CELEX: 62017TJ0245
Recurso por omisión y de anulación
Redes y servicios de comunicaciones electrónicas
Uso armonizado del espectro de frecuencias de 2 GHz
Sistemas paneuropeos que prestan servicios móviles por satélite (SMS)
Decisión 2007/98/CE
Procedimiento armonizado de selección de operadores
Autorizaciones para los operadores seleccionados
Decisión n.o 626/2008/CE
Requerimiento para que se actúe
Falta de requerimiento
Definición de posición de la Comisión
Inadmisibilidad
Negativa a actuar
Acto no recurrible
Inadmisibilidad
Competencia de la Comisión

I.

Marco jurídico y antecedentes del litigio
Con el fin de garantizar una gestión y un uso eficiente del espectro radioeléctrico mediante la coordinación de las políticas nacionales y, en su caso, la armonización de las condiciones de disponibilidad y uso, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptaron la Decisión n.
o
676/2002/CE, de 7 de marzo de 2002, sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la [Unión] Europea (Decisión espectro radioeléctrico) (
DO 2002, L 108, p. 1
).
Al estimar que la convergencia de los sectores de las telecomunicaciones, los medios de comunicación y las tecnologías de la información implica que todas las redes de transmisión y los servicios asociados estén sujetos a un mismo marco regulador, el Parlamento y el Consejo adoptaron una serie de directivas relativas a las redes y a los servicios de comunicaciones electrónicas. Este marco regulador está compuesto, en particular, por la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) (
DO 2002, L 108, p. 21
), y la Directiva 2002/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva marco) (
DO 2002, L 108, p. 33
).
Este marco normativo ha sido objeto de una actualización importante por medio de la Directiva 2009/140/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009 (
DO 2009, L 337, p. 37
).
Mediante la Decisión 2007/98/CE, de 14 de febrero de 2007, relativa al uso armonizado del espectro radioeléctrico en las bandas de frecuencias de 2 GHz para la implantación de sistemas que presten servicios móviles por satélite (
DO 2007, L 43, p. 32
; en lo sucesivo, «Decisión de armonización»), adoptada sobre la base del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico, la Comisión Europea procedió a una armonización de las condiciones de uso y disponibilidad de la banda de frecuencias de 2 GHz para la instauración de sistemas que prestasen servicios móviles por satélite (SMS).
Con el fin de favorecer el desarrollo de un mercado interior competitivo de los SMS en la Unión Europea y asegurar una cobertura progresiva en todos los Estados miembros, el Parlamento y el Consejo adoptaron, sobre la base del artículo 95 CE (actualmente artículo 114 TFUE), la Decisión n.
o
626/2008/CE, de 30 de junio de 2008, relativa a la selección y autorización de sistemas que prestan servicios móviles por satélite (
DO 2008, L 172, p. 15
; en lo sucesivo, «Decisión SMS»).
En aplicación de las competencias que le fueron conferidas en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Decisión SMS, la Comisión adoptó la Decisión 2011/667/UE, de 10 de octubre de 2011, sobre las disposiciones relativas a la aplicación coordinada de las medidas de control en relación con los SMS (
DO 2011, L 265, p. 25
; en lo sucesivo, «Decisión de control»).
Mediante una convocatoria de solicitudes de 7 de agosto de 2008 relativas a los sistemas paneuropeos que prestan SMS (
DO 2008, C 201, p. 4
), la Comisión inició un procedimiento de selección como el previsto en el título II de la Decisión SMS.
Al término del procedimiento de selección en cuestión, la Comisión adoptó la Decisión 2009/449/CE, de 13 de mayo de 2009, relativa a la selección de operadores de sistemas paneuropeos que prestan SMS (
DO 2009, L 149, p. 65
; en lo sucesivo, «Decisión de selección»), mediante la que seleccionó a dos candidatos: Inmarsat Ventures Ltd (en lo sucesivo, «Inmarsat») y Solaris Mobile Ltd (actualmente EchoStar Mobile Ltd; en lo sucesivo, «EchoStar»), que son las coadyuvantes en el presente procedimiento en apoyo de sus pretensiones.
La demandante, ViaSat, Inc., es, según sus propios términos, una sociedad que proporciona una amplia gama de soluciones de comunicación destinadas a las empresas, particulares y gobiernos. Actualmente presta servicios de conectividad por satélite a bordo en los Estados Unidos y desea prestar, entre otras cosas, el mismo tipo de servicios, mediante una empresa conjunta creada en 2016 con Eutelsat SA, coadyuvante en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante, en toda la Unión y en las principales rutas aéreas que unen América del Norte con Europa.
Inmarsat, uno de los operadores seleccionados al término del procedimiento de selección común para la prestación de SMS, desarrolló un sistema que permite la prestación de servicios de conectividad a bordo de aeronaves en vuelo por encima de Europa gracias a un sistema denominado
European Aviation Network
(en lo sucesivo, «sistema EAN»), basado en estaciones terrestres y en componentes satelitales.
Inmarsat solicitó a las autoridades nacionales de reglamentación (en lo sucesivo, «ANN») las autorizaciones necesarias para explotar el sistema EAN utilizando la frecuencia que se le había asignado en la Decisión de selección.
El 2 de agosto de 2016, la demandante dirigió a la Comisión un escrito en el que le solicitaba que actuara para impedir que las ANR concedieran a Inmarsat las autorizaciones para usar la banda de frecuencias de 2 GHz para la aplicación del sistema EAN sin nueva convocatoria de solicitudes con arreglo a un procedimiento de selección común, como se prevé en los artículos 3 a 6 de la Decisión SMS, con el fin de garantizar un resultado armonizado. A este respecto, alegó, en esencia, que dicho sistema representaba un uso completamente nuevo de la banda de frecuencias de 2 2GHz en la medida en que perseguía finalidades fundamentalmente diferentes de las contempladas en la antedicha Decisión y en el marco de ese procedimiento de selección común, a saber, prestar los SMS paneuropeos de conectividad universal.
Mediante correo electrónico de 31 de octubre de 2016, la Comisión respondió al escrito de la demandante de 2 de agosto de 2016 indicando que no había adoptado ninguna decisión relativa a una solicitud de autorización para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS por parte de uno de los operadores seleccionados, cuestión que, «en cualquier caso», debía ser tratada por las autoridades nacionales competentes.
Al no quedar satisfecha con la respuesta de la Comisión de 31 de octubre de 2016, la demandante le remitió, el 22 de diciembre de 2016, un escrito en el que le solicitaba que definiera su postura con respecto al requerimiento formulado en su escrito de 2 de agosto de 2016 para cumplir la obligación de actuar que, a su juicio, le incumbía en virtud del artículo 17 TUE, del artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, y del considerando 22 de la Decisión SMS, del artículo 5, apartado 2, así como de los considerandos 24 y 35 de la Directiva autorización, y del artículo 19 de la Directiva marco.
La Comisión respondió al escrito de la demandante de 22 de diciembre de 2016 mediante escritos de 14 y 21 de febrero de 2017.
En su escrito de 14 de febrero de 2017, la Comisión confirmó que, como ya había indicado a la demandante en su correo electrónico de 31 de octubre de 2016, no había adoptado ninguna decisión relativa a una solicitud de autorización para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para los sistemas que prestaban los SMS por uno de los operadores seleccionados, cuestión que, «en cualquier caso», debía ser tratada por las autoridades nacionales competentes. Además, indicó, por una parte, que, aunque supervisaba la evolución de los mercados y de la normativa a este respecto, en particular, en el marco del Comité de Comunicaciones y del Grupo de Trabajo del Comité sobre SMS, las medidas de control relativas a los sistemas que prestaban los SMS y a sus operadores se adoptaban a nivel nacional y, por otra parte, que se limitaba a facilitar la cooperación entre los Estados miembros de conformidad con la Decisión de control. Añadió que no se contemplaba ninguna redefinición de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz, tal como estaba prevista en la Decisión SMS, y que no había identificado ninguna circunstancia que pudiera dar lugar a la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro como consecuencia de las medidas nacionales reales o posibles en el ámbito regulado por la Decisión SMS, en relación con el ejercicio por dichas autoridades nacionales de sus funciones de autorización o de control en aplicación de dicha Decisión.
En su escrito de 21 de febrero de 2017, la Comisión precisó que el marco jurídico aplicable no le confería ninguna competencia específica a ese respecto y que, en consecuencia, no podía actuar para adoptar una decisión que impidiera a un Estado miembro autorizar a Inmarsat a usar el espectro de la banda de frecuencias de 2 GHz para proporcionar soluciones aire-tierra para servicios de conectividad en vuelo.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 24 de abril de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de julio de 2017, Eutelsat solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante auto de 12 de septiembre de 2017, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió dicha intervención. Eutelsat presentó su escrito de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones sobre este dentro de los plazos señalados.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de agosto de 2017, el Reino de los Países Bajos solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante resolución de 15 de septiembre de 2017, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió dicha intervención. El Reino de los Países Bajos presentó su escrito de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones sobre este dentro de los plazos fijados.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 22 y el 23 de agosto de 2017, respectivamente, Inmarsat y EchoStar solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante autos de 11 de octubre de 2017, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió dichas intervenciones. Inmarsat y EchoStar presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones sobre ellos dentro de los plazos señalados.
La demandante, apoyada por el Reino de los Países Bajos y por Eutelsat, solicita al Tribunal que:
–
Declare la omisión de la Comisión.
–
Con carácter subsidiario, anule total o parcialmente la decisión de la Comisión contenida en sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por EchoStar y por Inmarsat, solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso por omisión o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–
Declare la inadmisibilidad del recurso de anulación o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Mediante la resolución de 10 de abril de 2019, la Sala Segunda del Tribunal (composición anterior) decidió suspender el presente procedimiento, sobre la base del artículo 69, letras a) y d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, hasta que se dictara sentencia en el asunto C‑100/19. Una vez dictada la sentencia Viasat UK y Viasat (
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
) el 5 de marzo de 2020, el procedimiento en el presente asunto se reanudó a partir de dicha fecha.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, en aplicación del artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Décima, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
A propuesta de la Sala Décima, el Tribunal decidió, en aplicación del artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Décima) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de organización del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, invitó a las partes a responder a una serie de preguntas escritas. Las partes dieron cumplimiento a este requerimiento en el plazo señalado.
III.

Fundamentos de Derecho
Con carácter principal, al considerar que la Comisión no puso fin a la omisión alegada, la demandante solicita que se declare una omisión de la Comisión.
Con carácter subsidiario, por considerar que la Comisión incurrió en errores de interpretación por lo que respecta al alcance de sus competencias en materia de SMS, la demandante solicita la anulación de la decisión contenida en los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017, que le fueron dirigidos en respuesta a su escrito de 22 de diciembre de 2016.
A.

Sobre el recurso por omisión
La demandante sostiene que la Comisión se abstuvo ilegalmente de adoptar las medidas necesarias para impedir un uso de la banda de frecuencias de 2 GHz supuestamente diferente del que había sido objeto del procedimiento de selección común y para asegurar la preservación del mercado interior armonizado para los SMS paneuropeos que garantizan una conectividad universal en esta banda de frecuencias.
Con carácter principal, la Comisión niega la admisibilidad del recurso por omisión. Con carácter subsidiario, considera que este recurso es infundado.
En lo que respecta a la admisibilidad del recurso por omisión, la Comisión, apoyada por Inmarsat, sostiene, por una parte, que ha adoptado una posición a raíz del requerimiento para que actuase de la demandante y, por otra parte, que el objeto de dicho recurso no se corresponde con el del requerimiento, en la medida en que, en esencia, no se le ha pedido formalmente que dirija individualmente un acto a Inmarsat para impedirle que use la banda de frecuencias de 2 GHz o que actúe para evitar la fragmentación del mercado interior y, por consiguiente, no ha podido adoptar una posición al respecto. La Comisión considera que definió su posición en términos claros tras el requerimiento de la demandante para que actuase, aunque esa respuesta no dio lugar a la adopción de las medidas que esta había solicitado. Por último, la Comisión estima que el recurso por omisión también es inadmisible en la medida en que determinados actos que eventualmente tendría que adoptar según el requerimiento para actuar están comprendidos en el ámbito de su facultad de apreciación y en que, en cualquier caso, tales actos no afectan directa e individualmente a la demandante.
A este respecto, procede determinar cuál es, en el caso de autos, el objeto del requerimiento para actuar de la demandante. En efecto, dicho requerimiento tiene por efecto delimitar el marco en el que podía interponerse el recurso por omisión en el caso de que la Comisión se hubiera abstenido de definir su posición. La determinación de tal objeto permite además comprobar, en particular, si la Comisión adoptó efectivamente una posición a raíz de dicho requerimiento para que actuase.
1.

