CELEX: 62015TJ0480
Concorrenza
Intesa
Abuso di posizione dominante
Mercato della distribuzione di prodotti fitosanitari
Decisione di rigetto di una denuncia
Asserito comportamento anticoncorrenziale di produttori e di distributori
Azione concertata o coordinata di deposito di denunce, da parte di produttori e di distributori, dinanzi alle autorità amministrative e penali
Denuncia di asserite violazioni della normativa applicabile da parte di importatori paralleli
Controlli amministrativi effettuati conseguentemente dalle autorità amministrative
Imposizione agli importatori paralleli di sanzioni amministrative e penali da parte delle autorità nazionali
Depositi di denunce da parte dei produttori e dei distributori assimilati a ricorsi vessatori o ad abusi del processo amministrativo
Mancanza di interesse dell’Unione
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva

Fatti
Le ricorrenti, Agria Polska sp. z o.o., Agria Chemicals Poland sp. z o.o., Star Agro Analyse und Handels GmbH e Agria Beteiligungsgesellschaft mbH, sono, rispettivamente, due società di diritto polacco, una società di diritto tedesco e una società di diritto austriaco, operanti nel settore della vendita di prodotti fitosanitari effettuata nell’ambito di importazioni parallele di tali prodotti che consentono, in particolare, di realizzare introiti dalle differenze di aliquote dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) applicate a tali prodotti nei diversi Stati membri. Tali operazioni consistono essenzialmente nell’importazione in Polonia di tale tipo di prodotti provenienti da Stati membri nei quali sono già stati autorizzati, nel loro stoccaggio nei depositi delle ricorrenti in Polonia e nella loro successiva esportazione verso altri Stati membri, ivi compresi quelli in cui tali prodotti erano stati autorizzati inizialmente, nella specie per lo più in Germania e in Austria.
Procedimento dinanzi all’UOKiK
Il 1
o
luglio 2010, l’Agria Polska ha presentato dinanzi all’Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Ufficio per la concorrenza e la tutela dei consumatori, Polonia; in prosieguo: l’«UOKiK»), una denuncia (in prosieguo: la «denuncia nazionale») vertente sulla violazione dell’Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (legge sulla concorrenza e la tutela dei consumatori), del 16 febbraio 2007 (Dz. U. n. 50, posizione 331), da parte di 13 imprese produttrici o distributrici di prodotti fitosanitari, cioè la BASF SE, la Bayer CropScience, la RWA Raiffeisen Ware Austria AG (in prosieguo: la «RWA»), la Deutscher Raiffeisenverband, la Sumi-Agro, la Monsanto, la Nufarm, la Rokita Agro, la DuPont, l’Arysta, la Syngenta, la Dow e la Makhteshim Agan, con l’aiuto o l’intermediazione di quattro organizzazioni professionali, cioè l’Industrieverband Agrar (in prosieguo: l’«organizzazione IVA»), il Fachverband der chemischen Industrie – Industriegruppe Pflanzenschutz (IGP), l’European Crop Protection Association e la Polskie Stowarzyszenie Ochrony Roślin (PSOR), stabilite, rispettivamente, in Germania, in Belgio e in Polonia, nonché di uno studio legale.
Con lettera del 10 agosto 2010, il presidente dell’UOKiK ha informato l’Agria Polska che le pratiche cui si riferiva la denuncia nazionale non potevano più essere sottoposte ad indagine da tale ufficio in quanto riguardavano gli anni 2005 e 2006. Infatti, in forza dell’articolo 93 della legge sulla concorrenza e la tutela dei consumatori, l’avvio di un procedimento in materia di pratiche restrittive della concorrenza non era più possibile oltre il termine di un anno a decorrere dalla fine dell’anno in cui era cessata l’infrazione denunciata.
Il 30 agosto 2010, l’Agria Polska ha reiterato dinanzi all’UOKiK la sua domanda di avvio di un procedimento di indagine avente ad oggetto l’asserita intesa tra i produttori e i distributori di prodotti fitosanitari, facendo valere che la denuncia nazionale, presentata il precedente1
o
luglio, riguardava anch’essa una violazione da parte di questi ultimi delle norme del diritto della concorrenza dell’Unione europea.
Con lettera del 22 novembre 2010, il presidente dell’UOKiK ha mantenuto la sua posizione precisando che il termine di prescrizione di un anno previsto dal diritto polacco era applicabile anche ad indagini richieste aventi ad oggetto disposizioni del diritto della concorrenza dell’Unione.
Procedimento dinanzi alla Commissione
Il 30 novembre 2010, le ricorrenti e l’Agro Nova Polska sp. z o.o. hanno presentato una denuncia dinanzi alla Commissione europea (in prosieguo: la «denuncia») ai sensi dell’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
). Tale denuncia si riferiva alle stesse entità oggetto della denuncia nazionale presentata dinanzi all’UOKiK. L’Agro Trade Handelsgesellschaft mbH e la Cera Chem S.a.r.l., società rispettivamente di diritto tedesco e lussemburghese, si sono unite alla denuncia, circostanza di cui è stata informata la Commissione nelle osservazioni comuni supplementari depositate congiuntamente da tali società (in prosieguo: le «denuncianti iniziali») il 15 dicembre 2010. Il 27 aprile 2011 tali medesime società hanno presentato alla Commissione informazioni supplementari.
Il 29 luglio 2011, le denuncianti iniziali hanno fornito alla Commissione un sunto della denuncia.
Emerge dai documenti così presentati dalle denuncianti iniziali che la denuncia aveva essenzialmente ad oggetto una violazione dell’articolo 101 TFUE. Tale denuncia sollevava inoltre una violazione dell’articolo 102 TFUE da parte della RWA.
In via generale, le denuncianti iniziali hanno fatto valere che le entità menzionate nella denuncia avevano posto in atto nei loro confronti pratiche contrarie al diritto della concorrenza dell’Unione. Tali pratiche avrebbero essenzialmente preso la forma di un accordo e/o di pratiche concertate tra tali entità e sarebbero consistite in denunce abusive presentate in modo coordinato dinanzi alle autorità amministrative e penali, austriache e polacche, con le quali si metteva in dubbio la legalità delle attività commerciali delle denuncianti iniziali, in relazione sia ai requisiti previsti nelle normative applicabili ai prodotti fitosanitari sia alle condizioni di esercizio del commercio parallelo di siffatti prodotti, anche sul piano fiscale.
Ad avviso delle denuncianti iniziali, sarebbe proprio a causa di dichiarazioni errate, incomplete o calunniose, rese dalle entità di cui trattasi nella denuncia per eliminarle dal mercato, che esse sarebbero state sottoposte, ingiustamente, a numerosi controlli amministrativi da parte delle autorità amministrative, tributarie e penali austriache e polacche, nonché a controlli in loco e a confische di prodotti fitosanitari nei loro depositi, e che nei loro confronti sarebbero stati avviati procedimenti penali, per di più in un momento dell’anno strategico per il commercio dei prodotti fitosanitari, dipendente dalle stagioni, cioè durante la prima parte dell’anno.
Tali procedimenti amministrativi e penali avrebbero dato luogo all’irrogazione di ingenti multe alle denuncianti iniziali, il che avrebbe peraltro condotto al fallimento di una di loro, l’Agria Polska, nonché a misure di divieto di commercializzazione di prodotti fitosanitari in un momento chiave dell’anno per il commercio di tale tipo di prodotti. Ciò avrebbe avuto come conseguenza una perdita rilevante, e difficilmente reversibile, di quote di mercato per le denuncianti iniziali.
Le denuncianti iniziali, che hanno dovuto subire l’irrogazione di sanzioni amministrative e penali, avrebbero tuttavia ottenuto in taluni casi, mediante ricorsi presentati dinanzi ai giudici nazionali competenti, l’annullamento delle citate sanzioni o sostanziali riduzioni dell’importo di queste ultime, il che dimostrerebbe il carattere abusivo e calunnioso delle dichiarazioni delle entità di cui trattasi nella denuncia, considerate dalle denuncianti iniziali come «procedimenti vessatori» ai sensi della giurisprudenza derivante dalla sentenza del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
).
Le denuncianti iniziali hanno parimenti fatto valere che tali azioni di accusa poste in essere dalle entità di cui trattasi nella denuncia sarebbero state agevolate dall’intervento attivo sia delle autorità tedesche, in particolare di un rappresentante dell’ambasciata della Repubblica federale di Germania presso la Repubblica di Polonia, sia delle autorità polacche. Tali autorità nazionali sarebbero state soggette, a tale proposito, ad un intenso lobbismo da parte dei produttori e distributori di prodotti fitosanitari.
