CELEX: 62021CJ0195
Преюдициално запитване
Възлагане на обществени поръчки
Директива 2014/24/ЕС
Приложимост при изцяло вътрешно положение
Член 58, параграфи 1 и 4
Критерии за подбор
Технически и професионални способности на оферентите
Защита на финансовите интереси на Европейския съюз
Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95
Член 8, параграф 3
Мерки за контрол
Възможност националните органи, охраняващи финансовите интереси на Съюза, да оценяват по различен начин процедура за възлагане на обществена поръчка

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 58, параграф 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
), изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г. (
ОВ L 337, 2017 г., стр. 19
) (наричана по-нататък „Директива 2014/24“), на член 8, параграф 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (
ОВ L 312, 1995 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 166), както и на принципите на правната сигурност и на ефективност.
Запитването е отправено във връзка със спор между LB и Сметната палата на Република България (наричана по-нататък „Сметната палата“) относно административна санкция, наложена му от последната за нередности, допуснати в процедура за възлагане на обществена поръчка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 2988/95
Регламент № 2988/95 се състои от три дяла: дял I, озаглавен „Общи принципи“ (членове 1—3), дял II, озаглавен „Административни мерки и санкции“ (членове 4—7), и дял III, озаглавен „Проверки“ (членове 8—11).
Член 8, параграфи 2 и 3 от този регламент гласи:
„2.   Мерките, регламентиращи проверките, съответстват на особения характер на всеки сектор и са пропорционални на преследваните цели. Те отчитат съществуващата административна практика и структурите на държавите членки[…]и се определят така, че да не представляват извънредно икономическо ограничение или административни разходи.
Характерът и честота на проверките и инспекциите на място се осъществяват от държавите членки и редът за осъществяването им се определя от секторните правила по такъв начин, че да гарантира еднаквото и ефективно прилагане на съответните правила и особено за установяването и предотвратяването на нередностите.
3.   Секторните правила включват разпоредбите, които са необходими за осигуряването на еднакви проверки посредством сближаването на методите на проверка и реда за тяхното осъществяване“.
Регламент (ЕС) № 1303/2013
Съображения 43 и 122 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 320
) гласят:
„(43)
С цел да се осигурят пропорционални механизми за контрол и да се запази добавената стойност на финансовите инструменти, крайните получатели, към които е насочено финансирането, следва да не се обременяват с прекалена административна тежест. […]
[…]
(122)
[…] С цел да бъде намалена административната тежест за бенефициерите следва да се въведат специални правила за намаляване на опасността от припокриване на одитите на едни и същи операции от страна на различни институции, а именно от Сметната палата, Комисията и одитния орган“.
Член 2 от този регламент е озаглавен „Определения“ и гласи:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
36)
„нередност“ означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на [европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове)], което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза.
[…]“.
Директива 2014/24
Член 1 от Директива 2014/24 е озаглавен „Предмет и обхват“ и в параграф 1 предвижда:
„Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4“.
Член 4 от тази директива, озаглавен „Прагове“, гласи:
„Настоящата директива се прилага за обществени поръчки, чиято прогнозна стойност без данък върху добавената стойност (ДДС) е по-голяма или равна на следните прагове:
a)
5548000 [евро] — за обществени поръчки за строителство;
[…]“.
Член 18 от посочената директива, озаглавен „Принципи на обществените поръчки“, в параграф 1 предвижда:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение“.
Член 58 от Директива 2014/24 e озаглавен „Критерии за подбор“ и гласи:
„1.   Критериите за подбор могат да се отнасят до:
a)
годността за упражняване на професионалната дейност;
б)
икономическото и финансовото състояние;
в)
техническите и професионалните способности.
Възлагащите органи могат да налагат на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Възлагащите органи ограничават изискванията само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидат или оферент има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Всички изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него.
[…]
4.   По отношение на техническите и професионалните способности възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимите човешки и технически ресурси и опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество.
Възлагащите органи могат по-специално да изискват икономическите оператори да притежават достатъчен опит, удостоверен чрез подходящи свидетелства за изпълнени в миналото поръчки. Възлагащият орган може да приеме, че икономическият оператор не притежава необходимите професионални способности, когато е установил, че икономическият оператор има конфликт на интереси, който може да се отрази неблагоприятно на изпълнението на поръчката.
При процедурите за възлагане на обществени поръчки за доставки, изискващи проучване на терена или инсталиране, за услуги или за строителство, професионалните способности на икономическите оператори да предоставят услугата или да изпълнят инсталирането или строежа могат да бъдат оценявани по отношение на техните умения, ефективност, опит и надеждност.
[…]“.
Член 67 от посочената директива е озаглавен „Критерии за възлагане на поръчките“ и гласи:
„1.   Без да се засягат националните законови, подзаконови или административни разпоредби относно цената на определени доставки или възнаграждението за определени услуги, възлагащите органи възлагат обществените поръчки въз основа на критерия за икономически най-изгодната оферта.
2.   Икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган се определя въз основа на цената или разходите, като се използва подход на разходната ефективност, например разходите за целия жизнен цикъл в съответствие с член 68, и може да включва критерия за най-доброто съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на критерии, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на въпросната обществена поръчка. Тези критерии могат да включват например:
a)
качество, включително технически параметри, естетически и функционални характеристики, достъпност, предназначение за всички потребители, социални, екологични и иновативни характеристики и търговия и условията за нея;
б)
организация, квалификация и опит на персонала, на когото е възложено изпълнението на поръчката, когато качеството на ангажирания с изпълнението на поръчката персонал може да окаже съществено влияние върху нивото на изпълнение на поръчката; или
[…]“.
Българското право
Закон за обществените поръчки
Член 1, алинея 1 от Закона за обществените поръчки (ДВ, бр. 13 от 16 февруари 2016 г.) в редакцията му, приложима към фактите в главното производство (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“), предвижда:
„Този закон определя условията и реда за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки или услуги и за провеждане на конкурси за проект от възложители с цел осигуряване на ефективност при разходването на:
[…]
2. средствата, предоставяни от европейските фондове и програми;
[…]“.
Член 2 от този закон гласи:
„(1)   Обществените поръчки се възлагат в съответствие с принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на:
1.
равнопоставеност и недопускане на дискриминация;
2.
свободна конкуренция;
3.
пропорционалност;
4.
публичност и прозрачност.
(2)   При възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка.
[…]“.
Съгласно член 59 от посочения закон:
„(1)   Възложителят може да определи по отношение на кандидатите или участниците критерии за подбор, които се отнасят до:
[…]
3. техническите и професионалните способности.
(2)   Възложителите могат да използват спрямо кандидатите или участниците само критериите за подбор по този закон, които са необходими за установяване на възможността им да изпълнят поръчката. Поставените критерии трябва да са съобразени с предмета, стойността, обема и сложността на поръчката. Когато обществената поръчка има обособени позиции, критериите за подбор за всяка от обособените позиции трябва да съответстват на предмета, стойността, обема и сложността на съответната позиция.
[…]“.
Член 247, алинея 1 от същия закон гласи:
„[…] Възложител, който наруши забраната на чл. 2, ал. 2, чл. 11, ал. 5, чл. 16, чл. 21, ал. 14, 15 или 17, чл. 149, ал. 8 или чл. 150, ал. 4, се наказва с глоба в размер 2 на сто от стойността на сключения договор с включен ДДС, но не повече от 10000 лв. [(около 5100 евро)].
[…]“.
Съгласно член 260, алинеи 1 и 2 от Закона за обществените поръчки:
„(1)   Актовете за установяване на нарушения по този закон, констатирани от органи на Сметната палата, се съставят от оправомощени одитори в срок 6 месеца от деня, в който нарушителят е открит, но не по-късно от три години от извършване на нарушението.
(2)   Наказателните постановления се издават от председателя на Сметната палата или от оправомощени от него длъжностни лица.“
Параграф 3 от „допълнителните разпоредби“ към Закона за обществените поръчки предвижда, че с този закон се въвеждат изискванията на Директива 2014/24.
Закон за Европейските фондове
Член 49, алинея 2 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ДВ бр. 101 от 22 декември 2015 г.) в редакцията му, приложима към фактите в главното производство (наричан по-нататък „Законът за Европейските фондове“), гласи:
„За определянето на изпълнител за дейностите по строителство, услуги и/или доставки на стоки — обект на обществена поръчка по смисъла на Закона за обществените поръчки, се прилагат правилата, предвидени в[…]:
1.
Закона за обществените поръчки — когато бенефициентът е възложител по смисъла на същия закон;
[…]“.
Закон за устройство на територията
Съгласно член 137, алинея 1 от Закона за устройство на територията (ДВ, бр. 1 от 2 януари 2001 г.) в редакцията му, приложима към фактите в главното производство (наричан по-нататък „Законът за устройство на територията“):
„[…] В зависимост от характеристиките, значимостта, сложността и рисковете при експлоатация строежите се категоризират, както следва:
1. първа категория:
[…]
ж) съоръжения за геозащита и брегоукрепване по реките и морския бряг;
[…]“.
Член 163а от този закон предвижда:
„(1)   […] Строителят е длъжен да назначи по трудов договор технически правоспособни лица, които да извършват техническо ръководство на строежите.
(2)   […] Технически правоспособни са лицата, получили дипломи от акредитирано висше училище с квалификация „строителен инженер“, „инженер“ или „архитект“, както и лицата със средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в областите „Архитектура и строителство“ и „Техника“.
[…]
(4)   […] Техническият ръководител е строителен инженер, архитект или строителен техник, който ръководи строителните работи и осигурява изпълнение на отговорностите по чл. 163, ал. 2, т. 1—5, а за строежите от пета категория — и отговорностите по чл. 168, ал. 1 и по чл. 169б, ал. 1. Други технически правоспособни лица по ал. 2 могат да осъществяват специализирано техническо ръководство на отделни строителни и монтажни работи съобразно придобитата им специалност и образователно-квалификационна степен“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 21 март 2018 г. министърът на околната среда и водите (България) в качеството му на ръководител на управляващия орган на оперативна програма „Околна среда 2014—2020“, от една страна, и Община Луковит (България), от друга, сключили административен договор, с който на тази община е предоставена безвъзмездна финансова помощ, съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд, в максимален размер до 649732,14 лева (около 331000 евро). Тази безвъзмездна финансова помощ е предназначена за финансиране на строителни работи по укрепване на свлачище на пътя за регионалното депо за твърди отпадъци, което се намира на територията на тази община.
С решение от 5 април 2018 г. в качеството си на кмет на Луковит LB открил процедура „публично състезание“ за възлагане на обществена поръчка с предмет изпълнението на тези строителни работи. Прогнозната стойност на поръчката е 482668 лева без ДДС (около 247000 евро).
С това решение, публикувано същия ден в Регистъра на обществените поръчки на Агенцията по обществени поръчки, са одобрени обявлението, с което се оповестява откриването на процедурата, и документацията по разглежданата в главното производство обществена поръчка.
В обявлението за поръчка е посочена целта на проекта — да се възстановят и подобрят транспортно-експлоатационните качества на пътния участък, а като критерии за възлагане са определени „качество“ и „цена“ в равно съотношение по 50 % за всеки от тях.
Като условие за участие в процедурата за възлагане на обществена поръчка в обявлението за поръчката е уточнено преди всичко, че всеки участник трябва да е вписан в Централния професионален регистър на строителя за изпълнение на строежи IV група, I категория по член 137, алинея 1, точка 1, буква ж) от Закона за устройство на територията, а за установените в друга държава членка участници — в аналогични регистри.
Освен това, що се отнася до изискванията към „Техническите и професионалните възможности“, в обявлението за поръчка се посочва, че участниците трябва да докажат по-специално, че са изпълнили строителни дейности с предмет идентичен или сходен с предмета на поръчката по главното производство за последните пет години преди датата на подаване на офертата. В това отношение обявлението за поръчка уточнява, че като сходни ще се приемат дейности по укрепване на свлачища и/или склонове и/или брегове и/или изкопи или еквивалентен строителен обект.
Накрая, относно изискванията към инженерно-техническия състав обявлението за поръчка предвижда, че нейната специфика изисква по-специално присъствието на технически ръководител на обекта с професионална квалификация „Конструктор“ и/или „Строителен инженер“ или пък аналогична специалност в случаите, когато образователно-квалификационната степен е придобита в държава членка, която няма съответната специалност. Освен това техническият ръководител трябва да има минимален опит по специалността три години.
В определения срок постъпили три оферти. След като от всеки от тримата участници са поискани допълнителни разяснения, с решение от 24 юли 2018 г. кметът на Луковит, от една страна, отстранил двама от тях по съображения за несъответствие с критериите за подбор и от друга страна, възложил поръчката на третия участник. Впоследствие на 29 август 2018 г. е сключен договор на стойност 481293,72 лева без ДДС (около 245500 евро) между Община Луковит и избрания за изпълнител оферент.
С решение от 9 ноември 2018 г. управляващият орган на оперативна програма „Околна среда 2014—2020“ въз основа на проведен последващ контрол за законосъобразност на процедурата за възлагане, разглеждана в главното производство, наложил обща финансова корекция в размер на 5 % от стойността на засегнатите и признати за допустими за финансиране разходи по сключения на 29 август 2018 г. договор. Според този орган възложителят, от една страна, оценил оферта, която не отговаря на техническите спецификации, и от друга страна, дал неясни и заблуждаващи указания на единия от участниците, което довело до незаконосъобразното му отстраняване и не му позволило да подаде по-ниско ценово предложение от това на избрания за изпълнител.
За да определи корекцията за всяка от двете нередности, управляващият орган отчел като смекчаващи обстоятелства, първо, факта, че са подадени три оферти, което говори за задоволително ниво на конкуренция, второ, че прогнозната стойност на поръчката е под праговете за задължително обявяване в
Официален вестник на Европейския съюз
, така че липсва трансграничен ефект, което водело до стесняване на кръга на заинтересованите лица, и трето, че критерият за възлагане е „оптимално съотношение цена/качество“, което не гарантирало, че избраната на първо място оферта би била непременно тази с най-ниска цена.
Едновременно с контрола, осъществен от посочения управляващ орган, със заповед от 2 октомври 2019 г. заместник-председателят на Сметната палата възложил да се извърши одит за съответствие при управлението на публичните средства и дейностите на Община Луковит за периода от 1 януари 2018 г. до 30 юни 2019 г.
На 18 юни 2020 г. одитор от Сметната палата съставил акт за установяване на административно нарушение срещу кмета на Луковит за това, че с решението си от 5 април 2018 г. нарушил принципа на свободна конкуренция, предвиден в член 2, алинея 2 от Закона за обществените поръчки. Всъщност, като наложило присъствието на технически ръководител на обекта с професионална квалификация „Конструктор“ и/или „Строителен инженер“ и с минимален опит по специалността три години, разглежданото в главното производство обявление за поръчка поставило по-строго изискване за квалификация от произтичащото от член 163а, алинея 2 от Закона за устройство на територията.
Кметът на Луковит подал възражение срещу този акт, като обосновал изискването за квалификация, предмет на спора в главното производство, посочено в точка 27 от настоящото решение, с особеностите на работата по укрепване на свлачище и с нейната инженерна сложност. Той уточнил и че това изискване произтича от оперативната програма, чрез която е осигурено финансирането на проекта. Кметът на Луковит добавил, че освен това при последващия контрол на управляващия орган на оперативна програма „Околна среда 2014—2020“ след провеждането на обществената поръчка не са били открити нарушения на въведените с член 2, алинея 2 Закона за обществените поръчки правила за свобода на конкуренцията.
С издаденото на 16 декември 2020 г. наказателно постановление председателят на Сметната палата отхвърлил възражението и въз основа на констатациите и изводите от акта за установяване на административно нарушение на основание член 260, алинея 2 от Закона за обществените поръчки наложил на кмета на Луковит глоба в размер на 10000 лева (около 5100 евро).
Кметът на Луковит обжалвал това постановление пред Районен съд Луковит (България), който е запитващата юрисдикция.
На първо място, тази юрисдикция иска да установи дали член 58, параграф 4 от Директива 2014/24 не допуска възлагащият орган да определя по-стриктно изискване за квалификация от поставеното в член 163а от Закона за устройство на територията или напротив, тъй като последната разпоредба предвижда просто минимални изисквания, валидни общо за всички категории строеж, посоченият орган е можел легитимно да установи спорното в главното производство изискване за квалификация, като се има предвид фактът, че строителните работи по укрепване на свлачище са сред строителните дейности с най-висока степен на сложност.
На второ място, запитващата юрисдикция иска да установи по какъв начин различните национални органи, на които е възложено да следят за спазването на Закона за обществените поръчки или на Закона за европейските фондове, трябва да координират проверките и изводите си относно законосъобразността на процедурите за обществени поръчки. В това отношение различни текстове, които представляват „
soft law
“, препоръчват, от една страна, да се забрани по-рестриктивно интерпретиране от управляващия орган и контролните органи на правилата за избор на изпълнител, а от друга страна, да се координират становищата на отделните контролни органи с оглед избягване на всякакви различия по законосъобразността на процедурите и извършените разходи.
Въпреки това, както подчертава Сметната палата, би следвало да се вземе предвид и това, че различните контролни органи са независими и взаимно се допълват. Така при установено нарушение на Закона за обществените поръчки, съставляващо нередност, управляващият орган налагал финансови корекции единствено на юридическите лица бенефициенти, а Сметната палата можела да налага административни санкции на виновните физически лица. Така тя би могла да търси административнонаказателна отговорност от възложителите или от определени от тях длъжностни лица.
На трето място, запитващата юрисдикция иска да установи дали административните мерки и санкции, предвидени в дял II от Регламент № 2988/95, трябва да варират в зависимост от това дали е налице виновно поведение и според степента на обществена опасност. Доколкото естеството и тежестта на нарушението, както и свързаните с него финансови последици за бюджета на Съюза, се вземат предвид при определяне на финансовите корекции от органите, на които е възложено да следят за спазването на Закона за Европейските фондове, за запитващия съд възниква въпросът дали същите обстоятелства следва да бъдат съобразени и при налагането на санкции за нарушения на правилата на Съюза, свързани с възлагането на обществените поръчки.
На четвърто и последно място, запитващата юрисдикция иска да установи дали член 247, алинея 1 от Закона за обществените поръчки, съгласно който възложителят може да бъде наказан с „глоба в размер 2 на сто от стойността на сключения договор с включен ДДС, но не повече от 10000 лева“, което е около 16 минимални работни заплати, съответства на принципите на законност, ефективност и пропорционалност.
При тези условия Районен съд Луковит решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли чл. 58, параграф 4 от Директива [2014/24] да се тълкува в смисъл, че налаганите с критериите за подбор изисквания към професионалните способности на персонала на икономическите оператори за изпълнение на специфична поръчка с предмет строителство, могат да бъдат по-стриктни от минималните изисквания за образование и професионална квалификация, поставени от специалния национален закон (чл. 163а, ал. 4 ЗУТ), без същите a priori да бъдат ограничителни за конкуренцията, и по-специално, предвиденото условие за „пропорционалност“ на поставените изисквания за участие спрямо предмета на поръчката, изисква ли от националния съд а.) да направи такава оценка за пропорционалност, въз основа на събраните от него доказателства и на конкретните параметри на поръчката, дори в случаите, когато националният закон определя широк кръг от професионалисти, които по принцип имат квалификация да извършват дейностите по поръчката или б.) допуска ограничаване на съдебния контрол само до границите да бъде установено дали изискванията за участие са твърде стеснени, спрямо съществуващите по принцип в специалния национален закон?
2)
Следва ли правилата на дял II „Административни мерки и санкции“ на Регламент № 2988/95 да се тълкуват в смисъл, че за едни и същи нарушения на Закона за обществените поръчки, транспониращ Директива [2014/24] (включително за нарушение при определяне на критериите за подбор, за което е санкциониран жалбоподателя[т]) може да се породят различни последици с оглед на това, дали се касае за безвиновно действие или за преднамерено извършено или причинено по небрежност нарушение?
3)
Принципите на правна сигурност и на ефективност, с оглед целта на член 8, параграф 3 от Регламент 2988/95 и съображения 43 и 122 на Регламент 1303/13, допускат ли различните национални органи, охраняващи финансовите интереси на ЕС, да оценяват едни и същи обстоятелства при възлагане на обществена поръчка по различен начин, а именно Управляващият орган на оперативната програма не установява нарушение при определяне на критериите за подбор, а Сметната палата при последващ контрол и без наличието на особени или нови обстоятелства, да приеме, че критериите са ограничителни за конкуренцията, за което да наложи административна санкция на възложителя?
4)
Принципът на пропорционалност допуска ли национална правна норма, като член 247, алинея 1 от Закона за обществените поръчки, който предвижда за възложител, който формално наруши забраната на чл. 2, ал. 2 от същия закон, да се наказва с глоба в размер 2 на сто от стойността на сключения договор с включен ДДС, но не повече от 10000 лева, без да е необходимо да се установява сериозността на нарушението и неговото действително или потенциално финансово въздействие върху интересите на Съюза?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
Като начало следва да се отбележи, че прогнозната стойност на разглежданата в главното производство поръчка в размер на 482668 лв. без ДДС (около 247000 евро) е под прага за приложимост на Директива 2014/24, която в член 4, буква а) го определя на 5548000 евро, що се отнася до обществените поръчки за строителство, така че посочената поръчка не попада в обхвата на тази директива.
При все това от постоянната съдебна практика следва, че когато национално законодателство съобразява пряко и безусловно уредбата на положения, които не попадат в приложното поле на акт от правото на Съюза, с уредбата, предвидена в този акт, определено е от интерес за Съюза разпоредбите, заимствани от акта, да бъдат тълкувани еднакво. Всъщност това позволява да се избегнат последващи различия в тълкуването и да се осигури еднакво третиране на тези положения и на положенията, попадащи в приложното поле на посочените разпоредби (вж. в този смисъл решения от 18 октомври 1990 г., Dzodzi,
C‑297/88 и C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, т.
и
, от 5 април 2017 г., Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, т.
и
и от 10 септември 2020 г., Tax-Fin-Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, т.
).
В случая Законът за обществените поръчки, който транспонира Директива 2014/24 в българския правен ред, се прилага по-общо към всички процедури за възлагане на обществени поръчки, финансирани с безвъзмездна помощ от европейски фондове, независимо от стойността на поръчките, както следва от член 1, алинея 1 от този закон и от член 49, алинея 2 от Закона за европейските фондове.
Ето защо, тъй като разпоредбите на Директива 2014/24 са станали пряко и безусловно приложими към положения, които — подобно на разглежданата в главното производство поръчка — обикновено остават извън нейния обхват, Съдът следва да отговори на първия преюдициален въпрос.
С него запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 58, параграф 4 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган може да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, по-стриктни изисквания от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба в това отношение.
Следва да се констатира, че отговорът на този въпрос произтича ясно от самия текст на член 58 от Директива 2014/24.
В съответствие с член 58, параграф 1, втора алинея от тази директива възлагащият орган може да налага на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в член 58, параграфи 2, 3 и 4 от Директивата, отнасящи се съответно до годността за упражняване на професионалната дейност, до икономическото и финансовото състояние, както и до техническите и професионалните способности. По-нататък посочените изисквания трябва да са ограничени само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Освен това всички тези изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него.
При определянето на критериите за подбор възлагащият орган трябва и да спазва основните принципи за възлагането на поръчки, посочени в член 18, параграф 1 от Директива 2014/24. Той следва също така, първо, да третира икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминира, както и да действа по прозрачен и пропорционален начин, второ, да гарантира, че не подготвя поръчката с цел да я изключи от обхвата на тази директива или изкуствено да ограничи конкуренцията, като я подготви с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение.
При все това, тъй като възлагащият орган е в състояние най-добре да прецени собствените си нужди, законодателят на Съюза му е предоставил широко право на преценка при определянето на критериите за подбор, както личи по-специално от многократната употреба на глагола „мога“ в член 58 от Директива 2014/24. Така в съответствие с параграф 1 на този член възлагащият орган разполага с известна свобода, за да определи кои изисквания за участие в процедура за възлагане на поръчка счита за пропорционални на предмета на поръчката и свързани с него, и за необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. По-конкретно съгласно параграф 4 от посочения член възлагащият орган преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт за качество, който той счита за подходящ.
Следователно, при положение че изискването за квалификация е оправдано от предмета на поръчката, че остава пропорционално на този предмет и отговаря и на другите условия, припомнени в точки 48 и 49 от настоящото решение, член 58 от Директива 2014/24 не може да попречи на възлагащия орган да наложи в обявлението за поръчка това изискване само защото то надхвърля минималното ниво на изискване, установено от националната правна уредба. В това отношение националните юрисдикции са длъжни във възможно най-голяма степен да тълкуват вътрешното си право по начин, съответстващ на правото на Съюза (вж. в този смисъл решения от 24 юни 2019 г., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, т.
и от 6 октомври 2021 г., Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, т.
).
В случая спорното в главното производство изискване за квалификация изглежда оправдано предвид член 58 от Директива 2014/24, което обаче запитващата юрисдикция следва да провери. Първо, това изискване несъмнено има връзка с предмета на разглежданата в главното производство поръчка. Второ, изглежда, посоченото изискване не е надвишило свободата на преценка, с която разполага възлагащият орган на етапа на определяне на критериите за подбор, особено като се има предвид, че са подадени три оферти, макар прогнозната стойност на поръчката да е скромна, тъй като не достига дори 5 % от прага за приложимост на Директива 2014/24.
По изложените по-горе съображения на първия преюдициален въпрос следва да се отговори, че член 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет.
По втория и четвъртия въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали членове 4 и 5 от Регламент № 2988/95 трябва да се тълкуват в смисъл, че налагането от страна на възлагащия орган на критерии за подбор, които не спазват член 58 от Директива 2014/24, може да има различни последици в зависимост от това дали става въпрос за безвиновно действие, или за преднамерено извършено или причинено по небрежност нарушение.
По същество целта на четвъртия въпрос е да се определи дали принципът на пропорционалност трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която на възложител, нарушил правилата за възлагане на обществени поръчки, може да бъде наложена глоба, представляваща 2 % от стойността на сключения договор с включен ДДС, но не повече от 10000 лева — което се равнява на около 5100 евро — без да е необходимо да се установява сериозността на нарушението и неговото действително или потенциално финансово въздействие върху интересите на Съюза.
Следва да се приеме, че вторият и четвъртият въпрос се основават на предпоставката, че възлагащият орган е установил спорното в главното производство изискване за квалификация в нарушение на член 58 от Директива 2014/24.
Доколкото обаче от дадения на първия въпрос отговор е видно, че подобно изискване изглежда съвместимо с тази разпоредба, Съдът не следва да разглежда втория и четвъртия въпрос.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 8, параграф 3 от Регламент № 2988/95 във връзка със съображения 43 и 122 от Регламент № 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска националните органи, охраняващи финансовите интереси на Съюза, да оценяват по различен начин едни и същи обстоятелства в процедура за възлагане на обществена поръчка.
Следва да се припомни, че съгласно член 8, параграф 3 от Регламент № 2988/95 секторните правила включват разпоредбите, които са необходими за осигуряването на еднакви проверки посредством сближаването на методите на проверка и реда за тяхното осъществяване.
Съображение 43 от приложимия в главното производство секторен регламент, а именно Регламент № 1303/2013, гласи по-специално, че с цел да се осигурят пропорционални механизми за контрол и да се запази добавената стойност на финансовите инструменти, крайните получатели, към които е насочено финансирането, следва да не се обременяват с прекалена административна тежест. Съображение 122 пък уточнява, че с цел да бъде намалена административната тежест за бенефициерите, следва да се въведат специални правила за намаляване на опасността от припокриване на одитите на едни и същи операции от страна на различни институции, а именно от Сметната палата, Комисията и одитния орган.