Sobre el objeto del requerimiento para actuar de la demandante y el marco en el que podía presentarse el recurso por omisión
La Comisión, por una parte, alega que, en el escrito de la demandante de 22 de diciembre de 2016, esta última le instó a dirigir un acto, cualquiera que fuese su forma (decisión o dictamen), a las ANR para impedirles conceder las autorizaciones a Inmarsat para determinados usos de la banda de frecuencias de 2 GHz, mientras que, en el marco del presente recurso por omisión, solicita al Tribunal que declare que la Comisión no adoptó medidas dirigidas a impedir otro uso de dicha banda de frecuencias. Según la Comisión, esta última acción podría requerir un acto de alcance general o bien un acto dirigido individualmente a Inmarsat, casos en los que deberían apreciarse elementos muy diferentes.
Por otra parte, la Comisión sostiene que la demandante solicita al Tribunal que declare que cometió una omisión culposa al no adoptar ninguna medida con el fin de preservar el desarrollo de un mercado interior armonizado para los SMS paneuropeos en la banda de frecuencias de 2 GHz que proporcionan una conectividad universal, pese a que no se la instó claramente a actuar sobre este punto. Estima que el escrito de la demandante de 22 de diciembre de 2016 no contiene los elementos necesarios para permitirle definir su posición adoptando una decisión o proponiendo un proyecto de decisión a los colegisladores de la Unión para evitar la fragmentación del mercado interior, ya que dicho escrito no contiene ninguna referencia a este respecto. Pues bien, a su juicio, corresponde a la demandante exponer de manera concreta el contenido de dicha decisión.
La demandante estima que no existe ningún requisito de forma especial en lo que respecta al requerimiento y que el que dirigió a la Comisión, mediante escrito de 22 de diciembre de 2016, era suficientemente preciso para permitir a esta conocer de manera concreta el contenido de la decisión que le instaba a adoptar, en particular habida cuenta del claro tenor de su escrito de 2 de agosto de 2016.
Además, la demandante alega que, en su escrito de 22 de diciembre de 2016, analizó las obligaciones que los Tratados imponían a la Comisión en el marco del «buen funcionamiento del mercado único» y sus facultades para «corregir los obstáculo[s]» al mercado interior que podrían surgir cuando, como en el caso de autos, existían riesgos de que se produjesen divergencias entre las ANR.
A este respecto, procede recordar que, conforme al tenor del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, un recurso por omisión solo será admisible si la institución de que se trate hubiere sido requerida previamente para que actúe. Dicho requerimiento de la institución es un requisito formal esencial y produce el efecto, por una parte, de iniciar el cómputo del plazo de dos meses en el que la institución está obligada a definir su posición, y, por otra parte, de delimitar el marco en el que podrá interponerse un recurso en el supuesto de que la institución se abstenga de definir su posición. Aunque no está sujeto a un requisito formal particular, es preciso, sin embargo, que el requerimiento sea suficientemente explícito y preciso para permitir a la Comisión conocer de forma concreta el contenido de la decisión que se le pide que adopte y que resalte que tiene por objeto obligar a la Comisión a que se pronuncie (véanse las sentencias de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión,
T‑17/96
,
EU:T:1999:119
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 29 de septiembre de 2011, Ryanair/Comisión,
T‑442/07
, no publicada,
EU:T:2011:547
, apartado
).
Sin embargo, los términos del recurso por omisión y los del requerimiento no deben ser idénticos. En efecto, con ocasión de tal recurso, la demandante no puede solicitar al Tribunal que conmine a la Comisión a adoptar el acto omitido, sino solo que declare, en su caso, que ha infringido el Tratado al no adoptar las medidas solicitadas incumpliendo las obligaciones que le incumben (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de junio de 2000, Camar y Tico/Comisión y Consejo,
T‑79/96, T‑260/97 y T‑117/98
,
EU:T:2000:147
, apartado
). En consecuencia, la propia naturaleza de este recurso no exige que la demandante, al presentar sus pretensiones ante el Tribunal, utilice los mismos términos que figuran en el requerimiento dirigido a la Comisión.
A este respecto, procede señalar que el objeto del requerimiento de la demandante para que actúe se desprende, en particular, del título de su escrito de 22 de diciembre de 2016, redactado en los siguientes términos:
«Escrito de requerimiento en virtud del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, por el que se insta a la Comisión […] a dar curso a la solicitud de [la demandante] de 2 de agosto de 2016 de adoptar una decisión definitiva con el fin de impedir que las [ANR] adopten una decisión favorable a la solicitud de Inmarsat de autorizarle a usar el espectro de la banda [de frecuencias de 2 GHz] para la prestación de soluciones aire-tierra para los servicios de conectividad en vuelo.»
Además, tras exponer el conjunto de normas jurídicas sobre cuya base considera que la Comisión tiene la obligación de actuar, la demandante reitera la solicitud de que se trata en los términos, ciertamente diferentes pero sustancialmente próximos, siguientes:
«Por tanto, [la demandante] solicitó a la Comisión que actuara con urgencia […] para impedir que las ANR autorizaran a Inmarsat a usar el espectro de la banda [de frecuencias de 2 GHz] para suministrar una conectividad en vuelo, sin nueva licitación para la atribución del derecho a usar [ese] espectro.»
Por otra parte, en su escrito de 22 de diciembre de 2016, la demandante solicitó expresa y formalmente a la Comisión que diera curso a la solicitud de que se trata. En estas circunstancias, ese escrito debe interpretarse como un requerimiento válido en el sentido del artículo 265 TFUE en relación con todos los elementos expuestos de forma exhaustiva en el escrito de 2 de agosto de 2016 (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 1999, TF1/Comisión,
T‑17/96
,
EU:T:1999:119
, apartado
).
Por consiguiente, es necesario examinar si el escrito de requerimiento dirigido a la Comisión el 22 de diciembre de 2016, interpretado a la luz del escrito de la demandante de 2 de agosto de 2016, contiene un requerimiento para que actúe con el fin de impedir el uso «fundamentalmente diferente» de la banda de frecuencias de 2 GHz y la fragmentación del mercado interior, que sea lo suficientemente explícito y preciso como para permitir a la Comisión conocer de manera concreta el contenido de la decisión que se le pidió que adoptara y si de dicho requerimiento para actuar se desprende que su finalidad es obligar a la Comisión a adoptar una posición en el sentido de la jurisprudencia mencionada en el apartado 38 anterior.
A este respecto, en primer lugar, debe señalarse que, en su escrito de 2 de agosto de 2016, la demandante había expresado, en particular, su opinión de que, si las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat para el sistema EAN, ello constituiría un uso «fundamentalmente diferente» de la banda de 2 GHz con respecto al previsto por el legislador de la Unión.
Así, cuando el recurrente solicita al Tribunal que declare que la Comisión no ha tomado medidas para «impedir que las ANR autoricen, sin coordinación alguna, a Inmarsat a usar la banda de 2 GHz principalmente para redes aire-tierra» y para impedir un uso «fundamentalmente diferente» de la banda de 2 GHz, dicha solicitud no excede del marco dentro del que podía interponerse un recurso por omisión, tal como quedó delimitado por el escrito de requerimiento dirigido a la Comisión el 22 de diciembre de 2016, interpretado a la luz del escrito del demandante de 2 de agosto de 2016, contrariamente a lo que alega, en esencia, la Comisión.
Lo mismo puede decirse de la pretensión de la demandante de que el Tribunal declare que la Comisión se abstuvo ilegalmente de «impedir otro uso de la banda de frecuencias de 2 GHz».
En cambio, como sostiene la Comisión, el recurso por omisión es inadmisible en la medida en que la demandante solicita al Tribunal que declare que la Comisión se abstuvo ilegalmente de adoptar un acto dirigido individualmente a Inmarsat con el fin de impedirle usar la banda de frecuencias de 2 GHz para su sistema aire-tierra que garantiza la conectividad a bordo de las aeronaves. En efecto, en respuesta a la pregunta escrita del Tribunal y en la vista, la demandante indicó que uno de los actos que la Comisión sería competente para adoptar de acuerdo con el requerimiento para actuar era una «escrito de requerimiento» dirigido a Inmarsat prohibiéndole usar la banda de frecuencias de 2 GHz para el funcionamiento del sistema EAN. Pues bien, ni en el escrito de requerimiento dirigido a la Comisión el 22 de diciembre de 2016, ni en su escrito de 2 de agosto de 2016 al que este último se remite, la demandante instó a la Comisión a adoptar tal acto dirigido a Inmarsat. Un requerimiento para actuar en este sentido tampoco puede deducirse del contexto en el que la demandante dirigió dicho requerimiento y dicho escrito a la Comisión, que se refería claramente a la adopción de un acto que tenía por objeto impedir a las ANR conceder las autorizaciones a Inmarsat, en particular, habida cuenta del uso de esa banda de frecuencias no conforme, según la demandante, con las finalidades armonizadas y con la Decisión de selección.
En consecuencia, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión basada en que el objeto de esta pretensión no coincide con el del requerimiento está parcialmente fundada.
En segundo lugar, procede señalar que el requerimiento para actuar que la demandante dirigió a la Comisión se basa en la premisa de que esta está obligada a actuar cuando existe el riesgo de que se vea afectada la armonización del mercado interior de los SMS. A este respecto, la demandante invocó el artículo 17 del TUE y el papel de la Comisión, en su calidad de «guardiana de los Tratados», de garantizar el respeto del Derecho de la Unión, así como las facultades que, en su opinión, tiene la Comisión en virtud del artículo 19 de la Directiva marco y del considerando 35 de la Directiva autorización para supervisar el funcionamiento del mercado interior de los SMS.
A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, un requerimiento debe proporcionar indicaciones sobre el contenido del acto solicitado, pero nada exige que esa formulación llegue hasta el punto de designar con la precisión más extrema el acto reclamado (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de julio de 1970, Hake/Comisión,
75/69
,
EU:C:1970:65
, apartados
a
, y de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo,
13/83
,
EU:C:1985:220
, apartados
a
).
En el caso de autos, la Comisión podía inferir del requerimiento que se le dirigió el 22 de diciembre de 2016, interpretado a la luz del escrito de la demandante de 2 de agosto de 2016, que el acto que la demandante le instaba a adoptar debía tener como consecuencia que el mercado interior de la utilización de la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS se preservara, tal como había sido establecido por el marco jurídico aplicable. Asimismo, debe señalarse, como hace la demandante, que la Comisión respondió en su escrito de 21 de febrero de 2017 que sus servicios «supervisa[ba]n la evolución del mercado y de la normativa».
Habida cuenta de lo anterior, por una parte, contrariamente a lo que alega la Comisión, el requerimiento fue suficientemente preciso y explícito en cuanto al contenido del acto cuya adopción se le solicitó para darle la oportunidad de definir su posición sobre las acciones que debían emprenderse para impedir que las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat con el fin de preservar el mercado interior de los SMS.
Por otra parte, el recurso por omisión es inadmisible en la medida en que la demandante solicita al Tribunal que declare que la Comisión se abstuvo ilegalmente de adoptar un acto dirigido individualmente a Inmarsat con el fin de impedirle usar la banda de frecuencias de 2 GHz para su sistema aire-tierra que garantiza la conectividad a bordo de las aeronaves.
2.

Sobre la existencia de una definición de posición por parte de la Comisión a raíz del requerimiento de la demandante para que actuara
La Comisión alega que, en sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017, definió su posición a raíz del requerimiento de la demandante de que adoptara un acto para impedir que las ANR concedieran a Inmarsat las autorizaciones para usar el espectro de la banda de frecuencias de 2 GHz para proporcionar soluciones aire-tierra para servicios de conectividad en vuelo. Considera que definió su posición en términos claros tras dicho requerimiento para que actuara, aunque dicha respuesta no implicara la adopción de las medidas que la demandante había solicitado.
En su escrito de réplica, la demandante rechaza las alegaciones de la Comisión sosteniendo que su respuesta a raíz de su requerimiento para actuar, tal como se expuso en sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017, equivalía a una omisión. Sin embargo, en su respuesta a las preguntas escritas del Tribunal, indicó que había «quedado acreditado que, en [los antedichos] escritos, la Comisión [había definido] su posición y que esa posición [equivalía] al rechazo de [su requerimiento para actuar]». Cuando el Tribunal le preguntó sobre este punto en la vista, confirmó que ya no ponía en duda que la Comisión hubiese definido su posición a raíz de su requerimiento para que actuara, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
A este respecto, procede recordar que, a tenor del artículo 265 TFUE, párrafo segundo, «[el recurso por omisión] solamente será admisible si la institución, órgano u organismo de que se trate hubieren sido requeridos previamente para que actúen. Si transcurrido un plazo de dos meses, a partir de dicho requerimiento, la institución, órgano u organismo no hubiere definido su posición, el recurso podrá ser interpuesto dentro de un nuevo plazo de dos meses».
Según reiterada jurisprudencia, los requisitos de admisibilidad de un recurso por omisión, establecidos en el artículo 265 TFUE, no se cumplen cuando la institución que ha sido requerida para actuar define su postura a raíz de ese requerimiento con anterioridad a la interposición del recurso (véase la sentencia de 21 de julio de 2016, Nutria/Comisión,
T‑832/14
, no publicada,
EU:T:2016:428
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, de los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017 se desprende que esta consideró que no podía actuar, por falta de competencia, a raíz del requerimiento de la demandante de que adoptara medidas para impedir que las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN con el fin de preservar el mercado interior resultante de la armonización del uso de esta banda de frecuencias para los SMS. Por lo tanto, se trata de una negativa a actuar.
Pues bien, de reiterada jurisprudencia se desprende que la institución no se encuentra en una situación de omisión no solo cuando adopta un acto que satisface a la demandante, sino también cuando se niega a adoptar ese acto y responde a la solicitud que se le hace indicando las razones por las que considera que no es conveniente adoptar el referido acto o que no tiene competencia para hacerlo (véase el auto de 7 de diciembre de 2017, Techniplan/Commission,
T‑853/16
, no publicado,
EU:T:2017:928
, apartado
y jurisprudencia citada; véanse, asimismo, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión,
42/71
,
EU:C:1972:16
, apartado
, y de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión,
C‑15/91 y C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, apartados
y
, y el auto de 8 de diciembre de 2005, Campailla/Comisión,
C‑211/05 P
, no publicado,
EU:C:2005:760
, apartado
).
En consecuencia, la negativa a actuar conforme a un requerimiento expresada por la institución de que se trate constituye una definición de posición que pone fin a la omisión [auto de 4 de mayo de 2005, Holcim (France)/Comisión,
T‑86/03
,
EU:T:2005:157
, apartado
, y sentencia de 21 de julio de 2016, Nutria/Comisión,
T‑832/14
, no publicada,
EU:T:2016:428
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 19 de noviembre de 2013, Comisión/Consejo,
C‑196/12
,
EU:C:2013:753
, apartados
a
].
Por consiguiente, procede señalar que, en el caso de autos, la Comisión puso fin a la omisión que se le reprochaba antes de la interposición del recurso. En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad del recurso por omisión.
A la luz de lo que antecede, no es necesario examinar la imputación de la Comisión en el sentido de que el recurso por omisión es inadmisible en la medida en que ciertos actos que podría verse obligada a adoptar de conformidad con el requerimiento para que actúe de la demandante entran dentro del ámbito de su facultad de apreciación y, por tanto, no podrían ser objeto de tal requerimiento y en que, en cualquier caso, la demandante no se ve directa e individualmente afectada por tales actos.
B.