Il 27 marzo 2012, la Commissione, con l’accordo delle denuncianti iniziali, ha trasmesso una versione non riservata e consolidata della denuncia alle entità di cui trattasi nella stessa, e queste ultime hanno depositato le loro osservazioni tra il mese di aprile e il mese di giugno del 2012.
Nelle loro osservazioni rispettive, le entità di cui trattasi nella denuncia hanno contestato la presentazione dei fatti in essa contenuta e hanno fatto valere essenzialmente che le diverse azioni intraprese da talune di esse presso le autorità amministrative nazionali o i giudici nazionali erano legittime, in particolare a causa della violazione dei loro diritti di proprietà intellettuale e industriale e al fine di prevenire danni alla loro reputazione. Esse hanno anche illustrato che le loro azioni non erano stato affatto coordinate e che la circostanza che tali azioni erano state effettuate in date ravvicinate si spiegava principalmente in quanto esse erano state confrontate, con le stesse scadenze, alle attività illegali degli importatori paralleli. Per quanto riguarda i contatti presi in tale contesto tra talune delle imprese produttrici e/o distributrici di prodotti fitosanitari o tra queste ultime e le organizzazioni professionali o ancora con le amministrazioni nazionali, essi sarebbero stati pienamente giustificati, così come, peraltro, la loro partecipazione alle ispezioni. Quindi, tali contatti legittimi non possono dimostrare l’esistenza di un’intesa ai sensi dell’articolo 101 TFUE.
Con lettera dell’8 dicembre 2014, la Commissione ha informato le denuncianti iniziali della sua intenzione di respingere la denuncia per il motivo principale che non vi era interesse sufficiente in capo all’Unione a procedere nel suo trattamento a titolo degli articoli 101 o 102 TFUE.
A sostegno della sua valutazione preliminare, la Commissione illustrava, in primo luogo, che la probabilità di dimostrare l’esistenza di una violazione dell’articolo 101 e/o dell’articolo 102 TFUE era limitata a causa dell’insufficienza degli elementi di prova forniti a sostegno della denuncia e parimenti della difficoltà di dimostrare nel caso di specie l’esistenza di una posizione dominante della RWA o di una posizione dominante collettiva e, poi, di dimostrare l’abuso di una siffatta posizione. A tale proposito, la Commissione ha indicato che a suo parere la giurisprudenza derivante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
), confermata a seguito di impugnazione mediante sentenza del 6 dicembre 2012, AstraZeneca/Commissione (
C‑457/10 P
,
EU:C:2012:770
) non era applicabile a situazioni nelle quali talune imprese informino le autorità nazionali di comportamenti o azioni asseritamente illegali messi in atto da altre imprese o esercitino pressioni per l’avvio di procedimenti amministrativi o penali nei confronti di queste ultime. In secondo luogo, la Commissione riteneva che le risorse necessarie ai fini dell’indagine sollecitata sarebbero probabilmente state sproporzionate in considerazione della probabilità limitata di dimostrare l’esistenza di un’infrazione. In terzo luogo, la Commissione riteneva che, in tale fase, le autorità e i giudici nazionali si trovassero in una posizione più idonea per trattare i problemi sollevati nella denuncia.
Nelle osservazioni depositate l’8 gennaio 2015, il consiglio delle denuncianti iniziali, ad eccezione dell’Agro Nova Polska, ha informato la Commissione che l’Agro Trade Handelsgesellschaft e la Cera Chem avevano rinunciato a portare avanti il procedimento e si poteva considerare che essi avessero «ritirato la propria denuncia». Esso ha anche illustrato che le ricorrenti contestavano l’annunciata archiviazione senza seguito della denuncia, in particolare precisando che un siffatto approccio riduceva in modo rilevante la loro possibilità di ottenere un risarcimento dinanzi ai giudici nazionali per le violazioni del diritto dell’Unione di cui trattasi, cioè degli articoli 101 e 102 TFUE.
Con la decisione C(2015) 4284 final, del 19 giugno 2015 [caso AT.39864 – BASF (precedentemente AGRIA e a./BASF e a.)] (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha respinto la denuncia reiterando, essenzialmente, gli elementi della valutazione preliminare esposti nella lettera dell’8 dicembre 2014, insistendo, al contempo, sul fatto che essa disponeva di risorse limitate e che, nel caso di specie, l’indagine approfondita da condurre, vertente potenzialmente sulle attività svolte durante un periodo di sette anni da diciotto entità situate in quattro Stati membri, sarebbe stata troppo complessa e dispendiosa in termini di tempo, mentre la probabilità di dimostrare un’infrazione sembrava limitata nel caso di specie, ragioni che inducevano a non avviare un’indagine.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 19 agosto 2015, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
A seguito di un doppio scambio di memorie e su proposta del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di aprire la fase orale del procedimento. In previsione di quest’ultima, le ricorrenti e la Commissione sono state invitate a rispondere per iscritto a taluni quesiti posti dal Tribunale a titolo di misure di organizzazione del procedimento. Esse hanno risposto a tali quesiti entro i termini stabiliti, rispettivamente il 16 ed il 12 gennaio 2017, e, dopo essere state invitate a prendere posizione sulle loro rispettive risposte, la Commissione ha presentato le sue osservazioni il 6 febbraio 2017 in merito alla risposta delle ricorrenti del 16 gennaio 2017, mentre le ricorrenti hanno preso posizione a tale proposito unicamente in udienza.
Le difese orali delle parti e le risposte di queste ultime ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite all’udienza del 28 febbraio 2017. Nell’ambito delle loro difese orali, le ricorrenti hanno in particolare sollevato la durata del procedimento amministrativo dinanzi alla Commissione, ma, interrogate a tale proposito dal Tribunale, esse hanno chiarito di non voler sollevare un nuovo motivo attinente alla violazione del principio del termine ragionevole.
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso.
—
condannare le ricorrenti alle spese.
In diritto
A sostegno del ricorso, le ricorrenti invocano due motivi attinenti, in primo luogo, alla violazione del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, come sancita dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, e, in secondo luogo, alla violazione degli articoli 101 e 102 TFUE.
Il Tribunale ritiene opportuno trattare il ricorso esaminando dapprima il secondo motivo.
Sul secondo motivo
Il secondo motivo invocato dalle ricorrenti si articola in due capi. Il primo capo è attinente ad un errore manifesto commesso dalla Commissione nella valutazione dell’interesse dell’Unione ad avviare un’indagine e, in tale ambito, ad un errore di diritto nel diniego da parte della Commissione di applicare al caso di specie i principi sanciti nelle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
). Il secondo capo di tale motivo verte sul venir meno dell’effetto utile degli articoli 101 e 102 TFUE in quanto, nel caso di specie, non sarebbe data a nessuna autorità nazionale o giudice nazionale la possibilità di attuare utilmente tali disposizioni del diritto primario dell’Unione in assenza di un’indagine condotta dalla Commissione.
La Commissione chiede il rigetto del secondo motivo in quanto infondato.
Sul primo capo del secondo motivo, attinente ad un errore manifesto nella valutazione dell’interesse dell’Unione a procedere all’avvio di un’indagine
A parere delle ricorrenti, la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nello stabilire, nella decisione impugnata, che non sussisteva un interesse sufficiente dell’Unione ad avviare un’indagine. A tale proposito, esse rilevano che la denuncia aveva ad oggetto un ostacolo al commercio parallelo e che la Commissione ha essa stessa riconosciuto, in tale decisione, che, se fosse stata avviata, l’indagine avrebbe dovuto riguardare le pratiche di diciotto entità situate in quattro Stati membri e coprire un periodo della presunta durata di sette anni. Così, la portata geografica e materiale dell’indagine, come richiesta dalle ricorrenti nella denuncia, attesterebbe che era necessario condurla al livello dell’Unione e, di conseguenza, che la Commissione era in una posizione più idonea a procedervi, con l’efficacia necessaria e corrispondente alle aspettative, rispetto alle autorità polacche e/o austriache.
Le ricorrenti ritengono parimenti di aver fornito elementi di prova sufficienti a sostegno delle affermazioni esposte nella denuncia. Quindi, rifiutandosi di avviare l’indagine, la Commissione non avrebbe proceduto ad una valutazione corretta di tutte le circostanze di fatto e di diritto del caso di specie.
