CELEX: 62017CJ0727
Predhodno odločanje
Direktiva (EU) 2015/1535
Tehnični standardi in predpisi
Vetrni generatorji
Direktiva 2006/123/ES
Pojem ,storitev‘
Okolje
Direktiva 2009/28/ES
Spodbujanje uporabe energije, proizvedene iz obnovljivih virov
Obvezni nacionalni splošni cilji
Nacionalni predpis o postopkih za izdajo dovoljenj, ki se uporabljajo za proizvodne obrate iz obnovljivih virov
Sorazmernost
Ureditev države članice, ki določa omejitve glede lokacije vetrnih elektrarn

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(1)(f) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (
UL 2015, L 241, str. 1
), člena 15(2)(a) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
UL 2006, L 376, str. 36
) ter člena 3(1), prvi pododstavek, in člena 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES (
UL 2009, L 140, str. 16
), kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 (
UL 2015, L 239, str. 1
) (v nadaljevanju: Direktiva 2009/28).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Syndyk Masy Upadłości ECO-WIND Construction S.A. w upadłości, prej družba ECO-WIND Construction S.A. (v nadaljevanju: ECO-WIND), in Sécządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (neodvisni pritožbeni senat v Kielcah, Poljska) v zvezi z odločitvijo tega organa, da ne bo dal soglasja za izvedbo projekta vetrne elektrarne na ozemlju občine Opatów (Poljska).
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2015/1535
Člen 1(1)(c), (d) in (f) Direktive 2015/1535 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(c)
‚tehnična specifikacija‘ pomeni specifikacijo, ki jo vsebuje dokument, ki določa zahtevane značilnosti proizvoda, kot so stopnja kakovosti, zmogljivost, varnost ali mere, vključno z zahtevami, ki se uporabljajo za proizvod glede imena, pod katerim se prodaja, izrazoslovjem, simboli, preskušanjem in preskusnimi metodami, embalažo, označevanjem ali etiketiranjem in postopki za ugotavljanje skladnosti.
[…]
(d)
‚druge zahteve‘ pomeni zahtevo, ki ni tehnična specifikacija ter se nanaša na proizvod zaradi varovanja zlasti potrošnikov ali okolja in ki vpliva na življenjski cikel proizvoda, potem ko je bil dan na trg, kot so pogoji uporabe, recikliranja, vnovične uporabe ali odlaganja, kadar lahko takšni pogoji znatno vplivajo na sestavo ali naravo proizvoda ali na njegovo trženje;
[…]
(f)
‚tehnični predpis‘ pomeni tehnične specifikacije in druge zahteve ali pravila o storitvah, vključno z relevantnimi upravnimi določbami, katerih upoštevanje je pravno ali dejansko obvezno pri trženju, opravljanju storitve, ustanovitvi izvajalca storitve ali uporabi v državi članici ali njenem večjem delu, kot tudi zakoni, predpisi ali upravnimi določbami držav članic, razen tistih, ki so določeni v členu 7 in prepovedujejo izdelavo, uvoz, trženje ali uporabo proizvoda ali ki prepovedujejo opravljanje ali uporabo storitve ali ustanovitev dobavitelja storitve.
Dejanski tehnični predpisi vključujejo:
(i)
zakone, predpise ali upravne določbe države članice, ki urejajo tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah ali poklicne kodekse ali kodekse ravnanja, ki pa se nanašajo na tehnične specifikacije ali druge zahteve ali na pravila o storitvah, skladnost s katerimi ustvarja domnevo o skladnosti z obveznostmi, ki jih nalagajo zgoraj navedeni zakoni, predpisi ali upravne določbe;
(ii)
prostovoljne dogovore, pri katerih je pogodbena stranka državni organ in ki v javnem interesu zagotavljajo skladnost s tehničnimi specifikacijami ali drugimi zahtevami ali pravili o storitvah, razen predpisov v zvezi z javnimi naročili;
(iii)
tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, povezane z davčnimi ali finančnimi ukrepi, ki s spodbujanjem izpolnjevanja takih tehničnih specifikacij ali drugih zahtev vplivajo na porabo proizvodov ali koriščenje storitev; tehnične specifikacije ali druge zahteve ali pravila o storitvah, povezane z nacionalnimi sistemi socialnega zavarovanja, so izključene.
Sem sodijo tehnični predpisi, ki jih določijo organi, ki jih imenujejo države članice in so vključeni na seznam, ki ga sestavi in po potrebi posodablja Komisija, v okviru odbora iz člena 2.
Enak postopek se uporabi za spremembo tega seznama.“
Člen 5(1) te direktive določa:
„Države članice ob upoštevanju člena 7 takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo informacije glede ustreznega standarda. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je sprejetje takšnega tehničnega predpisa potrebno, če ti razlogi niso že jasno razvidni v osnutku.
