CELEX: 62019TJ0027
Ekonomska i monetarna politika
Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama
Posebne nadzorne zadaće povjerene ESB‑u
Odluka o oduzimanju odobrenja za rad kreditne institucije
Podizanje optužnice protiv glavnog dioničara u trećoj zemlji
Kriterij dobrog ugleda
Tržišno poimanje dobrog ugleda
Pretpostavka nedužnosti
Proporcionalnost
Prava obrane

I.

Okolnosti spora
Tužitelji, Pilatus Bank plc i Pilatus Holding Ltd., su manje značajna kreditna institucija sa sjedištem u Malti nad kojom izravni bonitetni nadzor provodi Malta Financial Services Authority (MFSA, malteška agencija za nadzor financijskih usluga) i izravni većinski dioničar te kreditne institucije.
U skladu s priopćenjem za medije koje je objavio United States Department of Justice (ministarstvo pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država) 19. ožujka 2018., Ali Sadr, dioničar prvog tužitelja koji je neizravno držao 100 % njegova kapitala i njegovih prava glasa, uhićen je u Sjedinjenim Američkim Državama na temelju šest optužbi povezanih s njegovim navodnim sudjelovanjem u sustavu u kojem je oko 115 milijuna američkih dolara (USD) uplaćenih za financiranje projekta u Venezueli nezakonito usmjereno u korist iranskih pojedinaca i poduzetnika.
U skladu s optužnicom koju je podigao United States Attorney for the Southern District of New York (državni odvjetnik Sjedinjenih Američkih Država za južni okrug New Yorka), određena sredstva koja su upotrijebljena za osnivanje i financiranje prvog tužitelja 2013. bila su nezakonitog podrijetla koje je povezano s projektom u Venezueli.
Nakon podizanja optužnice protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama, prvi je tužitelj, među ostalim, primio zahtjeve za povlačenja depozita u ukupnom iznosu od 51,4 milijuna eura, odnosno oko 40 % depozita u njegovoj bilanci.
Dana 21. ožujka 2018. MFSA donio je smjernicu o ukidanju ili suspenziji prava glasa kojom je, među ostalim, naložio da A. Sadr bude uklonjen s mjesta upravitelja prvog tužitelja s izravnim učinkom kao i sa svih drugih položaja unutar tog tužitelja na kojima se donose odluke, da prestane izvršavati svoja prava glasa i da se suzdrži od svakog pravnog zastupanja navedenog tužitelja ili njegova zastupanja pred sudom.
Istog je dana MFSA donio smjernicu o moratoriju, kojom je prvom tužitelju naložio da ne odobri nijednu bankarsku transakciju, osobito povlačenja i depozite dioničara i članova upravnog vijeća navedenog tužitelja.
Dana 22. ožujka 2018. MFSA je donio smjernicu o imenovanju nadležne osobe, kako bi toj osobi, u bitnome, povjerio izvršavanje glavnih ovlasti koje su inače povjerene upravljačkim tijelima prvog tužitelja kad je riječ o posebnim djelatnostima i imovini tog tužitelja.
Dana 29. lipnja 2018. Europska središnja banka (ESB) primila je MFSA‑ov prijedlog za oduzimanje odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije prvom tužitelju, na temelju članka 14. stavka 5. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (
SL 2013., L 287, str. 63
.).
Dana 2. kolovoza 2018. MFSA podnio je ESB‑u revidirani prijedlog oduzimanja odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije prvom tužitelju.
Dopisom od 31. kolovoza 2018. ESB je pozvao prvog tužitelja da podnese svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad u roku od pet radnih dana, računajući od dana primitka navedenog dopisa.
Dana 6. rujna 2018. prvi je tužitelj zahtijevao produljenje roka za saslušanje na 14 dana kao i pristup spisu tog postupka.
Na zahtjev prvog tužitelja, rok je produljen prvo do 17. rujna 2018., a zatim još jednom do 21. rujna iste godine.
Dopisom od 13. rujna 2018. ESB je prvom tužitelju dao pristup spisu upravnog postupka.
Dana 21. rujna 2018. prvi je tužitelj podnio svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, u kojoj je naveo da se njegova uprava i dioničari tomu protive.
Dana 2. studenoga 2018. ESB je na temelju članka 14. stavka 4. točke (a) i članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 donio odluku kojom je prvom tužitelju oduzeo odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. siječnja 2019. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
ESB je 28. ožujka 2019. podnio odgovor na tužbu.
Odlukom od 17. svibnja 2019. predsjednik bivšeg drugog vijeća Općeg suda odobrio je Europskoj komisiji intervenciju u potporu ESB‑ovu zahtjevu.
Komisija je podnijela intervencijski podnesak u za to predviđenom roku.
Tužitelji su podnijeli svoja očitovanja na intervencijski podnesak 2. kolovoza 2019.
Tužitelji su podnijeli repliku 28. lipnja 2019., a ESB je podnio odgovor na repliku 21. kolovoza 2019.
Budući da je sastav vijećâ Općeg suda izmijenjen na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u deveto vijeće, kojemu je, slijedom toga, dodijeljen ovaj predmet.
Na prijedlog drugog vijeća Općeg suda, potonji je, na temelju članka 28. Poslovnika, odlučio uputiti predmet na odlučivanje proširenom sudskom sastavu.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 25. veljače 2021. određeni su novi sudac koji nije izvjestitelj i predsjednik vijeća kako bi upotpunili sudski sastav.
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći je sud (deveto prošireno vijeće) odlučio otvoriti usmeni dio postupka, a izlaganja stranaka saslušana su na raspravi 26. veljače 2021.
Dana 26. veljače 2021., na prijedlog suca izvjestitelja, Opći je sud, u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 89. Poslovnika, pozvao ESB da odgovori na pitanje, a druge strane da izraze svoje stajalište. Tom je zahtjevu udovoljeno u za to predviđenom roku.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 12. kolovoza 2021. ovaj je predmet dodijeljen novoj sutkinji izvjestiteljici.
Nakon smrti suca B. Berkea 1. kolovoza 2021., troje sudaca koji potpisuju ovu presudu nastavilo je s vijećanjem, u skladu s člankom 22. i člankom 24. stavkom 1. Poslovnika.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
ESB, koji podupire Komisija, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu kad je riječ o drugom tužitelju;
–
podredno, odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o navedenom tužitelju;
–
odbije tužbu kao neosnovanu kad je riječ o prvom tužitelju;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
III.

Pravo
A.

Dopuštenost
ESB, koji podupire Komisija, u bitnome ističe da je tužba nedopuštena u mjeri u kojoj je podnesena u ime i za račun drugog tužitelja jer on nije dokazao da ima osoban i zaseban interes za poništenje pobijane odluke te da se ta odluka na njega izravno i osobno odnosi.
Tužitelji navode da je tužba dopuštena u mjeri u kojoj ju je podnio drugi tužitelj, koji je izravni većinski dioničar prvog tužitelja.
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da se na dioničare kreditne institucije kojoj je oduzeto odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije izravno ne odnosi odluka o oduzimanju odobrenja za rad (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, t.
107.
do
115.
i izreka).
Stoga, i kako to ističu ESB i Komisija, tužba je nedopuštena u dijelu u kojem ju je podnio drugi tužitelj.
B.

Meritum
U potporu tužbi tužitelji ističu jedanaest tužbenih razloga.
Prvi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 i načela dobre uprave. Drugi tužbeni razlog temelji se na pogrešci u ocjeni kad je riječ o postojanju razloga za oduzimanje odobrenja za rad. Treći tužbeni razlog temelji se na tome da ESB nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast ili ju je neprikladno izvršio. Četvrti tužbeni razlog temelji se na neispitivanju relevantnih činjenica i nepostojanju nepristrane i objektivne ocjene tih činjenica. Peti tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti, šesti na povredi načela
nemo auditur turpitudinem suam allegans
, sedmi na povredi prava na pretpostavku nedužnosti, a osmi na povredi načela jednakog postupanja. Deveti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013 kao i na zlouporabi ovlasti. Deseti tužbeni razlog temelji se na povredi prava obrane, osobito prava na saslušanje, a jedanaesti tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja.
1.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 i načela dobre uprave
Tužitelji tvrde da ESB nije preuzeo svoje odgovornosti na temelju članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 te da je povrijedio članak 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima time što je MFSA‑u dopustio da
de facto
oduzme odobrenje za rad bez provođenja odgovarajućeg postupka donošenjem smjernica od 21. i 22. ožujka 2018. i u mjeri u kojoj je ESB samo potvrdio MSFA‑ovu odluku.
Pobijana je odluka nezakonita s obzirom na to da je ona u bitnome puka potvrda MFSA‑ove gotove stvari (
fait accompli
), a ne izvorna odluka ESB‑a.
Prema mišljenju tužiteljâ, u tom je kontekstu ESB trebao intervenirati na temelju članka 6. stavka 5. točke (c) Uredbe br. 1024/2013 i svoje obveze osiguranja visokih standarda nadzora, u bitnome, radi jamstva poštovanja predmetnih bonitetnih zahtjeva, raspodjele nadležnosti kad je riječ o odlukama o oduzimanju odobrenja za rad i temeljnih postupovnih pravila, osobito potrebe da svaku banku stvarno zastupaju vlastiti zastupnici u odnosu na regulatorno tijelo, a ne da je „zastupa” osoba koju kontrolira to tijelo.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da je, na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1024/2013, ESB jedini nadležan za izdavanje odobrenje za rad kreditnim institucijama i oduzimanje tih odobrenja u odnosu, među ostalim, na kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama čija je valuta euro.
Usto, članak 14. stavak 5. Uredbe br. 1024/2013 predviđa da ESB može oduzeti odobrenje za rad kreditne institucije u slučajevima navedenima u relevantnom pravu Unije na vlastitu inicijativu, nakon savjetovanja s nacionalnim nadležnim tijelom države članice sudionice u kojoj kreditna institucija ima sjedište ili na temelju prijedloga takvog nacionalnog nadležnog tijela.
Kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 1. točke (a) i članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013, MFSA nije nadležan za oduzimanje odobrenja za rad kreditnih institucija, nego samo za to da, ako je to potrebno, predloži takvo oduzimanje ESB‑u.
Kao što je to navedeno u točkama 8. i 9. ove presude, ESB je taj koji je, u skladu s člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013, odlučio oduzeti odobrenje za rad prvom tužitelju na MFSA‑ov prijedlog.
Usto valja utvrditi da, čak i da je MFSA prekoračio svoje ovlasti i donio odluku o oduzimanju odobrenja za rad, takva odluka koju je donijelo nacionalno nadležno tijelo ne predstavlja, za razliku od odluke zbog koje je donesena presuda od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest (
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
), akt o pokretanju postupka, pripremni akt ili neobvezujući prijedlog pobijane odluke i stoga je ne može učiniti nezakonitom (vidjeti u smislu i analogijom presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, t.
44.
).
Isto tako, budući da MFSA‑ove smjernice o moratoriju i imenovanju nadležne osobe, koje su navedene u točkama 5. i 7. ove presude, nisu akti o pokretanju postupka, pripremni akti ili neobvezujući prijedlozi pobijane odluke, njihova eventualna nezakonitost ne može učiniti pobijanu odluku nezakonitom.
Naime, iako se predmetne MFSA‑ove smjernice odnose na istu situaciju, to su druge odluke, koje nisu donesene na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1024/2013.
Stoga se na temelju argumenata tužiteljâ ne može smatrati da je pobijana odluka donesena u suprotnosti s člankom 14. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013.
Kao drugo, što se tiče argumenta tužiteljâ u skladu s kojim je ESB morao intervenirati na temelju članka 6. stavka 5. točke (b) Uredbe br. 1024/2013, valja podsjetiti na to da, na temelju te odredbe, ako je potrebno, u cilju osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, ESB može u svakom trenutku, na vlastitu inicijativu, nakon savjetovanja s nacionalnim nadležnim tijelima ili na zahtjev nacionalnog nadležnog tijela, odlučiti da će sam izravno preuzeti nadležnost za jednu ili više kreditnih institucija.
Međutim, članak 6. stavak 5. točka (b) Uredbe br. 1024/2013 daje ESB‑u ovlast da odluči sam izravno izvršiti sve relevantne ovlasti u odnosu na kreditnu instituciju, ali mu ne nameće obvezu da sam provede izravni nadzor nad kreditnom institucijom.
Iz toga proizlazi da ESB može odlučiti intervenirati, na temelju članka 6. stavka 5. točke (b) Uredbe br. 1024/2013, ako i kada smatra da je njegova intervencija potrebna radi izbjegavanja nedosljedne primjene nadležnih nacionalnih tijela visokih standarda nadzora.
Budući da tužitelji nisu dokazali da je to što ESB nije intervenirao u predmetnom slučaju dovelo do nedosljedne primjene visokih standarda nadzora, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da nije intervenirao na temelju članka 6. stavka 5. točke (b) Uredbe br. 1024/2013 i navodne obveze osiguranja visokih standarda nadzora.
Iz toga proizlazi da činjenica da ESB nije odlučio sam provesti izravan nadzor prvog tužitelja ne može pobijanu odluku učiniti nezakonitom.
S obzirom na prethodno navedeno, na temelju argumenata tužiteljâ ne može se smatrati da je pobijana odluka donesena u suprotnosti s člankom 14. stavkom 5. i člankom 6. stavkom 5. točkom (c) Uredbe br. 1024/2013.
Kao treće, što se tiče povrede načela dobre uprave, tužitelji samo tvrde da je, time što je ESB dopustio MFSA‑u da
de facto
oduzme odobrenje za rad bez provedbe odgovarajućeg postupka, on povrijedio njihova prava na to da se njihovi predmeti obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku.
Budući da tužitelji nisu potkrijepili svoj prigovor koji se temelji na povredi načela dobre uprave posebnim argumentima i da samo navode to načelo, valja smatrati da je taj prigovor nedopušten na temelju članka 21. prvog stavka Statuta Europske unije, koji se primjenjuje na postupak pred Općim sudom u skladu s člankom 53. prvim stavkom tog Statuta i člankom 76. točkom (d) Poslovnika.
Slijedom toga, prvi tužbeni razlog treba odbiti.
2.

