CELEX: 62017CJ0435
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka rolna
Płatności bezpośrednie
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
Artykuły 93 i 94
Załącznik II
Wzajemna zgodność
Dobra kultura rolna zgodna z ochroną środowiska
Wymogi minimalne
Wprowadzenie w życie przez państwo członkowskie
Obowiązek zachowania „zabytkowych mogił”
Zakres

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 72 ust. 1 lit. a), art. 93 ust. 1 i 2 i art. 94 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 549
; sprostowania:
Dz.U. 2014, L 61, s. 11
;
Dz.U. 2016, L 130, s. 13
;
Dz.U. 2017, L 327, s. 83
) oraz załącznika II do niego, a także art. 4 ust. 1 lit. b), c) i e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 608
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Argo Kalda Mardi talu a Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (biurem ewidencji i informacji rolnej, Estonia, zwanym dalej „PRIA”) w przedmiocie obniżenia płatności bezpośrednich przyznanych skarżącej w postępowaniu głównym z powodu naruszenia wymogów utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1306/2013
Zgodnie z motywem 54 rozporządzenia nr 1306/2013:
„[…] Zasada [System] wzajemnej zgodności ma na celu przyczynienie się do rozwoju zrównoważonego rolnictwa poprzez zwiększenie świadomości po stronie beneficjentów co do potrzeby przestrzegania tych podstawowych norm. […] Z doświadczeń wynika również, że szereg wymogów w zakresie systemu zasady wzajemnej zgodności nie jest dostatecznie związanych z działalnością rolniczą czy powierzchnią gospodarstwa rolnego lub dotyczy raczej organów krajowych, a nie beneficjentów. […]”.
Artykuł 2 ust. 1 lit. c) i d) tego rozporządzenia stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
c)
»użytki rolne« oznaczają użytki rolne w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013;
d)
»gospodarstwo rolne« oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 4 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w art. 91 ust. 3”.
Artykuł 72 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje:
„Każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio:
a)
wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, o którym mowa w art. 67 ust. 2”.
Tytuł VI wspomnianego rozporządzenia, brzmiący „Zasada wzajemnej zgodności”, zawiera rozdział I, zatytułowany „Zakres stosowania”, obejmujący art. 91–94.
Artykuł 91 owego rozporządzenia stanowi:
„1.   W przypadku gdy beneficjent, o którym mowa w art. 92, nie przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ustanowionych w art. 93, nakłada się na niego karę administracyjną.
2.   Karę administracyjną, o której mowa w ust. 1, stosuje się jedynie w przypadku, gdy niezgodność jest wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać danemu beneficjentowi, oraz w przypadku gdy spełniony jest jeden z następujących warunków dodatkowych, lub obydwa:
a)
niezgodność związana jest z działalnością rolniczą beneficjenta;
b)
dotyczy ona obszaru gospodarstwa rolnego beneficjenta.
[…]
3.   Do celów niniejszego tytułu stosuje się następujące definicje:
a)
»gospodarstwo rolne« oznacza wszystkie jednostki produkcyjne i obszary zarządzane przez beneficjenta, o którym mowa w art. 92, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
b)
»wymóg« oznacza każdy wymóg podstawowy w zakresie zarządzania wynikający z prawa unijnego, o którym mowa w załączniku II, w ramach danego aktu, różny co do istoty od wszelkich innych wymogów tego samego aktu”.
Artykuł 93 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 ma następujące brzmienie:
„Przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności obejmują podstawowe wymogi w zakresie zarządzania wynikające z prawa unijnego oraz normy utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ustanowione na poziomie krajowym i wymienione w załączniku II, i odnoszące się do następujących obszarów:
a)
środowisko, zmiana klimatu oraz utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej;
b)
zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin;
c)
dobrostan zwierząt”.
Zgodnie z art. 94 tego rozporządzenia:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie użytki rolne, łącznie z gruntami, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa członkowskie określają – na poziomie krajowym lub regionalnym – normy minimalne obowiązujące beneficjentów w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie załącznika II, uwzględniając szczególne cechy danych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarki rolnej, użytkowanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz strukturę gospodarstw.
Państwa członkowskie nie określają wymogów minimalnych, które nie zostały ustanowione w załączniku II”.
Załącznik II do wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy dotyczące zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 93”, zawiera wykaz wymogów normatywnych w zakresie zarządzania i norm dotyczących utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Norma dotycząca utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska oznaczona jako „norma GAEC 7”, której główny przedmiot stanowi „Krajobraz, minimalny poziom utrzymania”, jest zdefiniowana następująco:
„Zachowanie cech krajobrazu, obejmujących w stosownych przypadkach żywopłoty, stawy, rowy, zadrzewienie liniowe, grupowe lub pojedyncze, obrzeża pól i tarasy […]”.
Rozporządzenie nr 1307/2013
Artykuł 4 ust. 1 lit. b), c) i e) rozporządzenia nr 1307/2013, zatytułowany „Definicje i powiązane przepisy”, przewiduje:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
b)
»gospodarstwo rolne« oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego;
c)
»działalność rolnicza« oznacza:
(i)
produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;
(ii)
utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub
(iii)
prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy;
[…]
e)
»użytki rolne« oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe”.
Prawo estońskie
Zgodnie z § 32 ust. 3 Euroopa Liidu põllumajanduspoliitika rakendamise seadus (ustawy o wykonywaniu wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej):
„Wymogi dotyczące utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska są wprowadzane rozporządzeniem ministra właściwego w tej dziedzinie”.
Paragraf 3 ust. 9 põllumajandusministri määrus nr 4 „Maa heas põllumajandus- ja keskkonnaseisundis hoidmise nõuded” (rozporządzenia nr 4 ministra rolnictwa – wymogi dotyczące utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska) z dnia 14 stycznia 2015 r. (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 4”) ma następujące brzmienie:
„Należy zachować znajdujący się na użytkach rolnych zabytek nieruchomy w rozumieniu § 3 ust. 2 muinsuskaitseseadus [ustawy o ochronie dziedzictwa], stanowiący miejsce pochówku, prehistoryczne pole, menhir z wyrzeźbionym otworem, miejsce kultu, drogę lub most”.
Zgodnie z § 8 ust. 1 maaeluministri määrus nr 32 „Otsetoetuste saamise üldised nõuded, ühtne pindalatoetus klimaa- ja keskkonnatoetus ning noore põllumajandustootja toetus” (rozporządzenia nr 32 ministra obszarów wiejskich – ogólne wymogi dotyczące pobierania płatności bezpośrednich, jednolitej płatności obszarowej, płatności z tytułu ochrony klimatu i środowiska oraz płatności dla młodych rolników) z dnia 17 kwietnia 2015 r.:
„Beneficjent płatności, o której mowa w art. 92 rozporządzenia […] nr 1306/2013 […] spełnia w ramach swej działalności rolnej na całej powierzchni jego gospodarstwa rolnego wymogi przewidziane w rozporządzeniu nr 4 […], a także wymogi normatywne w zakresie zarządzania, opublikowane zgodnie z § 32 ust. 2 ustawy o wykonywaniu wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej”.
Paragraf 3 muinsuskaitseseadus (ustawy o ochronie dziedzictwa), zatytułowany „Kategorie zabytków”, stanowi w ust. 2:
„Następujące rzeczy lub zbiory rzeczy mogą być zabytkami nieruchomymi:
1)
prehistoryczne, średniowieczne lub nowożytne siedliska ludności, miasta, miejsca schronienia, miejsca kultu, mogiły, prehistoryczne pola, menhiry z wyrzeźbionymi otworami (
lohukivid
), drogi, mosty, tereny portowe i skupiska handlowe […]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Skarżąca w postępowaniu głównym złożyła wniosek o przyznanie za rok 2016 jednolitej płatności powierzchniowej, jak też płatności za praktyki rolne korzystne dla klimatu i środowiska.
W następstwie kontroli PRIA powiadomiła w dniu 24 listopada 2016 r. skarżącą w postępowaniu głównym, że naruszyła § 4 rozporządzenia nr 4 ze względu na to, że kamienie zabytku archeologicznego, a mianowicie mogiły oznaczonej kamieniami, zlokalizowanej na obrzeżu działki rolnej, zostały przemieszczone i złożone na obrzeżu pola, a rosnące tam krzewy zostały usunięte. PRIA zamierzała w konsekwencji obniżyć o 3% wnioskowaną płatność.
W dniu 7 grudnia 2016 r. PRIA odpowiedziała na zastrzeżenia sformułowane przez skarżącą w postępowaniu głównym, wyjaśniając jej, że naruszony obowiązek wynikał faktycznie z § 3 rozporządzenia nr 4 i że powinien on być przestrzegany na części gruntu znajdującej się poza granicami działki rolnej, w odniesieniu do której to części nie złożono wniosku o wsparcie.
Dwiema decyzjami z dnia 15 grudnia 2016 r. PRIA obniżyła o 3% płatność jednolitą przyznaną skarżącej w postępowaniu głównym i płatność za praktyki rolne korzystne dla klimatu i środowiska, to jest o kwoty wynoszące odpowiednio 2554,94 EUR i 1161,34 EUR.
Decyzją z dnia 20 lutego 2017 r. PRIA oddaliła odwołanie wniesione przez skarżącą w postępowaniu głównym, stwierdziwszy, że była uprawniona do stwierdzenia naruszenia obowiązku zachowania zabytku nieruchomego znajdującego się na działce rolnej, że wymogi powinny były być spełnione na wszystkich użytkach rolnych, w tym na tych, dla których nie złożono wniosku o przyznanie płatności, że dokonała całościowej oceny okoliczności, które spowodowały obniżenie płatności, i że nie doszło do naruszenia prawa do bycia wysłuchanym.
W dniu 23 marca 2017 r. skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do Tartu Halduskohus (sądu administracyjnego w Tartu, Estonia) o uchylenie obu decyzji z dnia 15 grudnia 2016 r. i decyzji z dnia 20 lutego 2017 r., jak też o nakazanie PRIA wypłaty kwot, które na mocy tych decyzji nie zostały jej wypłacone.
Skarżąca w postępowaniu głównym twierdzi, że wspomniane kamienie nie stanowiły mogiły i że PRIA nie była uprawniona do stwierdzenia stanu zabytku nieruchomego. Podnosi ona, że PRIA nie zbadała, czy to skarżąca była sprawcą zarzucanego czynu i czy występowały podstawy do zwolnienia. Skarżąca zaznacza, że określenie kwoty kary administracyjnej jest niezrozumiałe, gdyż PRIA skorzystała z matrycy ewaluacyjnej, przy czym zrezygnowała z uzasadnienia rozpatrywanego aktu administracyjnego, co jest sprzeczne z prawem pod względem formalnym.
Skarżąca podnosi także, że grunt, na którym miało być popełnione naruszenie, znajduje się poza granicami rozpatrywanej działki rolnej i nie należy do gospodarstwa rolnego skarżącej. Stwierdzając mimo to istnienie naruszenia, PRIA uchybiła art. 23 i 32 estońskiej konstytucji, gdyż norma kompetencyjna nie jest wystarczająco jasna i precyzyjna. Zdaniem skarżącej nałożona na nią kara administracyjna narusza zasadę ne bis in idem. W końcu naruszone zostało jej prawo do bycia wysłuchanym, gdyż PRIA nie wzięła pod uwagę jej argumentów.
PRIA wnosi o oddalenie skargi, podnosząc, po pierwsze, że skarżąca w postępowaniu głównym podczas prowadzonej kontroli wiedziała o naruszeniu swoich obowiązków i o wymianie korespondencji, która miała miejsce w tym przedmiocie, po drugie, że rozpatrywany akt administracyjny jest zgodny z prawem pod względem formalnym, gdyż wyjaśnienia w tym względzie przedstawiono skarżącej w postępowaniu głównym, która została także wysłuchana, a po trzecie, że wnioski, które doprowadziły do przyjęcia tego aktu, zostały oparte na dowodach zebranych podczas tej kontroli.
PRIA wyjaśnia, że wspomniany zabytek archeologiczny, którym jest mogiła oznaczona kamieniami, został wpisany do rejestru krajowego, który znajduje się na stronie internetowej Muinsuskaitseamet (biura ochrony dziedzictwa, Estonia). W tym względzie przewidziane jest prawo pierwokupu na rzecz państwa, wpisane do księgi wieczystej. Wskazuje, że oparł się także na tych okolicznościach, przyjmując kwestionowane decyzje. Dodaje, że skarżąca w postępowaniu głównym wskazała we wniosku o przyznanie płatności, że posiada cechę krajobrazu, którą należy zachować. Uważa, że nie doszło do naruszenia zasady ne bis in idem, wobec braku kumulacji ścigania o charakterze administracyjnym i o charakterze karnym.
Zdaniem PRIA obniżenie płatności jest uzasadnione przeprowadzoną przezeń oceną oraz matrycą ewaluacyjną zawartą w aktach kontrolnych, a stawka wynosząca 3% została ustalona z uwzględnieniem wysokości płatności, wagi i trwałego charakteru naruszenia.
Ponadto ze względu na to, że rozpatrywany teren jest częścią powierzchni rolnej, powinny na nim być przestrzegane wymogi w zakresie dobrych warunków rolnych i środowiskowych.
Na wstępie sąd odsyłający zaznacza, że mogiła, której dotyczy postępowanie główne, została sklasyfikowana jako zabytek nieruchomy rozporządzeniem nr 59 ministra kultury z dnia 1 września 1997 r.
Sąd ten uważa, że celem § 3 ust. 9 rozporządzenia nr 4 jest ochrona mogił oznaczonych kamieniami jako zabytków, ale że nie można jasno wywieść z prawa Unii, że także art. 93 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 ma taki cel. Rubryka „Zachowanie cech krajobrazu”, zawarta w załączniku II do tego rozporządzenia, może dotyczyć ochrony środowiska tylko jako systemu ekologicznego i biologicznego, a nie jako systemu kulturowego i historycznego.
Sąd ten zaznacza, że skarżąca w postępowaniu głównym nie używała terenu, na którym znajdowała się mogiła, jako użytku rolnego i że nie złożyła wniosku o przyznanie płatności na ten teren.
W końcu nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, czy wymogi dotyczące utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska mają zastosowanie do całego gospodarstwa rolnego.
W tych okolicznościach Tartu Halduskohus (sąd administracyjny w Tartu) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wymóg zachowania mogił oznaczonych kamieniami (
kivikalmed
), który państwo członkowskie nakłada na tego, kto składa wniosek o jednolitą płatność obszarową oraz o płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, i którego naruszenie powoduje zastosowanie określonej w art. 39 rozporządzenia delegowanego [Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (
Dz.U. 2014, L 181, s. 48
)] kary administracyjnej zmniejszenia płatności o 3%, jest zgodny z art. 93 ust. 1 i art. 94 [rozporządzenia nr 1306/2013] oraz ustalonymi w załączniku II do tego rozporządzenia minimalnymi normami?
2)
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej: czy ten, kto występuje z wnioskiem o jednolitą płatność obszarową oraz o płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska, musi przestrzegać zgodnie z art. 72 ust. 1 lit. a), art. 91 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 [rozporządzenia nr 1306/2013] oraz art. 4 ust. 1 lit. b), c) i e) [rozporządzenia nr 1307/2013] wymogów dotyczących dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na całym swoim gospodarstwie rolnym, aby uniknąć zastosowania kary administracyjnej, czy też tylko na użytku rolnym, dla którego konkretnie jest wnioskowana płatność?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o ustalenie, czy art. 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz załącznik II do niego należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one temu, by państwo członkowskie nakładało w postaci normy dotyczącej dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w tym załączniku II, obowiązek zachowania na użytkach rolnych mogił oznaczonych kamieniami, których przemieszczenie prowadzi do naruszenia takiej normy, a w konsekwencji do obniżenia płatności należnych danemu rolnikowi.
Należy przypomnieć, że Trybunał orzekł, iż zadanie zapewnienia, aby grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, spoczywa na państwach członkowskich, które definiują w tym celu na poziomie krajowym lub regionalnym wymogi minimalne na podstawie ram ustanowionych w odpowiednim załączniku do obowiązującego w danym czasie rozporządzenia, uwzględniające szczególne cechy charakterystyczne danych obszarów (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
Choć państwa członkowskie są zatem zobowiązane w trakcie definiowania tych wymogów do przestrzegania wspomnianego załącznika, to jednak ogólne pojęcia i sformułowania w nim użyte pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres uznania w ramach konkretnego określenia wspomnianych wymogów (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
Ponadto z samego brzmienia wyrażenia „normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska” wynika, że państwa członkowskie mogą przyjmować normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w celu ochrony środowiska (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
Te zasady wypracowane dla wykładni art. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (
Dz.U. 2003, L 270, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 3, t. 40, s. 269) obowiązują przy wykładni art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013, którego treść jest podobna.
Zgodnie z art. 93 tego ostatniego rozporządzenia normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska należą do przepisów dotyczących wzajemnej zgodności, których – jak przewiduje art. 91 wspomnianego rozporządzenia – należy przestrzegać pod groźbą kary administracyjnej. Normy te są ustanawiane na poziomie krajowym, wymienione są w załączniku II do tego rozporządzenia i dotyczą w szczególności środowiska.
Artykuł 94 rozporządzenia nr 1306/2013 zobowiązuje państwa członkowskie do zdefiniowania na poziomie krajowym lub regionalnym norm minimalnych, które beneficjenci wsparcia są zobowiązani stosować w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie załącznika II do tego rozporządzenia.
Podobnie jak załącznik IV do rozporządzenia nr 1782/2003 norma GAEC 7, zawarta w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013, której głównym przedmiotem jest „Krajobraz, minimalny poziom utrzymania”, wśród wymogów i norm, które należy przestrzegać z tego tytułu, wymienia zachowanie cech krajobrazu. Wśród cech krajobrazu wymienionych w załączniku II do tego ostatniego rozporządzenia figurują żywopłoty, stawy, rowy, zadrzewienie liniowe, grupowe lub pojedyncze, obrzeża pól i tarasy.
W niniejszym wypadku należy ustalić, czy mogiła oznaczona kamieniami może – jak uważają rząd estoński i Komisja – być zakwalifikowana jako „cecha krajobrazu”, której zachowanie figuruje wśród norm wymienionych w załączniku II do rozporządzenia nr 1306/2013.
Jako że pojęcie „cech krajobrazu” nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1306/2013, należy interpretować je – jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 26 opinii – mając na uwadze zwyczajowo nadane mu znaczenie oraz kontekst, w którym jest ono zazwyczaj używane (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
W tym względzie należy zaznaczyć, że zawężająca interpretacja pojęcia „cech krajobrazu”, a mianowicie taka, która wykluczałaby elementy stworzone przez człowieka, byłaby sprzeczna z zakresem uznania, jakim dysponują państwa członkowskie przy określaniu zgodnie z art. 94 tego rozporządzenia minimalnych wymogów dotyczących dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
W tym względzie Trybunał orzekł, że cechy krajobrazu stanowią fizyczne składniki środowiska naturalnego i że wymogi w zakresie zachowania tych cech muszą przyczyniać się do ich utrzymania jako składników fizycznych (wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, pkt
).
Otóż utrzymanie mogił oznaczonych kamieniami przyczynia się do zachowania elementów dziedzictwa kulturowego i historycznego państwa członkowskiego jako składników fizycznych środowiska.
Uwzględniając powyższe rozważania, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz załącznik II do niego należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się temu, by państwo członkowskie nakładało w postaci normy dotyczącej dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w tym załączniku II, obowiązek zachowania na użytkach rolnych mogił oznaczonych kamieniami, których przemieszczenie prowadzi do naruszenia takiej normy a w konsekwencji do obniżenia płatności należnych danemu rolnikowi.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zwraca się o ustalenie, czy art. 72 ust. 1 lit. a), art. 91 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 4 ust. 1 lit. b), c) i e) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że obowiązki w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska powinny być przestrzegane na całym gospodarstwie rolnym czy jedynie na użytkach rolnych, w odniesieniu do których złożono konkretnie wniosek o wsparcie.