Sobre el recurso de anulación
La demandante considera que, en los escritos de 14 y 21 de febrero de 2017 que le dirigió la Comisión, esta incurrió en un error de Derecho al estimar que correspondía exclusivamente a los Estados miembros adoptar las decisiones relativas a la autorización de explotación de las frecuencias en la banda de frecuencias de 2 GHz con respecto a los operadores de SMS seleccionados y a la ejecución de dichas autorizaciones. Sostiene que la Comisión dispone de competencias para adoptar las medidas adecuadas para impedir que los Estados miembros concedan las autorizaciones a Inmarsat y evitar la fragmentación del mercado interior de los SMS.
La Comisión considera que el recurso de anulación es inadmisible, en particular, porque sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017 no tienen carácter vinculante y no constituyen, como tales, actos impugnables en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero.
Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que el recurso de anulación carece de fundamento, ya que, al no disponer de competencias para adoptar los actos solicitados por la demandante, no incurrió en error de Derecho al responder del modo en que lo hizo al requerimiento para actuar en sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017.
1.

Sobre la decisión contenida en los escritos de 14 y 21 de febrero de 2017 y el control de legalidad efectuado por el Tribunal
La Comisión, apoyada por Inmarsat, considera que sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017 no constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo primero. Basándose en la jurisprudencia, estima que dichos escritos contienen, por una parte, una mera información dirigida a la demandante según la cual la Comisión no adoptó ninguna decisión «en respuesta a una solicitud de autorización de SMS» y, por otra parte, un dictamen jurídico según el cual tal decisión estaría comprendida, en cualquier caso, dentro de las prerrogativas de las autoridades nacionales competentes. También estima que la opinión de la demandante de que esos escritos afectan sustancialmente a su posición jurídica es puramente especulativa, ya que se basa en una serie de hipótesis.
La demandante, apoyada por el Reino de los Países Bajos, considera que los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017 contienen una decisión que puede ser objeto de un recurso de anulación. A su entender, estos escritos contienen una posición definitiva de la Comisión, que consiste en una negativa a actuar a raíz del requerimiento de la demandante para que adoptase medidas para impedir que las ANR concedan las autorizaciones a Inmarsat para el uso la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN con el fin de preservar el mercado interior resultante de la armonización del uso de esta banda de frecuencias para los SMS.
Según reiterada jurisprudencia, únicamente las medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de un tercero modificando sustancialmente su situación jurídica constituyen actos que pueden ser objeto de recurso de anulación (sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo,
22/70
,
EU:C:1971:32
, apartado
; de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo,
C‑316/91
,
EU:C:1994:76
, apartado
, y de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión,
C‑463/10 P y C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, apartado
).
Para determinar si un acto o una decisión cuya anulación se solicita produce tales efectos, hay que atenerse a su contenido esencial (sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión,
60/81
,
EU:C:1981:264
, apartado
), así como a la intención de sus autores para calificar esos actos (sentencias de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, apartado
, y de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
, apartado
). En cambio, la forma que adopte un acto o una decisión es irrelevante, en principio, por lo que respecta a la admisibilidad de un recurso de anulación (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión,
60/81
,
EU:C:1981:264
, apartado
, y de 7 de julio de 2005, Le Pen/Parlamento,
C‑208/03 P
,
EU:C:2005:429
, apartado
).
En el caso de autos, como se desprende de los apartados 58 a 60 anteriores, la Comisión, mediante sus escritos de 14 y 21 de febrero de 2017, definió su posición a raíz del requerimiento de la demandante para que adoptara medidas dirigidas a impedir que las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN con el fin de preservar el mercado interior resultante de la armonización del uso de esta banda de frecuencias para los SMS, al considerar que no podía actuar porque no tenía competencias sobre esa cuestión. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, dichos escritos no contienen una mera información o un dictamen jurídico, sino que deben considerarse una negativa a actuar.
A este respecto, procede recordar que una negativa a actuar conforme a un requerimiento expresada por la institución de que se trate constituye, en principio, un acto susceptible de recurso con arreglo al artículo 263 TFUE [véase, en este sentido, el auto de 4 de mayo de 2005, Holcim (France)/Comisión,
T‑86/03
,
EU:T:2005:157
, apartado
; la sentencia de 21 de julio de 2016, Nutria/Comisión,
T‑832/14
, no publicada,
EU:T:2016:428
, apartado
, y el auto de 7 de diciembre de 2017, Techniplan/Comisión,
T‑853/16
, no publicado,
EU:T:2017:928
, apartado
].
No obstante, también se desprende de reiterada jurisprudencia que, cuando un acto de la Comisión reviste carácter negativo, como en el caso de autos, debe ser analizado en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (sentencias de 8 de marzo de 1972, Nordgetreide/Comisión,
42/71
,
EU:C:1972:16
, apartado
; de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión,
C‑15/91 y C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, apartado
, y auto de 13 de marzo de 2007, Arizona Chemical y otros/Comisión,
C‑150/06 P
, no publicado,
EU:C:2007:164
, apartado
). En particular, una negativa es un acto que puede ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE cuando el acto que la institución se niega a adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud de esta disposición (véase la sentencia de 22 de octubre de 1996, Salt Union/Comisión,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, apartado
y jurisprudencia citada; véanse, asimismo, en este sentido, los autos de 13 de marzo de 2007, Arizona Chemical y otros/Comisión,
C‑150/06 P
, no publicado,
EU:C:2007:164
, apartado
, y de 22 de enero de 2010, Makhteshim-Agan Holding y otros/Comisión,
C‑69/09 P
, no publicado,
EU:C:2010:37
, apartado
).
Así pues, a fin de evaluar si es admisible el recurso de anulación contra la negativa de la Comisión a actuar a raíz del requerimiento de la demandante de que adoptara medidas para impedir que las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN con el fin de preservar el mercado interior resultante de la armonización del uso de esa banda de frecuencias para los SMS, es necesario examinar si el acto que se requirió a la Comisión que adoptara constituiría en sí mismo un acto cuya legalidad podría ser controlada por el Tribunal de conformidad con el artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, el auto de 13 de marzo de 2007, Arizona Chemical y otros/Comisión,
C‑150/06 P
, no publicado,
EU:C:2007:164
, apartado
).
Esta cuestión está relacionada, en el caso de autos, con la de si la Comisión dispone de competencias para adoptar tal acto. En efecto, para determinar si, en el caso de autos, el acto que la Comisión se negó a adoptar basándose en su supuesta incompetencia sería en sí mismo impugnable con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 73 anterior, es preciso determinar, en particular, cuál sería la naturaleza de dicho acto en función de las competencias que la demandante alega. Ello implica, para empezar, examinar las competencias de la Comisión para adoptar un acto con arreglo al requerimiento para actuar. A continuación, si dispone de las competencias requeridas, procederá examinar, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 73 anterior, si la legalidad del acto que es competente para adoptar podría ser controlada por el Tribunal. Si la respuesta a una de estas cuestiones es negativa, en el caso de autos si la Comisión carece de competencia o si la demandante no está legitimada para interponer un recurso de anulación contra un acto que la Comisión es competente para adoptar, la pretensión de anulación deberá desestimarse, en el primer caso, por infundada, o bien, en el segundo caso, por inadmisible a la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 73 anterior. En cambio, si la Comisión es competente para adoptar un acto con el contenido solicitado por la demandante cuya anulación esta podría solicitar en virtud del artículo 263 TFUE, deberá estimarse el recurso en la medida en que la Comisión se haya negado a actuar por considerarse incompetente.
Así pues, la legalidad de la negativa a actuar contenida en los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017 se examinará al mismo tiempo que la admisibilidad del recurso de anulación contra dicha negativa a actuar (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de junio de 1993, Francia/Comisión,
C‑325/91
,
EU:C:1993:245
, apartado
).
Por otra parte, procede recordar que el Tribunal puede apreciar, en función de las circunstancias de cada caso concreto, si una buena administración de la justicia justifica desestimar un recurso en cuanto al fondo sin pronunciarse previamente sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en relación con el recurso de anulación y basada en la falta de interés en ejercitar la acción de la demandante o de legitimación para interponer un recurso de anulación contra un acto solicitado en el requerimiento para actuar (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, apartado
). En el caso de autos, habida cuenta de la relación que existe entre la admisibilidad y el fundamento del recurso, el Tribunal considera que procede pronunciarse, para empezar, sobre la existencia de las competencias de la Comisión para adoptar un acto a raíz del requerimiento para actuar que la demandante le dirigió, sin perjuicio de los apartados 107 a 112 y 164 a 180 posteriores.
2.

Sobre la argumentación de la demandante relativa a cada una de las competencias de la Comisión para adoptar los actos solicitados a raíz de su requerimiento para que actuase
Procede recordar que, en su escrito de 22 de diciembre de 2016, la demandante solicitó expresa y formalmente a la Comisión que diera curso a su solicitud formulada en su escrito de 2 de agosto de 2016 de que actuase para impedir que las ANR concedieran las autorizaciones a Inmarsat para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN con el fin de preservar el mercado interior resultante de la armonización del uso de esa banda de frecuencias para los SMS.
Tres elementos de respuesta al requerimiento para actuar de la demandante se desprenden, en esencia, de los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017. En primer lugar, la Comisión indicó que las decisiones sobre las solicitudes de autorización y las medidas de control relativas a los SMS y a sus operadores se adoptaban a nivel nacional. En segundo lugar, sostuvo que se limitaba a facilitar la cooperación entre los Estados miembros de conformidad con la Decisión de control e indicó que no estaba prevista ninguna redefinición de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz. En tercer lugar, estimó que el marco jurídico aplicable no le confería competencias específicas para actuar con el fin de impedir que un Estado miembro concediera las autorizaciones a Inmarsat para usar el espectro de la banda de frecuencias de 2 GHz para proporcionar soluciones aire-tierra para servicios de conectividad en vuelo.
La demandante, apoyada por el Reino de los Países Bajos y por Eutelsat, considera que, mediante escritos de 14 y 21 de febrero de 2017, la Comisión negó erróneamente tener competencias para actuar a raíz del requerimiento que se le había dirigido. Cuestiona igualmente que no esté legitimada para interponer un recurso de anulación contra los actos que, a su juicio, la Comisión tiene competencia para adoptar.
A este respecto, con carácter preliminar, en lo que se refiere a la naturaleza del acto que, a su juicio, debe adoptar la Comisión a raíz de su requerimiento para que actúe, la demandante indicó, en esencia, en respuesta a las preguntas escritas y orales del Tribunal, que la actuación de la Comisión podría adoptar la forma de un acto dirigido individualmente a Inmarsat y destinado a prohibirle el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para el despliegue del sistema EAN, supuestamente incompatible con el marco reglamentario relativo a los SMS, de un acto por el que se retira el beneficio de la Decisión de selección, de un acto dirigido individualmente a las ANR para impedirles que concedan las autorizaciones a Inmarsat para el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz a efectos de dicho despliegue, o de un acto de alcance general destinado a preservar la armonización de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz y que tenga como resultado impedir que las ANR concedan las referidas autorizaciones a Inmarsat.
A este respecto, para empezar, procede señalar, como se desprende del apartado 47 anterior, que el requerimiento para actuar que la demandante dirigió a la Comisión no contenía un requerimiento para adoptar un acto dirigido individualmente a Inmarsat y destinado a prohibirle usar la banda de frecuencias de 2 GHz para la explotación del sistema EAN. En consecuencia, la demandante no puede impugnar válidamente la legalidad de la decisión contenida en los escritos de la Comisión de 14 y 21 de febrero de 2017 a este respecto. En efecto, dado que la demandante no requirió a la Comisión para que adoptara dicho acto, necesariamente no pudo adoptar una decisión al respecto.
A continuación, la demandante sostiene que la Comisión cometió un error de Derecho al negarse a adoptar un acto individual dirigido a las ANR o un acto de alcance general ignorando, o interpretando erróneamente, las competencias que, a su juicio, tiene, en primer lugar, en virtud del marco jurídico relativo a la gestión del espectro radioeléctrico y a los SMS, en segundo lugar, en virtud de los principios generales del Derecho relativos a los contratos públicos, en tercer lugar, en virtud de la obligación que le incumbe de evitar la fragmentación del mercado interior para garantizar la eficacia de la iniciativa de armonización de la banda de 2 GHz dedicada a los SMS y, en cuarto lugar, en virtud del principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3. Por último, considera que esas competencias son de carácter implícito.
a)

