CELEX: 62017CJ0151
Begäran om förhandsavgörande
Tillnärmning av lagstiftning
Tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror
Direktiv 2014/40/EU
Artiklarna 1 c och 17
Förbud mot utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen
Giltighet

Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG (
EUT L 127, 2014, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Swedish Match AB (nedan kallat Swedish Match) och Secretary of State for Health (ministern för hälsa, Förenade kungariket) angående lagenligheten av förbudet mot tillverkning och distribution av tobak för användning i munnen i Förenade kungariket.
Tillämpliga bestämmelser
Skäl 32 i direktiv 2014/40 har följande lydelse:
”I rådets direktiv 89/622/EEG [av den 13 november 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror samt förbud för utsläppande på marknaden av vissa tobakstyper för användning i munnen (
EGT L 359, 1989, s. 1
; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 141)] förbjöds försäljning av vissa sorters tobak för användning i munnen i medlemsstaterna. Förbudet bekräftades i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/37/EG av den 5 juni 2001 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror (
EGT L 194, 2001, s. 26
)]. Sverige har beviljats ett undantag från detta förbud genom artikel 151 i [akt om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (
EGT C 241, 1994, s. 21
, och
EGT L 1, 1995, s. 1
)]. Förbudet mot försäljning av tobak för användning i munnen bör behållas för att förhindra att en beroendeframkallande produkt med skadliga hälsoeffekter införs i unionen (med undantag av Sverige). För andra rökfria tobaksvaror som inte tillverkas för massmarknaden anses strikta bestämmelser om märkning och vissa bestämmelser om deras ingredienser vara tillräckligt för att förhindra en marknadsexpansion utöver traditionellt bruk.”
I artikel 1 i direktiv 2014/40 föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att tillnärma medlemsstaternas lagar och andra författningar om
…
c)
förbudet mot utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen,
…”
I artikel 2 i direktiv 2014/40 föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
5.
rökfri tobaksvara
: en tobaksvara som inte konsumeras genom förbränning, bland annat tuggtobak, tobak för användning i näsan och tobak för användning i munnen,
…
8.
tobak för användning i munnen
: alla tobaksvaror för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att inhaleras eller tuggas, som helt eller delvis är framställda av tobak, i pulver- eller partikelform eller i någon kombination av dessa former, särskilt sådana som tillhandahålls i portionspåsar eller porösa påsar,
9.
tobaksvaror för rökning
: andra tobaksvaror än en rökfri tobaksvara,
…
14.
ny tobaksvara
: en tobaksvara
a)
som inte tillhör någon av kategorierna cigaretter, rulltobak, piptobak, tobak för vattenpipa, cigarrer, cigariller, tuggtobak, tobak för användning i näsan eller tobak för användning i munnen, och
b)
som släpps ut på marknaden efter den 19 maj 2014,
…”
I artikel 17 i direktiv 2014/40, som har rubriken ”Tobak för användning i munnen”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska förbjuda utsläppandet på marknaden av tobak för användning i munnen utan att det påverkar tillämpningen av artikel 151 i anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige.”
Artikel 19 i direktiv 2014/40 har rubriken ”Anmälan av nya tobaksvaror” och där föreskrivs följande i punkt 1:
”Medlemsstaterna ska kräva att tillverkare och importörer av nya tobaksvaror gör en anmälan till de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna om en sådan produkt som de avser att släppa ut på den berörda nationella marknaden. …”
Artikel 24.3 i direktiv 2014/40 har följande lydelse:
”En medlemsstat får även förbjuda en viss tobakskategori eller relaterade produkter med hänvisning till specifika förhållanden i denna medlemsstat och under förutsättning att bestämmelserna är motiverade med hänsyn till behovet av att skydda folkhälsan, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom detta direktiv. Sådana nationella bestämmelser ska anmälas till kommissionen tillsammans med skälen för att införa dem. Kommissionen ska inom sex månader efter att ha mottagit anmälan enligt denna punkt godkänna eller underkänna de nationella bestämmelserna efter att, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom detta direktiv, ha kontrollerat om dessa bestämmelser är motiverade, nödvändiga och står i proportion till sitt syfte och om de utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Om kommissionen inte fattar något beslut inom denna period på sex månader ska de nationella bestämmelserna anses vara godkända.”
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågan
Swedish Match är ett svenskt aktiebolag som huvudsakligen säljer rökfria tobaksvaror, däribland snus.
