CELEX: 62013TJ0529
Derecho institucional
Iniciativa ciudadana europea
Política de cohesión
Regiones con una minoría nacional
Denegación de registro
Falta manifiesta de competencias de la Comisión
Artículo 4, apartado 2, letra b), y apartado 3, del Reglamento (UE) n.º 211/2011

Antecedentes del litigio
El 18 de junio de 2013, los demandantes, los Sres. Balázs-Árpád Izsák y Attila Dabis, junto con otras cinco personas, presentaron a la Comisión Europea una propuesta de iniciativa ciudadana (en lo sucesivo, «propuesta controvertida»), denominada «Política de cohesión para la igualdad de las regiones y la preservación de las culturas regionales» (Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures), con arreglo al artículo 11 TUE, apartado 4, y al Reglamento (UE) n.
o
211/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana (
DO L 65, p. 1
).
En el registro facilitado por la Comisión en una página web para este fin (en lo sucesivo, «registro»), los demandantes proporcionaron, conforme al artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
211/2011, la información mínima indicada en el anexo II de ese Reglamento (en lo sucesivo, «datos exigidos»), en particular en lo que respecta a la exposición sumaria del objeto y de los objetivos de la propuesta controvertida.
De la información proporcionada por los demandantes en concepto de datos exigidos se desprendía que la propuesta controvertida pretendía que la política de cohesión de la Unión Europea prestase especial atención a las regiones cuyas características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas difirieran de aquellas de las regiones circundantes. Según la propuesta, debían garantizarse a tales regiones, que incluyen zonas geográficas carentes de estructuras dotadas de competencias administrativas, la prevención de cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico con respecto a las regiones circundantes, el apoyo al desarrollo económico y el mantenimiento de las condiciones de la cohesión económica, social y territorial, de manera que sus características no se vieran afectadas. Para ello, estas regiones debían disponer de las mismas oportunidades de acceso a los distintos fondos de la Unión y se les debían garantizar la preservación de sus características y un desarrollo económico correcto, de modo que el desarrollo de la Unión pudiera ser sostenible y se preservase la diversidad cultural de ésta.
De conformidad con el anexo II del Reglamento n.
o
211/2011, los demandantes proporcionaron, en un anexo a la información facilitada en concepto de datos exigidos, datos más concretos sobre el objeto, objetivos y antecedentes de la propuesta controvertida (en lo sucesivo, «datos complementarios»).
Por una parte, de estos datos complementarios resultaba que los demandantes consideraban que las regiones con una minoría nacional son regiones y zonas geográficas que no disponen necesariamente de estructuras dotadas de competencias administrativas, pero en las que están asentadas comunidades que presentan características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas diferentes de aquellas de las poblaciones asentadas en las regiones circundantes y que constituyen una mayoría o se componen de un número sustancial de personas en el ámbito local, mientras que en el ámbito nacional sólo representan una minoría, y que han manifestado (mediante referéndum) su voluntad de disponer de un estatuto de autonomía dentro del Estado miembro de que se trate (en lo sucesivo, «regiones con una minoría nacional»). Según los demandantes, estas regiones con una minoría nacional son las guardianas de culturas y lenguas europeas ancestrales y representan fuentes importantes de la diversidad cultural y lingüística de la Unión y, en mayor medida, de Europa.
Por otra parte, los datos complementarios indicaban que el acto jurídico de la Unión propuesto (en lo sucesivo, «acto propuesto») debía, ante todo, garantizar la igualdad entre las regiones y la preservación de las culturas regionales, evitando cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de las regiones con una minoría nacional con respecto a las regiones circundantes, y permitiendo que se mantuviera la cohesión económica, social y territorial de las regiones con una minoría nacional, de manera que sus características no se vieran afectadas. Según los demandantes, para responder a los valores fundamentales definidos en los artículos 2 TFUE y 3 TUE, la política de cohesión regulada por los artículos 174 TFUE a 178 TFUE debía contribuir al mantenimiento de las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional, las cuales estaban amenazadas por la integración económica europea, y a la corrección de las desventajas y discriminaciones que afectan al desarrollo económico de dichas regiones. Por consiguiente, el acto propuesto debía conceder a las regiones con una minoría nacional una posibilidad de acceder a los fondos, recursos y programas de la política de cohesión de la Unión igual a la de las regiones que actualmente tienen derecho a ellos, conforme se enumeran en el anexo I del Reglamento (CE) n.
o
1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por el que se establece una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas (NUTS) (
DO 2003, L 154, p. 1
). Según los demandantes, estas garantías podían incluir la creación de instituciones regionales autónomas, investidas de facultades suficientes para ayudar a las regiones con una minoría nacional a mantener sus características nacionales, lingüísticas y culturales, así como su identidad.
Para ello, por un lado, el acto propuesto debía proporcionar una definición de la «región con una minoría nacional», haciendo referencia, en primer lugar, a los conceptos y objetivos enunciados en determinados instrumentos de Derecho internacional, en especial a la definición de «minoría nacional» que figura en la recomendación 1201 (1993) de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, adoptada el 1 de febrero de 1993, relativa a un protocolo adicional al Convenio Europeo de Derechos Humanos sobre los derechos de las minorías; en segundo lugar, a las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros; en tercer lugar, a la jurisprudencia desarrollada en aplicación del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950; en cuarto lugar, al artículo 3 TUE y al artículo 167 TFUE, y, en quinto lugar, a la voluntad expresada (mediante referéndum) de las comunidades interesadas en disponer de un estatuto de autonomía dentro del Estado miembro de que se trate. Por otro lado, dicho acto debía designar de forma nominativa, con arreglo a la definición antes mencionada, las regiones con una minoría nacional existentes dentro de la Unión, que a continuación debían integrarse en la nomenclatura estadística común de las unidades territoriales (en lo sucesivo, «NUTS») que figura en el anexo I del Reglamento n.
o
1059/2003.
Además, para evitar que las autoridades administrativas nacionales utilicen los fondos, recursos y programas de la política de cohesión de la Unión para financiar políticas hostiles a las minorías nacionales, el acto propuesto debía declarar que los Estados miembros estaban obligados a cumplir plenamente y sin demora sus obligaciones y compromisos internacionales frente a las minorías nacionales y que la violación o inobservancia de esos compromisos por parte de cualquier Estado miembro equivaldría a una violación de los valores enunciados en el artículo 2 TUE, a la que sería aplicable el procedimiento descrito en el artículo 7 TUE y que podría llevar al Consejo de la Unión Europea a suspender determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate.
El 25 de julio de 2013, la Comisión adoptó la Decisión C(2013) 4975 final, por la que se deniega el registro de la propuesta controvertida (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), basándose en que de un examen exhaustivo de las disposiciones de los Tratados citadas en esa propuesta, así como de todas las demás posibles bases jurídicas, se derivaba que la propuesta estaba manifiestamente fuera del ámbito de las competencias que le permiten presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de septiembre de 2013, los demandantes interpusieron el presente recurso.
El 3 de enero de 2014, la Comisión presentó un escrito de contestación a la demanda.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 18 de febrero de 2014, la República Eslovaca solicitó intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
El 21 de febrero de 2014, los demandantes presentaron un escrito de réplica.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de marzo de 2014, Hungría solicitó intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de los demandantes.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 7 y 12 de marzo de 2014, respectivamente, la República Helénica y Rumanía solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
El 7 de abril de 2014, la Comisión presentó un escrito de dúplica.
