CELEX: 62016CJ0181
Řízení o předběžné otázce
Prostor svobody, bezpečnosti a práva
Navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí
Směrnice 2008/115/ES
Článek 3 odst. 2
Pojem ‚neoprávněný pobyt‘
Článek 6
Přijetí rozhodnutí o navrácení před rozhodnutím o opravném prostředku podaném proti zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu rozhodujícím orgánem
Listina základních práv Evropské unie
Článek 18, čl. 19 odst. 2 a článek 47
Zásada nenavracení
Právo na účinný procesní prostředek
Povolení setrvat v členském státě

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (
Úř. věst. 2008, L 348, s. 98
), směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka v členských státech (
Úř. věst. 2005, L 326, s. 13
), jakož i zásady nenavracení, zakotvené v článku 18 a v čl. 19 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), a práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Sadikouem Gnandim a Belgickým státem ve věci legality rozhodnutí, kterým bylo dotyčnému nařízeno opustit belgické území.
Právní rámec
Ženevská úmluva
Článek 33 Úmluvy o právním postavení uprchlíků podepsané v Ženevě dne 28. července 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954)], doplněné Protokolem týkajícím se právního postavení uprchlíků uzavřeným v New Yorku dne 31. ledna 1967, jenž vstoupil v platnost dne 4. října 1967 (dále jen „Ženevská úmluva“), nadepsaný „Zákaz vyhoštění a navracení (refoulement)“, v odstavci 1 stanoví:
„Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.“
Unijní právo
Směrnice 2003/9/ES a 2013/33/EU
Článek 2 písm. c) směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl v členských státech (
Úř. věst. 2003, L 31, s. 18
; Zvl. vyd. 19/06, s. 101), definuje pojem „žadatel“ nebo „žadatel o azyl“ tak, že se jimi pro účely této směrnice rozumí „státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, kteří podali žádost o azyl, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto“.
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny státní příslušníky třetích zemí a osoby bez státní příslušnosti, které na hranici nebo na území členského státu podají žádost o azyl, po dobu, po kterou jsou oprávněni zůstat na území členského státu jako žadatelé o azyl, […]“
Článek 2 písm. c) a čl. 3 odst. 1 směrnice 2003/9 byly nahrazeny ustanoveními, jejichž znění jsou v podstatě totožná, a sice článkem 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 96
).
Směrnice 2005/85 a 2013/32/EU
Body 2 a 8 odůvodnění směrnice 2005/85 uvádí:
„(2)
Evropská rada se […] dohodla, že bude pracovat na vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění [Ženevské úmluvy], a potvrdila tak zásadu nenavracení a zajištění toho, že nikdo není vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování.
[…]
(8)
Tato směrnice ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v [Listině].“
Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti“, stanoví:
„1.   Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu.
2.   Členské státy mohou učinit výjimku pouze tehdy, pokud v souladu s články 32 a 34 nebude následná žádost dále posuzována nebo pokud osobu předají, případně vydají, na základě závazků podle evropského zatýkacího rozkazu […] či z jiných důvodů jinému členskému státu, nebo třetí zemi či mezinárodnímu trestnímu soudu či tribunálu.“
Článek 39 směrnice 2005/85, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, ukládá v odstavci 1 členským státům povinnost zajistit, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek. Článek 39 odst. 3 této směrnice zní:
„Členské státy v souladu se svými mezinárodními závazky případně stanoví pravidla týkající se:
a)
otázky, zda opravný prostředek podle odstavce 1 má za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku;
b)
možností právních prostředků nebo ochranných opatření, pokud opravný prostředek podle odstavce 1 nemá za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku. […]
[…]“
Články 7 a 39 směrnice 2005/85 byly nahrazeny články 9 a 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 60
).
Článek 9 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo setrvat v členském státě až do posouzení žádosti“, uvádí:
„1.   Žadatelé mohou v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do doby, než rozhodující orgán vydá rozhodnutí v řízení v prvním stupni podle kapitoly III. Toto právo setrvat nezakládá nárok na povolení k pobytu.
2.   Členské státy mohou učinit výjimku pouze tehdy, pokud osoba učiní následnou žádost podle čl. 41 nebo pokud osobu předají, případně vydají, na základě závazků podle evropského zatýkacího rozkazu […] či z jiných důvodů jinému členskému státu nebo třetí zemi či mezinárodnímu trestnímu soudu či tribunálu.
[…]“
Článek 46 této směrnice, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, v odstavci 5 stanoví:
„Aniž je dotčen odstavec 6, umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.“
Směrnice 2008/115
Body 2, 4, 6, 8, 9, 12 a 24 odůvodnění směrnice 2008/115 uvádějí:
„(2)
Evropská rada […] vyzvala k vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat založené na společných normách pro navracení osob humánním způsobem a při plném respektování jejich lidských práv a důstojnosti.
