CELEX: 62017CJ0349
Προδικαστική παραπομπή
Κρατικές ενισχύσεις
Κανονισμός (ΕΚ) 800/2008 (Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία)
Άρθρο 8, παράγραφος 2
Ενισχύσεις που έχουν χαρακτήρα κινήτρου
Έννοια της “έναρξης εργασιών για το σχέδιο”
Αρμοδιότητες των εθνικών αρχών
Παράνομη ενίσχυση
Μη έκδοση αποφάσεως από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή ή από εθνικό δικαστήριο
Υποχρέωση των εθνικών αρχών να προβαίνουν με δική τους πρωτοβουλία σε ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως
Νομική βάση
Άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ
Γενική αρχή του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Απόφαση της αρμόδιας εθνικής αρχής για τη χορήγηση ενισχύσεως δυνάμει του κανονισμού 800/2008
Γνώση των περιστάσεων που αποκλείουν την επιλεξιμότητα της αιτήσεως ενισχύσεως
Δημιουργία δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Έλλειψη
Παραγραφή
Ενισχύσεις συγχρηματοδοτούμενες από διαρθρωτικό ταμείο
Εφαρμοστέα ρύθμιση
Κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95
Εθνική ρύθμιση
Τόκοι
Υποχρέωση απαιτήσεως τόκων
Νομική βάση
Άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ
Εφαρμοστέα ρύθμιση
Εθνική ρύθμιση
Αρχή της αποτελεσματικότητας

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 800/2008 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2008, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την κοινή αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] (Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία) (
ΕΕ 2008, L 214, σ. 3
), σχετικά με την υποχρέωση των εθνικών αρχών να προβαίνουν με δική τους πρωτοβουλία σε ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως, την ερμηνεία της γενικής αρχής του δικαίου της Ένωσης περί προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης όσον αφορά την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως, την προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση από τις εθνικές αρχές με δική τους πρωτοβουλία παράνομης ενισχύσεως και, τέλος, την υποχρέωση των κρατών μελών να απαιτούν, στο πλαίσιο αυτής της ανακτήσεως, τόκους.
Η εν λόγω αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Eesti Pagar AS, αφενός, και του Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Ιδρύματος για την Ανάπτυξη των Επιχειρήσεων, Εσθονία, στο εξής: EAS) και του Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Υπουργείου Οικονομικών και Επικοινωνιών, Εσθονία, στο εξής: Υπουργείο), αφετέρου, με αντικείμενο τη νομιμότητα αποφάσεως του EAS επικυρωθείσας από το Υπουργείο κατόπιν ιεραρχικής προσφυγής και διατάσσουσας την ανάκτηση από την Eesti Pagar, νομιμοτόκως, ποσού ύψους 526300 ευρώ, το οποίο αντιστοιχεί σε ενίσχυση η οποία είχε προηγουμένως καταβληθεί σε αυτήν από το EAS.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Ο κανονισμός (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95
Το άρθρο 1 του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (
ΕΕ 1995, L 312, σ. 1
), ορίζει τα εξής:
«1.   Για την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων θεσπίζονται γενικοί κανόνες σχετικά με ομοιογενείς ελέγχους, καθώς και με διοικητικά μέτρα και κυρώσεις για τις παρατυπίες βάσει του κοινοτικού δικαίου.
2.   Παρατυπία συνιστά κάθε παράβαση διάταξης του κοινοτικού δικαίου που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός των Κοινοτήτων ή προϋπολογισμός διαχειριζόμενος από τις Κοινότητες, είτε με τη μείωση ή ματαίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασμό της Κοινότητας, είτε με αδικαιολόγητη δαπάνη.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο και τρίτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού προβλέπει τα εξής:
«Η προθεσμία παραγραφής της δίωξης είναι τετραετής από τη διάπραξη της παρατυπίας που ορίζεται στο άρθρο 1 παράγραφος 1. Ωστόσο, οι τομεακοί κανόνες μπορούν να προβλέπουν μικρότερη προθεσμία, η οποία δεν μπορεί να είναι μικρότερη των τριών ετών.
[…]
Η παραγραφή της δίωξης διακόπτεται από κάθε πράξη που φέρεται εις γνώσιν του ενδιαφερόμενου, προέρχεται από την αρμόδια αρχή και αποσκοπεί στη διερεύνηση ή τη δίωξη της παρατυπίας. Η προθεσμία παραγραφής αρχίζει και πάλι να τρέχει μετά από κάθε διακοπή της.»
Κατά το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, του εν λόγω κανονισμού:
«1.   Κάθε παρατυπία συνεπάγεται, κατά γενικό κανόνα, την αφαίρεση του αδικαιολογήτως αποκτηθέντος οφέλους:
–
με την υποχρέωση […] επιστροφής των αδικαιολογήτως εισπραχθέντων ποσών,
[…]
2.   Η εφαρμογή των μέτρων της παραγράφου 1 περιορίζεται στην αφαίρεση του εξασφαλισθέντος οφέλους προσαυξημένου, εφόσον προβλέπεται, με τόκους που δύνανται να καθοριστούν κατ’ αποκοπήν.»
Το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2988/95 ορίζει τα εξής:
«Οι εκ προθέσεως ή εξ αμελείας παρατυπίες μπορούν να επισύρουν τις ακόλουθες διοικητικές κυρώσεις:
[…]
β)
πληρωμή ποσού το οποίο να υπερβαίνει τα αδικαιολογήτως εισπραχθέντα ή κακώς μη καταβληθέντα ποσά, προσαυξημένα ενδεχομένως με τόκους […]»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 659/1999
Το άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου [108 ΣΛΕΕ] (
ΕΕ 1999, L 83, σ. 1
), ορίζει τα εξής:
«Το ποσό που πρέπει να ανακτηθεί δυνάμει απόφασης ανάκτησης περιλαμβάνει και τους σχετικούς τόκους, υπολογιζόμενους με το δέον επιτόκιο που ορίζει η Επιτροπή. Οι τόκοι πρέπει να καταβληθούν από την ημερομηνία κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση ετέθη στη διάθεση του δικαιούχου μέχρι την ημερομηνία της ανάκτησής της.»
Το άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«Οι εξουσίες της Επιτροπής για ανάκτηση της ενίσχυσης υπόκεινται σε δεκαετή προθεσμία παραγραφής.»
Ο κανονισμός 794/2004
Το άρθρο 9 του κανονισμού (ΕΚ) 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού αριθ. 659/1999 (
ΕΕ 2004, L 140, σ. 1
, και διορθωτικό
ΕΕ 2005, L 25, σ. 74
), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 271/2008 της Επιτροπής, της 30ής Ιανουαρίου 2008 (
ΕΕ 2008, L 82, σ. 1
) (στο εξής: κανονισμός 794/2004), ορίζει τα εξής:
«1.   Εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά με ειδική απόφαση, το επιτόκιο που εφαρμόζεται για την ανάκτηση κρατικών ενισχύσεων που έχουν χορηγηθεί κατά παράβαση του άρθρου [108] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] είναι ετήσιο ποσοστό που καθορίζεται από την Επιτροπή πριν την έναρξη κάθε ημερολογιακού έτους.
2.   Το επιτόκιο υπολογίζεται προσθέτοντας 100 μονάδες βάσης στο ετήσιο επιτόκιο χρηματαγοράς. Εάν δεν είναι διαθέσιμα αυτά τα επιτόκια, εφαρμόζεται το τριμηνιαίο επιτόκιο χρηματαγοράς, ή ελλείψει αυτού, εφαρμόζεται η μέση απόδοση των κρατικών ομολόγων.
3.   Εάν δεν είναι διαθέσιμα αξιόπιστα ή ισοδύναμα δεδομένα για τη χρηματαγορά ή την απόδοση των ομολόγων ή ακόμα σε έκτακτες περιστάσεις, η Επιτροπή δύναται, σε στενή συνεργασία με το οικείο κράτος μέλος ή τα οικεία κράτη μέλη, να καθορίσει επιτόκιο ανάκτησης βάσει διαφορετικής μεθόδου και βάσει στοιχείων που έχει στη διάθεσή της.
4.   Το επιτόκιο ανάκτησης θα αναθεωρείται μία φορά τον χρόνο. Το βασικό επιτόκιο θα υπολογίζεται βάσει του ετήσιου επιτοκίου χρηματαγοράς που καταγράφτηκε τους μήνες Σεπτέμβριο, Οκτώβριο και Νοέμβριο του εν λόγω έτους. Το καθοριζόμενο με τον τρόπο αυτό βασικό επιτόκιο θα ισχύει καθ’ όλη τη διάρκεια του έτους που ακολουθεί.
5.   Επιπλέον, για να ληφθούν υπόψη σημαντικές και αιφνίδιες διακυμάνσεις, θα γίνεται ενημέρωση κάθε φορά που το μέσο επιτόκιο, υπολογιζόμενο επί των τριών προηγούμενων μηνών, παρεκκλίνει πάνω από 15 % από το ισχύον επιτόκιο. Αυτό το νέο επιτόκιο θα αρχίζει να ισχύει την πρώτη μέρα του δεύτερου μήνα που ακολουθεί τους μήνες που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό.»
Το άρθρο 11 του κανονισμού 794/2004 διευκρινίζει τα ακόλουθα:
«1.   Το εφαρμοστέο επιτόκιο είναι το επιτόκιο που ίσχυε την ημερομηνία κατά την οποία η εκάστοτε παράνομη ενίσχυση ετέθη για πρώτη φορά στη διάθεση του δικαιούχου.
2.   Το επιτόκιο εφαρμόζεται με τη μέθοδο του ανατοκισμού μέχρι την ημερομηνία ανάκτησης της ενίσχυσης. Ο τόκος που έχει γεννηθεί κατά το προηγούμενο έτος υπόκειται σε τοκισμό σε κάθε μεταγενέστερο έτος.
3.   Το επιτόκιο για το οποίο γίνεται λόγος στην παράγραφο 1 εφαρμόζεται καθ’ όλη τη διάρκεια του χρονικού διαστήματος μέχρι την ημερομηνία ανάκτησης. Εντούτοις, εάν έχει παρέλθει περισσότερο από ένα έτος μεταξύ της ημερομηνίας κατά την οποία η παράνομη ενίσχυση ετέθη για πρώτη φορά στη διάθεση του αποδέκτη και της ημερομηνίας ανάκτησης της ενίσχυσης, το επιτόκιο υπολογίζεται εκ νέου ετησίως με βάση το επιτόκιο που ισχύει κατά τον χρόνο του νέου υπολογισμού του επιτοκίου.»
Ο κανονισμός (ΕΚ) 1083/2006
Το άρθρο 101 του κανονισμού (ΕΚ) 1083/2006 του Συμβουλίου, της 11ης Ιουλίου 2006, περί καθορισμού γενικών διατάξεων για το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης, το Ευρωπαϊκό Κοινωνικό Ταμείο και το Ταμείο Συνοχής και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1260/1999 (
ΕΕ 2006, L 210, σ. 25
), προβλέπει τα εξής:
«Τυχόν δημοσιονομική διόρθωση από την Επιτροπή δεν επηρεάζει την υποχρέωση του κράτους μέλους να επιδιώκει ανακτήσεις δυνάμει του άρθρου 98 παράγραφος 2 του παρόντος κανονισμού και να ανακτά κρατικές ενισχύσεις δυνάμει του άρθρου [107 ΣΛΕΕ] και του άρθρου 14 του [κανονισμού 659/1999].»
Ο κανονισμός 800/2008
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 2, 5, 28 και 29 του κανονισμού 800/2008 έχουν ως εξής:
«(1)
Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 994/98 [του Συμβουλίου, της 7ης Μαΐου 1998, για την εφαρμογή των άρθρων (107 και 108 ΣΛΕΕ) σε ορισμένες κατηγορίες οριζόντιων κρατικών ενισχύσεων (
ΕΕ 1998, L 142, σ. 1
)] εξουσιοδοτεί την Επιτροπή να αποφασίζει, βάσει του άρθρου [107 ΣΛΕΕ], ότι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, συμβιβάζονται με την κοινή αγορά και δεν υπόκεινται στην υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο [108] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] οι ενισχύσεις προς μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (εφεξής “ΜΜΕ”), οι ενισχύσεις για έρευνα και ανάπτυξη, οι ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, οι ενισχύσεις για απασχόληση και επαγγελματική εκπαίδευση και οι ενισχύσεις που είναι σύμφωνες με το χάρτη που έχει εγκρίνει η Επιτροπή για κάθε κράτος μέλος όσον αφορά τη χορήγηση ενισχύσεων περιφερειακού χαρακτήρα.
(2)
Η Επιτροπή έχει εφαρμόσει τα άρθρα [107] και [108 ΣΛΕΕ] σε πολυάριθμες αποφάσεις και έχει αποκτήσει επαρκή πείρα για να καθορίσει τα γενικά κριτήρια συμβατότητας όσον αφορά τις ενισχύσεις προς τις ΜΜΕ, με τη μορφή επενδυτικών ενισχύσεων εντός και εκτός των ενισχυόμενων περιοχών, με τη μορφή καθεστώτων παροχής επιχειρηματικού κεφαλαίου και στον τομέα της έρευνας και της ανάπτυξης και της καινοτομίας […]
[…]
(5)
Ο παρών κανονισμός είναι σκόπιμο να απαλλάσσει κάθε ενίσχυση που πληροί όλες τις σχετικές προϋποθέσεις που θεσπίζονται με τον κανονισμό αυτόν, καθώς και κάθε καθεστώς ενισχύσεων, υπό τον όρο ότι οποιαδήποτε μεμονωμένη ενίσχυση η οποία θα μπορούσε να χορηγηθεί βάσει του καθεστώτος αυτού πληροί όλες τις σχετικές προϋποθέσεις του παρόντος κανονισμού. […]
[…]
(28)
Προκειμένου να εξασφαλιστεί ότι οι ενισχύσεις είναι αναγκαίες και ότι χρησιμεύουν ως κίνητρο για την ανάπτυξη συγκεκριμένων δραστηριοτήτων ή σχεδίων, βάσει του παρόντος κανονισμού δεν πρέπει να απαλλάσσονται δραστηριότητες τις οποίες ούτως ή άλλως θα ανέπτυσσε ο δικαιούχος υπό τις επικρατούσες στην αγορά συνθήκες. Όσον αφορά ενισχύσεις που καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό, οι οποίες χορηγούνται σε μια ΜΜΕ, το κίνητρο αυτό θεωρείται ότι υπάρχει όταν, πριν εκκινήσουν οι δραστηριότητες που συνδέονται με την εφαρμογή του ενισχυόμενου σχεδίου ή των ενισχυόμενων δραστηριοτήτων, η ΜΜΕ έχει υποβάλει σχετική αίτηση στο κράτος μέλος. […]
(29)
Όσον αφορά ενισχύσεις που καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό οι οποίες χορηγούνται σε δικαιούχο που είναι μεγάλη επιχείρηση, τα κράτη μέλη θα πρέπει, εκτός από τους όρους που ισχύουν για τις ΜΜΕ, να εξασφαλίζουν επίσης ότι ο δικαιούχος έχει αναλύσει, σε εσωτερικό έγγραφο, τη βιωσιμότητα του ενισχυόμενου σχεδίου ή δραστηριότητας τόσο με την υπόθεση χορήγησης της ενίσχυσης [όσο και] χωρίς αυτήν. […]»
Το άρθρο 3 του κανονισμού 800/2008 ορίζει τα εξής:
«1.   Τα καθεστώτα ενισχύσεων που πληρούν τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου Ι του παρόντος κανονισμού, καθώς και τις σχετικές διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙ του παρόντος κανονισμού, συμβιβάζονται με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου [107] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] και απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο [108] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] εφόσον κάθε μεμονωμένη ενίσχυση που χορηγείται βάσει των εν λόγω καθεστώτων πληροί όλες τις προϋποθέσεις του παρόντος κανονισμού και το καθεστώς περιέχει ρητή παραπομπή στον παρόντα κανονισμό, με αναφορά του τίτλου του και των στοιχείων δημοσίευσής του στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
2.   Οι μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγούνται βάσει καθεστώτων που αναφέρονται στην παράγραφο 1 συμβιβάζονται με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου [107] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] και απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης του άρθρου [108] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] υπό την προϋπόθεση ότι οι χορηγούμενες ενισχύσεις πληρούν όλες τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου Ι του παρόντος κανονισμού καθώς και τις σχετικές διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙ του παρόντος κανονισμού και το μεμονωμένο μέτρο ενίσχυσης περιέχει ρητή παραπομπή στις σχετικές διατάξεις του παρόντος κανονισμού, με αναφορά των σχετικών διατάξεων, του τίτλου και των στοιχείων δημοσίευσής του στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.
3.   Οι ad hoc ενισχύσεις που πληρούν τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου Ι του παρόντος κανονισμού, καθώς και τις σχετικές διατάξεις του κεφαλαίου ΙΙ του παρόντος κανονισμού, συμβιβάζονται με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου [107] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] και απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης που προβλέπεται στο άρθρο [108] παράγραφος 3 [ΣΛΕΕ] εφόσον η ενίσχυση περιέχει ρητή παραπομπή στις σχετικές διατάξεις του παρόντος κανονισμού, με αναφορά των σχετικών διατάξεων, του τίτλου και των στοιχείων δημοσίευσής του στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
.»
Το άρθρο 8, παράγραφοι 1 έως 3 και 6, του εν λόγω κανονισμού ορίζει τα εξής:
«1.   Ο παρών κανονισμός εξαιρεί μόνο τις ενισχύσεις εκείνες που έχουν χαρακτήρα κινήτρου.
2.   Οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε ΜΜΕ και καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό θεωρείται ότι έχουν χαρακτήρα κινήτρου εάν, πριν την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα, ο δικαιούχος υπέβαλε αίτηση για ενίσχυση στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.
3.   Οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε [μεγάλες επιχειρήσεις] και καλύπτονται από τον παρόντα κανονισμό θεωρείται ότι έχουν χαρακτήρα κινήτρου εάν, εκτός από την τήρηση του όρου που περιλαμβάνεται στην παράγραφο 2, το κράτος μέλος έλεγξε, πριν χορηγήσει τις εν λόγω μεμονωμένες ενισχύσεις, ότι τα έγγραφα που ετοίμασε ο δικαιούχος αποδεικνύουν τον χαρακτήρα κινήτρου των ενισχύσεων βάσει ενός ή περισσοτέρων από τα ακόλουθα κριτήρια:
[…]
6.   Εάν δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις των παραγράφων 2 και 3, το μέτρο ενίσχυσης, στο σύνολό του, δεν δύναται να τύχει απαλλαγής βάσει του παρόντος κανονισμού.»
Οι κατευθυντήριες γραμμές
Το σημείο 38 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις περιφερειακού χαρακτήρα 2007‑2013 (2006/C 54/08) (
ΕΕ 2006, C 54, σ. 13
, στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές) έχει ως εξής:
«Είναι σημαντικό να διασφαλίζεται ότι η περιφερειακή ενίσχυση θα αποτελέσει πραγματικό κίνητρο για την ανάληψη επενδυτικών πρωτοβουλιών οι οποίες σε διαφορετική περίπτωση δεν θα πραγματοποιούνταν στις ενισχυόμενες περιφέρειες. Έτσι, οι ενισχύσεις αυτές είναι δυνατόν να χορηγηθούν στο πλαίσιο καθεστώτων μόνο εφόσον ο δικαιούχος έχει υποβάλει σχετική αίτηση και η αρμόδια για τη διαχείριση του καθεστώτος αρχή έχει εν συνεχεία επιβεβαιώσει εγγράφως [
] ότι, υπό την αίρεση λεπτομερούς επαλήθευσης, το σχέδιο ικανοποιεί κατ’ αρχήν τους όρους επιλεξιμότητας που τίθενται από το καθεστώς πριν από την έναρξη των εργασιών του σχεδίου [
]. Ρητή αναφορά στις δύο ως άνω προϋποθέσεις πρέπει να περιλαμβάνεται σε όλα τα καθεστώτα ενισχύσεων [
]. Σε περίπτωση ενίσχυσης ειδικού σκοπού (ad hoc), η αρμόδια αρχή πρέπει να έχει συντάξει επιστολή προθέσεων, υπό την αίρεση της έγκρισης της ενίσχυσης από την Επιτροπή, ως προς τη χορήγηση της ενίσχυσης πριν από την έναρξη των εργασιών του σχεδίου. Εάν οι εργασίες αρχίσουν πριν από την ικανοποίηση των όρων που τίθενται στην παρούσα παράγραφο, ολόκληρο το σχέδιο δεν θα είναι επιλέξιμο για ενίσχυση.»
Η υποσημείωση 40 (39 στην απόδοση στην εσθονική γλώσσα) των κατευθυντήριων γραμμών διευκρινίζει τα εξής:
«Η “έναρξη των εργασιών” σημαίνει είτε την έναρξη των κατασκευαστικών εργασιών είτε την πρώτη επίσημη δέσμευση για την παραγγελία εξοπλισμού. Δεν περιλαμβάνει τις προκαταρκτικές μελέτες σκοπιμότητας.»
Το εσθονικό δίκαιο
Το άρθρο 26 του Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuse seadus (νόμου περί διαρθρωτικών ενισχύσεων για την περίοδο 2007–2013), της 7ης Δεκεμβρίου 2006 (RT I 2006, 59, 440), όπως ίσχυε από την 1η Ιανουαρίου 2012 έως τις 30 Ιουνίου 2014 (στο εξής: STS), το οποίο τιτλοφορείται «Ανάκτηση της ενισχύσεως», προβλέπει, στις παραγράφους του 5 και 6, τα εξής:
«(5)   Η απόφαση περί ανακτήσεως μπορεί να εκδοθεί το αργότερο έως την 31η Δεκεμβρίου 2025. Στην περίπτωση που ρυθμίζεται στο άρθρο 88 του [κανονισμού 1083/2006], η απόφαση περί ανακτήσεως δύναται να εκδοθεί έως την εκπνοή της προθεσμίας που ορίζεται από την κυβέρνηση για τη διατήρηση των εγγράφων.
(6)   Η κυβέρνηση ορίζει τις προϋποθέσεις και τη διαδικασία για την ανάκτηση και την επιστροφή της καταβληθείσας ενισχύσεως.»
Το άρθρο 28 του STS, με τίτλο «Τόκοι και τόκοι υπερημερίας», προβλέπει, στις παραγράφους του 1 έως 3, τα εξής:
«(1)   Επί του ανεξόφλητου υπολοίπου επιστρεπτέας ενισχύσεως βάσει του άρθρου 26, παράγραφοι 1 και 2, του παρόντος νόμου, οφείλονται τόκοι. Το επιτόκιο βάσει του οποίου υπολογίζονται οι τόκοι επί του ανεξόφλητου ποσού της επιστρεπτέας ενισχύσεως αντιστοιχεί στο επιτόκιο Euribor έξι μηνών πλέον 5 % ετησίως. Ο υπολογισμός των τόκων γίνεται με βάση περίοδο 360 ημερών.
(1
)   Τόκοι δεν οφείλονται σε περίπτωση που ανακτώνται τα πραγματοποιηθέντα έσοδα και ο αποδέκτης της ενισχύσεως έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις για γνωστοποίηση των εσόδων από το έργο, τις οποίες υπέχει σύμφωνα με τη διαδικασία που ορίζεται στο άρθρο 21, παράγραφος 2, του παρόντος νόμου.
(2)   Οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία κατά την οποία τίθεται σε ισχύ η απόφαση περί ανακτήσεως, βάσει του επιτοκίου που ίσχυε την τελευταία εργάσιμη ημέρα του μήνα που προηγείται του ημερολογιακού μήνα εκδόσεως της αποφάσεως. Σε περίπτωση που κατά την υποβολή της αιτήσεως για ενίσχυση ή κατά τη χρήση της ενισχύσεως έχει τελεστεί αξιόποινη πράξη, οι τόκοι υπολογίζονται από την ημερομηνία καταβολής της ενισχύσεως, βάσει του επιτοκίου που ίσχυε κατά την ημερομηνία αυτή.
(3)   Τόκοι υπολογίζονται έως την ημέρα ανακτήσεως της ενισχύσεως, το αργότερο δε έως την καθορισμένη ημερομηνία ανακτήσεως και, σε περίπτωση αναστολής, έως την τελική καθορισμένη ημερομηνία ανακτήσεως. […]»
Το άρθρο 11, παράγραφος 1, του Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 «Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord» (υπ’ αριθ. 278 διατάγματος περί των προϋποθέσεων και της διαδικασίας ανακτήσεως και επιστροφής ενισχύσεως και διαβιβάσεως των πληροφοριών σχετικά με παρατυπία κατά τη χορήγηση και χρήση της ενισχύσεως), της 22ας Δεκεμβρίου 2006 (RT I 2006, 61, 463), το οποίο εκδόθηκε βάσει, μεταξύ άλλων, του άρθρου 26, παράγραφος 6, του STS, ορίζει τα εξής:
«Η απόφαση περί ανακτήσεως της ενισχύσεως λαμβάνεται κατά διακριτική ευχέρεια και εκδίδεται εντός προθεσμίας 45 ημερολογιακών ημερών, εφόσον δε πρόκειται για ποσό που υπερβαίνει τα 127823 ευρώ, εντός 90 ημερολογιακών ημερών, από την ημερομηνία κατά την οποία οι λόγοι ανακτήσεως της ενισχύσεως έγιναν γνωστοί. Εφόσον δικαιολογείται από τις περιστάσεις, η προθεσμία εκδόσεως της αποφάσεως δύναται να παραταθεί για εύλογο χρονικό διάστημα.»
Το άρθρο 1 της Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 «Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord» (υπ’ αριθ. 44 αποφάσεως του Υπουργού Οικονομικών και Επικοινωνιών, περί των προϋποθέσεων και της διαδικασίας προωθήσεως των τεχνολογικών επενδύσεων των βιομηχανικών επιχειρήσεων), της 4ης Ιουνίου 2008 (RTL 2008, 48, 658), με τίτλο «Πεδίο εφαρμογής», ορίζει μεταξύ άλλων τα εξής:
«(1)   Οι προϋποθέσεις και η διαδικασία προωθήσεως των τεχνολογικών επενδύσεων των βιομηχανικών επιχειρήσεων […] καθορίζονται με σκοπό την υλοποίηση των στόχων της “ικανότητας καινοτομίας και ανάπτυξης των επιχειρήσεων” του άξονα προτεραιότητας του επιχειρησιακού προγράμματος “βελτίωση του οικονομικού περιβάλλοντος”.
(2)   Δύναται, στο πλαίσιο [της προωθήσεως αυτής], να χορηγηθεί: 1) περιφερειακή ενίσχυση, χορηγούμενη σύμφωνα με τις διατάξεις του [κανονισμού 800/2008], και υποκείμενη στις διατάξεις του εν λόγω κανονισμού και του άρθρου 34
του konkurentsiseadus (νόμου περί ανταγωνισμού)· […]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 28 Αυγούστου 2008 η Eesti Pagar συνήψε σύμβαση με την οποία δεσμεύτηκε έναντι της εταιρίας Kauko-Telko Oy να αγοράσει μια γραμμή παραγωγής άρτου φόρμας και άρτου για τοστ έναντι τιμήματος 2770000 ευρώ. Σύμφωνα με τους όρους αυτής, η σύμβαση τέθηκε σε ισχύ μετά την καταβολή, στις 3 Σεπτεμβρίου 2008, μιας πρώτης προκαταβολής ύψους 5 % του ως άνω τιμήματος.
Στις 29 Σεπτεμβρίου 2008 η Eesti Pagar συνήψε με την εταιρία AS Nordea Finance Estonia σύμβαση χρηματοδοτικής μισθώσεως (leasing), εν συνεχεία δε, στις 13 Οκτωβρίου 2008, τα μέρη συνήψαν τριμερή σύμβαση πωλήσεως, με την οποία η Kauko-Telko ανέλαβε να πωλήσει την ως άνω γραμμή παραγωγής άρτου στη Nordea Finance Estonia, η οποία με τη σειρά της ανέλαβε να παραχωρήσει αυτή στην Eesti Pagar στο πλαίσιο χρηματοδοτικής μισθώσεως. Η σύμβαση αυτή άρχισε να ισχύει από την υπογραφή της.
Στις 24 Οκτωβρίου 2008 η Eesti Pagar υπέβαλε στο EAS, βάσει του άρθρου 1 της υπ’ αριθ. 44 αποφάσεως της 4ης Ιουνίου 2008, αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως με σκοπό την απόκτηση και την εγκατάσταση της εν λόγω γραμμής παραγωγής άρτου. Με απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009, το EAS ενέκρινε τη σχετική αίτηση για ποσό 526300 ευρώ. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου διευκρινίστηκε ότι η ενίσχυση αυτή συγχρηματοδοτείτο από το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ).
Με έγγραφο της 22ας Ιανουαρίου 2013, το EAS ενημέρωσε την Eesti Pagar ότι η σύμβαση πωλήσεως που είχε συναφθεί στις 28 Αυγούστου 2008 δεν ήταν σύμφωνη με την προβλεπόμενη στο άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008 απαίτηση να έχει η ενίσχυση χαρακτήρα κινήτρου, με συνέπεια να χορηγηθεί στην Eesti Pagar παράνομη κρατική ενίσχυση. Η Eesti Pagar, θεωρώντας ότι η κρατική ενίσχυση την οποία είχε λάβει είχε πράγματι τον χαρακτήρα κινήτρου, δεν υπέβαλε, αντίθετα προς ό,τι τη συμβούλευσε το EAS με την ίδια επιστολή, αίτηση εγκρίσεως της εν λόγω ενισχύσεως στην Επιτροπή.
Με έγγραφο της 12ης Ιουλίου 2013, το EAS ενημέρωσε την Eesti Pagar ότι είχε κινήσει διαδικασία παραβάσεως λόγω της παρατυπίας αυτής και ότι σκόπευε να προβεί σε ανάκτηση του ποσού των 526300 ευρώ που είχε καταβληθεί στο πλαίσιο της επίμαχης ενισχύσεως.
Στις 8 Ιανουαρίου 2014 το EAS έλαβε απόφαση περί ανακτήσεως από την Eesti Pagar του ποσού της επίμαχης ενισχύσεως, προσαυξημένου κατά το ποσό των 98454 ευρώ που αντιστοιχεί στους τόκους από ανατοκισμό για το χρονικό διάστημα από την ημερομηνία καταβολής της ενισχύσεως αυτής έως την ημερομηνία ανακτήσεώς της, σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού 794/2004 και το άρθρο 28 του STS. Κατά την εν λόγω απόφαση, στο πλαίσιο εκ των υστέρων ελέγχου που πραγματοποιήθηκε τον Δεκέμβριο του 2012, αποκαλύφθηκε η ύπαρξη της συμβάσεως πωλήσεως της 28ης Αυγούστου 2008, η οποία είχε συναφθεί πριν από την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως ενώπιον του EAS, με αποτέλεσμα να μην αποδεικνύεται ο χαρακτήρας κινήτρου της ενισχύσεως, όπως απαιτεί το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008.
Στις 10 Φεβρουαρίου 2014 η Eesti Pagar άσκησε κατά της εν λόγω αποφάσεως περί ανακτήσεως ιεραρχική προσφυγή, η οποία απορρίφθηκε με την υπ’ αριθ. 14‑0003 υπουργική απόφαση της 21ης Μαρτίου 2014.
Στις 21 Απριλίου 2014 η Eesti Pagar άσκησε ενώπιον του Tallinna Halduskohus (διοικητικού πρωτοδικείου Ταλίν, Εσθονία) προσφυγή με κύριο αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως του EAS περί ανακτήσεως και της υπουργικής αποφάσεως που την επικύρωσε, με επικουρικό αίτημα την αναγνώριση του παράνομου χαρακτήρα των εν λόγω αποφάσεων όσον αφορά την ανάκτηση της επίμαχης ενισχύσεως και με όλως επικουρικό αίτημα την ακύρωσή τους ως προς την αξίωση καταβολής τόκων. Με απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 2014, το δικαστήριο αυτό απέρριψε την εν λόγω προσφυγή στο σύνολό της.
Στις 16 Δεκεμβρίου 2014 η Eesti Pagar άσκησε κατά της ανωτέρω αποφάσεως έφεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο απέρριψε την έφεση με απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2015.
Στις 26 Οκτωβρίου 2015 η Eesti Pagar άσκησε αναίρεση, την οποία το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο, Εσθονία) έκανε εν μέρει δεκτή, με απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, αναιρώντας την απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου και ακυρώνοντας το σημείο 1.1 του διατακτικού της αποφάσεως περί ανακτήσεως της 8ης Ιανουαρίου 2014, όπως και το τμήμα του σημείου 1.2 της αποφάσεως αυτής σχετικά με τους τόκους. Κατά τα λοιπά, ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προκειμένου να την εξετάσει εκ νέου. Η απόφαση αυτή του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου) βασίζεται ιδίως στις ακόλουθες σκέψεις:
–
δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως για την αγορά εξοπλισμού πριν από την υποβολή της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως δεν αποκλείει τον χαρακτήρα κινήτρου, όταν ο αγοραστής δύναται, σε περίπτωση αρνήσεως χορηγήσεως της ενισχύσεως, να υπαναχωρήσει από τη σύμβαση χωρίς υπέρμετρες δυσχέρειες, πράγμα που δεν φαίνεται να αποκλείεται εν προκειμένω·
–
δεδομένου ότι καμία διάταξη του δικαίου της Ένωσης δεν επιβάλλει ρητώς και επιτακτικώς στα κράτη μέλη να προβαίνουν στην ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως όταν δεν έχει προηγηθεί απόφαση της Επιτροπής, η ανάκτηση μιας τέτοιας ενισχύσεως με πρωτοβουλία του οικείου κράτους μέλους εμπίπτει στη διακριτική ευχέρεια των αρχών του κράτους αυτού·
–
στο πλαίσιο της ανακτήσεως ενισχύσεως με πρωτοβουλία του οικείου κράτους μέλους, απαιτείται να γίνεται εκτίμηση βασιζόμενη στη διακριτική ευχέρεια λαμβανομένης υπόψη της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη της ενισχύσεως, εμπιστοσύνης που μπορεί να δημιουργείται από ενέργειες εθνικής αρχής·
–
καίτοι δεν είναι βέβαιο, εν προκειμένω, ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 τετραετής προθεσμία παραγραφής ισχύει σε περιπτώσεις ανακτήσεως διαρθρωτικών ενισχύσεων που έχουν καταβληθεί από το οικείο κράτος μέλος, εν πάση περιπτώσει, η δεκαετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 δεν θα μπορούσε να τύχει εφαρμογής, δεδομένου ότι δεν έχει εκδοθεί από την Επιτροπή απόφαση για ανάκτηση ενισχύσεως, και
–
ούτε το εσθονικό δίκαιο ούτε το δίκαιο της Ένωσης παρέχουν νομική βάση για την αξίωση καταβολής τόκων για το χρονικό διάστημα από την καταβολή της επίμαχης ενισχύσεως και έως την ανάκτηση αυτής, δεδομένου, ιδίως, ότι τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 αφορούν, σύμφωνα με το άρθρο 14, παράγραφος 2, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 659/1999, αποκλειστικά τους τόκους που οφείλονται για ενίσχυση που πρέπει να ανακτηθεί δυνάμει αποφάσεως της Επιτροπής και ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 2988/95 δεν προβλέπουν υποχρέωση καταβολής τόκων, αλλά προϋποθέτουν ότι η εν λόγω υποχρέωση προβλέπεται από πράξεις του δικαίου της Ένωσης ή των κρατών μελών.
Στο πλαίσιο της κατά τα ανωτέρω εκ νέου συζητήσεως της υποθέσεως ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, η Eesti Pagar υποστηρίζει ιδίως ότι οι συμβάσεις που είχε συνάψει στις 28 Αυγούστου, στις 29 Σεπτεμβρίου και στις 13 Οκτωβρίου 2008 δεν ήταν δεσμευτικές, δεδομένου ότι, σε περίπτωση αρνήσεως χορηγήσεως της ζητηθείσας ενισχύσεως, θα μπορούσε ευχερώς να υπαναχωρήσει με ελάχιστο κόστος. Το σχέδιο αποκτήσεως και εγκαταστάσεως γραμμής παραγωγής άρτου δεν θα είχε υλοποιηθεί χωρίς την ενίσχυση που ζητήθηκε και το EAS όφειλε να εξετάσει επί της ουσίας τον χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως.
Η εν λόγω εταιρία υποστηρίζει επίσης ότι η σύναψη των εν λόγω συμβάσεων ήταν γνωστή στο EAS κατά το χρονικό σημείο υποβολής της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως και ότι εκπρόσωπος του τελευταίου της συνέστησε να συναφθούν οι συμβάσεις πριν υποβληθεί η εν λόγω αίτηση. Επομένως, με τη χορήγηση της ζητηθείσας ενισχύσεως, το EAS δημιούργησε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στην εν λόγω εταιρία όσον αφορά τη νομιμότητα της ενισχύσεως.
Επιπλέον, η Eesti Pagar υποστηρίζει ότι ουδεμία υποχρέωση υπέχει το EAS προς ανάκτηση της ενισχύσεως, ότι η ανάκτηση αυτής δεν είναι πλέον δυνατή λόγω του κανόνα περί παραγραφής του άρθρου 11, παράγραφος 1, του υπ’ αριθ. 278 διατάγματος και του άρθρου 26, παράγραφος 6, του STS, όπως και του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95, και ότι οι αξιούμενοι τόκοι αντιβαίνουν προς το άρθρο 27, παράγραφος 1, και το άρθρο 28, παράγραφοι 1 έως 3, του STS.
Το EAS και το Υπουργείο θεωρούν ότι η αίτηση για χορήγηση ενισχύσεως δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008 και ότι, δυνάμει, μεταξύ άλλων, του άρθρου 101 του κανονισμού 1083/2006, το EAS ήταν υποχρεωμένο να απαιτήσει από την Eesti Pagar την επιστροφή της επίμαχης ενισχύσεως.
Το EAS αρνείται ότι κατά την εξέταση της αιτήσεως για χορήγηση ενισχύσεως είχε γνώση των συμβάσεων που είχαν συναφθεί από την Eesti Pagar στις 28 Αυγούστου, στις 29 Σεπτεμβρίου και στις 13 Οκτωβρίου 2008, και ότι είχε το ίδιο συστήσει τη σύναψή τους. Συνεπώς, ουδεμία δικαιολογημένη εμπιστοσύνη δημιούργησε στην εν λόγω εταιρία. Το Υπουργείο θεωρεί ότι, εν πάση περιπτώσει, ούτε η καλή πίστη του αποδέκτη ούτε η συμπεριφορά διοικητικού οργάνου απαλλάσσουν από την υποχρέωση επιστροφής παράνομης ενισχύσεως.
Κατά το EAS και το Υπουργείο, στην υπό κρίση περίπτωση ισχύει, τουλάχιστον κατ’ αναλογίαν, η προβλεπόμενη στο άρθρο 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999 δεκαετής προθεσμία παραγραφής, η δε υποχρέωση καταβολής τόκων απορρέει ιδίως από το άρθρο 14, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού.
Στις 30 Δεκεμβρίου 2016 η Επιτροπή υπέβαλε τις παρατηρήσεις της ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ως amicus curiae.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, πρώτον, ότι, καίτοι δυνάμει κανόνα του εσωτερικού δικαίου δεσμεύεται από τη νομική εκτίμηση στην οποία προέβη το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) με την απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, εντούτοις, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ύπαρξη ενός τέτοιου κανόνα δεν μπορεί να του στερήσει την προβλεπόμενη στο άρθρο 267 ΣΛΕΕ δυνατότητα υποβολής στο Δικαστήριο προδικαστικών ερωτημάτων σχετικά με την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η ανάλυση του Riigikohus (Ανωτάτου Δικαστηρίου), σύμφωνα με την οποία ήταν δυνατό να εκτιμηθεί το ζήτημα κατά πόσον το πρόσωπο που υπέβαλε αίτηση για χορήγηση ενισχύσεως θα είχε τη δυνατότητα, σε περίπτωση που η ενίσχυση αυτή δεν του χορηγούνταν, να υπαναχωρήσει από τις συμβάσεις χωρίς υπέρμετρη δυσκολία, στηρίζεται σε νομολογία του Δικαστηρίου η οποία δεν αφορά την αρμοδιότητα των εθνικών αρχών στο πλαίσιο ενός γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία, αλλά στο πλαίσιο μεμονωμένης αξιολογήσεως στην οποία προέβη η Επιτροπή βάσει του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ. Αμφιβάλλει, ωστόσο, ως προς το κατά πόσον η νομολογία αυτή ισχύει και για την εκτίμηση, εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους, του χαρακτήρα κινήτρου βάσει του κανονισμού 800/2008, καθώς και ως προς το εάν η αρχή του κράτους μέλους αυτού είναι αρμόδια για να εκτιμήσει επί της ουσίας το ζήτημα κατά πόσον η συγκεκριμένη ενίσχυση έχει χαρακτήρα κινήτρου.
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι από τη νομολογία του Δικαστηρίου δεν προκύπτει με σαφήνεια αν το κράτος μέλος μπορεί, όταν λαμβάνει απόφαση περί ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως χωρίς να έχει εκδοθεί σχετική απόφαση της Επιτροπής, να στηριχθεί στις αρχές του εθνικού διοικητικού δικονομικού δικαίου και να συνεκτιμήσει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη που η εθνική αρχή έχει δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως.
Τέταρτον, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι παραμένει επίσης ασαφές το ζήτημα εάν, επί αποφάσεως που εκδίδει αρχή κράτους μέλους περί ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως, ισχύει η τετραετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 ή η δεκαετής προθεσμία παραγραφής του άρθρου 15, παράγραφος 1, του κανονισμού 659/1999.
Πέμπτον, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, μολονότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έχει επιλύσει εν μέρει τη διαφορά ως προς τους τόκους και έχει ακυρώσει την απόφαση περί ανακτήσεως της ενισχύσεως κατά το μέρος που υποχρέωνε την Eesti Pagar σε καταβολή τόκων, παραμένει εντούτοις αναγκαίο, για την επίλυση της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί, να αποσαφηνιστούν οι προϋποθέσεις από τις οποίες εξαρτάται, κατά το δίκαιο της Ένωσης, η καταβολή τόκων σε περίπτωση ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως με πρωτοβουλία κράτους μέλους.
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ωστόσο, δεν προκύπτει με επαρκή σαφήνεια εάν η αρχή του κράτους μέλους, όταν προβαίνει σε ανάκτηση με δική της πρωτοβουλία παράνομης ενισχύσεως, έχει την υποχρέωση να λαμβάνει υπόψη τους σκοπούς που καθορίζονται στο άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ανεξαρτήτως των κανόνων του εσωτερικού δικαίου που είναι εφαρμοστέοι για την απαίτηση τόκων, και να υπολογίζει τους τόκους σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 9 και 11 του κανονισμού 794/2004.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tallinna Ringkonnakohus (εφετείο Ταλίν, Εσθονία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«[1)]
Έχει το άρθρο 8, παράγραφος 2, του [κανονισμού 800/2008] την έννοια ότι, σε περίπτωση που επιδοτούμενη δραστηριότητα συνιστά, μεταξύ άλλων, η αγορά εξοπλισμών, στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως θεωρείται ως έναρξη εργασιών “για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα” η σύναψη της συμβάσεως αγοραπωλησίας των συγκεκριμένων εξοπλισμών; Είναι οι αρχές των κρατών μελών αρμόδιες να εκτιμήσουν αν συντρέχει παραβίαση του προβλεπόμενου στην προαναφερόμενη διάταξη κριτηρίου λαμβάνοντας ως γνώμονα το κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση η σύναψη της οποίας αντιβαίνει στην απαίτηση για ύπαρξη κινήτρου; Σε περίπτωση που οι αρχές των κρατών μελών διαθέτουν τέτοιου είδους αρμοδιότητα, ποιο είναι το κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση (εκφραζόμενο σε ποσοστό επί τοις εκατό) που, υπό το πρίσμα της εκπληρώσεως της απαιτήσεως για ύπαρξη κινήτρου, επιτρέπει να συναχθεί ότι η σχετική επιβάρυνση είναι επαρκώς χαμηλή;
[2)]
Υποχρεούται η αρχή κράτους μέλους που χορήγησε παράνομη ενίσχυση να ζητήσει την ανάκτησή της, ακόμη και αν η […] Επιτροπή δεν έχει εκδώσει σχετική απόφαση;
[3)]
Δύναται αρχή κράτους μέλους που αποφασίζει τη χορήγηση ενισχύσεως –στηριζόμενη στην εσφαλμένη πεποίθηση ότι πρόκειται περί ενισχύσεως που πληροί τις προϋποθέσεις [του κανονισμού 800/2008], ενώ στην πραγματικότητα πρόκειται περί παράνομης ενισχύσεως– να δημιουργήσει στους αποδέκτες της ενισχύσεως δικαιολογημένη εμπιστοσύνη; Αρκεί, ειδικότερα, για τη θεμελίωση δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του αποδέκτη η αρχή του κράτους μέλους να γνωρίζει κατά τη χορήγηση της παράνομης ενισχύσεως τις περιστάσεις οι οποίες έχουν ως συνέπεια να μην εμπίπτει η ενίσχυση στην απαλλαγή κατά κατηγορία;
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, θα πρέπει να γίνει στάθμιση μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού συμφέροντος. Έχει στο πλαίσιο της εν λόγω σταθμίσεως σημασία το γεγονός ότι η Επιτροπή έχει εκδώσει απόφαση με την οποία κηρύσσει την επίμαχη ενίσχυση ασυμβίβαστη με την κοινή αγορά;
[4)]
Ποια προθεσμία παραγραφής ισχύει για την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως από την αρμόδια αρχή κράτους μέλους; Ανέρχεται η προθεσμία αυτή σε δέκα έτη, μετά την πάροδο των οποίων, κατά τα άρθρα 1 και 15 του [κανονισμού 659/1999], η ενίσχυση καθίσταται υφιστάμενη ενίσχυση και δεν δύναται πλέον να ανακτηθεί, ή σε τέσσερα έτη κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, του [κανονισμού 2988/95];
Σε περίπτωση που η ενίσχυση έχει χορηγηθεί από διαρθρωτικό ταμείο, αποτελεί νομική βάση της ανακτήσεως το άρθρο 108, παράγραφος 3, [ΣΛΕΕ] ή ο [κανονισμός 2988/95];
[5)]
Σε περίπτωση που αρχή κράτους μέλους ζητήσει την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως, υποχρεούται παράλληλα να ζητήσει από τον αποδέκτη και τόκους επί της παράνομης ενισχύσεως; Εάν ναι, ποιοι κανόνες θα τύχουν εφαρμογής σε μια τέτοια περίπτωση για τον υπολογισμό των τόκων και ιδίως σε σχέση με το ύψος του επιτοκίου και την περίοδο υπολογισμού των τόκων;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
Η Eesti Pagar υποστηρίζει ότι, με την απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάνθηκε ως προς το ουσιώδες μέρος της διαφοράς της κύριας δίκης σε εθνικό επίπεδο, οπότε τα προδικαστικά ερωτήματα είναι, λόγω του σταδίου της διαδικασίας κατά το οποίο υποβάλλονται, απαράδεκτα, με εξαίρεση το τέταρτο ερώτημα.
Επιπλέον, κατά την εταιρία αυτή, το πρώτο, δεύτερο, τρίτο και τέταρτο ερώτημα, όπως έχουν διατυπωθεί από το αιτούν δικαστήριο, δεν είναι λυσιτελή και στηρίζονται, μεταξύ άλλων, σε εσφαλμένες υποθέσεις καθώς και σε ελλιπή και εσφαλμένη περιγραφή των πραγματικών περιστατικών σχετικά με τον δεσμευτικό ή μη χαρακτήρα της συμβάσεως που συνήφθη στις 28 Αυγούστου 2008, με την ημερομηνία ενάρξεως της ισχύος της συμβάσεως που συνήφθη στις 29 Σεπτεμβρίου 2008, με τις υποχρεώσεις που έχουν δημιουργηθεί όσον αφορά την εν λόγω εταιρία δυνάμει της συμβάσεως που συνήφθη στις 28 Αυγούστου 2008, με την ημερομηνία κατά την οποία το EAS έλαβε γνώση αυτών των συμβάσεων και με την εκ μέρους του σύσταση για σύναψη των εν λόγω συμβάσεων πριν από την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως.
Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο της καθιερούμενης με το άρθρο 267 ΣΛΕΕ συνεργασίας μεταξύ του Δικαστηρίου και των εθνικών δικαστηρίων, εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο το οποίο έχει επιληφθεί της διαφοράς και το οποίο φέρει την ευθύνη της εκδοθησομένης δικαστικής αποφάσεως να αξιολογήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες της υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα προδικαστικής αποφάσεως για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το λυσιτελές των ερωτημάτων που υποβάλλει στο Δικαστήριο. Ως εκ τούτου, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται, καταρχήν, να αποφανθεί (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συνεπώς, για τα ερωτήματα που αφορούν το δίκαιο της Ένωσης συντρέχει τεκμήριο λυσιτέλειας. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή, ακόμη, όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά ή νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Ως προς το τελευταίο αυτό σημείο, πρέπει να υπομνησθεί ότι η ανάγκη να δοθεί ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης που να είναι χρήσιμη για το εθνικό δικαστήριο απαιτεί να προσδιορίζει το δικαστήριο αυτό το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει ή, τουλάχιστον, να εξηγεί τις αναφερόμενες στα πραγματικά περιστατικά υποθέσεις στις οποίες στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά. Οι απαιτήσεις αυτές ισχύουν όλως ιδιαιτέρως στον τομέα του ανταγωνισμού ο οποίος χαρακτηρίζεται από περίπλοκες πραγματικές και νομικές καταστάσεις (απόφαση της 27ης Ιουνίου 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται, καταρχάς, ότι το αιτούν δικαστήριο προσδιόρισε σαφώς το πραγματικό και κανονιστικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα ερωτήματα που υποβάλλει και υπενθυμίζεται ότι το Δικαστήριο δεν οφείλει να ελέγξει την ακρίβεια του πλαισίου αυτού (πρβλ. απόφαση της 20ής Μαΐου 2010, Ιωάννης Κατσιβαρδάς ‑ Νικόλαος Τσίτσικας,
C‑160/09
,
EU:C:2010:293
, σκέψη
).
Εν συνεχεία, από το εν λόγω πραγματικό πλαίσιο προκύπτει σαφώς ότι, με την απόφαση της 9ης Ιουνίου 2016, το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου προκειμένου αυτό να εξετάσει εκ νέου τα ζητήματα που αποτελούν το αντικείμενο των πρώτων τεσσάρων ερωτημάτων.
Εξάλλου, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κανόνας του εθνικού δικαίου κατά τον οποίο τα δικαστήρια που δεν αποφαίνονται σε τελευταίο βαθμό δεσμεύονται από τις εκτιμήσεις των ανώτερων δικαστηρίων δεν μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να αναιρεί την ευχέρεια των πρώτων αυτών δικαστηρίων να υποβάλλουν στο Δικαστήριο ερωτήματα ως προς την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης το οποίο αφορούν οι νομικές αυτές εκτιμήσεις. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το εθνικό δικαστήριο που δεν αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό πρέπει να έχει τη δυνατότητα, σε περίπτωση κατά την οποία εκτιμά ότι η εκ μέρους ανωτέρου δικαστηρίου νομική εκτίμηση ενδέχεται να το υποχρεώσει στην έκδοση αποφάσεως αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης, να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ερωτήματα τα οποία το απασχολούν (απόφαση της 5ης Οκτωβρίου 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, σκέψη
).
Τέλος, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, ασφαλώς, ότι το Riigikohus (Ανώτατο Δικαστήριο) έχει εν μέρει επιλύσει, με την απόφασή του της 9ης Ιουνίου 2016, τη διαφορά της κύριας δίκης όσον αφορά τους τόκους, καθόσον έχει ακυρώσει την απόφαση περί ανακτήσεως της επίδικης ενισχύσεως κατά το μέρος που η απόφαση αυτή υποχρεώνει την Eesti Pagar να καταβάλει τόκους για την εν λόγω ενίσχυση από την καταβολή και μέχρι την ανάκτησή της. Εντούτοις, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει επίσης ότι, προκειμένου να επιλυθεί αυτό το μέρος της διαφοράς, παραμένει απαραίτητο να απαντήσει το Δικαστήριο στο πέμπτο ερώτημα, διασαφηνίζοντας τις προϋποθέσεις από τις οποίες το δίκαιο της Ένωσης εξαρτά την καταβολή τόκων κατά την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως.
Κατά συνέπεια, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή στο σύνολό της.
Επί της ουσίας
Επί του πρώτου ερωτήματος σχετικά με τον χαρακτήρα κινήτρου της ενισχύσεως
Με το πρώτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008 έχει την έννοια ότι στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως θεωρείται ως έναρξη εργασιών «για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα» η πραγματοποίηση μιας πρώτης παραγγελίας εξοπλισμού για το εν λόγω σχέδιο ή την εν λόγω δραστηριότητα με τη σύναψη συμβάσεως αγοραπωλησίας πριν από την υποβολή αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως, με συνέπεια να μην μπορεί η ενίσχυση να θεωρηθεί ότι έχει χαρακτήρα κινήτρου κατά την έννοια της εν λόγω διατάξεως, ή αν, παρά τη σύναψη τέτοιας συμβάσεως, οι αρμόδιες εθνικές αρχές οφείλουν να εξακριβώνουν, λαμβάνοντας υπόψη το κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση, αν η απαίτηση για ύπαρξη κινήτρου, κατά την έννοια της ίδιας διατάξεως, πληρούται ή όχι.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι η υποχρέωση κοινοποιήσεως συνιστά ένα εκ των θεμελιωδών στοιχείων του συστήματος ελέγχου που η Συνθήκη ΛΕΕ καθιέρωσε στο πεδίο των κρατικών ενισχύσεων. Στο πλαίσιο του συστήματος αυτού, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, αφενός, να κοινοποιούν στην Επιτροπή οιοδήποτε μέτρο σκοπεί στη θέσπιση ή τροποποίηση ενισχύσεως κατά την έννοια του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, και, αφετέρου, συμφώνως προς το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να μη θέτουν σε εφαρμογή τέτοιο μέτρο ενόσω εκκρεμεί η έκδοση, εκ μέρους του εν λόγω θεσμικού οργάνου, τελικής αποφάσεως σχετικά με το μέτρο αυτό (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Κατά το άρθρο 109 ΣΛΕΕ, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης δύναται να εκδίδει κάθε αναγκαίο για την εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 ΣΛΕΕ κανονισμό και να καθορίζει ιδίως τους όρους εφαρμογής του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, καθώς και τις κατηγορίες ενισχύσεων που εξαιρούνται από τη διαδικασία που προβλέπει η τελευταία αυτή διάταξη. Εξάλλου, κατά το άρθρο 108, παράγραφος 4, ΣΛΕΕ, η Επιτροπή δύναται να εκδίδει κανονισμούς για τις κατηγορίες κρατικών ενισχύσεων ως προς τις οποίες το Συμβούλιο έχει αποφασίσει, συμφώνως προς το άρθρο 109 ΣΛΕΕ, ότι δύνανται να εξαιρούνται της προβλεπόμενης από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ διαδικασίας (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, σκέψεις
και
).
Επομένως, κατ’ εφαρμογήν ακριβώς του άρθρου 94 της Συνθήκης ΕΚ (μετέπειτα άρθρου 89 ΕΚ και νυν άρθρου 109 ΣΛΕΕ) είχε εκδοθεί ο κανονισμός 994/98, δυνάμει του οποίου εκδόθηκε εν συνεχεία ο κανονισμός 800/2008 (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, σκέψη
).
Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι, παρά την υποχρέωση προηγούμενης κοινοποιήσεως οιουδήποτε μέτρου σκοπεί στη θέσπιση ή την τροποποίηση νέας ενισχύσεως, υποχρέωση η οποία επιβάλλεται στα κράτη μέλη από τις Συνθήκες και η οποία συνιστά ένα εκ των θεμελιωδών στοιχείων του συστήματος ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, οσάκις θεσπιζόμενο από κράτος μέλος μέτρο ενισχύσεως πληροί τις σχετικές προϋποθέσεις του κανονισμού 800/2008, το εν λόγω κράτος μέλος δύναται να επικαλεστεί την προβλεπόμενη στο άρθρο 3 του κανονισμού αυτού απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποιήσεως. Αντιστρόφως, από την αιτιολογική σκέψη 7 του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι για τις κρατικές ενισχύσεις που δεν καλύπτονται από τον κανονισμό αυτό εξακολουθεί να ισχύει η προβλεπόμενη από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ υποχρέωση κοινοποιήσεως (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, σκέψη
).
Εξάλλου, δεδομένου ότι οι διατάξεις του κανονισμού 800/2008 και οι προϋποθέσεις που αυτός προβλέπει κάμπτουν τον γενικό κανόνα της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως, πρέπει να τυγχάνουν αυστηρής ερμηνείας. Συγκεκριμένα, μολονότι η Επιτροπή εξουσιοδοτείται να εκδίδει κανονισμούς απαλλαγής κατά κατηγορία ενίσχυσης, προκειμένου να εξασφαλίζεται αποτελεσματική εποπτεία των κανόνων ανταγωνισμού στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων και απλούστευση της διοικητικής διαχειρίσεως, χωρίς να ατονεί ο έλεγχος της Επιτροπής στο συγκεκριμένο πεδίο, τέτοιοι κανονισμοί σκοπούν ομοίως στην ενίσχυση της διαφάνειας και της ασφάλειας δικαίου. Η τήρηση των όρων που προβλέπονται από τους εν λόγω κανονισμούς και, συνεπώς, και από τον κανονισμό 800/2008 εγγυάται την πλήρη επίτευξη των εν λόγω σκοπών (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, σκέψεις
και
).
Όπως επισημαίνουν η Εσθονική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, οι σκοποί που συνίστανται στην διασφάλιση αποτελεσματικής εποπτείας των κανόνων ανταγωνισμού στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, στην απλούστευση της διοικητικής διαχειρίσεως και στην ενίσχυση της διαφάνειας και της ασφάλειας δικαίου, όπως και ο σκοπός της διασφαλίσεως συνεπούς εφαρμογής σε ολόκληρη την Ένωση των προβλεπόμενων όρων απαλλαγής, απαιτούν τα κριτήρια για την εφαρμογή μιας εξαιρέσεως να είναι σαφή και απλά στην εφαρμογή τους από τις εθνικές αρχές.
Κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008, οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε ΜΜΕ και καλύπτονται από τον εν λόγω κανονισμό θεωρείται ότι έχουν χαρακτήρα κινήτρου αν, πριν από την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα, ο δικαιούχος υπέβαλε αίτηση για ενίσχυση στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος.
Συναφώς, καταρχάς, από την αιτιολογική σκέψη 28 του εν λόγω κανονισμού προκύπτει ότι η Επιτροπή προέβλεψε το κριτήριο της χρονικής προτεραιότητας μιας τέτοιας αιτήσεως σε σχέση με τις εργασίες για το επίμαχο σχέδιο, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι ενισχύσεις είναι αναγκαίες και ότι χρησιμεύουν ως κίνητρο για την ανάπτυξη νέων δραστηριοτήτων ή σχεδίων και, ως εκ τούτου, να αποκλεισθούν από το πεδίο εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού οι ενισχύσεις για δραστηριότητες τις οποίες ο δικαιούχος ούτως ή άλλως θα ανέπτυσσε υπό τις επικρατούσες στην αγορά συνθήκες.
Η χρονική προτεραιότητα της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με την έναρξη της εκτελέσεως του επενδυτικού σχεδίου συνιστά ένα απλό, λυσιτελές και κατάλληλο κριτήριο που παρέχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να συναγάγει ότι η σχεδιαζόμενη ενίσχυση έχει χαρακτήρα κινήτρου.
Εν συνεχεία, όπως προκύπτει ιδίως από τις αιτιολογικές σκέψεις 1, 2 και 5 καθώς και από το άρθρο 3 του κανονισμού 800/2008, η Επιτροπή άσκησε, κατ’ ουσίαν, εκ των προτέρων, με την έκδοση του κανονισμού αυτού, τις εξουσίες που της απονέμει το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ για όλες τις ενισχύσεις που πληρούν τα κριτήρια που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός και μόνο για αυτές.
Συναφώς, όπως προκύπτει ιδίως από την αιτιολογική σκέψη 28 και το άρθρο 8, παράγραφοι 3 και 6, του κανονισμού 800/2008, εναπόκειται στις εθνικές αρχές να εξακριβώσουν, πριν από τη χορήγηση ενισχύσεως δυνάμει του εν λόγω κανονισμού, την τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 8, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού σχετικά με τον χαρακτήρα κινήτρου της εν λόγω ενισχύσεως για τις ΜΜΕ.
Τέλος, αφενός, από κανένα στοιχείο του κανονισμού 800/2008 δεν προκύπτει ότι η Επιτροπή, με την έκδοση του κανονισμού αυτού, είχε την πρόθεση να μεταβιβάσει στις εθνικές αρχές το καθήκον της εξακριβώσεως του κατά πόσον υφίσταται ή όχι πραγματικός χαρακτήρας κινήτρου. Αντιθέτως, καθόσον ορίζει ότι το μέτρο ενισχύσεως, στο σύνολό του, δεν δύναται να τύχει απαλλαγής αν δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 8, παράγραφοι 2 και 3, του εν λόγω κανονισμού, η παράγραφος 6 του άρθρου αυτού τείνει να επιβεβαιώσει ότι, όσον αφορά την προϋπόθεση της παραγράφου 2 του ίδιου άρθρου, ο ρόλος των εν λόγω αρχών περιορίζεται στην εξακρίβωση του αν η αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως υποβλήθηκε πριν από την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα και, για τον λόγο αυτό, αν η ενίσχυση πρέπει ή όχι να θεωρηθεί ότι έχει χαρακτήρα κινήτρου.
Αφετέρου, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η ύπαρξη ή μη ενός τέτοιου χαρακτήρα δεν μπορεί να θεωρηθεί ως ένα κριτήριο σαφές και απλό ως προς την εφαρμογή του από τις εθνικές αρχές, καθόσον, ιδίως, η επαλήθευσή του θα απαιτούσε, κατά περίπτωση, περίπλοκες οικονομικές εκτιμήσεις. Επομένως, ένα τέτοιο κριτήριο δεν θα ήταν σύμφωνο με τις απαιτήσεις που προσδιορίζονται στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο κανονισμός 800/2008 αναθέτει στις εθνικές αρχές όχι το καθήκον να εξακριβώνουν αν η συγκεκριμένη ενίσχυση έχει ή όχι πραγματικό χαρακτήρα κινήτρου, αλλά το καθήκον να επαληθεύουν αν οι αιτήσεις για τη χορήγηση ενισχύσεων που τους υποβάλλονται πληρούν τις προϋποθέσεις του άρθρου 8 του εν λόγω κανονισμού, βάσει των οποίων μπορεί να γίνει δεκτό ότι ορισμένες ενισχύσεις θεωρείται ότι έχουν χαρακτήρα κινήτρου.
Ως εκ τούτου, στις εθνικές αρχές εναπόκειται να εξακριβώσουν, μεταξύ άλλων, αν πληρούται η προϋπόθεση του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008, ήτοι ότι η αίτηση για ενίσχυση υποβλήθηκε «πριν την έναρξη εργασιών για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα», διότι, διαφορετικά, το μέτρο ενισχύσεως, στο σύνολό του, δεν δύναται να τύχει απαλλαγής, όπως προβλέπει η παράγραφος 6 του άρθρου αυτού.
Όσον αφορά την ερμηνεία της εν λόγω προϋποθέσεως, η Επιτροπή διευκρίνισε στο σημείο 38 των κατευθυντήριων γραμμών ότι «οι ενισχύσεις αυτές είναι δυνατόν να χορηγηθούν στο πλαίσιο καθεστώτων, μόνον εφόσον ο δικαιούχος έχει υποβάλει σχετική αίτηση και η αρμόδια για τη διαχείριση του καθεστώτος αρχή έχει εν συνεχεία επιβεβαιώσει εγγράφως ότι, υπό την αίρεση λεπτομερούς επαλήθευσης, το σχέδιο ικανοποιεί καταρχήν τους όρους επιλεξιμότητας που τίθενται από το καθεστώς πριν από την έναρξη των εργασιών του σχεδίου».
Το όργανο αυτό, εξάλλου, όρισε, στο εν λόγω σημείο, ότι η «έναρξη των εργασιών» σημαίνει «είτε την έναρξη των κατασκευαστικών εργασιών είτε την πρώτη επίσημη δέσμευση για την παραγγελία εξοπλισμού. Δεν περιλαμβάνει τις προκαταρκτικές μελέτες σκοπιμότητας».
Όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 81 των προτάσεών του, ο ορισμός αυτός, παρά τον μη δεσμευτικό χαρακτήρα των κατευθυντήριων γραμμών, είναι κρίσιμος, διότι ανταποκρίνεται στους σκοπούς και στις απαιτήσεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 61 της παρούσας αποφάσεως.
Επομένως, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, το καθήκον των εθνικών αρχών περιορίζεται, όσον αφορά την προϋπόθεση του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008, στην εξακρίβωση του αν ο δυνητικός δικαιούχος υπέβαλε όντως την αίτησή του για τη χορήγηση ενισχύσεως πριν από την ανάληψη νομικά δεσμευτικής υποχρεώσεως σχετικά με την πρώτη παραγγελία εξοπλισμού.
Συναφώς, εναπόκειται στις αρμόδιες εθνικές αρχές, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 82 των προτάσεών του, η κατά περίπτωση εξακρίβωση της φύσεως των υποχρεώσεων που έχουν ενδεχομένως αναληφθεί από τον δυνητικό δικαιούχο πριν από την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, καίτοι μια σύμβαση αγοράς εξοπλισμού συναφθείσα υπό τον όρο της χορηγήσεως της ενισχύσεως που θα ζητηθεί μπορεί να θεωρηθεί, όπως ορθώς υποστήριξαν το EAS και η Εσθονική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ενώπιον του Δικαστηρίου, ότι δεν συνιστά νομικά δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως, για τους σκοπούς της εφαρμογής του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008, δεν ισχύει το ίδιο για μια ανεπιφύλακτη τέτοια ανάληψη υποχρεώσεως, η οποία πρέπει, καταρχήν, να θεωρηθεί ως νομικά δεσμευτική, ανεξάρτητα από το τυχόν κόστος υπαναχωρήσεως από τη σύμβαση.
Πράγματι, σύμφωνα με την οικονομία και τους σκοπούς της διατάξεως αυτής, εκτιμήσεις οικονομικής φύσεως, όπως αυτές που συνδέονται με το κόστος υπαναχωρήσεως, δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη από εθνική αρχή στην περίπτωση που υφίσταται ανεπιφύλακτη και νομικά δεσμευτική ανάληψη υποχρεώσεως.
Όσον αφορά την απόφαση της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής (
C‑630/11 P έως C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
), στην οποία παραπέμπει το αιτούν δικαστήριο με την αίτησή του προδικαστικής αποφάσεως, το Δικαστήριο επισήμανε, ασφαλώς, κατ’ ουσίαν, με τη σκέψη 109 της αποφάσεως αυτής, ότι, στο πλαίσιο του άρθρου 107 παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, η αναγκαιότητα μιας ενισχύσεως για ένα επενδυτικό σχέδιο περιφερειακού χαρακτήρα μπορούσε να αποδειχθεί με βάση και άλλα κριτήρια πλην του κριτηρίου της χρονικής προτεραιότητας της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως σε σχέση με την έναρξη της εκτελέσεως του εν λόγω σχεδίου.
Εντούτοις, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το συμπέρασμα αυτό δεν ισχύει για την εκτίμηση στην οποία μία εθνική αρχή οφείλει να προβαίνει βάσει του άρθρου 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008, καθόσον το εν λόγω θεσμικό όργανο διαθέτει, για την εφαρμογή του άρθρου 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, η άσκηση της οποίας συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως (αποφάσεις της 11ης Σεπτεμβρίου 2008, Γερμανία κ.λπ. κατά Kronofrance,
C‑75/05 P και C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, σκέψη
, καθώς και της 8ης Μαρτίου 2016, Ελλάδα κατά Επιτροπής,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, από την έκθεση των πραγματικών περιστατικών που περιλαμβάνεται στην απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, στις 28 Αυγούστου 2008, η Eesti Pagar συνήψε σύμβαση πωλήσεως με την οποία δεσμεύθηκε να αγοράσει μια γραμμή παραγωγής άρτου φόρμας και άρτου τοστ, ότι η σύμβαση αυτή τέθηκε σε ισχύ μετά την καταβολή, στις 3 Σεπτεμβρίου 2008, μιας πρώτης προκαταβολής ύψους 5 % του συμφωνηθέντος τιμήματος, ότι η Eesti Pagar συνήψε, στις 29 Σεπτεμβρίου 2008, σύμβαση χρηματοδοτικής μισθώσεως και ότι, εν συνεχεία, τα συμβαλλόμενα μέρη στις δύο αυτές συμβάσεις συνήψαν, στις 13 Οκτωβρίου 2008, μια τριμερή σύμβαση πωλήσεως που τέθηκε σε ισχύ με την υπογραφή της.
Προκύπτει επομένως, πράγμα το οποίο απόκειται εντούτοις στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει, ότι η Eesti Pagar είχε αναλάβει, πριν από την υποβολή, στις 24 Οκτωβρίου 2008, της αιτήσεώς της για τη χορήγηση ενισχύσεως, ανεπιφύλακτες και νομικά δεσμευτικές υποχρεώσεις, με συνέπεια ότι, ανεξάρτητα από το κόστος υπαναχωρήσεως από τις εν λόγω συμβάσεις, αυτή έπρεπε να θεωρηθεί μη επιλέξιμη στο πλαίσιο του επίμαχου στην κύρια δίκη καθεστώτος ενισχύσεων.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο πρώτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 800/2008 έχει την έννοια ότι στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως θεωρείται ως έναρξη εργασιών «για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα» η ανάληψη ανεπιφύλακτης και νομικά δεσμευτικής υποχρεώσεως σχετικά με μια πρώτη παραγγελία εξοπλισμού για το εν λόγω σχέδιο ή τη δραστηριότητα, πριν από την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως, ανεξάρτητα από το τυχόν κόστος υπαναχωρήσεως από την εν λόγω αναληφθείσα υποχρέωση.
Επί του δεύτερου ερωτήματος και επί του δεύτερου σκέλους του τέταρτου ερωτήματος σχετικά με την υποχρέωση ανακτήσεως παράνομης ενισχύσεως
Με το δεύτερο ερώτημα και το δεύτερο σκέλος του τέταρτου ερωτήματος, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι στην εθνική αρχή εναπόκειται να ανακτήσει με δική της πρωτοβουλία ενίσχυση την οποία χορήγησε κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 800/2008, οσάκις διαπιστώνει, εν συνεχεία, ότι οι προϋποθέσεις του κανονισμού αυτού δεν πληρούνταν, και διερωτάται ως προς τη νομική βάση επί της οποίας πρέπει να στηρίζεται η ανάκτηση αυτή στην περίπτωση που η ενίσχυση συγχρηματοδοτήθηκε από διαρθρωτικό ταμείο.
Υπενθυμίζεται, καταρχάς, ότι το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ επιβάλλει προληπτικό έλεγχο των σχεδίων νέων ενισχύσεων. Η κατ’ αυτόν τον τρόπο οργανωμένη πρόληψη αποσκοπεί στο να εκτελούνται μόνο συμβατά μέτρα ενισχύσεως. Για την επίτευξη του σκοπού αυτού, η εφαρμογή σχεδίου ενισχύσεως αναστέλλεται μέχρις ότου αρθεί, με την τελική απόφαση της Επιτροπής, η αμφιβολία ως προς τη συμβατότητά του (απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Υπομνήσθηκε ανωτέρω, στη σκέψη 56 της παρούσας αποφάσεως, ότι η υποχρέωση κοινοποιήσεως συνιστά ένα εκ των θεμελιωδών στοιχείων του ελέγχου αυτού και ότι, επομένως, τα κράτη μέλη υποχρεούνται τόσο να κοινοποιούν στην Επιτροπή οιοδήποτε μέτρο σκοπεί στη θέσπιση ή στην τροποποίηση ενισχύσεως όσο και να μη θέτουν σε εφαρμογή τέτοιο μέτρο ενόσω εκκρεμεί η έκδοση, εκ μέρους της Επιτροπής, τελικής αποφάσεως σχετικά με το μέτρο αυτό.
Επίσης υπομνήσθηκε, στη σκέψη 59 της παρούσας αποφάσεως, ότι μόνον οσάκις μέτρο ενισχύσεως θεσπιζόμενο από κράτος μέλος πληροί τις σχετικές προϋποθέσεις του κανονισμού 800/2008, το εν λόγω κράτος μέλος δύναται να επικαλεστεί την προβλεπόμενη στο άρθρο 3 του κανονισμού αυτού απαλλαγή από την υποχρέωση κοινοποιήσεως και ότι, αντιστρόφως, για τις κρατικές ενισχύσεις που δεν καλύπτονται από τον εν λόγω κανονισμό εξακολουθεί να ισχύει η προβλεπόμενη από το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ υποχρέωση κοινοποιήσεως.
Επομένως, αν μια ενίσχυση χορηγήθηκε κατ’ εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, ενώ δεν πληρούνταν οι προϋποθέσεις απαλλαγής δυνάμει του εν λόγω κανονισμού, η εν λόγω ενίσχυση χορηγήθηκε κατά παράβαση της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως και, ως εκ τούτου, πρέπει να θεωρηθεί παράνομη.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει ότι η επιβαλλόμενη από το άρθρο 108, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ απαγόρευση εκτελέσεως των σχεδίων ενισχύσεων έχει άμεσο αποτέλεσμα και ότι ο χαρακτήρας της επιβαλλόμενης από τη διάταξη αυτή απαγορεύσεως εκτελέσεως ως έχουσας άμεση εφαρμογή ισχύει για κάθε μέτρο ενισχύσεως που φέρεται ότι εκτελέστηκε χωρίς να έχει κοινοποιηθεί (πρβλ. απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Το Δικαστήριο συνήγαγε εξ αυτού ότι τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να εγγυώνται ότι θα συναχθούν, κατά το εθνικό τους δίκαιο, όλες οι συνέπειες παραβάσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ, όσον αφορά τόσο το κύρος των πράξεων εκτελέσεως όσο και την ανάκτηση της χρηματικής στηρίξεως που χορηγήθηκε κατά παράβαση της διατάξεως αυτής, το δε αντικείμενο της αποστολής των εθνικών δικαστηρίων είναι, κατά συνέπεια, να διατάσσουν τα κατάλληλα μέτρα για τη θεραπεία της ελλείψεως νομιμότητας της εκτελέσεως των μέτρων ενισχύσεως, προκειμένου κατά το χρονικό διάστημα που απομένει μέχρι την απόφαση της Επιτροπής ο αποδέκτης της ενισχύσεως να μην εξακολουθήσει να έχει τη δυνατότητα διαθέσεως της ενισχύσεως αυτής (πρβλ. απόφαση της 21ης Νοεμβρίου 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Εξάλλου, κάθε διάταξη του δικαίου της Ένωσης που πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται ώστε να έχει άμεσο αποτέλεσμα επιβάλλεται σε όλες τις αρχές των κρατών μελών, δηλαδή όχι μόνο στα εθνικά δικαστήρια αλλά και σε όλα τα όργανα της διοικήσεως, συμπεριλαμβανομένων των οργάνων της αυτοδιοικήσεως, και οι αρχές αυτές υποχρεούνται να την εφαρμόσουν (πρβλ. απόφαση της 24ης Μαΐου 2012, Amia,
C‑97/11
,
EU:C:2012:306
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Πράγματι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, τόσο οι διοικητικές αρχές όσο και τα εθνικά δικαστήρια τα οποία είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή, στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης έχουν την υποχρέωση να διασφαλίζουν την πλήρη αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών (απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επομένως, όταν εθνική αρχή διαπιστώνει ότι ενίσχυση την οποία χορήγησε δυνάμει του κανονισμού 800/2008 δεν πληροί τις προβλεπόμενες προϋποθέσεις προκειμένου να τύχει της απαλλαγής που προβλέπει ο κανονισμός αυτός, υπέχει, mutatis mutandis, τις ίδιες υποχρεώσεις με εκείνες που αναφέρονται στη σκέψη 89 της παρούσας αποφάσεως, μεταξύ των οποίων την υποχρέωση να προβεί σε ανάκτηση με δική της πρωτοβουλία της παρανόμως χορηγηθείσας ενισχύσεως.
Τούτου λεχθέντος, λαμβανομένων υπόψη όχι μόνον των συνεπειών που η ανάκτηση της ενισχύσεως μπορεί να έχει για την οικεία επιχείρηση αλλά και της απαιτήσεως που επιβάλλει στα κράτη μέλη το άρθρο 4, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ να λαμβάνουν κάθε γενικό ή ειδικό μέτρο ικανό να διασφαλίσει την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που απορρέουν από τις Συνθήκες ή προκύπτουν από τις πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, εναπόκειται στην εθνική αρχή στην οποία υποβάλλεται αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως που ενδεχομένως εμπίπτει στον κανονισμό 800/2008 να εξετάσει προσεκτικά, λαμβάνοντας υπόψη τα στοιχεία που της υποβλήθηκαν, αν η ζητούμενη ενίσχυση πληροί όλες τις σχετικές προϋποθέσεις που θεσπίζει ο εν λόγω κανονισμός και να απορρίψει την αίτηση αυτή, σε περίπτωση που δεν πληρούται κάποια από τις σχετικές προϋποθέσεις.
Όσον αφορά τη νομική βάση μιας τέτοιας ανακτήσεως, προκύπτει, μεταξύ άλλων, από τις εκτιμήσεις που εκτίθενται στις σκέψεις 89 έως 92 της παρούσας αποφάσεως, ότι το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ επιβάλλει στις εθνικές αρχές την ανάκτηση με δική τους πρωτοβουλία των ενισχύσεων που έχουν χορηγήσει, μεταξύ άλλων κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008. Οι εκτιμήσεις αυτές ισχύουν αδιακρίτως για τις ενισχύσεις που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, δεδομένου ότι το άρθρο 101 του κανονισμού 1083/2006 υπενθυμίζει, συγκεκριμένα, την υποχρέωση αυτή. Επιπλέον, στην περίπτωση που έχει εφαρμογή ο κανονισμός 2988/95, το άρθρο 4, παράγραφος 1, αυτού επιβάλλει την ίδια υποχρέωση.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα και στο δεύτερο σκέλος του τέταρτου ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει στην εθνική αρχή την υποχρέωση να ανακτήσει με δική της πρωτοβουλία ενίσχυση που χορήγησε κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 800/2008, οσάκις διαπιστώνει, εν συνεχεία, ότι οι προϋποθέσεις του κανονισμού αυτού δεν πληρούνταν.
Επί του τρίτου ερωτήματος σχετικά με την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Με το τρίτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι η εθνική αρχή, κατά τη χορήγηση ενισχύσεως κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, μπορεί να δημιουργήσει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στον αποδέκτη της ενισχύσεως όσον αφορά τη νομιμότητα της ενισχύσεως αυτής, αν, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, πρέπει στην περίπτωση αυτή να γίνει στάθμιση μεταξύ του δημοσίου και του ιδιωτικού συμφέροντος και αν είναι κρίσιμη, συναφώς, η ύπαρξη ή όχι αποφάσεως της Επιτροπής όσον αφορά τη συμβατότητα της εν λόγω ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, το δικαίωμα επικλήσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης προϋποθέτει ότι έχουν δοθεί από τις αρμόδιες αρχές της Ένωσης στον ενδιαφερόμενο συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, προερχόμενες από αρμόδιες και αξιόπιστες πηγές. Πράγματι, το δικαίωμα αυτό έχει κάθε ιδιώτης στον οποίο κάποιο θεσμικό όργανο, φορέας ή οργανισμός της Ένωσης δημιούργησε βάσιμες προσδοκίες, παρέχοντάς του συγκεκριμένες διαβεβαιώσεις. Τέτοιου είδους διαβεβαιώσεις, ανεξαρτήτως της μορφής υπό την οποία παρέχονται, συνιστούν οι πληροφορίες που είναι συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες (απόφαση της 13ης Ιουνίου 2013, HGA κ.λπ. κατά Επιτροπής,
C‑630/11 P έως C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, σκέψη
).
Κατά πάγια επίσης νομολογία του Δικαστηρίου, λαμβανομένου υπόψη του επιτακτικού χαρακτήρα του ελέγχου που διενεργεί η Επιτροπή επί των κρατικών ενισχύσεων δυνάμει του άρθρου 108 ΣΛΕΕ, αφενός, η εμπιστοσύνη των επιχειρήσεων δικαιούχων της ενισχύσεως όσον αφορά τη νομιμότητα αυτής δικαιολογείται, κατ’ αρχήν, μόνον αν η ενίσχυση χορηγήθηκε τηρουμένης της προβλεπόμενης από το άρθρο αυτό διαδικασίας και, αφετέρου, ένας επιμελής επιχειρηματίας πρέπει, υπό κανονικές συνθήκες, να είναι σε θέση να βεβαιωθεί ότι τηρήθηκε η εν λόγω διαδικασία. Ειδικότερα, όταν η ενίσχυση καταβλήθηκε χωρίς προηγούμενη κοινοποίηση στην Επιτροπή, οπότε είναι παράνομη δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, ο αποδέκτης της ενισχύσεως δεν μπορούσε, κατά τον χρόνο αυτό, να έχει δικαιολογημένη εμπιστοσύνη στη νομιμότητα της χορηγήσεως της ενισχύσεως αυτής (αποφάσεις της 15ης Δεκεμβρίου 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, σκέψη
, και της 19ης Μαρτίου 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, σκέψη
).
Διαπιστώθηκε ωστόσο, με τις σκέψεις 59 και 87 της παρούσας αποφάσεως, ότι, μόνον οσάκις θεσπιζόμενο από κράτος μέλος μέτρο ενισχύσεως πληροί τις σχετικές προϋποθέσεις του κανονισμού 800/2008, το εν λόγω κράτος μέλος απαλλάσσεται από την υποχρέωση κοινοποιήσεως και ότι, αντιστρόφως, ενισχύσεις χορηγηθείσες κατ’ εφαρμογήν του εν λόγω κανονισμού, παρά το ότι οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του δεν πληρούνταν, χορηγήθηκαν κατά παράβαση της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως και πρέπει να θεωρηθούν παράνομες.
Επιπλέον, επισημάνθηκε, με τις σκέψεις 89 έως 92 της παρούσας αποφάσεως, ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, εναπόκειται τόσο στα εθνικά δικαστήρια όσο και στα όργανα της διοικήσεως των κρατών μελών να διασφαλίσουν ότι συνάγονται όλες οι συνέπειες της παραβάσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ, ιδίως όσον αφορά το κύρος των εκτελεστικών πράξεων και την ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διατάξεως αυτής.
Από τα ανωτέρω προκύπτει, αφενός, ότι εθνική αρχή που χορηγεί ενίσχυση βάσει του κανονισμού 800/2008 δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι έχει την εξουσία να λάβει οριστική απόφαση διαπιστώνουσα ότι δεν υφίσταται υποχρέωση κοινοποιήσεως στην Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, της ζητούμενης ενισχύσεως.
Συγκεκριμένα, δεδομένου ότι η Επιτροπή, με την έκδοση του κανονισμού 800/2008, άσκησε, κατ’ ουσίαν, η ίδια εκ των προτέρων τις εξουσίες που της απονέμει το άρθρο 107, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ για όλες τις ενισχύσεις που πληρούν τα κριτήρια που προβλέπει ο εν λόγω κανονισμός και μόνο για αυτές, όπως επισημαίνεται στη σκέψη 65 της παρούσας αποφάσεως, δεν παρέσχε στις εθνικές αρχές καμία εξουσία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά την έκταση της απαλλαγής από την υποχρέωση κοινοποιήσεως, γεγονός που σημαίνει ότι οι εν λόγω αρχές βρίσκονται, ως εκ τούτου, στο ίδιο επίπεδο με τους δυνητικούς αποδέκτες ενισχύσεων και οφείλουν, όπως υπογραμμίσθηκε στη σκέψη 93 της παρούσας αποφάσεως, να διασφαλίζουν ότι οι αποφάσεις τους είναι σύμφωνες με τον εν λόγω κανονισμό, αν δε τούτο δεν συμβαίνει επέρχονται οι συνέπειες που εκτίθενται στη σκέψη 100 της παρούσας αποφάσεως.
Εξ αυτού προκύπτει, αφετέρου, ότι, οσάκις εθνική αρχή χορηγεί ενίσχυση κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, ενεργεί κατά παράβαση τόσο των διατάξεων του εν λόγω κανονισμού όσο και του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ.
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, δεν χωρεί επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης έναντι ρητής διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, η δε αντίθετη προς το δίκαιο της Ένωσης συμπεριφορά εθνικής αρχής επιφορτισμένης με την εφαρμογή του δικαίου αυτού δεν μπορεί να θεμελιώσει την ύπαρξη δικαιολογημένης εμπιστοσύνης εκ μέρους του επιχειρηματία ότι θα τύχει μεταχειρίσεως αντίθετης προς το δίκαιο της Ένωσης (αποφάσεις της 20ής Ιουνίου 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία, καθώς και της 7ης Αυγούστου 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, σκέψη
).
Επομένως, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, αποκλείεται εκ προοιμίου το ενδεχόμενο μια εθνική αρχή, όπως το EAS, να δημιουργήσει στον αποδέκτη εσφαλμένως, κατ’ εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, χορηγηθείσας ενισχύσεως, όπως η Eesti Pagar, δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσον αφορά τη νομιμότητα της εν λόγω ενισχύσεως.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο τρίτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι μια εθνική αρχή δεν μπορεί, κατά τη χορήγηση ενισχύσεως κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, να δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσον αφορά τη νομιμότητα της ενισχύσεως αυτής.
Επί του πρώτου σκέλους του τέταρτου ερωτήματος σχετικά με την προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση παράνομης ενισχύσεως
Με το πρώτο σκέλος του τέταρτου ερωτήματος, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή χορήγησε ενίσχυση από διαρθρωτικό ταμείο κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως είναι η δεκαετής προθεσμία του άρθρου 15 του κανονισμού 659/1999, η τετραετής προθεσμία του άρθρου 3, παράγραφος 1, του κανονισμού 2988/95 ή εκείνη που προβλέπει το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο.
Συναφώς, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 89 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι, ελλείψει σχετικής ρυθμίσεως της Ένωσης, η ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως πρέπει να πραγματοποιείται σύμφωνα με τις λεπτομέρειες εφαρμογής που θεσπίζει το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο.
Ειδικότερα, αντίθετα προς όσα υποστηρίζουν η Εσθονική και η Ελληνική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή, σε μια τέτοια ανάκτηση δεν μπορεί να εφαρμοστεί ούτε άμεσα ούτε έμμεσα ούτε κατ’ αναλογία η δεκαετής προθεσμία του άρθρου 15 του κανονισμού 659/1999.
Συγκεκριμένα, αφενός, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με τα σημεία 149 και 152 των προτάσεών του, το Δικαστήριο διευκρίνισε, με τις σκέψεις 34 και 35 της αποφάσεως της 5ης Οκτωβρίου 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), ότι, στο μέτρο που ο κανονισμός 659/1999 περιλαμβάνει διαδικαστικού χαρακτήρα κανόνες που εφαρμόζονται επί όλων των σχετικών με κρατικές ενισχύσεις διοικητικών διαδικασιών που εκκρεμούν ενώπιον της Επιτροπής, κωδικοποιεί και θεμελιώνει την πρακτική της Επιτροπής σχετικά με την εξέταση των κρατικών ενισχύσεων, ενώ δεν περιλαμβάνει καμιά διάταξη σχετικά με τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των εθνικών δικαστηρίων που εξακολουθούν να διέπονται από τις διατάξεις της Συνθήκης, όπως έχουν ερμηνευθεί από το Δικαστήριο.
Από τα προεκτεθέντα στις σκέψεις 89 έως 92 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι οι εκτιμήσεις αυτές ισχύουν εξίσου όσον αφορά τις εξουσίες και τις υποχρεώσεις των εθνικών διοικητικών αρχών.
Αφετέρου, αποτελεί πάγια νομολογία ότι οι προθεσμίες παραγραφής αποσκοπούν, κατά κανόνα, στην κατοχύρωση της ασφάλειας δικαίου (απόφαση της 13ης Ιουνίου 2013, Unanimes κ.λπ.,
C‑671/11 έως C‑676/11
,
EU:C:2013:388
, σκέψη
), ότι, προκειμένου να εκπληρώσει τη λειτουργία αυτή, η προθεσμία πρέπει να ορίζεται εκ των προτέρων και ότι οποιαδήποτε «κατ’ αναλογία» εφαρμογή μιας προθεσμίας παραγραφής πρέπει να είναι επαρκώς προβλέψιμη για τον ιδιώτη (απόφαση της 5ης Μαΐου 2011, Ze Fu Fleischhandel και Vion Trading,
C‑201/10 και C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, σκέψη
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας που παρατίθεται στην προηγούμενη σκέψη, μια κατ’ αναλογία εφαρμογή, υπό περιστάσεις όπως αυτές της υποθέσεως της κύριας δίκης, της δεκαετούς προθεσμίας του άρθρου 15 του κανονισμού 659/1999 δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκώς προβλέψιμη για έναν ιδιώτη όπως η Eesti Pagar.
Εν πάση περιπτώσει, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 147 των προτάσεών του, το γεγονός και μόνον ότι οι εθνικές διατάξεις περί παραγραφής έχουν καταρχήν εφαρμογή στην ανάκτηση, με πρωτοβουλία των εθνικών αρχών, μιας παρανόμως χορηγηθείσας ενισχύσεως δεν ασκεί επιρροή επί της δυνατότητας η ανάκτηση της ενισχύσεως αυτής να πραγματοποιηθεί μεταγενέστερα, σύμφωνα με σχετική απόφαση της Επιτροπής η οποία, εφόσον έχει πληροφορίες σχετικά με την προβαλλόμενη έλλειψη νομιμότητας της εν λόγω ενισχύσεως μπορεί πάντοτε, ανεξάρτητα από την πηγή των πληροφοριών αυτών, μετά την εκπνοή της προθεσμίας παραγραφής του εθνικού δικαίου, να επιληφθεί της εξετάσεως της εν λόγω ενισχύσεως, εντός της δεκαετούς προθεσμίας που προβλέπει το άρθρο 15 του κανονισμού 659/1999.
Εξάλλου, όσον αφορά ειδικά τις ενισχύσεις που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία της Ένωσης, όπως, εν προκειμένω, το ΕΤΠΑ, είναι δυνατή η εφαρμογή του κανονισμού 2988/95, δεδομένου ότι διακυβεύονται οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης.
Συγκεκριμένα, με την έκδοση του κανονισμού 2988/95 και, ειδικότερα, με το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, αυτού, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να θεσπίσει έναν γενικό κανόνα παραγραφής εφαρμοστέο στον τομέα αυτό, με σκοπό, αφενός, να ορίσει μια ελάχιστη προθεσμία που να ισχύει σε όλα τα κράτη μέλη και, αφετέρου, να αποκλείσει τη δίωξη παρατυπίας θίγουσας τα οικονομικά συμφέροντα της Ευρωπαϊκής Ένωσης μετά την παρέλευση τετραετίας από τη διάπραξη της παρατυπίας αυτής (απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, από την ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του κανονισμού 2988/95, κάθε παρατυπία θίγουσα τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης μπορεί, καταρχήν, εκτός από τους τομείς για τους οποίους ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε μικρότερη προθεσμία, να διωχθεί από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών εντός προθεσμίας τεσσάρων ετών (απόφαση της 22ας Δεκεμβρίου 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, το πεδίο εφαρμογής του καλύπτει τις «παρατυπίες» υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, παρατυπία δε συνιστά κάθε παράβαση διάταξης του δικαίου της Ένωσης που προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, με πραγματικό ή ενδεχόμενο αποτέλεσμα να ζημιωθεί ο γενικός προϋπολογισμός της Ένωσης ή προϋπολογισμός τον οποίο διαχειρίζεται η Ένωση, είτε με τη μείωση ή ματαίωση εσόδων που προέρχονται από ίδιους πόρους που εισπράττονται απευθείας για λογαριασμό της Ένωσης είτε με αδικαιολόγητη δαπάνη.
Όσον αφορά ειδικότερα την προϋπόθεση κατά την οποία η παράβαση διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να προκύπτει από πράξη ή παράλειψη ενός οικονομικού φορέα, το Δικαστήριο είχε την ευκαιρία να διευκρινίσει ότι ο κανόνας περί παραγραφής τον οποίο προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού δεν μπορεί να εφαρμοστεί στη δίωξη παρατυπιών που οφείλονται σε σφάλματα των εθνικών αρχών παρέχοντα οικονομικό όφελος εξ ονόματος και για λογαριασμό του προϋπολογισμού της Ένωσης (απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, σκέψη
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Τούτου λεχθέντος, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης, εναπόκειται καταρχάς στον αιτούντα τη χορήγηση ενισχύσεως να βεβαιωθεί ότι πληροί τις προϋποθέσεις του κανονισμού 800/2008 για τη χορήγηση ενισχύσεως η οποία τυγχάνει απαλλαγής δυνάμει του εν λόγω κανονισμού, με συνέπεια η χορήγηση ενισχύσεως κατά παράβαση των προϋποθέσεων αυτών να μην μπορεί να θεωρηθεί ότι απορρέει αποκλειστικά από σφάλμα της αρμόδιας εθνικής αρχής.
Τούτο ισχύει ακόμη και αν η εν λόγω αρχή πληροφορήθηκε από τον αποδέκτη της επίμαχης ενισχύσεως τις περιστάσεις που οδήγησαν σε παράβαση διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, δεδομένου ότι μια τέτοια περίσταση δεν ασκεί αφ’ εαυτής επιρροή στον χαρακτηρισμό της «παρατυπίας», υπό την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95 (πρβλ. απόφαση της 21ης Δεκεμβρίου 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, σκέψη
καθώς και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Επιπλέον, ο ορισμός της «παρατυπίας», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, του κανονισμού 2988/95, καλύπτει τόσο τις εκ προθέσεως ή εξ αμελείας παρατυπίες οι οποίες μπορούν, σύμφωνα με το άρθρο 5 του κανονισμού αυτού, να επισύρουν διοικητική κύρωση, όσο και τις παρατυπίες οι οποίες συνεπάγονται, αποκλειστικά, την αφαίρεση του αδικαιολογήτως αποκτηθέντος οφέλους, σύμφωνα με το άρθρο 4 του ίδιου κανονισμού (απόφαση της 24ης Ιουνίου 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, σκέψη
).
Η διάπραξη παρατυπίας, από την οποία αρχίζει να τρέχει η προθεσμία παραγραφής, προϋποθέτει τη συνδρομή δύο προϋποθέσεων, ήτοι, αφενός, την ύπαρξη πράξης ή παράλειψης επιχειρηματία που να συνιστά παράβαση του δικαίου της Ένωσης και, αφετέρου, την πρόκληση ή το ενδεχόμενο πρόκλησης ζημίας στον προϋπολογισμό της Ένωσης (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, σκέψη
).
Υπό περιστάσεις όπου η παράβαση του δικαίου της Ένωσης διαπιστώθηκε μετά από την επέλευση της ζημίας, η προθεσμία παραγραφής αρχίζει να τρέχει από τη διάπραξη της παρατυπίας, δηλαδή από το χρονικό σημείο κατά το οποίο όχι μόνον έχει τελεστεί η πράξη ή παράλειψη του επιχειρηματία που συνιστά παράβαση του δικαίου της Ένωσης, αλλά και έχει επέλθει η ζημία του προϋπολογισμού της Ένωσης ή των προϋπολογισμών που διαχειρίζεται η Ένωση (απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und ‑export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, σκέψη
).
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 2988/95, η παραγραφή της διώξεως διακόπτεται από κάθε πράξη που φέρεται εις γνώση του ενδιαφερόμενου, προέρχεται από την αρμόδια αρχή και αποσκοπεί στη διερεύνηση ή τη δίωξη της παρατυπίας.
Συναφώς, από το γράμμα του άρθρου 3, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 2988/95 προκύπτει ότι η έννοια του «ενδιαφερομένου» αναφέρεται στην επιχείρηση για την οποία υπάρχουν υπόνοιες ότι διέπραξε τις παρατυπίες, ότι η έννοια των «πράξεων διερευνήσεως ή διώξεως» αφορά κάθε πράξη που περιγράφει με επαρκή σαφήνεια τις ενέργειες για τις οποίες υπάρχουν υπόνοιες παρατυπιών και ότι, επομένως, η προβλεπόμενη στη διάταξη αυτή προϋπόθεση πρέπει να θεωρηθεί ότι πληρούται όταν από ένα σύνολο πραγματικών στοιχείων μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι τέτοιες πράξεις διερευνήσεως και διώξεως πράγματι περιήλθαν στη γνώση του ενδιαφερομένου (πρβλ. απόφαση της 11ης Ιουνίου 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, σκέψεις
,
και
).
Εν προκειμένω, υπό την επιφύλαξη της επαληθεύσεως από το αιτούν δικαστήριο, από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι ο κανονισμός 2988/95 έχει εφαρμογή στα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως της κύριας δίκης, ότι η Eesti Pagar διέπραξε παρατυπία κατά την έννοια του άρθρου 1 αυτού, ότι τυχόν γνώση εκ μέρους του EAS της παραγγελίας εξοπλισμού στην οποία προέβη η ως άνω εταιρία με την ανάληψη ανεπιφύλακτης και νομικά δεσμευτικής υποχρεώσεως πριν από την υποβολή της αιτήσεώς της για τη χορήγηση ενισχύσεως δεν επηρεάζει την ύπαρξη μιας τέτοιας παρατυπίας, ότι, επομένως, η τετραετής προθεσμία παραγραφής που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 2988/95 άρχισε να τρέχει στις 10 Μαρτίου 2009, ημερομηνία κατά την οποία, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 23 της παρούσας αποφάσεως, το EAS δέχθηκε την αίτηση για τη χορήγηση ενισχύσεως που είχε υποβάλει η Eesti Pagar και κατά την οποία, επομένως, προκλήθηκε ζημία στον προϋπολογισμό της Ένωσης, και ότι η προθεσμία αυτή διακόπηκε με την επιστολή της 22ας Ιανουαρίου 2013 που μνημονεύεται στη σκέψη 24 της παρούσας αποφάσεως και μάλιστα, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις που διαλαμβάνονται στη σκέψη 126 της παρούσας αποφάσεως, με τον εκ των υστέρων έλεγχο που διενεργήθηκε τον Δεκέμβριο 2012 περί του οποίου γίνεται λόγος στη σκέψη 26 της παρούσας αποφάσεως.
Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, στο πρώτο σκέλος του τέταρτου ερωτήματος πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή χορήγησε ενίσχυση από διαρθρωτικό ταμείο κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως είναι, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού 2988/95, η προθεσμία τεσσάρων ετών που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού ή, σε διαφορετική περίπτωση, η προθεσμία που προβλέπεται από το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο.
Επί του πέμπτου ερωτήματος σχετικά με την υποχρέωση απαιτήσεως τόκων
Με το πέμπτο ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινισθεί αν το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή ζητεί, με δική της πρωτοβουλία, την ανάκτηση ενισχύσεως που χορηγήθηκε εσφαλμένα στο πλαίσιο του κανονισμού 800/2008, οφείλει να ζητήσει από τον αποδέκτη της εν λόγω ενισχύσεως την καταβολή τόκων και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, ποιοι κανόνες θα τύχουν εφαρμογής για τον υπολογισμό των εν λόγω τόκων, ιδίως σε σχέση με το ύψος του επιτοκίου και την περίοδο υπολογισμού των τόκων αυτών.
Στις σκέψεις 99 και 100 της παρούσας αποφάσεως επισημάνθηκε ότι, αν μια ενίσχυση χορηγήθηκε κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 800/2008, παρά το γεγονός ότι οι προϋποθέσεις για την εφαρμογή του δεν πληρούνταν, η ενίσχυση αυτή πρέπει να θεωρηθεί παράνομη και ότι, σε αυτές τις περιπτώσεις, εναπόκειται τόσο στα εθνικά δικαστήρια όσο και στα όργανα της διοικήσεως των κρατών μελών να διασφαλίσουν ότι συνάγονται όλες οι αναγκαίες συνέπειες της παραβάσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, τελευταία περίοδος, ΣΛΕΕ, ιδίως όσον αφορά το κύρος των εκτελεστικών πράξεων και την ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά παράβαση της διατάξεως αυτής.
Όσον αφορά τις εν λόγω συνέπειες, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, λογική συνέπεια της διαπιστώσεως του παράνομου χαρακτήρα μιας ενισχύσεως είναι η κατάργησή της μέσω ανακτήσεως προκειμένου να αποκατασταθεί η προτέρα κατάσταση. Συγκεκριμένα, ο κύριος σκοπός που επιδιώκεται με την ανάκτηση μιας παρανόμως χορηγηθείσας κρατικής ενισχύσεως είναι η εξάλειψη της στρεβλώσεως του ανταγωνισμού που προκλήθηκε από το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα το οποίο αποκτήθηκε μέσω μιας τέτοιας ενισχύσεως. Με την επιστροφή της ενισχύσεως, ο αποδέκτης χάνει το πλεονέκτημα που είχε στην αγορά σε σχέση με τους ανταγωνιστές του και αποκαθίσταται η προ της καταβολής της ενισχύσεως κατάσταση (απόφαση της 8ης Δεκεμβρίου 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, σκέψεις
και
).
Τούτου δοθέντος, όσον αφορά τον αποδέκτη της ενισχύσεως, το αδικαιολόγητο πλεονέκτημά του θα συνίστατο, επίσης, στη μη καταβολή των τόκων που διαφορετικά θα κατέβαλε επί του επιμάχου ποσού της ενισχύσεως, αν είχε αναγκαστεί να δανειστεί το εν λόγω ποσό στην αγορά κατά τη διάρκεια της παρανομίας, καθώς και στη βελτίωση της ανταγωνιστικής του θέσεως έναντι των άλλων επιχειρήσεων της αγοράς κατά το ίδιο διάστημα (πρβλ. απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2008, CELF και ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, σκέψη
).
Επομένως, σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης και υπό την επιφύλαξη των κανόνων περί παραγραφής που έχουν εφαρμογή σε αυτή, μέτρο το οποίο θα συνίστατο αποκλειστικά και μόνο στην υποχρέωση ανακτήσεως της ενισχύσεως άνευ τόκων δεν θα ήταν ικανό να άρει πλήρως τις συνέπειες της παρανομίας, δεδομένου ότι δεν θα αποκαθιστούσε την προτέρα κατάσταση και δεν θα οδηγούσε σε πλήρη εξάλειψη της στρεβλώσεως του ανταγωνισμού (πρβλ. αποφάσεις της 12ης Φεβρουαρίου 2008, CELF και ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, σκέψεις
έως
, καθώς και της 8ης Δεκεμβρίου 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, σκέψεις
και
).
Επομένως, η εθνική αρχή οφείλει, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, να υποχρεώσει τον αποδέκτη της ενισχύσεως να καταβάλει τόκους για το χρονικό διάστημα της παρανομίας (πρβλ. αποφάσεις της 12ης Φεβρουαρίου 2008, CELF και ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, σκέψη
, καθώς και της 8ης Δεκεμβρίου 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, σκέψεις
έως
).
Όσον αφορά τους κανόνες που έχουν εφαρμογή στον υπολογισμό των τόκων, από τη νομολογία που υπομνήσθηκε στη σκέψη 89 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι, ελλείψει σχετικής ρυθμίσεως της Ένωσης, η ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως πρέπει να πραγματοποιείται σύμφωνα με τους κανόνες του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου.
Ειδικότερα, για τους λόγους που εκτίθενται ιδίως στις σκέψεις 110 και 111 της παρούσας αποφάσεως, ούτε το άρθρο 14, παράγραφος 2, του κανονισμού 659/1999 ούτε τα άρθρα 9 και 11 του κανονισμού 794/2004 μπορούν να θεωρηθούν ότι αποτελούν σχετική ρύθμιση της Ένωσης στον τομέα αυτόν. Αντίθετα προς όσα υποστηρίζουν η Εσθονική και η Ελληνική Κυβέρνηση καθώς και η Επιτροπή, οι διατάξεις αυτές δεν μπορούν να εφαρμοστούν, για τους ίδιους λόγους, ούτε έμμεσα ή κατ’ αναλογία.
Εξάλλου, σύμφωνα με πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η εφαρμοστέα εθνική ρύθμιση δεν πρέπει να είναι λιγότερο ευνοϊκή από εκείνη που διέπει παρεμφερείς καταστάσεις εσωτερικής φύσεως (αρχή της ισοδυναμίας) ούτε να καθιστά στην πράξη αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που απονέμει η έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, σκέψη
).
Όσον αφορά την αρχή της αποτελεσματικότητας, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι κάθε περίπτωση στην οποία τίθεται το ζήτημα αν εθνική διάταξη δικονομικού δικαίου καθιστά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης πρέπει να εξετάζεται λαμβανομένης υπόψη της θέσεως της διατάξεως αυτής στην όλη διαδικασία, της εξελίξεως της διαδικασίας και των ιδιαιτεροτήτων της ενώπιον των αρμοδίων εθνικών οργάνων (απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, σκέψη
).
Συναφώς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το εθνικό δίκαιο δεν μπορεί να έχει ως συνέπεια τη ματαίωση της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, καθιστώντας αδύνατη τη διασφάλιση από τα εθνικά δικαστήρια ή τις εθνικές αρχές της τηρήσεως του άρθρου 108, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕE (πρβλ. απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, σκέψεις
και
).
Συγκεκριμένα, εθνική διάταξη η οποία δεν επιτρέπει στον εθνικό δικαστή ή σε εθνική αρχή να συναγάγει το σύνολο των συνεπειών από την παράβαση του άρθρου 108, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΛΕΕ πρέπει να θεωρηθεί ότι απάδει προς την αρχή της αποτελεσματικότητας (πρβλ. απόφαση της 11ης Νοεμβρίου 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, σκέψεις
και
).
Εν προκειμένω, από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι, καίτοι η ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως πρέπει να πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τους κανόνες του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου, εντούτοις γεγονός παραμένει ότι το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ απαιτεί οι κανόνες αυτοί να διασφαλίζουν την πλήρη ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως και, συνακόλουθα, να υποχρεωθεί ο αποδέκτης της ενισχύσεως να καταβάλει τόκους για ολόκληρη την περίοδο κατά την οποία επωφελήθηκε από την ενίσχυση και με επιτόκιο ίσο με εκείνο το οποίο θα είχε εφαρμοστεί σε περίπτωση που αυτός είχε αναγκαστεί να δανειστεί το ποσό της επίμαχης ενισχύσεως στην αγορά κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου.
Κατόπιν του συνόλου των προεκτεθέντων, στο πέμπτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή ζητεί, με δική της πρωτοβουλία, την ανάκτηση ενισχύσεως την οποία χορήγησε εσφαλμένα βάσει του κανονισμού 800/2008, οφείλει να ζητήσει από τον αποδέκτη της εν λόγω ενισχύσεως την καταβολή τόκων σύμφωνα με τους κανόνες του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου. Συναφώς, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ απαιτεί οι κανόνες αυτοί να διασφαλίζουν την πλήρη ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως και, συνακόλουθα, να υποχρεωθεί συγκεκριμένα ο αποδέκτης της ενισχύσεως να καταβάλει τόκους για ολόκληρη την περίοδο κατά την οποία επωφελήθηκε από την ενίσχυση και με επιτόκιο ίσο με εκείνο το οποίο θα είχε εφαρμοστεί σε περίπτωση που αυτός είχε αναγκαστεί να δανειστεί το ποσό της επίμαχης ενισχύσεως στην αγορά κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σε αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 800/2008 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2008, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την κοινή αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων [107 και 108 ΣΛΕΕ] (Γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία), έχει την έννοια ότι στο πλαίσιο της εν λόγω διατάξεως θεωρείται ως έναρξη εργασιών «για το σχέδιο ή τη δραστηριότητα» η ανάληψη ανεπιφύλακτης και νομικά δεσμευτικής υποχρεώσεως σχετικά με μια πρώτη παραγγελία εξοπλισμού για το εν λόγω σχέδιο ή τη δραστηριότητα, πριν από την υποβολή της αιτήσεως για τη χορήγηση ενισχύσεως, ανεξάρτητα από το τυχόν κόστος υπαναχωρήσεως από την εν λόγω αναληφθείσα υποχρέωση.

2)
Το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει στην εθνική αρχή την υποχρέωση να ανακτήσει με δική της πρωτοβουλία ενίσχυση που χορήγησε κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού 800/2008, οσάκις διαπιστώνει, εν συνεχεία, ότι οι προϋποθέσεις του κανονισμού αυτού δεν πληρούνταν.

3)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι μια εθνική αρχή δεν μπορεί, κατά τη χορήγηση ενισχύσεως κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, να δημιουργήσει στον αποδέκτη της ενισχύσεως δικαιολογημένη εμπιστοσύνη όσον αφορά τη νομιμότητα της ενισχύσεως αυτής.

4)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή χορήγησε ενίσχυση από διαρθρωτικό ταμείο κατ’ εσφαλμένη εφαρμογή του κανονισμού 800/2008, η προθεσμία παραγραφής που ισχύει για την ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως είναι, εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) 2988/95 του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1995, σχετικά με την προστασία των οικονομικών συμφερόντων των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, η προθεσμία τεσσάρων ετών που προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού ή, σε διαφορετική περίπτωση, η προθεσμία που προβλέπεται από το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο.

5)
Το δίκαιο της Ένωσης έχει την έννοια ότι, οσάκις εθνική αρχή ζητεί, με δική της πρωτοβουλία, την ανάκτηση ενισχύσεως την οποία χορήγησε εσφαλμένα βάσει του κανονισμού 800/2008, οφείλει να ζητήσει από τον αποδέκτη της εν λόγω ενισχύσεως την καταβολή τόκων σύμφωνα με τους κανόνες του εφαρμοστέου εθνικού δικαίου. Συναφώς, το άρθρο 108, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ απαιτεί οι κανόνες αυτοί να διασφαλίζουν την πλήρη ανάκτηση της παράνομης ενισχύσεως και, συνακόλουθα, να υποχρεωθεί συγκεκριμένα ο αποδέκτης της ενισχύσεως να καταβάλει τόκους για ολόκληρη την περίοδο κατά την οποία επωφελήθηκε από την ενίσχυση και με επιτόκιο ίσο με εκείνο το οποίο θα είχε εφαρμοστεί σε περίπτωση που αυτός είχε αναγκαστεί να δανειστεί το ποσό της επίμαχης ενισχύσεως στην αγορά κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η εσθονική.