CELEX: 62014CJ0113
Recurso de anulación
Elección de la base jurídica
Artículo 43 TFUE, apartado 2, o artículo 43 TFUE, apartado 3
Organización común de los mercados de productos agrícolas
Reglamento (UE) n.º 1308/2013
Artículo 7
Reglamento (UE) n.º 1370/2013
Artículo 2
Medidas relativas a la fijación de los precios
Umbrales de referencia
Precios de intervención

En su demanda, la República Federal de Alemania solicita la anulación del artículo 7 del Reglamento (UE) n.
o
1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.
o
922/72, (CEE) n.
o
234/79, (CE) n.
o
1037/2001 y (CE) n.
o
1234/2007 (
DO 2013, L 347, p. 671
; en lo sucesivo, «Reglamento de la OCM única»), y del artículo 2 del Reglamento (UE) n.
o
1370/2013 del Consejo, de 16 de diciembre de 2013, por el que se establecen medidas relativas a la fijación de determinadas ayudas y restituciones en relación con la organización común de mercados de los productos agrícolas (
DO 2013, L 346, p. 12
; en lo sucesivo, «Reglamento de fijación»).
Marco jurídico
Reglamento de la OCM única
Los considerandos 2, 5, 10, 12 y 14 del Reglamento de la OCM única son del siguiente tenor:
«(2)
El presente Reglamento debe poseer todos los elementos básicos de la organización común de mercados de los productos agrícolas.
[...]
(5)
De conformidad con el artículo 43 [TFUE], apartado 3, el Consejo adoptará medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas. En aras de la claridad, conviene que, cuando se aplique el artículo 43, apartado 3, del TFUE, el presente Reglamento mencione explícitamente que el Consejo adoptará las medidas basándose en dicho artículo.
[...]
(10)
Con el fin de estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, se ha creado un sistema diferenciado de sostenimiento del mercado para los distintos sectores y se han implantado regímenes de ayuda directa, teniendo en cuenta las necesidades de cada uno de estos sectores, por un lado, y la interdependencia de los diferentes sectores, por otro. Estas medidas revisten la forma de una intervención pública o del pago de ayudas para el almacenamiento privado. Sigue siendo necesario mantener las medidas de sostenimiento del mercado, pero racionalizadas y simplificadas.
[...]
(12)
Por claridad y transparencia, las disposiciones relativas a la intervención pública deben supeditarse a una estructura común, al tiempo que se mantiene la política perseguida en cada sector. Con ese fin, conviene establecer una diferencia entre los umbrales de referencia y los precios de intervención y definir estos últimos. Al hacerlo, resulta especialmente importante aclarar que solo los precios de intervención aplicados en la intervención pública corresponden a los precios administrados aplicados a que se hace referencia en la primera frase del apartado 8 del anexo 3 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC (es decir, la ayuda a los precios de mercado). En este contexto debe entenderse que la intervención en el mercado puede adoptar tanto la forma de intervención pública como otras formas de intervención que no utilicen indicaciones de precios establecidas de antemano.
[...]
(14)
Los precios a la intervención pública deben consistir en un precio fijo para determinadas cantidades de algunos productos y, en otros casos, deben depender del resultado de una licitación, de modo que se reflejen la práctica y la experiencia de [organizaciones comunes de mercados] anteriores.»
El artículo 7 del Reglamento de la OCM única, titulado «Umbrales de referencia», establece lo siguiente:
«1.   Se fijan los siguientes umbrales de referencia:
a)
por lo que respecta al sector de los cereales, 101,31 [euros] por tonelada, en la fase del comercio al por mayor, mercancía entregada sobre vehículo en posición almacén;
b)
para el arroz con cáscara, 150 [euros] por tonelada de la calidad tipo que se define en el anexo III, punto A, en la fase del comercio al por mayor, mercancía entregada sobre vehículo en posición almacén;
c)
con respecto al azúcar de la calidad tipo definida en el anexo III, punto B, sin envasar, en posición salida de fábrica:
i)
para el azúcar blanco: 404,4 [euros] por tonelada;
ii)
para el azúcar en bruto: 335,2 [euros] por tonelada;
d)
en el sector de la carne de vacuno, 2224 [euros] por tonelada de peso en canal para las canales de bovinos machos de clase R3 según se fija en el modelo de la Unión de clasificación de las canales de vacuno de ocho meses o más a que se refiere el punto A del anexo IV;
e)
en el sector de la leche y los productos lácteos:
i)
para la mantequilla, 246,39 [euros] por 100 kilogramos;
ii)
para la leche desnatada en polvo, 169,80 [euros] por 100 kilogramos;
f)
en el sector de la carne de porcino, 1509,39 [euros] por tonelada de peso en canal para las siguientes canales de cerdo de la calidad tipo definida en función del peso y contenido de carne magra según se fija en el modelo de la Unión de clasificación de canales de cerdo a que se refiere el punto B del anexo IV:
i)
canales de un peso comprendido entre 60 kg y menos de 120 kg: clase E;
ii)
canales de un peso comprendido entre 120 kg y 180 kg: clase R;
g)
en el sector del aceite de oliva:
i)
1779 [euros] por tonelada, en el caso del aceite de oliva virgen extra;
ii)
1710 [euros] por tonelada, en el del aceite de oliva virgen;
iii)
1524 [euros] por tonelada, en el del aceite de oliva lampante con una acidez libre de 2 grados, importe que se reducirá en 36,70 [euros] por tonelada por cada grado de acidez de más.
2.   La Comisión efectuará un seguimiento de los umbrales de referencia fijados en el apartado 1 atendiendo a criterios objetivos, en particular la evolución de la producción, de los costes de producción (en concreto los insumos) y la evolución del mercado. Cuando sea necesario, los umbrales de referencia se actualizarán de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, a la luz de la evolución de la producción y de los mercados.»
El artículo 15 de este Reglamento, titulado «Precios de intervención pública», dispone lo siguiente:
«1.   Por precio de intervención pública se entenderá:
a)
el precio al que los productos se comprarán en régimen de intervención pública, cuando la compra se efectúe a un precio fijo, o
b)
el precio máximo al que los productos que pueden ser objeto de intervención pública podrán comprarse, cuando la compra se efectúe mediante licitación.
2.   Las medidas relativas a la fijación del nivel del precio de intervención pública, incluidos los importes de los aumentos y reducciones, serán adoptadas por el Consejo de conformidad con el artículo 43 [TFUE], apartado 3.»
Reglamento de fijación
Los considerandos 2 y 3 del Reglamento de fijación están redactados así:
«(2)
Por claridad y transparencia, las disposiciones relativas a la intervención pública deben supeditarse a una estructura común, al tiempo que se mantiene la política perseguida en cada sector. Con ese fin, conviene establecer una diferencia entre los umbrales de referencia establecidos en el Reglamento [de la OCM única], por una parte, y los precios de intervención, por otra, y definir estos últimos. Solo los precios de intervención aplicados en la intervención pública corresponden a los precios administrados aplicados a que se hace referencia en la primera frase del apartado 8 del anexo 3 del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC (es decir, la ayuda a los precios de mercado). En este contexto debe entenderse que la intervención en el mercado puede adoptar tanto la forma de intervención pública como otras formas de intervención que no utilizan indicaciones de precios establecidas de antemano.
(3)
Debe establecerse el nivel del precio de intervención pública en el que se realizan las compras a precio fijo o mediante licitación, incluidos los casos en los que puede ser necesario ajustar los precios de intervención pública. Del mismo modo, deben adoptarse medidas sobre las limitaciones cuantitativas aplicables a las compras a precio fijo. En ambos casos, tanto los precios como las limitaciones cuantitativas deben reflejar las prácticas y la experiencia adquirida de organizaciones comunes de mercado anteriores.»
El artículo 1 del Reglamento de fijación, que determina el ámbito de aplicación de este Reglamento, dispone lo siguiente:
«En el presente Reglamento se establecen medidas sobre la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas, en relación con la organización común de mercados agrícolas única prevista en el Reglamento [de la OCM única].»
El artículo 2 del Reglamento de fijación, titulado «Precios de intervención pública», establece lo siguiente:
«1.   El nivel del precio de intervención pública:
a)
del trigo blando, el trigo duro, la cebada, el maíz, el arroz con cáscara y la leche desnatada en polvo será igual al umbral de referencia correspondiente establecido en el artículo 7 del Reglamento [de la OCM única] en el caso de las compras realizadas a precio fijo y no podrá superar el umbral de referencia correspondiente en el caso de las compras mediante licitación;
b)
de la mantequilla será igual al 90 % del umbral de referencia establecido en el artículo 7 del Reglamento [de la OCM única] en el caso de las compras realizadas a precio fijo y no podrá superar el 90 % de ese umbral de referencia en el caso de las compras mediante licitación;
c)
de la carne de vacuno no podrá superar el nivel mencionado en el artículo 13, apartado 1, letra c) del Reglamento [de la OCM única].
2.   Los precios de intervención pública del trigo blando, el trigo duro, la cebada, el maíz y el arroz con cáscara a los que se refiere el apartado 1 se ajustarán mediante aumentos o disminuciones del precio en función de los principales criterios de calidad de cada producto.
3.   La Comisión adoptará actos de ejecución para fijar los aumentos o disminuciones del precio de intervención pública de los productos enumerados en el apartado 2 del presente artículo en las condiciones estipuladas en el mismo. Dichos actos de ejecución se adoptarán de acuerdo con el procedimiento de examen contemplado en el artículo 15, apartado 2.»
Antecedentes del litigio
La organización común de los mercados agrícolas fue codificada por primera vez de forma homogénea y global por el Reglamento (CE) n.
o
1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (
DO 2007, L 299, p. 1
), que se adoptó tomando como base el artículo 37 CE.
Las disposiciones cuya anulación solicita la República Federal de Alemania se adoptaron en el contexto de la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) producida tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y del Tratado FUE.
El 12 de octubre de 2011, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrícolas, en aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2. El artículo 7 de esta propuesta de Reglamento de la OCM única se refería, en esa versión, a la fijación de los «precios de referencia».
Ese mismo día, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen medidas relativas a la fijación de determinadas ayudas y restituciones en relación con la organización común de mercados de los productos agrícolas, que se basaba en el artículo 43 TFUE, apartado 3.
El 13 de septiembre de 2012, la Presidencia del Consejo de la Unión Europea comunicó al Comité Especial de Agricultura que, en su opinión, únicamente el Consejo estaba facultado para fijar los precios de referencia de los productos agrícolas que podían ser objeto de intervenciones públicas, con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 3. Según el Consejo, una gran mayoría de los Estados miembros compartían esa opinión.