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci u ocjeni kad je riječ o postojanju razloga za oduzimanje odobrenja za rad
Tužitelji tvrde, u bitnome, da pobijana odluka sadržava pogrešku u ocjeni u mjeri u kojoj je ESB utemeljio oduzimanje odobrenja za rad na postojanju optužnice za financijska kaznena djela protiv A. Sadra.
S tim u vezi, tužitelji ističu da se ESB nije mogao osloniti na puko priopćenje za medije koje su izdala tijela Sjedinjenih Američkih Država, osobito u mjeri u kojoj je u tom priopćenju bilo pojašnjeno da se svaka činjenica koju ono sadržava mora smatrati navodom.
Usto, tužitelji smatraju da ESB nije ispitao činjenice opisane u predmetnoj optužnici niti je primijetio njihovu opću prirodu. Osobito, oni tvrde da ESB nije uzeo u obzir to da je bila riječ o optužnici zbog povrede pravila o sankcijama Sjedinjenih Američkih Država protiv Islamske Republike Irana, iako sporno postupanje nije nezakonito iz perspektive prava Unije.
ESB i Komisija osporavaju tu argumentaciju.
Valja podsjetiti na pravni okvir koji se primjenjuje na oduzimanje odobrenja za rad i obrazloženje pobijane odluke u pogledu postojanja razloga za oduzimanje odobrenja za rad, a zatim provjeriti je li, kao što to ističu tužitelji, ESB počinio pogrešku u ocjeni u vezi s tim.
Kao prvo, budući da su dioničar i kreditna institucija dvije različite osobe, uvodno valja provjeriti može li činjenica koja se odnosi na dioničara kreditne institucije biti relevantna za odluku o njezinu bonitetnom nadzoru, poput oduzimanja odobrenja za rad te institucije.
S tim u vezi, najprije valja podsjetiti na to da članak 4. stavak 1. točka (a) i članak 14. stavak 5. Uredbe br. 1024/2013, koja je donesena radi osiguravanja sigurnosti i pouzdanosti kreditnih institucija i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici (članak 1. stavak 1. navedene uredbe), predviđaju da je ESB nadležan za izdavanje odobrenja za rad kreditnim institucijama i njihova oduzimanja u slučajevima predviđenima primjenjivim pravom Unije.
Kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 20. Uredbe br. 1024/2013, prethodno odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije ključna je bonitetna tehnika koja osigurava da samo subjekti sa snažnim gospodarskim temeljima, organizacija koja se može nositi s posebnim rizicima povezanima s primanjem depozita i odobravanjem kredita i odgovarajuća uprava mogu obavljati takve poslove.
Usto, u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1024/2013, u provođenju zadaća koje su mu dodijeljene i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije, a kada se ono sastoji od direktiva, primjenjuje nacionalno pravo koje je prenijelo te direktive.
Nadalje, s jedne strane, valja utvrditi da članak 14. stavak 2. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (
SL 2013., L 176, str. 338
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14. str. 105. i ispravci
SL 2017., L 20, str. 1
. i
SL 2020., L 212, str. 20
.) određuje da nadležna tijela odbijaju izdati odobrenje za početak obavljanja djelatnosti kreditne institucije ako se, uzimajući u obzir potrebu za osiguranjem dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom, nisu uvjerila u primjerenost dioničara ili članova, posebno ako nisu ispunjeni kriteriji navedeni u članku 23. stavku 1. te direktive.
Članak 23. stavak 1. Direktive 2013/36 predviđa kriterije koje dioničar koji želi steći kvalificirani udio u kreditnoj instituciji mora poštovati kako bi ga se smatralo primjerenim s obzirom na cilj osiguranja dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom, uzimajući u obzir njegov vjerojatan utjecaj na predmetnu kreditnu instituciju. Jedan je od tih kriterija i kriterij dobrog ugleda.
Kriterij dobrog ugleda, predviđen člankom 23. Direktive 2013/36, preuzet je u malteškom pravu člankom 13 A stavkom 9. Banking Acta (Zakon o bankama, poglavlje 371 malteških zakona) od 15. studenoga 1994., čiji je tekst istovjetan onomu sadržanom u direktivi.
S druge strane, na temelju članka 18. Direktive 2013/36, nadležna tijela mogu oduzeti izdano odobrenje za rad ako kreditna institucija više ne ispunjava uvjete prema kojima joj je izdano odobrenje za rad.
Iz zajedničkog tumačenja odredbi navedenih u točkama 64. do 70. ove presude proizlazi da su kriteriji koje predloženi stjecatelji moraju poštovati kako bi im bilo odobreno stjecanje kvalificiranog udjela, uključujući kriterij dobrog ugleda, primjenjivi na ocjenu primjerenosti dioničara provedenu radi oduzimanja odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije.
Iz toga proizlazi da nadležna tijela mogu oduzeti odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije ako, uzimajući u obzir potrebu jamstva dobrog i razboritog upravljanja tom institucijom i potrebu osiguranja održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj od država članica, navedena tijela nisu zadovoljna primjerenošću dioničara ili članova koji mogu utjecati na njega, osobito zbog pomanjkanja njihova dobrog ugleda.
Kao drugo, valja istaknuti da je pojam dobrog ugleda neodređen pravni pojam. Naime, članak 23. stavak 1. Direktive 2013/36 ne sadržava taksativnu definiciju tog pojma ili popis postupanja koja mogu biti obuhvaćena njegovim područjem primjene. To zahtijeva da nadležna tijela ispitaju od slučaja do slučaja ispunjava li dioničar koji želi steći kvalificiran udio u kreditnoj instituciji kriterij dobrog ugleda, uzimajući u obzir relevantne činjenice, razloge na kojima počiva navedeni kriterij i ciljeve koji se tim kriterijem nastoje postići. Stoga se načelo pravne sigurnosti ne protivi tomu da navedena tijela imaju marginu prosudbe u primjeni predmetnog kriterija.
Usto, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti u tom smislu presudu od 7. lipnja 2005., VEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
S tim u vezi, prvo, točka 10.9 Zajedničkih smjernica za bonitetnu procjenu stjecanja i povećanja kvalificiranih udjela u financijskom sektoru, koje su donijeli Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA), Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) i Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA), navodi, s jedne strane, da treba smatrati da predloženi stjecatelj uživa dobar ugled ako nema pouzdanog dokaza koji upućuje na suprotno i ciljani nadzornik nema razumnu osnovu za sumnju u njegov ili njezin dobar ugled te, s druge strane, da treba uzeti u obzir sve mjerodavne informacije dostupne za procjenu.
Drugo, valja istaknuti da se, u uobičajenom smislu, dobar ugled odnosi na primjerenost osobe koja postupa u skladu s uobičajenim standardima i pravilima te ugled koji ta osoba uživa u javnosti kad je riječ o toj sposobnosti i njezinu postupanju.
Stoga dobar ugled ne ovisi samo o postupanju osobe, nego i tome kako druge osobe poimaju to postupanje.
Treće, valja podsjetiti na to da je cilj ocjene dobrog ugleda dioničara kreditne institucije osiguranje dobrog i razboritog upravljanja tim institucijama, osiguranje kontinuirane prikladnosti i financijske snage vlasnikâ kreditnih institucija i tako osiguranje održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici (uvodne izjave 16., 17. i 22. Uredbe br. 1024/2013).
Ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići propisima kojih je dio članak 23. stavak 1. Direktive 2013/36 usko ovisi o povjerenju koje javnost i sudionici na bankarskom tržištu imaju u kreditne institucije. Naime, gubitak tog povjerenja može dovesti do gubitka financiranja za te kreditne institucije i tako stvoriti rizik ne samo za predmetnu instituciju nego i za financijski sustav unutar Unije i u svakoj državi članici.
Stoga valja smatrati da dobar ugled dioničarâ kreditne institucije treba ocijeniti uzimajući u obzir to postupaju li oni u skladu s primjenjivim zakonima i propisima te kako javnost i sudionici na financijskim tržištima poimaju to postupanje i njihov ugled.
Kao treće, valja podsjetiti na to da je u pobijanoj odluci ESB smatrao da prvi tužitelj više ne ispunjava uvjete za odobrenje za početak poslovanja kreditne institucije i da se ta situacija ne može ispraviti zbog nepovratne štete nanesene njegovu ugledu i njegovu poslovnom modelu.
Najprije, ESB je podsjetio na to da A. Sadr neizravno drži 100 % kapitala i prava glasa u prvom tužitelju.
Nadalje, ESB je istaknuo da iz priopćenja za medije koje je 19. ožujka 2018. objavilo ministarstvo pravosuđa Sjedinjenih Američkih Država proizlazi da je A. Sadr uhićen u Sjedinjenim Američkim Državama na temelju šest optužbi, koje su povezane s njegovim navodnim sudjelovanjem u sustavu u kojem je oko 115 milijuna USD, uplaćeno za financiranje projekta u Venezueli, nezakonito usmjereno u korist iranskih pojedinaca i poduzetnika te da je pušten nakon što je položena jamčevina, nakon što su mu privremeno oduzete putovnica i putne isprave te je stavljen pod elektronički nadzor.
Usto, ESB je naveo da je predmetna optužnica izazvala veliku pozornost međunarodnih medija i rezultirala negativnim medijskim člancima o prvom tužitelju, što je dovelo do ozbiljnog narušavanja njegova ugleda, osobito zbog navoda državnog odvjetnika Sjedinjenih Američkih Država za južni okrug New Yorka u skladu s kojima su određena sredstva upotrijebljena za osnivanje i financiranje navedenog tužitelja 2013. bila nezakonitog podrijetla koje je povezano s projektom u Venezueli.
ESB je stoga, u bitnome, smatrao da je, i ako se uzme u obzir pretpostavka nedužnosti i činjenica da su optužbe protiv A. Sadra bile puki navodi, njegova optužnica mogla pobuditi i ozbiljne sumnje o njegovu integritetu kao dioničara prvog tužitelja.
ESB je također pojasnio da se, u skladu sa zajedničkim smjernicama navedenima u točki 75. ove presude, integritet dioničara ocjenjuje od slučaja do slučaja i da on nije doveden u pitanje samo u slučaju pravomoćne osuđujuće presude, nego da valja uzeti u obzir sve informacije pribavljene iz vjerodostojnih i pouzdanih izvora. Stoga su kazneni postupci koji su u tijeku, osobito kad je riječ o pripisivosti određenih kaznenih djela, poput prijevare ili financijskog kriminala, uključujući pranje novca, mogli utjecati na ugled predmetne osobe i stoga na nadziranu kreditnu instituciju.
ESB je dodao da je u predmetnom slučaju dioničarska struktura prvog tužitelja bila osobito relevantna, u mjeri u kojoj je na temelju nje A. Sadr bio krajnji i jedini dioničar koji je kontrolirao navedenog tužitelja.
Budući da A. Sadr, u svojem svojstvu imatelja kvalificiranog udjela koji mu daje kontrolu nad prvim tužiteljem, prema ESB‑ovu mišljenju, više nije imao potrebnu primjerenost u smislu članka 14. stavka 2. i članka 23. stavka 1. točke (a) Direktive 2013/36 i nacionalnih odredbi kojima se prenose te odredbe, on je iz toga zaključio da ima razloga smatrati da navedeni tužitelj više ne ispunjava uvjete pod kojima mu je dano odobrenje.
Osim toga, ESB je, u bitnome, pobliže pojasnio razloge zbog kojih je podizanje optužnice u kontekstu bonitetnog nadzora – koji, za razliku od kaznenog postupka, ima za cilj predvidjeti i spriječiti rizike, a ne sankcionirati osobe – dostatno za dovođenje u pitanje dobrog ugleda predmetnog dioničara.
Naime, prema ESB‑ovu mišljenju, za bonitetni nadzor potrebna je perspektiva usmjerena prema budućnosti, koja uzima u obzir ovisnost financijskih tržišta o povjerenju javnosti u sudionike na financijskim tržištima, tako da je bilo opravdano uzeti u obzir optužnicu A. Sadra. Naime, on je smatrao da navedena optužnica izravno dovodi u pitanje ugled jedinog dioničara prvog tužitelja u javnosti, unatoč nepostojanju pravomoćne osuđujuće presude.
To je osobito tako s obzirom na to da je predmetni kazneni progon u predmetnom slučaju utjecao na ugled samog prvog tužitelja, što je dovelo do štetnog raspoloženja na tržištu, a što je potvrdio značajan broj zahtjeva za povlačenje depozita koji su podneseni nakon pokretanja kaznenog progona, koji su predstavljali više od 40 % ukupnog iznosa depozita u bilanci navedenog tužitelja, ali i do raskida odgovarajućih bankarskih odnosa.
Nadalje, podizanje optužnice protiv A. Sadra bio je jedan od čimbenika snižavanja omjera rizika malteškog bankarskog sektora u cjelini, koji je utvrdila agencija za kreditni rejting, što proizlazi iz upućivanja na taj kazneni progon, među ostalim, u izvješću o ocjeni te agencije.
Usto, s jedne strane, ESB se oslonio na dopis glavnog zajmoprimca prvog tužitelja, koji je zahtijevao prijevremeni raskid svojeg zajma, a koji je predstavljao 90 % kreditnog portfelja navedenog tužitelja, što je stoga bio glavni izvor njegova prihoda.
S druge strane, ESB je uzeo u obzir činjenicu da, od preostalih 10 % kreditnog portfelja, koji je predstavljalo pet zajmova, tri zajmoprimca više nisu poštovala isplate glavnice i kamata, dok su druga dva zahtijevala prijevremeni raskid svojih zajmova.
Stoga je pobijana odluka izričito obrazložena različitim razlozima opisanima u točkama 81. do 94. ove presude, koji su doveli u pitanje cilj osiguranja dobrog i razboritog upravljanja tom kreditnom institucijom i cilj osiguranja stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Kao četvrto, u tom kontekstu valja ocijeniti je li u ovom slučaju predmetno podizanje optužnice, na temelju prava treće zemlje, protiv dioničara koji neizravno ima svu kontrolu nad prvim tužiteljem, zbog financijskog kriminala određene težine, moglo utjecati na njegov dobar ugled tako da dovede u pitanje financijski položaj institucije i stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Prvo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ u skladu s kojim pobijana odluka sadržava pogrešku u ocjeni u dijelu u kojem je ESB utemeljio oduzimanje odobrenja za rad na postojanju optužnice zbog financijskog kriminala protiv A. Sadra, valja utvrditi da je ESB smatrao da navedena optužnica može pobuditi sumnje u pogledu dobrog ugleda i primjerenosti tog dioničara koji ima kvalificirani udio u kreditnoj instituciji u smislu članka 23. Direktive 2013/36 i stoga u pogledu dobrog i razboritog upravljanja tom institucijom.
Također valja istaknuti da je ESB naglasio da, s obzirom na posebnosti bankarskog tržišta, koje usko ovisi o postojanju povjerenja deponenata i partnera kreditne institucije, a šire o povjerenju javnosti, takva se sumnja morala smatrati dostatnom za opravdanje toga da nadležna tijela odluče donijeti mjere namijenjene ograničavanju utjecaja takvih optužnica na upravljanje predmetnom kreditnom institucijom i na stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Konkretnije, odluka o oduzimanju bila je utemeljena na konkretnim negativnim učincima koje je podizanje optužnice protiv dioničara koji neizravno ima potpunu kontrolu nad prvim tužiteljem imalo na ugled tog dioničara i tog tužitelja, na povjerenje javnosti u njega i, slijedom toga, na dobro upravljanje njime i stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Među tim učincima ESB je identificirao značajan broj zahtjeva za povlačenje depozita koji su bili posljedica podizanja optužnica, a koji su činili više od 40 % ukupnog iznosa depozita u bilanci prvog tužitelja, prestanak odgovarajućih bankarskih odnosa i raskid ugovora glavnih zajmoprimaca navedenog tužitelja, ali također i pogoršanje omjera rizika koji je utvrdila agencija za kreditni rejting za malteški bankarski sektor u cjelini.
S tim u vezi, valja utvrditi da, iako podizanje optužnice protiv dioničara koji neizravno ima kvalificirani udio u kreditnoj instituciji samo za sebe ne može biti dostatno za dovođenje u pitanje njegova dobrog ugleda, to što javnost, klijenti i partneri te kreditne institucije negativno poimaju taj dobar ugled nakon takvog podizanja optužnice, pod uvjetom da to se dokaže na temelju konkretnih elemenata, može opravdati oduzimanje odobrenja za rad predmetnoj instituciji u mjeri u kojoj može stvoriti rizik za navedenu instituciju i bankarsko tržište u cjelini.
Naime, zbog značaja povjerenja javnosti u sudionike na bankarskom tržištu, uzimanje u obzir njezina poimanja dobrog ugleda optuženog dioničara opravdano je s obzirom na ciljeve bonitetnog nadzora, u mjeri u kojoj se njime nastoji pridonijeti ostvarenju cilja osiguranja stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Drugo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ koji se temelji na tome da ESB nije uzeo u obzir utjecaj optužnice na dobro i razborito upravljanje prvim tužiteljem, valja pojasniti da je tržišno poimanje dobrog ugleda element koji valja odrediti upućivanjem na objektivne okolnosti predmetnog slučaja.
S tim u vezi, valja istaknuti da tužitelji ne osporavaju da je podizanje optužnice protiv glavnog dioničara prvog tužitelja negativno utjecalo na ocjenu omjera rizika koji je utvrdila agencija za kreditni rejting za malteški bankarski sektor u cjelini te je dovelo do povlačenja depozita i raskida odgovarajućih bankarskih odnosa kao i raskida ugovora njegovih glavnih zajmoprimaca.
Tužitelji samo tvrde da je predmetna optužnica imala ograničen utjecaj i da su povlačenja depozita bila iznimno ograničena.
Iz dokaza koje je podnio ESB kao odgovor na mjeru upravljanja postupkom koju je donio Opći sud proizlazi da se položaj prvog tužitelja značajno pogoršao nakon podizanja optužnice protiv A. Sadra.
Osobito, kao što je to navedeno u pobijanoj odluci i kao što o tome svjedoči zahtjev za raskid zajma glavnog zajmoprimca, ali i MFSA‑ovo odobrenje prvom tužitelju da prihvati prijevremenu otplatu tog zajma, koje je podnio ESB, navedeni je tužitelj izgubio značajan dio svojeg kreditnog portfelja i stoga sposobnost ostvarivanja prihoda.
Usto, kao što je to navedeno u pobijanoj odluci i kao što o tome svjedoče zahtjevi za zatvaranje računa i odgovarajući zahtjevi za prijenose sredstava brojnih deponenata, koje je podnio ESB, prvi je tužitelj zaprimio značajan broj zahtjeva deponenata za povlačenje.
Članovi upravnog odbora također su u svojem dopisu nadležnoj osobi od 10. svibnja 2018. priznali probleme s kapitalizacijom i likvidnošću prvog tužitelja kao i zahtjeve za povlačenje depozita triju deponenata, koje su podnijeli ESB‑u. U tom su dopisu upravitelji čak predvidjeli povrat svih depozita u razumnom roku.
Usto, čak i da su povlačenja depozita bila ograničenija od onoga što je smatrao ESB, kao što to tvrde tužitelji, ostali identificirani učinci u svakom su slučaju dostatni za dokazivanje da je predmetna optuženica, u mjeri u kojoj nanosi štetu dobrom ugledu jedinog dioničara prvog tužitelja, kako ga poima javnost, imala značajne negativne učinke na dobro upravljanje tim tužiteljem i stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Slijedom toga, budući da je optužnica protiv A. Sadra utjecala na njegov osobni ugled i ugled prvog tužitelja, čiji je on bio jedini dioničar, te je dovela do niza negativnih učinaka koji su doveli u pitanje stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, također valja odbiti i argument tužiteljâ koji se temelji na tome da ESB nije uzeo u obzir utjecaj predmetne optužnice na dobro i razborito upravljanje navedenim tužiteljem.
Naime, kao što to proizlazi iz točaka 99. do 111. ove presude, ESB se oslonio na skup elemenata i negativnih učinaka koji su uslijedili nakon podizanja predmetne optužnice i koji na objektivnoj osnovi otkrivaju to da klijenti negativno poimaju dobar ugled dioničara prvog tužitelja i pomanjkanje povjerenja u prvog tužitelja nakon podizanja te optužnice, koji su stvorili rizik za navedenog tužitelja i za financijski sustav unutar Unije i u svakoj državi članici.
Dakle, uzimajući u obzir potrebu osiguranja dobrog i razboritog upravljanja kreditnim institucijama i osiguranja održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, ESB nije počinio pogrešku kada je smatrao da je – zbog podizanja optužnice protiv A. Sadra i načina na koji su nakon toga deponenti i zajmoprimci prvog tužitelja počeli poimati njegov dobar ugled, što je dovelo do značajnih negativnih posljedica na njegov položaj – pomanjkanje dobrog ugleda tog dioničara, kako ga poima bankarsko tržište, opravdavalo oduzimanje odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije navedenom tužitelju.
Treće, što se tiče argumenta tužiteljâ u skladu s kojim je ESB morao ispitati postupanje prigovoreno u predmetnoj optužnici i stvarne činjenice, valja utvrditi, s jedne strane, da ESB nema ovlasti kaznene istrage i ne može se miješati u djelatnost tijela koja imaju te ovlasti. S druge strane, zahtijevati od ESB‑a obavljanje činjeničnih provjera optužnice prije donošenja mjera namijenjenih ograničavanju rizika za tržište koje je stvorila kreditna institucija protiv čijeg je dioničara podignuta optužnica zbog sumnji da je počinio financijska kaznena djela čiji su negativni učinci već nastali protivilo bi se cilju članka 4. stavka 1. točke (a) i članka 14. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013 te članka 14. stavka 2. i članka 23. Direktive 2013/36, koji podrazumijevaju preventivnu, brzu i učinkovitu reakciju.
S tim u vezi, valja naglasiti da tužitelji ne osporavaju činjenice koje su dovele do podizanja optužnice, nego samo tvrde da one nisu nezakonite u pravu Unije i da je njihova nezakonitost u pravu predmetne treće zemlje dvojbena.
Međutim, s obzirom na konkretne negativne učinke za prvog tužitelja i malteški bankarski sektor koje su već nastale, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da nije uzeo u obzir činjenicu da se predmetna optužnica odnosila na povrede pravila o sankcijama Sjedinjenih Američkih Država protiv Islamske Republike Irana, iako je sporno postupanje moglo ne biti nezakonito iz perspektive prava Unije, ili činjenicu da je bila riječ o isključivo tehničkim povredama u pogledu kojih su mogle postojati dvojbe.
Naime, čak i da postupanja koja su opravdala podizanje optužnice protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama nisu nezakonita na temelju prava Unije ili čak i na temelju prava predmetne treće zemlje, najvažniji element koji je trebalo uzeti u obzir nije bio, kao što je to naveo ESB na stranici 8. pobijane odluke, osnovanost optužbi iz predmetne optužnice, koja, uostalom, nije obuhvaćena njegovom nadležnošću, nego posljedice navedenih optužbi na ugled A. Sadra, na položaj prvog tužitelja i na bankarsko tržište u cjelini.
Naime, ESB je ocijenio dobar ugled dioničara prvog tužitelja, kako ga poima javnost, i predmetni sudionici reagirali su na optužnicu protiv tog dioničara a da pritom nisu uzeli u obzir njezinu osnovanost na temelju prava predmetne treće zemlje ili prava Unije.
Ipak je u tom slučaju zadaća ESB‑a uzeti u obzir, ako je to potrebno, sve elemente podnesene u okviru upravnog postupka koji mogu dokazati nepostojanje utjecaja takvog progona na ugled predmetne institucije ili upravljanje njome i koji bi mogli eventualno proizlaziti iz zlouporabe ili očite neosnovanosti tog progona.
Četvrto, zbog istih razloga i suprotno onomu što tvrde tužitelji, ne može se smatrati ni da je ESB, kada je donio pobijanu odluku, priznao ili učinio izvršivim sankcije koje su Sjedinjene Američke Države donijele protiv gospodarskih subjekata koji trguju s Iranom u smislu članka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 2271/96 od 22. studenoga 1996. o zaštiti od učinaka izvanteritorijalne primjene zakonodavstva koje donese treća zemlja i djelovanja koja se temelje na tom zakonodavstvu ili iz njega proizlaze (
SL 1996., L 309, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 1., str. 18.), kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2018/1100 оd 6. lipnja 2018. o izmjeni Priloga Uredbi Vijeća (EZ) br. 2271/96 (
SL 2018., L 199
I, str. 1.).
Peto, tužitelji tvrde da učinci navedeni u pobijanoj odluci ne proizlaze isključivo iz predmetne optužnice, nego i iz nadzornih mjera koje je donio MFSA nakon njezina podizanja.
Međutim, neovisno o tome koji utjecaj imaju MFSA‑ove mjere, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da je izveo zaključak o negativnim učincima na upravljanje prvim tužiteljem i na bankarsko tržište koji su već nastali nakon podizanja predmetne optužnice oduzimanjem odobrenja za rad navedenom tužitelju.
Šesto, suprotno onomu što smatraju tužitelji, nije bitno to što je vjerojatni utjecaj A. Sadra u trenutku donošenja pobijane odluke bio privremeno zaustavljen nadzornim mjerama koje je donio MFSA zbog suspenzije njegovih prava glasa.
Naime, zbog njihove privremenosti, MFSA‑ove mjere nisu mogle trajno ukloniti utjecaj predmetnog dioničara na upravljanje prvim tužiteljem.
Usto, pobijana odluka nije bila obrazložena jedino rizicima koje bi predmetni dioničar mogao uzrokovati upravljanju prvim tužiteljem, nego i postojanjem konkretnih negativnih učinaka na ugled tog tužitelja i dobro upravljanje njime koje je predmetna optužnica već proizvela, neovisno o bilo kakvoj odluci tog dioničara.
Stoga valja odbiti argument tužiteljâ koji se temelji na tome da ESB nije uzeo u obzir prestanak vjerojatnog utjecaja predmetnog dioničara na prvog tužitelja, što bi oduzelo značaj njegovu dobrom ugledu.
Sedmo, s obzirom na konkretne negativne učinke koje je pretrpio prvi tužitelj i koji su identificirani u pobijanoj odluci, navodi tužiteljâ u skladu s kojima točke optužnice protiv A. Sadra nisu bile povezane s navedenim tužiteljem i u skladu s kojima su relevantne činjenice prethodile njegovu postojanju valja odbiti kao bespredmetne.
Osmo, što se tiče argumenta tužiteljâ u skladu s kojim upućivanje na povlačenja depozita nije relevantno jer je oduzimanje odobrenja za rad utemeljeno na primjerenosti dioničara koji neizravno kontrolira prvog tužitelja, a ne na nepostojanju likvidnosti ili nedostatnosti vlastitih sredstava, ne može ga se prihvatiti, s obzirom na to da su navedena povlačenja depozita identificirana kao konkretne negativne posljedice problema u vezi s ugledom i upravljanjem na koje je naišao navedeni tužitelj, a koji su nastali u vezi s optužnicom koja se odnosi na tog neizravnog dioničara, a ne kao svojstvena riziku nepostojanja likvidnosti ili nedostatnosti vlastitih sredstava.
Deveto, kao što je to zaključeno u točki 71. ove presude i suprotno onomu što ističu tužitelji, članak 14. stavak 2. Direktive 2013/36, u vezi s njezinim člankom 18., čini kriterije upotrijebljene za potrebe procjene toga treba li odobriti stjecanje kvalificiranih udjela u kreditnoj instituciji primjenjivima na procjenu mogućnosti dodjele odobrenja za početak poslovanja kreditne institucije ili njegova oduzimanja.
Stoga se ne može valjano prigovoriti ESB‑u da se za potrebe tumačenja pojma dobrog ugleda oslonio na EBA‑ine smjernice o stjecanjima kvalificiranih udjela u potporu svojem rasuđivanju.
Međutim, iz odredbi navedenih u točki 130. ove presude ili odredbi Direktive 2013/36 ne proizlazi da se na postupak koji valja primijeniti prilikom oduzimanjâ odobrenja za rad moraju primjenjivati isti zahtjevi kao i oni u postupku koji valja primijeniti u pogledu zahtjevâ za odobrenje kvalificiranih udjela.
Suprotno onomu što tvrde tužitelji, pobijana odluka stoga ne sadržava pogrešku u mjeri u kojoj je donesena nakon postupka oduzimanja odobrenja za rad koji nije poštovao zahtjeve, osobito u pogledu rokova predviđenih za postupak odobrenja kvalificiranih udjela, jer se ti zahtjevi ne mogu analogijom primijeniti na postupak oduzimanja odobrenja za rad, za koji ti zahtjevi nisu predviđeni.
S obzirom na sve elemente identificirane u pobijanoj odluci radi utvrđivanja, s jedne strane, nepostojanja dobrog ugleda dioničara prvog tužitelja, osobito s obzirom na to kako ga poima predmetna javnost, i, s druge strane, negativnih učinaka koje je to poimanje imalo na navedenog tužitelja, sagledane zajedno, stoga valja odbiti argumente tužiteljâ u skladu s kojima pobijana odluka sadržava pogrešku u ocjeni u mjeri u kojoj je ESB utemeljio oduzimanje odobrenja za rad na postojanju optužnice za financijska kaznena djela protiv A. Sadra.
Slijedom toga, drugi tužbeni razlog treba odbiti.
3.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na tome da ESB nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast ili ju je neprikladno izvršio
Tužitelji ističu da pobijana odluka sadržava pogrešku u mjeri u kojoj ESB nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast ili ju je neprikladno izvršio.
Tužitelji navode da to što je ESB odlučio oduzeti odobrenje za rad podrazumijeva da je smatrao da nema diskrecijsku ovlast, da je samo potvrdio MFSA‑ovu gotovu stvar (
fait accompli
) i da se predomislio nakon što je prvotno zaključio da oduzimanje odobrenja za rad nije opravdano.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, najprije valja istaknuti da činjenica da je ESB odlučio oduzeti odobrenje za rad i činjenica da je postupio u skladu s MFSA‑ovim prijedlogom ne mogu dokazati da on nije izvršio nikakvu diskrecijsku ovlast.
Nadalje, valja utvrditi da je ESB, kao što to proizlazi iz stranica 5. do 12. pobijane odluke, proveo vlastitu detaljnu analizu položaja prvog tužitelja, a nije samo izveo zaključke iz MFSA‑ovih odluka.
Stoga se ne može valjano prigovarati ESB‑u, suprotno onomu što tvrde tužitelji, da je potvrdio MFSA‑ovu gotovu stvar (
fait accompli
) i da nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast.
Naposljetku, čak i da se ESB predomislio tijekom upravnog postupka, to ne može dokazati to da on nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast ili da ju je neprikladno izvršio.
Suprotno tomu, činjenica da je ESB predvidio različita rješenja, pod pretpostavkom da je to tako, više potvrđuje to da je on stvarno proveo ocjenu, nego to da je samo izvukao zaključke iz MFSA‑ovih odluka.
Stoga tužitelji nisu dokazali da ESB nije izvršio svoju diskrecijsku ovlast ili da ju je neprikladno izvršio
Slijedom toga, treći tužbeni razlog treba odbiti.
4.

