CELEX: 62016TJ0868
Responsabilidade extracontratual
Política económica e monetária
Reestruturação da dívida pública grega
Acordo de troca de títulos unicamente em benefício dos bancos centrais do Eurosistema
Participação do setor privado
Cláusulas de ação coletiva
Credores privados
Credores públicos
Imputabilidade
Violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares
Artigo 63.o, n.o 1, TFUE
Artigos 120.o a 127.o e artigo 352.o, n.o 1, TFUE
Direito de propriedade
Igualdade de tratamento

)
Antecedentes do litígio
Em 21 de outubro de 2009, a República Helénica notificou ao Serviço de Estatística da União Europeia (Eurostat) um défice público revisto em alta de 12,5 % do produto interno bruto (PIB), contra a taxa de 3,7 % do PIB notificada na primavera de 2009. Esta revisão dos dados económicos da República Helénica suscitou dúvidas quanto à sua solvência e, por conseguinte, implicou um aumento das taxas de juro dos títulos de dívida grega durante os primeiros meses de 2010.
Tendo em conta que a crise da dívida pública grega ameaçava ter efeitos em outros Estados‑Membros da zona euro e punha em perigo a estabilidade desta zona no seu conjunto, os chefes de Estado ou de Governo da zona euro acordaram em instituir, na cimeira do Conselho Europeu de 25 de março de 2010, com a participação do Fundo Monetário Internacional (FMI), um mecanismo intergovernamental de ajuda à República Helénica que consistia na concessão de empréstimos bilaterais coordenados a taxas de juro não bonificadas.
No fim de abril de 2010, uma agência de notação de risco baixou a notação dos títulos de dívida grega de BBB‐ para BB+, notação considerada como uma dívida de alto risco. Assim, em 27 de abril de 2010, a agência de notação de risco Standard & Poor’s (S & P) avisou os detentores de títulos de dívida grega de que, em média, apenas tinham 30 % a 50 % de probabilidades de recuperar o seu dinheiro na hipótese de uma restruturação da dívida pública grega ou de um incumprimento por parte do Estado grego.
Em 23 de abril de 2010, a República Helénica pediu a ativação do mecanismo intergovernamental de assistência referido no n.
o
2,
supra
. Em 2 de maio de 2010, os Estados‑Membros da zona euro aceitaram conceder, ao abrigo do referido mecanismo de assistência, 80 mil milhões de euros à República Helénica, no âmbito de um pacote financeiro de 110 mil milhões de euros atribuído conjuntamente com o FMI.
Em 9 de maio de 2010, no âmbito do Conselho ECOFIN, foi decidido tomar um conjunto de medidas, entre as quais, por um lado, a adoção do Regulamento (UE) n.
o
407/2010 do Conselho, de 11 de maio de 2010, que cria um mecanismo europeu de estabilização financeira (
JO 2010, L 118, p. 1
), com fundamento no artigo 122.
o
, n.
o
2, TFUE, e, por outro, a criação do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). Em 7 de junho de 2010, o FEEF foi criado e assinou com os Estados‑Membros da zona euro o acordo‑quadro que estabelece as condições nas quais o FEEF presta apoio à estabilidade.
Através de um comunicado de imprensa de 10 de maio de 2010, o BCE anunciou a criação de um programa de compra de títulos de dívida estatais no mercado secundário de títulos (a seguir «programa de compra de títulos»).
Em 14 de maio de 2010, o BCE adotou a Decisão 2010/281/UE, que estabelece um programa relacionado com os mercados de títulos de dívida (BCE/2010/5) (
JO 2010, L 124, p. 8
), com base no artigo 127.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, TFUE e no artigo 18.
o
, n.
o
1, do Protocolo n.
o
4 relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais e do Banco Central Europeu (
JO 2010, C 83, p. 230
; a seguir «Estatutos do SEBC»). Nos termos do artigo 1.
o
dos Estatutos do SEBC, o Banco Central Europeu (BCE) e os bancos centrais nacionais constituem o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC). O BCE e os bancos centrais nacionais dos Estados‑Membros cuja moeda é o euro constituem o Eurosistema.
Os considerandos 2, 3 e 5 da Decisão 2010/281 indicam, nomeadamente, o seguinte:
«(2)
Em 9 de maio de 2010 o Conselho do BCE decidiu e anunciou publicamente que, dadas as circunstâncias excecionais prevalecentes nos mercados financeiros, as quais criam tensões graves em determinados segmentos que impedem o bom funcionamento do mecanismo de transmissão da política monetária — e, consequentemente, a condução eficiente de uma política monetária orientada para a estabilidade de preços a médio prazo — se deveria dar início a um programa provisório para os mercados dos títulos de dívida (a seguir “programa”). Ao abrigo do referido programa, os [bancos centrais nacionais] da zona euro, na proporção das percentagens por eles respetivamente detidas na tabela de subscrição do capital social do BCE, e o BCE, em contacto direto com as contrapartes, podem efetuar transações definitivas como forma de intervenção nos mercados de títulos de dívida pública e privada da zona euro.
(3)
O programa faz parte da política monetária única do Eurosistema e tem aplicação temporária. O objetivo deste programa consiste em fazer face às dificuldades de funcionamento dos mercados de títulos de dívida e restabelecer um mecanismo de transmissão de política monetária apropriado.
[…]
(5)
Dado que se integra na política monetária única do Eurosistema, a compra definitiva de instrumentos de dívida transacionáveis elegíveis pelos bancos centrais do Eurosistema ao abrigo deste programa deve efetuar‑se de acordo com o previsto na presente Decisão.»
Nos termos do artigo 1.
o
da Decisão 2010/281, «os bancos centrais do Eurosistema podem comprar […] no mercado secundário, instrumentos de dívida transacionáveis elegíveis emitidos por administrações centrais ou entidades públicas de Estados‑Membros cuja moeda é o euro». O artigo 2.
o
prevê como critérios de elegibilidade dos instrumentos de dívida, designadamente, que estes sejam «denominados em euro» e emitidos pelas referidas administrações centrais ou entidades públicas.
No âmbito do programa de compra de títulos instituído pela Decisão 2010/281, o BCE e os bancos centrais nacionais da zona euro adquiriram títulos de dívida estatais, incluindo da República Helénica, entre maio de 2010 e março de 2011, bem como entre agosto de 2011 e fevereiro de 2012. Resulta das Decisões n.
o
2/13203/0023A, de 15 de fevereiro de 2012 (FEK B’ 574), n.
o
2/14328/0023A, de 20 de fevereiro de 2012 (FEK B’ 705) e n.
o
2/14949/0023A, de 21 de fevereiro de 2012 (FEK B’ 413), do Ministério das Finanças helénico, que, nessa fase, o BCE, os bancos centrais nacionais da zona euro e o Banco Europeu de Investimento (BEI) detinham, respetivamente, títulos de dívida grega com um valor nominal total de 42732860000 euros, de 13519799177,59 euros e de 315350000 euros. A União Europeia, representada pela Comissão Europeia, detinha igualmente títulos de dívida grega com um valor nominal total de 106700000 euros, parte dos quais, a saber, títulos com um valor nominal de 55700000 euros, era gerida pelo BEI em nome e por conta da União. Assim, esses credores institucionais detinham títulos de dívida grega num valor nominal total de 56674709177,59 euros.
Desde maio de 2011, a República Helénica, os Estados‑Membros da zona euro e vários credores do Estado grego encetaram discussões com vista à introdução de um novo programa de ajuda financeira, cujo objetivo geral era permitir à República Helénica recuperar uma situação financeira viável. Um dos elementos equacionados nas referidas discussões consistiu numa restruturação da dívida pública grega, no âmbito da qual os credores privados da República Helénica contribuiriam para reduzir os encargos dessa dívida, a fim de evitar uma situação de falta de pagamento. Contudo, inicialmente, estas discussões centraram‑se, nomeadamente, numa eventual prorrogação voluntária dos prazos de vencimento dos títulos de dívida grega detidos por credores privados.
Em 6 de junho de 2011, o Ministro das Finanças alemão enviou uma carta ao BCE, ao FMI e aos outros Ministros das Finanças dos Estados‑Membros da zona euro, na qual preconizava uma troca de títulos que prolongasse por sete anos os prazos de vencimento dos títulos de dívida grega detidos por credores privados.
Em 20 de junho de 2011, na sequência de uma reunião sobre a situação financeira da República Helénica, o Eurogrupo adotou uma declaração, nos termos da qual, nomeadamente:
«Tendo em conta a situação financeira difícil, afigura‑se pouco provável que a [República Helénica] recupere o acesso ao mercado privado até ao início de 2012. Os ministros acordaram em que[…] o financiamento adicional necessário[…] provirá tanto de fontes públicas como privadas, e congratulam‑se com a abordagem destinada a obter a participação voluntária do setor privado, sob a forma de uma renegociação informal e voluntária da atual dívida da [República Helénica] no seu vencimento, com vista a uma substancial redução do necessário financiamento anual no âmbito do programa, evitando simultaneamente um incumprimento seletivo.»
Na sua reunião de 23 e 24 de junho de 2011, o Conselho Europeu abordou a situação financeira da República Helénica e concluiu a este respeito, nomeadamente, o seguinte:
«14. O Conselho Europeu apela às autoridades [helénicas] para que prossigam, de forma decidida, a implementação dos esforços de ajustamento necessários para [colocar o Estado grego] numa trajetória sustentável. O pacote global de reformas acordado com a Comissão, em concertação com o BCE e com o FMI, e a adoção pelo Parlamento [helénico] das leis essenciais em matéria de estratégia orçamental e de privatizações devem ser ultimados com urgência nos próximos dias. Na sequência do pedido do Governo [helénico] anunciado pelo Primeiro‑Ministro [helénico], ficará assim estabelecida [tanto] a base para definir os principais parâmetros de um novo programa apoiado conjuntamente pelos seus parceiros da zona euro e pelo FMI, em consonância com as práticas atuais, [como] para, simultaneamente, permitir que o desembolso se efetue a tempo de satisfazer as necessidades de financiamento da [República helénica] em julho [de 2011].
15. Os Chefes de Estado ou de Governo da zona euro acordam em que o financiamento adicional necessário provirá [tanto] de fontes oficiais [como] privadas e dão o seu aval à orientação decidida pelo Eurogrupo, em 20 de junho [de 2011], no sentido de procurar obter a participação voluntária do setor privado sob a forma de uma renovação informal e voluntária da atual dívida [pública] grega no seu vencimento, com vista a uma substancial redução do necessário financiamento anual no âmbito do programa, evitando simultaneamente um incumprimento seletivo.»
Em 24 de junho de 2011, a Fédération bancaire française (Federação Bancária Francesa, França), associação que representa os bancos que exercem atividades comerciais em França, escreveu ao ministre de l’Économie, des Finances et de l’Industrie de la République française (ministro da Economia, das Finanças e da Indústria, França) propondo, nomeadamente, que este prorrogasse para 30 anos o prazo de vencimento dos títulos de dívida grega detidos por credores privados, na condição, nomeadamente, de o BCE estar disposto a não vender os seus títulos de dívida grega durante esse período.
Nos termos de um comunicado de imprensa de 1 de julho de 2011, o Instituto de Finanças Internacionais (IFI) declarou, designadamente, o seguinte:
«O Conselho de administração do Instituto de Finanças Internacionais empenha‑se em trabalhar com os seus associados e os restantes estabelecimentos financeiros, com o setor público e as autoridades helénicas, não só para oferecer à [República Helénica] uma contribuição substancial em termos de fluxos de tesouraria, mas também para lançar as bases de uma posição devedora mais sustentável.
A comunidade financeira privada está disposta a fazer um esforço voluntário, de cooperação, transparente e em grande escala, para apoiar a [República Helénica], atendendo ao caráter único e excecional das circunstâncias […].
A contribuição dos investidores privados será complementar ao apoio financeiro e de tesouraria pública e será reduzida a um número limitado de opções […].»
Em 21 de julho de 2011, o IFI apresentou uma proposta de programa de troca de títulos e de prorrogação dos prazos de vencimento. O programa visava a troca de títulos existentes de dívida grega por quatro instrumentos diferentes, em conjunto com um mecanismo de recompra da dívida pública grega a definir pelo setor público, a saber, em primeiro lugar, uma troca de títulos de dívida emitidos ao par por um instrumento a 30 anos; em segundo lugar, uma proposta de títulos de dívida emitidos ao par que implicava a conversão de títulos de dívida vencidos por instrumentos a 30 anos; em terceiro lugar, uma troca de títulos de dívida emitidos a desconto por um instrumento a 30 anos; e, em quarto lugar, uma troca de títulos de dívida emitidos a desconto por um instrumento a 15 anos.
Em 21 de julho de 2011, os chefes de Estado ou de Governo da zona euro e as instituições da União reuniram‑se para deliberar sobre as medidas a adotar a fim de ultrapassar as dificuldades que a zona euro enfrentava.
Na sua declaração conjunta de 21 de julho de 2011, é exposto, nomeadamente, o seguinte:
«1. Congratulamo‑nos com as medidas tomadas pelo Governo [helénico] para estabilizar as finanças públicas e [para] reformar a sua economia, bem como com o novo conjunto de medidas, incluindo de privatização, recentemente adotado pelo Parlamento [helénico]. Estas medidas constituem esforços sem precedente, mas que são necessárias para que a economia grega volte a encontrar a via de um crescimento sustentável. Estamos cientes dos esforços que as medidas de ajustamento implicam para os cidadãos gregos e estamos convencidos de que esses sacrifícios são indispensáveis para a retoma económica e de que contribuirão para a estabilidade e a prosperidade futuras do país.
2. Acordamos em apoiar um novo programa para a [República Helénica] e, em conjunto com o FMI e a contribuição voluntária do setor privado, cobrir integralmente o défice de financiamento. O financiamento público total ascenderá a um montante estimado em 109 mil milhões de euros. Este programa terá em vista, nomeadamente graças a uma redução das taxas de juro e a um alargamento dos prazos de reembolso, conduzir a dívida a um nível bem mais suportável e a melhorar o perfil de refinanciamento da [República Helénica]. Apelamos ao FMI para que continue a contribuir para o financiamento do novo programa para a [República Helénica]. Tencionamos utilizar o FEEF como veículo financeiro do próximo desembolso. Acompanharemos muito atentamente a execução rigorosa do programa, com base numa avaliação regular efetuada pela Comissão [Europeia] em ligação com o BCE e o FMI.
[…]
5. O setor financeiro indicou que estava pronto para apoiar a [República Helénica] numa base voluntária recorrendo a diferentes possibilidades que permitam reforçar ainda mais a viabilidade global. A contribuição líquida do setor privado é estimada em 37 mil milhões de euros […]. Será melhorado o risco de crédito a fim de sustentar a qualidade das garantias financeiras de modo a permitir a sua utilização continuada para o acesso às operações de liquidez do Eurosistema por parte dos bancos gregos. Providenciaremos recursos adequados para recapitalizar os bancos gregos, se tal for necessário.»
No que respeita à participação do setor privado, o ponto 6 da declaração conjunta de 21 de julho de 2011 enuncia o seguinte:
«No que se refere à nossa abordagem geral relativa à participação do setor privado na zona euro, fazemos questão de precisar que a [República Helénica] requer uma solução excecional e bem específica.»