Tras recabar las observaciones de las partes, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal admitió, mediante auto de 12 de mayo de 2014, las demandas de intervención de la República Eslovaca, de Hungría, de la República Helénica y de Rumanía.
La República Eslovaca, por una parte, y Hungría y Rumanía, por otra, presentaron sus escritos de formalización de la intervención los días 23 y 25 de junio de 2014, respectivamente. La República Helénica no presentó escrito de formalización de la intervención.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 18 y 23 de junio y 25 de agosto de 2014, respectivamente, el Judeţul Covasna (departamento rumano de Covasna), Bretagne réunie y el Obec Debrad’ (municipio eslovaco de Debrad’) solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de los demandantes.
Tras recabar las observaciones de las partes, el Presidente de la Sala Primera del Tribunal rechazó, mediante auto de 18 de mayo de 2015, las demandas de intervención del Judeţul Covasna, de Bretagne réunie y del Obec Debrad’.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, letra b), de su Reglamento de Procedimiento, instó a las partes principales a que se pronunciaran por escrito sobre determinados aspectos del litigio. Éstas dieron cumplimiento a lo solicitado dentro de los plazos señalados. En su respuesta, los demandantes declararon que renunciaban a su pretensión de que se obligara a la Comisión a registrar la propuesta controvertida y a adoptar todas las medidas jurídicas necesarias.
En la vista celebrada el 15 de diciembre de 2015, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal, con excepción de la República Helénica, cuyo representante no estaba presente en la vista. En ésta, la Comisión informó al Tribunal de que los demandantes habían publicado en el sitio web de la propuesta controvertida el escrito de contestación que ella había presentado en el presente asunto y que se habían negado a retirarla, a pesar de su solicitud en este sentido. La Comisión pidió al Tribunal que tuviera en cuenta este comportamiento abusivo de los demandantes al decidir sobre el reparto de las costas. Los demandantes no negaron los hechos reprochados por la Comisión, si bien afirmaron que su comportamiento no constituía abuso de derecho, ya que no existía ningún precepto que lo prohibiera. En consecuencia, instaron al Tribunal a que aplicara las reglas generales en materia de costas.
Tras la adaptación de sus pretensiones (conforme al anterior apartado 21), los demandantes, apoyados por Hungría, solicitan al Tribunal que:
—
Anule la Decisión impugnada.
—
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por ser en parte inadmisible y por lo demás infundado.
—
Condene en costas a los demandantes y a Hungría.
Aunque la República Helénica no ha presentado formalmente pretensiones, ha de considerarse que, como parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión, se adhiere pura y simplemente a éstas.
La República Eslovaca, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión, solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por ser en parte inadmisible y por lo demás infundado.
—
Condene en costas a los demandantes.
Rumanía, parte coadyuvante en apoyo de las pretensiones de la Comisión, se adhiere en esencia a éstas, en la medida en que se solicita que se desestime el recurso por ser en parte inadmisible y por lo demás infundado.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones
En la fase de réplica, los demandantes, apoyados por Hungría, invocan fundamentalmente imputaciones basadas, por una parte, en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración y, por otra, en la interpretación errónea del artículo 352 TFUE.
Instada por el Tribunal a pronunciarse sobre este aspecto del litigio (apartado 21
supra
), la Comisión, apoyada por la República Eslovaca, alegó la inadmisibilidad de la imputación basada en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración, por considerar que esta imputación se había formulado por primera vez en la fase de réplica y no cumplía los requisitos de admisibilidad derivados del artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General de 2 de mayo de 1991.
Por lo que respecta a la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 352 TFUE, la Comisión, apoyada por Rumanía y la República Eslovaca, solicitó también que se declarara inadmisible por haberse planteado por primera vez en la fase de réplica.
Los demandantes niegan que formularan las presentes imputaciones en respuesta a las alegaciones presentadas por la Comisión en el escrito de contestación y sostienen que esas imputaciones son sólo una ampliación de las que ya figuran en su escrito de demanda.
Ha de recordarse que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 44, apartado 1, letra c), en relación con el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, está prohibido invocar motivos nuevos después de la presentación de la demanda, a menos que dichos motivos se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisibilidad de un motivo que constituye la ampliación de otro enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en la demanda y que tiene una relación estrecha con éste (véase la sentencia de 15 de octubre de 2008, Mote/Parlamento,
T‑345/05
,
EU:T:2008:440
, apartado
y jurisprudencia citada). Debe optarse por una solución análoga respecto a una imputación formulada en apoyo de un motivo (véase la sentencia de 19 de marzo de 2013, In ’t Veld/Comisión,
T‑301/10
,
EU:T:2013:135
, apartado
y jurisprudencia citada).
Para poder considerarse una ampliación de un motivo o imputación anteriormente enunciados, una nueva alegación debe guardar con los motivos o imputaciones inicialmente expuestos en la demanda un vínculo suficientemente estrecho para que pueda considerarse el resultado del desarrollo normal del debate en un procedimiento contencioso (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 2013, Groupe Gascogne/Comisión,
C‑58/12 P
,
EU:C:2013:770
, apartado
).
En el presente asunto, es cierto que las imputaciones basadas en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración y la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 352 TFUE, mencionadas en el anterior apartado 28, no figuraban en la demanda.
Sin embargo, las imputaciones basadas en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración constituyen, en el presente asunto, una ampliación de las imputaciones formuladas en la demanda y se basan en razones que han aparecido durante el procedimiento ante el Tribunal. En efecto, por una parte, estas imputaciones guardan un vínculo estrecho con el motivo único formulado, en esencia, por los demandantes en la demanda, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, por entender que la propuesta controvertida no estaba manifiestamente fuera del ámbito de las competencias que permiten a la Comisión presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados. Dichas imputaciones son una nueva calificación jurídica de las alegaciones presentadas en apoyo de este motivo, a la luz de determinadas alegaciones invocadas por la Comisión en el escrito de contestación, del que se desprende, según los demandantes, que el único fundamento de la Decisión impugnada era que la Comisión no consideraba oportuno, en el Estado actual del Derecho de la Unión, ejercer sus competencias en el sentido que ellos deseaban. Por otra parte, los demandantes justifican la formulación de estas imputaciones en determinadas razones aparecidas durante el procedimiento ante el Tribunal, en concreto alegaciones formuladas por la Comisión en el escrito de contestación según las cuales «las políticas de la Unión no p[odía]n convertirse en los instrumentos de políticas contra minorías» y «las particularidades de las minorías nacionales p[odía]n tenerse en cuenta de manera adecuada al establecer la nomenclatura NUTS a escala de los Estados miembros».
Por consiguiente, las imputaciones basadas en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración son admisibles.
En cambio, la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 352 TFUE no guarda un vínculo estrecho con las imputaciones que figuran en la demanda. Además, esta imputación no se basa en razones aparecidas durante el procedimiento ante el Tribunal, ya que, con independencia de las alegaciones de la Comisión en el escrito de contestación, esa imputación habría podido ser presentada ya en la demanda. En efecto, en la Decisión impugnada, la Comisión se había pronunciado ya en el sentido de que ninguna disposición de los Tratados distinta de las citadas en la propuesta controvertida podía servir de fundamento al acto propuesto, lo que incluía el artículo 352 TFUE.
En consecuencia, procede declarar inadmisible la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 352 TFUE y desestimar, por lo demás, las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión.
Sobre el fondo
En apoyo de su pretensión de anulación de la Decisión impugnada, los demandantes, apoyados por Hungría, invocan, en esencia, un motivo único, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, por entender que la propuesta controvertida no está manifiestamente fuera del ámbito de las competencias que permiten a la Comisión presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados. Habida cuenta de las conclusiones extraídas en el anterior apartado 38, ha de considerarse que este motivo se articula en varias imputaciones basadas, en primer lugar, en la interpretación errónea del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra c), y del artículo 174 TFUE, así como del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003, interpretado a la luz del considerando 10 de dicho Reglamento; en segundo lugar, en la interpretación errónea del artículo 167 TFUE; en tercer lugar, en la interpretación errónea del artículo 19 TFUE, apartado 1; en cuarto lugar, en la consideración errónea de datos no contemplados en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
211/2011 y, en quinto lugar, en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración.
En el presente asunto, procede comenzar por el examen de la imputación basada en la consideración errónea de datos no contemplados en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
211/2011.
Sobre la imputación basada en la consideración errónea de datos no contemplados en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
211/2011
Los demandantes, apoyados por Hungría, afirman que la Comisión incurrió en error al tener en cuenta en la Decisión impugnada los datos complementarios, según se definen en el anterior apartado 4.
La Comisión, apoyada por Rumanía y la República Eslovaca, solicita que se desestime esta imputación.
La presente imputación suscita la cuestión de cuál es la información en la que la Comisión puede basarse para decidir que no se cumplen los requisitos de registro de una propuesta de iniciativa ciudadana, enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011.
El artículo 4 del Reglamento n.
o
211/2011 dispone, en particular, lo siguiente:
«1.   Antes de iniciar la recogida de declaraciones de apoyo a una iniciativa ciudadana propuesta, los organizadores deben registrarla ante la Comisión y proporcionar la información contemplada en el anexo II, en particular sobre el objeto y objetivos de la iniciativa ciudadana propuesta.
[...]
2.   En el plazo de dos meses a partir de la recepción de la información contemplada en el anexo II, la Comisión registrará sin demora la iniciativa ciudadana propuesta con un número de registro único y remitirá una confirmación al organizador, siempre que se cumplan las condiciones siguientes:
[...]
b)
la iniciativa ciudadana propuesta no esté manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta relativa a un acto jurídico para los fines de aplicación de los Tratados;
[...]
3.   La Comisión rechazará el registro en caso de incumplimiento de las condiciones recogidas en el apartado 2.
[...]»
Dado que el artículo 4 del Reglamento n.
o
211/2011 se remite directamente, a este respecto, al anexo II del Reglamento, debe considerarse que este anexo tiene una fuerza obligatoria idéntica a la del Reglamento (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 24 de abril de 1996, Industrias Pesqueras Campos y otros/Comisión,
T‑551/93 y T‑231/94 a T‑234/94
,
EU:T:1996:54
, apartado
).
El anexo II del Reglamento n.
o
211/2011, titulado «Datos exigidos para registrar una iniciativa ciudadana propuesta», dispone lo siguiente:
«Para registrar una iniciativa ciudadana propuesta en el registro en Internet de la Comisión, habrán de facilitarse los siguientes datos:
1.
El título de la iniciativa ciudadana propuesta, con un máximo de 100 caracteres.
2.
El objeto de la misma, con un máximo de 200 caracteres.
3.
Una descripción de los objetivos de la iniciativa ciudadana propuesta sobre la que la Comisión debe decidir, con un máximo de 500 caracteres.
4.
Las disposiciones de los Tratados consideradas pertinentes por los organizadores de la acción propuesta.
[...]
Los organizadores podrán proporcionar en un anexo datos más concretos sobre el objeto, objetivos y antecedentes de la iniciativa ciudadana propuesta. También podrán proponer, en su caso, un proyecto de acto jurídico.»
Del artículo 4 del Reglamento n.
o
211/2011 y del anexo II de éste se desprende que la Comisión examina la información comunicada por los organizadores para apreciar si la propuesta de iniciativa ciudadana cumple los requisitos de registro enunciados, en particular, en el artículo 4, apartado 2, letra b), del citado Reglamento.
Contrariamente a lo que afirman los demandantes, la «información contemplada en el anexo II» del Reglamento n.
o
211/2011, a la que se remite el artículo 4 de este Reglamento, no se limita a la información mínima que debe proporcionarse en el registro conforme a este mismo anexo.
En efecto, el derecho, reconocido en el anexo II del Reglamento n.
o
211/2011, de que los organizadores de la iniciativa propuesta proporcionen datos complementarios, e incluso un proyecto de acto jurídico de la Unión, implica la obligación de la Comisión de examinar dicha información, al igual que cualquier otra información proporcionada con arreglo a dicho anexo, de conformidad con el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate (véanse las sentencias de 29 de marzo de 2012, Comisión/Estonia,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 23 de septiembre de 2009, Estonia/Comisión,
T‑263/07
,
EU:T:2009:351
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, con independencia incluso de si los datos exigidos, proporcionados en el registro, eran suficientes, ha de concluirse que, para apreciar si la propuesta controvertida cumplía los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, la Comisión debía examinar los datos complementarios.
No desvirtúan esta conclusión las alegaciones de los demandantes basadas, en esencia, en que la Comisión no debería haber tenido en cuenta, en la Decisión impugnada, los datos complementarios que se limitaban a ilustrar propuestas de actos que la Comisión podía presentar, en su caso, sin corresponderse, no obstante, con el acto propuesto.
A este respecto, ha de señalarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión estimó, basándose en los datos complementarios, que, mediante la propuesta controvertida, los demandantes la instaban a presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión destinada a garantizar «la igualdad entre las regiones y la preservación de las culturas regionales», lo que, según ellos, suponía necesariamente, por una parte, garantizar que los Estados miembros respetaran sus compromisos de Derecho internacional frente a las minorías nacionales y, por otra parte, «prestar especial atención a las regiones [con una minoría nacional] en el contexto de la política de cohesión de la Unión», adoptando una definición de la «región con una minoría nacional» que tuviera en cuenta los criterios adoptados en los instrumentos internacionales citados en la propuesta controvertida y la voluntad manifestada de las comunidades afectadas, designando nominalmente a dichas regiones.
Los demandantes no pueden alegar que las medidas así indicadas en la Decisión impugnada se presentaron, en los datos complementarios, como meros ejemplos de propuestas de medidas que la Comisión podía presentar, en su caso. En sus datos complementarios, en primer lugar, señalan expresamente que «la legislación debería [...] declarar que los Estados miembros deben cumplir sin demora sus compromisos internacionales frente a las minorías nacionales». En segundo lugar, los demandantes indican, reiterando una petición ya formulada en los datos exigidos, que, para responder a los objetivos perseguidos por la propuesta controvertida, «debe concederse a [las regiones con una minoría nacional] la misma posibilidad de acceder a los fondos estructurales y a los demás fondos de la Unión, a los recursos y a los programas [de la política de cohesión] [y] se deben garantizar el mantenimiento de sus características y su desarrollo económico adecuado». Por último, los demandantes se remiten claramente a un «concepto [de regiones con una minoría nacional] que debe definirse en un acto de la Unión» e indican que «más allá de la definición del concepto de regiones con una minoría nacional, el acto jurídico de la Unión elaborado por la Comisión debe indicar también el nombre de dichas regiones en un anexo, teniendo en cuenta los criterios adoptados en los instrumentos internacionales enumerados [en los datos complementarios] y la voluntad de las comunidades afectadas». De estos pasajes de los datos complementarios resulta que las propuestas de medidas que la Comisión tuvo en cuenta en la Decisión impugnada fueron sin duda presentadas por los demandantes, en dichos datos, como medidas que debían figurar necesariamente en el acto propuesto.
