CELEX: 62017CJ0151
Řízení o předběžné otázce
Sbližování právních předpisů
Výroba, obchodní úprava a prodej tabákových výrobků
Směrnice 2014/40/EU
Článek 1 písm. c) a článek 17
Zákaz uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití
Platnost

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/EU ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES (
Úř. věst. 2014, L 127, s. 1
).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Swedish Match AB a Secretary of State for Health (státní tajemník pro zdravotnictví, Spojené království) ohledně legality zákazu výroby a dodávek tabáku pro orální užití ve Spojeném království.
Právní rámec
Bod 32 odůvodnění směrnice 2014/40 uvádí:
„Směrnice Rady 89/622/EHS [ze dne 13. listopadu 1989 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se označování tabákových výrobků (
Úř. věst. 1989, L 359, s. 1
)], zakázala v členských státech prodej určitých druhů tabáku pro orální užití. Směrnice 2001/37/ES [Evropského parlamentu a Rady 2001/37/ES ze dne 5. června 2001 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových výrobků – Prohlášení Komise (
Úř. věst. 2001, L 194, s. 26
),] tento zákaz potvrdila. Článek 151 [aktu o podmínkách přistoupení Rakouské republiky, Finské republiky a Švédského království a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (
Úř. věst. 1994, C 241, s. 21
, a
Úř. věst. 1995, L 1, s. 1
)] povoluje Švédsku odchylku od tohoto zákazu. Zákaz prodeje tabáku pro orální užití by měl být zachován, aby se tak zabránilo uvedení návykového výrobku s nepříznivými zdravotními účinky do Unie (s výjimkou Švédska). Pokud jde o ostatní bezdýmné tabákové výrobky, které nejsou určeny pro široký trh, jsou přísná ustanovení ohledně označování a určitá ustanovení týkající se jejich složek považována za dostačující k tomu, aby se zabránilo jejich dalšímu rozšiřování na trhu mimo jejich tradiční užití.“
Článek 1 směrnice 2014/40 stanoví:
„Cílem této směrnice je sblížit právní a správní předpisy členských států týkající se:
[…]
c)
zákazu uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití;
[…]“
Článek 2 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
5)
‚bezdýmným tabákovým výrobkem‘ tabákový výrobek, jehož užití nezahrnuje postupné spalování, včetně žvýkacího tabáku, šňupavého tabáku a tabáku pro orální užití;
[…]
8)
‚tabákem pro orální užití‘ se rozumí všechny tabákové výrobky určené k užívání ústy kromě těch, které jsou určeny k inhalaci nebo žvýkání, vyrobené zcela nebo částečně z tabáku, v prášku nebo ve formě jemnozrnných granulí nebo v jakékoli kombinaci těchto forem, zejména nabízený v sáčkových porcích nebo v porézních sáčcích;
9)
‚tabákovým výrobkem ke kouření‘ tabákový výrobek jiný než bezdýmný tabákový výrobek;
[…]
14)
‚novým tabákovým výrobkem‘ tabákový výrobek, který:
a)
nespadá do žádné ze stanovených kategorií výrobků: cigarety, tabák k ručnímu balení cigaret, dýmkový tabák, tabák do vodních dýmek, doutníky, doutníčky, žvýkací tabák, šňupavý tabák nebo tabák pro orální užití, a
b)
je uvedený na trh po 19. květnu 2014;
[…]“
Článek 17 uvedené směrnice, nadepsaný „Tabák pro orální užití“, stanoví:
„Aniž je dotčen článek 151 Aktu o přistoupení Rakouska, Finska a Švédska, zakáží členské státy uvedení tabákových výrobků pro orální užití na trh.“
Článek 19 odst. 1 směrnice 2014/40, nadepsaný „Oznamování nových tabákových výrobků“, zní takto:
„Členské státy vyžadují, aby výrobci a dovozci tabákových výrobků oznámili příslušným orgánům členských států jakýkoli nový tabákový výrobek, který zamýšlejí uvést na dotčený vnitrostátní trh. […]“
Článek 24 odst. 3 této směrnice stanoví:
„Členský stát může rovněž zakázat určitou kategorii tabáku či souvisejících výrobků z důvodů spojených s konkrétní situací v tomto členském státě, a pokud jsou tato opatření zdůvodněna potřebou chránit veřejné zdraví, a to s ohledem na vysokou úroveň ochrany lidského zdraví dosaženou prostřednictvím této směrnice. Tato vnitrostátní ustanovení se oznamují Komisi spolu s důvody jejich zavedení. Komise tato ustanovení do šesti měsíců ode dne obdržení oznámení stanoveného v tomto odstavci schválí či zamítne poté, co ověří, zda jsou oprávněná, nutná a přiměřená svému účelu a zda nejsou prostředkem jakékoliv diskriminace či skrytého omezení obchodu mezi členskými státy, a to s ohledem na vysokou úroveň ochrany lidského zdraví dosaženou prostřednictvím této směrnice. Nerozhodne-li Komise v této lhůtě, pokládají se vnitrostátní ustanovení za schválená.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Společnost Swedish Match je společnost s ručením omezeným usazená ve Švédsku, která prodává převážně bezdýmné tabákové výrobky, zejména výrobky typu „snus“.
Dne 30. června 2016 podala Swedish Match k soudům Spojeného království žalobu, kterou napadla legalitu článku 17 Tobacco and Related Products Regulations 2016 (nařízení z roku 2016 o tabákových a souvisejících výrobcích), který provedl do práva Spojeného království čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 a který stanoví, že „[n]ikdo nesmí vyrábět ani dodávat tabákové výrobky pro orální užití“.
V rámci této žaloby společnost Swedish Match zpochybňuje platnost, s ohledem na zásadu zákazu diskriminace, čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 kvůli rozdílnému zacházení, které zavádějí mezi na jedné straně tabákovými výrobky pro orální užití, jejichž uvádění na trh je zakázáno, a na druhé straně ostatními bezdýmnými tabákovými výrobky, novými tabákovými výrobky, cigaretami a ostatními tabákovými výrobky ke kouření, jakož i elektronickými cigaretami, jejichž užívání není zakázáno. Zákaz tabákových výrobků pro orální užití nadto nemůže být odůvodněn důvody veřejného zdraví, jelikož současné vědecké poznatky, které nebyly dostupné v době přijetí směrnice Rady 92/41/EHS ze dne 15. května 1992, kterou se mění směrnice 89/622 (
Úř. věst. 1992, L 158, s. 30
), prokazují, že tyto výrobky se nacházejí dole na stupnici rizika, pokud jde o škodlivé účinky na zdraví v porovnání s jinými bezdýmnými tabákovými výrobky. Žádný údaj kromě toho nepotvrzuje názor, že užívání tabákových výrobků pro orální užití představuje první krok, který vede ke kouření tabáku. Zákaz nemůže být odůvodněn ani tím, že snus je nový výrobek, jelikož směrnice 2014/40 nové tabákové výrobky ve smyslu jejího čl. 2 bodu 14 nezakazuje, i přes nedostatek vědeckých důkazů v tomto ohledu a existenci případných škodlivých účinků těchto výrobků na zdraví. Diskriminaci tabákových výrobků pro orální užití nemůže odůvodnit ani to, že jsou určeny široké veřejnosti, jelikož jiné výrobky spadající pod uvedenou směrnici, zejména ostatní bezdýmné tabákové výrobky, elektronické cigarety a nové tabákové výrobky, jsou rovněž určeny široké veřejnosti.
Společnost Swedish Match dále poukazuje na to, že zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh je v rozporu se zásadou proporcionality, jelikož ani z odůvodnění směrnice 2014/40, ani z posouzení dopadů ze dne 19. prosince 2012, které vypracovala Komise a které je připojeno k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků [SWD(2012) 452 final, s. 49 a násl.] (dále jen „posouzení dopadů“), ani z žádného jiného dokumentu neplyne, na základě čeho je takový zákaz nezbytný a vhodný s ohledem na nějaký legitimní zájem. Nelze se v této souvislosti dovolávat zásady předběžné opatrnosti, jelikož uvedený zákaz není konzistentní s povolením uvádět na trh jiné tabákové výrobky, jejichž toxicita je podle současných vědeckých poznatků vyšší.
Dále, úplný zákaz tabákových výrobků pro orální užití není v souladu se zásadou subsidiarity, jelikož nebere v úvahu konkrétní okolnosti každého členského státu. Tento přístup není nezbytný, jak ukazuje to, že samotná směrnice 2014/40 ponechává členským státům určitý prostor pro uvážení při přijímání jejich právní úpravy týkající se ostatních tabákových výrobků.
Kromě toho ani směrnice 2014/40, ani její kontext podle společnosti Swedish Match neobjasňují, z jakých důvodů jsou tabákové výrobky pro orální užití diskriminovány v porovnání s ostatními bezdýmnými tabákovými výrobky, elektronickými cigaretami, novými tabákovými výrobky a cigaretami. Unijní normotvůrce tudíž nesplnil povinnost uvést odůvodnění, stanovenou v čl. 296 druhém pododstavci SFEU.
Zákaz uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití představuje podle uvedené společnosti rovněž neodůvodněné omezení volného pohybu zboží, jelikož není v souladu se zásadou zákazu diskriminace a zásadou proporcionality, ani s povinností uvést odůvodnění.
