CELEX: 62019CJ0217
Vertragsverletzungsklage
Richtlinie 2009/147/EG
Erhaltung der wildlebenden Vogelarten
Gestattung der Frühjahrsjagd auf männliche Exemplare der Vogelart ‚Eiderente‘ (Somateria mollissima) in der Provinz Åland (Finnland)
Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. c
Begriffe ‚vernünftige Nutzung‘ und ‚geringe Mengen‘

Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass die Republik Finnland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (
ABl. 2010, L 20, S. 7
, im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) verstoßen hat, dass sie seit 2011 regelmäßig die Erteilung von Jagderlaubnissen für die Frühjahrsjagd auf die männliche Eiderente
(Somateria mollissima)
in der Provinz Åland gestattet hat.
Rechtlicher Rahmen
In den Erwägungsgründen 3 bis 6 und 10 der Vogelschutzrichtlinie heißt es:
„(3)
Bei vielen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten wildlebenden Vogelarten ist ein Rückgang der Bestände festzustellen, der in bestimmten Fällen sehr rasch vonstatten geht. Dieser Rückgang bildet eine ernsthafte Gefahr für die Erhaltung der natürlichen Umwelt, da durch diese Entwicklung insbesondere das biologische Gleichgewicht bedroht wird.
(4)
Bei den im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten wildlebenden Vogelarten handelt es sich zum großen Teil um Zugvogelarten. Diese Arten stellen ein gemeinsames Erbe dar; daher ist der wirksame Schutz dieser Vogelarten ein typisch grenzübergreifendes Umweltproblem, das gemeinsame Verantwortlichkeiten mit sich bringt.
(5)
Die Erhaltung der im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten wildlebenden Vogelarten ist für die Verwirklichung der [Ziele der Europäischen Union] auf den Gebieten der Verbesserung der Lebensbedingungen und der nachhaltigen Entwicklung erforderlich.
(6)
Die zu treffenden Maßnahmen sollten sich auf die verschiedenen auf die Vogelbestände einwirkenden Faktoren erstrecken, und zwar auf die nachteiligen Folgen der menschlichen Tätigkeiten wie insbesondere Zerstörung und Verschmutzung der Lebensräume der Vögel, Fang und Ausrottung der Vögel durch den Menschen sowie den durch diese Praktiken bewirkten Handel; der Umfang dieser Maßnahmen sollte daher im Rahmen einer Vogelschutzpolitik der Situation der einzelnen Vogelarten angepasst werden.
…
(10)
Einige Arten können aufgrund ihrer großen Bestände, ihrer geografischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in der gesamten [Union] Gegenstand einer jagdlichen Nutzung sein; dies stellt eine zulässige Nutzung dar, sofern bestimmte Grenzen gesetzt und eingehalten werden und diese Nutzung mit der Erhaltung der Bestände dieser Arten auf ausreichendem Niveau vereinbar ist.“
Art. 1 der Vogelschutzrichtlinie lautet:
„(1)   Diese Richtlinie betrifft die Erhaltung sämtlicher wildlebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten, auf welches der Vertrag Anwendung findet, heimisch sind. Sie hat den Schutz, die Bewirtschaftung und die Regulierung dieser Arten zum Ziel und regelt die Nutzung dieser Arten.
(2)   Sie gilt für Vögel, ihre Eier, Nester und Lebensräume.“
Art. 2 dieser Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die Bestände aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten auf einem Stand zu halten oder auf einen Stand zu bringen, der insbesondere den ökologischen, wissenschaftlichen und kulturellen Erfordernissen entspricht, wobei den wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernissen Rechnung getragen wird.“
In Art. 5 Buchst. a und e der Richtlinie heißt es:
„Unbeschadet der Artikel 7 und 9 erlassen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zur Schaffung einer allgemeinen Regelung zum Schutz aller unter Artikel 1 fallenden Vogelarten, insbesondere das Verbot
a)
des absichtlichen Tötens oder Fangens, ungeachtet der angewandten Methode;
…
e)
des Haltens von Vögeln der Arten, die nicht bejagt oder gefangen werden dürfen.“
Art. 7 Abs. 1 und 4 der Vogelschutzrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die in Anhang II aufgeführten Arten dürfen aufgrund ihrer Populationsgröße, ihrer geografischen Verbreitung und ihrer Vermehrungsfähigkeit in der gesamten [Union] im Rahmen der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bejagt werden. Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Jagd auf diese Vogelarten die Anstrengungen, die in ihrem Verbreitungsgebiet zu ihrer Erhaltung unternommen werden, nicht zunichte macht.
…
(4)   Die Mitgliedstaaten vergewissern sich, dass bei der Jagdausübung – gegebenenfalls unter Einschluss der Falknerei –, wie sie sich aus der Anwendung der geltenden einzelstaatlichen Vorschriften ergibt, die Grundsätze für eine vernünftige Nutzung und eine ökologisch ausgewogene Regulierung der Bestände der betreffenden Vogelarten, insbesondere der Zugvogelarten, eingehalten werden und dass diese Jagdausübung hinsichtlich der Bestände dieser Arten mit den Bestimmungen aufgrund von Artikel 2 vereinbar ist.
Sie sorgen insbesondere dafür, dass die Arten, auf die die Jagdvorschriften Anwendung finden, nicht während der Nistzeit oder während der einzelnen Phasen der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden.
Wenn es sich um Zugvögel handelt, sorgen sie insbesondere dafür, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten[,] nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit oder während ihres Rückzugs zu den Nistplätzen bejagt werden.
…“
In Art. 9 Abs. 1 und 2 dieser Richtlinie heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten können, sofern es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, aus den nachstehenden Gründen von den Artikeln 5 bis 8 abweichen:
…
c)
um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen.
(2)   In den in Absatz 1 genannten Abweichungen ist anzugeben,
a)
für welche Vogelarten die Abweichungen gelten;
b)
die zugelassenen Fang- oder Tötungsmittel, ‑einrichtungen und ‑methoden;
c)
die Art der Risiken und die zeitlichen und örtlichen Umstände, unter denen diese Abweichungen getroffen werden können;
d)
die Stelle, die befugt ist zu erklären, dass die erforderlichen Voraussetzungen gegeben sind, und zu beschließen, welche Mittel, Einrichtungen und Methoden in welchem Rahmen von wem angewandt werden können;
e)
welche Kontrollen vorzunehmen sind.“
Gemäß Art. 18 der Vogelschutzrichtlinie wird die Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (
ABl. 1979, L 103, S. 1
) in der durch spätere Rechtsakte geänderten Fassung aufgehoben. Wie in ihrem ersten Erwägungsgrund ausgeführt, wird mit der Vogelschutzrichtlinie die Richtlinie 79/409 kodifiziert.
Die Eiderente
(Somateria mollissima)
ist in Anhang II Teil B der Vogelschutzrichtlinie aufgeführt.