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na neispitivanju relevantnih činjenica i nepostojanju nepristrane i objektivne ocjene činjenica
Tužitelji tvrde, u bitnome, da ESB nije nepristrano i objektivno ispitao relevantne činjenice u mjeri u kojoj nije ocijenio stvarni učinak podizanja optužnice protiv A. Sadra na ugled prvog tužitelja ili razlikovao činjenice o kojima je riječ od učinaka mjera koje je donio MFSA i ESB‑ovih javnih izjava, s obzirom na to da se pobijana odluka temelji na MFSA‑ovim zaključcima koji se oslanjanju na navode tijela kaznenog progona Sjedinjenih Američkih Država koji su tek preliminarni i vrlo općeniti.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, dostatno je ustvrditi da u potporu četvrtom tužbenom razlogu tužitelji samo ponavljaju argumente navedene u potporu drugom tužbenom razlogu.
Zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 62. do 134. ove presude, četvrti tužbeni razlog stoga treba odbiti.
5.

Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
Tužitelji ističu da je pobijana odluka suprotna načelu proporcionalnosti u dijelu u kojem, u bitnome, razmatranja o proporcionalnosti nisu povezana s razlogom za oduzimanje odobrenja za rad, odnosno podizanjem optužnice protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama, u dijelu u kojem utjecaj na te dioničare ne opravdava priznanje toga da njegova optužnica predstavlja rizik za upravljanje prvim tužiteljem i u dijelu u kojem ESB nije prikladno razmotrio druga rješenja koja su manje ograničavajuća od oduzimanja odobrenja za rad.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
Najprije, ESB je u pobijanoj odluci naveo da je cilj oduzimanja odobrenja za rad stati na kraj tomu što prvi tužitelj ne poštuje zakon i spriječiti nastanak štete deponentima i drugim vjerovnicima tog tužitelja kao i nacionalnom bankarskom sektoru u cjelini koja bi mogla proizići iz gubitka primjerenosti glavnog dioničara navedenog tužitelja.
Usto, s obzirom na bilancu i štete uzrokovane ugledu prvog tužitelja, ESB je smatrao da nije bilo stvarnih izgleda za uspjeh prodaje tog tužitelja trećoj osobi, osobito zbog vrlo vjerojatnog nepostojanja njegove vrijednosti franšize.
S tim u vezi, ESB je pojasnio da je uzeo u obzir pogoršanje kapitala i likvidnosti prvog tužitelja, koje je povezano sa štetom njegovu ugledu s obzirom na negativno izvještavanje medija o njemu, te se oslonio na informacije, koje je podnijela nadležna osoba na MFSA‑ov zahtjev, koje su, u bitnome, potvrdile neodrživost prvog tužitelja.
ESB se također oslonio na dopis glavnog zajmoprimca prvog tužitelja, koji je, s obzirom na činjenice navedene osobito u optužnici, zahtijevao prijevremeni raskid zajma, a koji je predstavljao 90 % kreditnog portfelja navedenog tužitelja i stoga njegov glavni izvor prihoda.
Usto, ESB je uzeo u obzir činjenicu da, od preostalih 10 % kreditnog portfelja, koje je predstavljalo pet zajmova, tri zajmoprimca više nisu poštovala isplate glavnice i kamata, dok su druga dva zahtijevala prijevremeni raskid svojih zajmova.
Osim toga, ESB je naglasio da su izgledi za refinanciranje prvog tužitelja bili vrlo ograničeni, s obzirom na to da je njegov kreditni portfelj pao sa 159 milijuna eura u ožujku 2017. na 66 milijuna eura u ožujku 2018., da se o njemu negativno izvještavalo u medijima zbog optužnice protiv A. Sadra i EBA‑ine istrage o tome jesu li malteška tijela prilikom provođenja svojeg nadzora potencijalno povrijedila zakon te da ga je prestanak većine njegovih odnosa s odgovarajućim bankama prisilio da to da prenese sredstva koja posjeduje zajedno s tim drugim bankama u Bank Ċentrali ta’ Malta (Malteška središnja banka).
Nadalje, ESB je naveo da je iz informacija koje je podnijela nadležna osoba proizlazilo, u bitnome, da se kapital prvog tužitelja pogoršao, da on nije imao izvore financiranja, da je imao male izglede da nađe nove i da mu je likvidnost i dalje bila neizvjesna.
Naposljetku, nakon što je naveo da mjere koje je donio MFSA ne mogu popraviti situaciju i povratiti održivost prvog tužitelja, nego i da on ima mjesečne operativne gubitke, ESB je smatrao da, s obzirom na rizik za deponente i vjerovnike navedenog tužitelja, bilo koju drugu istovjetnu nadzornu mjeru u razumnom roku valja smatrati nerealnom.
ESB je iz toga zaključio da je potrebno oduzeti odobrenje za rad prvom tužitelju.
Stoga je oduzimanje odobrenja za rad prvom tužitelju smatrano proporcionalnim zato što je ta mjera bila nužna s obzirom na poteškoće u financiranju, težinu povreda i neodrživost navedenog tužitelja, koji su proizišli iz činjenice da njegov jedini dioničar više nije ispunjavao uvjet dobrog ugleda, s obzirom na to kako ga je poimala javnost, radi osiguranja cilja ponovne uspostave zakonitosti, jamstva njegova dobrog upravljanja, ograničavanja rizika za njegove deponente i vjerovnike i rizika za financijski sustav unutar Unije i na Malti.
Usto, smatralo se da se cilj koji se nastojao postići oduzimanjem odobrenja za rad prvom tužitelju ne može ostvariti drugim nadzornim mjerama ili prodajom trećim osobama zbog štete ugledu, nepostojanja vrijednosti i poteškoća u financiranju i likvidnosti navedenog tužitelja.
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, načelo proporcionalnosti zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prekoračuju granice onoga što je nužno za njihovo ostvarenje (vidjeti presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, što se tiče cilja koji se nastojao postići oduzimanjem odobrenja za rad prvom tužitelju, dostatno je istaknuti da pobijana odluka, među ostalim, nastoji postići legitiman cilj, predviđen predmetnim propisima, osiguranja dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom kao i osiguranja održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Budući da to nije jedini cilj koji se nastojao postići, argument tužiteljâ koji se odnosi na navodnu apstraktnost cilja ponovne uspostave zakonitosti ne može dovesti u pitanje zakonitost pobijane odluke.
Kao drugo, kad je riječ o prikladnosti pobijane odluke da osigura ostvarenje ciljeva koji se sastoje od osiguranja dobrog i razboritog upravljanja kreditnom institucijom kao i osiguranja održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, dostatno je utvrditi da je oduzimanje odobrenja za rad kreditne institucije, u mjeri u kojoj sprečava tu instituciju da nastavlja obavljati svoje djelatnosti, prikladno da pridonese cilju izbjegavanja toga da upravljanje tom kreditnom institucijom ne bude ni dobro ni razborito i izbjegavanja toga da njezine djelatnosti predstavljaju rizik za osiguranje održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Kao treće, stoga valja provjeriti je li pobijana odluka prekoračila granice onoga što je nužno za ostvarenje tih ciljeva.
S tim u vezi, tužitelji ističu da su se ciljevi koji su se nastojali ostvariti mogli postići proporcionalnije, s jedne strane, prodajom prvog tužitelja trećoj osobi i, s druge strane, ESB‑ovim javnim izjavama čiji je cilj, u bitnome, umanjiti učinke podizanja optužnice protiv navedenog dioničara.
Prvo, kad je riječ o prodaji trećoj osobi, ESB je smatrao da – s obzirom na zahtjeve za povlačenje depozita, prestanak odgovarajućih bankarskih odnosa koji je prisilio prvog tužitelja da prenese sredstva koja je posjedovao zajedno s tim bankama u Bank Ċentrali ta’ Malta, vrlo vjerojatno nepostojanje vrijednosti franšize i održivosti, pogoršanje kapitala i raskid ugovora s glavnim zajmoprimcima tog tužitelja – njegova prodaja trećoj osobi nije imala stvarne izglede za uspjeh.
Tužitelji ne osporavaju postojanje zahtjeva za povlačenja depozita podnesenih prvom tužitelju, nego samo njihov razmjer. Oni ne osporavaju ni prestanak odgovarajućih bankarskih odnosa, prijenos sredstava prvog tužitelja u Bank Ċentrali ta’ Malta i odlazak njegovih glavnih zajmoprimaca, koji su predstavljali njegov glavni izvor financiranja.
Tužitelji samo tvrde da su zahtjevi za povlačenje depozita bili iznimno ograničeni i da je prvi tužitelj imao vrijednost franšize na temelju neovisnih procjena, da je bio održiv i da je ostvarivao dobre rezultate.
Međutim, tužitelji ne mogu valjano tvrditi da je prvi tužitelj bio održiv, da je imao vrijednost franšize i da je ostvarivao dobre rezultate kada istodobno priznaju da je izgubio glavne zajmoprimce i glavne izvore financiranja te da se morao suočiti sa zahtjevima za povlačenje depozita i prestankom odnosa s odgovarajućim bankama zbog kojeg je prenio svoja sredstava u Bank Ċentrali ta’ Malta.
Drugo, kad je riječ o mogućnosti da ESB dâ javne izjave kako bi, u bitnome, umanjio učinke predmetne optužnice na prvog tužitelja, valja utvrditi da – s obzirom na štetu ugledu dioničara navedenog tužitelja i, slijedom toga, ugledu tog tužitelja kao i na značajne financijske poteškoće koje su nastale nakon podizanja optužnice protiv tog dioničara, a prije donošenja pobijane odluke – takve izjave nisu mogle predstavljati alternativnu mjeru koja bi bila prikladna za postizanje ciljeva dobrog i razboritog upravljanja tim tužiteljem i osiguranja stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Slijedom toga, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da nije razmotrio te alternativne mjere.
S obzirom na prethodno navedeno, ne može se smatrati da je pobijana odluka prekoračila ono što je nužno za ostvarenje ciljeva koje je nastojala postići.
Kao četvrto, tužitelji ističu niz argumenata koji se temelje na pogreškama koje se tiču prava, povredi obveze obrazlaganja i pogrešci u ocjeni.
Najprije, tužitelji tvrde da pobijana odluka „ne ispituje” to je li oduzimanje odobrenja za rad proporcionalno ako se ispostavi da banka ima neizravnog dioničara koji navodno više nema zahtijevanu primjerenost jer je protiv njega podignuta optužnica u Sjedinjenim Američkim Državama.
Dostatno je utvrditi da iz objašnjenja navedenih u pobijanoj odluci (vidjeti točke 152. do 160. ove presude) jasno i nedvosmisleno proizlazi ESB‑ovo rasuđivanje te su ona omogućila tužiteljima da saznaju za opravdanja za oduzimanje odobrenja za rad prvom tužitelju, a Općem sudu da izvrši svoj nadzor (vidjeti točke 161. do 171. ove presude).
Nadalje, tužitelji tvrde da navedeni elementi koji se odnose na financijski položaj prvog tužitelja nisu osnovani ni dokazani s obzirom na navedeni razlog, odnosno nepostojanje odgovarajuće primjernosti njegova glavnog dioničara.
Taj argument, u bitnome, preuzima argument tužiteljâ u skladu s kojim ESB nije provjerio ili dokazao da je optužnica protiv dioničara prvog tužitelja utjecala na dobar ugled tog dioničara i ugled navedenog tužitelja na način koji može opravdati oduzimanje odobrenja tom tužitelju.
Međutim, kao što to proizlazi iz analize drugog tužbenog razloga te točaka 160., 161. i 172. ove presude, zbog uzimanja u obzir negativnih učinaka koje je pretrpio prvi tužitelj, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da nije dokazao poveznicu između predmetnog podizanja optužnice i financijskih poteškoća navedenog tužitelja istaknutih u pobijanoj odluci koje proizlaze iz dobrog ugleda predmetnog dioničara i toga kako javnost poima taj dobar ugled.
Usto, tužitelji tvrde da pobijana odluka ne uzima dostatno u obzir slabost utjecaja predmetnog dioničara na upravljanje prvim tužiteljem i rizik koji on predstavlja za to upravljanje.
Međutim, kao što to proizlazi iz točaka 124. do 126. ove presude, ne može se valjano prigovoriti ESB‑u da nije uzeo u obzir nepostojanje utjecaja A. Sadra koje je proizišlo iz toga što mu je MFSA suspendirao prava glasa zbog privremenosti te mjere.
Naime, s obzirom na konkretne negativne učinke koje je već pretrpio prvi tužitelj, taj argument ne može dokazati da se oduzimanje odobrenja za rad moglo ne smatrati nužnim samo zbog toga što je dioničar navedenog tužitelja imao slab utjecaj zbog toga što su mu oduzeta prava glasa prije donošenja pobijane odluke.
Naposljetku, kad je riječ o argumentu tužiteljâ u skladu s kojim ESB proturječi sam sebi – s obzirom na to da je u predmetu u kojem je bila riječ o guverneru Latvijske narodne banke, u kojem je donesena presuda od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (
C‑202/18 i C‑238/18
,
EU:C:2019:139
), on tvrdio pred Sudom, suprotno onomu što je tvrdio u pobijanoj odluci, da formalna optužnica za korupciju ne opravdava uklanjanje optužene osobe s njezina položaja te je inzistirao na tome da se podnesu konkretni dokazi – dostatno je utvrditi da taj spor nije imao isti predmet kao ovaj i da se nije odnosio na promjenu dobrog ugleda i primjerenosti dioničara kreditne institucije ni njihove učinke na takvu instituciju.
Slijedom toga, peti tužbeni razlog treba odbiti.
6.

Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela
nemo auditur turpitudinem suam allegans
Prema mišljenju tužiteljâ, u bitnome, glavne poteškoće prvog tužitelja poglavito su proizišle iz MFSA‑ovih postupanja, osobito iz njegove neprimjerene reakcije na podizanje optužnice protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama te ESB‑ove neintervencije. Oni smatraju da su problemi u pogledu ugleda navedenog tužitelja poglavito proizlazili iz javnih izjava i curenja podataka iz MFSA‑a i ESB‑a. Stoga se potonji ne bi trebao u potporu pobijanoj odluci moći pozvati na posljedice svojeg vlastitog protupravnog postupanja jer nije pravilno ispunio svoju zadaću.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, kao što to proizlazi iz točke 53. ove presude, ESB nije obvezan sam provesti izravan nadzor nad kreditnom institucijom i, slijedom toga, ne može mu se valjano prigovoriti neintervencija. Stoga se ne može smatrati da nije pravilno ispunio svoju zadaću u vezi s tim.
Stoga činjenica da ESB nije odlučio sam provesti izravan nadzor nad prvim tužiteljem ne može učiniti pobijanu odluku nezakonitom.
Usto, valja podsjetiti na to da, kao što to proizlazi iz točaka 45. do 53. ove presude, okolnost da bi MFSA‑ovi akti koji nisu doneseni u okviru postupka u kojem je donesena pobijana odluka mogli biti nezakoniti ne može navedenu odluku učiniti nezakonitom u mjeri u kojoj nije riječ o pripremnim aktima za tu odluku.
Naposljetku, što se tiče navoda tužiteljâ u skladu s kojim problemi s ugledom prvog tužitelja poglavito proizlaze iz javnih izjava i curenja podataka iz MFSA‑a i ESB‑a, dovoljno je utvrditi da oni nisu identificirali nijednu izjavu ili curenje podataka u potporu svojoj tvrdnji, tako da te navodne činjenice i posljedice koje oni iz njih nastoje izvući nisu dokazane.
Stoga valja odbiti argumente koji se odnose na povredu načela
nemo auditur turpitudinem suam allegans
.
Slijedom toga, šesti tužbeni razlog treba odbiti.
7.

Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na pretpostavku nedužnosti
Prema mišljenju tužiteljâ, ESB je povrijedio pravo na pretpostavku nedužnosti prvog tužitelja time što se oslonio na predmetnu optužnicu, a pritom nije ispitao činjenice koje se odnose na tu optužnicu, te time što ju je netočno protumačio.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da načelo pretpostavke nedužnosti, sadržano u članku 6. stavku 2. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., i članku 48. stavku 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, predstavlja temeljno pravo koje pojedincima dodjeljuje prava čije poštovanje jamči sud Unije (vidjeti presudu od 2. rujna 2009., El Morabit/Vijeće,
T‑37/07 i T‑323/07
, neobjavljenu,
EU:T:2009:296
, t.
39.
i navedenu sudsku praksu).
Načelo pretpostavke nedužnosti zahtijeva da se svaka osoba koja je optužena za počinjenje kaznenog djela smatra nedužnom dok joj se ne dokaže krivnja u skladu sa zakonom. Ono se ne protivi donošenju mjera čiji cilj nije pokretanje kaznenog postupka protiv dotične osobe (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 13. rujna 2013., Anbouba/Vijeće,
T‑592/11
, neobjavljenu,
EU:T:2013:427
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga se načelo pretpostavke nedužnosti ne protivi donošenju mjera koje ne predstavljaju sankciju i ne podrazumijevaju nikakvu optužbu kaznene prirode (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 14. siječnja 2015., Gossio/Vijeće,
T‑406/13
, neobjavljenu,
EU:T:2015:7
, t.
97.
) ni donošenju mjera koje ne predstavljaju utvrđenje činjenice da je stvarno počinjeno kazneno djelo (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 18. svibnja 2017., Makhlouf/Vijeće,
T‑410/16
, neobjavljenu,
EU:T:2017:349
, t.
125.
i navedenu sudsku praksu).
Stoga valja provjeriti može li se, s obzirom na ta načela, na temelju argumenata tužiteljâ smatrati da je povrijeđena pretpostavka nedužnosti prvog tužitelja.
Prvo, to što nisu preispitane činjenice koje se odnose na predmetnu optužnicu ne omogućuje zaključak da je povrijeđena pretpostavka nedužnosti prvog tužitelja.
Naime, ESB je u pobijanoj odluci jasno naveo da predmetna optužnica sadržava navode.
Stoga se ne može smatrati da je pobijana odluka podrazumijevala optužbu kaznene prirode ili predstavljala utvrđenje činjenice da je stvarno počinjeno kazneno djelo u smislu sudske prakse navedene u točkama 197. i 198. ove presude.
U tim okolnostima činjenica da ESB nije preispitao činjenice sadržane u predmetnoj optužnici ne može dokazati povredu načela pretpostavke nedužnosti.
S tim u vezi, valja naglasiti da bonitetni nadzor, čiji je cilj osigurati dobro i razborito upravljanje kreditnim institucijama i osiguranje stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici, nastoji postići ciljeve koji su različiti od onih kaznenog progona, koji se sastoje od sankcioniranja postupanja kažnjivih zakonom.
Stoga najvažniji element koji valja uzeti u obzir nije osnovanost optužbi iz predmetne optužnice, o kojoj ESB nije zauzeo stajalište, nego su to posljedice navedenih optužbi na ugled prvog tužitelja i njegova jedinog dioničara te na stabilnost financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Drugo, kad je riječ o argumentu tužiteljâ u skladu s kojim ESB nije dokazao da su navodne povrede bonitetnih zahtjeva doista počinjene, valja istaknuti da se taj argument preklapa s pogreškama u ocjeni navedenima u potporu drugom i četvrtom tužbenom razlogu.
Stoga taj argument treba odbiti zbog istih razloga kao što su to oni navedeni u točkama 62. do 134. ove presude.
Slijedom toga, sedmi tužbeni razlog treba odbiti.
8.

Osmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela jednakog postupanja
Tužitelji navode diskriminaciju koja proizlazi iz toga da se ni s jednom drugom bankom čiji je vlasnik malteški državljanin, a protiv čijih je dioničara ili članova uprave formalno podignuta optužnica za financijska kaznena djela, nije postupalo na isti način i iz toga da pobijana odluka ne sadržava nikakvu komparativnu analizu u vezi s tim.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
Valja podsjetiti na to da načelo jednakog postupanja zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (presuda od 15. travnja 2010., Gualtieri/Komisija,
C‑485/08 P
,
EU:C:2010:188
, t.
70.
).
S tim u vezi, tužitelji samo navode, i pritom ne podnose nijedan dokaz tomu u prilog, da su vlasti formalno podignule optužnice protiv mnogih dioničara, pa i protiv članova uprave mnogih banaka, a da to nije utjecalo na njihov položaj. Stoga je dostatno utvrditi da oni nisu dokazali da bi se drukčije postupalo s drugom bankom čiji je vlasnik malteški državljanin, a protiv čijih je dioničara ili članova uprave formalno podignuta optužnica za financijska kaznena djela.
Usto, iz načela jednakog postupanja ne proizlazi da je ESB dužan, radi opravdanja poštovanja navedenog načela, u obrazloženje svake svoje bonitetne odluke unijeti komparativnu analizu koja, prema potrebi, uključuje druge institucije koje se nalaze u sličnoj situaciji i mjere koje bi trebao donijeti u pogledu njih.
Stoga također valja odbiti argument koji se temelji na nepostojanju komparativne analize u pobijanoj odluci.
Slijedom toga, osmi tužbeni razlog treba odbiti.
9.

