CELEX: 62019CJ0897
Præjudiciel forelæggelse
den præjudicielle hasteprocedure
EØS-aftalen
forbud mod forskelsbehandling
artikel 36
fri udveksling af tjenesteydelser
anvendelsesområde
aftale indgået mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengenreglerne
aftale om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge
udlevering til et tredjeland af en islandsk statsborger
beskyttelse af en medlemsstats statsborgere mod udlevering
ingen tilsvarende beskyttelse af andre staters statsborgere
islandsk statsborger, der har opnået asyl i medfør af national ret, inden vedkommende fik islandsk statsborgerskab
begrænsning af den frie bevægelighed
begrundelse støttet på bekæmpelsen af straffrihed
proportionalitet
efterprøvelse af de garantier, som er fastsat i artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 18 TEUF og aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge (
EUT 2006, L 292, s. 2
), som godkendt på Den Europæiske Unions vegne ved artikel 1 i Rådets afgørelse 2014/835/EU af 27. november 2014 om indgåelse af aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om procedurerne for overgivelse mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge (
EUT 2014, L 343, s. 1
), der trådte i kraft den 1. november 2019 (herefter »aftalen om procedurerne for overgivelse«).
Anmodningen er blevet indgivet under en sag om en anmodning om udlevering, som de russiske myndigheder har indgivet til de kroatiske myndigheder, vedrørende I.N., der er russisk og islandsk statsborger, i forbindelse med flere lovovertrædelser i form af passiv bestikkelse.
Retsforskrifter
EU-retten
EØS-aftalen
I anden betragtning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 (
EFT 1994, L 1, s. 3
, herefter »EØS-aftalen«) bekræftede aftaleparterne, »hvor højt de prioriterer de privilegerede forbindelser mellem Det Europæiske Fællesskab, dets medlemsstater og [staterne i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA)], som bygger på naboskab, mangeårige fælles værdier og europæisk identitet«.
I henhold til artikel 1, stk. 1, er formålet med EØS-aftalen at fremme vedvarende og afbalanceret styrkelse af de handelsmæssige og økonomiske forbindelser mellem de kontraherende parter på lige konkurrencevilkår og under overholdelse af samme regler med henblik på at oprette et ensartet europæisk økonomisk samarbejdsområde.
EØS-aftalens artikel 3 bestemmer:
»De kontraherende parter træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne aftale.
De afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der vil kunne bringe virkeliggørelsen af denne aftales målsætninger i fare.
De fremmer endvidere samarbejde inden for rammerne af denne aftale.«
EØS-aftalens artikel 4 fastsætter:
»Inden for denne aftales anvendelsesområde og med forbehold af dennes særlige bestemmelser er al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet, forbudt.«
EØS-aftalens artikel 6 har følgende ordlyd:
»Med forbehold af fremtidig udvikling i retspraksis fortolkes bestemmelserne i denne aftale i det omfang, de indholdsmæssigt er identiske med tilsvarende regler i [EUF-]traktaten […] og traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab samt retsakter udstedt i medfør af disse to traktater, ved deres gennemførelse og anvendelse i overensstemmelse med de relevante afgørelser, der er truffet af De Europæiske Fællesskabers Domstol forud for tidspunktet for undertegnelsen af denne aftale.«
EØS-aftalens artikel 36 bestemmer følgende:
»1.   Inden for rammerne af denne aftales bestemmelser må der ikke være restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for de kontraherende parters område, for så vidt angår statsborgere i [Den Europæiske Unions] medlemsstater og EFTA-stater, der er etableret i en anden [EU]-medlemsstat eller EFTA-stat end modtageren af den pågældende ydelse.
[…]«
Aftalen af 18. maj 1999
Artikel 2 i aftale indgået mellem Rådet for Den Europæiske Union og Republikken Island og Kongeriget Norge om disse to staters associering i gennemførelsen, anvendelsen og udviklingen af Schengen-reglerne af 18. maj 1999 (
EFT 1999, L 176, s. 36
, herefter »aftalen af 18. maj 1999«) foreskriver:
»1.   [Republikken] Island og [Kongeriget] Norge gennemfører og anvender de bestemmelser, der udgør Schengen-reglerne (jf. listen i bilag A til denne aftale), således som de gælder for de af Den Europæiske Unions medlemsstater […], der deltager i det tættere indbyrdes samarbejde, som Schengen-protokollen bemyndiger til.
2.   [Republikken] Island og [Kongeriget] Norge gennemfører og anvender bestemmelserne i de EF-retsakter, der er opført på listen i bilag B til denne aftale, for så vidt de har erstattet tilsvarende bestemmelser i eller er vedtaget i medfør af konventionen undertegnet i Schengen den 19. juni 1990 om gennemførelse af aftalen om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser.
