CELEX: 62021CJ0631
Zahtjev za prethodnu odluku
Provedba postupaka javne nabave radova, robe i usluga
Direktiva 2014/24/EU
Dodjela ugovora
Članak 2. stavak 1. točka 10.
Pojam ‚gospodarski subjekt’
Uključivanje javnog trgovačkog društva koje nema pravnu osobnost
Članak 19. stavak 2. i članak 63.
Zajednički pothvat ili oslanjanje osoba koje surađuju na sposobnosti drugih subjekata
Članak 59. stavak 1.
Obveza dostave jedne ili više europskih jedinstvenih dokumentacija o nabavi (ESPD)
Svrha ESPD‑a

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 2., 19., 59. i 63. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2016., L 311, str. 26
. i
SL 2020., L 406, str. 67
.) i Provedbene uredbe Komisije (EU) 2016/7 оd 5. siječnja 2016. o utvrđivanju standardnog obrasca za europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi (
SL 2016., L 3, str. 16
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Taxi Horn Tours BV, s jedne strane, i gemeentea Weert i gemeentea Nederweert (općina Weert i općina Nederweert, Nizozemska) (u daljnjem tekstu zajedno: općine) te društva Touringcars VOF, s druge strane, u vezi s dodjelom potonjem, od strane općina, ugovora o javnoj nabavi autobusnog prijevoza.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2014/24
Uvodne izjave 14., 15. i 21. Direktive 2014/24 glase:
„(14)
Trebalo bi pojasniti da bi se pojam ‚gospodarski subjekti’ trebao tumačiti u širem smislu kako bi obuhvaćao sve osobe i/ili tijela koja nude izvođenje radova, nabavu proizvoda ili pružanje usluga na tržištu, bez obzira na pravni oblik u kojem djeluju. Stoga bi poduzeća, podružnice, podređena društva, partnerstva, zadruge, trgovačka društva s ograničenom odgovornošću, sveučilišta, javna ili privatna, te ostali oblici tijela koji nisu fizičke osobe, trebali biti obuhvaćeni pojmom gospodarskog subjekta, bez obzira na to jesu ili ‚pravne osobe’ u svim okolnostima.
(15)
Trebalo bi pojasniti da skupine gospodarskih subjekata, uključujući oblik privremenog udruženja, mogu sudjelovati u postupcima dodjele, a da pri tom ne moraju imati određeni pravni oblik. U onoj mjeri u kojoj je to nužno, na primjer kada je potrebna zajednička i solidarna odgovornost, moguće je zahtijevati određeni oblik ako je ugovor dodijeljen takvim skupinama gospodarskih subjekata. […]
[…]
(21)
Javni ugovori koje dodjeljuju javni naručitelji koji posluju u sektorima vodoopskrbe, energetike te prijevoznih i poštanskih usluga i koji su obuhvaćeni tim djelatnostima obuhvaćeni su Direktivom 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća [od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.)]. Ugovori koje dodjeljuju javni naručitelji u kontekstu njihovih uslužnih djelatnosti za pomorski, obalni ili riječni prijevoz obuhvaćeni su područjem primjene ove Direktive.”
Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„1.   Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
10.   ‚gospodarski subjekt’ znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, nabavu robe ili pružanje usluga;
[…]”
Članak 18. navedene direktive, naslovljen „Načela nabave”, u stavku 1. prvom podstavku propisuje:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.”
Članak 19. te direktive, naslovljen „Gospodarski subjekti”, u stavku 2. propisuje:
„Skupine gospodarskih subjekata, uključujući privremena udruženja, mogu sudjelovati u postupcima nabave. Javni naručitelji od njih ne smiju zahtijevati da imaju određeni pravni oblik za podnošenje ponude ili zahtjeva za sudjelovanje.
Ako je potrebno, javni naručitelji mogu razjasniti u dokumentaciji za nabavu kako skupine gospodarskih subjekata trebaju ispuniti zahtjeve poput ekonomske i financijske sposobnosti ili tehničke i stručne sposobnosti navedene u članku 58. ako je to opravdano objektivnim i razmjernim razlozima. Države članice mogu uspostaviti standardne uvjete za to kako skupine gospodarskih subjekata trebaju ispuniti te zahtjeve.
[…]”
Članak 59. Direktive 2014/24, naslovljen „Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi”, u stavku 1. predviđa:
„U vrijeme dostavljanja zahtjeva za sudjelovanje ili ponuda, javni naručitelji dužni su prihvatiti europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi (ESPD) koja se sastoji od ažurirane osobne izjave kao preliminarni dokaz umjesto potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane, a kojima se potvrđuje da relevantni gospodarski subjekt ispunjava bilo koji od sljedećih uvjeta:
a)
ne nalazi se u jednoj od situacija iz članka 57. u kojoj se gospodarski subjekti isključuju ili se mogu isključiti;
b)
ispunjava odgovarajuće kriterije za odabir koji su određeni u skladu s člankom 58.;
c)
prema potrebi, ispunjava objektivna pravila i kriterije koji su određeni u skladu s člankom 65.
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata, u skladu s člankom 63., ESPD također mora sadržavati podatke iz ovog stavka prvog podstavka koji se odnose na te subjekte.
ESPD se sastoji od službene izjave gospodarskog subjekta da nema relevantnih osnova za isključenje i/ili da je odgovarajući kriterij za odabir ispunjen te pruža relevantne informacije koje zahtijeva javni naručitelj. Osim toga, ESPD navodi tijelo javne vlasti ili treću stranu odgovornu za uspostavu popratnog dokumenta i sadrži službenu izjavu da će gospodarski subjekt, na zahtjev i bez odlaganja, moći dostaviti te popratne dokumente.
