CELEX: 62017CJ0435
Προδικαστική παραπομπή
Κοινή γεωργική πολιτική
Άμεσες ενισχύσεις
Κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013
Άρθρα 93 και 94
Παράρτημα II
Πολλαπλή συμμόρφωση
Γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση
Στοιχειώδεις απαιτήσεις
Εφαρμογή από τα κράτη μέλη
Υποχρέωση διατήρησης των “ταφικών μνημείων της πολιτιστικής κληρονομιάς”
Περιεχόμενο

Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του άρθρου 93, παράγραφοι 1 και 2, του άρθρου 94 και του παραρτήματος II του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 549
, και διορθωτικά
ΕΕ 2014, L 61, σ. 11
,
ΕΕ 2016, L 130, σ. 13
, και
ΕΕ 2017, L 327, σ. 83
), καθώς και του άρθρου 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 608
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Argo Kalda Mardi talu (αγροτικής επιχείρησης Argo Kalda Mardi talu) και της Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (Υπηρεσίας γεωργικών μητρώων και πληροφοριών, Εσθονία) (στο εξής: PRIA) σχετικά με τη μείωση των άμεσων ενισχύσεων που χορηγήθηκαν στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης λόγω παράβασης των απαιτήσεων για τη διατήρηση της καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης των εκτάσεων.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός 1306/2013
H αιτιολογική σκέψη 54 του κανονισμού 1306/2013 αναφέρει τα εξής:
«[…] Στόχος της πολλαπλής συμμόρφωσης είναι η συμβολή στην ανάπτυξη αειφόρου γεωργίας μέσω της ευαισθητοποίησης των δικαιούχων για την ανάγκη τήρησης των βασικών αυτών προτύπων. […] Η πείρα κατέδειξε επίσης ότι ορισμένες απαιτήσεις στο πλαίσιο του πεδίου εφαρμογής της πολλαπλής συμμόρφωσης δεν σχετίζονται επαρκώς με τη γεωργική δραστηριότητα ή τη γεωργική έκταση της εκμετάλλευσης ή αφορούν περισσότερο τις εθνικές αρχές παρά τους δικαιούχους. […]»
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχεία γʹ και δʹ, του ως άνω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού:
[…]
γ)
“γεωργική έκταση” νοείται η γεωργική έκταση κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013·
δ)
ως “εκμετάλλευση” νοείται η εκμετάλλευση κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1307/2013[, με την επιφύλαξη αντίθετης διάταξης του άρθρου 91, παράγραφος 3]».
Το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κανονισμού 1306/2013 προβλέπει τα ακόλουθα:
«Κάθε έτος, ο δικαιούχος της στήριξης που αναφέρεται στο άρθρο 67, παράγραφος 2, υποβάλλει αίτηση άμεσης ενίσχυσης ή αίτηση πληρωμής για τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης που σχετίζονται με την έκταση και τα ζώα, αναφέροντας κατά περίπτωση:
α)
όλα τα αγροτεμάχια της εκμετάλλευσης καθώς και τις μη γεωργικές εκτάσεις για τις οποίες ζητείται η στήριξη που αναφέρεται στο άρθρο 67, παράγραφος 2».
Ο τίτλος VI του εν λόγω κανονισμού, ο οποίος επιγράφεται «Πολλαπλή συμμόρφωση», περιλαμβάνει το κεφάλαιο I, με τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», μέρος του οποίου αποτελούν τα άρθρα 91 έως 94.
Το άρθρο 91 του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.   Εφόσον ο δικαιούχος που αναφέρεται στο άρθρο 92 δεν τηρεί τους κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης του άρθρου 93, του επιβάλλεται διοικητική κύρωση.
2.   Η διοικητική κύρωση που αναφέρεται στην παράγραφο 1 επιβάλλεται μόνο εφόσον η μη συμμόρφωση είναι αποτέλεσμα πράξης ή παράλειψης αποδιδόμενης ευθέως στον σχετικό δικαιούχο και εφόσον συντρέχει μία ή και οι δύο από τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
η μη συμμόρφωση αφορά τη γεωργική δραστηριότητα του δικαιούχου·
β)
αφορά την έκταση της εκμετάλλευσης του δικαιούχου.
[…]
3.   Για τον σκοπό του παρόντος τίτλου:
α)
ως “εκμετάλλευση” νοείται το σύνολο των μονάδων παραγωγής και των εκτάσεων τις οποίες διαχειρίζεται ο δικαιούχος που αναφέρεται στο άρθρο 92 και οι οποίες βρίσκονται στην επικράτεια του ίδιου κράτους μέλους.
