CELEX: 62016CJ0358
Procedimiento prejudicial
Aproximación de las legislaciones
Directiva 2004/39/CE
Artículo 54, apartados 1 y 3
Alcance de la obligación de secreto profesional que corresponde a las autoridades nacionales de supervisión financiera
Resolución por la que se declara la pérdida de honorabilidad profesional
Supuestos contemplados por el Derecho penal
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículos 47 y 48
Derecho de defensa
Acceso al expediente

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (
DO 2004, L 145, p. 1
), en relación con los artículos 41, 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el marco de una serie de procedimientos de oposición en tercería iniciados por UBS Europe SE, anteriormente UBS (Luxembourg) SA (en lo sucesivo, «UBS»), y por Alain Hondequin et consorts, contra la sentencia de 16 de diciembre de 2014 de la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Luxemburgo), que resolvió sobre la apelación interpuesta por los Sres. DV y EU contra la sentencia de 5 de junio de 2014 del tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, Luxemburgo), en relación con la denegación de la Commission de surveillance du secteur financier (Comisión de Supervisión del Sistema Financiero, Luxemburgo; en lo sucesivo, «CSSF») de entregar determinados documentos relacionados con los litigios entre el Sr. DV y la CSSF a raíz de la resolución de privación de su honorabilidad profesional.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 2 y 63 de la Directiva 2004/39 exponen lo siguiente:
«(2)
[…] conviene alcanzar el grado de armonización necesario para ofrecer a los inversores un alto nivel de protección y permitir que las empresas de inversión presten servicios en toda la Comunidad, ya que se trata de un mercado único, tomando como base la supervisión del país de origen. […]
[…]
(63)
[…] Debido al aumento de la actividad transfronteriza, las autoridades competentes deben facilitarse mutuamente la información pertinente para el ejercicio de sus funciones, para asegurar así el efectivo cumplimiento de la presente Directiva, incluso en situaciones en las que las infracciones o presuntas infracciones pueden interesar a las autoridades de dos o más Estados miembros. En este intercambio de información es necesario observar el más estricto secreto profesional para asegurar la buena transmisión de esa información y la protección de los derechos de los interesados.»
En el título II de la Directiva 2004/39, relativo a las «condiciones de autorización y funcionamiento de las empresas de inversión», su artículo 8, con el título «Revocación de la autorización», establece en su letra c) que la autoridad competente podrá revocar la autorización concedida a una empresa de inversión cuando esta deje de cumplir las condiciones a las que estaba sometida la concesión de la autorización.
En el citado título II, el artículo 9 de la Directiva, rubricado «Personas que efectivamente dirigen las actividades», dispone lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros exigirán que las personas que efectivamente dirigen las actividades de una empresa de inversión gocen de la honorabilidad y la experiencia suficientes para asegurar la gestión adecuada y prudente de la empresa de inversión.
[…]
3.   La autoridad competente denegará la autorización si no está convencida de que las personas que efectivamente dirigirán las actividades de la empresa de inversión gozan de la honorabilidad y la experiencia suficientes, o cuando existan motivos objetivos y demostrables para creer que los cambios propuestos en la dirección de la empresa suponen una amenaza para la gestión adecuada y prudente de la empresa.
[…]»
El artículo 17 de esta Directiva, titulado «Obligaciones generales de supervisión continua», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes supervisen las actividades de las empresas de inversión para comprobar que cumplen las condiciones de funcionamiento establecidas en la presente Directiva. Los Estados miembros se asegurarán de que se hayan adoptado las medidas apropiadas para que las autoridades competentes puedan obtener la información necesaria para comprobar que las empresas de inversión cumplen esas obligaciones.»
El artículo 50 de dicha Directiva, titulado «Facultades de que deben disponer las autoridades competentes», establece que:
«1.   Las autoridades competentes dispondrán de todas las facultades de supervisión e investigación necesarias para el ejercicio de sus funciones. […]
[…]
2.   Los poderes a que se refiere el apartado 1 se ejercerán de conformidad con la normativa nacional e incluirán al menos el derecho a:
a)
acceder a cualquier documento bajo cualquier forma y recibir una copia del mismo;
b)
requerir información de cualquier persona y, si es necesario, convocar e interrogar a una persona para obtener información;
[…]
l)
remitir asuntos para su procesamiento penal;
[…]».
El artículo 51 de esa Directiva, que lleva por título «Sanciones administrativas», dispone en su apartado 1:
«Sin perjuicio de los procedimientos para la revocación de la autorización ni del derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales, los Estados miembros se asegurarán, de conformidad con su Derecho nacional respectivo, de que es posible adoptar las medidas administrativas apropiadas o imponer sanciones administrativas a los responsables en caso de incumplimiento de las disposiciones adoptadas en aplicación de la presente Directiva. Los Estados miembros se asegurarán de que estas medidas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.»