Sobre la existencia de las competencias explícitas de la Comisión
1)

Sobre las competencias de la Comisión en virtud del marco jurídico relativo a la gestión del espectro radioeléctrico y a los SMS
Según la demandante, el sistema EAN que ofrece soluciones aire-tierra para la conectividad en vuelo, para el que Inmarsat solicita las autorizaciones a las ANR, no se corresponde ni con la definición de las finalidades del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz en la Decisión de armonización, ni con los compromisos asumidos por esta en el marco del procedimiento de selección y para cuya implementación fue elegida, a saber, proporcionar los SMS que garantizan una conectividad universal.
La demandante estima que, mientras que la Decisión SMS confiere a las ANR competencias para conceder las autorizaciones, las competencias que consisten en determinar las frecuencias dedicadas a los SMS, en definir las finalidades para las que se usará la banda de frecuencias de 2 GHz y en seleccionar a los operadores según el procedimiento común incumben exclusivamente a la Comisión con arreglo, en particular, al título II de la Decisión SMS. Según la demandante, apoyada por Eutelsat, una autorización concedida por un Estado miembro que permita a Inmarsat modificar el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz en favor de la red aire-tierra constituye una desviación manifiesta de estas competencias reservadas a la Comisión y una redefinición de los conceptos «sistemas móviles por satélite» y «componentes complementarios en tierra», tal como se definen en la Decisión SMS y en las condiciones y obligaciones impuestas por la Comisión en la convocatoria de solicitudes y en la Decisión de selección.
Según la demandante, en la medida en que fue la Comisión quien adoptó la Decisión de armonización y la Decisión de selección, debería aplicarlas correctamente y, en este contexto, decidir que el uso del espectro de la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS en una red principalmente terrestre, como la propuesta por Inmarsat, constituía un cambio fundamental del uso armonizado de esta banda de frecuencias a escala de la Unión. A este respecto, a juicio de la demandante y de Eutelsat, la Comisión debería haber comunicado a las ANR, en primer lugar, que este nuevo uso previsto no estaba comprendido en el ámbito del uso de dicho espectro asignado a Inmarsat al término del procedimiento de selección con arreglo a la Decisión SMS y, en segundo lugar, que cualquier decisión relativa a un uso diferente de ese espectro debería adoptarse según «un procedimiento de la Unión», a saber, tras una nueva convocatoria de solicitudes.
Asimismo, la demandante sostiene que la Decisión de control, adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 9, apartado 3, de la Decisión SMS y a la que esta hizo referencia en su escrito de 14 de febrero de 2017, alegando que sus competencias en materia de medidas de control frente a un operador autorizado se limitaban al seguimiento de las acciones emprendidas a ese respecto a nivel nacional, solo se aplica a los posibles incumplimientos de las condiciones comunes a que se refiere el artículo 7, apartado 2, de dicha Decisión y no se refieren, por tanto, a la fase de «autorización», descrita en el título III de dicha Decisión.
Por consiguiente, según la demandante, la Comisión estaba obligada a actuar para prevenir el riesgo de desviación, habida cuenta del alcance y de los criterios definidos del uso exclusivo de la banda de frecuencias de 2 GHz autorizada en virtud del proceso de armonización y del procedimiento de selección que de él se derivó.
La Comisión, apoyada por Inmarsat y por EchoStar, alega que el marco jurídico de la Unión aplicable a los sistemas que prestan SMS no le otorga competencias en lo que respecta a las autorizaciones que deben concederse a los operadores para un uso específico de una banda de frecuencias. Esta competencia está, a su entender, reservada exclusivamente a las ANR, que son las únicas competentes para conceder autorizaciones a los candidatos seleccionados y adoptar medidas de control con el fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones comunes.
A este respecto, debe señalarse que el marco normativo relativo a la gestión del espectro radioeléctrico y a los SMS establece un reparto claro de competencias entre la Comisión y los Estados miembros.
Por una parte, del marco normativo relativo a la gestión del espectro radioeléctrico y a los SMS se desprende que, como señala la demandante, la Comisión posee determinadas competencias para adoptar actos con efectos jurídicos obligatorios. En efecto, el artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico confirió a la Comisión competencia para determinar la disponibilidad y la finalidad de uso de las frecuencias, competencia que ejerció, en lo que respecta al uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para los sistemas que prestan SMS, adoptando la Decisión de armonización.
La Comisión dispone, asimismo, con arreglo al título II de la Decisión SMS, como sostiene la demandante, de la competencia exclusiva de seleccionar a los operadores de SMS en la banda de frecuencias de 2 GHz mediante un procedimiento de selección común. Como confirmó la Comisión en la vista en respuesta a una pregunta del Tribunal, en el marco de este procedimiento de selección común, determina, en particular, si el sistema propuesto en el marco de la respuesta a la convocatoria de solicitudes responde a la definición de un sistema que presta SMS, tal como se desprende del artículo 2, apartado 2, letra a), de la referida Decisión. En efecto, como se desprende de dicho título, la Comisión organiza un procedimiento de selección comparativa para la selección de los operadores de los sistemas móviles por satélite. En ejecución de esta competencia exclusiva, la Comisión adoptó la Decisión de selección, mediante la cual seleccionó a Inmarsat y a Solaris (posteriormente denominada EchoStar) como operadores de sistemas que prestaban SMS en la banda de frecuencias de 2 GHz (véase el apartado 8 anterior).
Por otra parte, el marco normativo aplicable a los SMS confiere determinadas competencias exclusivas a los Estados miembros. Así, en primer lugar, son las autoridades nacionales competentes las que, en virtud del título III de la Decisión SMS, conceden a los operadores seleccionados por la Comisión las autorizaciones necesarias para usar las radiofrecuencias asignadas con vistas a la explotación de los sistemas móviles por satélite.
En efecto, según el artículo 7, apartado 1, de la Decisión SMS, corresponde únicamente a los Estados miembros velar por que los aspirantes seleccionados tengan derechos de uso de la radiofrecuencia específica establecida en la decisión adoptada por la Comisión y derecho de explotación de un sistema móvil por satélite. Asimismo, en virtud del artículo 8, apartado 1, de la antedicha Decisión, los Estados miembros velarán por que sus autoridades competentes concedan, a los aspirantes seleccionados de conformidad con el título II de la referida Decisión y autorizados a usar el espectro con arreglo al artículo 7 de la misma Decisión, las autorizaciones necesarias para el suministro de componentes complementarios en tierra de sistemas móviles por satélite en sus territorios.
Del tenor del artículo 7, apartado 1, y del artículo 8, apartado 1, de la Decisión SMS se desprende que la concesión de la autorización en virtud de la primera de estas disposiciones está sujeta a un requisito único, concretamente, que el operador que solicita dicha autorización sea un aspirante seleccionado con arreglo al título II de dicha Decisión, mientras que la autorización en virtud de la segunda de estas disposiciones está sujeta a dos requisitos, según los cuales, además de tener la condición de operador seleccionado, el solicitante de la autorización también debe estar autorizado a usar el espectro radioeléctrico en cuestión con arreglo al artículo 7 de la referida Decisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 5 de marzo de 2020, Viasat UK y Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, apartado
).
En consecuencia, la interpretación literal del artículo 7, apartado 1, y del artículo 8, apartado 1, de la Decisión SMS lleva a la conclusión de que una ANR no puede denegar una autorización en virtud de una de estas disposiciones basándose en que el sistema para el que se solicita la autorización no es un sistema móvil por satélite o en que el operador de que se trate ha incumplido el compromiso asumido en el procedimiento de selección (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de marzo de 2020, Viasat UK y Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, apartado
). En este contexto, procede señalar, como se desprende del apartado 91 anterior, que la Comisión evalúa, antes de adoptar la Decisión de selección, que el sistema propuesto por un operador en respuesta a la convocatoria de solicitudes sea un sistema móvil por satélite.
De ello se deduce que las ANR no disponen de ningún margen de apreciación a la hora de conceder las autorizaciones, de modo que no pueden denegarlas si la solicitud proviene de un operador seleccionado por la Comisión, lo que admite la demandante.
La demandante considera, en esencia, que tal circunstancia implica que la Comisión está obligada a actuar para «proteger» sus competencias exclusivas y, así pues, para impedir que las autorizaciones sean concedidas por las ANR en un caso en el que el sistema para cuya explotación un operador seleccionado solicita la autorización haya sido modificado, como ocurre, en el caso de autos, con el sistema EAN, con respecto al sistema para cuya aplicación había sido seleccionado por la Comisión, y en el que el nuevo sistema no responde a las finalidades previstas en la Decisión de armonización y en la Decisión SMS, ni a los compromisos asumidos por el operador de que se trate en el marco del procedimiento de selección común.
A este respecto, en segundo lugar, procede señalar que la competencia para controlar el cumplimiento de las condiciones comunes previstas respectivamente en el artículo 7, apartado 2, y en el artículo 8, apartado 3, de la Decisión SMS, a las que están supeditadas las autorizaciones, y de los compromisos asumidos por el operador de que se trate en el marco del procedimiento de selección, así como la competencia para sancionar posibles infracciones, han sido conferidas a los Estados miembros, ya que la Comisión solo dispone a este respecto de una competencia de coordinación.
En efecto, en primer término, el artículo 9 de la Decisión SMS establece un sistema de supervisión del cumplimiento de las condiciones comunes a las que están supeditadas las autorizaciones concedidas por las ANR y el procedimiento de control en caso de incumplimiento por parte del operador seleccionado y autorizado de las antedichas condiciones comunes. Las competencias a este respecto son conferidas por la Decisión SMS en primer lugar a los Estados miembros.
Así, con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de la Decisión SMS, los Estados miembros garantizarán la supervisión del cumplimiento de las condiciones comunes a las que están supeditadas las autorizaciones concedidas en aplicación de los artículos 7 y 8 de la antedicha Decisión y tomarán las medidas necesarias para abordar los casos de incumplimiento. El artículo 9, apartado 2, párrafo primero, de la referida Decisión indica que las medidas de control nacionales deberán adecuarse al Derecho de la Unión y, en particular, al artículo 10 de la Directiva autorización.
Con arreglo al artículo 10 de la Directiva autorización, las ANR seguirán y supervisarán el cumplimiento de las condiciones a las que pueden supeditarse la autorización general o a los derechos de uso de radiofrecuencias. A este respecto, los Estados miembros facultarán a las ANR, en particular, para imponer a las empresas que incumplan su obligación de respetar esas autorizaciones generales o condiciones de uso sanciones económicas disuasorias o para emitir órdenes de finalización o aplazamiento de la prestación de un servicio o de una serie de servicios, que, si continuasen prestándose, podrían tener como resultado perjudicar significativamente la competencia.
Las disposiciones mencionadas en los apartados 99 a 101 anteriores deben interpretarse a la luz del considerando 21 de la Decisión SMS, según el cual las decisiones sobre la revocación de las autorizaciones concedidas en relación con los SMS o los componentes complementarios en tierra por razones de incumplimiento deben aplicarse a nivel nacional.
En segundo término, entre las condiciones comunes a las que están supeditadas las autorizaciones con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Decisión SMS, y cuyo cumplimiento debe ser garantizado por los Estados miembros con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Decisión, figuran, en particular, la prevista en el artículo 7, apartado 2, letra a), de la misma Decisión, según la cual los aspirantes seleccionados usarán el espectro radioeléctrico asignado para el suministro de SMS. Así pues, esta última disposición, puesta en relación con la definición contenida en el artículo 2, apartado 2, letra a), de la referida Decisión, tiene por objeto el seguimiento por parte de los Estados miembros del cumplimiento de la finalidad de asignación de la frecuencia para la prestación de los SMS y, en consecuencia, la supervisión de que el sistema para cuya explotación se utiliza dicha frecuencia es un sistema móvil por satélite que presta SMS, lo que, en esencia, admite la demandante cuando sostiene que la finalidad de armonización de la banda de frecuencias de 2 GHz exige que los «sistemas móviles por satélite» presten SMS.
Además, las autorizaciones a que se refiere el artículo 7, apartado 1, de la Decisión SMS también están supeditadas a la condición común prevista en el artículo 7, apartado 2, letra c), de dicha Decisión, según la cual los aspirantes seleccionados cumplirán todos los compromisos que hayan asumido en sus solicitudes y durante el procedimiento de selección organizado por la Comisión.
Por otra parte, las autorizaciones concedidas por las ANR en virtud del artículo 8, apartado 1, de la Decisión SMS están supeditadas, en particular, a la condición común prevista en el artículo 8, apartado 3, letra a), de la referida Decisión, según la cual los operadores usarán el espectro radioeléctrico asignado para el suministro de componentes complementarios en tierra de sistemas móviles por satélite, así como a la condición prevista en el artículo 8, apartado 3, letra b), de la antedicha Decisión, según la cual los componentes complementarios en tierra formarán parte integrante de un sistema móvil por satélite y estarán controlados por el sistema de gestión recursos y redes por satélite. Estas disposiciones, interpretadas conjuntamente con la definición contenida en el artículo 2, apartado 2, letra b), de la misma Decisión, permiten garantizar el seguimiento y la supervisión por los Estados miembros del respeto por parte del operador seleccionado, en particular, del papel de los componentes complementarios en tierra en el sistema móvil por satélite autorizado en virtud del artículo 7, apartado 1, de la Decisión en cuestión.
En consecuencia, es preciso señalar que la Decisión SMS establece un procedimiento de seguimiento respecto de un sistema para el que las ANR conceden las autorizaciones y la supervisión del uso, de conformidad con la finalidad armonizada para la prestación de SMS, de la frecuencia asignada al operador seleccionado y autorizado, y, de este modo, del respeto por este del marco jurídico aplicable a los SMS, en particular, por lo que atañe a la propia definición del sistema móvil por satélite y de los compromisos asumidos durante el procedimiento de selección. Las competencias decisorias a este respecto se confieren a los Estados miembros.
En tercer término, por lo que respecta a las competencias de la Comisión en el marco del procedimiento de supervisión y de control, del considerando 22 de la Decisión SMS se desprende que aunque corresponde a las autoridades nacionales supervisar el uso del espectro radioeléctrico por los operadores de sistemas móviles por satélite seleccionados y autorizados y adoptar las medidas de control necesarias, la Comisión ha de poder seguir estableciendo las disposiciones de un procedimiento coordinado de supervisión o control. Cuando sea necesario, la Comisión debe tener derecho a plantear cuestiones de aplicación relacionadas con el cumplimiento de las condiciones comunes de autorización por parte de los operadores.
Así, por una parte, con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de la Decisión SMS, «contando con la asistencia del Comité de Comunicaciones creado en aplicación del artículo 22 de la Directiva [marco], la Comisión podrá examinar cualquier supuesto caso de incumplimiento específico de las condiciones comunes». Además, según la misma disposición, «cuando un Estado miembro informe a la Comisión de un incumplimiento en particular, esta lo examinará». Esta disposición no precisa la naturaleza del acto que la Comisión puede adoptar sobre la base de la misma o los efectos jurídicos de un examen que la Comisión pueda o, en su caso, deba llevar a cabo.
No obstante, de la interpretación contextual del artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de la Decisión SMS se desprende que, en ejecución de las competencias que le confiere esta disposición, la Comisión puede o, a lo sumo, debe formular, en el marco de los trabajos del Comité de Comunicaciones, una recomendación o un dictamen dirigido a las autoridades nacionales competentes. En efecto, del artículo 9, apartado 2, de dicha Decisión se desprende que corresponde a los Estados miembros garantizar el cumplimiento de las condiciones comunes y tomar las medidas necesarias para abordar los casos de incumplimiento (véase el apartado 100 anterior). De ello se deduce que el «examen» que la Comisión puede o debe llevar a cabo con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de dicha Decisión solo puede tener por objeto proporcionar a los Estados miembros asistencia para decidir si se ha producido o no un incumplimiento de las condiciones comunes y, en su caso, la sanción que debe aplicarse por tal incumplimiento, sin conferir, no obstante, a la Comisión una competencia decisoria a este respecto.
Pues bien, conforme a la jurisprudencia recordada en los apartados 68 y 69 anteriores, se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, apartado
).
En cambio, escapa al control jurisdiccional previsto en el artículo 263 TFUE cualquier acto que no produzca efectos jurídicos obligatorios, como los actos preparatorios, los actos confirmatorios y los actos de mera ejecución, las recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas [véanse, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, apartado
y jurisprudencia citada, y el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión,
C‑477/11 P
, no publicado,
EU:C:2012:292
, apartado
].
En consecuencia, en aplicación de la jurisprudencia recordada en el apartado 72 anterior, el presente recurso es inadmisible en la medida en que se refiere a la negativa de la Comisión a adoptar un acto con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de la Decisión SMS.
Por otra parte, por lo que respecta a la competencia de que dispone la Comisión en virtud del artículo 9, apartado 3, de la Decisión SMS para adoptar una decisión que produzca efectos jurídicos obligatorios frente a los Estados miembros con el fin de establecer un mecanismo de coordinación del control de las condiciones comunes relativas a la prestación de los SMS, la Comisión admitió, en respuesta a la alegación de Eutelsat y a una pregunta del Tribunal, que dicha disposición le confiere competencias para adoptar otras disposiciones pertinentes relativas a la aplicación coordinada de las medidas de control, en particular, en lo que respecta a las condiciones comunes asociadas al uso de componentes complementarios en tierra.
No obstante, procede señalar, como hace la Comisión, que la competencia que le confiere el artículo 9, apartado 3, de la Decisión SMS no es más que una competencia para coordinar las disposiciones de aplicación de medidas de control por parte de las autoridades nacionales competentes, conservando estas últimas toda la competencia en lo que respecta a la aplicación de dichas medidas de control. Por tanto, la Comisión no tiene ninguna competencia, en virtud de esta disposición, ni para declarar de manera vinculante la existencia de un incumplimiento de las condiciones comunes, ni para adoptar un acto mediante el cual pueda impedir a dichas autoridades nacionales conceder una autorización, o revocarla o suspenderla en caso de que comprobasen la existencia de un incumplimiento.
De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Decisión SMS no confiere a la Comisión competencias explícitas para evaluar la compatibilidad del sistema EAN con la Decisión de selección o con el marco reglamentario aplicable a los SMS, ni para adoptar a continuación un acto destinado a impedir a las ANR conceder las autorizaciones a Inmarsat o a obligarlas a revocar las autorizaciones concedidas, que sería impugnable en virtud del artículo 263 TFUE.
En tercer lugar, en la medida en que las alegaciones formuladas por la demandante en el marco de la presente imputación deben entenderse en el sentido de que invoca la existencia de competencias implícitas de la Comisión para adoptar un acto contrario revocando o modificando la Decisión de selección de los operadores debido a que el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz asignada a Inmarsat no se corresponde ni con las finalidades determinadas por la Decisión de armonización ni con los criterios sobre cuya base se seleccionó a Inmarsat, procede señalar lo siguiente.
Por tanto, en virtud de un principio general del Derecho, el órgano que es competente para adoptar determinado acto jurídico lo es también, en principio, para derogarlo o modificarlo mediante la adopción de un
actus contrarius
, excepto si una norma confiere expresamente esa competencia a otro órgano (véanse, en este sentido, las sentencias de 20 de noviembre de 2002, Lagardère y Canal+/Comisión,
T‑251/00
,
EU:T:2002:278
, apartado
, y de 15 de diciembre de 2016, España/Comisión,
T‑808/14
, no publicada,
EU:T:2016:734
, apartado
).
En el caso de autos, en la medida en que las ANR solo pueden conceder las autorizaciones a los operadores seleccionados por la Comisión (véase el apartado 94 anterior), la revocación de la Decisión de selección habría supuesto para el operador la pérdida de su estatuto de operador seleccionado y, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, y el artículo 8, apartado 2, de la Decisión SMS, las ANR ya no habrían podido concederle autorizaciones.
A este respecto, no puede excluirse que, en determinadas circunstancias, la Comisión sea competente para derogar o modificar la Decisión de selección que adoptó (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de marzo de 2020, Viasat UK y Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, apartado
).
No obstante, reconocer la existencia de tal competencia a la Comisión para revocar la Decisión de selección o para modificarla basándose en que, tras la adopción de esta, el operador seleccionado modificó su sistema, de modo que este ya no era conforme con el marco jurídico aplicable a los SMS o con los compromisos asumidos durante el procedimiento de selección, sería contrario al sistema de reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros, ya que ello supondría que la Comisión evaluaría la compatibilidad del sistema de que se trata con el marco jurídico y con la antedicha Decisión haciendo inútil el procedimiento de control que forma parte de las competencias decisorias exclusivas de los Estados miembros. Pues bien, como se desprende del apartado 106 anterior, en el marco del sistema de reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros que resulta de la Decisión SMS, corresponde a estos últimos supervisar, con la asistencia de la Comisión que dispone a este respecto de las competencias de coordinación, tal compatibilidad en el marco de la supervisión del cumplimiento de las condiciones comunes a las que están supeditadas las autorizaciones concedidas al operador seleccionado. Así pues, las disposiciones expresas de la Decisión SMS confieren explícitamente la competencia a este respecto a un órgano distinto de la Comisión en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 117 anterior.
Por otra parte, procede recordar que la revocación con efectos retroactivos de un acto administrativo favorable está sujeta a unos requisitos muy estrictos. Con arreglo a reiterada jurisprudencia, si bien debe reconocerse a toda institución de la Unión, que declara que el acto que acaba de adoptar adolece de una ilegalidad, el derecho a revocarlo dentro de un plazo razonable con efectos retroactivos, dicho derecho puede verse limitado por la necesidad de respetar la legítima confianza del beneficiario del acto, el cual pudo confiar en la legalidad de este (véanse las sentencias de 17 de abril de 1997, de Compte/Parlamento,
C‑90/95 P
,
EU:C:1997:198
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión,
T‑267/08 y T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, apartado
y jurisprudencia citada). Así, la revocación de un acto generador de derechos está sujeta al cumplimiento de tres requisitos: en primer lugar, la decisión generadora del derecho debe ser ilegal, en segundo lugar, la revocación debe producirse dentro de un plazo razonable tras la adopción de la decisión de que se trate y, en tercer lugar, la institución debe, en principio, respetar la confianza legítima del beneficiario de la decisión, el cual pudo, de buena fe, confiar en la legalidad de este (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de octubre de 2012, Eklund/Comisión,
F‑57/11
,
EU:F:2012:145
, apartados
a
). Pues bien, la demandante no ha formulado ninguna alegación para demostrar que los requisitos segundo y tercero antes mencionados se cumplen en el caso de autos.
De ello se desprende que la presente imputación no puede prosperar.
2)