[…]
(4)
Je třeba stanovit jasná, průhledná a spravedlivá pravidla pro účinnou návratovou politiku jakožto nezbytnou složku dobře řízené migrační politiky.
[…]
(6)
Členské státy by měly zajistit, aby se ukončení neoprávněného pobytu státních příslušníků třetích zemí provádělo ve spravedlivém a průhledném řízení. […]
[…]
(8)
Uznává se, že členské státy mají právo navracet neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí, pokud jsou zavedeny spravedlivé a účinné azylové systémy, jež plně respektují zásadu nenavracení.
(9)
V souladu se směrnicí [2005/85] by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v některém členském státě, neměl být považován za osobu neoprávněně pobývající na území daného členského státu, dokud nenabude platnosti rozhodnutí o zamítnutí jeho žádosti nebo rozhodnutí o ukončení jeho oprávnění k pobytu jakožto žadatele o azyl.
[…]
(12)
Řešena by měla být situace neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kteří zatím nemohou být vyhoštěni. […]
[…]
(24)
Tato směrnice dodržuje základní práva a ctí zásady uznané zejména [Listinou].“
Článek 2 odst. 1 uvedené směrnice uvádí, že se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu.
Článek 3 uvedené směrnice zní:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
2)
‚neoprávněným pobytem‘ přítomnost státního příslušníka třetí země, který nesplňuje nebo přestal splňovat podmínky vstupu uvedené v článku 5 [nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (
Úř. věst. 2006, L 105, s. 1
)] nebo jiné podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v určitém členském státě, na území tohoto členského státu;
[…]
4)
‚rozhodnutím o navrácení‘ správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu;
5)
‚vyhoštěním‘ výkon povinnosti návratu, totiž fyzické dopravení osoby mimo území dotyčného členského státu;
[…]“
Článek 5 směrnice 2008/115, nadepsaný „Nenavracení, nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav“, zní:
„Při provádění této směrnice členské státy náležitě zohlední
a)
nejvlastnější zájem dítěte,
b)
rodinný život a
c)
zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země
a dodržují zásadu nenavracení.“
Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Rozhodnutí o navrácení“, stanoví:
„1.   Členské státy vydají rozhodnutí o navrácení každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 až 5.
[…]
4.   Ze solidárních, humanitárních nebo jiných důvodů mohou členské státy kdykoliv rozhodnout o udělení autonomního povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu státnímu příslušníku třetí země, který neoprávněně pobývá na jejich území. V tomto případě se rozhodnutí o navrácení nevydává. Bylo-li již rozhodnutí o navrácení vydáno, zruší se nebo pozastaví na dobu platnosti povolení k pobytu nebo jiného povolení zakládajícího oprávnění k pobytu.
[…]
6.   Tato směrnice nebrání členským státům v přijetí rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení či rozhodnutím o vyhoštění nebo o zákazu vstupu v rámci jednoho správního nebo soudního rozhodnutí nebo aktu na základě svých vnitrostátních předpisů, aniž je tím dotčena procesní ochrana poskytovaná podle kapitoly III nebo podle jiných příslušných ustanovení práva Společenství nebo vnitrostátního práva.“
Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Dobrovolné opuštění území “, uvádí:
„1.   V rozhodnutí o navrácení se poskytuje přiměřená lhůta k dobrovolnému opuštění území v délce od sedmi do třiceti dnů, aniž jsou dotčeny výjimky uvedené v odstavcích 2 a 4. Členské státy mohou ve svých vnitrostátních právních předpisech stanovit, že se tato lhůta poskytuje pouze na žádost dotčeného státního příslušníka třetí země. V takovém případě členské státy uvědomí dotčené státní příslušníky třetí země o možnosti podání takové žádosti.
[…]
2.   Je-li to nutné, prodlouží členské státy lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako jsou délka pobytu, přítomnost školou povinných dětí a existence jiných rodinných a společenských vazeb.
[…]“
Článek 8 téže směrnice, nadepsaný „Vyhoštění“, stanoví:
„1.   Členské státy přijmou veškerá opatření nezbytná k výkonu rozhodnutí o navrácení, jestliže nebyla poskytnuta lhůta k dobrovolnému opuštění území v souladu s čl. 7 odst. 4 nebo jestliže povinnost návratu nebyla během lhůty pro dobrovolné opuštění území poskytnuté podle článku 7 splněna.
[…]
3.   Členské státy mohou přijmout samostatné správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se vyhoštění nařizuje.