От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че Сметната палата е извършила одит на управлението от страна на Община Луковит, за да се осигури спазването на Закона за обществените поръчки, а не на Регламент № 1303/2013, така че този одит и наложената въз основа на него санкция не попадат в обхвата на посочения регламент.
Освен това, както отбелязва Комисията в писменото си становище, Регламент № 1303/2013 не пречи на държавите членки да създават органи, които да проверяват или одитират дейността на публични или частни органи, в който случай компетентността им не се регулира от посочения регламент.
Следователно съображения 43 и 122 от този регламент нямат значение за отговора на преюдициалния въпрос.
Така става ясно, че никоя от разпоредбите на Регламент № 2988/95 и Регламент № 1303/2013 не изключва възможността за две проверки на процедура за възлагане на обществена поръчка, едната извършена от управляващия орган, а другата — от одитния орган. Както независимостта на всеки от тези органи, така и различните цели, които са им възложени, водят до заключението, че те могат да проверяват последователно една и съща процедура за възлагане на обществена поръчка.
Освен това обстоятелството, че в случая управляващият орган на оперативна програма „Околна среда 2014—2020“ е счел, че спорното в главното производство изискване за квалификация не противоречи на правилата за възлагане на обществени поръчки, не може да породи каквито и да било оправдани правни очаквания у възлагащия орган. Всъщност право да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания има само онзи правен субект, у когото национален административен орган е събудил основателни надежди с конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, които произтичат от оправомощени и достоверни източници и които този орган му е дал. Единното разбиране за държавата, което преобладава както в международното публично право, така и в правото на Съюза, обаче изключва поначало възможността национален орган да се позове на принципа на правото на Съюза за защита на оправданите правни очаквания в спор, който го противопоставя на друго държавно образувание (решение от 20 май 2021 г., Riigi Tugiteenuste Keskus,
C‑6/20
,
EU:C:2021:402
, т.
и
).
Така възлагащият орган не може да се позовава на обстоятелството, че управляващият орган на оперативна програма „Околна среда 2014—2020“ вече е одобрил, макар и имплицитно, спорното в главното производство изискване за квалификация, за да попречи на Сметната палата да разгледа неговата съвместимост с правото на Съюза.
Следва обаче да се отбележи, от една страна, че съчетаването на действията на управляващия орган и на одитния орган трябва да е съобразено с правата и принципите, гарантирани от Хартата на основните права на Европейския съюз, и особено с принципа на пропорционалност. Впрочем в това отношение член 8, параграф 2 от Регламент № 2988/95 предвижда, че мерките, регламентиращи проверките, се определят така, че да не представляват извънредно икономическо ограничение или административни разходи.
В случая, освен ако констатациите на запитващата юрисдикция не посочат друго, нищо не показва, че на територията на Република България бенефициерите на европейски средства биха били разубедени да кандидатстват за такива средства поради наличието на прекалена административна тежест.
От друга страна, последващите проверки, извършени от управляващ орган и одитен орган, не могат да засегнат законосъобразността на решение за възлагане, което за участниците в поръчката и за възлагащия орган е станало окончателно, като се има предвид, че преценките, извършени в това отношение от последния, попадат в обхвата на Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (
ОВ L 395, 1989 г., стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237).
Видно от изложените по-горе съображения, член 8, параграф 3 от Регламент № 2988/95 във връзка с Регламент № 1303/2013 следва да се тълкува в смисъл, че стига да е спазен принципът на пропорционалност, допуска националните органи, охраняващи финансовите интереси на Съюза, да оценяват по различен начин едни и същи обстоятелства в процедура за възлагане на обществена поръчка.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

1)
Член 58, параграфи 1 и 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г., трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания, поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет.

2)
Член 8, параграф 3 от Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности във връзка с Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета следва да се тълкува в смисъл, че стига да е спазен принципът на пропорционалност, допуска националните органи, охраняващи финансовите интереси на Европейския съюз, да оценяват по различен начин едни и същи обстоятелства в процедура за възлагане на обществена поръчка.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: български.