Art. 16 Abs. 1 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (
ABl. 1992, L 206, S. 7
, im Folgenden: Habitatrichtlinie) sieht vor:
„Sofern es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen, können die Mitgliedstaaten von den Bestimmungen der Artikel 12, 13 und 14 sowie des Artikels 15 Buchstaben a) und b) im folgenden Sinne abweichen:
a)
zum Schutz der wildlebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume;
b)
zur Verhütung ernster Schäden insbesondere an Kulturen und in der Tierhaltung sowie an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigen Formen von Eigentum;
c)
im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt;
d)
zu Zwecken der Forschung und des Unterrichts, der Bestandsauffüllung und Wiederansiedlung und der für diese Zwecke erforderlichen Aufzucht, einschließlich der künstlichen Vermehrung von Pflanzen;
e)
um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV zu erlauben.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits und vorgerichtliches Verfahren
In der Provinz Åland (Finnland) werden traditionsgemäß im Frühjahr männliche Eiderenten gejagt.
Mit Urteil vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), hat der Gerichtshof die Frühjahrsjagd auf männliche Eiderenten, die in den Jahren 1998 bis 2001 in der Provinz Åland gestattet war, als nicht mit der Richtlinie 79/409 vereinbar erklärt. Aufgrund dieses Urteils erteilte die Provinzregierung Åland für die Jahre 2006 bis 2010 keine Erlaubnisse für die Frühjahrsjagd auf männliche Eiderenten.
Im Jahr 2011 erhielt die Kommission Informationen, wonach die Behörden dieser Provinz erneut Erlaubnisse für die Ausübung dieser Frühjahrsjagd erteilt hätten. Seitdem erteilten diese Behörden weiterhin jedes Jahr Jagderlaubnisse (im Folgenden: streitige Erlaubnisse).
Nach Auffassung der Kommission sind diese Jagderlaubnisse nicht mit der Vogelschutzrichtlinie, die die Frühjahrsjagd untersage, vereinbar, wenn nicht die in dieser Richtlinie festgelegten Ausnahmebedingungen erfüllt seien. Im vorliegenden Fall erfülle die Republik Finnland diese Voraussetzungen nicht, da sie weder dargetan habe, dass diese Erlaubnisse eine „vernünftige Nutzung“ ermöglichten, noch, dass die Jagdquoten nur Vögel in „geringen Mengen“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie beträfen.
Am 22. November 2012 sandte die Kommission der Republik Finnland nach Art. 258 AEUV ein Mahnschreiben, in dem sie feststellte, dass die Eröffnung der Frühjahrsjagdzeiten in den Jahren 2011 und 2012 nicht mit den Art. 7 und 9 der Vogelschutzrichtlinie vereinbar gewesen sei.
In ihrer Antwort vom 21. Januar 2013 stellte die Republik Finnland die Vertragsverletzung mit der Begründung in Abrede, dass die Frühjahrsjagd unter die Ausnahme nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie falle.
Am 27. Februar 2015 sandte die Kommission der Republik Finnland ein ergänzendes Mahnschreiben betreffend die Frühjahrsjagdzeiten der Jahre 2013 und 2014, die weitere Beispiele für diese unerlaubte Verhaltensweise darstellten. Sie machte insbesondere geltend, dass die streitigen Erlaubnisse nicht gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie gerechtfertigt sein könnten.
Mit Schreiben vom 23. April 2015 antwortete die Republik Finnland auf dieses ergänzende Mahnschreiben und wies die Vorwürfe der Kommission zurück.
Am 9. Dezember 2016 richtete die Kommission eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Republik Finnland, in der sie an ihrer Auffassung festhielt.
In ihrer Antwort vom 9. Februar 2017 stellte die Republik Finnland die Vertragsverletzung in Abrede und legte bestimmte Informationen zum Eiderentenbestand vor.
In den Monaten Januar und März 2017 fanden Treffen zwischen Vertretern der Provinz Åland und Beamten der Kommission statt. Mit Schreiben vom 27. Juli 2017 forderte das für den Umweltschutz zuständige Mitglied der Kommission die finnischen Behörden und die Behörden der Provinz Åland auf, die festgestellte Vertragsverletzung zu beenden. In ihrer Antwort vom 22. August 2017 legte die Provinzregierung Åland eine Strategie zur Bestandspflege der Eiderenten, einschließlich einer Raubtierüberwachung und einer Bestandsaufnahme, vor und weigerte sich, die Frühjahrsjagd auf diese Vögel einzustellen. In seiner Antwort vom 22. Dezember 2017 stellte das für die Umwelt zuständige Mitglied der Kommission fest, dass die Vertragsverletzung andauere.
Am 8. März 2019 beschloss die Kommission, die vorliegende Klage einzureichen.
Zur Klage
Vorbringen der Parteien
In ihrer Klageschrift vertritt die Kommission die Auffassung, dass die streitigen Erlaubnisse zum einen nicht mit Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 3 der Vogelschutzrichtlinie vereinbar und zum anderen nicht nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie gerechtfertigt seien.
Als Erstes seien die streitigen Erlaubnisse nicht mit Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 3 der Vogelschutzrichtlinie vereinbar. Nach dieser Bestimmung „[sorgen, w]enn es sich um Zugvögel handelt, [die Mitgliedstaaten] insbesondere dafür, dass die Arten, für die die einzelstaatlichen Jagdvorschriften gelten, nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit … bejagt werden“.
Im vorliegenden Fall lasse sich, wie in der Rechtssache, in der das Urteil vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), ergangen sei, nicht bestreiten, dass die Frühjahrsjagdsaison in der Provinz Åland, die zwei bis drei Wochen im Mai dauere, mit der Brut- und Aufzuchtzeit der Eiderenten zusammenfalle.
Dies werde durch die Arbeit des aus Vertretern der Mitgliedstaaten bestehenden ORNIS-Ausschusses bestätigt, des Ausschusses zur Anpassung der Vogelschutzrichtlinie an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt, der gemäß Art. 16 dieser Richtlinie eingesetzt und dessen wissenschaftliche Autorität bereits vom Gerichtshof anerkannt worden sei (Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Als Zweites könne die Republik Finnland die Unvereinbarkeit der streitigen Erlaubnisse mit Art. 7 Abs. 4 Unterabs. 3 der Vogelschutzrichtlinie nicht als Abweichung gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie rechtfertigen.
Die Republik Finnland habe nämlich nicht nur nicht nachgewiesen, dass die streitigen Erlaubnisse eine „vernünftige Nutzung“ darstellten, sondern darüber hinaus nicht dargetan, dass die Frühjahrsjagd auf die Eiderente nur Vögel in „geringen Mengen“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie tangiere.