Deveti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013 i na zlouporabi ovlasti
Prema mišljenju tužiteljâ, na temelju redoslijeda donošenja MFSA‑ovih i ESB‑ovih odluka, navodne formulacije kritika i lažnih navoda protivne strane i određenih medija, ali i MFSA‑a i EBA‑e, sumnjivih okolnosti oko imenovanja nadležne osobe te okolnosti cjelokupnog predmeta i nepostojanja uvjerljivog opravdanja u pobijanoj odluci može se smatrati, u bitnome, da MFSA nije prikladno ispitao optužnicu protiv A. Sadra.
Tužitelji iz toga zaključuju da su MFSA‑ova želja da ga se smatra učinkovitim regulatornim tijelom i namjera stvaranja profitabilne zadaće za savjetodavno društvo s kojim je nadležna osoba povezana bili stvarni razlozi na kojima počivaju MFSA‑ove mjere i stoga pobijana odluka, što predstavlja ESB‑ovu povredu njegove obveze neovisnosti i zlouporabu ovlasti.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, valja istaknuti da, na temelju članka 19. Uredbe br. 1024/2013, ESB i nacionalna nadležna tijela koja djeluju u sklopu jedinstvenog nadzornog mehanizma djeluju neovisno pri izvođenju zadaća dodijeljenih im navedenom uredbom. Što se tiče uvodne izjave 75. te uredbe, ona navodi da bi ESB, kako bi učinkovito provodio svoje nadzorne zadaće, trebao potpuno neovisno obavljati nadzorne zadaće koje su mu dodijeljene, osobito bez neprimjerenog utjecaja politike i sektorskog uplitanja koji bi utjecali na neovisnost njegova djelovanja.
Također valja podsjetiti na to da je u donošenju akta počinjena zlouporaba ovlasti samo ako na temelju objektivnih, relevantnih i usklađenih indicija proizlazi da je donesen u isključivom ili barem odlučujućem cilju ostvarenja ciljeva različitih od onih na koje se poziva ili radi zaobilaženja postupka koji je Ugovorom posebno predviđen za postupanje s okolnostima slučaja (presuda od 10. ožujka 2005., Španjolska/Vijeće,
C‑342/03
,
EU:C:2005:151
, t.
64.
).
Stoga valja provjeriti može li se na temelju argumenata tužiteljâ smatrati da je pobijana odluka donesena u suprotnosti s člankom 19. i uvodnom izjavom 75. Uredbe br. 1024/2013 te sadržavaju li oni objektivne, relevantne i usklađene indicije da je ta odluka donesena radi ostvarenja ciljeva različitih od onih na koje se poziva ili radi zaobilaženja postupka koji je Ugovorom posebno predviđen za postupanje s okolnostima slučaja.
Uvodno valja utvrditi da se argumenti tužiteljâ odnose isključivo na to da je MFSA nastojao postići ciljeve koji se razlikuju od onih koji se nastoje postići predmetnim propisom i na navodno nepostojanje neovisnosti tog nacionalnog tijela te da oni tvrde da takvi elementi mogu učiniti pobijanu odluku nezakonitom.
Međutim, čak i da je MFSA povrijedio svoju obvezu neovisnosti i nastojao postići ciljeve koji se razlikuju od zadanih, iz toga se ne može zaključiti da pobijana odluka sadržava iste povrede.
Naime, na temelju članka 4. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1024/2013, ESB ima isključivu nadležnost izdavati odobrenje za rad kreditnim institucijama i oduzimati odobrenje za rad kreditnim institucijama.
Stoga su ESB‑ove odluke donesene na temelju procjene koja je neovisna o MFSA‑ovoj procjeni, s obzirom na sve relevantne okolnosti, uključujući elemente sadržane u MFSA‑ovu prijedlogu odluke.
Budući da iz toga proizlazi da ESB nije dužan postupiti u skladu MFSA‑ovim prijedlogom odluke, MFSA‑ove navodne povrede obveza ne mogu predstavljati nepostojanje ESB‑ove neovisnosti i stoga povredu članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013.
Usto, valja utvrditi da tužitelji ne podnose nijedan element koji može, na temelju objektivnih, relevantnih i usklađenih indicija, dokazati da je ESB donio pobijanu odluku u isključivom ili barem odlučujućem cilju ostvarenja ciljeva koji se razlikuju od onih na koje se poziva ili radi zaobilaženja postupka koji je Ugovorom posebno predviđen za postupanje s okolnostima slučaja.
Usto, kao što to proizlazi iz analize drugog tužbenog razloga, ESB je donio pobijanu odluku u cilju osiguranja održavanja i stabilnosti financijskog sustava unutar Unije i u svakoj državi članici.
Stoga tužitelji nisu dokazali da se pobijanom odlukom nastojalo postići ciljeve koji se razlikuju od onih koji se nastoje postići relevantnim propisom.
Slijedom toga, deveti tužbeni razlog treba odbiti.
10.

Deseti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava obrane, a osobito prava na saslušanje
Najprije, tužitelji tvrde da su povrijeđeni prava obrane i pravo na saslušanje prvog tužitelja jer on nije bio pravno zastupan ni stvarno zastupan zbog imenovanja nadležne osobe, koja se tijekom upravnog postupka smatrala jedinim zastupnikom navedenog tužitelja.
Tužitelji iz toga zaključuju da nije bilo poštovano pravo na saslušanje prvog tužitelja jer je ono bilo dodijeljeno nadležnoj osobi, a trebalo je biti dodijeljeno upraviteljima navedenog tužitelja.
Osim toga, upravitelji prvog tužitelja nisu imali pristup dokumentima i informatičkim sustavima navedenog tužitelja ni njegovim financijskim sredstvima, što ga je sprečavalo da dokazima potkrijepi svoje navode o svojoj vrijednosti i poštovanju regulatornih zahtjeva. Taj tužitelj nije mogao i još uvijek ne može financirati svoje pravno zastupanje.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
S tim u vezi, kao prvo, valja istaknuti da su prava obrane, među kojima je pravo na saslušanje, jedno od temeljnih prava koja su sastavni dio pravnog poretka Unije te su sadržana u Povelji o temeljnim pravima (vidjeti u tom smislu presude od 23. rujna 2015., Cerafogli/ESB,
T‑114/13 P
,
EU:T:2015:678
, t.
32.
i navedenu sudsku praksu i od 5. listopada 2016., ECDC/CJ,
T‑395/15 P
, neobjavljenu,
EU:T:2016:598
, t.
53.
).
Pravo na saslušanje nije zaštićeno samo člancima 47. i 48. Povelje o temeljnim pravima, koja jamče poštovanje prava obrane i prava na pošteno suđenje u okviru svakog sudskog postupka, nego i njezinim člankom 41., koji osigurava pravo na dobru upravu.
Stoga članak 41. stavak 2. Povelje o temeljnim pravima predviđa da pravo na dobru upravu obuhvaća, među ostalim, pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati (vidjeti u tom smislu presudu od 5. listopada 2016., ECDC/CJ,
T‑395/15 P
, neobjavljenu,
EU:T:2016:598
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
Poštovanje prava obrane zahtijeva da svaka osoba protiv koje se može donijeti odluka koja na nju negativno utječe može učinkovito iznijeti svoje stajalište o dokazima koji joj se stavljaju na teret i na kojima se temelji sporna odluka (vidjeti u tom smislu presude od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, t.
66.
, od 12. prosinca 2006., Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran/Vijeće,
T‑228/02
,
EU:T:2006:384
, t.
91.
i od 19. siječnja 2016., Mitsubishi Electric/Komisija,
T‑409/12
,
EU:T:2016:17
, t.
38.
).
S tim u vezi, valja uzeti u obzir, što tužitelji, uostalom, ne osporavaju, činjenicu da je prvi tužitelj primio ESB‑ov dopis od 31. kolovoza 2018., kojim ga je potonji pozvao da podnese svoja očitovanja o nacrtu odluke o oduzimanju odobrenja za rad, te njegov dopis od 13. rujna 2018., kojim mu je potonji dao pristup spisu upravnog postupka, na koje je prvi tužitelj samo odgovorio da potvrđuje svoje protivljenje predviđenoj odluci.
Valja uzeti u obzir i činjenicu da je prvi tužitelj imao ukupan rok od tri tjedna za podnošenje svojih očitovanja o odluci o oduzimanju odobrenja za rad.
U tim okolnostima valja smatrati da je prvi tužitelj mogao učinkovito iznijeti svoje stajalište o elementima navedenima protiv njega u pobijanoj odluci.
Kao drugo, što se tiče argumenata tužiteljâ u skladu s kojima su prava obrane prvog tužitelja povrijeđena zbog toga što njegovi upravitelji nisu mogli platiti svoje pravne savjetnike i pristupiti svojim sredstvima i informacijama, valja utvrditi da te okolnosti proizlaze isključivo iz imenovanja nadležne osobe, koju se tijekom upravnog postupka smatralo jedinim zastupnikom navedenog tužitelja, koje je obuhvaćeno isključivom nadležnošću MFSA‑a na temelju malteškog prava.
Kao što to proizlazi iz točaka 45. i 46. ove presude, takva nacionalna odluka o imenovanju nadležne osobe ne predstavlja akt nacionalnog nadležnog tijela o pokretanju postupka, pripremni akt ili neobvezujući prijedlog pobijane odluke te stoga u svakom slučaju ne može potonju učiniti nezakonitom (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 19. prosinca 2018., Berlusconi i Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, t.
44.
).
U svakom slučaju, kad je riječ o odluci predviđenoj malteškim pravom i koja je u nadležnosti MFSA‑a, ESB se ne može smatrati odgovornim za posljedice koje je takva odluka imala.
Naime, obveza poštovanja prava na saslušanje adresata njezinih odluka ne podrazumijeva to da je institucija koja ih je donijela obvezna osigurati i omogućiti da, na temelju odredbi nacionalnog prava, ti adresati imaju mogućnost platiti odvjetnika i imati pristup svojim sredstvima kako bi mogli izvršavati svoje pravo na saslušanje.
Kada to ne bi bilo tako, to bi značilo da bi odluke institucija Unije mogle postati nezakonite zbog razloga vezanih uz primjenu pravila nacionalnog prava, koja nisu obuhvaćena njihovom nadležnošću i nad kojima nemaju nikakav nadzor.
Ne može se valjano prigovoriti ESB‑u ni to da na temelju svoje opće ovlasti davanja uputa nacionalnim nadležnim tijelima u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma nije spriječio MFSA da donese odluku – čiji je cilj osiguranje poštovanja nadzornih pravila – o imenovanju nadležne osobe, pri čemu bi jedini cilj tog sprečavanja bio omogućavanje upraviteljima prvog tužitelja da raspolažu svojim sredstvima radi plaćanja svojeg pravnog savjetnika i ostvarenja pristupa dokumentima i informacijama koji su namijenjeni tomu da im omoguće izvršavanje njihova prava na saslušanje.
Naime, s jedne strane, ESB nema nikakvu obvezu s tim u vezi, osim obveze prikupljanja očitovanja adresata svojih odluka, i, s druge strane, kad bi to bilo tako, bilo bi ugroženo ostvarenje ciljeva nacionalnih pravila o bonitetnom nadzoru i pravila o bonitetnom nadzoru Unije.
Slijedom toga, okolnosti koje su istaknuli tužitelji, sve i da su dokazane, ne mogu učiniti pobijanu odluku nezakonitom.
U takvim okolnostima, na tužiteljima je da ospore zakonitost imenovanja nadležne osobe na nacionalnoj razini i, ako je potrebno, odluka te osobe u kojima nije udovoljeno njihovim zahtjevima za sredstva namijenjena plaćanju njihovih pravnih savjetnika ili njihovim zahtjevima za pristup sredstvima ili informacijama, prema potrebi, zahtijevajući podnošenje zahtjeva za prethodnu odluku radi zahtijevanja od Suda da ocijeni protivi li se pravo Unije, osobito pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, takvim odlukama ili imenovanju nadležne osobe.
Prvi je tužitelj isto tako mogao, uz pridržaj ispunjenja zahtijevanih uvjeta, zahtijevati pristup dokumentima ili informacijama od ESB‑a, a isto tako i tražiti besplatnu pravnu pomoć od Općeg suda ili podnijeti zahtjev za mjere upravljanja postupkom čiji je cilj dobiti relevantne dokumente.
S tim u vezi, valja također istaknuti da, unatoč više zahtjeva za odgodu rokova ili rasprave i zahtjevâ za prekid tijekom ovog postupka, tužitelji nisu Općem sudu podnijeli dokaze koji potvrđuju da je prvi tužitelj tijekom ovog postupka poduzeo radnje kod MFSA‑a ili malteških sudova kako bi se njegovu pravnom savjetniku omogućilo da dobije pristup sredstvima ili dokumentima.
Slijedom toga, deseti tužbeni razlog treba odbiti.
11.

Jedanaesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Prema mišljenju tužiteljâ, prilikom donošenja pobijane odluke zbog površnosti i nedorečenosti njezina rasuđivanja povrijeđena je obveza obrazlaganja, što onemogućuje da se utvrdi je li ona opravdana, da se ocijeni težina navodno protupravnog postupanja zbog kojeg je podignuta optužnica protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama i da se provjeri je li navedeno postupanje bilo protupravno iz perspektive prava Unije.
ESB i Komisija osporavaju te argumente.
Valja podsjetiti na to da, na temelju ustaljene sudske prakse, obveza obrazlaganja akta koji negativno utječe na neku osobu, a koja proizlazi iz načela poštovanja prava obrane, ima za cilj, s jedne strane, pojedincu dati dostatnu uputu o tome je li mjera osnovana ili sadržava li eventualno neku pogrešku koja omogućuje osporavanje njezine valjanosti pred sudom Unije i, s druge strane, omogućiti tom sudu da provede nadzor zakonitosti te mjere (presude od 28. lipnja 2005., Dansk Rørindustri i dr./Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, t.
462.
; od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, t.
148.
i od 6. rujna 2013., Iran Insurance/Vijeće,
T‑12/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:401
, t.
70.
).
Iz obrazloženja koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora jasno i nedvosmisleno proizlaziti rasuđivanje institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo razumijevanje opravdanja poduzete mjere, a nadležnom sudu provođenje nadzora (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Al Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al Aqsa,
C‑539/10 P i C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, t.
138.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iako iz obrazloženja Unijina akta, koje se zahtijeva člankom 296. drugim stavkom UFEU‑a, mora jasno i nedvosmisleno proizlaziti rasuđivanje autora predmetnog akta kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo razumijevanje opravdanja poduzete mjere, a Sudu izvršavanje njegova nadzora, ipak se ne zahtijeva da se u njemu navedu svi relevantni pravni ili činjenični elementi (presude od 19. studenoga 2013., Komisija/Vijeće,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, t.
98.
i od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, t.
70.
).
Kao prvo, valja utvrditi da iz pobijane odluke jasno i nedvosmisleno proizlazi ESB‑ovo rasuđivanje, tako da prvi tužitelj iz njezina obrazloženja može razumjeti opravdanje poduzete mjere, a nadležni sud može izvršiti svoj nadzor.
Naime, iz pobijane odluke jasno proizlazi da je ona obrazložena time što je protiv A. Sadra podignuta optužnica u Sjedinjenim Američkim Državama zbog financijskih kaznenih djela i negativnim učinkom te optužnice na njegov ugled i financijski položaj prvog tužitelja, koji su doveli u pitanje cilj osiguranja dobrog i razboritog upravljanja tom kreditnom institucijom.
Također je jasno da je oduzimanje odobrenja za rad prvom tužitelju smatrano proporcionalnim zbog toga što je ta mjera bila nužna s obzirom na poteškoće u financiranju, težinu povreda i neodrživost banke koja je proizišla iz podizanja optužnice protiv njezina dioničara i štete njegovu ugledu, radi osiguranja cilja ponovne uspostave zakonitosti, osiguranja dobrog i razboritog upravljanja njome, ograničenja rizika za njezine deponente i vjerovnike te rizika za malteško i europsko bankarsko tržište.
Osim toga, smatralo se da se cilj koji se nastojao postići tim oduzimanjem nije mogao postići drugim nadzornim mjerama ili prodajom prvog tužitelja trećim osobama zbog štete njegovu ugledu, nepostojanja njegove vrijednosti i poteškoća u njegovu financiranju i likvidnosti.
U tim okolnostima valja odbiti argument tužiteljâ u skladu s kojim površnost i nedorečenost rasuđivanja sadržanog u pobijanoj odluci ne omogućuju određivanje toga je li ona opravdana.
Kao drugo, tužitelji tvrde da obrazloženje pobijane odluke ne omogućuje ocjenu težine navodno protupravnog postupanja zbog kojeg je podignuta optužnica protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama i provjeru toga je li navedeno postupanje protupravno.
Međutim, u pobijanoj je odluci pobliže navedeno da se predmetna optužnica odnosi na identificirana financijska kaznena djela za koja se smatralo da mogu pobuditi ozbiljne sumnje u integritet A. Sadra kao dioničara prvog tužitelja.
Usto, pobijana odluka sadržava poveznice koje upućuju na službene internetske stranice koje omogućuju saznanje o optužnici protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama i priopćenje za medije objavljeno tom prigodom.
Budući da su optužbe koje su dovele do podizanja optužnice protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama identificirane u pobijanoj odluci i da ona upućuje na predmetnu optužnicu, ne može se smatrati da obrazloženje navedene odluke ne omogućuje ocjenu težine navodno protupravnog postupanja zbog kojeg je podnesena navedena optužnica, suprotno onomu što tvrde tužitelji.
Stoga se ne mogu prihvatiti argumenti tužiteljâ u pogledu nemogućnosti ocjene težine navodno protupravnog postupanja zbog kojeg je podignuta optužnica protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama i nemogućnosti provjere toga je li navedeno postupanje protupravno.
Slijedom toga, jedanaesti tužbeni razlog treba odbiti.
IV.

Zahtjevi tužiteljâ za prekid postupka, za mjere upravljanja postupkom i za mjere izvođenja dokaza
Kao prvo, dopisom od 25. veljače 2021. tužitelji su podnijeli zahtjev za mjere upravljanja postupkom, za mjere izvođenja dokaza i za vještačenje kojima se trebalo utvrditi da je tijekom postupka pred Općim sudom obustavljen postupak protiv A. Sadra u Sjedinjenim Američkim Državama.
ESB i Komisija podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu.
Valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, zakonitost akta Unije treba ocijeniti s obzirom na činjenične i pravne elemente koji su postojali u trenutku njegova donošenja (vidjeti presudu od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu), tako da akti koji su doneseni nakon donošenja odluke ne mogu utjecati na njezinu valjanost (presuda od 17. listopada 2019., Alcogroup i Alcodis/Komisija,
C‑403/18 P
,
EU:C:2019:870
, t.
45.
i 46).
Budući da je do povlačenja optužnice protiv A. Sadra došlo nakon donošenja pobijane odluke, ono nije moglo, na temelju sudske prakse navedene u točki 272. ove presude, utjecati na njezinu zakonitost, tako da se ne može prihvatiti zahtjev tužiteljâ.
Kao drugo, dopisom od 21. svibnja 2021. tužitelji su podnijeli zahtjev za mjeru upravljanja postupkom i za mjeru izvođenja dokaza kako bi im se omogućilo zauzimanje stajališta o mišljenju nezavisnog odvjetnika G. Hogana u predmetu Bank Melli Iran (
C‑124/20
,
EU:C:2021:386
), koji se odnosio na tumačenje Uredbe br. 2271/96, kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom 2018/1100.
ESB i Komisija podnijeli su svoja očitovanja o tom zahtjevu.
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da, zbog razloga navedenih u točki 120. ove presude, Uredba br. 2271/96 ne utječe na ovu tužbu.
Naime, ESB nije priznao ili učinio izvršivom odluku o sankciji u smislu Uredbe br. 2271/96, s obzirom na to da je ocijenio dobar ugled predmetnog dioničara kako ga poima tržište te su predmetni sudionici reagirali na optužnicu a da pritom nisu uzeli u obzir njezinu osnovanost na temelju prava predmetne treće zemlje ili prava Unije.
Stoga ne treba prihvatiti zahtjev tužiteljâ.
Kao treće, u dopisu od 21. veljače 2021. tužitelji su zahtijevali prekid postupka kako bi „ESB‑u i MFSA‑u omogućili da postupe u skladu s novom malteškom sudskom praksom koja potvrđuje da je pristup banci preduvjet za učinkovito zastupanje”.
ESB i Komisija saslušani su u pogledu tog zahtjeva.
Međutim, budući da, kao što je to navedeno u točkama 245. i 246. ove presude, ESB nije ni na koji način dužan postupiti u skladu s malteškom sudskom praksom i da prvi tužitelj nije dokazao da je pred MFSA‑om ili malteškim sudovima poduzeo radnje, ne može se smatrati da dobro sudovanje zahtijeva prekid ovog postupka, u smislu članka 69. točke (d) Poslovnika.
Stoga taj zahtjev tužiteljâ ne treba prihvatiti.
S obzirom na prethodno navedeno, tužbu stoga treba u cijelosti odbiti.
V.

Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova koje je imao ESB, u skladu s njegovim zahtjevom.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga će Komisija snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društva Pilatus Bank plc i Pilatus Holding Ltd. će, osim vlastitih, snositi i troškove Europske središnje banke (ESB).

3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.

Van der Woude
Costeira
Kancheva
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 2. veljače 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski