CELEX: 62018CJ0252
Odwołanie
Sekcja Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską
Wydatki poniesione przez Republikę Grecką
Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Rozporządzenie (WE) nr 796/2004
System pomocy obszarowej
Pojęcie „trwałych użytków zielonych”
Ryczałtowe korekty finansowe

W odwołaniu Republika Grecka wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 1 lutego 2018 r., Grecja/Komisja (T‑506/15, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2018:53
), którym Sąd oddalił skargę tego państwa członkowskiego na decyzję wykonawczą Komisji (UE) 2015/1119 z dnia 22 czerwca 2015 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2015, L 182, s. 39
, zwaną dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
Motywy 3, 4, 21 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (
Dz.U. 2003, L 270, s. 1
) miały następujące brzmienie:
„(3)
W celu przeciwdziałania sytuacji zaniechania uprawy gruntów rolnych oraz w celu zapewnienia, aby grunty takie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, należy ustanowić normy, które mają bądź nie mają podstaw w przepisach państw członkowskich. Zasadne jest zatem ustanowienie ram wspólnotowych, w których państwa członkowskie mogą przyjąć normy uwzględniające specyficzne cechy charakterystyczne omawianych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne oraz istniejące systemy działalności rolniczej (użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli), jak również strukturę gospodarstw.
(4)
Ponieważ trwałe pastwiska [użytki zielone] mają pozytywny wpływ na środowisko, celowe jest przyjęcie środków działania mających na celu zachęcenie do utrzymania istniejących trwałych pastwisk [użytków zielonych], aby uniknąć ich masowego przekształcenia w grunty orne.
[…]
(21)
Systemy wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej przewidują bezpośrednie wsparcie dochodowe mające na celu, w szczególności, zapewnienie odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności wspierających rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne do uzyskania takich płatności.
[…]
(24)
Zwiększenie konkurencyjności rolnictwa wspólnotowego oraz promowanie norm w zakresie jakości żywności i ochrony środowiska niewątpliwie pociąga za sobą spadek cen instytucjonalnych dla produktów rolnych oraz zwiększenie kosztów produkcji dla gospodarstw rolnych we Wspólnocie. Aby osiągnąć takie cele oraz promować rolnictwo bardziej zorientowane na rynek oraz rolnictwo zrównoważone, konieczne jest zakończenie procesu przechodzenia od wsparcia produkcji do wsparcia producenta poprzez wprowadzenie systemu rozdzielonego wsparcia dochodowego dla każdego gospodarstwa. O ile rozdzielenie płatności od produkcji nie zmieni kwot faktycznie wypłacanych rolnikom, to mimo wszystko znacząco zwiększy skuteczność pomocy dochodowej. Celowym zatem jest uwarunkowanie jednolitej płatności na gospodarstwo zgodnością […] ze standardami w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt, jak również utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska”.
Rozporządzenie to zawierało tytuł III „System płatności jednolitych”, w którym znajdował się rozdział 3 dotyczący „uprawnień do płatności”. Sekcja 1 tego rozdziału, dotycząca „uprawnień do płatności opartych na powierzchni”, zawierała art. 43 tego rozporządzenia, zatytułowany „Określenie uprawnień do płatności”, zgodnie z którym:
„1.   Bez uszczerbku dla przepisów art. 48, rolnik otrzymuje uprawnienie do płatności na hektar, które jest obliczane poprzez podzielenie kwoty referencyjnej przez średnią liczbę wszystkich hektarów z trzech lat, które w okresie referencyjnym stanowiły podstawę do prawa do płatności bezpośrednich wyszczególnionych w załączniku VI.
Całkowita liczba uprawnień do płatności jest równa powyżej wspomnianej średniej liczbie hektarów.
[…]
2.   Liczba hektarów, o której mowa w ust. 1, obejmuje ponadto:
[…]
b)
wszystkie powierzchnie pastwiskowe w okresie referencyjnym.
3.   Do celów ust. 2 lit. b) niniejszego artykułu »powierzchnia pastwiskowa« oznacza powierzchnię gospodarstwa, która była dostępna przez cały rok kalendarzowy, zgodnie z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 [z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92 (
Dz.U. 2011, L 327, s. 11
)], na potrzeby hodowli zwierząt, włączając w to powierzchnie użytkowane wspólnie oraz powierzchnie z mieszanymi uprawami. Do powierzchni pastwiskowych nie zalicza się:
–
gruntów pod budynkami, lasami, stawami, ścieżkami,
–
[…]”.
Artykuł 44 rozporządzenia nr 1782/2003, dotyczący „wykorzystania uprawnień do płatności”, stanowił w ust. 2:
„»Kwalifikujący się hektar« oznacza grunty rolne gospodarstwa obejmujące grunty orne i trwałe pastwiska [użytki zielone], z wyjątkiem powierzchni pod uprawami trwałymi, lasami oraz powierzchni wykorzystywanych do celów nierolniczych”.
Rozporządzenie nr 796/2004
Artykuł 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności [wzajemnej zgodności], modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności [wzajemnej zgodności] przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (
Dz.U. 2004, L 141, s. 18
), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 380/2009 z dnia 8 maja 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 116, s. 9
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 796/2004”), miał następujące brzmienie:
„Dla celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
1a)
»działka rolna« oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania;
[…]
2)
»trwałe użytki zielone«: oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami odłogowania zgodnie z art. 107 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 [z dnia 30 czerwca 1992 r. w sprawie metod produkcji rolnej zgodnych z wymogami ochrony środowiska i utrzymania obszarów wiejskich (
Dz.U. 1992, L 215, s. 85
)], obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 [z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (
Dz.U. 1999, L 160, s. 80
)] oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 [z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2005, L 277, s. 1
)];
2a)
»trawy lub inne uprawy zielne [zielne rośliny pastewne]«: oznacza wszelkie uprawy zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą włączyć uprawy wymienione w załączniku IX do rozporządzenia [nr 1782/2003];
[…]”.
W tym względzie motyw 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 239/2005 z dnia 11 lutego 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 42, s. 3
), które zmieniło rozporządzenie nr 796/2004 w jego pierwotnym brzmieniu, stanowił:
„Należy sprecyzować kilka definicji określonych w art. 2 rozporządzenia [nr 796/2004]. W szczególności istnieje potrzeba wyjaśnienia definicji terminu »trwałe użytki zielone« zgodnie z pkt 2 tego artykułu, a także wprowadzenia definicji […] terminu »trawy lub inne uprawy zielne«. Jednakże w kontekście tym należy uznać, że państwa członkowskie potrzebują pewnej elastyczności w celu uwzględnienia lokalnych warunków agronomicznych”.