Em 21 de outubro de 2011, o FMI publicou uma análise da sustentabilidade da dívida pública grega que indica, nomeadamente, o seguinte:
«O aprofundamento da PSI [
private sector involvement
; participação do setor privado], que agora se prevê, pode igualmente desempenhar um papel vital para conduzir a dívida da [República Helénica] a um nível suportável. […] A fim de avaliar o potencial alcance das melhorias na trajetória da dívida e o seu possível impacto no financiamento público, podem ser considerados cenários ilustrativos que utilizam títulos de dívida emitidos a desconto (
discount bonds
) com um rendimento presumível de 6 % e nenhuma garantia (
no collateral
). Os resultados mostram que, aplicando descontos de 50 [%], a dívida pode ser reduzida para um nível ligeiramente superior a 120 [%] do PIB até [ao final de] 2020. Tendo em conta o acesso tardio ao mercado, continuaria a ser necessário um financiamento público adicional de grande alcance, estimado em cerca de 114 mil milhões de euros (com base nas hipóteses de acesso ao mercado aplicadas). Para reduzir ainda mais a dívida, seria indispensável aumentar a contribuição do setor privado (para reduzir a dívida para menos de 110 [%] do PIB até 2020, o valor nominal deveria ser reduzido em, pelo menos, 60 [%] e/ou o financiamento do setor público deveria ser acompanhado de condições mais favoráveis). Nesta hipótese, a exigência de financiamento público adicional poderia ser reduzida para cerca de 109 mil milhões de euros […]»
Na sua cimeira de 26 de outubro de 2011, os chefes de Estado ou de Governo da zona euro declararam, designadamente, o seguinte:
«12. A participação do setor privado desempenha um papel fulcral no estabelecimento da sustentabilidade da dívida da [República Helénica], razão pela qual nos congratulamos com as conversações que estão em curso entre a [República Helénica] e os seus investidores privados para encontrar uma solução que conduza a uma maior participação do setor privado. A par de um ambicioso programa de reformas para a economia grega, a participação do setor privado deverá garantir a diminuição do rácio da dívida grega em relação ao PIB com o objetivo de atingir 120 % até 2020. Para o efeito, convidamos a [República Helénica], os investidores privados e todas as partes pertinentes a procederem a uma troca voluntária de [títulos de dívida] com um desconto nominal de 50 % da dívida nocional grega detida pelos investidores privados. Os Estados‑Membros da zona euro contribuiriam com um montante até 30 mil milhões de euros para o pacote relativo à participação do setor privado. Nessa perspetiva, o setor público está disposto a assegurar até 2014 um financiamento adicional do programa que poderá ir até 100 mil milhões de euros, incluindo a necessária recapitalização dos bancos gregos. O novo programa deverá ser acordado até ao final de 2011 e a troca de [títulos de dívida] deverá ser implementada no início de 2012. Apelamos ao FMI para que continue a contribuir para o financiamento do novo programa grego.»
Segundo um comunicado de imprensa do Ministério das Finanças helénico, de 17 de novembro de 2011, o referido ministério tinha iniciado negociações com os detentores de títulos de dívida grega com vista a preparar uma transação de troca voluntária desses títulos com um desconto nominal de 50 % da dívida nocional grega detida pelos investidores privados, conforme previsto no ponto 12 da declaração de 26 de outubro de 2011 dos chefes de Estado ou de Governo da zona euro.
Em 2 de fevereiro de 2012, a República Helénica apresentou ao BCE, nos termos do artigo 127.
o
, n.
o
4, TFUE, em conjugação com o artigo 282.
o
, n.
o
5, TFUE, um pedido de parecer sobre o Projeto de Lei helénica n.
o
4050/2012 que introduz regras que alteram as condições aplicáveis aos títulos de dívida transacionáveis emitidos ou garantidos pelo Estado grego no âmbito de acordos com os respetivos detentores, para efeitos da restruturação da dívida pública grega, com base, nomeadamente, na aplicação das cláusulas de ação coletiva (a seguir «CAC»).
Em 15 de fevereiro de 2012, o BCE e os bancos centrais nacionais da zona euro, por um lado, e a República Helénica, por outro, celebraram um acordo que tinha por objeto a troca de títulos de dívida grega detidos pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais por novos títulos de dívida grega com o mesmo valor nominal, taxas de juro, datas de pagamento de juros e de reembolso que os títulos destinados a serem trocados, mas com números de série (códigos ISIN) e datas diferentes (a seguir «acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012»).
Em 17 de fevereiro de 2012, o BCE emitiu o Parecer CON/2012/12 sobre os títulos de dívida transacionáveis emitidos ou garantidos pelo Estado grego. Resulta do referido parecer, nomeadamente, que, em primeiro lugar, «é importante que os Estados‑Membros conservem a capacidade de honrar sempre os seus compromissos, igualmente a fim de garantir a estabilidade financeira», em segundo lugar, «[o] caso da República Helénica é excecional e único» (n.
o
2.1), em terceiro lugar, o objetivo do Projeto de Lei visa promover uma participação do setor privado e, mais particularmente, o compromisso de um processo destinado a facilitar, em conformidade com as CAC, a negociação com os detentores de títulos de dívida grega e a obtenção do seu acordo para uma proposta por parte da República Helénica, para trocar esses títulos e, por conseguinte, uma eventual restruturação da dívida pública grega (n.
o
2.2), em quarto lugar, «[o] BCE congratula‑se pelo facto de que as condições dessa troca serem o resultado de negociações entre a República Helénica e as instituições que representam os detentores de títulos» (n.
o
2.3), em quinto lugar, «[a] utilização das CAC enquanto procedimento destinado a conseguir uma troca de títulos está, em larga medida, em conformidade com a prática geral» (n.
o
2.4), e, em sexto lugar, «o Governo da República Helénica assume exclusivamente a responsabilidade de adotar as medidas necessárias para garantir, em última análise, a sustentabilidade das suas dívidas» (n.
o
2.6).
Num comunicado de imprensa de 21 de fevereiro de 2012, emitido após a conclusão dessas negociações, o Ministério das Finanças helénico, por um lado, divulgou as características essenciais da transação prevista de troca voluntária de títulos de dívida grega, denominada participação de investidores privados (
Private Setor Involvement
, a seguir «PSI»), e, por outro, anunciou a preparação e a adoção de uma lei para esse efeito. Esta transação devia incluir um pedido de acordo e um convite dirigido aos detentores privados de determinados títulos de dívida grega com o objetivo de os trocar por títulos novos com um valor nominal igual a 31,5 % do valor da dívida trocada e por títulos emitidos pelo FEEF com vencimento após 24 meses e um valor nominal de 15 % do valor da dívida trocada, devendo esses diferentes títulos ser fornecidos pela República Helénica aquando da celebração do acordo. Além disso, todos os investidores privados que participavam nessa transação deviam receber garantias autónomas da República Helénica associadas ao PIB com um valor nocional igual ao dos novos títulos de dívida.
A declaração do Eurogrupo do mesmo dia expõe, nomeadamente, o seguinte:
«O Eurogrupo assinala o facto de as autoridades gregas e o setor privado terem alcançado um acordo sobre as condições gerais da oferta de troca ao abrigo do [Private Sector Involvement (PSI)] que abrange todos os possuidores de instrumentos de dívida do setor privado. Este acordo assegura uma taxa de desconto de 53,5 %. O Eurogrupo considera que este acordo constitui uma base adequada para o lançamento do convite à troca feito aos detentores de instrumentos de dívida pública gregos (PSI). O sucesso da operação de PSI constitui uma condição prévia necessária para a instauração de um novo programa que sucede ao programa atual. O Eurogrupo conta com uma participação significativa dos credores privados na troca da dívida, o que contribuirá de forma substancial para a sustentabilidade da dívida da [República Helénica].
[…]
O Eurogrupo assinala o facto de o Eurosistema […] possuir instrumentos de dívida pública gregos com fins de interesse público. O Eurogrupo assinala que os lucros gerados pelos instrumentos de dívida pública gregos detidos pelo Eurosistema contribuirão para os lucros do BCE e dos [bancos centrais nacionais]. Os lucros do BCE serão atribuídos aos [bancos centrais nacionais] de acordo com as regras estatutárias da distribuição de lucros do BCE. Os lucros dos [bancos centrais nacionais] serão atribuídos aos Estados‑Membros da zona euro, de acordo com as regras estatutárias dos [referidos bancos] em matéria de distribuição de lucros.
[…]
As respetivas contribuições dos setores público e privado devem garantir que o rácio da dívida pública da [República Helénica] será colocado numa trajetória descendente para atingir 120,5 % do PIB em 2020. Nesta base, e desde que as condições políticas definidas no âmbito do programa sejam cumpridas de forma contínua, o Eurogrupo confirma que os Estados‑Membros da zona euro estão dispostos a fornecer, por intermédio do FEEF e na expectativa de que o FMI dará uma contribuição significativa, um programa público adicional de um montante que pode atingir 130 mil milhões de euros [até] 2014.
Entende‑se que os desembolsos para efeitos da operação de PSI e a decisão final de aprovação das garantias para o [novo] programa dependem de uma operação de PSI concluída com êxito e da confirmação, pelo Eurogrupo, com base numa avaliação efetuada pela Troika, da execução jurídica pela [República Helénica] das medidas anteriormente acordadas. O setor público decidirá, no início de março, sobre o montante exato da ajuda financeira a prestar no âmbito do [novo] programa grego, logo que sejam conhecidos os resultados da PSI e as medidas anteriores tenham sido executadas.
Reiteramos o nosso compromisso de prestar um apoio adequado à [República Helénica] durante e após o período do programa até que esta recupere o acesso aos mercados, na condição de que respeite plenamente os requisitos e os objetivos do programa de ajustamento.»
Em 23 de fevereiro de 2012, o Parlamento helénico adotou a nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engyiseos tou Ellinikou Dimosiou me symfonia ton Omologiouchon (Lei n.
o
4050/2012, relativa à Alteração dos Títulos Emitidos ou Garantidos pelo Estado Grego com Acordo dos seus Detentores e que Introduz o Mecanismo das CAC) (FEK A’ 36). Por força do mecanismo das CAC, as alterações propostas eram destinadas a tornar‑se juridicamente vinculativas para todos os detentores de títulos de dívida regulados pelo direito helénico e emitidos antes de 31 de dezembro de 2011, conforme identificados no ato do Conselho de Ministros grego que aprovou os convites à PSI, se as referidas alterações fossem aprovadas, coletivamente e sem distinção de séries, por um quórum de detentores de títulos que representasse, pelo menos, dois terços do valor nominal dos títulos que participavam no mecanismo das CAC. Além disso, no preâmbulo da referida lei, indica‑se, nomeadamente, que «o B[CE] e os outros membros do Eurosistema celebraram acordos particulares com a [República Helénica] a fim de evitar que a sua missão e a sua função institucional, assim como a função do B[CE] em matéria de elaboração da política monetária, tal como resultam do Tratado, sejam comprometidas».
Num comunicado de imprensa de 24 de fevereiro de 2012, o Ministério das Finanças helénico especificou os requisitos que regiam a transação de troca voluntária de títulos de dívida envolvendo investidores privados, com um valor nominal de cerca de 206 mil milhões de euros, remetendo para a Lei n.
o
4050/2012.
A oferta de transação de troca voluntária de títulos de dívida foi encerrada em 8 de março de 2012.
Num comunicado de imprensa de 9 de março de 2012, o Ministério das Finanças helénico declarou que, em princípio, estavam preenchidos os requisitos fixados pela Lei n.
o
4050/2012 e anunciou as proporções em que os credores privados tinham aceitado a oferta de troca.
A este respeito, é indicado, nomeadamente, o seguinte:
«[O]s detentores de títulos de dívida emitidos ou garantidos pela República [Helénica] num montante de cerca de 172 mil milhões de euros apresentaram os seus títulos de dívida para troca ou deram o seu acordo às alterações propostas em resposta aos convites e aos pedidos de acordo feitos pela República [Helénica] em 24 de fevereiro de 2012.
Sobre os cerca de 177 mil milhões de euros de títulos de dívida regulados pelo direito grego emitidos pela República [Helénica] e que tenham sido objeto de convites, a República [Helénica] recebeu ofertas de troca e acordos da parte de detentores de títulos de dívida com um valor nominal de cerca de 152 mil milhões de euros, o que representa 85,8 % do montante nominal ainda não regulado destes títulos. Os detentores de 5,3 % do montante nominal ainda não regulado destes títulos participaram no pedido de acordo e rejeitaram as alterações propostas. A República [Helénica] informou os seus credores do setor público de que, logo após a sua confirmação e certificação pelo Banco [Central helénico], na sua qualidade de gestor do procedimento ao abrigo da Lei n.
o
4050/2012 […], tenciona aceitar os acordos recebidos e alterar as condições de todos os seus títulos de dívida regulados pelo direito grego, incluindo os que não foram apresentados para troca na sequência de convites, segundo os termos da lei acima referida. Em consequência, a República [Helénica] não prorrogará o período de convite para os seus títulos de dívida regulados pelo direito grego.
[…] Sendo os acordos relativos às alterações propostas de títulos de dívida regulados pelo direito grego aceites, o valor nominal total desses títulos destinados a ser trocados e de outros títulos [regidos por um direito diferente do direito grego] que tenham sido objeto dos convites e para os quais a República Helénica recebeu propostas de troca e acordos sobre as alterações propostas atingiria 197 mil milhões de euros, ou seja, 95,7 % do valor nominal total dos títulos de dívida visados pelos convites.»
Os demandantes, QI e as outras pessoas singulares cujos nomes figuram em anexo, enquanto detentores de títulos de dívida grega, participaram na restruturação da dívida pública grega, por força da PSI e das CAC implementadas ao abrigo da Lei n.
o
4050/2012, depois de, segundo afirmam, terem recusado a oferta de troca dos seus títulos.
[
Omissis
]
Questão de direito
Quanto à imputabilidade dos comportamentos controvertidos para efeitos da responsabilidade extracontratual da União e do BCE
Quanto aos requisitos da responsabilidade extracontratual da União e do BCE
Nos termos do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, em matéria de responsabilidade extracontratual, a União deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das suas funções. Do mesmo modo, nos termos do artigo 340.
o
, terceiro parágrafo, TFUE, o BCE deve indemnizar, de acordo com os princípios gerais comuns aos direitos dos Estados‑Membros, os danos causados por si próprio ou pelos seus agentes no exercício das suas funções.
A responsabilidade extracontratual da União ou do BCE, na aceção destas disposições, está sujeita ao preenchimento de um conjunto de requisitos, concretamente, a ilegalidade do comportamento imputado à instituição da União ou ao BCE, a realidade do dano e a existência de um nexo de causalidade entre o comportamento dessa instituição ou do BCE e o dano invocado (v. Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
o
64 e jurisprudência aí referida; de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
79; e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
68).
Além disso, não há lugar a responsabilidade extracontratual da União ou do BCE sem que estejam preenchidos todos os requisitos a que está sujeita a obrigação de indemnização definida no artigo 340.
o
, segundo e terceiro parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 9 de setembro de 2008, FIAMM e o./Conselho e Comissão,
C‑120/06 P e C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, n.
os
165 e 166; Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
29 e jurisprudência aí referida; e Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
68 e jurisprudência aí referida).