Swedish Match väckte talan vid domstol i Förenade kungariket den 30 juni 2016 för att bestrida lagenligheten av regulation 17 i Tobacco and Related Products Regulation 2016 (2016 års förordning om tobaksvaror och relaterade produkter). Genom denna bestämmelse, där det föreskrivs att ”[i]ngen får producera eller distribuera tobak för användning i munnen”, har artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 införlivats med lagstiftningen i Förenade kungariket.
Swedish Match har inom ramen för denna talan ifrågasatt giltigheten av artikel 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av icke-diskrimineringsprincipen. Bolaget har härvidlag hänvisat till skillnaden i behandling mellan, å ena sidan, tobaksvaror för användning i munnen, vars utsläppande på marknaden är förbjuden, och, å andra sidan, andra rökfria tobaksvaror, nya tobaksvaror, cigaretter och andra tobaksvaror för rökning samt elektroniska cigaretter, vars konsumtion inte är förbjuden. Dessutom kan förbudet mot tobaksvaror för användning i munnen inte motiveras av hänsyn till folkhälsan, eftersom nya vetenskapliga fakta, som inte fanns tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rådets direktiv 92/41/EEG av den 15 maj 1992 om ändring av direktiv 89/622 (
EGT L 158, 1992, s. 30
, svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 47), visar att dessa produkter befinner sig i den nedre delen av riskskalan när det gäller skadliga hälsoeffekter jämfört med andra rökfria tobaksvaror. Dessutom finns det inga uppgifter som stöder påståendet att konsumtion av tobaksvaror för användning i munnen utgör en inkörsport till rökning. Förbudet kan inte heller motiveras av att snus är en ny produkt, eftersom nya tobaksvaror inte är förbjudna enligt direktiv 2014/40, enligt dess artikel 2.14, trots att det inte finns några vetenskapliga rön angående dessa produkter och de eventuellt har negativa hälsoeffekter. Det förhållandet att tobaksvaror för användning i munnen är avsedda för allmänheten kan inte heller utgöra ett skäl att diskriminera dessa produkter, eftersom de övriga produkter som omfattas av direktivet, särskilt andra rökfria tobaksvaror, e-cigaretter och nya tobaksvaror, också är riktade till allmänheten.
Swedish Match har vidare gjort gällande att förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden strider mot proportionalitetsprincipen. Det framgår nämligen varken av skälen i direktiv 2014/40 eller av kommissionens konsekvensbedömning av den 19 december 2012, som åtföljde förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter (SWD (2012) 452 final, s. 49 och följande sidor) (nedan kallad konsekvensbedömningen), och inte heller av någon annan handling på vilket sätt ett sådant förbud är nödvändigt och lämpligt med beaktande av något legitimt mål. Försiktighetsprincipen kan inte åberopas i detta avseende, eftersom detta förbud inte har något samband med godkännande för försäljning av andra tobaksvaror, vars toxicitet för övrigt är högre enligt gällande vetenskapliga uppgifter.
Det totala förbudet mot tobaksvaror för användning i munnen är vidare inte förenligt med subsidiaritetsprincipen, eftersom det inte tar hänsyn till de särskilda omständigheterna i varje medlemsstat. Detta tillvägagångssätt är inte nödvändigt, vilket framgår redan av den omständigheten att direktiv 2014/40 som sådant ger medlemsstaterna viss flexibilitet vid antagandet av föreskrifter rörande andra tobaksvaror.
Dessutom framgår det varken av direktiv 2014/40 eller dess sammanhang varför tobaksvaror för användning i munnen diskrimineras i förhållande till andra rökfria tobaksvaror, elektroniska cigaretter, nya tobaksvaror och cigaretter. Unionslagstiftaren har således inte uppfyllt den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF.
Förbudet mot utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen utgör även en omotiverad begränsning av den fria rörligheten för varor, eftersom det inte är förenligt med principerna om icke-diskriminering och proportionalitet och motiveringsskyldigheten.
Förutom det faktum att domstolen ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40, har Swedish Match gjort gällande att domen av den 14 december 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
) inte är tillämplig i det nationella målet, med hänsyn till att de senaste vetenskapliga rönen om de påstådda skadliga effekterna av tobaksvaror för användning i munnen motsäger uppgifterna i nämnda dom, att de föreskrifter som införs genom direktiv 2014/40 innehåller betydande skillnader jämfört med dem som infördes genom direktiv 2001/37 och slutligen att marknaden för tobaksvaror har förändrats avsevärt sedan denna dom.
I sitt svaromål har Secretary of State for Health hävdat att det är nödvändigt att begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen angående giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 och har särskilt framhållit att endast EU-domstolen är behörig att ogiltigförklara ett direktiv eller en del därav.
New Nicotine Alliance, en förening vars ändamål är att främja folkhälsan genom att minska tobaksrelaterade skador (nedan kallad NNA), har beviljats rätt att intervenera i det nationella målet. NNA har i sin interventionsinlaga gjort gällande att förbudet mot utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen strider mot proportionalitetsprincipen och mot artiklarna 1, 7 och 35 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Ett sådant förbud är nämligen olämpligt för att uppnå målet att skydda folkhälsan, eftersom det berövar konsumenter som inte vill använda cigaretter och andra tobaksvaror för rökning en möjlighet att byta till en mindre farlig produkt. Att så är fallet stöds av framgångarna för elektroniska cigaretter och av de vetenskapliga rönen om de skadliga effekterna av tobak i Sverige. Snus ingår tillsammans med andra – i Förenade kungariket redan tillgängliga – produkter som minskar tobaksrelaterade skador i en sammanhängande strategi för att minska dessa skador.
Mot denna bakgrund beslutade High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Högsta domstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga avdelningen), Förenade kungariket) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Är artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40/EU ogiltiga på grund av
I.
ett åsidosättande av den allmänna unionsrättsliga principen om icke-diskriminering,
II.
ett åsidosättande av den allmänna unionsrättsliga principen om proportionalitet,
III.
ett åsidosättande av artikel 5.3 FEU och den unionsrättsliga principen om subsidiaritet,
IV.
ett åsidosättande av artikel 296 andra stycket FEUF,
V.
ett åsidosättande av artiklarna 34 och 35 FEUF, och
VI.
ett åsidosättande av artiklarna 1, 7 och 35 i [stadgan]?”
Giltighetsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 är giltiga mot bakgrund av principerna om likabehandling, proportionalitet och subsidiaritet, motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF, artiklarna 34 och 35 FEUF samt artiklarna 1, 7 och 35 i stadgan.
Giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av likabehandlingsprincipen
Den hänskjutande domstolen vill få utrett huruvida direktiv 2014/40 strider mot likabehandlingsprincipen genom att det förbjuder utsläppande på marknaden av tobaksvaror för användning i munnen samtidigt som det tillåter saluföringen av andra rökfria tobaksvaror, cigaretter, elektroniska cigaretter och nya tobaksvaror.
Enligt fast rättspraxis innebär principen om likabehandling att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 7 mars 2017, RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
, punkt
).
EU-domstolen erinrar om att frågan om ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen på grund av förbudet i direktiv 2001/37 mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen redan har varit föremål för prövning i dom av den 14 december 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
) och dom av den 14 december 2004, Arnold André (
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
).
Domstolen fann i dessa domar att den särskilda situationen för tobaksvaror för användning i munnen, såsom de definieras i artikel 2 i direktiv 2001/37, medgav en särbehandling av dessa tobaksvaror, varför det inte med fog kunde hävdas att principen om icke-diskriminering hade åsidosatts. Domstolen konstaterade att dessa tobaksvaror, trots att de i grunden inte skiljer sig, i fråga om hur de är sammansatta eller till och med hur de är avsedda att användas, från tobaksvaror som är avsedda att tuggas, inte befann sig i samma situation som sistnämnda tobaksvaror på grund av att tobaksvaror för användning i munnen som var föremål för förbudet i artikel 8a i direktiv 89/622 – vilket förbud kvarstår i artikel 8 i direktiv 2001/37 – nämligen var nya på marknaden i de medlemsstater som omfattades av denna åtgärd (dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
, och dom av den 14 december 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
).
Efter att dessa domar meddelats har unionslagstiftaren inte vidtagit någon åtgärd som tillåter att tobaksvaror för användning i munnen släpps ut på marknaden i de medlemsstater som avses i artikel 17 i direktiv 2014/40.
Om dessa tobaksvaror släpps ut på marknaden, skulle de fortfarande vara nya i förhållande till andra rökfria tobaksvaror och tobaksvaror för rökning, inbegripet cigaretter, och skulle därmed framstå som attraktiva för unga människor.
Som generaladvokaten har påpekat i punkt 73 i sitt förslag till avgörande framgår det av konsekvensbedömningen, som inte bestritts på denna punkt, att andra rökfria tobaksvaror än tobak för användning i munnen endast utgör nischmarknader med begränsad expansionspotential bland annat på grund av deras kostsamma och delvis småskaliga produktionsmetod. Tobaksvaror för användning i munnen har däremot stor expansionspotential, vilket även bekräftas av tillverkarna av dessa tobaksvaror.
Sådana särskilda omständigheter medgav därför en särbehandling av tobaksvaror för användning i munnen i förhållande till såväl andra rökfria tobaksvaror som cigaretter och det kan inte med fog hävdas att likabehandlingsprincipen har åsidosatts.
När det gäller det påstådda åsidosättandet av likabehandlingsprincipen till följd av en mindre förmånlig behandling av tobaksvaror för användning i munnen jämfört med elektroniska cigaretter, har domstolen redan konstaterat att elektroniska cigaretter har objektiva egenskaper som skiljer sig från tobaksvaror i allmänhet och därför inte befinner sig i samma situation som tobaksvaror (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, punkterna
och
).
Likabehandlingsprincipen har följaktligen inte åsidosatts, eftersom tobaksvaror för användning i munnen utgör en särskild kategori som behandlas annorlunda jämfört denna andra kategori som elektroniska cigaretter tillhör.
När det gäller det påstådda åsidosättandet av likabehandlingsprincipen till följd av en mindre förmånlig behandling av tobak för användning i munnen jämfört med nya tobaksvaror, påpekar domstolen att ”nya tobaksvaror” i artikel 2.14 i direktiv 2014/40 definieras som en tobaksvara som släppts ut på marknaden efter den 19 maj 2014 och som inte tillhör någon av kategorierna cigaretter, rulltobak, piptobak, tobak för vattenpipa, cigarrer, cigariller, tuggtobak, tobak för användning i näsan eller tobak för användning i munnen.
Domstolen konstaterar således, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 75 i sitt förslag till avgörande, att effekterna av nya tobaksvaror på folkhälsan, mot bakgrund av tidpunkten för deras utsläppande på marknaden, definitionsmässigt inte kunde observeras eller undersökas vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2014/40, medan effekterna av tobaksvaror för användning i munnen var tillräckligt väl beskrivna och vetenskapligt underbyggda vid denna tidpunkt. Unionslagstiftaren har visserligen inkluderat nya tobaksvaror i direktivets tillämpningsområde, men detta har skett i syfte att de ska bli föremål för studier angående deras hälsoeffekter och inverkan på konsumtionsvanor i enlighet med artikel 19 i direktivet.
Eftersom tobaksvaror för användning i munnen hade varit föremål för flera vetenskapliga studier, kunde dessa tobaksvaror, när direktiv 2014/40 antogs, inte betraktas som nya i samma utsträckning som sådana nya tobaksvaror som definieras i artikel 2.14 i direktivet.
Mot denna bakgrund innebär artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 inte något åsidosättande av likabehandlingsprincipen.
Giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av proportionalitetsprincipen
Domstolen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att proportionalitetsprincipen kräver att unionsinstitutionernas rättsakter är ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (dom av den 7 februari 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, punkt
).
Vad gäller domstolsprövningen av frågan huruvida dessa villkor är uppfyllda, har domstolen fastställt att unionslagstiftaren, vid utövandet av den befogenhet som den tilldelats, måste ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område som det aktuella, där unionslagstiftaren ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och måste göra komplexa bedömningar. Det är således inte fråga om att avgöra huruvida en åtgärd som har vidtagits på ett sådant område var den enda eller bästa möjliga, utan det är endast om åtgärden var uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar som lagenligheten kan påverkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, punkt
).
När det gäller de bedömningar av ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter som är nödvändiga för att bedöma huruvida ett förbud mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen är proportionerligt, ska det erinras om att unionsdomstolen inte får ersätta unionslagstiftarens bedömning av dessa omständigheter med sin egen bedömning. Enligt EUF-fördraget ankommer denna uppgift nämligen på unionslagstiftaren. Unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning – som innebär att domstolsprövningen av hur detta används är begränsad – omfattar inte uteslutande beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska antas, utan även i viss mån fastställandet av de underliggande sakförhållandena (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juni 2018, Polen/parlamentet och rådet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, punkterna
och
).
Unionslagstiftaren är vidare skyldig att beakta försiktighetsprincipen, enligt vilken skyddsåtgärder får vidtas när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som människors hälsa utsätts för, utan att man behöver vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så övertygande att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det med beaktande av försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder (dom av den 9 juni 2016, Pesce m.fl.,
C‑78/16 och C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, punkterna
och där angiven rättspraxis).
Det är med beaktande av dessa överväganden som domstolen ska pröva giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av proportionalitetsprincipen.
I förevarande fall ska det påpekas att direktiv 2014/40, enligt dess artikel 1, eftersträvar två syften, nämligen att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter, med utgångspunkt i en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar (dom av den 4 maj 2016, Polen/parlamentet och rådet,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, punkt
).
Vad gäller målet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan, särskilt för ungdomar, framgår det av konsekvensbedömningen (sidan 62 och följande sidor) att kommissionen har bedömt de olika politiska alternativen när det gäller olika tobaksvaror, inbegripet tobaksvaror för användning i munnen. Kommissionen undersökte särskilt möjligheten att upphäva förbudet mot saluföring av tobaksvaror för användning i munnen mot bakgrund av nya vetenskapliga studier om dessa produkters skadliga effekter för människors hälsa och uppgifter om konsumtionen av tobaksvaror i de länder som tillåter saluföring av tobaksvaror för användning i munnen.
Kommissionen har i detta avseende framhållit att även om vetenskapliga studier visar att rökfria tobaksvaror är mindre skadliga för hälsan än tobaksvaror för rökning, kvarstår det faktum att samtliga rökfria tobaksvaror innehåller cancerframkallande ämnen, att det inte är vetenskapligt bevisat att halten av dessa cancerframkallande ämnen i tobaksvaror för användning i munnen sannolikt kan minska risken för cancer, att sådana tobaksvaror ökar risken för dödliga hjärtinfarkter och att det finns vissa indikationer på att användningen av dessa tobaksvaror har kopplats till komplikationer under graviditeten.
Kommissionen har vidare påpekat att de studier som tyder på att snus kan underlätta rökavvänjning främst bygger på empiriska data och följaktligen inte kan anses ha avgörande betydelse.
Kommissionen framhöll också att effekten av beslutet att upphäva förbudet mot utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen på politiken om kontroll av konsumtionen av tobaksvaror skulle kunna vara av sådan art att personer som inte tidigare har konsumerat tobaksvaror, i synnerhet ungdomar, uppmuntras att börja konsumera tobaksvaror och därmed medföra vissa risker för folkhälsan.
Kommissionen hade således beaktat vetenskapliga studier som nämns i konsekvensbedömningen och kommit till slutsatsen att det mot bakgrund av försiktighetsprincipen var motiverat att bibehålla förbudet mot utsläppande på marknaden av tobaksvaror för användning i munnen.
Swedish Match och NNA har, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, till stöd för ifrågasättandet av giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av proportionalitetsprincipen åberopat nyligen genomförda vetenskapliga studier som de anser styrker det förhållandet att tobaksvaror för användning i munnen, särskilt av typen snus, har små skadliga effekter jämfört med andra tobaksvaror, är mindre beroendeframkallande än andra tobaksvaror och underlättar rökavvänjning. Swedish Match och NNA har särskilt framhållit, med stöd av iakttagelser som gjorts i Sverige och Norge, att användning av snus tenderar att ersätta användningen av tobaksvaror för rökning och utgör inte ett komplement till sådan användning. Snusanvändning utgör inte heller en inkörsport till användning av tobaksvaror för rökning.
I detta sammanhang finner domstolen att unionslagstiftaren har haft rätt att på grundval av vetenskapliga studier och med stöd av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som lagstiftaren har i detta hänseende samt med hänsyn till försiktighetsprincipen dra slutsatsen – i enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 36 och 38 ovan – att det finns en osäkerhet angående effektiviteten av tobaksvaror för användning i munnen som hjälpmedel för rökavvänjning för det fall förbudet mot att släppa ut sådana tobaksvaror på marknaden skulle upphävas och att det föreligger risker för folkhälsan, såsom risken för att det blir en inkörsport, särskilt på grund av dessa tobaksvarors attraktionskraft på ungdomar.
När det gäller frågan huruvida förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden är ägnat att uppnå målet att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, bör det hållas i minnet att denna fråga inte kan bedömas med hänsyn till endast en kategori av konsumenter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Det är osäkert om ett upphävande av förbudet mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden skulle få positiva hälsoeffekter för de konsumenter som vill använda dessa produkter som hjälpmedel för rökavvänjning. Dessutom skulle det uppstå hälsorisker för andra konsumenter, särskilt för ungdomar, som i enlighet med försiktighetsprincipen kräver att det vidtas restriktiva åtgärder. Mot denna bakgrund kan artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 inte anses uppenbart olämpliga för att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan.
Mindre ingripande åtgärder, såsom de som föreskrivs för andra tobaksvaror i direktiv 2014/40, däribland mer omfattande hälsovarningar och förbud mot smaksatta tobaksvaror, förefaller inte att vara lika lämpliga för att uppnå det eftersträvade målet.
Såväl på grund av den stora tillväxtpotentialen för marknaden för tobaksvaror för användning i munnen, vilken bekräftats av tillverkarna själva, som införandet av rökfria miljöer, är sådana tobaksvaror särskilt ägnade att uppmuntra personer som inte tidigare har konsumerat tobaksvaror att börja göra det, särskilt när det gäller ungdomar.
Vidare medför tobaksvaror för användning i munnen en särskild risk för underåriga på grund av att det knappt syns när dessa tobaksvaror används. Vanligtvis används nämligen denna tobaksvara genom att den placeras mellan tandköttet och överläppen och hålls kvar i detta läge (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, punkt
).
Förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden går således inte uppenbart utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att säkerställa en hög skyddsnivå för folkhälsan.
Det följer även av fast rättspraxis att hälsoskyddet utgör ett syfte som väger tyngre än ekonomiska intressen (dom av den 19 april 2012, Artegodan/kommissionen,
C‑221/10 P
,
EU:C:2012:216
, punkt
och där angiven rättspraxis), eftersom detta syfte är av sådan vikt att det kan motivera negativa ekonomiska konsekvenser, till och med betydande sådana (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 oktober 2012, Nelson m.fl.,
C‑581/10 och C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, punkt
och där angiven rättspraxis). Även om det antas att det i det aktuella fallet finns en stor tillväxtpotential för marknaden för tobaksvaror för användning i munnen, förblir de ekonomiska konsekvenserna av förbudet mot att släppa ut sådana tobaksvaror på marknaden under alla omständigheter osäkra, eftersom dessa tobaksvaror vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2014/40 inte var tillgängliga på marknaden i de medlemsstater som avses i artikel 17 i direktiv 2014/40.
När det gäller målet att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter, bör det framhållas att förbudet mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden som anges i dessa bestämmelser också är ägnat att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter.
Domstolen påpekade i punkt 37 i domen av den 14 december 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), att det, när direktiv 92/41 antogs, fanns skillnader mellan medlemsstaternas lagar och andra författningar som syftade till att stoppa ökningen av konsumtionen av hälsofarliga tobaksvaror, som var nya på marknaden i medlemsstaterna och som ansågs vara särskilt attraktiva för unga människor.
Domstolen framhöll i nämnda dom att lagstiftningen inte hade ändrats vid antagandet av direktiv 2001/37, vilken också innehöll ett förbud mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
) och det ska påpekas att lagstiftningen även var densamma när direktiv 2014/40 antogs.
Tobaksvaror för användning i munnen är nämligen fortfarande skadliga för hälsan, har beroendeframkallande egenskaper och är attraktiva för ungdomar. Såsom redan har påpekats i punkt 26 ovan, skulle de, om de släpptes ut på marknaden, dessutom utgöra nya produkter för konsumenterna. I en sådan situation finns alltid möjligheten att medlemsstaterna antar olika lagar och andra författningar som syftar till att stoppa ökningen av konsumtionen av tobaksvaror för användning i munnen.
Vad särskilt beträffar Swedish Match påstående att det tillstånd som getts för saluföring av andra tobaksvaror och relaterade produkter visar att förbudet mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden är oproportionerligt, ska det erinras om att en unionsåtgärd endast är ägnad att uppnå det eftersträvade målet om den verkligen svarar mot strävan att på ett sammanhängande och systematiskt sätt uppnå detta mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 2017, Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, punkt
).
I detta avseende framgår det av punkt 34 ovan att artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 inte utgör något åsidosättande av likabehandlingsprincipen till följd av att tobaksvaror för användning i munnen särbehandlas i förhållande till andra tobaksvaror och relaterade produkter.
Artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 medför således inte några olägenheter som är uppenbart oproportionerliga i förhållande till de eftersträvade målen.
Av det ovan anförda följer att dessa bestämmelser inte innehåller några inskränkningar som är oproportionerliga i förhållande till de båda målen som eftersträvas med direktiv 2014/40, nämligen att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter och att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa.
Domstolen finner således att dessa bestämmelser inte strider mot proportionalitetsprincipen.
Giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Swedish Match ifrågasätter giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen på grund av att det generella och absoluta förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden innebär att medlemsstaterna fråntas allt handlingsutrymme i sin lagstiftning och åläggs ett enhetligt system, oberoende av de särskilda omständigheterna i medlemsstaterna, med undantag för Konungariket Sverige. Enligt Swedish Match var ett sådant tillvägagångssätt emellertid inte nödvändigt, vilket framgår av den möjlighet som medlemsstaterna ges i artikel 24.3 i detta direktiv att av skäl som hänför sig till deras specifika förhållanden förbjuda en viss kategori av tobaksvaror eller relaterade produkter.
Subsidiaritetsprincipen fastställs i artikel 5.3 FEU, i vilken det föreskrivs att på de områden där unionen inte har exklusiv befogenhet, ska den vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. I artikel 5 i protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som bifogats EU-fördraget och EUF-fördraget fastställs i övrigt riktlinjer för att avgöra om dessa villkor är uppfyllda (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
I det nu aktuella fallet är det fråga om ett område – nämligen förbättrandet av den inre marknadens funktion – som inte ingår bland de områden på vilka unionen har exklusiv befogenhet. Domstolen ska därför pröva huruvida det mål som eftersträvas med direktiv 2014/40 bättre kunde uppnås på unionsnivå (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Såsom angetts i punkt 40 ovan eftersträvar direktiv 2014/40 två mål, nämligen att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter och att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa, särskilt för ungdomar (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Även om det antas att det andra av dessa mål bättre skulle kunna uppnås på medlemsstatsnivå, skulle eftersträvandet av detta mål på den nivån kunna befästa, eller till och med skapa, situationer i vilka, såsom nämnts i punkt 58 ovan, vissa medlemsstater godkänner att tobaksvaror för användning i munnen släpps ut på marknaden, samtidigt som andra medlemsstater förbjuder detta. Detta skulle således gå stick i stäv med det första målet med direktiv 2014/40, att främja en väl fungerande inre marknad för tobaksvaror och relaterade produkter (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Det följer av det ömsesidiga beroendet mellan de båda målen som eftersträvas med direktivet att unionslagstiftaren med rätta kunde anse att dess åtgärder måste innefatta införandet av ett regelverk för utsläppande på unionsmarknaden av tobaksvaror för användning i munnen och att, med anledning av detta ömsesidiga beroende, dessa båda mål bäst kunde uppnås på unionsnivå (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
När det gäller påståendet att artikel 24.3 i direktiv 2014/40 visar att direktivets mål i tillräcklig omfattning skulle kunna uppnås av medlemsstaterna, ska det påpekas att denna bestämmelse ger varje medlemsstat rätt att förbjuda en viss kategori av tobaksvaror eller relaterade produkter med hänvisning till specifika förhållanden i denna medlemsstat och under förutsättning att bestämmelserna är motiverade av behovet av att skydda folkhälsan. Kommissionen har dock befogenhet att godkänna eller underkänna de nationella bestämmelserna efter att, med beaktande av den höga skyddsnivå för folkhälsan som uppnås genom detta direktiv, ha kontrollerat om dessa bestämmelser är motiverade, nödvändiga och står i proportion till sitt syfte och om de utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.
EUF-fördragets upphovsmän har i detta avseende velat ge unionslagstiftaren ett utrymme för skönsmässig bedömning – beroende på det övergripande sammanhanget och de särskilda förhållanden som råder på det område som ska harmoniseras – avseende den mest lämpliga tillnärmningstekniken för att uppnå önskat resultat, särskilt inom områden som kännetecknas av komplicerade tekniska särdrag. Unionslagstiftaren kunde därför vid utövandet av detta utrymme för skönsmässig bedömning välja att endast genomföra harmoniseringen etappvis och endast kräva ett successivt avskaffande av unilaterala åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Beroende på omständigheterna kan de åtgärder som avses i artikel 114.1 FEUF bestå i att ålägga samtliga medlemsstater att tillåta saluföring av varan eller varorna i fråga, att förena en sådan skyldighet med vissa villkor eller till och med att införa ett tillfälligt eller permanent förbud mot saluföringen av en viss vara eller vissa varor (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Genom förbudet mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden, samtidigt som saluföringen av andra tobaksvaror tillåts, får unionslagstiftaren anses ha genomfört en etappvis harmonisering av tobaksvaror.
Artikel 24.3 i direktiv 2014/40 rör således en aspekt som inte har varit föremål för harmoniseringsåtgärder enligt direktivet (dom av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkt
).
Denna bestämmelse kan därmed inte som sådan visa att direktivets syften i tillräcklig omfattning hade kunnat uppnås av medlemsstaterna.
Härav följer att artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 inte strider mot subsidiaritetsprincipen.