β)
ως “απαίτηση” νοείται κάθε κανονιστική απαίτηση διαχείρισης βάσει της νομοθεσίας της Ένωσης που αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ στο πλαίσιο συγκεκριμένης πράξης, η οποία διαφέρει επί της ουσίας από οποιαδήποτε άλλη απαίτηση της ίδιας πράξης.»
Το άρθρο 93, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013 έχει ως εξής:
«Οι κανόνες πολλαπλής συμμόρφωσης συνίστανται στις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης που απορρέουν από την ενωσιακή νομοθεσία και στα πρότυπα για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των εκτάσεων που θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο, όπως απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, όσον αφορά τους ακόλουθους τομείς:
α)
περιβάλλον, κλιματική αλλαγή και καλή γεωργική κατάσταση των εκτάσεων·
β)
δημόσια υγεία και υγεία των ζώων και των φυτών,
γ)
καλή μεταχείριση των ζώων.»
Το άρθρο 94 του κανονισμού αυτού προβλέπει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε όλες οι γεωργικές εκτάσεις, συμπεριλαμβανομένων των εκτάσεων οι οποίες δεν χρησιμοποιούνται πλέον για παραγωγικούς σκοπούς, να διατηρούνται σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση. Τα κράτη μέλη καθορίζουν, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, στοιχειώδεις απαιτήσεις για τους δικαιούχους σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση της γης με βάση το παράρτημα II, λαμβάνοντας υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των συγκεκριμένων εκτάσεων, όπως την κατάσταση του εδάφους και τις κλιματικές συνθήκες, τα υφιστάμενα συστήματα γεωργικής εκμετάλλευσης, τη χρήση της γης, την αμειψισπορά, τις γεωργικές πρακτικές και τη διάρθρωση των εκμεταλλεύσεων.
Τα κράτη μέλη δεν καθορίζουν στοιχειώδεις απαιτήσεις που δεν προβλέπονται στο παράρτημα ΙΙ.»
Το παράρτημα II του εν λόγω κανονισμού, με τίτλο «Κανόνες για την πολλαπλή συμμόρφωση σύμφωνα με το άρθρο 93», απαριθμεί τις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης και τα πρότυπα για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των γεωργικών εκτάσεων.
Το πρότυπο για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση που ονομάζεται «πρότυπο ΚΓΠΚ 7» έχει κύριο θέμα με τίτλο «Τοπίο, στοιχειώδες επίπεδο συντήρησης», ορίζεται δε ως εξής:
«Διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου, συμπεριλαμβανομένων, κατά περίπτωση, των φυτικών φρακτών, λιμνών, τάφρων, δενδροστοιχιών, ομαδικών ή μεμονωμένων, παρυφών αγρών και αναβαθμίδων […]».
Ο κανονισμός 1307/2013
Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού 1307/2013, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμός και σχετικές διατάξεις», προβλέπει τα εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος κανονισμού, ισχύουν οι εξής ορισμοί:
[…]
β)
ως “εκμετάλλευση” νοείται το σύνολο των μονάδων που χρησιμοποιεί για γεωργικές δραστηριότητες και διαχειρίζεται ένας γεωργός στην επικράτεια του ίδιου κράτους μέλους·
γ)
ως “γεωργική δραστηριότητα“ νοείται:
i)
η παραγωγή, η εκτροφή ζώων ή η καλλιέργεια γεωργικών προϊόντων, συμπεριλαμβανομένων της συγκομιδής, της άμελξης, της αναπαραγωγής ζώων και της εκτροφής ζώων για γεωργική εκμετάλλευση,
ii)
η διατήρηση μιας γεωργικής έκτασης σε κατάσταση που να την καθιστά κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια χωρίς προπαρασκευαστικές ενέργειες πέραν των συνήθων γεωργικών μεθόδων και μηχανημάτων, σύμφωνα με κριτήρια οριζόμενα από τα κράτη μέλη βάσει πλαισίου που θεσπίζει η Επιτροπή, ή
iii)
η άσκηση της ελάχιστης δραστηριότητας, ως ορίζεται από τα κράτη μέλη, για γεωργικές περιοχές εκ φύσεως κατάλληλες για βοσκή ή καλλιέργεια·
[…]
ε)
ως “γεωργική έκταση” νοείται οποιαδήποτε έκταση αρόσιμης γης, μόνιμων βοσκοτόπων και μόνιμων λειμώνων, ή μόνιμων καλλιεργειών».
Το εσθονικό δίκαιο
Το άρθρο 32, παράγραφος 3, του Euroopa Liidu põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (νόμου για την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης) έχει ως εξής:
«Οι απαιτήσεις για τη διατήρηση της καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης των εκτάσεων θεσπίζονται με κανονιστική απόφαση του καθ’ ύλην αρμοδίου Υπουργού.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 9, της põllumajandusministri määrus nr 4 «Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded» (κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 4 του Υπουργού Γεωργίας –Απαιτήσεις για τη διατήρηση της καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης των εκτάσεων), της 14ης Ιανουαρίου 2015 (στο εξής: κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 4), προβλέπει τα εξής:
«Επιβάλλεται η διατήρηση, στις γεωργικές εκτάσεις, ακίνητου μνημείου υπό την έννοια του άρθρου 3, παράγραφος 2, του muinsuskaitseseadus [νόμου για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς], το οποίο αποτελεί χώρο ταφής, προϊστορικό χώρο, ορόσημο, τόπο λατρείας, δρόμο ή γέφυρα.»
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της maaeluministri määrus nr 32 «Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus klimaa- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus» (κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 32 του Υπουργού Αγροτικών Υποθέσεων – Γενικές απαιτήσεις για την καταβολή άμεσων ενισχύσεων, ενιαίας στρεμματικής ενίσχυσης, ενίσχυσης για τις επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον πρακτικές καθώς και ενίσχυσης για νέους αγρότες), της 17ης Απριλίου 2015, έχει ως εξής:
«Όποιος λαμβάνει τις ενισχύσεις που προβλέπονται στο άρθρο 92 του κανονισμού […] 1306/2013 […] τηρεί, κατά την άσκηση της γεωργικής δραστηριότητάς του και στη συνολική έκταση της γεωργικής του εκμετάλλευσης, τις προβλεπόμενες στην κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 4 […] απαιτήσεις καθώς και τις κανονιστικές απαιτήσεις διαχείρισης που έχουν δημοσιευθεί σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 2, του νόμου για την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
Το άρθρο 3 του muinsuskaitseseadus (νόμου για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς), με τίτλο «Κατηγορίες μνημείων», ορίζει, στην παράγραφο 2, τα εξής:
«Τα κάτωθι αντικείμενα ή σύνολα αντικειμένων μπορούν να αποτελούν ακίνητα μνημεία:
1)
αρχαίες, μεσαιωνικές και σύγχρονες εγκαταστάσεις, κάστρα, καταφύγια, τόποι λατρείας, χώροι ταφής, αρχαίες εκτάσεις, ορόσημα (lohukivid), δρόμοι, γέφυρες, λιμένες και τόποι πρώιμων βιοτεχνικών δραστηριοτήτων […]».
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
H προσφεύγουσα της κύριας δίκης ζήτησε, για το έτος 2016, ενιαία στρεμματική ενίσχυση καθώς και ενίσχυση για γεωργικές πρακτικές επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον.
Μετά το πέρας σχετικού ελέγχου, η PRIA ενημέρωσε στις 24 Νοεμβρίου 2016 την προσφεύγουσα της κύριας δίκης ότι είχε παραβεί το άρθρο 4 της κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 4, με το αιτιολογικό ότι οι λίθοι ενός αρχαιολογικού μνημείου, εν προκειμένω ενός χώρου ταφής οριοθετημένου με λίθους, ευρισκόμενου στις παρυφές αγροτεμαχίου, είχαν μετακινηθεί και τοποθετηθεί στις παρυφές της γεωργικής έκτασης, ενώ οι υφιστάμενοι θάμνοι είχαν απομακρυνθεί. Ως εκ τούτου, η PRIA πρότεινε τη μείωση κατά 3 % των ζητούμενων ενισχύσεων.
Στις 7 Δεκεμβρίου 2016, η PRIA απάντησε στις ενστάσεις που προέβαλε η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, διευκρινίζοντάς της ότι η μη τηρηθείσα υποχρέωση απορρέει, στην πραγματικότητα, από το άρθρο 3 της κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 4 και ότι η εν λόγω υποχρέωση έπρεπε να έχει τηρηθεί ως προς τα τμήματα των εκτάσεων που βρίσκονται εκτός των ορίων του αγροτεμαχίου και για τις οποίες δεν έχει ζητηθεί ενίσχυση.
Με δύο αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 2016, η PRIA μείωσε την ενιαία ενίσχυση που είχε χορηγηθεί στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης καθώς και την ενίσχυση για γεωργικές πρακτικές επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον κατά 3 %, δηλαδή κατά 2554,94 ευρώ και 1161,34 ευρώ, αντιστοίχως.
