CELEX: 62015CJ0467
Hogere voorziening
Staatssteun
Steun door de Italiaanse Republiek aan melkproducenten verleend
Steunregeling met betrekking tot de terugbetaling van de melkheffing
Voorwaardelijk besluit
Besluit van de Raad van de Europese Unie op grond van artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikel 1, onder b) en c)
Bestaande steun
Nieuwe steun
Begrippen
Wijziging van bestaande steun in strijd met een voorwaarde die de verenigbaarheid van de steun met de interne markt waarborgt

Met haar hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 juni 2015, Italië/Commissie (
T‑527/13
,
EU:T:2015:429
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het, ten eerste, besluit 2013/665/EU van de Commissie van 17 juli 2013 betreffende de door Italië ten uitvoer gelegde steunmaatregel SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] (Uitstel van betaling van de melkheffing in Italië) (
PB 2013, L 309, blz. 40
; hierna: „litigieus besluit”) gedeeltelijk nietig heeft verklaard en, ten tweede, het beroep voor het overige heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikel 1, onder b), ii), van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
) definieert „bestaande steun” als „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”.
Artikel 1, onder c), van deze verordening verstaat onder „nieuwe steun”„alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”.
Verordening (EG) nr. 794/2004
Artikel 4, lid 1, van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (
PB 2004, L 140, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 286, blz. 3
) bepaalt het volgende:
„Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening [nr. 659/1999] wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 procent, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
Het Gerecht heeft in de punten 1 tot en met 8 van het bestreden arrest de voorgeschiedenis van het geding samengevat als volgt:
„1
Om de Italiaanse melkproducenten in staat te stellen om de extra heffing van 1386475000 EUR te betalen die was verschuldigd aan de Europese Unie wegens overschrijding van het aan de Italiaanse Republiek toegekende melkquotum in de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002, heeft deze lidstaat de Raad van de Europese Unie verzocht om hem met toepassing van artikel 88, lid 2, derde alinea, EG te machtigen een staatssteunregeling in te voeren.
Bij beschikking 2003/530/EG van 16 juli 2003 betreffende de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van steun die de Italiaanse Republiek wil verlenen aan melkproducenten (PB [2003,] L 184, blz. 15; hierna: ‚beschikking van de Raad’), heeft de Raad deze lidstaat gemachtigd om ‚het bedrag dat deze producenten aan de [Unie] verschuldigd zijn op grond van de extra heffing op melk en zuivelproducten voor de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 zelf aan de [Unie] terug te betalen’ (artikel 1 van de beschikking van de Raad). De Raad heeft hem eveneens gemachtigd om ‚[belanghebbenden] toe te staan hun schuld [aan de Italiaanse Republiek] gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen’ (artikel 1 van de beschikking van de Raad).
Aan deze verenigbaarverklaring zijn twee reeksen van voorwaarden verbonden. Ten eerste heeft de Raad de Italiaanse autoriteiten verplicht om het bedrag dat overeenkomt met de door de melkproducenten verschuldigde extra heffing te melden aan het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) alsmede om het nog openstaande deel van hun schuld aan de Unie en de daarop betrekking hebbende rente af te trekken van de door het EOGFL gefinancierde uitgaven (artikel 2 van de beschikking van de Raad). In de tweede plaats heeft de Raad geëist dat de melkproducenten hun schuld aan de Italiaanse Republiek volledig terugbetalen in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang, alsmede dat dit gebeurt binnen een periode die niet langer duurt dan veertien jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004 (artikel 1 van de beschikking van de Raad).
In deze omstandigheden hebben de Italiaanse autoriteiten decreto-legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (wetsdecreet nr. 49, houdende herziening van de regelgeving inzake de toepassing van de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten), van 28 maart 2003 (GURI nr. 75 van 31 maart 2003, blz. 4) vastgesteld, alsmede decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’articolo 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (ministerieel besluit van 30 juli 2003 houdende bepalingen inzake de betaling van de verschuldigde maar niet betaalde extra heffing over de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 als bedoeld in artikel 10, vierendertigste alinea, van wet nr. 119/2003) (GURI nr. 183 van 8 augustus 2003, blz. 33). De bepalingen van deze twee handelingen hebben er in onderlinge samenhang in wezen in voorzien dat de melkproducenten het door de Italiaanse Republiek voor haar rekening genomen bedrag van de extra heffing haar, zonder rente, volledig zouden terugbetalen in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang gespreid over een periode van niet meer dan 14 jaar (hierna: ‚systeem van gespreide betaling’).