Em contrapartida, os danos causados pelas autoridades nacionais apenas são suscetíveis de pôr em causa a responsabilidade dessas autoridades nacionais e os órgãos jurisdicionais nacionais continuam a ser exclusivamente competentes para assegurar a respetiva reparação. Daqui resulta que, para determinar se o juiz da União é competente, há que verificar se a ilegalidade invocada em apoio do pedido de indemnização emana efetivamente de uma instituição da União e não pode ser considerada imputável a uma autoridade nacional (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
os
106, 107 e jurisprudência aí referida).
Assim, para ser imputável à União, o comportamento em causa deve emanar de uma «instituição», na aceção do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE, o que engloba não só as instituições da União enumeradas no artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE, mas também todos os órgãos e organismos da União instituídos pelos Tratados ou por força destes, e destinados a contribuir para a realização dos objetivos da União (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
80 e jurisprudência aí referida).
No caso em apreço, os demandantes acusam vários órgãos, instituições e organismos da União, entre os quais figuram a Comissão, o BCE, o Conselho Europeu, o Conselho, o Eurogrupo, o Eurosistema e o BEI, de comportamentos ilícitos relacionados com a PSI e a ativação das CAC (a seguir «medidas impugnadas»), bem como a exclusão de credores públicos da participação na restruturação da dívida pública grega, e que consideram imputáveis quer à União quer ao BCE.
[
Omissis
]
Apreciação do Tribunal Geral
A título preliminar, importa salientar que a mera falta de caráter juridicamente obrigatório, nomeadamente das declarações do Eurogrupo ou do Conselho Europeu ou de um parecer do BCE, não é suficiente para eximir liminarmente a União ou o BCE de responsabilidade extracontratual pelo comportamento de uma das instituições da União ou do BCE, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
46,
supra
, uma vez que, segundo jurisprudência assente, qualquer comportamento na origem de um dano é suscetível de demonstrar essa responsabilidade. Com efeito, se um órgão jurisdicional da União não pudesse apreciar a legalidade do comportamento de uma instituição ou de um órgão da União, o processo previsto no artigo 268.
o
e no artigo 340.
o
, segundo e terceiro parágrafos, ficaria privado do seu efeito útil (v., neste sentido, Acórdãos de 23 de março de 2004, Provedor de Justiça/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, n.
os
50 a 52 e 60 e 61, e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
55 e jurisprudência aí referida). Daqui resulta que a Comissão e o BCE não podem invocar a jurisprudência anterior ao Acórdão de 23 de março de 2004, Provedor de Justiça/Lamberts (
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
), que tinha declarado inadmissíveis ações de indemnização pelo simples facto de a alegada ilegalidade estar relacionada com um ato desprovido de efeitos jurídicos (v. Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
56 e jurisprudência aí referida).
Por outro lado, em primeiro lugar, no que respeita à natureza e aos efeitos das declarações do Eurogrupo de 20 de junho de 2011 e de 21 de fevereiro de 2012, há que recordar que o Eurogrupo foi formalmente instituído pela Resolução do Conselho Europeu, de 13 de dezembro de 1997, relativa à coordenação das políticas económicas na terceira fase da união económica e monetária e aos artigos 109.
o
e 109.
o
‑B do Tratado que institui a Comunidade Europeia (
JO 1998, C 35, p. 1
), nos termos da qual «os ministros dos Estados‑Membros que participam na área do “euro” podem reunir‑se a título informal para debater questões relacionadas com as responsabilidades específicas que partilham em matéria de moeda única» e «[a] Comissão e, se for caso disso, o [BCE] são convidados a participar nas reuniões» (n.
o
6). O Eurogrupo foi concebido como um órgão intergovernamental, externo ao quadro institucional da União, destinado a permitir aos ministros dos Estados‑Membros cuja moeda é o euro (a seguir «EMME») trocar e coordenar os seus pontos de vista sobre questões relativas às suas responsabilidades comuns em matéria de moeda única. O Eurogrupo desempenha assim uma função de ligação entre o nível nacional e o nível da União para efeitos da coordenação das políticas económicas dos EMME (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
84).
Com efeito, o Eurogrupo não figura entre as diferentes formações do Conselho, enumeradas no anexo I do Regulamento Interno deste último, adotado pela Decisão 2009/937/UE do Conselho, de 1 de dezembro de 2009 (
JO 2009, L 325, p. 35
), cuja lista é referida no artigo 16.
o
, n.
o
6, TUE. Por conseguinte, o Eurogrupo não pode ser equiparado a uma formação do Conselho, nem ser qualificado de órgão ou organismo da União. Pelo contrário, o Eurogrupo caracteriza‑se pela sua natureza informal, que se explica pela finalidade da sua criação, que consiste em dotar a União Económica e Monetária de um instrumento intergovernamental de coordenação, sem, contudo, afetar o papel do Conselho, que está no cerne do processo decisório a nível da União em matéria económica, nem a independência do BCE. Do mesmo modo, o facto de, nomeadamente, por força do artigo 137.
o
TFUE e do Protocolo n.
o
14 relativo ao Eurogrupo, a Comissão e o BCE participarem nas reuniões do Eurogrupo não altera a sua natureza intergovernamental, nem a das suas declarações, que não podem ser qualificadas de expressão de um poder decisório destas duas instituições da União. Assim, o Eurogrupo não dispõe, na ordem jurídica da União, de nenhuma competência própria, limitando‑se o artigo 1.
o
do Protocolo n.
o
14 a indicar que as suas reuniões têm lugar, na medida do necessário, para debater questões relacionadas com as responsabilidades específicas que os ministros dos EMME partilham em matéria de moeda única, entendendo‑se que estas responsabilidades lhes incumbem devido à sua competência exclusiva a nível nacional (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Mallis e o./Comissão e BCE,
C‑105/15 P a C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, n.
os
57 e 61, e 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
os
87 a 89).
Conclui‑se que, independentemente do seu conteúdo e eventuais efeitos, as declarações do Eurogrupo de 20 de junho de 2011 e de 21 de fevereiro de 2012 não podem ser imputadas nem à União nem ao BCE, pelo que o Tribunal Geral é incompetente para apreciar a sua legalidade, incluindo no âmbito de uma ação de indemnização, para efeitos de apreciação da sua eventual responsabilidade extracontratual.
Em segundo lugar, devido ao seu caráter intergovernamental, as considerações anteriores relativas às declarações do Eurogrupo aplicam‑se necessariamente,
mutatis mutandis
e por maioria de razão, à declaração conjunta dos chefes de Estado ou de Governo da zona euro na sua cimeira de 26 de outubro de 2011 (v., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral G. Pitruzzella, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o., nos Processos apensos
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:390
, n.
o
81). Por conseguinte, a referida declaração não pode ser qualificada de ato da União ou de ato que lhe seja imputável, pelo que o Tribunal Geral também não é competente para apreciar a sua legalidade para efeitos de apreciação da sua eventual responsabilidade extracontratual.
Em terceiro lugar, é verdade que a declaração conjunta dos chefes de Estado ou de Governo da zona euro e das instituições da União Europeia de 21 de julho de 2011 ultrapassa o quadro meramente intergovernamental das declarações referidas nos n.
os
72 a 75,
supra
, na medida em que implica a participação das referidas instituições. Por conseguinte, não se pode excluir que a referida declaração seja, pelo menos em parte, imputável à União. No entanto, no que respeita ao seu conteúdo, esta declaração limita‑se a confirmar a vontade das partes na referida cimeira em «apoiar» o novo programa de ajuda financeira à República Helénica «e, em conjunto com o FMI e a contribuição voluntária do setor privado, cobrir integralmente o [seu] défice de financiamento» (n.
o
2). Além disso, no seu n.
o
5, reconhece‑se, nomeadamente, a vontade do «setor financeiro» de «apoiar» a República Helénica «numa base voluntária», estimando a «contribuição líquida do setor privado […] em 37 mil milhões de euros». No que respeita à participação do setor privado, especifica‑se, no n.
o
6 da referida declaração, que a República Helénica «requer uma solução excecional e bem específica». Assim, esta declaração não contém nenhuma indicação relativa a uma possível participação «forçada» de detentores privados de títulos de dívida grega na restruturação da dívida pública grega que permita estabelecer um nexo de causalidade entre o seu conteúdo e o prejuízo alegadamente sofrido pelos demandantes. Por maioria de razão, não lhe pode ser atribuída força vinculativa no sentido de que tinha imposto uma obrigação juridicamente vinculativa, ou que tinha ordenado à República Helénica que adotasse as medidas impugnadas. Em qualquer caso, a inexistência dessa injunção não exclui a existência de obrigações políticas, ou até jurídicas na aceção do direito internacional público, por parte da República Helénica no que respeita a alguns dos seus credores, em especial os Estados‑Membros da zona euro e o FMI, decorrentes de acordos bilaterais ou multilaterais celebrados a nível intergovernamental (v., nomeadamente, acordos mencionados nos n.
os
7, 10 e 11 do Acórdão de 3 de maio de 2017, Sotiropoulou e o./Conselho,
T‑531/14
, não publicado,
EU:T:2017:297
), cuja fiscalização está fora do âmbito da competência do Tribunal Geral e cuja legalidade os demandantes não contestam no caso em apreço, mas que podiam, de facto, ter um impacto significativo no exercício pelo legislador helénico do seu poder de apreciação quando promulgou, nomeadamente, a Lei n.
o
4050/2012.
Por conseguinte, independentemente da sua imputabilidade à União, a declaração conjunta dos chefes de Estado ou de Governo da zona euro e das instituições da União Europeia de 21 de julho de 2011 não era suscetível de dar lugar a responsabilidade extracontratual da União.
Em quarto lugar, no que respeita às conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de junho de 2011, decorre da qualidade desta instituição na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, segundo travessão, TUE, em conjugação com o artigo 15.
o
TUE, que os seus atos e os seus comportamentos são, em princípio, imputáveis à União e, portanto, suscetíveis de desencadear a sua responsabilidade extracontratual. Todavia, esta apreciação não prejudica a natureza jurídica dos atos adotados pelo Conselho Europeu, nomeadamente por força do artigo 15.
o
, n.
o
4, TUE, que os demandantes consideram ter caráter de «decisões». Ora, a este respeito, a Comissão, o BCE, o Conselho Europeu e o Conselho salientam corretamente que o conteúdo das referidas conclusões não indica que estas tenham esse caráter decisório, ou juridicamente vinculativo, no sentido de terem criado uma obrigação para a República Helénica de executar as medidas impugnadas. Por um lado, no n.
o
14, o Conselho Europeu limita‑se a apelar «às autoridades [helénicas] para que prossigam, de forma decidida, a implementação dos esforços de ajustamento necessários para [colocar o Estado grego] numa trajetória sustentável», e, nomeadamente, ao Parlamento helénico que adote as «leis essenciais em matéria de estratégia orçamental e de privatizações» — e não, portanto, as leis relativas à PSI que foram objeto da Lei n.
o
4050/2012 —, enquanto elementos de base para a implementação do novo programa de ajuda financeira à República Helénica. Por outro lado, no n.
o
15, o Conselho Europeu mais não faz do que subscrever a posição do Eurogrupo na sua declaração de 20 de junho de 2011, em especial quanto a uma forma voluntária de PSI ainda diferente da forma de PSI impugnada. Não é menos verdade que, tendo em conta o exposto no n.
o
71,
supra
, estas simples considerações não permitem excluir liminarmente que as conclusões do Conselho Europeu de 23 e 24 de junho de 2011 sejam objeto de uma fiscalização do Tribunal Geral nos termos do artigo 268.
o
, em conjugação com o artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE.
Em quinto lugar, no que respeita à eventual responsabilidade da União por violação do dever de supervisão da Comissão nos termos do artigo 17.
o
, n.
o
1, TUE, há que recordar que os particulares podem intentar, nos órgãos jurisdicionais da União, uma ação de responsabilidade extracontratual da União contra o Conselho, a Comissão e o BCE relativamente aos atos ou comportamentos que essas instituições da União adotam na sequência de tais acordos políticos celebrados no Eurogrupo (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
93). A este respeito, como resulta do artigo 17.
o
, n.
o
1, TUE, a Comissão «promove o interesse geral da União» e «[c]ontrola a aplicação do direito da União» (Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, n.
o
163, e de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
o
57). Essa instituição conserva, por conseguinte, no âmbito da sua participação nas atividades do Eurogrupo, o seu papel de guardiã dos Tratados. Resulta daqui que a sua eventual inação na supervisão da conformidade dos acordos políticos celebrados no Eurogrupo com o direito da União pode levar a pôr em causa a responsabilidade extracontratual da União nos termos do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE (Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
96).
Com efeito, em virtude do seu dever de supervisão da aplicação do direito da União nos termos do artigo 17.
o
, n.
o
1, TUE, tal como reconhecido nos n.
os
57 e 59 do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), e confirmado no n.
o
96 do Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), a Comissão não está sujeita a uma obrigação geral de prevenção de violações do direito da União por outras instituições, órgãos ou organismos da União, no sentido de uma obrigação de resultado (v., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral N. Wahl, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE, nos Processos apensos
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:290
, n.
os
69 e 71). Assim, no n.
o
59 do Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), o Tribunal de Justiça limitou‑se a declarar que, em virtude do seu papel de guardiã dos Tratados, conforme resulta do artigo 17.
o
, n.
o
1, TUE, a Comissão deve abster‑se de assinar um memorando de entendimento de cuja compatibilidade com o direito da União duvide. À luz desta consideração, o Tribunal de Justiça salientou, no n.
o
67 do mesmo acórdão, que a Comissão estava obrigada, por força daquela disposição, que lhe confere a missão geral de supervisionar a aplicação do direito da União, a assegurar que esse memorando seja compatível com os direitos fundamentais da Carta, o que, por conseguinte, só pode dizer respeito ao seu próprio comportamento, e não ao de outras instituições ou outros organismos da União, e ainda menos ao de uma entidade intergovernamental como o Eurogrupo. Foi assim que, no n.
o
68 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça iniciou a apreciação da questão de saber se a própria Comissão tinha contribuído para uma violação suficientemente caracterizada do direito de propriedade dos recorrentes nesses processos. No mesmo sentido, nos n.
os
95 e 96 do Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), o Tribunal de Justiça deduziu dessa jurisprudência que a eventual «inação» da Comissão na supervisão da conformidade de determinados acordos políticos celebrados no Eurogrupo com o direito da União é que podia levar a que fosse posta em causa a responsabilidade extracontratual da União nos termos do artigo 340.
o
, segundo parágrafo, TFUE.
Esta inexistência de obrigação de resultado é confirmada pela impossibilidade da Comissão de, nos termos do seu dever de supervisão, ao abrigo do artigo 17.
o
, n.
o
1, TUE, impedir ativamente a adoção de um ato de uma entidade não abrangida pelo quadro institucional da União, como o Eurogrupo, e, menos ainda, de um ato cuja materialidade não está demonstrada, como a alegada decisão ou injunção do Eurogrupo (v. n.
o
76,
supra
).
Em sexto lugar, estas considerações aplicam‑se
mutatis mutandis
ao BCE na medida em que esteve implicado nas discussões relativas ao novo programa de ajuda financeira à República Helénica. Com efeito, há que constatar que, neste quadro intergovernamental, o papel do BCE era apenas consultivo, ao abrigo do acordo‑quadro do FEEF e do artigo 1.
o
, quarto período, do Protocolo n.
o
14, nos termos do qual «[o] B[CE] será convidado a participar [nas] reuniões [informais dos ministros dos EMME]», relativo, nomeadamente, à análise da sustentabilidade da dívida pública grega. Em contrapartida, como foi declarado no Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE (
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
68 a 72), mesmo que o Parecer do BCE de 17 de fevereiro de 2012, adotado ao abrigo do artigo 127.
o
, n.
o
4 e do artigo 282.
o
, n.
o
5, TFUE, em conjugação com a Decisão 98/415/CE do Conselho, de 29 de junho de 1998, relativa à consulta do Banco Central Europeu pelas autoridades nacionais sobre projetos de disposições legais (
JO 1998, L 189, p. 42
), não pudesse vincular juridicamente as autoridades helénicas, o referido parecer era, em princípio, suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual do BCE, sob reserva da tomada em consideração do seu amplo poder de apreciação nos termos dos artigos 127.
o
e 282.
o
TFUE e do artigo 18.
o
dos Estatutos do SEBC (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
70 e jurisprudência aí referida; v., igualmente, neste sentido e por analogia, Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
73, 91 e 93).
Por último, resulta da jurisprudência recordada no n.
o
71,
supra
, que os atos, os comportamentos ou as omissões das instituições, dos órgãos ou dos organismos da União, conforme censurados pelos demandantes, a saber, nomeadamente, os do Eurosistema, do BCE, do BEI, da Comissão, do Conselho e do Conselho Europeu, são, em princípio, suscetíveis de desencadear a responsabilidade extracontratual da União ou do BCE, independentemente do seu caráter juridicamente vinculativo ou não.
Esses atos, comportamentos ou omissões dizem respeito, primeiro, à alegada criação de uma obrigação de «consulta» dos credores públicos da República Helénica em sentido amplo, na medida em que estes incluem instituições, órgãos ou organismos da União, segundo, ao Parecer do BCE de 17 de fevereiro de 2012, terceiro, à não participação do Eurosistema, incluindo o BCE, e outros credores institucionais na restruturação da dívida pública grega, nomeadamente devido à execução do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012, que já foi objeto dos Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE (
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
), e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE (
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
), e, quarto, à não adoção, pelas instituições da União, de medidas destinadas a impedir uma violação do direito primário da União, na aceção dos Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE (
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
os
56 a 58 e 68), e de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
96).
Por conseguinte, há que examinar a questão de saber se estes diferentes atos, comportamentos ou omissões comportam violações suficientemente caracterizadas de normas jurídicas da União que conferem direitos aos particulares.
Em contrapartida, na medida em que a ação visa, neste âmbito, atos, comportamentos ou omissões do Eurogrupo e de chefes de Estado ou de Governo da zona euro, o Tribunal Geral é incompetente para conhecer da sua legalidade.
Quanto ao primeiro fundamento de ilegalidade, relativo ao caráter
ultra vires
das medidas impugnadas e a uma violação suficientemente caracterizada dos artigos 120.
o
a 127.
o
e do artigo 352.
o
, n.
o
1, TFUE
[
Omissis
]
O presente fundamento baseia‑se, nomeadamente, na premissa de que as disposições alegadamente violadas constituem normas jurídicas da União que conferem direitos aos particulares.
A este respeito, por um lado, importa recordar que, para garantir o efeito útil do requisito relativo à violação de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares, é necessário que a proteção oferecida pela norma invocada seja efetiva em relação à pessoa que a invoca e, por conseguinte, que essa pessoa esteja entre aquelas a quem a regra em questão confere direitos. Não pode ser admitida como fundamento de indemnização uma norma que não protege o particular contra a ilegalidade por ele invocada, mas que protege outro particular. Por outro lado, uma norma jurídica tem por objeto conferir direitos aos particulares quando gera uma vantagem suscetível de ser qualificada de direito adquirido, tem por função proteger os interesses dos particulares ou procede à atribuição de direitos em proveito dos particulares cujo conteúdo possa ser suficientemente identificado (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
77 e 140 e jurisprudência aí referida).
Ora, nenhuma das disposições invocadas nos termos dos artigos 120.
o
a 127.
o
, do artigo 282.
o
, n.
o
2, e do artigo 352.
o
, n.
o
1, TFUE constitui uma norma jurídica da União que confere direitos aos demandantes que estes possam validamente invocar em apoio do presente fundamento de ilegalidade.
Com efeito, em primeiro lugar, os artigos 120.
o
e 121.
o
TFUE limitam‑se a reconhecer a competência primária dos Estados‑Membros em matéria de política económica, prevendo simultaneamente procedimentos destinados a coordenar as suas políticas económicas, mas não contêm nenhuma norma suficientemente clara, precisa e incondicional da qual decorram direitos subjetivos dos demandantes, suscetíveis de ser invocados perante o juiz da União ou perante o juiz nacional (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 20 de março de 2018, Garlsson Real Estate e o.,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, n.
os
65 e 66, e Despacho de 22 de março de 2010, SPM/Conselho e Comissão,
C‑39/09 P
, não publicado,
EU:C:2010:157
, n.
o
79 e jurisprudência aí referida). O mesmo se diga em relação às disposições do artigo 122.
o
TFUE que habilitam o Conselho, por um lado, a adotar medidas adequadas à situação económica, nomeadamente em caso de dificuldades graves no aprovisionamento de certos produtos, designadamente no setor da energia (n.
o
1), e, por outro, a conceder, sob certas condições, ajuda da União a um Estado‑Membro que se encontre em dificuldades ou sob grave ameaça de dificuldades devidas a calamidades naturais ou ocorrências excecionais que não possa controlar (n.
o
2).
Em segundo lugar, o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE estabelece, de facto, uma proibição clara, precisa e incondicional ao SEBC de prestar ajuda financeira direta de qualquer tipo (créditos sob a forma de descobertos ou sob qualquer outra forma) a entidades estatais ou de comprar diretamente aos Estados‑Membros «títulos de dívida», sem, porém, excluir, de maneira geral, a faculdade de o Eurosistema recomprar aos credores desse Estado títulos previamente emitidos por este último e negociados no mercado secundário (v., neste sentido, Acórdãos de 27 de novembro de 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, n.
o
132; de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
o
95; e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
103 e 106). O mesmo se diga em relação ao artigo 125.
o
, n.
o
1, TFUE, nos termos do qual, nomeadamente, a União não é responsável pelos compromissos das entidades estatais, nem assumirá esses compromissos.
No entanto, tendo em conta apenas o objetivo de interesse público prosseguido tanto pelo artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE como pelo artigo 125.
o
, n.
o
1, TFUE, à semelhança do artigo 124.
o
TFUE (v. n.
os
98 e 99,
infra
), essas normas não se destinam a conferir direitos aos particulares, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
90,
supra
.
Com efeito, a proibição prevista no artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE tem origem no artigo 104.
o
do Tratado CE (posteriormente artigo 101.
o
CE), que foi inserido no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht. Resulta dos trabalhos de elaboração deste último Tratado que o artigo 123.
o
TFUE tem por objetivo incitar os Estados‑Membros a respeitar uma política orçamental sólida, evitando que um financiamento monetário dos défices públicos ou um acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros conduza a um endividamento excessivo ou a défices excessivos dos Estados‑Membros (v. projeto de Tratado que altera o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, com vista à criação da União Económica e Monetária,
Boletim das Comunidades Europeias
, suplemento 2/91, pp. 22 e 52). Nestas condições, como recorda o sétimo considerando do Regulamento (CE) n.
o
3603/93 do Conselho, de 13 de dezembro de 1993, que especifica as definições necessárias à aplicação das proibições enunciadas no artigo [123.
o
TFUE] e no artigo [125.
o
, n.
o
1, TFUE] (
JO 1993, L 332, p. 1
), as aquisições efetuadas no mercado secundário não podem ser validamente utilizadas para iludir o objetivo visado pelo artigo 123.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
99 a 101, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
o
107).
Conclui‑se que o objetivo prosseguido tanto pelo artigo 123.
o
TFUE como pelo artigo 125.
o
TFUE coincide com o visado pelo artigo 126.
o
TFUE, que obriga os Estados‑Membros a evitar défices públicos excessivos. Este objetivo não se destina a proteger o particular, mas a União enquanto tal, incluindo os seus Estados‑Membros, contra comportamentos contrários à exigência de respeitar uma disciplina orçamental sólida que possam conduzir a um endividamento excessivo ou a défices excessivos de alguns Estados‑Membros e, por conseguinte, comprometer a estabilidade económica e financeira da União no seu conjunto, bem como o funcionamento eficaz da moeda única (v., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral P. Cruz Villalón no Processo Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:7
, n.
os
217 a 219). Esta apreciação aplica‑se
mutatis mutandis
à proibição enunciada no artigo 125.
o
TFUE que garante que, quando contraem dívidas, os Estados‑Membros permaneçam sujeitos à lógica do mercado, devendo esta lógica incitá‑los a manter uma disciplina orçamental, cujo respeito contribui, ao nível da União, para a realização de um objetivo superior, a saber, a manutenção da estabilidade financeira da União Monetária (v., neste sentido, Acórdão de 27 de novembro de 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, n.
os
135 e 136).
Assim, o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE e o artigo 125.
o
, n.
o
1, TFUE constituem normas jurídicas adotadas com o objetivo exclusivo de servir o interesse público, em especial o interesse da União no seu conjunto, pelo que apenas a União e os seus Estados‑Membros, enquanto representantes do interesse da União, são protegidos por estas normas.
Em terceiro lugar, o artigo 124.
o
TFUE proíbe quaisquer medidas, não baseadas em considerações de ordem prudencial, que concedam aos Estados‑Membros um acesso privilegiado às instituições financeiras, a fim de os incitar a respeitarem uma política orçamental sólida, evitando que um financiamento monetário dos défices públicos ou um acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros conduza a um endividamento excessivo ou a défices excessivos dos Estados‑Membros. Esta proibição figurava originalmente no artigo 104.
o
‑A do Tratado CE (posteriormente artigo 102.
o
CE), o qual foi inserido no Tratado CE pelo Tratado de Maastricht, e faz portanto parte, à semelhança dos artigos 123.
o
e 125.
o
TFUE (v. n.
o
95,
supra
), das disposições do Tratado FUE relativas à política económica, que visam incitar os Estados‑Membros a respeitar uma política orçamental sólida, evitando que um financiamento monetário dos défices públicos ou um acesso privilegiado das autoridades públicas aos mercados financeiros conduza a um endividamento excessivo ou a défices excessivos dos Estados‑Membros (v. Acórdão de 1 de outubro de 2015, Bara e o.,
C‑201/14
,
EU:C:2015:638
, n.
o
22 e jurisprudência aí referida; Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
54; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
136).
Por conseguinte, a proibição prevista no artigo 124.
o
TFUE não confere direitos aos particulares e às empresas, mas visa proteger as instituições da União e dos Estados‑Membros contra os riscos orçamentais de um acesso privilegiado às instituições financeiras e, portanto, contra comportamentos suscetíveis de comprometer a estabilidade económica e financeira da União no seu conjunto (v., neste sentido, Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
55, e Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
139 a 141).
Em quarto lugar, impõe‑se referir que o artigo 127.
o
, n.
o
1, em conjugação com o artigo 282.
o
, n.
o
2, TFUE, nos termos do qual o objetivo principal da política monetária da União é a manutenção da estabilidade dos preços (Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
o
43), também não se destina a conferir direitos aos particulares.
A este respeito, o Tribunal de Justiça precisou que o objetivo de preservação de uma transmissão adequada da política monetária era simultaneamente suscetível de preservar a unicidade da referida política e de contribuir para o seu objetivo principal, a saber, a manutenção da estabilidade dos preços. Com efeito, a aptidão do SEBC para influenciar a evolução dos preços através das suas decisões de política monetária depende, em larga medida, da transmissão dos impulsos que emite no mercado monetário para os diferentes setores da economia. Por conseguinte, um funcionamento deficiente do mecanismo de transmissão da política monetária é suscetível de tornar inoperantes as decisões do SEBC numa parte da zona euro e, por conseguinte, de pôr em causa a unicidade da política monetária. Por outro lado, uma vez que um funcionamento deficiente do mecanismo de transmissão altera a eficácia das medidas adotadas pelo SEBC, a capacidade desse mecanismo para garantir a estabilidade dos preços é necessariamente afetada. Por conseguinte, pode considerar‑se que as medidas destinadas a preservar esse mecanismo de transmissão se enquadram no objetivo principal definido no artigo 127.
o
, n.
o
1, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
49 e 50).
Independentemente das considerações anteriores, os comportamentos de que o BCE é acusado, em especial a celebração e a execução do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012 com o objetivo de evitar a aplicação das CAC aos títulos de dívida grega detidos pelos bancos centrais do Eurosistema, inserem‑se no âmbito do exercício das competências e das atribuições fundamentais que lhe eram atribuídas para efeitos da definição e execução da política monetária da União, nos termos dos artigos 127.
o
e 282.
o
TFUE e do artigo 18.
o
dos Estatutos do SEBC, e visavam preservar a margem de manobra dos referidos bancos centrais e, nomeadamente, a sua capacidade de intervir nos mercados de capitais e de refinanciar as instituições de crédito, incluindo os bancos gregos, nos termos do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e segundo travessões, dos Estatutos do SEBC, e, por conseguinte, de assegurar a continuidade do bom funcionamento do Eurosistema no seu conjunto (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
93, 108 e 114, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
98; v., igualmente n.
os
174 a 178,
infra
).
Tendo em conta o amplo poder de apreciação conferido ao BCE em matéria de política monetária, cujo exercício implica avaliações complexas, nomeadamente de ordem económica e social no contexto do Eurosistema, ou até da União no seu conjunto, a eventual constatação de uma violação suficientemente caracterizada dos artigos 120.
o
a 127.
o
TFUE pelo BCE exige, portanto, que se demonstre uma inobservância manifesta e grave dos limites do referido amplo poder de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
67 e 68; v., igualmente, neste sentido e por analogia, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
68 e 75, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
73 e 91). Ora, tendo em conta o exposto no n.
o
102,
supra
, os demandantes não têm fundamento para alegar que, no caso em apreço, o BCE violou de forma manifesta e grave os limites do seu amplo poder de apreciação e das suas competências, ao abrigo, nomeadamente, do artigo 127.
o
, n.
o
1, em conjugação com o artigo 282.
o
, n.
o
2, TFUE, que exigem que se proceda a opções de ordem política, económica e social, ou inclusivamente a uma arbitragem entre os diferentes objetivos aí previstos, e cujo objetivo principal é a manutenção da estabilidade dos preços.
Resulta de todas as considerações anteriores que as normas jurídicas invocadas pelos demandantes em apoio da alegação de que as instituições agiram
ultra vires
não lhes conferem direitos específicos cuja violação seja suscetível de demonstrar a responsabilidade extracontratual quer da União, quer do BCE.
