub kryteriów do celów ust. 2 uwzględnia się odpowiednie kryteria selekcji wymienione w załączniku III.
[…]”.
Prawo włoskie
Artykuł 6 włoskiego legge n. 9 Norme per l’attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali (włoskiej ustawy nr 9 w sprawie zezwoleń na badanie węglowodorów) z dnia 9 stycznia 1991 r. w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym (dodatek zwyczajny do GURI nr 13 z dnia 16 stycznia 1991 r., zwanej dalej „ustawą nr 9/1991”), stanowi:
„1.   Zezwolenie na prowadzenie badań wydaje się w drodze decreto del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato [zarządzenia ministra przemysłu, handlu i rzemiosła], po zapoznaniu się z opinią Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia [komitetu technicznego ds. węglowodorów i energii geotermalnej], […] w porozumieniu, w zakresie ich kompetencji, z ministro dell’ambiente [ministrem środowiska] i ministro della marina mercantile [ministrem żeglugi handlowej] w odniesieniu do wymogów dotyczących działalności, która ma być prowadzona na obszarach morskich, na wodach terytorialnych i na szelfie kontynentalnym.
2.   Obszar objęty zezwoleniem na prowadzenie badań musi umożliwiać racjonalne prowadzenie programu badawczego oraz w żadnym wypadku nie może przekraczać 750 km
; obszar objęty zezwoleniem może obejmować przyległe do siebie obszary lądowe i morskie.
3.   W przypadku gdy Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato [minister przemysłu, handlu i rzemiosła] uzna, że obszar, którego dotyczy wniosek, nie jest wystarczającej wielkości czy też nie jest wytyczony racjonalnie w stosunku do celu zoptymalizowanego badania, jest on uprawniony do odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie badań, dopóki obszar ten nie będzie mógł zostać połączony z obszarami przyległymi.
4.   Okres obowiązywania zezwolenia wynosi sześć lat.
5.   Uprawniony z tytułu zezwolenia ma prawo do dwóch następujących po sobie trzyletnich przedłużeń okresu jego obowiązywania, jeżeli czynił on zadość obowiązkom ustanowionym w zezwoleniu.
6.   Uprawnionemu z tytułu zezwolenia można przyznać kolejne przedłużenie okresu jego obowiązywania, jeżeli, po upływie ostatecznego terminu jego obowiązywania, prowadzone są nadal, z przyczyn niewynikających z jego bezczynności, zaniedbania lub braku doświadczenia, prace wiertnicze lub testy produkcyjne. Przedłużenie to jest przyznawane na czas konieczny do zakończenia tych prac i, w każdym wypadku, nieprzekraczający jednego roku. Szczegółowy program techniczny i finansowy na nowy okres prac jest zatwierdzany wraz z zarządzeniem przedłużającym”.
W zarządzeniu Ministero dello sviluppo economico (włoskiego ministerstwa rozwoju gospodarczego) z dnia 15 lipca 2015 r. ustanawiającego procedury wykonawcze do zarządzenia ministerialnego z dnia 25 marca 2015 r., szczegółowe zasady dotyczące poszukiwania, wydobycia i pozyskiwania węglowodorów płynnych i gazowych oraz przeprowadzania związanych z nimi kontroli w rozumieniu art. 19 ust. 6 tego samego zarządzenia ministerialnego (GURI nr 204 z dnia 3 września 2015 r.) uregulowano procedurę publikacji wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań i wyboru mających je prowadzić podmiotów. W art. 9 ust. 4 tego zarządzenia przewidziano w szczególności, że w ciągu 90 dni od podania przez ministerstwo do wiadomości każdemu z wnioskujących o to podmiotów uzasadnionego wyniku przetargu lub, w przypadku gdy żaden z podmiotów konkurujących nie złożył takiego wniosku, w terminie 90 dni od zamknięcia postępowania przetargowego podmiot wyłoniony w drodze przetargu składa do właściwego organu wniosek o dokonanie oceny oddziaływania na środowisko.
W art. 14 ust. 1 tego zarządzenia przewidziano, że możliwe jest wydanie kilku zezwoleń na prowadzenie badań lub indywidualnych koncesji w tym zakresie jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu, bezpośrednio lub za pośrednictwem podmiotów sprawujących nad nim kontrolę, nad którymi on sprawuje kontrolę czy też wraz z którymi należy on do jednej grupy spółek, pod warunkiem że całkowity obszar nie przekracza 10000 km
.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
W dniu 27 sierpnia 2013 r. australijska spółka Global Petroleum Ltd prowadząca działalność w sektorze wydobycia węglowodorów offshore złożyła do włoskiego ministerstwa rozwoju gospodarczego cztery wnioski o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań na obszarach przyległych do wybrzeży Apulii, z których każdy miał powierzchnię wynoszącą nieomal 750 km
.
