CELEX: 62019CJ0719
Řízení o předběžné otázce
Občanství Unie
Směrnice 2004/38/ES
Práva občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států
Článek 15
Konec přechodného pobytu občana Unie na území hostitelského členského státu
Rozhodnutí o vyhoštění
Fyzický odjezd tohoto občana Unie z tohoto území
Časové účinky tohoto rozhodnutí o vyhoštění
Článek 6
Možnost uvedeného občana Unie získat nové právo pobytu při jeho návratu na toto území

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 6 odst. 1 a čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. 2004, L 158, s. 77
; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi FS, občanem Unie, který opustil území Nizozemska v návaznosti na přijetí rozhodnutí, kterým byl vyhoštěn, na straně jedné a Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (státní tajemník pro spravedlnost a bezpečnost, Nizozemsko) (dále jen „státní tajemník“) na straně druhé ve věci rozhodnutí, kterým byl tento občan Unie podroben správnímu zajištění poté, co se vrátil na území hostitelského členského státu.
Právní rámec
Unijní právo
Schengenský hraniční kodex
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (
Úř. věst. 2016, L 77, s. 1
) v článku 22, nadepsaném „Překračování vnitřních hranic“, stanoví:
„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“
Směrnice 2004/38
Body 1 až 3, 10 a 16 odůvodnění směrnice 2004/38 uvádějí:
„(1)
Občanství Unie přiznává každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených ve Smlouvě [o FEU] a v opatřeních přijatých k jejímu provedení.
(2)
Volný pohyb osob představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu, který zahrnuje prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je v souladu se Smlouvou [o FEU] zajištěna tato svoboda.
(3)
Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.
[…]
(10)
Při výkonu svého práva pobytu by se však osoby v počáteční fázi svého pobytu neměly stát nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. Proto by právo pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků delší než tři měsíce mělo podléhat určitým podmínkám.
[…]
(16)
Osoby požívající práva pobytu by neměly být vyhoštěny, pokud nepředstavují nepřiměřenou zátěž pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu. […]“
Článek 3 téže směrnice, nadepsaný „Oprávněné osoby“, v odstavci 1 stanoví:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.“
V článku 5 směrnice 2004/38, nadepsaném „Právo na vstup“, se uvádí:
„1.   Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.
[…]
5.   Členský stát může od dotyčné osoby vyžadovat, aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území. Při nesplnění tohoto požadavku může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.“
Článek 6 této směrnice, nadepsaný „Právo pobytu po dobu do tří měsíců“, v odstavci 1 stanoví:
„Občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.“
Článek 7 uvedené směrnice, nadepsaný „Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce“, v odstavci 1 stanoví:
„Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
a)
jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými; nebo
b)
mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika; nebo
c)
–
jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu, akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy, a
–
jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, a prohlášením nebo jiným podobným prostředkem podle své volby ujistí příslušný vnitrostátní orgán, že mají dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se po dobu jejich pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu; nebo
[…]“
Článek 8 téže směrnice, nadepsaný „Správní formality pro občany Unie“, v odstavci 1 stanoví:
„Aniž je dotčen čl. 5 odst. 5, může členský stát u pobytu delšího než tři měsíce požadovat po občanech Unie, aby se zaregistrovali u příslušných orgánů.“
Podle článku 14 směrnice 2004/38, nadepsaného „Zachování práva pobytu“, platí:
„1.   Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu uvedené v článku 6, dokud se nestanou nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu.
2.   Občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům náleží právo pobytu stanovené v článcích 7, 12 a 13, dokud splňují podmínky uvedených ustanovení.
Ve zvláštních případech, existují-li odůvodněné pochybnosti, zda občan Unie nebo jeho rodinní příslušníci splňují podmínky stanovené v článcích 7, 12 a 13, mohou členské státy ověřit, zda jsou tyto podmínky splněny. Toto ověřování není prováděno systematicky.
3.   Vyhoštění ze země nesmí být automatickým důsledkem využití systému sociální pomoci hostitelského členského státu občanem Unie nebo jeho rodinnými příslušníky.
4.   Odchylně od odstavců 1 a 2 a aniž je dotčena kapitola VI, nesmějí být v žádném případě vyhoštěni občané Unie ani jejich rodinní příslušníci, pokud
[…]
b)
občané Unie vstoupili na území hostitelského členského státu za účelem hledání zaměstnání. V tom případě nesmějí být občané Unie ani jejich rodinní příslušníci vyhoštěni, pokud mohou prokázat, že pokračují v hledání zaměstnání a mají skutečnou naději, že budou zaměstnáni.“
Článek 15 této směrnice, nadepsaný „Procesní záruky“, zní následovně:
„1.   Na veškerá rozhodnutí o omezení volného pohybu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z jiných důvodů než veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví se obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31.
[…]
3.   Hostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění podle odstavce 1.“
Článek 16 uvedené směrnice, nadepsaný „Obecné pravidlo pro občany Unie a jejich rodinné příslušníky“, v odstavci 1 stanoví:
„Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti let. […]“
Článek 17 směrnice 2004/38, nadepsaný „Výjimky pro osoby již nepracující v hostitelském členském státě a jejich rodinné příslušníky“, stanoví mimo jiné výjimky z obecného pravidla způsobilosti zakotveného v článku 16 této směrnice pro účely získání práva trvalého pobytu.
Článek 21 uvedené směrnice, nadepsaný „Nepřetržitost pobytu“, stanoví:
„Pro účely této směrnice může být nepřetržitost pobytu doložena jakýmikoliv důkazními prostředky, které se používají v hostitelském členském státě. Nepřetržitost pobytu se přerušuje řádně vykonaným rozhodnutím o vyhoštění dotyčné osoby.“
Článek 24 směrnice 2004/38, nadepsaný „Rovné zacházení“, v odstavci 2 stanoví:
„Odchylně od odstavce 1 není hostitelský členský stát povinen přiznat nárok na sociální pomoc v prvních třech měsících pobytu nebo případně během delšího období stanoveného v čl. 14 odst. 4 písm. b), ani není povinen přiznat před nabytím práva trvalého pobytu vyživovací podporu při studiu, včetně odborné přípravy, jíž se rozumí stipendia nebo půjčky na studium osobám jiným než zaměstnaným osobám, osobám samostatně výdělečně činným, osobám ponechávajícím si takové postavení a jejich rodinným příslušníkům.“
Článek 27 této směrnice, nadepsaný „Obecné zásady“, stanoví:
„S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.“
Článek 30 směrnice 2004/38, nadepsaný „Oznamování rozhodnutí“, stanoví:
„1.   Rozhodnutí přijatá podle čl. 27 odst. 1 se dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu.