Sobre las competencias de la Comisión derivadas de los principios generales del Derecho de la Unión relativos a los contratos públicos
Al hacer referencia a las Directivas 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (
DO 2014, L 94, p. 65
), y 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (
DO 2014, L 94, p. 1
), la demandante, apoyada por Eutelsat, alega que la obligación de actuar de la Comisión se deriva también de los principios generales del Derecho de la Unión relativos a los contratos públicos, con arreglo a los cuales la entidad adjudicadora tiene la obligación de velar por el respeto de las obligaciones y de las condiciones establecidas en el marco de un procedimiento de adjudicación de un contrato y de los principios de igualdad de trato, de no discriminación y de transparencia. Así pues, según la demandante, corresponde a la Comisión sancionar las «desviaciones manifiestas» con respecto al alcance del uso autorizado y del fundamento en virtud del que se ha organizado el procedimiento de licitación.
La Comisión rebate estas alegaciones.
Procede señalar que, mediante la presente imputación, la demandante parece sostener, en esencia, que, habida cuenta del «cambio fundamental» de la finalidad de uso por Inmarsat de la banda de frecuencias de 2 GHz con respecto a aquella para la que había sido seleccionada, la Comisión estaba obligada, a la luz de los principios generales del Derecho de la Unión en materia de contratos públicos, a reabrir el procedimiento de selección o a organizar un nuevo procedimiento de selección para poder volver a evaluar, en el marco de ese nuevo procedimiento, el sistema EAN.
A este respecto, en primer término, cabe señalar que, en el presente caso, mediante la Decisión de selección, la Comisión seleccionó a los operadores que deberían estar autorizados a usar, en cada Estado Miembro, determinadas frecuencias de la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS, pero no adjudicó concesiones en el sentido de la Directiva 2014/23 ni organizó un procedimiento de contratación pública con arreglo a la Directiva 2014/24. En efecto, el procedimiento de selección se rige por las normas especiales sobre cuya base se organizó, a saber, el título II de la Decisión SMS. En consecuencia, en virtud del adagio
lex specialis derogat lex generalis
, las Directivas invocadas por la demandante no son aplicables al caso de autos.
En segundo lugar, la aplicación por analogía de las Directivas 2014/23 y 2014/24 a las circunstancias del caso de autos sería contraria al principio de atribución de competencias tal como se desprende del artículo 5 TUE (véase el apartado 201 posterior), como alega la Comisión.
En consecuencia, debe rechazarse la presente imputación.
3)

Sobre las competencias de la Comisión derivadas del principio de cooperación leal
La demandante sostiene que, en virtud del principio de cooperación leal, la Comisión estaba obligada a asistir a las ANR en el cumplimiento de las misiones que les incumben en virtud de los Tratados y a proporcionarles las orientaciones sobre la aplicación, mediante la Decisión SMS, de las disposiciones armonizadas. Según la demandante, la Comisión estaba obligada a proporcionar, en virtud de dicho principio, orientaciones o recomendaciones para ayudarles en el cumplimiento de su misión.
A este respecto, procede recordar, como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 110 y 111 anteriores, que una orientación o una recomendación que no tenga carácter vinculante no constituye un acto impugnable. En consecuencia, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 72 anterior, debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que la demandante solicita al Tribunal que declare la existencia de una omisión culposa de adoptar tal recomendación por parte de la Comisión.
Asimismo, aun suponiendo que, mediante tal alegación, la demandante sostenga que, en virtud del principio de cooperación leal, la Comisión debería haber dirigido a las ANR un acto individual de carácter vinculante para ayudarlas en el ejercicio de sus competencias relativas a la concesión de las autorizaciones al operador seleccionado, procede señalar que las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones de la Unión se rigen, en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, por tal principio. Este principio no solo obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión, sino que impone también a las instituciones de la Unión deberes recíprocos de cooperación leal con los Estados miembros (auto de 13 de julio de 1990, Zwartveld y otros,
C‑2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, apartado
). Este deber de cooperación leal es de aplicación general y no depende del carácter exclusivo o no de la competencia de la Unión de que se trate (sentencia de 20 de abril de 2010, Comisión/Suecia,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, apartado
).
A este respecto, procede señalar que, en el marco de la presente imputación, la demandante parte de la premisa errónea de que las ANR deben evaluar la compatibilidad del sistema de Inmarsat con el marco jurídico aplicable y, en particular, con la Decisión de selección, adoptada por la Comisión, antes de conceder las autorizaciones. Pues bien, como se desprende del apartado 94 anterior, el único requisito que las ANR deben evaluar en el momento de la adopción de la decisión sobre las solicitudes de autorización con arreglo al artículo 7 de la Decisión SMS, y uno de los dos requisitos que han de evaluarse para conceder las autorizaciones con arreglo al artículo 8 de esta Decisión, siendo el segundo que ya disponga de las autorizaciones con arreglo al citado artículo 7, es que el solicitante de las autorizaciones tenga la condición de «operador seleccionado». Esta condición, en el caso de Inmarsat, se desprende sin ambigüedad alguna del artículo 2 de la Decisión de selección, que no requiere interpretación alguna.
Las cuestiones del respeto de la finalidad para la que se asignó a Inmarsat la banda de frecuencias de 2 GHz y de la compatibilidad del sistema EAN con el marco jurídico aplicable y, en particular, con los compromisos asumidos durante el procedimiento de selección, forman parte del mecanismo de supervisión y control previsto en el artículo 9 de la Decisión SMS. Pues bien, esta última establece el mecanismo de asistencia específico que refleja la cooperación leal entre la Comisión y los Estados miembros. En efecto, con arreglo al artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de dicha Decisión, cuando un Estado miembro informe a la Comisión de un incumplimiento en particular, esta lo examinará contando con la asistencia del Comité de Comunicaciones. La obligación que pesa, en ese momento, sobre la Comisión refleja el espíritu del principio de cooperación leal. Esta cooperación se ve reforzada por la Decisión de control, adoptada por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 3, de la Decisión SMS, que establece un proceso de examen e intercambio de información a escala de la Unión del que la Comisión está encargada.
No puede recaer sobre la Comisión ninguna otra obligación autónoma que le confiera la competencia para actuar conforme al requerimiento que le había dirigido la demandante basándose únicamente en el principio de cooperación leal.
De las consideraciones anteriores se desprende que procede rechazar la presente imputación.
4)

Sobre las competencias relacionadas con la obligación de prevenir la fragmentación del mercado interior con el fin de garantizar el efecto útil de la iniciativa de armonización de la banda de frecuencias de 2 GHz dedicada a los SMS
Por lo que respecta a las alegaciones de la demandante relativas a la obligación de la Comisión de adoptar, en respuesta a su requerimiento para actuar, un acto que tenga por objeto preservar el mercado interior de los SMS, la demandante, apoyada por el Reino de los Países Bajos y por Eutelsat, considera que la Comisión dispone efectivamente de competencias autónomas destinadas a impedir la fragmentación del mercado interior que tendría lugar si las ANR decidiesen, por propia iniciativa, autorizar a Inmarsat a usar la banda de frecuencias de 2 GHz para una nueva finalidad. Considera que estas competencias se derivan del artículo 9, apartado 2, párrafo tercero, de la Decisión SMS, del artículo 19 de la Directiva marco, del considerando 35 de la Directiva autorización y del artículo 114 TFUE, en relación con el artículo 1, apartado 1, y los considerandos 5, 12 y 14 de la Decisión SMS.
A este respecto, procede señalar que las competencias exclusivas confiadas explícitamente a la Comisión en el contexto de la gestión de los SMS, consistentes en armonizar las finalidades del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz y seleccionar los operadores mediante el procedimiento común para usar esta banda de frecuencias conforme a las finalidades así armonizadas, forman parte de un contexto normativo más amplio, cuyo objetivo es crear un mercado único para el uso armonizado de determinadas radiofrecuencias, tal como se desprende, en particular, del artículo 8 de la Directiva marco y del artículo 8 de la Directiva de autorización. Como se desprende de los considerandos 11 a 13 de la Decisión SMS, el carácter transfronterizo intrínseco de los SMS que garantizan las comunicaciones por satélite justificó encomendar, con carácter excepcional, dichas competencias exclusivas específicamente a la Comisión.
Además, procede señalar, como hace la demandante, que del artículo 1, apartado 1, y de los considerandos 5, 12 y 14 de la Decisión SMS se desprende, en esencia, que el objetivo principal de la iniciativa de armonizar el uso del espectro radioeléctrico en la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS era el establecimiento de un mercado interior de los SMS paneuropeos que garantice una conectividad universal, siendo los demás objetivos perseguidos, destacados por la Comisión y por Inmarsat y EchoStar, reforzar la competencia, y fomentar las inversiones eficientes y la competitividad de las industrias europeas de las tecnologías de la información y la comunicación, en consonancia con los objetivos de la Estrategia de Lisboa renovada. El procedimiento de selección común organizado por la Comisión, al término del cual asignó dicha frecuencia, en particular, a Inmarsat, se inscribió en el marco de esos objetivos.
Procede examinar, en particular, a la luz de estos objetivos, la existencia de las competencias de la Comisión para actuar a raíz del requerimiento de la demandante para que adoptara un acto dirigido a prevenir un perjuicio al mercado interior de los SMS paneuropeos y, de este modo, a preservar el efecto útil de la armonización que, según la demandante, se vería cuestionada como consecuencia de la modificación por Inmarsat de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz.
i)

Sobre las competencias de la Comisión derivadas de la Directiva marco
La demandante, apoyada por Eutelsat, considera que las competencias de la Comisión dirigidas a impedir la fragmentación del mercado interior que tendría lugar si las ANR decidieran, por propia iniciativa, autorizar a Inmarsat a usar la banda de frecuencias de 2 GHz para una nueva finalidad se derivan del artículo 19 de la Directiva marco.
En opinión de la demandante, es razonable concluir que el mandato conferido a la Comisión por la Directiva marco en lo que respecta a la armonización de las finalidades del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz comprende también la obligación de seguir el desarrollo de este sector y, en su caso, de actualizar su Decisión de armonización.
La Comisión alega que ninguna de las disposiciones de la Directiva marco invocadas por la demandante, y, en particular, el artículo 19 de dicha Directiva, le confiere competencias de control con respecto a los operadores o las ANR en lo que atañe a las condiciones asociadas al uso de radiofrecuencias.
A este respecto, para empezar, procede señalar que la Directiva marco tiene por objeto promover la armonización de la gestión de las radiofrecuencias. Dicha Directiva establece que son los Estados miembros quienes velarán por la gestión eficaz de las radiofrecuencias para los servicios de comunicaciones electrónicas en su territorio y promoverán la armonización de su uso con el fin de garantizar que se utilicen de manera eficaz y efectiva. Su artículo 8
bis
establece que los Estados miembros cooperarán entre sí y con la Comisión en la planificación estratégica, la coordinación y la armonización del uso del espectro radioeléctrico en la Unión.
La Directiva marco establece un mecanismo de supervisión por parte de la Comisión relativo a la aplicación de las medidas armonizadas por las ANR. En efecto, en virtud de su artículo 19, apartado 1, «cuando la Comisión constate que las divergencias en la ejecución por las [ANR] de las tareas reguladoras especificadas en la presente Directiva y en las Directivas específicas pueden crear un obstáculo al mercado interior, podrá presentar, teniendo en cuenta en la mayor medida posible el dictamen del teniendo en cuenta en la mayor medida posible el dictamen del [Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE)], una recomendación o decisión sobre la aplicación armonizada de lo dispuesto en la presente Directiva y en las Directivas específicas para fomentar la consecución de los objetivos enunciados en [su] artículo 8».
Los objetivos enunciados en el artículo 8 de la Directiva marco son, en particular, fomentar la competencia en el suministro de redes y servicios de comunicaciones electrónicas y recursos y servicios asociados, así como contribuir al desarrollo del mercado interior.
De ello se desprende que la Comisión dispone, en virtud del artículo 19 de la Directiva marco, de competencias que tienen por objeto preservar la existencia de un mercado interior.
Sin embargo, por una parte, una recomendación que la Comisión podría adoptar sobre la base del artículo 19 de la Directiva marco no tiene carácter vinculante y, por tanto, no constituye un acto impugnable, como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 110 y 111 anteriores. Pues bien, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 72 anterior, una negativa es un acto que puede ser objeto de recurso de anulación cuando el acto que la institución se niega a adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud del artículo 263 TFUE. De ello se deduce que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que la demandante solicita al Tribunal que constate la existencia de una omisión culposa de adoptar tal recomendación por parte de la Comisión.
Por otra parte, por lo que respecta a las decisiones que la Comisión tiene competencia para adoptar en virtud del artículo 19, apartado 1, de la Directiva marco, las cuales supuestamente tienen carácter vinculante, procede señalar que, conforme al apartado 3 de dicho artículo, tienen un contenido limitado. En efecto, únicamente pueden incluir la identificación de un planteamiento armonizado o coordinado con objeto de abordar las cuestiones enumeradas en dicho apartado. Pues bien, entre estas cuestiones no figura la relativa a un planteamiento armonizado en cuanto a las autorizaciones que deben concederse a un operador seleccionado conforme al procedimiento común después de que se haya armonizado el uso de una frecuencia.
Por tanto, el artículo 19 de la Directiva marco no puede constituir un fundamento jurídico para adoptar una medida solicitada por la demandante en el escrito de requerimiento.
Asimismo, la alegación de la demandante según la cual la Comisión es competente, en virtud de la Directiva Marco, para proponer una revisión de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz está relacionada con la alegación en la que reprocha a la Comisión no haber hecho uso de sus facultades de iniciativa legislativa y se examinará en los apartados 191 y siguientes posteriores.
Por último, en la medida en que esta alegación debe entenderse en el sentido de que la demandante estima que la propia Comisión debería modificar la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz en tanto en cuanto dispone de competencias exclusivas para determinar esa finalidad armonizada, es preciso señalar que la Decisión de armonización, que establece la finalidad armonizada de dicho uso para los SMS, fue adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico, y no sobre la base de una de la disposiciones de la Directiva marco.
Procede, pues, examinar la fundamentación de la alegación de la demandante en lo que respecta a las competencias que tienen por objeto modificar la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz, conferidas a la Comisión en virtud, en particular, del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico.
ii)