Na deze bepalingen herhaaldelijk te hebben gewijzigd […], hebben de Italiaanse autoriteiten legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge, 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (wet nr. 10 inzake de verheffing tot wet van wetsdecreet nr. 225 van 29 december 2010 houdende verlenging van de in wettelijke bepalingen opgenomen termijnen en van fiscale noodmaatregelen alsmede van de steun aan ondernemingen en gezinnen) van 26 februari 2011 (GURI nr. 47 van 26 februari 2011, [gewoon] supplement nr. 53) vastgesteld, die de daaropvolgende dag[, op 27 februari 2011,] in werking is getreden. Bij deze wet is in artikel 1 van [wetsdecreet] nr. 225 een lid 12 ingevoegd, waarin is bepaald dat ‚[t]eneinde het hoofd te bieden aan de ernstige crisis in de zuivelsector, […] tot en met 30 juni 2011 uitstel [wordt] verleend voor betaling van de op 31 december 2010 vervallende termijnen van de betalingsschema’s vervat in wetsbesluit nr. 49’ en de daarop volgende regelgeving (hierna: ‚uitstel van betaling’).
De Italiaanse autoriteiten hebben de Commissie meegedeeld dat het ‚subsidie-equivalent’ van deze maatregel ten laste is gebracht van de de‑minimissteun die voor deze lidstaat is vastgesteld in de bijlage bij verordening (EG) nr. 1535/2007 van de Commissie van 20 december 2007 betreffende de toepassing van de artikelen [107 VWEU] en [108 VWEU] op de‑minimissteun in de landbouwproductiesector (PB [2007,] L 337, blz. 35). […]
Bij besluit C(2011) 10055 final van 11 januari 2012 inzake steunmaatregel SA.33726 (11/C) [ex SA. 33726 (11/NN)] – Uitstel van betaling van de melkheffing in Italië, waarvan op 10 februari 2012 een samenvatting is gepubliceerd in het
Publicatieblad van de Europese Unie
(PB [2012,] C 37, blz. 30), heeft de Commissie de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ingeleid. Ten eerste heeft de Commissie in wezen aangegeven dat zij twijfelde hoe het uitstel van betaling moest worden gekwalificeerd in het licht van artikel 107 VWEU, en of deze maatregel verenigbaar was met de interne markt. Ten tweede heeft zij toegelicht dat dit uitstel van betaling een schending inhield van een van de voorwaarden van de beschikking van de Raad, dat het gehele door de Italiaanse autoriteiten ingevoerde systeem van gespreide betaling door deze schending een nieuwe steunmaatregel werd voor zover deze betrekking had op melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, en dat ook niet vaststond dat deze nieuwe steunmaatregel verenigbaar was met de interne markt.
Bij [het litigieuze] besluit heeft de Commissie, na overleg met de Italiaanse autoriteiten tijdens de administratieve procedure, geoordeeld dat elk van beide maatregelen in kwestie, te weten zowel het uitstel van betaling als het systeem van gespreide betaling, nieuwe steun vormde, die onrechtmatig was en onverenigbaar met de interne markt (artikel 1 van het [litigieuze] besluit). De Commissie heeft de Italiaanse Republiek derhalve gelast om de bedragen die waren toegekend aan melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, onverwijld en daadwerkelijk terug te vorderen, vermeerderd met rente (artikelen 2 en 3 van het [litigieuze] besluit).”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 september 2013, heeft de Italiaanse Republiek beroep ingesteld dat primair strekte tot gehele nietigverklaring van het litigieuze besluit. Subsidiair heeft zij gedeeltelijke nietigverklaring van dit besluit gevorderd, voor zover de Commissie haar daarbij had gelast de individuele steun terug te vorderen die, ingevolge een eerder bij het besluit van de Raad goedgekeurde steunregeling was toegekend aan Italiaanse melkproducenten die uitstel van betaling hadden gekregen.
Ter ondersteuning van haar beroep heeft de Italiaanse Republiek twee middelen aangevoerd, waarvan het eerste is ontleend aan schending van artikel 3, lid 7, van verordening nr. 1535/2007, en het tweede aan schending van artikel 3, lid 2, van deze verordening, artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, en artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004, en aan een ontoereikende motivering.