[…]
3.   V oznámení rozhodnutí je uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotyčná osoba podat opravný prostředek, lhůta k jeho podání a popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení.“
Článek 31 této směrnice, nadepsaný „Procesní záruky“, v odstavci 4 stanoví:
„Členské státy mohou zakázat dotyčn[é] osob[ě] pobyt na svém území v průběhu opravného řízení, ale nesmějí jí bránit osobně vystoupit na svou obhajobu, kromě případů, kdy by její přítomnost mohla způsobit závažné narušení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti nebo kdy se opravný prostředek nebo soudní přezkum týkají odepření vstupu na území.“
Článek 32 uvedené směrnice, nadepsaný „Doba platnosti rozhodnutí o zákazu pobytu“, zní takto:
„1.   Osoby, kterým byl zakázán pobyt z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, mohou po uplynutí přiměřené lhůty, která závisí na okolnostech, avšak nejdéle po uplynutí tří let od vykonání pravomocného rozhodnutí o zákazu pobytu přijatého v souladu s právem [Unie], podat žádost o zrušení zákazu pobytu odůvodněnou skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že došlo k podstatné změně okolností, kterými bylo rozhodnutí o zákazu pobytu odůvodněno.
Dotyčný členský stát rozhodne o této žádosti do šesti měsíců od jejího podání.
2.   Po dobu posuzování své žádosti nemají osoby uvedené v odstavci 1 právo vstoupit na území dotyčného členského státu.“
Nizozemské právo
Vw 2000
Článek 1 Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (zákon o cizincích z roku 2000) ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 495), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „Vw 2000“), zní takto:
„Pro účely tohoto zákona a ustanovení přijatých na jeho základě se rozumí:
[…]
[občany Unie]:
1° [státní příslušníci Evropské unie], kteří jsou na základě Smlouvy o FEU oprávněni vstoupit a pobývat na území jiného členského státu;
[…];
cizincem: každá osoba, která nemá nizozemskou státní příslušnost a která nemůže být na základě ustanovení zákona postavena na roveň nizozemskému státnímu příslušníkovi.“
Článek 8 Vw 2000 stanoví:
„Cizinec může legálně pobývat v Nizozemsku pouze:
[…]
e.
jako státní příslušník členského státu Unie, pokud v Nizozemsku pobývá na základě právního předpisu přijatého podle Smlouvy o FEU nebo Dohody o Evropském hospodářském prostoru (EHP).“
Článek 50 Vw 2000 stanoví:
„1.   Příslušníci bezpečnostních sborů pověření ostrahou hranic a kontrolou cizinců jsou buď na základě skutečností a okolností, které podle objektivních kritérií zakládají důvodný předpoklad neoprávněného pobytu, nebo v rámci boje proti neoprávněnému pobytu po překročení hranice oprávněni legitimovat osoby za účelem ověření jejich totožnosti, státní příslušnosti a podmínek jejich pobytu. Každá osoba, která o sobě tvrdí, že má nizozemskou státní příslušnost, a nemůže své tvrzení doložit, může být předmětem donucovacích opatření uvedených v odstavcích 2 a 5. Obecně závazná vyhláška upřesní, jakými dokumenty se cizinec musí prokázat při ověřování jeho totožnosti, státní příslušnosti a podmínek jeho pobytu.
[…]
3.   Může-li být totožnost legitimované osoby ověřena okamžitě a vyjde-li najevo, že nemá platné oprávnění k pobytu, nebo nelze-li okamžitě potvrdit, že má platné oprávnění k pobytu, může být tato osoba převezena na místo určené k výslechu. Zde je držena po dobu nepřekračující šest hodin; doba mezi půlnocí a devátou hodinou ranní se do této doby nezapočítává.
[…]“
Článek 59 Vw 2000 stanoví:
„1.   Pokud je to v zájmu veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti, může ministr za účelem vyhoštění zajistit cizince, který:
a. pobývá v Nizozemsku neoprávněně;
[…]“
Článek 61 Vw 2000 zní následovně:
„1.   Cizinec, který nepobývá nebo již nepobývá v Nizozemsku oprávněně, musí opustit Nizozemsko z vlastní iniciativy ve lhůtě stanovené v článku 62.
[…]“
Článek 62 Vw 2000 stanoví:
„1.   Po přijetí rozhodnutí o navrácení cizince, nebo, jde-li o státního příslušníka Unie, po skončení jeho legálního pobytu, musí dotyčný opustit území Nizozemska z vlastní iniciativy ve lhůtě čtyř týdnů.
[…]“
Článek 63 Vw 2000 stanoví:
„1.   Cizinec, který v Nizozemsku pobývá neoprávněně a neopustil z vlastní iniciativy jeho území ve lhůtě stanovené tímto zákonem, může být vyhoštěn.
[…]“
Článek 72 Vw 2000 stanoví:
„[…]
3.   Pro účely tohoto oddílu se za rozhodnutí považuje rovněž akt správního orgánu přijatý vůči cizinci jako takový, […]
[…]“
Článek 106 Vw 2000 zní následovně:
„1.   Nařídí-li rechtbank (soud) zrušení opatření spojeného se zbavením nebo omezením osobní svobody nebo je-li toto zbavení nebo omezení osobní svobody zrušeno již před posouzením žádosti o zrušení tohoto opatření, může cizinci přiznat odškodnění k tíži státu. […]
2.   Odstavec 1 se použije obdobně v případě, kdy Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady) nařídí zrušení opatření spojeného se zbavením nebo omezením osobní svobody.“
Článek 112 Vw 2000 stanoví:
„Na základě mezinárodní smlouvy nebo rozhodnutí mezinárodní organizace, kterými je Nizozemské království vázáno, mohou být pravidla týkající se oprávněného pobytu cizinců stanovena obecně závaznou vyhláškou nebo na jejím základě, která se mohou odchýlit od tohoto zákona ve prospěch těchto cizinců.“
Vreemdelingenbesluit 2000
Článek 8.7 Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (vyhláška o cizincích z roku 2000) ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 497), ve znění použitelném na spor v původním řízení, se nachází ve druhém pododdíle druhého oddílu kapitoly 8 této vyhlášky, která obsahuje mimo jiné články 8.8, 8.11, 8.12 a 8.16. Stanoví:
„1.   Tento pododdíl se použije na cizince, kteří jsou státními příslušníky členského státu Unie nebo smluvní strany Dohody o EHP nebo státními příslušníky Švýcarska a kteří se vydají do Nizozemska nebo v Nizozemsku pobývají.
[…]“
Článek 8.11 uvedené vyhlášky zní:
„1.   Cizinec uvedený v čl. 8.7 odst. 1 má právo pobytu po dobu tří měsíců od svého vstupu, jestliže:
a.
je držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu, nebo
b.
jinými prostředky jednoznačně prokáže svou totožnost a státní příslušnost.