Vedle toho, že Soudní dvůr dosud neměl příležitost vyjádřit se k platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40, poukazuje Swedish Match dále na to, že rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), se na věc v původním řízení nepoužije, jelikož nové vědecké poznatky týkající se údajných škodlivých účinků tabákových výrobků pro orální užití jsou v rozporu se závěry tohoto rozsudku, režimy zavedené směrnicí 2014/40 vykazují značné rozdíly oproti režimům zavedeným směrnicí 2001/37, a konečně, na trhu s tabákovými výrobky došlo od uvedeného rozsudku k podstatným změnám.
Státní tajemník pro zdravotnictví má v rámci obrany za to, že je třeba předložit Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti čl. 1 písm. c) a čl. 17 směrnice 2014/40, přičemž zejména uvádí, že pouze Soudní dvůr má pravomoc prohlásit směrnici nebo její část za neplatnou.
New Nicotine Alliance, registrované sdružení, jehož předmět činnosti spočívá v podpoře veřejného zdraví prostřednictvím snižování škod způsobených tabákem (dále jen „NNA“) a jemuž bylo povoleno vstoupit do původního řízení jako vedlejší účastník, před předkládajícím soudem tvrdí, že zákaz uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití je v rozporu se zásadou proporcionality a porušuje články 1, 7 a 35 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Takový zákaz je podle něj nevhodný k dosažení cíle ochrany veřejného zdraví, jelikož připravuje spotřebitele, kteří se chtějí vyhnout užívání cigaret a jiných tabákových výrobků ke kouření, o možnost zvolit si výrobek, který je méně toxický, jak v tomto ohledu dokazuje úspěch elektronických cigaret, jakož i vědecké údaje o škodlivých účincích tabáku ve Švédsku. Tabák snus je přitom spolu s jinými výrobky snižujícími škody způsobené tabákem, které jsou již dostupné ve Spojeném království, součástí ucelené strategie snižování těchto škod.
Za těchto podmínek se High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vyšší soud (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division (správní senát), Spojené království] rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jsou čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice [2014/40] neplatné z důvodu:
I.
porušení obecné zásady zákazu diskriminace zakotvené unijním právem;
II.
porušení obecné zásady proporcionality zakotvené unijním právem;
III.
porušení čl. 5 odst. 3 SEU a zásady subsidiarity zakotvené unijním právem;
IV.
porušení čl. 296 druhého pododstavce SFEU;
V.
porušení článků 34 a 35 SFEU a
VI.
porušení článků 1, 7 a 35 [Listiny]?“
K předběžné otázce
Předběžnou otázkou se předkládající soud táže na platnost čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na zásady rovného zacházení, proporcionality a subsidiarity, povinnost uvést odůvodnění podle čl. 296 druhého pododstavce SFEU, články 34 a 35 SFEU a články 1, 7 a 35 Listiny.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na zásadu rovného zacházení
Předkládající soud klade otázku, zda směrnice 2014/40 porušuje zásadu rovného zacházení v rozsahu, v němž zakazuje uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití a současně umožňuje prodej ostatních bezdýmných tabákových výrobků, cigaret, elektronických cigaret a nových tabákových výrobků.
Podle ustálené judikatury vyžaduje zásada rovného zacházení, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno odlišně a s odlišnými situacemi stejně, není-li takové zacházení objektivně odůvodněno (rozsudek ze dne 7. března 2017, RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
, bod
).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že otázka porušení zásady rovného zacházení z důvodu zákazu uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh, stanoveného směrnicí 2001/37, již byla předmětem rozsudků ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), a ze dne 14. prosince 2004, Arnold André (
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
).
V těchto rozsudcích Soudní dvůr rozhodl, že zvláštní situace, ve které se nacházejí tabákové výrobky pro orální užití uvedené v článku 2 směrnice 2001/37, umožňuje, aby s nimi bylo zacházeno odlišně, aniž lze účinně namítat porušení zásady zákazu diskriminace. Měl totiž za to, že tyto výrobky, i když se svým složením, nebo dokonce určením podstatně neliší od tabákových výrobků určených ke žvýkání, nejsou ve stejné situaci jako tyto výrobky z toho důvodu, že tabákové výrobky pro orální užití, které jsou předmětem zákazu stanoveného v čl. 8a směrnice 89/622 a převzatého v čl. 8 směrnice 2001/37, jsou na trhu členských států, na které se vztahuje toto opatření, nové (rozsudky ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
, a ze dne 14. prosince 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
).
Po vyhlášení uvedených rozsudků přitom unijní normotvůrce nepřijal žádné opatření, které povoluje uvedení tabákových výrobků pro orální užití na trh členských států uvedených v článku 17 směrnice 2014/40.
V případě, že by tyto výrobky byly na tento trh uvedeny, by tedy stále byly novými v porovnání s jinými bezdýmnými tabákovými výrobky a tabákovými výrobky ke kouření, včetně cigaret, a byly by tak atraktivní pro mladé lidi.
Kromě toho, jak uvedl generální advokát v bodě 73 svého stanoviska, z posouzení dopadů, které v tomto ohledu není zpochybňováno, vyplývá, že bezdýmné tabákové výrobky jiné než pro orální užití představují pouze nikové trhy, jejichž potenciál pro rozšíření je omezený, zejména kvůli jejich nákladné a zčásti řemeslné výrobní metodě. Naproti tomu tabákové výrobky pro orální užití mají velký potenciál rozšířit se, což ostatně výrobci těchto výrobků potvrzují.
Takové specifické okolnosti tudíž dovolovaly odlišné zacházení s tabákovými výrobky pro orální užití v porovnání jak s jinými tabákovými výrobky, tak s cigaretami, aniž lze účinně namítat porušení zásady rovného zacházení.
Pokud jde o údajné porušení zásady rovného zacházení z důvodu méně příznivého zacházení s tabákovými výrobky pro orální užití v porovnání s elektronickými cigaretami, Soudní dvůr již konstatoval, že elektronické cigarety mají jiné objektivní vlastnosti než tabákové výrobky obecně, a nejsou tedy ve stejné situaci jako tabákové výrobky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, body
a
).
Z toho vyplývá, že zásada rovného zacházení nemůže být porušena tím, že specifická kategorie, kterou představují tabákové výrobky pro orální užití, je předmětem rozdílného zacházení v porovnání s touto jinou kategorií, kterou jsou elektronické cigarety.
Pokud jde o údajné porušení zásady rovného zacházení z důvodu méně příznivého zacházení s tabákovými výrobky pro orální užití v porovnání s novými tabákovými výrobky, je třeba poukázat na to, že čl. 2 bod 14 směrnice 2014/40 definuje „nový tabákový výrobek“ jako tabákový výrobek uvedený na trh po 19. květnu 2014, který nespadá do žádné z následujících kategorií, a sice cigarety, tabák k ručnímu balení cigaret, dýmkový tabák, tabák do vodních dýmek, doutníky, doutníčky, žvýkací tabák, šňupavý tabák nebo tabák pro orální užití.
Proto, a jak uvedl generální advokát v bodě 75 svého stanoviska, vzhledem k datu jejich uvedení na trh nemohly být účinky nových tabákových výrobků na veřejné zdraví z podstaty věci zjištěny nebo posouzeny v době přijetí směrnice 2014/40, zatímco účinky tabákových výrobků pro orální užití byly k tomuto datu dostatečně vědecky zjištěné a podložené. I když je pravda, že unijní normotvůrce zařadil prvně uvedené výrobky do oblasti působnosti této směrnice, je tomu tak proto, aby byly předmětem studií týkajících se jejich účinků na zdraví a spotřebitelské návyky, v souladu s článkem 19 uvedené směrnice.
Vzhledem k tomu, že tabákové výrobky pro orální užití byly předmětem několika vědeckých studií, nemohly být při přijímání směrnice 2014/40 považovány za nové ve stejném rozsahu jako nové tabákové výrobky uvedené v čl. 2 bodě 14 této směrnice.
Za těchto okolností čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 neporušují zásadu rovného zacházení.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na zásadu subsidiarity
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora zásada proporcionality vyžaduje, aby akty unijních orgánů byly způsobilé k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k dosažení těchto cílů (rozsudek ze dne 7. února 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, bod
).
Pokud jde o soudní přezkum dodržení těchto podmínek, Soudní dvůr přiznal unijnímu normotvůrci v rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny, širokou posuzovací pravomoc v oblastech, jako je ta dotčená, ve kterých jeho činnost předpokládá volby jak politické, tak ekonomické či sociální povahy a v nichž má provést komplexní posouzení a hodnocení. Nejde tedy o to, zda opatření přijaté v takové oblasti je jedinou nebo nejlepší možností, neboť legalita tohoto opatření může být dotčena pouze jeho zjevnou nepřiměřeností ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, bod
).
Pokud jde o posouzení vysoce složitých vědeckých nebo technických skutkových okolností, které je nezbytné k posouzení přiměřenosti zákazu uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití, je třeba připomenout, že unijní soud nemůže nahradit svým posouzením těchto skutečností posouzení normotvůrcem, kterému Smlouva o fungování EU svěřila tuto úlohu. Široká posuzovací pravomoc unijního normotvůrce, s níž se pojí omezený soudní přezkum jejího výkonu, se uplatní nejen na povahu a dosah ustanovení, která je třeba přijmout, ale také, v určité míře, na zjištění základních údajů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. června 2018, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, body
a
).
Unijní normotvůrce musí kromě toho přihlédnout k zásadě obezřetnosti, podle které v případě, že přetrvává nejistota o riziku pro lidské zdraví nebo jeho dosahu, lze přijmout ochranná opatření a nemusí se čekat na úplné prokázání skutečné existence a závažnosti těchto rizik. Vyjde-li najevo, že je nemožné s jistotou určit tvrzené riziko nebo jeho dosah z důvodu nepřesvědčivých výsledků provedených studií, avšak pravděpodobnost skutečné škody pro veřejné zdraví za předpokladu realizace rizika trvá, pak tato zásada odůvodňuje přijetí omezujících opatření (rozsudek ze dne 9. června 2016, Pesce a další,
C‑78/16 a C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, bod
a citovaná judikatura).
Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat platnost čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na zásadu proporcionality.
V projednávané věci je třeba připomenout, že směrnice 2014/40 sleduje podle svého článku 1 dvojí cíl, který spočívá v usnadnění hladkého fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky, přičemž základem je zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, zejména v případě mladých lidí (rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, bod
).
Pokud jde o cíl spočívající v zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, zejména v případě mladých lidí, z posouzení dopadů (strana 62 a násl.) vyplývá, že Komise zvažovala různé politické alternativy týkající se jednotlivých tabákových výrobků, včetně výrobků pro orální užití. Zkoumala zejména možnost zrušit zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh s ohledem na nové vědecké studie týkající se škodlivosti těchto výrobků pro zdraví a údaje o spotřebitelských návycích v souvislosti s tabákovými výrobky v zemích, jež povolují prodej tabákových výrobků pro orální užití.
V tomto ohledu Komise nejprve uvedla, že i když podle vědeckých studií jsou bezdýmné tabákové výrobky méně nebezpečné pro zdraví než výrobky ke kouření, nic to nemění na tom, že všechny bezdýmné tabákové výrobky obsahují karcinogeny, že není vědecky prokázáno, že množství těchto karcinogenů v tabákových výrobcích pro orální užití může snižovat riziko rakoviny, že zvyšují riziko smrtelného infarktu myokardu a že podle určitých poznatků jejich užívání souvisí s komplikacemi v průběhu těhotenství.
Komise dále poukázala na to, že studie naznačující, že snus může usnadnit odvykání kouření, jsou založeny převážně na údajích vycházejících z empirického pozorování, a nelze je tedy považovat za přesvědčivé.
Komise rovněž zdůraznila, že účinek rozhodnutí zrušit zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh na politiku kontroly konzumace tabákových výrobků může podnítit osoby, které dosud nejsou uživateli tabákových výrobků, zejména mladé lidi, aby se jimi staly, a takové rozhodnutí tedy s sebou nese určitá rizika v oblasti veřejného zdraví.
S ohledem na všechny vědecké studie citované v posouzení dopadů tedy Komise usoudila, že zásada předběžné opatrnosti odůvodňuje zachování zákazu uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh.
Za účelem zpochybnění platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 z hlediska zásady proporcionality Swedish Match a NNA odkazují, jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, na nejnovější vědecké studie, které ukazují, že tabákové výrobky pro orální užití, zejména výrobky typu „snus“, jsou v porovnání s ostatními tabákovými výrobky méně škodlivé, vyvolávají méně závislost a usnadňují odvykání kouření. Swedish Match a NNA zdůrazňují, přičemž se opírají o pozorování prováděná ve Švédsku a Norsku, zejména to, že užívání výrobku snus zpravidla nahrazuje užívání tabákových výrobků ke kouření a nepřidává se k ní, a že nemá účinek prvního kroku k posledně uvedeným výrobkům.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že unijní normotvůrce mohl na základě vědeckých studií a v souladu s širokou posuzovací pravomocí, kterou v tomto ohledu má, jakož i se zásadou předběžné opatrnosti, dospět při respektování judikatury citované v bodech 36 až 38 tohoto rozsudku k závěru, že účinnost tabákových výrobků pro orální užití jako pomoci při odvykání kouření v případě zrušení zákazu uvádět tyto výrobky na trh je nejistá a že existují rizika pro veřejné zdraví, jako je riziko účinku prvního kroku, zejména kvůli přitažlivosti uvedených výrobků pro mladé lidi.
Pokud jde o způsobilost zákazu uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh dosáhnout cíle spočívajícího v zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, je třeba připomenout, že tato způsobilost nemůže být posuzována pouze ve vztahu k jediné kategorii spotřebitelů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Vzhledem k tomu, že v případě zrušení zákazu uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh jsou pozitivní účinky na zdraví spotřebitelů, kteří chtějí tyto výrobky používat jako pomoc při odvykání, nejisté a nadto existují rizika pro zdraví spotřebitelů, zejména mladých lidí, vyžadující, aby v souladu se zásadou předběžné opatrnosti byla přijata omezující opatření, nelze čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 považovat za zjevně nevhodné k zajištění vysoké úrovně ochrany veřejného zdraví.
Naopak méně omezující opatření, jako jsou opatření stanovená pro ostatní tabákové výrobky ve směrnici 2014/40, zejména zesílení zdravotních varování a zákaz ochuceného tabáku, se nezdají být stejně vhodná k dosažení sledovaného cíle.
Vzhledem jak k velkému potenciálu růstu trhu tabákových výrobků pro orální užití, který potvrzují samotní výrobci těchto výrobků, tak k zavádění prostředí bez kouře, je totiž velmi pravděpodobné, že uvedené výrobky budou podněcovat osoby, které dosud nejsou uživateli tabákových výrobků, zejména mladé lidi, aby se jimi staly.
Mimoto tabákové výrobky pro orální užití představují zvláštní nebezpečí pro nezletilé osoby z toho důvodu, že jejich užívání je těžko postřehnutelné. Užívání totiž spočívá zpravidla ve vložení výrobku mezi dáseň a horní ret a jeho držení na místě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, bod
).
Zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh tedy nepřekračuje zjevně meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle zabezpečit vysokou úroveň ochrany veřejného zdraví.
Kromě toho podle ustálené judikatury má cíl ochrany zdraví nesporně větší význam ve srovnání s hospodářskými zájmy (rozsudek ze dne 19. dubna 2012, Artegodan v. Komise,
C‑221/10 P
,
EU:C:2012:216
, bod
a citovaná judikatura), přičemž význam tohoto cíle může odůvodnit i značné negativní hospodářské důsledky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. října 2012, Nelson a další,
C‑581/10 a C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, bod
a citovaná judikatura). V projednávaném případě jsou přitom – i za předpokladu, že trh tabákových výrobků pro orální užití má velký potenciál růst – hospodářské důsledky vyplývající ze zákazu uvádění takových výrobků na trh v každém případě i nadále nejisté, neboť v době přijetí směrnice 2014/40 nebyly tyto výrobky přítomné na trhu členských států uvedených v článku 17 směrnice 2014/40.
Pokud jde o cíl, který spočívá v usnadnění hladkého fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky, je třeba uvést, že zákaz uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh stanovený těmito ustanoveními je rovněž vhodný k usnadnění hladkého fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky.
Soudní dvůr totiž v bodě 37 svého rozsudku ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), uvedl, že v době přijetí směrnice 92/41 existovaly mezi právními a správními předpisy členských států, jejichž cílem bylo zastavit šíření spotřeby výrobků škodlivých pro zdraví, které byly na trhu členských států nové a byly považovány za obzvláště přitažlivé pro mladé lidi, rozdíly.
Stejně jako Soudní dvůr v témže rozsudku uvedl, že při přijetí směrnice 2001/37, která uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh rovněž zakázala, se právní kontext nezměnil (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
), je třeba konstatovat, že při přijetí směrnice 2014/40 byl tento kontext rovněž stejný.
Tabákové výrobky pro orální užití totiž jsou i nadále škodlivé pro zdraví, návykové a přitažlivé pro mladé lidi. Kromě toho, jak bylo konstatováno v bodě 26 tohoto rozsudku, v případě uvedení na trh by pro spotřebitele představovaly nové výrobky. Takový kontext může i nadále vést členské státy k přijetí různých právních a správních předpisů určených k zastavení šíření konzumace tabákových výrobků pro orální užití.
A dále, pokud jde konkrétně o tvrzení společnosti Swedish Match, že povolení prodeje ostatních tabákových a souvisejících výrobků ukazuje nepřiměřený charakter zákazu uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh, je třeba připomenout, že unijní opatření je způsobilé zajistit dosažení sledovaného cíle pouze tehdy, když opravdu odpovídá snaze jej dosáhnout soudržným a systematickým způsobem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. července 2017, Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, bod
).
V tomto ohledu z bodu 34 tohoto rozsudku vyplývá, že čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 neporušují zásadu rovného zacházení z důvodu rozdílného zacházení s tabákovými výrobky pro orální užití v porovnání se zacházením s ostatními tabákovými a souvisejícími výrobky.
Článek 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 tudíž nezpůsobují nevýhody, které jsou zjevně nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům.
Z předchozích úvah vyplývá, že tato ustanovení s sebou nenesou omezení nepřiměřená ve vztahu k dvojímu cíli sledovanému směrnicí 2014/40, spočívajícímu v usnadnění hladkého fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky a zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví.
Je tedy třeba konstatovat, že uvedená ustanovení neporušují zásadu proporcionality.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na zásadu subsidiarity
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Swedish Match zpochybňuje platnost čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 z hlediska zásady subsidiarity z toho důvodu, že celkový a absolutní zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh zbavuje členské státy jakéhokoliv prostoru pro uvážení při regulaci z jejich strany a ukládá jim jednotný režim bez ohledu na konkrétní okolnosti členských států, s výjimkou Švédského království. Podle společnosti Swedish Match nadto takový přístup není nezbytný, jak ukazuje možnost, přiznaná každému členskému státu článkem 24 odst. 3 této směrnice, zakázat tu či onu kategorii tabákových či souvisejících výrobků z důvodů spojených s jeho konkrétní situací.
Je třeba připomenout, že zásada subsidiarity je zakotvena v čl. 5 odst. 3 SEU, podle kterého Unie jedná v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, když cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy, a z důvodu jejich rozsahu či účinků jich tedy může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Protokol (č. 2) o používání zásad subsidiarity a proporcionality připojený ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o FEU stanoví kromě toho v článku 5 pokyny k určení, zda jsou tyto podmínky splněny (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci se jedná o oblast, jako je zlepšení fungování vnitřního trhu, která nepatří k těm, v nichž má Unie výlučnou pravomoc, je třeba ověřit, zda mohlo být cíle sledovaného směrnicí 2014/40 lépe dosaženo na úrovni Unie (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
V této souvislosti a jak bylo uvedeno v bodě 40 tohoto rozsudku, sleduje směrnice 2014/40 dvojí cíl, kterým je usnadnění hladkého fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky a současně zabezpečení vysoké úrovně ochrany lidského zdraví, zejména v případě mladých lidí (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
I kdyby přitom mohlo být druhé složky tohoto cíle lépe dosaženo na úrovni členských států, nic to nemění na tom, že sledování tohoto cíle na takové úrovni by mohlo zakonzervovat, ne-li vyvolat situace, v nichž, jak bylo uvedeno v bodě 58 tohoto rozsudku, některé členské státy povolují uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh, zatímco jiné členské státy jej zakazují, což by bylo v přímém rozporu s prvním cílem uvedené směrnice, a sice zlepšit fungování vnitřního trhu s tabákovými a souvisejícími výrobky (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Ze vzájemné závislosti mezi oběma cíli sledovanými uvedenou směrnicí vyplývá, že unijní normotvůrce mohl mít legitimně za to, že jeho opatření mělo zahrnovat zavedení režimu pro uvádění tabákových výrobků pro orální užití na unijní trh a že z důvodu této vzájemné závislosti mohlo být tohoto dvojího cíle lépe dosaženo na úrovni Unie (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Pokud jde o tvrzení, že čl. 24 odst. 3 směrnice 2014/40 dokazuje, že cílů této směrnice by mohly dostatečným způsobem dosáhnout členské státy, je třeba uvést, že toto ustanovení přiznává každému členskému státu pravomoc zakázat určitou kategorii tabáku či souvisejících výrobků z důvodů spojených s konkrétní situací v tomto členském státě, a pokud jsou tato opatření zdůvodněna potřebou chránit veřejné zdraví, Komise má však pravomoc tato vnitrostátní ustanovení schválit či zamítnout poté, co ověří, zda jsou oprávněná, nutná a přiměřená svému účelu a zda nejsou prostředkem jakékoliv diskriminace či skrytého omezení obchodu mezi členskými státy, a to s ohledem na vysokou úroveň ochrany lidského zdraví dosaženou prostřednictvím uvedené směrnice.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že autoři Smlouvy chtěli poskytnout unijnímu normotvůrci v závislosti na obecném kontextu a zvláštních okolnostech harmonizované oblasti určitý prostor pro uvážení, pokud jde o techniku sbližování, která je nejvhodnější pro dosažení požadovaného výsledku, zejména v oblastech, které se vyznačují složitými technickými specifiky. Unijní normotvůrce proto může v rámci tohoto prostoru pro uvážení přistoupit k harmonizaci po etapách a vyžadovat pouze postupné odstranění jednostranných opatření přijatých členskými státy (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
V závislosti na okolnostech mohou opatření, na něž se vztahuje čl. 114 odst. 1 SFEU, spočívat v uložení povinnosti všem členským státům, aby povolily uvádění dotyčného výrobku nebo výrobků na trh, v určení některých podmínek pro tuto povolovací povinnost nebo i v dočasném či definitivním zákazu uvádění některého výrobku nebo výrobků na trh (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Je přitom třeba mít za to, že unijní normotvůrce tím, že zakázal uvádět na trh tabákové výrobky pro orální užití a současně povoluje prodej ostatních tabákových výrobků, přistoupil k harmonizaci tabákových výrobků po etapách.
Článek 24 odst. 3 směrnice 2014/40 se tedy vztahuje na aspekt, který není předmětem harmonizačních opatření stanovených touto směrnicí (rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, bod
).
Toto ustanovení tedy nemůže jako takové dokazovat, že cílů této směrnice by mohly dostatečným způsobem dosáhnout členské státy.
Z toho plyne, že čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 neporušují zásadu subsidiarity.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na čl. 296 druhý pododstavec SFEU
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že společnost Swedish Match tvrdí, že směrnice 2014/40 neposkytuje žádné konkrétní a konzistentní vysvětlení selektivního zákazu tabákových výrobků pro orální užití, a dodává, že takové vysvětlení nevyplývá jasněji ani z kontextu uvedené směrnice.
Je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované druhým pododstavcem článku 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést přezkum. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky čl. 296 druhého pododstavce SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 17. března 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, bod
).
Z ustálené judikatury rovněž vyplývá, že rozsah povinnosti uvést odůvodnění závisí na povaze dotčeného aktu, a že pokud se jedná o akty s obecnou působností, může se odůvodnění omezit na uvedení celkové situace, která vedla k přijetí aktu, a obecných cílů, které sleduje. V této souvislosti Soudní dvůr především upřesnil, že by bylo přílišné vyžadovat zvláštní odůvodnění pro jednotlivé volby technické povahy, pokud z napadeného aktu vyplývá základní cíl, který orgán sledoval (v tomto smyslu viz (rozsudek ze dne 17. března 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, bod
).
V projednávaném případě bod 32 odůvodnění směrnice 2014/40, jakož i posouzení dopadů obsahují skutečnosti, z nichž jasně a jednoznačně vyplývají úvahy Komise, které ji vedly k zákazu uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh.
Konkrétně bod 32 odůvodnění směrnice 2014/40 uvádí, že zákaz prodeje tabáku pro orální užití by měl být zachován, aby se zabránilo uvedení návykového výrobku s nepříznivými zdravotními účinky do Unie (s výjimkou Švédska), a odkazuje na odůvodnění uvedené ve směrnicích 89/622 a 2001/37, které jasně uvádějí, jak již Soudní dvůr konstatoval (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. prosince 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, bod
), důvody tohoto zákazu.
Vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti umožňují seznámit se s odůvodněním zákazu uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh a příslušnému soudu provést přezkum, splňuje směrnice 2014/40 povinnost uvést odůvodnění stanovenou v čl. 296 druhém pododstavci SFEU.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na články 34 a 35 SFEU
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že společnost Swedish Match tvrdí, že čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 jsou v rozporu s články 34 a 35 SFEU, jelikož porušují zásady rovného zacházení a proporcionality, jakož i povinnost uvést odůvodnění.
V tomto ohledu, i když je pravda, že zákaz uvádění tabákových výrobků pro orální užití na trh představuje omezení ve smyslu článků 34 SFEU a 35 SFEU, takové omezení je, jak bylo výše uvedeno, ospravedlněno důvody ochrany veřejného zdraví, neporušuje zásady rovného zacházení a proporcionality a splňuje povinnost uvést odůvodnění.
Článek 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 tedy nejsou neplatné s ohledem na články 34 a 35 SFEU.
K platnosti čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40 s ohledem na články 1, 7 a 35 Listiny
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že Swedish Match a NNA poukazují na to, že čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 porušují články 1, 7 a 35 Listiny, jelikož zákaz uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh brání jednotlivcům, kteří chtějí přestat kouřit, v užívání výrobků, které by byly prospěšné pro jejich zdraví.
Podle čl. 52 odst. 1 Listiny musí být každé omezení výkonu práv a svobod uznaných Listinou stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
I kdyby v projednávaném případě čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 omezovaly základní práva, jak tvrdí Swedish Match a NNA, je takové omezení stanoveno zákonem, respektuje podstatu těchto práv a je v souladu se zásadou proporcionality.
Pokud jde o respektování podstaty základních práv, je nutné konstatovat, že zákaz uvádět tabákové výrobky pro orální užití na trh, stanovený v čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40, nemá právo na zdraví omezit, ale právě naopak toto právo konkretizovat a potažmo zabezpečit vysokou úroveň ochrany zdraví pro všechny spotřebitele a zároveň nepřipravit osoby, které chtějí přestat kouřit, zcela o možnost volby výrobků, které jsou pro ně za tímto účelem prospěšné.
Tato ustanovení, jak bylo konstatováno v bodě 63 tohoto rozsudku, neporušují ani zásadu proporcionality.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že čl. 1 písm. c) a článek 17 směrnice 2014/40 nejsou neplatné s ohledem na články 1, 7 a 35 Listiny.
Z výše uvedeného vyplývá, že přezkum položené otázky neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice 2014/40.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

Přezkum položené otázky neodhalil nic, čím by mohla být dotčena platnost čl. 1 písm. c) a článku 17 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/40/ES ze dne 3. dubna 2014 o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se výroby, obchodní úpravy a prodeje tabákových a souvisejících výrobků a o zrušení směrnice 2001/37/ES.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.