W dniu 30 maja 2014 r. Global Petroleum, będąc zobowiązana do uzyskania decyzji stwierdzającej zgodność z wymogami środowiskowymi jej przedsięwzięć polegających na badaniach sejsmicznych, które zamierzała przeprowadzić na obszarach objętych jej wnioskami z wykorzystaniem techniki zwanej „air gun”, złożyła w ministerstwie środowiska cztery wnioski o przeprowadzenie oceny skutków wywieranych przez te przedsięwzięcia na środowisko.
W czterech zarządzeniach (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi zarządzeniami”) Ministero dell’ambiente (ministerstwo środowiska) i Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo (ministerstwo dziedzictwa narodowego, kultury i turystyki) uznały te rozpatrywane przedsięwzięcia za zgodne z wymogami środowiskowymi.
Regione Puglia zaskarżył każde z zaskarżonych zarządzeń przed Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionalnym sądem administracyjnym dla Lacjum, Włochy), wnosząc o stwierdzenie ich nieważności ze względu na to, że jego zdaniem zarządzenia te naruszają art. 6 ust. 2 ustawy nr 9/1991, który stanowi, że obszar objęty zezwoleniem na prowadzenie badań nie może przekraczać 750 km
. Regione Puglia stoi na stanowisku, że to ograniczenie powierzchni obszaru poszukiwań ma zastosowanie nie do każdego zezwolenia rozpatrywanego indywidualnie, lecz do danego podmiotu gospodarczego, w związku z czym nie można mu przyznać większej liczby zezwoleń dotyczących łącznie obszaru o całkowitej powierzchni przekraczającej ten pułap.
W czterech wyrokach z dnia 26 listopada 2018 r. i 14 stycznia 2019 r. sąd ten oddalił skargi wniesione przez Regione Puglia. Sąd ten uznał, że Global Petroleum mogła uzyskać większą liczbę zezwoleń na prowadzenie badań, również w odniesieniu do obszarów przyległych do siebie, jeśli każdy z jej wniosków o udzielenie zezwolenia dotyczył obszaru o powierzchni nieprzekraczającej 750 km
i że każde z tych zezwoleń jest wydawane po przeprowadzeniu odrębnej procedury.
Regione Puglia zaskarżył te wyroki przed sądem odsyłającym, Consiglio di Stato (radą stanu, Włochy), opierając się w istocie na tej samej argumentacji, którą przedstawił w pierwszej instancji.
Sąd ten zastanawia się w szczególności nad wykładnią art. 3 ust. 2 i art. 4 dyrektywy 94/22 w zakresie, w jakim dyrektywa ta ma na celu wspieranie konkurencji „rynkowej”, to znaczy konkurencji opartej na współistnieniu jak największej liczby konkurujących ze sobą przedsiębiorstw, a nie zwykłej konkurencji „o rynek”, w której wyboru podmiotu, dokonuje się za pomocą mechanizmów konkurencyjnych. Zdaniem sądu odsyłającego ów art. 4 należy interpretować w ten sposób, że nakłada on na państwa członkowskie obowiązek określenia, dla potrzeb udzielania określonych w tym artykule zezwoleń, jednego, optymalnego w czasie i w przestrzeni wymiaru, tak aby uniknąć sytuacji, w której zezwolenia te byłyby udzielane niewielkiej grupie podmiotów, a wręcz – jednemu tylko podmiotowi gospodarczemu.
Zdaniem sądu odsyłającego zniesienie w drodze ustawy nr 9/1991 wynoszącego 1000000 ha pułapu maksymalnej powierzchni, jakiej mogą dotyczyć zezwolenia przyznawane jednemu i temu samemu podmiotowi, jest sprzeczne z realizowanym przez dyrektywę 94/22 celem polegającym na wspieraniu konkurencji. Uważa on, że bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że w zarządzeniach ministerialnych z dnia 22 marca 2011 r. i z dnia 15 lipca 2015 r. utrzymany został pułap wynoszący 10000 km
na jeden podmiot gospodarczy.