[…]“
Článek 9 odst. 1 směrnice 2008/115 zní:
„Členské státy vyhoštění odloží,
a)
pokud by jím byla porušena zásada nenavracení nebo
b)
dokud se uplatňuje odkladný účinek v souladu s čl. 13 odst. 2.“
Článek 13 této směrnice, nadepsaný „Prostředky právní nápravy“, obsažený v kapitole III, jež se týká „procesní ochrany“, v odstavci 1 stanoví:
„Dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.“
Článek 15 odst. 1 uvedené směrnice zní takto:
„Nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření, mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případě, že
a)
hrozí nebezpečí skrývání se nebo
b)
dotčený státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje.
Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění.“
Belgické právo
Článek 39/70 první pododstavec loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zákon ze dne 15. prosince 1980 o vstupu na území, pobytu, usazování a vyhošťování cizinců (M
oniteur belge
ze dne 31. prosince 1980, s. 14584), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „zákon ze dne 15. prosince 1980“), stanoví:
„Ve lhůtě pro podání žaloby a během jejího posuzování nelze bez souhlasu dotčené osoby nařídit výkon rozhodnutí o vyhoštění či navrácení cizince.“
Článek 52/3 odst. 1 první a druhý pododstavec tohoto zákona uvádí:
„Jestliže Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Generální komisař pro uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti) nezohlední žádost o azyl, odmítne přiznat postavení uprchlíka či udělit cizinci statut doplňkové ochrany a cizinec pobývá v království neoprávněně, ministr nebo jeho zmocněný zástupce neprodleně vydá příkaz k opuštění území na základě jednoho z důvodů stanovených v čl. 7 prvním pododstavci č. 1 až 12. Toto rozhodnutí je oznámeno dotčené osobě v souladu s článkem 51/2.
Jestliže Conseil du contentieux des étrangers [Rada pro spornou cizineckou agendu] zamítne žalobu cizince proti rozhodnutí Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides podle čl. 39/2 odst. 1 bodu 1 a cizinec pobývá v království neoprávněně, ministr nebo jeho zmocněný zástupce neprodleně rozhodne o prodloužení účinnosti příkazu k opuštění území ve smyslu prvního pododstavce. Toto rozhodnutí je neprodleně oznámeno dotčené osobě v souladu s článkem 51/2.“
Článek 75 odst. 2 arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (královská vyhláška ze dne 8. října 1981 o vstupu na území, pobytu, usazování a vyhošťování cizinců (
Moniteur belge
ze dne 27. října 1981, s. 13740), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení, stanoví:
„Jestliže Commissaire général aux Réfugiés et aux Apatrides odmítne přiznat cizinci postavení uprchlíka a statut doplňkové ochrany, nebo rozhodne, že se k žádosti o azyl nepřihlíží, udělí ministr nebo jeho zmocněný zástupce dotčené osobě příkaz k opuštění území podle čl. 52/3 odst. 1 zákona [ze dne 15. prosince 1980].“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Dne 14. dubna 2011 podal S. Gnandi, tožský státní příslušník, žádost o mezinárodní ochranu u belgických orgánů, kterou Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (dále jen „CGRA“) zamítl dne 23. května 2014. Dne 3. června 2014 vydal belgický stát prostřednictvím Office des étrangers (Cizinecký úřad, Belgie) příkaz, aby S. Gnandi opustil území.
Dne 23. června 2014 podal S. Gnandi opravný prostředek u Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) proti rozhodnutí CGRA ze dne 23. května 2014. Téhož dne se navrhovatel u stejného soudu domáhal zrušení příkazu k opuštění území ze dne 3. června 2014 a odkladu jeho vykonatelnosti.
Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) zamítla rozsudkem ze dne 31. října 2014 opravný prostředek podaný proti rozhodnutí CGRA ze dne 23. května 2014 a rozsudkem ze dne 19. května 2015 zamítla opravný prostředek proti příkazu k opuštění území ze dne 3. června 2014. Conseil d’ Etat (Státní rada, Belgie), k níž byl podán kasační opravný prostředek proti dvěma výše uvedeným rozsudkům, zrušila dne 10. listopadu 2015 rozsudek Conseil du contentieux des étrangers ze dne 31. října 2014 a věc vrátila posledně zmíněnému soudu. Původní řízení se týká pouze kasačního opravného prostředku podaného S. Gnandim proti rozsudku Conseil du contentieux des étrangers ze dne 19. května 2015.