Het Gerecht heeft het tweede middel van de Italiaanse Republiek aanvaard en artikel 1, lid 2, van het litigieuze besluit alsmede de artikelen 2 tot en met 4 van dit besluit nietig verklaard voor zover zij betrekking hebben op, ten eerste, de in dat artikel 1, lid 2, bedoelde steunregeling en, ten tweede, de met toepassing van die regeling toegekende individuele steun, en het beroep verworpen voor het overige.
Conclusies van partijen in hogere voorziening
De Commissie verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het beroep in eerste aanleg te verwerpen, en
–
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten van beide procedures.
De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
Tot staving van haar hogere voorziening voert de Commissie drie middelen aan. Het eerste middel betreft de schending van het verbod voor het Gerecht om ambtshalve een middel aan te voeren dat is ontleend aan de interne wettigheid van het litigieuze besluit. Het tweede middel betreft de schending van artikel 108 VWEU en artikel 1 van verordening nr. 659/1999 met betrekking tot de begrippen „nieuwe steun” en „bestaande steun”. Ten slotte voert de Commissie met haar derde middel schending aan van artikel 108 VWEU en van de artikelen 4, 6, 7, 14 en 16 van verordening nr. 659/1999, betreffende de procedures die van toepassing zijn op nieuwe steun en misbruik van steun.
Eerste middel: verbod om ambtshalve een middel aan te voeren betreffende de materiële wettigheid van het litigieuze besluit
Argumenten van partijen
Met haar eerste middel voert de Commissie aan dat het Gerecht ultra petita heeft beslist en inbreuk heeft gemaakt op het beschikkingsbeginsel, op artikel 21 van het Protocol betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en op artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht door ambtshalve een middel aan te voeren betreffende de materiële wettigheid van het litigieuze besluit. Zij is namelijk van mening dat in de punten 39 tot en met 44 van het bestreden arrest het Gerecht door de reikwijdte van het tweede voor hem aangevoerde middel te preciseren, dit heeft geherkwalificeerd. Het zou aldus ambtshalve zijn ingegaan op de vraag, of het systeem van gespreide betaling als bestaande steun moest worden aangemerkt en niet als nieuwe steun, vanwege het vermeende niet-wezenlijke karakter van de wijziging die de Italiaanse autoriteiten hierin hebben aangebracht, hetgeen het ertoe heeft gebracht het litigieuze besluit gedeeltelijk nietig te verklaren. In het inleidend verzoekschrift zou deze lidstaat die vraag slechts hebben gesteld met betrekking tot de vermeende schending van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004.
De Italiaanse Republiek stelt dat dit middel ongegrond moet worden verklaard.
Beoordeling door het Hof
Uit de regels inzake het procesverloop bij de rechterlijke instanties van de Unie, met name uit artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat van toepassing is op het Gerecht krachtens artikel 53, eerste alinea, van dat Statuut, en artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, in de versie die gold toen het inleidend verzoekschrift werd ingediend, volgt dat het geding in beginsel door partijen wordt bepaald en afgebakend en dat de Unierechter niet ultra petita mag beslissen (zie in die zin arrest van 10 december 2013, Commissie/Ierland e.a.,
C‑272/12 P
,
EU:C:2013:812
, punt
).
Hoewel bepaalde middelen – zoals een middel inzake ontbrekende of ontoereikende motivering van de beslissing in kwestie, dat wezenlijke vormvoorschriften betreft – ambtshalve mogen en zelfs moeten worden aangevoerd, mag een middel inzake de wettigheid ten gronde van een beslissing, dat betrekking heeft op schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan in de zin van artikel 263 VWEU, slechts door de Unierechter worden onderzocht indien de verzoekende partij het heeft aangevoerd (arrest van 10 december 2013, Commissie/Ierland e.a.,
C‑272/12 P
,
EU:C:2013:812
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden vastgesteld dat uit de tekst zelf van het tweede middel dat de Italiaanse Republiek voor het Gerecht heeft aangevoerd, volgt dat dit betrekking heeft op de schending van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, dat een definitie geeft van het begrip „nieuwe steun”. Bovendien is de grief inzake schending van deze bepaling anders geformuleerd dan die betreffende schending van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004 en betreffende de ontoereikende motivering.
Daarnaast heeft de Italiaanse Republiek in de punten 54 tot en met 56 van het inleidend verzoekschrift aangevoerd dat de opheffing van de steun ten gevolge van uitstel van betaling op zichzelf gelijkstaat aan het gevolg waarin is voorzien in het VWEU ingeval de onrechtmatigheid van die steun wordt vastgesteld en bijgevolg niet ook de opheffing met zich zou moeten meebrengen van steun die eerder rechtmatig is toegekend krachtens het systeem van gespreide betaling. In punt 56 van haar verzoekschrift heeft zij in dat verband bevestigd dat „er geen draagkrachtige argumenten zijn om de begunstigden van de bestaande steun die hebben geprofiteerd van de litigieuze maatregel, te verplichten om niet slechts het met de litigieuze maatregel gemoeide bedrag terug te betalen, maar ook het uit hoofde van de bestaande steun ontvangen bedrag (en dus, op grond van het goedkeuringsbesluit, de niet-betaalde rente in het eerste betalingsschema)”.
Bovendien heeft de Italiaanse Republiek in punt 57 van haar verzoekschrift gesteld dat „[o]ok niet kan worden aangenomen dat de uitbreiding van het terugvorderingsbesluit tot de bestaande steun kan worden gebaseerd op het bestaan van een wezenlijke wijziging in deze steun op grond waarvan beide maatregelen gelden als één nieuwe steunmaatregel die niet is aangemeld bij de Commissie en dus onrechtmatig is”. Een dergelijke vaststelling zou volgens haar „evident het resultaat […] zijn van een onjuiste opvatting van het begrip ,wijziging in bestaande steun’, dat relevant is voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999”, zoals volgt uit de eerste zin van punt 58 van dat verzoekschrift.
In tegenstelling tot hetgeen de Commissie beweert, heeft de Italiaanse Republiek in haar verzoekschrift in eerste aanleg dus aangevoerd dat de Commissie artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 heeft geschonden door in het litigieuze besluit de gespreide betaling als nieuwe en onrechtmatige steun te hebben aangemerkt en deze lidstaat ten onrechte te hebben gelast deze steun terug te vorderen.
Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 38 van zijn conclusie, blijkt uit de punten 22 en 32 tot en met 36 van het door de Commissie bij het Gerecht ingediende verweerschrift bovendien dat de Commissie die grief, die zij in dit verweerschrift heeft samengevat en weerlegd, wel degelijk had begrepen.
Hieruit volgt dat het Gerecht, anders dan de Commissie beweert, niet ambtshalve een middel heeft aangevoerd dat is ontleend aan de materiële wettigheid van het litigieuze besluit door het tweede middel van het bij hem ingediende verzoekschrift te beoordelen.
Gelet op een en ander moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: schending van artikel 108 VWEU en van artikel 1 van verordening nr. 659/1999 betreffende de begrippen „nieuwe steun” en „bestaande steun”
Het tweede middel bestaat in wezen uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel van dit middel heeft betrekking op het feit dat het Gerecht de steun die in strijd met de voorwaarden voor de goedkeuring ervan ten uitvoer was gelegd, ten onrechte zou hebben aangemerkt als bestaande steun en niet als nieuwe steun. Met het tweede onderdeel van dit middel voert de Commissie aan dat het Gerecht door aldus te beslissen geen rekening heeft gehouden met het institutionele evenwicht tussen de Raad en de Commissie.
Het onderzoek dient aan te vangen met het eerste onderdeel van dit middel.
Argumenten van partijen
Met het eerste onderdeel van het tweede middel voert de Commissie aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de begrippen „nieuwe steun” en „bestaande steun”. Zij betwist in wezen de beoordeling van het Gerecht in de punten 74 tot en met 91 van het bestreden arrest, volgens welke het systeem van gespreide betaling, dat een bestaande steunregeling vormt die van de Raad een voorwaardelijke goedkeuring heeft gekregen en later is gewijzigd in strijd met de goedkeuringsvoorwaarden van die regeling, moet worden beschouwd als een bestaande steunregeling en niet als een nieuwe steunregeling, omdat de Commissie niet heeft aangetoond dat die wijziging gevolgen heeft voor de kern van de reeds bestaande maatregel.
De Italiaanse Republiek voert aan dat het Gerecht, teneinde de bestaande steun als nieuwe steun te herkwalificeren, terecht van de Commissie heeft verlangd dat zij het bewijs leverde dat de schending van de goedkeuringsvoorwaarden van de bestaande steunregeling een substantiële wijziging vormt van die regeling, hetgeen volgens deze lidstaat moet worden beoordeeld in het licht van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004. Uit de rechtspraak volgt immers dat de oorspronkelijke steunregeling pas zou worden omgezet in een nieuwe steunregeling indien de wijziging in bestaande steun niet duidelijk kan worden losgekoppeld van de oorspronkelijke steunregeling en die wijziging daarnaast de kern van die oorspronkelijke regeling raakt (arrest van het Hof van 9 oktober 1984, Heineken Brouwerijen,
91/83 en 127/83
,
EU:C:1984:307
, punten
en
, en arrest van het Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar/Commissie,
T‑195/01 en T‑207/01
,
EU:T:2002:111
). Bovendien volgt uit de rechtspraak van het Hof dat die criteria uit de rechtspraak ook toepasselijk zijn wanneer de wijziging bestaat in een schending van de goedkeuringsvoorwaarden van een bestaande steunregeling (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punten
,
en 95).
In dit verband betoogt de Italiaanse Republiek dat indien bestaande steun na wijzigingen kan worden aangemerkt als nieuwe steun terwijl deze wijzigingen niet de kern van de bestaande steun hebben geraakt, de aard van de procedure van staatssteuntoezicht zou zijn gewijzigd, die dan de eigenschappen van een sanctie zou hebben.
De Italiaanse Republiek voegt hieraan toe dat de Commissie hoe dan ook kan gebruikmaken van andere procedures in het kader van het toezicht op staatssteun.
Zo zou de Commissie, indien de wijziging in bestaande steun zelf nieuwe, en bijgevolg onrechtmatige, steun vormt, een besluit kunnen nemen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel waarbij deze nieuwe steun wordt ingesteld, verbiedt, of, ingeval die maatregel al ten uitvoer is gelegd, de terugvordering van de nieuwe steun kunnen gelasten, waardoor opnieuw aan de voorwaarden waaronder de steun was goedgekeurd, zou worden voldaan. Dit zou de oplossing zijn waarvoor in het bestreden arrest is gekozen.
Beoordeling door het Hof
Met het eerste onderdeel van dit middel betwist de Commissie de uitlegging van de begrippen „nieuwe steun” en „bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder b) en c), van verordening nr. 659/1999, waarop de redenering van het Gerecht in de punten 74 tot en met 91 van het bestreden arrest is gegrond.
Allereerst dient te worden opgemerkt dat het Gerecht in de punten 69 tot en met 76 van zijn arrest van de verschillende procedurele mogelijkheden die de Commissie ter beschikking stonden indien een lidstaat geen gevolg had gegeven aan een beslissing waarbij steun of een steunregeling onder bepaalde voorwaarden verenigbaar met de interne markt is verklaard, gewag heeft gemaakt van de in hoofdstuk III van verordening nr. 659/1999 bedoelde procedure betreffende onrechtmatige steun.
In dit verband heeft het Gerecht in de punten 69 en 70 van het bestreden arrest opgemerkt dat „aangezien de schending die de Italiaanse Republiek werd verweten bestond in de toekenning van steun die als nieuwe steun kon worden gekwalificeerd, […] de Commissie […] gerechtigd [was] om gebruik te maken van de [die] procedure […] teneinde deze maatregel te onderzoeken, zoals zij in dit geval ook heeft besloten te doen”, en dat zij „daarbij […] echter [was] gebonden aan de materiële vereisten op basis waarvan zij niet slechts het uitstel van betaling als zodanig, maar ook het reeds bestaande systeem van gespreide betaling in zijn geheel als nieuwe en onrechtmatige steunmaatregel of ‑regeling kon kwalificeren”.
Het Gerecht heeft in punt 76 van voormeld arrest overwogen „dat de mogelijkheid, voor de Commissie, om niet alleen de wijziging van bestaande steun, maar ook de bestaande steun waarop die wijziging betrekking heeft in zijn geheel, als nieuwe en eventueel onrechtmatige steun aan te merken, wat de inhoud betreft afhangt van de voorwaarde dat de Commissie weet aan te tonen dat die wijziging de kern van de reeds bestaande maatregel raakt”. Het heeft hieraan toegevoegd dat, „ingeval de betrokken lidstaat tijdens de administratieve procedure stelt dat die wijziging hetzij duidelijk los van de reeds bestaande maatregel kan worden beschouwd, hetzij van louter formele of administratieve aard is en de beoordeling van de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt niet kan beïnvloeden, […] de Commissie [dient] te motiveren waarom [de] argumenten [van deze lidstaat] haar ongegrond voorkomen”.
In de punten 78 tot en met 80 van het bestreden arrest heeft het Gerecht overwogen dat de Commissie in de litigieuze beslissing niet had aangetoond dat het uitstel van betaling de kern van het systeem van gespreide betaling raakte, welke kwestie zij zonder belang achtte.
Het Gerecht heeft in de punten 81 en 82 van dat arrest aldus geoordeeld dat de Commissie niet slechts „het begrip ‚nieuwe steun’ [heeft] miskend door een bestaande steunregeling te herkwalificeren als nieuwe, onrechtmatige steun zonder de inhoudelijke vereisten als vervat in verordening nr. 659/1999 […] in acht te nemen”, maar tevens ten onrechte de terugvordering heeft gelast van de krachtens de bestaande steunregeling toegekende steun. Het heeft aldus in de punten 83 tot en met 91 van dat arrest de argumenten verworpen die de Commissie had aangevoerd om aan te tonen dat de niet-naleving door de Italiaanse autoriteiten van een van de aan de verenigbaarverklaring van de Raad verbonden voorwaarden met zich bracht dat de bestaande steunregeling in wezen moest worden geherkwalificeerd als nieuwe en onrechtmatige steun.
Er dient dus te worden nagegaan of, zoals de Commissie betoogt, de redenering van het Gerecht op een onjuiste rechtsopvatting berust.
Krachtens de beschikking van de Raad is de Italiaanse Republiek in de loop van 2003 gemachtigd om, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, zelf het bedrag terug te betalen dat haar melkproducenten aan de Unie verschuldigd waren op grond van de extra heffing op melk en zuivelproducten voor de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 en die producenten toe te staan hun schuld aan de Italiaanse Republiek gespreid over een aantal jaren in termijnen renteloos af te lossen. De bij die beschikking goedgekeurde steunregeling bestond er aldus in wezen in dat de Italiaanse melkproducenten renteloze leningen kregen die over meerdere jaren konden worden terugbetaald.
Uit artikel 1 van die beschikking van de Raad volgt dat deze het systeem van gespreide betaling „bij wijze van uitzondering” heeft beschouwd als verenigbaar met de interne markt en aan die verenigbaarheid de voorwaarde heeft verbonden dat ten eerste „de terugbetaling volledig geschiedt in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang” en ten tweede „de terugbetaling niet langer duurt dan 14 jaar, te rekenen vanaf 1 januari 2004”.
In overweging 8 van die beschikking, betreffende een van de redenen waarop die beschikking is gegrond, wordt uiteengezet dat de Raad heeft overwogen dat „om ondraaglijke financiële lasten voor de individuele Italiaanse melkproducenten te voorkomen – die waarschijnlijk zouden ontstaan indien alle [aan de Gemeenschap] verschuldigde bedragen [uit hoofde van de extra heffing op melk en zuivelproducten, doordat deze producenten in de periode 1995/1996 tot en met 2001/2002 meer melk hebben geproduceerd dan op grond van hun referentiehoeveelheden was toegestaan] in een keer geïnd zouden worden – en aldus de bestaande sociale spanningen te verlichten”, „uitzonderlijke omstandigheden […] de overweging rechtvaardig[d]en dat […] de steun die de Italiaanse Republiek voornemens [was] te verlenen aan die melkproducenten in de vorm van een voorschot en een betaling in termijnen, in afwijking van artikel [107 VWEU], als verenigbaar wordt beschouwd met de gemeenschappelijke markt, indien aan de in deze beschikking genoemde voorwaarden is voldaan”.
Uit de tekst van artikel 1 van de beschikking van de Raad, gelezen in het licht van overweging 8 ervan, volgt aldus dat de Raad het verlenen van deze uitzonderlijke steun uitdrukkelijk afhankelijk heeft gemaakt van het in acht nemen door de melkproducenten van twee voorwaarden, namelijk, ten eerste, de verplichting die op hen rust om in jaarlijkse termijnen van gelijke omvang de toegekende steun volledig terug te betalen en, ten tweede, de voorwaarde dat de terugbetaling plaatsvindt binnen een betalingsregeling die aanvangt op 1 januari 2004 en niet langer mag duren dan veertien jaar.
Uit dat besluit volgt aldus dat volgens de Raad de verenigbaarheid van die regeling met de interne markt en uiteindelijk de goedkeuring ervan afhangen van de inachtneming van de in artikel 1 van dat besluit gestelde voorwaarden.
De Italiaanse Republiek heeft bij legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (wet nr. 10 inzake de verheffing tot wet, met wijzigingen, van wetsdecreet nr. 225 van 29 december 2010 houdende verlenging van de in wettelijke bepalingen opgenomen termijnen en van fiscale noodmaatregelen alsmede van de steun aan ondernemingen en gezinnen) van 26 februari 2011 (GURI nr. 47 van 26 februari 2011, gewoon supplement nr. 53), die op 27 februari 2011 in werking is getreden, de betaling van de jaarlijkse terugbetalingstranche die afliep op 31 december 2010, uitgesteld tot 30 juni 2011.
Dit uitstel van betaling maakt inbreuk op de voorwaarde die wordt genoemd in artikel 1 van de beschikking van de Raad, volgens welke de door de Italiaanse Republiek verstrekte renteloze leningen worden terugbetaald door middel van jaarlijkse termijnen van gelijke omvang, hetgeen een voorwaarde is waarvan de naleving volgens de Raad de verenigbaarheid van de steun met de interne markt waarborgt.
Dientengevolge moet worden vastgesteld dat de wetswijziging die in punt 42 van dit arrest uiteen is gezet, tot gevolg heeft gehad dat de door de beschikking van de Raad goedgekeurde steunregeling is omgezet in nieuwe en onrechtmatige steun.
Deze vaststelling volgt uit de tekst, de context en het doel van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999.
Zo wordt krachtens dit artikel 1, onder c), „nieuwe steun” gevormd door „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”. Onder deze bepaling, die ruim is geformuleerd, kan niet alleen de wijziging zelf vallen, maar ook de steun waarop die wijziging betrekking heeft.
Daarnaast dient eraan te worden herinnerd dat volgens artikel 1, onder b), ii), van die verordening onder „bestaande steun” met name „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”, wordt verstaan. Zo kan steun die het voorwerp is geweest van een goedkeuringsbesluit en die na een wijziging die een bij dat besluit gestelde voorwaarde ter verzekering van de verenigbaarheid van die steun met de interne markt, schendt, niet langer onder het besluit valt waarbij de steun was goedgekeurd, nieuwe steun vormen.
Het uitstel van betaling vormt geen wijziging van louter formele of administratieve aard en kan ook niet worden aangemerkt als een verhoging van de oorspronkelijk voor een steunregeling voorziene middelen in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004. Deze maatregel is immers vastgesteld onder miskenning van een goedkeuringsvoorwaarde met betrekking tot de terugbetaling van de door de Raad bij wijze van uitzondering krachtens artikel 108, lid 2, derde alinea, VWEU toegestane steun, hetgeen een voorwaarde is waarvan de naleving volgens de Raad de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt waarborgt. Aldus is de Commissie, in tegenstelling tot hetgeen de Italiaanse Republiek betoogt, louter op basis van schending van die voorwaarde terecht tot de conclusie gekomen dat er sprake is van nieuwe steun.
Hieraan dient te worden toegevoegd dat een voldoende ruime uitlegging van het begrip „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, zodat niet alleen de wijziging door de betrokken lidstaat van een bestaande steunregeling in strijd met de goedkeuringsvoorwaarden ervan, maar tevens de gehele gewijzigde steunregeling, eronder valt, een uitlegging is waarmee de doeltreffendheid van het systeem van toezicht op staatssteun in de Unie kan worden gewaarborgd door de betrokken lidstaat aan te moedigen de goedkeuringsvoorwaarden van de steunregeling na te leven. In geval van een aanpassing door een lidstaat van een bestaande steunregeling in strijd met een goedkeuringsvoorwaarde ervan, zal die lidstaat aldus geen enkele waarborg hebben dat de goedgekeurde steunregeling niet door die aanpassing wordt geraakt en dat de op basis daarvan toegekende voordelen dus behouden zullen blijven.
De rechtspraak van het Hof die de Italiaanse Republiek ter ondersteuning van haar in punt 26 van dit arrest uiteengezette argumenten heeft aangevoerd, is in casu niet ter zake dienend.
Ten eerste volgt uit punt 21 van het arrest van 9 oktober 1984, Heineken Brouwerijen (
91/83 en 127/83
,
EU:C:1984:307
), dat als een oorspronkelijk aangemeld ontwerp in de tussentijd is gewijzigd, zonder dat de Commissie daarvan op de hoogte is gesteld, het verbod van tenuitvoerlegging in artikel 108, lid 3, VWEU van toepassing is op het aldus gewijzigde project in zijn geheel. Dit zou slechts anders zijn als die wijziging in werkelijkheid een afzonderlijke steunmaatregel vormde die op zichzelf zou moeten worden beoordeeld en die geen invloed zou kunnen hebben op het oordeel dat de Commissie reeds over het oorspronkelijke steunontwerp heeft gegeven, in welk geval dit verbod enkel geldt voor de met die wijziging tot stand gebrachte maatregel. Gelet op de in punt 43 van dit arrest gedane vaststelling, is daarvan geen sprake bij de wijziging in kwestie, aangezien deze een voorwaarde raakt waaraan de verenigbaarverklaring van het oorspronkelijke steunontwerp was verbonden.
Ten tweede heeft het Hof in de punten 89 tot en met 95 van het arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie (
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
), onderzocht of de wijziging van een oorspronkelijke steunregeling in strijd met de goedkeuringsvoorwaarden van die steunregeling een wijziging in bestaande steun vormde in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999, en aldus aanleiding gaf tot nieuwe en onrechtmatige steun. Het heeft daarentegen niet de gevolgen van die wijziging voor de oorspronkelijke steunregeling onderzocht.
In punt 76 van het bestreden arrest heeft het Gerecht van de Commissie verlangd dat zij aantoont dat de wijziging in de bestaande steun de kern van de reeds bestaande maatregel raakt, teneinde niet alleen die wijziging, maar tevens de gehele bestaande steun waarop die wijziging betrekking heeft, als nieuwe, en in voorkomend geval onrechtmatige, steun te kwalificeren.
Aldus heeft het Gerecht het begrip „nieuwe steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 onjuist opgevat en bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. Zoals blijkt uit de punten 46 tot en met 52 van dit arrest en zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in punt 76 van zijn conclusie, kan bestaande steun die is gewijzigd in strijd met de door de Commissie of de Raad opgelegde verenigbaarheidsvoorwaarden niet langer worden beschouwd als goedgekeurd en is hierdoor in zijn geheel geen bestaande steun meer.
Bijgevolg heeft het Gerecht blijk gegeven van nog een onjuiste rechtsopvatting, door na in de punten 77 tot en met 80 van het bestreden arrest de motivering van het litigieuze besluit te hebben onderzocht in de punten 81 en 82 van dit arrest te oordelen dat „de Commissie niet slechts het begrip ‚nieuwe steun’ [had] miskend door een bestaande steunregeling te herkwalificeren als nieuwe, onrechtmatige steun zonder de inhoudelijke vereisten als vervat in verordening nr. 659/1999 en de rechtspraak ter zake in acht te nemen”, maar „daarmee ook ten onrechte [had] gelast dat […] van de melkproducenten die gebruik hadden gemaakt van het uitstel van betaling, […] de […] uit hoofde van genoemde bestaande steunregeling toegekende individuele steun [werd teruggevorderd]”.
Gelet op een en ander slaagt het tweede middel en moeten de punten 1 en 2 van het dictum van het bestreden arrest worden vernietigd, zonder dat het tweede onderdeel van het tweede middel of het derde middel hoeven te worden onderzocht.
Gelet op de gedeeltelijke vernietiging van het bestreden arrest, moet ook de beslissing van het Gerecht over de kosten, en dus het vierde punt van het dictum van het bestreden arrest, worden vernietigd.
Beroep voor het Gerecht
Ingevolge artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is. Dat is in casu het geval.
Uit de punten 30 tot en met 52 van dit arrest volgt namelijk dat de grieven van de Italiaanse Republiek in het kader van het tweede middel van haar beroep voor het Gerecht, die de gegrondheid van het litigieuze besluit betreffen, ongegrond moeten worden verklaard. Aangezien het eerste middel en de andere in het kader van het tweede middel aangevoerde grieven door het Gerecht zijn afgewezen, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Ingevolge artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof over de proceskosten wanneer het bij gegrondheid van de hogere voorziening zelf de zaak afdoet.
Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, van dat Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Commissie in verband met de procedure in hogere voorziening. Aangezien het beroep van de Italiaanse Republiek in zijn geheel is verworpen, moet de Italiaanse Republiek bovendien worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van de Commissie in verband met de procedure in eerste aanleg.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
De punten 1, 2 en 4 van het dictum van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 24 juni 2015, Italië/Commissie (
T‑527/13
,
EU:T:2015:429
), worden vernietigd.

2)
[Zoals gerectificeerd bij beschikking van 21 november 2017] Het door de Italiaanse Republiek bij het Gerecht van de Europese Unie ingestelde beroep in zaak T-527/13 wordt verworpen.

3)
De Italiaanse Republiek draagt haar eigen kosten, alsmede die van de Europese Commissie in verband met zowel de procedure in eerste aanleg als die in hogere voorziening.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.