A tale proposito, le ricorrenti menzionano in particolare, in primo luogo, la corrispondenza tra due studi legali, uno polacco e uno austriaco. Lo studio legale austriaco sarebbe stato incaricato da talune società, alle quali è stato garantito l’anonimato, a presentare esso stesso o a far presentare dallo studio legale polacco diverse denunce contro le ricorrenti indiscriminatamente dinanzi alle autorità amministrative e ai giudici penali polacchi e/o austriaci. Orbene, lo scopo di tali denunce e di tali pressioni, che le ricorrenti qualificano parimenti «abuso del processo penale e amministrativo» e che esse attribuiscono principalmente alla RWA, sarebbe stato essenzialmente quello di ottenere, fornendo in modo coordinato informazioni false o calunniose, che a tre delle ricorrenti fosse vietato l’esercizio della loro attività di commercio parallelo per i tre anni seguenti, nonché un’intensificazione dei controlli fiscali delle ricorrenti senza fondamento preciso. La RWA avrebbe anche assunto degli investigatori privati polacchi per sorvegliare le attività delle ricorrenti.
In secondo luogo, le ricorrenti fanno riferimento alle testimonianze di taluni impiegati pubblici polacchi e austriaci riportate nei verbali di audizioni redatte nell’ambito dei procedimenti giudiziari amministrativi e penali avviati su richiesta delle entità di cui trattasi nella denuncia, nonché alla circostanza che un rappresentante dell’ambasciata della Repubblica federale di Germania presso la Repubblica di Polonia ha partecipato, con impiegati pubblici polacchi, alla riunione tenutasi nei giorni 14 e 15 giugno 2005 tra la PSOR e l’organizzazione IVA, due delle associazioni di produttori e distributori di prodotti fitosanitari di cui trattasi nella denuncia. Tale riunione avrebbe condotto alla redazione da parte del rappresentante dell’organizzazione IVA di un verbale significativo, come risulterebbe dal commento soddisfatto espresso, secondo le ricorrenti, dal redattore di tale verbale, che si congratulava per aver conseguito il risultato di impedire all’Agria Polska di esercitare le sue attività commerciali intervenendo «nel momento giusto» e scegliendo i «giusti» interlocutori.
In terzo luogo, le ricorrenti mettono in discussione la legittimità e la fondatezza degli incontri tra le autorità tedesche, austriache e polacche per quanto riguarda le attività delle denuncianti iniziali, i quali hanno in particolare dato luogo, dopo una visita del 6 febbraio 2006 di impiegati pubblici polacchi ai loro omologhi austriaci del Bundesamt für Ernährungssicherheit (Ufficio federale per la sicurezza alimentare, Austria), ad un’istruzione, fornita il 22 febbraio 2006 dall’ispettore generale polacco per la protezione delle piante e delle sementi all’ispettore per la protezione delle piante e delle sementi del voivodato di Slesia a Katowice (Polonia), di procedere ad un nuovo controllo delle attività dell’Agria Polska. Le ricorrenti affermano anche, nella risposta del 16 gennaio 2017 ai quesiti del Tribunale, che tale visita degli impiegati pubblici polacchi in Austria prevedeva una riunione con il gruppo di lavoro sui prodotti fitosanitari dell’organizzazione IVA, il che rivelerebbe l’influenza esercitata da tale organizzazione nel processo decisionale delle autorità polacche.
–
Considerazioni generali
Secondo costante giurisprudenza, la Commissione, investita dall’articolo 105, paragrafo 1, TFUE, del compito di vigilare sull’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, è responsabile dell’orientamento e dell’attuazione della politica della concorrenza dell’Unione e dispone a tal fine di un potere discrezionale nel trattare le denunce (sentenze del 26 gennaio 2005, Piau/Commissione,
T‑193/02
,
EU:T:2005:22
, punto
; del 12 luglio 2007, AEPI/Commissione,
T‑229/05
, non pubblicata,
EU:T:2007:224
, punto
, e del 15 dicembre 2010, CEAHR/Commissione,
T‑427/08
,
EU:T:2010:517
, punto
). Al fine di svolgere efficacemente tale compito, essa ha il diritto di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce con cui viene adita (v. sentenza del 4 marzo 1999, Ufex e a./Commissione,
C‑119/97 P
,
EU:C:1999:116
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La Commissione, nell’ambito dell’esercizio di tale potere discrezionale, quando decide di accordare gradi di priorità differenti alle denunce di cui è investita, può non soltanto stabilire l’ordine in cui le denunce saranno esaminate, ma anche respingere una denuncia per mancanza di interesse dell’Unione sufficiente alla prosecuzione dell’esame della pratica (sentenze del 24 gennaio 1995, Tremblay e a./Commissione,
T‑5/93
,
EU:T:1995:12
, punto
, e del 14 febbraio 2001, Sodima/Commissione,
T‑62/99
,
EU:T:2001:53
, punto
). Poiché la valutazione dell’interesse che presenta una denuncia in materia di concorrenza per l’Unione dipende dalle circostanze di fatto e di diritto di ciascun caso di specie (sentenza del 12 luglio 2007, AEPI/Commissione,
T‑229/05
, non pubblicata,
EU:T:2007:224
, punto
), non occorre né limitare il numero dei criteri di valutazione cui la Commissione può riferirsi né, reciprocamente, imporle il ricorso esclusivo a determinati criteri (sentenze del 17 maggio 2001, IECC/Commissione,
C‑450/98 P
,
EU:C:2001:276
, punto
, e del 16 gennaio 2008, Scippacercola e Terezakis/Commissione,
T‑306/05
, non pubblicata,
EU:T:2008:9
, punto
).
Il potere discrezionale della Commissione non è tuttavia illimitato (sentenza del 4 marzo 1999, Ufex e a./Commissione,
C‑119/97 P
,
EU:C:1999:116
, punto
). Infatti, essa deve prendere in considerazione, esaminandoli attentamente, tutti gli elementi di diritto e di fatto pertinenti messi a sua disposizione dal denunciante al fine di decidere del seguito da dare ad una denuncia (v. sentenza del 17 maggio 2001, IECC/Commissione,
C‑450/98 P
,
EU:C:2001:276
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Quando la Commissione decide, come nella specie, di non avviare un’indagine, essa non deve dimostrare l’assenza di un’infrazione a sostegno di una siffatta decisione (v., in tal senso, sentenza del 16 gennaio 2008, Scippacercola e Terezakis/Commissione,
T‑306/05
, non pubblicata,
EU:T:2008:9
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Così, in una situazione di questo genere, spetta al Tribunale verificare non se il denunciante abbia fornito, nella sua denuncia, elementi sufficienti a dimostrare la violazione del diritto della concorrenza, bensì se emerga dalla decisione impugnata che la Commissione ha messo a confronto la rilevanza dell’asserita infrazione per il funzionamento del mercato interno, la probabilità di poterne accertare l’esistenza e la portata delle misure istruttorie necessarie al fine di adempiere, nel miglior modo possibile, al proprio compito di vigilanza sul rispetto degli articoli 101 e 102 TFUE (sentenze del 18 settembre 1992, Automec/Commissione,
T‑24/90
,
EU:T:1992:97
, punto
; del 24 gennaio 1995, Tremblay e a./Commissione,
T‑5/93
,
EU:T:1995:12
, punto
, e del 12 luglio 2007, AEPI/Commissione,
T‑229/05
, non pubblicata,
EU:T:2007:224
, punto
). Peraltro, il sindacato del giudice dell’Unione non deve condurlo a sostituire la propria valutazione dell’interesse dell’Unione a quella della Commissione (v. sentenza del 16 gennaio 2008, Scippacercola e Terezakis/Commissione,
T‑306/05
, non pubblicata,
EU:T:2008:9
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per consentire al Tribunale di svolgere un effettivo controllo sull’esercizio da parte della Commissione del suo potere discrezionale di definire determinate priorità, tale istituzione è vincolata da un obbligo di motivazione quando rifiuta di continuare l’esame di una denuncia, e tale motivazione dev’essere sufficientemente precisa e dettagliata (sentenze del 4 marzo 1999, Ufex e a./Commissione,
C‑119/97 P
,
EU:C:1999:116
, punti
e
, e del 14 febbraio 2001, Sodima/Commissione,
T‑62/99
,
EU:T:2001:53
, punto
).
Nella specie la Commissione ha considerato, nella decisione impugnata, che non vi fosse un interesse sufficiente dell’Unione ad avviare un’indagine in quanto la probabilità di dimostrare una violazione dell’articolo 101 e/o dell’articolo 102 TFUE appariva limitata, che la portata delle indagini necessarie sarebbe stata probabilmente sproporzionata alla luce di tale probabilità limitata e che le autorità e i giudici nazionali sembravano essere in una posizione più idonea a trattare le questioni sollevate.
È in questo contesto e alla luce dei riferimenti giurisprudenziali, esposti nei punti da 34 a 39 della presente sentenza, che occorre esaminare il primo capo del secondo motivo.
–
Sulla probabilità di stabilire una violazione del diritto della concorrenza e sulla portata dell’indagine
Relativamente alla circostanza che la Commissione, nella decisione impugnata, ha ritenuto che la probabilità di dimostrare l’asserita violazione sembrasse limitata, il Tribunale rileva che gli elementi di fatto forniti dalle ricorrenti consentivano sicuramente di dimostrare che queste ultime erano state oggetto di denunce concomitanti e concordanti, essenzialmente nel 2005 e nel 2006, ma anche oltre, nel 2008 nonché dal 2010 al 2012, sporte presso le autorità austriache e polacche, denunce verosimilmente ascrivibili a taluni dei produttori e distributori di prodotti fitosanitari di cui trattasi nella denuncia, anche se tale fatto non è dimostrato né con certezza né con precisione.
A tale proposito, il Tribunale constata che, come rilevato dalla Commissione nella decisione impugnata, gli elementi di prova forniti dalle ricorrenti per dimostrare la plausibilità di un accordo o di una pratica concertata fra i produttori e i distributori di prodotti fitosanitari si basavano essenzialmente, in primo luogo, sul carattere concomitante delle denunce contro le ricorrenti dinanzi alle autorità nazionali; in secondo luogo, sulla circostanza che tali produttori e distributori si sarebbero riuniti nell’ambito di associazioni di categoria di cui erano membri, in particolare il 14 e il 15 giugno 2005 durante una riunione congiunta della PSOR e dell’organizzazione IVA, e, in terzo luogo, sul fatto che due studi legali erano stati incaricati di informare diverse autorità nazionali di presunte violazioni, commesse dalle denuncianti iniziali, delle norme applicabili al commercio di prodotti fitosanitari.
È indubbio che l’articolo 101 TFUE vieta rigorosamente che fra gli operatori economici vi siano contatti, diretti o indiretti, che abbiano lo scopo, o producano l’effetto di influenzare il comportamento sul mercato di un concorrente attuale o potenziale, oppure di rivelare a un siffatto concorrente il comportamento che intendono, o prevedono di tenere sul mercato. Tuttavia, gli operatori economici mantengono il diritto di reagire intelligentemente al comportamento noto o presunto dei loro concorrenti (sentenze del 16 dicembre 1975, Suiker Unie e a./Commissione,
da 40/73 a 48/73, 50/73, da 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 e 114/73
,
EU:C:1975:174
, punto
, e del 20 aprile 1999, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione,
da T‑305/94 a T‑307/94, da T‑313/94 a T‑316/94, T‑318/94, T‑325/94, T‑328/94, T‑329/94 e T‑335/94
,
EU:T:1999:80
, punto
). Così, le imprese possono in particolare agire per la difesa dei propri interessi legittimi in caso di eventuale violazione, da parte dei loro concorrenti, di disposizioni applicabili quali, nel caso di specie, le normative relative al commercio di prodotti fitosanitari. Per contro, l’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 consente a talune imprese, come le ricorrenti, di denunciare dinanzi alla Commissione eventuali infrazioni degli articoli 101 e 102 TFUE commesse dai loro concorrenti.
Nel caso di specie, potevano essere rintracciati, nei soli elementi sottoposti unilateralmente nella denuncia da parte delle ricorrenti, indizi di un potenziale coordinamento tra le entità di cui trattasi nella denuncia sulla definizione di una strategia denunciatoria collettiva di asserite infrazioni, commesse dalle ricorrenti, delle normative applicabili relative, in particolare, al commercio parallelo di prodotti fitosanitari.
Tuttavia, per quanto riguarda la probabilità di dimostrare l’esistenza di un’intesa o di una pratica concertata, il Tribunale considera, alla luce delle spiegazioni fornite da alcune delle entità di cui trattasi nella denuncia, secondo le quali esse avevano dovuto opporsi a violazioni perpetrate dalle denuncianti iniziali nello stesso periodo dell’anno, cioè quello in cui i bisogni dei coltivatori in termini di prodotti fitosanitari erano maggiori, che la Commissione non abbia commesso alcun errore manifesto di valutazione nel ritenere, nella decisione impugnata, che siffatti elementi di risposta erano idonei a giustificare la concomitanza delle denunce da parte dei produttori e dei distributori di tali prodotti presso le autorità nazionali.
Inoltre, per quanto riguarda la probabilità di dimostrare che l’oggetto di tali denunce concomitanti poteva essere anticoncorrenziale, il Tribunale considera, in via generale, alla luce in particolare dei rischi di subire danni alla loro reputazione o di alterazione dello stato originario dei prodotti commercializzati, che può essere legittimo che i produttori e distributori di prodotti fitosanitari informino le autorità nazionali competenti di eventuali violazioni delle disposizioni in vigore operate dai loro concorrenti, in particolare nel contesto di un commercio parallelo di siffatti prodotti. Relativamente alla partecipazione di alcune delle entità di cui trattasi nella denuncia alle operazioni di controllo effettuate dalle autorità nazionali presso i locali delle ricorrenti, la normativa dell’Unione, come il regolamento (CE) n. 1383/2003 del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativo all’intervento dell’autorità doganale nei confronti di merci sospettate di violare taluni diritti di proprietà intellettuale e alle misure da adottare nei confronti di merci che violano tali diritti (
GU 2003, L 196, pag. 7
) e il regolamento (UE) n. 608/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 giugno 2013, relativo alla tutela dei diritti di proprietà intellettuale da parte delle autorità doganali e che abroga il regolamento (CE) n. 1383/2003 del Consiglio (
GU 2013, L 181, pag. 15
), prevede, in alcuni casi, la possibilità che i titolari dei diritti di proprietà intellettuale siano presenti durante le operazioni di controllo al fine di determinare eventuali violazioni di tali diritti.
È dunque ancora senza commettere alcun errore manifesto di valutazione che la Commissione ha considerato, nella decisione impugnata, che le entità di cui trattasi nella denuncia fossero legittimate ad informare le autorità nazionali di asserite violazioni delle normative applicabili commesse dalle ricorrenti e, se necessario, a collaborare con tali autorità nell’ambito dei controlli ai quali queste ultime hanno proceduto.
Infine, per quanto riguarda il fatto che le ricorrenti ascrivano i controlli amministrativi e i procedimenti amministrativi e penali a comportamenti delle entità di cui trattasi nella denuncia, il Tribunale constata che le decisioni di procedere a controlli documentali o in loco e di avviare procedimenti amministrativi e penali a carico delle ricorrenti, i quali hanno originato le difficoltà riscontrate da queste ultime a proseguire le proprie attività commerciali nelle stesse condizioni, erano imputabili alle citate autorità nazionali, le quali, come ammesso dalle ricorrenti, operano nell’interesse pubblico e le cui decisioni rientrano, a tal titolo, nell’ambito del loro potere discrezionale. Infatti, nonostante i riferimenti fatti nella risposta del 16 gennaio 2017 a talune disposizioni delle normative polacche e austriache, le cui formulazioni non consentono necessariamente di sostenere le loro posizioni, le ricorrenti non sono riuscite a dimostrare che tali autorità nazionali agivano in competenza vincolata nel senso che, in forza di tali normative nazionali, queste ultime avrebbero avuto l’obbligo di agire per il semplice fatto di aver ricevuto informazioni provenienti da terzi.
Orbene, il Tribunale considera che, nel caso di specie, non era escluso che tali autorità nazionali avrebbero potuto decidere, in forza delle loro normative nazionali, che gli elementi ad esse sottoposti, in forma anonima o meno, non consentivano di stabilire o di supporre la violazione da parte delle ricorrenti delle disposizioni amministrative, tributarie o penale applicabili e, di conseguenza, non giustificavano l’avvio di procedimenti nei loro confronti. Peraltro, come sottolineato dalla Commissione nel punto 52 della decisione impugnata, una parte dei controlli delle autorità polacche, in particolare nel 2008, è stata condotta, comunque, d’ufficio e non a seguito di sollecito da parte dei concorrenti delle ricorrenti.