V rámci řízení o kasačním opravném prostředku se Conseil d’État rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být článek 5 směrnice [2008/115], který členským státům ukládá povinnost dodržovat při provádění této směrnice zásadu nenavracení, jakož i právo na účinný prostředek právní nápravy stanovené v čl. 13 odst. 1 téže směrnice a v článku 47 [Listiny], vykládány tak, že brání tomu, aby bylo rozhodnutí o navrácení ve smyslu článku 6 směrnice [2008/115], jakož i čl. 52/3 odst. 1 [zákona ze dne 15. prosince 1980] a čl. 75 odst. 2 královské vyhlášky ze dne 8. října 1981 o vstupu na území, pobytu, usazování a vyhošťování cizinců přijato již poté, co [CGRA] zamítl žádost o azyl, a tedy před tím, než mohly být vyčerpány opravné prostředky proti tomuto zamítavému rozhodnutí a než mohlo dojít k definitivnímu ukončení azylového řízení?“
K trvání sporu v původním řízení
Belgická vláda před Soudním dvorem tvrdila, že již není důvodné rozhodnout o předběžné otázce, neboť příkaz k opuštění území dotčený v původním řízení pozbyl platnosti v důsledku toho, že S. Gnandimu bylo uděleno povolení k přechodnému pobytu a Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) vydala rozsudek ze dne 11. března 2016, jímž bylo zrušeno rozhodnutí CGRA ze dne 23. května 2014.
V tomto ohledu vyplývá ze znění a systematiky článku 267 SFEU, že řízení o předběžné otázce předpokládá, že před vnitrostátními soudy skutečně probíhá spor, v jehož rámci mají vnitrostátní soudy vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek Soudního dvora vydaný v rámci řízení o předběžné otázce. Soudní dvůr musí tudíž otázku, zda v původním řízení nadále existuje spor, ověřit i bez návrhu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. září 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci ze spisu, který má k dispozici Soudní dvůr, vyplývá, že po podání projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce byl rozhodnutím cizineckého úřadu ze dne 8. února 2016 povolen S. Gnandimu pobyt na belgickém území do 1. března 2017, a že v návaznosti na rozsudek Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) ze dne 11. března 2016 byla žádost dotyčného o mezinárodní ochranu opětovně zamítnuta ze strany CGRA dne 30. června 2016.
Předkládající soud odpověděl na výzvu Soudního dvora, aby mu sdělil, zda má za to, že odpověď na jeho otázku je stále nezbytná pro vydání rozhodnutí, že trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce. Předkládající soud v podstatě uvedl, že zrušení rozhodnutí CGRA ze dne 23. května 2014 rozsudkem Conseil du contentieux des étrangers (Rada pro spornou cizineckou agendu) ze dne 11. března 2016 nemá samo o sobě žádný právní účinek na příkaz k opuštění území dotčený v původním řízení a že udělení povolení k přechodnému pobytu S. Gnandimu nevedlo ke konkludentnímu zrušení tohoto příkazu. Dodal, že zmíněný příkaz opět vyvolával účinky od 30. června 2016, kdy došlo k novému zamítnutí žádosti S. Gnandiho o mezinárodní ochranu ze strany CGRA.
V tomto ohledu Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení (rozsudek ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, bod
a citovaná judikatura). V důsledku toho je třeba s ohledem na informace poskytnuté předkládajícím soudem dovodit, že spor v původním řízení stále před předkládajícím soudem probíhá a odpověď Soudního dvora na položenou otázku je i nadále užitečná pro řešení tohoto sporu. O žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce je tudíž třeba rozhodnout.
K předběžné otázce
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda musí být směrnice 2008/115, ve spojení se směrnicí 2005/85 a s ohledem na zásadu nenavracení, zakotvenou v článku 18 a čl. 19 odst. 2 Listiny, a na právo na účinnou právní ochranu, zakotvené v článku 47 Listiny, vykládána v tom smyslu, že brání přijetí rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 vůči státnímu příslušníku třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, již poté, co rozhodující orgán tuto žádost zamítl, a tedy před ukončením soudního řízení o opravném prostředku podaném proti tomuto zamítnutí.
Je třeba předeslat – jak uvedl předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce – že příkaz k opuštění území dotčený ve věci v původním řízení představuje rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 3 bodu 4 směrnice 2008/115. Toto ustanovení totiž definuje pojem „rozhodnutí o navrácení“ jako správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu.
Podle svého čl. 2 odst. 1 se tato směrnice vztahuje na státní příslušníky třetích zemí neoprávněně pobývající na území členského státu. Pokud jde konkrétně o rozhodnutí o navrácení, čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice stanoví, že členské státy v zásadě vydají takovéto rozhodnutí každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území.
Za účelem určení, zda rozhodnutí o navrácení může být přijato vůči státnímu příslušníku třetí země již poté, co rozhodující orgán zamítl jeho žádost o mezinárodní ochranu, je tedy třeba na prvním místě zkoumat, zda takový státní příslušník pobývá po tomto zamítnutí na území dotyčného členského státu neoprávněně ve smyslu směrnice 2008/115.
V tomto ohledu vyplývá z definice pojmu „neoprávněný pobyt“ uvedené v čl. 3 bodě 2 této směrnice, že každý státní příslušník třetí země, který je přítomen na území členského státu a nesplňuje podmínky vstupu, pobytu či bydliště v tomto státě, již z tohoto samotného důvodu pobývá v tomto státě neoprávněně (rozsudek ze dne 7. června 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, bod
).
Podle čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85 může žadatel o mezinárodní ochranu v členském státě setrvat výlučně za účelem řízení do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni, kterým se zamítá žádost o mezinárodní ochranu. Toto právo setrvat sice nezakládá podle výslovné dikce tohoto ustanovení nárok na povolení k pobytu, avšak zejména z bodu 9 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že uvedené právo setrvat brání tomu, aby pobyt žadatele o mezinárodní ochranu byl považován za „neoprávněný“ ve smyslu této směrnice během období od podání jeho žádosti o mezinárodní ochranu až do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni o této žádosti.
Jak jednoznačně vyplývá ze znění čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85, právo setrvat zakotvené v tomto ustanovení zaniká vydáním rozhodnutí v řízení v prvním stupni, kterým rozhodující orgán zamítá žádost o mezinárodní ochranu. Při neexistenci práva nebo povolení k pobytu uděleného dotyčné osobě na jiném právním základě, zejména na základě čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/115, který neúspěšnému žadateli umožňuje splnit podmínky vstupu, pobytu nebo bydliště v dotyčném členském státě, má toto zamítavé rozhodnutí za následek, že již po jeho vydání tento žadatel nadále nesplňuje uvedené podmínky, takže se jeho pobyt stává neoprávněným.
Je sice pravda, že čl. 39 odst. 3 písm. a) směrnice 2005/85 poskytuje členským státům možnost stanovit pravidla, jež žadatelům o mezinárodní ochranu umožní setrvat na jejich území až do rozhodnutí o opravném prostředku proti zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu. V projednávané věci se zdá, že článek 39/70 zákona ze dne 15. prosince 1980 obsahuje pravidlo tohoto druhu, jelikož přiznává žadatelům o mezinárodní ochranu právo setrvat na belgickém území během lhůty pro podání takovéhoto opravného prostředku a během jeho přezkumu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Je rovněž pravda, že Soudní dvůr v bodech 47 a 49 rozsudku ze dne 30. května 2013, Arslan (
C‑534/11
,
EU:C:2013:343
), rozhodl, že povolení setrvat pro účely účinného uplatnění opravného prostředku proti zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu brání použití směrnice 2008/115 na státního příslušníka třetí země, který podal tuto žádost, až do rozhodnutí o opravném prostředku proti zamítnutí této žádosti.
Z uvedeného rozsudku však nelze vyvodit, že takové povolení setrvat nedovoluje učinit závěr, že již poté, co byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta, a s výhradou existence takového práva nebo povolení k pobytu, jaká jsou uvedena v bodě 41 tohoto rozsudku, se pobyt dotyčné osoby stává neoprávněným ve smyslu směrnice 2008/115.
Zaprvé, s ohledem na dosah předběžných otázek položených ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek, jakož i na kontext, do kterého tato věc zapadá, je třeba upřesnit, že výklad podaný v tomto rozsudku byl proveden pouze za tím účelem, aby bylo zajištěno, že řízení o navrácení nepokračuje, dokud je neúspěšnému žadateli povoleno setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o svém opravném prostředku, a zejména že během této doby nemůže být dotyčný zajištěn za účelem vyhoštění podle článku 15 této směrnice.
Zadruhé čl. 3 bod 2 směrnice 2008/115 ani žádné jiné ustanovení této směrnice nečiní neoprávněnost pobytu závislou na rozhodnutí o opravném prostředku proti správnímu rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu nebo na neexistenci povolení setrvat až do rozhodnutí o tomto opravném prostředku. Naopak, jak bylo zdůrazněno v bodě 40 tohoto rozsudku, ačkoli ze znění čl. 7 odst. 1 směrnice 2005/85 ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice 2008/115 vyplývá, že právo žadatele o mezinárodní ochranu setrvat na území dotyčného členského státu během doby od podání žádosti až do vydání rozhodnutí v řízení v prvním stupni o této žádosti brání kvalifikaci pobytu dotyčné osoby během této doby jako „neoprávněného“ ve smyslu směrnice 2008/115, žádné ustanovení ani žádný bod odůvodnění směrnice 2005/85 nebo směrnice 2008/115 naproti tomu nestanoví, že by takovéto kvalifikaci bránilo povolení setrvat na uvedeném území až do rozhodnutí o opravném prostředku proti zamítnutí žádosti.