W tych okolicznościach Consiglio di Stato (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy dyrektywę [94/22] należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak opisane, które z jednej strony określają jako optymalny do celów wydania zezwolenia na badanie węglowodorów obszar o danej powierzchni, przyznany na określony czas – w niniejszym przypadku obszar 750 km
na okres sześciu lat – a z drugiej strony zezwalają na przekroczenie tych ograniczeń poprzez wydanie większej liczby zezwoleń na badanie dotyczące przyległych do siebie obszarów temu samemu podmiotowi, pod warunkiem że zostaną one wydane w wyniku odrębnych postępowań administracyjnych?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W przedmiocie dopuszczalności
W swych uwagach pisemnych rząd włoski podnosi zarzut niedopuszczalności zadanego pytania.
Utrzymuje on, po pierwsze, że spór zawisły przed sądem odsyłającym dotyczy zgodności z prawem aktów, które dotyczą oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia rozpatrywane w postępowaniu głównym na środowisko, która to ocena opiera się na stosowaniu zasad z dziedziny ochrony środowiska, podczas gdy zadane pytanie dotyczy wykładni dyrektywy 94/22. Po drugie, rząd ten uważa, że Regione Puglia nie ma rzeczywistego i konkretnego interesu prawnego w tej sprawie, ponieważ wnioski o wydanie zezwolenia będące przedmiotem postępowania głównego dotyczą obszarów przyległych do wybrzeża stanowiących część morza terytorialnego, a zatem należą do wyłącznej kompetencji państwa. Po trzecie, rząd włoski podnosi, że zezwoleń tych jeszcze przyznano, ponieważ ich udzielenie, jak ma to miejsce w przypadku każdego innego zezwolenia na prowadzenie badań, zostało zawieszone do czasu uprzedniego zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania obejmującego prowadzenie działalności górniczej na terytorium całego kraju.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak również ocena znaczenia pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału. W związku z tym jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie okoliczność polegająca na tym, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 94/22, podczas gdy spór zawisły w postępowaniu głównym dotyczy skarg na zaskarżone zarządzenia, które zostały wydane na podstawie przepisów krajowych transponujących art. 4 ust. 2 dyrektywy OOŚ, nie może przesądzać o niedopuszczalności tego pytania.
Sąd odsyłający wyjaśnił bowiem, że zarządzenia te zostały wydane w ramach postępowania dotyczącego wniosków o wydanie zezwolenia na poszukiwanie węglowodorów, które zostało uregulowane w przepisach krajowych transponujących dyrektywę 94/22. W szczególności w prawie włoskim przeprowadzana na podstawie przepisów krajowych transponujących dyrektywę OOŚ procedura oceny środowiskowej stanowi integralną część procedury udzielania takich zezwoleń. Te dwa postępowania nie wykluczają się wzajemnie, lecz przeciwnie, uzupełniają.
Sąd odsyłający wskazał również, że rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu zależy od odpowiedzi udzielonej przez Trybunał na zadane mu pytanie. Sąd ten podkreśla, że gdyby Trybunał miał udzielić na przedstawione mu pytanie odpowiedzi, zgodnie z którą dyrektywa 94/22 stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, przedsięwzięcia będące przedmiotem wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań na obszarach o powierzchni całkowitej przekraczającej 750 km
nie mogłyby zostać zatwierdzone, a także należałoby stwierdzić nieważność zaskarżonych zarządzeń, wydanych w ramach procedury oceny skutków wywieranych przez te przedsięwzięcia na środowisko.
Co się tyczy podniesionego przez rząd włoski argumentu, zgodnie z którym ze względu na to, że związane z eksploatacją i produkcją działania prowadzone na wodach terytorialnych należą do wyłącznej kompetencji państwa włoskiego, Regione Puglia nie ma uzasadnionego interesu prawnego w kwestionowaniu zgodności z prawem zaskarżonych zarządzeń, należy zauważyć, że okoliczność ta dotyczy kwestii legitymacji procesowej w postępowaniach przed sądami włoskimi, która jest pozbawione znaczenia z punktu widzenia oceny dopuszczalności przedstawionego pytania (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2009 r., Acoset,
C‑196/08
,
EU:C:2009:628
, pkt
,
).
Podobnie to do sądu odsyłającego należy ocena konsekwencji, jakie może mieć dla postępowania głównego możliwe zawieszenie wszystkich postępowań prowadzonych w celu wydania nowych zezwoleń na prowadzenie badań. Ponadto należy stwierdzić, podobnie jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 27 opinii, że dopóki postępowanie przed sądem odsyłającym pozostaje w toku, pytań tych nie można uznać za hipotetyczne.
Pytanie to jest zatem dopuszczalne.
Co do istoty
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy dyrektywę 94/22 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, w których ustalony został maksymalny zasięg obszaru objętego zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów, lecz w których nie ustanowiono zakazu wydania jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń odnoszących się do obszarów przyległych do siebie i obejmujących łącznie powierzchnię przekraczającą ten maksymalny zasięg.
Sąd ten zastanawia się w szczególności, czy na państwach członkowskich spoczywa obowiązek określenia optymalnego, w czasie i w przestrzeni, zasięgu obszarów będących przedmiotem zezwoleń na prowadzenie badań, aby w ten sposób zapobiec koncentracji zezwoleń w rękach kilku podmiotów gospodarczych, a wręcz – tylko jednego z nich.
Regione Puglia podkreśla w tym względzie, że cztery wnioski o zezwolenia na poszukiwanie zostały złożone niemal równocześnie przez tę samą spółkę, a mianowicie Global Petroleum, i dotyczą obszarów przyległych do siebie. Region ten podnosi, że możliwość składania takich wniosków przez ten sam podmiot gospodarczy umożliwia podział zezwolenia odpowiadającego w rzeczywistości jednemu i temu samemu projektowi badawczemu. Taka sytuacja zdaniem Regione Puglia niesie ze sobą obchodzenie uregulowań unijnych oraz skutki, które są szkodliwe nie tylko w kontekście konkurencji, ale także środowiska naturalnego, a to ze względu na używane metody badawcze.
Na wstępie należy przypomnieć, że dyrektywa 94/22, jak stanowi jej motyw siódmy, ma w szczególności na celu ustanowienie wspólnych zasad zapewniających, aby procedury udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów były dostępne dla wszystkich podmiotów posiadających niezbędne w tym celu możliwości oraz aby udzielanie zezwoleń było oparte na obiektywnych i opublikowanych kryteriach. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 51 i 52 opinii, zasady ustanowione w dyrektywie 94/22 podlegają prawu zamówień publicznych.
Co się tyczy, w pierwszej kolejności, zakresu obszarów geograficznych objętych zezwoleniami na poszukiwania węglowodorów na podstawie dyrektywy 94/22, z motywu czwartego tej dyrektywy wynika, że „państwa członkowskie są suwerenne i mają suwerenne prawa do złóż węglowodorów na ich [swoich] terytoriach”. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 2 ust. 1 tej dyrektywy „[p]aństwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie ich terytorium [swych terytoriów] obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów”.
W tym kontekście art. 4 lit. a) wspomnianej dyrektywy ustanawia, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 43 opinii, wymóg określenia obszaru, który „nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia”, jeżeli rozgraniczenie obszarów geograficznych wynika z wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium.
Artykuł 4 lit. c) dyrektywy 94/22 stanowi ponadto, że podmioty nie zachowują wyłącznych praw na obszarze geograficznym, dla którego uzyskały one zezwolenie, na dłużej, niż jest to konieczne dla właściwego wykonywania czynności objętych zezwoleniem. W szczególności, jak wskazano w motywie dziewiątym tej dyrektywy, zasięg obszarów objętych zezwoleniem i okres ważności tego zezwolenia muszą być ograniczone, aby nie dopuścić do zarezerwowania dla pojedynczego podmiotu wyłącznego prawa do obszaru, na którym badania, eksploatacja i produkcja mogą być prowadzone przez kilka podmiotów w sposób bardziej wydajny.
Z powyższego wynika, że dyrektywa 94/22 nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym ograniczającym obszar geograficzny i okres, w odniesieniu do których może zostać udzielone zezwolenie, przy czym obszar ten i okres powinny być wyznaczane w taki sposób, aby zapewnić prowadzenie tej działalności w sposób najlepszy zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym.
W drugiej kolejności, co się tyczy liczby zezwoleń, o które może ubiegać się dany podmiot lub z tytułu których może on być uprawniony, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 dyrektywy 94/22 na mocy każdego pojedynczego zezwolenia nadane zostaje na czas określony wyłączne prawo do podjęcia poszukiwań, badań czy też produkcji węglowodorów na danym obszarze geograficznym.
Ponadto z motywu szóstego dyrektywy 94/22 wynika, że państwa członkowskie winny zapewnić niedyskryminujący dostęp do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem czy też produkcją węglowodorów, aby wspierać konkurencję w tym sektorze i w ten sposób wspierać wykorzystywanie najlepszych możliwych metod systemom prowadzenia tej działalności i wzmacniać integrację rynku wewnętrznego energii.
Podobnie zgodnie z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby nie dochodziło do dyskryminacji podmiotów w zakresie dostępu do tej działalności oraz jej wykonywania (wyrok z dnia 7 listopada 2019 r., Eni i Shell Italia E & P,
C‑364/18 i C‑365/18
,
EU:C:2019:938
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22 wynika, że to do państw członkowskich należy przyjęcie przepisów niezbędnych do zapewnienia, by zezwolenia były udzielane po przeprowadzeniu przejrzystych procedur, umożliwiających wszystkim zainteresowanym podmiotom składanie wniosków w celu uzyskania, na jednakowych warunkach, dostępu do tej działalności i do jej wykonywania.
W ramach odstępstwa od tej zasady w odniesieniu do obszarów przylegałych do siebie art. 3 ust. 4 tej dyrektywy zwalnia państwa członkowskie z obowiązku zastosowania tych procedur, „jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy”. Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 37 opinii, z tego uregulowania wynika, że w odniesieniu do obszarów przyległych do siebie jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu można wydać większą liczbę zezwoleń.
Ponadto, w odniesieniu do kwestii tego, czy dyrektywa 94/22 ustanawia wymóg, aby prowadzenie działalności w zakresie poszukiwania, badania i wydobywania węglowodorów było, w przypadku danego jednego podmiotu gospodarczego, ograniczone do jednego tylko obszaru, należy stwierdzić, że dyrektywa ta nie przewiduje żadnych ograniczeń dotyczących liczby zezwoleń lub liczby podmiotów, którym mogą być wydawane zezwolenia.
Niemniej jednak to do państwa członkowskiego należy czuwanie nad tym, aby wszystkie wnioski o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań podlegały procedurom i wymogom ustanowionym w art. 3 dyrektywy 94/22, z zastrzeżeniem odstępstwa przewidzianego w ust. 4 tego artykułu, oraz aby w tych ramach przestrzegano wymogów przejrzystości i niedyskryminacji, ponieważ, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 51 opinii, zasady te mają szczególne znaczenie dla osiągnięcia celu realizowanego przez przepisy prawa zamówień publicznych, polegającego na zapewnieniu równego dostępu do rynku wszystkim zainteresowanym podmiotom.
Tak więc należy upewnić się, że wytyczenie obszarów geograficznych oraz zasady związane z procedurami i szczegółowymi zasadami przyznawania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję będą w stanie zapewnić przejrzystość oraz niedyskryminujący dostęp do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów oraz jej wykonywanie w warunkach, w których wspierana jest konkurencja w tym sektorze i, co za tym idzie, wykorzystywanie najlepszych możliwych metod prowadzenia tej działalności, a także wzmacniana jest integracja rynku wewnętrznego energii.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że w sytuacji gdy przepisy włoskie przewidują, iż obszar objęty zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów powinien umożliwiać racjonalne prowadzenie programu badawczego, nie przekraczając przy tym powierzchni 750 km
, należy uznać, że zakres ten może zagwarantować, że działalność ta będzie prowadzona w jak najlepszy z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia sposób, jak tego wymaga art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22.
Niemniej jednak skoro przepisy tego państwa członkowskiego zezwalają na to, by ten sam podmiot ubiegał się o większą liczbę zezwoleń, nie ograniczając tej liczby, to należy upewnić się, że powierzchnia objęta tymi zezwoleniami, rozpatrywanymi łącznie, umożliwia też zapewnienie, że działalność ta będzie prowadzona w sposób jak najlepszy zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia, i nie stanowi, przy uwzględnieniu związanych z takimi zezwoleniami praw wyłącznych, przeszkody dla realizacji celów dyrektywy 94/22, które zostały przypomniane w pkt 46 niniejszego wyroku.