[…]“
Direktiva 2006/123
V uvodni izjavi 76 Direktive 2006/123 je navedeno:
„Ta direktiva ne zadeva uporabe členov [od 34 do 36 PDEU] o prostem pretoku blaga. Prepovedane omejitve v skladu z določbo o svobodi opravljanja storitev zadevajo zahteve glede začetka opravljanja ali opravljanja storitvenih dejavnosti in ne zahtev, ki veljajo za blago kot tako.“
Člen 2 Direktive 2006/123, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa, da se ta direktiva uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici, medtem ko se odstavka 2 in 3 tega člena nanašata na dejavnosti in zadeve, za katere se ta direktiva ne uporablja.
Člen 4 navedene direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(1)
‚storitev‘ pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu [57 PDEU];
[…]“
Člen 15 Direktive 2006/123, naslovljen „Zahteve, ki so predmet ocenjevanja“, v odstavkih 2 in 7 določa:
„2.   Države članice preverijo, ali njihov pravni sistem pogojuje začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti z upoštevanjem katere koli od naslednjih nediskriminatornih zahtev:
(a)
količinskih ali ozemeljskih omejitev, zlasti v obliki omejitev glede prebivalstva ali najmanjše geografske razdalje med ponudniki;
[…]
7.   Države članice uradno obvestijo Komisijo o vseh novih zakonih ali drugih upravnih predpisih, ki uvajajo zahteve iz odstavka 6, in priložijo utemeljitve teh zahtev. Komisija te določbe sporoči drugim državam članicam. To uradno obvestilo državam članicam ne preprečuje, da sprejmejo zadevne določbe.
Najpozneje v treh mesecih od datuma prejema uradnega obvestila Komisija preuči skladnost morebitnih novih zahtev s pravom [Unije] in, kjer je primerno, sprejme odločitev, s katero zahteva od zadevne države članice, da zahtev ne sprejme ali jih odpravi.
Obveznost o obvestilu iz te direktive je izpolnjena tudi z uradnim obvestilom o osnutku nacionalnega zakona v skladu z Direktivo 98/34/ES.“
Direktiva 2009/28
V uvodnih izjavah 14, 19 in 40 Direktive 2009/28 je navedeno:
„(14)
Glavni namen zavezujočih nacionalnih ciljev je zagotoviti gotovost za investitorje in spodbuditi trajen razvoj tehnologij, s katerimi se pridobiva energijo iz vseh vrst obnovljivih virov. […]
[…]
(19)
Da bi države članice dosegle obvezne splošne nacionalne cilje, bi se morale orientirati po okvirni usmeritvi, na podlagi katere je zarisana pot do dosege končnih obveznih ciljev. Izoblikovati bi se moralo nacionalne akcijske načrte za energijo iz obnovljivih virov, ki vključujejo informacije o sektorskih ciljih, pri tem pa upoštevati, da se lahko biomasa uporablja na različne načine, zaradi česar je bistveno, da se mobilizirajo novi viri biomase. Poleg tega bi morale države članice določiti ukrepe za doseg navedenih ciljev. Vsaka država članica bi morala ob oceni svoje pričakovane končne bruto porabe energije v svojem nacionalnem akcijskem načrtu za obnovljivo energijo presoditi, kako lahko ukrepi za energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo prispevajo k doseganju nacionalnih ciljev. Države članice bi morale upoštevati optimalno kombinacijo tehnologij energetske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov.
[…]
(40)
Postopek, ki ga uprava, pristojna za nadzor izdajanja dovoljenj, certificiranja in licenciranja za obrate za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, uporablja pri uporabi pravil za posebne projekte, bi moral biti objektiven, pregleden, nediskriminatoren in sorazmeren. […]“
Člen 1 te direktive, naslovljen „Predmet in področje uporabe“, določa:
„Ta direktiva določa skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. Določena sta obvezna nacionalna cilja za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije in za delež energije iz obnovljivih virov v prometu. […]“
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Obvezni nacionalni splošni cilji in ukrepi za uporabo energije iz obnovljivih virov“, določa:
„1.   Vsaka država članica zagotovi, da je delež energije iz obnovljivih virov, izračunan v skladu s členi 5 do 11, v končni bruto porabi energije v letu 2020 najmanj enak njenemu nacionalnemu splošnemu cilju za delež energije iz obnovljivih virov v tem letu, določenemu v tretjem stolpcu razpredelnice v delu A Priloge I. Takšni obvezni nacionalni splošni cilji so skladni s ciljem najmanj 20‑odstotnega deleža obnovljivih virov energije v končni bruto porabi energije [Unije] leta 2020. Države članice širijo in spodbujajo energetsko učinkovitost in varčevanje z energijo, da bodo lažje dosegle navedene cilje iz tega člena.
[…]
2.   Države članice uvedejo učinkovito oblikovane ukrepe, da bi zagotovile, da je delež energije iz obnovljivih virov enak ali večji od deleža iz okvirne usmeritve iz dela B Priloge I.