Artykuł 8 rozporządzenia nr 796/2004, zatytułowany „Ogólne zasady dotyczące działek rolnych”, stanowi w ust. 1:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 rozporządzenia [nr 73/2009], działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub, odpowiednio, planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na tym samym obszarze”.
Tytuł III rozporządzenia nr 796/2004, odnoszący się do „kontroli”, zawierał art. 27, zatytułowany „Wybór próbki kontrolnej”. Ustęp 1 tego artykułu stanowił:
„1.   Wybór przez właściwy organ prób kontrolnych stanowiących przedmiot kontroli na miejscu na mocy niniejszego rozporządzenia następuje na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności zgłoszonych wniosków o pomoc. Użyteczność metody analizy ryzyka ocenia się i aktualizuje raz do roku poprzez:
a)
ustalenie znaczenia każdego z czynników ryzyka;
b)
porównanie wyników dla prób dobranych w oparciu o ryzyko oraz losowo, wzmiankowanych w akapicie drugim;
c)
uwzględnienie szczególnej sytuacji w każdym z państw członkowskich.
Aby zapewnić reprezentatywność, państwa członkowskie wybierają losowo od 20 do 25% minimalnej liczby rolników, którzy mają zostać poddani kontroli na miejscu w sposób przewidziany w art. 26 ust. 1 i 2.
[…]”.
W tym samym tytule III zawarty był art. 30 tego rozporządzenia, zatytułowany „Określenie powierzchni”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu:
„Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym państwie członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana.
W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005
W tytule IV „Rozliczenie rachunków i nadzór Komisji” rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. 2005, L 209, s. 1
) znajdował się w art. 31 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczenie zgodności”. Ustępy 2–4 tego artykułu brzmiały następująco:
„2.   Komisja dokonuje oszacowania kwot podlegających wyłączeniu z uwzględnieniem w szczególności stwierdzonego stopnia niezgodności. Komisja uwzględnia naturę i wagę naruszenia oraz stratę finansową poniesioną przez Wspólnotę.
3.   Przed podjęciem każdej decyzji o odmowie finansowania, wyniki kontroli Komisji oraz odpowiedzi zainteresowanego państwa członkowskiego są przedmiotem pisemnych zawiadomień, w następstwie których obie strony próbują osiągnąć porozumienie w sprawie środków, które mają zostać podjęte.
W przypadku gdy porozumienie nie zostało osiągnięte, państwo członkowskie może zwrócić się o rozpoczęcie procedury mającej na celu pogodzenie stanowisk stron w terminie czterech miesięcy; jej wyniki są przedmiotem sprawozdania przekazywanego Komisji i rozpatrywanego przez nią przed podjęciem ewentualnej decyzji o odmowie finansowania.
4.   Odmowa finansowania nie może dotyczyć:
a)
wydatków określonych w art. 3 ust. 1, dokonanych więcej niż dwadzieścia cztery miesiące przed pisemnym zawiadomieniem zainteresowanego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli;
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 885/2006
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. 2006, L 171, s. 90
; sprostowanie
Dz.U. 2007, L 291, s. 30
) zawierało art. 11, zatytułowany „Rozliczenie zgodności rachunków”. Artykuł ten stanowił w ust. 1–3:
„1.   W przypadku gdy w wyniku dochodzenia Komisja uznaje, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z zasadami wspólnotowymi, powiadamia ona państwo członkowskie o wynikach kontroli [i o] środkach naprawczych, które mają zostać podjęte w celu zapewnienia zgodności ze wspomnianymi zasadami.
Takie powiadomienie zawiera odesłanie do niniejszego artykułu. Państwo członkowskie przekazuje swoją odpowiedź w terminie dwóch miesięcy od otrzymania tego powiadomienia, a Komisja może odpowiednio zmienić swoje stanowisko. W uzasadnionych przypadkach Komisja może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi.
Po upływie terminu na udzielenie odpowiedzi Komisja zwołuje spotkanie dwustronne, podczas którego obydwie strony usiłują doprowadzić do porozumienia w sprawie środków, które mają zostać podjęte, jak również oceny naruszenia oraz straty finansowej poniesionej przez budżet Wspólnoty.
2.   W terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania protokołu ze spotkania dwustronnego, o którym mowa w ust. 1 akapit trzeci, państwo członkowskie przekazuje wszystkie informacje wymagane na tym spotkaniu, jak również wszystkie inne informacje, które uważa za użyteczne w ramach prowadzonego badania.
W uzasadnionych przypadkach Komisja może, na podstawie uzasadnionego wniosku państwa członkowskiego, zezwolić na przedłużenie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym. Wniosek należy kierować do Komisji przed upływem tego okresu.
Po upływie okresu, o którym mowa w akapicie pierwszym, Komisja formalnie przekazuje państwu członkowskiemu wnioski, do których doszła na podstawie informacji otrzymanych w ramach procedury rozliczenia zgodności rachunków. Takie powiadomienie zawiera ocenę wydatku, który Komisja zamierza wyłączyć z finansowania wspólnotowego na mocy art. 31 rozporządzenia [nr 1290/2005], i zawiera odesłanie do art. 16 ust. 1 niniejszego rozporządzenia.
3.   Państwo członkowskie powiadamia Komisję o środkach naprawczych, jakie zobowiązało się przyjąć w celu zapewnienia zgodności z zasadami wspólnotowymi i o dacie ich wprowadzenia.
Po zbadaniu wszystkich sprawozdań sporządzonych przez organ pojednawczy zgodnie z rozdziałem 3 niniejszego rozporządzenia Komisja przyjmuje, jeśli to konieczne, jedną lub więcej decyzji na mocy art. 31 rozporządzenia [nr 1290/2005] w celu wykluczenia z finansowania wspólnotowego wydatków dokonanych niezgodnie z zasadami wspólnotowymi aż do skutecznego wprowadzenia środków naprawczych.
Podczas oceny wydatków, które mają być wykluczone z finansowania wspólnotowego, Komisja może wziąć pod uwagę wszelkie informacje przekazane przez państwo członkowskie po upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, jeżeli jest to konieczne dla lepszej oceny straty finansowej poniesionej przez budżet Wspólnoty, pod warunkiem że spóźnienie w przekazaniu wspomnianych informacji jest uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami.
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 73/2009
Motywy 7 i 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
) miały następujące brzmienie:
„(7)
W rozporządzeniu [nr 1782/2003] uznano pozytywny wpływ trwałych użytków zielonych na środowisko. Należy zachować środki przewidziane w tym rozporządzeniu, zmierzające do zachęcenia do utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych, zapobiegając w ten sposób ich masowemu przekształcaniu w grunty orne.
[…]
(23)
Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia”.
Rozporządzenie nr 73/2009 zawierało tytuł II „Przepisy ogólne dotyczące płatności bezpośrednich”, w którym znajdował się rozdział 4 dotyczący zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Rozdział ten zawierał art. 19, zatytułowany „Wnioski o pomoc”, którego ust. 1 stanowił:
„Każdego roku rolnicy składają wnioski o płatności bezpośrednie, wskazując stosownie do sytuacji:
a)
wszystkie działki rolne leżące na terenie danego gospodarstwa oraz, w przypadku gdy państwo członkowskie stosuje art. 15 ust. 3, liczbę drzew oliwnych oraz ich rozmieszczenie na działce;
b)
uprawnienia do płatności deklarowanych do aktywowania;
c)
wszelkie inne informacje przewidziane w niniejszym rozporządzeniu lub przez dane państwo członkowskie”.
W tytule III „System płatności jednolitej” tego rozporządzenia znajdował się jego art. 34 dotyczący „aktywowania uprawnień do płatności na kwalifikujący się hektar”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu:
„Do celów niniejszego tytułu »kwalifikujący się hektar« oznacza:
a)
każdą powierzchnię użytków rolnych gospodarstwa oraz wszelkie obszary obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji […] wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej […] oraz
b)
wszystkie obszary, które uprawniały do otrzymywania płatności w ramach systemu płatności jednolitej w 2008 roku i które:
[…]
(ii)
w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, są zalesione zgodnie z art. 31 [rozporządzenia nr 1257/1999] lub art. 43 rozporządzenia [Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (
Dz.U. 2005, L 277, s. 1
)] lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 tego rozporządzenia […]
[…]”.
Artykuł 137 rozporządzenia nr 73/2009, zatytułowany „Potwierdzenie uprawnień do płatności”, zawarty był w rozdziale 1, zatytułowanym „Przepisy wykonawcze”, tytułu VII tego rozporządzenia. Artykuł ten miał następujące brzmienie:
„1.   Uprawnienia do płatności przydzielone rolnikom przed dniem 1 stycznia 2009 r. uznaje się za zgodne z prawem i prawidłowe od dnia 1 stycznia 2010 r.
2.   Ustęp 1 nie ma zastosowania do uprawnień do płatności przydzielonych rolnikom na podstawie wniosku zawierającego informacje niezgodne ze stanem faktycznym, z wyjątkiem przypadków, w których rolnik nie mógł w rozsądny sposób wykryć błędu.
3.   Ustęp 1 niniejszego artykułu pozostaje bez uszczerbku dla uprawnień Komisji do podejmowania decyzji, o których mowa w art. 31 rozporządzenia [nr 1290/2005], w odniesieniu do wydatków poniesionych w związku z płatnościami przyznawanymi w każdym roku kalendarzowym do roku 2009 włącznie”.
Rozporządzenie (WE) nr 1120/2009
Artykuł 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (
Dz.U. 2009, L 316, s. 1
) był sformułowany następująco:
„Do celów tytułu III rozporządzenia [nr 73/2009] i niniejszego rozporządzenia zastosowanie mają następujące definicje:
[…]
c)
»trwałe użytki zielone« oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem [nr 2078/92], obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia [nr 1257/1999] oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia [nr 1698/2005]; a w tym celu »trawy lub inne pasze z roślin zielonych« oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Państwa członkowskie mogą uwzględnić rośliny uprawne wyszczególnione w załączniku I;
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. 2009, L 316, s. 65
) zawierało [w części II] tytuł II dotyczący „wniosków o przyznanie pomocy”. W tym tytule jego rozdział I, dotyczący „pojedynczego wniosku”, zawierał art. 11 tego rozporządzenia, zatytułowany „Data składania pojedynczego wniosku”. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu:
„Pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Estonia, Łotwa, Litwa, Finlandia i Szwecja mogą jednak ustalić inne terminy składania wniosków, ale nie później niż do dnia 15 czerwca.
[…]”.
Artykuł 31 wspomnianego rozporządzenia dotyczył „wyboru próby kontrolnej” i stanowił w ust. 1 i 2:
„1.   Próby kontrolne do kontroli na miejscu na mocy niniejszego rozporządzenia wybierane są przez właściwy organ na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności złożonych wniosków o przyznanie pomocy.
Aby zapewnić reprezentatywność, państwa członkowskie wybierają losowo od 20 do 25% minimalnej liczby rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2.
Jeżeli jednak liczba rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu, przekracza minimalną liczbę rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu przewidzianym w art. 30 ust. 1 i 2, odsetek wybranych losowo rolników w dodatkowej próbie nie powinien przekraczać 25%.
2.   Skuteczność analizy ryzyka ocenia się i aktualizuje co roku poprzez:
a)
ustalenie znaczenia każdego z czynników ryzyka;
b)
porównanie wyników opartych na analizie ryzyka i wyników próby dobranej losowo, o której mowa w ust. 1 akapit drugi;
c)
uwzględnienie szczególnej sytuacji w danym państwie członkowskim”.
Artykuł 34 tego samego rozporządzenia był zatytułowany „Określanie powierzchni” i przewidywał w ust. 2 i 4:
„2.   Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.
W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów.
[…]
4.   Bez uszczerbku dla przepisów art. 34 ust. 2 rozporządzenia [nr 73/2009] działka rolna, na której znajdują się drzewa, uważana jest za obszar kwalifikowalny do celów systemów pomocy obszarowej, pod warunkiem że działalność rolnicza lub planowana produkcja może odbywać się w podobny sposób jak na działkach bez drzew na podobnej powierzchni [tym samym obszarze]”.
Artykuł 53 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Elementy kontroli na miejscu”, stanowił w ust. 6:
„Przewidziane w art. 50 ust. 1 kontrole na miejscu odnoszące się do próby przeprowadza się w ciągu tego samego roku kalendarzowego, w którym zostały złożone wnioski o przyznanie pomocy”.
Rozporządzenie (WE) nr 1307/2013
Artykuł 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 608
) w swej wersji początkowej zawierał następującą definicję:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
h)
»trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe« (zwane dalej łącznie »trwałymi użytkami zielonymi«) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także – w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu”.
Przepis ten, zmieniony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 z dnia 13 grudnia 2017 r. (
Dz.U. 2017, L 350, s. 15
), ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
h)
»trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe« (zwane łącznie »trwałymi użytkami zielonymi«) oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres co najmniej pięciu lat, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – które nie były zaorane przez okres co najmniej pięciu lat; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, a także – w przypadku gdy państwa członkowskie tak zadecydują – inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które służą do wytwarzania paszy dla zwierząt, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych zielnych roślin pastewnych. Państwa członkowskie mogą również zadecydować o uznaniu za trwałe użytki zielone:
(i)
gruntów nadających się do wypasu i stanowiących część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu; lub
(ii)
gruntów nadających się do wypasu w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą lub nie występują na obszarach wypasu”.
Okoliczności powstania sporu
W okresie od czerwca 2010 r. do czerwca 2012 r. Komisja przeprowadziła dwie serie dochodzeń dotyczących wydatków poniesionych przez Republikę Grecką z jednej strony z tytułu pomocy obszarowej za lata składania wniosków 2009–2011, a z drugiej strony w ramach systemu wzajemnej zgodności w odniesieniu do tych lat.
W następstwie tych dochodzeń Komisja przesłała swoje uwagi Republice Greckiej pismem z dnia 24 listopada 2011 r. zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 885/2006 (zwanym dalej „pierwszym powiadomieniem z dnia 24 listopada 2011 r.”). Państwo to udzieliło odpowiedzi w dniu 24 stycznia 2012 r.
Co się tyczy pomocy obszarowej, w następstwie pierwszego powiadomienia z dnia 24 listopada 2011 r. i odpowiedzi udzielonych na nie przez Republikę Grecką, w dniu 23 maja 2013 r. odbyło się spotkanie dwustronne. W dniu 14 czerwca 2013 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej swoje wnioski, na które ta ostatnia odpowiedziała w dniu 19 września 2013 r.
Pismem z dnia 18 lutego 2014 r. Komisja poinformowała Republikę Grecką o swej propozycji wyłączenia z finansowania Unii Europejskiej kwoty 302577561,08 EUR z powodu niezgodności systemu pomocy obszarowej z przepisami Unii w latach składania wniosków 2009–2011.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Republika Grecka skierowała sprawę do organu pojednawczego, który wydał swoją opinię w dniu 22 października 2014 r.
W dniu 27 stycznia 2015 r. Komisja przyjęła ostateczne stanowisko, w którym zaproponowała wyłączenie z finansowania ostatecznej kwoty brutto w wysokości 313483531,71 EUR.
Jeżeli chodzi o system wzajemnej zgodności, po pierwszym powiadomieniu z dnia 24 listopada 2011 r. i odpowiedziach udzielonych na nie przez Republikę Grecką system ten był również przedmiotem dwustronnego spotkania w dniu 23 maja 2013 r., o którym mowa w pkt 25 niniejszego wyroku. W dniu 14 czerwca 2013 r. Komisja skierowała do Republiki Greckiej swoje wnioski, na które ta ostatnia odpowiedziała w dniu 13 listopada 2013 r.
Pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Republika Grecka również skierowała sprawę do organu pojednawczego, który wydał swoją opinię w dniu 24 września 2014 r.
W dniu 4 lutego 2015 r. Komisja przyjęła ostateczne stanowisko, w którym zaproponowała wyłączenie z finansowania ostatecznej kwoty brutto w wysokości 16060573,95 EUR.
W spornej decyzji, wydanej w dniu 22 czerwca 2015 r., Komisja zastosowała korekty ryczałtowe odnoszące się do lat składania wniosków 2009–2011, wynoszące 302577561,08 EUR netto w odniesieniu do bezpośredniej pomocy obszarowej oraz 15383972,53 EUR netto w odniesieniu do systemu wzajemnej zgodności.
Komisja uzasadniła nałożenie korekt zryczałtowanych powodami przedstawionymi w sprawozdaniu podsumowującym załączonym do spornej decyzji, które zostały zawarte w pkt 16–34 zaskarżonego wyroku.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 sierpnia 2015 r. Republika Grecka wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, podnosząc zasadniczo sześć zarzutów.
Dwa pierwsze zarzuty dotyczyły korekty w wysokości 25% nałożonej z tytułu niedociągnięć przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych i zostały oparte odpowiednio w przypadku pierwszego z nich na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, a w przypadku drugiego na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu dokumentu Komisji VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania skutków finansowych podczas przygotowania decyzji o rozliczaniu rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanego dalej „dokumentem VI/5330/97”), co się tyczy spełnienia warunków nałożenia korekty finansowej w wysokości 25%, na braku uzasadnienia, przekroczeniu granic uprawnień dyskrecjonalnych Komisji i równoczesnym naruszeniu zasady proporcjonalności.
Zarzut trzeci dotyczył błędnej wykładni i błędnego zastosowania dokumentu VI/5330/97, jeśli chodzi o nałożenie korekty finansowej w wysokości 5%, przekroczenia granic uprawnień dyskrecjonalnych Komisji oraz naruszenia zasady proporcjonalności.
Zarzut czwarty dotyczył błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 27 rozporządzenia nr 796/2004, a także naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Zarzuty piąty i szósty dotyczyły systemu wzajemnej zgodności i opierały się – w wypadku zarzutu piątego – na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 oraz art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, na niewystarczającym uzasadnieniu i na błędzie w ocenie w odniesieniu do korekty ryczałtowej w wysokości 2% w odniesieniu do roku składania wniosków 2011, a w wypadku zarzutu szóstego – na naruszeniu art. 266 i 280 TFUE, dotyczących obowiązku podjęcia przez Komisję środków zapewniających wykonanie wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., Grecja/Komisja (
T‑632/11
, niepublikowanego,
EU:T:2014:934
), oraz braku uzasadnienia w odniesieniu do niezwrócenia kwoty 10460620,42 EUR na rzecz Republiki Greckiej w następstwie tego wyroku.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił skargę.
Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
Republika Grecka wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji i
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania jako bezzasadnego. Wnosi ona również o obciążenie Republiki Greckiej kosztami postępowania.
Królestwo Hiszpanii wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie odwołania Republika Grecka podnosi pięć zarzutów. Dwa pierwsze zarzuty są związane z korektą finansową w wysokości 25% zastosowaną do pomocy obszarowej dla pastwisk. Zarzut trzeci dotyczy korekty finansowej w wysokości 5% zastosowanej w odniesieniu do braków w systemie identyfikacji działek za rok składania wniosków 2009. Zarzut czwarty dotyczy korekty finansowej w wysokości 2% z powodu nieskuteczności analizy ryzyka za rok składania wniosków 2010. Zarzut piąty dotyczy korekty finansowej w wysokości 2% za rok składania wniosków 2011 z tytułu wzajemnej zgodności.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W zarzucie pierwszym Republika Grecka podnosi zasadniczo, że w pkt 49–84 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, które ustanawiają definicję „trwałych użytków zielonych”, i że uchybił on ciążącemu na nim obowiązkowi uzasadnienia zgodnie z art. 296 TFUE.
Republika Grecka zarzuca Sądowi, że przyjął w pkt 55, 56, 68 i 74 zaskarżonego wyroku błędne kryterium dotyczące rodzaju roślinności pokrywającej obszary uwzględnione przez Komisję w celu ustalania, czy obszary te stanowiły „trwałe użytki zielone” w rozumieniu prawa Unii. Sąd ograniczył bowiem klasyfikację „trwałych użytków zielonych” jedynie do obszarów pokrytych trawą lub innymi zielnymi roślinami pastewnymi, z wyłączeniem obszarów pokrytych zaroślami i roślinnością drzewiastą, które charakteryzują tak zwane pastwiska typu śródziemnomorskiego. Jednakże zdaniem skarżącej Sąd powinien był przyjąć inne kryterium, zgodnie z którym obszary stanowiące część utrwalonych praktyk lokalnych, tradycyjnie wykorzystywane do wypasu, na których trawa i inne zielne rośliny pastewne nie są roślinnością dominującą, są „trwałymi użytkami zielonymi”. Dlatego też przewagi roślinności drzewiastej na tych obszarach nie można wykorzystywać jako wskaźnika porzucenia działalności rolniczej.
Zdaniem Republiki Greckiej na taką wykładnię pozwala brzmienie art. 2 rozporządzenia nr 796/2004, jak też kontekst i cele tego rozporządzenia. Podkreśla ona, że szerokie rozumienie pojęcia „trwałych użytków zielonych” wynika zarówno z art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013, jak i z przewodnika, którego celem jest dostarczenie państwom członkowskim wytycznych co do najlepszych sposobów przestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących wspólnej polityki rolnej (WPR), opublikowanego przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) Komisji w dniu 2 kwietnia 2008 r., a także z planu działania sporządzonego w październiku 2012 r. przez władze greckie we współpracy z Komisją, obejmującego ocenę kwalifikowalności użytków zielonych poprzez fotointerpretację zdjęć satelitarnych na poziomie działki referencyjnej (jednostki) oraz zastosowanie proporcjonalnego systemu obliczeniowego (pro rata) w przypadkach, w których występują krzewy rozproszone (zwanego dalej „planem działania z 2012 r.”).
Na poparcie tej argumentacji Królestwo Hiszpanii podnosi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo, orzekając, że właściwym kryterium jest rodzaj roślinności występującej na danej powierzchni, i przeprowadzając następnie swoje badanie w świetle tego kryterium. Według tego państwa członkowskiego odpowiednie kryterium nie opiera się na rodzaju roślinności występującej na tej powierzchni, ale na jej faktycznym rolniczym wykorzystaniu.
Komisja proponuje oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego. Instytucja ta jest zdania, że Sąd prawidłowo zinterpretował i zastosował pojęcie „trwałych użytków zielonych”, zawarte w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Z definicji tej wynika, że decydujące jest kryterium oparte na rodzaju roślinności pokrywającej daną powierzchnię rolną. Ponadto ani wytyczne, o których mowa w pkt 46 niniejszego wyroku, ani plan działania z 2012 r., ani obowiązujące od dnia 1 stycznia 2015 r. rozporządzenie nr 1307/2013, które zawiera rozszerzoną definicję pojęcia „trwałych użytków zielonych”, nie są istotne dla wykładni prawa obowiązującego w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych sprawy, jak również dla oceny korekty finansowej, o której zdecydowała Komisja.
Ocena Trybunału
W zarzucie pierwszym Republika Grecka podnosi zasadniczo, że Sąd naruszył prawo przy wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych” w rozumieniu art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, a także art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 poprzez stwierdzenie w pkt 56 zaskarżonego wyroku, że objęte tym pojęciem są wyłącznie obszary pokryte trawą i zielnymi roślinami pastewnymi, i wyłączenie gruntów porośniętych roślinami drzewiastymi lub krzewami, charakterystycznymi dla tak zwanych pastwisk typu śródziemnomorskiego. Zdaniem Republiki Greckiej bowiem kryterium dotyczące charakteru roślinności obejmującej dany obszar rolny nie ma decydującego znaczenia dla kwalifikacji „trwałych użytków zielonych”.
W tym względzie należy zauważyć z jednej strony, że art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009 zawiera definicję pojęcia „trwałych użytków zielonych” o brzmieniu bardzo analogicznym do brzmienia art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004. Z drugiej strony z wyroku z dnia 15 maja 2019 r., Grecja/Komisja (
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
), którym Trybunał dokonał wykładni pojęcia „trwałych użytków zielonych” zawartego w art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, wynika, że decydującym kryterium dla definicji „trwałych użytków zielonych” nie jest rodzaj roślinności pokrywającej obszar rolniczy, lecz rzeczywiste wykorzystanie tego obszaru do typowej działalności rolniczej jako „trwałych użytków zielonych”. W związku z tym występowanie roślin drzewiastych lub krzewów nie stoi jako takie na przeszkodzie zakwalifikowaniu obszaru jako „trwałych użytków zielonych”, pod warunkiem że ich występowanie nie wpływa negatywnie na faktyczne wykorzystanie tego obszaru do działalności rolniczej (wyrok z dnia 15 maja 2019 r., Grecja/Komisja,
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
, pkt
).
W związku z tym orzekając w pkt 56 zaskarżonego wyroku, że istotnym kryterium był rodzaj roślinności występującej na danym obszarze, i dokonując następnie swojej analizy na podstawie tego kryterium, Sąd naruszył prawo przy wykładni i stosowaniu pojęcia „trwałych użytków zielonych”, jakie wynika z art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 i art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009. Wynika stąd, że zawarte w pkt 65 zaskarżonego wyroku stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym Republika Grecka nie wykazała, iż ustalenia Komisji były nieprawidłowe, jest błędne.
W związku z tym należy uwzględnić zarzut pierwszy Republiki Greckiej. Wynika z tego, że należy uchylić pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekty ryczałtowej w wysokości 25% nałożonej w spornej decyzji w odniesieniu do lat składania wniosków 2009–2011 z tytułu niedociągnięć przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych.
W przedmiocie zarzutu drugiego
W ramach zarzutu drugiego Republika Grecka podnosi zasadniczo, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował dokument VI/5330/97 w odniesieniu do spełnienia czterech przesłanek koniecznych do zastosowania współczynnika korygującego w wysokości 25%.
Ponieważ zarzut ten dotyczy korekty w wysokości 25% nałożonej z tytułu niedociągnięć w przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych oraz ponieważ – jak wynika z pkt 52 niniejszego wyroku – należy uchylić pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku, nie ma potrzeby badania tego zarzutu, który nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w szerszym zakresie.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
Zarzut trzeci odwołania, choć jest słabo ustrukturyzowany, można rozumieć jako składający się z dwóch części.
W pierwszej części Republika Grecka utrzymuje zasadniczo, że Sąd naruszył w pkt 141–162 zaskarżonego wyroku zasady legalności, dobrej administracji i prawa do obrony, a także zasadę proporcjonalności, pomijając jej argument, zgodnie z którym zmiana statusu obszarów niekwalifikujących się do objęcia pomocą na obszary kwalifikujące się z tytułu roku składania wniosków 2009 była przedmiotem kontroli, wobec czego ta zmiana statusu nie wiązała się z żadnym ryzykiem dla Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG).
W drugiej części Republika Grecka twierdzi zasadniczo, że w odniesieniu do zarzutu podniesionego przez nią na poparcie jej skargi przed Sądem, zgodnie z którym Komisja niesłusznie zarzuciła jej popełnienie oczywistych błędów w zmianach wniosków z 2009 r., Sąd naruszył ciążący na nim obowiązek uzasadnienia i zasadę proporcjonalności. W pkt 158 i 162 zaskarżonego wyroku Sąd niesłusznie potwierdził ocenę Komisji, która z pojedynczych przypadków wywiodła istnienie ryzyka wystąpienia szkody dla EFRG.
Komisja wnosi o odrzucenie tego zarzutu jako w części niedopuszczalnego oraz o jego oddalenie jako w części bezzasadnego.
Ocena Trybunału
W odniesieniu do pierwszej części zarzutu trzeciego należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że zgodnie z art. 256 ust. 1 TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odwołanie ogranicza się do kwestii prawnych. Jedynie Sąd jest zatem właściwy do ustalania stanu faktycznego i oceny dowodów. Ocena okoliczności faktycznych i dowodów nie stanowi zatem, z wyłączeniem przypadków ich przeinaczenia, kwestii prawnej, która jako taka podlega kontroli Trybunału w ramach postępowania odwoławczego (wyrok z dnia 28 listopada 2019 r., LS Cable & System/Komisja,
C‑596/18 P
, niepublikowany,
EU:C:2019:1025
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże w niniejszym przypadku, pod pretekstem rzekomych naruszeń zasad legalności, dobrej administracji i prawa do obrony, Republika Grecka ogranicza się w rzeczywistości do zakwestionowania dokonanej przez Sąd oceny o charakterze faktycznym, w szczególności w pkt 149 zaskarżonego wyroku, odnoszącej się do nieprawidłowości w zakresie kontroli zmian statusu obszarów niekwalifikujących się do objęcia pomocą na obszary kwalifikujące się w roku składania wniosków 2009.
Ponadto w zakresie, w jakim Republika Grecka zarzuca Sądowi naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ nie uwzględnił on przedstawionych przez nią danych liczbowych, należy zauważyć, że taki zarzut dotyczy dokonanej przez Sąd oceny rzetelności danych i w związku z tym odnosi się do oceny o charakterze faktycznym.
Dlatego też część pierwszą zarzutu trzeciego należy odrzucić jako niedopuszczalną.
W odniesieniu do drugiej części tego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że o ile Republika Grecka odnosi się do pkt 158–162 zaskarżonego wyroku, o tyle ogranicza ona zasadniczo swoje zastrzeżenia oparte na naruszeniu zasady proporcjonalności oraz na niewystarczającym charakterze uzasadnienia do pkt 159 tego wyroku.
W tym względzie należy zaznaczyć przede wszystkim, że w pkt 149–151 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, iż stwierdzone przez Komisję nieprawidłowości dotyczące statusu obszarów w systemie identyfikacji działek rolnych oraz postępowania w przypadku związanych z nimi błędów należy zakwalifikować jako niedociągnięcia w zakresie kluczowych kontroli zgodnie z załącznikiem 2 do dokumentu VI/5330/97.
Następnie w pkt 152, 153 i 156 zaskarżonego wyroku Sąd uznał zgodnie z dokumentem VI/5330/97, że zastosowanie stawki korekty ryczałtowej w wysokości 5% jest uzasadnione w świetle stwierdzonych nieprawidłowości i dowodów przedłożonych mu do rozpatrzenia.
W pkt 159 zaskarżonego wyroku Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że niedociągnięcia stwierdzone przez Komisję i przypomniane w pkt 146–149 zaskarżonego wyroku mogły stanowić podstawę podejrzeń o dalej idące nieprawidłowości i uzasadniały wątpliwości Komisji co do jakości kontroli kluczowych. Ponadto we wspomnianym pkt 159 Sąd podkreślił również, że Republika Grecka nie przedstawiła dowodów mogących obalić te ustalenia Komisji. W ten sposób Sąd w tymże pkt 159 zastosował jedynie utrwalone zasady dotyczące ciężaru dowodu w omawianej dziedzinie, które zresztą przypomniał w pkt 143–145 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którymi ciężar ten ogranicza się, jeśli chodzi o Komisję, do przedstawienia dowodów na poparcie poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie ma ona w odniesieniu do niewystarczającego charakteru kontroli przeprowadzonych przez administracje krajowe lub nieprawidłowości przekazanych przez nie danych liczbowych, podczas gdy do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wykazanie w oparciu o stosowanie wiarygodnego i skutecznego systemu kontroli, że ocena Komisji jest błędna lub że brak jest ryzyka straty lub nieprawidłowości dla EFRG.
Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Republika Grecka, z jednej strony Sąd nie naruszył zasady proporcjonalności, a z drugiej strony zaskarżony wyrok jest właściwie i wystarczająco uzasadniony.
W konsekwencji drugą część zarzutu trzeciego należy oddalić jako bezzasadną.
Jak z tego wynika, zarzut trzeci należy w części odrzucić jako niedopuszczalny, a w części oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
W zarzucie czwartym Republika Grecka zarzuca Sądowi, że w pkt 163–183 zaskarżonego wyroku oddalił jej zarzut dotyczący nieskuteczności analizy ryzyka w odniesieniu do roku składania wniosków 2010. W szczególności podnosi ona, że Sąd naruszył jej prawo dostępu do sądu ze względu na swój nadmierny formalizm. W pkt 181 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł bowiem, że Republika Grecka nie uzasadniła w wystarczającym stopniu swojego argumentu dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, ponieważ to państwo członkowskie utrzymywało jedynie, że jego metoda losowego doboru próbek kontrolnych była zgodna ze specyfikacjami technicznymi określonymi w dokumencie wydanym przez Komisję w 2010 r., nie wskazując, do której części tych specyfikacji się zastosowało, i nie uzasadniło swojego argumentu w sposób umożliwiający Sądowi przeprowadzenie kontroli. Republika Grecka utrzymuje, że odmawiając uwzględnienia tych specyfikacji technicznych, Sąd w sposób nieproporcjonalny naruszył jej prawo dostępu do sądu.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu.
Ocena Trybunału
Należy zauważyć, że w pkt 181 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził zasadniczo, że Republika Grecka przedstawiła na poparcie swojego argumentu jedynie dokument od organu krajowego, który sam odnosi się do specyfikacji technicznych ustanowionych nie na rok 2010, lecz na rok 2012. Na tej podstawie Sąd doszedł do wniosku, że ponieważ Republika Grecka nie umożliwiła mu sprawdzenia, iż specyfikacje techniczne ustanowione przez Komisję na rok 2010 były identyczne z tymi, które ustanowiono na rok 2012, i nie sprecyzowała, do której części tych specyfikacji się zastosowała, argument ten nie został uzasadniony w sposób umożliwiający Sądowi przeprowadzenie kontroli, i w konsekwencji oddalił go z tego powodu.
Taka ocena Sądu oparta na fakcie, że strona powołująca się na treść aktu nie przedstawia go przed nim i w związku z tym uniemożliwia mu sprawdzenie jego treści, nie jest więc efektem jego „nadmiernego formalizmu”, lecz prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, wobec czego nie można skutecznie utrzymywać, iż postępując w ten sposób, Sąd naruszył samą istotę prawa do skutecznej ochrony sądowej strony, której zarzut został z tego powodu oddalony.
W konsekwencji zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego
Argumentacja stron
W zarzucie tym Republika Grecka zarzuca Sądowi, że w pkt 184–198 zaskarżonego wyroku orzekł, iż pierwsze powiadomienie z dnia 24 listopada 2011 r., o którym mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, jest zgodne z wymogami wynikającymi z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i że w związku z tym powiadomienie to pełniło funkcję ostrzegającą zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005.
Konkretnie Republika Grecka podnosi zasadniczo, że dochodzenie w sprawie systemu wzajemnej zgodności obejmowało jedynie lata składania wniosków 2009 i 2010, wobec czego pierwsze powiadomienie z dnia 24 listopada 2011 r. nie mogło mieć zastosowania również do roku składania wniosków 2011. W dniu tego powiadomienia Republika Grecka nie była bowiem w stanie zaradzić nieprawidłowościom stwierdzonym przez Komisję i uniknąć nałożenia dodatkowej korekty za rok składania wniosków 2011. Nie wyciągając konsekwencji z faktu, że Republika Grecka nie miała możliwości podjęcia środków naprawczych w odniesieniu do roku składania wniosków 2011, Sąd naruszył art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, a także art. 11 ust. 2 i art. 53 ust. 6 rozporządzenia nr 1122/2009. W każdym razie zaskarżony wyrok nie jest wystarczająco uzasadniony.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego.
Ocena Trybunału
Przede wszystkim należy zauważyć, że Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) finansuje wydatki poniesione zgodnie z prawem Unii w ramach zarządzania dzielonego między państwa członkowskie i Unię. W ramach tego podziału zarządzania Komisja jest odpowiedzialna za przeprowadzenie rozliczenia zgodności zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005. W tym względzie art. 31 ust. 4 lit. a) tego rozporządzenia przewiduje, że odmowa finansowania nie może dotyczyć wydatków dokonanych więcej niż 24 miesiące przed powiadomieniem na piśmie danego państwa członkowskiego przez Komisję o wynikach kontroli.
Następnie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że końcowa i ostateczna decyzja w sprawie rozliczenia rachunków musi zostać podjęta w następstwie szczególnego postępowania kontradyktoryjnego, w trakcie którego dane państwo członkowskie musi posiadać wszystkie gwarancje wymagane do przedstawienia jego punktu widzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 29 stycznia 1998 r., Grecja/Komisja,
C‑61/95
,
EU:C:1998:27
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym kontekście art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 konkretyzuje procedurę rozliczania zgodności poprzez ustanowienie poszczególnych etapów tej procedury i gwarancji proceduralnych umożliwiających zainteresowanemu państwu członkowskiemu przedstawienie swojego punktu widzenia. W myśl art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006 po przeprowadzeniu dochodzenia Komisja powinna – w razie uznania, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z regułami Unii – powiadomić zainteresowane państwo członkowskie o wynikach swojej kontroli i określić środki naprawcze, które należy podjąć w celu zapewnienia zgodności z tymi zasadami w przyszłości.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że w przypadku gdy nieprawidłowości uzasadniające zastosowanie korekty finansowej utrzymują się po dacie pisemnego powiadomienia o wynikach kontroli, Komisja ma prawo – a wręcz obowiązek – uwzględnić tę sytuację przy określaniu okresu, którego winna dotyczyć dana korekta finansowa (wyrok z dnia 9 stycznia 2003 r., Grecja/Komisja,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
, pkt
).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału pisemne powiadomienie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006, powinno umożliwić państwu członkowskiemu dokładne zapoznanie się z zastrzeżeniami Komisji, tak aby mogło ono wypełniać funkcję ostrzegawczą przyznaną przez ten przepis. Wynika z tego, że przepis ten wymaga, aby zarzucana danemu państwu członkowskiemu nieprawidłowość została wystarczająco precyzyjnie przedstawiona w tym pisemnym powiadomieniu, tak aby państwo to miało na ten temat pełną wiedzę (zob. podobnie wyrok z dnia 3 maja 2012 r., Hiszpania/Komisja,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z drugiej strony należy zauważyć, że art. 11 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 885/2006 zobowiązuje Komisję, po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania pojednawczego, do wyłączenia z finansowania unijnego zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 wydatków, które nie są zgodne z prawem Unii, „aż do skutecznego wprowadzenia środków naprawczych” przez państwo członkowskie.
Z łącznej lektury powyższych przepisów wynika, że z jednej strony procedura rozliczenia zgodności ustanawia dialog między Komisją a danym państwem członkowskim i ma na celu zasadniczo, po pierwsze, umożliwienie im wymiany informacji, po drugie, umożliwienie temu państwu członkowskiemu skorzystania z prawa do obrony, po trzecie, umożliwienie mu wykazania nieprawidłowości ustaleń Komisji i wreszcie, po czwarte, umożliwienie temu państwu członkowskiemu poinformowania Komisji o środkach naprawczych wdrożonych w celu zapewnienia zgodności z uregulowaniami Unii.
Z drugiej strony okoliczność, że dane państwo członkowskie nie jest w stanie zaradzić nieprawidłowościom stwierdzonym przez Komisję w jej pisemnym powiadomieniu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 885/2006, jest bez znaczenia, ponieważ nieprawidłowości były objęte okresem poddanym zbadaniu przez Komisję. Przeciwne twierdzenie prowadziłoby bowiem do pozbawienia znaczenia art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 i art. 11 rozporządzenia nr 885/2006, zezwalając na to, aby państwo członkowskie mogło powołać się na rzekomą niemożność rzeczową podjęcia środków naprawczych przed wydaniem decyzji nakładającej korektę finansową w celu uniknięcia zastosowania tej korekty ryczałtowej.
W niniejszej sprawie w pkt 193 zaskarżonego wyroku Sąd zaznaczył na wstępie, że w pierwszym powiadomieniu z dnia 24 listopada 2011 r. Komisja wskazała, że dochodzenie obejmuje rok 2009 i kolejne lata składania wniosków. W związku z tym, korzystając ze swojej swobodnej oceny okoliczności faktycznych i dowodów, uznał, że rok składania wniosków 2011 był objęty okresem poddanym badaniu przez Komisję.
Następnie w pkt 194 i 195 zaskarżonego wyroku, wbrew temu, co utrzymuje Republika Grecka, Sąd dopiero po przeprowadzeniu wyczerpującej oceny treści pierwszego powiadomienia z dnia 24 listopada 2011 r. i załącznika do niego stwierdził, że Komisja wskazała braki dotyczące wzajemnej zgodności w odniesieniu do lat składania wniosków 2009–2011, w związku z czym mógł skutecznie uznać, że Komisja wystarczająco dokładnie określiła dane lata składania wniosków i że Republika Grecka miała możliwość przedstawienia swoich środków obrony w odpowiedzi na nieprawidłowości stwierdzone w odniesieniu do roku składania wniosków 2011.
W konsekwencji, orzekając w pkt 199 zaskarżonego wyroku, że pierwsze powiadomienie z dnia 24 listopada 2011 r. było zgodne z wymogami wynikającymi z art. 11 rozporządzenia nr 885/2006 i spełniało swoją funkcję ostrzeżenia w świetle art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005, Sąd nie naruszył prawa ani nie uchybił spoczywającemu na nim obowiązkowi uzasadnienia.
W konsekwencji zarzut piąty odwołania należy oddalić jako bezzasadny.
Z całości powyższych rozważań wynika, że z uwagi na uwzględnienie zarzutu pierwszego należy stwierdzić nieważność pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekty ryczałtowej w wysokości 25%, nałożonej z tytułu niedociągnięć przy określaniu i kontroli trwałych użytków zielonych, a w pozostałym zakresie oddalić odwołanie.
W przedmiocie skargi wniesionej do Sądu
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może albo skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, albo sam wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala.
W niniejszej sprawie Trybunał powinien wydać orzeczenie ostateczne, ponieważ pozwala na to stan postępowania.
Jak wynika z pkt 50 niniejszego wyroku, w celu ustalenia, czy dany obszar należy zakwalifikować jako „trwałe użytki zielone” w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004, decydującym kryterium, jakie należy wziąć pod uwagę, nie jest rodzaj roślinności pokrywającej ten obszar, lecz jego rzeczywiste wykorzystanie do typowej działalności rolniczej jako „trwałych użytków zielonych”.
Należy stwierdzić, że jeśli chodzi o pomoc obszarową za lata składania wniosków 2009–2011, Komisja uzasadniła w swoim sprawozdaniu zbiorczym załączonym do spornej decyzji zastosowanie stawki korekty ryczałtowej w wysokości 25% szeregiem nieprawidłowości dotyczących definiowania i kontroli trwałych użytków zielonych, które łącznie pozwoliły jej dojść do wniosku, że stosowanie systemu kontroli, który miał gwarantować prawidłowość wydatków, było dotknięte poważnymi wadami i prawdopodobnie spowodowało niezmiernie wysokie straty dla EFRG.
Ponieważ z jednej strony korekta ryczałtowa w wysokości 25% została oparta na szeregu nieprawidłowości, z których jedna wynika jednak z błędnej wykładni art. 2 akapit pierwszy pkt 2 rozporządzenia nr 796/2004 oraz art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 1120/2009, a z drugiej strony ta błędna wykładnia mogła mieć wpływ na dokonaną przez Komisję ocenę innych stwierdzonych przez nią uchybień, należy w tym kontekście dokonać ponownej oceny całości, w celu sprawdzenia, czy ta stawka korekty pozostaje uzasadniona.
Z powyższego wynika, że należy uwzględnić zarzut pierwszy skargi wniesionej do Sądu przez Republikę Grecką i w konsekwencji stwierdzić nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim nakłada ona ryczałtową korektę finansową w wysokości 25% w odniesieniu do pomocy obszarowej za lata składania wniosków 2009–2011 z tytułu niedociągnięć przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
Zgodnie z art. 138 § 3 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie jego art. 184 § 1, w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron każda z nich pokrywa własne koszty.
Ponieważ żądania Republiki Greckiej i Komisji zostały uwzględnione tylko częściowo, każda z nich pokrywa własne koszty postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.
Zgodnie z art. 140 § 1 regulaminu postępowania, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 tego regulaminu, państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty.
Królestwo Hiszpanii występujące w sprawie w charakterze interwenienta w postępowaniu odwoławczym pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Punkty 1 i 2 sentencji wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 1 lutego 2018 r., Grecja/Komisja (
T‑506/15
, niepublikowanego,
EU:T:2018:53
), zostają uchylone w zakresie, w jakim z jednej strony Sąd oddalił skargę Republiki Greckiej dotyczącą korekty ryczałtowej w wysokości 25% nałożonej decyzją wykonawczą Komisji (UE) 2015/1119 z dnia 22 czerwca 2015 r. wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) za lata składania wniosków 2009–2011 z tytułu niedociągnięć przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych, a z drugiej strony w zakresie, w jakim orzekł o kosztach.

2)
Odwołanie zostaje oddalone w pozostałym zakresie.

3)
Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej 2015/1119 w zakresie, w jakim nakłada na Republikę Grecką ryczałtową korektę finansową w wysokości 25% zastosowaną do pomocy obszarowej za lata składania wniosków 2009–2011 z tytułu niedociągnięć przy definiowaniu i kontroli trwałych użytków zielonych.

4)
Republika Grecka i Komisja Europejska pokrywają własne koszty postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.

5)
Królestwo Hiszpanii pokrywa własne koszty postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.