Was den fehlenden Nachweis einer „vernünftigen Nutzung“ betreffe, habe die Republik Finnland erstens nicht durch fundierte wissenschaftliche Beweise belegt, dass die Erhaltung der betroffenen Bestände auf „ausreichendem Niveau“ gewährleistet sei. Die Beweismittel, auf die sich der Mitgliedstaat gestützt habe, beruhten nämlich auf einer falschen und lückenhaften Lesart bestimmter Dokumente. Diese Dokumente seien, da das älteste aus dem Jahr 2004 datiere, nicht mehr aktuell oder insoweit nicht einschlägig, als sie sich auf einen globalen oder europäischen Bestand bezögen, d. h. einen größeren Bestand, als er im vorliegenden Fall in Rede stehe. Demgegenüber zeigten vier Studien für den Zeitraum von 2011 bis 2015 den Abwärtstrend dieses Bestandes. Für die darauf folgenden Jahre deuteten drei weitere Studien darauf hin, dass sich die Lage weiter verschlechtert habe, und eine vierte Studie zeige, dass die Lage noch immer Anlass zur Sorge gebe, so dass man nicht zu dem Schluss kommen könne, dass die Bestände der betreffenden Art auf „ausreichendem Niveau“ erhalten würden.
Darüber hinaus veranschaulichten sowohl die von der Republik Finnland als auch die vom Nachbarmitgliedstaat, dem Königreich Schweden, gemäß Art. 12 der Vogelschutzrichtlinie übermittelten Daten, die für Zugvögel einschlägig seien, einen sowohl kurz- als auch langfristigen Rückgang der Eiderentenbestände. Die Kommission sieht mehrere Gründe für diesen Rückgang. Sie weist jedoch darauf hin, dass nach den Urteilen vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a. (
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, Rn.
), sowie vom 10. September 2009, Kommission/Malta (
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, Rn.
), bezüglich der „vernünftigen Nutzung“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie die in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie vorgesehenen Abweichungen nicht zulässig seien, wenn nicht gewährleistet sei, dass die betroffenen Bestände auf „ausreichendem Niveau“ erhalten würden, und zwar unabhängig davon, ob die Jagd zum schlechten Erhaltungszustand der Populationen beitrage. Es wäre nämlich unangemessen, die Jagd auf diese Bestände zu gestatten, selbst wenn sie diesen ungünstigen Erhaltungszustand nicht verursacht und nicht dazu beigetragen haben sollte.
Zudem tritt die Kommission der Auffassung der Republik Finnland entgegen, wonach die streitigen Erlaubnisse nach Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie bei einem ungünstigen Erhaltungszustand zu rechtfertigen seien und nach dem Urteil vom 14. Juni 2007, Kommission/Finnland (
C‑342/05
,
EU:C:2007:341
, Rn.
), „ausnahmsweise weiterhin zulässig [sind], wenn hinreichend nachgewiesen ist, dass [solche Erlaubnisse] nicht geeignet sind, den ungünstigen Erhaltungszustand dieser Populationen zu verschlechtern oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands zu behindern“. Nicht nur habe nämlich der Gerichtshof diese Ausnahme nie im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie angewandt, der unterschiedliche Voraussetzungen enthalte und dessen Systematik von Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie abweiche, sondern vor allem habe die Republik Finnland nicht hinreichend dargetan, dass die streitigen Erlaubnisse lediglich „neutrale“ Auswirkungen auf die betroffenen Eiderentenbestände hätten. Vielmehr hätten Wissenschaftler hinsichtlich der Auswirkungen der Eiderentenjagd beobachtet, dass die Trennung der Paarbindungen zu einer langfristigen Verringerung der weiblichen Eiderentenfruchtbarkeit in einer Population beitrage, in der männliche Eiderenten durch die Frühjahrsjagd regelmäßig ausgemerzt würden.
Zweitens habe die Republik Finnland nicht bewiesen, dass die Frühjahrsjagd zur Raubtierüberwachung notwendig sei und daher eine „vernünftige Nutzung“ darstelle. Zwar habe dieser Mitgliedstaat nämlich im Rahmen des Verfahrens, in dem das Urteil vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), ergangen sei, bereits vorgetragen, dass die Frühjahrsjagd auf Eiderenten dadurch gerechtfertigt sei, dass die Jäger die Nist- und Aufzuchtbedingungen verbesserten, indem sie die an den Nistplätzen vorhandenen kleinen Raubtiere beseitigten, doch habe der Gerichtshof in Rn. 35 dieses Urteils dieses Vorbringen unter Hinweis darauf zurückgewiesen, dass „es [für die Pflege des natürlichen Lebensraums] offenkundig nicht unerlässlich [ist], dass die Eiderente im Frühjahr bejagt werden kann“.
Was den Beweis dafür anbelange, dass die Jagd nur „geringe Mengen“ betreffe, habe die Republik Finnland die Winterpopulation auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer als Berechnungsgrundlage verwendet, anstatt, wie es richtig gewesen wäre, die auf den Inseln der Provinz Åland brütenden Bestände zugrunde zu legen. Bei der Eiderente handele es sich zwar unstreitig um einen Zugvogel, doch die streitigen Erlaubnisse beträfen nicht die Eiderenten „auf ihrem Zug“, sondern Eiderenten, die begonnen hätten zu brüten und daher nicht in Bewegung seien. Außerdem seien diese Erlaubnisse auf Vögel beschränkt, die auf den Inseln der Provinz Åland zugegen seien.
Die von der Republik Finnland getroffene Wahl des Referenzbestandes führe zu einer Überschätzung der Zahl der Vögel, die zu der Zeit, für die, und an dem Ort, für den diese Erlaubnisse gälten, bejagt werden könnten. Angesichts des Umfangs der gesamten Winterbestände der Eiderenten auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer mache selbst ein Bruchteil dieser Bestände keine „geringe Menge“ der auf den Inseln der Provinz Åland brütenden Bestände aus. Nicht alle Eiderenten der Winterpopulation in der Region Ostsee/Wattenmeer zögen bis nach Finnland.
Außerdem habe die Republik Finnland die kumulativen Wirkungen ihrer Berechnungsmethode außer Acht gelassen. Nicht nur würde kein anderer Mitgliedstaat eine solche Berechnung durchführen, sondern es ginge, wenn alle Mitgliedstaaten dies tun würden, auch nicht mehr um „geringe Mengen“ der von den jeweiligen Abweichungen betroffenen Bestände, sondern um zusammengenommen notwendigerweise größere Anteile. Da die Republik Finnland keine Daten über die Brutpopulation der Inseln der Provinz Åland bereitstelle, habe sie nicht nachweisen können, dass die Abweichung nur „geringe Mengen“ betreffe.
In seiner Klagebeantwortung stellt der Mitgliedstaat einleitend klar, dass die vorliegende Rechtssache nach seiner Auffassung keine gefährdete oder vom Aussterben bedrohte Art betreffe, und schickt sodann drei Bemerkungen voraus.
Erstens sei der Eiderentenbestand „beständig/schwankend“, und der seit den neunziger Jahren festgestellte Rückgang dieses Bestandes sei weitgehend einer natürlichen Entwicklung geschuldet. Es sei wissenschaftlich falsch, die Entwicklung des Eiderentenbestandes mit der Epoche zu verknüpfen, in der dieser Bestand seinen Höhepunkt erreicht habe, der auf künstliche Bedingungen, darunter vor allem die Eutrophierung der Ostsee und des Wattenmeers sowie fehlende Raubtiere, zurückgegangen sei. Daher könne eine im Rückgang befindliche Art nicht automatisch als eine Art mit nicht ausreichendem Bestand oder ungünstigem Erhaltungszustand definiert werden. Dies gelte erst recht, wenn, wie vorliegend, die Frühjahrsjagd keinen Bezug zu irgendeinem Rückgang aufweise.
Zweitens bedeute die Aufnahme der betreffenden Art für die Union in die Kategorie „potenziell gefährdet“ der „Roten Liste“ gefährdeter Arten der Weltnaturschutzunion (International Union for Conservation of Nature and Natural Ressources, IUCN) nicht, dass diese Art gefährdet oder hochgradig gefährdet sei, da diese Einstufung die erwähnte Tendenz „beständig/schwankend“ nicht berücksichtige.
Drittens sei die Kommission angesichts der Vogelschutzrichtlinie und insbesondere Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Frühjahrsjagd an sich keinen Sinn ergebe.
Zur Begründetheit der Klage weist die Republik Finnland darauf hin, dass die streitigen Erlaubnisse die Voraussetzungen „vernünftige Nutzung“ und „geringe Mengen“ erfüllten.
Als Erstes macht dieser Mitgliedstaat, was den Begriff „vernünftige Nutzung“ betreffe, zunächst unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie geltend, dass das „ausreichende Niveau“ der betroffenen Bestände keine Vorbedingung für die Gewährung der in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie vorgesehenen Abweichung sei.
Für den Fall, dass das „ausreichende Niveau“ der betroffenen Bestände eine Vorbedingung für die Gewährung dieser Ausnahme darstellen sollte, weist die Republik Finnland sodann darauf hin, dass sie sich, auf fünf Studien bezogen und nach ihrem Dafürhalten auf fundierte wissenschaftliche Beweise gestützt habe, um die Frühjahrsjagd auf männliche Eiderenten in der Provinz Åland zu eröffnen.
Die festgestellten Bestände schlössen schließlich die Frühjahrsjagd nicht aus. Die Voraussetzung der Erhaltung der Bestände auf „ausreichendem Niveau“ könne nämlich erfüllt sein, wenn die Abweichung nicht geeignet sei, die Lage der Bestände zu verschlechtern oder die Erhaltung der Bestände auf einem solchen Niveau zu verhindern. Zudem schaffe die Frühjahrsjagd für die Jägergemeinschaften einen Anreiz, an einem Bewirtschaftungsplan teilzunehmen und Erhaltungsmaßnahmen zu ergreifen.
Unter Berufung auf den 2008 von der Kommission nach Maßgabe der Vogelschutzrichtlinie erlassenen Leitfaden über die nachhaltige Bejagung (im Folgenden: Leitfaden) vertritt die Republik Finnland die Auffassung, dass dieses Organ selbst damit einverstanden sei, dass die Arten, deren Erhaltungszustand ungünstig sei, gejagt werden könnten, da dies einen starken Anreiz darstellen könnte, die Lebensräume zu pflegen und auf andere Faktoren Einfluss zu nehmen, die für den Bestandsrückgang mitverantwortlich seien, indem auf diese Weise zu dem Ziel beigetragen würde, die Bestände wieder in einen günstigen Erhaltungszustand zu versetzen. Darüber hinaus sei dies der Grund, warum von der Provinzregierung Åland in den Jahren 2017 und 2018 im Rahmen der Zulassung der Frühjahrsjagd ein Bewirtschaftungsplan angenommen worden sei. Im Übrigen weist die Republik Finnland darauf hin, dass die Jagd auf 2000 männliche Eiderenten auch für die Frühjahrsjagd von 2019 gestattet worden sei.
In dieser Hinsicht sei, entgegen den Ausführungen der Kommission, die Klarstellung in Rn. 35 des Urteils vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), wonach „es [zwar zutrifft], dass die Jäger etwas Nützliches für die Pflege des natürlichen Lebensraums tun, indem sie im Frühjahr kleine Raubtiere bejagen, damit das Nisten der Eiderente zu besseren Ergebnissen führt, doch … es hierfür offenkundig nicht unerlässlich [ist], dass die Eiderente im Frühjahr bejagt werden kann“, im Hinblick auf die Wendung „[s]ofern es keine andere zufrieden stellende Lösung gibt“ vorgenommen worden, und der Gerichtshof habe stillschweigend, aber unzweifelhaft befunden, dass die Jäger gleichwohl über einen Anreiz verfügten, eine Überwachung der Raubtiere vorzunehmen.
Als Zweites ergebe sich in Bezug auf die Voraussetzung „geringe Mengen“ zum einen aus den Urteilen vom 9. Dezember 2004, Kommission/Spanien (
C‑79/03
,
EU:C:2004:782
, Rn.
), und vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
, Rn.
), dass unter „betroffener Population“ bei Zugvogelarten „die Population in den Regionen verstanden werde, die die hauptsächlichen Kontingente stellten, die durch die Region zögen, in der von der Ausnahme während des Zeitraums ihrer Anwendung Gebrauch gemacht werde“. Da der Gerichtshof diese Definition nicht mit einem Vorbehalt versehen habe, sei es somit offensichtlich, dass der Begriff „Zugvogelarten“ sich auf das biologische Verhalten der betreffenden Arten beziehe und nicht voraussetze, dass die Art „auf ihrem Zug“ sei und daher zum Zeitpunkt der Jagd in Bewegung. Eine Vogelart sei entweder sesshaft oder ziehend, und sie sei dies nicht allein deshalb nicht mehr, weil sich die Vögel der betreffenden Art nicht „auf ihrem Zug“ befänden.
Da kein anderer Mitgliedstaat außer der Republik Finnland die Frühjahrsjagd auf die männliche Eiderente auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer gestatte, falle zum anderen keine Bejagung mit der Frühjahrsjagd in der Provinz Åland zusammen, und es sei daher nicht notwendig, kumulative Effekte zu berechnen, da es solche gerade nicht gebe.
In ihrer Erwiderung führt die Kommission in Bezug auf die „vernünftige Nutzung“ erstens aus, dass die von der Republik Finnland befürwortete Auslegung der Rechtsprechung des Gerichtshofs zuwiderlaufe, die sich aus seinen Urteilen vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a. (
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, Rn.
), sowie vom 10. September 2009, Kommission/Malta (
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, Rn.
), ergebe, wonach „Abweichungen gemäß Art. 9 der [Vogelschutzrichtlinie] nur gewährt werden dürfen, wenn gewährleistet ist, dass die Bestände der betroffenen Arten auf ausreichendem Niveau gehalten werden. Andernfalls kann die Entnahme von Vögeln jedenfalls nicht als vernünftige … Nutzung … angesehen werden“. Zweitens weist das Organ darauf hin, dass die Ausnahmeregelung nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie strenger sei als die nach Art. 16 der Habitatrichtlinie. Indem der Gesetzgeber nämlich speziell Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie auf die Fälle einer „vernünftigen Nutzung“ beschränke, habe er diese Ausnahmeregelung einer strengeren Anforderung unterwerfen wollen, die die Abweichungen auf die Fälle mit ausreichendem Vogelbestand beschränke. Drittens sei zum einen die Tendenz zum Rückgang der Bestände einer betroffenen Art eindeutig ein relevanter Faktor, um festzustellen, ob ihr Bestand ausreichend sei oder nicht. Sofern ein Mitgliedstaat die Aufrechterhaltung dieses Bestandes auf einem „ausreichenden Niveau“ nicht gewährleiste, könne zum anderen unabhängig davon, ob die Jagd Hauptursache für den Rückgang dieser Bestände sei oder nicht, die Frühjahrsjagd keine „vernünftige Nutzung“ darstellen.
Was die beigebrachten Studien betreffe, seien die von der Republik Finnland vorgelegten Studien nicht ausreichend, um die Beweismittel zu widerlegen, die auf die Tendenzen zum Rückgang des Eiderentenbestandes hinwiesen, die einen bedeutenden Gradmesser für einen nicht ausreichenden Bestand darstellten.
Darüber hinaus habe dieser Mitgliedstaat Argumente bezüglich der Überwachung der Raubtiere vorgetragen, die rechtlich nicht stichhaltig seien. Zum einen sei es Ziel der Rechtsprechung des Gerichtshofs, zu bestimmen, ob die Eröffnung der Jagd für die Durchführung der potenziell nützlichen Maßnahmen erforderlich sei oder ob diese Maßnahmen unabhängig von der Jagd gewährleistet werden könnten. Im vorliegenden Fall enthalte die Klagebeantwortung der Republik Finnland keinen Beweis für die Annahme, dass der Eiderentenbestand dank der Frühjahrsjagd und der Raubtierüberwachung auf den Inseln der Provinz Åland in einem günstigeren Erhaltungszustand sei als in Finnland insgesamt, in der Ostsee oder auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer.
Zum anderen fehle es an einer tatsächlichen Grundlage für das Argument, dass in der wissenschaftlichen Erörterung die Frühjahrsjagd auf männliche Eiderenten aus dem Grund unterstützt werde, dass der Winterbestand hauptsächlich aus männlichen Eiderenten bestehe, da dieses Schrifttum die Beschränkung der Jagd auf männliche Eiderenten im Winter empfehle. Insbesondere widerspreche dieses Vorbringen der Rechtsprechung des Gerichtshofs, nach der eine biologische Art als die Gemeinschaft aller Individuen definiert werde, die eine Fortpflanzungsgemeinschaft bildeten, so dass diese Arten insgesamt zu schützen seien (Urteil vom 12. Juli 2007, Kommission/Österreich,
C‑507/04
,
EU:C:2007:427
, Rn.
).
In ihrer Gegenerwiderung schickt die Republik Finnland verschiedene Bemerkungen voraus. Insbesondere drückt sie ihr Befremden darüber aus, dass die Kommission nicht zu dem operativen Bewirtschaftungsplan Stellung genommen habe, der in Finnland seit 2017 aufgestellt sei.
Zum Begriff „vernünftige Nutzung“ wiederholt die Republik Finnland auf ihr Vorbringen, dass der Erhalt eines „ausreichenden Bestandes“ keine Voraussetzung gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie darstelle. Zudem führt dieser Mitgliedstaat aus, dass sein Vorbringen nicht darin bestehe, die Regelung von Art. 16 Abs. 1 der Habitatrichtlinie auf die Vogelschutzrichtlinie zu übertragen, sondern sich für eine übereinstimmende Auslegung der in diesen beiden Richtlinien enthaltenen Ausnahmen auszusprechen. Darüber hinaus bestätigt er die notwendige Unterscheidung zwischen einer im Rückgang begriffenen Art und einer Art, die einen ungünstigen Erhaltungszustand aufweise.
Über die Beanstandung der von der Kommission vorgenommenen Bewertung der Studien hinaus weist die Republik Finnland auf eine Erklärung eines der führenden auf die Erforschung der Eiderente in Finnland spezialisierten Wissenschaftlers vom 29. Juli 2019 hin, in der es heiße, dass die auf den Inseln der Provinz Åland eingeführte Strategie zur Bestandspflege sowohl richtig als auch wissenschaftlich begründet sowie eng an den örtlichen Gegebenheiten ausgerichtet sei. Er vertrete auch die Auffassung, dass der in Rn. 52 des vorliegenden Urteils genannte Bewirtschaftungsplan und die insoweit getroffenen Maßnahmen positive Auswirkungen auf den Eiderentenbestand der Provinz Åland hätten, die die negativen Auswirkungen durch die Herabsetzung der Fortpflanzungsfähigkeit einer begrenzten Anzahl weiblicher Eiderenten überwögen.
Hinsichtlich der Raubtierüberwachung weist die Republik Finnland zunächst darauf hin, dass die örtliche Jägergemeinschaft jegliches Interesse verliere, sich für die Überwachung der Raubtiere einzusetzen, wenn die Eiderentenfrühjahrsjagd verboten werde. Das Verbot der Frühjahrsjagd in der Provinz Åland komme daher einem vollständigen Jagdverbot gleich. Sodann macht dieser Mitgliedstaat geltend, dass die Einbeziehung der örtlichen Gemeinschaften in die Erhaltungsprogramme gefördert werden müsse. Nach Auffassung der Republik Finnland versucht die Kommission, die größte Gruppe der an der künftigen Erhaltung der Eiderente interessierten Akteure auszuschließen, indem sie deren einzigen Anreiz, an solchen Programmen teilzunehmen, beseitige. Der Mitgliedstaat gelangt zu dem Schluss, dass das von der Kommission geforderte Verbot der Frühjahrsjagd unverhältnismäßig sei, weil es weder dem Umstand, dass diese Jagd in keiner Weise zum Rückgang des Bestandes der betroffenen Art beitrage, noch der positiven Rolle der örtlichen Jägergemeinschaft bei der Erhaltung dieses Bestandes Rechnung trage.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrer Klage beantragt die Kommission, festzustellen, dass die Republik Finnland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie verstoßen hat, dass sie seit 2011 regelmäßig die Erteilung von Jagderlaubnissen für die Frühjahrsjagd auf die männliche Eiderente in der Provinz Åland gestattet hat.
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Republik Finnland in ihrer Klagebeantwortung angibt, dass solche Erlaubnisse zumindest bis zur Frühjahrsjagd des Jahres 2019 erteilt worden seien.
Auch wenn das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde, kann der Gegenstand einer Vertragsverletzungsklage jedoch auch Tatsachen erfassen, die nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme eingetreten sind, aber von derselben Art sind wie die, die in dieser Stellungnahme erwähnt waren, und demselben Verhalten zugrunde liegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. April 2017, Kommission/Bulgarien,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher ist die Begründetheit der vorliegenden Klage für die Jahre 2011 bis 2019 zu prüfen.
Art. 7 Abs. 4 dieser Richtlinie erlegt den Mitgliedstaaten die Pflicht auf, dafür Sorge zu tragen, dass die in Anhang II dieser Richtlinie aufgeführten Vogelarten nicht während der Brut- und Aufzuchtzeit bejagt werden.
Im vorliegenden Fall ist die Eiderente eine der in Anhang II Teil B der Vogelschutzrichtlinie genannten Arten. Unstreitig fällt die Saison der Frühjahrsjagd auf diese Art in der Provinz Åland mit der Brut- und Aufzuchtzeit dieser Art zusammen.
Daher fällt diese Saison in den Zeitraum, in dem Art. 7 Abs. 4 dieser Richtlinie grundsätzlich jede Eiderentenjagd untersagt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Juli 2007, Kommission/Österreich,
C‑507/04
,
EU:C:2007:427
, Rn.
).
Gleichwohl vertritt die Republik Finnland die Auffassung, dass die streitigen Erlaubnisse gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie gerechtfertigt sein könnten.
Diese Bestimmung gestattet nämlich für alle Vogelarten, sofern es keine „andere zufriedenstellende Lösung“ gibt, von den Art. 5 und 7 dieser Richtlinie abzuweichen, um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung und jede andere „vernünftige Nutzung“ bestimmter Vogelarten „in geringen Mengen“ zu ermöglichen.
Insoweit ist klarzustellen, dass der Gerichtshof bereits für Recht erkannt hat, dass die als Freizeitbeschäftigung ausgeübte Jagd auf wildlebende Vögel während der in Art. 7 Abs. 4 der Vogelschutzrichtlinie genannten Zeiten eine durch Art. 9 Abs. 1 Buchst. c dieser Richtlinie gestattete „vernünftige Nutzung“ sein kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. Oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux u. a.,
C‑182/02
,
EU:C:2003:558
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Darüber hinaus ist zu einer Ausnahmeregelung wie der in Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie, die eng auszulegen ist und bei der die Beweislast für das Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen für jede Abweichung die Stelle treffen muss, die über sie entscheidet, darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, sicherzustellen, dass jeder Eingriff, der die geschützten Arten betrifft, nur auf der Grundlage von Entscheidungen genehmigt wird, die mit einer genauen und angemessenen Begründung versehen sind, in der auf die in diesem Artikel vorgesehenen Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug genommen wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, Rn.
).
Zur Voraussetzung „vernünftige Nutzung“
Aus den Bestimmungen von Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie, die auf die strenge Überwachung der in diesem Artikel vorgesehenen Abweichung und die Selektivität der Fänge wie im Übrigen auch den allgemeinen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Bezug nehmen, geht hervor, dass diese Abweichung, von der ein Mitgliedstaat Gebrauch machen möchte, im rechten Verhältnis zu den Bedürfnissen stehen muss, die sie rechtfertigen (Urteil vom 10. September 2009, Kommission/Malta,
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat daher entschieden, dass Abweichungen gemäß Art. 9 der Vogelschutzrichtlinie nur gewährt werden dürfen, wenn gewährleistet ist, dass die Bestände der betroffenen Arten auf „ausreichendem Niveau“ gehalten werden. Andernfalls kann die Entnahme von Vögeln jedenfalls nicht als vernünftige und somit zulässige Nutzung angesehen werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 8. Juni 2006, WWF Italia u. a.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, Rn.
, sowie vom 10. September 2009, Kommission/Malta,
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, Rn.
).
In der vorliegenden Rechtssache ist zu prüfen, ob die Bestände der betroffenen Arten auf „ausreichendem Niveau“ gehalten werden, da andernfalls, wie in der in vorstehender Randnummer angeführten Rechtsprechung ausgeführt, die weiteren Bedingungen von Art. 9 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie, insbesondere die „vernünftige Nutzung“, nicht vorliegen können.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass die Beweismittel, die die erforderlichen Voraussetzungen für eine Abweichung von der Schutzregelung dieser Richtlinie belegen, auf überzeugenden wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen müssen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland,
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Der Gerichtshof hat bereits für Recht erkannt, dass die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse den Behörden zu dem Zeitpunkt zur Verfügung stehen müssen, wenn sie die Genehmigungen erteilen (vgl. im Hinblick auf die unter die Habitatrichtlinie fallenden geschützten Arten Urteile vom 7. September 2004, Waddenvereniging und Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, Rn.
und
, sowie vom 10. Oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, Rn.
). Diese Feststellung gilt auch für Art. 9 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie.
Im vorliegenden Fall enthält die Aufstellung, auf die sich die Republik Finnland stützt, fünf Arbeiten, nämlich erstens die globale Einstufung der betroffenen Art für das Jahr 2015 durch die IUCN in die Kategorie „nicht gefährdet“, zweitens einen von der Nichtregierungsorganisation BirdLife International erstellten Bericht von 2004, der der Eiderente auf gesamteuropäischer Ebene einen „günstigen Entwicklungsstand“ zuerkennt, drittens den Leitfaden, viertens die 2015 von der Nichtregierungsorganisation Wetlands International vorgenommene Einstufung der Bestände auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer in die Kategorie „nicht gefährdet“ und fünftens die finnische „Rote Liste“ von 2010, die die Eiderente in Finnland in die Kategorie „potenziell gefährdet“ einstuft.
Es genügt zunächst der Hinweis, dass die erste und die vierte dieser Arbeiten aus dem Jahr 2015 datieren und daher die streitigen Erlaubnisse für die Jahre 2011 bis 2014 nicht rechtfertigen konnten. Ferner stufte die erste dieser Arbeiten, die die globale Einstufung der betroffenen Art betrifft, die betroffene Art zwar als auf weltweiter Ebene „nicht gefährdet“ ein, doch listete dieselbe Organisation diese Art für dasselbe Jahr unter den auf Unionsebene „gefährdeten“ Arten auf.
Sodann datieren die zweite und die dritte Arbeit aus den Jahren 2004 und 2008. Hierzu vertritt die Republik Finnland die Auffassung, die Kommission habe nicht dargetan, dass sie nicht mehr aktuell seien.
Insoweit lässt sich zum einen nicht vertreten, dass ein Mitgliedstaat über die besten wissenschaftlichen Erkenntnisse verfügt, wenn sich die Behörde zum Zeitpunkt, als sie ihre Entscheidung trifft, auf eine sieben Jahre zuvor veröffentlichte Studie stützt, so dass, soweit keine Beweise für das Gegenteil vorliegen, angenommen werden darf, dass eine spätere Studie, in der Daten bezüglich späterer Jahre untersucht würden, aktuellere Daten enthielte und daher eine signifikant größere Genauigkeit und Relevanz besäße.