Με απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2017, η PRIA απέρριψε τη διοικητική ένσταση που υπέβαλε η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, κρίνοντας ότι είναι αρμόδια να διαπιστώσει την παράβαση της υποχρέωσης διατήρησης ακίνητου μνημείου ευρισκόμενου σε αγροτεμάχιο, ότι οι απαιτήσεις πρέπει να πληρούνται ως προς το σύνολο των γεωργικών εκτάσεων, συμπεριλαμβανομένων και εκείνων για τις οποίες δεν έχει ζητηθεί η καταβολή ενίσχυσης, ότι εκτίμησε τις περιστάσεις που προκάλεσαν τη μείωση των ενισχύσεων στο σύνολό τους και ότι δεν υπήρξε προσβολή του δικαιώματος ακρόασης.
Στις 23 Μαρτίου 2017, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ζήτησε από το Tartu Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Tartu, Εσθονία) να ακυρώσει τις αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 2016 και την απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2017, καθώς και να υποχρεώσει την PRIA να της καταβάλει τα ποσά τα οποία δεν της είχαν καταβληθεί ως αποτέλεσμα των αποφάσεων αυτών.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υποστηρίζει ότι οι επίμαχοι λίθοι δεν αποτελούσαν χώρο ταφής και ότι η PRIA δεν είχε αρμοδιότητα να διαπιστώσει την κατάσταση ακίνητου μνημείου. Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης διατείνεται ότι η PRIA δεν εκτίμησε το ζήτημα εάν αυτή είχε διαπράξει την προσαπτόμενη πράξη, ούτε αν συνέτρεχαν λόγοι αποκλεισμού της ευθύνης. Επισημαίνει δε ότι ο τρόπος καθορισμού του ποσού της διοικητικής κύρωσης δεν είναι κατανοητός, δεδομένου ότι η PRIA χρησιμοποίησε πίνακα αξιολόγησης, χωρίς να αιτιολογήσει την επίμαχη διοικητική πράξη, πράγμα τυπικώς παράνομο.
Η προσφεύγουσα της κύριας δίκης ισχυρίζεται επίσης ότι η έκταση επί της οποίας διαπράχθηκε η φερόμενη παράβαση κείται εκτός των ορίων του σχετικού αγροτεμαχίου και δεν αποτελεί τμήμα της γεωργικής της εκμετάλλευσης. Διαπιστώνοντας παρ’ όλα αυτά την ύπαρξη παράβασης, η PRIA παρέβη τα άρθρα 23 και 32 του Εσθονικού Συντάγματος, καθόσον ο εξουσιοδοτικός κανόνας δεν είναι αρκούντως σαφής και ακριβής. Κατά την άποψή της, η επιβολή της διοικητικής κύρωσης συνιστά παραβίαση της αρχής ne bis in idem. Τέλος, συντρέχει προσβολή του δικαιώματος ακρόασης της προσφεύγουσας της κύριας δίκης, δεδομένου ότι η PRIA δεν έλαβε υπόψη τα επιχειρήματά της.
Η PRIA ζητεί την απόρριψη της προσφυγής, υποστηρίζοντας, πρώτον, ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης γνώριζε κατά τη διεξαγωγή του ελέγχου ότι είχε παραβεί τις υποχρεώσεις της, καθόσον υπήρξε ανταλλαγή εγγράφων επί του ζητήματος αυτού, δεύτερον, ότι η επίμαχη διοικητική πράξη είναι τυπικώς νόμιμη, καθόσον παρασχέθηκαν σχετικές διευκρινίσεις στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης, στην οποία μάλιστα δόθηκε και η δυνατότητα να ακουστεί, και, τρίτον, ότι τα συμπεράσματα που οδήγησαν στην έκδοση της εν λόγω πράξης είχαν συναχθεί από αποδεικτικά στοιχεία τα οποία συνελέγησαν στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού.
Η PRIA διευκρινίζει ότι το οικείο αρχαιολογικό μνημείο, το οποίο αποτελεί χώρο ταφής οριοθετημένο με λίθους, είναι εγγεγραμμένο στο εθνικό μητρώο που περιλαμβάνεται στον ιστότοπο της Muinsuskaitseamet (Υπηρεσίας προστασίας πολιτιστικής κληρονομιάς, Εσθονία). Επισημαίνει συναφώς ότι επί του μνημείου αυτού προβλέπεται δικαίωμα προτιμήσεως υπέρ του Δημοσίου καταχωρισμένο στο κτηματολόγιο. Αναφέρει δε ότι στηρίχθηκε και στα στοιχεία αυτά για να εκδώσει τις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Η PRIA προσθέτει ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης είχε δηλώσει, με την αίτηση πληρωμής που υπέβαλε, ότι στην κατοχή της βρισκόταν ένα διατηρητέο χαρακτηριστικό τοπίου. Θεωρεί ότι δεν υπήρξε παραβίαση της αρχής ne bis in idem, διότι εν προκειμένω δεν συντρέχει σώρευση, αφενός, διοικητικών διαδικασιών για την επιβολή κύρωσης και, αφετέρου, ποινικών διώξεων.
Σύμφωνα με την PRIA, η μείωση των ενισχύσεων δικαιολογείται από την αξιολόγηση στην οποία προέβη η υπηρεσία αυτή και από τον πίνακα αξιολόγησης που περιλαμβάνεται στην πράξη ελέγχου, ο δε συντελεστής του 3 % καθορίστηκε λαμβανομένων υπόψη του ύψους των ενισχύσεων, της σοβαρότητας και του διαρκούς χαρακτήρα της παράβασης.
Επιπλέον, δεδομένου ότι το εν λόγω αγροτεμάχιο αποτελούσε μέρος της γεωργικής έκτασης, θα έπρεπε να είχαν τηρηθεί οι απαιτήσεις για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση και ως προς το αγροτεμάχιο αυτό.
Προκαταρκτικώς, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι ο επίμαχος στην κύρια δίκη χώρος ταφής έχει χαρακτηριστεί ακίνητο μνημείο με την κανονιστική απόφαση υπ’ αριθ. 59 του Υπουργού Πολιτισμού, της 1ης Σεπτεμβρίου 1997.
Το εν λόγω δικαστήριο εκτιμά ότι ο σκοπός που επιδιώκεται με το άρθρο 3, παράγραφος 9, της κανονιστικής απόφασης υπ’ αριθ. 4 συνίσταται στην προστασία των οριοθετημένων με λίθους χώρων ταφής ως μνημείων, αλλά ότι δεν μπορεί να συναχθεί σαφώς από το δίκαιο της Ένωσης ότι το άρθρο 93, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013 επιδιώκει επίσης τον σκοπό αυτό. Ο τίτλος «Διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου», που περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ του κανονισμού αυτού, μπορεί να αφορά την προστασία του περιβάλλοντος μόνον ως οικολογικού και βιολογικού συστήματος και όχι ως πολιτιστικού και ιστορικού συστήματος.
Το εν λόγω δικαστήριο επισημαίνει ότι η προσφεύγουσα της κύριας δίκης δεν έχει χρησιμοποιήσει την έκταση στην οποία βρισκόταν ο χώρος ταφής ως γεωργική έκταση και ότι δεν ζήτησε την καταβολή ενισχύσεων για την έκταση αυτή.
Τέλος, δεν είναι δυνατόν να καθοριστεί σαφώς αν οι απαιτήσεις για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των εκτάσεων εφαρμόζονται στο σύνολο της γεωργικής εκμετάλλευσης.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tartu Halduskohus (διοικητικό πρωτοδικείο Tartu) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Συνάδει προς το άρθρο 93, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013 […] καθώς και προς τα στοιχειώδη πρότυπα που τίθενται στο παράρτημα II του κανονισμού αυτού η υποχρέωση διατηρήσεως οριοθετημένων με λίθους χώρων ταφής (kivikalmed), την οποία επιβάλλει κράτος μέλος σε όποιον ζητεί ενιαία στρεμματική ενίσχυση καθώς και ενίσχυση για τις επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον γεωργικές πρακτικές, σε περίπτωση παραβάσεως της οποίας επιβάλλεται η διοικητική κύρωση μειώσεως των ενισχύσεων κατά 3 % η οποία προβλέπεται στο άρθρο 39 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού [(ΕΕ) 640/2014 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2014, για τη συμπλήρωση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου και τους όρους απόρριψης ή ανάκτησης πληρωμών καθώς και τις διοικητικές κυρώσεις που εφαρμόζονται στις άμεσες ενισχύσεις, τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (
ΕΕ 2014, L 181, σ. 48
)];
2)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, πρέπει όποιος ζητεί ενιαία στρεμματική ενίσχυση καθώς και ενίσχυση για τις επωφελείς για το κλίμα και το περιβάλλον γεωργικές πρακτικές, σύμφωνα με το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, το άρθρο 91, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 93, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013 […] καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού 1307/2013 […], να τηρεί τις απαιτήσεις για καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των εκτάσεων στο σύνολο της γεωργικής του εκμεταλλεύσεως –για να αποφύγει την εφαρμογή διοικητικής κυρώσεως– ή μόνο στη γεωργική έκταση για την οποία ζητείται συγκεκριμένα ενίσχυση;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 93, παράγραφος 1, το άρθρο 94 και το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού 1306/2013 έχουν την έννοια ότι δεν επιτρέπουν σε κράτος μέλος να επιβάλλει, ως πρότυπο για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση περί της οποίας κάνει λόγο το ως άνω παράρτημα ΙΙ, την υποχρέωση διατήρησης σε συγκεκριμένη γεωργική έκταση χώρων ταφής οριοθετημένων με λίθους, των οποίων η μετακίνηση συνεπάγεται παράβαση του προτύπου αυτού, και, ως εκ τούτου, μείωση των ενισχύσεων που οφείλονται στον ενδιαφερόμενο γεωργό.
Υπενθυμίζεται ότι, όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, η υποχρέωση μέριμνας ώστε η γεωργική γη να διατηρείται σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση απόκειται στα κράτη μέλη, τα οποία καθορίζουν, για τον σκοπό αυτό, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, στοιχειώδεις απαιτήσεις με βάση το πλαίσιο που καθορίζεται στο σχετικό παράρτημα του ισχύοντος κατά τον κρίσιμο χρόνο κανονισμού, οι οποίες λαμβάνουν υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των περιοχών για τις οποίες πρόκειται (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C-428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Επομένως, μολονότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται, κατά τον προσδιορισμό των απαιτήσεων αυτών, να τηρούν το εν λόγω παράρτημα, εντούτοις, το παράρτημα, μέσω της χρήσης γενικών όρων και εννοιών, καταλείπει στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτίμησης όσον αφορά τον συγκεκριμένο προσδιορισμό των εν λόγω απαιτήσεων (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C-428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Επιπλέον, από τους ίδιους τους όρους της φράσης «καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση» προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να καθορίζουν πρότυπα καλής γεωργικής και περιβαλλοντικής κατάστασης για σχετικούς με την προστασία του περιβάλλοντος σκοπούς (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C-428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Οι ως άνω αρχές, τις οποίες συνήγαγε το Δικαστήριο για την ερμηνεία του άρθρου 5, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1782/2003 του Συμβουλίου, της 29ης Σεπτεμβρίου 2003, για τη θέσπιση κοινών κανόνων για τα καθεστώτα άμεσης στήριξης στα πλαίσια της κοινής γεωργικής πολιτικής και για τη θέσπιση ορισμένων καθεστώτων στήριξης για τους γεωργούς και για την τροποποίηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 2019/93, (ΕΚ) αριθ.1452/2001, (ΕΚ) αριθ. 1453/2001, (ΕΚ) αριθ. 1454/2001, (ΕΚ) αριθ. 1868/94, (ΕΚ) αριθ. 1251/1999, (ΕΚ) αριθ. 1254/1999, (ΕΚ) αριθ. 1673/2000, (ΕΟΚ) αριθ. 2358/71 και (ΕΚ) αριθ. 2529/2001 (
ΕΕ 2003, L 270, σ. 1
), ισχύουν επίσης για την ερμηνεία του άρθρου 94 του κανονισμού 1306/2013, το οποίο έχει αντίστοιχο περιεχόμενο.
Κατά το άρθρο 93 του τελευταίου αυτού κανονισμού, τα πρότυπα για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση αποτελούν μέρος των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης, οι οποίοι, όπως προβλέπει το άρθρο 91 του εν λόγω κανονισμού, πρέπει να τηρούνται επί ποινή διοικητικής κύρωσης. Τα πρότυπα αυτά θεσπίζονται σε εθνικό επίπεδο, απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ του ιδίου κανονισμού και αφορούν ιδίως τον τομέα του περιβάλλοντος.
Το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να καθορίζουν, σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο, τις στοιχειώδεις απαιτήσεις που πρέπει να εφαρμόζουν οι δικαιούχοι ενισχύσεων σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, με βάση το παράρτημα ΙΙ του ίδιου κανονισμού.
Όπως προβλεπόταν και στο παράρτημα IV του κανονισμού 1782/2003, το πρότυπο ΚΓΠΚ 7, το οποίο περιέχεται στο παράρτημα ΙΙ του κανονισμού 1306/2013 και το βασικό θέμα του οποίου φέρει τον τίτλο «Τοπίο, στοιχειώδες επίπεδο συντήρησης», περιλαμβάνει τη διατήρηση των χαρακτηριστικών του τοπίου μεταξύ των απαιτήσεων και των προτύπων που πρέπει να τηρούνται στο πλαίσιο αυτό. Μεταξύ των χαρακτηριστικών του τοπίου που απαριθμούνται στο παράρτημα II του τελευταίου αυτού κανονισμού περιλαμβάνονται οι φυτικοί φράκτες, οι λίμνες, οι τάφροι, οι δενδροστοιχίες, ομαδικές ή μεμονωμένες, οι παρυφές αγρών και οι αναβαθμίδες.
Εν προκειμένω, πρέπει να καθοριστεί αν ένας χώρος ταφής οριοθετημένος με λίθους μπορεί, όπως εκτιμούν η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, να χαρακτηριστεί ως «χαρακτηριστικό του τοπίου», του οποίου η διατήρηση περιλαμβάνεται μεταξύ των προτύπων του παραρτήματος II του κανονισμού 1306/2013.
Δεδομένου ότι ο κανονισμός 1306/2013 δεν ορίζει την έννοια «χαρακτηριστικά του τοπίου», η έννοια αυτή πρέπει να ερμηνευτεί, όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας με το σημείο 26 των προτάσεών της, λαμβανομένου υπόψη τόσο το συνήθους νοήματός της όσο και του πλαισίου στο οποίο κατά κανόνα χρησιμοποιείται (βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Συναφώς, επισημαίνεται ότι μια συσταλτική ερμηνεία της έννοιας «χαρακτηριστικά του τοπίου», η οποία, ειδικότερα, θα απέκλειε τα απορρέοντα από ανθρώπινες παρεμβάσεις στοιχεία, θα ήταν αντίθετη προς το περιθώριο εκτίμησης του οποίου απολαύουν τα κράτη μέλη, όταν ορίζουν, σύμφωνα με το άρθρο 94 του κανονισμού αυτού, τις στοιχειώδεις απαιτήσεις σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση (βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C-428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι τα χαρακτηριστικά του τοπίου συνιστούν φυσικά συστατικά στοιχεία του περιβάλλοντος και ότι οι σχετικές με τη διατήρηση των εν λόγω χαρακτηριστικών απαιτήσεις πρέπει να συμβάλλουν στη συντήρηση των χαρακτηριστικών αυτών ως φυσικών συστατικών στοιχείων (απόφαση της 16ης Ιουλίου 2009, Horvath,
C-428/07
,
EU:C:2009:458
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, η διατήρηση των οριοθετημένων με λίθους χώρων ταφής συμβάλλει στη διαφύλαξη στοιχείων της πολιτιστικής και ιστορικής κληρονομιάς ενός κράτους μέλους ως φυσικών συστατικών στοιχείων του περιβάλλοντος.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο ερώτημα είναι ότι το άρθρο 93, παράγραφος 1, το άρθρο 94 και το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού 1306/2013 έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν σε κράτος μέλος να επιβάλλει, ως πρότυπο για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση περί της οποίας κάνει λόγο το ως άνω παράρτημα ΙΙ, την υποχρέωση διατήρησης σε συγκεκριμένη γεωργική έκταση χώρων ταφής οριοθετημένων με λίθους, των οποίων η μετακίνηση συνεπάγεται παράβαση του προτύπου αυτού, και, ως εκ τούτου, μείωση των ενισχύσεων που οφείλονται στον ενδιαφερόμενο γεωργό.
Επί του δεύτερου ερωτήματος
Με το δεύτερο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, το άρθρο 91, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 93, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού 1307/2013 έχουν την έννοια ότι οι υποχρεώσεις σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση πρέπει να τηρούνται ως προς το σύνολο της γεωργικής εκμετάλλευσης ή μόνον ως προς τη γεωργική έκταση για την οποία έχει συγκεκριμένα ζητηθεί ενίσχυση.
Συναφώς, το άρθρο 91, παράγραφος 2, του κανονισμού 1306/2013 προβλέπει την επιβολή διοικητικών κυρώσεων σε περίπτωση μη τήρησης των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης όταν, ιδίως, η μη συμμόρφωση αφορά την έκταση της γεωργικής εκμετάλλευσης, η δε εκμετάλλευση ορίζεται, για τους σκοπούς του τίτλου VI του κανονισμού αυτού, στον οποίο η διάταξη αυτή εντάσσεται, στο άρθρο 91, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού ως το σύνολο των μονάδων παραγωγής και των εκτάσεων που βρίσκονται στην επικράτεια του ίδιου κράτους μέλους και τις οποίες διαχειρίζεται ο δικαιούχος, μεταξύ άλλων, άμεσων ενισχύσεων.
Τα άρθρα 93 και 94 του ίδιου κανονισμού αναφέρονται στο σύνολο των γεωργικών εκτάσεων μιας εκμετάλλευσης. Συγκεκριμένα, το εν λόγω άρθρο 93 διευκρινίζει το περιεχόμενο των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης αναφέροντας, μεταξύ άλλων, την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση των εκτάσεων, οι οποίες πρέπει να νοούνται ως το σύνολο των γεωργικών εκτάσεων μιας εκμετάλλευσης. Το δε εν λόγω άρθρο 94 επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να μεριμνούν ώστε όλες οι γεωργικές εκτάσεις, συμπεριλαμβανομένων των εκτάσεων οι οποίες δεν χρησιμοποιούνται πλέον για παραγωγικούς σκοπούς, να διατηρούνται σε καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση.
Διαπιστώνεται ότι καμία από τις διατάξεις αυτές δεν διακρίνει, όσον αφορά την τήρηση των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης και, ειδικότερα, των κανόνων για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, μεταξύ των γεωργικών εκτάσεων για τις οποίες έχει υποβληθεί αίτηση ενίσχυσης και εκείνων για τις οποίες δεν έχει υποβληθεί τέτοια αίτηση.
Εξάλλου, το να απαιτείται η τήρηση των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης μόνο για τις γεωργικές εκτάσεις για τις οποίες έχουν ζητηθεί ενισχύσεις θα ήταν αντίθετο προς τον ίδιο τον σκοπό του συστήματος πολλαπλής συμμόρφωσης, στόχος του οποίου είναι, κατά την αιτιολογική σκέψη 54 του κανονισμού 1306/2013, η συμβολή στην ανάπτυξη αειφόρου γεωργίας.
Συγκεκριμένα, αφενός, οι απαιτήσεις που απορρέουν από τους εν λόγω κανόνες πρέπει, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 54 του εν λόγω κανονισμού, να σχετίζονται με τη γεωργική δραστηριότητα ή τη γεωργική έκταση της εκμετάλλευσης, γεγονός που συνεπάγεται την υποχρέωση συμμόρφωσης προς τους εν λόγω κανόνες και ως προς τις εκτάσεις που δεν χρησιμοποιούνται πλέον με σκοπό τη γεωργική παραγωγή, κατά τα προβλεπόμενα στο άρθρο 94 του εν λόγω κανονισμού.
Αφετέρου, εάν η μη τήρηση των εν λόγω κανόνων επέσυρε κυρώσεις μόνο στην περίπτωση που αφορούσε γεωργική έκταση για την οποία έχει ζητηθεί ενίσχυση, θα υπήρχε κίνδυνος καταστρατήγησης των κανόνων πολλαπλής συμμόρφωσης από τους γεωργούς. Όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας με το σημείο 58 των προτάσεών της, θα αρκούσε προς τούτο ο ενδιαφερόμενος γεωργός να μη συμπεριλάβει, στην αίτηση ενίσχυσης για συγκεκριμένο έτος, γεωργική έκταση με χαρακτηριστικά τοπίου ενοχλητικά για τη δραστηριότητά του, τα οποία θα μπορούσε να μετακινήσει ή να καταστρέψει προτού περιλάβει την επίμαχη έκταση στην αίτηση ενίσχυσης για το επόμενο έτος, τούτο δε χωρίς να εκτεθεί στον κίνδυνο να του επιβληθεί οποιαδήποτε διοικητική κύρωση.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο δεύτερο ερώτημα είναι ότι το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, το άρθρο 91, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 93, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού 1307/2013 έχουν την έννοια ότι οι υποχρεώσεις σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, τις οποίες προβλέπει ο κανονισμός 1306/2013, πρέπει να τηρούνται ως προς το σύνολο της γεωργικής εκμετάλλευσης και όχι μόνον ως προς τη γεωργική έκταση για την οποία έχει συγκεκριμένα ζητηθεί ενίσχυση.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 93, παράγραφος 1, το άρθρο 94 και το παράρτημα ΙΙ του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου, έχουν την έννοια ότι επιτρέπουν σε κράτος μέλος να επιβάλλει, ως πρότυπο για την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση περί της οποίας κάνει λόγο το ως άνω παράρτημα ΙΙ, την υποχρέωση διατήρησης σε συγκεκριμένη γεωργική έκταση χώρων ταφής οριοθετημένων με λίθους, των οποίων η μετακίνηση συνεπάγεται παράβαση του προτύπου αυτού, και, ως εκ τούτου, μείωση των ενισχύσεων που οφείλονται στον ενδιαφερόμενο γεωργό.

2)
Το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, το άρθρο 91, παράγραφοι 1 και 2, το άρθρο 93, παράγραφος 1, και το άρθρο 94 του κανονισμού 1306/2013, καθώς και το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχεία βʹ, γʹ και εʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 1307/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, περί θεσπίσεως κανόνων για άμεσες ενισχύσεις στους γεωργούς βάσει καθεστώτων στήριξης στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής και για την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 637/2008 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 73/2009 του Συμβουλίου, έχουν την έννοια ότι οι υποχρεώσεις σχετικά με την καλή γεωργική και περιβαλλοντική κατάσταση, τις οποίες προβλέπει ο κανονισμός 1306/2013, πρέπει να τηρούνται ως προς το σύνολο της γεωργικής εκμετάλλευσης και όχι μόνον ως προς τη γεωργική έκταση για την οποία έχει συγκεκριμένα ζητηθεί ενίσχυση.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η εσθονική.