3.   De retsakter og foranstaltninger, som Den Europæiske Union har vedtaget med henblik på at ændre eller udbygge de i bilag A og B nævnte bestemmelser, og som procedurerne i denne aftale har været gældende for, accepteres, gennemføres og anvendes også af [Republikken] Island og [Kongeriget] Norge, jf. dog artikel 8.«
Artikel 7 i aftalen af 18. maj 1999 har følgende ordlyd:
»De kontraherende parter er enige om, at der skal fastlægges en passende ordning vedrørende kriterier og mekanismer for fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der indgives i en af medlemsstaterne eller i Island eller Norge. […]«
Aftalen om procedurerne for overgivelse
I betragtningerne til aftalen om procedurerne for overgivelse fastsættes:
»Den Europæiske Union,
på den ene side, og
Republikken Island
og
Kongeriget Norge,
på den anden side,
i det følgende benævnt »de kontraherende parter« –
SOM ØNSKER at forbedre det retlige samarbejde i kriminalsager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Island og Norge, uden at dette dog berører reglerne om beskyttelse af den enkeltes frihed,
SOM TAGER I BETRAGTNING, at de nuværende forbindelser mellem de kontraherende parter kræver et snævert samarbejde om bekæmpelse af kriminalitet,
SOM GIVER UDTRYK FOR gensidig tillid til den måde, hvorpå deres retssystemer er opbygget og fungerer, og til alle de kontraherende parters evne til at sikre en retfærdig rettergang,
[…]«
Aftalens artikel 1 lyder:
»1.   De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med bestemmelserne i denne aftale at forbedre overgivelsen med henblik på strafforfølgning eller fuldbyrdelse af domme mellem medlemsstaterne på den ene side og Kongeriget Norge og Republikken Island på den anden side ved som minimumsnorm at anvende konventionen af 27. september 1996 om udlevering mellem medlemsstaterne i Den Europæiske Union.
2.   De kontraherende parter forpligter sig til i overensstemmelse med bestemmelserne i denne aftale at sikre, at udleveringsordningen mellem medlemsstaterne på den ene side og Kongeriget Norge og Republikken Island på den anden side baseres på en overgivelsesordning, der bygger på en arrestordre i overensstemmelse med bestemmelserne i denne aftale.
3.   Denne aftale indebærer ikke nogen ændring af pligten til at respektere de grundlæggende rettigheder og grundlæggende retsprincipper, således som de er defineret i den europæiske [konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet den 4. november 1950 i Rom], eller, hvis fuldbyrdelsen foretages af en judiciel myndighed i en medlemsstat, principperne i artikel 6 i [EU-]traktaten […]
4.   Intet i denne aftale bør fortolkes som et forbud mod at nægte at overgive en person, der er omfattet af en arrestordre som defineret i denne aftale, hvis der er objektive grunde til at formode, at arrestordren er udstedt med det formål at retsforfølge eller straffe en person på grund af den pågældendes køn, race, religion, etniske baggrund, nationalitet, sprog, politiske overbevisning eller seksuelle orientering, eller at den pågældendes situation kan blive skadet af en af disse grunde.«
Kroatisk ret
Artikel 9 i Republikken Kroatiens forfatning (
Narodne novine
, br. 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010 og 5/2014) er affattet således:
»[…]
En statsborger i Republikken Kroatien kan ikke udvises fra Republikken Kroatien, fratages sit statsborgerskab eller udleveres til en anden stat, medmindre dette sker inden for rammerne af gennemførelsen af en afgørelse om udlevering eller overgivelse, der er vedtaget i overensstemmelse med de internationale traktater eller med gældende fællesskabsret.«
Artikel 1 i zakon o međunarodnoj pravnoj pomoći u kaznenim stvarima (lov om gensidig international retshjælp i straffesager,
Narodne novine
, br. 178/2004, herefter »ZOMPO«) bestemmer:
»(1)   Nærværende lov regulerer den internationale retshjælp i straffesager (herefter »international retshjælp«), medmindre andet er bestemt i en international traktat.
[…]«
Følgende fremgår af ZOMPO’s artikel 12:
»(1) Den kompetente nationale myndighed kan give afslag på en anmodning om international retshjælp, hvis:
1.   anmodningen vedrører en handling, der betragtes som en politisk forbrydelse eller som en handling knyttet til en sådan forbrydelse
2.   anmodningen vedrører en overtrædelse af skattelovgivningen
3.   en godkendelse af anmodningen vil kunne krænke Republikken Kroatiens suverænitet, sikkerhed, retsorden eller andre væsentlige interesser
4.   det med rimelighed kan formodes, at den af udleveringsanmodningen berørte person i tilfælde af udlevering vil blive strafferetligt forfulgt eller straffet på grund af sin race, religion, nationalitet, sit tilhørsforhold til en særlig social gruppe eller sine politiske anskuelser, eller desuden hvis den pågældendes situation vil blive gjort vanskeligere af en af disse grunde
5.   det drejer sig om en mindre overtrædelse.
[…]«
ZOMPO’s artikel 55 bestemmer følgende:
»(1)   Når den kompetente ret skønner, at de retlige betingelser for udlevering ikke er opfyldt, afsiger den en kendelse om afslag på udleveringsanmodningen, som den uopholdeligt tilstiller Republikken Kroatiens Vrhovni sud [(øverste domstol, Republikken Kroatien)], der, efter at have hørt den kompetente chefanklager, stadfæster, ophæver eller ændrer kendelsen.
(2)   Den endelige kendelse om afslag på udleveringsanmodningen tilstilles justitsministeriet, som underretter den anmodende stat.«
ZOMPO’s artikel 56 har følgende ordlyd:
»(1)   Når den afdeling, der behandler sagen ved den kompetente ret, skønner, at de retlige betingelser for udlevering er opfyldt, træffer den afgørelse ved kendelse.
(2)   Denne kendelse kan appelleres inden for en frist på tre dage. Republikken Kroatiens Vrhovni sud [(øverste domstol)] træffer afgørelse om appellen.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 20. maj 2015 udsendte Interpols kontor i Moskva (Rusland) en international efterlysning af I.N., der på dette tidspunkt alene var russisk statsborger, med henblik på anholdelse som følge af den strafforfølgning for passiv bestikkelse, der var indledt i forhold til ham.
Den 30. juni 2019 meldte I.N. sig som passager i en bus ved en grænseovergang mellem Slovenien og Kroatien med et islandsk rejsedokument for flygtninge, da han forsøgte at komme ind i Kroatien. Han blev anholdt på grundlag af den internationale efterlysning, der er nævnt i foregående præmis. Hans anholdelse udløste en beslutningsprocedure, der blev indledt i henhold til ZOMPO, vedrørende hans eventuelle udlevering til Rusland.
Den 1. juli 2019 blev I.N. afhørt af undersøgelsesdommeren ved Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb, Kroatien). Han erklærede, at han modsatte sig udlevering til Rusland, og anførte endvidere, at han både var russisk og islandsk statsborger. Et notat fra Islands ambassade til Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb), som blev overgivet gennem Republikken Kroatiens ministerium for udenrigsanliggender og europæiske anliggender, bekræftede, at I.N. havde haft islandsk statsborgerskab siden den 19. juni 2019 og havde tidsubegrænset opholdsret i Island. Dette notat anførte, at den islandske regering ønskede, at I.N. sikredes frit lejde til Island hurtigst muligt.
Den 6. august 2019 modtog Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb) en anmodning fra Den Russiske Føderations øverste anklagemyndighed om udlevering af I.N. til dette tredjeland i henhold til bestemmelserne i den europæiske konvention om udlevering, undertegnet i Paris den 13. december 1957 (herefter »den europæiske udleveringskonvention«) som følge af den strafforfølgning, der var indledt mod ham for flere lovovertrædelser i form af passiv bestikkelse. I anmodningen var det anført, at Den Russiske Føderations øverste anklagemyndighed garanterede, at udleveringsanmodningen ikke havde til formål at forfølge I.N. af politiske grunde, på grund af hans race, religion, nationalitet eller anskuelser, at I.N. ville få stillet alle muligheder til rådighed for at udøve sin ret til forsvar, herunder retten til advokatbistand, samt at han ikke ville blive udsat for tortur, grusom eller umenneskelig behandling eller straf, der krænker den menneskelige værdighed.
Ved kendelse af 5. september 2019 fastslog Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb), at de lovbestemte betingelser, der er fastsat i ZOMPO for udlevering af I.N. med henblik på den nævnte strafforfølgning, var opfyldt.
Den 30. september 2019 iværksatte I.N. appel af denne kendelse for den forelæggende ret. Han har gjort gældende, at der er en konkret, alvorlig og med rimelighed forudsigelig risiko for, at han i tilfælde af udlevering til Den Russiske Føderation vil blive udsat for tortur og umenneskelig og nedværdigende behandling. Han har endvidere anført, at Island havde indrømmet ham flygtningestatus netop som følge af de faktiske forfølgelser, som han er genstand for i Rusland, og at Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb) ved sin kendelse af 5. september 2019 de facto skadede den internationale beskyttelse, som Island havde indrømmet ham. Han har desuden gjort gældende, at han har islandsk statsborgerskab, og har kritiseret Županijski sud u Zagrebu (distriktsdomstolen i Zagreb) for at have tilsidesat dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
).
Den forelæggende ret har anført, at den i henhold til sin faste praksis vil undersøge, om I.N., hvis han udleveres, underlægges en reel risiko for tortur eller umenneskelig straf eller behandling. Inden retten eventuelt foretager en sådan undersøgelse, ønsker den imidlertid oplyst, om der er behov for at underrette Republikken Island, hvor I.N. er statsborger, om udleveringsanmodningen for at give denne stat mulighed for i givet fald at anmode om overgivelse af sin statsborger for at indlede en sag med henblik på at undgå risikoen for straffrihed.
Den forelæggende ret har i denne henseende for det første bemærket, at Republikken Kroatien ikke udleverer egne statsborgere til Rusland og ikke har indgået en bilateral aftale med dette land, som indebærer en sådan forpligtelse.
For det andet har den forelæggende ret efter henvisning til retningslinjerne i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), anført, at selv om I.N. i modsætning til den person, der var omhandlet i den nævnte dom, ikke er unionsborger, forholder det sig ikke desto mindre således, at han er statsborger i Republikken Island, som Unionen har særlige forbindelser med.
Den forelæggende ret har i denne forbindelse anført, at det for det første følger af artikel 2 i protokol nr. 19 om Schengenreglerne som integreret i Den Europæiske Union (
EUT 2010, C 83, s. 290
), der er knyttet som bilag til Lissabontraktaten, at Schengenreglerne gælder for de medlemsstater, der er nævnt i denne protokols artikel 1, og for det andet indgik Rådet i medfør af denne protokols artikel 6 den 18. maj 1999 en aftale med Republikken Island og Kongeriget Norge, hvorefter disse to stater gennemfører bestemmelserne i disse regler. I.N. har benyttet sin ret til fri bevægelighed inden for medlemmerne af Schengenområdet og blev anholdt, da han indrejste på Republikken Kroatiens område fra en anden medlemsstat, i dette tilfælde Republikken Slovenien.
Eftersom aftalen om procedurerne for overgivelse endvidere trådte i kraft den 1. november 2019, er den ligeledes relevant for tvisten i hovedsagen.
Henset til alle disse forhold har den forelæggende ret anført, at den nærer tvivl om, hvorvidt artikel 18 TEUF skal fortolkes således, at en medlemsstat som Republikken Kroatien, der skal træffe afgørelse vedrørende en udleveringsanmodning til et tredjeland af en statsborger fra et land, der ikke er medlem af Den Europæiske Union, men som er medlem i Schengenområdet, inden den træffer afgørelse om denne udlevering, er forpligtet til at underrette denne stat om udleveringsanmodningen, og om nødvendigt – hvis denne stat anmoder om overgivelse af sin statsborger med henblik på at gennemføre en procedure, med henblik på hvilken der kræves udlevering – at overgive denne statsborger til den nævnte stat i henhold til aftalen om procedurerne for overgivelse.
Under disse omstændigheder har Vrhovni sud (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 18 TEUF fortolkes således, at en [EU-medlemsstat], der træffer afgørelse om udlevering til et tredjeland af en statsborger fra en stat, der ikke er medlem af Den Europæiske Union, men som er medlem i schengenområdet, er forpligtet til at underrette nævnte schengenmedlemsstat, hvori denne person er statsborger, om udleveringsanmodningen?
2)
Såfremt det foregående spørgsmål besvares bekræftende, og nævnte schengenmedlemsstat har anmodet om overgivelse af den pågældende person med henblik på at gennemføre en procedure, med henblik på hvilken der kræves udlevering, skal den pågældende person da overgives til denne stat i overensstemmelse med [aftalen om procedurerne for overgivelse]?«
Om hasteproceduren
Den forelæggende ret har anmodet om, at anmodningen om præjudiciel afgørelse undergives den præjudicielle hasteprocedure, der er fastsat i artikel 107 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for denne anmodning har retten bl.a. anført, at I.N. er blevet varetægtsfængslet med henblik på udlevering og således er frihedsberøvet.
Det skal for det første bemærkes, at denne præjudicielle forelæggelse bl.a. vedrører fortolkningen af aftalen om procedurerne for overgivelse. Den afgørelse, hvorved denne aftale blev godkendt på Den Europæiske Unions vegne, blev vedtaget i henhold til artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF. Denne aftale henhører således under områderne i afsnit V i EUF-traktatens tredje del om et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Nærværende præjudicielle forelæggelse kan således undergives den præjudicielle hasteprocedure.
For det andet skal der i henhold til Domstolens praksis tages hensyn til den omstændighed, at den af hovedsagen berørte person er frihedsberøvet, og at hans fortsatte frihedsberøvelse afhænger af løsningen af tvisten i hovedsagen (jf. i denne retning dom af 27.5.2019, OG og PI (anklagemyndighederne i Lübeck og Zwickau),
C-508/18 og C-82/19 PPU
,
EU:C:2019:456
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Ifølge den forelæggende rets forklaringer blev varetægtsfængslingen af I.N. med henblik på udlevering nemlig anordnet som led i den udleveringsprocedure, der er indledt i forhold til ham.
Under disse omstændigheder har Domstolens Fjerde Afdeling den 16. december 2019 efter forslag fra den refererende dommer og efter at have hørt generaladvokaten besluttet at efterkomme den forelæggende rets anmodning om, at den præjudicielle forelæggelse undergives den præjudicielle hasteprocedure.
Det er desuden blevet besluttet at henvise denne sag til Domstolen med henblik på, at den behandles af Store Afdeling.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det skal indledningsvis bemærkes, at Domstolen i præmis 50 i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), fastslog, at artikel 18 TEUF og 21 TEUF skal fortolkes således, at når en medlemsstat, som en unionsborger, der er statsborger i en anden medlemsstat, har begivet sig til, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland, med hvilket den førstnævnte medlemsstat har indgået en udleveringsaftale, er den forpligtet til at underrette den medlemsstat, hvor den nævnte borger er statsborger, og til på anmodning fra den sidstnævnte medlemsstat i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i Rådets rammeafgørelse 2002/584/RIA af 13. juni 2002 om den europæiske arrestordre og om procedurerne for overgivelse mellem medlemsstaterne (
EFT 2002, L 190, s. 1
), som ændret ved Rådets rammeafgørelse 2009/299/RIA af 26. februar 2009 (
EUT 2009, L 81, s. 24
) (herefter »rammeafgørelse 2002/584«), dog forudsat at denne medlemsstat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område.
I denne henseende præciserede Domstolen i præmis 54 i dom af 10. april 2018, Pisciotti (
C-191/16
,
EU:C:2018:222
), at det med henblik på at sikre målet om at bekæmpe den pågældende persons straffrihed for de handlinger, vedkommende foreholdes i anmodningen om udlevering, er et krav, at den europæiske arrestordre, der eventuelt er blevet udstedt af en anden medlemsstat end den anmodede medlemsstat, i det mindste vedrører de samme handlinger.
Den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt den i den sag, den er forelagt, skal følge Domstolens fortolkning i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), ikke alene i forhold til unionsborgere, men ligeledes i forhold til islandske statsborgere.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at artikel 18 TEUF ved at forbyde »al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet«, kræver, at de personer, som befinder sig i en situation, der falder inden for traktaternes anvendelsesområde, skal behandles lige (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Som Domstolen har præciseret, finder denne bestemmelse ikke anvendelse i tilfælde af en eventuel forskellig behandling af statsborgere i medlemsstater og statsborgere i tredjelande (jf. i denne retning dom af 4.6.2009, Vatsouras og Koupatantze,
C-22/08 og C-23/08
,
EU:C:2009:344
, præmis
, og udtalelse 1/17 (Accord ECG UE-Canada), af 30.4.2019,
EU:C:2019:341
, præmis
).
Hvad angår artikel 21 TEUF skal det bemærkes, at denne artikel i stk. 1 foreskriver, at enhver unionsborger har ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, og som det fremgår af artikel 20, stk. 1, TEUF, gælder den for enhver, der er statsborger i en medlemsstat, således at den ikke gælder for tredjelandsstatsborgere.
Endvidere finder rammeafgørelse 2002/584, der ligeledes bidrog til Domstolens ræsonnement, der er nævnt i nærværende doms præmis 37, kun anvendelse på medlemsstater og ikke på tredjelande.
Det skal imidlertid bemærkes, at det følger af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retter og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer denne at give den nationale ret et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra denne synsvinkel påhviler det Domstolen i givet fald at omformulere de spørgsmål, der forelægges den. Det påhviler nemlig Domstolen at fortolke alle de bestemmelser i EU-retten, som de nationale retter skal anvende for at træffe afgørelse i de for dem verserende tvister, også selv om disse bestemmelser ikke udtrykkeligt er omtalt i de præjudicielle spørgsmål, der forelægges den (dom af 8.5.2019, PI,
C-230/18
,
EU:C:2019:383
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har Republikken Island privilegerede forbindelser med Unionen, som går ud over rammerne for et økonomisk og kommercielt samarbejde. Island gennemfører og anvender nemlig Schengenreglerne, som den forelæggende ret har anført, men landet er ligeledes omfattet af EØS-aftalen, deltager i det fælles europæiske asylsystem og har indgået aftalen om procedurerne for overgivelse med Unionen. For at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal der ud over de EU-retlige bestemmelser, som denne har nævnt, følgelig tages hensyn til EØS-aftalen, som både Unionen og Island bl.a. er parter i.
Det skal således fastslås, at den forelæggende ret med disse spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om EU-retten, bl.a. EØS-aftalen, sammenholdt med dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
), skal fortolkes således, at når en medlemsstat, som en borger, der er statsborger i en EFTA-stat, der er omfattet af EØS-aftalen, har begivet sig til, med hvilken stat Unionen har indgået en aftale om overgivelse, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland i medfør af den europæiske udleveringskonvention, er den forpligtet til at underrette denne EFTA-stat om denne anmodning og til på denne stats anmodning i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalen om overgivelse, dog forudsat at denne stat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område.
Det fremgår i øvrigt af sagsakterne for Domstolen, at I.N. med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse, inden han fik islandsk statsborgerskab, blev indrømmet asyl i henhold til islandsk ret netop som følge af den retsforfølgelse, som var indledt imod ham i Rusland, og som ligger til grund for, at Den Russiske Føderation har anmodet de kroatiske myndigheder om, at han udleveres. En sådan omstændighed forelå ikke i den sag, der gav anledning til dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
).
I denne sammenhæng og med forbehold for undersøgelsen af EU-rettens anvendelighed på tvisten i hovedsagen skal det fastslås, at et hensigtsmæssigt svar til den forelæggende ret ligeledes forudsætter, at Domstolen præciserer rækkevidden af den beskyttelse, der ydes ved artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), hvorefter ingen må udsendes, udvises eller udleveres til en stat, hvor der er en alvorlig risiko for at blive idømt dødsstraf eller udsat for tortur eller anden umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling.
Anvendeligheden af EU-retten på tvisten i hovedsagen
Det skal bemærkes, at når der ikke foreligger en international aftale herom mellem Unionen og de berørte tredjelande, i dette tilfælde Den Russiske Føderation, henhører reglerne på udleveringsområdet under medlemsstaternes kompetence. Som det fremgår af Domstolens praksis, er disse medlemsstater imidlertid forpligtede til at udøve denne kompetence under overholdelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 13.11.2018, Raugevicius,
C-247/17
,
EU:C:2018:898
, præmis
).
Eftersom en international aftale, der er indgået af Unionen, er en del af denne ret (jf. bl.a. dom af 30.4.1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, præmis
og
, og udtalelse 1/17 (Accord ECG UE-Canada), af 30.4.2019,
EU:C:2019:341
, punkt
), udgør situationer, der henhører under anvendelsesområdet for en sådan aftale, f.eks. EØS-aftalen, i princippet situationer, der reguleres af EU-retten (jf. i denne retning udtalelse 1/17 (Accord ECG UE-Canada) af 30.4.2019,
EU:C:2019:341
, punkt
).
I denne forbindelse bekræfter EØS-aftalen, som det fremgår af anden betragtning hertil, de privilegerede forbindelser mellem Unionen, dens medlemsstater og EFTA-staterne, som bygger på naboskab, mangeårige fælles værdier og europæisk identitet. Henset til disse privilegerede forbindelser skal et af hovedformålene med EØS-aftalen anses for at bestå i kunne opnå den videst mulige gennemførelse af den frie bevægelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital inden for hele EØS, således at det indre marked, der består på Unionens område, kan blive udstrakt til EFTA-staterne. I dette perspektiv har flere af bestemmelserne i denne aftale til formål at sikre en så ensartet fortolkning som mulig af denne inden for hele EØS. Det tilkommer herved Domstolen at sørge for, at de bestemmelser i EØS-aftalen, der i det væsentlige er identiske med bestemmelserne i EUF-traktaten, fortolkes ensartet inden for medlemsstaterne (dom af 23.9.2003, Ospelt og Schlössle Weissenberg,
C-452/01
,
EU:C:2003:493
, præmis
, af 28.10.2010, Établissements Rimbaud,
C-72/09
,
EU:C:2010:645
, præmis
, og af 19.7.2012, A,
C-48/11
,
EU:C:2012:485
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde har I.N. i sine skriftlige bemærkninger gjort gældende, at han havde begivet sig ind på Republikken Kroatiens område for her at tilbringe sin sommerferie, hvilket den islandske regering har bekræftet i retsmødet.
Domstolen har allerede fastslået, at den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF omfatter retten for modtagere af tjenesteydelser til at rejse ind i en anden medlemsstat for at oppebære en tjenesteydelse dér, uden at blive hindret af restriktioner, dels at også turister må anses for modtagere af tjenesteydelser, der er begunstigede af denne frihed (dom af 2.2.1989, Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Samme fortolkning gælder for den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved EØS-aftalens artikel 36 (jf. analogt dom af 23.9.2003, Ospelt og Schlössle Weissenberg,
C-452/01
,
EU:C:2003:493
, præmis
, og af 28.10.2010, Établissements Rimbaud,
C-72/09
,
EU:C:2010:645
, præmis
).
Det følger af det ovenstående, at situationen for en islandsk statsborger som I.N., der har meldt sig ved en medlemsstats grænse med henblik på indrejse på dennes område og her modtage tjenesteydelser, henhører under EØS-aftalens, og dermed EU-rettens, anvendelsesområde (jf. analogt dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis). I tvisten i hovedsagen er Republikken Kroatien følgelig forpligtet til at udøve sin kompetence på området for udlevering til et tredjeland i overensstemmelse med EØS-aftalen, navnlig dennes artikel 36, som sikrer den frie udveksling af tjenesteydelser.
Begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser og en eventuel begrundelse herfor
Gennem forbuddet mod »al forskelsbehandling, der udøves på grundlag af nationalitet«, kræves det i henhold til EØS-aftalens artikel 4, at personer, der befinder sig i en situation, der er omfattet af denne aftales anvendelsesområde, behandles ens. Det princip om forbud mod forskelsbehandling, der er fastsat i denne bestemmelse, skaber virkninger »[i]nden for denne aftales anvendelsesområde« og »med forbehold af dennes særlige bestemmelser«. Med sidstnævnte udtryk henviser EØS-aftalens artikel 4 navnlig til de øvrige bestemmelser i aftalen, hvori anvendelsen af det generelle princip, der er fastsat heri, konkretiseres nærmere i særlige tilfælde. Dette gælder bl.a. for bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. analogt dom af 2.2.1989, Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, præmis
og
).
Nationale udleveringsregler som de i hovedsagen omhandlede indfører imidlertid en forskelsbehandling i forhold til, om den pågældende person er kroatisk statsborger eller statsborger i en EFTA-stat, der er omfattet af EØS-aftalen, for så vidt som de fører til, at andre medlemsstaters statsborgere, såsom I.N., der er islandsk statsborger, ikke bliver indrømmet den beskyttelse mod udlevering, som de kroatiske statsborgere indrømmes (jf. analogt dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
Herved kan sådanne regler navnlig påvirke den frihed, der er fastsat i EØS-aftalens artikel 36. Det følger heraf, at i en situation som den i hovedsagen omhandlede indebærer den forskelsbehandling, der består i at tillade udlevering af en borger, som er statsborger i en EFTA-stat, der er omfattet af EØS-aftalen, såsom I.N., en restriktion for denne frihed (jf. analogt dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
).
Det skal tilføjes, at ikke alene den omstændighed, at den pågældende person er statsborger i en EFTA-stat, som er omfattet af EØS-aftalen, men ligeledes den omstændighed, at denne stat gennemfører og anvender Schengenreglerne, gør denne persons situation objektivt sammenlignelig med situationen for en unionsborger, som Unionen i medfør af artikel 3, stk. 2, TEU giver et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer.
En restriktion som den i nærværende doms præmis 57 anførte er kun begrundet, såfremt den er begrundet i objektive hensyn og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt forfølges med den nationale lovgivning (jf. analogt dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har allerede fastslået, at formålet om at undgå risikoen for straffrihed for personer, der har begået en lovovertrædelse, som er anført som begrundelse i anmodningen om præjudiciel afgørelse, skal anses for at have en legitim karakter i henhold til EU-retten. Restriktive foranstaltninger for den frihed, der følger af artikel 36 TEUF, kan imidlertid kun begrundes i objektive hensyn, hvis de er egnede til at beskytte de interesser, som de skal sikre, og kun såfremt disse mål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (jf. analogt dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
), bemærkede Domstolen, at udlevering er en procedure, hvis mål er at bekæmpe straffrihed for en person, som befinder sig i et andet land end det, hvor personen angiveligt har begået en lovovertrædelse, hvilket gør det muligt at forhindre, at lovovertrædelser, der er begået på en stats område af personer, som er flygtet fra dette område, forbliver straffrie. Selv om der generelt kompenseres for ikke-udleveringen af nationale statsborgere ved den anmodede medlemsstats mulighed for at retsforfølge sine egne statsborgere for alvorlige lovovertrædelser begået uden for dennes område, har denne medlemsstat nemlig som hovedregel ikke jurisdiktion til at påkende sådanne handlinger, når hverken gerningsmanden bag eller offeret for den angivelige lovovertrædelse er statsborgere i den nævnte medlemsstat.
I præmis 40 i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
), udledte Domstolen heraf, at nationale regler som de i hovedsagen omhandlede, der gør det muligt at efterkomme en anmodning om udlevering med henblik på retsforfølgning og domfældelse i det tredjeland, hvor lovovertrædelsen angiveligt er blevet begået, i princippet synes egnede til at nå det forfulgte mål med bekæmpelse af straffrihed.
Som det er fastslået i nærværende doms præmis 54, finder bestemmelserne i chartrets artikel 19, stk. 2, imidlertid anvendelse på en sådan anmodning fra et tredjeland, for så vidt som situationen for en islandsk statsborger, der har meldt sig ved grænsen til en medlemsstat med henblik på at indrejse på landets område og modtage tjenesteydelser, er omfattet af EU-retten (dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
).
Når den pågældende islandske statsborger i et sådant tilfælde påberåber sig en alvorlig risiko for umenneskelig eller nedværdigende behandling, hvis vedkommende udleveres, skal den medlemsstat, der er blevet tilstillet en anmodning, dermed inden en eventuel udlevering efterprøve, om udleveringen vil udgøre et indgreb i de rettigheder, der er omhandlet i chartrets artikel 19, stk. 2 (dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
).
Med henblik herpå kan denne medlemsstat i overensstemmelse med chartrets artikel 4, som forbyder umenneskelig eller nedværdigende straf eller behandling, ikke blot tage hensyn til erklæringer fra det anmodende tredjeland eller dette lands accept af internationale traktater, der principielt garanterer, at de grundlæggende rettigheder overholdes. Den kompetente myndighed i den medlemsstat, der er blevet tilstillet en anmodning, såsom den forelæggende ret, skal med henblik på denne efterprøvelse basere sig på objektive, pålidelige, præcise og behørigt ajourførte oplysninger, der bl.a. kan fremgå af internationale retsafgørelser, såsom Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols domme, det anmodende tredjelands retsafgørelser samt afgørelser, rapporter og andre dokumenter, der udarbejdes af organerne i Europarådet eller af FN-organer (dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Navnlig er den omstændighed, at Republikken Island havde indrømmet den pågældende person asyl, fordi han risikerede umenneskelig eller nedværdigende behandling i sit oprindelsesland, et særligt alvorligt forhold, som den kompetente myndighed i den medlemsstat, der er blevet tilstillet en anmodning, skal tage hensyn til med henblik på den efterprøvelse, der er nævnt i nærværende doms præmis 64.
Et sådant element er så meget desto vigtigere med henblik på denne efterprøvelse, når tilkendelsen af asyl netop er støttet på den retsforfølgelse, som den pågældende person er genstand for i sit oprindelsesland, og som ledte til sidstnævntes udstedelse af en udleveringsanmodning vedrørende denne person.
Når der ikke foreligger konkrete omstændigheder, herunder bl.a. en væsentlig udvikling i situationen i det anmodende tredjeland, eller alvorlige og pålidelige oplysninger, som kan godtgøre, at den person, der anmodes udleveret, blev indrømmet asyl, men samtidig skjulte, at vedkommende var genstand for strafforfølgning i sit oprindelsesland, skal eksistensen af de islandske myndigheders beslutning om at give denne person asyl således lede den kompetente myndighed i den medlemsstat, som er blevet tilstillet en anmodning, såsom den forelæggende ret, til at afvise udlevering, jf. chartrets artikel 19, stk. 2.
Såfremt myndighederne i den medlemsstat, som er blevet tilstillet en anmodning, konkluderer, at chartrets artikel 19, stk. 2, ikke er til hinder for at efterkomme denne anmodning, skal det herefter undersøges, om den pågældende restriktion står i forhold til det ovenfor i præmis 60 nævnte formål om bekæmpelse af straffrihed for en person, der angiveligt har begået en straffelovsovertrædelse. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at gennemførelsen af de mekanismer til samarbejde og gensidig bistand, som eksisterer på det strafferetlige område i medfør af EU-retten, under alle omstændigheder udgør en alternativ foranstaltning, som er mindre indgribende i retten til fri bevægelighed end udlevering til et tredjeland, med hvilket Unionen ikke har indgået en udleveringsaftale, og som på en lige så effektiv måde vil gøre det muligt at opnå målet (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
).
Domstolen har nærmere bestemt fastslået, at det i et sådant tilfælde er vigtigt at give forrang til udvekslingen af oplysninger med den medlemsstat, hvor den pågældende er statsborger, med henblik på at give denne medlemsstats myndigheder mulighed for i medfør af rammeafgørelse 2002/584 at udstede en europæisk arrestordre i retsforfølgelsesøjemed, dog forudsat, at de nævnte myndigheder i medfør af national ret har kompetence til at retsforfølge denne person for handlinger begået uden for statens område. Det påhviler således den kompetente myndighed i den medlemsstat, som er blevet tilstillet en anmodning, at underrette den medlemsstat, hvor den nævnte borger er statsborger, og til på anmodning fra den sidstnævnte medlemsstat i givet fald at overgive borgeren til denne i henhold til en sådan europæiske arrestordre (jf. i denne retning dom af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
og
).
Selv om rammeafgørelse 2002/584 ikke gælder for Republikken Island, som er en EFTA-stat, hvor I.N. er statsborger, skal det bemærkes, at denne stat, ligesom Kongeriget Norge, har indgået en aftale med Unionen om procedurerne for overgivelse, som trådte i kraft den 1. november 2019.
Som det fremgår af betragtningerne til denne aftale, tilsigter den at forbedre det retlige samarbejde i kriminalsager mellem Den Europæiske Unions medlemsstater og Republikken Island og Kongeriget Norge, for så vidt som de nuværende forbindelser mellem de kontraherende parter, der bl.a. er kendetegnet ved, at Republikken Island og Kongeriget Norge er medlemmer af EØS, kræver et snævert samarbejde om bekæmpelse af kriminalitet.
De kontraherende parter i aftalen om procedurerne for overgivelse har i disse betragtninger endvidere givet udtryk for gensidig tillid til den måde, hvorpå deres retssystemer er opbygget og fungerer, og til deres evne til at sikre en retfærdig rettergang.
Det skal ligeledes fastslås, at bestemmelserne i aftalen om procedurerne for overgivelse ligner de tilsvarende bestemmelser i rammeafgørelse 2002/584 meget.
Henset til samtlige ovenstående forhold skal det fastslås, at løsningen i dom af 6. september 2016, Petruhhin (
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
), finder analog anvendelse på statsborgere i Republikken Island, såsom I.N, der – i forhold til det tredjeland, der har anmodet om, at han udleveres, og således som det fremgår af nærværende doms præmis 58 – befinder sig en situation, der er objektivt sammenlignelig med situationen for en unionsborger, som Unionen i medfør af artikel 3, stk. 2, TEU giver et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed uden indre grænser, hvor der er fri bevægelighed for personer.
Når en medlemsstat, hvortil en borger fra Republikken Island er rejst, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland, med hvilket den førstnævnte medlemsstat har indgået en udleveringsaftale, er den dermed principielt forpligtet til at underrette Republikken Island og til på anmodning fra den sidstnævnte stat i givet fald at overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalen om procedurerne for overgivelse, dog forudsat, at Republikken Island i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge personen for handlinger begået uden for dens nationale område.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at EU-retten, navnlig EØS-aftalens artikel 36 og chartrets artikel 19, stk. 2, skal fortolkes således, at når en medlemsstat, som en borger, der er statsborger i en EFTA-stat, som er part i EØS-aftalen, har begivet sig til, og med hvilken stat Unionen har indgået en aftale om overgivelse, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland i medfør af den europæiske udleveringskonvention, og når denne borger netop er blevet indrømmet asyl i EFTA-staten, inden han opnåede statsborgerskab i denne stat, som følge af den retsforfølgelse, som han er genstand for i den stat, der har udstedt udleveringsanmodningen, er den kompetente myndighed i den medlemsstat, der er blevet tilstillet anmodningen, forpligtet til at efterprøve, om udleveringen vil udgøre et indgreb i de rettigheder, der er omhandlet i dette charters artikel 19, stk. 2, idet indrømmelsen af asyl udgør et særligt alvorligt forhold som led i denne efterprøvelse. Den medlemsstat, der er blevet tilstillet en udleveringsanmodning, skal, inden den efterkommer denne anmodning, under alle omstændigheder underrette denne EFTA-stat og på denne stats anmodning i givet fald overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalen om procedurerne for overgivelse, dog forudsat, at denne EFTA-stat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge denne borger for handlinger begået uden for dens nationale område.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

EU-retten, navnlig artikel 36 i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde af 2. maj 1992 og artikel 19, stk. 2, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, skal fortolkes således, at når en medlemsstat, som en borger, der er statsborger i en stat i Den Europæiske Frihandelssammenslutning (EFTA), som er part i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS), har begivet sig til, og med hvilken stat Den Europæiske Union har indgået en aftale om overgivelse, bliver tilstillet en anmodning om udlevering af et tredjeland i medfør af den europæiske konvention om udlevering, undertegnet i Paris den 13. december 1957, og når denne borger netop er blevet indrømmet asyl i EFTA-staten, inden han opnåede statsborgerskab i denne stat, som følge af den retsforfølgelse, som han er genstand for i den stat, der har udstedt udleveringsanmodningen, er den kompetente myndighed i den medlemsstat, der er blevet tilstillet anmodningen, forpligtet til at efterprøve, om udleveringen vil udgøre et indgreb i de rettigheder, der er omhandlet i artikel 19, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder, idet indrømmelsen af asyl udgør et særligt alvorligt forhold som led i denne efterprøvelse. Den medlemsstat, der er blevet tilstillet en udleveringsanmodning, skal, inden den efterkommer denne anmodning, under alle omstændigheder underrette denne EFTA-stat og på denne stats anmodning i givet fald overgive borgeren til denne i overensstemmelse med bestemmelserne i aftalen om procedurerne for overgivelse, dog forudsat, at denne EFTA-stat i henhold til national ret har kompetence til at retsforfølge denne borger for handlinger begået uden for dens nationale område.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: kroatisk.