CELEX: 62021CJ0564
Eelotsusetaotlus
Põhiõigused
Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47
Varjupaigapoliitika
Direktiiv 2013/32/EL
Artikli 11 lõige 1, artikli 23 lõige 1 ning artikli 46 lõiked 1 ja 3
Juurdepääs taotleja toimikus sisalduvale teabele
Täielik toimik
Metaandmed
Toimiku edastamine struktureerimata üksikfailide kujul
Kirjalik teave
Otsuse digiteeritud koopia koos omakäelise allkirjaga
Elektroonilise toimiku pidamine pabertoimikut arhiveerimata

Eelotsusetaotlus puudutab seda, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta (
ELT 2013, L 180, lk 60
) artikli 11 lõiget 1, artikli 23 lõiget 1, artikli 45 lõike 1 punkti a ja artikli 46 lõikeid 1–3 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklit 47.
Taotlus on esitatud varjupaigataotleja BU ja Bundesrepublik Deutschlandi (Saksamaa Liitvabariik), keda esindab Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (föderaalne rände- ja pagulasamet, Saksamaa) (edaspidi „BAMF“), vahelises kohtuvaidluses põhikohtuasja kaebaja rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise üle, mille raames esitas kaebaja esindaja esialgse õiguskaitse korras taotluse edastada talle kaebaja täielik haldustoimik üheainsa PDF-vormingus (
Portable Document Format
) failina ja läbivalt nummerdatud lehekülgedega.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2013/32 põhjendused 25 ja 50 on sõnastatud järgmiselt:
„(25)
Selleks et tunnistada kaitset vajav isik nõuetekohaselt pagulaseks [Genfis 28. juulil 1951 allkirjastatud pagulasseisundi] konventsiooni [(
United Nations Treaty Series
, 189. kd, lk 150, nr 2545 (1954)), mida on täiendatud 31. jaanuaril 1967 New Yorgis sõlmitud pagulasseisundi protokolliga,] artikli 1 tähenduses või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavaks isikuks, peaks igal taotlejal olema tegelik juurdepääs menetlusele, võimalus teha koostööd ja nõuetekohaselt suhelda pädevate ametiasutustega, et esitada oma juhtumi kohta asjakohaseid asjaolusid, ning küllaldased menetlustagatised oma juhtumi menetlemiseks kõikides etappides. Lisaks sellele peaks rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise menetlus üldjuhul andma taotlejale vähemalt […] õiguse saada nõuetekohaselt teada otsusest ning selle faktilistest ja õiguslikest põhjendus[t]est; võimaluse konsulteerida õigusnõustaja või muu nõustajaga; õiguse saada teavet oma juriidilise staatuse kohta menetluse otsustavatel etappidel keeles, millest taotleja aru saab või on kõigi eelduste kohaselt võimeline aru saama, ning eitava otsuse korral õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus.
[…]
(50)
Asjaolu, et otsuseid rahvusvahelise kaitse taotlemise, otsuseid pärast taotluse läbivaatamist taotluse uuesti läbivaatamisest keeldumise ja otsuseid pagulasseisundi või täiendava kaitse seisundi äravõtmise kohta saab kohtus tulemuslikult vaidlustada, peegeldab Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtet.“
Direktiivi artikli 11 „Menetleva ametiasutuse otsustele esitatavad nõuded“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et otsused rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehakse kirjalikult.“
Direktiivi artikli 23 „Õigusabi ja esindamise ulatus“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et siseriiklike õigusaktide alusel tunnustatud või tegutseval õigusnõustajal või muul nõustajal, kes siseriiklikes õigusaktides sätestatud tingimustel abistab või esindab taotlejat, oleks juurdepääs taotleja toimikus sisalduvale teabele, mille alusel otsus tehakse.“
Direktiivi artikli 45 „Menetluseeskirjad“ lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid tagavad, et kui pädev ametiasutus kaalub kolmanda riigi kodaniku või kodakondsuseta isiku rahvusvahelise kaitse äravõtmist vastavalt [Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta] direktiivi 2011/95/EL[, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule (
ELT 2011, L 337, lk 9
),] artiklile 14 või artiklile 19, on asjaomasel isikul järgmised tagatised:
a)
teda tuleb kirjalikult teavitada asjaolust, et pädev ametiasutus vaatab uuesti läbi tema vastavuse rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele, ning läbivaatamise põhjustest […]
[…]“.
Direktiivi 2013/32 artikli 46 „Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile“ lõigetes 1 ja 3 on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid tagavad, et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus seoses järgnevaga:
a)
tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus, kaasa arvatud otsus:
i)
pidada pagulasseisundi ja/või täiendava kaitse seisundiga seotud taotlust põhjendamatuks;
[…]
3.   Lõike 1 kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja
ex nunc
läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses.“
Saksa õigus
Varjupaigaseadus
26. juuni 1992. aasta varjupaigaseaduse (Asylgesetz;
BGBl
. 1992 I, lk 1126) (2. septembril 2008 avaldatud redaktsioonis (
BGBl
. 2008 I, lk 1798)) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 31 „Föderaalse ameti otsus varjupaigataotluste kohta“ lõikes 1 on sätestatud:
„Föderaalse ameti otsus tehakse kirjalikus vormis. Otsuse põhjendused on kirjalikud. Otsused, mida saab vaidlustada, toimetatakse menetlusosalistele viivitamata kätte. […]“.
Halduskohtumenetluse seadustik
21. jaanuari 1960. aasta halduskohtumenetluse seadustiku (Verwaltungsgerichtsordnung;
BGBl
. 1960 I, lk 17) põhikohtuasjas kohaldatava redaktsiooni § 99 lõikes 1 on sätestatud:
„Asutused on kohustatud väljastama dokumendid või toimikud, edastama elektroonilised dokumendid ja andma teavet. Kui dokumentide, toimikute, elektrooniliste dokumentide või teabe sisu avalikustamine kahjustaks liitvabariigi või liidumaa huve või kui toimingud on seadusjärgselt või oma olemuselt konfidentsiaalsed, võib pädev kõrgeim järelevalveasutus dokumentide või toimikute väljastamisest, elektrooniliste dokumentide edastamisest ja teabe andmisest keelduda.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasja kaebaja esitas rahvusvahelise kaitse taotluse, mille BAMF lükkas tagasi 18. detsembri 2019. aasta otsusega (edaspidi „18. detsembri 2019. aasta otsus“). Otsus põhineb eelkõige arvamusel, mille on andnud BAMFi ametnik, kes tegeleb konkreetsete küsimustega, mis on seotud riigiga, mille kodanik BU on. Arvamuse sisu on tsiteeritud nimetatud otsuse faktiliste asjaolude kirjelduses.
Kooskõlas BAMFi halduspraktikaga andis ametnik, kes tegi otsuse põhikohtuasja kaebaja rahvusvahelise kaitse taotluse kohta, 18. detsembri 2019. aasta otsusele omakäelise allkirja, digiteeris otsuse ja salvestas digiteerimise tulemusel saadud dokumendi asjaomase isiku elektroonilisse haldustoimikusse. Põhikohtuasja kaebaja sai selle dokumendi väljatrüki. Otsuse originaal seevastu hävitati pärast selle digiteerimist.
Põhikohtuasja kaebaja esitas eelotsusetaotluse esitanud kohtule 18. detsembri 2019. aasta otsuse peale kaebuse.
Põhikohtuasja kohtumenetluse käigus esitas BAMF põhikohtuasja kaebaja elektroonilise toimiku – millele oli lisatud kõnealune arvamus – mitme eraldiseisva PDF-vormingus dokumendi ja XML-vormingus (
Extensible Markup Language
) struktuurisüsteemina, mis eeldab sobiva tarkvara kasutamist, et taasesitada toimiku algstruktuur nii, nagu BAMF seda näeb. Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et asjaomastel liikmesriigi kohtutel on selline tarkvara olemas ning tarkvara on avalikult kättesaadav ja teised isikud, sealhulgas kaebajate esindajad, saavad seda internetist tasuta alla laadida. Kuid isegi selle tarkvara kasutamise korral ei ole toimiku leheküljed läbivalt nummerdatud.
Põhikohtuasja kaebaja esindaja palus, et BAMF edastaks talle täieliku haldustoimiku üheainsa PDF-vormingus failina ja läbivalt nummerdatud lehekülgedega. Pärast selle palve rahuldamata jätmist esitas ta eelotsusetaotluse esitanud kohtule sellekohase esialgse õiguskaitse taotluse.
BAMF väidab selle kohta, et toimikut ei pea asjaomastele isikutele edastama tingimata samas vormingus, milles see on BAMFis kasutusel. Ta leiab, et liidu õiguse alusel võib toimikute sisuga tutvumise võimaluse anda taotlejale ka päringu tegemise võimaldamisega. Lisaks on mõistlik nõuda, et taotleja esindaja laadiks alla tasuta kättesaadava tarkvara. Pealegi takistab nummerdamine digitaalse struktuuriga toimikus sisalduvate dokumentide tõhusat vahetamist.
Ühelt poolt leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et põhikohtuasja kaebaja esindaja taotlus on põhjendatud, sest tema elektrooniline toimik ei ole halduskohtumenetluse seadustiku § 99 lõike 1 kohaselt tervikuna kättesaadav ega täies mahus edastatud.
Sellega seoses leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et toimikute nõuetekohane pidamine ametiasutuste poolt on hädavajalik selleks, et tagada avaliku võimu teostamine läbipaistval ja kontrollitaval viisil, mis võimaldab demokraatlikul õigusriigil täita oma aruandluskohustust. See kohustus tähendab tema sõnul kõigi haldusprotsessi oluliste toimingute objektiivset dokumenteerimist muu hulgas selleks, et võimaldada halduskohtul teostada täitevvõimu üle kontrolli. Ta märgib, et seadusandja lähtus eeldusest, et haldusasutus tegutseb õiguspäraselt, ega andnud seetõttu halduskohtule võimalust sundida haldusasutust toimikuid esitama. Asjaomane haldusasutus peab seega õigusriigi põhimõtte ja õiglase kohtuliku arutamise põhimõtte kohaselt täitma viivitamata kohustuse edastada kõigile menetluse pooltele täielikud toimikud nii, nagu need on haldusasutuse käsutuses. Ainult sellisel juhul on direktiivi 2013/32 artikli 23 nõuded täidetud.
BAMFi hallatava elektroonilise haldustoimiku väljatrükk, mis edastati eelotsusetaotluse esitanud kohtule, ei hõlma aga toimiku sisu tervikuna. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab nimelt, et toimikule juurdepääsu võimaldamise raames on hädavajalik edastada ka toimiku metaandmed, mis puudutavad näiteks dokumentidega tutvumisi, dokumentide lisamist ja kõrvaldamist, linke taotleja või tema pereliikmetega seotud teiste menetluste juurde; need metaandmed ei ole kohtule ega taotleja esindajale kättesaadavad.
Lõppkokkuvõttes leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et taotleja esindajal ja pädeval kohtul peab olema veebis juurdepääs asjaomase isiku täielikule haldustoimikule nii, nagu see on haldusasutuse käsutuses. Ainult sel tingimusel on järgitud direktiivi 2013/32 artiklis 23 sätestatud nõuet, mille kohaselt peab varjupaigataotleja esindajal olema juurdepääs „taotleja toimikus sisalduvale teabele“, ning õiglase kohtuliku arutamise põhimõtet.
Teiselt poolt märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et edastatud dokumendid ei ole haldusaktide originaalid. Nimelt tuleb BAMFi halduspraktika kohaselt need originaalid, millel on asjaomase otsuse tegija allkiri, kõigepealt digiteerida ja seejärel hävitada, mistõttu lõpuks jääb alles ainult nende elektrooniline koopia.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on aga seisukohal, et direktiivi 2013/32 artikli 11 lõikes 1 sätestatud nõue, et otsus varjupaigataotluse kohta tehakse kirjalikult, eeldab üldjuhul otsuse tegija omakäelist allkirja. Ta märgib, et selline tõlgendus vastab tsiviilseadustiku (Bürgerliches Gesetzbuch (BGB)) §‑s 126 sisalduvale mõistele „kirjalik vorm“, ning lisab, et 28. mai 2020. aasta kohtuotsuses Asociación de morcilla de Burgos vs. komisjon (
C‑309/19 P
,
EU:C:2020:401
) asus Euroopa Kohus samuti seisukohale, et skaneeritud allkiri ei ole originaalallkiri. Veel märgib ta, et BAMF ei kasutanud e-allkirja, mis oleks võimaldanud täita allkirjanõuet, nagu nähtub ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuli 2014. aasta määruse (EL) nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93/EÜ (
ELT 2014, L 257, lk 73
) artiklist 25.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab seega, et juhul, kui varjupaigataotluse kohta tehtud otsuse originaal on hävitatud ja alles on ainult otsuse digiteeritud koopia, ei ole see otsus direktiiviga 2013/32 nõutavas kirjalikus vormis. Koopia võib jätta küll mulje, et tegemist on näiliselt õiguspärase tõmmisega originaalist, kuid ei saa olla kindel, et see ei ole võltsitud.
Lõpuks soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas haldusakti originaali hävitamise korral võib asjaolu, et alles on ainult haldusakti koopia, anda alust haldusakti tühistamiseks ning kas käesoleval juhul ei tuleks põhikohtuasja kaebaja esindaja taotlus teha kättesaadavaks asjaomase isiku täielik haldustoimik rahuldamata jätta ja kohustada BAMFi tegema põhikohtuasjas uus kirjaliku otsus.
Neil asjaoludel otsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [harta] artiklis 47 sätestatud õigusest õiglasele kohtulikule arutamisele tuleneb, et haldusasutuse toimik – ka elektroonilises vormis toimik –, mille asutus on kohustatud esitama toimikuga tutvumise või kohtuliku kontrolli raames, peab olema täielik ja selles peavad olema kõik leheküljed nummerdatud, et oleks võimalik tuvastada muudatusi?
2.
Kas [direktiivi 2013/32] artikli 23 lõikega 1 ja artikli 46 lõigetega 1–3 on vastuolus liikmesriigi halduspraktika, mille kohaselt esitab asutus varjupaigataotleja esindajale ja kohtule reeglina ainult dokumentide elektroonilise haldamise süsteemi väljavõtte, mis sisaldab elektrooniliste PDF-failide ebatäielikku, struktureerimata ja mittekronoloogilist kogumit, millel puudub struktuur ja kronoloogiline järjestus, rääkimata elektroonilise toimiku täielikust sisust?
3.
Kas direktiivi [2013/32] artikli 11 lõikest 1 ja artikli 45 lõike 1 punktist a tuleneb, et varjupaigataotlust menetleva asutuse otsuse teinud isik peab otsuse omakäeliselt allkirjastama ja toimikusse lisama, või tuleb see omakäeliselt allkirjastatud dokumendina ka taotlejale kätte toimetada?
4.
Kas kirjaliku vormi nõue direktiivi [2013/32] artikli 11 lõike 1 ja artikli 45 lõike 1 punkti a tähenduses on täidetud, kui otsuse teinud isik on otsuse allkirjastanud, seejärel aga selle skaneerinud ja originaali hävitanud, mille tulemusel on otsus vaid osaliselt kirjalik?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsuse küsimuste vastuvõetavus
Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üksnes asja menetleva ja selle lahendamise eest vastutava liikmesriigi kohtu ülesanne kohtuasja eripära arvesse võttes hinnata nii eelotsusetaotluse vajalikkust asjas otsuse langetamiseks kui ka Euroopa Kohtule esitatavate küsimuste asjakohasust – nende asjakohasust eeldatakse. Seega, kui küsimused on esitatud liidu õigusnormi tõlgendamise või kehtivuse kohta, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud vastama, välja arvatud juhul, kui ilmneb, et taotletud tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada faktilised või õiguslikud asjaolud, mis on vajalikud esitatud küsimustele tarviliku vastuse andmiseks (22. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Profi Credit Slovakia,
C‑485/19
,
EU:C:2021:313
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks väljendab Saksamaa valitsus oma kirjalikes seisukohtades kahtlust, kas esimene ja teine küsimus on kohtuvaidluse lahendamisel asjakohased, kuivõrd need puudutavad toimikuga tutvumise õiguse ulatust. Need kahtlused põhinevad kaalutlusel, et põhikohtuasjas kõne all olevat juurdepääsu metaandmetele ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtul vaja selleks, et hinnata, kas vaidlusalune rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsus on põhjendatud.
Eelotsusetaotlusest nähtub aga, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei esitanud seda Euroopa Kohtule selleks, et otsustada tagasilükkamisotsuse seaduslikkuse üle, vaid selleks, et lahendada põhikohtuasja kaebaja esialgse õiguskaitse korras esitatud taotlus edastada talle täielik haldustoimik üheainsa PDF-vormingus failina ja läbivalt nummerdatud lehekülgedega. Seega on eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks asjakohane küsida, kas sellist toimikut saab pidada täielikuks isegi siis, kui see ei sisalda metaandmeid, mis on haldusasutuse käsutuses toimiku kasutamise korral.
Teiseks väljendab ka Euroopa Komisjon oma kirjalikes seisukohtades kahtlust, kas esimene ja teine küsimus on asjakohased. Ta märgib, et talle jääb arusaamatuks, kuidas on omavahel seotud õiglase kohtuliku arutamise põhimõte ja põhikohtuasja faktilised asjaolud või ese. Pealegi ei nähtu eelotsusetaotlusest, et taotleja esindaja ei oleks saanud tarkvara alla laadida, et tutvuda taotleja toimikuga ja seega oma klienti esindada, mistõttu komisjon kahtleb, kas põhikohtuasja sisuliseks lahendamiseks on vaja vastust küsimusele, kas liidu õigusega on vastuolus riigisisene praktika, mis kohustab rahvusvahelise kaitse taotleja esindajat laadima asjaomase isiku toimikuga tutvumiseks alla tarkvara.
Ühelt poolt, mis puudutab eelotsusetaotluse esitanud kohtu kaalutlusi seoses õiglase kohtuliku arutamise põhimõttega, siis nähtub eelotsusetaotluse põhjendustest, et eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et nimetatud põhimõte, mis on tagatud harta artikli 47 teises lõigus, eeldab juurdepääsu taotleja täielikule toimikule sellisel kujul, nagu see toimik on haldusasutuse valduses. See kohus soovib aga teada, kas arvestades põhikohtuasja kaebaja toimikus sisalduva teabe edastamise viisi, mis on vaidluse esemeks, võib asuda seisukohale, et juurdepääs sellele toimikule tervikuna on tagatud. Nende kaalutluste asjakohasus antud juhul on seega väljaspool kahtlust.
Teiselt poolt, mis puudutab esimese ja teise küsimuse komisjonipoolset tõlgendust, mille kohaselt on nende küsimuste eesmärk eelkõige kindlaks teha, kas liidu õigusega on vastuolus riigisisene praktika, mis kohustab rahvusvahelise kaitse taotleja esindajat laadima taotleja toimikuga tutvumiseks alla tarkvara, siis tuleb märkida, et need küsimused ei puuduta mitte seda, kas taotleja esindajal on tegelikult võimatu taotleja toimikuga tutvuda, vaid juurdepääsu sellele toimikule tervikuna ja sellisel kujul, mis võimaldaks seda mõista samamoodi nagu asjaomane haldusasutus. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab nimelt, et lahendus, mille valis käesoleval juhul BAMF, mis nõuab eelkõige tasuta tarkvara allalaadimist taotleja esindaja poolt, ei võimalda neid nõudeid täita.
Seega on esimene ja teine küsimus vastuvõetavad.
Kolmandaks tuleb siiski tõdeda, et kolmanda ja neljanda küsimuse kohta võib märkida, et kuna põhikohtuasja kaebaja vaidlustatud otsus on tema rahvusvahelise kaitse taotluse tagasilükkamise otsus, siis ei näi põhikohtuasja lahendamine eeldavat direktiivi 2013/32 artikli 45 lõike 1 punkti a tõlgendamist, mida nende küsimustega taotletakse. Nimelt on see säte kohaldatav olukordades, kus pädev asutus kaalub rahvusvahelise kaitse äravõtmist isikult, kellele on see juba antud. Seega näib põhikohtuasja lahendamiseks tarvilik tõlgendada ainult direktiivi artikli 11 lõiget 1, mida kohaldatakse rahvusvahelise kaitse taotluste kohta tehtud otsuste suhtes ning mida on kolmandas ja neljandas küsimuses samuti mainitud. Pealegi ei esita eelotsusetaotluse esitanud kohus ühtegi selgitust, mis võimaldaks aru saada, kuidas on artikli 45 lõike 1 punkti a tõlgendus vajalik selle vaidluse lahendamiseks. Sellest järeldub, et kolmas ja neljas küsimus on vastuvõetamatud osas, milles need puudutavad artikli 45 lõike 1 punkti a tõlgendamist.
Esimene ja teine küsimus
Esimese ja teise küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 23 lõiget 1 ja artikli 46 lõikeid 1 ja 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi halduspraktika, mille kohaselt võib rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsuse teinud haldusasutus edastada taotleja esindajale selle taotlusega seotud elektroonilise toimiku koopia üksikute PDF-vormingus failide struktureerimata koguna, mille leheküljed ei ole läbivalt nummerdatud ja mille struktuuri saab nähtavaks teha internetis vabalt kättesaadava tasuta tarkvara abil.
Seoses sellega olgu kõigepealt märgitud, et direktiivi 2013/32 artikli 23 lõikega 1 tagatakse toimikuga tutvumise õigus rahvusvahelise kaitse taotluste menetlustes, sätestades, et õigusnõustajal, kes abistab või esindab taotlejat, peab olema juurdepääs taotleja toimikus sisalduvale teabele, mille alusel otsus tehakse.
Järgmiseks, mis puudutab direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikeid 1 ja 3, siis nendega rakendatakse tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtet, sätestades, et liikmesriigid tagavad, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi 2011/95 kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja
ex nunc
läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses.
Viimaseks olgu meenutatud, et liidu õigusega tagatud õiguste ja vabaduste ning tõhusa kohtuliku kaitse õiguse kaitsmise raames tagab harta artikli 47 teine lõik õiguse õiglasele kohtulikule arutamisele, mille üheks konkreetseks aspektiks on kaitseõiguste austamine, mis selle lõigu kohaselt eeldavad võimalust saada nõu ja kaitset ning olla esindatud. Kaitseõigused peavad olema tagatud isiku vastu algatatud mis tahes menetluses, mille tulemusena võidakse vastu võtta tema huve kahjustav akt. Õigus tutvuda toimikuga kujutab endast kaitseõiguste tõhusa kasutamise vajalikku täiendust (13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punktid
–
ning seal viidatud kohtupraktika).
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb siiski, et põhiõigused – näiteks kaitseõiguste austamine vastavalt harta artiklile 47, sealhulgas õigus kaitse seisukohast oluliste dokumentide avalikustamisele – ei ole absoluutsed eesõigused, vaid neile võib seada piiranguid, tingimusel et need piirangud vastavad tõepoolest kõnealuse meetmega taotletud üldist huvi teenivatele eesmärkidele ega kujuta taotletavat eesmärki arvestades ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis kahjustaks sel moel tagatud õiguste olemust (vt selle kohta 13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab konkreetsemalt õigust toimikuga tutvuda, siis selle kohta tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et isikul, kelle suhtes on tehtud tema huve kahjustav akt, peab olema võimalus analüüsida kõiki uurimistoimikus sisalduvaid dokumente, mis võivad olla tema kaitse jaoks olulised. Need hõlmavad nii süüstavaid kui ka õigustavaid tõendeid, välja arvatud teiste ettevõtjate ärisaladused, asutusesisesed dokumendid ja muu konfidentsiaalne teave (13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab dokumente, mis peavad olema uurimistoimikusse lisatud, siis tuleb märkida, et Euroopa Kohtu praktikast tuleneb samuti, et kuigi asjaomase isiku kaitseks vajalike dokumentide kindlakstegemine ei saa olla vaid selle asutuse ülesanne, kes tegi isiku huve kahjustava otsuse, on tal sellegipoolest lubatud jätta arvestamata tõendid, millel puudub igasugune seos otsuse põhjendustes esile toodud faktiliste ja õiguslike asjaoludega ning mis ei ole järelikult selle otsuse puhul asjakohased (vt selle kohta 13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Euroopa Kohus on veel otsustanud, et kaitseõiguste, sealhulgas toimikuga tutvumise õiguse rikkumise olemasolu tuleb hinnata iga juhtumi konkreetsete asjaolude alusel, eelkõige asjaomase akti laadi, selle vastuvõtmise konteksti ja asjaomast valdkonda reguleerivate õigusnormide alusel (16. mai 2017. aasta kohtuotsus Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Täpsemalt, kuna esimene ja teine küsimus puudutavad toimikuga tutvumist kohtumenetluse raames, siis tuleb märkida, et arvestades direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 sätestatud konkreetseid nõudeid, peab asjaomase rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsuse teinud asutuse poolt pädevale kohtule – vähemalt esimeses astmes – edastatud menetlustoimik olema täielik ning sisaldama kõiki menetlusdokumente, dokumente ja tõendeid, mis olid otsuse tegemisel selle asutuse käsutuses, ning kui see on asjakohane, ka dokumente ja tõendeid, mis on otsusest hilisemad, kuid selle puhul asjakohased.
Lisaks on sellel, millise ulatusega on kohtulik kontroll rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuse üle, tingimata määrav tähtsus sellele, kui ulatuslik peab olema juurdepääs toimikule, et asjaomasel isikul oleks võimalik oma kaitseõigusi tõhusalt teostada.
Kui tegemist ei ole dokumentidega, mille puhul on asjaomane asutus taotlenud konfidentsiaalsust üldist huvi teenivatel eesmärkidel, näiteks käesoleva kohtuotsuse punktides 37 ja 38 nimetatud põhjustel, ning kui tegemist ei ole dokumentidega, mis on rahvusvahelise kaitse taotluse lahendamisel asjasse puutumatud, tuleb taotleja esindajal võimaldada tutvuda pädevale kohtule esitatud toimikuga tervikuna, et ta saaks võistlevas menetluses arutada nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude üle, mis on menetluse tulemuse seisukohalt otsustavad. Selline nõue on vajalik, et täielikult tagada taotleja kaitseõigused ja menetluse võistlevus, mis on seotud õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele (vt selle kohta 4. juuni 2013. aasta kohtuotsus ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Peale selle võib selline toimikuga tutvumise õigus hõlmata ka juurdepääsu taotleja haldustoimiku metaandmetele, see tähendab toimiku struktuuriga seotud andmetele, mis on mõeldud toimiku sisu kirjeldamiseks, selgitamiseks, lokaliseerimiseks või muul viisil juurdepääsu hõlbustamiseks. Ei saa nimelt välistada, et niisugused metaandmed on oma laadilt ja sisult „taotleja toimikus sisalduv teave, mille alusel otsus tehakse“, direktiivi 2013/32 artikli 23 lõike 1 tähenduses. See võib nii olla eelkõige juhul, kui tegemist on linkidega varjupaigataotleja või tema pereliikmetega seotud teiste menetluste juurde. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on siiski kontrollida, kas on olemas sellised üldist huvi teenivad eesmärgid, nagu käesoleva kohtuotsuse punktides 37 ja 38 viidatud eesmärgid, millega on vastuolus nende metaandmete avalikustamine; selles suhtes peab kohus leidma tasakaalu taotleja kaitseõiguste ja teabe konfidentsiaalsuse säilitamisega seotud huvide vahel (vt selle kohta 13. septembri 2018. aasta kohtuotsus UBS Europe jt,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab taotleja esindajale edastatavate toimiku eri osade vormingut ja struktuuri, siis tuleb kõigepealt märkida, et direktiivi 2013/32 artikli 23 lõike 1 ning artikli 46 lõigete 1 ja 3 sõnastus ei sisalda ühtegi reeglit, mis selgelt sätestaks taotleja esindaja poolt toimikuga tutvumise praktilised ja tehnilised üksikasjad.
Nagu nähtub ka käesoleva kohtuotsuse punktis 37 viidatud kohtupraktikast, tähendab harta artikli 47 alusel kaitseõiguste, sealhulgas toimikuga tutvumise õiguse tagamine seda, et asjaomased riigisisesed õigusnormid või tavad ei kujuta endast ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis kahjustaks sel moel tagatud õiguste olemust.
Käesoleval juhul, nagu on märgitud eespool punktis 13, sai taotleja esindaja vastavalt liikmesriigi halduspraktikale põhikohtuasja kaebaja elektroonilise toimiku mitme eraldiseisva PDF-vormingus dokumendi ja XML-vormingus (
Extensible Markup Language
) struktuurisüsteemina, mis eeldab sobiliku internetist tasuta allalaaditava tarkvara kasutamist, et taasesitada toimiku algstruktuur. Ent koos toimikuga ei edastatud selle metaandmeid, nagu haldusasutuse töötajate juurdepääs toimikule, toimiku ajalugu või lingid taotleja või tema pereliikmetega seotud teiste menetluste juurde.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et erinevalt üheainsa PDF-vormingus ja läbivalt nummerdatud lehekülgedega failina edastamisest ei võimalda selline edastamisviis, mida kasutas BAMF, tuvastada muudatusi põhikohtuasja kaebaja haldustoimikus ega tagada, et esitatud toimik on vastavuses asutuses peetava toimikuga. Tema sõnul ei ole selline edastamisviis kooskõlas õigusega õiglasele kohtulikule arutamisele, mis on tagatud harta artikli 47 teises lõigus. Ta märgib muu hulgas, et kuna kõikide haldusasutuste poolt PDF-vormingus edastatud dokumentide kronoloogilises järjekorras kuvamiseks on vaja alla laadida teatav tarkvara, siis ei saa välistada, et dokumente kuvatakse pädevale kohtule teistmoodi kui asjaomase isiku esindajale, mistõttu ei ole tagatud, et kõik asjaomase varjupaigamenetluse pooled saavad kasutada ühesuguse sisu ja vormiga toimikut.
Saksamaa valitsus omalt poolt väidab kirjalikes seisukohtades, et PDF-vormingus üksikutele failidele lisatud struktuuriandmed võimaldavad sobiva tarkvara abil taasesitada toimiku algse struktuuri. Peale selle võimaldavad nummerdatud ja märksõnade abil kirjeldatud üksikfailide nimed kindlaks teha erinevate dokumentide toimikusse lisamise järjekorra, nende dokumentide laadi ja toimikus sisalduvate dokumentide arvu. Seega on võimalik kontrollida, kas kogu kõnealune toimik on tervikuna edastatud.
Käesoleva kohtuotsuse punktides 38, 39 ja 43 viidatud kohtupraktikast nähtub, et selleks, et teha kindlaks, kas BAMFi kasutatud toimikute edastamise viis on kooskõlas harta artiklis 47 tagatud toimikuga tutvumise õigusega, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus hindama, kas see edastamisviis tagab toimiku struktuuri ja erinevate dokumentide toimikusse lisamise ajalise järjekorra võimalikult täpse taasesitamise, et taotleja esindaja saaks kontrollida, kas kõik taotleja kaitse jaoks olulised dokumendid on toimikus olemas, ja vajaduse korral nõuda puuduvate dokumentide edastamist või küsida nende puudumise põhjuse kohta. Sellised puuduvad dokumendid võivad nimelt olla taotleja huvide kaitseks vajalikud, kui need sisaldavad olulist teavet haldusmenetluse kohta või teavet, mis võimaldab hinnata asjasse puutuvaid faktilisi asjaolusid teisiti, kui seda tegi rahvusvahelise kaitse taotluse üle otsustanud asutus.
Veel olgu rõhutatud, et ei saa eeldada, et on olemas üksainus tehniline lahendus, mis suudaks tagada nii kaitseõiguste tõhususe kui ka tõhusa kohtuliku kaitse vastavalt harta artiklile 47. Kuna Euroopa Liidu tasandil puudub ühtne standard, mis reguleeriks seda edastamisviisi, siis ei saa uute tehnoloogiate kontekstis välistada, et on olemas mitu lahendust, mis on funktsionaalselt samaväärsed ja suudavad pakkuda piisavaid tagatisi toimikuga tutvumise õiguse kaitseks (vt analoogia alusel 5. juuli 2012. aasta kohtuotsus Content Services,
C‑49/11
,
EU:C:2012:419
punktid 39–42).
Eelkõige ei saa välistada, et asjaomase toimiku edastamine PDF-vormingus üksikfailide kujul võib tagada taotleja kaitseõiguste tõhususe samamoodi nagu üheainsa PDF-vormingus ja läbivalt nummerdatud lehekülgedega faili edastamine, tingimusel et edastamisega kaasnevad vormilised ja tehnilised meetmed, mis võimaldavad kuvada asjaomase isiku kogu toimiku ja selle struktuuri võimalikult täpselt, vajaduse korral kasutades allalaaditavat tarkvara, mis on hõlpsasti kättesaadav ja pakub piisavaid turvatagatisi; seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Eelkõige saab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollida, kas taotleja rahvusvahelise kaitse taotluse üle otsustama pädeva riigiasutuse edastatud toimiku struktuuri kuvamiseks kasutatav tarkvara tagab taotleja esindajale toimiku struktuuri samaväärse kuvamise nagu sellele asutusele endale, kui see samaväärsus on vajalik selleks, et ta saaks selles kohtus nõuetekohaselt kasutada kaitseõigusi taotleja nimel.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab ka kontrollima, kas struktuuriandmed ja PDF-vormingus failid, mille abil saadeti taotleja toimik tema esindajale, sisaldavad piisavat teavet, et võimaldada tal kindlaks teha – nagu Saksamaa valitsus oma kirjalikes seisukohtades soovitab – toimiku struktuur ja selle kuvamiseks tarkvara kasutamise vajalikkus. Veel saab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollida, kas esindaja kasutada olev kuvamistarkvara on sama tarkvara, mis on kättesaadav kohtutele, kes on pädevad otsustama rahvusvahelise kaitse taotluste kohta tehtud otsuste peale esitatud kaebuste üle, nagu kinnitab Saksamaa valitsus, ning kas – nagu ta samuti väidab – selle tarkvara kasutamine põhjustab kuvamiserinevusi üksnes vähetähtsates aspektides ega mõjuta järelikult esindaja võimalust kaitseõigusi taotleja nimel nõuetekohaselt kasutada.
Olgu lisatud, et kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, ei tundu taotleja esindaja vajadus alla laadida tarkvara taotleja toimiku struktuuri kronoloogilises järjekorras kuvamiseks kujutavat endast ülemäärast ja lubamatut sekkumist, mis kahjustaks taotleja kaitseõiguste olemust.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele ja teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 23 lõiget 1 ja artikli 46 lõikeid 1 ja 3 koostoimes harta artikliga 47 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi halduspraktika, mille kohaselt võib rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsuse teinud haldusasutus edastada taotleja esindajale selle taotlusega seotud elektroonilise toimiku koopia üksikute PDF-vormingus failide koguna, mille leheküljed ei ole läbivalt nummerdatud ja mille struktuuri saab nähtavaks teha internetis vabalt kättesaadava tasuta tarkvara abil, tingimusel et esiteks tagab see edastamisviis võimaluse tutvuda kogu teabega, mis on taotleja kaitse jaoks oluline ja sisaldub toimikus ning mille alusel tehti otsus selle taotluse kohta, ning teiseks tagab see edastamisviis toimiku struktuuri ja kronoloogia võimalikult täpse taasesitamise; see ei puuduta juhtumeid, kui teatavate andmete avaldamine taotleja esindajale on üldist huvi teenivate eesmärkidega vastuolus.
Kolmas ja neljas küsimus
Kolmanda ja neljanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2013/32 artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsusel peab olema selle otsuse teinud pädeva asutuse ametniku omakäeline allkiri, et seda saaks käsitada kirjalikult teatavaks tehtud otsusena nimetatud sätte tähenduses, ning kui jah, kas siis on selle sättega vastuolus halduspraktika, mille kohaselt otsuse allkirjastatud originaal digiteeritakse, seejärel originaal hävitatakse ja otsuse digiteeritud versioon säilitatakse elektroonilises toimikus.
Kõigepealt olgu märgitud, et direktiivi 2013/32 artikli 11 lõikes 1 ette nähtud nõue, et rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsusest tuleb kirjalikult teatada, ei tähenda kohustust, et otsus oleks selle otsuse tegija poolt allkirjastatud.
Nimelt tuleneb kohtupraktikast, et õigusakti, eeskätt huve kahjustava otsuse kirjalikult vormistamise kohustus, mis on liidu õiguses ette nähtud paljudel juhtudel (5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 17. detsembri 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtmine),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, punktid
–
ja
), tähendab üksnes seda, et otsus esineb tähendust kandvate graafiliste märkide kogumina, olenemata sellest, kas see on käsitsi kirjutatud, paberile trükitud või elektroonilisel kujul registreeritud (vt selle kohta 12. aprilli 2018. aasta kohtuotsus Finnair,
C‑258/16
,
EU:C:2018:252
, punktid
,
ja
). Sõna „kirjalikult“ direktiivi 2013/32 artikli 11 lõike 1 tähenduses tuleb tõlgendada nii, et see välistab vaikimisi tehtud otsuse või – nagu märkisid Saksamaa ja Ungari valitsus – suuliselt teatavaks tehtud otsuse.
Seevastu ei tulene otsuse kirjalikust vormist automaatselt, et otsus peab olema varustatud selle tegija allkirjaga, olgu see siis omakäeline allkiri või elektrooniline allkiri.
Kuigi nõue, et isikut kahjustav üksikakt peab olema teatavaks tehtud kirjalikult, ja nõue, et aktil peab olema selle andja, see tähendab pädeva asutuse poolt selleks volitatud isiku allkiri, vastavad mõlemad õiguskindluse eesmärgile ja akti adressaadi menetlusõiguste kaitse eesmärgile, tuleb neid eesmärke siiski eristada. Nõue, et akt peab olema kirjalik, peab nimelt võimaldama adressaadil tutvuda akti õigusliku ulatuse, akti kohaldamise tingimuste ja akti põhjendustega, et vajaduse korral oleks tal võimalik seda kohtus tõhusalt vaidlustada (vt selle kohta 5. juuni 2014. aasta kohtuotsus Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punktid
–
). Seevastu akti kinnitamise vorminõude, eelkõige allkirjanõude – kui seda nõuab kohaldatav õigus – eesmärk on tagada, et akt oleks selle andja ja sisu osas usaldusväärne, ning selle nõude täitmist tuleb kontrollida enne mis tahes muud kontrolli, sealhulgas aktide põhjendamise kohustuse täitmise kontrolli (vt selle kohta 23. novembri 2021. aasta kohtuotsus nõukogu vs. Hamas,
C‑833/19 P
,
EU:C:2021:950
, punkt
).
Neid kaalutlusi arvestades ei ole vaja vastata küsimusele, kas direktiivi 2013/32 artikli 11 lõikega 1 on vastuolus halduspraktika, mis seisneb rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuse allkirjastatud originaali digiteerimises, seejärel originaali hävitamises ja selle otsuse digiteeritud versiooni säilitamises elektroonilises toimikus.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb kolmandale ja neljandale küsimusele vastata, et direktiivi 2013/32 artikli 11 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsusel ei pea olema selle otsuse teinud pädeva asutuse ametniku allkirja, selleks et seda otsust saaks käsitada kirjalikult teatavaks tehtud otsusena nimetatud sätte tähenduses.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kümnes koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. juuni 2013. aasta direktiivi 2013/32/EL rahvusvahelise kaitse seisundi andmise ja äravõtmise menetluse ühiste nõuete kohta artikli 23 lõiget 1 ja artikli 46 lõikeid 1 ja 3 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus liikmesriigi halduspraktika, mille kohaselt võib rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsuse teinud haldusasutus edastada taotleja esindajale selle taotlusega seotud elektroonilise toimiku koopia üksikute PDF-vormingus (
Portable Document Format
) failide koguna, mille leheküljed ei ole läbivalt nummerdatud ja mille struktuuri saab nähtavaks teha internetis vabalt kättesaadava tasuta tarkvara abil, tingimusel et esiteks tagab see edastamisviis võimaluse tutvuda kogu teabega, mis on taotleja kaitse jaoks oluline ja sisaldub toimikus ning mille alusel tehti otsus selle taotluse kohta, ning teiseks tagab see edastamisviis toimiku struktuuri ja kronoloogia võimalikult täpse taasesitamise; see ei puuduta juhtumeid, kui teatavate andmete avaldamine taotleja esindajale on üldist huvi teenivate eesmärkidega vastuolus.

2.
Direktiivi 2013/32 artikli 11 lõiget 1
tuleb tõlgendada nii, et
rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsusel ei pea olema selle otsuse teinud pädeva asutuse ametniku allkirja, selleks et seda otsust saaks käsitada kirjalikult teatavaks tehtud otsusena nimetatud sätte tähenduses.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.