[…]“
Článek 8.12 téže vyhlášky zní následovně:
„1.   Cizinec uvedený čl. 8.7 odst. 1 má právo pobytu na území Nizozemska po dobu delší než tři měsíce od svého vstupu, jestliže:
a.
je v Nizozemsku zaměstnanou osobou nebo osobou samostatně výdělečně činnou nebo vstoupí na území Nizozemska za účelem hledání zaměstnání, pokud může tuto skutečnost prokázat a má reálné vyhlídky, že bude zaměstnán;
b.
má pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky a je účastníkem zdravotního pojištění, kterým jsou v Nizozemsku kryta všechna rizika;
c.
je zapsán pro účely vzdělávání v Centraal register Opleidingen hoger onderwijs (Ústřední registr vysokoškolského vzdělávání, Nizozemsko) […];
[…]
2.   Oprávněný pobyt cizince uvedený v odst. 1 písm. a) není ukončen z pouhého důvodu, že tento cizinec již není zaměstnanou osobou nebo osobou samostatně výdělečně činnou:
a.
v případě, že je v dočasné pracovní neschopnosti z důvodu nemoci nebo úrazu;
b.
stal se nedobrovolně nezaměstnaným poté, co pracoval jako zaměstnaná osoba nebo osoba samostatně výdělečně činná po dobu nejméně jednoho roku a je zaregistrován u Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Institut pro správu pojištění zaměstnanců, Nizozemsko) jako uchazeč o zaměstnání;
c.
po dobu nejméně šesti měsíců poté, co se stal nedobrovolně nezaměstnaným po skončení pracovní smlouvy kratší než jeden rok, nebo poté, co se během prvních dvanácti měsíců stal nedobrovolně nezaměstnaným, pokud byl zaregistrován u Institutu pro správu pojištění zaměstnanců jako uchazeč o zaměstnání;
d.
zahájí-li odbornou přípravu, která s výjimkou případu nedobrovolné nezaměstnanosti souvisí s jeho předchozí pracovní činností.
[…]“
Článek 8.16 odst. 1 vyhlášky o cizincích z roku 2000 stanoví:
„Aniž jsou dotčeny články 8.22 a 8.23, právo pobytu nezaniká, dokud cizinec splňuje podmínky stanovené v článcích 8.12 až 8.15. V některých zvláštních případech, existují-li o tom pochybnosti, může ministr přezkoumat, zda jsou podmínky splněny. Přezkum není prováděn systematicky. Využití sociální pomoci neukončuje automaticky legální pobyt.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Státní tajemník v rozhodnutí ze dne 1. června 2018 konstatoval, že FS, polský státní příslušník, pobývá na území Nizozemska neoprávněně.
Státní tajemník toto rozhodnutí odůvodnil tím, že ze šetření vyplynulo, že FS sice v Nizozemsku pracoval po dobu pěti měsíců, avšak již nevykonává žádnou závislou ani samostatně výdělečnou činnost, neprokázal, že je nedobrovolně nezaměstnaný nebo uchazečem o zaměstnání, a nestuduje. Z uvedeného šetření navíc vyplynulo, že FS neprokázal, že má dostatečné prostředky k zajištění svých potřeb. A konečně bylo přihlédnuto k tomu, že FS byl několikrát zadržen policejními orgány pro údajné krádeže v obchodě a kapesní krádeže.
Státní tajemník tudíž dospěl v uvedeném rozhodnutí k závěru, že FS nesplňuje podmínky stanovené v článku 7 směrnice 2004/38.
V rozhodnutí ze dne 25. září 2018 (dále jen „rozhodnutí o vyhoštění FS“) státní tajemník zamítl stížnost, kterou FS podal proti rozhodnutí ze dne 1. června 2018, jako neopodstatněnou.
K odůvodnění rozhodnutí o vyhoštění FS státní tajemník uvedl, že skutečnosti, kterých se FS dovolával ve své stížnosti, nevedou k jinému posouzení, než které bylo základem jeho rozhodnutí ze dne 1. června 2018. Státní tajemník měl mimo jiné za to, že FS ve své stížnosti ani neprokázal, že byl nedobrovolně nezaměstnaný nebo uchazečem o zaměstnání. Státní tajemník měl rovněž za to, že nebylo zkoumáno, zda chování FS představuje aktuální, skutečné a závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Rozhodnutí o vyhoštění FS tedy nebylo založeno na článku 27 směrnice 2004/38.
V rozhodnutí o vyhoštění FS stanovil státní tajemník lhůtu čtyř týdnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí k dobrovolnému opuštění území a uvedl, že FS může být vyhoštěn, pokud tuto lhůtu nedodrží. S ohledem na datum oznámení tohoto rozhodnutí uplynula uvedená lhůta dne 23. října 2018.
FS proti uvedenému rozhodnutí o vyhoštění nepodal opravný prostředek, takže toto rozhodnutí nabylo právní moci.
Podle předkládajícího soudu opustil FS území Nizozemska v každém případě nejpozději 23. října 2018, jelikož německé policejní orgány jej k tomuto datu zadržely pro údajnou krádež v obchodě.
FS prohlásil, že se zdržuje u přátel v Kaldenkirchenu (Německo) od té doby, co opustil území Nizozemska. Tato obec se nachází v bezprostřední blízkosti hranice mezi těmito dvěma členskými státy. FS také uvedl, že je závislý na marihuaně a denně se vydává do Nizozemska za účelem jejího pořízení.
A konečně FS prohlásil, že dne 21. listopadu 2018 vstoupil na území Nizozemska, protože obdržel předvolání k soudnímu jednání konanému dne 23. listopadu 2018. Dne 22. listopadu 2018 byl FS v supermarketu v obci Venlo (Nizozemsko) zadržen pro krádež. Vzhledem k tomu, že FS nebyl schopen předložit doklad totožnosti, byl zadržen nizozemskými policejními orgány a na základě článku 50 Vw 2000 zajištěn pro účely výslechu.
Státní tajemník rozhodl, že FS bude vzat do správního zajištění na základě čl. 59 odst. 1 návětí a písm. a) Vw 2000. Takovéto správní zajištění je určeno pro cizince neoprávněně pobývající na území Nizozemska, a to do doby, než budou vyhoštěni do země původu.
K odůvodnění tohoto rozhodnutí státní tajemník uvedl, že zajištění je vyžadováno zájmem veřejného pořádku vzhledem k riziku, že se FS bude vyhýbat kontrole cizinců a bude mařit přípravu svého odjezdu nebo postupu vyhoštění. Zaprvé se totiž FS v rozporu s nizozemskými právními předpisy týkajícími se cizinců po určitou dobu vyhýbal kontrole cizinců, zadruhé FS předtím obdržel rozhodnutí, z něhož vyplývá, že měl povinnost opustit území Nizozemska a nevyhověl mu ve stanovené lhůtě, zatřetí FS nemá trvalé bydliště nebo trvalý pobyt, začtvrté FS nemá dostatečné prostředky a zapáté je FS podezřelý ze spáchání zločinu nebo přečinu, a dokonce byl za spáchání zločinu či přečinu odsouzen.
Rozsudkem ze dne 7. prosince 2018 zamítl rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (soud v Haagu, pobočka v Groningenu, Nizozemsko) žalobu, kterou FS podal proti rozhodnutí o zajištění, jako neopodstatněnou a konkrétně zamítl jeho návrh na náhradu škody podaný spolu s žalobou.
FS podal proti uvedenému rozsudku odvolání k Raad van State (Státní rada, Nizozemsko).
Dne 18. prosince 2018 podal FS na základě čl. 72 odst. 3 Vw 2000 stížnost proti svému vyhoštění do Polska k 21. prosinci téhož roku. Současně podal k voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních při soudu v Haagu, Nizozemsko) návrh na odklad svého vyhoštění.
Rozhodnutím ze dne 20. prosince 2018 vyhověl voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních při soudu v Haagu) návrhu FS na vydání předběžných opatření a zakázal vyhoštění FS do Polska před uplynutím čtyřtýdenní lhůty ode dne oznámení rozhodnutí o stížnosti podané FS. Vzhledem k tomu, že na základě uvedeného rozhodnutí o nařízení předběžných opatření bylo vyhoštění FS do Polska dočasně zakázáno, zrušil státní tajemník téhož dne zajišťovací opatření přijaté vůči FS.
Předkládající soud má za to, že i když státní tajemník uvedené zajišťovací opatření zrušil, má FS nadále právní zájem na podání odvolání, které je u tohoto soudu v současnosti projednáváno, neboť podle článku 106 Vw 2000 má FS nárok na odškodnění, pokud se prokáže, že byl zajištěn protiprávně.
Předkládající soud poznamenává, že rozhodnutí o vyhoštění FS, v němž státní tajemník konstatoval, že dotyčný nemá právo pobytu na území Nizozemska, jelikož nesplňuje podmínky stanovené v článku 7 směrnice 2004/38, a uložil mu povinnost opustit toto území ve lhůtě čtyř týdnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí dotyčné osobě pod hrozbou vyhoštění, je rozhodnutím o vyhoštění ve smyslu článku 15 této směrnice. Předkládající soud uvádí, že v rámci sporu, který projednává, je nyní nesporné, že FS opustil území Nizozemska dobrovolně ve stanovené lhůtě.
Podle tohoto soudu závisí otázka, zda byl FS dne 23. listopadu 2018 v návaznosti na jeho návrat na území Nizozemska zajištěn oprávněně, na tom, zda měl k tomuto datu znovu právo pobytu na tomto území, k čemuž je zapotřebí určit, jaké právní účinky rozhodnutí o vyhoštění FS vyvolává.
Předkládající soud však podotýká, že ze znění článku 15 směrnice 2004/38 ani ze struktury této směrnice nevyplývá, že jsou právní účinky rozhodnutí o vyhoštění zachovány po určitou dobu poté, co dotyčná osoba opustila území hostitelského členského státu, anebo že má být takové rozhodnutí naopak považováno za vykonané v plném rozsahu v okamžiku opuštění tohoto území.
Předkládající soud uvádí, že na jedné straně z čl. 15 odst. 3 směrnice 2004/38 vyplývá, že členský stát nemůže rozhodnutím o vyhoštění nutit občana Unie, aby pobýval mimo jeho území po dobu delší než tři měsíce po odjezdu nebo vyhoštění dotyčné osoby z tohoto území. V opačném případě by se rozhodnutí o vyhoštění fakticky rovnalo zákazu vstupu na území členského státu, který toto rozhodnutí přijal, což by bylo v rozporu s tímto ustanovením, jak bylo vyloženo Soudním dvorem ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 10. září 2019, Chenchooliah (
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
).
Na druhé straně je smyslem rozhodnutí o vyhoštění podle předkládajícího soudu obecně to, aby občan Unie, vůči kterému bylo přijato toto rozhodnutí, trvale pobýval mimo území hostitelského členského státu. Takového cíle by nemohlo být dosaženo, pokud by tento občan Unie mohl týž den, kdy opustí toto území, na ně znovu vstoupit na základě článku 5 směrnice 2004/38 a pobývat na něm na základě článku 6 této směrnice. V takovém případě by bylo možné mít důvodné pochybnosti o užitečném účinku rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě článku 15 uvedené směrnice.
Za těchto podmínek se Raad van State (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 15 odst. 1 [směrnice 2004/38] vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí o vyhoštění občana Unie z území hostitelského členského státu vydané na základě tohoto ustanovení je v plném rozsahu vykonáno a nevyvolává již žádné právní účinky, jakmile tento občan Unie ve lhůtě pro dobrovolné opuštění území, stanovené v tomto rozhodnutí, prokazatelně opustil území tohoto hostitelského členského státu?
2)
V případě kladné odpovědi na první otázku: Náleží tomuto občanu Unie v případě okamžitého návratu do hostitelského členského státu právo pobytu po dobu do tří měsíců stanovené v čl. 6 odst. 1 [směrnice 2004/38], nebo může hostitelský členský stát přijmout nové rozhodnutí o vyhoštění, aby zabránil tomu, aby dotyčný opakovaně krátkodobě vstupoval na jeho území?
3)
V případě záporné odpovědi na první otázku: Musí tento občan Unie pobývat po určitou dobu mimo území hostitelského členského státu a jak dlouho má tato doba trvat?“
K předběžným otázkám
Podstatou otázek předkládajícího soudu, které je třeba posuzovat společně, je, zda musí být čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí o vyhoštění občana Unie z území hostitelského členského státu, přijaté na základě tohoto ustanovení z důvodu, že tento občan Unie již nemá právo přechodného pobytu na tomto území na základě této směrnice, je plně vykonáno již tím, že uvedený občan Unie fyzicky opustil uvedené území ve lhůtě stanovené tímto rozhodnutím o vyhoštění pro jeho dobrovolný odjezd, a pokud tomu tak je, zda v případě okamžitého návratu na téže území může dotyčnému občanovi Unie znovu svědčit právo pobytu na základě čl. 6 odst. 1 uvedené směrnice, nebo zda členský stát může přijmout nové rozhodnutí o vyhoštění, aby zabránil tomu, že tento občan Unie bude opakovaně krátkodobě vstupovat na jeho území. Pro případ záporné odpovědi se tento soud táže, zda tentýž občan Unie musí pobývat po určitou minimální dobu mimo území hostitelského členského státu, aby se mohl dovolávat nového práva pobytu na jeho území na základě posledně uvedeného ustanovení, a pokud ano, jak dlouho má tato doba trvat.
Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 3 odst. 1 směrnice 2004/38 do působnosti této směrnice spadají a práv z ní plynoucích požívají občané Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a jejich rodinní příslušníci ve smyslu čl. 2 bodu 2 uvedené směrnice, kteří je doprovázejí nebo následují (rozsudek ze dne 10. září 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je nesporné, že FS, který je polským státním příslušníkem, a tedy občanem Unie, využil práva volného pohybu tím, že se přestěhoval do jiného členského státu, než jehož je státním příslušníkem, a sice do Nizozemska, a v Nizozemsku pobýval. Z předkládacího rozhodnutí konkrétně vyplývá, že FS před tím, než vůči němu bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění, pracoval v Nizozemsku po dobu pěti měsíců. Toto rozhodnutí bylo založeno na skutečnosti, že ke dni jeho přijetí již FS nesplňoval podmínky stanovené v článku 7 směrnice 2004/38, a na území Nizozemska tudíž pobýval neoprávněně.
Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, přitom vyplývá, že FS v rámci jediného žalobního důvodu, jejž uplatňuje před předkládajícím soudem, tvrdí, že vzhledem k tomu, že prokázal, že dobrovolně opustil území Nizozemska ve lhůtě čtyř týdnů, která mu byla stanovena k opuštění tohoto území a která uplynula dne 23. října 2018, mohl se po svém návratu na uvedené území dovolávat nového práva pobytu na základě článku 6 směrnice 2004/38. Podle FS jej tedy státní tajemník zajistil dne 23. listopadu téhož roku za účelem jeho vyhoštění neoprávněně.
I když tedy před předkládajícím soudem vyvstává otázka legality tohoto správního zajištění ze skutečností obsažených ve spise, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že v rámci sporu v původním řízení není zpochybňována ani legalita samotného rozhodnutí o vyhoštění FS, které se stalo konečným, ani skutečnost, že FS dobrovolně vyhověl tomuto rozhodnutí ve stanovené lhůtě.
Z toho vyplývá, že Soudní dvůr má rozhodnout pouze o tom, za jakých okolností se občan Unie, na něhož bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38, může v hostitelském členském státě dovolávat nového práva pobytu na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice.
Po těchto úvodních upřesněních je třeba na prvním místě posoudit, zda pouhý fyzický odjezd občana Unie z hostitelského členského státu stačí k tomu, aby rozhodnutí o vyhoštění přijaté tímto členským státem vůči tomuto občanu mohlo být považováno za plně vykonané, takže toto rozhodnutí již vůči němu nelze při jeho okamžitém návratu na území uvedeného členského státu uplatnit. Pokud by pouhý fyzický odjezd občana Unie nebyl k tomuto účelu dostatečný, bylo by třeba na druhém místě posoudit relevanci délky nepřítomnosti tohoto občana Unie v hostitelském členském státě a další, v tomto kontextu případně relevantní kritéria. A konečně na třetím místě by bylo třeba posoudit, jaké důsledky by mělo nevykonání rozhodnutí o vyhoštění.
K fyzickému odjezdu občana Unie z území hostitelského členského státu
Je třeba poukázat na to, že směrnice 2004/38 neobsahuje pouze pravidla upravující podmínky nabytí jednotlivých druhů práv pobytu, která jsou v ní stanovena, a podmínky, jež musí být splněny, aby bylo možné dotyčných práv nadále požívat. Tato směrnice obsahuje také soubor pravidel, která mají za cíl upravit situaci vyplývající ze ztráty některého z těchto práv (rozsudek ze dne 10. září 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, bod
).
V tomto ohledu se článek 15 směrnice 2004/38, nadepsaný „Procesní záruky“, použije na rozhodnutí o vyhoštění vydané – stejně jako ve věci v původním řízení – z důvodů, které nemají spojitost s jakýmkoliv ohrožením veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. září 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, bod
).
Toto ustanovení, které se nachází v kapitole III směrnice 2004/38, nadepsané „Právo pobytu“, totiž stanoví režim, který se uplatní v případě, kdy právo přechodného pobytu na základě této směrnice zanikne, zejména pokud občan Unie nebo jeho rodinný příslušník, který měl v minulosti právo pobytu po dobu do tří měsíců podle článku 6 uvedené směrnice nebo po dobu delší než tři měsíce podle jejího článku 7, již nesplňuje podmínky dotyčného práva pobytu, a hostitelský členský stát jej tudíž v zásadě může vyhostit (rozsudek ze dne 10. září 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, bod
).
Konkrétně podle čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 se na takové rozhodnutí o vyhoštění obdobně použijí postupy stanovené v článcích 30 a 31 této směrnice.
Kromě toho čl. 15 odst. 3 směrnice 2004/38 stanoví, že hostitelský členský stát nesmí zakázat vstup do země v souvislosti s rozhodnutím o vyhoštění podle čl. 15 odst. 1 téže směrnice.
Je však třeba poznamenat, že časové účinky rozhodnutí o vyhoštění přijatého na základě čl. 15 odst. 1 uvedené směrnice nevyplývají ani ze znění posledně uvedeného ustanovení, ani ze znění ostatních ustanovení téže směrnice.
Jelikož znění směrnice 2004/38 samo o sobě neumožňuje odpovědět na položené otázky, je třeba pro účely výkladu čl. 15 odst. 1 této směrnice zohlednit cíl tohoto ustanovení a jeho kontext, jakož i účel samotné směrnice (obdobně viz rozsudek ze dne 12. listopadu 2019, Haqbin,
C‑233/18
,
EU:C:2019:956
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 poskytuje hostitelskému členskému státu zejména možnost vyhostit ze svého území občana Unie, který již nemá právo pobytu podle článku 6 této směrnice nebo podle jejího článku 7. Z toho plyne, že cílem čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 je zejména umožnit hostitelskému členskému státu dbát na to, aby pobyt občanů Unie, kteří nemají právo trvalého pobytu na jeho území, probíhal na jeho území v souladu s rozsahem práv přechodného pobytu stanovených v této směrnici.
Je třeba poznamenat, že tato možnost hostitelského členského státu vyhostit občana Unie, který již na jeho území nepobývá oprávněně, spadá pod zvláštní cíl směrnice 2004/38, vyjádřený v jejích článcích 6 a 7 ve spojení s jejím článkem 14, jakož i v bodě 10 jejího odůvodnění, který spočívá v zabránění tomu, aby se občané Unie a jejich rodinní příslušníci, kteří využívají práva pobytu na základě této směrnice, nestali nepřiměřenou zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu během jejich přechodného pobytu.
Pokud by přitom byl čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 vykládán v tom smyslu, že pouhý fyzický odjezd občana Unie je dostatečný pro účely výkonu rozhodnutí o vyhoštění přijatého vůči němu na základě tohoto ustanovení, musel by tento občan Unie pouze překročit hranici hostitelského členského státu, aby se mohl okamžitě vrátit na území tohoto členského státu a dovolávat se nového práva pobytu na základě článku 6 této směrnice. Tímto opakovaným jednáním by uvedenému občanu Unie mohla být na základě posledně uvedeného článku postupně přiznána řada práv pobytu na území téhož hostitelského členského státu, i kdyby tato různá práva byla ve skutečnosti uznávána pro účely jednoho a téhož skutečného pobytu.
Takový výklad by zbavil užitečného účinku možnost hostitelského členského státu ukončit pobyt občana Unie na základě článku 6 směrnice 2004/38, pokud tento občan dospěl ke konci svého tříměsíčního pobytu na území tohoto členského státu, což mu fakticky umožní pobyt delší než tři měsíce na tomto území navzdory skutečnosti, že vůči němu bylo vydáno rozhodnutí o vyhoštění a nebyly by splněny podmínky stanovené v článku 7 této směrnice. Podle tohoto výkladu by totiž na základě pouhé skutečnosti, že každé tři měsíce překročí hranice hostitelského členského státu, bylo tomuto občanu Unie přiznáno právo pobytu, které by ve skutečnosti bylo časově neomezené, přestože by ani nemusel dodržet podmínky stanovené v článku 7 uvedené směrnice a přestože článek 6 téže směrnice, kterého by se dovolával pro účely pobytu, který by byl ve skutečnosti neomezený, byl koncipován pouze pro pobyty do tří měsíců, jak vyplývá ze samotného nadpisu posledně uvedeného článku.
Uvedený výklad, který nevyžaduje, aby dotyčný občan Unie skutečně a účinně ukončil svůj pobyt v hostitelském členském státě, by kromě toho mohl ohrozit rovnováhu, kterou se směrnice 2004/38 snaží nastolit mezi právem volného pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na jedné straně a ochranou systému sociální pomoci hostitelského členského státu ve vztahu k nepřiměřené zátěži, kterou se mohou stát dotyčné osoby během jejich pobytu, na straně druhé.
Kromě toho je třeba poznamenat, že pro účely nabytí práva trvalého pobytu na území hostitelského členského státu musí občan Unie podle čl. 16 odst. 1 směrnice 2004/38 oprávněně pobývat na tomto území nepřetržitě po dobu pěti let, s výhradou výjimek stanovených v článku 17 této směrnice pro pracovníky, kteří ukončili činnost na uvedeném území. Z článku 21 uvedené směrnice přitom vyplývá, že se nepřetržitost pobytu přerušuje řádně vykonaným rozhodnutím o vyhoštění dotyčné osoby.
Pokud by tedy pouhý fyzický odjezd občana Unie z území hostitelského členského státu měl být považován za dostatečný pro účely výkonu rozhodnutí o vyhoštění přijatého ve vztahu k dotyčné osobě, vedlo by to rovněž k tomu, že by rozlišení jasně zavedené směrnicí 2004/38 mezi přechodným pobytem a trvalým pobytem zčásti pozbylo svého užitečného účinku. Takový závěr by totiž takovému občanu Unie umožnil dovolávat se několika po sobě jdoucích přechodných pobytů v tomto členském státě, aby zde ve skutečnosti pobýval trvale, i když nesplňuje podmínky práva trvalého pobytu stanovené v této směrnici.
Výklad uvedený výše v bodě 73 tohoto rozsudku by tudíž nebyl soudržný s celkovým kontextem směrnice 2004/38, která – jak Soudní dvůr opakovaně judikoval – zavedla odstupňovaný systém, pokud jde o právo pobytu v hostitelském členském státě, který v podstatě přebírá fáze a podmínky stanovené v jednotlivých nástrojích unijního práva a judikatuře, jež předcházejí této směrnici, a vede k přiznání práva trvalého pobytu [rozsudek ze dne 22. ledna 2020, Pensionsversicherungsanstalt (Ukončení činnosti po dosažení věku pro odchod do důchodu),
C‑32/19
,
EU:C:2020:25
, bod
a citovaná judikatura].
Navíc je třeba připomenout, že podle čl. 30 odst. 3 směrnice 2004/38 nesmí být lhůta stanovená pro opuštění území hostitelského členského státu kratší než jeden měsíc ode dne oznámení rozhodnutí o vyhoštění dotyčné osobě, s výjimkou odůvodněných naléhavých případů. Vzhledem k tomu, že toto ustanovení je, jak vyplývá z bodu 67 tohoto rozsudku, použitelné „obdobně“ na rozhodnutí přijaté na základě článku 15 této směrnice, použije se uvedená lhůta i na taková rozhodnutí o vyhoštění, jako je rozhodnutí dotčené ve věci v původním řízení, přijatá z jiných důvodů než z důvodu veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
Jak přitom tvrdí nizozemská vláda, poskytnutí minimální lhůty jednoho měsíce od oznámení rozhodnutí o vyhoštění za účelem výkonu tohoto rozhodnutí tím, že dotyčné osobě zejména umožňuje připravit se na odjezd, svědčí ve prospěch výkladu, podle kterého se výkon rozhodnutí o vyhoštění neprovádí pouze fyzickým odjezdem dotyčné osoby z území hostitelského členského státu, ale tím, že tato osoba skutečně a účinně ukončí svůj pobyt na tomto území.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba mít za to, že – jak rovněž uvedl generální advokát v bodě 77 svého stanoviska – pouhý fyzický odjezd občana Unie z území hostitelského členského státu není dostačující pro to, aby bylo v plném rozsahu vykonáno rozhodnutí o vyhoštění přijaté vůči tomuto občanovi Unie na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38. Aby se tento občan Unie mohl dovolávat nového práva pobytu na tomto území na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice, musí tento občan Unie nejen fyzicky opustit uvedené území, ale i skutečně a účinně ukončit svůj pobyt na témže území, tak aby při jeho návratu na území hostitelského členského státu nebylo možné mít za to, že jeho pobyt je pokračováním jeho předchozího pobytu na tomto území.
Předkládajícímu soudu přísluší, aby na základě celkového posouzení všech okolností sporu, který mu byl předložen, ověřil, zda dotčený občan Unie skutečně a účinně ukončil svůj pobyt na území hostitelského členského státu, takže rozhodnutí o vyhoštění, které vůči němu bylo vydáno, bylo v plném rozsahu vykonáno. Soudnímu dvoru nicméně přísluší poskytnout v tomto ohledu užitečná vodítka, která předkládajícímu soudu umožní rozhodnout ve sporu, jenž mu byl předložen (obdobně viz rozsudek ze dne 4. července 2019, Kirschstein,
C‑393/17
,
EU:C:2019:563
, bod
a citovaná judikatura).
Ke skutečnostem relevantním pro účely posouzení výkonu rozhodnutí o vyhoštění
Na prvním místě je třeba určit, zda k tomu, aby bylo možné mít za to, že občan Unie skutečně a účinně ukončil svůj přechodný pobyt na území hostitelského členského státu, musí pobývat mimo toto území po určitou minimální dobu, například po dobu tří měsíců, jak navrhuje nizozemská vláda.
Je zajisté pravda, že – jak vyplývá z bodů 66 a 74 tohoto rozsudku – období tří měsíců již v rámci směrnice 2004/38 hraje významnou roli, zejména v tom, že tato doba umožňuje odlišit oba typy práva přechodného pobytu stanovené v článcích 6 a 7 této směrnice.
Tato úvaha však neodůvodňuje výklad čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že toto ustanovení stanoví takovou podmínku výkonu rozhodnutí o vyhoštění, jako je podmínka uvedená v bodě 83 tohoto rozsudku.
Konkrétně, jak již Soudní dvůr opakovaně judikoval a jak vyplývá z bodů 1 a 2 odůvodnění směrnice 2004/38, poskytuje občanství Unie každému občanu Unie základní a osobní právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států s výhradou omezení a podmínek stanovených Smlouvami a opatření přijatých k jejich provedení, a volný pohyb osob kromě toho představuje jednu ze základních svobod vnitřního trhu zakotvenou v článku 45 Listiny základních práv Evropské unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, bod
a citovaná judikatura).
Z bodu 3 odůvodnění směrnice 2004/38 mimoto vyplývá, že cílem této směrnice je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, jež Smlouva o FEU přiznává přímo občanům Unie, a že jejím cílem je zejména posílit toto právo (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. května 2011, McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, bod
a citovaná judikatura).
Mimoto vzhledem k tomu, že volný pohyb osob patří k základům Unie, musí být ustanovení, která jej zakotvují, vykládána široce, zatímco výjimky a odchylky od této svobody musí být naopak vykládány restriktivně (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. června 1986, Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, bod
, a ze dne 10. července 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, bod
).
Jak přitom v podstatě uvedl generální advokát v bodech 91 a 93 svého stanoviska, vykládat čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že by občan Unie, vůči němuž bylo na základě tohoto ustanovení vydáno rozhodnutí o vyhoštění, byl ve všech případech povinen opustit hostitelský členský stát na dobu nejméně tří měsíců, aby se mohl dovolávat nového práva pobytu na území tohoto členského státu na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice, by znamenalo, že by výkon tohoto základního práva podléhal omezení, které není stanoveno ani Smlouvami, ani směrnicí 2004/38.
Nicméně i když doba strávená občanem Unie mimo území hostitelského členského státu po přijetí rozhodnutí o vyhoštění přijatého vůči němu na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 není sama o sobě rozhodující pro posouzení, zda dotyčná osoba skutečně a účinně ukončila svůj pobyt na tomto území, může mít tato doba určitý význam v rámci celkového posouzení uvedeného v bodě 82 tohoto rozsudku. Čím delší je nepřítomnost dotyčné osoby na území hostitelského členského státu, tím spíše totiž svědčí o tom, že její pobyt byl skutečně a účinně ukončen. Naproti tomu pouhá krátká nepřítomnost v řádu několika dní či dokonce několika hodin nasvědčuje spíše tomu, že pobyt, kterého se občan Unie dovolává na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice při svém návratu na území hostitelského členského státu, ve skutečnosti zapadá do stejné doby pobytu na tomto území.
Na druhém místě, jak tvrdí Evropská komise, za účelem určení, zda občan Unie skutečně a účinně ukončil svůj pobyt na základě článku 7 směrnice 2004/38, je třeba zohlednit všechny skutečnosti dokládající přerušení vazeb mezi dotyčným občanem Unie a hostitelským členským státem. V tomto ohledu může být významným vodítkem například žádost o výmaz z registru obyvatel, ukončení nájemní smlouvy nebo smlouvy o poskytování veřejných služeb, jako je dodávka vody nebo elektřiny, přestěhování, odhlášení ze služby profesního začlenění nebo ukončení dalších vztahů, které předpokládají určitou integraci tohoto občana Unie v tomto členském státě.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že relevance takových prvků, která se může podle okolností lišit, musí být posouzena příslušným vnitrostátním orgánem s ohledem na všechny konkrétní okolnosti charakterizující specifickou situaci dotyčného občana Unie. Konkrétně je třeba zohlednit stupeň jeho integrace v hostitelském členském státě, délku jeho pobytu na jeho území bezprostředně před přijetím rozhodnutí o vyhoštění, jakož i jeho rodinné a ekonomické poměry.
Vedle výše uvedených skutečností týkajících se případného přerušení vazeb dotyčného občana Unie s hostitelským členským státem je třeba také zohlednit všechny skutečnosti týkající se doby jeho nepřítomnosti na území tohoto členského státu po přijetí rozhodnutí o jeho vyhoštění, které může napovědět, zda lze mít za to, že tento občan Unie během této doby skutečně pobýval mimo uvedené území. V tomto ohledu je třeba vzít v úvahu, každopádně pokud se jeho pobyt v hostitelském členském státě zakládal na čl. 7 odst. 1 směrnice 2004/38, indicie nasvědčující tomu, že uvedený občan Unie během uvedeného období přemístil středisko svých osobních, profesních nebo rodinných zájmů do jiného státu.
K důsledkům nevykonání rozhodnutí o vyhoštění
Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí o vyhoštění občana Unie není vykonáno, dokud s ohledem na všechny okolnosti charakterizující situaci tohoto občana nelze mít za to, že tento občan skutečně a účinně ukončil svůj přechodný pobyt na území hostitelského členského státu. V případě nevykonání rozhodnutí o vyhoštění tedy tento občan Unie nadále pobývá na tomto území neoprávněně, i když se poté, co jej přechodně opustil, znovu vrátí. V takovém případě tudíž tento členský stát není povinen přijmout nové rozhodnutí o vyhoštění na základě týchž skutečností, které vedly k vydání rozhodnutí o vyhoštění, které již bylo vůči tomuto občanu Unie přijato na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38, ale může se opírat o posledně uvedené rozhodnutí, aby mu uložil povinnost opustit jeho území.
Je však třeba upřesnit, že podstatná změna okolností, která by umožnila občanu Unie splnit podmínky stanovené v článku 7 uvedené směrnice, by zbavila rozhodnutí o jeho vyhoštění veškerého účinku a navzdory nevykonání tohoto rozhodnutí by vyžadovala, aby jeho pobyt na území dotyčného členského státu byl považován za oprávněný.
Je pravda, že skutečnost, že v rámci schengenského prostoru jsou kontroly na vnitřních hranicích článkem 22 Schengenského hraničního kodexu v zásadě zakázány, ztěžuje orgánům hostitelského členského státu možnost ověřit, zda občan Unie, vůči němuž bylo na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 vydáno rozhodnutí o vyhoštění, toto rozhodnutí v plném rozsahu vykonal.
Je také pravda, že čl. 5 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví, že aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem. Stejně tak právo občana Unie pobývat na území jiného členského státu po dobu do tří měsíců podle čl. 6 odst. 1 této směrnice nepodléhá žádné podmínce nebo formalitě kromě požadavku mít takový doklad.
Nicméně cílem některých dalších ustanovení směrnice 2004/38 je umožnit hostitelskému členskému státu dbát na to, aby přechodný pobyt státních příslušníků jiných členských států na jejich území probíhal v souladu s touto směrnicí.
Konkrétně, jak tvrdila Komise na jednání, i když se podle čl. 8 odst. 1 směrnice 2004/38 možnost hostitelského členského státu uložit občanům Unie povinnost zaregistrovat se u příslušných orgánů použije podle samotného znění tohoto ustanovení pouze na pobyty po dobu delší než tři měsíce, čl. 5 odst. 5 této směrnice stanoví, že členský stát může uložit dotyčné osobě povinnost hlásit svou přítomnost na jeho území v přiměřené a nediskriminační lhůtě a že za nedodržení této povinnosti mohou být stejně jako v případě nedodržení povinnosti registrace uloženy nediskriminační a přiměřené sankce.
Z téhož důvodu je třeba uvést, že v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, kdy občan Unie kontaktuje orgány hostitelského členského státu krátce po uplynutí lhůty stanovené k dobrovolnému opuštění uvedeného území, může tento členský stát ověřit, zda je přítomnost tohoto občana Unie na jeho území odůvodněna na základě uvedené směrnice.
Konečně je třeba dodat, že rozhodnutí o vyhoštění vydané na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38, které ještě nebylo vykonáno, nebrání právu dotyčného občana Unie vstoupit na území hostitelského členského státu na základě článku 5 směrnice 2004/38.
I když právo vstupu stanovené v článku 5 směrnice 2004/38 dává občanu Unie možnost vstoupit na území jiného členského státu, než jehož je státním příslušníkem, za účelem pobytu na tomto území na základě jiného ustanovení této směrnice, může být totiž toto právo vstupu vykonáno i samostatně, pokud si tento občan Unie, který nemá právo pobytu na tomto území na základě uvedené směrnice, přeje přicestovat na uvedené území k jiným účelům než k pobytu na něm. Z bodu 68 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že podle čl. 15 odst. 3 směrnice 2004/38 nesmí hostitelský členský stát spojit rozhodnutí o vyhoštění podle odstavce 1 tohoto článku se zákazem vstupu na jeho území.
Z toho plyne, že rozhodnutí o vyhoštění vydané vůči občanu Unie na základě čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 nelze vůči němu namítat, pokud je jeho přítomnost na území hostitelského členského státu odůvodněna na základě článku 5 této směrnice.
Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 15 odst. 1 směrnice 2004/38 musí být vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí o vyhoštění občana Unie z území hostitelského členského státu přijaté na základě tohoto ustanovení z důvodu, že tento občan Unie již nemá právo přechodného pobytu na tomto území na základě této směrnice, není plně vykonáno již tím, že uvedený občan Unie fyzicky opustil uvedené území ve lhůtě stanovené tímto rozhodnutím o vyhoštění pro jeho dobrovolný odjezd. Aby občan Unie, vůči němuž bylo vydáno takové rozhodnutí o vyhoštění, mohl požívat nového práva pobytu na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice na témže území, musí nejen fyzicky opustit území hostitelského členského státu, ale i skutečně a účinně ukončit svůj pobyt na tomto území, tak aby při jeho návratu na uvedené území nebylo možné mít za to, že jeho pobyt je ve skutečnosti pokračováním jeho předchozího pobytu na témže území. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, že tomu tak je, a přihlédnout přitom ke všem konkrétním okolnostem charakterizujícím specifickou situaci dotyčného občana Unie. Jestliže z takového ověření vyplyne, že občan Unie neukončil skutečně a účinně svůj přechodný pobyt na území hostitelského členského státu, není tento členský stát povinen přijmout nové rozhodnutí o vyhoštění na základě týchž skutečností, které vedly k vydání rozhodnutí o vyhoštění, které již bylo vůči tomuto občanu Unie přijato, ale může se opírat o posledně uvedené rozhodnutí, aby mu uložil povinnost opustit jeho území.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Článek 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS musí být vykládán v tom smyslu, že rozhodnutí o vyhoštění občana Unie z území hostitelského členského státu přijaté na základě tohoto ustanovení z důvodu, že tento občan Unie již nemá právo přechodného pobytu na tomto území na základě této směrnice, není plně vykonáno již tím, že uvedený občan Unie fyzicky opustil uvedené území ve lhůtě stanovené tímto rozhodnutím o vyhoštění pro jeho dobrovolný odjezd. Aby občan Unie, vůči němuž bylo vydáno takové rozhodnutí o vyhoštění, mohl požívat nového práva pobytu na základě čl. 6 odst. 1 této směrnice na témže území, musí nejen fyzicky opustit území hostitelského členského státu, ale i skutečně a účinně ukončit svůj pobyt na tomto území, tak aby při jeho návratu na uvedené území nebylo možné mít za to, že jeho pobyt je ve skutečnosti pokračováním jeho předchozího pobytu na témže území. Předkládajícímu soudu přísluší ověřit, že tomu tak je, a přihlédnout přitom ke všem konkrétním okolnostem charakterizujícím specifickou situaci dotyčného občana Unie. Jestliže z takového ověření vyplyne, že občan Unie neukončil skutečně a účinně svůj přechodný pobyt na území hostitelského členského státu, není tento členský stát povinen přijmout nové rozhodnutí o vyhoštění na základě týchž skutečností, které vedly k vydání rozhodnutí o vyhoštění, které již bylo vůči tomuto občanu Unie přijato, ale může se opírat o posledně uvedené rozhodnutí, aby mu uložil povinnost opustit jeho území.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.