CELEX: 62020TJ0569
Miljö
Förordning (EG) nr 1367/2006
Medlemsstaternas skyldighet att skydda och förbättra luftkvaliteten
Begäran om intern omprövning
Begäran avvisas

Bakgrund
Sökanden, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, är en aktionskommitté som grundades den 2 mars 2011 i samband med att kommunerna Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilburg och ’s Hertogenbosch (Nederländerna) presenterade sina planer angående den regionala vägen N 65 och dess omnejd.
Efter att ha inlett olika administrativa och rättsliga förfaranden på nationell nivå ingav sökanden den 29 augusti 2019 ett klagomål mot Konungariket Nederländerna till Europeiska kommissionen. Sökanden ansåg att de nederländska myndigheternas genomförande av kontroll och bedömning av luftkvaliteten kring den regionala vägen N 65 stred mot Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/50/EG av den 21 maj 2008 om luftkvalitet och renare luft i Europa (
EUT L 152, 2008, s. 1
). Sökanden ansåg att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av bestämmelsen enligt vilken åtgärderna för utvärdering av luftkvaliteten inte skulle genomföras mer än tio meter från trottoarkanten.
Genom skrivelse av den 30 januari 2020 underrättade kommissionen sökanden om att den hade beslutat att avsluta klagoärendet med referensnummer CHAP (2019) 2512 utan vidare åtgärder, med motiveringen att sökanden i sina skrivelser av den 6 och den 21 september 2019 och av den 8 januari 2020 inte hade anfört någon ny relevant omständighet som kunde motivera att ett fördragsbrottsförfarande inleddes mot Konungariket Nederländerna.
Den 12 mars 2020 lämnade sökanden in en begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ (
EUT L 264, 2006, s. 13
) (nedan kallad Århusförordningen).
Genom skrivelse av den 6 juli 2020 avvisade kommissionen begäran om intern omprövning av beslutet att avsluta klagomålsförfarandet CHAP (2019) 2512 (nedan kallat det angripna beslutet). Kommissionen ansåg att skrivelsen av den 30 januari 2020 inte utgjorde en ”förvaltningsåtgärd” i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen eller en ”förvaltningsförsummelse” i den mening som avses i artikel 2.1 h i samma förordning. Kommissionen angav att den, i egenskap av överprövande förvaltningsinstans, hade antagit beslutet i skrivelsen av den 30 januari 2020, i enlighet med artikel 258 FEUF, för att avsluta klagoärendet utan vidare åtgärder. Kommissionen ansåg med stöd av artikel 2.2 b i Århusförordningen att en sådan åtgärd inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i nämnda förordning.
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 7 september 2020 väckte sökanden talan vid tribunalen om ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
Kommissionen inkom med sitt svaromål till tribunalens kansli den 25 november 2020.
Europeiska unionens råd, Konungariket Nederländerna och Europaparlamentet ansökte om att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 3, den 9 respektive den 10 december 2020.
Den 12 januari 2021 ingav sökanden sin replik till tribunalens kansli.
Ordföranden på tribunalens andra avdelning biföll genom beslut av den 20 januari 2021 rådets, Konungariket Nederländernas respektive parlamentets interventionsansökningar.
Kommissionen inkom med duplik till tribunalens kansli den 25 februari 2021.
Parlamentet, Konungariket Nederländerna och rådet inkom med sina interventionsinlagor till tribunalens kansli den 1, den 2 respektive den 4 mars 2021.
Tribunalen (andra avdelningen) beslutade, med stöd av artikel 106.3 i tribunalens rättegångsregler, att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
återförvisa ärendet till kommissionen för att den ska förklara att klagomålet kan tas upp till prövning och pröva det i sak, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen och Konungariket Nederländerna har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla överklagandet, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Parlamentet har yrkat att tribunalen ska bifalla kommissionens yrkanden och ogilla talan.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
bifalla kommissionens yrkanden och ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan om ogiltigförklaring har sökanden åberopat två grunder, vilka var och en är uppdelade i flera delgrunder.
Den första grunden: åsidosättande av artiklarna 1, 9.2 och 9.3 i Århuskonventionen, av artikel 216 FEUF samt av artiklarna 1.1 d, 2.1 g, 2.2 och 10 i Århusförordningen
Sökanden har genom den första grunden, som består av två delar, gjort gällande att kommissionen åsidosatt artiklarna 1, 9.2 och 9.3 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska unionens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (
EUT L 124, 2005, s. 1
) (nedan kallad Århuskonventionen), artikel 216 FEUF samt artiklarna 1.1 d, 2.1 g, 2.2 och 10 i Århusförordningen.
Den första delgrunden, som åberopats i första hand: åsidosättande av artiklarna 1.1 d, 2.1 g, 2.2 och 10 i Århusförordningen
Genom den första delgrunden, som har åberopats i första hand, har sökanden gjort gällande att förfarandet för omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen skiljer sig från överträdelseförfarandet enligt artiklarna 258 och 260 FEUF, att kommissionen den 30 januari 2020 antog ett individuellt beslut på miljöområdet med bindande rättsverkningar, att detta beslut faktiskt omfattades av definitionen av förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen och att detta beslut således kunde bli föremål för en omprövning. Talan mot detta beslut kunde således inte avvisas.
Kommissionen har, med stöd av Konungariket Nederländerna, bestritt dessa argument.
Tribunalen erinrar om att det av artikel 10.1 i Århusförordningen framgår att en icke-statlig organisation som uppfyller kriterierna i artikel 11 i denna förordning har rätt att begära en intern omprövning av ett agerande av den unionsinstitution som har vidtagit en förvaltningsåtgärd enligt miljörätten.
Begreppet förvaltningsåtgärd som nämns i artikel 10.1 i Århusförordningen definieras i artikel 2.1 g i samma förordning som en åtgärd med individuell räckvidd enligt miljörätten som vidtas av en unionsinstitution och som har rättsligt bindande effekt utanför institutionen i fråga.
I artikel 2.2 b i Århusförordningen fastställs även gränserna för begreppet förvaltningsåtgärd genom att det däri anges att begreppet förvaltningsåtgärd inte omfattar åtgärder som vidtas eller försummelser som begås av en unionsinstitution eller ett unionsorgan i egenskap av överprövande förvaltningsinstans i enlighet med exempelvis artiklarna 258 och 260 FEUF, vilka rör fördragsbrottsförfarandet.
I förevarande fall avvisade kommissionen sökandens begäran om omprövning av beslutet i skrivelsen av den 30 januari 2020 – det vill säga skrivelsen genom vilken sökanden informerades om att kommissionen beslutat att avsluta klagoärendet utan vidare åtgärder, eftersom den ansåg att den inte hade tillgång till någon ny relevant omständighet som kunde motivera att ett fördragsbrottsförfarande inleddes mot Konungariket Nederländerna.
Kommissionen ansåg att det enligt artikel 2.2 i Århusförordningen inte var möjligt att göra en intern omprövning när det var fråga om åtgärder som vidtas eller försummelser som begås av en unionsinstitution eller ett unionsorgan i egenskap av överprövande förvaltningsinstans.
Kommissionen ansåg vidare att det klagomålsförfarande som sökanden hade inlett genom verktyget
complaint handling
(handläggning av klagomål) (nedan kallat CHAP-förfarandet) kunde utgöra det första steget som ledde till att ett överträdelseförfarande inleddes, i den meningen att CHAP-förfarandet gjorde det möjligt för kommissionen att bedöma fall där medlemsstaterna eventuellt hade åsidosatt unionsrätten och att vidta de åtgärder som den ansåg lämpliga.
Kommissionen angav att överträdelseförfaranden enligt artikel 2.2 b i Århusförordningen inte omfattas av begreppet förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen eller administrativ försummelse i den mening som avses i artikel 2.1 h i samma förordning. Kommissionen påpekade att det enda syftet med förfarandena för handläggning av klagomål är att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra sin uppgift som fördragens väktare enligt artikel 17 FEU och artikel 258 FEUF och följande artiklar. Kommissionen ansåg därför att sådana förfaranden för handläggning av klagomål enligt Århusförordningen inte kunde behandlas annorlunda än överträdelseförfarandena i sig.
Kommissionen erinrade vidare om att den informerat sökanden om skälen till att den föreslog att avsluta ärendet och gett sökanden tillfälle att lämna sina synpunkter, enligt punkt 10 i dokumentet med rubriken ”Administrativa förfaranden för klagandens ställning i ärenden om unionsrättens tillämpning”, fogad till kommissionens meddelande med rubriken ”[Unions]rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning” (
EUT C 18, 2017, s. 10
).
Slutligen påpekade kommissionen att sökandens skrivelser av den 6 och den 21 september 2019 och den 8 januari 2020 inte innehöll några nya relevanta uppgifter och att kommissionen således hade avslutat klagoärendet.
Av dessa skäl avvisade kommissionen sökandens begäran om intern omprövning.
Det ska prövas huruvida kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att sökandens begäran om intern omprövning enligt artikel 10.1 i Århusförordningen inte kunde tas upp till prövning.
Tribunalen prövar först huruvida kommissionen agerade i egenskap av överprövande förvaltningsinstans inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF när den, genom beslutet i skrivelsen av den 30 januari 2020, avslutade sökandens klagoärende utan vidare åtgärder, och följaktligen huruvida denna skrivelse, med tillämpning av artikel 2.2 b i Århusförordningen, inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i Århusförordningen.
I sitt klagomål gjorde sökanden gällande att Konungariket Nederländerna hade åsidosatt direktiv 2008/50 och särskilt bilaga III till detta (som avser utvärdering av luftkvaliteten och placeringen av provtagningspunkterna för mätning), och motiverade detta med att det sätt på vilket de gränsvärden som fastställts i direktivet uppmättes stred mot direktivets bestämmelser.
Genom skrivelse av den 30 januari 2020 underrättade kommissionen sökanden om att den hade beslutat att avsluta klagoärendet utan vidare åtgärder, med motiveringen att sökanden i sina skrivelser av den 6 och den 21 september 2019 och den 8 januari 2020 inte hade anfört någon ny relevant omständighet som kunde motivera att ett fördragsbrottsförfarande inleddes mot Konungariket Nederländerna.
Ovannämnda omständigheter leder till slutsatsen att kommissionens beslut att avskriva sökandens klagoärende utan vidare åtgärder klart ska förstås så, att det ger uttryck för kommissionens beslut att inte inleda ett förfarande enligt artikel 258 FEUF mot Konungariket Nederländerna för det påstådda åsidosättandet av de skyldigheter som åligger denna medlemsstat enligt unionsrätten.
Denna tolkning stöds för övrigt av den omständigheten att beslutet att avskriva klagomålet fattades för att avsluta förfarandet CHAP (2019) 2512, det vill säga ett förfarande som syftar till att handlägga de ansökningar om utredning och de klagomål som kommissionen mottar angående medlemsstaternas åsidosättanden av unionsrätten, och av den omständigheten att kommissionen gjorde diverse uttryckliga uttalanden i denna riktning i sin skrivelse av den 30 januari 2020.
Efter att kommissionen angett att den inte utgjorde en appellationsdomstol med avseende på avgöranden som fattats av de nederländska domstolarna, underströk den nämligen otvetydigt att den övervägde att väcka talan mot en medlemsstat först när de beslut som dess institutioner fattade föreföll strida mot unionsrätten. Kommissionen angav på detta sätt klart och tydligt att det i förevarande fall inte fanns tillräckliga indicier för att motivera att ett överträdelseförfarande genomfördes.
Sökanden har i detta sammanhang försökt göra åtskillnad mellan EU Pilot-förfarandet och CHAP-förfarandet och hävdat att påpekandet att EU Pilot-förfarandet är oupplösligt förbundet med ett fördragsbrottsförfarande inte kan utsträckas till att omfatta CHAP-förfarandet.
Det ska inledningsvis erinras om att EU Pilot-förfarandet enligt rättspraxis utgör ett sorts ”förstadium” till förfarandet enligt artikel 258 FEUF och att det således är oupplösligt förbundet med ett fördragsbrottsförfarande. Unionsdomstolen har nämligen funnit att EU Pilot-förfarandet, även om det inte grundar sig på denna bestämmelse, har strukturerat de åtgärder som kommissionen traditionellt har vidtagit när den mottagit ett klagomål eller när den agerat på eget initiativ (dom av den 25 september 2014, Spirlea/kommissionen,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punkt
) och det har således endast formaliserat eller strukturerat det informationsutbyte som traditionellt ägt rum mellan kommissionen och medlemsstaterna under den informella fasen av en utredning av eventuella överträdelser av unionsrätten (dom av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punkt
).
Efter att ha erinrat om detta uppkommer frågan huruvida detta resonemang avseende EU Pilot-förfarandet kan utsträckas till att även omfatta CHAP-förfarandet, vilket är det förfarande som sökanden inledde i förevarande fall.
Tribunalen konstaterar att det klagomålsförfarande CHAP som sökanden inledde utgjorde ett första steg som kunde leda till att ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF inleddes och att detta förfarande inte hade något annat syfte än att göra det möjligt för kommissionen att fullgöra sin uppgift som fördragens väktare enligt artikel 17 FEU och artikel 258 FEUF.
Övervägandet att det klagomål som sökanden ingav till kommissionen endast kunde betraktas i samband med ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF stöds av påståendet att den enda gynnsamma åtgärd som kommissionen hade kunnat vidta med anledning av klagomålet hade varit just att inleda ett sådant förfarande mot Konungariket Nederländerna (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 15 januari 2007, Sellier/kommissionen,
T‑276/06
, ej publicerat,
EU:T:2007:6
, punkt
, beslut av den 16 april 2012, F91 Diddeléng m.fl./kommissionen,
T‑341/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:183
, punkterna
och
, och beslut av den 21 oktober 2014, Bharat Heavy Electricals/kommissionen,
T‑374/14
, ej publicerat,
EU:T:2014:931
, punkt
).
Det är visserligen riktigt, såsom sökanden har påpekat, att CHAP-förfarandet – vid sidan av inledandet av ett EU Pilot-förfarande eller ett fördragsbrottsförfarande, eller en avskrivning av ärendet utan vidare åtgärd – även skulle kunna leda till andra mekanismer för problemlösningar och att detta förfarande på så sätt skulle kunna göra det möjligt att förhindra ett fördragsbrottsförfarande mot den berörda medlemsstaten.
Det ska emellertid understrykas att dessa möjliga mekanismer för problemlösning, hur effektiva de än är, är informella och att användningen av dessa omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning. Om kommissionen inte är nöjd med hur diskussionen inom denna ram utvecklar sig kan den alltid återuppta det officiella förfarandet. Om detta officiella förfarande fullföljs, kommer det oundvikligen att leda till att klagoärendet avskrivs utan vidare åtgärder, att ett EU Pilot-ärende inleds eller att ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF genomförs.
Den starka likheten mellan CHAP-förfarandet och EU Pilot-förfarandet tar sig även uttryck i att båda förfarandena medför en möjlighet, förutom att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat, att förhindra att ett sådant förfarande genomförs.
Tribunalen finner följaktligen att det CHAP-förfarande som sökanden inledde, på samma sätt som EU Pilot-förfarandet, var oupplösligt förbundet med ett fördragsbrottsförfarande.
Härefter konstaterar tribunalen att skrivelsen av den 30 januari 2020 – genom vilken sökanden informerades om att kommissionen beslutat att avsluta klagoärendet utan vidare åtgärder – inte kunde utgöra en förvaltningsåtgärd som kunde bli föremål för omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen, med beaktande av att det klagomålsförfarande som sökanden inlett utgjorde det första steget i ett förfarande som skulle kunna föranleda kommissionen att inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF och av att kommissionen således agerade i egenskap av överprövande förvaltningsinstans inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande. Av artikel 2.2 b i samma förordning framgår nämligen klart att denna åtgärd inte omfattas av begreppet förvaltningsåtgärd som definieras i artikel 2.1 g i förordningen.
I motsats till vad sökanden har gjort gällande omfattades sökandens begäran om omprövning således inte av det materiella tillämpningsområdet för en begäran enligt artikel 10 i Århusförordningen, eftersom detta tillämpningsområde begränsas av artikel 2.2 i samma förordning.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den avvisade begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen av beslutet att avsluta klagomålsförfarandet CHAP (2019) 2512.
Sökanden har utan framgång försökt ifrågasätta denna slutsats.
Sökanden har för det första gjort gällande att kommissionen, genom att avvisa begäran om omprövning, hindrar tribunalen från att pröva miljöfrågor – i förevarande fall avseende den korrekta tolkningen av avsnitt C i bilaga III till direktiv 2008/50 – och att kommissionen tillskansat sig en domstolsbehörighet som den inte har.
Detta argument kan inte godtas. Såsom kommissionen med fog har understrukit, har den inte använt sig av någon domstolsbehörighet, utan den har begränsat sig till att använda sig av det utrymme för skönsmässig bedömning som den har enligt EUF-fördraget och fast rättspraxis. Unionsdomstolen har nämligen understrukit att kommissionen förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om den ska inleda ett fördragsbrottsförfarande eller inte. Enskilda har således inte rätt att kräva att kommissionen ska ta ställning på ett visst sätt. Kommissionen är således inte skyldig att inleda ett förfarande enligt artikel 258 FEUF. En sökande som har framfört ett klagomål har inte någon möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolen mot ett eventuellt beslut att avskriva vederbörandes klagomål, eftersom det i de unionsrättsliga bestämmelserna inte föreskrivs några processuella rättigheter som gör det möjligt för sökanden att kräva att kommissionen ska informera och höra vederbörande (beslut av den 14 januari 2004, Makedoniko Metro och Michaniki/kommissionen,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, punkt
, och beslut av den 19 november 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító/kommissionen och ombudsmannen,
T‑430/14
, ej publicerat,
EU:T:2014:996
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 juli 1998, Sateba/kommissionen,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, punkt
).
Artikel 2.2 b i Århusförordningen är en logisk följd av EUF-fördraget – och i synnerhet, vad gäller förevarande mål, av artikel 258 FEUF – och av den fasta rättspraxis som anges i punkt 53 ovan, i och med att det där föreskrivs att åtgärder som vidtas eller försummelser som begås enligt artiklarna 258 och 260 FEUF inte utgör sådana förvaltningsåtgärder och förvaltningsförsummelser som kan bli föremål för omprövning enligt artikel 10 i samma förordning.
För det andra har sökanden felaktigt gjort gällande att kommissionen, genom att anse att det inte är möjligt att begära omprövning av kommissionens ställningstagande med anledning av ett klagomål, har ansett sig ha exklusiv befogenhet i miljöfrågor. Begäran om intern omprövning ska nämligen i förevarande fall avvisas av skäl som klart anges i artikel 2.2 b i Århusförordningen, nämligen att den riktas mot ett beslut att inte inleda ett fördragsbrottsförfarande mot en medlemsstat.
Sökanden har för övrigt inte på något sätt visat att de klagomål som inges till kommissionen angående miljöfrågor, i andra fall än de som avses i artikel 2.2 i Århusförordningen, skulle komma att behandlas på samma sätt och att samtliga klagomål således skulle komma att avvisas.
För det tredje, och slutligen, har sökanden utan framgång gjort gällande att kommissionen i praktiken gjorde det omöjligt eller orimligt svårt för miljöskyddsorganisationerna att utöva sina rättigheter enligt både unionsrätten och internationella fördrag, att den därigenom åsidosatte
ratio legis
för Århusförordningen och att den äventyrade den faktiska tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor.
Kommissionen har nämligen iakttagit den begränsning som lagstiftaren själv föreskrivit i Århusförordningen, nämligen att inte inkludera vissa åtgärder eller försummelser, såsom de som vidtas eller begås enligt artikel 258 FEUF, bland de förvaltningsåtgärder och förvaltningsförsummelser som kan bli föremål för omprövning enligt artikel 10 i förordningen.
Vidare ska det erinras om att förfarandet för intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen syftar till att underlätta icke-statliga organisationers tillgång till rättslig prövning – eftersom dessa inte behöver visa att de har ett tillräckligt intresse eller göra gällande ett åsidosättande av en rättighet för att kunna utöva denna rätt i enlighet med artikel 263 fjärde stycket FEUF – och att förordningen således innebär att organisationerna tillerkänns ställning som adressater (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i de förenade målen rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punkt
, och förslag till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet TestBioTech m.fl./kommissionen,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, punkt
).
Förfarandet för intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen syftar således inte till att möjliggöra en talan mot åtgärder som, av skäl som saknar samband med icke-statliga organisationers avsaknad av talerätt, inte kan bestridas med stöd av artikel 263 FEUF.
Mot denna bakgrund kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den andra delgrunden, som åberopats i andra hand: invändning om rättsstridighet, underlåtenhet att fullständigt fullgöra de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i Århuskonventionen, jämförd med artikel 1 i samma konvention, genom artikel 2.2 b och artikel 10 i Århusförordningen, samt åsidosättande av artikel 216 FEUF
Genom den andra delgrunden har sökanden i andra hand framställt en invändning om rättsstridighet avseende artikel 2.2 b och artikel 10 i Århusförordningen, och som skäl för detta anfört att dessa bestämmelser inte innebär ett fullständigt fullgörande av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i Århuskonventionen, jämförd med artikel 1 i samma konvention, samt gjort gällande ett åsidosättande av artikel 216 FEUF.
Kommissionen har – med stöd av Konungariket Nederländerna, parlamentet och rådet – bestritt sökandens argument.
Tribunalen konstaterar att sökandens resonemang endast grundar sig på den lösning som tribunalen valde i sin dom av den 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/kommissionen (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), och på det resonemang som generaladvokaten Jääskinen förde i sitt förslag till avgörande i de förenade målen rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
I domen av den 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/kommissionen (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), fann tribunalen att Århuskonventionen, i likhet med andra internationella avtal i vilka unionen är part, har företräde framför unionens sekundärrättsakter, att unionsdomstolen kan pröva giltigheten av en bestämmelse i en förordning i förhållande till ett internationellt avtal endast om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder mot detta och dess bestämmelser i övrigt till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa.
Tribunalen preciserade dock, med hänvisning till bland annat domen av den 22 juni 1989, Fediol/kommissionen (
70/87
,
EU:C:1989:254
) och domen av den 7 maj 1991, Nakajima/rådet (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), att domstolen slagit fast att det ankommer på den att pröva lagenligheten av en unionsrättsakt med hänsyn till bestämmelserna i ett internationellt avtal som inte medför en rätt för ett rättssubjekt att åberopa dem i domstol, när unionen avsett att fullgöra en särskild skyldighet som den åtagit sig inom ramen för detta avtal eller när en sekundärrättsakt uttryckligen hänvisar till precisa bestämmelser i avtalet. Tribunalen drog av detta slutsatsen att unionsdomstolen måste kunna pröva lagenligheten av en förordning i förhållande till ett internationellt avtal, när syftet med denna förordning var att fullgöra en förpliktelse som ålagts unionsinstitutionerna genom detta avtal (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, punkt
).
Tribunalen fann att dessa villkor var uppfyllda i det aktuella målet, dels eftersom sökandena i första instans – som inte hade gjort gällande att avtalets bestämmelser hade direkt effekt – med stöd av artikel 277 FEUF indirekt hade ifrågasatt giltigheten av en bestämmelse i Århusförordningen i förhållande till Århuskonventionen, dels eftersom denna förordning hade antagits för att fullgöra unionens internationella förpliktelser enligt artikel 9.3 i denna konvention, såsom framgick av artikel 1.1 och skäl 18 i denna förordning. Tribunalen drog av detta slutsatsen att artikel 10.1 i Århusförordningen inte var förenlig med artikel 9.3 i Århuskonventionen, eftersom den föreskrev ett förfarande för intern omprövning endast för en förvaltningsåtgärd som definierades som ”en åtgärd med individuell räckvidd”, med uteslutande av ”åtgärder med allmän räckvidd” (dom av den 14 juni 2012, Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/kommissionen,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, punkterna
,
och
).
I målet om överklagande fann generaladvokaten Jääskinen att artikel 9.3 i Århuskonventionen, med hänsyn till dess syfte och systematik, delvis utgör en norm som är tillräckligt tydlig för att kunna tjäna som grund för en prövning av lagenligheten vad gäller tillgången till rättslig prövning för de organisationer som har partsbehörighet enligt den nationella lagstiftningen eller till och med enligt unionslagstiftningen och att denna bestämmelse därför kunde tjäna som referensnorm vid bedömningen av unionsrättsakternas lagenlighet (förslag till avgörande av generaladvokaten Jääskinen i de förenade målen rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punkt
).
Det ska emellertid understrykas att domstolen inte följde den lösning som tribunalen valde och som förespråkades av generaladvokaten Jääskinen.
Det framgår nämligen av rättspraxis att bestämmelserna i ett internationellt avtal, i vilket unionen är part, endast kan åberopas till stöd för en talan om ogiltigförklaring av en unionsrättslig sekundärrättsakt, eller för en invändning om rättsstridighet som riktas mot en sådan rättsakt, om avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder för detta, och dessa bestämmelser, till sitt innehåll, framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa (dom av den 3 juni 2008, Intertanko m.fl.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, punkt
, dom av den 9 september 2008, FIAMM m.fl./rådet och kommissionen,
C‑120/06 P och C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, punkt
, och dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkt
).
Domstolen har slagit fast att artikel 9.3 i Århuskonventionen inte innehåller någon ovillkorlig och tillräckligt precis skyldighet som direkt kan påverka enskildas rättsliga ställning (dom av den 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, punkt
). Domstolen har nämligen funnit att verkställigheten eller verkningarna av artikel 9.3 i konventionen är beroende av att det antas en ytterligare rättsakt, eftersom endast ”den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt” tillerkänns de rättigheter som föreskrivs i denna bestämmelse (dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, punkt
).
Domstolen slog följaktligen fast att artikel 9.3 i Århuskonventionen, som utgör grunden för artikel 10.1 i Århusförordningen, inte kan åberopas för att bedöma lagenligheten av denna sistnämnda artikel (dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, punkt
). Tribunalen har vid flera tillfällen erinrat om denna lösning (dom av den 15 december 2016, TestBioTech m.fl./kommissionen,
T‑177/13
, ej publicerad,
EU:T:2016:736
, punkt
, och dom av den 14 mars 2018, TestBioTech/kommissionen,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, punkt
).
Det ska påpekas att sökanden i sina skriftliga inlagor ordagrant har återgett det resonemang som generaladvokaten Jääskinen förde i sitt förslag till avgörande i de förenade målen rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) och nöjt sig med att understryka att den ståndpunkt som generaladvokaten intog inte hade beaktats tillräckligt. Sökanden har emellertid inte anfört något argument som motiverar att tribunalen ska avvika från den lösning som domstolen slutligen valde i sin dom av den 13 januari 2015, rådet m.fl./Vereniging Milieudefensie och Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Detta medför att artikel 9.3 i Århuskonventionen inte kan åberopas i syfte att bedöma lagenligheten av artikel 10 i Århusförordningen.
Av detta följer att invändningen att artiklarna 2.2 b och 10 i Århusförordningen är rättsstridiga i förhållande till artikel 9.3 i Århuskonventionen inte kan godtas.
Inget av sökandens argument föranleder tribunalen att göra någon annan bedömning.
För det första, och av det skäl som anges i punkt 74 ovan, kan sökanden inte med framgång åberopa slutsatserna från kommittén för granskning av efterlevnaden av Århuskonventionens bestämmelser av den 17 mars 2017, med rubriken ”Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union” [Efterlevnadskommitténs slutsatser och rekommendationer med avseende på meddelande ACCC/C/2008/32 (del II) angående Europeiska unionens efterlevnad av bestämmelserna], enligt vilka kommissionens tillvägagångssätt strider mot den skyldighet avseende tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor som följer av Århuskonventionen.
I slutsatserna i rapporten slås det för övrigt inte uttryckligen fast att den bestämmelse, i vilken det föreskrivs att en begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen avseende ett beslut att inte inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF ska avvisas, är rättsstridig.
I punkterna 106–112 i dessa slutsatser har efterlevnadskommittén nämligen uttryckt förbehåll avseende förenligheten av begreppet överprövande förvaltningsinstans i artikel 2.2 i Århusförordningen. Kommittén underströk att Århuskonventionen från begreppet myndighet utesluter ”organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet”, men inte organ som handlar i egenskap av ”överprövande förvaltningsinstans”. Efterlevnadskommittén ansåg således att den slutsats som skulle dras av detta var att det i Århuskonventionen gjordes en åtskillnad mellan rättsliga och administrativa förfaranden och att den uteslöt myndigheter endast när de handlade i rättsliga förfaranden, men inte när de handlade genom administrativ tillsyn. Efterlevnadskommittén drog slutsatsen att den – även om den inte var övertygad om att åtgärder som vidtas eller försummelser som begås av alla överprövande förvaltningsinstanser som anges i artikel 2.2 i Århusförordningen, såsom de som vidtas eller begås av ombudsmannen, borde bli föremål för prövning enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen – hyste tvivel om huruvida det var förenligt med nämnda bestämmelse att generellt utesluta alla förvaltningsåtgärder som vidtas och förvaltningsförsummelser som begås av institutioner som handlar i egenskap av överprövande förvaltningsinstans. Kommittén preciserade emellertid att den inte hade några konkreta exempel på överträdelser och att den inte gick så långt att den konstaterade att konventionen inte hade följts i detta avseende.
Det går således inte att utifrån dessa slutsatser komma fram till att efterlevnadskommittén fann att det inte är förenligt med artikel 9.3 i Århuskonventionen att avvisa en begäran om intern omprövning enligt artikel 10 i Århusförordningen av beslutet att inte inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF.
När det, för det andra, gäller det påstådda åsidosättandet av artikel 216 FEUF, konstaterar tribunalen att det resonemang som förs i sökandens inlagor inte vid något tillfälle hänvisar till denna bestämmelse och inte heller preciserar skälen till det påstådda åsidosättandet, såsom kommissionen, parlamentet och rådet har påpekat. Påståendet kan därför inte godtas.
Om det påstådda åsidosättandet av artikel 216 FEUF ska förstås som en konsekvens av att kommissionen inte iakttagit artikel 9.3 i Århuskonventionen, som är bindande för unionsinstitutionerna och medlemsstaterna, kan detta argument under alla omständigheter inte godtas.
I artikel 9.3 i Århuskonventionen föreskrivs nämligen att ”[v]arje part skall … se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning”. Det framgår av denna bestämmelses lydelse att parterna i konventionen förfogar över ett stort utrymme för eget skön när de bestämmer formerna för genomförandet av nämnda prövningsförfaranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2020, Mellifera/kommissionen,
C‑784/18 P
, ej publicerad,
EU:C:2020:630
, punkt
).
För det tredje nämns de påstådda åsidosättandena av artiklarna 1 och 9.2 i Århuskonventionen vare sig i redogörelsen för grunden eller i motiveringen till denna, vilket medför att dessa påståenden inte kan godtas.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
Mot bakgrund av prövningen av den första grunden finner tribunalen att sökandens argument – att kommissionen förelagt Konungariket Nederländerna att rätta till sina interna regler om stickprov och att detta föreläggande utgör ett bevis för att Konungariket Nederländerna inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt direktiv 2008/50 – är verkningslöst.
Även om det antas att Konungariket Nederländerna har gjort sig skyldigt till en överträdelse av direktiv 2008/50, har denna eventuella överträdelse nämligen inte någon inverkan på det angripna beslutets lagenlighet, eftersom begäran om omprövning avvisades på grund av att den inte kunde tas upp till prövning och inte på grund av att Konungariket Nederländerna inte hade åsidosatt nämnda direktiv.
Av ovanstående överväganden följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grunden, vare sig vad gäller den första eller den andra delgrunden.
Den andra grunden: åsidosättande av artikel 5 i Århuskonventionen, artiklarna 2 och 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artiklarna 2 och 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 3.3, 9, 168.1, 191.1 och 191.2 FEUF samt artiklarna 6, 7 och 23 i och bilagorna III och XI, avsnitt B, till direktiv 2008/50
Inom ramen för den andra grunden, som består av fyra delar, har sökanden gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 5 i Århuskonventionen, artiklarna 2 och 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom den 4 november 1950, artiklarna 2 och 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 3.3, 9, 168.1, 191.1 och 191.2 FEUF samt artiklarna 6, 7 och 23 i och bilagorna III och XI, avsnitt B, till direktiv 2008/50.
Kommissionen anser, med stöd av Konungariket Nederländerna, att denna grund är verkningslös.
Tribunalen erinrar om att kommissionen genom det angripna beslutet avvisade begäran om omprövning av beslutet att avsluta klagomålsförfarandet CHAP (2019) 2512. Det skäl som anges i det angripna beslutet för att talan inte kan tas upp till prövning är att kommissionen agerade i egenskap av överprövande förvaltningsinstans i den mening som avses i artikel 2.2 i Århusförordningen när den antog nämnda beslut och att detta beslut följaktligen inte utgjorde en förvaltningsåtgärd i den mening som avses i artikel 2.1 g i nämnda förordning.
Beslutet att avsluta klagomålsförfarandet innehöll således inte några slutliga slutsatser angående frågan huruvida Konungariket Nederländerna hade åsidosatt direktiv 2008/50 eller ej. Detta beslut innehöll endast en bedömning av kommissionen angående möjligheten att inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF.
De argument som sökanden har anfört inom ramen för den andra grunden bygger uteslutande på materiella argument avseende Konungariket Nederländernas, och därmed kommissionens, åsidosättande av kriterierna för utvärdering av luftkvaliteten, kriteriet för exponering och skyldigheten att upprätta en luftkvalitetsplan enligt direktiv 2008/50 samt avseende rätten till liv enligt artiklarna 2 och 8 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och enligt artiklarna 2 och 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och avseende rätten till en hög hälsoskyddsnivå för människor enligt artiklarna 9, 168.1, 191.1 FEUF.
Av detta följer att den grund sökanden har framfört är verkningslös.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Talan ska således ogillas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida sökandens begäran, att målet ska återförvisas till kommissionen för att kommissionen ska förklara att ärendet kan tas upp till prövning och pröva det i sak, kan tas upp till sakprövning.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål ska enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna bära sina rättegångskostnader. Konungariket Nederländerna, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Konungariket Nederländerna, Europaparlamentet och Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 15 december 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.