Oltre la questione della valutazione da parte di tali autorità, austriache e polacche, dell’opportunità di procedere a dei controlli o di avviare procedimenti contro le ricorrenti, il Tribunale rileva che, secondo i dati forniti dalle ricorrenti, sono state adottate in Austria 57 decisioni, relative, ognuna, ad un prodotto diverso commercializzato dalle ricorrenti, in seguito a procedure di controlli amministrativi che avevano consentito alle autorità nazionali di rilevare talune infrazioni al diritto applicabile operate dalle ricorrenti e che, per quanto riguarda la Polonia, alle ricorrenti sono state irrogate, sostanzialmente, sanzioni amministrative pari a 21759969,92 zloty polacchi (PLN), a PLN 48247161,60 e a PLN 375056,56. A tale proposito, una parte delle decisioni succitate nonché le succitate ammende sono state successivamente annullate, parzialmente o integralmente, dai giudici nazionali competenti investiti dei ricorsi presentati dalle ricorrenti. Tuttavia, ciò non toglie che le autorità nazionali avevano inizialmente stimato, nelle decisioni adottate in forza del diritto nazionale, che le ricorrenti avessero violato le disposizioni applicabili al commercio di prodotti fitosanitari e che, comunque, le eventuali irregolarità commesse dalle autorità nazionali non potevano essere imputate alle entità di cui trattasi nella denuncia.
Tali constatazioni alle quali sono giunte le autorità polacche e austriache potevano consentire di relativizzare, come concluso dalla Commissione nella specie, l’affermazione delle ricorrenti secondo la quale le dichiarazioni e le denunce, asseritamente provenienti dai produttori e dai distributori di prodotti fitosanitari di cui trattasi nella denuncia, erano false o calunniose e rientravano in un’azione collettiva volta ad eliminare le ricorrenti in quanto società concorrenti. Peraltro, a tale proposito, il Tribunale rileva che le ricorrenti non hanno chiarito per quali ragioni tangibili non hanno citato in giudizio per diffamazione, in applicazione del diritto nazionale, dinanzi ai giudici polacchi e austriaci le società che essi accusano, nella specie, di aver reso dichiarazioni false o calunniose nei loro confronti.
Alla luce di tali considerazioni, non emergeva con evidenza, prima facie, che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la Commissione avrebbe potuto agevolmente stabilire che i comportamenti delle entità di cui trattasi nella denuncia, come descritti e documentati dalle ricorrenti, potevano, in quanto tali, essere considerati adottati nell’ambito di un’intesa ai sensi dell’articolo 101 TFUE o di una posizione dominante collettiva ai sensi dell’articolo 102 TFUE.
Pertanto, la Commissione poteva valutare, nella decisione impugnata, senza commettere alcun errore manifesto di valutazione che la probabilità di dimostrare un’infrazione dell’articolo 101 o dell’articolo 102 TFUE sembrasse limitata.
Nei limiti in cui, mediante la denuncia e il presente ricorso, le ricorrenti mettevano in discussione il comportamento e le decisioni delle autorità nazionali, nella specie delle autorità tedesche, austriache e polacche, e in particolare le loro concertazioni per l’esecuzione dei loro compiti di sorveglianza del rispetto, da parte degli operatori che commercializzano prodotti fitosanitari, della normativa applicabile, occorre constatare che siffatti comportamenti e decisioni delle autorità degli Stati membri non rientrano nell’ambito di applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE, poiché tali articoli mirano unicamente a disciplinare il comportamento delle imprese (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile1984, van de Haar et Kaveka de Meern,
177/82 e 178/82
,
EU:C:1984:144
, punto
). A tale proposito, la circostanza, invocata dalle ricorrenti nella risposta del 16 gennaio 2017, che tali autorità sarebbero state influenzate nella loro scelta di procedere a taluni controlli in quanto adite attraverso studi legali incaricati, non è idonea a privare tali decisioni del carattere di decisioni di autorità nazionali.
Peraltro, la Commissione poteva correttamente ritenere che per effettuare l’indagine, come sollecitata nella denuncia, necessaria per dimostrare o, al contrario, infirmare l’esistenza di una violazione dell’articolo 101 e/o dell’articolo 102 TFUE, sarebbe stato necessario mobilitare ingenti risorse. Infatti, anche se le ricorrenti fornivano elementi di prova unicamente per alcune delle entità di cui trattasi nella denuncia, in particolare la RWA, esse mettevano tuttavia in discussione un gran numero di altre società nonché di organizzazioni di categoria.
Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, il fatto che la Commissione abbia constatato che l’indagine, come sollecitata nella denuncia, avrebbe avuto una grande portata se fosse state avviata, non era, di per sé, un criterio decisivo per indurla ad avviare una siffatta indagine. Ciò vale anche per quanto riguarda la circostanza che taluni comportamenti menzionati nella denuncia avrebbero asseritamente avuto luogo in diversi Stati membri.
Su tale aspetto, la Commissione fa valere nella specie che i comportamenti contestati nella denuncia erano essenzialmente raggruppati in uno Stato membro, cioè la Polonia, nel quale erano situati i depositi principali dell’Agria Polska.
A tale proposito, anche se talune operazioni di controllo hanno avuto luogo in Austria e implicato, in tale Stato membro, l’irrogazione di sanzioni alle ricorrenti, emerge dal fascicolo che la maggior parte delle difficoltà incontrate da queste ultime nel loro rapporti con le autorità nazionali riguardavano le loro attività in Polonia e, solo in misura minore, quelle in Austria.
Orbene, il Tribunale rileva che le ricorrenti hanno presentato una denuncia nazionale unicamente in Polonia. Infatti, esse hanno confermato, nella risposta del 16 gennaio 2017, di non aver presentato una denuncia analoga dinanzi al Bundeswettbewerbsbehörde (Autorità federale per la concorrenza, Austria) e, a tale proposito, hanno illustrato, in udienza, che non era stata presentata una denuncia dinanzi a tale autorità a causa della decisione della società lussemburghese Cera Chem di presentare il caso dinanzi alla Commissione, la quale, a seguito del rifiuto dell’UOKiK di trattare la denuncia nazionale, era a loro parere l’entità naturalmente nella posizione più idonea per decidere sulla denuncia.
Indipendentemente da tali spiegazioni, il Tribunale considera che le ricorrenti avrebbero potuto presentare una denuncia dinanzi all’Autorità federale per la concorrenza in quanto, da un lato, esse accusano la RWA di avere incaricato uno studio legale austriaco il quale, a sua volta, avrebbe incaricato uno studio legale polacco di sporgere denunce, dinanzi alle autorità amministrative e penali nazionali, contro le ricorrenti, e, dall’altro, esse sono state soggette, nell’aprile del 2012, ad ispezioni dell’Ufficio federale per la sicurezza alimentare.
Peraltro, la circostanza che le ricorrenti hanno presentato una denuncia unicamente in Polonia conferma il fatto che, come da esse ritenuto e come anche considerato sostanzialmente dalla Commissione nella decisione impugnata, l’UOKiK poteva eventualmente essere nella posizione più idonea per decidere sulle censure contenute nella denuncia, analogamente, peraltro, ai giudici polacchi o austriaci nell’ambito delle azioni giudiziarie che le ricorrenti avrebbero potuto intraprendere per ottenere il risarcimento dei danni derivanti dall’asserita violazione, da parte dei produttori di prodotti fitosanitari, degli articoli 101 e 102 TFUE.
Pur volendo prendere in considerazione che la denuncia si riferiva a comportamenti tenuti dai concorrenti delle ricorrenti sia in Austria che in Polonia, e, nonostante l’assenza di elementi pertinenti e decisivi a tale proposito, in Germania e in Lussemburgo, la circostanza che i comportamenti contestati avrebbero avuto luogo in diversi Stati membri, nella specie essenzialmente in due di essi, non potrebbe che costituire un indizio del fatto che un’azione a livello dell’Unione potrebbe essere più efficace rispetto a molteplici azioni a livello nazionale (v., in tal senso, sentenza del 15 dicembre 2010, CEAHR/Commissione,
T‑427/08
,
EU:T:2010:517
, punto
). Tuttavia, un siffatto indizio non sarebbe nemmeno sufficiente, in quanto tale, a giustificare l’avvio di un’indagine da parte della Commissione.
In ogni caso, pur ipotizzando che, in una certa misura, anche la Commissione si fosse trovata in una posizione idonea a trattare il caso in quanto i comportamenti oggetto della denuncia riguardavano diversi Stati membri e tenendo in considerazione il fatto che l’UOKiK ha respinto la denuncia nazionale analoga per un motivo connesso ad una norma nazionale sulla prescrizione, le ricorrenti non avevano alcun diritto a che il caso fosse trattato dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2014, Si.mobil/Commissione,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, punto
), dal momento che emerge dal fascicolo che, nel caso di specie, tali comportamenti riguardavano essenzialmente solo due Stati membri e che la Commissione, senza commettere alcun errore manifesto di valutazione a tale proposito, ha stabilito che la possibilità di fornire la prova di un eventuale violazione era limitata, constatazione che, in quanto tale, poteva consentire di giungere alla conclusione che non vi era un interesse dell’Unione a esaminare ulteriormente il caso (v., in tal senso, sentenza del 17 dicembre 2014, Si.mobil/Commissione,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
–
Sull’applicabilità al caso di specie della giurisprudenza derivante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (T‑111/96), e del 1
o
luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (T‑321/05)
Le ricorrenti contestano la posizione adottata dalla Commissione nella decisione impugnata secondo la quale la giurisprudenza derivante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
), non era applicabile al caso di specie e non consentiva dunque di qualificare come anticoncorrenziali i comportamenti coordinati delle entità di cui trattasi nella denuncia. Esse ritengono inoltre che le pratiche descritte nella denuncia fornivano occasione alla Commissione di sviluppare il diritto della concorrenza dell’Unione, il che corrisponde a uno dei motivi riconosciuti dalla comunicazione della Commissione sulla procedura applicabile alle denunce presentate alla Commissione ai sensi degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2004, C 101, pag. 65
).
Occorre rilevare a tale proposito che, nella decisione impugnata, la Commissione ha giustificato la difficoltà di dimostrare l’infrazione oggetto della denuncia in particolare adducendo che, secondo tale istituzione, il fatto che le imprese informino le autorità nazionali o, come formulato dalle ricorrenti, denuncino eventuali violazioni presso tali autorità nazionali non rientrava nelle nozioni di «azione vessatoria» o di «abuso del processo» ai sensi della giurisprudenza sviluppata sulla nozione di abuso di posizione dominante, risultante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
). Occorre dunque esaminare la rilevanza di tale giurisprudenza nel caso di specie.
A tale proposito, nei punti 60 e 61 della sentenza del 17 luglio1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), in combinato disposto con il punto 55 della stessa, il Tribunale ha rammentato che la tutela giurisdizionale, ivi compresa quella di un’impresa in posizione dominante, costituisce un diritto fondamentale e un principio generale che garantisce il rispetto del diritto e che, di conseguenza, solo in circostanze del tutto eccezionali il fatto che un’impresa in posizione dominante intraprenda un’azione giudiziaria avverso un suo concorrente possa costituire un abuso di posizione dominante ai sensi dell’articolo 102 TFUE. Così, per concludere che un’azione giudiziaria possa costituire, in realtà, un abuso di posizione dominante, devono essere soddisfatte due condizioni cumulative. Infatti, occorre, in primo luogo, che l’azione non possa essere ragionevolmente considerata quale un tentativo di far valere i diritti dell’impresa di cui trattasi e sia pertanto meramente defatigatoria e, in secondo luogo, che tale azione sia concepita nell’ambito di un piano avente lo scopo di eliminare la concorrenza. Questi due criteri dovrebbero essere interpretati e applicati restrittivamente, in modo tale da non vanificare l’applicazione del principio generale della tutela giurisdizionale (sentenza del 13 settembre 2012, Protégé International/Commissione,
T‑119/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:421
, punto
).
Nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
), il giudice dell’Unione ha considerato che un’impresa che detiene una posizione dominante non può utilizzare «procedure normative» in modo da impedire o rendere più difficile l’ingresso di concorrenti sul mercato, in assenza di motivi attinenti alla difesa dei legittimi interessi di un’impresa impegnata in una concorrenza basata sui meriti o in mancanza di giustificazioni oggettive (sentenza del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione,
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
, punti
e
, confermata su impugnazione con sentenza del 6 dicembre 2012, AstraZeneca/Commissione,
C‑457/10 P
,
EU:C:2012:770
, punto
). Secondo la Corte, l’illegittimità di un comportamento abusivo alla luce dell’articolo 102 TFUE non ha alcuna relazione con la sua conformità o meno ad altre norme giuridiche, e gli abusi di posizione dominante consistono, nella maggioranza dei casi, in comportamenti peraltro legittimi alla luce di branche del diritto diverse dal diritto della concorrenza (sentenza del 6 dicembre 2012, AstraZeneca/Commissione,
C‑457/10 P
,
EU:C:2012:770
, punto
).
Le sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
), mettevano in discussione, tuttavia, comportamenti diversi da quelli contestati, nella specie, dalle ricorrenti alle entità di cui trattasi nella denuncia.
Infatti, è giocoforza constatare che, nelle due cause che hanno dato luogo alle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
), le autorità amministrative e giudiziarie investite dalle imprese in posizione dominante interessate non avevano alcun margine nella valutazione dell’opportunità di dare seguito o meno alle domande di tali imprese, né nel caso di una domanda riconvenzionale presentata dinanzi al giudice nazionale né nel caso della decisione di un’impresa di revocare la sua domanda di autorizzazione di immissione sul mercato per un medicinale. Da un lato, il giudice investito di tale domanda riconvenzionale doveva pronunciarsi su quest’ultima. Dall’altro lato, l’autorità di rilascio dell’autorizzazione di immissione sul mercato non poteva decidere di mantenere tale autorizzazione in vigore contro la volontà del titolare della stessa.
Per contro, come è stato constatato nei punti 49 e 50 della presente sentenza, le autorità amministrative e penali le quali, nella specie, hanno deciso di controllare le ricorrenti, di avviare un procedimento a loro carico o di sanzionarle avrebbero potuto adottare tali decisioni indipendentemente dalle informazioni che le sarebbero state asseritamente fornite dalle imprese produttrici e distributrici di prodotti fitosanitari. A contrario, esse avrebbero potuto parimenti ritenere, sulla base delle informazioni che le sarebbero state trasmesse, ivi comprese quelle fornite in modo anonimo, che non era necessario procedere a controlli o agire in giudizio contro le ricorrenti.
Di conseguenza, oltre al fatto che non appariva evidente, sulla base degli elementi forniti nella denuncia, la sussistenza di una posizione dominante collettiva delle imprese di cui trattasi nella denuncia, o ancora una posizione dominante di una di loro, nella specie la RWA, il Tribunale considera che la Commissione poteva, senza commettere alcun errore manifesto di valutazione a tale proposito, ritenere che la probabilità di dimostrare una violazione nel caso di specie degli articoli 101 e/o 102 TFUE era limitata, anche perché non era evidente che i comportamenti del caso di specie potessero rientrare nella nozione di abuso di posizione dominante ai sensi della giurisprudenza derivante dalle sentenze del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), e del 1o luglio 2010, AstraZeneca/Commissione (
T‑321/05
,
EU:T:2010:266
). Tale constatazione è avvalorata dalla circostanza che, nella sentenza del 17 luglio 1998, ITT Promedia/Commissione (
T‑111/96
,
EU:T:1998:183
), il giudice dell’Unione ha sottolineato il carattere eccezionale del riconoscimento di un abuso di posizione dominante nella situazione in essa descritta.
Infine, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui dispone la Commissione nel definire le priorità in materia di sviluppo del diritto della concorrenza dell’Unione, la circostanza che una causa possa potenzialmente consentire di contribuire a sviluppare tali diritto su un nuovo aspetto non può produrre l’effetto di imporre alla Commissione di procedere ad un’indagine, contrariamente a quanto suggerito dalle ricorrenti.
Alla luce delle considerazioni suesposte, il primo capo del secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo capo del secondo motivo, attinente all’effetto utile degli articoli 101 e 102 TFUE
Nell’ambito del secondo capo del secondo motivo, le ricorrenti sostengono che, rifiutandosi di avviare un’indagine, la Commissione ha privato, nel caso di specie, gli articoli 101 e 102 TFUE del loro effetto utile.
Infatti, con la decisione impugnata, tenuto conto del rifiuto dell’UOKiK di avviare un’indagine in Polonia e della difficoltà o piuttosto dell’impossibilità di ottenere, concretamente, il risarcimento del danno subito dinanzi ai giudici nazionali, le violazioni del diritto della concorrenza ascritte alle entità di cui trattasi nella denuncia non avrebbero potuto essere sanzionate né da un’autorità garante della concorrenza né da un giudice nazionale, e ciò malgrado fosse anche in discussione la libera circolazione delle merci e più in particolare il commercio dei prodotti fitosanitari, e che alla Commissione si presentasse una concreta occasione di garantire uno sviluppo pertinente del diritto della concorrenza dell’Unione.
In via preliminare, per quanto riguarda il fatto che l’UOKiK ha deciso di non istruire la denuncia nazionale a motivo della norma di prescrizione di un anno, prevista nel diritto polacco e che decorre dalla fine dell’anno in cui è cessata l’infrazione denunciata, occorre constatare che tale decisione dell’autorità nazionale garante della concorrenza, la quale non contiene alcuna valutazione relativa alla sussistenza o meno della violazione degli articoli 101 e 102 TFUE, non può produrre l’effetto di imporre alla Commissione di avviare un’indagine (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2015, easyJet Airline/Commissione,
T‑355/13
,
EU:T:2015:36
, punto
).