Tras largas discusiones entre el Parlamento, la Presidencia del Consejo y la Comisión, la Secretaría General del Consejo distribuyó el 4 de junio de 2013 un informe sobre el estado del diálogo tripartito informal entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión relativo al Reglamento de la OCM única, del que se deducía que la fijación de los precios de referencia constituía un punto controvertido. En el curso de las negociaciones, el Parlamento había afirmado que no aprobaría el paquete de reformas de la PAC si en el futuro Reglamento de la OCM única no se regulaban los precios de referencia.
El 25 de junio de 2013, la Presidencia del Consejo distribuyó un apéndice a un documento de trabajo anterior en el que retomaba los puntos controvertidos subsistentes. Con el título «Positions on Article 43(3) related provisions», («Posturas sobre las disposiciones relacionadas con el artículo 43, apartado 3»), propuso como objetivo de compromiso («landing zone») en relación con el proyecto de Reglamento de la OCM única la utilización del concepto de «umbrales de referencia».
En la votación sobre la modificación de la orientación general, que tuvo lugar igualmente el 25 de junio de 2013, esta orientación fue aprobada por mayoría, pero con la abstención de la República Federal de Alemania y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
El 25 de septiembre de 2013, la Presidencia del Consejo distribuyó un documento de trabajo que incluía el texto íntegro de la versión consolidad del proyecto de Reglamento de la OCM única. En esa versión, la totalidad del proyecto reflejaba el acuerdo alcanzado en los diálogos tripartitos internos. El artículo 7 de la versión consolidada del proyecto de Reglamento de la OCM única se titulaba «Umbrales de referencia» y ya no «Precios de referencia». Sin embargo, el contenido de la normativa no experimentaba cambios.
El 13 de diciembre de 2013, la Secretaría General del Consejo distribuyó entre las Delegaciones una nota según la cual «el resultado de las negociaciones relativas a la remisión al artículo 43, apartado 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea forma parte del acuerdo transaccional global sobre la actual reforma de la PAC, y se entiende sin perjuicio de la posición de cada Institución sobre el alcance de esta disposición y de cualquier futura evolución relacionada con esta cuestión, y en particular de toda nueva jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea».
En una «declaración del Consejo sobre el artículo 43 [TFUE], apartado 3», se indicaba, en lo que respecta al resultado de las negociaciones sobre la PAC con ocasión del diálogo tripartito de junio de 2013, que «el Consejo confirma que su decisión de que el Reglamento de la OCM única abarque las cuestiones incluidas en el ámbito del artículo 43 [TFUE], apartado 3, tenía por único objetivo, en las circunstancias excepcionales de ese diálogo tripartito, lograr un acuerdo transaccional».
La República Federal de Alemania declaró que, por diversos motivos, no podía respaldar algunas de las reglamentaciones propuestas sobre la futura organización común de mercados. Este Estado miembro alegaba en particular que el artículo 43 TFUE, apartado 3, disponía que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas y que, por consiguiente, corresponde exclusivamente al Consejo establecer tales normas. A juicio de este Estado miembro, resultaba inaceptable todo desvío de esta atribución clara de responsabilidades entre las instituciones de la Unión, establecida en los Tratados.
El 16 de diciembre de 2013, en la votación relativa a la adopción del Reglamento de la OCM única, la República Federal de Alemania se opuso a la adopción y el Reino Unido se abstuvo. En la votación relativa a la adopción del Reglamento de fijación, celebrada ese mismo día, ambos Estados miembros se abstuvieron.
Pretensiones de las partes y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
La República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 7 del Reglamento de la OCM única y el artículo 2 del Reglamento de fijación, que mantenga los efectos de tales disposiciones hasta que entre en vigor la normativa adoptada sobre la base jurídica apropiada y que condene en costas al Parlamento y al Consejo.
El Parlamento solicita al Tribunal de Justicia que declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, que lo desestime por infundado. Esta institución solicita además al Tribunal de Justicia que condene en costas a la República Federal de Alemania.
El Consejo se remite al buen criterio del Tribunal de Justicia para que éste se pronuncie sobre las pretensiones formuladas con carácter principal por la República Federal de Alemania y solicita al Tribunal de Justicia que, en caso de que estime dichas pretensiones, declare qué efectos de las disposiciones impugnadas deben considerarse «definitivos», en el sentido del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, hasta la entrada en vigor de las disposiciones adoptadas sobre la base jurídica apropiada, y que condene a cada parte a cargar con sus propias costas.
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 2014 se admitió la intervención de la Comisión como coadyuvante en el procedimiento, en apoyo de las pretensiones del Parlamento. Mediante sendas decisiones del Presidente del Tribunal de Justicia de 7 y de 17 de julio de 2014, se admitió la intervención de la República Checa y del Reino Unido, respectivamente, como coadyuvantes en el procedimiento, en apoyo de las pretensiones de la República Federal de Alemania.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
El Parlamento y la Comisión consideran que procede declarar la inadmisibilidad de la pretensión de anulación parcial del Reglamento de la OCM única, ya que la disposición cuya anulación se solicita no es disociable de las demás disposiciones del acto en cuestión. En efecto, a su juicio, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única desempeña diversas funciones en el contexto de este Reglamento, que se hallan estrechamente relacionadas con las demás disposiciones de dicho Reglamento. Además, este artículo se inscribe plenamente en los objetivos del Reglamento de la OCM única y sirve para alcanzar tales objetivos. Sostienen, por tanto, que si se anulara dicho artículo 7 la propia esencia del Reglamento quedaría modificada.
En cambio, la República Federal de Alemania, apoyada por la República Checa, el Reino Unido y el Consejo, considera que las disposiciones cuya anulación se solicita son disociables de las demás disposiciones de los reglamentos de los que forman parte. En apoyo de su argumentación sostiene, en particular, que la proximidad entre los umbrales de referencia y los precios de intervención que figuran en el Reglamento de fijación es mayor que la que existe entre los umbrales de referencia y las demás disposiciones del Reglamento de la OCM única. En su opinión, además, nada permite afirmar que la anulación del artículo 7 del Reglamento de la OCM única, relativo a los umbrales de referencia, modificaría la esencia de este Reglamento, que contiene más de 200 artículos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto de la Unión sólo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita sean disociables del resto del acto. El Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que no se cumple dicho requisito de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto modifica la esencia de éste (sentencia de 18 de marzo de 2014, Comisión/Parlamento y Consejo,
C‑427/12
,
EU:C:2014:170
, apartado
y jurisprudencia que allí se cita).
En el presente asunto, procede recordar, por una parte, que el artículo 7 del Reglamento de la OCM única fija los umbrales de referencia de diversos productos agrícolas en euros y céntimos por unidad de peso del producto de que se trate.
Por otra parte, el Reglamento de la OCM única establece una organización común de mercados para todos los productos agrícolas enumerados en el anexo I de los Tratados y se refiere a aspectos tan diversos como, por ejemplo, la intervención pública en los mercados, la ayuda al almacenamiento privado, los regímenes de ayudas en diferentes sectores agrícolas, las normas relativas a la comercialización y a las organizaciones de productores y el comercio con terceros Estados.
Pues bien, como el Abogado General indicó en el punto 41 de sus conclusiones, estos diferentes aspectos tratados por el Reglamento de la OCM única carecen de relación con los umbrales de referencia fijados en el artículo 7 del mismo. Los precios de intervención, cuya definición figura ciertamente en el artículo 15 de este Reglamento, pero que son establecidos por el Reglamento de fijación, son los únicos de los que cabe considerar que guardan relación con esos umbrales.
De ello se deduce que el artículo 7 del Reglamento de la OCM única se refiere a un aspecto que puede disociarse del marco normativo establecido por dicho Reglamento y que, por consiguiente, su eventual anulación no afectaría a la esencia del Reglamento.
Por lo tanto, procede declarar la admisibilidad del recurso de la República Federal de Alemania en el que se solicita la anulación parcial del Reglamento de la OCM única.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
La República Federal de Alemania sostiene que el Parlamento y el Consejo adoptaron el artículo 7 del Reglamento de la OCM única sobre una base jurídica errónea. Esta disposición contiene «precios de referencia», que constituyen —aunque esta denominación se haya reemplazado por la expresión «umbrales de referencia»— una «medida relativa a la fijación de los precios». Por lo tanto, a su juicio, dicho artículo habría debido adoptarse forzosamente tomando como base el artículo 43 TFUE, apartado 3.
En apoyo de su postura, la República Federal de Alemania formula, en primer lugar, unos argumentos relativos al anterior régimen de la organización común de los mercados agrícolas, a saber, el establecido por el Reglamento n.
o
1234/2007, cuyo considerando 16 definía el «precio de referencia» como un precio resultante de una política del Consejo. En este contexto, dicho Estado miembro recuerda que el Reglamento n.
o
1234/2007 confería expresamente al Consejo la facultad de modificar los precios de referencia. Por añadidura, en su opinión, la antigua organización común del mercado agrícola y la génesis del Reglamento de la OCM única, en general, y la de su artículo 7, en particular, demuestran que el sistema de medidas relativas a la fijación de los precios de los productos agrícolas no se ha modificado en cuanto al fondo y que los «precios de referencia», ahora denominados «umbrales de referencia», siguen siendo la «red de seguridad» de la PAC.
En segundo lugar, la República Federal de Alemania se remite al tenor literal del artículo 43 TFUE, apartado 3, que, según ella, no establece distinción alguna entre los precios en sentido estricto o en sentido amplio, ya que se refiere a todas las «medidas relativas a la fijación de los precios». Así pues, en su opinión, todos los elementos esenciales de la fijación de los precios son competencia exclusiva del Consejo. Por otra parte, cabe deducir de los apartados 54 y 59 de la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), que el artículo 43 TFUE, apartado 3, otorga al Consejo la facultad de adoptar actos distintos de los actos de ejecución y que el ámbito de aplicación de esta disposición no se limita a las medidas relativas a la fijación de los precios. Procede llegar a la conclusión de que, con mayor razón aun, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única queda comprendido en el ámbito de aplicación de esta disposición. En efecto, a juicio de la República Federal de Alemania, como el artículo 7 del Reglamento de la OCM única fija un valor monetario específico para ciertos productos agrícolas y, a continuación, el artículo 2 del Reglamento de fijación define el precio de intervención como un porcentaje determinado del «umbral de referencia», el artículo 7 del Reglamento de la OCM única constituye un elemento esencial de la fijación de los precios.
En tercer lugar, en lo que respecta a los objetivos perseguidos por el artículo 43 TFUE, apartado 3, la República Federal de Alemania alega que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de la OCM única dispone que los umbrales de referencia se actualizarán a la luz de la evolución de la producción y de los mercados. Según ella, como la autoridad normativa competente debe reaccionar con rapidez, flexibilidad y eficacia a las perturbaciones del mercado, esta reacción sería mucho más rápida si el Consejo fuera competente, puesto que, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, esta institución no está ya obligada a consultar al Parlamento.
En cuarto lugar, la República Federal de Alemania sostiene que se deduce del apartado 58 de la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), que el artículo 43 TFUE, apartado 2, y el artículo 43 TFUE, apartado 3, constituyen dos bases jurídicas claramente distintas que se excluyen mutuamente, sin que exista una jerarquía entre ellas. Por otra parte, alega que el artículo 43 TFUE, apartado 3, quedaría vacío de sentido y sin efecto alguno si en el presente asunto se aceptara como base jurídica el artículo 43 TFUE, apartado 2.
A la objeción del Parlamento, según la cual del artículo 40 TFUE, apartado 2, se deduce que, al ejercer sus competencias en virtud del artículo 43 TFUE, apartado 2, el legislador de la Unión es libre de adoptar todas las medidas mencionadas en el artículo 40 TFUE, apartado 2, incluida la «regulación de precios», la República Federal de Alemania replica que este argumento no tiene en cuenta la existencia del artículo 43 TFUE, apartado 3, y pone en entredicho la efectividad de esta última disposición.
Habida cuenta de todas estas consideraciones, la República Federal de Alemania concluye que el artículo 43 TFUE, apartado 3, constituye la única base jurídica válida para la adopción del artículo 7 del Reglamento de la OCM única.
La República Checa, el Reino Unido y el Consejo retoman la argumentación de la República Federal de Alemania. El Consejo alega además, remitiéndose al artículo 294 TFUE, apartado 1, que los Tratados no respaldan en absoluto la hipótesis de que el procedimiento legislativo ordinario tiene preeminencia sobre las disposiciones que regulan la adopción de actos no legislativos.
La República Checa añade, entre otras cosas, que el artículo 43 TFUE, apartado 3, constituye una ley especial con respecto a las medidas más generales mencionadas en el artículo 43 TFUE, apartado 2. A su juicio, por otra parte, la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
) no desvirtúa esta interpretación.
Además, según este Estado miembro, la existencia de dos bases jurídicas distintas se debe al hecho de que, en las negociaciones del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, que desembocaron en la adopción del Tratado de Lisboa, los Estados miembros quisieron seguir siendo soberanos en lo que respecta a los costes de la PAC. A su juicio, es precisamente por esta razón por lo que el artículo 37 CE, que constituía una base jurídica única, fue sustituido por dos bases jurídicas distintas que persiguen finalidades diferentes y cada una de las cuales tiene un ámbito específico de aplicación, como el Tribunal de Justicia afirmó en el apartado 57 de su sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
).
El Reino Unido indica que de esta sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), se deduce que el artículo 43 TFUE, apartado 3, no se limita a conferir una competencia residual al Consejo o a otorgarle una delegación de competencias, sino que atribuye a esta institución una competencia exclusiva para la adopción de todas las medidas relativas a la fijación de los precios, en particular las que impliquen apreciaciones técnicas y científicas. En su opinión, pues, con mayor razón aún, la adopción de una disposición como el artículo 7 del Reglamento de la OCM única, que establece directamente unos precios, es competencia exclusiva del Consejo.
El Parlamento, apoyado por la Comisión, comparte la opinión de la República Federal de Alemania de que el artículo 43 TFUE, apartado 2, y el artículo 43 TFUE, apartado 3, constituyen dos bases jurídicas distintas. Estas dos instituciones consideran que el artículo 43 TFUE, apartado 3, sólo confiere al Consejo una facultad muy específica, de carácter ejecutivo, la de fijar los importes exactos y finales de los precios. A su juicio, cualquier medida que vaya más allá de dicha fijación queda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2.
Según el Parlamento, la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
) confirma la interpretación anterior. Alega, en efecto, que del apartado 58 de esta sentencia se deduce que todas las medidas necesarias para la consecución de los objetivos relativos a las políticas comunes de agricultura y de pesca implican una elección política y que su adopción está reservada, por tanto, al legislador de la Unión.
Pues bien, a su juicio, el mecanismo de la intervención constituye un elemento esencial para alcanzar los objetivos de la PAC, enumerados en el artículo 39 TFUE, como lo prueba el hecho de que, con arreglo al artículo 40 TFUE, apartado 2, el legislador de la Unión es competente para adoptar regulaciones de precios.
El Parlamento deduce de ello que las «medidas» para cuya adopción el artículo 43 TFUE, apartado 3, faculta al Consejo pueden calificarse de «actos de ejecución
sui generis
». En su opinión, el procedimiento no legislativo establecido en el artículo 43 TFUE, apartado 3, debe interpretarse como una excepción a la regla general establecida en el artículo 43 TFUE, apartado 2. La Comisión considera, en cambio, que existe una relación jerárquica entre el artículo 43 TFUE, apartado 2, y el artículo 43 TFUE, apartado 3. Añade que el legislador de la Unión disfruta de una facultad de apreciación considerable para otorgar delegaciones de competencias al ejecutivo y que, en el presente asunto, no se ha cometido error alguno en el ejercicio de esta facultad de apreciación, aunque el artículo 43 TFUE, apartado 3, establezca una delegación expresa de competencias.
En lo que respecta al objetivo y al contenido del artículo 7 del Reglamento de la OCM única, el Parlamento alega que este objetivo, idéntico al del Reglamento de la OCM única y por tanto indisociable de éste, consiste en «establece[r] la organización común de mercados de los productos agrarios». Según el Parlamento y la Comisión, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única constituye la disposición de base del régimen de intervención en la organización común del mercado. En su opinión, son los umbrales de referencia, en su condición de «red de seguridad de la PAC», los que ponen en marcha el mecanismo de intervención y otros tipos de medidas de apoyo a los mercados.
En lo referente a la denominación de los «umbrales de referencia», que tanto en el Reglamento n.
o
1234/2007 como en las negociaciones sobre la reforma de la PAC se llamaban «precios de referencia», el Parlamento indica que el título del artículo 7 del Reglamento de la OCM única fue modificado para dar respuesta a una exigencia del Consejo. Según la Comisión, la anterior denominación de los «umbrales de referencia» era engañosa, pues los «precios de referencia» eran ya valores que funcionaban como umbrales, sirviendo de guía para la fijación de los precios reales, y tenían sólo una función orientativa.
Con respecto a la alusión de la República Federal de Alemania al anterior régimen de la organización común de los mercados, el Parlamento y la Comisión consideran que este Estado miembro omite mencionar que el Reglamento n.
o
1234/2007 se había adoptado sobre una base jurídica diferente, a saber, el artículo 37 CE.
En cuanto a la alegación de la República Federal de Alemania de que la efectividad del artículo 43 TFUE, apartado 3, quedaría en peligro si el artículo 7 del Reglamento de la OCM única pudiera basarse en el artículo 43 TFUE, apartado 2, el Parlamento considera que la adopción del Reglamento de fijación como tal basta para demostrar la efectividad del artículo 43 TFUE, apartado 3. Por otra parte, ni el Parlamento ni la Comisión ven la necesidad de un ajuste rápido de los umbrales de referencia en función de las evoluciones del mercado que, según la República Federal de Alemania, requieren una intervención del Consejo. A juicio del Parlamento, aunque el artículo 43 TFUE, apartado 3, pretende garantizar una fijación rápida de los precios y esta misión constituía una exigencia importante en el momento en que se creó la PAC, tal exigencia ha ido perdiendo cada vez más importancia y en la práctica ha desaparecido.
Con carácter subsidiario, el Parlamento sostiene que, aunque el artículo 7 del Reglamento de la OCM única persiguiera objetivos mencionados tanto en el artículo 43 TFUE, apartado 2, como en el artículo 43 TFUE, apartado 3, la disposición impugnada seguiría siendo válida, a causa de la preponderancia que en el Reglamento de la OCM única tienen los objetivos mencionados en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En su único motivo de recurso, la República Federal de Alemania alega que, al adoptar el artículo 7 del Reglamento de la OCM única basándose, no en el artículo 43 TFUE, apartado 3, sino en el artículo 43 TFUE, apartado 2, el Parlamento y el Consejo eligieron una base jurídica errónea.
A este respecto, en primer lugar, es preciso recordar que, según el tenor literal del artículo 43 TFUE, apartado 2, el Parlamento y el Consejo están obligados a adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, las «disposiciones que resulten necesarias para la consecución de los objetivos de la política común de agricultura y pesca», mientras que el artículo 43 TFUE, apartado 3, dispone que el Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará «las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas, así como a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca».
A continuación, procede señalar que deben basarse en el artículo 43 TFUE, apartado 2, las medidas que impliquen una elección política reservada al legislador de la Unión, por tratarse de medidas necesarias para la consecución de los objetivos relativos a las políticas comunes de agricultura y de pesca. En cambio, la adopción de medidas relativas a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, con arreglo al artículo 43 TFUE, apartado 3, no requiere llevar a cabo una elección de este tipo, ya que tales medidas revisten un carácter principalmente técnico y se supone que se toman para ejecutar las disposiciones adoptadas sobre la base del artículo 43 TFUE, apartado 2 (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de noviembre de 2014, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, apartado
, y de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, apartados
y
).
A este respecto, si bien es cierto que el artículo 43 TFUE, apartado 3, otorga al Consejo la facultad de adoptar, entre otros, actos de ejecución en el ámbito de que se trata, no es menos cierto que dichos actos no se identifican pura y simplemente con los actos que confieren competencias de ejecución, en el sentido del artículo 291 TFUE, apartado 2 (sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, apartado
).
De ello se deduce que, en contra de lo que sostiene el Parlamento, esta disposición otorga al Consejo la facultad de adoptar actos que van más allá de lo que cabe considerar «actos de ejecución».
Por otra parte, el artículo 43 TFUE, apartado 2, y el artículo 43 TFUE, apartado 3, persiguen finalidades distintas y cada uno de ellos tiene un ámbito específico de aplicación, de tal modo que pueden usarse por separado como base para la adopción de medidas determinadas en el marco de la PAC, teniendo presente que, cuando el Consejo adopta actos basándose en el artículo 43 TFUE, apartado 3, debe actuar dentro de los límites de sus competencias y, en su caso, del marco jurídico ya establecido en aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 2 (véase, en relación con la política pesquera común, aplicable
mutatis mutandis
a la PAC, la sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, apartado
).
A este respecto procede señalar que, en contra de lo que alega la Comisión, no cabe afirmar que el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de una jerarquía entre las dos disposiciones de que se trata. En efecto, el hecho de que el Tribunal de Justicia utilizara la expresión «en su caso» permite deducir que el Consejo puede hacer uso de las competencias que se le reconocen en el artículo 43 TFUE, apartado 3, incluso cuando el legislador de la Unión no haya establecido un marco jurídico en ejercicio de las competencias que le reconoce el artículo 43 TFUE, apartado 2.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia indica, además, que pueden considerarse incluidas en el ámbito de aplicación del artículo 43 TFUE, apartado 3, medidas que no se limiten a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca, siempre que tales medidas no impliquen una elección política reservada al legislador de la Unión, por tratarse de medidas necesarias para la consecución de los objetivos relativos a las políticas comunes de agricultura y de pesca (sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, apartado
).
Por último, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la elección de la base jurídica de un acto de la Unión debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en especial, la finalidad y el contenido del acto (sentencias de 23 de octubre de 2007, Comisión/Consejo,
C‑440/05
,
EU:C:2007:625
, apartado
, y de 26 de noviembre de 2014, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, apartado
).
Éstas son las consideraciones que deben tenerse en cuenta para examinar la cuestión de si el Parlamento y el Consejo actuaron con arreglo a Derecho al utilizar el artículo 43 TFUE, apartado 2, como base jurídica para la adopción del artículo 7 del Reglamento de la OCM única.
En lo que respecta al objetivo perseguido por el artículo 7 del Reglamento de la OCM única, procede señalar que es cierto, por una parte, que el considerando 10 de este Reglamento indica que, con el fin de estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, se ha creado un sistema de ayuda directa y que las medidas adoptadas en el marco de este sistema pueden revestir la forma de una intervención pública y, por otra parte, que el considerando 12 de dicho Reglamento indica que conviene establecer una diferencia entre los umbrales de referencia y los precios de intervención.
No obstante, ante la falta de precisiones adicionales por parte del legislador de la Unión, en particular en el artículo 7 del Reglamento de la OCM única, sobre la pretendida importancia de las elecciones políticas efectuadas mediante la fijación de esos umbrales, esos dos considerandos no bastan para acreditar de modo jurídicamente suficiente tal importancia.
Esta constatación queda corroborada por el hecho de que, a la vista del tenor literal del artículo 2 del Reglamento de fijación, los umbrales de referencia sirven exclusivamente de elementos de base para la fijación de los precios de intervención de los productos que se trata.
Por otra parte, como el Abogado General señaló en el punto 83 de sus conclusiones, los considerandos 16 y 28 del Reglamento n.
o
1234/2007 describen de forma abstracta la relación existente entre los precios de referencia, actualmente denominados «umbrales de referencia», y los precios de intervención, y permiten considerar que los primeros constituyen elementos necesarios para el cálculo de los segundos. Dado que, según se indica en el considerando 12 del Reglamento de la OCM única, el legislador de la Unión tenía la intención de mantener la política de intervención seguida en cada sector, procede concluir que la relación existente entre los umbrales de referencia y los precios de intervención no se vio afectada por la adopción del Reglamento de la OCM única.
En lo que respecta al contenido del artículo 7 del Reglamento de la OCM única, es preciso recordar que el apartado 1 de este artículo fija valores monetarios por unidad de peso para los productos mencionados en él. Ahora bien, el mero hecho de que el legislador de la Unión haya decidido utilizar la palabra «umbrales», en vez de la palabra «precios» que se utilizaba anteriormente, no basta para negar que esos valores constituyen precios. Por otra parte, según se deduce del artículo 7, apartado 2, de este Reglamento, los umbrales de que se trata se determinan en función del precio de los insumos, entre otros factores.
Procede añadir que, como se ha indicado en el apartado 65 anterior, el tenor literal del artículo 7 del Reglamento de la OCM única no permite ni identificar el objetivo perseguido por los umbrales de referencia que en él se establecen ni determinar si la adopción de este artículo por parte del legislador de la Unión implicaba una elección política reservada a este último, por tratarse de una medida necesaria para la consecución de los objetivos de la PAC.
Además, es preciso señalar que ni el artículo 7 del Reglamento de la OCM única ni ninguna otra disposición de este Reglamento contienen una definición del concepto de «umbral de referencia». Pues bien, el hecho de que falte tal definición en dicho Reglamento, mientras que el concepto de «precio de intervención» se define en su artículo 15, permite desmentir la alegación del Parlamento de que la determinación de los umbrales de referencia implica elecciones políticas reservadas al legislador.
A este respecto, procede añadir que el artículo 7, apartado 2, del Reglamento de la OCM única dispone que los umbrales de referencia deben ser reexaminados atendiendo a criterios objetivos tales como la evolución de la producción, los costes de producción y la evolución del mercado.
Como han alegado la República Federal de Alemania, la República Checa, el Reino Unido y el Consejo, tal reexamen requiere proceder a apreciaciones principalmente técnicas y científicas y debe distinguirse, pues, de las medidas que implican decisiones políticas, que están reservadas al legislador de la Unión, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase en este sentido la sentencia de 26 de noviembre de 2014, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑103/12 y C‑165/12
,
EU:C:2014:2400
, apartado
). Pues bien, la apreciación de unos datos principalmente técnicos con vistas a la adopción de medidas relativas a la fijación de los precios es una prerrogativa que el artículo 43 TFUE, apartado 3, reserva al Consejo.
Dado que no existe ningún otro elemento en el Reglamento de la OCM única que permita establecer una distinción válida entre el reexamen de los umbrales de que se trata y la primera fijación de los mismos, y habida cuenta de la circunstancia, mencionada en el apartado 66 anterior, de que los precios de intervención se derivan de los umbrales de referencia, procede concluir que la fijación de tales umbrales constituye una medida relativa a la fijación de los precios. Por consiguiente, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única hubiera debido adaptarse tomando como base el artículo 43 TFUE, apartado 3.
No desvirtúa esta conclusión la alegación del Parlamento según la cual el artículo 7 del Reglamento de la OCM única persigue objetivos mencionados tanto en el artículo 43 TFUE, apartado 2, como en el artículo 43 TFUE, apartado 3, de modo que, dada la preponderancia de los objetivos mencionados en el artículo 43 TFUE, apartado 2, el artículo 7 de este Reglamento no debe anularse.
En efecto, por una parte, como se ha indicado en el apartado 31 anterior, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única es claramente disociable de las demás disposiciones de ese Reglamento. Por otra parte, como el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 58 de su sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo (
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
), el artículo 43 TFUE, apartado 2, y el artículo 43 TFUE, apartado 3, persiguen finalidades distintas y cada uno de ellos tiene un ámbito específico de aplicación. Por lo tanto, al igual que el Consejo debe respetar los límites de sus competencias cuando adopta medidas basadas en el artículo 43 TFUE, apartado 3, el legislador de la Unión está obligado a respetar los límites de las competencias que se le han atribuido cuando adopta medidas basadas en el artículo 43 TFUE, apartado 2.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, procede acoger el único motivo de recurso de la República Federal de Alemania.
En consecuencia, el artículo 7 del Reglamento de la OCM única debe ser anulado.
Como el artículo 2 del Reglamento de fijación remite expresamente, para determinar los precios de intervención, a los umbrales de referencia fijados en el artículo 7 del Reglamento de la OCM única, la anulación de este último artículo vacía de contenido ese artículo 2.
Por lo tanto, dados los vínculos indisociables que unen el artículo 7 del Reglamento de la OCM única y el artículo 2 del Reglamento de fijación, procede anular igualmente este último artículo.
Sobre la solicitud de que se mantengan los efectos de las disposiciones impugnadas
Con objeto de proteger intereses superiores, y en particular por razones de protección de la confianza legítima de los agricultores y de seguridad jurídica, la República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que, con arreglo al artículo 264 TFUE, párrafo segundo, mantenga los efectos de las disposiciones impugnadas hasta que entren en vigor las nuevas disposiciones adoptadas sobre la base jurídica apropiada. La Comisión apoya, con carácter subsidiario, esta solicitud.
A tenor del artículo 264 TFUE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá indicar, si lo estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como definitivos.
A este respecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, teniendo en cuenta las razones relacionadas con la seguridad jurídica, los efectos de tal acto pueden mantenerse, sobre todo, cuando los efectos inmediatos de su anulación entrañarían graves consecuencias negativas para las personas afectadas y cuando la legalidad del acto impugnado se haya impugnado, no a causa de su finalidad o de su contenido, sino por razones de falta de competencia de su autor o de vicios sustanciales de forma. Entre estas razones destaca el error cometido en relación con la base jurídica del acto impugnado (sentencia de 1 de diciembre de 2015, Parlamento y Comisión/Consejo,
C‑124/13 y C‑125/13
,
EU:C:2015:790
, apartado
).
En el presente asunto, procede señalar que, con arreglo al artículo 232 del Reglamento de la OCM única, dicho Reglamento entró en vigor, incluido su artículo 7, el día de su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, que tuvo lugar el 20 de diciembre de 2013, y es aplicable desde el 1 de enero de 2014.
Como las disposiciones impugnadas fijan los precios a los que debe efectuarse la intervención pública y esta última pretende estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, la anulación de tales disposiciones con efecto inmediato podría entrañar graves consecuencias para las personas afectadas.
Dadas estas circunstancias, existen importantes razones de seguridad jurídica que justifican que el Tribunal de Justicia acceda a la solicitud de mantenimiento de los efectos del artículo 7 del Reglamento de la OCM única y del artículo 2 del Reglamento de fijación. Por otra parte, es preciso señalar que la República Federal de Alemania no ha impugnado la legalidad del artículo 7 del Reglamento de la OCM única a causa de su finalidad o de su contenido, de modo que no existe a este respecto ningún obstáculo que pueda impedir que el Tribunal de Justicia ordene mantener los efectos de tales artículos.
Por consiguiente, procede mantener los efectos del artículo 7 del Reglamento de la OCM única y del artículo 2 del Reglamento de fijación hasta que entre en vigor, en un plazo razonable que no podrá exceder de cinco meses a partir de la fecha de pronunciamiento de la presente sentencia, una nueva normativa fundada en la base jurídica apropiada, es decir, el artículo 43 TFUE, apartado 3.
Costas
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Como la República Federal de Alemania ha solicitado la condena en costas del Parlamento y del Consejo y el presente recurso ha sido estimado, procede condenarlos en costas. Conforme al artículo 140, apartado 1, de este Reglamento, la República Checa, el Reino Unido y la Comisión, que han intervenido como coadyuvantes en el presente litigio, cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:

1)
Anular el artículo 7 del Reglamento (UE) n.
o
1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios y por el que se derogan los Reglamentos (CEE) n.
o
922/72, (CEE) n.
o
234/79, (CE) n.
o
1037/2001 y (CE) n.
o
1234/2007.

2)
Anular el artículo 2 del Reglamento (UE) n.
o
1370/2013 del Consejo, de 16 de diciembre de 2013, por el que se establecen medidas relativas a la fijación de determinadas ayudas y restituciones en relación con la organización común de mercados de los productos agrícolas.

3)
Mantener los efectos del artículo 7 del Reglamento n.
o
1308/2013 y del artículo 2 del Reglamento n.
o
1370/2013 hasta que entre en vigor, en un plazo razonable que no podrá exceder de cinco meses a partir de la fecha de pronunciamiento de la presente sentencia, una nueva normativa fundada en la base jurídica apropiada, es decir, el artículo 43 TFUE, apartado 3.

4)
Condenar en costas al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea.

5)
La República Checa, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.