CELEX: 62018TJ0310
Sotsiaalpoliitika
Tööturu osapoolte vaheline dialoog liidu tasandil
Kokkulepe „Üldine raamistik riikide keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamiseks ja nendega konsulteerimiseks“
Kokkuleppe allkirjastanud osapoolte ühistaotlus rakendada seda kokkulepet liidu tasandil
Komisjoni keeldumine esitada nõukogule otsuse ettepanek
Tühistamishagi
Vaidlustatav akt
Vastuvõetavus
Komisjoni kaalutlusruum
Tööturu osapoolte sõltumatus
Subsidiaarsuse põhimõte
Proportsionaalsus

Vaidluse taust
Euroopa Komisjon palus 10. aprilli 2015. aasta konsultatsioonidokumendis C(2015) 2303 final ELTL artikli 154 lõike 2 alusel tööturu osapooltel avaldada arvamust Euroopa Liidu võimaliku tegevussuuna kohta töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist käsitlevate direktiivide konsolideerimise vallas. Konsulteeriti eelkõige seoses nende direktiivide kohaldamisala võimaliku laiendamisega liikmesriikide avaliku sektori ametnikele ja teenistujatele.
Tööturu osapooled, kes olid 2. juunil 2015 kokku tulnud keskvalitsuste asutuste sotsiaaldialoogi komitee raames, nimelt ühelt poolt Riigisiseste ja Euroopa avaliku sektori asutuste ametiühingute delegatsioonina (TUNED) ja teiselt poolt Euroopa avaliku sektori tööandjate liiduna (EUPAE), teavitasid komisjoni ELTL artikli 154 lõike 4 alusel oma soovist läbi rääkida ja sõlmida kokkulepe ELTL artikli 155 lõike 1 alusel.
TUNED ja EUPAE sõlmisid 21. detsembril 2015 kokkuleppe „Üldine raamistik riikide keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamiseks ja nendega konsulteerimiseks“ (edaspidi „kokkulepe“).
TUNED ja EUPAE esitasid komisjonile 1. veebruari 2016. aasta kirjas ühistaotluse esitada ettepanek kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil Euroopa Liidu Nõukogu otsusega, mis võetaks vastu ELTL artikli 155 lõike 2 alusel.
Komisjon teavitas TUNED-d ja EUPAE-d 5. märtsil 2018 oma otsusest keelduda esitamast nõukogule ettepanekut rakendada kokkulepet liidu tasandil (edaspidi „vaidlusalune otsus“).
Vaidlusaluses otsuses märkis komisjon sisuliselt esiteks, et keskvalitsuste asutused on liikmesriikide valitsuste haldusalas; et need asutused teostavad avalikku võimu ja et nende ülesehituse, korralduse ja toimimise määramine on täielikult liikmesriikide pädevuses. Teiseks nentis komisjon, et sätted, mis teatavas ulatuses tagavad nende asutuste ametnike ja teenistujatega konsulteerimise, on paljudes liikmesriikides juba olemas. Kolmandaks tõdes komisjon, et nende asutuste olulisus sõltub võimu tsentraliseerituse või detsentraliseerituse määrast liikmesriikides, nii et juhul kui kokkulepet nõukogu otsusega rakendataks, varieerub avaliku sektori asutuste ametnike ja teenistujate kaitsetase liikmesriigiti oluliselt.
Menetlus ja poolte nõuded
Üldkohtu kantseleisse 15. mail 2018 saabunud hagiavaldusega esitasid hagejad, st ühelt poolt European Federation of Public Service Unions (EPSU) (Euroopa avaliku teenistuse ametiühingute liit) ehk liit, mis ühendab Euroopa avaliku sektori teenistujate ametiühinguid, ja mis koos Sõltumatute Ametiühingute Euroopa Liiduga (CESI) asutas TUNEDi, ning teiselt poolt EPSU peasekretär Jan Goudriaan, kõnesoleva hagi.
Komisjon esitas kostja vastuse 26. juulil 2018.
Hagejad esitasid repliigi 19. septembril 2018.
Üldkohtu kantseleisse 11. oktoobril 2018 esitatud eraldi dokumendiga esitasid hagejad taotluse, et hagiavalduse lisades esitatud teatavaid andmeid käsitletaks avalikkuse jaoks konfidentsiaalsetena.
Komisjon esitas 14. novembril 2018 vasturepliigi.
Üldkohtu üheksanda koja president jättis 13. detsembri 2018. aasta kohtumäärusega EPSU ja Willem Goudriaan vs. komisjon (
T‑310/18
, ei avaldata,
EU:T:2018:1018
) rahuldamata European Transport Workers’ Federationi (ETF) (Euroopa transpordisektori töötajate liit) taotluse astuda menetlusse hagejate nõuete toetuseks.
Kodukorra artikli 89 lõike 3 punktide a ja b alusel võetud menetlust korraldavate meetmetega esitas Üldkohus pooltele kirjalikud küsimused, millele tuli vastata kohtuistungil.
Poolte kohtukõned ja Üldkohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 23. mai 2019. aasta kohtuistungil. Kohtuistungi järel otsustas Üldkohtu üheksanda koja (laiendatud koosseisus) president kohtumenetluse suulist osa mitte lõpetada.
Kodukorra artikli 89 lõike 3 punkti b alusel võetud menetlust korraldava meetmega palus Üldkohus hagejatel esitada oma kirjalikud märkused argumentide kohta, mille komisjon oli esitanud kohtuistungil. Hagejad täitsid selle nõude määratud tähtaja jooksul.
Menetluse suuline osa lõpetati Üldkohtu üheksanda koja (laiendatud koosseisus) presidendi 24. juuni 2019. aasta otsusega.
Hagejad paluvad Üldkohtul:
–
tühistada vaidlusalune otsus;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
Komisjon palub Üldkohtul:
–
tunnistada hagi vastuvõetamatuks osas, milles selle on esitanud J. Goudriaan;
–
jätta hagi tervikuna põhjendamatuse tõttu rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
Vastuvõetavus
Vaidlustatava akti olemasolu
Sissejuhatuseks olgu märgitud, et vastavalt ELTL artikli 263 esimesele lõigule kontrollib liidu kohus institutsioonide niisuguste aktide seaduslikkust, „mille eesmärgiks on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele“.
Sellest järeldub, et tühistamishagi saab esitada institutsioonide võetud kõigi meetmete või sätete peale, mille eesmärk on tuua kaasa õiguslikke tagajärgi, sõltumata nende sätete või meetmete laadist või vormist (31. märtsi 1971. aasta kohtuotsus komisjon vs. nõukogu,
22/70
,
EU:C:1971:32
, punktid
ja
, ning 23. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Les Verts vs. parlament,
294/83
,
EU:C:1986:166
, punkt
).
Käesolevas kohtuasjas tuleb esiteks analüüsida, kas vaidlusalune otsus on võimalik kvalifitseerida kui ettevalmistav akt, ja teiseks, kas komisjoni lai kaalutlusruum võib avaldada mõju hagi vastuvõetavusele.
–
Võimalik ettevalmistavaks aktiks kvalifitseerimine
Väljakujunenud kohtupraktika järgi on vaidlustatavad aktid põhimõtteliselt üksnes need meetmed, milles kehtestatakse haldusmenetluse lõppedes lõplikult institutsiooni seisukoht ja mille eesmärk on tuua kaasa siduvaid õiguslikke tagajärgi, välja arvatud muu hulgas vahemeetmed, mille eesmärk on valmistada ette lõppotsust ja millel niisuguseid tagajärgi ei ole (11. novembri 1981. aasta kohtuotsus IBM vs. komisjon,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
, ning 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Athinaïki Techniki vs. komisjon,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punkt
).
Teisiti on see üksnes juhul, kui ettevalmistava menetluse kestel vastu võetud aktid või otsused on ühelt poolt ise põhimenetlusest eraldiseisvat erimenetlust lõpetavad ja teiseks loovad ise siduvaid õiguslikke tagajärgi (vt selle kohta 11. novembri 1981. aasta kohtuotsus IBM vs. komisjon,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
).
Viide mõistele „ettepanek“ osutab selgelt sellele, et akti sisu ei ole mõeldud tekitama siduvaid õiguslikke tagajärgi, ja seega tõigale, et selle akti näol ei ole tegemist vaidlustatava aktiga (vt selle kohta 1. detsembri 2005. aasta kohtuotsus Itaalia vs. komisjon,
C‑301/03
,
EU:C:2005:727
, punktid
ja
). Muu hulgas on see nii seoses ettepanekuga, mille komisjon esitab menetluses, mis toimub mitmes eri etapis, kuivõrd niisuguse ettepaneku näol on tegemist vaheaktiga, mis ei tekita siduvaid õiguslikke tagajärgi (vt selle kohta 15. mai 1997. aasta kohtumäärus Berthu vs. komisjon,
T‑175/96
,
EU:T:1997:72
, punktid
ja
).
Kui otsus on aga keelduv, siis tuleb selle otsuse hindamisel lähtuda taotluse liigist, millele otsusega vastati (8. märtsi 1972. aasta kohtuotsus Nordgetreide vs. komisjon,
42/71
,
EU:C:1972:16
, punkt
, ja 24. novembri 1992. aasta kohtuotsus Buckl jt vs. komisjon,
C‑15/91 ja C‑108/91
,
EU:C:1992:454
, punkt
). Sellest järeldub, et keeldumine on akt, mille peale saab ELTL artikli 263 tähenduses esitada tühistamishagi, kui akti, mille võtmisest institutsioon keeldus, oleks saanud selle sätte alusel vaidlustada (vt 22. oktoobri 1996. aasta kohtuotsus Salt Union vs. komisjon,
T‑330/94
,
EU:T:1996:154
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Eelnevast järeldub, et ettepaneku esitamisest keeldumise peale esitatud tühistamishagi on põhimõtteliselt vastuvõetamatu nagu ka hagi, mis on esitatud ettepaneku peale (vt selle kohta 13. märtsi 2007. aasta kohtumäärus Arizona Chemical jt vs. komisjon,
C‑150/06 P
, ei avaldata,
EU:C:2007:164
, punktid
ja
).
Teatavail juhtumitel, kui mõne sätte alusel on korraldatud eelmenetlus, mis võimaldab teatavatel isikutel taotleda, et komisjon esitaks otsuse ettepaneku, kujutab komisjoni keeldumine niisugust ettepanekut esitada siiski endast vaidlustatavat akti. Nimelt lõpetab see keeldumine nimetatud sätete alusel alustatud eelmenetluse ja teiseks välistab selle, et võiks toimuda menetlus, kus võetakse vastu akt ise. Niisugune keeldumine väljendab komisjoni lõplikku seisukohta ja toob kaasa siduvaid õiguslikke tagajärgi ning seega saab selle peale esitada tühistamishagi (vt selle kohta 25. juuni 1998. aasta kohtuotsus Lilly Industries vs. komisjon,
T‑120/96
,
EU:T:1998:141
, punktid
,
,
ja
, ning 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punktid
,
ja
).
ELTL artikli 155 sõnastusest endast, mis on ära toodud tagapool, punktis 49, tuleneb, et see säte lubab tööturu osapooltel rääkida liidu tasandil läbi kokkuleppe ja seejärel taotleda komisjonilt ühiselt, et viimane esitaks ettepaneku, et seda kokkulepet rakendataks nõukogu otsusega. Neil asjaoludel ei ole otsus, millega komisjon keeldub esitamast ettepanekut ELTL artikli 155 lõike 2 alusel, üksnes eelnev või ettevalmistav akt, vaid kujutab endast komisjoni lõplikku seisukohavõttu, mille tagajärjel ühelt poolt lõpetatakse tööturu osapoolte huvides ette nähtud eelmenetlus ja teiselt poolt ei alustata akti kui sellise vastuvõtmise menetlust. Seega toob niisugune otsus kaasa siduvaid õiguslikke tagajärgi.
Eelöeldust järeldub, et vaidlusalune otsus ei ole ettevalmistav akt.
–
Ulatusliku kaalutlusruumi olemasolu võimalik mõju
Vastab tõele, et teatud juhtudel toob ulatusliku kaalutlusruumi olemasolu kaasa tühistamishagi vastuvõetamatuse. Nii on see juhul, kui hagi esitatakse komisjoni otsuse peale mitte alustada rikkumismenetlust, kuivõrd komisjonil on selles osas täieulatuslik kaalutlusõigus (17. mai 1990. aasta kohtuotsus Sonito jt vs. komisjon,
C‑87/89
,
EU:C:1990:213
, punkt
, ja 20. veebruari 1997. aasta kohtuotsus Bundesverband der Bilanzbuchhalter vs. komisjon,
C‑107/95 P
,
EU:C:1997:71
, punktid
,
ja
). Nii on see ka siis, kui tühistamishagi on esitatud Euroopa Parlamendi otsuse peale, mis puudutab seda, kuidas menetleda edasi ELTL artiklis 227 sätestatud tingimustele vastavat petitsiooni, kuivõrd parlamendil on avar poliitiline kaalutlusõigus selle üle otsustamiseks (9. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Schönberger vs. parlament,
C‑261/13 P
,
EU:C:2014:2423
, punkt
).
Eespool punktis 30 käsitletud juhtumid on siiski erandlikud ja väga spetsiifilised.
Institutsioonil oleva ulatusliku kaalutlusõiguse olemasolu toob juba iseenesest tagajärjena kaasa liidu kohtu teostatava kontrolli ulatuse ja intensiivsuse piiramise (vt punkt 110 tagapool).
Eriti kui kõne all on komisjoni algatusõigus, mis seisneb liidu aktide ettepanekute esitamises, siis ole sellel institutsioonil olev lai kaalutlusruum piisav takistus tühistamishagi vastuvõetavusele. Nii on Euroopa Kohus otsustanud, et komisjoni otsus võtta tagasi seadusandliku akti vastuvõtmise ettepanek on akt, mille peale saab esitada tühistamishagi ja mille üle seega saab teostada kohtulikku kontrolli (vt selle kohta 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus nõukogu vs. komisjon,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punktid
‑
). Sama kehtib otsuse kohta, millega komisjon keeldub esitamast õigusakti vastuvõtmise ettepanekut Euroopa kodanikualgatuse alusel (vt selle kohta 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punktid
‑
,
ja
).
Komisjoni otsus, millega see institutsioon keeldub tegemast ettepanekut rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet liidu tasandil, kuulub komisjoni algatusõiguse teostamise valdkonda (vt ka punkt 73 tagapool).
Eelöeldust järeldub, et isegi kui hagi sisulise läbivaatamise etapis ilmneb, et komisjonil oli käesolevas asjas ulatuslik kaalutlusõigus, ei ole see asjaolu takistuseks käesoleva hagi vastuvõetavusele.
Järelikult kujutab vaidlusalune otsus endast vaidlustatavat akti.
Apellantide kohtumenetlusõigus- ja teovõime
Komisjon väidab, et hagi on vastuvõetamatu osas, milles selle on esitanud J. Goudriaan, kuivõrd viimasel ei ole õigust hagi esitada.
Olgu märgitud, et juhul, kui hagi on esitanud mitu hagejat, siis on hagi vastuvõetav, kui ühel neist on õigus hagi esitada. Sellisel juhul ei ole vaja kontrollida teiste hagejate hagi esitamise õigust (vt 18. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus ArcelorMittal Tubular Products Ostrava jt vs. komisjon,
T‑364/16
,
EU:T:2018:696
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kõnesoleval juhtumil ei vaidle komisjon vastu sellele, et EPSU‑l on õigus hagi esitada. Sellega seoses ei ole vaidlust küsimuses, et vaidlusaluse otsuse adressaat on muu hulgas TUNED, kel ei ole ei juriidilise isiku staatust ega mingit autonoomset tegutsemisvõimet, kuivõrd tema osalusel toimunud sotsiaaldialoogi tulemused peavad heaks kiitma EPSU ja CESI otsustusorganid. Neil asjaoludel tuleb just viimati nimetatuid käsitada vaidlusaluse otsuse adressaatidena osas, mis puudutab töötajate esindusorganisatsioone (vt selle kohta 19. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Evropaïki Dynamiki vs. komisjon,
T‑50/05
,
EU:T:2010:101
, punkt
, ja 22. mai 2012. aasta kohtuotsus Sviluppo Globale vs. komisjon,
T‑6/10
, ei avaldata,
EU:T:2012:245
, punkt
). Eelöeldust järeldub, et EPSU‑l on õigus esitada hagi ELTL artikli 263 neljanda lõigu esimese lauseosa alusel.
Neil asjaoludel ei ole punktis 38 viidatud kohtupraktikat arvestades tarvis analüüsida vastuvõetamatuse vastuväidet, mille kohaselt J. Goudriaanil puudub õigus esitada hagi.
C.3 lisa vastuvõetavus
Komisjon väidab, et repliigi C.3 lisa, mis sisaldab ühe õigusteaduse õppejõu õiguslikku arvamust, on vastuvõetamatu
iura novit curia
-põhimõtte alusel. Nimelt on lisad üksnes tõenduslikku ja menetluslikku laadi ja need ei või sisaldada liidu õiguse tõlgendamist käsitlevaid õiguslikke arvamusi.
Sellega seoses tuleb märkida, et
iura novit curia
-põhimõte ei saa tähendada seda, et hagi lisad, mis puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, oleksid juba põhimõtteliselt vastuvõetamatud (12. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Servier jt vs. komisjon,
T‑691/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:922
, punkt
).
Hagiavalduse teksti saab nimelt teatavate punktide osas toetada ja täiendada viidetega hagiavaldusele lisatud tõendite osadele, tingimusel et õigusliku argumentatsiooni peamised osad on välja toodud hagiavalduses endas (vt 13. detsembri 2006. aasta kohtuotsus FNCBV jt vs. komisjon,
T‑217/03 ja T‑245/03
,
EU:T:2006:391
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul on hagejad oma hagiavalduses ja seejärel ka repliigis andnud piisava ülevaate sellest, kuidas nende arvates tuleb tõlgendada ELTL artikli 155 lõiget 2. C.3 lisas esitatud õiguslik arvamus on seega üksnes mõeldud nimetatud seisukohta toetama ja täiendama. Järelikult on kõnealune lisa vastuvõetav.
Põhjendatus
Hagejad põhjendavad oma hagi kahe väitega, millest esimese kohaselt on rikutud õigusnormi seoses komisjoni pädevuste ulatusega ja teise kohaselt on vaidlusaluse otsuse põhistus ebapiisav ja ilmselgelt väär.
Esimene väide, mille kohaselt rikuti õigusnormi seoses komisjoni pädevuse ulatusega
Hagejad väidavad sisuliselt, et komisjon rikkus õigusnormi, kui ta rakendas pädevust keelduda, mida tal ELTL artikli 155 lõike 2 raames ei olnud. Hagejad toovad esile, et komisjon on kohustatud rahuldama kokkuleppeosaliste ühiselt esitatud taotluse kokkulepet liidu tasandil rakendada ja esitama sellekohase ettepaneku nõukogule, välja arvatud juhul, kui ta tuvastab, et kokkuleppe allkirjastanud osalised ei ole piisavalt representatiivsed, või kui selle kokkuleppe klauslid on õigusvastased. Kõnesoleval juhtumil keeldus komisjon hagejate väitel aga kokkuleppeosaliste ühist taotlust rahuldamast, tuginedes muudele alustele, mis olid seotud sellise meetme ebasobivusega.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu. Eelkõige väidab komisjon, et ainult temal on pädevus otsustada, kas tal on otstarbekas kasutada oma algatusõigust, sh ELTL artikli 155 lõike 2 raames.
ELTL artikli 155 lõiget 2 tuleb tõlgendada, arvestades nii selle sätte sõnastust kui ka tema konteksti ja eesmärke (vt selle kohta 17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, punkt
, ja 10. märtsi 2005. aasta kohtuotsus easyCar,
C‑336/03
,
EU:C:2005:150
, punkt
).
–
Grammatiline tõlgendamine
ELTL artiklis 155 on sätestatud:
„1.   Kui tööturu osapooled soovivad, võib nendevaheline dialoog liidu tasandil tuua kaasa lepingusuhted, kaasa arvatud kokkulepete sõlmimine.
2.   Liidu tasandil sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse tööturu osapoolte ja liikmesriikide kehtivate menetluste või tavade kohaselt, artiklis 153 käsitletud küsimustes aga allakirjutanute ühisel taotlusel nõukogu otsusega komisjoni ettepaneku põhjal. Sellest teavitatakse […] parlamenti […].
[…]“.
Nii tuleneb ELTL artikli 155 lõike 2 esimesest lõigust, et tööturu osapoolte vahel liidu tasandil sõlmitud kokkulepet on võimalik rakendada kahel eri viisil, nimelt tööturu osapoolte ja liikmesriikide endi menetluste või tavade kohaselt või ELTL artikli 153 alla kuuluvates valdkondades liidu tasandil, kasutades erimenetlust, mis viib liidu akti vastuvõtmiseni (vt analoogia alusel 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punkt
).
Mis puudutab konkreetsemalt menetlust, mis võimaldab kokkulepet liidu tasandil rakendada, siis piirdub ELTL artikli 155 lõike 2 esimene lõik osutusega, et selline rakendamine toimub nõukogu otsusega, mis tehakse kokkuleppe allkirjastanud poolte ühisel taotlusel ja komisjoni ettepaneku alusel, ja sellest teavitatakse parlamenti.
Olgu öeldud, et ELTL artikli 155 lõikes 2 ei ole sõnaselgelt täpsustatud, kas komisjon on juhul, kui kokkuleppeosalised on esitanud talle ühise taotluse kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil, kohustatud esitama nõukogule sellekohase otsuse ettepaneku või kas ta võib hoopis nõukogule sellise ettepaneku esitamisest keelduda.
Hagejad väidavad siiski, et mõisted „shall be implemented“ ja „intervient“, mida on kasutatud vastavalt ELTL artikli 155 lõike 2 esimese lõigu inglis- ja prantsuskeelses versioonis, tekitavad komisjonile tegutsemiskohustuse. Nad viitavad ka selle sätte kujunemisloole ja väidavad, et Maastrichti lepingu läbirääkimiste käigus asendati esialgne, komisjonile kaalutlusruumi jättev versioon mõlemas nimetatud keeleversioonis imperatiivse väljendiga, mis välistab igasuguse kaalutlusruumi.
Sellega seoses tuleb vaatluse alla võtta Maastrichti lepingu läbirääkimiste käigus täpsema sõnastuse saanud ELTL artikli 155 lõike 2 esimese lõigu päritolu.
Esialgu esitles tookordne eesistujariik Luksemburg 18. juunil 1991 liitu käsitlevat lepingu projekti (CONF-UP-UEM 2008/91), millega loodi EÜ asutamislepingu uus artikkel 118 B lõige 2. Selle sätte lähtekeelne ehk prantsuskeelne versioon oli sõnastatud järgmiselt: „Kui tööturu osapooled seda soovivad, siis võib komisjon esitada ettepanekuid [tööturu osapoolte sõlmitud] kokkulepete ühenduse tasandil rakendamiseks.“
Teiseks toimus tööturu osapoolte sotsiaalne dialoog
ad hoc
-grupis, kuhu kuulusid Union des confédérations des industries et des employeurs d’Europe (UNICE) (Euroopa Tööstuse ja Tööandjate Keskliitude Ühendus), Confédération européenne des syndicats (CES) (Euroopa Ametiühingute Keskliit) ja Centre européen des employeurs et entreprises fournissant des services publics (CEEP) (Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskus), kes rääkisid läbi ja allkirjastasid 31. oktoobril 1991 kokkuleppe, mis käsitleb aluslepingu teatavate, läbirääkimiste esemeks olevate artiklite sõnastuse ettepanekut (edaspidi „31. oktoobri 1991. aasta kokkulepe“). Selle kokkuleppega muudeti Luksemburgi eesistumise all kavandatud EÜ aluslepingu artikli 118 B lõike 2 sõnastust, nähes esimest korda ette tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepete rakendamiseks kaks erinevat ja alternatiivset menetlust. Käsitledes kokkulepete rakendamist ühes või teises, eespool punktis 50 nimetatud sõnastuses, kasutati inglis- ja prantsuskeelses redaktsioonis vastavalt väljendeid „[the] agreements […] may be realised“ ja „la mise en œuvre des accords […] interviendra“.
Kolmandaks võeti 31. oktoobri 1991. aasta kokkuleppes sisalduv ettepanek sisuliselt üle liikmesriikide ja Euroopa Ühenduse, välja arvatud Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigi vahel sõlmitud sotsiaalpoliitika kokkuleppesse (
EÜT 1992, C 191, lk 91
, edaspidi „sotsiaalpoliitika kokkulepe), mis on lisatud sotsiaalpoliitika protokollile (nr 14), mis ise moodustab EÜ asutamislepingu lisa. Sotsiaalpoliitika kokkuleppe artikli 4 lõike 2 esimeses lõigus oli sätestatud, et tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppeid rakendatakse vastavalt ühele või teisele eespool punktis 50 nimetatud menetlustest. Selle sätte inglis- ja prantsuskeelses versioonis oli konkreetselt kasutatud väljendeid „[the a]greements […] shall be implemented“ ja „la mise en œuvre des accords […] intervent“. Sama sõnastus võeti hiljem üle ELTL artikli 155 lõike 2 esimesse lõiku.
Seega paistab, et Maastrichti lepingu läbirääkimiste algusfaasis kavandatud sõnastuses oli see, kas komisjon esitab kokkuleppe liidu tasandil rakendamise ettepaneku, selgelt vabatahtlik, kuivõrd oli kasutatud modaalverbe „may“ ingliskeelses ja „pouvoir“ prantsuskeelses versioonis. Seevastu versioon, milles nende läbirääkimiste lõpuks kokku lepiti, ei sisaldanud enam neid verbe, vaid sõnastust, mis teatavates keeleversioonides oli imperatiivne, sest kasutati kindla kõneviisi olevikku, eelkõige prantsuskeelse versiooni („intervient“) või kindla kõneviisi tulevikku, eelkõige ingliskeelses versioonis („shall be implemented“).
Nagu komisjon õigesti märgib, ilmus eespool punktis 58 käsitletud imperatiivne sõnastus sotsiaalpoliitika kokkuleppe sõlmimisel, st hetkel, mil tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamise kaks menetlust, mida on nimetatud eespool punktis 50, koondati ühte lausesse vastavalt ettepanekule, mille tööturu osapooled 31. oktoobri 1991. aasta kokkuleppes esitasid. Sel hetkel ei viidanud lauses kasutatud verb enam komisjonipoolsele ettepanekute esitamisele kokkulepete liidu tasandil rakendamiseks ja seega puudutas see nende kokkulepete rakendamist vastavalt kas ühele või teisele eespool punktis 50 nimetatud menetlustest. Neil asjaoludel võib eespool nimetatud imperatiivse sõnastuse roll väljendada seda, et rakendatakse korraga üht neist menetlustest.
Neil asjaoludel ei võimalda ELTL artikli 155 lõike 2 esimese lõigu sõnastus üksi järeldada, nagu oleks komisjon kohustatud esitama nõukogule otsuse ettepaneku, kui kokkuleppeosalised esitavad talle sellekohase ühise taotluse.
Lisaks tuleb märkida, et grammatiline tõlgendus, mille pakuvad välja hagejad, tähendab, et eespool punktis 58 nimetatud imperatiivne sõnastus viitab tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamisele. Kui jääda sellise tõlgenduse juurde, oleks sel kaks tagajärge.
Esiteks tähendab hagejate väljapakutud tõlgendus, et kui tööturu osapooled esitavad ühise taotluse kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil, siis on nii komisjon kui ka nõukogu igal juhul kohustatud selle taotluse rahuldama, nii et esimene esitab nõukogule selle kokkuleppe rakendamise ettepaneku ja teine võtab selle ettepaneku vastu. Niisugune tõlgendus on vastuolus seisukohaga, mida pooled õigustatult jagavad ja mille kohaselt esiteks võib komisjon vähemalt teatavail juhtudel keelduda esitamast nõukogule kokkuleppe rakendamise ettepanekut (vt punkt 75 tagapool) ja teiseks ei ole nõukogu kunagi kohustatud sellist ettepanekut vastu võtma (vt punkt 76 tagapool).
Teiseks tähendaks hagejate väljapakutud tõlgendus, et kui tööturu osapooled ei esita ühist taotlust kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil, siis on tööturu osapooled ja liikmesriigid kohustatud rakendama seda kokkulepet oma tasandil omaenda kehtivate menetluste ja tavade kohaselt. Niisugune tagajärg, mida hagejad pealegi ei maini, läheks vastuollu nende üheteistkümne liikmesriigi kavatsusega, kes allkirjastasid sotsiaalpoliitika kokkuleppe. Nimelt nähtub sellele kokkuleppele lisatud deklaratsioonist nr 2, et asjasse puutuvad liikmesriigid ei kavatsenud võtta kohustust vahetult kohaldada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkuleppeid liidu tasandil või töötada välja norme nende kokkulepete ülevõtmiseks.
–
Kontekstipõhine tõlgendamine
Esiteks tuleb võtta üldiselt käsitluse alla komisjoni roll liidu aktide väljatöötamisel.
ELL artikli 17 lõikes 1 on ette nähtud, et komisjon „edendab liidu üldisi huve ja teeb sel eesmärgil asjakohaseid algatusi“, „tagab aluslepingute ja institutsioonide poolt aluslepingute alusel võetud meetmete rakendamise“ ning „teostab järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle Euroopa Liidu Kohtu kontrolli all“. ELL artikli 17 lõikes 2 on sätestatud, et „liidu seadusandlikke akte võib vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal, kui aluslepingud ei näe ette teisiti“, ning et „muud õigusaktid võetakse komisjoni ettepaneku põhjal vastu siis, kui see on ette nähtud aluslepingutes“. Pealegi nähtub ELL artikli 17 lõike 3 kolmandast lõigust, et komisjon „on oma kohustuste täitmisel täiesti sõltumatu“ ning komisjoni liikmed „ei saa juhiseid üheltki valitsuselt, institutsioonilt, organilt või asutuselt“.
Komisjonile ELL artikli 17 lõikega 2 antud algatusõigus seadusandlike aktide andmiseks või aluslepingute erinormide alusel antud algatusõigus muude kui seadusandlike aktide andmiseks tähendab, et komisjoni ülesanne on otsustada, kas esitada seadusandliku akti ettepanek või mitte, välja arvatud juhul, kui ta on liidu õiguse alusel kohustatud ettepaneku esitama (vt analoogia alusel 14. aprilli 2015. aasta kohtuotsus nõukogu vs. komisjon,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, punkt
, ning 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punkt
).
See aluslepingutega komisjonile antud algatusõigus on põhjendatud talle ELL artikli 17 lõikega 1 pandud ülesandega mh edendada liidu üldisi huve ja tagada liidu õiguse rakendamine, ning sellega, et komisjon on ELL artikli 17 lõike 3 kolmanda lõigu kohaselt oma kohustuste täitmisel täiesti sõltumatu (vt selle kohta 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punkt
).
Teiseks tuleb täpsustada ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetluste teatavaid omadusi.
Selle kohta tuleb täpsustada, et ELTL artikli 155 lõikes 2 ei sisaldu ühtki sõnaselget viidet seadusandlikule tavamenetlusele ega seadusandlikule erimenetlusele. Sellest järeldub, et tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepete rakendamine liidu tasandil ei kujuta endast ELT artikli 289 lõigete 1 ja 2 mõttes seadusandlikku menetlust ning et selle menetluse tulemina vastu võetud meede ei ole seadusandlik akt ELTL artikli 289 lõike 3 tähenduses (vt selle kohta 6. septembri 2017. aasta kohtuotsus Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punktid
‑
ja
‑
).
Samuti tuleb märkida, et ELTL artiklis 155 käsitletud kokkulepete sõlmimise ja liidu tasandil rakendamise menetlus sisaldab mitut etappi, mille kestel tööturu osapooltel ja institutsioonidel, iseäranis komisjonil ja nõukogul tuleb täita erinevaid spetsiifilisi rolle.
Esiteks võivad tööturu osapooled konsulteerimismenetluses, mille algatab komisjon ja mida reguleerivad ELTL artikli 154 lõiked 2 ja 3, teavitada komisoni oma soovist alustada ELTL artiklis 155 ette nähtud menetlust.
Seejärel võivad tööturu osapooled läbirääkimiste etapis endas vastavalt ELTL artikli 155 lõikes 1 ettenähtule sõlmida lepingusuhteid, kaasa arvatud kokkuleppeid.
Viimaseks toimub kokkuleppe rakendamise etapp vastavalt ühele või teisele ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud menetlustest (vt punkt 50 eespool). Mis puudutab menetlust, mis võimaldab kokkuleppe rakendamist liidu tasandil, siis on selles sättes sõnaselgelt ette nähtud, et nõukogu otsus tehakse „komisjoni ettepaneku põhjal“. Seega täpsustab see säte, milline on tema alusel loodud muu kui seadusandliku menetluse raames komisjoni algatusõigus, mida on nimetatud ELL artikli 17 lõikes 2.
Seega tuleb tõdeda, et kuigi läbirääkimiste etapi ja kokkuleppe sõlmimise etapi algatamine on täielikult asjasse puutuvate tööturu osapoolte pädevuses, siis kokkuleppe rakendamise etapis tegutseb nõukogu komisjoni ettepaneku põhjal. Just seetõttu on nii, et kui tööturu osapooled on sõlminud kokkuleppe ja taotlevad ühiselt selle rakendamist liidu tasandil, siis tuleb neil esitada komisjonile ühistaotlus. Kui nad nii toimivad, siis on komisjonil uuesti õigus sekkuda ja menetlus enda kätte võtta. Komisjonil tuleb sealjuures kontrollida, kas tal on alust esitada nõukogule liidu tasandil kokkulepet rakendava otsuse ettepanekut (vt analoogia alusel 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punktid
,
,
ja
).
Üldkohus on juba otsustanud, et komisjoni sekkumine peab olema kooskõlas põhimõtetega, mis reguleerivad tema tegevust sotsiaalpoliitika vallas. Nagu hagejad ja komisjon õigesti märkisid, siis tuleb just viimasel tagada, et kokkuleppe osapooled on esindatud (vt analoogia alusel 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punktid
ja
). Samuti on pooled õigesti ühel meelel selles, et komisjon võib ja peabki tagama, et tööturu osapoolte sõlmitud kokkuleppe sätted on õiguspärased, enne kui ta esitab nõukogule selle kokkuleppe rakendamise ettepaneku.
Nõukogu on omalt poolt kohustatud kontrollima, kas komisjon täitis kohustused, mida tal tuli täita aluslepingute järgi ja eriti ELi toimimise lepingu kolmanda osa sotsiaalpoliitikat käsitleva X jaotise järgi, ja kui ta seda ei teinud, siis tekib risk tuua kaasa rikkumine, mis võib mõjutada lõpuks vastu võetava akti õiguspärasust (vt analoogia alusel 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punkt
). Ka tunnistavad nii hagejad kui ka komisjon, et nõukogul on kaalutlusõigus, et otsustada, kas tal tuleb teha kokkuleppe rakendamist puudutav otsus, ja et ta ei saa teha niisugust otsust, kui nõukogus ei ole selleks, sõltuvalt olukorrast, kas kvalifitseeritud või absoluutset häälteenamust.
Hagejad väidavad siiski, et kui jätta kõrvale eespool punktis 75 nimetatud kaks hüpoteesi, siis on komisjon kohustatud esitama nõukogule ettepaneku teha otsus rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet.
Esiteks seaks niisugune tõlgendus kahtluse alla ELL artikli 17 lõike 3 kolmandas lõigus väljendatud põhimõtte, mille kohaselt komisjon teostab oma pädevust sõltumatult, ilma et ta sealjuures saaks kelleltki juhiseid.
Teiseks takistaks niisugune tõlgendus komisjonil täitmast täies ulatuses oma rolli, mis vastavalt ELL artikli 17 lõikele 1 seisneb liidu huvide edendamises ja sõltuvalt olukorrast sel eesmärgil sobivate meetmete võtmises. Nimelt hõlmab komisjonile ELL artikli 17 lõikes 1 määratud roll seda, et enne algatusõiguse kasutamist hindab ta liidu üldist huvi silmas pidades, kas kavandatav algatus on sobiv. Kui komisjonile esitatakse taotlus rakendada liidu tasandil tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet, siis ei tule komisjonil mitte üksnes kontrollida, kas selle kokkuleppe klauslid on kitsalt seaduslikud, vaid hinnata ka seda, kas selle kokkuleppe võimalik liidu tasandil rakendamine on muu hulgas poliitilisi, majanduslikke ja ühiskondlikke kaalutlusi silmas pidades otstarbekas.
Olgu lisatud, et nagu väidab komisjon, ei täida üksnes tööturu osapooled, kes allkirjastasid kokkuleppe, automaatselt sel institutsioonil olevat liidu üldise huvi edendamise funktsiooni. Nimelt esindavad need tööturu osapooled, ka siis kui nad on piisavalt representatiivsed ja tegutsevad ühiselt, üksnes üht osa mitmesugustest huvidest, mida tuleb liidu sotsiaalpoliitika kujundamisel arvesse võtta.
Kolmandaks muudaks hagejate väljapakutud tõlgendus institutsionaalset tasakaalu komisjoni kahjuks ja tööturu osapoolte kasuks, samas kui viimased ei kuulu ELL artikli 13 lõikes 1 ammendavalt loetletud institutsioonide hulka.
Lisaks, kui nõustuda hagejate väljapakutud tõlgendusega, siis oleks tööturu osapooltel õigus sundida komisjoni tegutsema – õigus, mida ei ole ei parlamendil ega nõukogul. Nimelt tuleb meelde tuletada, et ELTL artiklid 225 ja 241 lubavad vastavalt parlamendil ja nõukogul paluda komisjonil esitada neile mis tahes asjakohane ettepanek, ent seal on siiski ette nähtud, et komisjon võib ettepaneku esitamata jätta, kui ta teatab oma keeldumise põhjused.
–
Teleoloogiline tõlgendamine
Vastavalt ELTL artikli 151 esimesele lõigule on tööturu osapoolte dialoog üks liidu eesmärke. ELTL artikli 152 esimeses lõigus on täpsustatud, et liit „tunnustab ja edendab tööturu osapoolte rolli liidu tasandil, võttes arvesse siseriiklike süsteemide mitmekesisust“ ning et „liit aitab kaasa tööturu osapoolte dialoogile, austades nende sõltumatust“. ELTL artikli 154 lõikes 1 on ette nähtud, et komisjoni „ülesandeks on edendada tööturu osapooltega konsulteerimist liidu tasandil“ ja et „ta võtab kõik vastavasisulised meetmed nende dialoogi hõlbustamiseks, tagades osapooltele tasakaalustatud toetuse“.
Eespool punktis 83 mainitud sätetest nähtub, et ELi toimimise lepingu kolmanda osa X jaotise eesmärk on muu hulgas edendada tööturu osapoolte rolli ja lihtsustada nendevahelist dialoogi, austades nende sõltumatust.
Just seetõttu ei ole üksnes ELTL artikli 154 lõigetes 2 ja 3 ette nähtud, et komisjon konsulteerib tööturu osapooltega, vaid lisaks on ELTL artiklis 155 täpsustatud, et viimased võivad pidada läbirääkimisi ja sõlmida kokkuleppeid, mida seejärel võidakse rakendada kas ühes või teises eespool punktis 50 nimetatud menetlustest.
ELTL artikli 152 esimeses lõigus tööturu osapooltele tagatud sõltumatus tähendab, et kokkuleppe läbirääkimise ja sõlmimise etapis, mis on üksnes tööturu osapoolte korraldada (vt punkt 74 eespool), on neil vabadus pidada dialoogi ja tegutseda vabalt, ilma et keegi ja iseäranis liikmesriigid või institutsioonid annaks neile korraldusi või juhiseid. Eelnevast järeldub, et institutsioonid ja iseäranis komisjon peavad hoiduma mis tahes teguviisist, mille eesmärk on otseselt mõjutada läbirääkimiste toimimist ja suruda tööturu osapooltele peale kas kokkuleppe põhimõtted või sisu.
Ent siis, kui tööturu osapooled on juba kasutanud oma vabadust läbi rääkida ja on sõlminud kokkuleppe ja kui kokkuleppe allkirjastajad on ühiselt taotlenud kokkuleppe rakendamist liidu tasandil, on komisjonil taas õigus sekkuda ja võtta kontroll menetluse üle enda peale (vt eespool punkt 74).
Hagejad väidavad muidugi, et kui komisjonil oleks õigus otstarbekusest lähtudes keelduda esitamast ettepanekut teha otsus, millega rakendatakse tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet, siis tuleks tööturu osapooltel praktikas rääkida kokkuleppe sisu komisjoniga enne läbi, et võimaldada selle hilisemat rakendamist, mis vähendaks tööturu osapoolte sõltumatuse ulatust.
Tuleb siiski tõdeda, et ELTL artiklis 155 on tööturu osapooli seostatud üksnes teatavate, muude kui seadusandlike aktide vastuvõtmise menetlusega, andmata neile mingit otsustusõigust. Nimelt on tööturu osapooltel üksnes õigus kokkulepe sõlmida ja seejärel taotleda komisjonilt, et viimane esitaks nõukogule ettepaneku teha otsus kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil. Tööturu osapooltele ei ole aga antud ei pädevust võtta vastu akte, mis tekitavad kolmandatele isikutele siduvaid õiguslikke tagajärgi, ega pädevust esitada nõukogule otse ettepanek teha otsus kokkulepet rakendada.
Seega ei tähenda eesmärk edendada tööturu osapoolte rolli ja nendevahelist dialoogi, austades nende sõltumatust, et institutsioonid, nimelt komisjon ja seejärel nõukogu, oleksid kohustatud rahuldama tööturu osapoolte ühiselt esitatud taotluse, milles palutakse selle kokkuleppe rakendamist liidu tasandil.
–
Hagejate muud argumendid
Hagejad põhjendavad tõlgendust, mille nad ELTL artikli 155 lõikele 2 andsid, veel mitmesuguste liidu eeskirjade, põhimõtete ja eesmärkidega.
Esiteks toovad hagejad välja ELL artikli 13 lõikes 2 väljendatud põhimõtte, et iga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud pädevuse piires.
Selles osas sobib vastata nii, et kui komisjon annab hinnangu, kas liidu tasandil oleks otstarbekas rakendada tööturu osapoolte vahel sõlmitud kokkulepet, siis piirdub komisjon nende volituste rakendamisega, mis tulenevad talle ELTL artikli 155 lõike 2 esimesest lõigust koostoimes ELL artikli 17 lõigetega 1–3 (vt punktid 66, 67 ja 79 eespool).
Teiseks tuginevad hagejad demokraatia põhimõttele, mis on tagatud ELL artikli 10 lõigetega 1 ja 2.
Selle kohta olgu märgitud, et demokraatia põhimõte väljendub eelkõige selles, et parlament osaleb otsustusmenetluses (vt selle kohta 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika). Samas ei saa parlament sundida komisjoni oma algatusõigust kasutama (vt punkt 82 eespool). Üksnes teise võimalusena, juhul, kui parlament ei osale, siis on demokraatia põhimõtte järgimist võimalik alternatiivselt tagada tööturu osapoolte abil, tingimusel, et nad on piisavalt representatiivsed (vt selle kohta 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus UEAPME vs. nõukogu,
T‑135/96
,
EU:T:1998:128
, punkt
).
Tuleb tõdeda, et kuna hagejate tõlgendus kohustaks teatavail juhtudel komisjoni esitama ettepaneku rakendada kokkulepet ELTL artikli 155 lõike 2 alusel tehtava nõukogu otsusega, keelaks hagejate tõlgendus praktikas komisjonil esitamast ELTL artikli 153 lõike 2 alusel sama esemega ja sõltuvalt olukorrast ka samasisulist ettepanekut. Niisugune tõlgendus eelistaks muud kui seadusandlikku menetlust, mille raames parlamenti üksnes teavitatakse, süsteemselt seadusandliku menetluse ees, kus parlamendil on üldjuhul kaasotsustusõigus.
Kolmandaks tuginevad hagejad „horisontaalse subsidiaarsuse“ põhimõttele, mis tähendab, et tööturu osapooled on paremas positsioonis, et hinnata, kas kokkulepet tuleb rakendada riigisiseste tööturu osapoolte ja liikmesriikide või liidu tasandil.
Selle kohta tuleb nentida, et nagu on sätestatud ELL artikli 5 lõikes 3, reguleerib subsidiaarsuse põhimõte liidu ja liikmesriikide jagatud pädevuse teostamist liidu poolt. Seega on sel põhimõttel „vertikaalne“ ulatus, kuivõrd see reguleerib suhteid ühelt poolt liidu ja teiselt poolt liikmesriikide vahel. Vastupidi hagejate väidetule ei ole sellel põhimõttel liidu õiguses „horisontaalset“ ulatust, kuivõrd see ei reguleeri suhteid ühelt poolt liidu ja teiselt poolt liidu tasandi tööturu osapoolte vahel. Pealegi ei saa subsidiaarsuse põhimõttele tugineda institutsionaalse tasakaalu muutmiseks.
Neljandaks tuginevad hagejad Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 28 tagatud kollektiivläbirääkimiste ja kollektiivse tegutsemise õigusele, põhiõiguste harta artikliga 12 tagatud kogunemis- ja ühinemisvabadusele ja liidu eesmärkidele, mis on sätestatud ELL artikli 3 lõikes 3 ja ELTL artiklis 9, nagu „sotsiaal[ne] turumajandus[…], mille eesmärk on saavutada täielik tööhõive ja sotsiaalne progress“ ja „piisav sotsiaalne kaitse“.
Selle kohta olgu öeldud, et ükski eespool punktis 99 nimetatud säte ei tähenda, et kokkuleppe allkirjastanud tööturu osapooled saaksid sundida institutsioone niisugust kokkulepet liidu tasandil rakendama.
Viiendaks nimetavad hagejad ära komisjoni seisukohavõtud mitmes teatises ja eelkõige 14. detsembri 1993. aasta teatises KOM(93) 600 (lõplik), mis käsitleb sotsiaalpoliitika protokolli rakendamist; 20. mai 1998. aasta teatises KOM(1998) 322 (lõplik) „Kohandada ja edendada sotsiaalset dialoogi ühenduse tasandil“ ning 26. juuni 2002. aasta teatises KOM(2002) 341 (lõplik) „Euroopa sotsiaalne dialoog kui uuendusi ja muutusi kaasa toov jõud“.
Selle kohta olgu öeldud, et eespool punktis 101 nimetatud teatistel puudub mis tahes siduv õiguslik jõud. Seega ei saa nendele teatistele tulemuslikult tugineda, et vaidlustada aluslepingute sätete tõlgendust, mis tuleneb vastava sätte sõnastusest, kontekstist ja eesmärkidest.
Kõigist eespool esitatud kaalutlustest tuleneb, et kui tööturu osapooled räägivad läbi ja sõlmivad kokkuleppe ELTL artikli 155 lõike 1 alusel ja kui kokkuleppe allkirjastanud osalised esitavad ühise taotluse, et seda kokkulepet rakendataks liidu tasandil nõukogu otsusega, mis võetakse vastu ELTL artikli 155 lõike 2 alusel, siis ei ole komisjon kohustatud seda taotlust rahuldama ja tal on õigus hinnata, kas ta peab esitama sellekohase ettepaneku nõukogule.
Sellest järeldub, et kui komisjon keeldus esitamast nõukogule kokkulepet rakendava otsuse ettepanekut, siis ei rikkunud komisjon seoses oma pädevuse ulatusega õigusnormi.
Järelikult tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, et vaidlusaluse otsuse põhistus on ebapiisav ja ilmselgelt väär
Hagejad väidavad, et põhjused, mille tõttu komisjon keeldus esitamast ettepanekut teha otsus kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil, on ebapiisavad ja ilmselgelt väärad. Nimelt esineb nende sõnul vaidlusaluses otsuses kolm põhjust, mille tõttu ei ole niisugune keeldumine õigustatud.
Komisjon vaidleb hagejate argumentidele vastu.
Sissejuhatavalt olgu märgitud, et kui komisjonile on esitatud ettepanek rakendada tööturu osapoolte sõlmitud kokkulepet liidu tasandil, siis tuleb komisjonil võtta arvesse liidu üldist huvi ja hinnata, kas kokkuleppe rakendamine on muu hulgas poliitilisi, majanduslikke ja ühiskondlikke kaalutlusi arvestades sobiv (vt eespool punkt 79).
Eeltoodust järeldub, et komisjonil on ulatuslik kaalutlusruum, hinnates seda, kas tal tuleb esitada nõukogule ettepanek teha otsus tööturu osapoolte sõlmitud kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil (vt selle kohta analoogia alusel 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punkt
).
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et kui institutsioonil on lai kaalutlusõigus, siis peab kohtulik kontroll üldjuhul piirduma menetlus- ja põhjendamisnormide järgimise, vaidlustatud otsuse tegemise aluseks olevate asjaolude sisulise õigsuse, nende faktiliste asjaolude hindamisel ilmsete hindamisvigade või võimu kuritarvitamise puudumise kindlakstegemisega (vt 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Chronopost ja La Poste vs. UFEX jt,
C‑341/06 P ja C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Seda liidu kohtu kontrolli põhjalikkuse piirangut rakendatakse eelkõige siis, kui liidu institutsioonid peavad tegutsema erinevate huvide lepitajatena ja peavad seega tegema valikuid nende oma vastutusalasse kuuluvate poliitiliste valikuvõimaluste raames (vt selle kohta 5. oktoobri 1994. aasta kohtuotsus Saksamaa vs. nõukogu,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
, punkt
, ja 14. juuli 2005. aasta kohtuotsus Rica Foods vs. komisjon,
C‑40/03 P
,
EU:C:2005:455
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Neil asjaoludel on Üldkohtu teostatav kohtulik kontroll vaidlusaluse otsuse üle piiratud (vt selle kohta 23. aprilli 2018. aasta kohtuotsus One of Us jt vs. komisjon,
T‑561/14
, edasi kaevatud,
EU:T:2018:210
, punkt
).
Eraldiseisvalt tuleb käsitelda küsimust, kas on järgitud ELTL artiklis 296 ette nähtud põhjendamiskohustust, mis näeb ette olulised menetlusnormid, ja teiselt poolt küsimust põhistuse põhjendatusest, mis puudutab vaidlusaluse akti sisulist õiguspärasust (vt selle kohta 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punkt
, ja 18. juuni 2015. aasta kohtuotsus, Ipatau vs. nõukogu,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, punkt
).
–
Põhjendamiskohustuse täitmine
Hagejad toovad oma kirjalikes seisukohtades välja „ebapiisava põhjenduse“.
Eeldades, et hagejad soovisid sellega esitada väite, et rikuti ELTL artiklis 296 sätestatud põhjendamiskohustust, tuleb märkida, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb selles artiklis nõutud põhjendused kohandada vastavalt kõnealuse akti laadile ja põhjendustest peab selgelt ja ühemõtteliselt tulema välja akti andnud institutsiooni põhjenduskäik, nii et puudutatud isikutel oleks võimalik teada, mis põhjustel on meede võetud, ja pädeval kohtul oleks võimalik oma kontrolli teostada. Põhjendamise nõuet tuleb hinnata juhtumi asjaolusid, eelkõige akti sisu, põhjenduste olemust ning seda huvi arvestades, mis võib olla selgituste saamiseks akti adressaatidel või teistel isikutel, keda akt otseselt ja isiklikult puudutab. Ei ole nõutud, et põhjendustes oleks täpsustatud kõiki asjakohaseid faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuna akti põhjenduste vastavust ELTL artikli 296 nõuetele ei tule hinnata mitte ainult selle sõnastust, vaid ka konteksti ja kõiki asjaomast valdkonda reguleerivaid õigusnorme silmas pidades (2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punkt
, ja 1. juuli 2008. aasta kohtuotsus Chronopost ja La Poste vs. UFEX jt,
C‑341/06 P ja C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, punkt
).
Käesolevas asjas rajaneb vaidlusalune otsus kolmel, eespool punktis 6 loetletud põhjusel. Esimene põhjus on sisuliselt keskvalitsuste asutuste eriomane laad ja eelkõige asjaolu, et nad teostavad avalikku võimu; teiseks see, et paljude liikmesriikide riigisiseses õiguses on olemas sätted, mis näevad ette nende asutuste ametnike ja teenistujate teavitamise ja nendega konsulteerimise; ning kolmandaks tõsiasi, et liikmesriikide vahel esineb olulisi erinevusi, mis puudutab nende asutuste määratlust ja tegutsemisruumi, mis tähendab, et võimalik komisjoni otsus, millega kokkulepet rakendataks, omaks sõltuvalt liikmesriigist kas laiemat või kitsamat kohaldamisala.
Esiteks olgu öeldud, et komisjon konsulteeris tööturu osapooltega küsimuses, kuivõrd otstarbekas on liidu tegevus seoses avalikus teenistuses töötavate ametnike ja teenistujate teavitamise ja nendega konsulteerimisega, ja just pärast seda konsulteerimist rääkisid tööturu osapooled läbi ja sõlmisid kokkuleppe (vt eespool punktid 1–3). Teiseks kulus komisjonil enam kui kaks aastat, et vastata taotlusele, mille tööturu osapooled ELTL artikli 155 lõike 2 alusel esitasid (vt eespool punktid 4 ja 5). Neil asjaoludel ja arvestades komisjoni suhtumist, võisid vaidlusaluse otsuse adressaadid oodata, et komisjon esitab põhjalikuma põhjenduse kui see küllaltki lakooniline põhjendus, mis on kokku võetud eespool punktides 6 ja 116.
Kuigi komisjoni niisugune toimimisviis võib tunduda üllatav, ei saa siiski eitada, et vaidlusaluse otsuse adressaatidel, nimelt TUNEDil ja EUPAE-l oli võimalik tutvuda kolme põhjendusega, millel see otsus rajaneb, ja et Üldkohtul on võimalik teostada oma kontrolli. Pealegi ei väida hagejad, et nimetatud põhjenduste lühidus või ebaselgus oleks takistanud neil vaidlusaluse otsuse põhistuse põhjendatust vaidlustamast.
Neil asjaoludel võib asuda seisukohale, et vaidlusalune otsus täidab ELTL artikli 296 ette nähtud põhjendamiskohustuse nõuded.
–
Põhistuse põhjendatus
Hagejad vaidlustavad oma kirjalikes seisukohtades vaidlusaluse otsuse kolme põhjenduse (mida on käsitletud eespool punktides 6 ja 116) põhjendatuse.
Esiteks väidavad hagejad, et vaidlusaluse otsuse kolm põhjendust ei kuulu nende hulka, mille alusel komisjon saab keelduda rahuldamast kokkuleppe allkirjastanud kokkuleppeosaliste ühistaotlust selle kokkuleppe rakendamiseks liidu tasandil; nimelt saanuks komisjon nende väitel keelduda ühelt poolt seetõttu, et kokkuleppeosalised ei ole piisavalt representatiivsed, ja teiseks seetõttu, et kokkuleppe tingimused on õigusvastased.
Selle kohta piisab, kui märkida, et esimesele väitele antud vastusest tuleneb, et ELTL artikli 155 lõikes 2 ette nähtud muu kui seadusandliku menetluse raames võib komisjon keelduda rakendamast oma algatusõigust, tuginedes muudele põhjustele kui see, et kokkuleppeosalised ei ole piisavalt representatiivsed, või see, et kokkuleppe tingimused on õigusvastased.
Teiseks on hagejad seisukohal, et vaidlusaluse otsuse kolm põhjendust on väärad, asjakohatud ja ebapiisavad tehtud otsuse põhjendamiseks.
Mis puudutab vaidlusaluse otsuse esimest põhjendust, siis väidavad hagejad, et liit on pädev kaitsma keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate sotsiaalseid õigusi. Lisaks ei ohusta kokkuleppe liidu tasandil rakendamine liikmesriikide pädevust kehtestada nende asutuste struktuur, ülesehitus ja toimimine. Lisaks oleks üha vähem õigustatud jätta liidu sotsiaalõigusega antavatest eelistest ilma kõik nimetatud asutuste ametnikud ja teenistujad, eelkõige juhul, kui nende ametiülesanded ei ole seotud riikliku julgeolekuga ega avaliku võimu teostamisega.
Mis puudutab vaidlusaluse otsuse teist põhjendust, siis selgitavad hagejad, et kokkuleppe liidu tasandil rakendamine oleks otstarbekas, sest see tagaks keskvalitsuste asutuste ametnikele ja teenistujatele minimaalse teavitamise ja konsulteerimise taseme kõigis liikmesriikides ja eelkõige liikmesriikides, kus see miinimumtase ei ole veel saavutatud.
Mis puudutab vaidlusaluse otsuse kolmandat põhjendust, siis on hagejad seisukohal, et kokkuleppe liidu tasandil rakendamine vähendaks kaitsetaseme erinevusi, mis praegu töötajate vahel esinevad. Nimelt lähendaks kokkuleppe niisugune rakendamine keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate ning nende liidu direktiivide kohaldamisalasse kuuluvate töötajate olukorda, mis reguleerivad õigust olla teavitatud ja õigust konsulteerimisele.
Lisaks väljendavad hagejad oma hämmingut selle üle, et komisjon tugineb ühele põhjendustest, mille ta jättis vältimatult kõrvale juba 2015. aastal, kui ta alustas konsulteerimist tööturu osapooltega.
Käsitleda tuleb hagejate etteheiteid, mis on võetud kokku eespool punktides 123‑127.
Sellega seoses olgu esiteks öeldud, et hagejad ei tõenda, et asjaolud, mida arvestati vaidlusaluse otsuse kolmes põhjenduses, oleksid materiaal-õiguslikult ebatäpsed või täiesti asjakohatud selle hindamisel, kas kokkuleppe rakendamine liidu tasandil on sobiv.
Nimelt, mis puudutab vaidlusaluse otsuse esimest põhjendust, siis ei seadnud komisjon küsimuse alla seda, et liit on pädev võtma vastu akte keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate sotsiaalsete õiguste kohta. Komisjon aga tugines nende asutuste eriseisundile. Hagejad seda eriseisundit põhjalikult ei vaidlusta; eriti ei vaidlusta nad seda, et teatavad ametnikud ja teenistujad nimetatud asutustes teostavad avalikku võimu. Vastupidi hagejate väidetule mõjutab kokkuleppe rakendamine keskvalitsuste asutuste toimimist, kuivõrd see muudab suhteid, mis neil asutustel on oma ametnike ja teenistujatega.
Mis puudutab vaidlusaluse otsuse teist põhjendust, siis võis komisjon võtta arvesse teatavates liikmesriikides juba tagatud kaitsetaset ja seda ka siis, kui teistes liikmesriikides võib esineda lünki. Kohtuistungil ei vaielnud hagejad vastu komisjoni väitele, et 22 liikmesriigis olid juba 2014. aastal olemas eeskirjad keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate teavitamise ja nendega konsulteerimise kohta.
Mis puudutab vaidlusaluse otsuse kolmandat põhjendust, siis hagejate argument, mille kohaselt kokkuleppe liidu tasandil rakendamine lähendab keskvalitsuste asutuste ametnike ja teenistujate ning erasektori töötajate olukorda, ei sea küsimuse alla asjaolu, et samal ajal mõjutab niisugune rakendamine liikmesriike vägagi erinevalt sõltuvalt nende riigivalitsemise tsentraliseeritusest või detsentraliseeritusest. Miski ei takistanud komisjonil arvestamast viimati nimetatud asjaolu kui tagajärge, mida ei soovitud kokkuleppe liidu tasandil rakendamisega kaasa tuua.
Teiseks tuleb meelde tuletada, et komisjonil oli ulatuslik kaalutlusruum (vt eespool punkt 109), sh selleks, et määrata kindlaks esiteks, kas oli tarvis täita võimalik lünk töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist reguleerivate liidu direktiivide kohaldamisalas, ja teiseks, kas kokkuleppe rakendamine kujutas endast sobivat meedet selle lünga täitmiseks. Komisjoni hinnangu vaidlustamiseks piirdusid hagejad sellega, et tuginesid liidu pädevuse olemasolule ja kasule, mis võis käesoleval juhtumil selle pädevuse kasutamisest tõusta. Neil asjaoludel ja arvestades kõiki asjaolusid, mida komisjon arvestas vaidlusaluse otsuse kolmes põhjenduses, ei tundu, et komisjon oleks teinud ilmselge hindamisvea, kui ta keeldus esitamast nõukogule ettepanekut kokkuleppe rakendamiseks.
Niisugust järeldust ei sea kahtluse alla tõsiasi, et komisjon alustas 2015. aastal konsultatsiooni eelkõige seoses liikmesriikide avaliku sektori asutuste ametnike ja teenistujate olukorraga nende direktiivide kohaldamisala kontekstis, mis käsitlevad töötajate teavitamist ja nendega konsulteerimist. Just siis piirdus komisjon ainult debati algatamisega, esitamata mingit eelnevat arvamust võimalike meetmete vormi või sisu kohta.
Kolmandaks väidavad hagejad, et käesolevas kohtuasjas ei õigusta miski seda, et komisjon jätab kokkuleppe rakendamata subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte alusel. Hagejad heidavad muu hulgas komisjonile ette, et viimane ei analüüsinud üleüldse nende põhimõtete mõju.
Sellega seoses tuleb märkida, et vaidlusaluse otsuse sõnastusest ei nähtu, et komisjon oleks tuginenud selles otsuses põhjendusele, et subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte, nii nagu need on tagatud ELL artikli 5 lõigetega 3 ja 4, oleksid õiguslikult takistuseks kokkuleppe liidu tasandil rakendamisele nõukogu otsusega, mis võetakse vastu ELTL artikli 155 lõike 2 alusel.
Vaidlusaluse otsuse põhjendustest tuleneb siiski, et komisjon oli seisukohal, et kokkuleppe liidu tasandil rakendamine ei tundunud talle vajalik ega sobiv niivõrd, kuivõrd muu hulgas on just liikmesriigid pädevad keskvalitsuste asutuste toimimist korraldama, ja kuna suur hulk riike oli juba kehtestanud sätted, mis tagasid, et nende asutuste ametnikke ja teenistujaid teataval määral teavitatakse ja et nendega teataval määral konsulteeritakse. Lisaks tegi komisjon tööturu osapooltega 17. jaanuaril 2018 toimunud koosolekul teatavaks vaidlusaluse otsuse mõtte, märkides, et ta „toetab tugevalt subsidiaarsust“ ja et tema arvates on eelistatav, et tööturu osapooled rakendavad kokkulepet riigi tasandil. Seega võttis komisjon arvesse subsidiaarsuse ja proportsionaalsusega seotud kaalutlusi hetkel, kui ta hindas mitte liidu meetme võimalikkust, vaid liidu meetme sobivust. Eespool punktis 133 märgitust tuleneb, et komisjon ei teinud ilmselget hindamisviga, kui ta asus seisukohale, et kokkuleppe rakendamine liidu tasandil ei ole otstarbekas.
Mis viimaseks puudutab mõjuhinnangu puudumist, siis ei täpsusta hagejad, millise sätte alusel oleks komisjonil tulnud niisugune hinnang koostada, enne kui ta keeldus oma algatusõigust kasutamast.
Eelnevast järeldub, et isegi kui eeldada, et väide, mille kohaselt on rikutud subsidiaarsuse põhimõtet, võiks olla tulemuslik niisugustel asjaoludel nagu käesolevas kohtuasjas, tuleb etteheide, et rikuti subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtet, siiski põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
Järelikult tuleb teine väide tagasi lükata.
Eespool esitatust tuleneb, et hagi tuleb jätta rahuldamata.
Kohtukulud
Vastavalt kodukorra artikli 134 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 135 lõikes 1 on siiski ette nähtud, et kui õiglus seda nõuab, võib Üldkohus otsustada, et kaotanud pool kannab lisaks enda kohtukuludele vaid osa vastaspoole kohtukuludest või ei mõista temalt üldse kohtukulusid välja.
Käesolevas kohtuasjas on hagejate nõuded tagasi lükatud. Komisjon on sõnaselgelt nõudnud kohtukulude väljamõistmist hagejatelt. Arvestades aga kohtuasja asjaolusid ja eelkõige ka komisjoni suhtumist (vt eespool punktid 117 ja 118), on kooskõlas kodukorra artikli 135 lõikega 1 õiglane, et pooled kannavad ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (üheksas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Jätta European Federation of Public Service Unionsi (EPSU) ja Jan Goudriaani ning Euroopa Komisjoni kohtukulud nende endi kanda.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 24. oktoobril 2019 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord

Vaidluse taust

Menetlus ja poolte nõuded

Õiguslik käsitlus

Vastuvõetavus

Vaidlustatava akti olemasolu

– Võimalik ettevalmistavaks aktiks kvalifitseerimine

– Ulatusliku kaalutlusruumi olemasolu võimalik mõju

Apellantide kohtumenetlusõigus- ja teovõime

C.3 lisa vastuvõetavus

Põhjendatus

Esimene väide, mille kohaselt rikuti õigusnormi seoses komisjoni pädevuse ulatusega

– Grammatiline tõlgendamine

– Kontekstipõhine tõlgendamine

– Teleoloogiline tõlgendamine

– Hagejate muud argumendid

Teine väide, et vaidlusaluse otsuse põhistus on ebapiisav ja ilmselgelt väär

– Põhjendamiskohustuse täitmine

– Põhistuse põhjendatus

Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.