Zatřetí směrnice 2008/115 nespočívá na myšlence, že by neoprávněnost pobytu, a tedy použitelnost uvedené směrnice předpokládaly neexistenci jakékoli právní možnosti, aby státní příslušník třetí země pobýval na území dotyčného členského státu, zejména do ukončení soudního řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu. Naopak, jak vyplývá z bodu 12 jejího odůvodnění, je tato směrnice použitelná na státní příslušníky třetích zemí, kteří – třebaže s neoprávněným pobytem – mohou legálně setrvat na území dotyčného členského státu, jelikož nemohou být zatím vyhoštěni. Konkrétně článek 7 uvedené směrnice stanoví poskytnutí přiměřené lhůty k dobrovolnému opuštění dotyčnými osobami, během níž je těmto osobám ještě povoleno setrvat v dotyčném členském státě, přestože v něm pobývají neoprávněně. Kromě toho jsou podle článku 5 a čl. 9 odst. 1 téže směrnice členské státy povinny dodržovat zásadu nenavracení v případě neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a jejich vyhoštění odložit, pokud by jím byla porušena uvedená zásada.
Začtvrté je třeba připomenout, že hlavním cílem směrnice 2008/115 je – jak vyplývá z bodů 2 a 4 odůvodnění této směrnice – vypracování účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat při plném respektování základních práv a důstojnosti dotyčných osob (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 17. července 2014, Pham,
C‑474/13
,
EU:C:2014:2096
, bod
, a ze dne 15. února 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, bod
a citovaná judikatura).
Tento cíl nachází své konkrétní vyjádření v čl. 6 odst. 6 směrnice 2008/115, který výslovně ponechává členským státům možnost přijmout rozhodnutí o ukončení oprávněného pobytu společně s rozhodnutím o navrácení v rámci jednoho správního aktu. Tato možnost kumulace těchto dvou rozhodnutí v jednom správním aktu totiž členským státům umožňuje, aby zajistily souběžnost nebo dokonce sloučení správních řízení vedoucích k vydání uvedených rozhodnutí, jakož i řízení o opravných prostředcích podaných proti těmto rozhodnutím. Jak uvedly zejména česká, německá a nizozemská vláda, taková možnost kumulace umožňuje též překonat praktické obtíže související s oznámením rozhodnutí o navrácení.
Takový výklad uvedené směrnice, podle kterého by neoprávněnost pobytu byla vyloučena z důvodu samotné existence povolení setrvat až do rozhodnutí o opravném prostředku proti zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, by přitom znamenal, že by možnost takovéhoto souběhu byla zbavena užitečného účinku, a byl by tedy v rozporu s cílem zavedení účinné politiky pro vyhošťování a dobrovolný návrat. Podle takovéhoto výkladu by totiž rozhodnutí o navrácení mohlo být přijato až po rozhodnutí o opravném prostředku, což by mohlo značně oddálit spuštění řízení o navrácení, a toto řízení by se tak stalo složitějším.
Zapáté, pokud jde o nutné dodržování požadavků plynoucích z práva na účinnou právní ochranu a ze zásady nenavracení, které předkládající soud vyzdvihl ve své otázce, je třeba zdůraznit, že směrnice 2008/115, jakož i směrnice 2005/85 musí být vykládány při plném respektování základních práv a zásad uznaných zejména v Listině, jak vyplývá z bodu 24 odůvodnění prvně zmíněné směrnice a bodu 8 odůvodnění druhé zmíněné směrnice (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, bod
).
Pokud jde konkrétně o opravné prostředky podle článku 13 směrnice 2008/115 proti rozhodnutím týkajícím se navrácení, stejně jako v případě opravných prostředků podle článku 39 směrnice 2005/85 proti rozhodnutím o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, musí být jejich vlastnosti definovány v souladu s článkem 47 Listiny, podle něhož má každý, jehož práva a svobody zaručené unijním právem byly porušeny, za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. prosince 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, bod
, a ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, bod
).
Je rovněž nutno podotknout, že zásada nenavracení je zaručena jakožto základní právo v článku 18 a čl. 19 odst. 2 Listiny (rozsudek ze dne 24. června 2015, H. T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, bod
) a potvrzena zejména v bodě 2 odůvodnění směrnice 2005/85, jakož i v bodě 8 odůvodnění a článku 5 směrnice 2008/115. Článek 18 Listiny mimoto stanoví, obdobně jako čl. 78 odst. 1 SFEU, dodržování pravidel Ženevské úmluvy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další,
C‑411/10 a C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, bod
).
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že pokud se stát rozhodne navrátit žadatele o mezinárodní ochranu do země, ve vztahu k níž panují vážné důvody se domnívat, že by zde byl vystaven skutečnému riziku zacházení odporujícímu článku 18 Listiny, ve spojení s článkem 33 Ženevské úmluvy, nebo článku 19 odst. 2 Listiny, právo na účinnou soudní ochranu zakotvené v článku 47 Listiny vyžaduje, aby měl tento žadatel k dispozici právní prostředek nápravy s automatickým odkladným účinkem proti vykonání opatření umožňujícího jeho navrácení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. prosince 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, bod
, a ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, bod
).