Por lo tanto, la Comisión procedió correctamente al tener en cuenta estas medidas en la Decisión impugnada con el fin de comprobar si la propuesta controvertida cumplía los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011.
Por otra parte, la conclusión extraída en el anterior apartado 50 no queda desvirtuada por las alegaciones de las partes acerca de si la consideración de los datos complementarios en la Decisión impugnada redundaba, en el presente asunto, en interés de los demandantes.
A este respecto, ha de señalarse que corresponde a los organizadores de una propuesta de iniciativa ciudadana valorar, en cada caso, si redunda en su interés ejercer su derecho, reconocido en el anexo II del Reglamento n.
o
211/2011, de proporcionar datos complementarios sobre el objeto, objetivos y antecedentes de su propuesta, teniendo en cuenta la obligación correlativa que incumbe a la Comisión de examinarlos para apreciar, en particular, si debe registrarse la iniciativa ciudadana propuesta. Sin embargo, una vez que los organizadores de una propuesta de iniciativa ciudadana han decidido ejercer su derecho y proporcionar tales datos complementarios, éstos deben ser considerados por la Comisión, sin que ésta pueda y deba preguntarse si la consideración de dichos datos redunda en interés de los organizadores.
En el presente asunto, los demandantes proporcionaron datos complementarios a la Comisión, que debía, en consecuencia, examinarlos, al margen de si ello redundaba en interés de los demandantes.
Dado que se han refutado íntegramente las alegaciones de los demandantes, debe desestimarse la imputación basada en la consideración errónea de datos no contemplados en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
211/2011.
Observaciones preliminares sobre las otras imputaciones formuladas por los demandantes
Puesto que el resto de las imputaciones formuladas por los demandantes guardan relación, en lo esencial, con la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011 (véase el anterior apartado 39), ha de recordarse que, según el artículo 5 TUE, la delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución; que, en virtud del artículo 13 TUE, apartado 2, cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados y que en este contexto el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011 establece el requisito de que la iniciativa ciudadana propuesta no esté manifiestamente fuera del ámbito de competencias de la Comisión para presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados.
Del tenor del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011 resulta que la Comisión debe llevar a cabo un primer examen de los datos de que dispone, para apreciar si la propuesta de iniciativa ciudadana no excede manifiestamente del ámbito de sus competencias, con la precisión de que se realizará un examen más completo en caso de registro de la propuesta. En efecto, el artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento n.
o
211/2011 dispone que, tras la recepción de una iniciativa ciudadana europea, la Comisión, en el plazo de tres meses, recogerá en una comunicación sus conclusiones finales de carácter jurídico y político sobre la misma, las medidas que en su caso se proponga adoptar y las razones para actuar así o para no hacerlo.
Para determinar si la Comisión aplicó correctamente en el presente asunto el requisito que figura en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, es preciso analizar si, a la luz de la propuesta controvertida y en el contexto de un primer examen de los datos de que disponía, la Comisión no podía manifiestamente proponer la adopción de un acto de la Unión basado en los artículos de los Tratados, en concreto los citados por los demandantes en la propuesta controvertida.
Sobre las imputaciones basadas en la interpretación errónea del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra c), y del artículo 174 TFUE, así como del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003, en relación con el considerando 10 de ese Reglamento
Los demandantes, apoyados por Hungría, sostienen que la Comisión incurrió en un error de interpretación en la Decisión impugnada, al negarse a indicar en ésta que el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra c), el artículo 174 TFUE y el artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003, en relación con el considerando 10 de ese Reglamento, podían proporcionar una base jurídica que le permitía presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión correspondiente a la propuesta controvertida.
La Comisión, apoyada por Rumanía y la República Eslovaca, solicita que se desestimen estas imputaciones.
En la Decisión impugnada, después de definir el contenido del acto propuesto del modo indicado en el anterior apartado 52, la Comisión señaló lo siguiente:
«Según [la] solicitud, [determinadas medidas] son necesarias para que se preste especial atención a las regiones [con una minoría nacional] en el contexto de la política de cohesión de la Unión. Sin embargo, cualquier medida adoptada sobre la base de los artículos 177 [TFUE] y 178 TFUE, que regulan la política de cohesión [de la Unión], se limita a perseguir los objetivos de reforzar la cohesión económica, social y territorial, conforme a lo previsto en el artículo 174 TFUE. No puede entenderse que promover las condiciones de las minorías nacionales ayude a reducir “las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones” y el retraso de las regiones menos favorecidas, según se enuncia en el artículo 174 TFUE, párrafo segundo. A este respecto, la lista de las “desventajas” enunciada en el artículo 174 TFUE, párrafo tercero, que supone la obligación de prestar especial atención a las regiones afectadas, es exhaustiva. Por consiguiente, los artículos 174 [TFUE], 176 [TFUE], 177 [TFUE] y 178 TFUE no pueden constituir bases jurídicas para adoptar el acto [...] propuesto.»
Además, después de indicar que había examinado no sólo las disposiciones de los Tratados citadas en la propuesta controvertida sino también «todas las demás bases jurídicas posibles», la Comisión concluyó lo siguiente:
«No existe en los Tratados ninguna base jurídica que permita presentar una propuesta de acto jurídico con el contenido que pretenden [los organizadores de la propuesta controvertida].»
Con carácter preliminar, debe recordarse que la elección de la base jurídica de un acto jurídico de la Unión debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que figuran, en particular, la finalidad y el contenido de ese acto (véanse las sentencias de 12 de junio de 2014, Comisión/Consejo,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 18 de diciembre de 2004, Reino Unido/Consejo,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, apartado
y jurisprudencia citada).
Las presentes imputaciones suscitan la cuestión de si, habida cuenta, en particular, de la finalidad y el contenido del acto propuesto, éste podía adoptarse sobre la base de las disposiciones relativas a la política de cohesión de la Unión, citadas por los demandantes en la propuesta controvertida.
El artículo 3 TUE menciona, entre otros objetivos perseguidos por la Unión, el fomento de la cohesión económica, social y territorial. Dicha cohesión figura entre los ámbitos de competencias que comparten la Unión y los Estados miembros, enumerados en el artículo 4 TFUE, apartado 2. Como señala fundadamente la Comisión, la base jurídica para adoptar actos jurídicos de la Unión que permitan consolidar y desarrollar más la acción de la Unión en el ámbito de la cohesión económica, social y territorial, especialmente mediante fondos con finalidad estructural, se encuentra en el conjunto de las disposiciones de la tercera parte, título XVIII, del Tratado FUE, esto es, los artículos 174 TFUE a 178 TFUE. Así se desprende también del Protocolo (n.
o
28) sobre la cohesión económica, social y territorial, anejo al Tratado UE y al Tratado FUE.
De una interpretación conjunta de los artículos 174 TFUE a 178 TFUE se desprende que el legislador de la Unión está facultado para adoptar medidas destinadas a promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión y, en particular, a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, prestando, a este respecto, especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.
Conforme al artículo 4 TUE, apartado 2, que dispone, en particular, que la Unión respetará la identidad nacional de los Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional, el concepto de «región» en el sentido de los artículos 174 TFUE a 178 TFUE debe definirse dentro del respeto de la situación política, administrativa e institucional existente. Sin embargo, las unidades administrativas existentes en los distintos Estados miembros presentan grandes diferencias entre ellas, tanto en el aspecto demográfico y geográfico como en lo que respecta a sus competencias. Pues bien, la adopción de actos jurídicos de la Unión en el ámbito de la política de cohesión supone que el legislador de la Unión disponga de datos comparables en cuanto al nivel de desarrollo de cada una de estas unidades administrativas. Como se desprende de su considerando 9, el Reglamento n.
o
1059/2003 estableció, pues, una NUTS, que, mediante la definición de «unidades territoriales» o de «regiones NUTS», cuyo nivel jerárquico depende de su tamaño en términos de población, permite que sean comparables las estadísticas relativas al nivel de desarrollo de las distintas unidades administrativas que existen en los Estados miembros y que, por ende, sirve de referencia para la aplicación de la política de cohesión de la Unión.
A este respecto, el artículo 3 del Reglamento n.
o
1059/2003, en el que se establecen los criterios de clasificación de las unidades territoriales estadísticas, establece, en su versión vigente en la época de los hechos, lo siguiente:
«1.   Las unidades administrativas existentes en los Estados miembros constituirán el primer criterio utilizado para definir las unidades territoriales.
Con este fin, la expresión “unidad administrativa” significará una zona geográfica con una autoridad administrativa que esté facultada para tomar decisiones administrativas o políticas para dicha zona, dentro del marco jurídico e institucional del Estado miembro.
2.   Para establecer el nivel NUTS en que habrá de clasificarse una clase dada de unidades administrativas de un Estado miembro, el tamaño medio de dicha clase de unidades administrativas del Estado miembro deberá hallarse dentro de los siguientes umbrales de población:
[...]
Si la población de todo un Estado miembro está por debajo del umbral mínimo de un nivel NUTS dado, el Estado miembro completo será una unidad territorial NUTS para dicho nivel.
3.   A los efectos del presente Reglamento, “población de una unidad territorial” significará las personas que tengan su lugar de residencia habitual en esa zona.
4.   Las unidades administrativas existentes que se utilizan para la nomenclatura NUTS figuran en el anexo II. Las medidas destinadas a modificar elementos no esenciales del presente Reglamento y a adoptar el anexo II, se adoptarán con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 7, apartado 2.
5.   Cuando para un nivel NUTS dado no existan unidades administrativas de dimensión adecuada en un Estado miembro, con arreglo a los criterios mencionados en el apartado 2, dicho nivel NUTS se establecerá agregando un número adecuado de unidades administrativas más pequeñas contiguas existentes. Dicha agregación tendrá en cuenta criterios pertinentes, tales como las circunstancias geográficas, socioeconómicas, históricas, culturales o medioambientales.
Las unidades agregadas resultantes se denominarán en adelante “unidades no administrativas”. El tamaño de las unidades no administrativas de un Estado miembro para un nivel NUTS determinado deberá situarse dentro de los umbrales de población señalados en el apartado 2.
Algunas unidades no administrativas podrán, no obstante, apartarse de dichos umbrales por motivos geográficos, socioeconómicos, históricos, culturales o medioambientales particulares, especialmente en el caso de las islas y de las regiones ultraperiféricas. Estas medidas, destinadas a modificar elementos no esenciales del presente Reglamento completándolo, se adoptarán con arreglo al procedimiento de reglamentación con control contemplado en el artículo 7, apartado 2.»
Habida cuenta del marco jurídico expuesto en los anteriores apartados 68 a 71, la Comisión estimó fundadamente en la Decisión impugnada que «los artículos 174 [TFUE], 176 [TFUE], 177 [TFUE] y 178 TFUE no pueden constituir bases jurídicas para adoptar el acto [...] propuesto».
En efecto, de la propuesta controvertida, según se describe en los anteriores apartados 3 y 5 a 8, se desprende que el acto propuesto debía permitir que las regiones con una minoría nacional se integraran en el concepto de «región» en el sentido de los artículos 174 [TFUE] a 178 TFUE, y recibieran especial atención en el marco de la política de cohesión de la Unión, para que pudieran preservarse sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas. En particular, el acto propuesto debía conminar a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones frente a las minorías nacionales, también cuando aplicaran la política de cohesión de la Unión, definir el propio concepto de «región con una minoría nacional», que constituiría asimismo una «región» en el sentido de los artículos 174 [TFUE] a 178 TFUE, y elaborar una lista nominativa de las regiones con una minoría nacional a las que debía prestarse especial atención en el marco de la política de cohesión de la Unión, con el fin de preservar sus características específicas.
En la propuesta controvertida se indica, además, que las regiones con una minoría nacional debían definirse con arreglo a criterios autónomos y, en consecuencia, con independencia de las unidades administrativas existentes en los Estados miembros. En efecto, la propuesta controvertida señala que «todos los elementos esenciales del concepto [de regiones con una minoría nacional] que han de definirse en un acto jurídico de la Unión existen ya en innumerables instrumentos internacionales adoptados por muchos Estados miembros», y se remite, a este respecto, a las «regiones con características nacionales, étnicas, culturales, religiosas y lingüísticas que son diferentes de las de aquellas que las rodean». Según la propuesta controvertida, en las regiones así definidas se incluían «zonas geográficas sin competencias administrativas». Por consiguiente, atendiendo a dicha propuesta, para la creación de regiones conformes con la NUTS, debían tenerse en cuenta las fronteras lingüísticas, étnicas y culturales, así como la voluntad de las comunidades autóctonas que forman la mayoría de la población de la región, expresada a través de un referéndum previo, y «las garantías [que se deriven del acto propuesto], de acuerdo con la [...] resolución [del Parlamento Europeo sobre la protección de las minorías y las políticas de lucha contra la discriminación en la Unión Europea ampliada] y la voluntad de las comunidades de que se trate, podrían incluir la creación de instituciones regionales autónomas, investidas de facultades suficientes para ayudar a mantener [las] características nacionales, lingüísticas y culturales [y la] identidad [de las regiones con una minoría nacional]». Así, de la propuesta controvertida se desprende que el acto propuesto debía llevar a redefinir el concepto de «región» en el sentido de los artículos 174 TFUE a 178 TFUE, confiriendo un verdadero estatuto a las regiones con una minoría nacional, sin tener en cuenta la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros de que se trate.
Pues bien, como se ha observado en el anterior apartado 70, y de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión debe, en el marco de la política de cohesión, respetar la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros. De este modo, cuando, únicamente para garantizar la comparabilidad de los datos estadísticos regionales, el artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003 dispone que se tengan en cuenta criterios como las circunstancias geográficas, socioeconómicas, históricas, culturales o medioambientales, lo hace sólo con el fin de agregar, en una unidad no administrativa de dimensión adecuada en términos de población, unidades administrativas existentes en los Estados miembros de que se trate y con el único objetivo de garantizar la comparabilidad de las estadísticas relativas al nivel de desarrollo de esas diferentes unidades administrativas. Además, cuando esa disposición establece que será posible apartarse de dichos umbrales de población por motivos geográficos, socioeconómicos, históricos, culturales o medioambientales particulares, se refiere sólo a unidades no administrativas que a su vez corresponden a una agregación de unidades administrativas existentes en los Estados miembros de que se trate con fines meramente estadísticos y sin que ello pueda dar lugar a que se modifique de cualquier modo la situación política, administrativa e institucional existente en esos Estados miembros.
De ello se infiere que el legislador de la Unión no podría, sin infringir el artículo 4 TUE, apartado 2, adoptar un acto que, como el acto propuesto, definiera regiones con una minoría nacional, que deben recibir especial atención en el marco de la política de cohesión de la Unión, con arreglo a criterios autónomos y, en consecuencia, sin tener en cuenta la situación política, administrativa e institucional existente en los Estados miembros de que se trate.
En cualquier caso, aun suponiendo que las regiones con una minoría nacional pudieran corresponderse con unidades administrativas existentes en los Estados miembros de que se trate o con agregaciones de tales unidades, ha de señalarse que la preservación de las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de esas regiones no es un objetivo que podría justificar la adopción de un acto jurídico de la Unión sobre la base de los artículos 174 [TFUE], 176 [TFUE], 177 [TFUE] y 178 TFUE.
En efecto, estas últimas disposiciones sólo facultan al legislador de la Unión para adoptar medidas destinadas a promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión y, en particular, a reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, prestando, a este respecto, especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.
Es cierto que los demandantes alegan, en esencia, que, por una parte, la integración europea y, en especial, la aplicación de la política de cohesión de la Unión no promueven actualmente un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ya que amenazan las características específicas de las regiones con una minoría nacional, que tienden, por este motivo, a «difuminarse», y que, por otra parte, las regiones con una minoría nacional padecen una desventaja demográfica grave y permanente, relacionada con la posición minoritaria de su población en el ámbito nacional, que afecta a su desarrollo económico con respecto a las regiones circundantes.
Sin embargo, como observa fundadamente la Comisión, la argumentación de los demandantes se basa a este respecto en alegaciones que no están en absoluto fundamentadas ni, aún menos, demostradas.
Por una parte, los demandantes no han demostrado que la aplicación de la política de cohesión de la Unión, tanto por parte de la Unión como de los Estados miembros, amenace las características específicas de las regiones con una minoría nacional.
A tenor del artículo 2 TUE, la Unión se fundamenta en el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Por otra parte, el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, prohíbe toda discriminación por razón de pertenencia a una minoría nacional. Pues bien, el artículo 6 TUE, apartado 1, dispone que la Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en dicha Carta, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados, y el artículo 51, apartado 1, de dicha Carta señala que sus disposiciones están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad, así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. De ello se deduce que, al ejercer su competencia compartida en materia de cohesión económica, social y territorial, la Unión y los Estados miembros no deben discriminar a las personas y poblaciones debido a su pertenencia a una minoría nacional.
Por lo demás, ha de señalarse que la propuesta controvertida no pretendía combatir las discriminaciones de las que pudieran ser víctimas las personas o poblaciones asentadas en regiones con una minoría nacional, debido a su pertenencia a esa minoría, sino evitar cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de las regiones con una minoría nacional con respecto a las regiones circundantes a raíz de la desventaja que supuestamente constituyen para las primeras sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas. Además, en el apartado 5 de la demanda, los propios demandantes admitieron que la «finalidad» de la propuesta controvertida no era «impedir las discriminaciones», aunque no descartaban que el acto propuesto pudiera tener esa «consecuencia».
Así pues, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, ni el artículo 2 TUE, ni el artículo 21, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, ni ninguna otra disposición del Derecho de la Unión destinada a combatir las discriminaciones, en particular las disposiciones basadas en la pertenencia a una minoría nacional, podían permitir a la Comisión proponer, en el marco de la política de cohesión de la Unión, un acto jurídico de la Unión cuya finalidad y contenido se correspondieran con los del acto propuesto.
Por otra parte, los demandantes no han demostrado que las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional puedan considerarse una desventaja demográfica grave y permanente en el sentido del artículo 174 TFUE, párrafo tercero.
A este respecto, aunque el artículo 174 TFUE, párrafo tercero, señala que las regiones más septentrionales con una escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña padecen desventajas naturales o demográficas, que se corresponden con su insularidad, su carácter transfronterizo, su relieve, su aislamiento o su escasa o muy escasa densidad de población, no menciona las regiones cuyas características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas difieran de aquellas de las regiones circundantes. El artículo 121, apartado 4, del Reglamento (UE) n.
o
1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.
o
1083/2006 del Consejo (
DO 2013, L 347, p. 320
), citado por los demandantes, no amplía en absoluto, a este respecto, el ámbito de aplicación del artículo 174 TFUE, puesto que sólo se refiere a las zonas insulares, zonas de montaña, zonas escasamente pobladas y muy escasamente pobladas y a las regiones ultraperiféricas. Por lo tanto, no cabe deducir de dicho artículo 121, apartado 4, que el concepto de «desventaja demográfica grave y permanente» en el sentido del artículo 174 TFUE, párrafo tercero, podría incluir las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional.
Aun suponiendo que dichas características pudieran analizarse como datos demográficos específicos de las regiones de que se trate, no ha quedado acreditado que constituyan sistemáticamente, en lo que respecta al desarrollo económico de dichas regiones, una desventaja con respecto a las regiones circundantes. Ciertamente, como observan los demandantes, las diferencias, en especial lingüísticas, entre estas regiones y las regiones circundantes pueden originar determinados sobrecostes de operaciones o ciertas dificultades de contratación. Sin embargo, como señala acertadamente la Comisión, las características específicas de estas regiones pueden conferirles también determinadas ventajas comparativas, como cierto atractivo turístico o el multilingüismo.
En cuanto a los actos de Derecho de la Unión que, como la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 24 de julio de 2003, titulada «Promover el aprendizaje de idiomas y la diversidad lingüística: Un Plan de acción 2004-2006» [COM(2003) 449 final], tienen como finalidad la promoción de las lenguas regionales y minoritarias, éstos no parten de la consideración de que dichas lenguas constituyan una desventaja para el desarrollo económico de las regiones en que se hablan, sino de la de que dichas lenguas forman parte de la diversidad lingüística de la Unión y del multilingüismo, que se percibe en sí mismo como una ventaja.
Dado que los demandantes no han presentado ninguna prueba, no hay ninguna razón para suponer que las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional supongan sistemáticamente una desventaja para su desarrollo económico con respecto al de las regiones circundantes, de manera que estas características pudieran calificarse de «desventaja demográfica grave y permanente» en el sentido del artículo 174 TFUE, párrafo tercero.
Por todas las razones anteriores, procede desestimar íntegramente las imputaciones basadas en la interpretación errónea del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra c), y del artículo 174 TFUE, así como del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003, en relación con el considerando 10 de ese Reglamento.
Sobre la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 167 TFUE
Los demandantes, apoyados por Hungría, sostienen que la Comisión incurrió en un error de interpretación en la Decisión impugnada, al estimar que la propuesta controvertida estaba manifiestamente fuera del ámbito de las competencias que le permiten presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de la política cultural contemplada en el artículo 167 TFUE.
La Comisión, apoyada por Rumanía y la República Eslovaca, solicita que se desestime esta imputación.
En la Decisión impugnada, después de definir el contenido del acto propuesto como se indica en el anterior apartado 52, la Comisión señaló lo siguiente:
«El artículo [...] 167 TFUE [...] tampoco puede constituir [una] base [...] jurídica [...] para la legislación propuesta, ya que [esta legislación] no contribuiría a ninguno de los objetivos perseguidos por las políticas enunciadas en esta disposición [...]»
La presente imputación suscita la cuestión de si, habida cuenta, en particular, de su finalidad y de su contenido, el acto propuesto debía contribuir a uno de los objetivos perseguidos por la política cultural de la Unión, contemplada en el artículo 167 TFUE.
A este respecto, ha de recordarse que, conforme al artículo 22 de la Carta de los Derechos Fundamentales y al artículo 3 TUE, apartado 3, párrafo cuarto, la Unión respetará la riqueza de su diversidad cultural y lingüística y velará por la conservación y el desarrollo del patrimonio cultural europeo.
El artículo 6 TFUE, letra c), cita la cultura entre los ámbitos en los que la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Como se desprende también del artículo 2 TFUE, apartado 5, párrafo primero, esta competencia de la Unión no sustituye la competencia de los Estados miembros y es subsidiaria a esta última.
El artículo 167 TFUE dispone:
«1.   La Unión contribuirá al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común.
2.   La acción de la Unión favorecerá la cooperación entre Estados miembros y, si fuere necesario, apoyará y completará la acción de éstos en los siguientes ámbitos:
—
la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos,
—
la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea,
—
los intercambios culturales no comerciales,
—
la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.
3.   La Unión y los Estados miembros fomentarán la cooperación con los terceros países y con las organizaciones internacionales competentes en el ámbito de la cultura, especialmente con el Consejo de Europa.
4.   La Unión tendrá en cuenta los aspectos culturales en su actuación en virtud de otras disposiciones del presente Tratado, en particular a fin de respetar y fomentar la diversidad de sus culturas.
5.   Para contribuir a la consecución de los objetivos del presente artículo:
—
el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité de las Regiones, adoptarán medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros,
—
el Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión, recomendaciones.»
Del artículo 167 TFUE y, más concretamente, de los apartados 2 y 5 de este artículo se desprende que, en el marco de la política cultural de la Unión y con el fin de contribuir al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, poniendo de relieve al mismo tiempo el patrimonio cultural común, el legislador de la Unión estará facultado para adoptar medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, o recomendaciones que persigan objetivos precisos, concretamente, en primer lugar, la mejora del conocimiento y la difusión de la cultura y la historia de los pueblos europeos; en segundo lugar, la conservación y protección del patrimonio cultural de importancia europea; en tercer lugar, los intercambios culturales no comerciales y, en cuarto lugar, la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual.
Por consiguiente, la Comisión consideró fundadamente en la Decisión impugnada que «la legislación propuesta [...] no contribuiría a ninguno de los objetivos perseguidos por [la política cultural de la Unión, contemplada en el artículo 167 TFUE]».
En efecto, de la propuesta controvertida, según se describe en los anteriores apartados 3 y 5 a 8, se infiere que la finalidad del acto propuesto debía ser fundamentalmente establecer ciertas garantías, en el marco de la política de cohesión de la Unión, para preservar las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional. Estas garantías debían consistir esencialmente en ofrecer a las regiones con una minoría nacional un acceso a los fondos, recursos y programas de la política de cohesión de la Unión, con el fin de evitar cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de esas regiones con respecto a las regiones circundantes, e incluso en reconocer a las regiones con una minoría nacional un estatuto de autonomía, con arreglo a la voluntad expresada (mediante referéndum) por su población, sin tener en cuenta la situación política, administrativa institucional existente en los Estados miembros de que se trate.
Ahora bien, el artículo 167 TFUE no puede servir de fundamento para la adopción de un acto jurídico de la Unión con esta finalidad y este contenido. En efecto, la preservación, a través de sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas, de las regiones con una minoría nacional, e incluso el reconocimiento de un estatuto de autonomía a tales regiones, con el fin de aplicar la política de cohesión de la Unión, es un objetivo que, por una parte, va mucho más allá de la mera contribución al florecimiento de las culturas de los Estados miembros, dentro del respeto de su diversidad nacional y regional, o de la mera puesta de relieve del patrimonio cultural común y que, por otra parte, no está directamente relacionado con uno de los objetivos que se enuncian de manera precisa en el artículo 167 TFUE, apartado 2. En el apartado 5 de la demanda, los propios demandantes admitieron que la «finalidad» de la propuesta controvertida no era «proteger la diversidad cultural», aunque no descartaban que el acto propuesto pudiera tener esa «consecuencia».
Así pues, contrariamente a lo que afirman los demandantes, ni el artículo 3 TUE, apartado 3, ni el artículo 167 TFUE, apartado 1, ni el artículo 22 de la Carta de los Derechos Fundamentales permitían, en el presente asunto, a la Comisión proponer, en el marco de la política de cohesión de la Unión, un acto jurídico con el fin de proteger la diversidad cultural representada por las minorías nacionales, acto que, por lo demás, no se habría correspondido con el objeto y el contenido del acto propuesto.
En cualquier caso, ha de señalarse que la adopción del acto propuesto, que implicaba necesariamente definir el concepto de «región con una minoría nacional» a efectos de la aplicación de la política de cohesión de la Unión, no se correspondía con ninguna de las modalidades de actuación previstas en el artículo 167 TFUE, apartado 2, para contribuir a la realización de los objetivos perseguidos por la política cultural de la Unión, esto es, la adopción de medidas de fomento, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, o la adopción de recomendaciones.
Por todas las razones anteriores, procede desestimar la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 167 TFUE.
Sobre la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 19 TFUE, apartado 1
Los demandantes, apoyados por Hungría, sostienen que, en la Decisión impugnada, la Comisión incurrió en un error de interpretación del artículo 19 TFUE, apartado 1, al considerar que ninguna disposición de los Tratados constituía una base jurídica para cualquier acción de las instituciones destinada a combatir las discriminaciones basadas en la pertenencia a una minoría nacional.
La Comisión, apoyada por Rumanía y la República Eslovaca, solicita que se desestime esta imputación.
En la Decisión impugnada, después de haber definido el contenido del acto propuesto como se indica en el anterior apartado 52 y de haber indicado que su examen se refería a «las disposiciones de los Tratados [...] sugeridas y [...] a cualquier otra base jurídica posible», la Comisión señaló lo siguiente:
«Como conclusión, [...] no hay ninguna base jurídica en los Tratados que permita proponer un acto jurídico [de la Unión] que tenga el contenido [...] pretendido [en la propuesta controvertida].»
Los demandantes imputan, a este respecto, a la Comisión una interpretación errónea del artículo 19 TFUE, apartado 1, por entender que éste habría podido servir de base jurídica al acto propuesto.
La presente imputación suscita la cuestión de si, habida cuenta, en particular, de su finalidad y de su contenido, el acto propuesto habría podido adoptarse con fundamento en el artículo 19 TFUE, apartado 1.
El artículo 19 TFUE dispone lo siguiente:
«1.   Sin perjuicio de las demás disposiciones de los Tratados y dentro de los límites de las competencias atribuidas a la Unión por los mismos, el Consejo, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa aprobación del Parlamento Europeo, podrá adoptar acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, los principios básicos de las medidas de la Unión de estímulo, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros, para apoyar las acciones de los Estados miembros emprendidas con el fin de contribuir a la consecución de los objetivos enunciados en el apartado 1.»
Sin perjuicio de las demás disposiciones de los Tratados y dentro de las competencias que éstos atribuyen a la Unión, el artículo 19 TFUE, apartado 1, faculta al legislador de la Unión para adoptar medidas necesarias para luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual.
En el presente asunto, sin que sea siquiera necesario preguntarse acerca de si el concepto de «discriminación» en el sentido de dicha disposición incluye cualquier discriminación basada en la pertenencia a una minoría nacional, procede recordar que, como se ha indicado en el anterior apartado 83, la propuesta controvertida no pretendía combatir las discriminaciones que afectaran a las personas o poblaciones asentadas en las regiones con una minoría nacional, debido a su pertenencia a esa minoría, sino evitar cualquier diferencia o retraso de desarrollo económico de las regiones con una minoría nacional con respecto a las regiones circundantes como consecuencia de la desventaja que supuestamente constituyen para las primeras sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas.
Por consiguiente, como la Comisión declaró fundadamente en la Decisión impugnada, el artículo 19 TFUE, apartado 1, no podía constituir una base jurídica adecuada para proponer un acto jurídico de la Unión que tuviera la finalidad y el contenido del descrito en la propuesta controvertida.
Por todas las razones anteriores, procede desestimar la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 19 TFUE, apartado 1.
Sobre las imputaciones basadas en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración
Los demandantes, apoyados por Hungría, sostienen que la Comisión incurrió en una desviación de poder al negarse a registrar la propuesta controvertida no por el motivo, indicado en la Decisión impugnada y basado en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, de que ésta estaba manifiestamente fuera del ámbito de sus competencias, sino porque, como se desprende de sus escritos en el presente procedimiento, no consideraba oportuno, en el estado del Derecho de la Unión, ejercer sus competencias en el sentido que ellos deseaban, lo que no está previsto en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011.
Además, afirman que la Comisión vulneró el principio de buena administración al actuar, en el presente asunto, con la intención de desincentivar las iniciativas ciudadanas, aun cuando éstas cumplieran, como en el presente asunto, los requisitos de registro establecidos en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011.
La Comisión, apoyada por la República Eslovaca, solicita que se desestimen las presentes imputaciones.
Por lo que respecta, en primer lugar, a la imputación basada en una desviación de poder, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el concepto de desviación de poder tiene un alcance muy preciso en Derecho de la Unión y se aplica al supuesto en que una autoridad administrativa utiliza sus atribuciones con una finalidad distinta de aquella para la que le fueron conferidas. Sólo cabe considerar que una decisión incurre en desviación de poder cuando queda de manifiesto, de acuerdo con indicios objetivos, oportunos y concordantes, que fue adoptada para alcanzar una finalidad distinta de las que se invocan (véase la sentencia de 9 de septiembre de 2008, Bayer CropScience y otros/Comisión,
T‑75/06
,
EU:T:2008:317
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, para acreditar la existencia de una desviación de poder, los demandantes se basan en determinadas alegaciones de defensa formuladas por la Comisión, de las que, según ellos, se desprende que ésta no consideraba oportuno, en el estado del Derecho de la Unión, ejercer sus competencias en el sentido deseado por los demandantes.
A este respecto, debe observarse que la Decisión impugnada contiene una motivación suficiente, según la cual la propuesta controvertida no cumplía los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, puesto que se encontraba manifiestamente fuera del ámbito de competencias que permiten a la Comisión presentar una propuesta relativa a un acto jurídico para los fines de aplicación de los Tratados. En los apartados 10 y 11 del escrito de contestación, la Comisión recordó dicha motivación e indicó que «manten[ía] su punto de vista» por las razones que detallaba, a continuación, en el escrito de contestación, habida cuenta de las alegaciones formuladas en la demanda. Asimismo, en los apartados 2 y 97 del escrito de dúplica, la Comisión indicó que «manten[ía] en su totalidad el razonamiento y las conclusiones [...] expuestos en su escrito de contestación» y que «había denegado de manera fundada y conforme a Derecho la solicitud de registro de [la propuesta controvertida], sobre la base del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento [...] n.
o
211/2011». De lo anterior resulta que, en sus escritos, la Comisión defendió el fundamento de los motivos que constan en la Decisión impugnada, fundamento que no ha sido cuestionado mediante el examen del presente recurso.
En este contexto, las frases puestas de relieve por los demandantes, concretamente el apartado 17 del escrito de contestación, según el cual «las políticas de la Unión no pueden convertirse en los instrumentos de políticas contra las minorías», y el apartado 58 del escrito de contestación, según el cual «la Comisión considera que las particularidades de las minorías nacionales pueden tenerse en cuenta de manera adecuada al establecer la [...] NUTS a escala de los Estados miembros», no pueden considerarse pruebas que demuestren que la Decisión impugnada se basó, en la práctica, en motivos distintos de los invocados formalmente en ella, cuyo fundamento no ha podido ser cuestionado con motivo del examen del presente recurso, y que acrediten una desviación por parte de la Comisión de las facultades que le confiere el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011.
De ello se deduce que los demandantes no han aportado, en el presente asunto, indicios objetivos, oportunos y concordantes que permitan concluir que la Decisión impugnada se adoptó con fines distintos de los invocados, en concreto porque no se cumplían los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, ya que la proposición controvertida se encontraba manifiestamente fuera del ámbito de competencias que permiten a la Comisión presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados.
Por consiguiente, procede desestimar por infundada la imputación basada en una desviación de poder cometida por la Comisión.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la imputación basada en la violación del principio de buena administración, ha de recordarse que, con arreglo al artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, «toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable». Además, del considerando 10 del Reglamento n.
o
211/2011 resulta que el principio general de buena administración supone, en particular, que la Comisión registre todas las propuestas de iniciativa ciudadana que cumplan los requisitos enunciados en ese Reglamento, es decir, en el plazo de dos meses a partir de la recepción de la información contemplada en el anexo II.
En el presente asunto, contrariamente a lo que sostienen los demandantes, no se cumplían los requisitos de registro enunciados en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, como se desprende del examen de las imputaciones basadas en la interpretación errónea por parte de la Comisión de los artículos de los Tratados, por lo que dicha institución podía denegar fundadamente el registro de la propuesta controvertida, de conformidad con el artículo 4, apartado 3, del citado Reglamento.
Por consiguiente, la Comisión pudo adoptar la Decisión impugnada sin violar el principio general de buena administración.
Procede, por tanto, desestimar también por infundada la imputación basada en una violación de este principio.
Dado que se han desestimado todas las imputaciones formuladas por los demandantes en apoyo de su motivo único, basado, en esencia, en la infracción del artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
211/2011, debe desestimarse este motivo y, por ende, el presente recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de los demandantes, éstos cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión, sin que deba tenerse en cuenta, a este respecto, el menoscabo que los demandantes han ocasionado a la protección del procedimiento judicial, en especial a los principios de igualdad de armas y de buena administración de la justicia (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartados
y
), al publicar, en el sitio web de la propuesta controvertida, el escrito de contestación de la Comisión (apartado 22
supra
).
Por otra parte, con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Esta disposición debe aplicarse a Hungría, a la República Helénica, a Rumanía y a la República Eslovaca.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Los Sres. Balázs-Árpád Izsák y Attila Dabis cargarán con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
Hungría, la República Helénica, Rumanía y la República Eslovaca cargarán con sus propias costas.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de mayo de 2016.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la admisibilidad de determinadas imputaciones

Sobre el fondo

Sobre la imputación basada en la consideración errónea de datos no contemplados en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
211/2011

Observaciones preliminares sobre las otras imputaciones formuladas por los demandantes

Sobre las imputaciones basadas en la interpretación errónea del artículo 4 TFUE, apartado 2, letra c), y del artículo 174 TFUE, así como del artículo 3, apartado 5, del Reglamento n.
o
1059/2003, en relación con el considerando 10 de ese Reglamento

Sobre la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 167 TFUE

Sobre la imputación basada en la interpretación errónea del artículo 19 TFUE, apartado 1

Sobre las imputaciones basadas en una desviación de poder y en la violación del principio de buena administración

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: húngaro.