Należy jeszcze dodać, jak wskazano w pkt 27 niniejszego wyroku, że zaskarżone zarządzenia zostały przyjęte w ramach procedury oceny skutków, jakie wywierają na środowisko przedsięwzięcia będące przedmiotem wniosków o zezwolenie na prowadzenie badań. W tym względzie z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że wytyczanie obszarów geograficznych udostępnionych w celu prowadzenia poszukiwań, badań i produkcji, przewidziane w art. 6 ust. 2 ustawy nr 9/1991, odnosi się zarówno do procedury wydawania zezwolenia na prowadzenie badań, jak i do procedury oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć badawczych, oraz że postępowanie administracyjne, którego dotyczy postępowanie główne, ma na celu w szczególności ochronę interesów związanych z ochroną środowiska naturalnego.
W tej kwestii sąd odsyłający wyjaśnił, że metoda stosowana przez Global Petroleum przy poszukiwaniu węglowodorów, polegająca na wykorzystywaniu generatora sprężonego powietrza pod wysokim ciśnieniem, zwanego „air gun”, w celu wygenerowania fal sejsmicznych w dnie morskim, może być szkodliwa dla fauny morskiej i że z tego powodu przedsięwzięcia te należy poddać ocenie wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy OOŚ.
Ponadto mimo że pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni dyrektywy 94/22, w celu udzielenia sądowi odsyłającemu pełnej odpowiedzi należy również zbadać, czy możliwość wydania jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń na przyległe do siebie obszary, obejmujące łącznie powierzchnię przekraczającą tę uznaną przez ustawodawcę krajowego za umożliwiającą racjonalne prowadzenie programu badawczego, jest zgodna z wymogami wynikającymi z dyrektywy OOŚ.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału dotyczącym tej ostatniej dyrektywy uwzględnienie skumulowanych skutków przedsięwzięć takich jak te rozpatrywane przez sąd odsyłający może okazać się konieczne do tego, aby uniknąć obchodzenia uregulowań Unii poprzez dzielenie przedsięwzięć, które, rozpatrywane łącznie, mogą znacząco oddziaływać na środowisko (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 2013 r., Salzburger Flughafen,
C‑244/12
,
EU:C:2013:203
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 14 stycznia 2016 r., Komisja/Bułgaria,
C‑141/14
,
EU:C:2016:8
, pkt
).
W niniejszym przypadku, jak wskazała Komisja Europejska, to do właściwych władz krajowych należy uwzględnienie wszelkich konsekwencji środowiskowych, jakie wynikają z przewidzianych w zezwoleniach na poszukiwanie węglowodorów ograniczeń w czasie i przestrzeni objętych nimi obszarów.
W związku z tym należy stwierdzić, że skoro przepisy włoskie dopuszczają możliwość, aby jeden i ten sam podmiot gospodarczy ubiegał się o większą liczbę zezwoleń na poszukiwanie węglowodorów, nie ograniczając ich liczby, to w ramach oceny skutków dla środowiska dokonywanej zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy OOŚ należy również ocenić skumulowany wpływ przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że dyrektywę 94/22 i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy OOŚ należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które ograniczają zasięg obszaru objętego zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów, lecz nie ustanawiają wyraźnego zakazu wydania jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń odnoszących się do przyległych do siebie obszarów, obejmujących łącznie powierzchnię przekraczającą ten zasięg, pod warunkiem iż udzielanie zezwoleń w ten sposób będzie gwarantować, że działalność polegająca na prowadzeniu rozpatrywanych badań będzie prowadzona w sposób jak najlepszy zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia, jak również osiągnięcie realizowanych przez dyrektywę 94/22 celów. W ramach oceny skutków wywieranych na środowisko należy również ocenić skumulowany skutek mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne przedsięwzięć przedstawionych przez ten podmiot we wnioskach o zezwolenie na poszukiwanie węglowodorów.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu przed sądem odsyłającym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Dyrektywę 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które ograniczają zasięg obszaru objętego zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów, lecz nie ustanawiają wyraźnego zakazu wydania jednemu i temu samemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń odnoszących się do przyległych do siebie obszarów, obejmujących łącznie powierzchnię przekraczającą ten zasięg, pod warunkiem iż udzielanie zezwoleń w ten sposób będzie gwarantować, że działalność polegająca na prowadzeniu rozpatrywanych badań będzie prowadzona w jak najlepszy zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia sposób, jak również osiągnięcie realizowanych przez dyrektywę 94/22 celów. W ramach oceny skutków wywieranych na środowisko należy również ocenić skumulowany skutek mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne przedsięwzięć przedstawionych przez ten podmiot we wnioskach o zezwolenie na poszukiwanie węglowodorów.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.