CELEX: 62016CJ0358
Predhodno odločanje
Približevanje zakonodaj
Direktiva 2004/39/ES
Člen 54(1) in (3)
Obseg obveznosti poklicne skrivnosti, naložene nacionalnim organom finančnega nadzora
Odločba, s katero je ugotovljena izguba poklicnega ugleda
Zadeva, za katero velja kazensko pravo
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člena 47 in 48
Pravica do obrambe
Vpogled v spis

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 54(1) in (3) Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 263) v povezavi s členi 41, 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru postopkov z ugovorom tretjega, ki so jih začeli družba UBS Europe SE, nekdanja UBS (Luxembourg) SA (v nadaljevanju: UBS), ter Alain Hondequin in drugi, zoper sodbo Cour administrative (višje upravno sodišče, Luksemburg) z dne 16. decembra 2014, ki je odločalo o pritožbi, ki sta jo vložili osebi DV in EU zoper sodbo z dne 5. junija 2014, ki jo je izdalo tribunal administratif (upravno sodišče, Luksemburg) v zvezi z zavrnitvijo Komisije za nadzor finančnega sektorja (v nadaljevanju: komisija CSSF), da posreduje nekatere dokumente v okviru sporov med osebo DV in komisijo CSSF zaradi odločitve, da je ta oseba izgubila dober ugled.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 2 in 63 Direktive 2004/39 je navedeno:
„(2)
[…] je treba zagotoviti potrebno stopnjo uskladitve, da bi lahko vlagateljem ponudili visoko raven zaščite in investicijskim podjetjem omogočili opravljanje storitev v vsej Skupnosti, ki je enotni trg, na podlagi nadzora, ki ga opravlja matična država […]
[…]
(63)
[…] Zaradi naraščajoče čezmejne dejavnosti bi si morali pristojni organi medsebojno zagotavljati ustrezne informacije za opravljanje svojih funkcij, da bi poskrbeli za učinkovito uveljavljanje te direktive, tudi v primerih, ko kršitve ali domnevne kršitve zadevajo organe v dveh ali več državah članicah. Pri izmenjavi informacij je potrebna stroga poklicna molčečnost za zagotovitev nemotenega posredovanja informacij in zaščite pravic posameznikov.“
V naslovu II Direktive 2004/39, ki se nanaša na „Dovoljenje in pogoje poslovanja investicijskega podjetja“, njen člen 8, naslovljen „Odvzem dovoljenja“, v točki (c) določa, da lahko pristojni organ investicijskemu podjetju odvzame izdano dovoljenje, če to investicijsko podjetje ne izpolnjuje več pogojev, pod katerimi je bilo dovoljenje izdano.
Pod istim naslovom II, člen 9 te direktive, naslovljen „Osebe, ki dejansko vodijo posle“, določa:
„1.   Države članice morajo zahtevati, da so osebe, ki dejansko vodijo posle investicijskega podjetja, dovolj ugledne in dovolj izkušene, da lahko poskrbijo za zdravo in skrbno vodenje investicijskega podjetja.
[…]
3.   Pristojni organ zavrne izdajo dovoljenja, če se ne more zadovoljivo prepričati, da so osebe, ki bodo dejansko vodile posle investicijskega podjetja, dovolj ugledne ali dovolj izkušene, ali če obstajajo objektivni in dokazljivi razlogi za prepričanje, da predlagane spremembe vodstva družbe predstavljajo nevarnost za njeno zdravo in skrbno vodenje.
[…]“
Člen 17 te direktive, naslovljen „Splošna obveznost glede stalnega nadzora“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da pristojni organi spremljajo dejavnosti investicijskih podjetij, da bi lahko ocenili skladnost s pogoji poslovanja iz te direktive. Države članice zagotovijo, da so uvedeni ustrezni ukrepi, ki pristojnim organom omogočajo pridobitev informacij, potrebnih za ocenitev skladnosti investicijskih podjetij z navedenimi obveznostmi.“
Člen 50 Direktive 2004/39, naslovljen „Pooblastila, ki jih morajo imeti pristojni organi“, določa:
„1.   Pristojni organi prejmejo vsa nadzorna in preiskovalna pooblastila, potrebna za opravljanje njihovih funkcij.
[…]
2.   Pooblastila iz odstavka 1 se izvršujejo v skladu z nacionalnim pravnim redom in zajemajo vsaj pravice do:
(a)
dostopa do katerega koli dokumenta v kakršni koli obliki in do prejetja njegove kopije;
(b)
zahtevanja informacij od katere koli osebe in, če je treba, vabljenja in zaslišanja osebe z namenom pridobiti informacije;
[…]
(l)
predložitve zadev v kazenski pregon;
[…]“
Člen 51 te direktive, naslovljen „Administrativne sankcije“, v odstavku 1 določa:
„Brez poseganja v postopke za odvzem dovoljenja ali v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije, države članice v skladu s svojim nacionalnim pravnim redom zagotovijo, da se lahko proti odgovornim osebam sprejmejo ustrezni administrativni ukrepi ali se jim naložijo administrativne sankcije, če se določbe, sprejete pri izvajanju te direktive, ne izpolnjujejo. Države članice zagotovijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“
Člen 52 navedene direktive, naslovljen „Pravica do pritožbe“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da je kakršna koli odločitev, sprejeta v skladu z zakoni ali drugimi predpisi, sprejetimi v skladu s to direktivo, ustrezno obrazložena in da v zvezi z njo velja pravica do pravnega sredstva na sodiščih. […]“
Člen 54 Direktive 2004/39, naslovljen „Poklicna skrivnost“, določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da pristojne organe, vse osebe, ki delajo ali so delale za pristojne organe, ali subjekte, na katere so prenesene naloge v skladu s členom 48(2), ter revizorje in izvedence, ki jih zadolžijo pristojni organi, zavezuje obveznost poklicne skrivnosti. Nobena zaupna informacija, ki jo lahko prejmejo pri opravljanju svojih dolžnosti, ne sme biti izdana kateri koli osebi ali organu, razen v obliki povzetka ali združeni obliki, tako da posameznih investicijskih podjetij, upravljavcev trga, reguliranih trgov ali katerih koli drugih oseb ni mogoče prepoznati, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo ali druge določbe te direktive.
2.   Če je bil zoper investicijsko podjetje, upravljavca trga ali regulirani trg uveden stečajni postopek ali postopek prisilne likvidacije, se lahko zaupne informacije, ki ne zadevajo tretjih oseb, razširijo v civilnem ali gospodarskem postopku, če je to potrebno za izvajanje postopka.
3.   Brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, lahko pristojni organi, telesa ali fizične ali pravne osebe, razen pristojnih organov, ki prejmejo zaupne informacije v skladu s to direktivo, te informacije uporabijo samo pri opravljanju svojih dolžnosti in za izvajanje svojih funkcij, v primeru pristojnih organov v okviru področja uporabe te direktive ali v primeru drugih organov, teles ali fizičnih ali pravnih oseb za namen, za katerega so jim bile take informacije posredovane in/ali v okviru upravnih ali sodnih postopkov, ki se specifično nanašajo na izvajanje teh funkcij. Vseeno lahko organ, ki prejme informacije, te informacije uporabi za druge namene, če pristojni organ ali drugi organ, telo ali oseba, ki posreduje informacije, privoli v to.
4.   Za vse zaupne informacije, ki so sprejete, izmenjane ali posredovane v skladu s to direktivo, veljajo pogoji poklicne molčečnosti iz tega člena. Ne glede na to ta člen pristojnim organom ne preprečuje, da bi izmenjevali ali posredovali zaupne informacije v skladu s to direktivo in drugimi direktivami, ki se uporabljajo za investicijska podjetja, kreditne institucije, pokojninske sklade, [kolektivne naložbene podjeme za vlaganja v prenosljive vrednostne papirje (KNPVP)], zavarovalne in pozavarovalne posrednike, zavarovalnice, regulirane trge ali upravljavce trga ali drugače s privolitvijo pristojnega organa ali drugega organa ali telesa ali fizične ali pravne osebe, ki je informacije sporočila.
5.   Ta člen pristojnim organom ne preprečuje, da bi v skladu z nacionalnim pravnim redom izmenjali ali posredovali zaupne informacije, ki niso bile prejete s strani pristojnega organa druge države članice.“
Člen 56 te direktive, naslovljen „Obveznost sodelovanja“, v odstavku 1 določa:
„Pristojni organi različnih držav članic med seboj sodelujejo, kadar koli je to potrebno za namen opravljanja njihovih dolžnosti v skladu s to direktivo, pri čemer uporabljajo svoja pooblastila iz te direktive ali iz nacionalne zakonodaje.
Pristojni organi nudijo pomoč pristojnim organom drugih držav članic. Zlasti si izmenjujejo informacije in sodelujejo pri morebitnih preiskovalnih ali nadzornih dejavnostih.
[…]“
Luksemburško pravo
Člen 19 loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (zakon z dne 5. aprila 1993 o finančnem sektorju,
Mémorial
A 1993, str. 462), naslovljen „Ugled in poklicne izkušnje“, v odstavku 1 določa:
„Za pridobitev dovoljenja morajo fizične osebe in, kadar gre za pravne osebe, člani upravnih, poslovodnih in nadzornih organov ter delničarji oziroma družbeniki iz prejšnjega člena, izkazati svoj dober poklicni ugled. Dober ugled se oceni na podlagi kazenske evidence in vseh elementov, s katerimi se lahko dokaže, da imajo zadevne osebe dober ugled in izkazujejo vsa jamstva, da je njihova aktivnost neoporečna.“
Člen 32 loi du 13 juillet 2007 relative aux marchés d’instruments financiers et portant transposition notamment de la directive 2004/39 (zakon z dne 13. julija 2007 o trgih s finančnimi instrumenti in zlasti o prenosu Direktive 2004/39,
Mémorial
A 2007, str. 2076), naslovljen „Poklicna skrivnost komisije CSSF“, določa:
„(1)   Vse osebe, ki delajo ali so delale za [komisijo CSSF], ter za revizorje ali strokovnjake, ki delajo v imenu pooblaščenih podjetij [komisije CSSF], velja dolžnost varovanja poklicne skrivnosti iz člena 16 spremenjenega zakona z dne 23. decembra 1998 o ustanovitvi komisije za nadzor finančnega sektorja. Ta skrivnost pomeni, da zaupnih informacij, ki jih prejmejo pri opravljanju svojih dolžnosti, ne smejo izdati nobeni osebi ali organu, razen v obliki povzetka ali združeni obliki, tako da ni mogoče prepoznati nobenega upravljavca trga, reguliranega trga, [večstranskega sistema trgovanja (MTF)] ali katerih koli drugih zadevnih oseb ali sistemov, brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo ali druge določbe tega poglavja.
[…]
(3)   Brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo, lahko [komisija CSSF] uporabi le zaupne informacije, prejete na podlagi tega naslova, za izvajanje nalog, ki so ji naložene na podlagi tega naslova ali v okviru upravnih ali sodnih postopkov, ki se specifično nanašajo na izvajanje teh funkcij.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je komisija CSSF z odločbo z dne 4. januarja 2010 osebi DV naložila, da odstopi z vseh funkcij v najkrajšem možnem času, ker po njenem mnenju ni bila več vredna zaupanja in zato ni bila več sposobna pri nadzorovanem subjektu opravljati funkcije člana poslovodstva ali druge funkcije, katere izvrševanje je pogojeno s pridobitvijo dovoljenja. Komisija CSSF je svojo odločbo med drugim obrazložila z vlogo osebe DV pri ustanovitvi in delovanju družbe Luxalpha Sicav (v nadaljevanju: Luxalpha).
Oseba DV je z vlogama dne 26. februarja in 31. marca 2010 pri tribunal administratif (upravno sodišče, Luksemburg) vložila tožbo za spremembo oziroma, če do nje ne pride, za razveljavitev zgoraj navedene odločbe komisije CSSF.
Oseba DV je 11. novembra 2010 v okviru navedenih sporov, o katerih še ni odločeno, od komisije CSSF zahtevala, naj ji posreduje dopis z dne 27. januarja 2009, ki ga je družba UBS naslovila na komisijo CSSF, po zahtevi zadnjenavedene z dne 31. decembra 2008 za pridobitev informacij v okviru „zadeve Madoff“. Z odločbo z dne 13. decembra 2010 je komisija CSSF to zahtevo zavrnila. Oseba DV je 10. januarja 2011 vložila tožbo za spremembo, če do nje ne pride, pa za razveljavitev te odločbe komisije CSSF. Dne 15. decembra 2011 je tribunal administratif (upravno sodišče) komisiji CSSF naložilo, naj mu posreduje navedeni dopis. S sodbo z dne 18. julija 2012 je tribunal administratif (upravno sodišče) ugotovilo, da je tožba, ki jo je vložila oseba DV, delno utemeljena, in je zato razveljavilo odločbo komisije CSSF z dne 13. decembra 2010, katere predmet je zavrnitev posredovanja prej omenjenega dopisa z dne 27. januarja 2009 z izjemo nekaterih informacij.
Oseba DV je 26. februarja 2013 od komisije CSSF še vedno v okviru sporov o glavni stvari zahtevala posredovanje več dokumentov, med drugim „dopis komisije CSSF z dne 31. decembra 2008, naslovljen na [družbo UBS] in vprašalnik“ ter „vse preiskave ali poizvedovanja, ki jih je komisija CSSF opravila v okviru zadeve Madoff v delu, v katerem se nanaša na družbo Luxalpha, in dokumente, ki jih je v zvezi s tem prejela“. Po mnenju osebe DV ti dokumenti poudarjajo vlogo družbe UBS pri ustanovitvi in vzpostavitvi družbe Luxalpha, kar je razlog, zaradi katerega naj bi bili nujno potrebni za razumevanje vloge različnih oseb, ki so bile udeležene pri ustanovitvi te družbe.
Z odločbo z dne 9. aprila 2013 je komisija CSSF zavrnila posredovanje zaprošenih dokumentov, zlasti zato, ker ti niso bili vključeni v upravni spis, ki se nanaša na osebo DV, ker so bili zajeti v obveznost varovanja poklicne skrivnosti, ki ji je naložena, ker se v nobeni fazi upravnega postopka v zvezi z osebo DV ni sklicevala na zahtevane dokumente in ker zahteva osebe DV ni bila dovolj natančna.
Oseba DV je 5. junija 2013 vložila tožbo, primarno, za razglasitev ničnosti in, podredno, za spremembo prej omenjene odločbe komisije CSSF. Oseba EU je v tožbi, vloženi 7. junija 2013 pred tribunal administratif (upravno sodišče), navedla, da želi prostovoljno intervenirati v postopku, ker naj bi bila sama, tako kot oseba DV, predmet upravnega postopka, ki jo sankcionira, med drugim zaradi njene vloge pri vzpostavitvi in pri delovanju družbe Luxalpha. Oseba EU je tudi pojasnila, da je vložila tožbo zoper odločbo komisije CSSF o ugotovitvi izgube poklicnega ugleda in da je v okviru navedenega spora zahtevala različne dokumente, posredovanje katerih naj bi ji komisija CSSF zavrnila.
Tribunal administratif (upravno sodišče) je sprejelo prostovoljno intervencijo osebe EU v postopku in s sodbo z dne 5. junija 2014 komisiji CSSF naložilo, naj ji posreduje dopis, ki je bil 31. decembra 2008 naslovljen na družbo UBS v okviru „zadeve Madoff“, in v preostalem zavrnilo ničnostno tožbo, ki jo je vložila oseba DV.
Osebi DV in EU sta 26. junija 2014 zoper sodbo, ki jo je izdalo tribunal administratif (upravno sodišče), vložili pritožbo pri Cour administrative (višje upravno sodišče).
S sodbo z dne 16. decembra 2014 je Cour administrative (višje upravno sodišče) razsodilo, da je pritožba oseb DV in EU delno utemeljena, in je komisiji CSSF naložilo, naj v okviru sporov o glavni stvari dostavi vse preiskave in poizvedovanja, ki jih je komisija CSSF opravila v okviru „zadeve Madoff“, in sicer v delu, v katerem se nanaša na družbo Luxalpha, in dokumente, ki jih je v zvezi s tem prejela.
V tej sodbi je Cour administrative (višje upravno sodišče) poudarilo zlasti, da v postopku, ki se nanaša na upravno kazen, zlasti kadar je ta podoben kazenskemu postopku z vidika Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP), kot je ta v obravnavanem primeru, proti osebi, ki se brani obtožb ali ki uveljavlja pravno sredstvo zoper sankcijo, ki ji je bila naložena, ni mogoče uveljavljati nobene skrivnosti. Če se je tako organ oprl na dokument, ki zadeva tudi tretjo osebo, lahko zoper stranko upravnega postopka uveljavlja poklicno skrivnost zgolj v zelo ozkem okviru, sicer bi bila kršena pravica do obrambe. Cour administrative (višje upravno sodišče) je poudarilo še, da mora uprava, ki mora načeloma v spis, ki mu je predložen, vložiti celoten upravni spis, ki vsebuje vse dokumente v zvezi z izpodbijanim aktom, navesti razloge, zaradi katerih dokument, ki ga želi pridobiti obramba, ni upošteven. V obravnavanem primeru pa se je komisija CSSF zgolj sklicevala na pravila o poklicni skrivnosti, ne da bi podrobneje navedla nujne razloge, ki naj bi ji preprečevali, da osebi DV da na razpolago vse dokumente, za katere se zdi, da se
a priori
lahko uporabijo za obrambo proti sankciji, ki je bila sprejeta proti njej.
Družba UBS ter Alain Hondequin in drugi v vlogi nekdanjih članov upravnega odbora družbe Luxalpha so 23. oktobra 2015 in 3. marca 2016 pred Cour administrative (višje upravno sodišče) vložili ugovor tretjega zoper navedeno sodbo. Družba UBS v bistvu očita Cour administrative (višje upravno sodišče), da ni upoštevalo člena 54 Direktive 2004/39.
V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da se sooča z dvema vprašanjema, ki se nanašata na razlago člena 54 Direktive 2004/39. Na prvem mestu se sprašuje o tem, kaj se glede na člen 41 Listine šteje za izjemo od „primerov, za katere velja kazensko pravo“, iz odstavkov 1 in 3 tega člena 54. Na drugem mestu se sprašuje, kako je treba uskladiti zahteve in jamstva, ki izhajajo iz členov 47 in 48 Listine ter iz členov 6 in 13 EKČP, z obveznostjo varovanja poklicne skrivnosti, določene v navedenem členu 54.
V teh okoliščinah je Cour administrative (višje upravno sodišče) odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ti vprašanji:
„1.
Ali je na podlagi zlasti člena 41 Listine, ki določa načelo dobrega upravljanja, z izjemo za ‚primere, za katere velja kazensko pravo‘, ki je določena tako na koncu odstavka 1 člena 54 Direktive 2004/39/ES kot na začetku odstavka 3 tega člena 54, zajet primer, v katerem je v skladu z nacionalno zakonodajo naložena upravna sankcija, ki pa z vidika EKČP spada v kazensko pravo, kot je sankcija, obravnavana v postopku v glavni stvari, ki jo je naložil nacionalni regulativni organ, nacionalni nadzorni organ, in s katero je članu nacionalne odvetniške zbornice naloženo, naj pri subjektu, ki ga nadzoruje navedeni regulativni organ, preneha opravljati poslovodno funkcijo ali drugo funkcijo, za katero je potrebno dovoljenje, in naj z vseh svojih tovrstnih funkcij čim prej odstopi?
2.
Če je navedena upravna sankcija, ki se kot taka obravnava v nacionalnem pravu, naložena v upravnem postopku, v kolikšnem obsegu je obveznost varovanja poklicne skrivnosti, na katero se lahko sklicuje nacionalni nadzorni organ na podlagi določb člena 54 navedene Direktive 2004/39/ES, pogojena z zahtevami poštenega sojenja, ki zajema učinkovito pravno sredstvo, kot izhajajo iz člena 47 Listine in se morajo obravnavati v povezavi z zahtevami, ki vzporedno izhajajo iz členov 6 in 13 EKČP v zvezi s poštenim sojenjem in učinkovitostjo pravnega sredstva ter iz jamstev, določenih v členu 48 Listine, zlasti ob upoštevanju neomejenega dostopa stranke v upravnem postopku – za obrambo interesov in državljanskih pravic sankcionirane stranke v upravnem postopku – do upravnega spisa organa, ki je naložil upravno sankcijo in ki je hkrati nacionalni nadzorni organ?“
Vprašanji za predhodno odločanje
S tema vprašanjema, ki ju je treba preučiti skupaj, predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 54(1) in (3) Direktive 2004/39 v povezavi s členom 41 Listine razlagati tako, da se izjema obveznosti varovanja poklicne skrivnosti, določena v tej določbi, v zvezi s „primeri, za katere velja kazensko pravo“, uporablja v okoliščinah, v katerih organi, ki jih imenujejo države članice za izvajanje nalog iz te direktive (v nadaljnjem besedilu: pristojni organi), sprejmejo ukrep, oziroma sankcijo, ki je naložena v nacionalnem upravnem postopku. Če je odgovor nikalen, potem želi izvedeti, v kolikšnem obsegu je ta obveznost poklicne skrivnosti vsekakor omejena z zahtevami pravice do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja ter s spoštovanjem pravice do obrambe, kot sta določeni v členih 47 in 48 Listine v povezavi s členoma 6 in 13 EKČP.
Na prvem mestu je treba v zvezi s položajem, ki ga zajema izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, v smislu člena 54(1) in (3) Direktive 2004/39 v povezavi s členom 41 Listine, poudariti, da jasno izhaja iz besedila te določbe, da se ta ne nanaša na države članice, ampak le na institucije, organe, urade ali agencije Unije (sodbi z dne 17. decembra 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, točka
, in z dne 9. marca 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, točka
). Iz tega sledi, da člen 41 Listine ni upošteven v zadevi iz postopka v glavni stvari.
Prav tako je treba poudariti, da niti člen 54 Direktive 2004/39 niti nobena druga določba te direktive ne vsebuje opredelitve izraza „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz odstavkov 1 in 3 tega člena.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba torej upoštevati sobesedilo, v katero spada člen 54 Direktive 2004/39 in cilje, ki se želijo doseči s to direktivo (glej v tem smislu sodbo z dne 22. aprila 2015, Drukarnia Multipress,
C‑357/13
,
EU:C:2015:253
, točka
in navedena sodna praksa).
Treba je spomniti, da iz uvodne izjave 2 navedene direktive izhaja, da je njen namen zagotoviti potrebno stopnjo uskladitve, da bi se lahko vlagateljem ponudila visoka raven zaščite in investicijskim podjetjem omogočilo opravljanje storitev v vsej Uniji na podlagi nadzora, ki ga opravlja matična država (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Iz uvodne izjave 63, drugi stavek, Direktive 2004/39 poleg tega izhaja, da bi si morali zaradi naraščajoče čezmejne dejavnosti pristojni organi različnih držav članic medsebojno zagotavljati ustrezne informacije za opravljanje svojih funkcij, da bi poskrbeli za učinkovito uveljavljanje te direktive (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
V skladu s členom 17(1) Direktive 2004/39 morajo države članice tako zagotoviti, da pristojni državni organi stalno spremljajo dejavnost investicijskih podjetij, da bi zagotovili, da ta podjetja spoštujejo svoje obveznosti (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Člen 50(1) in (2) te direktive določa, da morajo pristojni organi imeti vsa nadzorna in preiskovalna pooblastila, potrebna za opravljanje svojih funkcij, vključno s pravico do dostopa do katerega koli dokumenta in pravico zahtevati informacije od katere koli osebe (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Člen 56(1) Direktive 2004/39 poleg tega določa, da pristojni organi zagotavljajo pomoč pristojnim organom drugih držav članic ter da si zlasti pristojni organi izmenjujejo informacije in sodelujejo pri morebitnih preiskovalnih ali nadzornih dejavnostih (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Za učinkovito delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki temelji na nadzornih dejavnostih, ki se izvajajo v državi članici, in na izmenjavi informacij med pristojnimi organi več držav članic, kot je povzeto v prejšnjih točkah, je tako nujno, da se lahko nadzorovana podjetja in pristojni organi zanesejo na to, da bodo posredovane zaupne informacije načeloma ostale zaupne (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Kot izhaja zlasti iz zadnjega stavka uvodne izjave 63 Direktive 2004/39, bi lahko tako neobstoj takega zaupanja posegal v nemoteno posredovanje zaupnih informacij, ki so potrebne za izvajanje dejavnosti nadzora (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Člen 54(1) Direktive 2004/39 torej zaradi varstva ne le posebnih interesov neposredno vpletenih podjetij, temveč tudi splošnega interesa, povezanega z normalnim delovanjem trgov finančnih instrumentov Unije, kot splošno pravilo določa dolžnost ohranitve poklicne skrivnosti (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
V zvezi s tem je Sodišče poudarilo, da člen 54 Direktive 2004/39 določa splošno načelo prepovedi razkritja zaupnih informacij, ki jih imajo pristojni organi, in izčrpno navaja posebne primere, v katerih ta splošna prepoved izjemoma ni ovira za njihovo posredovanje ali uporabo (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da člen 54(1) in (3) Direktive 2004/39 določa, da se obveznost poklicne skrivnosti, ki velja za pristojne organe uporablja „brez poseganja v primere, za katere velja kazensko pravo“.
Ker gre za izjemo od splošnega načela prepovedi razkrivanja zaupnih informacij, ki jih hranijo pristojni organi, je izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz odstavkov 1 in 3 člena 54 Direktive 2004/39 treba razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 22. aprila 2010, Komisija/Združeno kraljestvo,
C‑346/08
,
EU:C:2010:213
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da morajo v skladu s členom 50(2), točka (l), Direktive 2004/39, pristojni organi imeti pravico do predložitve zadeve v kazenski pregon.
Poleg tega člen 51(1) te direktive določa, da brez poseganja v postopke v zvezi odvzemom dovoljenja ali v pravico držav članic, da naložijo kazenske sankcije, države članice v skladu s svojim nacionalnim pravom zagotovijo, da se lahko proti osebam, odgovornim za kršitev določb, sprejetih pri izvajanju te direktive, sprejmejo ustrezni administrativni ukrepi ali se jim naložijo administrativne sankcije.
V tem okviru je treba ugotoviti, kot je generalna pravobranilka v bistvu poudaril v točkah 47 in 48 sklepnih predlogov, da se člen 54(1) in (3), Direktive 2004/39 s tem, da določa, da je obveznost varovanja poklicne skrivnosti lahko izjemoma izključena v „primeru, za katerega velja kazensko pravo“, nanaša na prenos ali uporabo zaupnih podatkov za namene pregona, ki se vodi v skladu z nacionalnim kazenskim pravom, in kazni, ki se izrečejo v skladu z njim.
Poleg tega to razlago potrjuje člen 76(1) in (3) Direktive 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU (
UL 2014, L 173, str. 349
), s katero je bila prenovljena Direktiva 2004/39, ki odtlej naprej določa, da se obveznost poklicne skrivnosti uporablja „brez poseganja v zahteve nacionalnega kazenskega prava […]“.
Treba je tudi poudariti, da so ne glede na njihovo opredelitev po nacionalni zakonodaji, na katero se sklicuje predložitveno sodišče, ukrepi, ki jih morajo pristojni organi sprejeti po ugotovitvi, da oseba ne izpolnjuje več zahtev o ugledu iz člena 9 Direktive 2004/39, del „postopkov za odvzem dovoljenja“ iz člena 51(1) te direktive, ne da bi pomenili sankcijo v smislu te določbe in ne da bi se njihova uporaba nanašala na primere, za katere velja kazensko pravo, v smislu člena 54(1) in (3) iste direktive.
Zato je treba šteti, da se izjema od splošnega načela prepovedi razkrivanja zaupnih informacij, ki jih hranijo pristojni organi, za „primere, za katere velja kazensko pravo“, ne uporablja v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari.
Vendar je treba na drugem mestu preučiti, v kolikšnem obsegu je obveznost varovanja poklicne skrivnosti iz člena 54(1) Direktive 2004/39 vsekakor omejena z zahtevami pravice do učinkovitega pravnega sredstva in poštenega sojenja ter s spoštovanjem pravice do obrambe, kot sta določeni v členih 47 in 48 Listine v povezavi s členoma 6 in 13 EKČP.
Najprej je treba v delu, v katerem se predložitveno sodišče navezuje tudi na člena 6 in 13 EKČP, spomniti, da – čeprav so, kot potrjuje člen 6(3) PEU, temeljne pravice, ki so priznane z EKČP, kot splošna načela del prava Unije, in čeprav člen 52(3) Listine določa, da imajo pravice iz Listine, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, enak pomen in obseg, kot sta zanje določena z navedeno konvencijo – ta konvencija, dokler Unija ne postane njena pogodbenica, ni pravni instrument, ki bi bil formalno vključen v pravni red Unije (sodba z dne 20. marca 2018, Garlsson Real Estate in drugi,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz Pojasnil k Listini, ki jih je treba v skladu s členom 6(1), tretji pododstavek, PEU in členom 52(7) Listine upoštevati kot vodilo pri njeni razlagi (sodba z dne 15. februarja 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, točka
), izhaja, da člena 47 in 48 Listine v okviru prava Unije zagotavljata varstvo, ki je podeljeno s členoma 6 in 13 EKČP. Zato se je torej treba sklicevati le na navedena člena Listine.
Poleg tega je treba spomniti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da se temeljne pravice, ki so zagotovljene s pravnim redom Unije, uporabljajo v vseh položajih, ki jih ureja pravo Unije, in da dejstvo, da se uporabi pravo Unije, vključuje uporabo temeljnih pravic, ki jih zagotavlja Listina (sodba z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, točka
in navedena sodna praksa).
V zadevi v glavni stvari je iz elementov, ki so bili predloženi Sodišču, razvidno, da zadevne odločbe komisije CSSF temeljijo na nacionalnih določbah, ki so namenjene izvajanju prava Unije v smislu člena 51(1) Listine. Iz tega sledi, da se določbe Listine uporabljajo v takšni zadevi.
Prav tako je pomembno opozoriti, da je treba v skladu s splošnim načelom razlage akt Unije, če je le mogoče, razlagati tako, da se ne vzbuja dvom o njegovi veljavnosti, in skladno s celotnim primarnim pravom ter predvsem z določbami Listine (sodba z dne 15. februarja 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, točka
).
V zvezi s tem, prvič, kar zadeva pravico do učinkovitega pravnega varstva, člen 47, prvi pododstavek, Listine določa, da ima vsakdo, čigar pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, so kršene, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem v skladu s pogoji, določenimi v tem členu.
Za zagotovitev spoštovanja te temeljne pravice v Uniji člen 19(1), drugi pododstavek, PEU državam članicam nalaga, da vzpostavijo pravna sredstva, potrebna za zagotovitev učinkovitega pravnega varstva na področjih, ki jih ureja pravo Unije (sodba z dne 26. septembra 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, točka
).
Kar pa natančneje zadeva obstoj pravice, zagotovljene s pravom Unije v smislu člena 47, prvi odstavek, Listine, je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso varstvo pred posegi javne oblasti v zasebno sfero fizične ali pravne osebe, ki naj bi bili samovoljni ali nesorazmerni, pomeni splošno načelo prava Unije. Na to varstvo se lahko stranka sklicuje zoper akt, ki posega v njen položaj (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, točki
in
).
Sicer pa je treba poudariti, da je pravica do učinkovitega pravnega sredstva ponovno potrjena s samo Direktivo 2004/39, katere člen 52(1), prvi stavek, določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da je kakršna koli odločitev, sprejeta v skladu z zakoni ali drugimi predpisi, sprejetimi v skladu s to direktivo, ustrezno obrazložena in da v zvezi z njo velja pravica do pravnega sredstva na sodiščih“.
Treba je tudi ugotoviti, da so bile v zadevi v postopku v glavni stvari zadevne odločbe komisije CSSF predmet pravnega sredstva za preizkus njihove zakonitosti.
Drugič, glede pravice do poštenega sojenja, ki ga jamči člen 47(2) Listine, je treba ugotoviti, da spoštovanje pravice do obrambe pomeni poseben vidik pravice do poštenega sojenja (glej v tem smislu ESČP, 1. junij 2010, Gäfgen/Nemčija, ECLI:CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, točka 169, in sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, točka
). Spoštovanje pravice do obrambe je določeno tudi v členu 48(2) Listine.
Sodišče je poudarilo, da je treba pravico do obrambe spoštovati v vseh postopkih, sproženih proti neki osebi, ki bi lahko privedli do sprejetja akta, ki bi lahko negativno vplival na položaj posameznika (glej v tem smislu sodbe z dne 13. februarja 1979, Hoffmann-La Roche/Komisija,
85/76
,
EU:C:1979:36
, točka
; z dne 2. oktobra 2003, ARBED/Komisija,
C‑176/99 P
,
EU:C:2003:524
, točka
, in z dne 26. septembra 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, točka
).
Pravica do vpogleda v spis dalje pomeni nujno posledico načela spoštovanja pravice do obrambe (glej v tem smislu sodbi z dne 15. oktobra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij in drugi/Komisija,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, od C‑250/99 P do C‑252/99 P in C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, točka
, ter z dne 1. julija 2010, Knauf Gips/Komisija,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, točka
).
Vendar pa iz ustaljene sodne prakse izhaja, da temeljne pravice ne pomenijo absolutnih pravic, ampak lahko vsebujejo omejitve, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jim sledi zadevni ukrep, in če glede na uresničevani cilj ne pomenijo pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi omejeval bistvo tako zagotovljenih pravic (sodba z dne 18. marca 2010, Alassini in drugi,
od C‑317/08 do C‑320/08
,
EU:C:2010:146
, točka
, in z dne 26. septembra 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, točka
).
Takšne omejitve se lahko nanašajo zlasti na zaščito zahtev po zaupnosti in poklicni skrivnosti, ki bi jo lahko ogrozil dostop do nekaterih informacij in nekaterih dokumentov (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 2017, Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, točka
).
V zvezi s tem, kar posebej zadeva obveznost varovanja poklicne skrivnosti, ki zavezuje pristojne organe v skladu s členom 54(1) Direktive 2004/39, je treba spomniti, kot je bilo navedeno v točki 38 te sodbe, da ta obveznost ni namenjena le zaščiti posebnih interesov neposredno vpletenih podjetij, ampak tudi javnega interesa, povezanega z normalnim delovanjem trgov finančnih instrumentov Unije.
V zvezi s tem je Sodišče presodilo, da se splošna prepoved razkritja zaupnih informacij, določena v členu 54(1) navedene direktive, nanaša na informacije, ki jih imajo pristojni organi ter ki, prvič, niso javne in, drugič, z razkritjem katerih bi obstajala nevarnost posega v interese fizične ali pravne osebe, ki jih je predložila, oziroma tretje osebe ali pa nevarnost posega v pravilno delovanje sistema nadzora dejavnosti investicijskih podjetij, ki ga je zakonodajalec Unije uvedel s sprejetjem Direktive 2004/39 (sodba z dne 19. junija 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, točka
).
Poleg tega v zvezi s pravico do vpogleda v spis iz ustaljene sodne prakse izhaja, da to pomeni, da je osebi, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, dana možnost, da preuči vse dokumente v preiskovalnem spisu, ki so morda pomembni za njeno obrambo. K temu spadajo obremenilni in razbremenilni dokumenti, razen poslovnih skrivnosti drugih podjetij, internih dokumentov organa, ki je akt sprejel in drugih zaupnih podatkov (glej v tem smislu sodbi z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, točka
, ter z dne 25. oktobra 2011, Solvay/Komisija,
C‑110/10 P
,
EU:C:2011:687
, točka
).
Glede dokumentov, ki jih je treba vključiti v preiskovalni spis, je treba poudariti, da tudi iz sodne prakse Sodišča izhaja, da če ni mogoče, da sam organ, ki pošlje obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah, odloči, kateri dokumenti so koristni za obrambo zadevnega posameznika, potem mu je kljub temu dovoljeno, da iz upravnega postopka izloči dokaze, ki niso v zvezi z zatrjevanimi dejstvi in pravom iz obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah ter zato za preiskavo niso pomembni (glej v tem smislu sodbo z dne 7. januarja 2004, Aalborg Portland in drugi/Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P in C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da upravičenje do razkritja upoštevnih dokumentov za obrambo ni neomejeno in absolutno. Po drugi strani, kot je generalna pravobranilka v bistvu navedla v točki 90 sklepnih predlogov, mora biti varovanje zaupnosti informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti, ki zavezuje pristojne organe v skladu s členom 54(1) Direktive 2004/39, zagotovljeno in se mora izvajati tako, da se uskladi z načelom spoštovanja pravice do obrambe.