Ako javni naručitelj može dobiti popratne dokumente izravno, pristupanjem bazi podataka u skladu sa stavkom 5., ESPD mora sadržati i podatke koji su potrebni u tu svrhu, kao što je internetska adresa baze podataka, svi identifikacijski podaci i, prema potrebi, izjava o pristanku.
Gospodarski subjekti mogu ponovno koristiti ESPD koji se već koristio u prethodnom postupku nabave, pod uvjetom da potvrde da su podaci koji su u njoj sadržani ispravni.”
U članku 63. navedene direktive, naslovljenom „Oslanjanje na sposobnosti drugih subjekata”, u stavku 1. propisano je:
„S obzirom na kriterije koji su vezani uz ekonomsku i financijsku sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 3. i kriterije vezane uz tehničku i stručnu sposobnost kako je određeno sukladno članku 58. stavku 4., gospodarski subjekt može se osloniti, prema potrebi i za određeni ugovor, na sposobnosti drugih subjekata, bez obzira na to kakva je pravna narav veze između njih i njega. S obzirom na kriterije koji su vezani uz obrazovne i stručne kvalifikacije kako je određeno u dijelu II. Prilogu XII. točki (f) ili na relevantno stručno iskustvo, gospodarski subjekti mogu se, međutim, osloniti samo na sposobnosti drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Ako se gospodarski subjekt želi osloniti na sposobnosti drugih subjekata, mora dokazati javnom naručitelju da ima na raspolaganju potrebne resurse, na primjer, dostavljanjem obveze tih subjekata u tu svrhu.
Javni naručitelj dužan je, u skladu s člancima 59., 60. i 61., provjeriti ispunjavaju li subjekti čije sposobnosti namjerava iskoristiti gospodarski subjekt relevantne kriterije za odabir te postoje li osnove za isključenje sukladno članku 57. Javni naručitelj zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt koji ne zadovoljava relevantni kriterij za odabir ili za koji postoji obvezujuća osnova za isključenje. Javni naručitelj može zahtijevati ili država članica može zahtijevati od njega da zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni subjekt za koji postoji neobvezujuća osnova za isključenje.
Ako se gospodarski subjekt oslanja na sposobnosti drugih subjekata vezano uz kriterije koji se odnose na ekonomsku i financijsku sposobnost, naručitelji mogu zahtijevati da taj gospodarski subjekt i ti subjekti budu zajednički odgovorni za izvršenje ugovora.
Pod istim uvjetima, skupina gospodarskih subjekata navedena u članku 19. stavku 2. može se osloniti na sposobnost članova skupine ili drugih subjekata.”
Direktiva 2014/25
U skladu s člankom 11. Direktive 2014/25, naslovljenim „Usluge prijevoza”:
„Ova se Direktiva primjenjuje na djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza željeznicom, automatiziranim sustavima, tramvajem, trolejbusom, autobusom ili žičarom.
Što se tiče prijevoznih usluga, smatra se da mreža postoji ako se usluga pruža pod poslovnim uvjetima koje je utvrdilo nadležno tijelo države članice, kao što su uvjeti o linijama koje se trebaju pružiti, kapacitetu koji se treba staviti na raspolaganje ili učestalosti usluge.”
Provedbena uredba 2016/7
Provedbena uredba 2016/7 u uvodnoj izjavi 1. propisuje:
„Jedan od najvažnijih ciljeva direktiva [2014/24] i [2014/25] smanjenje je administrativnog opterećenja javnih naručitelja, naručitelja i gospodarskih subjekata, a posebno malih i srednjih poduzeća. Europska jedinstvena dokumentacija o nabavi (ESPD) ključni je element tog nastojanja. Standardni obrazac za ESPD trebao bi se stoga izraditi na način da se otkloni potreba za dostavom znatnog broja potvrda i drugih dokumenata povezanih s kriterijima za isključivanje i odabir gospodarskog subjekta. Imajući na umu taj cilj, u standardnom obrascu trebali bi biti navedeni i odgovarajući podaci u pogledu subjekata na čije se sposobnosti gospodarski subjekt oslanja kako bi se provjera tih podataka mogla provesti zajedno s provjerom u pogledu glavnoga gospodarskog subjekta i pod istim uvjetima.”
Prilog 1. toj uredbi, naslovljen „Upute”, propisuje:
„ESPD je osobna izjava gospodarskih subjekata koja predstavlja preliminarni dokaz kojim se zamjenjuju potvrde koje izdaju tijela javne vlasti ili treće osobe. Kako je predviđeno člankom 59. Direktive [2014/24], to je službena izjava gospodarskog subjekta da se ne nalazi u jednoj od situacija u kojoj se gospodarski subjekti isključuju ili se mogu isključiti, da ispunjava odgovarajuće kriterije za odabir gospodarskog subjekta i da, prema potrebi, ispunjava objektivna pravila i kriterije koji su određeni u svrhu ograničavanja broja inače kvalificiranih natjecatelja koji će se pozvati na sudjelovanje. Cilj joj je smanjiti administrativno opterećenje koje nastaje zbog zahtjeva za izradu znatnog broja potvrda i drugih dokumenata povezanih s kriterijima za isključivanje i odabir gospodarskog subjekta.
[…]
Gospodarske se subjekte može isključiti iz postupka nabave ili oni mogu biti predmet progona na temelju nacionalnog prava u slučajevima ozbiljnog lažnog prikazivanja činjenica pri ispunjavanju ESPD‑a ili, općenito, pri dostavi podataka zatraženih radi provjere nepostojanja osnova za isključenje ili ispunjenja kriterija za odabir gospodarskog subjekta, odnosno ako su ti podaci prikriveni ili gospodarski subjekti ne mogu dostaviti popratne dokumente.
Gospodarski subjekti mogu ponovno upotrijebiti podatke iz ESPD‑a koji su već upotrijebili u prethodnom postupku nabave sve dok su ti podaci točni i važni. To najlakše mogu učiniti unošenjem podataka u novi ESPD uz pomoć odgovarajućih funkcija predviđenih za tu svrhu u prethodno navedenom elektroničkom servisu ESPD‑a. Naravno, bit će moguća i ponovna upotreba podataka uz pomoć drugih oblika kopiranja podataka, primjerice podataka pohranjenih u računalnoj opremi gospodarskog subjekta (na računalima, tabletima, poslužiteljima …).
[…]
Kao što je već spomenuto, ESPD se sastoji od službene izjave gospodarskog subjekta da se ne primjenjuju odgovarajuće osnove za isključenje, da su odgovarajući kriteriji za odabir gospodarskog subjekta ispunjeni i da će pružiti odgovarajuće podatke koje zahtijeva javni naručitelj ili naručitelj.
[…]
Gospodarski subjekt koji sudjeluje sam i ne oslanja se na sposobnosti drugih subjekata kako bi ispunio kriterije za odabir dužan je ispuniti jedan ESPD.
Gospodarski subjekt koji sudjeluje sam, ali se oslanja na sposobnosti najmanje jednog drugog subjekta mora osigurati da javni naručitelj ili naručitelj zaprimi njegov ESPD zajedno sa zasebnim ESPD‑om u kojem su navedeni relevantni podaci […] za svaki subjekt na koji se oslanja.
Napokon, ako skupine gospodarskih subjekata, uključujući privremena udruženja, zajedno sudjeluju u postupku nabave, nužno je dostaviti zaseban ESPD u kojem su utvrđeni podaci zatraženi na temelju dijelova II. – V. za svaki gospodarski subjekt koji sudjeluje u postupku.
U svim slučajevima u kojima su najmanje dvije osobe članovi upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela gospodarskog subjekta ili u njemu imaju ovlasti zastupanja, donošenja odluka ili kontrole, svaka će osoba možda morati potpisati isti ESPD, ovisno o nacionalnim pravilima, uključujući ona kojima se uređuje zaštita podataka.
[…]”
Nizozemsko pravo
Zakon o javnoj nabavi
Aanbestedingswetom (Zakon o javnoj nabavi) od 1. studenoga 2012. (Stb. 2012., br. 542.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o javnoj nabavi), u nizozemsko pravo prenosi se Direktiva 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL 2004., L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.) i Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.). Određena pitanja tog zakona uređena su Besluitom van 11 februari 2013, houdende de regeling van enkele onderwerpen van de Aanbestedingswet 2012 (Aanbestedingsbesluit) (Uredba od 11. veljače 2013. o uređenju određenih pitanja iz Zakona iz 2012. o javnoj nabavi), čiji članak 2. glasi:
„1.   Osobna izjava iz članka 2.84. zakona [o javnoj nabavi] mora sadržavati najmanje sljedeće podatke:
a.
podatke o javnom naručitelju ili posebnom sektorskom poduzeću i o postupku javne nabave;
b.
podatke o gospodarskom subjektu;
c.
izjavu o osnovama za isključenje;
d.
izjavu o utvrđenim zahtjevima u pogledu sposobnosti i izjavu o tehničkim specifikacijama i uvjetima za izvršenje ugovora koji se odnose na okoliš;
e.
izjavu o načinu ispunjavanja kriterija za odabir;
f.
izjavu o točnosti ispunjene osobne izjave i o ovlastima potpisnika;
g.
datum i potpis.
[…]
3.   Obrazac ili obrasci osobne izjave utvrđuju se odlukom ministra.”
Iz članka 2.52. tog zakona proizlazi:
„[…]
3.   Udruženje gospodarskih subjekata može nastupiti kao ponuditelj ili natjecatelj.
4.   Javni naručitelj ne zahtijeva da udruženje gospodarskih subjekata ima određeni pravni oblik za podnošenje ponude ili zahtjeva za sudjelovanje.”
Članak 2.84. Zakona o javnoj nabavi propisuje:
„1.   Osobna izjava je izjava gospodarskog subjekta u kojoj on navodi:
a.
primjenjuju li se na njega osnove za isključenje;
b.
ispunjava li on zahtjeve u pogledu sposobnosti utvrđene u obavijesti ili u dokumentaciji o nadmetanju;
c.
ispunjava li ili će ispuniti tehničke specifikacije i uvjete za izvršenje ugovora koji se odnose na okoliš i dobrobit životinja ili se temelje na socijalnim razmatranjima;
d.
ispunjava li kriterije za odabir i, ako je to slučaj, na koji način.
2.   Podaci i informacije koji se mogu zahtijevati u izjavi kao i obrazac, odnosno obrasci te izjave utvrđuju se uredbom ili na temelju uredbe.”
U skladu s člankom 2.85. tog zakona:
„1.   Javni naručitelj zahtijeva od gospodarskog subjekta da svojem zahtjevu za sudjelovanje ili svojoj ponudi, korištenjem za to predviđenog obrasca, priloži osobnu izjavu i navodi podatke i informacije koji u njoj moraju biti navedeni.
2.   Javni naručitelj od gospodarskog subjekta ne zahtijeva da u prilog svojem zahtjevu za sudjelovanje ili ponudi dostavi podatke i informacije na drukčiji način osim u osobnoj izjavi, ako ih je moguće zatražiti u okviru te izjave.