Inoltre, occorre evidenziare che il requisito di efficacia non può implicare l’obbligo per la Commissione di verificare, qualora constati l’assenza di interesse dell’Unione ad avviare l’indagine, se l’autorità garante della concorrenza previamente investita di una denuncia analoga disponesse dei mezzi istituzionali, finanziari e tecnici per assolvere la funzione ad essa conferita dal regolamento n. 1/2003 (v., per analogia, sentenza del 17 dicembre 2014, Si.mobil/Commissione,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, punto
).
In ogni caso, le ricorrenti non hanno dimostrato che l’UOKiK non intendeva perseguire e sanzionare in modo efficace le violazioni degli articoli 101 e 102 TFUE. Analogamente, esse non forniscono alcun elemento che dimostri in che modo il termine di prescrizione previsto dal diritto polacco, opposto loro a sostegno del rigetto della denuncia nazionale e che, in assenza di normativa di diritto dell’Unione applicabile ratione temporis, rientrava nell’autonomia procedurale della Repubblica di Polonia, fosse idoneo a rendere impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti che esse desumono da tali disposizioni del Trattato FUE (v., in tal senso, e per analogia, sentenza del 13 luglio 2006, Manfredi e a.,
da C‑295/04 a C‑298/04
,
EU:C:2006:461
, punti
e
). Peraltro, le ricorrenti hanno ammesso, in udienza, che nella denuncia nazionale e nella lettera del 30 agosto 2010, esse non avevano sottoposto alla valutazione dell’UOKiK taluni elementi di fatto relativi ad un periodo successivo al 2008, nonostante, come anche sottolineato dalla Commissione, in particolare, nelle osservazioni del 6 febbraio 2017, i depositi e le sedi principali dell’Agria Polska erano stati sottoposti ad ispezioni delle autorità polacche nel periodo compreso tra i mesi di maggio e giugno 2010.
Inoltre, il Tribunale rammenta che, in via generale e come ricordato nell’articolo 6 del regolamento n. 1/2003, è compito dei giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro competenze, le norme degli articoli 101 e 102 TFUE, i quali producono effetti diretti nei rapporti tra singoli ed attribuiscono diritti a questi ultimi, garantire la piena efficacia di tali norme e tutelare i diritti da esse attribuiti ai singoli (sentenza del 20 settembre 2001, Courage e Crehan,
C‑453/99
,
EU:C:2001:465
, punti
e
).
Di conseguenza, le ricorrenti erano legittimate a proporre dinanzi ai giudici polacchi o austriaci azioni per il risarcimento dei danni loro asseritamente causati dai comportamenti o da altri atti posti in essere dai produttori e dai distributori di prodotti fitosanitari da esse ritenuti contrari agli articoli 101 e 102 TFUE. Infatti, ogni persona fisica o giuridica ha il diritto di chiedere il risarcimento del danno subìto quando esiste un nesso di causalità tra tale danno e un’intesa o pratica vietata dall’articolo 101 o dall’articolo 102 TFUE (sentenza del 13 luglio 2006, Manfredi e a.,
da C‑295/04 a C‑298/04
,
EU:C:2006:461
, punto
).
A tale proposito occorre sottolineare che l’eventuale rifiuto di un’autorità nazionale garante della concorrenza o della Commissione di avviare un’indagine che possa condurre a una valutazione da parte di una di tali autorità amministrative sull’esistenza di una violazione alle norme della concorrenza e, eventualmente, all’irrogazione di una sanzione pecuniaria alle imprese interessate da tale indagine, non può produrre l’effetto di limitare il diritto delle ricorrenti di investire i giudici nazionali di azioni risarcitorie per danni causati dalla violazione degli articoli 101 e 102 TFUE.
Pertanto, anche in un contesto nel quale l’autorità nazionale garante della concorrenza, nella specie l’UOKiK, aveva respinto la denuncia nazionale per un motivo connesso ad una norma interna sulla prescrizione e anche se un’eventuale indagine della Commissione avrebbe potuto eventualmente ridurre, nell’ambito di ricorsi presentati dinanzi ai giudici nazionali, l’onere della prova a carico delle ricorrenti, queste ultime non possono sostenere che la decisione impugnata, con la quale la Commissione si è rifiutata di avviare un’indagine, ha implicato come conseguenza la privazione degli articoli 101 e 102 TFUE di ogni effetto utile.
Peraltro, il Tribunale rammenta che le azioni risarcitorie dinanzi ai giudici nazionali possono contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione, alla stregua dell’azione della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza (sentenza del 20 settembre 2001, Courage e Crehan,
C‑453/99
,
EU:C:2001:465
, punto
) e che è consentito ad un denunciante far valere dinanzi ai giudici nazionali, specialmente quando la Commissione decide di non dare un seguito alla sua denuncia, i diritti che esso deriva dagli articoli 101 e 102 TFUE (v. sentenza del 18 marzo 1997, Guérin automobiles/Commissione,
C‑282/95 P
,
EU:C:1997:159
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, si deve respingere il secondo capo del secondo motivo.
Emerge quindi da tutte le considerazioni esposte nei punti da 42 a 84 della presente sentenza che la Commissione non ha commesso alcun errore manifesto di valutazione nel contemperare, nella decisione impugnata, la gravità dell’incidenza eventuale della violazione sollevata sul funzionamento del mercato interno, con la probabilità di riuscire a dimostrare la sua sussistenza e la portata delle misure istruttorie necessarie.
Il secondo motivo deve quindi essere respinto in quanto infondato.
Sul primo motivo
Nell’ambito del primo motivo, le ricorrenti sollevano una violazione da parte della Commissione del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, come sancito sia nell’articolo 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), sia nell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. Ciò avrebbe causato un danno rilevante alla loro reputazione nonché compromesso la possibilità di sviluppare le loro attività di commercio parallelo. Esse stimano tale danno, almeno per quanto riguarda l’Agria Polska, pari a PLN 45868000.
A parere delle ricorrenti, esse dovrebbero disporre di un diritto di ricorso efficace in una situazione, come quella del caso di specie, nella quale i loro diritti sono stati violati mediante una presunta infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione da parte delle entità di cui trattasi nella denuncia. Rifiutandosi di avviare un’indagine, nonostante l’UOKiK avesse già a sua volta negato l’avvio di un’indagine nazionale mediante decisione non impugnabile secondo il diritto polacco, la Commissione le avrebbe private di ogni possibilità di contestare, nel merito, la decisione di quest’ultima che avrebbe dovuto intervenire nell’accertamento dell’esistenza di una violazione dell’articolo 101 o dell’articolo 102 TFUE. Orbene, unicamente l’adozione da parte della Commissione di una siffatta decisione, nel merito, avrebbe consentito alle ricorrenti di disporre di un ricorso avverso tale decisione dinanzi al Tribunale. Quindi, secondo le ricorrenti, l’unica azione efficace che avrebbe consentito la tutela ad esse riconosciuta dal Trattato FUE e dal diritto derivato dell’Unione sarebbe stata precisamente l’avvio di un’indagine da parte della Commissione.
Contrariamente a quanto avrebbe indicato la Commissione nella decisione impugnata, la presentazione da parte delle ricorrenti di ricorsi dinanzi ai giudici nazionali contro le entità di cui trattasi nella denuncia e nella denuncia nazionale, eventualmente sul piano del diritto civile, tributario, amministrativo, commerciale o penale, in particolare per motivi di falsificazione di prove, diffamazione o violazione di norme deontologiche, non avrebbe loro consentito di ottenere il risarcimento dei danni direttamente connessi all’asserita violazione degli articoli 101 e/o 102 TFUE, oggetto della denuncia. Da un lato, talune azioni sarebbero prescritte in diritto polacco a causa dell’applicazione di un termine di prescrizione di tre anni previsto dal diritto nazionale per i ricorsi nell’ambito dell’esercizio di un’attività economica. Dall’altro lato, i giudici polacchi non sarebbero ancora disposti, a parere delle ricorrenti, a garantire una tutela effettiva dei diritti delle imprese garantiti dagli articoli 101 e 102 TFUE.
La Commissione conclude chiedendo che il motivo sia respinto in quanto infondato.
In via preliminare, il Tribunale rammenta che, ai sensi dell’articolo 47, primo comma, della Carta dei diritti fondamentali, ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste in tale articolo. Tale principio costituisce un principio generale del diritto dell’Unione, risultante dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e sancito dagli articoli 6 e 13 della CEDU. Secondo le spiegazioni relative all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, delle quali, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e dell’articolo 52, paragrafo 7, della Carta dei diritti fondamentali, deve essere tenuto conto ai fini dell’interpretazione di quest’ultima, l’articolo 47, secondo comma, corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU (sentenza del 22 dicembre 2010, DEB,
C‑279/09
,
EU:C:2010:811
, punti
e
).
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti relativo alla violazione del loro diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva dinanzi al Tribunale, è giocoforza rammentare che le persone fisiche o giuridiche che hanno la facoltà di presentare una denuncia ai sensi dell’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 sono legittimate, se la loro denuncia viene respinta, totalmente o parzialmente, ad esperire un’azione a tutela dei loro legittimi interessi (sentenza del 25 ottobre 1977, Metro SB-Großmärkte/Commissione,
26/76
,
EU:C:1977:167
, punto
). Orbene, nella specie le ricorrenti si sono precisamente avvalse di tale azione sottoponendo il presente ricorso a titolo dell’articolo 263 TFUE.
In secondo luogo, relativamente al fatto che le ricorrenti avrebbero voluto ottenere dalla Commissione una decisione di accertamento della sussistenza o meno delle asserite violazioni degli articoli 101 e/o 102 TFUE al fine, eventualmente, di presentare un ricorso a titolo dell’articolo 263 TFUE avverso una siffatta decisione, occorre rammentare che l’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 non conferisce al denunciante il diritto di imporre alla Commissione di adottare una decisione definitiva circa la sussistenza o no dell’asserita violazione e neanche di obbligare la Commissione a proseguire in ogni caso il procedimento fino alla fase della decisione finale (sentenza del 18 ottobre 1979, GEMA/Commissione,
125/78
,
EU:C:1979:237
, punto
, e ordinanza del 31 marzo 2011, EMC Development/Commissione,
C‑367/10 P
, non pubblicata,
EU:C:2011:203
, punto
).
Peraltro, condividere il punto di vista delle ricorrenti secondo il quale la Commissione dovrebbe sistematicamente procedere all’avvio di un’indagine qualora una denuncia, analoga a quella presentata dinanzi ad essa, sia stata già in precedenza respinta, eventualmente in modo erroneo, da un’autorità nazionale garante della concorrenza per un motivo connesso alla prescrizione, non sarebbe nemmeno compatibile con l’obiettivo dell’articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 che è quello di istituire, ai fini dell’efficacia, un’allocazione ottimale delle risorse nell’ambito della rete europea di concorrenza (v., in tal senso, sentenza del 21 gennaio 2015, easyJet Airline/Commissione,
T‑355/13
,
EU:T:2015:36
, punto
). In ogni caso, né il regolamento n. 1/2003 né la comunicazione della Commissione sulla cooperazione nell’ambito della rete delle autorità garanti della concorrenza (
GU 2004, C 101, pag. 43
) creano diritti o aspettative in capo ad un’impresa per quanto riguarda il trattamento del suo caso da parte di una determinata autorità garante della concorrenza (v. sentenza del 17 dicembre 2014, Si.mobil/Commissione,
T‑201/11
,
EU:T:2014:1096
, punto
e giurisprudenza ivi citata) al fine, eventualmente, di beneficiare della raccolta di prove ottenute da tale autorità nell’esercizio dei suoi poteri di indagine.
In terzo luogo, le ricorrenti lamentano, in sostanza, da un lato, l’assenza di mezzi di ricorso a livello nazionale che consentano di ottenere efficacemente il risarcimento dei danni da esse asseritamente subìti a causa dei comportamenti delle società di cui trattasi nella denuncia e che non sono stati oggetto di un’indagine dell’UOKiK, e, dall’altro, l’assenza di mezzi di ricorso avverso la decisione dell’UOKiK di non avviare alcuna indagine nazionale per motivi connessi alla prescrizione, in quanto, nell’ordinanza II GSK 1035/11 del 12 luglio 2011, il Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa, Polonia) avrebbe deciso, in una causa analoga, che «l’informazione [del presidente dell’UOKiK] sull’assenza di fondamento per l’avvio di un procedimento in materia di intese non può essere considerata una decisione di diniego di apertura di un procedimento» e che «[l]a lettera del presidente dell’UOKiK [a tale proposito aveva] carattere informativo e non poteva essere qualificato come atto o misura ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, punto 4, del codice di procedura dinanzi ai giudici amministrativi [polacchi]».
Orbene, su tale aspetto, anche se, in udienza, la Commissione ha ammesso che non era escluso che tale giurisprudenza del Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa) potesse essere in contrasto con gli articoli 101 e 102 TFUE e giustificare l’avvio di un altro procedimento avverso la Repubblica di Polonia, il Tribunale rammenta che esula dal procedimento previsto dall’articolo 7 del regolamento n. 1/2003 la constatazione di eventuali violazioni commesse dalle autorità, ivi comprese quelle giudiziarie, degli Stati membri, in quanto essa rientra nell’ambito del procedimento per inadempimento previsto dall’articolo 258 TFUE (v., in tal senso, ordinanza del 29 settembre 1997, Sateba/Commissione,
T‑83/97
,
EU:T:1997:140
, punto
) e che non può permettersi ad un denunciante di eludere le norme effettivamente applicabili cercando di sottrarre all’applicazione dell’articolo 258 TFUE un procedimento disciplinato dal Trattato per sottometterlo artificialmente alle norme contenute nel regolamento n. 1/2003 (v. ordinanza del 19 febbraio 1997, Intertronic/Commissione,
T‑117/96
,
EU:T:1997:16
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Di conseguenza, deve essere respinto l’argomento delle ricorrenti relativo, da un lato, al breve termine di prescrizione applicabile all’UOKiK per i procedimenti avverso i comportamenti anticoncorrenziali nonché al termine di prescrizione triennale applicabile alle azioni proposte da imprese in forza del diritto polacco e, dall’altro lato, all’assenza di mezzi di ricorso in diritto polacco avverso la decisione dell’UOKiK di non avviare un’indagine nazionale.
Indipendentemente dal rifiuto dell’UOKiK di avviare un’indagine nazionale, le ricorrenti potevano comunque legittimamente agire in giudizio, dinanzi ai giudici nazionali secondo il diritto nazionale, per il risarcimento degli asseriti danni derivanti dalla violazione, da parte delle entità di cui trattasi nella denuncia, degli articoli 101 e/o 102 TFUE. A tale proposito, da un lato, la circostanza che, contrariamente al diritto polacco applicabile ratione temporis alla data del deposito della denuncia nazionale, la direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea (
GU 2014, L 349, pag. 1
), prevedrebbe un termine di prescrizione più esteso per siffatte azioni, nella specie un termine di cinque anni, è irrilevante, in quanto il termine di trasposizione di tale direttiva non era scaduto alla data del deposito di tale denuncia. D’altra parte e in ogni caso, seppur fosse accertato che le ricorrenti non avevano disposto di un mezzo di ricorso adeguato dinanzi ai giudici nazionali per ottenere il risarcimento dei citati danni a titolo di
private enforcement
(applicazione a livello privato) del diritto della concorrenza, una situazione simile non può produrre l’effetto di imporre alla Commissione di avviare un’indagine sul piano dell’Unione a titolo di
public enforcement
(applicazione a livello pubblico) di tale diritto.
Le ricorrenti hanno illustrato inoltre di aver presentato dinanzi al Sąd Okręgowy w Warszawie (Tribunale regionale di Varsavia, Polonia) un ricorso per risarcimento basato sul diritto polacco per ottenere il risarcimento del danno che avrebbero asseritamente subito a causa della natura erronea delle decisioni adottate dagli impiegati pubblici delle autorità polacche di controllo e dell’intervento della RWA presso tali impiegati affinché adottassero siffatte decisioni.
Infine, relativamente all’argomento attinente alla presunta violazione da parte della Commissione dell’articolo 1 del protocollo n. 1 della CEDU, esso deve essere respinto in quanto irricevibile, come sostenuto dalla Commissione, in quanto l’argomento delle ricorrenti a tale proposito non soddisfa i requisiti di chiarezza previsti dall’articolo 76 del regolamento di procedura del Tribunale.
Alla luce di tutte le considerazioni suesposte, si deve respingere il primo motivo e, di conseguenza, il ricorso in toto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Le ricorrenti, rimaste soccombenti, devono essere condannate alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
L’Agria Polska sp. z o.o., l’Agria Chemicals Poland sp. z o.o., la Star Agro Analyse und Handels GmbH e l’Agria Beteiligungsgesellschaft mbH sono condannate alle spese.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 maggio 2017.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.