Giltigheten av artikel 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av artikel 296 andra stycket FEUF
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Swedish Match har hävdat att direktiv 2014/40 inte innehåller någon specifik och sammanhängande förklaring till det selektiva förbudet mot tobaksvaror för användning i munnen. Swedish Match har vidare anfört att en sådan förklaring inte heller klart framgår av det sammanhang i vilket direktivet antagits.
Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296.2 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkt
).
Av fast rättspraxis framgår även att motiveringsskyldighetens omfattning är beroende av den aktuella rättsaktens beskaffenhet och att, vad beträffar rättsakter med allmän giltighet, motiveringen kan begränsas till den generella situation som har lett fram till antagandet av dem och de allmänna mål som ska uppnås med dem. Domstolen har i detta sammanhang särskilt angett att det inte behövs någon särskild motivering för de olika tekniska lösningar som har valts, om det mål som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 mars 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, punkt
).
I förevarande fall innehåller skäl 32 i direktiv 2014/40 och konsekvensbedömningen uppgifter av vilka kommissionens resonemang bakom förbudet mot utsläppandet av tobaksvaror för användning i munnen klart och otvetydigt framgår.
I skäl 32 i direktiv 2014/40 anges att förbudet mot försäljning av tobak för användning i munnen bör behållas för att förhindra att en beroendeframkallande produkt med skadliga hälsoeffekter införs i unionen (med undantag av Sverige) och hänvisar till motiveringen i direktiv 89/622 och 2001/37, där skälen bakom detta förbud tydligt anges, såsom domstolen redan har konstaterat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, punkt
).
Dessa omständigheter gör det följaktligen möjligt att få kännedom om skälen för åtgärden att förbjuda utsläppande på marknaden av tobak för användning i munnen och för den behöriga domstolen att utöva sin prövningsrätt. Direktiv 2014/40 uppfyller därmed motiveringsskyldigheten i artikel 296 andra stycket FEUF.
Giltigheten av artikel 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av artiklarna 34 och 35 i stadgan
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Swedish Match har gjort gällande att artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 strider mot artiklarna 34 och 35 FEUF på grund av att dessa bestämmelser i direktivet åsidosätter likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen samt motiveringsskyldigheten.
Det är visserligen riktigt att förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden utgör en restriktion i den mening som avses i artiklarna 34 och 35 FEUF, men en sådan restriktion är, såsom har konstaterats ovan, motiverad med hänsyn till skyddet av folkhälsan och strider inte mot likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen eller motiveringsskyldigheten.
Artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 är följaktligen inte ogiltiga mot bakgrund av artiklarna 34 och 35 FEUF.
Giltigheten av artikel 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40 mot bakgrund av artiklarna 1, 7 och 35 i stadgan
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att Swedish Match och NNA har gjort gällande att artiklarna 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40 strider mot artiklarna 1, 7 och 35 i stadgan, eftersom förbudet mot att släppa ut tobak för användning i munnen på marknaden berövar personer som vill sluta röka möjligheten att använda produkter som gagnar deras hälsa.
Enligt artikel 52.1 i stadgan ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
Även om artiklarna 1 c och artikel 17 i direktiv 2014/40, såsom Swedish Match och NNA har hävdat, i förevarande fall begränsar grundläggande rättigheter, är begränsningen föreskriven i lag, förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen.
När det gäller frågan om förbudsåtgärden är förenlig med det väsentliga innehållet i de grundläggande rättigheterna, kan det konstateras att förbudet mot att släppa ut tobaksvaror för användning i munnen på marknaden, som föreskrivs i artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40, inte syftar till att begränsa rätten till hälsa, utan tvärtom till att förverkliga denna rätt och, följaktligen, att säkerställa en hög hälsoskyddsnivå för samtliga konsumenter genom att inte helt beröva personer som önskar sluta konsumera tobaksvaror möjligheten att välja produkter som till gagn för deras hälsa hjälper dem att uppnå detta mål.
Såsom har konstaterats i punkt 63 ovan strider dessa bestämmelser inte heller mot proportionalitetsprincipen.
Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att artiklarna 1 c och 17 i direktiv 2014/40 inte är ogiltiga mot bakgrund av artiklarna 1, 7 och 35 i stadgan.
Av det ovanstående följer att det vid prövningen av den fråga som ställts inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i förordning 2014/40.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

Vid prövningen av den fråga som ställts har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artiklarna 1 c och 17 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU av den 3 april 2014 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och relaterade produkter och om upphävande av direktiv 2001/37/EG.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.