3.   Javni naručitelj od gospodarskog subjekta može samo zahtijevati da svojoj osobnoj izjavi priloži dokaznu dokumentaciju koja se ne odnosi na podatke i informacije koje je moguće zahtijevati u osobnoj izjavi, osim ako je riječ o dokaznoj dokumentaciji iz članka 2.93. stavka 1. točke (a), u dijelu u kojem je navedena na popisu koji se u njemu nalazi, ili onoj iz članka 2.93. stavka 1. točke (b).
4.   Gospodarski subjekt iz stavka 1. ovog članka može dati osobnu izjavu koja je već korištena pod uvjetom da potvrdi da su u njoj navedene informacije još uvijek ispravne.”
Građanski zakonik
U skladu s člankom 7A:1655 Burgerlijk Wetboeka (Građanski zakonik):
„Društvo osnovano u skladu s građanskim pravom je ugovor kojim se dvije ili više osoba obvezuju uložiti nešto u društvo kako bi međusobno dijelile korist koja iz toga proizlazi.”
Trgovački zakonik
Članak 16. Wetboeka van Koophandel (Trgovački zakonik) određuje:
„Javno trgovačko društvo je trgovačko društvo osnovano radi obavljanja gospodarske djelatnosti pod zajedničkom tvrtkom.”
U skladu s člankom 17. stavkom 1. tog zakonika:
„Svaki član društva, osim ako iz toga nije isključen, ovlašten je djelovati u ime društva, davati i primati novac te preuzimati obveze za društvo u odnosu na treće osobe i obvezivati treće osobe u odnosu na društvo.”
Iz članka 18. navedenog zakonika proizlazi:
„U javnim trgovačkim društvima svaki član društva solidarno odgovara za obveze društva.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Društvo Taxi Horn Tours obavljalo je do 1. kolovoza 2019. prijevoz učenika osnovnih škola u okviru tjelesnog odgoja (u daljnjem tekstu: prijevoz u svrhu tjelesnog odgoja) izvršavajući ugovor o javnoj nabavi koji su mu dodijelile općine.
Odlučivši da neće produljiti taj ugovor, općine su organizirale otvoreni postupak javne nabave na europskoj razini za prijevoz u svrhu tjelesnog odgoja za razdoblje od 1. siječnja 2020. do kraja školske godine 2027./2028. Kriterij za dodjelu bio je kriterij ekonomski najpovoljnije ponude.
Upute za taj postupak javne nabave koje su izradile općine predviđale su među ostalim da zaposlenik koji je ovlašten zastupati i preuzimati obveze za poduzetnika, radi osiguranja točnosti i valjanost ponude, mora potpisati ESPD, ponudu i njezine priloge. Osim toga, skupine prijevoznika koje podnose ponudu morale su odrediti osobu za kontakt. Svaki član takve skupine morao je solidarno odgovarati za izvršenje ugovora o prijevozu. Naposljetku, u njima je bilo navedeno da ponuda mora biti potpuna i da među ostalim mora sadržavati ESPD koji je uredno ispunjen i valjano potpisan.
Općine, koje su primile dvije ponude, jednu od društva Touringcars i drugu od društva Taxi Horn Tours, obavijestile su potonje o svojoj namjeri da ugovor dodijele društvu Touringcars.
Društvo Taxi Horn Tours zatim je pred Rechtbankom Limburg (Sud u Limburgu, Nizozemska) pokrenulo postupak privremene pravne zaštite i podnijelo zahtjev za određivanje privremenih mjera s ciljem, s jedne strane, odbijanja ponude društva Touringcars i, s druge strane, dodjele ugovora prvonavedenom društvu.
Nakon što je taj zahtjev odbijen odlukom od 12. veljače 2020., općine su s društvom Touringcars zaključile ugovore o prijevozu u svrhu tjelesnog odgoja s početkom 1. ožujka 2020.
Društvo Taxi Horn Tours podnijelo je žalbu protiv te odluke Gerechtshofu ’s‑Hertogenbosch (Žalbeni sud u ’s‑Hertogenboschu, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev. Taj sud ističe da je ponudu društva Touringcars podnijela osoba F, koja je također u ime tog društva podnijela ESPD. Stoga se postavlja pitanje je li društvu Touringcars bilo dopušteno podnijeti samo jedan ESPD za to javno trgovačko društvo ili je svaki član trebao podnijeti svoj vlastiti ESPD.
U tom pogledu, društvo Taxi Horn Tours ističe da je društvo Touringcars stalno udruženje između poduzeća njegovih dvaju članova i, prema tome, skupina poduzetnika. Stoga tvrdi da bi se postupci i izjave dvaju članova trebali ocjenjivati s obzirom na njihov vlastiti ESPD.
S druge strane, općine predlažu razlikovanje privremenih i stalnih udruženja. Tvrde da pojam „skupine gospodarskih subjekata” u smislu prava Unije o javnoj nabavi upućuje na privremeno udruženje. Međutim, javno trgovačko društvo je udruženje, kako je opisano u uvodnoj izjavi 14. Direktive 2014/24, i stoga kao cjelina ne predstavlja skupinu gospodarskih subjekata, nego samo jedan gospodarski subjekt. Osim toga, općine smatraju da je ocjenu članova moguće izvršiti s obzirom na dio III. točku A ESPD‑a o razlozima za isključenje, kojom se gospodarski subjekti obvezuju na navođenje osnova povezanih s kaznenim presudama.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je Touringcars javno trgovačko društvo upisano u sudski registar, osnovano 1. siječnja 2011. na neodređeno vrijeme. Ono ima 82 zaposlenika i posluje na području „povremenog prijevoza putnika u cestovnom prometu, prijevoza taksijem, trgovine i popravaka osobnih vozila i lakih gospodarskih vozila”. Članovi društva Touringcars su društvo K BV, koje ima 39 zaspolenika, i društvo F Touringcars BV, koje nema zaposlenih osoba. Osoba F je direktor društva Touringcars i ima opću punomoć. Oba člana imaju vlastito prijevozno poduzeće. Osoba K je osoba ovlaštena za zastupanje u društvu K BV, dok je osoba F punomoćnik društva K BV i obavlja funkciju direktora prodaje. Naposljetku, jedina osoba ovlaštena za zastupanje i dioničar društva F Touringcars BV je društvo F Beheer BV, čija je jedina osoba ovlaštena za zastupanje i dioničar osoba F.
U dopisu od 27. siječnja 2020. osoba K izjavila je da je osobi F u siječnju 2011. dala opću punomoć, u svojstvu osobe ovlaštene da samostalno i neovisno postupa u cilju zastupanja društva K BV. Od tada osoba F je obavljala sve upravljačke funkcije u tom društvu. U isto vrijeme, društvo K BV osnovalo je, zajedno s društvom F Touringcars BV, javno trgovačko društvo pod nazivom „Touringcars VOF”. U potonjem društvu osobe F i K redovito su se konzultirale, ali je osoba F stvarno upravljala poduzećem.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da je javno trgovačko društvo, imajući u vidu odredbe članka 16. Trgovačkog zakonika u vezi s člankom 7A:1655 Građanskog zakonika, ugovor čiji je predmet suradnja između dviju ili više osoba koje se obvezuju uložiti nešto u društvo radi obavljanja trgovačke djelatnosti pod zajedničkim nazivom i radi stjecanja zajedničke koristi.
Navedeni sud osim toga spominje presudu od 19. travnja 2019. u kojoj je Hoge Raad der Nederlanden (Vrhovni sud Nizozemske) presudio, kao prvo, da je javno trgovačko društvo ugovorni pravni odnos sklopljen u cilju obavljanja trgovačke djelatnosti pod zajedničkim nazivom u okviru trajnog udruženja. Iako javno trgovačko društvo nema pravnu osobnost, nizozemskim mu se zakonodavstvom i sudskom praksom u određenoj mjeri, kada djeluje u okviru pravnih odnosa, daje neovisan položaj u odnosu na članove uzete zasebno. Na taj način javno trgovačko društvo može biti stranka u sudskom postupku u svoje vlastito ime ili može proglasiti stečaj u svoje vlastito ime. Kao drugo, nepostojanje pravne osobnosti ima za posljedicu to da javno trgovačko društvo nije samostalni nositelj subjektivnih prava i obveza. Kada član djeluje u ime javnog trgovačkog društva, on to čini u ime svih njegovih članova (u daljnjem tekstu: partneri) i obvezuje ih. Za ugovor sklopljen s javnim trgovačkim društvom stoga treba smatrati da je sklopljen s partnerima u njihovu svojstvu članova društva. Kao treće, s obzirom na to da članak 18. Trgovačkog zakonika određuje da svaki član društva solidarno odgovara za obveze društva, svaki član društva odgovara za sve obveze partnera. Kao četvrto, vjerovnik partnera može djelovati i protiv partnera i protiv svakog člana društva zasebno. Vjerovnik društva stoga prema svakome članu društva ima na raspolaganju dvije zasebne tužbe, i to jednu prema partnerima na zasebnoj imovini javnog trgovačkog društva i drugu prema osobi člana na njegovoj privatnoj imovini.
Društvo Taxi Horn Tours tvrdi da društvo Touringcars koristi resurse koje su mu na raspolaganje dala vlastita poduzeća partnera.
Slijedom toga, sud koji je uputio zahtjev pita se može li se ocjena zahtjeva za sudjelovanje u postupku javne nabave subjekata koji trajno surađuju u zasebnom zajedničkom pothvatu ograničiti samo na zajednički pothvat ili se ona mora odnositi i na svaku od osoba koje su članovi društva. Stoga valja utvrditi može li gospodarski subjekt dostaviti samo jedan ESPD ako se sastoji od fizičkih i/ili pravnih osoba koje su njegovi članovi.
U tim je okolnostima Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch (Žalbeni sud u ’s‑Hertogenboschu) odlučio prekinuti postupak i zatražiti od Suda tumačenje članaka 2., 19., 59. i 63. Direktive 2014/24 i Provedbene uredbe 2016/7, uputivši mu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Ako osobe surađuju (fizičke i/ili pravne osobe) u okviru zajedničkog pothvata (u ovom predmetu u obliku javnog trgovačkog društva),
–
mora li tada svaka od tih osoba koje surađuju podnijeti zasebnu europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi ili
–
mora li svaka od tih osoba koje surađuju kao i njihov zajednički pothvat podnijeti zasebnu europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi ili
–
europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi mora podnijeti samo zajednički pothvat?
2.
Čini li pritom razliku okolnost:
–
je li zajednički pothvat privremeno ili nije privremeno (stalno) poduzeće,
–
da su osobe koje surađuju i sami poduzetnici,
–
da osobe koje surađuju posluju u okviru vlastitog poduzeća [sličnog] zajedničkom pothvatu koji u svakom slučaju djeluje na istom tržištu,
–
da zajednički pothvat nije pravna osoba,
–
da zajednički pothvat, međutim, može imati (od imovine članova društva) odvojenu imovinu (koja podliježe odgovornosti),
–
je li zajednički pothvat prema nacionalnom pravu ovlašten zastupati osobe koje surađuju prilikom odgovaranja na pitanja u europskoj jedinstvenoj dokumentaciji o nabavi,
–
da prema nacionalnom pravu u slučaju javnog trgovačkog društva članovi društva na sebe preuzimaju obveze iz ugovora i solidarno odgovaraju za ispunjavanje tih obveza (a ne odgovara samo javno trgovačko društvo)?
3.
U slučaju relevantnosti više čimbenika navedenih u drugom pitanju, kakav je njihov međusoban odnos? Jesu li određeni čimbenici relevantniji od drugih ili čak odlučujući?
4.
Je li točno da je u slučaju zajedničkog pothvata svakako potrebna zasebna europska jedinstvena dokumentacija o nabavi osobe koja surađuje ako se za izvršavanje ugovora trebaju koristiti (i) resursi koji pripadaju vlastitom poduzeću te osobe (poput osoblja i materijalne imovine)?
5.
Mora li zajednički pothvat ispunjavati određene zahtjeve kako bi se mogao smatrati jednim gospodarskim subjektom? Ako da, o kojim je zahtjevima pritom riječ?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 21. Direktive 2014/24, javni ugovori koje dodjeljuju javni naručitelji koji posluju u sektorima vodoopskrbe, energetike te prijevoznih i poštanskih usluga i koji su obuhvaćeni tim djelatnostima obuhvaćeni su Direktivom 2014/25.
Jednako tako, u skladu s njezinim člankom 11., Direktiva 2014/25 se među ostalim primjenjuje na „djelatnosti koje se odnose na pružanje mreža ili upravljanje mrežama koje pružaju uslugu javnosti u području prijevoza […] autobusom […]”.
U tom pogledu, valja istaknuti da ni na temelju odluke kojom se upućuje prethodno pitanje ni na temelju pisanih očitovanja podnesenih Sudu nije moguće utvrditi jesu li ispunjeni uvjeti koji su postavljeni tom odredbom i primjenjuje li se, prema tome, ta direktiva u glavnom postupku.
Međutim, zahtjev za prethodnu odluku valja proglasiti dopuštenim ako se odgovor na postavljena pitanja može dati na istovjetan način na temelju Direktive 2014/24 ili Direktive 2014/25 (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2018., Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, t.
44.
). Naime, uvodne izjave 17. i 18. te članak 2. točka 6., članak 37. stavak 2., članak 79. i članak 80. stavak 3. Direktive 2014/25 u biti odgovaraju uvodnim izjavama 14. i 15. te članku 2. stavku 1. točki 10., članku 19. stavku 2., članku 56. stavku 3., članku 59. stavku 1. i članku 63. Direktive 2014/24.
U tim okolnostima, okolnost da sud koji je uputio zahtjev, prije nego što je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku, nije odredio koja se od dviju direktiva, Direktiva 2014/24 ili 2014/25, primjenjuje u glavnom postupku ne može dovesti u pitanje pretpostavku relevantnosti koja vrijedi za prethodna pitanja koja postavljaju nacionalni sudovi, koja se može oboriti samo u iznimnim slučajevima, a osobito ako je očito da zatraženo tumačenje odredbi prava Unije na koje se odnose ta pitanja nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 1995., Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, t.
61.
i od 28. studenoga 2018., Amt Azienda Trasporti e Mobilità i dr.,
C‑328/17
,
EU:C:2018:958
, t.
33.
).
Meritum
Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 59. stavak 1. Direktive 2014/24 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom 10. i člankom 63. te direktive te s Prilogom 1. Provedbenoj uredbi br. 2016/7 tumačiti na način da zajednički pothvat koji, iako nije pravna osoba, ima oblik društva uređenog nacionalnim zakonodavstvom države članice, koje je upisano u njezin sudski registar i koje može biti osnovano na privremenoj, ali i stalnoj osnovi i čiji partneri djeluju na istome tržištu kao i taj pothvat i solidarno odgovaraju za pravilno izvršenje obveza koje je ugovorio, mora javnom naručitelju dostaviti vlastiti ESPD i/ili ESPD svakog od partnera.
Najprije valja istaknuti da, u skladu sa sedamnaestim do devetnaestim stavkom Priloga 1. Provedbenoj uredbi 2016/7:
„Gospodarski subjekt koji sudjeluje sam i ne oslanja se na sposobnosti drugih subjekata kako bi ispunio kriterije za odabir dužan je ispuniti jedan ESPD.
Gospodarski subjekt koji sudjeluje sam, ali se oslanja na sposobnosti najmanje jednog drugog subjekta mora osigurati da javni naručitelj ili naručitelj zaprimi njegov ESPD zajedno sa zasebnim ESPD‑om u kojem su navedeni relevantni podaci za svaki subjekt na koji se oslanja.
Napokon, ako skupine gospodarskih subjekata, uključujući privremena udruženja, zajedno sudjeluju u postupku nabave, nužno je dostaviti zaseban ESPD u kojem su utvrđeni podaci zatraženi na temelju dijelova II. – V. za svaki gospodarski subjekt koji sudjeluje u postupku.”
U tom pogledu, iz članka 2. stavka 1. točke 10. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 14., proizlazi da pojam „gospodarski subjekt” treba tumačiti široko kako bi među ostalim obuhvaćao sve osobe ili tijela koja nude pružanje usluga na tržištu, bez obzira na pravni oblik u kojem djeluju, neovisno o tome je li riječ o pravnim osobama.
Iz toga slijedi da se javno trgovačko društvo u smislu nizozemskog prava može smatrati „gospodarskim subjektom” u smislu članka 2. stavka 1. točke 10. te direktive.
