CELEX: 62017CJ0219
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Teisės aktų derinimas
Rizikos ribojimu pagrįsta kredito įstaigų priežiūra
Kredito įstaigos kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimas
Direktyvoje 2013/36/ES ir reglamentuose (ES) Nr. 1024/2013 bei Nr. 468/2014 reglamentuojama procedūra
Sudėtinė administracinė procedūra
Europos Centrinio Banko (ECB) išimtiniai sprendimų priėmimo įgaliojimai
Ieškinys, pareikštas dėl kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos parengiamųjų aktų
Nacionalinio sprendimo res judicata pažeidimo ginčijimas

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl SESV 256 straipsnio 1 dalies ir 263 straipsnio pirmos, antros ir penktos pastraipų išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Silvio Berlusconi ir
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA (Fininvest)
ginčą su
Banca d’Italia
(Italijos bankas) ir
Istituto per la Vigilanza sulle Assicurazioni (IVASS)
(Italijos draudimo sektoriaus priežiūros institucija (IVASS), Italija) dėl kredito įstaigos kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimo kontrolės.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyva KRD IV
2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/36/ES dėl galimybės verstis kredito įstaigų veikla ir dėl riziką ribojančios kredito įstaigų ir investicinių įmonių priežiūros, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2002/87/EB ir panaikinamos direktyvos 2006/48/EB bei 2006/49/EB (
OL L 176, 2013, p. 338
; vadinamoji Kapitalo reikalavimų direktyva; toliau – Direktyva KRD IV), 22 straipsnyje „Pranešimas apie siūlomą įsigijimą ir siūlomo įsigijimo vertinimas“ nustatyta:
„1.   Valstybės narės reikalauja, kad kiekvienas fizinis ar juridinis asmuo arba kartu veikiantys tokie asmenys (siūlomas įsigyjantis asmuo), nusprendę tiesiogiai arba netiesiogiai įsigyti kredito įstaigos kvalifikuotąją akcijų paketo dalį arba tiesiogiai ar netiesiogiai labiau padidinti tokią kredito įstaigos kvalifikuotąją akcijų paketo dalį tiek, kad turimų balsavimo teisių arba kapitalo dalis pasiektų arba viršytų 20 %, 30 % arba 50 %, arba, kad ta kredito įstaiga taptų jų patronuojamąja įmone (siūlomas įsigijimas), prieš įsigijimą raštu apie tai praneštų kredito įstaigos, kurios kvalifikuotąją akcijų paketo dalį jie siekia įsigyti arba padidinti, kompetentingoms valdžios institucijoms, nurodydami ketinamos įsigyti kvalifikuotosios akcijų paketo dalies dydį ir pateikdami atitinkamą informaciją kaip nustatyta 23 straipsnio 4 dalyje. <…>
2.   Kompetentingos valdžios institucijos raštu patvirtina pranešimo pagal 1 dalį arba papildomos informacijos pagal 3 dalį gavimą siūlomam įsigyjančiam asmeniui skubiai ir bet kuriuo atveju per dvi darbo dienas nuo gavimo.
Kompetentingos valdžios institucijos ne vėliau kaip per 60 darbo dienų nuo rašytinio patvirtinimo, kad pranešimas ir visi dokumentai, kuriuos valstybė narė reikalauja pateikti kartu su pranešimu pagal 23 straipsnio 4 dalyje nurodytą sąrašą, gauti (vertinimo laikotarpis), atlieka 23 straipsnio 1 dalyje numatytą vertinimą (vertinimas).
Patvirtindamos pranešimo gavimą, kompetentingos valdžios institucijos praneša siūlomam įsigyjančiam asmeniui datą, kada baigiasi vertinimo laikotarpis.
3.   Vertinimo laikotarpiu kompetentingos valdžios institucijos gali, jei reikia, bet ne vėliau kaip 50-tą vertinimo laikotarpio darbo dieną, prašyti pateikti papildomos vertinimui užbaigti reikalingos informacijos. Toks prašymas pateikiamas raštu ir jame nurodoma, kokios papildomos informacijos reikia.
Vertinimo laikotarpis sustabdomas nuo dienos, kai kompetentingos valdžios institucijos pateikia prašymą suteikti informacijos, ir atnaujinamas tą dieną, kai gaunamas siūlomo įsigyjančio asmens atsakymas į prašymą. Šį laikotarpį sustabdyti galima ne ilgiau kaip 20 darbo dienų. Kompetentingos valdžios institucijos savo nuožiūra gali papildomai prašyti pateikti išsamesnės informacijos ar ją patikslinti, tačiau dėl to vertinimo laikotarpis nebegali būti stabdomas.
4.   Kompetentingos valdžios institucijos gali pratęsti 3 dalies antroje pastraipoje nurodytą sustabdymo laikotarpį ne daugiau kaip 30 darbo dienų, jei siūlomas įsigyjantis asmuo yra įsteigtas arba jo veikla yra reglamentuojama trečiojoje šalyje arba jeigu jis yra fizinis arba juridinis asmuo, kuriam netaikoma priežiūra pagal šią direktyvą arba direktyvas 2009/65/EB, 2009/138/EB arba 2004/39/EB.
5.   Jei kompetentingos valdžios institucijos nusprendžia pareikšti prieštaravimą siūlomam įsigijimui, jos per dvi darbo dienas nuo tokio įvertinimo pabaigos ir neviršydamos vertinimo laikotarpio raštu praneša apie tai siūlomam įsigyjančiam asmeniui, nurodydamos motyvus. Atsižvelgiant į nacionalinę teisę, atitinkamas sprendimo motyvų pareiškimas gali būti pateikiamas visuomenei susipažinti siūlomo įsigyjančio asmens prašymu. Tai netrukdo valstybei narei leisti kompetentingai valdžios institucijai skelbti tokią informaciją siūlomam įsigyjančiam asmeniui neprašant.
6.   Jei kompetentingos valdžios institucijos vertinimo laikotarpiu raštu nepareiškė prieštaravimo siūlomam įsigijimui, siūlomas įsigijimas laikomas patvirtintu.
7.   Kompetentingos valdžios institucijos gali nustatyti ilgiausią terminą siūlomam įsigijimui įvykdyti ir prireikus šį laikotarpį pratęsti.
8.   Valstybės narės nenustato griežtesnių nei nustatytieji šioje direktyvoje reikalavimų dėl pranešimo kompetentingoms valdžios institucijoms apie tiesioginį arba netiesioginį balsavimo teisių ar kapitalo įsigijimą ir dėl kompetentingų valdžios institucijų suteikiamo patvirtinimo.
<…>“
Direktyvos KRD IV 23 straipsnyje „Vertinimo kriterijai“ nustatyta:
„1.   Vertindamos 22 straipsnio 1 dalyje numatytą pranešimą ir 22 straipsnio 3 dalyje nurodytą informaciją kompetentingos valdžios institucijos, siekdamos užtikrinti patikimą ir riziką ribojantį kredito įstaigos, kurios akcijų paketą siūloma įsigyti, valdymą ir atsižvelgdamos į galimą siūlomo įsigyjančio asmens įtaką tai kredito įstaigai, vertina siūlomo įsigyjančio asmens tinkamumą ir siūlomo įsigijimo finansinį patikimumą pagal šiuos kriterijus:
a)
siūlomo įsigyjančio asmens reputaciją;
b)
valdymo organo nario ir vyresniosios vadovybės nario, kuris vadovaus kredito įstaigos veiklai po siūlomo įsigijimo, reputaciją, žinias, įgūdžius ir patirtį, kaip nurodyta 91 straipsnio 1 dalyje;
c)
siūlomo įsigyjančio asmens finansinį patikimumą, ypač kredito įstaigoje, kurios akcijų paketą siūloma įsigyti, vykdomos ir numatomos vykdyti veiklos rūšies atžvilgiu;
<…>
2.   Kompetentingos valdžios institucijos gali pareikšti prieštaravimą siūlomam įsigijimui tik tuo atveju, jei tam yra tinkamas pagrindas, remiantis 1 dalyje nurodytais kriterijais, arba jei siūlomo įsigyjančio asmens pateikta informacija yra neišsami.
<…>“
Minėtos direktyvos 119 straipsnio „Kontroliuojančiųjų bendrovių įtraukimas į konsoliduotą priežiūrą“ 1 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės prireikus patvirtina priemones, būtinas finansų kontroliuojančiosioms bendrovėms ir mišrią veiklą vykdančioms finansų kontroliuojančiosioms bendrovėms įtraukti į konsoliduotą priežiūrą.“
BPM reglamentas
2013 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 1024/2013, kuriuo Europos Centriniam Bankui pavedami specialūs uždaviniai, susiję su rizikos ribojimu pagrįstos kredito įstaigų priežiūros politika (
OL L 287, 2013, p. 63
; vadinamasis Bendro priežiūros mechanizmo arba BPM reglamentas, toliau – BPM reglamentas), 11 konstatuojamoje dalyje nustatyta:
„<…> Sąjungoje reikėtų sudaryti bankų sąjungą, paremtą visapusišku ir išsamiu bendru finansinių paslaugų taisyklių sąvadu visai vidaus rinkai ir sudarytą iš bendro priežiūros mechanizmo ir naujų indėlių draudimo ir pertvarkymo sistemų. <…>“
Minėto reglamento 1 straipsnyje „Dalykas ir taikymo sritis“ nustatyta:
„Šiuo reglamentu [Europos Centriniam Bankui (ECB)] pavedami specialūs uždaviniai, susiję su rizikos ribojimu pagrįstos kredito įstaigų priežiūros politika, siekiant prisidėti prie kredito įstaigų saugumo ir patikimumo ir finansų sistemos stabilumo Sąjungoje ir kiekvienoje valstybėje narėje, visapusiškai atsižvelgiant į vidaus rinkos, grindžiamos vienodu požiūriu į kredito įstaigas, vienybę bei vientisumą ir pareigą tuo rūpintis, kad būtų užkirstas kelias galimybei rinktis palankesnes reguliavimo sąlygas.
<…>
Šiuo reglamentu nedaromas poveikis dalyvaujančių valstybių narių kompetentingų institucijų atsakomybei ir susijusiems įgaliojimams vykdyti priežiūros uždavinius, kurie šiuo reglamentu nepavesti ECB.
<…>“
To paties reglamento 4 straipsnis suformuluotas taip:
„1.   Pagal 6 straipsnį ECB, laikantis šio straipsnio 3 dalies, rizikos ribojimo principais pagrįstos priežiūros tikslais turi išimtinę kompetenciją visų dalyvaujančiose valstybėse narėse įsteigtų kredito įstaigų atžvilgiu vykdyti šiuos uždavinius:
<…>
c)
vertinti pranešimus apie kredito įstaigų kvalifikuotųjų akcijų paketo dalių įsigijimą ir perleidimą, išskyrus bankų pertvarkymo atveju, laikantis 15 straipsnio;
<…>
3.   Vykdydamas šiuo reglamentu jam pavestus uždavinius ir siekdamas užtikrinti aukštus priežiūros standartus ECB taiko visą atitinkamą Sąjungos teisę ir, kai tokią Sąjungos teisę sudaro direktyvos, nacionalinės teisės aktus, kuriais tos direktyvos perkeliamos į nacionalinę teisę. Jei atitinkamą Sąjungos teisę sudaro reglamentai ir jei šiuo metu tais reglamentais valstybėms narėms aiškiai suteikiama galimybių pasirinkti, ECB taip pat taiko nacionalinės teisės aktus, kuriais pasinaudojama tomis galimybėmis.
<…>“
BPM reglamento 6 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad ECB vykdo savo uždavinius bendrame priežiūros mechanizme, kurį sudaro jis pats ir nacionalinės kompetentingos institucijos (toliau – NKI), ir kad jis yra atsakingas už tai, kad BPM veiktų veiksmingai ir nuosekliai. Pagal to paties straipsnio 2 dalį tiek ECB, tiek NKI turi geranoriškai bendradarbiauti ir privalo keistis informacija. Nedarant poveikio ECB teisei nuolat tiesiogiai gauti arba turėti tiesioginę prieigą prie kredito įstaigų teikiamos informacijos, NKI visų pirma ECB suteikia visą informaciją, kurios reikia pagal šį reglamentą ECB pavestiems uždaviniams vykdyti.
Minėto reglamento 9 straipsnio „Priežiūros ir tyrimo įgaliojimai“ 1 dalyje skelbiama:
„Išimtinai tik 4 straipsnio 1 bei 2 dalyse ir 5 straipsnio 2 dalyje jam pavestų uždavinių vykdymo tikslais, dalyvaujančiose valstybėse narėse ECB laikomas atitinkamai kompetentinga arba paskirtąja institucija, kaip numatyta atitinkamoje Sąjungos teisėje.
Tuo pačiu išimtiniu tikslu ECB turi visus šiame reglamente nustatytus įgaliojimus ir prievoles. Jis taip pat turi visus įgaliojimus ir prievoles, kuriuos pagal atitinkamą Sąjungos teisę turi kompetentingos ir paskirtosios institucijos, jei šiame reglamente nenumatyta kitaip. Visų pirma ECB turi šio skyriaus 1 ir 2 skirsniuose išvardytus įgaliojimus.
Tokiu mastu, koks yra būtinas šiuo reglamentu jam pavestiems uždaviniams vykdyti, ECB, teikdamas nurodymus, gali reikalauti, kad tos nacionalinės institucijos pasinaudotų savo įgaliojimais pagal nacionalinę teisę ir laikydamosi nacionalinėje teisėje nustatytų sąlygų, kai pagal šį reglamentą tokie įgaliojimai ECB nesuteikiami. Tos nacionalinės institucijos visapusiškai informuoja ECB apie tų įgaliojimų vykdymą.“
To paties reglamento 15 straipsnyje „Kvalifikuotųjų akcijų paketo dalių įsigijimų įvertinimas“ nustatyta:
„1.   Nedarant poveikio 4 straipsnio 1 dalies c punkte numatytoms išimtims, visi pranešimai apie dalyvaujančioje valstybėje narėje įsteigtos kredito įstaigos kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimą ar visa susijusi informacija pateikiama valstybės narės, kurioje įsteigta kredito įstaiga, [NKI], laikantis 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nurodytais aktais grindžiamoje nacionalinėje teisėje nustatytų reikalavimų.
2.   [NKI] įvertina pasiūlytą įsigijimą, ir pranešimą bei pasiūlymą dėl sprendimo prieštarauti arba neprieštarauti įsigijimui, grindžiamus 4 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nurodytuose aktuose nustatytais kriterijais, pateikia ECB <…> ir padeda ECB pagal 6 straipsnį.
3.   ECB nusprendžia, ar prieštarauti įsigijimui pagal atitinkamoje Sąjungos teisėje nustatytus įvertinimo kriterijus, pagal šioje teisėje nustatytą procedūrą ir laikantis joje nustatytų įvertinimo laikotarpių.“
BPM pagrindų reglamentas
2014 m. balandžio 16 d. Europos Centrinio Banko reglamentu (ES) Nr. 468/2014, kuriuo sukuriama Europos Centrinio Banko, nacionalinių kompetentingų institucijų ir nacionalinių paskirtųjų institucijų bendradarbiavimo Bendrame priežiūros mechanizme struktūra (BPM pagrindų reglamentas) (
OL L 141, 2014, p. 1
ir klaidų ištaisymas
OL L 65, 2018, p. 48
), priimtu remiantis BPM reglamento 4 straipsnio 3 dalimi, sukurta ECB ir NKI bendradarbiavimo Bendrame priežiūros mechanizme struktūra.
BPM pagrindų reglamento 85 straipsnyje „Pranešimas NKI apie kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimą“ nustatyta:
„1.   Gavusi pranešimą apie ketinimą įsigyti kredito įstaigos, įsteigtos toje dalyvaujančioje valstybėje narėje, kvalifikuotąją akcijų paketo dalį, NKI ne vėliau kaip per penkias darbo dienas nuo tokio pranešimo gavimo patvirtinimo pagal Direktyvos [KRD IV] 22 straipsnio 2 dalį apie jį informuoja ECB.
2.   Jeigu, dėl prašymo pateikti papildomą informaciją, NKI turi sustabdyti įvertinimo terminą, NKI apie tai praneša ECB. NKI siunčia ECB tokią papildomą informaciją per 5 darbo dienas nuo jų gavimo NKI.
3.   NKI taip pat informuoja ECB apie datą, iki kurios, vadovaujantis atitinkama nacionaline teise, apie sprendimą prieštarauti arba neprieštarauti kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimui turi būti pranešta prašymo pateikėjui.“
Šio reglamento 86 straipsnyje „Galimų įsigijimų įvertinimas“ nustatyta:
„1.   NKI, kuriai pranešta apie ketinimą įsigyti kredito įstaigos kvalifikuotąją akcijų paketo dalį, įvertina, ar galimas įsigijimas atitinka visas atitinkamoje Sąjungos ir nacionalinėje teisėje nustatytas sąlygas. Atlikusi įvertinimą, NKI ECB parengia sprendimo prieštarauti arba neprieštarauti įsigijimui projektą.
2.   Sprendimo prieštarauti arba neprieštarauti įsigijimui projektą NKI pateikia ECB ne vėliau kaip prieš 15 darbo dienų iki atitinkamoje Sąjungos teisėje nustatyto įvertinimo laikotarpio pabaigos.“
Minėto reglamento 87 straipsnis „ECB sprendimas dėl įsigijimo“ suformuluotas taip:
„Remdamasis savo paties atliktu pasiūlyto įsigijimo įvertinimu ir NKI sprendimo projektu, ECB nusprendžia, prieštarauti ar neprieštarauti įsigijimui. Taikoma teisė būti išklausytam, kaip nustatyta 31 straipsnyje.“
Italijos teisė
Bankų priežiūros teisės aktai
1993 m. rugsėjo 1 d.
decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia
(Įstatyminis dekretas Nr. 385, Bendrasis bankų ir kredito srities įstatymų tekstas; GURI paprastasis priedas, Nr. 230, 1993 m. rugsėjo 30 d.), iš dalies pakeisto 2015 m. gegužės 12 d.
decreto legislativo n. 72
(Įstatyminis dekretas Nr. 72; toliau – bendrasis bankų srities įstatymų tekstas), kuriuo į Italijos teisę buvo perkeltas Direktyvos KRD IV turinys, 19 straipsniu Italijos bankui suteikiama kompetencija išduoti leidimus įsigyti finansų įstaigų kvalifikuotąją akcijų paketo dalį. Šio straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad šie leidimai išduodami, „jeigu įvykdomos sąlygos, dėl kurių galima užtikrinti patikimą ir apdairų banko valdymą, įvertinus galimas įsigyjančio asmens savybes ir įsigijimo projekto finansinį patikimumą pagal šiuos kriterijus: galimo įsigyjančio asmens reputaciją, kaip tai suprantama pagal 25 straipsnį <…>“.
Bendrojo bankų srities įstatymų teksto 25 straipsnio „Akcinio kapitalo dalys“ 1 dalyje nustatyta, kad 19 straipsnyje nurodyti akcininkai turi atitikti reputacijos reikalavimus, taip pat kompetencijos ir sąžiningumo kriterijus, dėl kurių užtikrinamas patikimas ir apdairus banko valdymas.
2015 m. gegužės 12 d. Įstatyminio dekreto Nr. 72 2 straipsnio 8 dalyje įtvirtinta, kad pereinamuoju laikotarpiu toliau taikomos ankstesnės teisės normos dėl finansų įstaigų akcininkų reputacijos reikalavimų.
Nagrinėjamos nuostatos buvo įtrauktos į 1998 m. kovo 18 d.
decreto ministeriale n. 144 – regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante
(Ministerijos dekretas Nr. 144, kuriuo nustatomos reputacijos reikalavimų bankų akcinio kapitalo dalininkams ir reikšmingumo ribos nustatymo taisyklės); jo 1 straipsnyje įvardijami apkaltinamieji nuosprendžiai, kurie turi neigiamą įtaką reputacijai ir dėl kurių reputacijos reikalavimas neįvykdomas.
1998 m. kovo 18 d. Ministerijos dekreto Nr. 144 2 straipsnyje nustatyta, kad pereinamuoju laikotarpiu „banko kapitalo dalininkams, kurie šio ministerijos dekreto įsigaliojimo dieną neatitinka 1 straipsnyje nustatytų reikalavimų, nenumatytų pirma galiojusiuose teisės aktuose, toks neatitikimas neturi reikšmės, jeigu jis atsirado iki įsigaliojimo dienos, atsižvelgiant tik į jau turimą akcijų paketą“.
Dėl mišrią veiklą vykdančių finansų kontroliuojančiųjų bendrovių (toliau – MVVFKB) pažymėtina, kad pagal bendrojo bankų srities įstatymų teksto, priimto remiantis Direktyvos KRD IV 119 straipsniu, 63 straipsnį jų nariams, turintiems kvalifikuotąją akcijų paketo dalį, buvo taikomi tokie patys įpareigojimai kaip ir atitinkamiems bankų nariams.
Bendrojo bankų srities įstatymų teksto 67bis straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad Italijos bankas ir IVASS kartu turi užtikrinti, kad šių įpareigojimų būtų laikomasi, jeigu minėtų bendrovių buveinė yra Italijoje ir visos šios bendrovės arba dalis jų yra Italijos finansinių konglomeratų kontroliuojančiosios bendrovės.
Administracinį procesą reglamentuojantys teisės aktai
Italijos administraciniame procese numatyta
azione di ottemperanza
.
Šiuo klausimu 1990 m. rugpjūčio 7 d.
legge n. 241, nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi
(Įstatymas Nr. 241, kuriame nustatomos naujos nuostatos, susijusios su administracine procedūra ir teise susipažinti su administraciniais dokumentais), iš dalies pakeisto 2005 m. vasario 11 d. Įstatymu Nr. 15, 21septies 1 dalyje nustatyta:
„Negalioja administracinis sprendimas <…>, priimtas pažeidžiant arba apeinant
res judicata
galią turintį sprendimą <…>“.
Codice del processo amministrativo
(Administracinio proceso kodeksas) 112 straipsnyje nustatyta:
„1.   Administracinių teismų sprendimus turi vykdyti valdžios institucijos ir kitos šalys.
2.
Azione di ottemperanza
gali būti pareikštas siekiant vykdyti:
<…>
c)
res judicata
galią turinčius sprendimus ir kitus panašius bendrosios kompetencijos teismų sprendimus, siekiant užtikrinti, kad valdžios institucija įgyvendintų pareigą laikytis
res judicata
galią turinčio sprendimo, kiek tai susiję su išnagrinėta byla.
<…>“
Pagal Administracinio proceso kodekso 114 straipsnio 4 dalies b punktą
azione di ottemperanza
gavęs teismas, patenkinęs ieškinį, „paskelbia negaliojančiais galimus aktus, kuriais pažeidžiamas arba apeinamas
res judicata
galią turintis sprendimas“.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
XX amžiaus 10-ajame dešimtmetyje S. Berlusconi tarpininkaujant
Fininvest
įsigijo maždaug 30 %
Mediolanum SpA
, kuri tuo metu buvo MVVFKB, visų pirma kontroliavusi banką
Banca Mediolanum SpA
, ir kuriai dėl šio statuso Italijoje 2014 m. buvo taikyta kvalifikuotosios akcijų paketo dalies priežiūra, akcijų.
Corte suprema di cassazione
(Kasacinis Teismas, Italija) priėmus Sprendimą Nr. 35729/13, kuris įsiteisėjo 2013 m. rugpjūčio 1 d. ir kuriuo S. Berlusconi pripažintas kaltu dėl mokestinio sukčiavimo, S. Berlusconi atžvilgiu kompetentingos Italijos priežiūros institucijos (t. y. Italijos bankas ir IVASS) pradėjo procedūrą, po kurios buvo priimtas sprendimas, kad jis nebeatitiko taikytinuose teisės aktuose nustatytos reputacijos patikimumo sąlygos ir kad dėl to
Fininvest
turima
Mediolanum
akcijų dalis, viršijanti 9,999 %, turi būti perleista.
S. Berlusconi ir
Fininvest
apskundė šį sprendimą Italijos teismui, nurodydami, be kita ko, teisinį pagrindą, susijusį su įstatymo taikymu laiko atžvilgiu, grindžiamą tuo, kad reputacijos nepakankamumas, pateisinęs draudimą įsigyti nagrinėjamą kvalifikuotąją akcijų paketo dalį, atsirado iki įsigaliojant šią sąlygą nustatančiam teisės aktui, todėl nepriskirtinas šio teisės akto taikymo sričiai. Pirmosios instancijos teismui atmetus jų ieškinį, ieškovai bylą laimėjo
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba, Italija), kuri 2016 m. kovo 3 d. nusprendė, kad teisės aktai, galioję iki reputacijos kriterijų nustatymo, kuriais remiasi ieškovai, vis dar buvo taikomi, nepaisant priešingų argumentų, kad jie turėtų būti laikomi netiesiogiai panaikintais dėl to, kad prieštarauja Sąjungos teisei.
Tuo metu MVVFKB
Mediolanum
buvo prijunta prie dukterinės bendrovės
Banca Mediolanum
, dėl to
Fininvest
tapo kvalifikuotosios akcijų paketo dalies savininkė – jau nebe MVVFKB, bet tiesiogiai kredito įstaigos. Italijos bankas ir ECB iš to padarė išvadą, kad, remiantis Direktyvos KRD IV 22 ir paskesniais straipsniais bei bendrojo bankų srities įstatymų teksto 19 ir paskesniais straipsniais, būtina pateikti naują prašymą dėl leidimo, susijusį su šia kvalifikuotąja dalimi.
Laikydamasis ECB nurodymų, pateiktų 2016 m. birželio 24 d. rašte, Italijos bankas 2016 m. liepos 14 d. nurodė
Fininvest
per 15 dienų pateikti prašymą suteikti leidimą. Kadangi šis reikalavimas nebuvo įvykdytas, 2016 m. rugpjūčio 3 d. Italijos bankas pasirinko savo iniciatyva pradėti administracinę procedūrą ir patikslino, kad, remiantis BPM reglamento 4 straipsniu, kompetenciją priimti sprendimą šiuo klausimu turi ECB.
Gavęs
Fininvest
dokumentus, Italijos bankas, taikydamas BPM reglamento 15 straipsnio 2 dalį, ECB perdavė 2016 m. rugsėjo 23 d. pasiūlymą dėl sprendimo, kuriame pateikta nepalanki nuomonė dėl pirkėjų, ketinančių įsigyti aptariamą
Banca Mediolanum
akcijų dalį, reputacijos, ir paprašė ECB nepritarti įsigijimui.
ECB pritarė Italijos banko argumentams ir patvirtino sprendimo projektą; šį projektą jis perdavė
Fininvest
ir S. Berlusconi, kad jie pateiktų pastabas. ECB galutinį sprendimą priėmė 2016 m. spalio 25 d.
Tame sprendime ECB nurodė, kad yra pagrįstų abejonių dėl
Banca Mediolanum
akcijų paketą įsigyjančių asmenų reputacijos. Atsižvelgdamas į tai, kad S. Berlusconi (didžiausias
Fininvest
akcininkas ir faktinis jos savininkas) buvo netiesiogiai
Banca Mediolanum
akcijų paketą įsigyjantis asmuo, ir į tai, kad įsiteisėjusiu sprendimu jis nuteistas – jam skirta ketverių metų laisvės atėmimo bausmė už mokestinį sukčiavimą, ECB nusprendė, kad S. Berlusconi neatitinka reputacijos reikalavimo, nacionalinės teisės aktuose nustatyto kvalifikuotųjų akcijų paketo dalių turėtojams. Be to, ši institucija rėmėsi tuo, kad S. Berlusconi padarė kitų pažeidimų ir dėl jo, kaip ir dėl kitų
Fininvest
valdymo organų narių, buvo priimta kitų apkaltinamųjų nuosprendžių.
Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, ECB padarė išvadą, kad
Banca Mediolanum
kvalifikuotąją akcijų paketo dalį įsigyjantys asmenys neatitinka reputacijos reikalavimo ir kad kyla didelių abejonių dėl jų pajėgumo ateityje užtikrinti patikimą ir apdairų šios finansų įstaigos valdymą. Taigi ECB nepritarė tam, kad S. Berlusconi ir
Fininvest
įsigytų
Banca Mediolanum
kvalifikuotąją akcijų paketo dalį.
S. Berlusconi ir
Fininvest
, pirma, apskundė šį 2016 m. spalio 25 d. ECB sprendimą, pareikšdami ieškinį dėl panaikinimo Europos Sąjungos Bendrajame Teisme (byla
Fininvest ir Berlusconi / ECB
, T‑913/16). Antra,
Fininvest
taip pat kreipėsi į
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija), kad būtų panaikinti Italijos banko aktai, kuriais remiantis parengtas ECB sprendimas. Trečia, S. Berlusconi ir
Fininvest
pareiškė
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba)
azione di ottemperanza
.
Pastarajame ieškinyje S. Berlusconi ir
Fininvest
tvirtino, kad šio sprendimo 32 punkte minėtas Italijos banko sprendimo pasiūlymas yra niekinis dėl to, kad nebuvo paisyta šio sprendimo 29 punkte minėto
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) sprendimo, priimto nagrinėjant ginčą, susijusį su jų turima
Mediolanum
kvalifikuotąja akcijų paketo dalimi,
res judicata
. Atsiliepime į ieškinį Italijos bankas, be kita ko, rėmėsi nacionalinių teismų jurisdikcijos nagrinėti šį ieškinį nebuvimu, kiek tai susiję su parengiamaisiais aktais, kuriuose nepateikiamas sprendimų turinys, ir skirtais priimti sprendimą, priskirtiną išimtinei Sąjungos institucijos kompetencijai, ir kurie, kaip ir galutinis sprendimas, patenka tik į Sąjungos teismo jurisdikciją.
Sujungusi S. Berlusconi ir
Fininvest
ieškinius,
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) nusprendė, kad nagrinėjama procedūra gali būti laikoma tiek „vientisa procedūra“, kurios aktams taikoma tik Sąjungos teismo priežiūra, tiek „sudėtine procedūra“, kurios aktams, susijusiems su nacionaliniu etapu, gali būti taikoma nacionalinių teismų priežiūra, net jei šis nacionalinis etapas užbaigiamas aktu, kuris nėra privalomas kompetentingai Sąjungos institucijai priimant galutinį sprendimą.
Būtent atsižvelgdama į šias aplinkybes
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar kartu taikomos SESV 263 straipsnio pirma, antra ir penkta pastraipos bei SESV 256 straipsnio 1 dalis turi būti aiškinamos taip, kad ieškinys, pareikštas dėl neprivalomų aktų pradėti procedūrą, imtis tyrimo priemonių ir pateikti pasiūlymus (konkrečiai nurodytų šios nutarties 1 punkte), [NKI] <…> priimtų per [Direktyvos KRD IV] 22 ir 23 straipsniuose, [BPM reglamento] 1 straipsnio 5 dalyje, 4 straipsnio 1 dalies c punkte ir 15 straipsnyje, [BPM pagrindų reglamento] 85–87 straipsniuose ir [bendrojo bankų srities įstatymų teksto] 19, 22 ir 25 straipsniuose reglamentuojamas procedūras, priklauso Sąjungos teismo jurisdikcijai, ar nacionalinio teismo jurisdikcijai?
2.
Konkrečiai kalbant, ar galima patvirtinti Sąjungos teismo jurisdikciją, jeigu dėl minėtų aktų buvo pareikštas ne bendrasis ieškinys dėl jų panaikinimo, o per procedūrą dėl sprendimo vykdymo pagal Administracinio proceso kodekso 112 ir paskesnius straipsnius, t. y. per vieną iš nacionalinei administracinio proceso sistemai būdingų procedūrų, buvo pareikštas ieškinys dėl jų pripažinimo negaliojančiais dėl to, kad buvo pažeistas ar apeitas įsiteisėjęs 2016 m. kovo 3 d.
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba) sprendimas <…>, kai priimant sprendimą per tokią procedūrą pagal nacionalinės teisės nuostatas turi būti išaiškinamos ir nustatytos objektyvios minėto įsiteisėjusio sprendimo ribos?“
Dėl prejudicinių klausimų
Savo klausimais, kuriuos reikia nagrinėti kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti ar SESV 263 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo nacionaliniams teismams draudžiama vykdyti NKI priimtų neprivalomų aktų pradėti procedūrą, imtis tyrimo priemonių ir pateikti pasiūlymus įgyvendinant Direktyvos KRD IV 22 ir 23 straipsniuose, BPM reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkte ir 15 straipsnyje bei BPM pagrindų reglamento 85–87 straipsniuose numatytą procedūrą, teisėtumo priežiūrą ir ar atsakymas į šį klausimą turėtų būti kitoks, jei nacionalinis teismas nagrinėtų specialųjį ieškinį dėl negaliojimo dėl tariamo nacionalinio teismo sprendimo
res judicata
pažeidimo.
Visų pirma reikia nurodyti nacionalinių valdžios institucijų dalyvavimo vykstant procedūrai, kaip antai nagrinėjamai pagrindinėje byloje, po kurios priimamas Sąjungos aktas, poveikį jurisdikcijos pasidalijimui tarp Sąjungos teismų ir valstybių narių teismų.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad SESV 263 straipsnis Europos Sąjungos Teisingumo Teismui suteikia išimtinę Sąjungos institucijų, prie kurių priskirtinas ir ECB, priimtų aktų teisėtumo priežiūros jurisdikciją.
Galimas nacionalinių valdžios institucijų dalyvavimas vykstant procedūrai, po kurios priimami tokie aktai, neturėtų paneigti jų kvalifikavimo kaip Sąjungos aktų, kai nacionalinių valdžios institucijų priimti aktai yra procedūros etapas, per kurį tik Sąjungos institucija įgyvendina galutinio sprendimo priėmimo įgaliojimus ir jos neįpareigoja nacionalinių valdžios institucijų parengiamieji aktai ar pasiūlymai (šiuo klausimu žr. 2007 m. gruodžio 18 d. Sprendimo Švedija / Komisija,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
,
ir
punktus).
Iš tiesų tokiu atveju, kai Sąjungos teisėje siekiama ne nustatyti dviejų kompetencijų (nacionalinės ir Sąjungos), kurių tikslas yra skirtingas, pasidalijimą, bet atvirkščiai, išimtiniai sprendimų priėmimo įgaliojimai suteikiami Sąjungos institucijai, Sąjungos teismas, remdamasis savo išimtine jurisdikcija atlikti Sąjungos aktų teisėtumo priežiūrą pagal SESV 263 straipsnį (pagal analogiją žr. 1987 m. spalio 22 d. Sprendimo Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
,
punktą), turi nuspręsti dėl nagrinėjamo Sąjungos institucijos priimto galutinio sprendimo teisėtumo ir, siekdamas užtikrinti veiksmingą suinteresuotųjų asmenų teisminę apsaugą, išnagrinėti galimus nacionalinių valdžios institucijų parengiamųjų aktų ar pasiūlymų trūkumus, kurie gali turėti įtakos šio galutinio sprendimo galiojimui.
Tokiu atveju nacionalinės valdžios institucijos aktas, priimtas per Sąjungos sprendimų priėmimo procedūrą, nepriskirtinas išimtinei Sąjungos teismo jurisdikcijai, kai kompetencijos pasidalijimas atitinkamoje srityje tarp nacionalinių ir Sąjungos institucijų lemia tai, kad nacionalinės valdžios institucijos priimtas aktas yra būtinas Sąjungos akto priėmimo procedūros etapas, per kurį Sąjungos institucijos turi tik ribotą diskreciją arba jos neturi, todėl nacionalinis aktas privalomas Sąjungos institucijai (šiuo klausimu žr. 1992 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Oleificio Borelli / Komisija,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
,
ir
punktus).
Būtent nacionaliniai teismai turi nuspręsti dėl pažeidimų, galimai padarytų tokiu nacionalinės teisės aktu, prireikus pateikdami Teisingumo Teismui prašymą priimti prejudicinį sprendimą, pagal tokias pačias sąlygas, kokios taikomos dėl kiekvieno galutinio teisės akto, kurį priėmė ta pati nacionalinės valdžios institucija ir kuris gali pažeisti tretiesiems asmenims suteikiamas teises, todėl šie teismai, vadovaudamiesi veiksmingos teisminės apsaugos principu, gali laikyti priimtinu šiuo tikslu pareikštą ieškinį, net jeigu proceso vidaus taisyklėse panašiu atveju to nenumatyta (šiuo klausimu žr. 1992 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Oleificio Borelli / Komisija,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
,
–
punktus; 2001 m. gruodžio 6 d. Sprendimo Carl Kühne ir kt.,
C‑269/99
,
EU:C:2001:659
,
punktą ir 2009 m. liepos 2 d. Sprendimo Bavaria ir Bavaria Italia,
C‑343/07
,
EU:C:2009:415
,
punktą).
Tai patikslinus reikia pažymėti, kad SESV 263 straipsnį aiškinant kartu su Sąjungos ir valstybių narių geranoriško bendradarbiavimo principu, įtvirtintu ESS 4 straipsnio 3 dalyje, nacionalinių valdžios institucijų aktams, priimtiems per procedūrą, kaip antai nurodytą šio sprendimo 43 ir 44 punktuose, neturėtų būti taikoma valstybių narių teismų priežiūra.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad kai Sąjungos teisės aktų leidėjas pasirenka administracinę procedūrą, per kurią nacionalinės valdžios institucijos priima Sąjungos institucijos galutinio sprendimo parengiamuosius aktus, sukeliančius teisines pasekmes ir galinčius būti apskųstus, jis tarp šios institucijos ir nacionalinių valdžios institucijų siekia nustatyti specialų bendradarbiavimo mechanizmą, grindžiamą Sąjungos institucijos išimtine sprendimų priėmimo kompetencija.
Dėl tokio sprendimų priėmimo proceso būtina viena teisminė priežiūra, kurią atlieka tik Sąjungos teismai, Sąjungos institucijai priėmus sprendimą, kuriuo užbaigiama administracinė procedūra; tik šis sprendimas gali sukelti privalomas teisines pasekmes, galinčias turėti įtakos ieškovo interesams ir iš esmės pakeisti jo teisinę padėtį.
Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad tai, jog tuo pačiu metu egzistuoja nacionalinės priemonės apskųsti valstybių narių valdžios institucijų parengiamuosius aktus ar pasiūlymus per tokią procedūrą ir SESV 263 straipsnyje numatyta galimybė pareikšti ieškinį dėl Sąjungos institucijos sprendimo, kuriuo užbaigiama Sąjungos teisės aktų leidėjo nustatyta administracinė procedūra, negali pašalinti rizikos, kad vertinimas per tą pačią procedūrą skirsis, todėl gali būti ginčijama Teisingumo Teismo išimtinė jurisdikcija spręsti dėl tokio galutinio sprendimo teisėtumo, be kita ko, jeigu jame remiamasi minėtų valdžios institucijų analize ir pasiūlymu.
Atsižvelgiant į šią vienos teisminės priežiūros būtinybę neturi reikšmės tiek pagal nacionalinę teisę taikoma priemonė siekiant, kad nacionalinių valdžios institucijų priimtiems parengiamiesiems aktams būtų taikoma valstybės narės teismo priežiūra, tiek šiuo tikslu pateikti reikalavimai ar pagrindai.
Būtent atsižvelgiant į šiuos argumentus reikia nagrinėti procedūros, per kurią buvo priimti Italijos banko aktai, kuriuos pagrindinėje byloje nagrinėja
Consiglio di Stato
(Valstybės Taryba), pobūdį.
Ši procedūra yra numatyta pagal bankų sąjungos bendrą priežiūros mechanizmą, kurio nuoseklų ir darnų veikimą turi užtikrinti ECB pagal BPM reglamento 6 straipsnio 1 dalį. Ji skirta įgyvendinti Direktyvos KRD IV 22 straipsniui, kuriame, siekiant gero bankų sąjungos veikimo, numatytas išankstinis leidimas bet kokiam kredito įstaigų kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimui ar padidinimui, remiantis tos pačios direktyvos 23 straipsnyje išvardytais suderintais vertinimo kriterijais.
Pagal BPM reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punktą, siejamą su to paties reglamento 15 straipsnio 3 dalimi ir BPM pagrindų reglamento 87 straipsniu, tik ECB yra kompetentingas nuspręsti leisti ar ne numatytus įsigijimus pasibaigus procedūrai, įtvirtintai, be kita ko, BPM reglamento 15 straipsnyje ir BPM pagrindų reglamento 85 ir 86 straipsniuose.
Santykiuose, kuriuos reglamentuoja BPM reglamento 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas geranoriško bendradarbiavimo principas, nacionalinių valdžios institucijų vaidmuo, kaip matyti iš šios nuostatos, to paties reglamento 15 straipsnio 1 ir 2 dalių ir BPM pagrindų reglamento 85 ir 86 straipsnių, yra įregistruoti prašymus dėl leidimo, suteikti pagalbą ECB, kuris vienintelis turi sprendimo priėmimo įgaliojimus, be kita ko, jam pateikiant visą reikalingą informaciją jo uždaviniams įgyvendinti, išnagrinėjant minėtus prašymus, o vėliau pateikiant ECB sprendimo pasiūlymą, kuris pastarojo neįpareigoja, ir, be to, dėl kurio Sąjungos teisėje nėra numatytos pareigos pranešti prašymą pateikusiam asmeniui.
Taigi procedūra, kuriai priskirtini aktai, ginčijami prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme, yra ta, dėl kurios pateikti šio sprendimo 43 ir 44 išdėstyti argumentai.
Vadinasi, reikia manyti, kad tik Sąjungos teismas yra kompetentingas prireikus įvertinti, ar 2016 m. spalio 25 d. ECB sprendimo teisėtumui turi įtakos Italijos banko priimtų šio sprendimo parengiamųjų aktų trūkumai. Ši kompetencija yra išimtinė; minėtiems teisės aktams netaikoma nacionalinių teismų jurisdikcija ir šiuo klausimu neturi reikšmės aplinkybė, kad nacionaliniame teisme buvo pareikštas ieškinys, kaip antai
azione di ottemperanza
.
Šiuo kausimu, kaip nurodo ir Komisija, reikia pažymėti, kad išimtinė ECB kompetencija nuspręsti patvirtinti ar ne kredito įstaigos kvalifikuotosios akcijų paketo dalies įsigijimą ir atitinkama Sąjungos teismų jurisdikcija patikrinti tokio sprendimo galiojimą bei įvertinti, ar nacionaliniuose parengiamuosiuose aktuose yra trūkumų, kurie gali turėti įtakos ECB sprendimo galiojimui, neleidžia nacionaliniam teismui nagrinėti ieškinio, kuriuo siekiama ginčyti tokio akto atitiktį nacionalinės teisės nuostatai, susijusiai su
res judicata
principu (pagal analogiją žr. 2007 m. liepos 18 d. Sprendimo Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
,
ir
punktus).
Taigi į pateiktus klausimus reikia atsakyti, kad SESV 263 straipsnis aiškintinas taip, kad juo nacionaliniams teismams draudžiama vykdyti NKI priimtų neprivalomų aktų pradėti procedūrą, imtis tyrimo priemonių ir pateikti pasiūlymus, įgyvendinant Direktyvos KRD IV 22 ir 23 straipsniuose, BPM reglamento 4 straipsnio 1 dalies c punkte ir 15 straipsnyje bei BPM pagrindų reglamento 85–87 straipsniuose numatytą procedūrą, teisėtumo priežiūrą; šiuo klausimu neturi reikšmės tai, ar nacionalinis teismas nagrinėja specialųjį ieškinį dėl negaliojimo dėl tariamo nacionalinio teismo sprendimo
res judicata
pažeidimo.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:

SESV 263 straipsnį reikia aiškinti taip, kad juo nacionaliniams teismams draudžiama vykdyti nacionalinių kompetentingų institucijų priimtų neprivalomų aktų pradėti procedūrą, imtis tyrimo priemonių ir pateikti pasiūlymus, įgyvendinant 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/36/ES dėl galimybės verstis kredito įstaigų veikla ir dėl riziką ribojančios kredito įstaigų ir investicinių įmonių priežiūros, kuria iš dalies keičiama Direktyva 2002/87/EB ir panaikinamos direktyvos 2006/48/EB bei 2006/49/EB, 22 ir 23 straipsniuose, 2013 m. spalio 15 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 1024/2013, kuriuo Europos Centriniam Bankui pavedami specialūs uždaviniai, susiję su rizikos ribojimu pagrįstos kredito įstaigų priežiūros politika, 4 straipsnio 1 dalies c punkte ir 15 straipsnyje bei 2014 m. balandžio 16 d. Europos Centrinio Banko reglamento (ES) Nr. 468/2014, kuriuo sukuriama Europos Centrinio Banko, nacionalinių kompetentingų institucijų ir nacionalinių paskirtųjų institucijų bendradarbiavimo Bendrame priežiūros mechanizme struktūra (BPM pagrindų reglamentas), 85–87 straipsniuose numatytą procedūrą, teisėtumo priežiūrą. Šiuo klausimu neturi reikšmės tai, ar nacionalinis teismas nagrinėja specialųjį ieškinį dėl negaliojimo dėl tariamo nacionalinio teismo sprendimo
res judicata
pažeidimo.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.