Je pravda, že Soudní dvůr již judikoval, že absence odkladného účinku u opravného prostředku proti rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o mezinárodní ochranu, je v zásadě v souladu se zásadou nenavracení a článkem 47 Listiny, neboť vykonání tohoto rozhodnutí nemůže samo o sobě vést k vyhoštění dotyčného státního příslušníka třetí země (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, bod
).
Naproti tomu opravný prostředek podaný proti rozhodnutí o navrácení ve smyslu článku 6 směrnice 2008/115 musí k zajištění toho, aby ve vztahu k dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země byly splněny požadavky plynoucí ze zásady nenavracení a článku 47 Listiny, mít automatický odkladný účinek, neboť by tento státní příslušník mohl být v důsledku uvedeného rozhodnutí vystaven skutečnému riziku zacházení odporujícímu článku 18 Listiny, ve spojení s článkem 33 Ženevské úmluvy, nebo zacházení odporujícímu čl. 19 odst. 2 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 18. prosince 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, body
a
, a ze dne 17. prosince 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, body
a
). Totéž platí
a fortiori
pro případné rozhodnutí o vyhoštění ve smyslu čl. 8 odst. 3 této směrnice.
Nicméně ani článek 39 směrnice 2005/85 a článek 13 směrnice 2008/115, ani článek 47 Listiny, vykládaný ve světle záruk obsažených v jejím článku 18 a v čl. 19 odst. 2, nevyžaduje existenci dvoustupňového řízení. Důležitá je totiž pouze existence práva na opravný prostředek k soudu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. července 2011, Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, bod
).
Z toho vyplývá, že ve vztahu k rozhodnutí o navrácení a případnému rozhodnutí o vyhoštění musí být ochrana spjatá s právem na účinnou právní ochranu a zásadou nenavracení zajištěna tím, že žadateli o mezinárodní ochranu je přiznáno právo na účinný opravný prostředek s automatickým odkladným účinkem přinejmenším před jedním soudním orgánem. S výhradou striktního dodržení tohoto požadavku pouhá okolnost, že pobyt dotyčné osoby je označen za neoprávněný ve smyslu směrnice 2008/115 již poté, co rozhodující orgán zamítl žádost o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni, a že rozhodnutí o navrácení může být tedy vydáno již po tomto zamítnutí nebo společně s ním v rámci jednoho správního aktu, není v rozporu se zásadou nenavracení ani s právem na účinný procesní prostředek.
S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba dospět k závěru, že pokud mu nebylo uděleno právo pobytu nebo povolení k pobytu ve smyslu čl. 6 odst. 4 směrnice 2008/115, pobývá státní příslušník třetí země v dotyčném členském státě neoprávněně ve smyslu směrnice 2008/115 již poté, co rozhodující orgán zamítne jeho žádost o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni, a to nezávisle na existenci povolení setrvat až do rozhodnutí o opravném prostředku proti tomuto zamítnutí. Rozhodnutí o navrácení může tedy být v zásadě přijato vůči takovému státnímu příslušníkovi bezprostředně po tomto zamítnutí nebo současně s ním v rámci jednoho správního aktu.
Je však na druhém místě nutno zdůraznit, že členské státy jsou povinny zajistit, aby každé rozhodnutí o navrácení respektovalo procesní záruky uvedené v kapitole III směrnice 2008/115, jakož i další příslušná ustanovení unijního a vnitrostátního práva. Tato povinnost je výslovně zakotvena v čl. 6 odst. 6 uvedené směrnice pro případ, že rozhodnutí o navrácení je přijato společně se zamítnutím žádosti o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni ze strany rozhodujícího orgánu. Uvedená povinnost se uplatní též v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy rozhodnutí o navrácení bylo přijato neprodleně po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v samostatném správním aktu a jiným orgánem.
V této souvislosti musí členské státy zajistit plnou účinnost opravného prostředku proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu, v souladu se zásadou rovnosti zbraní, což vyžaduje zejména pozastavení všech účinků rozhodnutí o navrácení během lhůty pro podání tohoto opravného prostředku, a pokud je takový opravný prostředek podán, až do rozhodnutí o něm.
V tomto ohledu nestačí, aby dotyčný členský stát upustil od nuceného výkonu rozhodnutí o navrácení. Je naopak nezbytné, aby všechny právní účinky tohoto rozhodnutí byly pozastaveny, a tedy zejména aby lhůta pro dobrovolné opuštění území stanovená v článku 7 směrnice 2008/115 nezačala plynout, dokud je dotyčnému povoleno setrvat v dotyčném členském státě. Navíc během této lhůty nemůže být dotyčný zajištěn za účelem vyhoštění na základě článku 15 této směrnice.
Kromě toho musí dotyčný mít možnost požívat práv plynoucích ze směrnice 2003/9 až do rozhodnutí o opravném prostředku proti zamítnutí jeho žádosti o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni ze strany rozhodujícího orgánu. Článek 3 odst. 1 této směrnice totiž váže její použití pouze na existenci povolení k pobytu na území jakožto žadatel, a tudíž nevylučuje takové použití v případě, kdy dotyčný pobývá v dotyčném členském státě neoprávněně ve smyslu směrnice 2008/115, byť je držitelem takovéhoto povolení. V tomto ohledu z čl. 2 písm. c) směrnice 2003/9 vyplývá, že si dotyčný zachovává své postavení žadatele o mezinárodní ochranu ve smyslu této směrnice, dokud nebylo o jeho žádosti pravomocně rozhodnuto (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. září 2012, Cimade a GISTI,
C‑179/11
,
EU:C:2012:594
, bod
).
Kromě toho je třeba uvést, že vzhledem k tomu, že nehledě na přijetí rozhodnutí o navrácení již po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni ze strany rozhodujícího orgánu nebo současně s ním v rámci jednoho správního aktu, musí být žadateli o mezinárodní ochranu povoleno setrvat až do rozhodnutí o opravném prostředku proti tomuto zamítnutí, jsou členské státy povinny umožnit dotyčným osobám dovolávat se jakékoli změny okolnosti, která nastala po přijetí rozhodnutí o navrácení, která by mohla mít významný dopad na posouzení situace dotyčného z hlediska směrnice 2008/115, zejména jejího článku 5.
Konečně členské státy by měly podle bodu 6 odůvodnění směrnice 2008/115 zajistit, aby řízení o navracení bylo spravedlivé a transparentní (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. června 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, bod
, a ze dne 5. listopadu 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, bod
). K tomu jim přísluší, pokud je rozhodnutí o navrácení přijato již po zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu v řízení v prvním stupni rozhodujícím orgánem nebo současně s ním v rámci jednoho správního aktu, zajistit, aby dotyčný žadatel o mezinárodní ochranu byl transparentně informován o dodržení záruk uvedených v bodech 61 až 64 tohoto rozsudku.
V projednávané věci předkládající soud uvádí, že rozhodnutí o navrácení dotčené ve věci v původním řízení – byť nemůže být vykonáno do vydání rozhodnutí o opravném prostředku, který S. Gnandi podal proti zamítnutí své žádosti o mezinárodní ochranu – přesto nepříznivě zasahuje do právního postavení dotyčného, neboť jej nutí opustit belgické území. S výhradou ověření, které provede předkládající soud, vše tedy nasvědčuje tomu, že záruka zmíněná v bodech 61 a 62 tohoto rozsudku, podle níž musí být řízení o navrácení pozastaveno do vydání rozhodnutí o tomto opravném prostředku, není dodržena.
S ohledem na výše uvedené je na předběžnou otázku třeba odpovědět tak, že směrnice 2008/115 ve spojení se směrnicí 2005/85 a s ohledem na zásadu nenavracení a právo na účinnou právní ochranu, zakotvené v článku 18, čl. 19 odst. 2 a článku 47 Listiny, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vydání rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 vůči státnímu příslušníku třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, již po zamítnutí této žádosti rozhodujícím orgánem nebo současně s ním v rámci jednoho správního aktu, a tedy před ukončením soudního řízení o opravném prostředku podaném proti tomuto zamítnutí, zejména pod podmínkou, že dotyčný členský stát zaručí, že všechny právní účinky rozhodnutí o navrácení budou pozastaveny do vydání rozhodnutí o tomto opravném prostředku, že uvedený žadatel bude moci během tohoto období požívat práv, která vyplývají ze směrnice 2003/9, a že se bude moci dovolávat jakékoli změny okolností, jež nastane po přijetí rozhodnutí o navrácení, která by mohla mít významný dopad na posouzení situace dotyčného z hlediska směrnice 2008/115, zejména jejího článku 5, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, ve spojení se směrnicí Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka a s ohledem na zásadu nenavracení a právo na účinnou právní ochranu, zakotvené v článku 18, čl. 19 odst. 2 a článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání vydání rozhodnutí o navrácení podle čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115 vůči státnímu příslušníku třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, již po zamítnutí této žádosti rozhodujícím orgánem nebo současně s ním v rámci jednoho správního aktu, a tedy před ukončením soudního řízení o opravném prostředku podaném proti tomuto zamítnutí, zejména pod podmínkou, že dotyčný členský stát zaručí, že všechny právní účinky rozhodnutí o navrácení budou pozastaveny do vydání rozhodnutí o tomto opravném prostředku, že uvedený žadatel bude moci během tohoto období požívat práv, která vyplývají ze směrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, a že se bude moci dovolávat jakékoli změny okolností, jež nastane po přijetí rozhodnutí o navrácení, která by mohla mít významný dopad na posouzení situace dotyčného z hlediska směrnice 2008/115, zejména jejího článku 5, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.