Sobre las competencias de la Comisión para modificar la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz
Del artículo 1 de la Decisión espectro radioeléctrico se desprende que el objetivo perseguido por dicha Decisión es establecer en la Unión un marco político y jurídico que asegure la coordinación de los planteamientos políticos y, en su caso, las condiciones armonizadas que permitan la disponibilidad y el uso eficiente del espectro radioeléctrico necesarios para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior en ámbitos de política de la Unión como las comunicaciones electrónicas, los transportes y la investigación y el desarrollo.
Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Decisión espectro radioeléctrico, para cumplir este objetivo, la Comisión presentará al Comité del espectro radioeléctrico las medidas técnicas de aplicación necesarias con vistas a garantizar las condiciones armonizadas que permitan la disponibilidad y el uso eficiente del espectro radioeléctrico, así como para que esté disponible la información relacionada con el uso del espectro radioeléctrico. En este contexto, el artículo 4, apartado 2, de la misma Decisión confiere a la Comisión competencia para otorgar mandatos específicos a la Conferencia Europea de Administraciones Postales y de Telecomunicaciones (CEPT) para la elaboración de medidas técnicas de aplicación, como la armonización de la atribución de frecuencias radioeléctricas. A tenor del artículo 4, apartado 3, de la antedicha Decisión, la Comisión decidirá si los trabajos realizados en virtud del artículo 4, apartado 2, se aplicarán en la Unión y determinará sus plazos de aplicación en los Estados miembros.
Fue de este modo, ejerciendo sus competencias de «gestión técnica del espectro radioeléctrico» (véase el considerando 11 de la Decisión espectro radioeléctrico) que le son conferidas en virtud del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico, como la Comisión adoptó la Decisión de armonización en la que, como se desprende de su artículo 1 y de su considerando 6, procedió a armonizar las condiciones para la disponibilidad y el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para los sistemas que prestan SMS.
Por tanto, la Comisión seleccionó con arreglo al procedimiento común los operadores, incluida Inmarsat, para el uso de la referida banda de frecuencias según esta finalidad.
La demandante estima que un cambio en el uso de la banda de frecuencias de 2 GHz con respecto al previsto en la Decisión de armonización debería hacerse en virtud de una nueva decisión de la Comisión seguida de una nueva convocatoria de solicitudes relativa a la asignación de dicha banda de frecuencias.
De las alegaciones de la demandante puede deducirse que considera que tal decisión impondría a la Comisión la obligación de revocar la Decisión de selección o de organizar un nuevo procedimiento de selección con el fin de adjudicar la banda de frecuencias de 2 GHz conforme a la nueva finalidad armonizada, en el que podría participar la demandante.
A este respecto, es preciso señalar que la Comisión no negó que dispusiera de competencias para modificar la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz, extremo que confirmó en la vista en respuesta a las preguntas del Tribunal, insistiendo, no obstante, en el carácter «técnico» de tal armonización.
Procede señalar que tal competencia de la Comisión se deriva, en particular, del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico, en la medida en que, sobre esta base, la Comisión podría adoptar una nueva decisión que estableciera la armonización de las condiciones de uso y disponibilidad de la banda de frecuencias de 2 GHz para finalidades distintas de la explotación de los sistemas que prestan SMS derogando así la Decisión de armonización actualmente en vigor.
En efecto, en virtud del principio general del Derecho recordado en el anterior apartado 117, el órgano que es competente para adoptar determinado acto jurídico, en este caso la Decisión de armonización, lo es también, en principio, para derogarlo o modificarlo. Dado que ninguna disposición del marco normativo aplicable confiere tal competencia a otro órgano, la Comisión también sería competente para adoptar una decisión encaminada a modificar la Decisión de armonización, según el procedimiento recordado en el apartado 154 anterior.
Además, el artículo 4 de la Decisión de armonización, en relación con el considerando 12 de dicha Decisión, confiere a la Comisión competencias para revisar tal decisión. En efecto, dicho considerando prevé que, en función de la evolución del mercado y de la tecnología, puede resultar necesario en el futuro replantearse la necesidad de esa Decisión, así como su alcance, sobre la base, en particular, de una evaluación llevada a cabo por la Comisión y de la información facilitada por los Estados miembros. El artículo 4 de dicha Decisión establece que los Estados miembros analizarán el uso de las bandas de frecuencias mencionadas y comunicarán sus conclusiones a la Comisión para hacer posible la revisión de la misma Decisión en caso necesario.
En su escrito de 14 de febrero de 2017 (véase el apartado 16 anterior), la Comisión informó a la demandante de que no se había previsto ninguna «redefinición» de la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz. De ello se desprende que la Comisión no negó que dispusiera de competencias para modificar esa finalidad, circunstancia que confirmó, en esencia, en la vista, pero indicó a la demandante que no tenía intención de hacer tal modificación.
A este respecto, cabe señalar que, aunque de los apartados 159 a 162 anteriores se desprende que la Comisión dispone de competencias para modificar la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz, la demandante no está, en cualquier caso, legitimada, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 72 anterior, a impugnar la decisión que la Comisión se negó a adoptar, a saber, una nueva decisión de armonización sobre la base del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico que derogue la Decisión de armonización en vigor o una revisión de esta última de conformidad con el artículo 4 de la misma.
En efecto, a tenor del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, «toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
En el caso de autos, la Decisión que modifica la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz no se dirige a la demandante, sino a los Estados miembros. En estas circunstancias, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, la demandante únicamente pueden interponer un recurso de anulación contra dicha decisión si esta constituye un acto reglamentario que la afecta directamente y no incluye medidas de ejecución, o bien si tal decisión la afecta directa e individualmente.
En primer lugar, es preciso comprobar si la decisión que la Comisión se negó a adoptar constituiría un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia, ha de entenderse que el concepto de acto reglamentario en el sentido de esta disposición incluye cualquier acto de alcance general a excepción de los actos legislativos (auto de 6 de septiembre de 2011, Inuit Tapiriit Kanatami y otros/Parlamento y Consejo,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, apartado
).
En el caso de autos, la base jurídica de la decisión que modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz, ya fuese una nueva decisión de armonización por la que se derogase la vigente o una revisión de esta, sería el artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico. Este artículo establece que una medida adoptada por la Comisión sobre la base del mismo se adoptará de conformidad con el procedimiento contemplado en el artículo 3, apartado 3, de dicha Decisión, que remite a su vez al procedimiento contemplado en los artículos 5 y 7 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO 1999, L 184, p. 23
). Por consiguiente, la Comisión adoptaría la decisión que modifica la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz en el ejercicio de competencias de ejecución, y no en el ejercicio de competencias legislativas.
Además, la Decisión por la que se modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz tendría alcance general, en la medida en que se aplicaría a situaciones determinadas objetivamente y produciría efectos jurídicos con respecto a una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta. En efecto, dicha Decisión tendría por objeto armonizar las condiciones que garantizan la disponibilidad y el nuevo uso de la banda de frecuencias de 2 GHz.
De ello se deduce que procede considerar que la decisión por la que se modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz constituiría un acto reglamentario en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Así pues, en virtud de esta última disposición, la demandante podría solicitar la anulación de tal decisión si esta le afectara directamente y si dicha decisión no incluyese medidas de ejecución.
En segundo lugar, por lo que respecta a la afectación directa de la demandante, procede recordar que el requisito de que la decisión objeto de recurso afecte directamente a una persona física o jurídica, como se establece en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que se reúnan dos criterios acumuladamente, a saber, que la medida impugnada, por un lado, surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, por otro, no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisión, Comisión/Scuola Elementare Maria Montessori y Comisión/Ferraci,
C‑622/16 P a C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, en primer término, en lo que respecta a la falta de margen de apreciación de los destinatarios encargados de aplicar la decisión en cuestión, del artículo 3, apartado 1, de la Decisión de armonización vigente se desprende que los Estados miembros designarán y dejarán disponibles, a partir del 1 de julio de 2007, la banda de frecuencias de 2 GHz para los sistemas de que se trata. Por tanto, de esta disposición se desprende, en particular, que la nueva Decisión de armonización que modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz no dejaría ningún margen de apreciación a los Estados miembros en cuanto a su aplicación.
En segundo término, por lo que respecta a los efectos directos en la situación jurídica de la demandante, procede señalar, para empezar, que del considerando 11 de la Decisión espectro radioeléctrico se desprende que «la gestión técnica del espectro radioeléctrico incluye la armonización y asignación de espectro radioeléctrico», pero «no abarca los procedimientos de asignación y concesión de licencias, ni la decisión de usar o no procedimientos de selección competitivos para la asignación de frecuencias de radio».
Así se desprende también del considerando 8 de la Decisión SMS, que establece que la gestión técnica del espectro radioeléctrico, organizada en general por la Decisión espectro radioeléctrico, y en particular por la Decisión de armonización, no abarca los procedimientos de asignación del espectro ni la concesión de autorizaciones de uso de las radiofrecuencias.
A continuación, por una parte, del considerando 9 de la Decisión SMS se desprende que la selección y autorización de los operadores de sistemas móviles por satélite se efectúa a escala nacional y, por otra parte, del considerando 11 de dicha Decisión se desprende que es preciso armonizar los criterios de selección de los sistemas móviles por satélite de modo que el proceso de selección permita garantizar la disponibilidad de los SMS en toda Europa. De esta manera, el artículo 1 de la referida Decisión establece, en esencia, que esta crea un procedimiento de selección común de operadores de sistemas móviles por satélite que utilizan la banda de frecuencias de 2 GHz, según lo establecido en la Decisión de armonización.
Por tanto, de lo anterior se desprende claramente que un procedimiento de selección de los operadores de tales sistemas debe organizarse posteriormente para atribuir la banda de frecuencias de 2 GHz conforme a la finalidad armonizada prevista en la Decisión de armonización. Así lo admite la propia demandante, como se desprende de los apartados 157 y 158 anteriores. En efecto, sostiene que una decisión que modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz impondría a la Comisión la obligación de revocar la Decisión de selección o de organizar un nuevo procedimiento de selección con el fin de adjudicar la banda de frecuencias de 2 GHz conforme a la nueva finalidad armonizada, procedimiento en el que podría participar la demandante.
De ello se desprende que la Decisión que modificase la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz que la Comisión se negó a adoptar no podría, por sí sola, producir efectos inmediatos y concretos en la situación jurídica de la demandante, ya que solo determinaría la disponibilidad y la finalidad de dicho uso, y no afectaría ni a los procedimientos de asignación de las frecuencias y de concesión de autorizaciones, ni a la decisión de recurrir a procedimientos de selección competitivos para la asignación de las frecuencias radioeléctricas en los que podría participar la demandante. Por consiguiente, procede concluir que no se cumple el requisito de la afectación directa a que se refiere la última frase del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
Así pues, en la medida en que el requisito de la afectación directa no se cumple en el caso de autos, no es necesario examinar la eventual existencia de medidas de ejecución. Por tanto, procede concluir que la demandante carece de legitimación activa en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, contra una decisión que modifique la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz adoptada sobre la base del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico.
Pues bien, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 72 anterior, una negativa a actuar es un acto que puede ser objeto de recurso de anulación cuando el acto que la institución se niega a adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud del artículo 263 TFUE. De ello se deduce que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que la demandante solicita al Tribunal que declare la existencia de una omisión culposa por parte de la Comisión de adoptar una decisión que modifique la finalidad del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz y que, por tanto, procede rechazar la imputación de la demandante.
iii)

Sobre las competencias de la Comisión derivadas de la Directiva autorización
La demandante invoca el considerando 35 de la Directiva autorización para sostener que la Comisión debe adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior de los SMS.
A tenor de su artículo 1, la Directiva autorización tiene como finalidad la realización de un mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas mediante la armonización y simplificación de las normas y condiciones de autorización para facilitar su suministro en toda la Unión. De este modo, debe facilitarse el acceso al espectro radioeléctrico para aumentar su eficacia, fomentar la innovación y aumentar las posibilidades de elección de los usuarios y los consumidores. Para ello, el artículo 5, apartado 2, de la antedicha Directiva establece que los derechos de uso de radiofrecuencias y los números se otorgarán mediante procedimientos abiertos, objetivos, transparentes, no discriminatorios y proporcionados.
Con arreglo al artículo 8 y al considerando 24 de la Directiva autorización, cuando la asignación armonizada de radiofrecuencias a empresas particulares se haya acordado a escala de la Unión, y, en particular, cuando se hayan seleccionado esas empresas a las que se asignarán las radiofrecuencias de conformidad con las normas de la Unión, como ocurre en el caso de autos, los Estados miembros otorgarán el derecho de uso de dichas radiofrecuencias de conformidad con ello. En este contexto, los Estados miembros disponen de una competencia restringida para imponer otras condiciones, criterios o procedimientos adicionales.
El considerando 35 de la Directiva autorización establece, como alega la demandante, que la Comisión debe supervisar el adecuado funcionamiento del mercado único sobre la base de los regímenes nacionales de autorización contemplados con arreglo a dicha Directiva.
La interpretación sistemática del considerando 35 de la Directiva autorización, en el que se basa la demandante, en relación con el artículo 8 y el considerando 24 de dicha Directiva, así como con la Decisión SMS, implica considerar que el régimen de autorizaciones relativas a los SMS está regulado, con carácter principal, por la antedicha Decisión. Así pues, las competencias de las ANR relativas a las autorizaciones son principalmente las previstas en la Decisión SMS, y no las previstas en la Directiva autorización. En consecuencia, las eventuales competencias de la Comisión en el marco de la aplicación por las ANR del régimen de autorizaciones así previstas están comprendidas en el ámbito de esta Decisión y consisten en la coordinación de los procedimientos de supervisión y de control de las condiciones comunes a las que están supeditadas las autorizaciones, como se desprende, en esencia, del artículo 9 de la misma Decisión.
Por otra parte, la Directiva autorización no obliga a la Comisión, en virtud de la «supervisión» a la que se hace referencia en su considerando 35, a adoptar actos de naturaleza vinculante para las ANR. Pues bien, la interpretación sistemática de la aplicación de las competencias que para la Comisión se derivan de dicha Directiva en lo que atañe a las condiciones adicionales a las que, en su caso, estarían supeditadas las autorizaciones concedidas en aplicación de la Decisión SMS, obliga a declarar que dichas competencias solo serían competencias de coordinación, al igual que las competencias conferidas a la Comisión en virtud del artículo 9 de la referida Decisión en lo que atañe a la supervisión del cumplimiento de las condiciones comunes previstas en dicha Decisión.
En consecuencia, la demandante se equivoca al considerar que la Comisión dispone, en virtud de la Directiva autorización, de competencias para adoptar un acto vinculante para prevenir el riesgo de fragmentación del mercado interior de los SMS que tendría lugar si las ANR decidiesen autorizar a Inmarsat a usar la banda de frecuencias de 2 GHz para el sistema EAN.
Por tanto, la presente imputación es infundada.
iv)

