CELEX: 62017CJ0404
Præjudiciel forelæggelse
asylpolitik
direktiv 2013/32/EU
artikel 31, stk. 8, og artikel 32, stk. 2
ansøgning om international beskyttelse, der er åbenbart grundløs
begrebet sikkert oprindelsesland
ingen nationale regler om dette begreb
ansøgerens forklaringer er pålidelige, men utilstrækkelige, henset til, at ansøgerens oprindelsesland yder en tilstrækkelig beskyttelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 31, stk. 8, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 60
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem A og Migrationsverket (udlændingestyrelsen, Sverige) (herefter »styrelsen«) vedrørende styrelsens afgørelse, hvorved A gives afslag på tildeling af flygtningestatus og opholdstilladelse, tilbagesendes til sit oprindelsesland og gives forbud mod indrejse til Sverige i to år.
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 23, stk. 4, litra g), i Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT 2005, L 326, s. 13
) har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne kan ligeledes fastsætte, at en behandlingsprocedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II prioriteres eller fremskyndes, såfremt:
[…]
g)
ansøgeren har afgivet inkonsekvente, modstridende, usandsynlige eller utilstrækkelige forklaringer, hvilket klart gør det utroværdigt, at ansøgeren skulle have været udsat for forfølgelse […]«
11., 12., 18., 40., 41. og 42. betragtning til direktiv 2013/32 har følgende ordlyd:
»(11)
For at sikre en alsidig og effektiv vurdering af ansøgernes behov for international beskyttelse, jf. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse [(
EUT 2011, L 337, s. 9
)], bør EU-rammen for procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse baseres på princippet om en ensartet procedure.
(12)
Hovedformålet med dette direktiv er at udvikle standarderne for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af international beskyttelse yderligere med henblik på at få indført en fælles asylprocedure i Unionen.
[…]
(18)
Både medlemsstaterne og ansøgerne om international beskyttelse har interesse i, at der træffes hurtig afgørelse om ansøgninger om international beskyttelse, dog således at det ikke sker på bekostning af udførelsen af en korrekt og fuldstændig sagsbehandling.
[…]
(40)
Et afgørende kriterium for, om en ansøgning om international beskyttelse er velbegrundet, er, om ansøgeren er i sikkerhed i sit oprindelsesland. Hvis et tredjeland kan betragtes som et sikkert oprindelsesland, bør medlemsstaterne kunne betragte det som sikkert for en given ansøger, medmindre vedkommende fremlægger oplysninger om det modsatte.
(41)
I betragtning af den harmonisering, der er opnået vedrørende anerkendelse af tredjelandsstatsborgere og statsløse som personer med international beskyttelse, bør der etableres fælles kriterier for at udpege tredjelande som sikre oprindelseslande.
(42)
Udpegelsen af et tredjeland som sikkert oprindelsesland med henblik på dette direktiv kan ikke give dette lands statsborgere en absolut garanti for sikkerhed. Det siger sig selv, at den vurdering, der ligger til grund for udpegelsen, kun kan tage hensyn til de generelle civile, lovgivningsmæssige og politiske forhold i dette land og til, om aktører, der står bag forfølgelse, tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, i praksis bliver straffet, hvis de bliver fundet skyldige i det pågældende land. Det er derfor vigtigt, at såfremt en ansøger påviser, at der er gyldige grunde til ikke at anse landet som sikkert i vedkommendes særlige situation, kan udpegelsen af landet som sikkert ikke længere betragtes som relevant for vedkommende.«
Direktivets artikel 1 bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er at fastsætte fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse […]«
Direktivets artikel 31 med overskriften »Behandlingsprocedure« indleder kapitel III, der har overskriften »Procedurer i første instans«, og fastsætter følgende:
»1.   Den behandlingsprocedure, medlemsstaterne anvender i forbindelse med behandling af ansøgninger om international beskyttelse, skal være i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren bliver så kort som muligt, dog således at det ikke sker på bekostning af en korrekt og komplet sagsbehandling.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at undersøgelsesproceduren afsluttes senest seks måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
[…]
8.   Medlemsstaterne kan fastsætte, at en behandlingsprocedure i overensstemmelse med de grundlæggende principper og garantier i kapitel II fremskyndes og/eller foretages ved grænsen eller i transitområder i overensstemmelse med artikel 43, såfremt:
a)
ansøgeren ved indgivelsen af sin ansøgning og fremlæggelsen af sagens faktiske omstændigheder kun har fremlagt elementer, der ikke er relevante for at fastslå, om vedkommende kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95/EU, eller
b)
ansøgeren kommer fra et sikkert oprindelsesland i dette direktivs forstand, eller
[…]
e)
ansøgeren har afgivet klart inkonsekvente og modstridende, klart usande eller åbenbart usandsynlige forklaringer, som er i modstrid med tilstrækkeligt kontrollerede oplysninger om oprindelseslandet, hvilket klart gør det utroværdigt, at vedkommende kan anerkendes som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], eller
[…]«
Artikel 32, stk. 2, i direktiv 2013/32 har følgende ordlyd:
»I tilfælde af grundløse ansøgninger, hvor en hvilken som helst af de omstændigheder, der er nævnt i artikel 31, stk. 8, gør sig gældende, kan medlemsstaterne også betragte en ansøgning, hvis defineret således i national lovgivning, for åbenbart grundløs.«
Direktivets artikel 36, der har overskriften »Begrebet sikkert oprindelsesland«, har følgende ordlyd:
»1.   Et tredjeland udpeget som sikkert oprindelsesland i overensstemmelse med dette direktiv kan efter en individuel behandling af ansøgningen kun betragtes som et sikkert oprindelsesland for en bestemt ansøger, såfremt
a)
vedkommende er statsborger i det pågældende land, eller
b)
vedkommende er statsløs og tidligere havde sit sædvanlige opholdssted i dette land
og ikke har anført nogen væsentlige argumenter, der giver anledning til at antage, at det ikke er et sikkert oprindelsesland under hensyn til vedkommendes særlige situation med hensyn til opnåelse af status som en person med international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95].
2.   Medlemsstaterne fastsætter i deres nationale lovgivning yderligere regler og bestemmelser for anvendelsen af begrebet sikkert oprindelsesland.«
Artikel 37 i direktiv 2013/32, der har overskriften »National udpegelse af tredjelande som sikre oprindelseslande«, bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne kan i overensstemmelse med bilag I i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om international beskyttelse opretholde eller indføre ny lovgivning, der gør det muligt at udpege sikre oprindelseslande.
2.   Medlemsstaterne overvåger løbende situationen i de tredjelande, der er udpeget som sikre oprindelseslande i overensstemmelse med denne artikel.
3.   Vurderingen af, om et land er et sikkert oprindelsesland i overensstemmelse med denne artikel bygger på en række informationskilder, herunder især oplysninger fra andre medlemsstater, [Det Europæiske Asylstøttekontor (EASO)], [De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge (UNHCR)], Europarådet og andre relevante internationale organisationer.
4.   Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de lande, der er udpeget som sikre oprindelseslande i overensstemmelse med denne artikel.«
Bilag I til dette direktiv, der har overskriften »Udpegelse af sikre oprindelseslande som omhandlet i artikel 37, stk. 1«, fastsætter i stk. 1:
»Et land betragtes som et sikkert oprindelsesland, hvis det på grundlag af de retlige forhold, anvendelsen af lovgivningen inden for rammerne af et demokratisk system og de generelle politiske omstændigheder kan påvises, at der generelt og til stadighed ikke sker forfølgelse, som defineret i artikel 9 i direktiv 2011/95/EU, ingen tortur eller umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf, og ingen trussel om vilkårlig vold i forbindelse med international eller intern væbnet konflikt.
Ved denne vurdering skal der blandt andet tages hensyn til, i hvilket omfang der ydes beskyttelse mod forfølgelse og mishandling i henhold til:
a)
det pågældende lands relevante love og administrative bestemmelser og deres anvendelse i praksis
b)
respekt for de rettigheder og frihedsrettigheder, der er fastsat i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder[, undertegnet i Rom den 4.11.1950,] og/eller den internationale konvention om civile og politiske rettigheder[, vedtaget af De Forenede Nationers Generalforsamling den 16.12.1966,] og/eller FN’s konvention mod tortur, herunder navnlig de rettigheder, der ikke kan fraviges i henhold til artikel 15, stk. 2, i nævnte europæiske konvention
c)
overholdelse af non-refoulement-princippet i overensstemmelse med [konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28.7.1951]
d)
effektive retsmidler mod krænkelser af disse rettigheder og frihedsrettigheder.«
Artikel 46 i direktiv 2013/32, der har overskriften »Retten til effektive retsmidler«, indeholder et stk. 5 og 6, som fastsætter:
»5.   Med forbehold af stk. 6 tillader medlemsstaterne, at ansøgerne forbliver på området, indtil fristen for at udøve retten til et effektivt retsmiddel er udløbet, og, såfremt ansøgeren har udøvet denne ret inden udløbet af fristen, indtil behandlingen af sagen er afsluttet.
6.   I tilfælde af, at der træffes en afgørelse
a)
om at betragte en ansøgning som åbenbart grundløs i overensstemmelse med artikel 32, stk. 2, […]
[…]
har en domstol eller et domstolslignende organ beføjelse til, enten efter anmodning fra den berørte ansøger eller ex officio, at afgøre, om ansøgeren kan forblive på medlemsstatens område, såfremt udfaldet af en sådan afgørelse er, at ansøgeren fratages retten til at forblive i medlemsstaten, og hvor retten i sådanne tilfælde til at forblive i medlemsstaten, indtil sagen er afgjort, ikke er omhandlet i national ret.«
Svensk ret
Den forelæggende ret har oplyst, at der i svensk ret ikke findes nogen love eller administrative bestemmelser om sikre oprindelseslande i direktiv 2013/32’s forstand.
Utlänningslagen (udlændingeloven) (SFS 2005, nr. 716) kapitel 8, § 19, bestemte i den affattelse, som var gældende frem til den 31. december 2016, at styrelsen kunne anordne umiddelbar fuldbyrdelse af sine afgørelser om udsendelse, herunder også inden de havde fået retskraft, hvis asylansøgningen var åbenbart grundløs, og hvis det var åbenbart, at der ikke forelå andre grunde til at indrømme ansøgeren opholdstilladelse.
Ifølge den forelæggende rets forklaringer blev denne bestemmelse ændret med virkning fra den 1. januar 2017 med henblik på i svensk ret at gennemføre den omarbejdning af asylprocedurerne, som blev foretaget ved direktiv 2013/32, herunder navnlig direktivets artikel 31, stk. 8. Fra og med denne dato kan styrelsen således anordne umiddelbar fuldbyrdelse af sine afgørelser om udsendelse, herunder også inden de har fået retskraft, således at de faktiske omstændigheder i sagen, som udlændingen har fremlagt, »ikke er relevante« med hensyn til vedkommendes asylansøgning eller »ikke er pålidelige«, idet asylansøgningen skal anses for at være åbenbart grundløs, og det i øvrigt er åbenbart, at der ikke kan gives opholdstilladelse på andet grundlag.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at A, som er serbisk statsborger, ansøgte om asyl og opholdstilladelse i Sverige i marts 2017.
Til støtte for ansøgningen anførte A, at han mellem 2001 og 2003 havde været udsat for trusler og vold fra en ulovlig paramilitær gruppe, og at han i 2003 havde politianmeldt gruppen. A forklarede, at han frem til 2012 havde været underlagt vidnebeskyttelse, som de serbiske myndigheder og De Forenede Nationers midlertidige administrative mission i Kosovo (MINUK) var ansvarlige for, men at denne beskyttelse medførte, at han blev placeret flere forskellige steder i Serbien, herunder bl.a. i fængsel. Disse omstændigheder tilskyndede A til at give afkald på sin vidnebeskyttelse fra 2012, idet han foretrak at søge tilflugt i sin hjemby, til trods for at han til stadighed modtog dødstrusler.
Styrelsen gav afslag på ansøgningen med den begrundelse, at den var åbenbart grundløs, idet Republikken Serbien ifølge de oplysninger, som ansøgeren selv havde fremlagt, var i stand til at yde ansøgeren effektiv beskyttelse, og eftersom det først og fremmest tilkom oprindelseslandets myndigheder at sikre beskyttelse mod sådanne trusler, som ansøgeren mente at være udsat for.
Afslaget var ledsaget af et pålæg om at udrejse af landet, der skulle fuldbyrdes umiddelbart, idet det var åbenbart, at der ikke forelå elementer, som kunne begrunde, at asylansøgningen skulle imødekommes, og eftersom A ikke havde fremført relevante argumenter til støtte for sin ansøgning om opholdstilladelse.
A påklagede styrelsens afgørelse til Förvaltningsrätten i Malmö - Migrationsdomstolen (forvaltningsdomstolen i Malmø med kompetence i migrationssager, Sverige), som har udsat gennemførelsen af pålægget om at udrejse af landet.
Den nævnte retsinstans er i tvivl med hensyn til fortolkningen af artikel 31, stk. 8, i direktiv 2013/32, der, sammenholdt med direktivets artikel 32, stk. 2, giver medlemsstaterne mulighed for at afvise visse ansøgninger, hvis de er åbenbart grundløse.
På dette grundlag har Förvaltningsrätten i Malmö - Migrationsdomstolen (forvaltningsdomstolen i Malmø med kompetence i migrationssager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal en ansøgning – hvori ansøgerens oplysninger anses for pålidelige, og dermed lægges til grund for bedømmelsen, men ikke er tilstrækkelige til at begrunde et behov for international beskyttelse, idet oplysningerne om [oprindelses]landet, giver grundlag for at antage, at der foreligger en acceptabel myndighedsbeskyttelse – anses for at være åbenbart grundløs i henhold til [artikel 31, stk. 8, i direktiv 2013/32, som omarbejdet]?«
Det præjudicielle spørgsmål
Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 31, stk. 8, litra b), i direktiv 2013/32, sammenholdt med dette direktiv artikel 32, stk. 2, skal fortolkes således, at en ansøgning om international beskyttelse kan betragtes som åbenbart grundløs i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, hvor det for det første følger af oplysningerne om ansøgerens oprindelsesland, at ansøgeren kan sikres acceptabel beskyttelse dér, og de oplysninger, som ansøgeren har afgivet, for det andet ikke er tilstrækkelige til at begrunde tildeling af international beskyttelse, når den medlemsstat, hvor ansøgningen er blevet indgivet, ikke har vedtaget bestemmelser om gennemførelse af begrebet sikkert oprindelsesland.
Således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, har styrelsen i det væsentlige givet afslag på A’s ansøgning med den begrundelse, at den var åbenbart grundløs i henhold til den nationale lovgivning, der har gennemført direktiv 2013/32, eftersom A’s oprindelsesland, Serbien, kunne yde effektiv beskyttelse, og idet A ikke havde påvist, at dette land ikke tilbød ham tilstrækkelig beskyttelse mod de trusler, som han mente at være udsat for.
Derved støttede styrelsen sin afgørelse på en begrundelse, som svarede til den, der er fastsat i artikel 36 og 37 i direktiv 2013/32 for behandling af ansøgninger om international beskyttelse, der er indgivet af en ansøger, som er statsborger i et sikkert oprindelsesland.
Disse bestemmelser fastsætter en særlig undersøgelsesordning, som beror på en afkræftelig formodning om, at oprindelseslandet kan yde tilstrækkelig beskyttelse, hvilket ansøgeren kan afkræfte, hvis vedkommende fremfører tvingende hensyn vedrørende sin særlige situation.
Når der ikke foreligger sådanne tvingende hensyn, kan der i henhold til artikel 31, stk. 8, litra b), sammenholdt med artikel 32, stk. 2, i direktiv 2013/32, gives afslag på ansøgningen med den begrundelse, at den er åbenbart grundløs, hvis den omhandlede situation – i det foreliggende tilfælde den omstændighed, at ansøgeren kommer fra et sikkert oprindelsesland – er defineret således i den nationale lovgivning.
En af konsekvenserne for den person, hvis ansøgning er blevet afslået på dette grundlag, er, at vedkommende, i modsætning til, hvad der er fastsat med hensyn til en simpel afvisning, ikke gives tilladelse til at forblive i den medlemsstat, hvor ansøgningen er indgivet, indtil ansøgerens sag afsluttes, således som det følger af artikel 46, stk. 5 og 6, i direktiv 2013/32.
Under disse omstændigheder tilkommer det den enkelte medlemsstat at udpege sikre oprindelseslande i denne lovgivnings forstand i henhold til bestemmelserne i artikel 36 og 37 i samt bilag I til direktiv 2013/32, hvilket bl.a. betyder, at den nationale lovgiver skal oprette en liste over tredjelande efter de kriterier, som er fastsat i bilag I, at der skal fastsættes regler og yderligere gennemførelsesbestemmelser, at Kommissionen skal underrettes om listen over sikre oprindelseslande eller endda regelmæssig fornyet overvejelse heraf.
Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at Kongeriget Sverige på tidspunktet for den i hovedsagen anfægtede afgørelse – hvor fristen for gennemførelse af de relevante bestemmelser i direktiv 2013/32 var udløbet – hverken havde truffet de foranstaltninger, som er nævnt i den foregående præmis, eller fastsat, at den omstændighed, at en person kommer fra et sikkert oprindelsesland, kan udgøre et grundlag for afslag på en ansøgning med den begrundelse, at den er åbenbart grundløs som omhandlet i direktivets artikel 32, stk. 2.
Det skal imidlertid bemærkes, at rammen for tildeling af international beskyttelse i henhold til 11. og 12. betragtning til og artikel 1 i direktiv 2013/32 er baseret på princippet om en ensartet procedure og en række fælles minimumsstandarder (jf. analogt dom af 31.1.2013, D. og A.,
C-175/11
,
EU:C:2013:45
, præmis
).
En medlemsstat kan således ikke anvende den afkræftelige formodning, som er indført ved reglerne i direktiv 2013/32 om de procedurer, der er baseret på begrebet sikkert oprindelsesland, uden ligeledes at have foretaget en fuldstændig gennemførelse af disse regler med hensyn til de love og administrative bestemmelser, det tilkommer denne at vedtage.
For så vidt angår den tvivl, som den forelæggende ret har givet udtryk for med hensyn til muligheden for i henhold til artikel 31, stk. 8, i direktiv 2013/32 at betragte en ansøgning for åbenbart grundløs med den begrundelse, at ansøgerens forklaringer ikke er tilstrækkelige, skal det bemærkes, at dette direktiv er en omarbejdning af direktiv 2005/85.
Selv om artikel 23, stk. 4, litra g), i direktiv 2005/85 ganske vist omhandler tilfælde, hvor ansøgerens forklaringer er »utilstrækkelige«, henviser artikel 31, stk. 8, litra e), i direktiv 2013/32, som erstatter denne bestemmelse, imidlertid ikke til disse tilfælde.
Det følger således af ordlyden af artikel 31, stk. 8, litra e), i direktiv 2013/32, sammenholdt med dette direktivs artikel 32, stk. 2, at en medlemsstat ikke kan betragte en ansøgning om international beskyttelse for åbenbart grundløs med den begrundelse, at ansøgerens forklaringer er utilstrækkelige.
Det forelagte spørgsmål skal således besvares med, at artikel 31, stk. 8, litra b), i direktiv 2013/32, sammenholdt med dette direktivs artikel 32, stk. 2, skal fortolkes således, at en ansøgning om international beskyttelse ikke kan betragtes som åbenbart grundløs i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, hvor det for det første følger af oplysningerne om ansøgerens oprindelsesland, at ansøgeren kan sikres acceptabel beskyttelse dér, og de oplysninger, som ansøgeren har afgivet, for det andet ikke er tilstrækkelige til at begrunde tildeling af international beskyttelse, når den medlemsstat, hvor ansøgningen er blevet indgivet, ikke har vedtaget bestemmelser om gennemførelse af begrebet sikkert oprindelsesland.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

Artikel 31, stk. 8, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, sammenholdt med direktivets artikel 32, stk. 2, skal fortolkes således, at en ansøgning om international beskyttelse kan betragtes som åbenbart grundløs i tilfælde som det i hovedsagen omhandlede, hvor det for det første følger af oplysningerne om ansøgerens oprindelsesland, at ansøgeren kan sikres acceptabel beskyttelse dér, og de oplysninger, som ansøgeren har afgivet, for det andet ikke er tilstrækkelige til at begrunde tildeling af international beskyttelse, når den medlemsstat, hvor ansøgningen er blevet indgivet, ikke har vedtaget bestemmelser om gennemførelse af begrebet sikkert oprindelsesland.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.