[…]“
Člen 13(1) Direktive 2009/28, naslovljen „Upravni postopki ter zakonski in podzakonski predpisi“, določa:
„Države članice zagotovijo, da se vsi nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije, ogrevanje ali hlajenje iz obnovljivih virov in za pripadajočo infrastrukturo prenosnega in distribucijskega omrežja, ter postopek pretvorbe biomase v biogoriva ali druge energetske proizvode, sorazmerni in potrebni.
Države članice zlasti sprejmejo primerne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da:
(a)
so – ob upoštevanju razlik v upravni strukturi in organizaciji držav članic – pristojnosti nacionalnih, regionalnih in lokalnih upravnih organov za postopke izdaje dovoljenj, certificiranja in licenciranja jasno usklajene in opredeljene, tudi na področju prostorskega načrtovanja, ter da so časovni načrti za sprejetje odločitev o vlogah za načrtovanje in gradnjo pregledni;
(b)
so na ustrezni ravni vlagateljem na voljo vsestranske informacije o obravnavi vlog za izdajo dovoljenja za obrate z obnovljivo energijo ter njihovo certificiranje in licenciranje;
(c)
se upravni postopki poenostavijo in pospešijo na ustrezni upravni ravni;
(d)
so pravila, ki urejajo izdajo dovoljenj, certificiranje in licenciranje, objektivna, pregledna, sorazmerna, da ne diskriminirajo med prosilci ter da v celoti upoštevajo posebnosti posameznih tehnologij obnovljive energije;
[…]“
V delu A Priloge I k tej direktivi so navedeni „[s]plošni cilji držav članic za delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije v letu 2020“ in v njem je za Republiko Poljsko določeno, da znaša delež energije iz obnovljivih virov za leto 202015 %.
Priloga I, del B, k navedeni direktivi določa način izračuna okvirne usmeritve, ki jo je treba uporabiti, da bi se dosegla skladnost s splošnimi cilji, določenimi v državah članicah.
Poljsko pravo
Člen 3 ustawa o inwestycjcjach w zakresie elektrowni wiatrowych (zakon o investicijah v vetrne elektrarne) z dne 20. maja 2016 (Dz. U. 2016, pozicija 961, v nadaljevanju: zakon o vetrnih elektrarnah) določa, da je lokacija vetrne elektrarne opredeljena izključno na podlagi lokalnega prostorskega načrta.
Člen 4 zakona o vetrnih elektrarnah določa:
„Razdalja med mestom postavitve:
(1)
vetrne elektrarne in stanovanjske zgradbe ali zgradbe za mešano rabo, ki zajema stanovanjsko rabo, ter
(2)
stanovanjske zgradbe ali zgradbe za mešano rabo, ki zajema stanovanjsko rabo, in vetrne elektrarne
je enaka desetkratniku višine vetrne elektrarne od kote terena do najvišje točke objekta, pri čemer se upoštevajo tehnični sestavni deli, zlasti rotor z lopaticami rotorja (skupna višina vetrne elektrarne), ali večja od te vrednosti.
[...]“
Člen 6 tega zakona določa, da razdaljo, določeno v členu 4 navedenega zakona, upoštevajo zlasti:
–
organi občin in vojvodstva pri določanju, glasovanju ali sprejemanju lokalnega načrta ali njegovih sprememb;
–
upravni organi, pristojni za arhitekturo in gradnjo, pri izdaji gradbenega dovoljenja ali presoji utemeljenosti pravnega sredstva zoper vlogo, in
–
organi, ki sprejemajo odločitve o okoljskih pogojih, v času sprejemanja teh odločitev.
Zakon o vetrnih elektrarnah je začel veljati štirinajst dni po njegovi objavi, to je 16. julija 2016.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Glavna dejavnost družbe ECO-WIND je proizvodnja in distribucija električne energije in ogrevanja ter opravljanje storitev, povezanih z energijo.
Družba ECO-WIND je 15. septembra 2015 pri županu mesta in občine Opatów vložila prošnjo za odobritev projekta polja vetrnih elektrarn. Za odločitev župana sta bila potrebna predhodno soglasje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach (regionalni direktor, pristojen za varstvo okolja v Kielcah, Poljska) in njegova določitev okoljskih pogojev za izvedbo tega projekta. Ta regionalni direktor pa je 25. novembra 2016 sprejel zavrnilno odločbo zaradi nespoštovanja razdalj, določenih v zakonu o vetrnih elektrarnah, med načrtovanimi vetrnimi elektrarnami in obstoječimi stanovanjskimi objekti.
Zato župan mesta in občine Opatów z odločbo z dne 9. januarja 2017 ni ugodil prošnji družbe ECO-WIND.
Neodvisni pritožbeni senat v Kielcah, pri katerem je bila vložena tožba zoper to odločbo, je to odločbo odpravil zaradi „napačne uporabe pravne terminologije s strani [župana mesta in občine Opatów]“. Glede vsebine je, nasprotno, menil, da načrtovana lokacija zadevnega polja vetrnih elektrarn ni bila v skladu z veljavno nacionalno ureditvijo. Člen 4 zakona o vetrnih elektrarnah namreč določa spoštovanje minimalne razdalje med vetrno elektrarno in zgradbo s stanovanjsko funkcijo, ki je enaka ali višja kot desetkratnik višine načrtovane vetrne elektrarne. Vendar bi morale biti vetrne elektrarne načrtovane do višine 146 metrov in naj bi bile od stanovanjskih objektov oddaljene vsaj od 431 metrov do 703 metrov, medtem ko bi bilo mogoče v skladu z nacionalno zakonodajo take vetrne elektrarne postaviti le na razdaljo najmanj 1460 metrov od najbližje stanovanjske zgradbe. Poleg tega je neodvisni pritožbeni senat v Kielcah navedel, da je nacionalni zakonodajalec v obrazložitvi osnutka zakona o vetrnih elektrarnah navedel, da ta zakon ne vsebuje tehničnih predpisov v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
Družba ECO-WIND je zoper odločbo tega senata vložila tožbo pri Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (upravno sodišče vojvodstva v Kielcah, Poljska).
Predložitveno sodišče se sprašuje, prvič, ali imata lahko člena 3 in 4 zakona o vetrnih elektrarnah enak učinek kot količinska omejitev in sta zato v nasprotju s členom 34 PDEU. Ta člena 3 in 4 naj bi namreč povzročila omejitev umestitve vetrnih elektrarn z višino več kot 100 metrov na 1 % površine poljskega ozemlja in naj bi dejansko povzročila omejitev trgovine z vetrnimi elektrarnami. Poleg tega predložitveno sodišče kljub besedilu obrazložitve osnutka zakona o vetrnih elektrarnah dvomi o tem, ali sta navedena člena 3 in 4 tehnična predpisa v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535, o katerih bi bilo treba Komisijo obvestiti na podlagi člena 5 te direktive.
Drugič, predložitveno sodišče se sprašuje o možnosti izenačitve omejitev, ki izhajajo iz zahteve, da je postavitev vetrne elektrarne pogojena s spoštovanjem minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, z ozemeljskimi omejitvami med ponudniki storitev v smislu člena 15(2)(a) Direktive 2006/123. Ta zahteva bi namreč dejansko lahko povzročila omejitev geografskih razdalj med ponudniki, ki opravljajo gospodarsko dejavnost na področju proizvodnje električne energije iz vetrnih elektrarn.
Tretjič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali je mogoče ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU in načela primarnosti prava Unije šteti, da je zakon o vetrnih elektrarnah v skladu z Direktivo 2009/28. Natančneje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali lahko ta zakon ogrozi uresničitev cilja, ki je s to direktivo postavljen Republiki Poljski, in sicer doseči prag 15 % energije iz obnovljivih virov v porabi končne bruto energije na Poljskem leta 2020.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja več indicev, zaradi katerih dvomi o skladnosti zakona o vetrnih elektrarnah z Direktivo 2009/28.
Po eni strani predložitveno sodišče ugotavlja, da obrazložitev osnutka zakona o vetrnih elektrarnah ne vsebuje dovolj elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče šteti, da je zahteva, v skladu s katero je treba pri namestitvi vetrne elektrarne spoštovati minimalno razdaljo med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, utemeljena z nujnim razlogom v splošnem interesu in da je sorazmerna s ciljem, ki mu sledi nacionalni zakonodajalec. Natančneje, meni, da sklicevanje – v tej obrazložitvi – na varstvo zdravja in okolja ter na interes prebivalcev ni prepričljivo. Poleg tega dvomi, da je ta zahteva sorazmerna, ker ta razdalja ni povezana z zahtevami varovanja zdravja ali poseganja v okoljske standarde, in da bi lahko manj omejujoča ureditev ustrezala cilju, ki mu sledi nacionalni zakonodajalec. V zvezi s tem ugotavlja, da bi se razdalja med vetrnimi elektrarnami in zgradbami s stanovanjsko funkcijo lahko razlikovala glede na vrsto uporabljene tehnologije ali glede na akustične standarde.
Po drugi strani se predložitveno sodišče sklicuje na obrazložitev predloga za spremembo zakona o vetrnih elektrarnah z dne 9. avgusta 2016, iz katere izhaja, da je sprejetje tega zakona povzročilo precejšnjo omejitev možnosti gradnje vetrnih elektrarn na poljskem ozemlju in da je navedeni zakon v nasprotju s potrebo po razvoju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije.
V teh okoliščinah je Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (upravno sodišče vojvodstva v Kielcah) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali je treba člen 1(1)(f) [Direktive 2015/1535] razlagati tako, da gre v primeru zakonske določbe, ki umeščanje vetrne elektrarne v prostor omejuje tako, da določa najmanjšo razdaljo med njenim mestom postavitve in stanovanjsko zgradbo ali zgradbo za mešano rabo, ki zajema stanovanjsko rabo, pri čemer mora biti ta razdalja enaka desetkratniku višine vetrne elektrarne od kote terena do najvišje točke objekta, ob upoštevanju tehničnih sestavnih delov, zlasti rotorja z lopaticami rotorja, ali večja od te vrednosti, za ‚tehnični predpis‘, katerega osnutek je treba v skladu s členom 5(1) te direktive sporočiti Komisiji?
2.
Ali je treba člen 15(2)(a) [Direktive 2006/123] razlagati tako, da gre v primeru zakonske določbe, ki umeščanje vetrne elektrarne v prostor omejuje tako, da določa najmanjšo razdaljo med njenim mestom postavitve in stanovanjsko zgradbo ali zgradbo za mešano rabo, ki zajema stanovanjsko rabo, pri čemer mora biti ta razdalja enaka desetkratniku višine vetrne elektrarne od kote terena do najvišje točke objekta, ob upoštevanju tehničnih sestavnih delov, zlasti rotorja z lopaticami rotorja, ali večja od te vrednosti, za predpis, ki začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti podreja ozemeljski omejitvi, zlasti v obliki omejitev glede najmanjše geografske razdalje med ponudniki storitev, in o katerem morajo države članice v skladu s členom 15(7) te direktive uradno obvestiti Komisijo?
3.
Ali je treba člen 3(1), prvi pododstavek, in člen 13(1), prvi pododstavek, [Direktive 2009/28] razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki umeščanje vetrnih elektrarn v prostor omejuje z uvedbo najmanjše razdalje med njihovim mestom postavitve in stanovanjsko zgradbo ali zgradbo za mešano rabo, ki zajema stanovanjsko rabo, tako da mora biti ta razdalja enaka desetkratniku višine vetrne elektrarne od kote terena do najvišje točke objekta, ob upoštevanju tehničnih sestavnih delov, zlasti rotorja z lopaticami rotorja, ali večja od te vrednosti?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 1(1)(f) Direktive 2015/1535 razlagati tako, da je zahteva, da se pri namestitvi vetrne elektrarne upošteva najmanjša razdalja med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, tehnični predpis, ki ga je treba priglasiti na podlagi člena 5 te direktive.
V členu 1(1)(f) Direktive 2015/1535 so navedene štiri kategorije tehničnih predpisov, in sicer, prvič, „tehnična specifikacija“, drugič, „druga zahteva“, tretjič, „predpis o storitvah“ ter, četrtič, „zakoni in drugi predpisi držav članic, ki prepovedujejo izdelavo, uvoz, trženje ali uporabo proizvoda“.
Za odgovor na prvo vprašanje je torej treba preučiti, ali zahteva, da se pri namestitvi vetrne elektrarne upošteva najmanjša razdalja med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, spada v eno od štirih kategorij tehničnih predpisov iz te določbe.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu v zvezi s kategorijo „predpisov o storitvah“ poudariti, da se predložitveno sodišče sprašuje, ali je ta zahteva tehnični predpis zaradi dejanske prepovedi ali vsaj omejitve trženja ali uporabe naprav, ki se uporabljajo za proizvodnjo vetrne energije, in sicer vetrnih generatorjev.
Ker se torej vprašanja predložitvenega sodišča ne nanašajo na storitve, ampak na proizvode, v tem primeru na vetrne generatorje, ni treba preučiti, ali navedena zahteva spada v kategorijo „pravil o storitvah“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
Na drugem mestu je glede morebitne opredelitve iste zahteve kot tehničnega predpisa, ker spada v kategorijo „tehničnih specifikacij“, treba poudariti, da tehnična specifikacija predpostavlja, da se nacionalni ukrep, ki to zahtevo določa, nanaša na proizvod ali na njegovo embalažo kot taka, in da torej določa eno od zahtevanih značilnosti tega proizvoda (sodbi z dne 21. aprila 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, točka
, in z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi,
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, točka
).
V obravnavanem primeru pa je ureditev iz postopka v glavni stvari omejena na ureditev postavitve vetrnih elektrarn z določitvijo obvezne zahteve po najmanjši razdalji, ki jo je treba upoštevati pri njihovi namestitvi. Zato se ta ureditev ne nanaša na proizvod kot tak, v obravnavanem primeru vetrni generator, in zato ne določa ene od zahtevanih značilnosti tega proizvoda v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535 v povezavi s členom 1(1)(c) te direktive.
Iz tega sledi, da ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ne spada v kategorijo „tehničnih specifikacij“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
Na tretjem mestu je treba preveriti, ali nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari spada v kategorijo „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da v to kategorijo spadajo predpisi, ki določajo pogoj, ki lahko pomembno vpliva na sestavo, naravo ali trženje proizvoda (sodbi z dne 21. aprila 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, točke od 69 do 72, in z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi,
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, točka
), pri čemer se te „druge zahteve“ nanašajo na zahteve, ki izhajajo iz upoštevanja življenjskega cikla zadevnega proizvoda po tem, ko je bil dan na trg, in se med drugim nanašajo na njegovo uporabo.
V obravnavanem primeru pa je treba tako kot pri presoji iz točke 37 te sodbe navesti, da zahteva, da se pri namestitvi vetrne elektrarne upošteva minimalna razdalja med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ni neposredno povezana s sestavo, naravo ali trženjem proizvoda, kot je vetrni generator. V zvezi s tem, tudi če bi ta zahteva povzročila omejitev mest, upravičenih do postavitve vetrnih elektrarn, in bi zato vplivala na trženje vetrnih generatorjev, ta učinek ne bi bil dovolj neposreden, da bi navedena zahteva spadala v kategorijo „drugih zahtev“ iz člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
Zadeva v glavni stvari se tako razlikuje od zadev, v kateri je bila izdana sodba z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi (
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
), v kateri je zadevna ureditev, ki se nanaša na prepoved izdajanja, podaljšanja ali spreminjanja dovoljenj za dejavnosti na področju iger na igralnih avtomatih zunaj igralnic, določala pogoje, ki lahko vplivajo na trženje naprav za igre na igralnih avtomatih, in je zato lahko neposredno vplivala na trgovino s temi napravami (sodba z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi,
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, točka
).
Iz tega sledi, da ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ne spada v kategorijo „druge zahteve“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535 v povezavi s členom 1(1)(d) te direktive.
Na četrtem mestu je treba preveriti, ali je ureditev iz postopka v glavni stvari lahko zajeta v kategorijo „zakoni, predpisi ali upravn[e] določb[e] držav članic, […] ki prepovedujejo izdelavo, uvoz, trženje ali uporabo proizvoda“ v smislu člena 1(1)(f) Direktive 2015/1535.
Ta kategorija predpostavlja, da ima zadevni ukrep obseg, ki očitno presega omejitev nekaterih uporab zadevnega proizvoda, in da ni omejen zgolj na omejitev njegove uporabe (sodbi z dne 21. aprila 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, točka
, in z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi,
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, točka
).
Navedena kategorija se namreč natančneje nanaša na nacionalne ukrepe, ki dopuščajo le obrobno uporabo, ki jo je mogoče razumno pričakovati za zadevni proizvod (sodbi z dne 21. aprila 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, točka
, in z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi,
C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, točka
).
V obravnavanem primeru zahteva, v skladu s katero je postavitev vetrne elektrarne pogojena s spoštovanjem minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ki jo nalaga nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, sicer res vsebuje prepoved namestitve vetrne elektrarne na najmanjšo razdaljo, ki je manjša od desetkratnika celotne višine načrtovanega objekta za vse objekte s stanovanjsko funkcijo, vendar je treba poudariti, da ta ureditev gospodarskim subjektom ne prepoveduje, da nadaljujejo gradnjo vetrnih elektrarn ter s tem uporabo in trženje vetrnih generatorjev.
Vendar je Komisija na obravnavi pred Sodiščem trdila, poljska vlada pa ji ni nasprotovala, da so v obdobju od leta 2012 do leta 2016, to je neposredno pred sprejetjem zakona o vetrnih elektrarnah, zmogljivosti postavljenih vetrnih elektrarn znašale od 760 megavatov do 1000 megavatov na leto, medtem ko v letih 2017 in 2018, po sprejetju tega zakona, te nameščene zmogljivosti niso dosegle več kot 12 in 6,7 megavatov na leto.
Glede na te elemente mora predložitveno sodišče preveriti, ali zahteva, da je postavitev vetrne elektrarne pogojena s spoštovanjem minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ne vodi do dejanske prepovedi trženja vetrnih generatorjev, ker dopušča le njihovo obrobno uporabo.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 1(1)(f) Direktive 2015/1535 razlagati tako, da zahteva, da je za postavitev vetrne elektrarne treba upoštevati minimalno razdaljo med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ni tehnični predpis, ki ga je treba sporočiti na podlagi člena 5 te direktive, če ta zahteva ne vodi do popolnoma obrobne uporabe vetrnih generatorjev, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 15(2)(a) Direktive 2006/123 razlagati tako, da gre pri nacionalni ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, za pravila, ki za začetek opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti določajo ozemeljsko omejitev, med drugim z omejitvami, določenimi glede na najmanjšo razdaljo med ponudniki storitev, in o katerih morajo države članice obvestiti Komisijo v skladu s členom 15(7) te direktive.
Najprej je treba ugotoviti, ali nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari spada na stvarno področje uporabe Direktive 2006/123.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se Direktiva 2006/123 v skladu s členom 2(1) uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici, pri čemer so izključene dejavnosti in področja iz člena 2(2) in (3) te direktive.
Dalje, v skladu s členom 4, točka 1, te direktive „storitev“ za uporabo te direktive pomeni vsako pridobitno dejavnost samozaposlene osebe, ki se praviloma opravlja za plačilo, kakor je navedeno v členu 57 PDEU.
Nazadnje, v uvodni izjavi 76 navedene direktive je pojasnjeno, da se omejitve, ki so na podlagi te določbe Pogodbe DEU prepovedane, nanašajo na zahteve, ki se uporabljajo za dostop do opravljanja ali samo opravljanje storitvenih dejavnosti, in ne na zahteve, ki veljajo za blago kot tako.
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da čeprav člen 4(1) zakona o vetrnih elektrarnah določa ozemeljsko omejitev glede postavitve vetrnih elektrarn, se ta določba nanaša na dejavnost proizvodnje proizvoda, in sicer električne energije.
Iz ustaljene sodne prakse pa izhaja, da dejavnosti proizvodnje proizvoda ni mogoče šteti za storitev (glej v tem smislu sodbi z dne 7. maja 1985, Komisija/Francija,
18/84
,
EU:C:1985:175
, točka
, in z dne 11. julija 1985, Cinéthèque in drugi,
60/84 in 61/84
,
EU:C:1985:329
, točka
).
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da nacionalna ureditev, kot je ta v postopku v glavni stvari, ki za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ne spada na področje uporabe Direktive 2006/123.
Družba ECO-WIND je na obravnavi pred Sodiščem trdila, da dejavnost proizvodnje električne energije spremljajo storitve regulacije omrežja in storitve zaščite cen energije. Vendar obstoj takega opravljanja storitev ne more omajati ugotovitve iz prejšnje točke, ker so navedene storitve pomožne glede na glavno dejavnost proizvodnje električne energije.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 15(2)(a) Direktive 2006/123 razlagati tako, da pri ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ne gre za pravila, ki začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje pogojujejo z ozemeljsko omejitvijo, med drugim z omejitvami, določenimi glede na najmanjšo razdaljo med ponudniki storitev, in o katerih morajo države članice obvestiti Komisijo v skladu s členom 15(7) te direktive.
Tretje vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 3(1), prvi pododstavek, in člen 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28 razlagati tako, da nasprotujeta ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo.
Za odgovor na tretje vprašanje je treba na prvem mestu preučiti, ali člen 3(1), prvi pododstavek, te direktive nasprotuje ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo.
V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 1 navedene direktive določa skupen okvir za spodbujanje proizvodnje energije iz obnovljivih virov predvsem tako, da opredeljuje obvezne splošne nacionalne cilje za skupni delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi energije.
Tako člen 3(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28 vsaki državi članici nalaga, da zagotovi, da bo delež energije iz obnovljivih virov v končni porabi energije dosegel minimalni prag za leto 2020. Glede Republike Poljske je iz Priloge I, del A, tretji stolpec, k tej direktivi razvidno, da je ta prag leta 2020 določen na 15 % končne porabe energije te države članice.
Za dosego navedenega praga člen 3(2) Direktive 2009/28 določa, da države članice uvedejo učinkovito oblikovane ukrepe in da morajo spoštovati okvirno usmeritev, ki je določena v Prilogi I, del B, k tej direktivi.
Sodišče je presodilo, da imajo države članice diskrecijsko pravico glede ukrepov, za katere menijo, da so primerni za dosego splošnih nacionalnih zavezujočih ciljev, ki so določeni v členu 3(1) in (2) Direktive 2009/28 v povezavi s Prilogo I k tej direktivi (sodba z dne 20. septembra 2017, Elecdey Carcelen in drugi,
C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 in C‑221/16
,
EU:C:2017:705
, točka
).
Imajo namreč diskrecijsko pravico pri izbiri uporabljenih sredstev in v tem okviru prosto določajo in razvijajo obnovljive vire energije, za katere menijo, da so najbolj prilagojeni njihovemu položaju, ter dajejo prednost obnovljivemu viru energije, ki ga je mogoče uporabiti, in ne drugemu.
Taka razlaga je potrjena s cilji Direktive 2009/28. Na eni strani namreč iz uvodne izjave 14 te direktive izhaja, da je namen te direktive spodbuditi trajen razvoj tehnologij, s katerimi se pridobiva energija iz vseh vrst obnovljivih virov. Na drugi strani iz uvodne izjave 19 navedene direktive izhaja, da se morajo države članice orientirati po okvirni usmeritvi ter upoštevati optimalno kombinacijo tehnologij energetske učinkovitosti in energije iz obnovljivih virov.
Iz tega sledi, da člen 3(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28 sam po sebi ne nasprotuje nacionalni ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo.
Na drugem mestu je treba preučiti, ali člen 13(1), prvi pododstavek, te direktive, ki določa, da države članice zagotovijo, da so nacionalni predpisi o postopkih za izdajo dovoljenj, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo elektrike iz obnovljivih virov, sorazmerni in potrebni, nasprotuje nacionalnim predpisom, kakršni so ti v postopku v glavni stvari.
Najprej je treba preveriti, ali je zahteva, ki izhaja iz nacionalne ureditve, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, lahko zajeta s členom 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28.
Prvič, iz besedila te določbe je razvidno, da se nanaša na morebitna nacionalna pravila v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije.
Drugič, poudariti je treba, da bi moral biti v skladu z uvodno izjavo 40 Direktive 2009/28 postopek, ki ga uporabi upravni organ, pristojen za nadzor nad izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja za tovrstne naprave, objektiven, pregleden, nediskriminatoren in sorazmeren, kadar se uporablja za posamezne projekte.
Tretjič, iz člena 13(1)(d) Direktive 2009/28 izhaja, da morajo države članice sprejeti ustrezne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da so njihovi nacionalni predpisi, ki urejajo izdajo dovoljenj, certificiranje in licenciranje, objektivni, pregledni in sorazmerni, ne diskriminirajo med prosilci in v celoti upoštevajo posebnosti vsake tehnologije na področju obnovljive energije.
Iz navedenega izhaja, da čeprav je v členu 13(1) Direktive 2009/28 uporabljen izraz „morebitna nacionalna pravila o postopkih za izdajo dovoljenj“ in je v njegovem naslovu uporabljen izraz „upravni postopki, predpisi in pravila“, pa ta člen ne določa natančno in izrecno ne izključuje pravil, ki niso postopkovna. Zato je treba člen 13(1), prvi pododstavek, te direktive razlagati tako, da ne zajema zgolj postopkovnih pravil.
Ta razlaga je potrjena s sodbo z dne 21. julija 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini in Eolica di Altamura (
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, točki
in
), v kateri je Sodišče ugotovilo, da je treba nacionalno ureditev, ki je bila obravnavana v zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, ki je v bistvu pomenila popolno in samodejno prepoved gradnje vetrnih elektrarn na območjih, ki spadajo v omrežje Natura 2000, presojati glede na načelo sorazmernosti, kot je določeno v členu 13 Direktive 2009/28, saj ta ureditev pomeni nacionalno pravilo o postopkih za izdajo dovoljenj za proizvodne obrate za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije.
Iz tega sledi, da se v nasprotju s trditvami poljske vlade pred Sodiščem člen 13(1) Direktive 2009/28 ne nanaša le na postopkovna pravila, temveč se nanaša tudi na druga nacionalna pravila, ki urejajo odobritev, certificiranje in podeljevanje dovoljenj, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije.
V obravnavanem primeru ni sporno, da ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, pomeni nacionalno pravilo, ki ureja dovoljenje za obrate za vetrne elektrarne, ker – kot je navedla poljska vlada na obravnavi pred Sodiščem – takih naprav ni mogoče dovoliti, če ne izpolnjujejo zahtev iz te ureditve.
Zato je treba ugotoviti, da se člen 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28 uporablja za ureditev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo.
V teh okoliščinah mora predložitveno sodišče preveriti, ali je taka ureditev nujna in sorazmerna.
Tako mora to sodišče preveriti, ali ukrepi, ki jih je sprejela zadevna država članica, ne presegajo meje tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev, ki jim sledi zadevna ureditev, pri tem pa je treba takrat, kadar je mogoče izbrati med več primernimi ukrepi, uporabiti najmanj omejevalnega, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti pretirane glede na zastavljene cilje (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini in Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, točka
).
Za to mora navedeno sodišče ob upoštevanju diskrecijske pravice držav članic, navedene v točkah 66 in 67 te sodbe, zlasti upoštevati, da je ta ureditev omejena le na vetrne elektrarne, ne pa na druge oblike proizvodnje energije iz obnovljivih virov, kot so fotonapetostne naprave ali biomasa. Poleg tega je treba upoštevati tudi dejstvo, da je bila ta ureditev sprejeta na nacionalni ravni in da je z njo lokalnim organom odvzeta vsakršna diskrecijska pravica glede možnosti odstopanja od zahteve, da je za postavitev vetrne elektrarne treba upoštevati minimalno razdaljo med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo.
Ob upoštevanju zgoraj navedenega je treba na tretje vprašanje odgovoriti, da je treba člen 3(1), prvi pododstavek, in člen 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28 razlagati tako, da ne nasprotujeta ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, če je ta ureditev nujna in sorazmerna glede na splošni nacionalni zavezujoči cilj zadevne države članice, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

1.
Člen 1(1)(f) Direktive (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in predpisov o storitvah informacijske družbe je treba razlagati tako, da zahteva, da je za postavitev vetrne elektrarne treba upoštevati minimalno razdaljo med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ni tehnični predpis, ki ga je treba sporočiti na podlagi člena 5 te direktive, če ta zahteva ne vodi do popolnoma obrobne uporabe vetrnih generatorjev, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

2.
Člen 15(2)(a) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da pri ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje najmanjše razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, ne gre za pravila, ki začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje pogojujejo z ozemeljsko omejitvijo, med drugim z omejitvami, določenimi glede na najmanjšo razdaljo med ponudniki storitev, in o katerih morajo države članice obvestiti Evropsko komisijo v skladu s členom 15(7) te direktive.

3.
Člen 3(1), prvi pododstavek, in člen 13(1), prvi pododstavek, Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2015/1513 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015, je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta ureditvi, v skladu s katero se za postavitev vetrne elektrarne zahteva spoštovanje minimalne razdalje med njo in zgradbami s stanovanjsko funkcijo, če je ta ureditev nujna in sorazmerna glede na splošni nacionalni zavezujoči cilj zadevne države članice, kar mora preveriti predložitveno sodišče.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.