CELEX: 62019TJ0399
Tržišno natjecanje
Zlouporaba vladajućeg položaja
Tržišta plina srednje i istočne Europe
Odluka o odbacivanju pritužbe
Nepostojanje interesa Unije
Iznimka državnog djelovanja
Obveza savjesnog ispitivanja
Postupovna prava na temelju Uredbe (EZ) br. 773/2004

Okolnosti spora
Tužitelj, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S. A., društvo je majka koncerna PGNiG, koji djeluje u plinskom i naftnom sektoru, prvenstveno u Poljskoj. Taj koncern obavlja, među ostalim, djelatnosti istraživanja i proizvodnje plina i sirove nafte, kao i uvoza, prodaje i distribucije plina.
Tužitelj zahtijeva poništenje Odluke Europske komisije C(2019) 3003
final
od 17. travnja 2019. o odbacivanju pritužbe (predmet AT.40497 – Poljske cijene plina) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka), donesene povodom pritužbe koju je on podnio protiv društva Gazprom PJSC i njegovih društva kćeriju, među kojima i društva Gazprom export LLC (u daljnjem tekstu zajedno: društvo Gazprom).
Postupci u predmetima AT.39816 i AT.40497
Komisija je između 2011. i 2015. poduzela više mjera s ciljem istraživanja funkcioniranja tržištâ plina u srednjoj i istočnoj Europi i, posebno, ispitivanja usklađenosti, s obzirom na zabranu zlouporabe vladajućeg položaja predviđenu u članku 102. UFEU‑a, određenih praksi društva Gazprom koje utječu na ta tržišta, tj. konkretno na tržišta Bugarske, Češke Republike, Estonije, Latvije, Litve, Mađarske, Poljske i Slovačke (u daljnjem tekstu pod zajedničkim nazivom: dotične države CEEC‑a). U tom je kontekstu Komisija, među ostalim, poslala tužitelju zahtjeve za informacijama. Upravni postupak povodom te istrage upisan je pod oznakom „Predmet AT.39816 – Dobava plina u srednjoj i istočnoj Europi” (u daljnjem tekstu: predmet AT.39816).
U okviru tog predmeta, nakon što je pokrenula postupak iz članka 11. stavka 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102. UFEU‑a] (
SL 2003., L 1, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak
SL 2016., L 173, str. 108
.) i iz članka 2. Uredbe Komisije (EZ) br. 773/2004 od 7. travnja 2004. o postupcima koje Komisija vodi na temelju članaka [101.] i [102. UFEU‑a] (
SL 2004., L 123, str. 18
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 298.), Komisija je 22. travnja 2015., u skladu s člankom 10. Uredbe br. 773/2004, poslala društvu Gazprom obavijest o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku (u daljnjem tekstu: obavijest o činjenicama). U toj je obavijesti Komisija preliminarno zaključila da društvo Gazprom zauzima vladajući položaj na nacionalnim tržištima veleprodajne dobave plina u dotičnim državama CEEC‑a i da, u suprotnosti s člankom 102. UFEU‑a, to društvo zloupotrebljava taj položaj time što primjenjuje strategiju koja je u suprotnosti s tržišnim natjecanjem kako bi rascjepkala i izolirala ta tržišta te, na taj način, spriječila slobodan protok plina u tim državama.
Komisija je smatrala da ta strategija društva Gazprom obuhvaća tri skupa praksi koje su u suprotnosti s tržišnim natjecanjem i koje utječu na njegove kupce u dotičnim državama CEEC‑a, odnosno prakse koje se temelje na tome što je, kao prvo, društvo Gazprom uvelo teritorijalna ograničenja u okviru svojih ugovora o opskrbi plinom s veleprodajnim trgovcima i s određenim industrijskim klijentima u dotičnim državama CEEC‑a, kao drugo, ta su teritorijalna ograničenja omogućila društvu Gazprom da vodi nepoštenu cjenovnu politiku u pet dotičnih država CEEC‑a, odnosno u Bugarskoj, Estoniji, Latviji, Litvi i Poljskoj, i, kao treće, društvo Gazprom je, kad je riječ o Bugarskoj i Poljskoj, svoju opskrbu plinom uvjetovalo dobivanjem određenih osiguranja od veleprodajnih trgovaca, pri čemu se ta osiguranja odnose na plinovodnu infrastrukturu. Kad je riječ konkretno o Poljskoj, ta su se osiguranja odnosila na to da poljski veleprodajni trgovac, odnosno tužitelj, prihvati da društvo Gazprom ostvaruje pojačanu kontrolu nad upravljanjem poljskom dionicom plinovoda Yamal, jednim od glavnih tranzitnih plinovoda u Poljskoj (u daljnjem tekstu: prigovori u pogledu plinovoda Yamal).
Društvo Gazprom je 29. rujna 2015. odgovorilo na obavijest o činjenicama i osporilo Komisijine zabrinutosti u pogledu tržišnog natjecanja. Ono je 14. veljače 2017., i dalje osporavajući te zabrinutosti, na temelju članka 9. Uredbe br. 1/2003 podnijelo prijedlog preuzimanja obveza.
Komisija je 16. ožujka 2017., također u okviru predmeta AT.39816, kako bi prikupila primjedbe zainteresiranih strana o tom prijedlogu preuzimanja obveza, u
Službenom listu Europske unije
objavila priopćenje u skladu s člankom 27. stavkom 4. Uredbe br. 1/2003 (
SL 2017., C 81, str. 9
.), koje sadržava kratak prikaz predmeta AT.39816 i osnovni sadržaj tog prijedloga preuzimanja obveza te tim stranama za dostavu njihovih primjedaba određuje rok od sedam tjedana od tog datuma (u daljnjem tekstu: ispitivanje tržišta). Zatim su tužitelj, predsjednik Urząda Regulacji Energetyki (Poljski regulatorni ured za energetiku, u daljnjem tekstu: Poljski ured) i društvo Gaz‑System S. A., koje upravlja poljskom dionicom plinovoda Yamal, dostavili svoje primjedbe.
Tužitelj je 9. ožujka 2017., usporedno s upravnim postupkom koji je pokrenula Komisija u predmetu AT.39816, na temelju članka 5. Uredbe br. 773/2004 podnio pritužbu u kojoj je naveo taj predmet AT.39816 i prijavio zlouporabe društva Gazprom (u daljnjem tekstu: pritužba).
Komisija je 29. ožujka 2017. potvrdila primitak pritužbe, koja je potom upisana u okviru drugog postupka, pod oznakom „Predmet AT.40497 – Poljske cijene plina” (u daljnjem tekstu: predmet AT.40497).
Dopisom od 31. ožujka 2017. upućenim tužitelju, Komisija je istaknula da se čini da se prakse koje su iznesene u pritužbi i one na koje se odnosi prijedlog preuzimanja obveza preklapaju te ga je pozvala da primjedbe podnese u okviru ispitivanja tržišta. Nakon što je dobio produljenje primjenjivog roka, tužitelj je dostavio svoja očitovanja o tom prijedlogu 19. svibnja 2017., kao što je to spomenuto u točki 7. ove presude.
Društvo Gazprom je 15. svibnja 2017., u predmetu AT.40497, Komisiji dostavilo svoje primjedbe u vezi s pritužbom.
Komisija je 23. siječnja 2018., u skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 773/2004, tužitelju u pisanom obliku naznačila da namjerava odbaciti pritužbu i pozvala ga da iznese svoje stajalište u roku od četiri tjedna (u daljnjem tekstu: dopis o namjeri odbacivanja). Tom mu je prilikom Komisija dostavila i verziju obavijesti o činjenicama koja nije povjerljiva, izdanu u predmetu AT.39816, kao i verziju primjedaba društva Gazprom na tu pritužbu, koja također nije povjerljiva.
Tužitelj je 2. ožujka 2018. dostavio svoje primjedbe povodom dopisa o namjeri odbacivanja. Povrh toga što je izrazio svoje nezadovoljstvo u pogledu privremenih zaključaka iz navedenog dopisa, tužitelj je osobito istaknuo da smatra da nije dobio sve dokumente na kojima se temeljilo Komisijino stajalište i da verzija obavijesti o činjenicama koja nije povjerljiva, izdana u predmetu AT.39816, a koja mu je bila dostavljena, ne sadržava određene nužne odlomke.
Komisija je 24. svibnja 2018., u okviru predmeta AT.39816, nakon što je društvo Gazprom po ispitivanju tržišta podnijelo izmijenjeni prijedlog preuzimanja obveza, donijela Odluku C(2018) 3106
final
u vezi s postupkom na temelju članka 102. UFEU‑a i članka 54. Sporazuma o EGP‑u (Predmet AT.39816 – Dobava plina u srednjoj i istočnoj Europi), kojom je odobrila i učinila obvezujućim obveze koje je preuzelo društvo Gazprom te okončala upravni postupak u tom predmetu uz zaključak da više nema potrebe za njezinim djelovanjem u pogledu praksi utvrđenih u obavijesti o činjenicama. Tužitelj je 15. listopada 2018. Općem sudu podnio tužbu protiv te odluke, upisanu pod brojem predmeta T‑616/18.
Tužitelj se 5. rujna 2018., u predmetu AT.40497, obratio službeniku za usmene rasprave s ciljem ishođenja određenih dokumenata iz tog predmeta, u smislu članka 7. stavka 2. točke (b) Odluke predsjednika Europske komisije 2011/695/EU od 13. listopada 2011. o funkciji i opisu posla službenika za usmene rasprave u određenim postupcima tržišnog natjecanja (
SL 2011., L 275, str. 29
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 295.). Službenik za usmene rasprave obavijestio ga je 17. rujna 2018. da je proslijedio njegov zahtjev Glavnoj upravi (GU) za tržišno natjecanje, koja je u tom pogledu nadležna. Komisija je 25. rujna 2018. tužitelju naznačila da je svoje stajalište zauzela na temelju dokumenata koji su joj već bili dostavljeni te mu je odbila odobriti pristup drugim odlomcima obavijesti o činjenicama.
Komisija je 17. travnja 2019. okončala postupak u predmetu AT.40497 donošenjem pobijane odluke.
Pobijana odluka
Komisija je u pobijanoj odluci razlikovala navode iz pritužbe koji odgovaraju zabrinutostima u pogledu tržišnog natjecanja, obuhvaćenih preuzimanjem obveza koje su postale obvezujuće odlukom donesenom u predmetu AT.39816, od drugih navoda iznesenih u odnosu na društvo Gazprom u toj pritužbi.
Tako je, kada je riječ o prvim navodima, Komisija u biti smatrala da su navedenim preuzimanjima obveza predmetna postupanja bila uzeta u obzir na odgovarajući način (vidjeti točke 2.2. i 2.3. pobijane odluke). Kad je riječ o drugim navodima, Komisija ih je redom ispitala u točki 2.4. pobijane odluke, naslovljenoj „Pitanja koja nisu obuhvaćena preuzimanjem obveza” (Matters not covered by the commitments).
U okviru točke 2.4.1., naslovljene „Prigovor koji se odnosi na plinovod Yamal” (The Objection concerning the Yamal Pipeline), Komisija se bavila navodima iz pritužbe u skladu s kojima je društvo Gazprom, u okolnostima nestašice u opskrbi s kojom se tužitelj susreo 2009. i 2010. nakon propasti društva Gazprom‑RosUkrEnergo AG (u daljnjem tekstu: društvo RUE), ukrajinskog društva kćeri društva Gazprom, sklapanje ugovora kratkoročnih ugovora o opskrbi dodatnim količinama plina podvrgao uvjetima koji nemaju veze s predmetom tog ugovora (u daljnjem tekstu: navodi koji se odnose na uvjete u području infrastrukture). Ti su uvjeti sažeti kao, prvo, odricanje od potraživanja prema tom Gazpromovu društvu kćeri, drugo, tužiteljev pristanak da se društvo System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S. A. (u daljnjem tekstu: društvo EuRoPol), u čijem je vlasništvu infrastruktura poljske dionice plinovoda Yamal, a koje je u vlasništvu tužitelja i društva Gazprom, odrekne potraživanja prema potonjem u iznosu od
[povjerljivo
] (
) američkih dolara (USD), treće, izmjena statuta društva EuRoPol na temelju kojih Gazprom dobiva pravo veta u odnosu na određene odluke koje to društvo donosi te, četvrto, unošenje određenih klauzula u ugovor sklopljen između društava EuRoPol i Gaz‑System u vezi s upravljanjem navedenom dionicom koje obavlja društvo Gaz‑System (vidjeti uvodnu izjavu 18. treću i sedmu alineju pobijane odluke).
Isto tako, kad je riječ o navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture, Komisija je prije iznošenja svoje ocjene podsjetila na stajalište koje je tužitelj zastupao, i to s obzirom na dva momenta, naime, kao prvo, odluku Poljskog ureda od 19. svibnja 2015. koju je donio njegov predsjednik i kojom društvo Gaz‑System certificira kao neovisnog operatora sustava za poljsku dionicu plinovoda Yamal (u daljnjem tekstu: odluka o certificiranju) i, kao drugo, nametanje tužitelju osiguranja u vezi s infrastrukturom.
Komisija je u okviru ispitivanja tog drugog pitanja, pod naznakom „Državna prisila nije se mogla isključiti” (State compulsion defence could not be excluded), smatrala da nije isključeno da se iznimka državnog djelovanja može primijeniti na prakse na koje se odnose navodi o kojima je riječ, s obzirom na to da se u biti ne može isključiti da je postupanje društva Gazprom njemu bilo nametnuto ruskim pravom ili pritiscima ruskih tijela kojima se nemoguće oduprijeti, tako da to postupanje možda nije bilo autonomno u smislu članka 102. UFEU‑a i da se moguće ograničenje tržišnog natjecanja o kojem je riječ možda nije moglo pripisati tom poduzeću. Komisija je u tom pogledu osobito istaknula da su izgradnja i funkcioniranje poljske dionice plinovoda Yamal bili uređeni međudržavnim sporazumom sklopljenim 1993. između Republike Poljske i Ruske Federacije te naknadnim dodatnim protokolima (u daljnjem tekstu pod zajedničkim nazivom: sporazumi Poljska‑Rusija).
U okviru točke 2.4.2., naslovljene „Ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.” (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015), Komisija se bavila navodima iz pritužbe u skladu s kojima je društvo Gazprom nezakonito smanjilo opskrbu plinom tijekom zime 2014./2015. s ciljem sprečavanja eventualnog daljnjeg izvoza plina u Ukrajinu (u daljnjem tekstu: navodi koji se odnose na ograničenje opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.). Zbog tih ograničenja, količine koje je društvo Gazprom isporučilo tužitelju bile su manje od količina dogovorenih u njihovu ugovoru, što je potonjem prouzročilo financijsku štetu, posebno s obzirom na povećane troškove međupovezivanja koje je morao snositi da bi uvezao plin iz zapadne Europe (vidjeti uvodnu izjavu 18. petu alineju pobijane odluke).
Točke 2.4.3. i 2.4.4. pobijane odluke za predmet imaju navode koji se odnose na prijenos vlasništva nad bjeloruskom plinovodnom mrežom odnosno na navodne povrede postupovnih prava tužitelja kao podnositelja pritužbe.
Komisija je, iz različitih razloga, odbacila sve navode obuhvaćene točkom 2.4. pobijane presude i odbacila pritužbu na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 773/2004, pri čemu je smatrala da ne postoji dovoljan razlog za nastavak istrage.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. lipnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak. Odgovor na tužbu, replika i odgovor na repliku podneseni su 20. rujna 2019., odnosno 6. studenoga 2019. i 9. siječnja 2020.
Zasebnim aktom podnesenim istovremeno s tužbom tužitelj je na temelju članka 152. Poslovnika Općeg suda zatražio od Općeg suda da u ovom predmetu odluči u ubrzanom postupku. Odlukom od 2. kolovoza 2019. Opći je sud odbio taj zahtjev.
Budući da je sastav vijećâ Općeg suda izmijenjen, sudac izvjestitelj raspoređen je 4. listopada 2019. u osmo vijeće te mu je, slijedom toga, dodijeljen ovaj predmet.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 7. listopada 2019. društvo Gazprom zatražilo je intervenciju u ovom postupku u potporu zahtjevu Komisije. Rješenjem od 5. prosinca 2019. predsjednik osmog vijeća Općeg suda je, nakon saslušanja glavnih stranaka, odobrio tu intervenciju. Društvo Gazprom podnijelo je 17. siječnja 2020. intervencijski podnesak, a tužitelj je podnio očitovanja na taj podnesak 21. veljače 2020.
Odlukom od 28. svibnja 2020. predsjednik osmog vijeća odlučio je na temelju članka 67. stavka 2. Poslovnika u vezi s člankom 19. stavkom 2. tog poslovnika, s obzirom na posebne okolnosti ovog predmeta, dati mu prednost pri odlučivanju.
Opći je sud 8. lipnja 2020. odlučio, na prijedlog osmog vijeća i na temelju članka 28. Poslovnika, uputiti ovaj predmet osmom proširenom vijeću. Budući da je jedan član tog proširenog vijeća bio spriječen zasjedati, odlukom od 15. lipnja 2020. određen je predsjednik Općeg suda radi popunjavanja vijeća.
Opći sud odlučio je na temelju prijedloga suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka. U tu su svrhu, u okviru mjera upravljanja postupkom, tužitelj i Komisija pozvani da pisanim putem odgovore na pitanja Općeg suda, a Komisija je k tomu pozvana da dostavi dokumente. Tužitelj i Komisija podnijeli su svoje odgovore na ta pitanja 3. prosinca 2020. odnosno 8. prosinca 2020., a Komisija je u prilogu svojim odgovorima dostavila tražene dokumente.
Zbog razloga povezanih sa zdravstvenom krizom uzrokovanom bolešću COVID-19 i povodom zahtjeva koje su postavile pojedine stranke, predsjednik osmog proširenog vijeća odlučio je odgoditi raspravu, prvotno zakazanu za 22. siječnja 2021.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi održanoj 20. svibnja 2021. Tom je prilikom Opći sud naveo i da je primio na znanje očitovanja na izvještaj s rasprave koja je Komisija podnijela 27. travnja 2021.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
naloži Komisiji da podnese sve dokumente koji se odnose na predmet AT.40497 osim onih podnesenih u prilogu tužbi;
–
kao glavno, djelomično poništi pobijanu odluku, u dijelu u kojem se njome odbacuju navodi koji se odnose na uvjete u području infrastrukture i navodi koji se odnose na ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015. i, kao podredno, poništi pobijanu odluku u cijelosti;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija, koju podupire društvo Gazprom, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije zahtjev za određivanje mjera upravljanja postupkom;
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe pet tužbenih razloga, koji se temelje:
–
prvi, na zlouporabi ovlasti jer je Komisija, s jedne strane, pobijanu odluku, u dijelu u kojem se temelji na mogućoj primjeni tzv. iznimke državnog djelovanja u pogledu postupanja koja se spočitavaju društvu Gazprom, donijela na pogrešnoj pravnoj osnovi, naime na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 773/2004, a ne članka 10. Uredbe br. 1/2003, i, s druge strane, odlučila ispitati pritužbu u okviru novog postupka (predmet AT.40497) s ciljem ograničavanja tužiteljeva prava na saslušanje u okviru predmeta AT.39816;
–
drugi, na povredi članka 102. UFEU‑a jer je Komisija prihvatila državnu prisilu koju izvršava treća država kao kriterij za oslobađanje od odgovornosti za zlouporabu vladajućeg položaja;
–
treći, na povredi članka 7. stavka 1. i članka 8. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, članka 296. UFEU‑a i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), zato što u dopisu o namjeri odbacivanja nisu bile navedene sve relevantne informacije i što uz taj dopis nisu bili dostavljeni dokumenti na kojima se temelji Komisijina početna ocjena;
–
četvrti, na povredi članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004 i članka 296. UFEU‑a zbog neispunjavanja obveze savjesnog ispitivanja svih činjeničnih i pravnih okolnosti istaknutih u pritužbi te dužnosti obrazlaganja;
–
peti, na povredi članka 7. stavka 2. Uredbe br. 773/2004 u vezi s člankom 102. UFEU‑a zbog očitih pogrešaka u ocjeni koje se odnose, s jedne strane, na odluku o certificiranju i, s druge strane, na navode o ograničenjima opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.
Ova tužba, sa svojim različitim tužbenim razlozima, za predmet ima uglavnom točke 2.4.1. i 2.4.2. pobijane odluke, u kojima je riječ, s jedne strane, o navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture i, s druge strane, o navodima koji se odnose na ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.
Opći sud smatra prikladnim najprije ispitati treći tužbeni razlog.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 7. stavka 1. i članka 8. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, članka 296. UFEU‑a i članka 47. Povelje
Tužitelj prigovara Komisiji da je propustila, s jedne strane, navesti relevantne informacije u dopisu o namjeri odbacivanja i, s druge strane, dostaviti mu sve dokumente na kojima se temeljila privremena ocjena iznesena u navedenom pismu, kao i ocjena iz pobijane odluke. Smatra da je na taj način Komisija povrijedila njegova prava na saslušanje i obavješćivanje, kako su ona zajamčena člankom 7. stavkom 1. i člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 773/2004, člankom 296. UFEU‑a i člankom 47. Povelje.
Kad je riječ o povredi članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, tužitelj navodi da, na temelju te odredbe, Komisija podnositelju pritužbe mora dostaviti sve činjenične i pravne elemente na kojima temelji svoju odluku, kako bi on mogao reagirati na pravi način.
Komisija, međutim, u dopisu o namjeri odbacivanja nije jasno navela da se odbacivanje navoda koji se odnose na uvjete u području infrastrukture (izneseni u točki 19. ove presude) temelji na mogućoj primjeni iznimke državnog djelovanja, s obzirom na postojanje državne prisile koja proizlazi iz ruskog prava. Smatra da je Komisija u točkama 96. do 106. tog dopisa samo podsjetila na važnost „međudržavne prirode” odnosa u plinskom sektoru, koji je mogao uvjetovati postupanje društva Gazprom, te neodređeno uputila na odredbe sporazuma Poljska‑Rusija a da pritom ipak nije dovela njihov sadržaj u vezu s tim postupanjem. Jedina aluzija na rusko pravo stoji u točki 102. navedenog dopisa, u kojoj se nalazi čisto nagađanje kojim se ne upućuje ni na kakav dokument koji bi tužitelju omogućavao da rekonstruira Komisijino rasuđivanje i da, dakle, na njega odgovori.
Komisija, pak, smatra da su sadržaj sporazumâ Poljska‑Rusija, određeni navodi iz pritužbe i sadržaj dopisa od 30. kolovoza 2016. koji je ruski ministar energetike uputio svojem poljskom kolegi (u daljnjem tekstu: dopis od 30. kolovoza 2016.) dovoljni za obrazlaganje njezina privremenog zaključka koji se odnosio na prigovore u pogledu plinovoda Yamal.
Stoga Komisija ističe da je u točki 102. dopisa o namjeri odbacivanja izložila da su se njezine dvojbe temeljile na eventualnim obvezama koje društvu Gazprom nameće rusko pravo ili status sporazumâ Poljska‑Rusija u okviru toga prava. Usto je Komisija u tom dopisu pobliže odredila koje odredbe tih sporazuma uređuju pitanja koja se odnose na izgradnju i funkcioniranje poljske dionice plinovoda Yamal i čine osnovu za sklapanje ugovorâ o opskrbi plinom između društva Gazprom i tužitelja. Naposljetku, Komisija tvrdi da je u navedenom dopisu navela da iz nekih dijelova pritužbe proizlazi da je Ruska Federacija, a ne društvo Gazprom, ta koja je dovela do uvjetovanja sklapanja ugovorâ o opskrbi plinom dobivanjem osiguranja koja nisu povezana s tim ugovorima i da su pitanja koja se odnose na opskrbu plinom međudržavne prirode.
Nadalje, kada je riječ o tome da tužitelj tvrdi da je Komisija trebala uputiti na zakonodavne akte i druge dokumente, to stajalište proizlazi iz pogrešnog uvjerenja da je Komisija dužna donositi utvrđenja koja su izvjesna ili barem vrlo vjerojatna, iako takva obveza ne postoji prilikom odbacivanja pritužbe.
U skladu s člankom 7. stavkom 1. Uredbe br. 773/2004, ako Komisija smatra da na temelju informacija koje posjeduje nema dovoljno osnove za postupak na temelju pritužbe, ona podnositelja pritužbe obavješćuje o svojim razlozima i određuje rok u kojem može pisanim putem iznijeti svoje stajalište.
U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, Komisija raspolaže diskrecijskom ovlasti pri rješavanju pritužbi te tako može dodijeliti različite stupnjeve prioriteta pritužbama koje su joj podnesene, što uključuje i to da može odbiti pritužbu zbog nepostojanja dovoljnog interesa Europske unije da nastavi s ispitivanjem predmeta (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Agria Polska i dr./Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, t.
34.
i
35.
i navedenu sudsku praksu).
Budući da ta procjena interesa Unije u pogledu pritužbe u području tržišnog natjecanja ovisi o činjeničnim i pravnim okolnostima svakog pojedinog slučaja, ne treba ograničavati broj kriterija za ocjenu na koje se Komisija može pozvati niti, obrnuto, nametati joj isključivu primjenu određenih kriterija. U svakom slučaju, kada ta institucija odluči da neće pokrenuti istragu, ona nije dužna utvrditi nepostojanje povrede u potporu takvoj odluci (vidjeti presudu od 16. svibnja 2017., Agria Polska i dr./Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, t.
35.
i
37.
i navedenu sudsku praksu).
Diskrecijska ovlast Komisije ipak nije neograničena. U slučaju kada institucije raspolažu širokom diskrecijskom ovlašću, poštovanje jamstava koja priznaje pravni poredak Unije u upravnim postupcima je tim više od temeljne važnosti. Među tim su jamstvima osobito obveza da se u obzir uzmu, i temeljito ispitaju, sve relevantne činjenične i pravne okolnosti koje joj je priopćio podnositelj pritužbe (vidjeti presude od 16. listopada 2013., Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljenu,
EU:T:2013:538
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu, i od 16. svibnja 2017., Agria Polska i dr./Komisija,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu), te obveza učinkovitog saslušanja tog podnositelja pritužbe radi donošenja odluke o postupanju po pritužbi koja joj je podnesena.
U ovom slučaju treba primijetiti da se Komisija u pobijanoj odluci bavila navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture u okviru točke 2.4.1., naslovljene „Prigovor koji se odnosi na plinovod Yamal” (The Objection concerning the Yamal Pipeline), a posebno na uvodne izjave 99. do 110. te odluke. Iz navedene odluke i dopisa o namjeri odbacivanja, potkrijepljenih Komisijinim odgovorima na pitanja Općeg suda, slijedi da su ti navodi bili odbačeni iz razloga koji proizlazi iz ograničene vjerojatnosti utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a i temelji se na dvama obrazloženjima od kojih se jedno odnosi na moguću primjenu iznimke državnog djelovanja (
state action doctrine
ili, u skladu s terminologijom iz te odluke,
state compulsion defence
), a drugo na odluku o certificiranju koju je donio Poljski ured.
Komisija je prije toga, u dopisu o namjeri odbacivanja koji je prethodio donošenju pobijane odluke, također smatrala da ne postoje dovoljni razlozi za provođenje daljnje istrage o navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture, zbog ograničene vjerojatnosti utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a (vidjeti točke 107. i 108. navedenog dopisa). I taj se privremeni zaključak temeljio na dvama obrazloženjima, odnosno, s jedne strane, odluci o certificiranju, i, s druge strane, na međudržavnom kontekstu odnosâ između Republike Poljske i Ruske Federacije u području plina (pri čemu su ta obrazloženja ispitana u točkama 92. do 95. odnosno u točkama 96. do 106. dopisa o namjeri odbacivanja).
Navodna povreda članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004 odnosi se na to drugo obrazloženje, u kojem je riječ o međudržavnom kontekstu odnosâ između Republike Poljske i Ruske Federacije u području plina.
U tom se pogledu Komisija u dopisu o namjeri odbacivanja – a s obzirom na međudržavni kontekst koji je svojstven odnosima u plinskom sektoru u Poljskoj i u Rusiji – pozvala na, kao prvo, određene odredbe sporazumâ Poljska‑Rusija i činjenicu da ti sporazumi čine sveobuhvatan skup pravila o izgradnji i upravljanju plinovodom Yamal te da se njima predviđa sklapanje ugovora o opskrbi plinom između tužitelja i društva Gazprom. Kao drugo, istaknula je da je ključna uloga poljske i ruske vlade proizlazila i iz pritužbe koju je podnio tužitelj. Kao treće, Komisija je uputila na moguću ulogu koju je imala Ruska Federacija i na posebne odredbe sporazumâ Poljska‑Rusija kako bi objasnila da se činjenice koje se navode i spočitavaju društvu Gazprom nisu nužno mogle pripisati tom poduzeću.
Treba ipak istaknuti da se pojam iznimke državnog djelovanja uopće ne pojavljuje u relevantnim razmatranjima dopisa o namjeri odbacivanja.
Međutim, valja podsjetiti na to da iznimka državnog djelovanja omogućava da se postupanje koje je u suprotnosti s tržišnim natjecanjem isključi iz područja primjene članaka 101. i 102. UFEU‑a, a samim time i da se poduzeća oslobode odgovornosti za to postupanje kada im je navedeno postupanje nametnuto nacionalnim zakonodavstvom, pravnim okvirom stvorenim tim zakonodavstvom ili pak pritiscima nacionalnih tijela kojima se nemoguće oduprijeti. S druge strane, članci 101. i 102. UFEU‑a mogu se primijeniti ako se pokaže da postoji mogućnost tržišnog natjecanja koje može biti spriječeno, ograničeno ili narušeno samostalnim djelovanjem poduzeća (vidjeti presude od 11. studenoga 1997., Komisija i Francuska/Ladbroke Racing,
C‑359/95 P i C‑379/95 P
,
EU:C:1997:531
, t.
33.
i
34.
i navedenu sudsku praksu; od 18. rujna 1996., Asia Motor France i dr./Komisija,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, t.
60.
i
65.
i navedenu sudsku praksu, i od 11. prosinca 2003., Strintzis Lines Shipping/Komisija,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, t.
119.
i navedenu sudsku praksu).
Usto, u skladu sa sudskom praksom, ta se iznimka mora restriktivno primjenjivati (vidjeti presude od 30. ožujka 2000., Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Komisija,
T‑513/93
,
EU:T:2000:91
, t.
60.
i navedenu sudsku praksu, i od 11. prosinca 2003., Strintzis Lines Shipping/Komisija,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, t.
121.
i navedenu sudsku praksu). Tako je sud Unije među ostalim smatrao da Komisija može odbaciti pritužbe zbog nedostatka samostalnosti poduzeća koji su predmet razmatranja samo ako postoje objektivne, relevantne i podudarne indicije da su to postupanje jednostrano nametnula nacionalna tijela vršenjem pritisaka kojima se nemoguće oduprijeti, kao što je prijetnja donošenja državnih mjera koje im mogu prouzročiti znatne gubitke (vidjeti presudu od 18. rujna 1996., Asia Motor France i dr./Komisija,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, t.
60.
i
65.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga, s obzirom na posebnu, od odgovornosti oslobađajuću, prirodu iznimke državnog djelovanja i na činjenicu da sudska praksa nije priznala njegovu primjenu u slučaju državne prisile vršene od strane treće države, Komisija je trebala, kako bi tužitelju omogućila da bude učinkovito saslušan o razlozima koji opravdavaju odbacivanje pritužbe, u dopisu o namjeri odbacivanja izričito navesti da se početna ocjena koja se odnosi na ograničenu vjerojatnost utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a temelji na mogućem slučaju primjene te iznimke. Komisija ne može od tužitelja očekivati da to implicitno obrazloženje uoči u elementima koji su izneseni u navedenom dopisu.
Taj se zaključak ne dovodi u pitanje Komisijinim argumentom koji se temelji na činjenici da je ona u točki 102. dopisa o namjeri odbacivanja napomenula da to što Republika Poljska nije ratificirala sporazume Poljska‑Rusija nema nužno učinak na obveze koje proizlaze za društvo Gazprom na temelju ruskog prava ni na priznavanje tih sporazuma na temelju tog prava.
Naime, ta se aluzija ne može smatrati dovoljno preciznom i Komisija ne može ispuniti svoju obvezu informiranja, koju ima na temelju članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, prenošenjem indicije u pogledu pozivanja na, u biti, iznimku državnog djelovanja. To se utvrđenje još više nameće time što iz teksta točke 102. dopisa o namjeri odbacivanja, u vezi s točkom 99. navedenog dopisa, proizlazi da je Komisija prvenstveno nastojala odgovoriti na prigovor koji je tužitelj istaknuo u očitovanjima podnesenima u okviru ispitivanja tržišta, u vezi s predmetom AT.39816.
Osim toga, sadržaj njegovih očitovanja na dopis o namjeri odbacivanja potvrđuje da tužitelj nije shvatio da Komisija navođenjem sporazumâ Poljska‑Rusija i ruskog pravnog poretka upućuje na moguću primjenu iznimke državnog djelovanja. Tužitelj je u tim očitovanjima istaknuo činjenicu da se, prema njegovu mišljenju, tim sporazumima ne uređuje djelovanje društva Gazprom na način koji bi objasnio postupanja koja su u suprotnosti s tržišnim natjecanjem i koja se stavljaju na teret tom poduzeću, pri čemu se nikada ne govori o navedenoj iznimci.
Stoga valja smatrati da je Komisija povrijedila članak 7. stavak 1. Uredbe br. 773/2004.
Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, navedena povreda može dovesti do poništenja u cijelosti ili djelomično pobijane odluke samo ako se utvrdi da bi, bez te povrede, u predmetu AT.40497 moglo doći do različitog rezultata i da bi zbog toga pobijana odluka mogla biti drugačijeg sadržaja (vidjeti presude od 11. ožujka 2020., Komisija/Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, t.
80.
i navedenu sudsku praksu, i od 11. rujna 2014., Gold East Paper i Gold Huasheng Paper/Vijeće,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, t.
113.
i navedenu sudsku praksu; vidjeti također, u tom smislu, presudu od 29. listopada 1980., van Landewyck i dr./Komisija,
209/78 do 215/78 i 218/78
, neobjavljenu,
EU:C:1980:248
, t.
47.
).
Da bi se ocijenilo je li u slučaju nepostojanja navedene povrede postupak mogao dovesti do drugačijeg rezultata i je li pobijana odluka mogla biti drugačijeg sadržaja, valja istaknuti da je tužitelj u prilog prvom, drugom i četvrtom tužbenom razlogu koji su navedeni u okviru postupka pred Općim sudom iznio, među ostalim, argumente kojima se, u načelu, odbacuje primjena iznimke državnog djelovanja u ovom slučaju, dovodi u pitanje činjenica da je Komisija savjesno ispitala pritužbu te osporavaju ocjene i obrazloženja koji su konkretno izneseni kako bi se opravdala nemogućnost da se isključi to da se ta iznimka primjenjuje na postupanja društva Gazprom.
Najprije, kad je riječ o načelu primjene iznimke državnog djelovanja, tužitelj je u okviru drugog tužbenog razloga istaknuo da se ta iznimka ne može primijeniti u slučaju poput predmetnog, odnosno u slučaju u kojem, s jedne strane, državnu prisilu izvršava treća država, u ovom slučaju Ruska Federacija, a ne država članica, i, s druge strane, dotično poduzeće, u ovom slučaju društvo Gazprom, kontrolira ta treća država i postoji mogućnost da je ono samo zatražilo da se ta prisila izvrši.
Međutim, ne može se isključiti da državnu prisilu na koju se odnosi iznimka državnog djelovanja može izvršavati treća država (vidjeti u tom smislu presudu od 30. rujna 2003., Atlantic Container Line i dr./Komisija,
T‑191/98 i T‑212/98 do T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, t.
1128.
do
1150.
). Ipak, ostaje činjenica da, osobito uzimajući u obzir restriktivnu primjenu te iznimke, Komisija mora, u okviru ispitivanja činjeničnih i pravnih okolnosti u vezi s pritužbom i, posebno, stupnja samostalnosti poduzeća, voditi računa o mogućoj poroznosti koja postoji između tog poduzeća i državnih struktura od kojih potječe prisila o kojoj je riječ.
U tom pogledu upravo iz tužbe proizlazi da se tužitelj u tijeku upravnog postupka mogao pozivati na okolnosti koje su relevantne u svjetlu ocjene postojanja i implikacija takve poroznosti u ovom slučaju, imajući na umu osobito intervencije Ruske Federacije koje se navode u pritužbi ili navodnu kontrolu te države nad društvom Gazprom [
povjerljivo
].
Nadalje, valja napomenuti da se argumentima iznesenima u okviru prvog i četvrtog tužbenog razloga Komisiji spočitava nedostatnost obrazloženja pobijane odluke i povreda dužnosti pažljivog ispitivanja činjeničnih i pravnih elemenata izloženih u pritužbi. Naime, tužitelj ističe da Komisija nije spomenula ni jednu konkretnu odredbu ruskog prava i samo je općenito uputila na određene odredbe sporazumâ Poljska‑Rusija, što, po tužiteljevu mišljenju, nije dostatno da bi se opravdalo odbacivanje te pritužbe. Ta su upućivanja još upitnija zbog toga što su određeni zahtjevi društva Gazprom bili postavljeni prije sklapanja dodatnog protokola od 29. listopada 2010. i što je taj protokol sklopljen upravo pod pritiscima koje je izvršilo to poduzeće.
Što se tiče pitanja obrazloženja, Opći sud nadalje ističe da tekst uvodne izjave 110. pobijane odluke izaziva dvojbe u pogledu točnog sadržaja općeg zaključka u toj uvodnoj izjavi i, prema tome, u pogledu jednog od obrazloženja iznesenih u svrhu odbacivanja navoda koji se odnose na uvjete u području infrastrukture. Naime, čini se da Komisija u navedenoj uvodnoj izjavi ima na umu, s jedne strane, moguću primjenu iznimke državnog djelovanja, kao što to proizlazi iz prvih dviju rečenica te uvodne izjave, ali također, s druge strane i zasebno, činjenicu da su sporazumi Poljska‑Rusija mogli umnogome odrediti sadržaj ugovora o upravljanju sklopljenog između društava EuRoPol i Gaz‑System, kao što to proizlazi iz treće rečenice navedene uvodne izjave i uporabe izraza „furthermore” (k tomu).
Osim toga, povrh dopisa o namjeri odbacivanja i pobijane odluke, valja istaknuti da je Komisija u svojim pisanim odgovorima na pitanja Općeg suda navela da – čak i pod pretpostavkom da je u dovoljnoj mjeri dokazano, s obzirom na sadržaj sporazumâ Poljska‑Rusija i na međudržavni kontekst na koji se poziva, da uvjeti koji se odnose na iznimku državnog djelovanja nisu ispunjeni
stricto sensu
– ti sporazumi ipak predstavljaju politički signal koji odašilje treća zemlja i koji se može uzeti u obzir, na temelju načela uzajamnog poštovanja (
comity
), kako bi se procijenio interes Unije da nastavi s ispitivanjem navoda u pritužbi.
Prema tome, to dovodi do barem prividne zabune u pogledu obrazloženja na kojima se temelji razlog u skladu s kojim je postojala ograničena vjerojatnost utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a, odnosno u pogledu mogućih drugih razloga koji omogućavaju Komisiji da zaključi da ne postoji dovoljan interes Unije da nastavi s ispitivanjem predmeta AT.40497.
Međutim, iako se Komisija, na temelju kriterija za ocjenu interesa Unije, mogla osloniti na ograničenu vjerojatnost utvrđenja povrede ili pak na razmatranja u vezi s utjecajem međudržavnih sporazuma na dotični sektor, odnosno u vezi s uzimanjem u obzir razmatranja koja se odnose na Unijinu međunarodnu politiku tržišnog natjecanja, ona je morala osigurati da se tužitelj učinkovito sasluša u tom pogledu i jasno obrazložiti pobijanu odluku, pri čemu su te obveze tim više od temeljne važnosti u slučaju kada Komisija raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću (vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2013., Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljenu,
EU:T:2013:538
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu).
Iz prethodnog proizlazi da je bez povrede članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, koju je utvrdio Opći sud, postupak u predmetu AT.40497 mogao imati drugačiji ishod i pobijana je odluka mogla imati drugačiji sadržaj u pogledu obrazloženja u vezi s iznimkom državnog djelovanja.
Ipak, budući da se odbacivanje navoda koji se odnose na uvjete u području infrastrukture, kako je to prikazano u točki 49. ove presude, također temelji na obrazloženju povezanom s odlukom o certificiranju, pobijanu odluku valja poništiti jedino ako tužitelj osporava i to drugo obrazloženje. Upravo se na to drugo obrazloženje odnosi prvi dio petog tužbenog razloga.
Prema tome, ako se pokaže da je prvi dio petog tužbenog razloga, koji se odnosi na drugo obrazloženje, utemeljen, tada treba prihvatiti ovaj tužbeni razlog u dijelu u kojem se temelji na povredi članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, pri čemu nije potrebno ispitivati navodnu povredu članka 8. stavka 1. te uredbe, članka 296. UFEU‑a i članka 47. Povelje.
Prvi dio petog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 7. stavka 2. Uredbe br. 773/2004 u vezi s člankom 102. UFEU‑a zbog toga što je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni u vezi s navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture
Tužitelj prigovara Komisiji da je počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da je odlukom o certificiranju utvrđeno da je društvo Gaz‑System imalo kontrolu nad ulaganjima u vezi s poljskom dionicom plinovoda Yamal, tako da nije bilo potrebno analizirati druge elemente u pogledu navoda koji se odnose na uvjete u području infrastrukture (prikazane u točki 19. ove presude i obrađene u okviru točke 2.4.1. pobijane odluke). Konkretno smatra da se Komisija ne može valjano pozivati na to da je ta odluka ključno obrazloženje za odbacivanje pritužbe, umanjujući pritom činjenicu da navedena odluka nije bila pravilno izvršena.
Naime, tužitelj ističe da izreka odluke o certificiranju sadržava dvije točke. Dok se točkom 1. izreke te odluke certificira društvo Gaz‑System kao neovisni operator poljske dionice plinovoda Yamal, točkom 2. preporučuje se da, u roku od 24 mjeseca, svakodnevno poslovanje kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina obavlja društvo Gaz‑System. Međutim, ta točka 2. nije provedena zbog toga što je to omelo društvo EuRoPol, kao vlasnik infrastrukture navedene dionice, a posredno i društvo Gazprom, u svojstvu dioničara društva EuRoPol (kao što je to prikazano u točki 19. ove presude), među ostalim korištenjem izmjenom statuta tog zajedničkog poduzeća i pravom veta koje je društvo Gazprom dobilo zlouporabom svojeg vladajućeg položaja.
U tom je pogledu trima elementima ilustrirana važnost točke 2. izreke odluke o certificiranju. Kao prvo, predsjednik Poljskog ureda je u okviru ispitivanja tržišta, koje je organizirano u tijeku postupka u predmetu AT.39816, istaknuo neizvršenje prijenosa predviđenog tom točkom. Kao drugo, dopisom od 30. kolovoza 2016. ruski ministar energetike zaprijetio je da će društvo Gazprom smanjiti ili obustaviti opskrbu plina u slučaju cjelovite provedbe navedene odluke. Kao treće, sama je Komisija u dvama mišljenjima, izdanima 2014. odnosno 2015., o dvama nacrtima odluke koji su prethodili odluci o certificiranju, istaknula relevantnost toga da se svakodnevno poslovanje kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina prenese na društvo Gaz‑System. Posebno je navela opasnost da, u slučaju izostanka tog prijenosa, društvo EuRoPol može neopravdano pristupiti povjerljivim informacijama i provoditi diskriminatorne prakse u odnosu na konkurente svojih dioničara, odnosno tužitelja i društva Gazprom. Prema tome, odluka o certificiranju ne može se razmatrati neovisno o rezervama izraženima u tim mišljenjima.
Stoga smatra da iz odluke o certificiranju ne može proizaći apsolutna potvrda ili neosporan dokaz izostanka ograničavajućih praksi tržišnog natjecanja koje u vezi s plinovodom Yamal provodi društvo Gazprom, to više što se neizvršenje točke 2. odluke može pripisati tom društvu koje, dakle, i dalje izvršava nezakonit utjecaj na taj plinovod.
Komisija, koju podupire društvo Gazprom, inzistira na tome da se pobijana odluka odnosi isključivo na vjerojatnost utvrđenja povrede pravila o tržišnom natjecanju. Međutim, smatra da je odluka o certificiranju bila pokazatelj da je ta vjerojatnost mala. Naime, iako je prvotno mišljenje Komisije bilo da društvo Gazprom ima kontrolu nad ulaganjima u vezi s poljskom dionicom plinovoda Yamal, ta odluka sadržava utvrđenja u skladu s kojima se situacija izmijenila u tom pogledu.
Kad je riječ o preporuci prijenosa poslovanja iz točke 2. odluke o certificiranju, Komisija ističe da se tom odlukom bezuvjetno, i stoga definitivno, certificira društvo Gazprom kao neovisni operator sustava. U suprotnosti s onim što tvrdi tužitelj, Komisija tvrdi da takva odluka ima stvarni pravni doseg u pogledu neovisnosti dotičnog operatora i nije samo deklaratorne prirode. Usto, smatra da neprovedba te preporuke nema utjecaja na utvrđenja i ocjene Poljskog ureda u vezi s ulaganjima u poljsku dionicu plinovoda Yamal.
Što se tiče dvaju mišljenja koje je Komisija izdala u postupku certificiranja društva Gaz‑System, s jedne strane, smatra da ona nisu bila obvezujuća. S druge strane, za cilj su imala osigurati punu primjenu pravnih pravila Unije u području energetike, ali nisu imala utjecaja, u okviru ispitivanja pritužbe, na Komisijine dvojbe o mogućnosti da se, u pogledu navodâ o kojima je riječ, utvrdi povreda pravila o tržišnom natjecanju kao takvih.
Društvo Gazprom, pak, smatra da je odluka o certificiranju bila važan pokazatelj male vjerojatnosti da ona ima utjecaja na ulaganja u vezi s poljskom dionicom plinovoda Yamal i, stoga, male vjerojatnosti mogućnosti utvrđenja povrede.
Kad je riječ o neprovođenju preporuke iz te odluke, smatra da pritužba ne sadržava ni jedan dokaz o tome da se to neprovođenje može pripisati blokadi društva Gazprom, za koju ono nije odgovorno. U prilog toj tvrdnji društvo Gazprom ističe, kao prvo, da je, u skladu s poljskim pravom, odluka o certificiranju konačna i društvu Gaz‑System daje ovlasti čije korištenje ona ne može spriječiti, kao drugo, da je društvo Gaz‑System jedini adresat odluke o certificiranju i stoga ju je samo ono dužno izvršiti, dok, s druge strane, ne postoji razlog da se od društva EuRoPol (ili od njega samoga) zahtijeva izvršenje te odluke i, kao treće, da u slučaju neizvršenja Poljski ured može, i čak mora, nastaviti s izvršenjem navedene odluke, osobito izricanjem financijskih sankcija ili pak opozivom te odluke.
Opći sud podsjeća na to da je, kao što je već bilo prikazano u točki 49. ove presude, Komisija u pobijanoj odluci odbacila navode u vezi s uvjetima u području infrastrukture zbog razloga koji proizlazi iz ograničene vjerojatnosti utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a i temelji se na dvama obrazloženjima, od kojih se jedno odnosi na moguću primjenu iznimke državnog djelovanja, a drugo na odluku o certificiranju, pri čemu je potonje obrazloženje izloženo u uvodnim izjavama 99. do 102. i 109. pobijane odluke.
U tom je pogledu, kao prvo, među strankama nesporno da je predsjednik Poljskog ureda odlukom o certificiranju dodijelio društvu Gaz‑System certifikat neovisnosti i, posebno, iznio različita utvrđenja o kontroli koju društvo Gaz‑System ima nad ulaganjima u poljsku dionicu plinovoda Yamal i nad realizacijom određenih ulaganja na toj dionici.
Ipak, točno je da je odluka o certificiranju u svojoj izreci uključivala i točku koja se odnosila na prijenos svakodnevnog poslovanja kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina smještenih na poljskoj dionici plinovoda Yamal na društvo Gaz‑System. Međutim, bez obzira na to što sugerira Komisija, pitanje tog prijenosa, unatoč činjenici da je obuhvaćeno propisima Unije u području plina, uključuje aspekte tržišnog natjecanja koji mogu biti obuhvaćeni pravilima Unije o tržišnom natjecanju.
Naime, nadležne službe Komisije, iako ne i GU za tržišno natjecanje, istaknule su potrebu da se osigura prijenos poslovanja kompresorskih stanica i stanica za mjerenje u obama svojim izdanim mišljenjima, 9. rujna 2014. i 19. ožujka 2015., u okviru postupka certificiranja društva Gaz‑System. Konkretno, u mišljenju od 9. rujna 2014. te su službe navele da je poslovanje tih stanica jedna od osnovnih zadaća operatora transportnog sustava i istaknule problematiku koja, u području tržišnog natjecanja, proizlazi iz toga što poslovanje navedenih stanica obavlja društvo EuRoPol, odnosno vlasnik poljske dionice plinovoda Yamal, s obzirom na to da je ono, zbog kontrole koju nad njim imaju društvo Gazprom i tužitelj, dio vertikalno integriranog poduzeća. Posebno, to što društvo EuRoPol vodi poslovanje navedenih stanica povećava rizik od diskriminatornog postupanja i omogućava tom poduzeću da raspolaže povjerljivim informacijama koje mogu osigurati konkurentsku prednost njegovim dioničarima, među kojima i društvu Gazprom.
U širem smislu, valja istaknuti to da se propisi Unije u području plina svakako odnose na pitanja tržišnog natjecanja i da je, posebno, cilj Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.), kao što to proizlazi iz tumačenja njezinih uvodnih izjava 4. i 17., osobito stvaranje istih uvjeta za opskrbljivače plinom omogućavanjem nediskriminirajućeg pristupa transportnom sustavu, uvođenjem razdvajanja između operatora sustava i vertikalno integriranog poduzeća koje je vlasnik tog sustava.
Ta razmatranja u vezi s mišljenjima koja su izdala nadležne službe Komisije u okviru postupka certificiranja društva Gaz‑System ne može dovesti u pitanje argument da ta mišljenja nisu obvezujuća, s obzirom na to da je, neovisno o njihovoj pravnoj snazi, GU za tržišno natjecanje u okviru svoje ocjene o odluci o certificiranju trebala voditi računa o sadržaju navedenih mišljenja, posebno u pogledu potencijalnih problema tržišnog natjecanja koji su u njima navedeni.
Usto, treba utvrditi da do tog prijenosa poslovanja kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina nije došlo po isteku roka od 24 mjeseca predviđenog u točki 2. odluke o certificiranju, odnosno 19. svibnja 2017., ni na dan donošenja pobijane odluke, odnosno 17. travnja 2019. Po tom pitanju, valja odbiti argument da je odgovornost za taj neuspjeh na društvu Gaz‑System, kao adresatu odluke o certificiranju, ili da bi čak mogla biti na tužitelju, kao dioničaru koji kontrolira društvo EuRoPol zajedno s društvom Gazprom.
Naime, iz dopisa od 30. kolovoza 2016., koji je poslao ruski ministar energetike, proizlazi da blokada povezana s prijenosom poslovanja vjerojatno potječe od društva Gazprom, a ne od tužitelja ili društva Gas‑System, i to neovisno o mogućim dvojbama o tome je li taj dopis naznaka pritiska Ruske Federacije na društvo Gazprom ili je moguće da je riječ o intervenciji koju je potonje društvo zatražilo s ciljem zaštite vlastitih interesa. U svakom slučaju, postavljanje pitanja o uzroku te blokade može doprinijeti relevantnosti izostanka prijenosa poslovanja kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina.
Iz toga proizlazi da Komisija nije mogla pridati odlučujuću važnost odluci o certificiranju a da pritom ne uzme u obzir točku 2. izreke te odluke i, u širem smislu, okolnosti izostanka prijenosa poslovanja kompresorskih stanica i stanica za mjerenje plina.
Kao drugo, valja istaknuti da je Komisija u pobijanoj odluci smatrala da su joj utvrđenja i ocjene koje se nalaze u odluci o certificiranju, a odnose se na ulaganja na poljskoj dionici plinovoda Yamal, omogućila da zaključi da njezine prethodne zabrinutosti u pogledu tržišnog natjecanja, utvrđene u obavijesti o činjenicama izdanoj u predmetu AT.39816, a koje se odnose na prigovore u pogledu plinovoda Yamal, nisu bile potvrđene i da, stoga, u tom pogledu nije bilo potrebno preuzimati nikakve obveze.
Međutim, kao što je to istaknuo tužitelj, sadržaj njegove pritužbe nadilazi opseg prigovora obuhvaćenih obaviješću o činjenicama i, posebno, navodi koji se odnose na uvjete u području infrastrukture obuhvaćaju prakse koje nadilaze samo pitanje kontrole nad ulaganjima na poljskoj dionici plinovoda Yamal. Naime, kao što je to prikazano u točki 19. ove presude, ti navodi, izneseni usporedno u pritužbi, u širem se smislu odnose na prakse kojima je društvo Gazprom nametnulo različite uvjete, odnosno na to da je zahtijevalo izmjene statuta društva EuRoPol koje mu omogućavaju da blokira svaku aktivnost potonjeg društva za koju smatra da je u suprotnosti s njegovim interesima, da je nametnulo određene odredbe u ugovor o upravljanju sklopljen između društava EuRoPol i Gaz‑System i da je od tužitelja tražilo da prihvati, pritom i kao dioničar društva EuRoPol, da se odrekne od određenih potraživanja prema društvima RUE i Gazprom.
Prema tome, pozivanjem na utvrđenja i ocjene iz odluke o certificiranju koji se odnose na ulaganja na poljskoj dionici plinovoda Yamal, Komisija je navode iz pritužbe svela samo na doseg prigovorâ u pogledu plinovoda Yamal, izloženih u obavijesti o činjenicama.
Međutim, u suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, takav se pristup ne može opravdati time da je, kao što to proizlazi iz same pritužbe, društvo Gazprom tretiralo kao cjelinu uvjete kojima se podvrgava sklapanje ugovora o opskrbi dodatnim količinama plina, tako da utvrđenja i ocjene koji se odnose na ulaganja na poljskoj dionici plinovoda Yamal imaju utjecaja na opću ocjenu tih uvjeta. Naime, kao što to proizlazi iz prethodne točke, dotične su prakse bile različite prirode, posebno zbog toga što su se odnosile i na odricanje od potraživanja prema društvima RUE i Gazprom, te su nadilazile to pitanje ulaganjâ.
Nadalje, u dijelu u kojem Komisija osporava tužiteljevu premisu u skladu s kojom bi poteškoće koje se odnose na provedbu propisa Unije u području plina bilo primjerenije razriješiti u postupku u području tržišnog natjecanja, valja napomenuti da se Komisija eventualno mogla pozvati, na temelju kriterija za ocjenu interesa Unije, na razlog za odbacivanje pritužbe povezan s činjenicom da postoje drugi načini za ispravljanje dotičnih praksi ili barem nekih od njih, primjerice tako da poljska tijela provjere poštovanje tih propisa. Međutim, Komisija je morala osigurati da tužitelj bude učinkovito saslušan u tom pogledu i jasno obrazložiti pobijanu odluku, pri čemu su te obveze tim više od temeljne važnosti u slučaju kada ona raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću (vidjeti u tom smislu presudu od 16. listopada 2013., Vivendi/Komisija,
T‑432/10
, neobjavljenu,
EU:T:2013:538
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, kad je riječ o navodima koji se odnose na uvjete u području infrastrukture, Komisija je počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da se na temelju utvrđenja i ocjena koji se odnose na ulaganja na poljskoj dionici plinovoda Yamal i nalaze u odluci o certificiranju, može zaključiti da postoji samo ograničena vjerojatnost utvrđenja povrede članka 102. UFEU‑a.
Iz prethodnog proizlazi da, kad je riječ o povredi članka 7. stavka 1. Uredbe br. 773/2004, prikazanoj u točki 60. ove presude, valja u skladu sa zaključcima prikazanima u točkama 71. do 73. ove presude zaključiti da je, također s obzirom na drugo obrazloženje koje se odnosi na odluku o certificiranju, postupak u predmetu AT.40497 mogao imati drugačiji ishod i da je pobijana odluka mogla imati drugačiji sadržaj te, slijedom toga, ta povreda dovodi do poništenja te odluke.
Opći sud ipak smatra svrsishodnim ispitati drugi dio petog tužbenog razloga.
Drugi dio petog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 7. stavka 2. Uredbe br. 773/2004 u vezi s člankom 102. UFEU‑a zbog toga što je Komisija počinila očite pogreške u ocjeni u vezi s ograničenjima opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija je počinila više očitih pogrešaka u ocjeni time što je odbacila navode koji se odnose na ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015., prikazane u točki 19. ove presude i obrađene u okviru točke 2.4.2. pobijane odluke, a da nije počinila te pogreške mogla je zaključiti da je interes Unije bio da se eliminira rizik od toga da se društvo Gazprom može ponovno koristiti ograničenjima opskrbe kako bi spriječilo daljnji izvoz plina.
Kao prvo, tvrdi da je Komisija pogrešno smatrala da je rizik od utjecaja koji proizlazi iz poremećaja u opskrbi plinom sada smanjen zbog poboljšanja povezanosti poljskog tržišta s njemačkim. Naime, uvođenje povratnih tokova na plinovodu Yamal prethodilo je prijavljenom incidentu, s obzirom na to da je do njega došlo u travnju 2014. Usto, smatra da to poboljšanje ne koristi drugim državama članicama pogođenima ograničenjima o kojima je riječ.
Kao drugo, smatra da je Komisija pogrešno utvrdila da ne raspolaže dokazom da navedeni incident predstavlja zlouporabu vladajućeg položaja, iako je propustila pravilno ispitati dokaze kojima raspolaže. Naime, cilj ograničenjâ daljnjeg izvoza plina u Ukrajinu dokazan je javnom izjavom ruskog ministra energetike od 25. rujna 2014., spomenutoj i u pritužbi i u odgovoru na dopis o namjeri odbacivanja. Dostavljeni su i drugi suglasni dokazi kojima se dokazuje da su tim ograničenjima bile pogođene Mađarska, Austrija i Slovačka te da je Mađarska prekinula daljnji izvoz u Ukrajinu. Naknadno, povrh prijetnji sadržanih u dopisu od 30. kolovoza 2016., do takvih je ograničenja došlo 2018. u Rumunjskoj i Ukrajini.
Kao treće, smatra da je Komisija pogrešno kvalificirala prijavljena ograničenja kao ugovorne povrede za koje bi tužitelj mogao zahtijevati naknadu štete na temelju ugovornih mehanizama za rješavanje sporova. Međutim, ta kvalifikacija proizlazi iz neuzimanja u obzir šireg konteksta tih ograničenja, odnosno strategije društva Gazprom kojom ono nastoji ograničiti tržišno natjecanje. Osim toga, činjenica da je neka praksa dio ugovornog konteksta i da postoji ugovorni mehanizam za rješavanje sporova samo po sebi ne podrazumijeva da intervencija Komisije nije opravdana, s obzirom na to da te okolnosti ne isključuju postojanje praksi koje su u suprotnosti s tržišnim natjecanjem.
Kao četvrto, u suprotnosti s onim što je smatrala Komisija, s praksom na koju tužitelj upozorava nije se prestalo i ona još uvijek utječe na trenutno stanje tržišnog natjecanja. Naime, smatra da stajalište koje zastupa Komisija proizlazi iz neuzimanja u obzir drugih elemenata, odnosno drugih primjera ograničenja koje je iznio tužitelj i činjenice da su se ta ograničenja koristila kao instrument čija je svrha u suprotnosti s tržišnim natjecanjem, kako bi se iscjepkalo tržište ili svojim kupcima nametnuli ustupci koje želi društvo Gazprom. Usto, prema tužiteljevu mišljenju, Komisija je zanemarila činjenicu da razvoj plinovodne infrastrukture koju kontrolira društvo Gazprom, a koja omogućava zaobilaženje država članica iz srednje Europe (plinovod Nord Stream 1 i projekti plinovoda Nord Stream 2 i TurkStream), doprinosi njegovoj sposobnosti provođenja takvih praksi, što se nije razriješilo preuzimanjima obveza društva Gazprom koja su postala obvezujuća u okviru postupka AT.39816.
Komisija, koju podržava društvo Gazprom, osporava pogreške u ocjeni koje navodi tužitelj, smatrajući da ovaj dio tužbenog razloga treba odbaciti.
U tom pogledu, iz pobijane odluke i dopisa o namjeri odbacivanja proizlazi da je Komisija smatrala da nije bila dužna dalje istražiti navode koji se odnose na ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015. iz, u biti, četiriju razloga. Kao prvo, prakse o kojima je riječ predstavljaju spor ugovorne prirode, pri čemu joj dokazi kojima raspolaže ne omogućavaju da zaključi da su one bile nezakonite. Kao drugo, mehanizam za rješavanje sporova koji je predviđen u ugovoru između društva Gazprom i tužitelja pruža alternativu istrazi tržišnog natjecanja i prikladno sredstvo za ispravljanje tih praksi. Kao treće, navedene su prakse stvar prošlosti, a pritom nema naznaka da su utjecale na tržišno natjecanje u trenutku donošenja pobijane odluke. Naposljetku, kao četvrto, poboljšanjem međupovezivanja između Njemačke i Poljske značajno je smanjen rizik od toga da budući problemi s opskrbom utječu na potonju zemlju.
Kad je riječ o prvom razlogu, Opći sud ističe da je glavni dokaz u smislu postojanja postupanja koje potencijalno čini zlouporabu, javna izjava ruskog ministra energetike od 25. rujna 2014., iz koje se dâ zaključiti da je motiv za ograničenja opskrbe bilo sprečavanje daljnjeg izvoza plina iz dotičnih država CEEC‑a u Ukrajinu. Međutim, kao što to ističe Komisija, taj dokaz ne može biti dostatan da bi se utvrdila povreda članka 102. UFEU‑a, ni da bi se samo njime opravdala daljnja istraga tih ograničenja, tim više što su se, kao što to proizlazi iz dopisa o namjeri odbacivanja, navedena ograničenja mogla objasniti drugim razlogom, odnosno stvaranjem ruskih zaliha plina, čak i ako se može osporavati uvjerljivost tog drugog razloga.
To ne dovodi u pitanje ni činjenica da su ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015. bila dio opće strategije društva Gazprom, dokumentirane u obavijesti o činjenicama koja je izdana u predmetu AT.39816, te dodatno potvrđene prijetnjama sadržanima u dopisu od 30. kolovoza 2016.
Naime, iako je takva strategija bila spomenuta u obavijesti o činjenicama, ta se strategija dijeli na različite kategorije praksi i, čak i pod pretpostavkom da je motiv za ta ograničenja opskrbe bilo sprečavanje daljnjeg izvoza plina u Ukrajinu, takva se ograničenja razlikuju od praksi izloženih u obavijesti o činjenicama koje se odnose na razmjene između dotičnih država CEEC‑a, kao i od navodnih prijetnji iz dopisa od 30. kolovoza 2016. u vezi s upravljanjem poljskom dionicom plinovoda Yamal. Prema tome, Komisija je razumno mogla odvojeno ispitati navedena ograničenja, uz uzimanje u obzir činjenice da su odlukom donesenom u predmetu AT.39816 – ispitanom, među ostalim, u točkama 2.2. i 2.3. pobijane odluke – postala obvezujuća preuzimanja obveza koja je poduzelo društvo Gazprom s ciljem otklanjanja Komisijinih zabrinutosti u pogledu tržišnog natjecanja u tom predmetu.
Usto, povećanje troškova međupovezivanja tijekom zimske sezone 2014./2015. i činjenica da su ograničenja opskrbe tijekom te sezone utjecala na više država članica, a ne samo na Republiku Poljsku, što navodi tužitelj, ne mogu kao takvi biti dokaz povrede članka 102. UFEU‑a.
Kad je riječ o drugom razlogu, točno je, kao što to ističe tužitelj, da ugovorna priroda neke prakse i postojanje ugovornog načina rješavanja sporova ne isključuju to da je ta praksa povreda pravila Unije o tržišnom natjecanju. Ipak, ostaje činjenica da tužitelj nije osporavao da postoji, kao što je to utvrđeno u pobijanoj odluci, takav način rješavanja sporova u ugovoru o opskrbi plinom koji je sklopio s društvom Gazprom. Međutim, Komisija može valjano voditi računa o postojanju alternativnih načina koji u načelu omogućavaju da se isprave prakse koje osporava podnositelj pritužbe.
Kad je riječ o trećem razlogu, odnosno o tome da su ograničenja opskrbe o kojima je riječ stvar prošlosti, zbog razloga izloženih u točki 108. ove presude valja smatrati da je Komisija mogla odvojeno razmotriti ta ograničenja. U pogledu ostaloga, drugi elementi koje je naveo tužitelj, posebno problemi za koje tvrdi da ih je prouzročilo društvo Gazprom u Rumunjskoj 2018. i navodno preuzimanje plinovodne infrastrukture u Europi koje provodi to poduzeće, čak i pod pretpostavkom da je riječ o praksama koje su usporedive s navedenim ograničenjima, nisu bili izneseni tijekom upravnog postupka ili čine navode koji su preopćeniti da bi se njima dovela u pitanje Komisijina ocjena.
Kad je riječ o četvrtom razlogu, dovoljno je utvrditi da tužitelj ne osporava da je uistinu došlo do poboljšanja međupovezivanja između Njemačke i Poljske, ni da su povećane količine plina koje su transportirane iz jedne u drugu državu od 2016.
Prema tome, valja zaključiti da Komisija nije počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je smatrala da nema dostatnih razloga za daljnju istragu o navodima koji se odnose na ograničenja opskrbe tijekom zimske sezone 2014./2015.
S obzirom na sva prethodna razmatranja i, posebno, na zaključak izložen u točki 98. ove presude, da je Komisija povrijedila članak 7. stavak 1. Uredbe br. 773/2004, imajući na umu činjenicu da je bez te povrede postupak u predmetu AT.40497 mogao imati drugačiji ishod i da je pobijana odluka mogla imati drugačiji sadržaj, valja prihvatiti tužbu. U tim okolnostima, Opći sud smatra da nije potrebno odlučivati o tužiteljevu zahtjevu za određivanje mjera upravljanja postupkom.
Troškovi
U skladu s odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da Komisija nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova tužitelja, u skladu s njegovim zahtjevom.
Osim toga, na temelju članka 138. stavka 3. Poslovnika, Opći sud može odlučiti da će intervenijent koji nije država članica ili institucija Unije snositi vlastite troškove. Stoga će, u ovom slučaju, društvo Gazprom snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (osmo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Europske komisije C(2019) 3003
final
od 17. travnja 2019. o odbacivanju pritužbe (predmet AT.40497 – Poljske cijene plina).

2.
Komisija će snositi vlastite troškove kao i troškove društva Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S. A.

3.
Društva Gazprom PJSC i Gazprom export LLC snosit će vlastite troškove.

Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 2. veljače 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski
(
)	Povjerljivi podaci su izostavljeni.