Esta conclusão impõe‑se, por maioria de razão, quanto à norma de competência complementar prevista no artigo 352.
o
, n.
o
1, TFUE, cuja eventual violação não pode ser invocada por um particular em apoio de um pedido de indemnização.
Por conseguinte, o presente fundamento deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
Quanto ao segundo fundamento de ilegalidade, relativo a uma violação suficientemente caracterizada do artigo 123.
o
TFUE
[
Omissis
]
Para além do facto de o artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE não conferir direitos aos particulares (v. n.
os
93 a 97,
supra
), basta observar que o presente fundamento é intrinsecamente contraditório, na medida em que colide com jurisprudência assente que reconheceu que, pelo contrário, a participação incondicional dos bancos centrais do Eurosistema na reestruturação da dívida pública grega através da PSI e das CAC pode ser qualificada de uma intervenção com um efeito equivalente ao da compra direta de títulos estatais pelos referidos bancos centrais, o que é proibido pelo artigo 123.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
114; v., igualmente, neste sentido e por analogia, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
97 e 104, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
106 e 110). Ora, como alegam os próprios demandantes, os comportamentos de que o BCE é acusado, em especial, a celebração do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012, visavam precisamente evitar que os bancos centrais do Eurosistema participem na restruturação da dívida pública grega sacrificando uma parte do valor dos títulos de dívida grega detidos nas suas respetivas carteiras.
A este respeito, os demandantes alegam que o Tribunal de Justiça aceita, mediante determinadas condições, que, quando compra títulos de dívida estatais no âmbito de um programa de recompra, como o programa relativo a transações monetárias definitivas, o BCE se exponha inevitavelmente ao risco de sofrer perdas, nomeadamente em caso de depreciação do valor do seu crédito decidida pelos outros credores do Estado‑Membro em causa. O Tribunal de Justiça qualifica esse risco de inerente à compra desses títulos nos mercados secundários e precisa que esta operação foi autorizada pelos autores dos Tratados, sem estar subordinada à concessão do estatuto de credor privilegiado ao BCE (Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
125 e 126). No entanto, a aceitação desse risco no âmbito de um programa específico de recompra de títulos não implica que exista
a contrario
uma obrigação absoluta para o BCE de aceitar, em todos os casos, um tratamento
pari passu
com outros credores (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
102), tanto mais quando esta abordagem corre o risco de criar um efeito equivalente ao da compra direta de títulos de dívida estatais pelo BCE a um Estado‑Membro emissor e, em especial, quando cria para todos os investidores a certeza da recompra futura, pelo Eurosistema, das suas obrigações soberanas nos mercados secundários (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
o
113).
Por conseguinte, o presente fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento de ilegalidade, relativo a uma violação suficientemente caracterizada do direito de propriedade garantido pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta
[
Omissis
]
O direito de propriedade garantido pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta, que enuncia o direito de todas as pessoas fruírem da propriedade dos seus bens legalmente adquiridos, constitui uma norma jurídica que tem por objeto conferir direitos aos particulares, cujo respeito é um requisito da legalidade dos atos da União (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
o
66, e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
96 e jurisprudência aí referida).
Além disso, em conformidade com o seu artigo 51.
o
, as disposições da Carta são dirigidas, nomeadamente, às instituições da União, na aceção do artigo 13.
o
, n.
o
1, TUE, entre as quais figura o BCE, que são obrigadas a respeitar os direitos nela previstos, a observar os seus princípios e a promover a sua aplicação (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
95 e 98).
Daqui resulta que, em princípio, uma violação suficientemente caracterizada do artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta por uma instituição, por um órgão ou por um organismo da União, incluindo pelo BCE, é suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União ou do BCE, nos termos do artigo 340.
o
, segundo e terceiro parágrafos, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
97).
Além disso, o caráter fundamental desta norma jurídica que protege os particulares e a obrigação correspondente da Comissão e do BCE de promoverem o seu respeito implica que esses particulares têm o direito de esperar que essas instituições denunciem a violação dessa norma no exercício das suas competências ou se abstenham de contribuir para que tal aconteça (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
os
57, 59 e 66 a 75; de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
96; e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
98).
Todavia, o direito de propriedade garantido pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta não é uma prerrogativa absoluta. O seu exercício pode ser objeto de restrições, desde que essas restrições correspondam efetivamente a objetivos de interesse geral prosseguidos pela União e não constituam, à luz do objetivo prosseguido, uma intervenção excessiva e intolerável que atente contra a própria substância do direito assim garantido (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
os
69 e 70 e jurisprudência aí referida; Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
42; e Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
99).
Com efeito, em conformidade com o artigo 52.
o
, n.
o
1, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades por ela reconhecidos deve estar prevista por lei e respeitar o seu conteúdo essencial, e, no respeito do princípio da proporcionalidade, só podem ser introduzidas restrições a esses direitos e liberdades se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
o
70 e jurisprudência aí referida; de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
155 e jurisprudência aí referida; e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
100).
No caso em apreço, em primeiro lugar, é facto assente que a Lei n.
o
4050/2012, que foi objeto, nomeadamente, do Parecer do BCE de 17 de fevereiro de 2012, permitiu reduzir o valor nominal dos títulos de dívida detidos pelos demandantes e, portanto, o seu direito ao reembolso do referido valor no momento em que esses títulos se venceram (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
101).
Com efeito, os títulos de dívida vencidos devem, em princípio, ser reembolsados pelo seu valor nominal. Por conseguinte, vencidos os seus títulos, os demandantes eram, em princípio, titulares de um crédito pecuniário oponível ao Estado grego, de montante equivalente ao respetivo valor nominal. A adoção da Lei n.
o
4050/2012 alterou estas condições ao introduzir as CAC. Tal como é exposto no n.
o
33,
supra
, estas cláusulas eram aplicáveis a determinados títulos de dívida grega e previam mais precisamente a possibilidade de alterar as condições que as regiam, mediante um acordo celebrado entre, por um lado, o Estado grego, e, por outro, uma maioria de detentores de títulos de dívida grega que representassem pelo menos dois terços do valor nominal dos títulos em causa. Por força das disposições pertinentes da referida lei, uma alteração efetuada na sequência de um acordo desse tipo torna‑se juridicamente vinculativa para todos os detentores de títulos de dívida grega, incluindo os que não deram o seu consentimento à alteração proposta (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
102).
A Lei n.
o
4050/2012 permitiu, por conseguinte, forçar detentores de títulos de dívida grega a participarem na redução da dívida pública grega através de uma depreciação do valor dos referidos títulos, a partir do momento em que esta redução era aprovada pelo quórum dos respetivos detentores. Deste modo, essa lei alterou os direitos dos detentores dos títulos de dívida grega, não obstante a inexistência de cláusulas de revisão nas condições que regem a sua emissão (Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
103).
Na sequência da adoção dessa lei, as autoridades helénicas publicaram as características de uma PSI na redução da dívida pública grega e convidaram os detentores dos títulos de dívida em causa a participarem numa troca de títulos. Uma vez que o quórum e a maioria exigida para proceder à troca de títulos prevista tinham sido alcançados, todos os detentores de títulos de dívida grega, incluindo os que se opunham a essa troca, viram os seus títulos trocados em aplicação da Lei n.
o
4050/2012, e, por conseguinte, o seu valor diminuído (Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
104).
Daqui resulta que as medidas impugnadas tinham por consequência uma ingerência no direito de propriedade dos demandantes a quem foi imposta, contra sua vontade, uma redução substancial do valor nominal dos títulos de dívida grega de que eram titulares (v., neste sentido, TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, n.
os
90 a 93).
Uma ingerência adicional no direito de propriedade dos demandantes, embora de menor alcance, resulta da falta de participação do Eurosistema e dos outros credores institucionais, como o BEI e a União, na restruturação da dívida pública grega. Como alegam os demandantes, essa participação, que representa um valor nominal total de 56674709177,59 euros (v. n.
o
10,
supra
), teria tido necessariamente como consequência uma redução menor do valor nominal de cada um dos títulos de dívida grega em causa para efeitos da redução adquirida da dívida pública grega no valor de 107 mil milhões de euros.
Em segundo lugar, embora a adoção e a execução da Lei n.
o
4050/2012 tenha provocado uma violação do direito de propriedade dos demandantes, cabe observar que a referida lei corresponde a objetivos de interesse geral, entre os quais figurava o de assegurar a estabilidade do sistema bancário da zona euro no seu conjunto (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2016, Ledra Advertising e o./Comissão e BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, n.
os
71 e 74). Do mesmo modo, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») declarou, no seu Acórdão de 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
o
103), que a República Helénica podia legitimamente tomar medidas para alcançar os objetivos de manutenção da estabilidade económica e a reestruturação da dívida, no interesse geral da comunidade. Com efeito, nesta fase, na falta de restruturação da dívida pública grega através das medidas impugnadas, existia um risco não despiciendo de uma deterioração suplementar da situação económica e da viabilidade das finanças públicas, ou até da eventual insolvência, do Estado grego, cujos títulos de dívida em potencial incumprimento já não poderiam ser aceites pelo BCE e pelos bancos centrais nacionais como garantias no âmbito das operações de crédito do Eurosistema, e, consequentemente, de uma degradação da estabilidade do sistema financeiro e do funcionamento do Eurosistema no seu todo (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
105 e 106). Assim, as medidas impugnadas contribuíam para preservar tanto as finanças públicas gregas como a estabilidade do sistema financeiro da zona euro, promovendo assim a solidez das instituições financeiras (v., neste sentido, Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
, n.
o
51, e Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
138).
Em terceiro lugar, quanto à questão de saber se a redução do valor dos títulos de dívida grega detidos pelos demandantes e a exclusão, em especial, da participação do Eurosistema na restruturação da dívida pública grega não constituíam, à luz do objetivo prosseguido, intervenções excessivas e intoleráveis que atentavam contra a própria substância do direito assim garantido, importa recordar as considerações seguintes, confirmadas pela jurisprudência.
Primeiro, qualquer credor deve suportar o risco de insolvência do seu devedor, incluindo estatal. A compra de títulos de dívida estatais por um investidor constitui, por definição, uma transação que comporta um certo risco financeiro, porque está sujeita às vicissitudes da evolução dos mercados de capitais. Este risco é ainda maior quando o Estado emissor de títulos de dívida faz face a uma situação económica altamente instável que determina a flutuação do valor dos referidos títulos, ou até a um risco significativo de incumprimento, ainda que seletivo. Por conseguinte, mesmo antes do início da crise financeira em 2009, quando o Estado grego emissor já enfrentava um endividamento e um défice significativos, os demandantes deviam saber que a compra de títulos de dívida grega comportava um risco de perda elevado (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
82 e 121; de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
97; e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
108 e 109).
No caso em apreço, esta apreciação é confirmada tendo em conta as datas de emissão e de compra dos títulos de dívida grega controvertidos, que, segundo as próprias declarações dos demandantes, se situam, para a maioria dos referidos títulos, entre janeiro de 2009 e março de 2010. Assim, estas compras ocorreram principalmente durante o período em que a República Helénica já se encontrava numa situação de défice extremo (TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
o
101) e que precedeu o desencadeamento da sua crise financeira em outubro de 2009, ou seja, num período em que a sua situação financeira estava exposta a fortes perturbações do mercado financeiro, agravada por uma redução significativa da notação dos seus títulos de dívida (Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
97). Por conseguinte, importa observar que, pelo menos no que respeita às compras de títulos emitidos a partir de 2010, os demandantes procederam a investimentos de alto risco, não se podendo excluir que eram guiados por um objetivo especulativo e não de poupança, na esperança de obter um rendimento elevado. Além disso, as divergências de pontos de vista entre os Estados‑Membros da zona euro e dos outros órgãos implicados, como a Comissão, o FMI e o BCE, a respeito de uma restruturação da dívida pública grega não podiam ter sido negligenciadas por investidores privados como os demandantes. Nestas circunstâncias excecionais, um operador económico prudente e alertado não podia ter excluído o risco de uma restruturação da dívida pública grega a fim de evitar um incumprimento, pelo menos seletivo, da República Helénica (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
82 e 121; de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
os
97 e 115; e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
109 a 111).
Segundo, é dado assente que, face à dimensão da crise financeira a que o Estado grego estava exposto desde 2010, tornara‑se indispensável um novo programa de ajuda financeira, que tinha sido elaborado e devia ser executado a nível multilateral e intergovernamental, com a participação dos Estados‑Membros da zona euro, assistidos, desde logo, pelo FEEF e, em seguida, pelo Mecanismo Europeu de Estabilidade (a seguir «MEE»), instituído ao abrigo do Tratado entre o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República da Estónia, a Irlanda, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, a República Italiana, a República de Chipre, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, a República de Malta, o Reino dos Países Baixos, a República da Áustria, a República Portuguesa, a República da Eslovénia, a República Eslovaca e a República da Finlândia, celebrado em Bruxelas, em 2 de fevereiro de 2012, e que entrou em vigor em 27 de setembro de 2012, e com a participação do FMI. Como salientam os próprios demandantes, a reestruturação da dívida pública grega prevista pelas medidas impugnadas, bem como a exclusão da participação do Eurosistema na referida reestruturação, constituíam, nos termos dos acordos bilaterais e multilaterais celebrados, condições prévias à execução dessa ajuda financeira (v., neste sentido, TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, n.
o
116). Assim, resulta da declaração do Eurogrupo de 21 de fevereiro de 2012 que a restruturação da dívida pública grega nos termos da Lei n.
o
4050/2012 era a condição prévia para a concessão de uma ajuda financeira adicional por parte dos credores estatais e institucionais. Ora, tendo em conta as circunstâncias existentes nesta fase, uma PSI exclusivamente voluntária, desprovida de CAC, não teria certamente garantido a participação de uma percentagem suficiente de detentores privados de títulos de dívida grega para atingir a taxa de desendividamento exigida e que acabou por ser obtida através da redução da dívida pública grega num montante de cerca de 107 mil milhões de euros (TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e outros c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
o
104). Além disso, tendo em conta o risco moral (
moral hazard
), salientado corretamente pela Comissão, pelo BCE, pelo Conselho Europeu e pelo Conselho, também não era garantido que uma PSI sem CAC tivesse conduzido a uma taxa de participação suficientemente elevada para permitir a libertação de empréstimos por parte dos Estados‑Membros da zona euro até 130 mil milhões de euros até 2014 (v. declaração do Eurogrupo de 21 de fevereiro de 2012). Com efeito, o problema do risco moral podia criar um importante incentivo adicional para qualquer investidor ou detentor de títulos de dívida grega que quisesse preservar o seu património a recusar uma oferta de troca voluntária de títulos, ou até a comprar mais títulos no caso de uma redução do seu valor de mercado, na esperança de que outros credores ou a comunidade em sentido lato assumissem as consequências negativas do seu investimento de risco. Por conseguinte, a inexistência de CAC teria não só acarretado a aplicação de uma percentagem de redução mais elevada em relação aos títulos de dívida grega detidos por aqueles que estivessem dispostos a aceitar uma depreciação do valor da dívida, mas igualmente contribuído para dissuadir um grande número de detentores desses títulos de participarem no processo de desendividamento, inclusivamente tê‑los‑ia incitado a contrariar a execução do seu objetivo. As medidas impugnadas eram, portanto, indispensáveis tanto para garantir o sucesso da reestruturação prevista da dívida pública grega como para permitir a concessão de uma ajuda financeira suplementar destinada a prevenir, a curto prazo, um incumprimento do Estado grego e a ajudá‑lo, a médio prazo, a controlar a sua crise financeira e a reencontrar um equilíbrio económico. Daqui resulta que os demandantes não demonstraram que a Lei n.
o
4050/2012 era manifestamente inadequada ou desmedida para este efeito nem que uma PSI exclusivamente voluntária, sem CAC, ou uma percentagem inferior de depreciação do valor da dívida, teriam sido medidas igualmente eficazes, mas menos restritivas, para alcançar os objetivos de interesse público prosseguidos (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
112).
Tendo em conta as considerações anteriores, deve rejeitar‑se o argumento dos demandantes segundo o qual os detentores privados de títulos de dívida grega só tinham disposto de uma parte insignificante da dívida pública grega, no valor de 2,262 mil milhões de euros, o que representava apenas cerca de 1,09 % dos 206 mil milhões de euros visados pela oferta de troca de títulos, de modo que a sua inclusão era manifestamente desproporcionada para alcançar o objetivo de interesse público prosseguido. Em qualquer caso, mesmo admitindo que, a este respeito, os demandantes partem de um conceito restrito de «detentores privados», limitando‑o a pessoas singulares ou a aforradores, por oposição a detentores institucionais ou profissionais ou a pessoas coletivas (v. quinto fundamento de ilegalidade), basta observar que esta distinção é irrelevante (v. n.
os
156 a 166,
infra
).
Terceiro, é certo que a troca obrigatória de títulos de dívida grega na sequência da Lei n.
o
4050/2012 e da aprovação por uma maioria dos detentores desses títulos provocou uma redução muito significativa do seu valor nominal. Com efeito, os demandantes, que não deram o seu consentimento à alteração proposta das condições que regulavam os seus títulos de dívida, viram ser‑lhes aplicadas as novas condições contidas na referida lei, nomeadamente uma depreciação do valor nominal desses títulos. Ora, o legislador helénico podia legitimamente introduzir uma taxa de depreciação aplicável horizontalmente, com base no valor nominal dos títulos de dívida grega elegíveis, uma vez que outro cálculo em função do valor de mercado de cada um dos títulos numa determinada data ou dos seus respetivos vencimentos era impraticável. Com efeito, o ponto de referência para se apreciar o grau de prejuízo sofrido pelos demandantes não pode ser o montante que estes esperavam receber no momento da amortização dos seus títulos de dívida grega. Mesmo que o valor nominal de um título de dívida reflita a medida do crédito do seu detentor à data da amortização, esse valor não representa o verdadeiro valor de mercado dos títulos de dívida grega à data em que o Estado grego adotou a Lei n.
o
4050/2012, a saber, 23 de fevereiro de 2012, quando esse valor já tinha sido afetado pela deterioração da sua solvabilidade durante os anos de 2010 e 2011, o que deixava antever que, à data da amortização, o Estado grego não estaria em condições de honrar as suas obrigações decorrentes das cláusulas contratuais incluídas nesses títulos (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
113, e TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD 006306614, n.
o
112).
Quarto, os demandantes não podem alegar que a exclusão da participação do Eurosistema na restruturação da dívida pública grega era uma restrição desnecessária ou manifestamente desmedida. Por um lado, como resulta, nomeadamente, da declaração do Eurogrupo de 21 de fevereiro de 2012, os credores estatais e institucionais do Estado grego tinham condicionado a ajuda financeira suplementar igualmente a esta exclusão. Por outro lado, tanto a celebração como a execução do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012, que se destinavam a permitir que os bancos centrais do Eurosistema excluíssem a PSI e a aplicação das CAC, inseriam‑se no âmbito do exercício das competências e atribuições fundamentais do Eurosistema, na medida em que visam preservar a margem de manobra dos bancos centrais e assegurar a continuidade do bom funcionamento do Eurosistema. Este último exigia, nomeadamente, que os referidos bancos centrais pudessem continuar a aceitar os títulos de dívida grega como garantias adequadas para efeito das operações de crédito do Eurosistema, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, segundo travessão, dos Estatutos do SEBC (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
93, 94 e 108; v., igualmente, n.
o
102,
supra
), o que já não teria sido possível em caso de depreciação e, por conseguinte, de incumprimento parcial do Estado grego. Além disso, como foi exposto no n.
o
109,
supra
, a participação incondicional dos bancos centrais do Eurosistema na reestruturação da dívida pública grega poderia ter sido qualificada de uma intervenção com um efeito equivalente ao da compra direta de títulos estatais pelos referidos bancos centrais, o que é proibido pelo artigo 123.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
114, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
98; v., igualmente, neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
97 e 104, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
106 e 110).
À luz de todas as considerações anteriores, os demandantes não podem alegar, por um lado, que os títulos de dívida grega detidos pelos credores privados tinham constituído uma parte insignificante da dívida pública grega, e, por outro, que, em caso de participação do Eurosistema na restruturação da dívida pública grega, a depreciação efetuada teria sido nitidamente inferior e o Eurosistema teria disposto de meios menos restritivos para evitar os efeitos negativos de um tratamento
pari passu
.
Com efeito, tendo em conta a natureza do título de propriedade em causa, a magnitude e o caráter severo e virulento da crise da dívida pública grega, o aval do Estado grego e da maioria dos detentores de títulos de dívida grega a uma troca com desvalorização dos referidos títulos e a importância das perdas sofridas, nem a redução do valor dos títulos de dívida grega controvertidos por força das medidas impugnadas, nem a exclusão da participação do Eurosistema na restruturação da dívida pública grega constituíam, à luz do objetivo prosseguido, uma intervenção desmedida e intolerável que atentasse contra a própria substância do direito de propriedade dos demandantes garantido pelo artigo 17.
o
, n.
o
1, da Carta. Por último, uma vez que não houve uma violação desta disposição, não se pode acusar a Comissão nem o BCE de não a terem denunciado, nomeadamente no Parecer do BCE de 17 de fevereiro de 2012 (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
114 a 116).
Por conseguinte, o terceiro fundamento de ilegalidade deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento de ilegalidade, relativo a uma violação suficientemente caracterizada dos direitos dos demandantes decorrentes do artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE
[
Omissis
]
O artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE proíbe todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados‑Membros e entre Estados‑Membros e países terceiros. São constitutivas dessas restrições, nomeadamente, as medidas impostas por um Estado‑Membro suscetíveis de dissuadir, limitar ou impedir investidores de outros Estados‑Membros de investir no referido Estado‑Membro ou, inversamente, de natureza a dissuadir, limitar ou impedir investidores desse Estado‑Membro de investir noutros Estados‑Membros (v. Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
119 e jurisprudência aí referida).
A livre circulação de capitais consagrada no artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE constitui uma das liberdades fundamentais da União, cujo respeito se impõe tanto aos Estados‑Membros como às instituições da União e, por conseguinte, também ao BCE (v. Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
120 e jurisprudência aí referida).
Observe‑se que, independentemente da questão de saber se a execução da Lei n.
o
4050/2012 pode implicar uma restrição aos movimentos de capitais, na aceção do artigo 63.
o
, n.
o
1, TFUE, tal restrição, se tivesse sido demonstrada, justificava‑se por razões imperiosas de interesse geral. Com efeito, a livre circulação de capitais pode ser limitada por uma legislação nacional na condição de esta última ser justificada, com base em considerações objetivas independentes da origem dos capitais em questão, por razões imperiosas de interesse geral, e respeitar o princípio da proporcionalidade, o que exige que seja adequada para garantir a realização do objetivo legitimamente prosseguido e não vá além do que é necessário para que esse objetivo seja alcançado (v. Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
os
121, 122 e jurisprudência aí referida).
É o que acontece no caso em apreço com as medidas impugnadas e a exclusão da participação do Eurosistema na restruturação da dívida pública grega. Assim, como foi exposto no n.
o
131,
supra
, as circunstâncias na origem da Lei n.
o
4050/2012 eram realmente excecionais, uma vez que, na falta de reestruturação, um incumprimento, no mínimo seletivo, a curto prazo do Estado grego era uma perspetiva credível. Além disso, tal como foi explicado nos n.
os
102 e 134,
supra
, as medidas impugnadas e a referida exclusão visavam garantir a estabilidade do sistema bancário da zona euro no seu conjunto, o que constitui uma razão imperiosa de interesse geral (v. Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
123).
Além disso, os demandantes não demonstraram que as medidas impugnadas e que esta exclusão eram desproporcionadas. Estas medidas permitiram restabelecer a estabilidade do sistema bancário da zona euro no seu conjunto e não está demonstrado que foram além do necessário para restabelecer a referida estabilidade. Em especial, a participação dos credores privados na troca de títulos de dívida grega numa base exclusivamente voluntária, como preconizam os demandantes, não teria permitido assegurar o sucesso dessa troca de títulos, mas, pelo contrário, teria criado um incentivo contraproducente a não participar nela. Com efeito, nesta hipótese, não se teria garantido que um número suficiente dos referidos credores aceitassem essa troca voluntária, tendo em conta o risco moral que implicava (v. n.
o
131, s
upra
). Ora, o sucesso da troca de títulos condicionava a restruturação da dívida pública grega, que, por sua vez, era necessária para estabilizar o sistema bancário da zona euro (v., neste sentido, Acórdão de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, n.
o
124).
Por conseguinte, os demandantes não têm razão ao invocar uma violação da livre circulação de capitais, na aceção do artigo 63.
o
TFUE, pelas instituições da União ou pelo BCE.
Por conseguinte, o quarto fundamento de ilegalidade deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento de ilegalidade, relativo a uma violação suficientemente caracterizada do direito à igualdade de tratamento previsto no artigo 20.
o
da Carta
[
Omissis
]
Apreciação do Tribunal Geral
–
Síntese de jurisprudência
O princípio da igualdade de tratamento, enquanto princípio geral do direito da União, exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que esse tratamento seja objetivamente justificado. Além disso, a violação do princípio da igualdade de tratamento através de um tratamento diferenciado pressupõe que as situações em causa sejam comparáveis no que respeita a todos os elementos que as caracterizam (v. Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
os
191, 192 e jurisprudência aí referida).
É à luz destes princípios jurisprudenciais que se deve examinar a primeira e segunda partes do presente fundamento.
–
Quanto à primeira parte, relativa a um tratamento igual apesar de a situação dos investidores privados não ser comparável com a dos investidores institucionais ou profissionais
No que respeita à primeira parte, os demandantes sustentam erradamente que os investidores privados, em especial os aforradores, que investiram em títulos de dívida grega não se encontravam, para efeitos da PSI, numa situação comparável à dos investidores ou dos detentores institucionais ou profissionais, mas que, nas palavras dos demandantes, não estão abrangidos pela categoria dos credores públicos.
Primeiro, os demandantes não contestam que, à semelhança de determinados investidores institucionais ou profissionais, as pessoas singulares ou coletivas com grande capacidade financeira como, no caso em apreço, a sociedade QJ, que detém títulos de dívida grega com um valor nominal total de 22650000 euros, podem adquirir quantidades substanciais de títulos de dívida estatais (v., neste sentido, TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
os
137 e 138). Isto demonstra, por si só, que a capacidade financeira ou o volume de títulos adquiridos não são, em todos os casos, critérios de diferenciação relevantes para distinguir os investidores privados dos investidores institucionais ou profissionais. O mesmo se diga quanto ao critério de experiência e dos conhecimentos em matéria financeira, que são suscetíveis de variar em cada um dos dois grupos de investidores previstos pelos demandantes, uma vez que esses grupos podem todos recorrer a aconselhamento especializados na matéria. Além disso, não se confirma a afirmação segundo a qual as decisões de investimento da maioria dos investidores privados em títulos de dívida estatais são, diversamente das decisões dos investidores institucionais ou profissionais, orientadas principalmente pela vontade de investir na poupança, uma vez que, à semelhança dos demandantes, um grande número de particulares foi levado, durante a crise financeira grega, a investir montantes significativos em títulos de dívida grega, não obstante o elevado risco associado a este investimento (v., nomeadamente, os factos na origem dos Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, e de 23 de maio de 2019, Steinhoff e o./BCE,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, confirmados pelo Despacho de 12 de março de 2020, EMB Consulting e o./BCE,
C‑571/19 P
, não publicado,
EU:C:2020:208
).
Segundo, como já foi exposto no n.
o
130,
supra
, esta apreciação é confirmada, no caso em apreço, tendo em conta as datas de emissão e de compra da maioria dos títulos de dívida grega controvertidos, que, segundo as próprias declarações dos demandantes, ocorreram entre janeiro de 2009 e março de 2010, isto é, durante o período em que o Estado grego já se encontrava numa situação de défice extremo ou estava exposto a fortes perturbações do mercado financeiro, agravada por uma redução significativa da notação dos seus títulos de dívida. Impõe‑se, portanto, concluir que, pelo menos no que respeita às compras de títulos emitidos a partir de 2010, os demandantes procederam a investimentos de alto risco, não se podendo excluir que eram guiados por um objetivo especulativo e não de poupança, na esperança de obter um rendimento elevado. Ora, nesta medida, as decisões de investimentos dos demandantes em títulos de dívida grega eram comparáveis às de outros investidores institucionais ou profissionais que prosseguiam os mesmos objetivos (v., neste sentido, Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
os
97 e 115).
Terceiro, a fundamentação principal, acima referida, subjacente às decisões de investimento em causa era um critério de diferenciação ou de comparação simultaneamente pertinente e suficiente para efeitos de aplicação do princípio da igualdade de tratamento em relação aos credores privados sujeitos à PSI, incluindo os demandantes, e mais precisamente para efeitos de comparação das respetivas situações dos referidos investidores, para além do facto de todos deterem títulos de dívida grega. Em contrapartida, não é esse o caso de eventuais motivos acessórios ou suplementares quanto a esta fundamentação principal, que eram igualmente suscetíveis de influenciar a decisão dos referidos investidores em adquirirem títulos de dívida grega. Com efeito, tanto em teoria como na prática, não é possível distinguir claramente os investidores que agiram a título puramente privado, enquanto aforradores, dos que agiram no âmbito de uma atividade institucional ou profissional, ou até a título especulativo, nem diferenciar suficientemente entre as pessoas singulares ou coletivas suscetíveis de pertencerem a um desses dois grupos de investidores. Tal distinção não só seria artificial, como também exigiria uma verificação, de forma detalhada, dos verdadeiros motivos, forçosamente subjetivos, que guiaram as decisões de investimento em questão, o que poderia tornar muito aleatória a inclusão de um investidor numa ou outra das categorias (v., neste sentido, TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
o
137).
Com efeito, teria sido muito difícil e moroso realizar, para efeitos da PSI, uma distinção clara entre os investidores privados, que podiam ser pessoas singulares ou coletivas, por um lado, e os investidores institucionais ou profissionais, por outro, ou mesmo identificar apenas os «aforradores» entre a primeira categoria de investidores. Além disso, para determinar a repartição precisa da dívida pública grega entre esses investidores, teria sido necessário proibir ou «congelar» as trocas de títulos a partir de um dado momento antes da adoção da Lei n.
o
4050/2012 para assentar as bases de uma isenção não discriminatória da PSI de determinados investidores que respondiam a determinados critérios objetivos, mas difíceis de estabelecer. No entanto, o simples anúncio de uma diligência desse tipo antes dessa data poderia ter originado uma transferência massiva de títulos para as categorias de detentores de títulos isentos, o que teria comprometido o próprio sucesso da operação prevista de reestruturação da dívida pública grega em virtude da PSI (v., neste sentido, TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
os
137 e 138).
Esta apreciação não é contrariada pela nota informativa do GLK de 24 de fevereiro de 2012, que tinha identificado títulos de dívida grega adquiridos por pessoas singulares nos mercados primário e secundário com um valor total de, respetivamente, 1,3 mil milhões e 962 milhões de euros, sem, no entanto, explicitar os critérios jurídicos e factuais relevantes na origem dessas constatações. A referida apreciação também não é posta em causa pelo argumento vago e ambíguo dos demandantes, provavelmente baseado numa conclusão do TEDH, destinado a resumir os argumentos dos demandantes nesse outro processo (TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
o
76), segundo o qual as pessoas singulares apenas detinham 1,09 % da dívida pública grega.
Quarto, mesmo admitindo que, devido à importância da sua posição de credores e da sua capacidade financeira mais significativa, certos investidores institucionais ou profissionais, normalmente constituídos por pessoas coletivas, sejam geralmente mais aptos do que os investidores privados ou aforradores para negociar com o Estado emissor de títulos de dívida e influenciar as suas decisões em matéria de gestão da sua dívida pública, é impossível estabelecer uma linha de demarcação clara e praticável entre esses investidores institucionais ou profissionais, por um lado, e os de dimensão e capacidade económica manifestamente inferiores ou as pessoas singulares que exercem uma atividade empresarial ou profissional, por outro. Além disso, sem prejuízo da sua qualidade de pessoa singular ou coletiva, não está demonstrado que os «pequenos» investidores privados ou aforradores não tinham a possibilidade de se organizar e de influenciar o processo decisório que levou à adoção da Lei n.
o
4050/2012, ou, pelo menos, o resultado do procedimento de oferta de troca de títulos, na tentativa de alcançar uma minoria de bloqueio para impedir a ativação das CAC, por exemplo recorrendo a associações de proteção dos consumidores, dos pequenos investidores ou dos aforradores.
Por conseguinte, os elementos de diferenciação apresentados pelos demandantes para demonstrar que os investidores privados e os investidores institucionais e profissionais não se encontravam, enquanto detentores de títulos de dívida grega, em situações comparáveis não estão fundamentados nem são pertinentes à luz do objetivo das medidas impugnadas, a saber, assegurar a restruturação da dívida pública grega a fim de a tornar viável. Neste contexto, o eventual motivo de poupança ou outro motivo económico secundário que tenha levado um credor privado sujeito à PSI a investir em títulos de dívida grega não constitui um elemento de diferenciação pertinente à luz deste objetivo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2020, Conselho e o./K. Chrysostomides & Co. e o.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P e C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, n.
o
200; e TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
os
134 e 137). Pelo contrário, à luz do referido objetivo, essas pessoas encontravam‑se
a priori
em situações idênticas ou comparáveis, uma vez que tinham adquirido títulos de dívida grega apenas no seu interesse patrimonial privado, inclusive com fins lucrativos ou especulativos, e aceitado o risco de perda que lhes estava associado, ao mesmo tempo que estavam conscientes da situação de crise financeira em que a República Helénica se encontrava na época.
Além disso, mesmo considerando que a diferenciação invocada pelos demandantes é pertinente à luz do princípio da igualdade de tratamento, não teria sido possível distinguir entre os alegados «pequenos aforradores» e os «grandes investidores» fixando, nomeadamente, um limiar de investimento de 100000 euros, abaixo do qual os títulos de dívida podiam ter sido isentos da PSI. Com efeito, à semelhança do que foi exposto no n.
o
160,
supra
, e como o TEDH declarou (TEDH, 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
os
137 e 138), o simples anúncio da introdução dessa isenção teria tido por efeito uma transferência massiva desses títulos para as categorias de detentores de títulos isentos, o que teria comprometido o sucesso da PSI no seu conjunto. Além disso, os demandantes não demonstraram que, na sequência da adoção da Lei n.
o
4050/2012, tivesse sido possível introduzir legalmente essa diferenciação, uma vez que esta lei já tinha estabelecido claramente os critérios que regiam a PSI e a ativação das CAC para todos os títulos de dívida grega elegíveis, sem, no entanto, prever possíveis isenções.
A distinção realizada pelos demandantes entre os investidores privados e os investidores institucionais ou profissionais também não está suportada pelas disposições da Diretiva 2004/39. Embora a referida diretiva visasse proteger os «clientes não profissionais» enquanto investidores em «valores mobiliários», como obrigações ou títulos de dívida transacionáveis, esta proteção era meramente preventiva e referia‑se apenas ao modo como as «empresas de investimento», incluindo os bancos comerciais, ofereciam, vendiam e geriam esses valores (v., nomeadamente, considerando 44 e artigo 19.
o
, relativos às exigências de transparência nas transações e às normas de conduta a seguir na prestação de serviços de investimento aos clientes). Do mesmo modo, na medida em que esta diretiva previa obrigações de informação específicas das empresas de investimento em relação aos seus clientes no que respeita, nomeadamente, à qualidade dos serviços prestados e dos instrumentos financeiros propostos, incluindo informações adequadas «sobre os riscos inerentes a investimentos nesses instrumentos ou no que respeita a determinadas estratégias de investimento» (artigo 19.
o
, n.
o
3, segundo travessão), essas obrigações não incidiam nem sobre as consequências da concretização desses riscos, nem, por maioria de razão, sobre a questão de saber se os «clientes não profissionais» deviam ou não ser tratados em pé de igualdade com os «clientes profissionais», incluindo as instituições de crédito, no contexto da reestruturação de uma dívida soberana.
Assim, uma vez que os demandantes não fizeram prova bastante de que se encontravam numa situação diferente da de outros detentores privados de títulos de dívida grega, entre os quais os investidores institucionais ou profissionais, há que julgar improcedente a primeira parte do presente fundamento, relativa a uma violação suficientemente caracterizada do princípio da igualdade de tratamento, sem que seja necessário decidir sobre a existência de uma eventual justificação objetiva para o tratamento igual em causa.
–
Quanto à segunda parte, relativa a um tratamento desigual devido à exclusão da participação dos credores públicos, em especial do Eurosistema, na restruturação da dívida pública grega
No que respeita à segunda parte, relativa, em especial, a um alegado tratamento desigual da situação dos investidores privados, entre os quais os demandantes, por um lado, e a dos credores públicos, nomeadamente os bancos centrais do Eurosistema, por outro, há que recordar a jurisprudência assente do Tribunal Geral que julgou improcedentes alegações análogas (Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
88 a 92, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
os
108 a 117), que os demandantes tentam em vão pôr em causa.
Em primeiro lugar, os demandantes partem de uma premissa errada ao alegar que todos os particulares que tinham adquirido títulos de dívida grega, enquanto aforradores ou credores «privados» da República Helénica, por um lado, e o BCE e os bancos centrais nacionais do Eurosistema, por outro, se encontravam, à luz dos princípios e dos objetivos das regras pertinentes em que se baseavam os comportamentos censurados, numa situação comparável, ou mesmo idêntica, para efeitos da aplicação do princípio geral da igualdade de tratamento. Esta argumentação não reconhece, em especial, que, ao efetuar a compra de títulos de dívida grega, nomeadamente com base na Decisão 2010/281, o BCE e os referidos bancos centrais nacionais agiram no exercício das suas atribuições fundamentais, nos termos do artigo 127.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, e, nomeadamente, do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, dos Estatutos do SEBC, com o objetivo de manutenção da estabilidade dos preços e de boa gestão da política monetária, bem como nos limites estabelecidos pelas disposições da referida decisão (v. considerando 5 da referida decisão) (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
88, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
111).
Assim, o programa de compra de títulos de dívida do Estado, incluindo gregos, instituído pela Decisão 2010/281, baseava‑se expressamente no artigo 127.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, TFUE, e, designadamente, no artigo 18.
o
, n.
o
1, dos Estatutos do SEBS, e, perante a crise financeira a que estava exposto o Estado grego, inscrevia‑se no contexto das «circunstâncias excecionais prevalecentes nos mercados financeiros, as quais criam tensões graves em determinados segmentos que imped[ia]m o bom funcionamento do mecanismo de transmissão da política monetária e, consequentemente, a condução eficiente de uma política monetária orientada para a estabilidade de preços a médio prazo». Segundo essa decisão, este programa estava, pois, destinado a fazer «parte da política monetária única do Eurosistema» para «fazer face às dificuldades de funcionamento dos mercados de títulos de dívida e restabelecer um mecanismo de transmissão de política monetária apropriado» (considerandos 2 a 4 da referida decisão). Estas razões não são contestadas enquanto tais pelos demandantes, que se limitam a basear a comparabilidade das situações em causa no simples facto de tanto os investidores como os bancos centrais do Eurosistema que tinham adquirido títulos de dívida grega serem credores do Estado grego que dispunham de direitos iguais (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
89, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
112).
Com efeito, o programa de compra de títulos e, portanto, a compra pelos bancos centrais do Eurosistema de títulos de dívida do Estado, incluindo gregos, faziam parte das atribuições fundamentais do SEBC, na aceção do artigo 127.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, em conjugação com o artigo 282.
o
, n.
o
1, TFUE. Mais concretamente, essas medidas baseavam‑se na habilitação prevista no artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, dos Estatutos do SEBC, nos termos do qual, «[a] fim de alcançarem os objetivos e de desempenharem as atribuições do SEBC, o BCE e os bancos centrais nacionais podem», designadamente, «intervir nos mercados financeiros […] comprando e vendendo firme (à vista e a prazo) […] ativos e instrumentos negociáveis, denominados em euros ou outras moedas […]». Além disso, resulta desta última disposição que a compra pelos referidos bancos centrais de títulos de dívida do Estado no mercado secundário tem por única finalidade alcançar os objetivos do SEBC e desempenhar as suas atribuições, o que exclui quaisquer motivo alheio a esta finalidade, nomeadamente a intenção de obter rendimentos elevados através de investimentos, ou mesmo através de transações especulativas (Acórdão de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
113; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
90).
Por conseguinte, deve concluir‑se que os demandantes, enquanto investidores privados ou aforradores que atuavam por conta própria e no seu interesse exclusivamente privado para obter um rendimento máximo dos seus investimentos, se encontravam numa situação distinta da dos bancos centrais do Eurosistema. Ainda que, nos termos do direito privado aplicável, os referidos bancos centrais tenham adquirido, no momento da compra dos títulos de dívida estatais, à semelhança dos investidores privados, o estatuto de credor do Estado emissor e devedor, este simples ponto comum não pode justificar que se considere que se encontram numa situação semelhante, ou idêntica, à dos referidos investidores. Com efeito, essa abordagem, adotada apenas na perspetiva do direito privado, não tem em conta nem o enquadramento jurídico da operação de compra dos referidos títulos pelos bancos centrais, nem os objetivos de interesse público que estes são chamados a prosseguir neste contexto nos termos das normas de direito primário aplicáveis, cujos princípios e objetivos devem ser tomados em consideração para apreciar a compatibilidade das situações em causa à luz do princípio da igualdade de tratamento (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
91, e de 24 de janeiro de 2017, Nausicaa Anadyomène e Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, não publicado,
EU:T:2017:21
, n.
o
114).
Cumpre, por conseguinte, concluir que os demandantes, enquanto investidores privados que tinham comprado títulos de dívida grega exclusivamente no seu interesse patrimonial privado, se encontravam, independentemente do motivo exato das suas decisões de investimento, numa situação diferente da dos bancos centrais do Eurosistema, cuja decisão de investimento era exclusivamente orientada por objetivos de interesse público, conforme mencionados no artigo 127.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, em conjugação com o artigo 282.
o
, n.
o
1, TFUE, bem como no artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, dos Estatutos do SEBC. Assim, dado que as situações em causa não são comparáveis, a celebração e a execução do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012 não podem constituir uma violação do princípio da igualdade de tratamento (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
92).
Em segundo lugar, no caso em apreço, os demandantes não apresentam nenhum argumento adicional ou novo que possa levar o Tribunal Geral a alterar esta jurisprudência. Em especial, ao invés do que alegam, resulta claramente das considerações anteriores que a execução tanto do programa de compra de títulos como do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012 constituíam medidas de política monetária, na aceção do artigo 127.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, do artigo 282.
o
, n.
o
1, TFUE, bem como do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e segundo travessões, dos Estatutos do SEBC.
Esta apreciação é confirmada pela jurisprudência do Tribunal de Justiça segundo a qual, para determinar se uma medida está abrangida pela política monetária, há que atender principalmente aos objetivos dessa medida, mas também aos meios por ela implementados para alcançar esses objetivos. Assim, quando um programa específico de compra de títulos se destina, por um lado, a alcançar o objetivo de preservação da unicidade da política monetária, contribui para a realização dos objetivos desta política, na medida em que esta deve, em conformidade com o artigo 119.
o
, n.
o
2, TFUE, ser «única». Além disso, na medida em que esse programa visa, por outro lado, preservar uma transmissão adequada da política monetária, este objetivo é simultaneamente suscetível de preservar a unicidade da referida política e de contribuir para o objetivo principal da mesma, que é a manutenção da estabilidade dos preços. Com efeito, a aptidão do Eurosistema para influenciar a evolução dos preços através das suas decisões de política monetária depende, em larga medida, da transmissão dos impulsos que emite no mercado monetário para os diferentes setores da economia, pelo que um funcionamento deficiente do mecanismo de transmissão da política monetária pode tornar inoperantes as decisões do Eurosistema numa parte da zona euro e, por conseguinte, pôr em causa a unicidade da política monetária. Por outro lado, uma vez que um funcionamento deficiente do mecanismo de transmissão altera a eficácia das medidas adotadas pelo Eurosistema, a capacidade desse mecanismo para garantir a estabilidade dos preços é necessariamente afetada. Daqui resulta que medidas destinadas a preservar esse mecanismo de transmissão se enquadram no objetivo principal definido no artigo 127.
o
, n.
o
1, TFUE. O facto de esse programa de compra de títulos poder eventualmente contribuir também para a estabilidade da zona euro, que está abrangida pela política económica, não é suscetível de pôr em causa esta análise, uma vez que uma medida de política monetária não pode ser equiparada a uma medida de política económica pelo simples facto de ser suscetível de ter efeitos indiretos na estabilidade da zona euro (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
46 a 52 e jurisprudência aí referida, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
os
61 e 63).
No que respeita aos meios previstos para alcançar os objetivos do Eurosistema e cumprir as suas atribuições, bem como os objetivos visados por esse programa de compra, o Tribunal de Justiça precisou, em substância, que a execução do referido programa implicava transações monetárias sobre títulos nos mercados secundários da dívida soberana, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, dos Estatutos do SEBC (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
53 e 54, e de 11 de dezembro de 2018, Weiss e o.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, n.
o
69). O Tribunal de Justiça concluiu, nomeadamente, que, tendo em conta os objetivos desse programa de compra de títulos e os meios previstos para os alcançar, o referido programa se enquadrava no domínio da política monetária e rejeitou o argumento relativo ao facto de a execução desse programa de compra de títulos estar subordinada ao respeito integral dos programas de ajustamento macroeconómico do FEEF ou do MEE e poder, sendo caso disso, reforçar, de maneira incidental, o incentivo de respeitar esses programas, cuja realização prossegue objetivos de política económica. Segundo o Tribunal de Justiça, estes efeitos indiretos não podem implicar que esse programa deva ser equiparado a uma medida de política económica, na medida em que decorre do artigo 119.
o
, n.
o
2, TFUE, do artigo 127.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 282.
o
, n.
o
2, TFUE que, sem prejuízo do objetivo da estabilidade dos preços, o Eurosistema apoiará as políticas económicas gerais na União (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
55 a 59).
O Tribunal de Justiça concluiu daí que a circunstância de a compra de obrigações soberanas nos mercados secundários sob condição de observância de um programa de ajustamento macroeconómico poder ter sido considerada abrangida pela política económica quando praticada pelo MEE não implicava que o mesmo devesse acontecer quando esse instrumento era utilizado pelo Eurosistema no âmbito de um programa de compra de títulos. Com efeito, a diferença entre os objetivos prosseguidos pelo MEE e pelo Eurosistema é, a este respeito, decisiva. Enquanto esse programa só pode ser executado na medida necessária à manutenção da estabilidade dos preços, a intervenção do MEE visa, por sua vez, preservar a estabilidade da zona euro, não fazendo este último objetivo parte da política monetária (v., neste sentido, Acórdão de 16 de junho de 2015, Gauweiler e o.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, n.
os
63, 64 e jurisprudência aí referida).
Resulta das considerações anteriores que, embora a restruturação da dívida pública grega se enquadre, a título principal, na política económica e, por conseguinte, na competência dos Estados‑Membros, o que corresponde, no caso em apreço, à adoção pelo legislador helénico da Lei n.
o
4050/2012, não é menos verdade que todas as medidas complementares adotadas pelo Eurosistema, ao abrigo do artigo 127.
o
, n.
os
1 e 2, TFUE, do artigo 282.
o
, n.
o
1, TFUE e do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro e segundo travessões, dos Estatutos do SEBC, fazem parte da política monetária. Isto é ainda mais verdade quando essa reestruturação pode ter repercussões significativas na prossecução do objetivo principal da política monetária, a saber, a manutenção da estabilidade dos preços, bem como no bom funcionamento dos sistemas de pagamento. Em contrapartida, o simples facto de essas medidas complementares se destinarem a apoiar medidas de política económica em sentido estrito, ou seja, a recuperação da situação financeira da República Helénica, não implica que possam ser equiparadas a estas últimas. Isto diz respeito não só à compra de títulos de dívida grega pelos bancos centrais do Eurosistema no mercado de obrigações secundário ao abrigo de um programa de compra de títulos, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, dos Estatutos do SEBC (v. Decisão 2010/281 referida no n.
o
7,
supra
), mas igualmente a qualquer outra medida relacionada com a gestão desses títulos, incluindo a venda ou a troca enquanto
actus contrarius
, nomeadamente no âmbito do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2012.
Com efeito, a celebração e a execução desse acordo de troca, que se destinava a permitir aos bancos centrais do Eurosistema escapara à PSI e à aplicação das CAC, inseriam‑se no âmbito do exercício das competências e atribuições fundamentais do Eurosistema, na medida em que visavam preservar a margem de manobra dos referidos bancos centrais e assegurar a continuidade do bom funcionamento do Eurosistema. Este último objetivo pressupunha, nomeadamente, que estes bancos centrais pudessem continuar a aceitar títulos de dívida grega como garantias adequadas aos objetivos das operações de crédito do Eurosistema, na aceção do artigo 18.
o
, n.
o
1, segundo travessão, dos Estatutos do SEBC (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
o
108), o que não teria sido possível em caso de baixa notação dos referidos títulos, e menos ainda em caso de depreciação do seu valor, ou seja, de incumprimento parcial de pagamento [v. Orientação 2011/817/UE do BCE, de 20 de setembro de 2011, relativa aos instrumentos e procedimentos de política monetária do Eurosistema (BCE/2011/14) (
JO 2011, L 331, p. 1
), e seu anexo I, intitulado «Documentação geral sobre os instrumentos e procedimentos de política monetária do Eurosistema», pontos 6.3.1 e 6.3.2, que estabelecem os critérios que regulam tanto os requisitos mínimos em matéria de padrões de crédito ou do limite de qualidade de crédito como os elevados padrões de crédito para os ativos transacionáveis]. A este respeito, cabe recordar que, perante a crise financeira da República Helénica, o BCE tinha decidido suspender, a título excecional, temporariamente, com a sua Decisão 2010/268/UE, de 6 de maio de 2010, relativa a medidas temporárias respeitantes à elegibilidade dos instrumentos de dívida transacionáveis emitidos ou garantidos pelo Governo grego (BCE/2010/3) (
JO 2010, L 117, p. 102
), «[o]s requisitos mínimos do Eurosistema para os limites da qualidade de crédito, tal como especificados nas regras do quadro de avaliação de crédito do Eurosistema relativas a ativos transacionáveis constantes [no ponto] 6.3.2 da Documentação Geral» (artigo 1.
o
, n.
o
1, da referida decisão), a fim de permitir ao Eurosistema continuar a aceitar os títulos de dívida grega como «garantias elegíveis para efeitos das operações de política monetária do Eurosistema, independentemente da respetiva notação de crédito externa» (artigo 2.
o
dessa decisão) (v., neste sentido, Acórdão de 7 de outubro de 2015, Accorinti e o./BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, n.
os
6 e 7).
Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos dos demandantes relativos à qualificação da exclusão do Eurosistema da reestruturação da dívida pública grega como uma medida de política económica. O mesmo se diga quanto aos argumentos relativos às observações feitas pelo BCE no Bundesverfassungsgericht (Tribunal Constitucional Federal, Alemanha), bem como à violação do artigo 123.
o
, n.
o
1, TFUE, já rejeitados no âmbito da análise do segundo fundamento de ilegalidade (v. n.
os
109 e 110,
supra
).
Em terceiro lugar, na medida em que os demandantes invocam uma desigualdade de tratamento em relação ao BEI e à Comissão, ou mesmo à União, importa salientar que, na verdade, os títulos de dívida grega detidos por esses credores institucionais foram igualmente excluídos da ISP e da aplicação das CAC (v. n.
o
29,
supra
), sem, no entanto, ter sido objeto do acordo de troca de 15 de fevereiro de 2015.
No entanto, no que respeita à qualidade do BEI de detentor de títulos de dívida estatais, resulta da missão de interesse público de que este organismo está investido, ao abrigo do artigo 309.
o
TFUE, em conjugação com o artigo 18.
o
, n.
o
1, o artigo 21.
o
, n.
os
1 a 3, e o artigo 26.
o
, n.
o
2, do Protocolo n.
o
5 relativo aos Estatutos do BEI, que se encontrava igualmente numa situação distinta da dos detentores privados de títulos de dívida grega.
Com efeito, o artigo 309.
o
TFUE dispõe que o BEI «tem por missão contribuir, recorrendo ao mercado de capitais e utilizando os seus próprios recursos, para o desenvolvimento equilibrado e harmonioso do mercado interno no interesse da União» e que, «[p]ara o efeito, o Banco facilitará, mediante a concessão de empréstimos e de garantias, sem prosseguir qualquer fim lucrativo, o financiamento dos seguintes projetos, em todos os setores da economia». Do mesmo modo, o artigo 21.
o
, n.
os
1 a 3, do Protocolo n.
o
5 habilita o BEI, nomeadamente, a efetuar investimentos nos mercados monetários, a comprar ou a vender títulos e a efetuar qualquer outra operação financeira que se relacione com as suas atribuições (n.
o
1), obrigando‑o a atuar «de acordo com as autoridades competentes dos Estados‑Membros ou com os respetivos bancos centrais nacionais». Por último, o artigo 26.
o
, n.
o
2, do referido protocolo prevê que «[o]s bens do B[EI] não podem ser objeto de qualquer requisição ou expropriação, independentemente da forma que assumam». Assim, uma participação obrigatória do BEI na restruturação da dívida pública grega, que equivalia a uma ingerência no direito de propriedade (v. n.
os
121 a 126,
supra
), e, por conseguinte, a uma forma de «expropriação», podia ter violado a proibição prevista no artigo 26.
o
, n.
o
2, do Protocolo n.
o
5, que visa preservar as missões de interesse público do BEI ao abrigo do artigo 309.
o
TFUE.
Por conseguinte, tendo em conta o facto de que o BEI se encontrava numa situação factual e jurídica diferente da dos investidores privados, a sua exclusão da reestruturação da dívida pública grega não pode fundamentar a conclusão da existência de uma violação suficientemente caracterizada do direito dos demandantes à igualdade de tratamento.
No que respeita à posição de credor da União, há que salientar que esta está representada, nomeadamente, pela Comissão, na sua qualidade de autoridade orçamental, na aceção do artigo 317.
o
TFUE, e, mais precisamente, no âmbito da execução das «operações financeiras» na aceção do artigo 321.
o
, segundo parágrafo, TFUE, bem como das regras financeiras, na aceção do artigo 322.
o
, n.
o
1, alínea a), TFUE, em conjugação com o Regulamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 do Conselho, de 25 de junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (
JO 2002, L 248, p. 1
), conforme revogado pelo Regulamento (UE, Euratom) n.
o
966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (
JO 2012, L 298, p. 1
), que preveem, nomeadamente, a inscrição das garantias das operações de contração e concessão de empréstimos efetuadas pelas Comunidades ou pela União no orçamento das Comunidades ou da União (artigo 4.
o
, n.
o
3, do Regulamento Financeiro n.
o
1605/2002; artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento Financeiro n.
o
966/2012). Além disso, como a Comissão alegou na audiência, «[o]s bens e [os] haveres da União não podem ser objeto de qualquer medida coerciva, administrativa ou judicial, sem autorização do Tribunal de Justiça», por força do artigo 1.
o
, terceiro período, do Protocolo n.
o
7 relativo aos Privilégios e Imunidades da União.
Por conseguinte, os títulos de dívida grega detidos pela União não só se inscreviam no seu orçamento e eram geridos, em parte, pela Comissão, enquanto autoridade orçamental, e, em parte, pelo BEI, no interesse público da União, como beneficiavam igualmente de uma proteção especial contra atos de expropriação por parte dos Estados‑Membros. Foi à luz desse interesse que, por um lado, a Comissão dispunha de uma primeira carteira de títulos com um valor nominal de 46 milhões de euros, por conta da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA) em liquidação, e de uma segunda carteira de títulos com um valor nominal de 5 milhões de euros, detidos pelo Regime Comum de Seguro de Doença às instituições das Comunidades Europeias (RCSD). Por outro lado, o BEI geria três carteiras de títulos de dívida grega com um valor nominal total de 55,7 milhões de euros, dos quais 40,7 milhões de euros eram detidos pelo Fundo de Garantia relativo às ações externas instituído pelo Regulamento (CE, Euratom) n.
o
480/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009 (
JO 2009, L 145, p. 10
), 10 milhões de euros eram detidos pelo Mecanismo de Financiamento com Partilha de Riscos e 5 milhões de euros eram detidos pelo Instrumento de Garantia de Empréstimos a projetos da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE‑T).
Conclui‑se que os demandantes não têm fundamento para alegar que os detentores privados que investiram em títulos de dívida grega exclusivamente no seu interesse patrimonial privado se encontravam numa situação comparável à da União, enquanto detentora de títulos de dívida grega unicamente para efeitos da gestão e da preservação do seu orçamento e da execução das suas políticas e das suas atribuições no interesse público.
Por conseguinte, a alegação de uma desigualdade de tratamento dos investidores privados em relação à União deve igualmente ser julgada improcedente.
Em quarto lugar, no que respeita ao caráter alegadamente discriminatório da depreciação dos títulos e dos critérios uniformes ou igualitários que regulavam os novos títulos de dívida oferecidos pelo Estado grego, sem ter em conta as características divergentes dos títulos trocados ao abrigo da PSI, nomeadamente em termos de prazo de vencimento residual, de cupão, e de valor atual de mercado, basta recordar que, no seu Acórdão de 21 de julho de 2016, Mamatas e o. c. Grécia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, n.
os
133, 135 e 138), o TEDH rejeitou uma alegação análoga e confirmou a legalidade do Acórdão do Symvoulio tis Epikrateias (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Grécia) n.
o
1116/2014, de 21 de março de 2014, sobre este ponto. Com efeito, como foi exposto no n.
o
133,
supra
, um cálculo da depreciação do valor nominal dos títulos em função do valor de mercado de cada um dos títulos numa determinada data, valor este já fortemente afetado pela deterioração da solvabilidade do Estado grego, e dos seus respetivos vencimentos era impraticável. De resto, no âmbito da restruturação de uma dívida pública ao abrigo de um mecanismo das CAC, não parece desprovido de lógica harmonizar as condições de emissão, incluindo os cupões e os prazos de vencimento, dos novos títulos, cujo financiamento deve ser garantido com o apoio de um organismo intergovernamental terceiro, a saber, no caso em apreço, o FEEF e o MEE. Por conseguinte, os demandantes não demonstraram que uma reestruturação «título a título» teria sido tecnicamente viável e suficiente para alcançar os objetivos de interesse público prosseguidos. Pelo contrário, uma vez que estes objetivos só podiam ser alcançados de forma eficaz com base no valor nominal dos títulos de dívida grega elegíveis, esse critério era não só pertinente como adequado para comparar as situações em causa à luz dos objetivos prosseguidos, para efeitos da aplicação do princípio da igualdade de tratamento.
Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente esta alegação, sem que seja necessário examinar o argumento dos demandantes segundo o qual uma comparação «título a título» lhes teria trazido uma vantagem ou teria justificado distingui‑los de outros detentores privados de títulos, tendo em conta a qualidade dos títulos de dívida grega de que dispunham.
Resulta das considerações anteriores que o fundamento de ilegalidade relativo a uma violação suficientemente caracterizada do princípio da igualdade de tratamento deve ser julgado improcedente na sua totalidade.
Por conseguinte, tendo em conta todas as considerações anteriores, uma vez que não existe uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que proteja os demandantes, suscetível de desencadear a responsabilidade extracontratual da União ou do BCE, a ação deve ser julgada improcedente, sem que seja necessário apreciar o nexo de causalidade ou o prejuízo alegado.
[
Omissis
]

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Terceira Secção)
decide:

1)
A ação é julgada improcedente.

2)
QI e os outros demandantes cujos nomes figuram em anexo são condenados a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pela Comissão Europeia e pelo Banco Central Europeu (BCE).

3)
O Conselho Europeu e o Conselho da União Europeia suportarão as suas próprias despesas.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de fevereiro de 2022.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.
(
)	A lista dos outros demandantes é anexada apenas à versão notificada às partes.
(
)	Apenas são reproduzidos os números do presente acórdão cuja publicação o Tribunal Geral considera útil.