Sobre las competencias de la Comisión derivadas del artículo 114 TFUE
La demandante considera que la Comisión dispone de competencias para impedir la fragmentación del mercado interior de los SMS paneuropeos en la banda de frecuencias de 2 GHz que tendría lugar si las ANR decidiesen, por su propia iniciativa, autorizar a Inmarsat a usar esa banda de frecuencias para una nueva finalidad, en virtud del artículo 114 TFUE, en relación con el artículo 1, apartado 1, y los considerandos 5, 12 y 14 de la Decisión SMS.
La Comisión alega que dispone de una facultad discrecional para decidir presentar una propuesta de acto legislativo en virtud del artículo 114 TFUE, lo que tendría como consecuencia que no estaba obligada a adoptar un acto solicitado por la demandante.
A este respecto, procede recordar que el artículo 114 TFUE establece que el Parlamento y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
Como se ha recordado en el apartado 138 anterior, del artículo 1, apartado 1, y de los considerandos 5, 12 y 14 de la Decisión SMS, invocados por la demandante, se desprende, en esencia, que el objetivo principal de la iniciativa de armonizar el uso del espectro radioeléctrico en la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS era el establecimiento de un mercado interior de los SMS paneuropeos que garantice una conectividad universal.
Si bien, habida cuenta, en particular, del requerimiento que hizo a la Comisión para que actuase como guardiana de los Tratados sobre la base del artículo 17 TFUE, apartado 2 (véase el apartado 14 anterior), la alegación de la demandante debe entenderse en el sentido de que reprocha a la Comisión no haber utilizado sus facultades de iniciativa legislativa para presentar una propuesta de acto que debía adoptarse sobre la base del artículo 114 TFUE con el fin de preservar la existencia del mercado interior de los SMS, procede recordar que, a tenor del artículo 17 TUE, apartado 2, «los actos legislativos de la Unión solo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados».
De la jurisprudencia se desprende que un recurso interpuesto contra la negativa de la Comisión a presentar una propuesta de modificación de un acto legislativo debe, en principio, declararse inadmisible por revestir un carácter puramente intermedio y preparatorio (autos de 22 de enero de 2010, Makhteshim-Agan Holding y otros/Comisión,
C‑69/09 P
, no publicado,
EU:C:2010:37
, apartado
, y de 14 de diciembre de 2005, Arizona Chemical y otros/Comisión,
T‑369/03
,
EU:T:2005:458
, apartado
, confirmado en casación mediante auto de 13 de marzo de 2007, Arizona Chemical y otros/Comisión,
C‑150/06 P
, no publicado,
EU:C:2007:164
, apartados
y
).
En cambio, tal solución no es aplicable si la negativa a presentar una propuesta o una modificación de un acto constituye la culminación de un procedimiento específico iniciado y tramitado por la demandante sobre la base de un acto que prevé tal procedimiento y si, como tal, expresaba una posición definitiva de la Comisión, y si, por otra parte, esta no disponía de facultad discrecional para decidir sobre la oportunidad de pronunciarse sobre la solicitud que se le había presentado, sino que estaba obligada a pronunciarse sobre esta (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de junio de 1998, Lilly Industries/Comisión,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, apartados
a
,
y
a
, y de 23 de abril de 2018, One of Us y otros/Comisión,
T‑561/14
,
EU:T:2018:210
, apartados
,
y
).
En el caso de autos, el requerimiento que la demandante dirigió a la Comisión solicitándole que presentara, con arreglo al artículo 17 TUE, apartado 2, una propuesta de un acto destinado a impedir una fragmentación del mercado interior de los SMS no se inscribe en el marco de ningún procedimiento particular previsto por las disposiciones específicas y al que la Comisión estuviera obligada a responder.
De ello se deduce que debe declararse la inadmisibilidad del presente recurso de anulación, en la medida en que se refiere a la negativa de la Comisión a presentar, a raíz del requerimiento para que actuase de la demandante, una propuesta de un acto legislativo o de una modificación de un acto existente con el fin de preservar el mercado interior de los SMS.
b)

Sobre la existencia de las competencias implícitas de la Comisión
La demandante, apoyada por Eutelsat, alega que de las competencias exclusivas de la Comisión en materia de armonización del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz y, en particular, del hecho de que esta está obligada a definir las finalidades para las que deben usarse esas frecuencias y a seleccionar los operadores a los que los Estados miembros deben conceder las correspondientes autorizaciones de uso de ese espectro radioeléctrico se deriva que se han otorgado necesariamente a la Comisión las competencias para supervisar la «evolución del sector» y, cuando sea necesario, actuar de manera que se evite el riesgo de que no se respeten el alcance y los criterios claramente definidos por lo que respecta al uso exclusivo de la banda de frecuencias de 2 GHz autorizada en virtud del proceso de armonización y del procedimiento de selección resultante.
La demandante deduce de ello que, habida cuenta del objetivo de esta iniciativa de armonización, a saber, el de establecer un mercado interior de SMS paneuropeos que garantice una conectividad universal, y en la medida en que, a este respecto, se confiaron a la Comisión las competencias para actuar cuando existe un riesgo de que las divergencias relativas a la ejecución por parte de las ANR de las tareas reglamentarias obstaculicen dicho mercado y para examinar cualquier presunta infracción de las «condiciones comunes», y con el fin de garantizar el efecto útil de dicha misión y de su objetivo, la Comisión dispone también de todas las facultades indispensables para llevar a cabo esa misión, aunque no estén explícitamente previstas por la legislación.
La Comisión rebate estas alegaciones.
A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 5 TUE, de acuerdo con el principio de atribución de competencias, cada institución actuará dentro de los límites de las competencias que le son atribuidas por el Tratado (sentencia de 22 de abril de 2015, Planet/Comisión,
T‑320/09
,
EU:T:2015:223
, apartado
).
Los órganos jurisdiccionales de la Unión han admitido que se puede hacer uso de competencias no expresamente previstas por los Tratados si son necesarias para alcanzar los objetivos establecidos en los mismos. Cuando un artículo del Tratado confía a la Comisión una misión específica y concreta, hay que admitir, so pena de restar todo efecto útil a esa disposición del Tratado, que, por ello, dicho artículo le otorga implícitamente los poderes indispensables para hacer frente a esta misión. Por tanto, debe reconocerse que las reglas establecidas por un Tratado implican que puedan adoptarse normas sin las cuales estas reglas no podrían aplicarse útil o razonablemente. En consecuencia, las disposiciones del Tratado sobre las competencias normativas de las instituciones han de interpretarse a la luz de la economía general del mismo (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 2007, Francia/Comisión,
T‑240/04
,
EU:T:2007:290
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según reiterada jurisprudencia, la existencia de una potestad implícita, que constituye una excepción al principio de atribución de competencias enunciado por el artículo 5 TUE, apartado 1, debe apreciarse de modo estricto. Así pues, solo excepcionalmente reconoce la jurisprudencia esta potestad implícita y, para ello, ha de ser necesaria para garantizar el efecto útil de las disposiciones del Tratado o del Reglamento de base de que se trate (véanse las sentencias de 17 de noviembre de 2009, MTZ Polyfilms/Consejo,
T‑143/06
,
EU:T:2009:441
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 22 de abril de 2015, Planet/Comisión,
T‑320/09
,
EU:T:2015:223
, apartado
).
Este requisito de necesidad debe cumplirse no solo en lo relativo a las disposiciones materiales del acto, sino también en lo relativo a su forma y carácter coercitivo vinculante (sentencia de 17 de septiembre de 2007, Francia/Comisión,
T‑240/04
,
EU:T:2007:290
, apartado
).
En el caso de autos, no puede reconocerse a la Comisión ninguna competencia implícita para actuar, con independencia de la naturaleza del acto que, según la demandante, debería adoptar en ejecución de sus competencias.
En efecto, es cierto que, como alega la demandante, se confió a la Comisión una misión específica y concreta por lo que atañe a los SMS, como se ha señalado en los apartados 90 y 91 anteriores. Cumplió esta misión adoptando, por una parte, la Decisión de armonización en ejercicio de las competencias exclusivas que le habían sido conferidas en virtud del artículo 4, apartado 3, de la Decisión espectro radioeléctrico y, por otra parte, la Decisión de selección de los operadores de SMS en la banda de frecuencias de 2 GHz conforme a un procedimiento de la Unión, con arreglo al título II de la Decisión SMS.
En cambio, como se desprende de lo expuesto en los apartados 93 y 98 anteriores, las competencias de conceder las autorizaciones a los operadores seleccionados y las de la aplicación de las medidas de control con respecto a los operadores autorizados en un supuesto de incumplimiento de las condiciones comunes a las que están supeditadas dichas autorizaciones se confieren explícitamente en virtud de la Decisión SMS a las autoridades nacionales competentes. La Comisión dispone únicamente de competencias explícitas de coordinación para garantizar la coherencia de la aplicación por parte de las ANR de las normas de control relativas a los SMS (véanse el apartado 107 anterior).
De estas circunstancias se desprende que no pueden reconocerse a la Comisión competencias implícitas relativas a las autorizaciones, so pena de poner en entredicho las explícitamente conferidas por el legislador a los Estados miembros, y tampoco se le pueden reconocer competencias implícitas que vayan más allá de las competencias de coordinación que se le han conferido explícitamente en relación con las medidas de control. En efecto, tales competencias implícitas serían contrarias al principio de atribución de competencias establecido en el artículo 5 TUE.
Asimismo, según la jurisprudencia recordada en los apartados 202 y 203 anteriores, es ciertamente posible establecer excepciones, de manera extraordinaria, a este principio de atribución de competencias cuando las competencias implícitas sean necesarias para garantizar el efecto útil de las disposiciones que confieren a la institución una misión específica. Sin embargo, esa condición no se cumple en el presente caso.
A este respecto, procede señalar que no existe ninguna laguna jurídica por lo que respecta a la garantía del efecto útil de la misión de la Comisión, que debería colmarse, según la recurrente, mediante el reconocimiento de competencias implícitas a la Comisión. En efecto, el legislador ha expresado claramente su voluntad de confiar a los Estados miembros la facultad de supervisar, mediante el procedimiento coordinado de control que sigue a la concesión de las autorizaciones, el desarrollo del sistema por parte del operador seleccionado y, en su caso, de adoptar sanciones que pueden ir hasta la revocación de las autorizaciones sin las cuales el operador en cuestión ya no podría explotar su sistema. Así pues, el efecto útil de la misión confiada a la Comisión, tal como se ha recordado en el apartado 206 anterior, queda garantizado por la existencia del procedimiento coordinado de control comprendido en el ámbito de las competencias de los Estados miembros. Asimismo, el principio de cooperación leal derivado del artículo 4 TUE, apartado 3, invocado por la demandante (véase el apartado 129 anterior) respalda esta conclusión en la medida en que, en virtud de dicho principio, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas adecuadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión, como se desprende de la jurisprudencia recordada en el apartado 131 anterior.
Por consiguiente, aun suponiendo que Inmarsat haya modificado el sistema EAN entre el momento en que la Comisión decidió concederle el derecho a usar la banda de frecuencias de 2 GHz para un sistema paneuropeo que presta SMS y el momento en que las ANR deben conceder las autorizaciones necesarias en virtud del título III de la Decisión SMS para la explotación de este sistema, de modo que el nuevo sistema no respondería a las finalidades establecidas en la Decisión de armonización y en la Decisión SMS ni a los compromisos asumidos por Inmarsat en el marco del procedimiento de selección común, corresponderá a los Estados miembros incoar procedimientos de control relativas a esta para obligarle a cumplir las condiciones comunes, entre ellas la relativa a la obligación de usar la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS y la relativa al cumplimiento de los compromisos asumidos durante el procedimiento de selección, so pena de revocarle las autorizaciones concedidas.
Es cierto que, un sistema de esas características, en el que los Estados miembros no pueden negarse a conceder las autorizaciones a un operador seleccionado por la Comisión (véanse los apartados 94 a 96 anteriores), sino únicamente, en su caso, iniciar los procedimientos de aplicación de las medidas de control por el incumplimiento, por parte de dicho operador, de las condiciones comunes a las que estaban supeditadas las autorizaciones, puede parecer poco eficaz desde el punto de vista de la economía del procedimiento.
Sin embargo, en el estado actual del desarrollo del Derecho de la Unión, tales consecuencias son inherentes al sistema de gestión del uso de la banda de frecuencias de 2 GHz para los SMS tal como ha sido concebido por el legislador de la Unión, que ha privilegiado un enfoque concentrado en torno a los procedimientos coordinados de control que siguen a la concesión de las autorizaciones confiadas a los Estados miembros, en los que la Comisión desempeña un papel de coordinador. Corresponde al antedicho legislador y no al Tribunal modificar, en su caso, el sistema actualmente concebido.
Por último, es preciso señalar que la falta de competencias, ya sean competencias explícitas o implícitas, de la Comisión para actuar con el fin de impedir que las ANR concedan las autorizaciones a un sistema supuestamente incompatible con el marco jurídico no priva a los competidores, como la demandante, de una tutela judicial efectiva. En efecto, tanto las decisiones adoptadas por las ANR en materia de autorizaciones como la puesta en práctica del procedimiento de control por las autoridades nacionales competentes están sujetas al control de los tribunales nacionales, que pueden plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia en caso de que encuentren dificultades de interpretación o de aplicación del Derecho de la Unión relativo a los SMS, como lo demuestran las cuestiones prejudiciales planteadas al Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a la sentencia de 5 de marzo de 2020, Viasat UK y Viasat (
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
), así como en el asunto C‑515/19, Eutelsat SA, actualmente pendiente ante el Tribunal de Justicia.
De lo anterior se desprende que el presente recurso debe ser desestimado en su totalidad sin que sea necesario examinar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión con respecto al recurso de anulación basada en la falta de interés en ejercitar la acción de la demandante o de legitimación activa para pedir la anulación de un acto solicitado en el requerimiento para actuar.
IV.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como las pretensiones formuladas por la demandante han sido desestimadas, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
Además, con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por otro lado, con arreglo al artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 de dicho artículo cargue con sus propias costas. En el caso de autos, procede decidir que Eutelsat y el Reino de los Países Bajos, que han intervenido en apoyo de las pretensiones de la parte demandante, así como EchoStar e Inmarsat, que han intervenido en apoyo de las pretensiones de la parte demandada, cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a ViaSat, Inc. a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
Condenar a Eutelsat SA, al Reino de los Países Bajos, a EchoStar Mobile Ltd y a Inmarsat Ventures Ltd a cargar con sus propias costas.

van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de marzo de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.