Auch wenn zum anderen, entgegen den Ausführungen der Kommission, nicht mit Sicherheit davon ausgegangen werden kann, dass der aus dem Jahr 2008 datierende Leitfaden nicht mehr aktuell war, und auch wenn hervorzuheben ist, dass dieser im Zusammenhang der Richtlinie 79/409 veröffentlicht wurde, ergeben sich jedoch die Folgerungen, die die Republik Finnland aus diesem Leitfaden zieht, aus einer nur partiellen Lektüre seines Inhalts. Die Eiderente wird in diesem Leitfaden zwar zu den „bejagbaren“ Arten gezählt, doch wird darin vor allem festgestellt, dass diese Art zu den Arten zählt, deren Erhaltungszustand „ungünstig“ ist.
Daraus folgt, dass die Republik Finnland sich nicht mit Erfolg auf die ersten vier in Rn. 71 des vorliegenden Urteils genannten Arbeiten berufen kann, um zu beweisen, dass die Behörde, die die streitigen Erlaubnisse erlassen habe, über überzeugende wissenschaftliche Erkenntnisse verfügt habe, auf deren Grundlage davon habe ausgegangen werden können, dass die Bestände der betreffenden Art in den Jahren 2011 bis 2014 auf „ausreichendem Niveau“ gehalten worden seien.
Die Republik Finnland verfügte jedoch über die 2010 erstellte finnische „Rote Liste“, die eine aktuelle Untersuchung des Erhaltungszustands der Vogelarten in ihrem Hoheitsgebiet betraf.
Insoweit vertritt dieser Mitgliedstaat die Auffassung, dass der Umstand, dass diese finnische „Rote Liste“ die Eiderente im Jahr 2010 in die Kategorie „potenziell gefährdet“ eingestuft habe, ihr Vorbringen, dass die streitigen Erlaubnisse für die Jahre 2011 bis 2015 auf fundierten wissenschaftlichen Beweismitteln beruhten, nicht schwäche, sondern untermauere.
Es ist festzustellen, dass ein solches Vorbringen weder die Überschrift selbst dieser Kategorie noch die Definition, die ihr gegeben wird, widerspiegelt. Diese Kategorie wird nämlich folgendermaßen definiert: „Ein Taxon ist ‚[p]otenziell gefährdet‘, wenn es nach den Kriterien [in Bezug auf Bestandsgröße und ‑entwicklung, geografische Verteilung und quantitative Analyse] beurteilt wurde und die Kriterien für die Kategorien ‚[v]om Aussterben bedroht‘, ‚[s]tark gefährdet‘ oder ‚[g]efährdet‘ gegenwärtig nicht erfüllt, jedoch nahe daran ist, die Kriterien für die Kategorien in der Gruppe ‚[g]efährdet‘ zu erfüllen, oder sie wahrscheinlich in naher Zukunft erfüllen wird“.
Darüber hinaus ist auch hervorzuheben, dass die Republik Finnland zwar darauf hinweist, dass die Kategorie „potenziell gefährdet“ hinsichtlich des Risikos den zweiten Platz in der Nomenklatur dieser Liste einnehme, die Überschriften der höherrangigen Kategorien, nämlich „gefährdet“, „stark gefährdet“„vom Aussterben bedroht“, „in der Natur ausgestorben“ und „ausgestorben“, jedoch anzeigen, dass die Einbeziehung dieser Art in diese Kategorien weder beweisen könnte, dass sich die Art in einem günstigen Zustand befindet, noch, dass für sie kein Anlass zur Sorge besteht.
Darüber hinaus führt die Kommission verschiedene Studien an, von denen die meisten im Wesentlichen der Behauptung der Republik Finnland entgegenträten, sie sei in der Lage, die Erhaltung der auf der Flugroute Ostsee/Wattenmeer vorhandenen Bestände zu Beginn der Frühjahrsjagdsaison im Zeitraum von 2011 bis 2015 auf „ausreichendem Niveau“ zu gewährleisten.
Für die späteren Jahre steht fest, dass die IUCN, BirdLife International, Wetlands International und die in Rn. 71 des vorliegenden Urteils genannte finnische „Rote Liste“ die Eiderente in höhere Risikokategorien eingestuft haben.
Zudem genügt zwar eine rückläufige Entwicklung der Bestände einer betroffenen Art als solche nicht, um zu beweisen, dass sich diese Bestände in einem nicht ausreichenden Erhaltungszustand befinden. Deuten jedoch keine zusätzlichen Beweismittel darauf hin, dass die Situation aus anderen Gründen dennoch als günstig anzusehen ist, kann bei einer solchen Entwicklung nicht davon ausgegangen werden, dass die Bestände auf „ausreichendem Niveau“ gehalten werden.
In Bezug auf die Auslegung der Vogelschutzrichtlinie und der Habitatrichtlinie ist noch hinzuzufügen, dass nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs zwar hinsichtlich Letzterer Abweichungen bei ungünstigem Erhaltungszustand zugelassen werden können, die Gewährung solcher Ausnahmen zum einen aber nur unter außergewöhnlichen Umständen stattfinden kann und eine solche Gewährung zum anderen im Licht des Vorsorgeprinzips beurteilt werden muss (vgl. in diesem Sinne in Bezug auf die Habitatrichtlinie Urteil vom 10. Oktober 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Auch wenn bei der Auslegung dieser beiden Richtlinien die jeweiligen Besonderheiten berücksichtigt werden, kann diese Auslegung daher nicht als unterschiedlich angesehen werden, soweit sie in den Grenzen ihrer Besonderheiten entsprechende Erwägungen beinhaltet, die sich u. a. auf das jeweilige Schutzsystem beziehen.
Was die in Finnland in den Jahren 2017 und 2018 angenommenen und durchgeführten Bewirtschaftungspläne betrifft, die auf den Leitfaden zurückzuführen sein sollen, ist darauf hinzuweisen, dass dieser Leitfaden zwar nicht rechtsverbindlich ist, jedoch vom Gerichtshof als Ausgangspunkt verwendet werden kann. In diesem Leitfaden wird ferner festgestellt, dass den Plänen, die durchgeführt werden können, keine „gesonderte Rechtsstellung“ im Sinne der Vogelschutzrichtlinie zukommt. Insoweit ist auch darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof wiederholt entschieden hat, dass die wirtschaftlichen und freizeitbedingten Erfordernisse zwar in Art. 2 dieser Richtlinie genannt werden, diese Bestimmung jedoch keine eigenständige Abweichung von der durch die Vogelschutzrichtlinie geschaffenen allgemeinen Schutzregelung darstellt (Urteile vom 8. Juli 1987, Kommission/Belgien,
247/85
,
EU:C:1987:339
, Rn.