V primeru kolizije med interesom posameznika, na katerega se nanaša akt, ki posega v njegov položaj, da razpolaga z informacijami, ki so potrebne, da lahko v celoti uresničuje svojo pravico do obrambe, na eni strani in interesi za ohranjanje zaupnosti informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti, na drugi strani morajo tako organi ali sodišča, pristojna za preiskavo, glede na okoliščine posameznega primera iskati ravnovesje med temi nasprotujočimi si interesi (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 2008, Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Če se pristojni organ sklicuje na obveznost poklicne skrivnosti iz člena 54(1) Direktive 2004/39 za zavrnitev posredovanja informacij, ki niso navedene v spisu, ki se nanaša na osebo, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, mora zato v okoliščinah, kot so te v zadevi v glavni stvari, pristojno nacionalno sodišče preveriti, ali te informacije pomenijo objektivno povezavo z očitki proti njej, in če je tako, pretehtati interese, navedene v prejšnji točki te sodbe, preden se odloči za posredovanje vseh zahtevnih informacij.
Glede na zgoraj navedeno je treba na predloženi vprašanji odgovoriti, da je treba člen 54 Direktive 2004/39 razlagati tako, da:
–
izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz odstavkov 1 in 3 tega člena ne zajema položaja, v katerem pristojni organi sprejmejo ukrep, kot je ta v postopku v glavni stvari, s katerim se osebi prepove opravljanje funkcije člana poslovodstva ali druge funkcije v nadzorovanem podjetju, za izvajanje katere je treba pridobiti odobritev, in naloži, naj v najkrajšem možnem času odstopi z vseh svojih funkcij, ker ta oseba ne izpolnjuje več zahteve po poklicnem ugledu iz člena 9 navedene direktive, ki spada med ukrepe, ki jih morajo pristojni organi sprejeti pri izvajanju pristojnosti, ki jih imajo v skladu z določbami naslova II navedene direktive. Navedena določba se namreč s tem, da določa, da obveznost varovanja poklicne skrivnosti lahko v takšnih primerih velja izjemoma, nanaša na prenos ali uporabo zaupnih podatkov za namene pregona, ki se vodi v skladu z nacionalnim kazenskim pravom, in kazni, ki se izrečejo v skladu z njim;
–
je treba obveznost varovanja poklicne skrivnosti iz odstavka 1 navedenega člena v povezavi s členoma 47 in 48 Listine, zagotoviti in izvajati tako, da je združljiva s spoštovanjem pravice do obrambe. Tako mora pristojno nacionalno sodišče, kadar se pristojni organ sklicuje na navedeno obveznost, zato da zavrne posredovanje informacij, s katerimi razpolaga, ki niso vsebovane v spisu in ki se nanašajo na osebo, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, preveriti, ali te informacije pomenijo objektivno povezavo z očitki zoper njo, in če je odgovor pritrdilen, pretehtati med interesom zadevne osebe, da ima na voljo potrebne informacije, zato da lahko v celoti uveljavlja svojo pravico do obrambe, in interesi, povezanimi z ohranjanjem zaupnosti informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti, preden se odločijo za posredovanje vsake zahtevane informacije.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Člen 54 Direktive 2004/39/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o trgih finančnih instrumentov in o spremembah direktiv Sveta 85/611/EGS, 93/6/EGS in Direktive 2000/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter o razveljavitvi Direktive Sveta 93/22/EGS je treba razlagati tako, da:

–
izraz „primeri, za katere velja kazensko pravo“, iz odstavkov 1 in 3 tega člena ne zajema položaja, v katerem organi, ki jih države članice določijo za izvajanje nalog, določenih v tej direktivi, sprejmejo ukrep, kot je ta v postopku v glavni stvari, s katerim se osebi prepove opravljanje funkcije člana poslovodstva ali druge funkcije v nadzorovanem podjetju, za izvajanje katere je treba pridobiti odobritev, in naloži, naj v najkrajšem možnem času odstopi z vseh svojih funkcij, ker ta oseba ne izpolnjuje več zahteve po poklicnem ugledu iz člena 9 navedene direktive, ki spada med ukrepe, ki jih morajo pristojni organi sprejeti pri izvajanju pristojnosti, ki jih imajo v skladu z določbami naslova II navedene direktive. Navedena določba se namreč s tem, da določa, da obveznost varovanja poklicne skrivnosti lahko v takšnih primerih velja izjemoma, nanaša na prenos ali uporabo zaupnih podatkov za namene pregona, ki se vodi v skladu z nacionalnim kazenskim pravom, in kazni, ki se izrečejo v skladu z njim;
–
je treba obveznost varovanja poklicne skrivnosti iz odstavka 1 navedenega člena v povezavi s členoma 47 in 48 Listine, zagotoviti in izvajati tako, da je združljiva s spoštovanjem pravice do obrambe. Tako mora pristojno nacionalno sodišče, kadar se pristojni organ sklicuje na navedeno obveznost, zato da zavrne posredovanje informacij, s katerimi razpolaga, ki niso vsebovane v spisu in ki se nanašajo na osebo, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, preveriti, ali te informacije pomenijo objektivno povezavo z očitki zoper njo, in če je odgovor pritrdilen, pretehtati med interesom zadevne osebe, da ima na voljo potrebne informacije, zato da lahko v celoti uveljavlja svojo pravico do obrambe, in interesi, povezanimi z ohranjanjem zaupnosti informacij, za katere velja obveznost varovanja poklicne skrivnosti, preden se odločijo za posredovanje vsake zahtevane informacije.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.