El artículo 52 de la citada Directiva, titulado «Derecho de recurso», establece en su apartado 1:
«Los Estados miembros se asegurarán de que toda decisión adoptada en virtud de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas adoptadas de conformidad con la presente Directiva esté debidamente motivada y pueda ser objeto de recurso judicial. […]»
Con arreglo a lo establecido en el artículo 54 de la Directiva 2004/39, bajo la rúbrica «Secreto profesional»:
«1.   Los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes, todas aquellas personas que estén o hayan estado al servicio de las autoridades competentes o de las entidades en que se hayan delegado tareas de conformidad con el apartado 2 del artículo 48, así como los auditores y expertos que actúen en nombre de dichas autoridades, estén sujetos al secreto profesional. Ninguna información confidencial que puedan recibir en el ejercicio de sus funciones podrá ser divulgada a persona o autoridad alguna, salvo en forma genérica o colectiva tal que impida la identificación concreta de empresas de inversión, gestores del mercado, mercados regulados o cualquier otra persona, sin perjuicio de los supuestos contemplados por el Derecho penal o por las demás disposiciones de la presente Directiva.
2.   Cuando una empresa de inversión, un gestor del mercado o un mercado regulado haya sido declarado en quiebra o esté en proceso de liquidación obligatoria, toda aquella información confidencial que no ataña a terceros podrá ser divulgada en el curso de procedimientos civiles o mercantiles si fuera necesario para el desarrollo de los mismos.
3.   Sin perjuicio de los supuestos cubiertos por el Derecho penal, las autoridades competentes, organismos o personas físicas o jurídicas distintas de las autoridades competentes que reciban información confidencial con arreglo a la presente Directiva podrán utilizarla exclusivamente en el desempeño de sus obligaciones y en el ejercicio de sus funciones —en el caso de las autoridades competentes— dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva o, en el caso de otras autoridades, organismos o personas físicas o jurídicas, para el fin para el que dicha información se les haya proporcionado o en el marco de procedimientos administrativos o judiciales relacionados específicamente con el ejercicio de dichas funciones. Sin embargo, si la autoridad competente u otra autoridad, organismo o persona que ha comunicado la información consiente en ello, la autoridad que recibe la información podrá utilizarla para otros fines.
4.   Toda información confidencial recibida, intercambiada o transmitida en virtud de la presente Directiva estará sujeta al secreto profesional contemplado en el presente artículo. No obstante, el presente artículo no será obstáculo para que las autoridades competentes intercambien o transmitan información confidencial de conformidad con la presente Directiva y con otras directivas aplicables a las empresas de inversión, entidades de crédito, fondos de pensiones, OICVM [organismos de inversión colectiva de valores mobiliarios], mediadores de seguros y reaseguros, empresas de seguros, mercados regulados o gestores del mercado, o que lo hagan con el consentimiento de la autoridad competente u otra autoridad, organismo o persona física o jurídica que haya comunicado la información.
5.   El presente artículo no impedirá a las autoridades competentes intercambiar o transmitir, con arreglo a su Derecho interno, información confidencial que no se haya recibido de una autoridad competente de otro Estado miembro.»
El artículo 56 de esta Directiva, titulado «Obligación de cooperar», establece en su apartado 1:
«Las autoridades competentes de los Estados miembros cooperarán entre sí siempre que sea necesario para llevar a cabo las funciones establecidas en virtud de la presente Directiva, haciendo uso a tal fin de las facultades que les atribuya la presente Directiva o el Derecho nacional.
Las autoridades competentes prestarán ayuda a las autoridades competentes de los demás Estados miembros. En particular, intercambiarán información y colaborarán en actividades de investigación o supervisión.
[…]»
Derecho luxemburgués
El artículo 19 de la loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (Ley de 5 de abril de 1993 relativa al Sector Financiero) (
Mémorial
A 1993, p. 462), rubricado «Honorabilidad y experiencia profesional», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«Para obtener la autorización, las personas físicas y, en el caso de las personas jurídicas, los miembros de los órganos de administración, gestión y supervisión, así como los accionistas o asociados mencionados en el artículo anterior, deberán acreditar su honorabilidad profesional. La honorabilidad se valorará con arreglo a los antecedentes judiciales y a todos los documentos que demuestren una buena reputación y ofrezcan garantías plenas de una actividad intachable.»
El artículo 32 de la loi relative aux marchés d’instruments financiers et portant transposition notamment de la directive 2004/39 (Ley de 13 de julio de 2007 sobre los mercados de instrumentos financieros, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico luxemburgués la Directiva 2004/39) (
Mémorial
A 2007, p. 2076), rubricado «Secreto profesional de la CSSF», establece:
«1)   Toda persona que ejerza o haya ejercido una actividad para la [CSSF], así como los inspectores de empresas autorizados o expertos que actúen en nombre de la [CSSF], quedan obligados a respetar el secreto profesional a que se refiere el artículo 16 de la loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance du secteur financier (Ley de 23 de diciembre de 1998 por la que se crea una comisión de supervisión del sector financiero, en su versión actualmente vigente). Este secreto implica que la información confidencial que reciban por motivos profesionales no podrá ser divulgada a ninguna otra persona o autoridad, excepto en forma resumida o autorizada de tal forma que no puedan ser identificados ningún gestor del mercado, mercado regulado, o [sistema multilateral de negociación (SMN)] ni ninguna otra persona interesada o ningún otro sistema afectado, sin perjuicio de los supuestos contemplados por el Derecho penal o por otras disposiciones del presente título.
[…]
3)   Sin perjuicio de los supuestos contemplados por el Derecho penal, la [CSSF] solo podrá utilizar la información confidencial obtenida en virtud del presente título para el ejercicio de las funciones que le incumben en virtud del presente título o en el marco de los procedimientos administrativos o judiciales vinculados específicamente al desempeño de estas funciones.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Se desprende de la resolución de remisión que, mediante resolución de 4 de enero de 2010, la CSSF ordenó al Sr. DV que renunciara a todas sus funciones a la mayor brevedad, al considerar que ya no era digno de confianza y que, por lo tanto, tampoco era apto para ejercer en una entidad supervisada las funciones de administrador u otras funciones cuyo ejercicio esté supeditado a la obtención de una autorización. La CSSF basó su resolución, entre otras consideraciones, en la actuación del Sr. DV en la constitución y el funcionamiento de la sociedad Luxalpha Sicav (en lo sucesivo, «Luxalpha»).
Mediante sendas demandas presentadas el 26 de febrero y el 31 de marzo de 2010 ante el tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo), el Sr. DV interpuso un recurso que tenía por objeto la modificación o, en su defecto, anulación de la citada resolución de la CSSF.
El 11 de noviembre de 2010, el Sr. DV solicitó a la CSSF, en relación con dichos litigios hasta hoy pendientes de resolución, la entrega de un escrito del 27 de enero de 2009 remitido por UBS a la CSSF, a raíz de una solicitud de información de esta última, fechada el 31 de diciembre de 2008, en relación con el «asunto Madoff». Mediante resolución de 13 de diciembre de 2010, la CSSF denegó dicha solicitud. El 10 de enero de 2011, el Sr. DV interpuso un recurso cuyo objeto era la modificación o, en su defecto, anulación de dicha resolución de la CSSF. El 15 de diciembre de 2011, el tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) instó a la CSSF a entregarle dicho escrito. Mediante sentencia de 18 de julio de 2012, el tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) declaró parcialmente fundado el recurso interpuesto por el Sr. DV y, por lo tanto, anuló la resolución de la CSSF, de 13 de diciembre de 2010, por la que se denegaba la entrega del antedicho escrito de 27 de enero de 2009, excepto determinados datos.
El 26 de febrero de 2013, el Sr. DV solicitó a la CSSF, siempre en relación con los litigios principales, la entrega de varios documentos, incluido el «escrito de la CSSF de 31 de diciembre de 2008 destinado a [UBS] y su cuestionario», además de «todas las investigaciones o actos de instrucción de la CSSF en relación con el asunto Madoff, sección Luxalpha, y toda la documentación que recibió en este contexto». Según el Sr. DV, esos documentos ponen de relieve la actuación de UBS en la creación y el establecimiento de Luxalpha, razón por la cual los considera imprescindibles para comprender la actuación de las distintas personas que intervinieron al constituirse dicha sociedad.
Mediante resolución de 9 de abril de 2013, la CSSF denegó la entrega de los documentos solicitados, en particular, argumentando que no obraban en el expediente administrativo referente al Sr. DV, que estaban amparados por la obligación de secreto profesional que le incumbía, que en ningún momento del procedimiento administrativo respecto al Sr. DV había mencionado los documentos ahora reclamados y que la solicitud del Sr. DV no era lo suficientemente precisa.
El 5 de junio de 2013, el Sr. DV interpuso un recurso cuyos objetos principales eran anular y, con carácter subsidiario, modificar la resolución de la CSSF antes citada. Mediante demanda presentada el 7 de junio de 2013 ante el tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo), el Sr. EU declaró su intención de intervenir voluntariamente en la instancia, debido a que, al igual que el Sr. DV, había sido objeto de un procedimiento administrativo sancionador, entre otros motivos, por su actuación en la constitución y el funcionamiento de Luxalpha. El Sr. EU expuso asimismo que había interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la CSSF por la que se declaraba la pérdida de su honorabilidad profesional y que, en ese asunto contencioso, necesitaba varios documentos cuya entrega le denegaba la CSSF.
Mediante sentencia de 5 de junio de 2014, el tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo), después de admitir la intervención voluntaria del Sr. EU en la instancia, instó a la CSSF a que le entregara el escrito remitido a UBS el 31 de diciembre de 2008 en relación con el «asunto Madoff», y desestimó en lo demás el recurso de anulación interpuesto por el Sr. DV.