, vom 8. Juli 1987, Kommission/Italien,
262/85
,
EU:C:1987:340
, Rn.
, und vom 28. Februar 1991, Kommission/Deutschland,
C‑57/89
,
EU:C:1991:89
, Rn.
).
Zwar hat der Gerichtshof im Rahmen der Prüfung der Voraussetzung nach Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie, dass es keine andere zufriedenstellende Lösung gibt, in Rn. 35 des Urteils vom 15. Dezember 2005, Kommission/Finnland (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), festgestellt, dass „es zu[trifft], dass die Jäger etwas Nützliches für die Pflege des natürlichen Lebensraums tun, indem sie im Frühjahr kleine Raubtiere bejagen, damit das Nisten der Eiderente zu besseren Ergebnissen führt, doch … es hierfür offenkundig nicht unerlässlich [ist], dass die Eiderente im Frühjahr bejagt werden kann“. Diese Überlegung gilt aber, wie die Kommission hervorgehoben hat, so lange, wie ein Mitgliedstaat die Erhaltung der betreffenden Bestände auf „ausreichendem Niveau“ nicht gewährleistet. Selbst wenn nachgewiesen würde, dass die sich aus einem Bewirtschaftungsplan ergebenden positiven Auswirkungen auf die Bestände einer geschützten Art die durch Entnahmen versursachten negativen Auswirkungen auf einen solchen Bestand ausgleichen, hat ein Mitgliedstaat zudem, wie sich aus dem sechsten Erwägungsgrund der Vogelschutzrichtlinie ergibt, die Maßnahmen zu ergreifen, die sich auf die verschiedenen Faktoren erstrecken, die auf die Bestände der betroffenen Art einwirken können.
Daraus folgt, dass die von den Parteien des Verfahrens vorgebrachten Argumente sowie die zu deren Unterstützung vorgelegten wissenschaftlichen Beweise nicht, wie es der Republik Finnland obliegt, beweisen können, dass die nationale Behörde zum Zeitpunkt der Erteilung der streitigen Erlaubnisse über überzeugende wissenschaftliche Erkenntnisse darüber verfügte, dass die Bestände der betreffenden Art auf „ausreichendem Niveau“ erhalten wurden, so dass die Nutzung als „vernünftig“ angesehen werden konnte.
Daraus ergibt sich auch, dass die Voraussetzung „vernünftige Nutzung“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie nicht erfüllt ist.
Zur Voraussetzung „geringe Mengen“
Zu dieser Voraussetzung ist festzustellen, dass sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt, dass sie nicht als erfüllt gelten kann, wenn die in Abweichung gestattete Entnahme von Vögeln nicht die Erhaltung der Bestände der betreffenden Art auf ausreichendem Niveau gewährleistet (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, Rn.
).
Zudem ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof bereits entschieden hat, dass „nach derzeitigem wissenschaftlichem Kenntnisstand davon auszugehen [ist], dass als ‚geringe Menge‘ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der [Vogelschutzr]ichtlinie eine Entnahme … von 1 % bei den Arten, die bejagt werden dürfen, anzusehen ist[, wobei] unter ‚betroffenem Bestand‘ bei Zugvogelarten … der Bestand in den Regionen verstanden [wird], aus denen die größten Kontingente kommen, die durch die Region, in der von der Abweichung Gebrauch gemacht wird, während des Zeitraums ihrer Anwendung ziehen“ (Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Insoweit ist erstens festzustellen, dass der Gerichtshof im Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Malta (
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
), auf „die Region, in der von der Abweichung Gebrauch gemacht wird“, abgestellt hat. Zweitens betreffen die streitigen Erlaubnisse nicht die geschützte Art auf ihrem Zug, sondern die Vögel dieser Art zum Zeitpunkt, zu dem sie beginnen zu brüten, und daher zum Zeitpunkt, zu dem sie an einem Ort verbleiben. Hierzu heißt es in Art. 1 Abs. 2 der Vogelschutzrichtlinie, dass sie „für Vögel, ihre Eier, Nester und Lebensräume [gilt]“. Drittens sind die Rechtsvorschriften der Union über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten im Licht des Vorsorgegrundsatzes auszulegen, der eine der Grundlagen der Politik eines hohen Schutzniveaus ist, die die Union gemäß Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV im Bereich der Umwelt verfolgt (Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 10. Dezember 2009, Kommission/Italien,
C‑573/08 R
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2009:775
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Beschluss vom 20. November 2017, Kommission/Polen,
C‑441/17 R
,
EU:C:2017:877
, Rn.
und
). Folglich verlangt dieser Grundsatz, eine Überschätzung der zur Nutzung verfügbaren Vögel zu vermeiden und sich an Berechnungsmethoden zu halten, die es zweifellos erlauben, bei einem Wert von 1 % zu bleiben.
Daraus folgt, dass die Zugvogelarten, da sie während der Brutzeit an einem Ort verbleiben, während dieser Zeit für die Zwecke der Auslegung der in Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie enthaltenen Abweichung den sesshaften Arten gleichzustellen sind.
Zudem kann nicht allein aus dem Umstand, dass ein Mitgliedstaat als einziger ein Vorgehen erlaubt, abgeleitet werden, dass er die gesamte verfügbare Quote für sich in Anspruch nehmen könnte. Aus diesem Grund ist hypothetisch in Betracht zu ziehen, welche anderen Mitgliedstaaten diese Quote möglicherweise nutzen wollen, und jedem von ihnen ein Anteil vorzubehalten.
Im vorliegenden Fall hätte die Republik Finnland, anstatt ihre Berechnungen auf den gesamten Zugvogelbestand auf der Flugroute Ostsee-Wattenmeer zu stützen, als Bezugsgröße den Bestand der betreffenden Art verwenden müssen, der auf den Inseln der Provinz Åland nistet.
Daraus folgt, dass die Behörden der Provinz Åland zum Bezugszeitpunkt nicht über die Daten verfügten, auf deren Grundlage sie die Menge an Vögeln des betroffenen Bestandes, die hätte entnommen werden können, korrekt hätten berechnen können.
Unter diesen Umständen ergibt sich daraus, dass die Republik Finnland nicht die Voraussetzung „geringe Mengen“ im Sinne von Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie erfüllte.
Nach alledem ist festzustellen, dass die Republik Finnland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Vogelschutzrichtlinie verstoßen hat, dass sie regelmäßig von 2011 bis einschließlich 2019 die Erteilung von Jagderlaubnissen für die Frühjahrsjagd auf die männliche Eiderente in der Provinz Åland gestattet hat.
Kosten
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Republik Finnland mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Republik Finnland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 7 Abs. 4 und Art. 9 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten verstoßen, dass sie regelmäßig von 2011 bis einschließlich 2019 die Erteilung von Jagderlaubnissen für die Frühjahrsjagd auf die männliche Eiderente
(Somateria mollissima)
in der Provinz Åland gestattet hat.

2.
Die Republik Finnland trägt die Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.