W tym względzie art. 91 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 przewiduje nałożenie kary administracyjnej w wypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących wzajemnej zgodności, w szczególności gdy niezgodność dotyczy obszaru gospodarstwa rolnego, przy czym gospodarstwo jest zdefiniowane do celów tytułu VI tego rozporządzenia, w którym znajduje się ten przepis, w art. 91 ust. 3 lit. a) wspomnianego rozporządzenia jako złożone ze wszystkich jednostek produkcyjnych i obszarów znajdujących się na terytorium tego samego państwa członkowskiego i zarządzanych przez beneficjenta między innymi za pomocą płatności bezpośrednich.
Artykuły 93 i 94 tego rozporządzenia zawierają odniesienie do wszystkich użytków rolnych gospodarstwa. Wspomniany art. 93 uściśla treść przepisów dotyczących wzajemnej zgodności, mówiąc w szczególności o utrzymaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, które należy rozumieć jako wszystkie grunty rolne gospodarstwa. Co się tyczy wspomnianego art. 94, wymaga on od państw członkowskich zapewnienia, aby wszystkie użytki rolne, łącznie z gruntami, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska.
Należy stwierdzić, że żaden z tych przepisów nie ustanawia rozróżnienia, jeżeli chodzi o przestrzeganie przepisów dotyczących wzajemnej zgodności, a w szczególności dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, między użytkami rolnymi, w odniesieniu do których złożono wniosek o wsparcie, a tymi, które takim wnioskiem nie zostały objęte.
Poza tym byłoby sprzeczne z samym celem systemu wzajemnej zgodności, który zgodnie z motywem 54 rozporządzenia nr 1306/2013 ma przyczyniać się do zrównoważonego rozwoju rolnictwa, by wymagać przestrzegania przepisów dotyczących wzajemnej zgodności jedynie w odniesieniu do użytków rolnych, których dotyczy złożony wniosek o wsparcie.
Z jednej strony bowiem wymogi wynikające z tych przepisów powinny być, zgodnie z motywem 54 tego rozporządzenia, związane z działalnością rolną lub z gruntami gospodarstwa rolnego, co oznacza obowiązek przestrzegania tych przepisów także na gruntach, które nie są już wykorzystywane do produkcji rolnej, jak przewiduje art. 94 wspomnianego rozporządzenia.
Z drugiej strony, jeżeli nieprzestrzeganie tych przepisów było karane tylko wtedy, gdy dotyczyło użytków rolnych, w odniesieniu do których złożono wniosek o wsparcie, istniałoby ryzyko obchodzenia przez rolników przepisów dotyczących wzajemnej zgodności. Jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 58 opinii, wystarczyłoby do tego, by w jednym roku rolnik nie włączył do swego wniosku o wsparcie użytku rolnego zawierającego cechę krajobrazu niewygodną dla jego działalności, którą mógłby przemieścić lub rozebrać, zanim w następnym roku włączyłby ten użytek do swego wniosku o wsparcie, nie narażając się na jakąkolwiek karę administracyjną.
Uwzględniając powyższe rozważania, na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że art. 72 ust. 1 lit. a), art. 91 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 4 ust. 1 lit. b), c) i e) rozporządzenia nr 1307/2013 należy interpretować w ten sposób, że obowiązki w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, przewidziane w rozporządzeniu nr 1306/2013, powinny być przestrzegane na całym gospodarstwie rolnym, a nie jedynie na użytkach rolnych, w odniesieniu do których złożono konkretnie wniosek o wsparcie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz załącznik II do niego należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się temu, by państwo członkowskie nakładało w postaci normy dotyczącej dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, o której mowa w tym załączniku II, obowiązek zachowania na użytkach rolnych mogił oznaczonych kamieniami, których przemieszczenie prowadzi do naruszenia takiej normy, a w konsekwencji do obniżenia płatności należnych danemu rolnikowi.

2)
Artykuł 72 ust. 1 lit. a), art. 91 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 1 i art. 94 rozporządzenia nr 1306/2013, a także art. 4 ust. 1 lit. b) c) i e) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że obowiązki w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, przewidziane w rozporządzeniu nr 1306/2013, powinny być przestrzegane na całym gospodarstwie rolnym, a nie jedynie na użytkach rolnych, w odniesieniu do których złożono konkretnie wniosek o wsparcie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: estoński.