Mediante escrito presentado el 26 de junio de 2014, los Sres. DV y EU interpusieron recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal administratif (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo) ante la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo).
Mediante sentencia de 16 de diciembre de 2014, la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) declaró parcialmente fundada la apelación de los Sres. DV y EU y condenó a la CSSF a poner de manifiesto en los litigios principales todas las investigaciones y actos de instrucción llevados a cabo por la CSSF en relación con el «asunto Madoff», concretamente en lo referido a Luxalpha, y los documentos que se le entregaron en este contexto.
En su sentencia, la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) señaló en particular que, en un procedimiento administrativo sancionador, en especial cuando está en conexión con un proceso penal en virtud del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), como el que es objeto del caso de autos, no puede en principio oponerse secreto alguno a la persona que se defiende de una acusación o que interpone un recurso contra la sanción que se le ha impuesto. Por lo tanto, si la Administración se ha basado en un documento que concierne igualmente a un tercero, no puede oponer al administrado el secreto profesional salvo en límites muy estrictos, so pena de vulnerar su derecho de defensa. La Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) puso además de relieve que corresponde a la Administración, la cual debe, en principio, incluir en el expediente a ella remitido toda la tramitación administrativa con todos los documentos relativos al acto impugnado, explicar los motivos por los que no es pertinente un documento reclamado por la defensa. Pues bien, en el caso de autos, la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) indica que la CSSF se había limitado a invocar el secreto profesional sin exponer, de forma pormenorizada, las razones imperiosas que, a su entender, le prohibían poner a disposición del Sr. DV la totalidad de los documentos que,
a priori
, parecían útiles para la defensa contra la sanción que se le había impuesto.
Mediante sendas demandas presentadas el 23 de octubre de 2015 y el 3 de marzo de 2016, respectivamente, ante la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), UBS y Alain Hondequin et consorts, que actuaban en su condición de antiguos miembros del Consejo de Administración de Luxalpha, interpusieron una oposición en tercería contra dicha sentencia. UBS reprocha a la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo), en lo esencial, el no haber tenido en cuenta el artículo 54 de la Directiva 2004/39.
En este contexto, el tribunal remitente considera que se encuentra ante dos tipos de cuestiones relacionadas con la interpretación del artículo 54 de la Directiva 2004/39. Se pregunta, en primer lugar, por el alcance, en virtud del artículo 41 de la Carta, de la excepción «sin perjuicio de los supuestos contemplados por el Derecho penal» que figura en los apartados 1 y 3 de dicho artículo 54. En segundo lugar, se pregunta cómo han de conciliarse las exigencias y las garantías derivadas de los artículos 47 y 48 de la Carta y de los artículos 6 y 13 del CEDH con la obligación de guardar secreto profesional ordenada en dicho artículo 54.
En estas circunstancias, la Cour administrative (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Más en concreto, sobre el telón de fondo del artículo 41 de la Carta, que consagra el principio de una buena administración, ¿la excepción «de los supuestos contemplados por el Derecho penal», que figura tanto al final del apartado 1 del artículo 54 de la Directiva 2004/39 como al comienzo del apartado 3 del mismo artículo 54, cubre un caso al que, con arreglo a la legislación nacional, corresponde una sanción administrativa, pero que considerado desde el punto de vista del CEDH forma parte del Derecho penal, como la sanción objeto del litigio principal, impuesta por el regulador nacional, autoridad nacional de supervisión, y consistente en ordenar a un miembro de un colegio de abogados nacional que deje de ejercer en una entidad supervisada por dicho regulador una función de administrador u otra función sujeta a autorización al tiempo que le ordena que renuncie a todas sus funciones conexas a la mayor brevedad?
2)
En cuanto que la antedicha sanción administrativa, considerada como tal por el Derecho nacional, exige un procedimiento administrativo, ¿en qué medida la obligación de guardar secreto profesional que una autoridad nacional de supervisión puede invocar al amparo de lo dispuesto en el artículo 54 de la Directiva 2004/39, anteriormente citada, se halla condicionada por las exigencias de un proceso equitativo que comprende un recurso efectivo tal y como se desprenden del artículo 47 de la Carta, que debe considerarse en conjunción con las exigencias derivadas de los artículos 6 y 13 del CEDH en materia de proceso equitativo y de efectividad del recurso y junto con las garantías previstas por el artículo 48 de la Carta, y más en concreto desde la perspectiva del acceso integral del administrado al expediente administrativo del autor de una sanción administrativa que es al mismo tiempo la autoridad nacional de supervisión con vistas a la defensa de los intereses y derechos civiles del administrado sancionado?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39, en relación con el artículo 41 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que la excepción a la obligación de secreto profesional, establecida en dicho precepto, y referida a los «supuestos contemplados por el Derecho penal», es aplicable en una situación en la que las autoridades designadas por los Estados miembros para desempeñar las funciones establecidas en esta Directiva (en lo sucesivo, «autoridades competentes») adoptan una medida, o incluso una sanción, regulada por el Derecho administrativo nacional. En caso de respuesta negativa, pretende averiguar en qué medida esta obligación de secreto profesional se encuentra, en cualquier caso, limitada por las exigencias del derecho a una tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo así como por el respeto del derecho de defensa proclamado en los artículos 47 y 48 de la Carta, interpretados teniendo presente lo establecido en los artículos 6 y 13 del CEDH.
En primer lugar, respecto a las situaciones a las que se refiere la expresión «supuestos contemplados por el Derecho penal», a efectos del artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39, en relación con el artículo 41 de la Carta, procede observar que del tenor de este último resulta con claridad que va dirigido no a los Estados miembros, sino únicamente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión (sentencias de 17 de diciembre de 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, apartado
, y de 9 de marzo de 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, apartado
). De aquí se deduce que el artículo 41 de la Carta no es pertinente en el litigio principal.
Asimismo, cabe señalar que ni el artículo 54 de la Directiva 2004/39 ni ningún otro de sus preceptos contiene una definición de la expresión «supuestos contemplados por el Derecho penal» que figura en los apartados 1 y 3 de dicho artículo.
Por lo tanto, de conformidad con una jurisprudencia muy consolidada, deben tenerse en cuenta el contexto en que se inscribe el artículo 54 de la Directiva 2004/39 y los objetivos que esta persigue (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2015, Drukarnia Multipress,
C‑357/13
,
EU:C:2015:253
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ha de recordarse que del considerando 2 de dicha Directiva se desprende que esta pretende alcanzar el grado de armonización necesario para ofrecer a los inversores un alto nivel de protección y permitir que las empresas de inversión presten servicios en toda la Unión, tomando como base la supervisión del Estado miembro de origen (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Resulta asimismo del considerando 63, segunda frase, de la Directiva 2004/39 que, en un contexto de aumento de la actividad transfronteriza, las autoridades competentes de los diferentes Estados miembros deben facilitarse mutuamente la información pertinente para el ejercicio de sus funciones, para asegurar así el efectivo cumplimiento de dicha Directiva (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Así, conforme al artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2004/39, los Estados miembros están obligados a asegurarse de que las autoridades competentes supervisen de forma permanente la actividad de las empresas de inversión con el fin de comprobar que estas últimas respetan sus obligaciones (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
El artículo 50, apartados 1 y 2, de la misma Directiva establece que las autoridades competentes dispondrán de todas las facultades de supervisión e investigación necesarias para el ejercicio de sus funciones, lo que incluye el derecho a acceder a cualquier documento y requerir información de cualquier persona (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Por otra parte, el artículo 56, apartado 1, de la Directiva 2004/39 dispone que las autoridades competentes prestarán ayuda a las autoridades competentes de los demás Estados miembros y, en particular, intercambiarán información y cooperarán en actividades de investigación o de supervisión (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
El funcionamiento eficaz del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión, basado en una supervisión ejercida en el interior de un Estado miembro y en el intercambio de información entre las autoridades competentes de varios Estados miembros, tal y como se ha descrito sucintamente en los apartados anteriores, requiere así que tanto las empresas supervisadas como las autoridades competentes puedan estar seguras de que la información confidencial proporcionada conservará en principio su carácter confidencial (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Como resulta, en particular, de la última frase del considerando 63 de la Directiva 2004/39, la falta de dicha confianza comprometería la buena transmisión de la información confidencial necesaria para el ejercicio de la actividad de supervisión (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Por lo tanto, es precisamente para proteger no solo los intereses particulares de las empresas directamente afectadas, sino también el interés general en el normal funcionamiento de los mercados de instrumentos financieros de la Unión, por lo que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 impone como regla general la obligación de guardar secreto profesional (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que el artículo 54 de la Directiva 2004/39 establece como principio general la prohibición de divulgar información confidencial en poder de las autoridades competentes e indica exhaustivamente los supuestos concretos en los que, de modo excepcional, esta prohibición general no impide la transmisión o la utilización de dicha información (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
En el caso de autos, debe señalarse que el artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39 dispone que la obligación de guardar secreto profesional que incumbe a las autoridades competentes es aplicable «sin perjuicio de los supuestos contemplados por el Derecho penal».
Al tratarse de una excepción al principio general de prohibición de divulgación de la información confidencial en poder de las autoridades competentes, la expresión «supuestos contemplados por el Derecho penal», utilizada en el artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39, ha de interpretarse de modo estricto (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2010, Comisión/Reino Unido,
C‑346/08
,
EU:C:2010:213
, apartado
y jurisprudencia citada).
Debe señalarse a este respecto que, de conformidad con el artículo 50, apartado 2, letra l), de la Directiva 2004/39, las autoridades competentes deben disponer de la facultad de remitir asuntos a efectos de posibles procesos penales.
Además, el artículo 51, apartado 1, de dicha Directiva dispone que, sin perjuicio de los procedimientos para la revocación de la autorización ni del derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales, los Estados miembros se asegurarán, de conformidad con su Derecho nacional respectivo, de que es posible adoptar medidas o imponer sanciones administrativas apropiadas frente a los responsables en caso de incumplimiento de las disposiciones adoptadas en aplicación de la citada Directiva.
En este contexto, procede considerar, como ha señalado la Abogado General, fundamentalmente, en los puntos 47 y 48 de sus conclusiones, que el artículo 54, apartados 1 y 3, de la Directiva 2004/39, cuando establece que la obligación de secreto profesional puede dispensarse, con carácter excepcional, en los «supuestos contemplados por el Derecho penal», se refiere a la transmisión o utilización de información confidencial destinada a las actuaciones emprendidas, así como a las sanciones impuestas, de conformidad con el Derecho penal nacional.
Por lo demás, esta interpretación queda corroborada por el artículo 76, apartados 1 y 3, de la Directiva 2014/65/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a los mercados de instrumentos financieros y por la que se modifican la Directiva 2002/92/CE y la Directiva 2011/61/UE (
DO 2014, L 173, p. 349
), que refundió la Directiva 2004/39. Dicho artículo precisa actualmente que la obligación de secreto profesional es aplicable «sin perjuicio de los requisitos contemplados por el Derecho penal […] nacional».
Asimismo debe señalarse que, con independencia de su calificación según el Derecho nacional, a la que se refiere el tribunal remitente, las medidas que las autoridades competentes deben adoptar al comprobar que una persona no reúne las condiciones de honorabilidad establecidas en el artículo 9 de la Directiva 2004/39, forman parte de los «procedimientos para la revocación de la autorización» mencionados en su artículo 51, apartado 1, que no tienen sin embargo naturaleza sancionadora, en el sentido de este precepto, ni se refieren a supuestos contemplados por el Derecho penal, en el sentido del artículo 54, apartados 1 y 3, de dicha Directiva.
Por consiguiente, cabe entender que la excepción al principio general de prohibición de divulgación de la información confidencial en poder de las autoridades competentes relacionada con los «supuestos contemplados por el Derecho penal» no es aplicable en una situación como la debatida en el litigio principal.
En segundo lugar, no obstante, procede analizar en qué medida la obligación de secreto profesional establecida en el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 se encuentra en cualquier caso limitada por las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva y a un proceso equitativo, y por el respeto del derecho de defensa, proclamados en los artículos 47 y 48 de la Carta, teniendo presentes los artículos 6 y 13 del CEDH.
Con carácter previo, en la medida en que el tribunal remitente se refiere asimismo a los artículos 6 y 13 del CEDH, cabe recordar que si bien, como confirma el artículo 6 TUE, apartado 3, los derechos fundamentales reconocidos por el CEDH forman parte del Derecho de la Unión como principios generales, y el artículo 52, apartado 3, de la Carta dispone que cabe dar a los derechos contenidos en ella que correspondan a derechos garantizados por el CEDH el mismo sentido y alcance que les confiere dicho Convenio, este no constituye, dado que la Unión no se ha adherido a él, un instrumento jurídico integrado formalmente en el ordenamiento jurídico de esta (sentencia de 20 de marzo de 2018, Garlsson Real Estate y otros,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, apartado
y jurisprudencia citada).
Se desprende de las Explicaciones sobre la Carta de los Derechos Fundamentales, que deben ser tomadas en consideración para interpretarla, con arreglo al artículo 6 TUE, apartado 1, párrafo tercero, y al artículo 52, apartado 7, de la Carta (sentencia de 15 de febrero de 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, apartado
) que los artículos 47 y 48 de la Carta garantizan, en el Derecho de la Unión, la protección conferida por los artículos 6 y 13 del CEDH. Por lo tanto, basta con referirse a los citados artículos de la Carta.
Por otra parte, cabe recordar que de reiterada jurisprudencia se desprende que los derechos fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión y que la aplicabilidad de este Derecho implica la de los derechos fundamentales garantizados por la Carta (sentencia de 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el litigio principal, resulta de los datos aportados al Tribunal de Justicia que las resoluciones de la CSSF de que se trata se basan en disposiciones nacionales cuyo objeto es aplicar el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. De ello se deriva que lo dispuesto en la Carta es aplicable en un litigio de ese tipo.
Ha de recordarse también que, según un principio general de interpretación, todo acto de la Unión debe interpretarse, en la medida de lo posible, de un modo que no cuestione su validez y de conformidad con el conjunto del Derecho primario y, en particular, con las disposiciones de la Carta (sentencia de 15 de febrero de 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, apartado
).
A este respecto, por lo que atañe, en primer lugar, al principio de la tutela judicial efectiva, el artículo 47, párrafo primero, de la Carta dispone que toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en dicho artículo.
Para garantizar el respeto en la Unión de este derecho fundamental, el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, obliga a los Estados miembros a establecer las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión (sentencia de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, apartado
).
En lo que atañe más concretamente a la existencia de un derecho garantizado por el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 47 de la Carta, párrafo primero, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la protección frente a las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de la actividad privada de una persona física o jurídica que sean arbitrarias o desproporcionadas constituye un principio general del Derecho de la Unión. Esta protección puede ser invocada por un administrado contra un acto lesivo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, apartados
y
).
Por lo demás, debe señalarse que el derecho a la tutela judicial efectiva está reafirmado por la propia Directiva 2004/39, cuyo artículo 52, apartado 1, primera frase, dispone que «los Estados miembros se asegurarán de que toda decisión adoptada en virtud de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas adoptadas de conformidad con la presente Directiva esté debidamente motivada y pueda ser objeto de recurso judicial».
Asimismo, cabe observar que, en el litigio principal, las resoluciones de la CSSF de que se trata fueron impugnadas mediante recurso judicial con el fin de revisar su legalidad.
En segundo lugar, respecto al derecho a un proceso equitativo, garantizado por el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta, debe señalarse que el respeto del derecho de defensa representa un aspecto particular del derecho a un proceso justo (véanse, en este sentido, TEDH, sentencia de 1 de junio de 2010, Gäfgen c. Alemania, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 169, y la sentencia de 6 de noviembre de 2012, Otis y otros,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, apartado
). El respeto del derecho de defensa también se encuentra proclamado en el artículo 48, apartado 2, de la Carta.
El Tribunal de Justicia ha puesto de relieve que el derecho de defensa debe respetarse en todo procedimiento incoado contra una persona y que pueda terminar en un acto que le resulte lesivo (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de febrero de 1979, Hoffmann-La Roche/Comisión,
85/76
,
EU:C:1979:36
, apartado
; de 2 de octubre de 2003, ARBED/Comisión,
C‑176/99 P
,
EU:C:2003:524
, apartado
, y de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, apartado
).
El derecho de acceso al expediente es, a su vez, el corolario necesario del ejercicio efectivo del derecho de defensa (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
, y de 1 de julio de 2010, Knauf Gips/Comisión,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, apartado
).
No obstante, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los derechos fundamentales no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden ser objeto de restricciones, siempre y cuando estas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la medida en cuestión y no impliquen, habida cuenta de la finalidad perseguida, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencias de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros,
C‑317/08 a C‑320/08
,
EU:C:2010:146
, apartado
, y de 26 de septiembre de 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, apartado
).
Tales restricciones pueden tener por objeto, en particular, proteger las exigencias de confidencialidad o de secreto profesional, que el acceso a determinada información y a ciertos documentos puede menoscabar (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de noviembre de 2017, Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, apartado
).
A este respecto, al tratarse, más en particular, de la obligación de guardar secreto profesional que incumbe a las autoridades competentes en virtud de lo dispuesto en el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, debe recordarse, como se ha señalado en el apartado 38 de la presente sentencia, que esta obligación tiene por objeto proteger no solo los intereses particulares de las empresas directamente afectadas, sino también el interés general en el normal funcionamiento de los mercados de instrumentos financieros de la Unión.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la prohibición general de divulgar información confidencial establecida en el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 se refiere a la información en poder de las autoridades competentes que, en primer lugar, no tenga carácter público y cuya divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión que el legislador de la Unión estableció al adoptar la Directiva 2004/39 (sentencia de 19 de junio de 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, apartado
).
Por otra parte, por lo que se refiere concretamente al derecho de acceso al expediente, de acuerdo con jurisprudencia reiterada este implica que la persona afectada por un acto lesivo pueda examinar todos los documentos que obren en el expediente de instrucción que puedan ser pertinentes para su defensa. Entre estos se incluyen tanto las pruebas de cargo como las de descargo, con excepción de los secretos comerciales de otras personas, de los documentos internos de la autoridad que haya adoptado el acto y de otros datos confidenciales (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P y C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, apartado
, y de 25 de octubre de 2011, Solvay/Comisión,
C‑110/10 P
,
EU:C:2011:687
, apartado
).
Respecto a los documentos que deben incorporarse al expediente de instrucción, debe señalarse que, también de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien no puede corresponder únicamente a la autoridad que notifica los cargos y adopta la resolución por la que se impone una sanción determinar cuáles son los documentos útiles para la defensa del interesado, no obstante, le está permitido excluir del procedimiento administrativo los elementos que no tienen ninguna relación con las alegaciones de hecho y de Derecho que figuran en el pliego de cargos y que, por consiguiente, no tienen relevancia alguna para la instrucción (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de enero de 2004, Aalborg Portland y otros/Comisión,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P y C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, apartado
y jurisprudencia citada).
De las consideraciones anteriores se desprende que el derecho a la divulgación de los documentos pertinentes para la defensa no es ilimitado y absoluto. Por el contrario, como ha observado la Abogado General, en lo esencial, en el punto 90 de sus conclusiones, la protección de la confidencialidad de la información amparada por la obligación de guardar secreto profesional que incumbe a las autoridades competentes de conformidad con el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe ser garantizada y cumplida respetando simultáneamente el derecho de defensa.
Por lo tanto, en caso de conflicto entre, por una parte, el interés de la persona que es objeto de un acto lesivo en disponer de la información necesaria para poder ejercer plenamente su derecho de defensa y, por otra parte, los intereses ligados al mantenimiento de la confidencialidad de la información amparada por la obligación de guardar secreto profesional, incumbe a las autoridades o a los órganos jurisdiccionales competentes, atendiendo a las circunstancias de cada caso concreto, buscar el equilibrio entre estos intereses opuestos (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2008, Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
, apartados
y
, y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, en circunstancias como las del litigio principal, cuando una autoridad competente invoca la obligación de secreto profesional establecida en el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 para denegar la entrega de datos en su poder que no figuren en el expediente relativo a la persona que es objeto de un acto lesivo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional competente comprobar si esos datos están vinculados objetivamente con los cargos formulados contra ella y, en caso afirmativo, ponderar los intereses señalados en el apartado anterior de la presente sentencia, antes de resolver sobre la entrega de cada uno de los datos solicitados.
Por lo antes expuesto, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el artículo 54 de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que:
–
La expresión «supuestos contemplados por el Derecho penal», que figura en los apartados 1 y 3 de dicho artículo, no incluye la situación en la que las autoridades competentes adoptan una medida, como la que es objeto del litigio principal, por la que se prohíbe a una persona ejercer en una empresa supervisada la función de administrador u otra función cuyo ejercicio esté supeditado a la obtención de una autorización, con orden de renunciar a todas sus funciones a la mayor brevedad, debido a que dicha persona ya no cumple los requisitos de honorabilidad profesional establecidos en el artículo 9 de la citada Directiva, que forma parte de las medidas que las autoridades competentes deben adoptar al ejercer las competencias de que son titulares en virtud de lo dispuesto en el título II de dicha Directiva. En efecto, dicho precepto, al establecer que la obligación de guardar secreto profesional, con carácter excepcional, puede descartarse en tales casos, se refiere a la transmisión o utilización de información confidencial destinada a las actuaciones emprendidas, así como a las sanciones impuestas, de conformidad con el Derecho penal nacional.
–
La obligación de guardar secreto profesional establecida en el apartado 1 de dicho artículo, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta, debe garantizarse y aplicarse de tal modo que sea compatible con el respeto del derecho de defensa. Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional competente, cuando una autoridad competente invoca dicha obligación para denegar la entrega de información en su poder que no figure en el expediente relativo a la persona afectada por un acto lesivo, comprobar si dicha información tiene un vínculo objetivo con los cargos formulados contra ella y, en caso afirmativo, ponderar el interés legítimo de la persona de que se trata en disponer de la información necesaria para poder ejercitar plenamente el derecho de defensa y los intereses ligados al mantenimiento de la confidencialidad de la información amparada por la obligación de secreto profesional, antes de resolver si procede la entrega de cada uno de los datos solicitados.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 54 de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que:

–
La expresión «supuestos contemplados por el Derecho penal», que figura en los apartados 1 y 3 de dicho artículo, no incluye la situación en la que las autoridades nombradas por los Estados miembros para el cumplimiento de esta Directiva adoptan una medida, como la que es objeto del litigio principal, por la que se prohíbe a una persona ejercer en una empresa supervisada la función de administrador u otra función cuyo ejercicio esté supeditado a la obtención de una autorización, con orden de renunciar a todas sus funciones a la mayor brevedad, debido a que dicha persona ya no cumple los requisitos de honorabilidad profesional establecidos en el artículo 9 de dicha Directiva, que forma parte de las medidas que las autoridades competentes deben adoptar al ejercer las competencias de que son titulares en virtud de lo dispuesto en el título II de la misma Directiva. En efecto, dicho precepto, al establecer que la obligación de secreto profesional, con carácter excepcional, puede descartarse en tales casos, se refiere a la transmisión o utilización de información confidencial destinada a las actuaciones emprendidas, así como a las sanciones impuestas, de conformidad con el Derecho penal nacional.
–
La obligación de guardar secreto profesional establecida en el apartado 1 de dicho artículo, en relación con los artículos 47 y 48 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe garantizarse y aplicarse de tal modo que sea compatible con el respeto del derecho de defensa. Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional nacional competente, cuando una autoridad competente invoca dicha obligación para denegar la entrega de información en su poder que no figura en el expediente relativo a la persona afectada por un acto lesivo, comprobar si dicha información tiene un vínculo objetivo con los cargos formulados contra ella y, en caso afirmativo, ponderar el interés legítimo de la persona de que se trata en disponer de la información necesaria para poder ejercitar plenamente el derecho de defensa y los intereses ligados al mantenimiento de la confidencialidad de la información amparada por la obligación de secreto profesional, antes de resolver si procede la entrega de cada uno de los datos solicitados.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.