S obzirom na navedeno, ta direktiva prihvaća i široko tumačenje pojma „skupina gospodarskih subjekata”. Naime, u skladu s člankom 19. stavkom 2. prvim podstavkom te direktive, skupine gospodarskih subjekata, uključujući privremena udruženja, mogu sudjelovati u postupcima javne nabave, a javni naručitelji od njih ne smiju zahtijevati da imaju određeni pravni oblik za podnošenje ponude ili zahtjeva za sudjelovanje.
Stoga valja utvrditi treba li javno trgovačko društvo u smislu nizozemskog prava smatrati gospodarskim subjektom ili skupinom gospodarskih subjekata u smislu članka 2. stavka 1. točke 10. odnosno članka 19. stavka 2. Direktive 2014/24.
U tom pogledu, suprotno onomu što su općine, nizozemska vlada i Europska komisija navele u svojim pisanim očitovanjima, pojam „skupine gospodarskih subjekata” u smislu članka 19. stavka 2. te direktive ne može se ograničiti samo na privremena udruženja, osim skupina ili udruženja poduzetnika koji imaju stalni karakter. Naime, ta se odredba odnosi na „[s]kupine gospodarskih subjekata, uključujući privremena udruženja”. Iz tog teksta jasno proizlazi da se privremena udruženja navode samo kao primjer. Stoga se pojam „skupina gospodarskih subjekata” ne može tumačiti na način da se primjenjuje samo na privremena udruženja. Dakle ne treba praviti razliku između skupina gospodarskih subjekata ovisno o tome jesu li privremenog ili stalnog karaktera.
Osim toga, iz članka 59. stavka 1. Direktive 2014/24 proizlazi da se ESPD‑om žele postići tri cilja. Naime, taj dokument je ažurirana osobna izjava kao preliminarni dokaz umjesto potvrda koje izdaju tijela javne vlasti ili treće strane, a kojima se potvrđuje, kao prvo, da se dotični gospodarski subjekt ne nalazi se u jednoj od situacija iz članka 57. te direktive, u kojoj se gospodarski subjekti isključuju ili se mogu isključiti, kao drugo, da ispunjava odgovarajuće kriterije za odabir koji su određeni u skladu s člankom 58. navedene direktive i, kao treće, da prema potrebi ispunjava objektivna pravila i kriterije koji su određeni u skladu s člankom 65. te direktive.
Cilj je ESPD‑a da javnom naručitelju pruži preciznu i vjerodostojnu sliku o položaju svakog gospodarskog subjekta koji želi sudjelovati u postupku javne nabave ili koji namjerava podnijeti ponudu. Time se ESPD‑om ostvaruje cilj članaka 57. i 63. Direktive 2014/24, a to je omogućiti javnom naručitelju da se uvjeri u vjerodostojnost i pouzdanost svakog od ponuditelja i, prema tome, nepostojanje gubitka povjerenja u gospodarski subjekt o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 19. lipnja 2019., Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, t.
29.
i od 3. lipnja 2021., Rad Service i dr.,
C‑210/20
,
EU:C:2021:445
, t.
35.
).
U tom pogledu, valja istaknuti da među informacijama koje gospodarski subjekt mora navesti u ESPD‑u nisu navedena sredstva partnera zajedničkog pothvata. Nije relevantno niti to djeluju li partneri javnog trgovačkog društva, u smislu nizozemskog prava, na istom području djelatnosti ili na istom tržištu kao i potonje, s obzirom na to da se javni naručitelj o toj informaciji ne može obavijestiti putem ESPD‑a zajedničkog pothvata.
Osim toga, postojanje solidarne odgovornosti između javnog trgovačkog društva i partnera ne može biti dovoljno da se javnom naručitelju omogući da se uvjeri u to da su ispunjeni kriteriji za kvalitativni odabir. Naime, u stadiju ispitivanja dopuštenosti zahtjeva za sudjelovanje javni naručitelj provodi retroaktivnu ocjenu čija je svrha ocijeniti ima li ponuditelj svojstva na temelju kojih je moguće očekivati stvarno izvršenje predmetnog ugovora. U tim okolnostima, nepostojanje tih svojstava ne može nadoknaditi pravna veza perspektivne naravi na temelju koje su članovi javnog trgovačkog društva po zakonu među sobom dužni solidarno odgovarati za obveze takvog društva (rješenje od 30. rujna 2022., ĒDIENS & KM.LV,
C‑592/21
, neobjavljeno,
EU:C:2022:746
, t.
33.
).
Stoga, kako bi se javnom naručitelju omogućilo da se uvjeri u njegov integritet, zajednički pothvat poput javnog trgovačkog društva u smislu nizozemskog prava dužan je navesti sve razloge za isključenje koji se odnose na svakog partnera ili na svaku osobu koju je zaposlio bilo koji od partnera koja je član upravnog, upravljačkog ili nadzornog tijela zajedničkog pothvata ili koja u njemu ima ovlast zastupanja, donošenja odluka ili kontrole.
Osim toga, kako bi se potvrdila njegova pouzdanost, za zajednički pothvat poput javnog trgovačkog društva u smislu nizozemskog prava treba smatrati da želi sam sudjelovati u postupku javne nabave ili podnijeti ponudu samo ako dokaže da može izvršiti dotični ugovor koristeći samo vlastito osoblje i materijale, drugim riječima, sredstva koja su mu njegovi partneri ustupili u skladu s društvenim ugovorom i kojima on slobodno raspolaže. Tom je društvu u takvom slučaju dovoljno da javnom naručitelju dostavi vlastiti ESPD.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev dužan je provjeriti u kojoj mjeri to društvo može spadati u taj slučaj, imajući u vidu posebnosti povezane s njegovim pravnim oblikom kao društva osoba i s vezama koje postoje između samog tog društva i partnera.
S druge strane, ako takvo društvo smatra da za izvršenje ugovora o javnoj nabavi treba zatražiti sredstva od partnera, za njega treba smatrati da se oslanja na sposobnosti drugih subjekata u smislu članka 63. Direktive 2014/24. U istom slučaju, navedeno društvo mora dostaviti ne samo vlastiti ESPD nego i ESPD svakog od partnera na čije se sposobnosti namjerava osloniti.
Točno je, kao što su to navele općine, nizozemska vlada i Komisija, da je u uvodnoj izjavi 1. Provedbene uredbe 2016/7 navedeno da je „[j]edan od najvažnijih ciljeva direktiva [2014/24] i [2014/25] smanjenje […] administrativnog opterećenja javnih naručitelja, naručitelja i gospodarskih subjekata, a posebno malih i srednjih poduzeća. [ESPD] ključni je element tog nastojanja. […]”.
Međutim, taj cilj smanjenja administrativnog opterećenja samo je jedan od ciljeva tih direktiva. U tom pogledu, treba ga osobito uskladiti s ciljem promicanja razvoja zdravog i učinkovitog tržišnog natjecanja među gospodarskim subjektima koji sudjeluju u postupku javne nabave, koji proizlazi iz same biti pravila Unije o provedbi postupaka javne nabave i koji se osobito štiti načelom jednakog postupanja prema ponuditeljima (vidjeti u tom smislu presude od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
25.
i od 3. lipnja 2021., Rad Service i dr.,
C‑210/20
,
EU:C:2021:445
, t.
43.
).
Obvezom zajedničkog pothvata poput javnog trgovačkog društva u smislu nizozemskog prava, da javnom naručitelju podnese ESPD za samog sebe i ESPD za svakog od svojih partnera, u slučaju kad smatra da za izvršenje ugovora o javnoj nabavi treba tražiti sredstva od navedenih partnera, ne može se povrijediti niti načelo proporcionalnosti, zajamčeno člankom 18. stavkom 1. Direktive 2014/24, tim više što, kao što to proizlazi iz članka 59. stavka 1. zadnjeg podstavka Direktive 2014/24 i Priloga 1. Provedbenoj uredbi 2016/7, gospodarski subjekti mogu dostaviti ESPD koji se već koristio u prethodnom postupku nabave, pod uvjetom da potvrde da su podaci koji su u njemu sadržani i dalje ispravni te i dalje važni.
Naposljetku, obveza zajedničkog pothvata poput javnog trgovačkog društva u smislu nizozemskog prava, da podnese vlastiti ESPD i ESPD za svakog člana na čije se sposobnosti namjerava osloniti, uistinu čini administrativno opterećenje, ali se ni u kojem slučaju ne može izjednačiti s obvezom izmjene njegova pravnog režima.
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 59. stavak 1. Direktive 2014/24 u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom 10. i člankom 63. te direktive te s Prilogom 1. Provedbenoj uredbi 2016/7 treba tumačiti na način da zajednički pothvat koji, iako nije pravna osoba, ima oblik društva uređenog nacionalnim zakonodavstvom države članice, koje je upisano u njezin sudski registar i koje može biti osnovano na privremenoj, ali i stalnoj osnovi i čiji svi partneri djeluju na istome tržištu kao i taj pothvat i solidarno odgovaraju za pravilno izvršenje obveza koje je ugovorio, mora javnom naručitelju dostaviti samo svoj vlastiti ESPD kad namjerava sam sudjelovati u postupku javne nabave ili podnijeti ponudu ako dokaže da može izvršiti dotični ugovor koristeći samo vlastito osoblje i materijale. S druge strane, ako taj zajednički pothvat smatra da za izvršenje ugovora o javnoj nabavi treba zatražiti vlastita sredstva određenih članova, za njega treba smatrati da se oslanja na sposobnosti drugih subjekata u smislu članka 63. Direktive 2014/24 i mora slijedom toga podnijeti ne samo vlastiti ESPD nego i ESPD svakog od članova na čije se sposobnosti namjerava osloniti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Članak 59. stavak 1. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ u vezi s člankom 2. stavkom 1. točkom 10. i člankom 63. te direktive te Prilogom 1. Provedbenoj uredbi Komisije (EU) 2016/7 od 5. siječnja 2016. o utvrđivanju standardnog obrasca za europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi

treba tumačiti na način da:

zajednički pothvat koji, iako nije pravna osoba, ima oblik društva uređenog nacionalnim zakonodavstvom države članice, koje je upisano u njezin sudski registar i koje može biti osnovano na privremenoj, ali i stalnoj osnovi i čiji svi partneri djeluju na istome tržištu kao i taj pothvat i solidarno odgovaraju za pravilno izvršenje obveza koje je ugovorio, mora javnom naručitelju dostaviti samo svoju vlastitu europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi (ESPD) kad namjerava sam sudjelovati u postupku javne nabave ili podnijeti ponudu ako dokaže da može izvršiti dotični ugovor koristeći samo vlastito osoblje i materijale. S druge strane, ako taj zajednički pothvat smatra da za izvršenje ugovora o javnoj nabavi treba zatražiti vlastita sredstva određenih članova, za njega treba smatrati da se oslanja na sposobnosti drugih subjekata u smislu članka 63. Direktive 2014/24 i mora slijedom toga podnijeti ne samo vlastiti ESPD nego i ESPD svakog od članova na čije se sposobnosti namjerava osloniti.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski