CELEX: 62019TJ0399
Konkurrens
Missbruk av dominerande ställning
Gasmarknaderna i Central- och Östeuropa
Beslut att avslå ett klagomål
Inget unionsintresse
Undantag för statliga åtgärder
Skyldighet att göra en omsorgsfull prövning
Processuella rättigheter enligt förordning (EG) nr 773/2004

Bakgrund
Sökanden, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA, är moderbolag i koncernen PGNiG, som är verksam inom gas- och oljesektorn, huvudsakligen i Polen. Koncernen bedriver bland annat prospekterings- och produktionsverksamhet av gas och råolja, och import, försäljning och distribution av gas.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut C(2019) 3003 final av den 17 april 2019 om avslag på klagomålet (ärende AT.40497 – Polska gaspriser) (nedan kallat det angripna beslutet), som antogs efter det att sökanden hade ingett ett klagomål mot Gazprom PJSC och dess dotterbolag, inklusive Gazprom export LLC (nedan tillsammans kallade Gazprom).
Förfarandena i ärendena AT.39816 och AT.40497
Mellan åren 2011 och 2015 vidtog kommissionen flera åtgärder för att undersöka hur gasmarknaden fungerade i Central- och Östeuropa och särskilt för att undersöka om vissa av Gazproms förfaranden, som påverkade dessa marknader, närmare bestämt förfarandena på marknaderna i Bulgarien, Tjeckien, Estland, Lettland, Litauen, Ungern, Polen och Slovakien (nedan tillsammans kallade de berörda länderna i Central- och Östeuropa), var förenliga med förbudet mot missbruk av dominerande ställning i artikel 102 FEUF. I detta sammanhang skickade kommissionen bland annat skrivelser med begäran om uppgifter till sökanden. Det administrativa förfarande som motsvarade denna utredning registrerades under ärendenummer ”Ärende AT.39816 – Gasförsörjning i tidigare handelsled i Central- och Östeuropa” (nedan kallat ärende AT.39816).
I ärendet inledde kommissionen det förfarande som föreskrivs i artikel 11.6 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
) och i artikel 2 i kommissionens förordning (EG) nr 773/2004 av den 7 april 2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna [101] och [102 FEUF] (
EUT L 123, 2004, s. 18
), och skickade därefter, den 22 april 2015 och i enlighet med artikel 10 i förordning nr 773/2004, ett meddelande om invändningar till Gazprom (nedan kallat meddelandet om invändningar). I meddelandet om invändningar drog kommissionen preliminärt slutsatsen att Gazprom hade en dominerande ställning på de nationella marknaderna för leverans av gas i föregående handelsled i de berörda länderna i Central- och Östeuropa, att Gazprom, i strid med artikel 102 FEUF, missbrukade sin ställning genom att följa en konkurrenshämmande strategi för att fragmentera och isolera dessa marknader och således förhindra det fria flödet av gas.
Kommissionen ansåg att Gazproms strategi omfattade tre grupper av konkurrensbegränsande förfaranden som påverkade dess kunder i de berörda länderna i Central- och Östeuropa, nämligen förfaranden som byggde på följande omständigheter. För det första hade Gazprom infört territoriella begränsningar i sina avtal om gasleveranser med grossister och med vissa industriella kunder i de berörda länderna i Central- och Östeuropa. För det andra gjorde dessa territoriella begränsningar det möjligt för Gazprom att bedriva illojal prispolitik i fem av de berörda länderna i Central- och Östeuropa, nämligen Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen och Polen. För det tredje hade Gazprom, när det gäller Bulgarien och Polen, villkorat gasleveransen med att bolaget skulle få vissa försäkringar från grossisterna i fråga om infrastrukturen för gasöverföringen. När det närmare bestämt gäller Polen avsåg dessa försäkringar att den polska grossisten, det vill säga sökanden, skulle acceptera en förstärkt kontroll från Gazprom över driften av den polska delen av gasledningen Yamal, en av de huvudsakliga gasledningarna i Polen (nedan kallade Yamal-invändningarna).
Den 29 september 2015 besvarade Gazprom meddelandet om invändningar och bestred kommissionens betänkligheter i konkurrenshänseende. Den 14 februari 2017 lade Gazprom fram ett utkast till åtaganden i enlighet med artikel 9 i förordning nr 1/2003, samtidigt som den fortsatte att bestrida dessa betänkligheter.
För att inhämta synpunkter från berörda parter om utkastet till åtaganden offentliggjorde kommissionen, den 16 mars 2017, fortfarande i ärende AT.39816, ett meddelande i
Europeiska unionens officiella tidning
i enlighet med artikel 27.4 i förordning nr 1/2003 (
EUT C 81, 2017, s. 9
), vilket innehöll en sammanfattning av ärende AT.39816 och det väsentliga innehållet i förslaget till åtaganden och gav parterna en frist på sju veckor räknat från detta datum för att inkomma med synpunkter (nedan kallad marknadsundersökningen). Därefter inkom bland annat sökanden, ordföranden för Urząd Regulacji Energetyki (den polska energitillsynsmyndigheten) (nedan kallad den polska myndigheten) och Gaz-System SA, som är systemansvarig för den polska delen av gasledningen Yamal, med synpunkter.
Parallellt med det administrativa förfarande som kommissionen hade inlett i ärende AT.39816 ingav sökanden den 9 mars 2017, med tillämpning av artikel 5 i förordning nr 773/2004, ett klagomål i vilket ärende AT.39816 angavs och det påtalades att Gazprom hade gjort sig skyldigt till missbruk (nedan kallat klagomålet).
Den 29 mars 2017 bekräftade kommissionen att den mottagit klagomålet, vilket sedan registrerades i ett skilt förfarande under ärendenummer ”AT.40497 – Polska gaspriser” (nedan kallat ärende AT.40497).
I en skrivelse av den 31 mars 2017 till sökanden påpekade kommissionen att de förfaranden som angavs i klagomålet och de som berördes av utkastet till åtaganden föreföll överlappa varandra och sökanden uppmanades att inkomma med synpunkter i samband med marknadsundersökningen. Efter att ha erhållit en förlängning av den tillämpliga fristen inkom sökanden med sitt yttrande över utkastet den 19 maj 2017, såsom angavs ovan i punkt 7.
Den 15 maj 2017 inkom Gazprom med sina synpunkter på klagomålet till kommissionen i ärende AT.40497.
Den 23 januari 2018 meddelade kommissionen, i enlighet med artikel 7.1 i förordning nr 773/2004, sökanden skriftligen att den avsåg att avslå klagomålet och uppmanade sökanden att yttra sig inom fyra veckor (nedan kallad avsiktsskrivelsen). Därvid överlämnade kommissionen till sökanden även en icke-konfidentiell version av meddelandet om invändningar, som hade upprättats i ärende AT.39816, och en icke-konfidentiell version av Gazproms yttrande över klagomålet.
Den 2 mars 2018 inkom sökanden med ett yttrande som svar på avsiktsskrivelsen. Förutom att sökanden uttryckte sitt missnöje med de preliminära slutsatserna i nämnda skrivelse, gjorde bolaget bland annat gällande att det inte ansåg sig ha erhållit samtliga handlingar som hade legat till grund för kommissionens ståndpunkt och att den icke-konfidentiella versionen av meddelandet om invändningar, som hade upprättats i ärende AT.39816, saknade vissa nödvändiga avsnitt.
Efter det att Gazprom hade lagt fram ett ändrat utkast till åtaganden till följd av marknadsundersökningen, antog kommissionen i ärende AT.39816, den 24 maj 2018, beslut C(2018) 3106 final om ett förfarande enligt artikel 102 FEUF och artikel 54 i EES-avtalet (ärende AT.39816 – Gasförsörjning i tidigare handelsled i Central- och Östeuropa) i vilket kommissionen godkände Gazproms åtaganden och gjorde dem bindande samt avslutade det administrativa förfarandet i detta ärende genom att slå fast att det saknades anledning att vidta åtgärder avseende de förfaranden som hade identifierats i meddelandet om invändningar. Den 15 oktober 2018 väckte sökanden talan vid tribunalen mot förevarande beslut. Målet registrerades under målnummer T‑616/18.
I ärende AT.40497 vände sig sökanden, den 5 september 2018, till förhörsombudet för att få tillgång till vissa handlingar i ärendet, i enlighet med artikel 7.2 b i beslut 2011/695/EU av kommissionens ordförande av den 13 oktober 2011 om förhörsombudets funktion och kompetensområde i vissa konkurrensförfaranden (
EUT L 275, 2011, s. 29
). Den 17 september samma år underrättade förhörsombudet sökanden om att denne skulle vidarebefordra begäran till generaldirektoratet (GD) för konkurrens, som var behörigt att besvara begäran. Den 25 september 2018 meddelade kommissionen sökanden att kommissionen hade tagit ställning på grundval av de handlingar som kommissionen redan hade lämnat ut till sökanden och vägrade att ge bolaget tillgång till andra avsnitt i meddelandet om invändningar.
Den 17 april 2019 avslutade kommissionen förfarandet i ärende AT.40497 genom att anta det angripna beslutet.
Det angripna beslutet
I det angripna beslutet skiljde kommissionen på de invändningar i klagomålet som motsvarade de betänkligheter i konkurrenshänseende som omfattades av de åtaganden som hade gjorts bindande genom det beslut som antogs till följd av ärende AT.39816 och andra invändningar som hade framförts i klagomålet mot Gazprom.
När det gäller de första invändningarna ansåg således kommissionen i huvudsak att de beteenden som avsågs på ett lämpligt sätt hade beaktats i nämnda åtaganden (se punkterna 2.2 och 2.3 i det angripna beslutet). När det gäller övriga invändningar undersökte kommissionen dem i tur och ordning i punkt 2.4 i det angripna beslutet, med rubriken ”Frågor som inte omfattas av åtagandena” (Matters not covered by the commitments).
I punkt 2.4.1, med rubriken ”Invändningar om gasledningen Yamal” (The Objection concerning the Yamal Pipeline), prövade kommissionen invändningarna i klagomålet, enligt vilka Gazprom, i samband med en minskad försörjning som drabbade sökanden åren 2009 och 2010 till följd av ett avbrott hos Gazprom-RosUkrEnergo AG (nedan kallat RUE), ett ukrainskt dotterbolag till Gazprom, hade, för att ingå ett kortsiktigt avtal om leverans av ytterligare gas, uppställt villkor som saknade samband med föremålet för avtalet (nedan kallade invändningarna om infrastrukturvillkoren). Dessa villkor sammanfattas enligt följande. För det första skulle sökanden avstå från en fordran på detta dotterbolag till Gazprom. För det andra skulle sökanden samtycka till att System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz SA (nedan kallat EuRoPol), ett bolag som äger infrastrukturen för den polska delen av gasledningen Yamal och som ägs av sökanden och Gazprom, skulle avstå från en fordran på Gazprom på [
konfidentiellt
] (
) amerikanska dollar (USD). För det tredje skulle EuRoPol:s stadgar ändras, vilket skulle ge Gazprom vetorätt avseende vissa beslut som bolaget fattade. För det fjärde skulle det införas vissa klausuler i avtalet mellan EuRoPol och Gaz-System om driften av denna del av gasledningen (se skäl 18 tredje och sjunde strecksatsen i det angripna beslutet).
Vad vidare gäller invändningarna om infrastrukturvillkoren, erinrade kommissionen först om sökandens ståndpunkt för att därefter redogöra för sin bedömning, varje gång i förhållande till två omständigheter, nämligen den polska myndighetens beslut av den 19 maj 2015 som hade antagits genom dess ordförande och genom vilket Gaz-System certifierades som oberoende systemansvarig för den polska delen av gasledningen Yamal (nedan kallat certifieringsbeslutet) och dessutom den omständigheten att sökanden var tvungen att ge försäkringar om infrastrukturen.
Vid prövningen av den andra omständigheten fann kommissionen, under angivelsen ”Statligt tvång kan inte uteslutas” (State compulsion defence could not be excluded), att det inte var uteslutet att undantaget för statliga åtgärder var tillämpligt på de förfaranden som avsågs i de aktuella invändningarna, eftersom det inte kunde uteslutas att Gazprom hade agerat enligt rysk rätt eller enligt påtryckningar från ryska myndigheter som inte gick att stå emot, vilket innebar att beteendena inte var självständiga i den mening som avses i artikel 102 FEUF och att den aktuella konkurrensbegränsningen inte kunde tillskrivas Gazprom. Kommissionen påpekade bland annat att byggandet och driften av den polska delen av gasledningen Yamal reglerades av ett mellanstatligt avtal som ingicks år 1993 mellan Republiken Polen och Ryska federationen och av senare tilläggsprotokoll (nedan tillsammans kallade avtalen mellan Polen och Ryssland).
I punkt 2.4.2, med rubriken ”Begränsningar i leveransen under vintersäsongen 2014/2015” (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015), prövade kommissionen invändningar i klagomålet enligt vilka Gazprom på ett rättsstridigt sätt hade minskat sin gasleverans under vintern 2014/2015 i syfte att förhindra eventuell återexport av gas till Ukraina (nedan kallade invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015). På grund av dessa begränsningar var de volymer som Gazprom levererade till sökanden mindre än de volymer som föreskrevs i deras avtal, vilket orsakade sökanden en ekonomisk skada, särskilt med hänsyn till de höga sammanlänkningskostnader som bolaget hade haft för att importera gas från Västeuropa (se skäl 18 femte strecksatsen i det angripna beslutet).
Punkterna 2.4.3 och 2.4.4 i det angripna beslutet avser invändningar om överlåtelsen av äganderätten till överföringssystemet av belarusisk gas respektive invändningar om påstådda åsidosättandena av sökandens processuella rättigheter i egenskap av klagande.
Av olika skäl avslog kommissionen samtliga invändningar i punkt 2.4 i det angripna beslutet och avslog klagomålet med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 773/2004, eftersom den ansåg att det inte fanns tillräckliga skäl för att fullfölja utredningen.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 juni 2019. Svaromålet, repliken och dupliken inkom den 20 september 2019, den 6 november 2019 respektive den 9 januari 2020.
Sökanden ansökte, genom separat handling som åtföljde ansökan, i enlighet med artikel 152 i tribunalens rättegångsregler, om att tribunalen skulle handlägga målet skyndsamt. Genom beslut av den 2 augusti 2019 avslog tribunalen denna ansökan.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten, den 4 oktober 2019, att tjänstgöra på åttonde avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 7 oktober 2019 ansökte Gazprom om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden. Efter att ha hört parterna biföll ordföranden på tribunalens åttonde avdelning ansökan om att få intervenera genom beslut av den 5 december 2019. Den 17 januari 2020 inkom Gazprom med en interventionsinlaga, och sökanden yttrade sig över denna inlaga den 21 februari 2020.
Genom beslut av den 28 maj 2020 beslutade ordföranden på åttonde avdelningen, med stöd av artikel 67.2 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 19.2 i samma rättegångsregler, att ge sökanden förtur, med hänsyn till de särskilda omständigheterna i förevarande mål.
Den 8 juni 2020 beslutade tribunalen, på förslag av åttonde avdelningen, med tillämpning av artikel 28 i sina rättegångsregler, att hänskjuta målet till den åttonde avdelningen i utökad sammansättning. Eftersom en ledamot av avdelningen i utökad sammansättning var förhindrad att tjänstgöra, utsågs tribunalens ordförande genom beslut av den 15 juni 2020 att komplettera avdelningen.
På förslag av referenten beslutade tribunalen att inleda den muntliga delen av förfarandet. Inför förhandlingen uppmanades sökanden och kommissionen, som en åtgärd för processledning, att skriftligen besvara tribunalens frågor, och kommissionen uppmanades dessutom att inkomma med handlingar. Sökanden och kommissionen inkom med sina svar på dessa frågor den 3 december respektive den 8 december 2020, och kommissionen ingav de begärda handlingarna i en bilaga till sina svar.
På grund av skäl som är hänförliga till hälsokrisen till följd av covid-19 och på begäran av vissa parter, beslutade ordföranden på åttonde avdelningen i utökad sammansättning att skjuta upp förhandlingen, som från början skulle äga rum den 22 januari 2021.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 20 maj 2021. Vid detta tillfälle angav tribunalen även att den hade noterat yttrandet över förhandlingsrapporten, vilket kommissionen hade inkommit med den 27 april 2021.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
förplikta kommissionen att förete alla andra handlingar rörande ärende AT.40497 utöver de som bifogats talan,
–
i första hand, delvis ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del invändningarna om infrastrukturvillkoren och invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015 avslogs, och, i andra hand, ogiltigförklara det angripna beslutet i dess helhet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har, med stöd av Gazprom, yrkat att tribunalen ska
–
avslå begäran om åtgärder för processledning,
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat följande fem grunder:
–
Den första grunden avser maktmissbruk genom att kommissionen dels antog det angripna beslutet på en felaktig rättslig grund, nämligen artikel 7.2 i förordning nr 773/2004 och inte artikel 10 i förordning nr 1/2003, i den mån kommissionen grundade sig på att undantaget för statliga åtgärder kunde bli tillämpligt avseende de handlingar som Gazprom kritiserades för, dels beslutade att pröva klagomålet inom ramen för ett nytt förfarande (ärende AT.40497) i syfte att begränsa sökandens rätt att yttra sig i ärende AT.39816.
–
Den andra grunden avser ett åsidosättande av artikel 102 FEUF, genom att kommissionen ansåg att statligt tvång som utövas av ett tredjeland utgjorde en undantagsgrund från missbruk av dominerande ställning.
–
Som tredje grund har sökanden gjort gällande att artikel 7.1 och artikel 8.1 i förordning nr 773/2004, artikel 296 FEUF och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har åsidosatts, på grund av att kommissionen, i sin skrivelse om avsikten att avslå klagomålet, inte uppgav all relevant information och inte överlämnade, tillsammans med förevarande skrivelse, de handlingar som låg till grund för kommissionens preliminära bedömning.
–
Sökanden har som fjärde grund åberopat ett åsidosättande av artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 och av artikel 296 FEUF, på grund av att kommissionen åsidosatte skyldigheten att göra en omsorgsfull prövning av samtliga faktiska och rättsliga omständigheter som angetts i klagomålet och åsidosatte motiveringsskyldigheten.
–
Den femte grunden avser ett åsidosättande av artikel 7.2 i förordning nr 773/2004, jämförd med artikel 102 FEUF, på grund av uppenbart oriktiga bedömningar avseende dels certifieringsbeslutet, dels invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015.
Förevarande talan avser, genom de olika grunderna, i huvudsak punkterna 2.4.1 och 2.4.2 i det angripna beslutet, vilka avser dels invändningarna om infrastrukturvillkoren, dels invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015.
Tribunalen anser att det är lämpligt att först pröva den tredje grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av artikel 7.1 och artikel 8.1 i förordning nr 773/2004, artikel 296 FEUF och artikel 47 i stadgan
Sökanden har kritiserat kommissionen för att ha underlåtit att dels ange relevant information i avsiktsskrivelsen, dels överlämna samtliga handlingar som låg till grund för kommissionens preliminära bedömning som framfördes i skrivelsen och den bedömning som anges i det angripna beslutet. Kommissionen åsidosatte därmed sökandens rätt att yttra sig och informeras enligt artikel 7.1 och artikel 8.1 i förordning nr 773/2004, artikel 296 FEUF och artikel 47 i stadgan.
Vad gäller åsidosättandet av artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 har sökanden hävdat att enligt denna bestämmelse ska kommissionen tillställa klaganden alla faktiska och rättsliga omständigheter som den grundar sig på, så att klaganden kan reagera på ett ändamålsenligt sätt.
Sökanden har vidare angett att kommissionen, i avsiktsskrivelsen, inte tydligt angav att invändningarna om infrastrukturvillkoren (för vilka det redogjorts ovan i punkt 19) avslogs på grund av att undantaget för statliga åtgärder kunde komma att tillämpas, med hänsyn till förekomsten av ett statligt tvång som följde av rysk rätt. Kommissionen erinrade endast, i punkterna 96–106 i skrivelsen, om betydelsen av att relationerna inom gassektorn hade en ”mellanstatlig karaktär”, vilken kunde villkora Gazproms beteende, och gjorde endast otydliga hänvisningar till bestämmelser i avtalen mellan Polen och Ryssland, dock utan att dra paralleller mellan dess innehåll och det aktuella beteendet. Den enda hänvisningen till rysk rätt görs i punkt 102 i skrivelsen, där det finns en ren spekulation utan hänvisning till någon handling som skulle ha gjort det möjligt för sökanden att återskapa kommissionens resonemang och således besvara det.
Kommissionen anser att innehållet i avtalen mellan Polen och Ryssland, vissa påståenden i klagomålet och innehållet i en skrivelse av den 30 augusti 2016 från den ryska energiministern till dess polska motsvarighet (nedan kallad skrivelsen av den 30 augusti 2016) räckte för att motivera den preliminära slutsatsen om Yamal-invändningarna.
Kommissionen har således gjort gällande att den i punkt 102 i avsiktsskrivelsen angav att dess tvivel grundade sig på Gazproms eventuella skyldigheter enligt rysk rätt eller enligt den ställning som avtalen mellan Polen och Ryssland har enligt denna rätt. I skrivelsen preciserade kommissionen dessutom vilka bestämmelser i dessa avtal som reglerade frågorna om byggandet och driften av den polska delen av gasledningen Yamal och som utgjorde underlaget för ingåendet av gasleveransavtalen mellan Gazprom och sökanden. Slutligen angav kommissionen dessutom i skrivelsen att vissa delar av klagomålet tydde på att det var Ryska federationen, och inte Gazprom, som låg bakom kravet att, för att ingå avtal om gasleveranser, erhålla försäkringar som saknade samband med dessa avtal, och att frågor om gasleveranser hade en mellanstatlig karaktär.
I den mån sökanden har hävdat att kommissionen borde ha hänvisat till lagstiftningsakter eller andra handlingar, anser kommissionen dessutom att förevarande ståndpunkt är en följd av den felaktiga övertygelsen att kommissionen är skyldig att göra konstateranden som är säkra, eller åtminstone mycket sannolika, trots att det inte föreligger någon sådan skyldighet vid ett avslag på ett klagomål.
I artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 föreskrivs att om kommissionen anser att det med stöd av de uppgifter den förfogar över inte finns tillräckliga grunder för att vidta åtgärder med anledning av ett klagomål, ska den underrätta klaganden om skälen för detta och fastställa en tidsfrist inom vilken klaganden får framföra synpunkter skriftligen.
Enligt fast rättspraxis har kommissionen ett utrymme för skönsmässig bedömning vid handläggningen av klagomål och har således rätt att ge olika prioritet åt klagomål som är anhängiga vid den, vilket innefattar möjligheten att avslå ett klagomål på grund av brist på tillräckligt intresse för Europeiska unionen att fullfölja prövningen av ärendet (se dom av den 16 maj 2017, Agria Polska m.fl./kommissionen,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Eftersom bedömningen av huruvida ett klagomål på konkurrensområdet är av unionsintresse är beroende av de faktiska och rättsliga förhållandena i varje enskilt fall, finns det inte anledning att vare sig begränsa antalet bedömningskriterier som kommissionen kan stödja sig på eller att tvärtom föreskriva att den uteslutande ska använda vissa kriterier. När kommissionen beslutar att inte inleda en undersökning, är den i vart fall inte skyldig att till stöd för ett sådant beslut fastställa att det inte skett någon överträdelse (se dom av den 16 maj 2017, Agria Polska m.fl./kommissionen,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Kommissionens utrymme att företa en skönsmässig bedömning i detta avseende är emellertid inte obegränsat. Det är av än mer grundläggande betydelse att de skyddsregler som enligt unionsrätten tillerkänns i administrativa förfaranden iakttas när institutionerna förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning. Bland dessa skyddsregler återfinns särskilt skyldigheten att noga undersöka de faktiska och rättsliga omständigheterna, i synnerhet de som kommissionen fått kännedom om genom klaganden (se dom av den 16 oktober 2013, Vivendi/kommissionen,
T‑432/10
, ej publicerad,
EU:T:2013:538
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 16 maj 2017, Agria Polska m.fl./kommissionen,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punkt
och där angiven rättspraxis), och skyldigheten att på ett ändamålsenligt sätt höra klaganden i syfte att bedöma hur ett ingivet klagomål ska avgöras.
I förevarande fall ska det noteras att kommissionen, i det angripna beslutet, prövade infrastrukturvillkoren i punkt 2.4.1, med rubriken ”Invändningar om gasledningen Yamal” (The Objection concerning the Yamal Pipeline), och närmare bestämt i skälen 99–110 i beslutet. Det framgår av beslutet och av avsiktsskrivelsen, vilket bekräftas av kommissionens svar på tribunalens frågor, att invändningarna avslogs med hänsyn till att det förelåg en begränsad sannolikhet för att en överträdelse av artikel 102 FEUF skulle konstateras och de byggde på två motiveringar, varav det ena avsåg möjligheten att tillämpa undantaget för statliga åtgärder (state action doctrine eller, enligt lydelsen i beslutet, state compulsion defence) och det andra avsåg den polska myndighetens certifieringsbeslut.
Kommissionen hade tidigare i avsiktsskrivelsen, innan det angripna beslutet antogs, på samma sätt ansett att det inte fanns tillräckliga skäl för att ytterligare undersöka invändningarna om infrastrukturvillkoren, på grund av att det förelåg en begränsad sannolikhet för att en överträdelse av artikel 102 FEUF skulle konstateras (se punkterna 107 och 108 i nämnda skrivelse). Denna preliminära slutsats grundade sig även på två motiveringar, nämligen dels certifieringsbeslutet, dels det mellanstatliga sammanhanget för förbindelserna mellan Republiken Polen och Ryska federationen i fråga om gas (dessa motiveringar prövades i punkterna 92–95 respektive punkterna 96–106 i skrivelsen om avsikten att avslå klagomålet).
Det påstådda åsidosättandet av artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 avser den andra motiveringen, som avser det mellanstatliga sammanhanget för förbindelserna mellan Republiken Polen och Ryska federationen i fråga om gas.
I avsiktsskrivelsen hade kommissionen för det första, med hänsyn till det mellanstatliga sammanhang som kännetecknade förbindelserna inom gassektorn i Polen och i Ryssland, tagit upp vissa bestämmelser i avtalen mellan Polen och Ryssland och den omständigheten att dessa avtal innehöll uttömmande bestämmelser om byggandet och driften av gasledningen Yamal och föreskrev att sökanden och Gazprom skulle ingå ett gasleveransavtal. För det andra påpekade kommissionen att den polska och den ryska regeringens nyckelroll även framgick av sökandens klagomål. För det tredje hänvisade kommissionen till Ryska federationens eventuella roll och till specifika bestämmelser i avtalen mellan Polen och Ryssland för att förklara att de omständigheter som åberopats och lagts Gazprom till last inte nödvändigtvis kunde tillskrivas detta företag.
Det kan emellertid konstateras att begreppet undantaget för statliga åtgärder inte på något sätt framgår av de relevanta övervägandena i skrivelsen om avsikten att avslå klagomålet.
Undantaget avseende statliga åtgärder gör det emellertid möjligt att utesluta ett konkurrensbegränsande agerande från tillämpningsområdet för artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF och följaktligen befria företag från ansvar när agerandet är påtvingat enligt nationell lagstiftning, rättsligt ramverk som förevarande lagstiftning gett upphov till eller genom påtryckningar från de nationella myndigheterna som inte har gått att stå emot. Däremot kan artiklarna 101 och 102 FEUF tillämpas om det framgår att det ändå lämnas rum för en konkurrens som kan hindras, begränsas eller snedvridas genom företagens eget agerande (se dom av den 11 november 1997, kommissionen och Frankrike/Ladbroke Racing,
C‑359/95 P och C‑379/95 P
,
EU:C:1997:531
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, dom av den 18 september 1996, Asia Motor France m.fl./kommissionen,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 december 2003, Strintzis Lines Shipping/kommissionen,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis ska detta undantag dessutom tillämpas restriktivt (se dom av den 30 mars 2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/kommissionen,
T‑513/93
,
EU:T:2000:91
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 december 2003, Strintzis Lines Shipping/kommissionen,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punkt
och där angiven rättspraxis). Således har unionsdomstolen bland annat funnit att kommissionen kunde avslå klagomålen på grund av de ifrågavarande företagens bristande autonomi endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga indicier framgick att företagen ensidigt hade ålagts att agera på detta sätt av de nationella myndigheterna genom påtryckningar som företagen inte hade kunnat stå emot, såsom hot om statliga åtgärder som kunde orsaka dem stora förluster (se dom av den 18 september 1996, Asia Motor France m.fl./kommissionen,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Med hänsyn till den särskilda karaktär som präglar undantaget för statliga åtgärder, som utgör ett undantag från ansvar, och den omständigheten att det i rättspraxis inte har slagits fast att det är tillämpligt i fall av statligt tvång från ett tredjeland, borde kommissionen, för att ge sökanden tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig om skälen till att klagomålet avslogs, uttryckligen ha angett, i avsiktsskrivelsen, att den preliminära bedömningen att det förelåg en begränsad sannolikhet för att en överträdelse av artikel 102 FEUF skulle konstateras byggde på att förevarande undantag kunde komma att tillämpas. Kommissionen kunde inte förvänta sig att sökanden skulle uppfatta denna implicita motivering i de omständigheter som anförts i skrivelsen.
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument att kommissionen, i punkt 102 i avsiktsskrivelsen, noterade att den omständigheten att Republiken Polen inte hade ratificerat avtalen mellan Polen och Ryssland inte nödvändigtvis påverkade de skyldigheter som gällde för Gazprom enligt rysk rätt eller erkännandet av avtalen enligt rysk rätt.
Denna hänvisning kan nämligen inte anses vara tillräckligt tydlig och kommissionen kan inte uppfylla sin informationsskyldighet enligt artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 genom att ge ett indicium om att undantaget avseende statliga åtgärder i huvudsak åberopas. Detta konstaterande gör sig än mer gällande eftersom det framgår av ordalydelsen i punkt 102 i skrivelsen om avsikten att avslå klagomålet, jämförd med punkt 99 i skrivelsen, att kommissionen huvudsakligen avsåg att bemöta en invändning som sökanden framfört i sitt yttrande i samband med marknadsundersökningen i ärende AT.39816.
Dessutom bekräftar innehållet i sökandens yttrande, som svar på avsiktsskrivelsen, att sökanden inte hade förstått att kommissionen, genom att ta upp avtalen mellan Polen och Ryssland och den ryska rättsordningen, syftade på att undantaget för statliga åtgärder kunde komma att tillämpas. I yttrandet betonade sökanden att dessa avtal, enligt dess uppfattning, inte reglerade Gazproms beteende på ett sätt som skulle ha förklarat de konkurrensbegränsande beteenden som lagts detta företag till last, utan att någonsin nämna undantaget.
Kommissionen har således åsidosatt artikel 7.1 i förordning nr 773/2004.
Enligt fast rättspraxis kan dock förevarande åsidosättande leda till ogiltigförklaring eller delvis ogiltigförklaring av det angripna beslutet endast om det visas att det administrativa förfarandet i ärende AT.40497 utan åsidosättandet i fråga skulle ha kunnat leda till ett annat resultat, och att det angripna beslutet därmed hade kunnat få ett annat innehåll (se dom av den 11 mars 2020, kommissionen/Gmina Miasto Gdynia och Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 september 2014, Gold East Paper och Gold Huasheng Paper/rådet,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, punkt
och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 29 oktober 1980, van Landewyck m.fl./kommissionen,
209/78–215/78 och 218/78
, ej publicerad,
EU:C:1980:248
, punkt
).
För att bedöma huruvida förfarandet utan åsidosättandet hade kunnat leda till ett annat resultat och om det angripna beslutet hade kunnat få ett annat innehåll, ska det påpekas att sökanden, till stöd för den första, den andra och den fjärde grunden i förfarandet vid tribunalen, bland annat anförde argument som i princip innebar att undantaget för statliga åtgärder inte skulle tillämpas, genom att ifrågasätta huruvida kommissionen hade gjort en omsorgsfull prövning av klagomålet och bestrida den bedömning och det skäl som konkret framförts för att motivera att det inte gick att utesluta att förevarande undantag var tillämpligt på Gazproms beteende.
Vad för det första gäller principen om tillämpning av undantaget för statliga åtgärder har sökanden, inom ramen för den andra grunden, gjort gällande att undantaget inte kan tillämpas i ett fall som det förevarande, nämligen ett fall i vilket dels det statliga tvånget utövas av ett tredjeland, i förevarande fall Ryska federationen, snarare än en medlemsstat, dels det berörda företaget, i förevarande fall Gazprom, kontrolleras av det tredjelandet och själv kan ha begärt att tvång skulle utövas.
Det kan inte uteslutas att det statliga tvång som avses i undantaget för statliga åtgärder kan utövas av ett tredjeland (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Atlantic Container Line m.fl./kommissionen,
T‑191/98 och T‑212/98–T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, punkterna
–
). Kommissionen ska likväl, särskilt med hänsyn till den restriktiva tillämpningen av undantagen, inom ramen för sin prövning av de faktiska och rättsliga omständigheter som hör samman med ett klagomål, och särskilt med hänsyn till hur självständigt ett företag är, beakta om det eventuellt finns en koppling mellan företaget och de statliga strukturer som har gett upphov till det aktuella tvånget.
Det framgår av ansökan att under det administrativa förfarandet hade sökanden kunnat åberopa omständigheter som är relevanta för bedömningen av förekomsten och följderna av en sådan koppling i förevarande fall, med hänsyn till bland annat de ingripanden från Ryska federationen som nämns i klagomålet eller dess påstådda kontroll över Gazprom [
konfidentiellt
].
Genom de argument som framförts inom ramen för den första och den fjärde grunden kritiseras kommissionen för att ha gett en otillräcklig motivering i det angripna beslutet och för att ha åsidosatt sin skyldighet att göra en noggrann prövning av de faktiska och rättsliga omständigheter som angetts i klagomålet. Sökanden har nämligen understrukit att kommissionen inte har angett någon precis bestämmelse i rysk rätt och gjorde endast allmänna hänvisningar till vissa bestämmelser i avtalen mellan Polen och Ryssland, vilket inte räcker för att motivera ett avslag på klagomålet. Dessa hänvisningar kan i än högre grad ifrågasättas med hänsyn till att vissa av Gazproms krav ställdes innan tilläggsprotokollet av den 29 oktober 2010 ingicks och eftersom detta protokoll ingicks just till följd av påtryckningar från detta företag.
Vad gäller frågan om motiveringen ska det påpekas dessutom att lydelsen i skäl 110 i det angripna beslutet ger upphov till tvivel om den exakta innebörden av den övergripande slutsatsen i detta skäl och följaktligen beträffande en av de motiveringar som anförts för att avslå invändningarna om infrastrukturvillkoren. Kommissionen tycks nämligen, i nämnda skäl, inte endast avse möjligheten att tillämpa undantaget för statliga åtgärder, såsom framgår av de två första meningarna i skälet, utan även separat, den omständigheten att avtalen mellan Polen och Ryssland i stor utsträckning kunde ha fastställt innehållet i det driftsavtal som ingåtts mellan EuRoPol och Gaz-System, såsom framgår av den tredje meningen i nämnda skäl och av användningen av ordet ”furthermore” (dessutom).
Utöver avsiktsskrivelsen och det angripna beslutet har vidare kommissionen i sina skriftliga svar på tribunalens frågor angett att även om det antogs att det, mot bakgrund av innehållet i avtalen mellan Polen och Ryssland och det åberopade mellanstatliga sammanhanget, var styrkt att villkoren för undantag från statliga åtgärder inte är uppfyllda i egentlig mening, utgör dessa avtal likväl en politisk signal från ett tredjeland vilken kan beaktas enligt principen om ömsesidig respekt (comity) för att bedöma om det finns ett unionsintresse av att fullfölja prövningen av invändningarna i klagomålet.
Härav följer att det i vart fall är tydligt att det råder en osäkerhet om motiveringen till att fanns en begränsad sannolikhet för att fastställa en överträdelse av artikel 102 FEUF, eller om det fanns andra skäl som gjorde det möjligt för kommissionen att slå fast att det saknades ett tillräckligt unionsintresse av att fullfölja utredningen av ärendet AT.40497.
Även om det stod kommissionen fritt att, som kriterier för bedömningen av om det fanns ett unionsintresse, grunda sig på att sannolikheten för att fastställa en överträdelse var begränsad eller på överväganden som rör påverkan av mellanstatliga avtal på en viss sektor eller beaktandet av överväganden som har samband med unionens internationella konkurrenspolitik, var kommissionen skyldig att säkerställa att sökanden hördes på ett ändamålsenligt sätt i detta avseende och att tydligt motivera det angripna beslutet, eftersom dessa skyldigheter är av än mer grundläggande betydelse när kommissionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2013, Vivendi/kommissionen,
T‑432/10
, ej publicerad,
EU:T:2013:538
, punkterna
och där angiven rättspraxis).
Av det ovan anförda följer att om tribunalen inte hade konstaterat att artikel 7.1 i förordning nr 773/2004 hade åsidosatts, skulle förfarandet i ärende AT.40497 ha kunnat leda till ett annat resultat och det angripna beslutet skulle ha kunnat få ett annat innehåll vad gäller motiveringen till undantaget för statliga åtgärder.
Eftersom kommissionen även avslog invändningarna om infrastrukturvillkoren med stöd av, såsom angetts ovan i punkt 49, en motivering som avser certifieringsbeslutet, ska det angripna beslutet dock ogiltigförklaras endast om sökanden även har bestridit denna andra motivering. Den andra motiveringen omfattas just av den femte grundens första del.
Om talan ska bifallas såvitt avser den femte grundens första del, som avser den andra motiveringen, ska talan bifallas såvitt avser förevarande grund, i den del den avser ett åsidosättande av artikel 7.1 i förordning nr 773/2004, utan att det är nödvändigt att pröva påståendet att artikel 8.1 i denna förordning, artikel 296 FEUF och artikel 47 i stadgan har åsidosatts.
Den femte grundens första del: Åsidosättande av artikel 7.2 i förordning nr 773/2004, jämförd med artikel 102 FEUF, genom att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning av invändningarna om infrastrukturvillkoren
Sökanden har kritiserat kommissionen för att ha gjort en uppenbart oriktig bedömning när den fann att det i certifieringsbeslutet fastställdes att Gaz-System hade kontroll över investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal, varför det inte var nödvändigt att pröva andra omständigheter rörande invändningarna om infrastrukturvillkoren (vilka anges i punkt 19 och behandlades i punkt 2.4.1 i det angripna beslutet). Kommissionen kan i synnerhet inte med framgång åberopa detta beslut som en väsentlig motivering för att avslå klagomålet, samtidigt som den minimerar den omständigheten att beslutet inte har verkställts på ett korrekt sätt.
Sökanden har nämligen understrukit att artikeldelen i certifieringsbeslutet innehöll två punkter. I punkt 1 i artikeldelen i beslutet certifierade Gaz-System som oberoende systemansvarig för den polska delen av gasledningen Yamal, medan det i punkt 2 förordas att Gaz-System inom 24 månader skulle sköta den dagliga driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna av gas på denna del. Punkt 2 genomfördes emellertid inte på grund av vägran från EuRoPol i egenskap av ägare av infrastrukturen av denna del, och indirekt Gazprom, i egenskap av aktieägare i EuRoPol (såsom angetts ovan i punkt 19), bland annat genom att dra nytta av ändringen av det gemensamma företagets stadgar och av den vetorätt som Gazprom hade erhållit genom att missbruka sin dominerande ställning.
Enligt sökanden visar tre omständigheter betydelsen av punkt 2 i artikeldelen av certifieringsbeslutet. För det första framhöll den polska myndighetens ordförande, i samband med den marknadsundersökning som organiserades i förfarandet i ärende AT.39816, att överföringen inte hade genomförts enligt denna punkt. För det andra hotade den ryske energiministern, genom skrivelsen av den 30 augusti 2016, att minska eller avbryta Gazproms gasleveranser för det fall beslutet genomfördes i sin helhet. För det tredje har kommissionen själv, i två yttranden från år 2014 respektive år 2015 om två utkast till beslut som föregick certifieringsbeslutet, understrukit relevansen av att den dagliga driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna skulle överföras till Gaz-System. Kommissionen erinrade särskilt om att, utan denna överföring, fanns det en risk för att EuRoPol skulle ha en omotiverad tillgång till konfidentiell information och skulle acceptera diskriminerande förfaranden gentemot konkurrenterna till dess aktieägare, nämligen sökanden och Gazprom. Certifieringsbeslutet kunde därmed inte bedömas oberoende av de förbehåll som hade kommit till uttryck i förevarande yttranden.
Sökanden har gjort gällande att det således inte går att ur certifieringsbeslutet dra slutsatsen att det finns en absolut bekräftelse eller obestridlig bevisning för att Gazprom inte tillämpar något konkurrensbegränsande förfarande med avseende på gasledningen Yamal, i synnerhet i och med att Gazprom kan tillskrivas ansvar för att inte punkt 2 i beslutet verkställdes och fortsätter således att utöva ett rättsstridigt inflytande över gasledningen.
Kommissionen har, med stöd av Gazprom, framhållit att det angripna beslutet uteslutande avser sannolikheten för att fastställa att konkurrensreglerna har åsidosatts. Certifieringsbeslutet var således en indikation på att sannolikheten var låg. Även om kommissionens ursprungliga uppfattning var att Gazprom kontrollerade investeringarna avseende den polska delen av gasledningen Yamal, innehöll förevarande beslut konstateranden om att situationen hade förändrats i detta avseende.
När det gäller rekommendationen att driften skulle överföras, som angavs i punkt 2 i certifieringsbeslutet, har kommissionen understrukit att i beslutet certifieras ovillkorligen, och således slutligt, Gaz-System som oberoende systemansvarig. I motsats till vad sökanden har hävdat har ett sådant beslut en verklig rättslig betydelse för den berörda ansvariges oberoende och är inte enbart deklaratorisk. Den omständigheten att rekommendationen inte genomfördes saknar dessutom betydelse för den polska myndighetens konstateranden och bedömningar avseende investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal.
Vad beträffar kommissionens yttranden i samband med certifieringsförfarandet för Gaz-System, har kommissionen angett att de för det första inte var bindande. För det andra hade yttrandena till syfte att säkerställa en fullständig tillämpning av unionens energirättsliga bestämmelser, men inom ramen för prövningen av klagomålet hade de inte någon påverkan på kommissionens tvivel om möjligheten att, beträffande de aktuella invändningarna, konstatera en överträdelse av konkurrensreglerna som sådana.
Gazprom har hävdat att certifieringsbeslutet utgjorde en viktig indikation på att det förelåg en låg sannolikhet för att bolaget skulle utöva inflytande på investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal, och således var sannolikheten låg för att kunna konstatera en överträdelse.
Gazprom har vidare gjort gällande att vad gäller underlåtenheten att verkställa rekommendationen i certifieringsbeslutet, innehöll klagomålet inte något bevis för att denna underlåtenhet berodde på en blockering av Gazprom, som inte var ansvarig för detta. Gazprom har till stöd för detta påstående för det första anfört att enligt polsk rätt är certifieringsbeslutet slutgiltigt och ger Gaz-System befogenheter som Gazprom inte kan hindra bolaget från att utöva. För det andra riktar sig certifieringsbeslutet endast till Gaz-System och det är således endast Gaz-System som är skyldig att verkställa beslutet. Däremot saknas det skäl att kräva att EuRoPol (eller Gazprom själv) verkställer beslutet. För det tredje, om beslutet inte verkställs kan, och till och med borde, den polska myndigheten vidta åtgärder för att beslutet ska verkställas, bland annat genom att påföra sanktionsavgifter eller upphäva det.
Såsom redan har angetts i punkt 49 ovan avslog kommissionen, i det angripna beslutet, invändningarna om infrastrukturvillkoren med motiveringen att det var föga sannolikt att en överträdelse av artikel 102 FEUF skulle kunna konstateras och grundade sig på två motiveringar, varav den ena avsåg möjligheten att tillämpa undantaget för statliga åtgärder och den andra avsåg certifieringsbeslutet. För den sistnämnda motiveringen redogjordes i skälen 99–102 och 109 i det angripna beslutet.
För det första är det ostridigt mellan parterna att genom certifieringsbeslutet gav ordföranden för den polska myndigheten Gaz-System en certifiering om oberoende och förevarande ordförande gjorde, i synnerhet, olika konstateranden om Gaz-Systems kontroll av investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal och om genomförandet av vissa investeringar i denna del.
Det är dock riktigt att det i certifieringsbeslutet även fanns en punkt i artikeldelen om att den dagliga driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna på den polska delen av gasledningen Yamal skulle överföras till Gaz-System. Oavsett vad kommissionen antyder, innefattar frågan om överföring – bortsett från att den omfattas av unionens gaslagstiftning – konkurrensrättsliga aspekter som kan omfattas av unionens konkurrensregler.
De behöriga avdelningarna vid kommissionen, vilka visserligen inte ingår i generaldirektoratet för konkurrens, påpekade nämligen i vart och ett av de två yttrandena av den 9 september 2014 och den 19 mars 2015 att det var nödvändigt att säkerställa att driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna överfördes i samband med certifieringsförfarandet för Gaz-System. I yttrandet av den 9 september 2014 angav dessa avdelningar särskilt att driften av dessa stationer utgjorde en av de väsentliga uppgifterna för en systemansvarig för överföringssystem och framhöll den problematik på konkurrensområdet som uppstod till följd av att EuRoPol skötte driften av dem, det vill säga ägaren till den polska delen av gasledningen Yamal, eftersom EuRoPol var en del av ett vertikalt integrerat företag på grund av att Gazprom och sökanden utövade kontroll över det. Att EuRoPol skötte driften av stationerna ökade risken för ett diskriminerande beteende och gjorde det möjligt för företaget att förfoga över konfidentiell information som kunde ge dess aktieägare, däribland Gazprom, en konkurrensfördel.
Mer allmänt ska det anges att unionens gaslagstiftning med säkerhet rör konkurrensen och särskilt att Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/73/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (
EUT L 211, 2009, s. 94
) bland annat syftar till att, såsom framgår av skälen 4–17 i direktivet, skapa rättvisa konkurrensvillkor för gashandlare genom att införa ett icke-diskriminerande nättillträde genom att skilja på den systemansvarige och det vertikalt integrerade företag som äger systemet.
Dessa överväganden avseende yttrandena från kommissionens behöriga avdelningar i samband med certifieringsförfarandet för Gaz-System påverkas inte av argumentet att yttrandena inte är bindande, eftersom det är innehållet i dessa yttranden, särskilt gällande de potentiella konkurrensproblem som identifierats i dem, som generaldirektoratet för konkurrens borde ha beaktat vid sin bedömning av certifieringsbeslutet, oberoende av yttrandenas rättsliga verkan.
Det kan vidare konstateras att överföringen av driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna inte hade ägt rum när fristen på 24 månader enligt punkt 2 i certifieringsbeslutet löpte ut, nämligen den 19 maj 2017, eller när det angripna beslutet antogs, det vill säga den 17 april 2019. På denna punkt kan tribunalen inte godta argumentet att ansvaret för denna brist ska tillskrivas Gaz-System, i egenskap av mottagare av certifieringsbeslutet, eller skulle kunna tillskrivas sökanden, i egenskap av aktieägare som kontrollerar EuRoPol tillsammans med Gazprom.
Det framgår nämligen av skrivelsen av den 30 augusti 2016, som den ryske energiministern hade skickat, att blockeringen i samband med överföringen av driften sannolikt kom från Gazprom snarare än från sökanden eller Gaz-System, och detta oberoende av eventuella tvivel om huruvida skrivelsen var ett indicium på att Ryska federationen utövade påtryckningar på Gazprom eller kunde utgöra ett ingripande på Gazpromoms begäran för att försvara sina egna intressen. Under alla omständigheter kan frågan om ursprunget till blockeringen förstärka relevansen av att driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna inte har överförts.
Härav följer att kommissionen inte kunde tillmäta certifieringsbeslutet någon avgörande betydelse utan att ta hänsyn till punkt 2 i artikeldelen i beslutet och, mer generellt, till omständigheterna kring den uteblivna överföringen av driften av tryckhöjnings- och kontrollstationerna.
För det andra ansåg kommissionen, i det angripna beslutet, att de konstateranden och bedömningar som gjorts i certifieringsbeslutet avseende investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal gjorde det möjligt för kommissionen att dra slutsatsen att dess preliminära betänkligheter i konkurrenshänseende, vilka hade fastställts i meddelandet om invändningar i ärende AT.39816, och som avsåg Yamal-invändningarna inte hade bekräftats och att något åtagande således inte var nödvändigt i detta avseende.
Såsom sökanden har påpekat var emellertid innehållet i klagomålet mer omfattande än de invändningar som omfattades av meddelandet om invändningar, och invändningarna om infrastrukturvillkoren omfattade i synnerhet förfaranden som gick utöver enbart frågan om kontroll av investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal. Såsom angetts ovan i punkt 19 avsåg dessa invändningar, som framfördes parallellt i klagomålet, mer allmänt de förfaranden genom vilka Gazprom hade uppställt olika villkor, nämligen att bolaget krävde ändringar i EuRoPol:s stadgar som gjorde det möjligt för bolaget att blockera all verksamhet som EuRoPol bedrev och som Gazprom ansåg strida mot dess intressen, att Gazprom införde vissa klausuler i det avtal om driften som skulle ingås av EuRoPol och Gaz-System och att Gazprom hade begärt att sökanden skulle acceptera, inbegripet i egenskap av aktieägare från EuRoPol, att avstå från vissa fordringar som RUE och Gazprom var skyldiga att betala.
Genom att stödja sig på konstaterandena och bedömningarna i certifieringsbeslutet om investeringar i den polska delen av gasledningen Yamal har kommissionen begränsat de invändningar som anfördes i klagomålet till endast Yamal-invändningarna, som anfördes i meddelandet om invändningar.
I motsats till vad kommissionen har hävdat kan ett sådant tillvägagångssätt inte motiveras av den omständigheten, såsom framgår av själva klagomålet, att Gazprom ansåg att de utgjorde en uppsättning villkor för att ingå ett avtal om ytterligare gasleveranser, vilket innebar att konstaterandena och bedömningarna om investeringarna avseende den polska delen av gasledningen Yamal påverkade den övergripande bedömningen av förevarande villkor. Såsom framgår av föregående punkt var de berörda förfarandena nämligen av olika slag, i synnerhet eftersom de även avsåg avståenden från fordringar som RUE och Gazprom var skyldiga att betala, och således mer omfattande än investeringsfrågan.
I den mån kommissionen har bestridit sökandens antagande att det vore lämpligare att lösa svårigheterna med att genomföra unionens gaslagstiftning i ett konkurrensförfarande, ska det noteras att det var tillåtet för kommissionen att i förekommande fall, som ett kriterium för ett unionsintresse, åberopa en grund för att avslå ett klagomål som var knutet till att det fanns andra vägar för att komma till rätta med de berörda förfarandena, eller åtminstone vissa av dem, såsom att kontrollera huruvida de polska myndigheterna iakttog förevarande lagstiftning. Kommissionen var dock skyldig att säkerställa att sökanden gavs tillfälle att yttra sig på ett ändamålsenligt sätt och att tydligt motivera det angripna beslutet, eftersom dessa skyldigheter är av än mer grundläggande betydelse när kommissionen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 oktober 2013, Vivendi/kommissionen,
T‑432/10
, ej publicerad,
EU:T:2013:538
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller invändningarna om infrastrukturvillkoren gjorde kommissionen följaktligen en uppenbart oriktig bedömning när den fann att konstaterandena och bedömningarna om investeringarna i den polska delen av gasledningen Yamal, vilka anges i certifieringsbeslutet, motiverade slutsatsen att det endast förelåg en begränsad sannolikhet för att en överträdelse av artikel 102 FEUF skulle fastställas.
Av det ovan anförda följer att när det gäller åsidosättandet av artikel 7.1 i förordning nr 773/2004, som det redogjorts för ovan i punkt 60, kan det, i linje med slutsatserna i punkterna 71–73 ovan, slås fast att även med beaktande av den andra motiveringen, avseende certifieringsbeslutet, hade förfarandet i ärende AT.40497 kunnat leda till ett annat resultat och det angripna beslutet hade kunnat få ett annat innehåll. Detta åsidosättande medför följaktligen att beslutet ska ogiltigförklaras.
Tribunalen finner det likväl lämpligt att pröva den femte grundens andra del.
Den femte grundens andra del: Åsidosättande av artikel 7.2 i förordning nr 773/2004, jämförd med artikel 102 FEUF, genom att kommissionen gjorde uppenbart oriktiga bedömningar avseende leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015
Enligt sökanden gjorde kommissionen flera uppenbart oriktiga bedömningar när den avslog invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015, vilka redovisades i punkt 19 ovan och prövades i punkt 2.4.2 i det angripna beslutet. Utan dessa fel hade kommissionen kunnat anse att unionsintresset bestod i att undanröja risken för att Gazprom återigen skulle kunna använda leveransbegränsningar för att förhindra återexport av gas.
Sökanden anser att kommissionen, för det första, felaktigt ansåg att risken för att gasleveranserna skulle påverkas av störningar nu hade minskat med anledning av att förbindelsen från den polska marknaden till den tyska marknaden hade förbättrats. Införandet av omvända fysiska flöden i gasledningen Yamal skedde före den påtalade händelsen, eftersom det infördes i april 2014. Förevarande förbättring saknar dessutom betydelse för andra medlemsstater som berörs av de aktuella begränsningarna.
För det andra anser sökanden att kommissionen felaktigt konstaterade att den inte hade någon bevisning för att händelsen utgjorde missbruk av dominerande ställning, trots att kommissionen underlät att korrekt undersöka den bevisning som den förfogade över. Syftet med att begränsa återexporten av gas till Ukraina framgår nämligen av ett offentligt uttalande från den ryske energiministern av den 25 september 2014, vilket nämns såväl i klagomålet som i svaret på skrivelsen om avsikten att avslå ansökan. Andra samstämmiga uppgifter har lämnats, av vilka det framgår att begräsningarna berörde Ungern, Österrike och Slovakien och att Ungern hade avbrutit återexporten till Ukraina. Utöver hoten i skrivelsen av den 30 augusti 2016 inträffade därefter sådana begränsningar återigen år 2018 i Rumänien och i Ukraina.
För det tredje anser sökanden att kommissionen felaktigt kvalificerade de påtalade begränsningarna som avtalsbrott för vilka sökanden skulle kunna begära ersättning med tillämpning av de avtalsrättsliga mekanismerna för tvistlösning. Denna kvalificering beror på att kommissionen inte beaktade det övergripande sammanhang i vilka begränsningarna ingår, nämligen Gazproms strategi i syfte att begränsa konkurrensen. Den omständigheten att ett förfarande ingår i ett avtalsrättsligt sammanhang och att det finns en avtalsrättslig mekanism för tvistlösning innebär inte i sig att det inte är motiverat att kommissionen ingriper, eftersom sådana omständigheter inte utesluter att konkurrensbegränsande förfaranden förekommer.
För det fjärde har sökanden gjort gällande att i motsats till vad kommissionen har ansett är inte det förfarande som sökanden påtalat avslutat och det påverkar än i dag konkurrenssituationen. Kommissionens ståndpunkt är nämligen en följd av att andra omständigheter inte har beaktats, nämligen de andra exempel på begränsningar som sökanden har lagt fram och den omständigheten att sådana begränsningar används som ett verktyg i ett konkurrensbegränsande ändamål för att dela upp marknaderna eller för att påtvinga Gazproms kunder de koncessioner som bolaget önskar. Kommissionen bortsåg dessutom från att utvecklingen av den infrastruktur för gasöverföring som Gazprom kontrollerar och som gör det möjligt att gå runt medlemsstaterna i Centraleuropa (gasledningen Nord Stream 1 och gasledningsprojekten Nord Stream 2 och TurkStream), skulle stärka bolagets kapacitet att genomföra sådana förfaranden, vilket inte har lösts genom Gazproms åtaganden som gjorts bindande i ärende AT.39816.
Kommissionen har, med stöd av Gazprom, bestridit de oriktiga bedömningar som sökanden har gjort gällande, och anser att talan således inte kan vinna bifall såvitt avser denna delgrund.
Det framgår av det angripna beslutet och av avsiktsskrivelsen att kommissionen ansåg att den inte var skyldig att ytterligare undersöka invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015 av huvudsakligen fyra skäl. För det första utgjorde de aktuella förfarandena en avtalsrättslig tvist utan att de uppgifter som kommissionen förfogade över gjorde det möjligt att dra slutsatsen att de utgjorde missbruk. För det andra erbjöd den mekanism för tvistlösning som föreskrevs i avtalet mellan Gazprom och sökanden ett alternativ till en konkurrensutredning och ett lämpligt sätt att komma till rätta med dessa förfaranden. För det tredje låg dessa förfaranden bakåt i tiden, utan att det framgår att de påverkade konkurrensen då det angripna beslutet antogs. För det fjärde, och slutligen, hade förbindelsen mellan Tyskland och Polen förbättrats vilket avsevärt minskade risken för att Polen skulle påverkas av framtida leveransproblem.
Vad gäller det första skälet är den huvudsakliga bevisningen för att det förekom ett beteende som eventuellt utgjorde missbruk, det offentliga uttalandet från den ryska energiministern av den 25 september 2014, vilket antyder att skälen till leveransbegränsningarna var att hindra återexport av gas från de berörda länderna i Central- och Östeuropa till Ukraina. Såsom kommissionen har gjort gällande räcker inte den omständigheten för att konstatera en överträdelse av artikel 102 FEUF och kan inte heller i sig motivera en ytterligare utredning av dessa begränsningar, särskilt som, såsom framgår av avsiktsskrivelsen, ett annat skäl kunde förklara begränsningarna, nämligen att ryska gaslager höll på att byggas upp, även om det antogs att sannolikheten i det andra skälet kan ifrågasättas.
Detta påverkas inte av att leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015 ingick i Gazproms allmänna strategi, vilken dokumenterades i meddelandet om invändningar i ärende AT.39816, och bekräftas ytterligare av hoten i skrivelsen av den 30 augusti 2016.
Även om en sådan strategi nämndes i meddelandet om invändningar, kan strategin nämligen delas upp i olika kategorier av förfaranden. Även om det antogs att motivet till dessa begränsningar var att förhindra återexport till Ukraina, skiljer sig sådana begränsningar från de förfaranden som angavs i meddelandet om invändningar och som avser utbytet mellan de berörda länderna i Central- och Östeuropa samt från de påstådda hoten i skrivelsen av den 30 augusti 2016 som berör driften av den polska delen av gasledningen Yamal. Kommissionen kunde följaktligen rimligen undersöka dessa begränsningar isolerat, med hänsyn till att även det beslut som antogs till följd av ärende AT.39816, vilket undersöktes bland annat i punkterna 2.2 och 2.3 i det angripna beslutet, gjorde Gazproms åtaganden bindande för att åtgärda kommissionens betänkligheter i ärendet.
Höjningen av kostnaderna för sammanlänkningar under vintersäsongen 2014/2015 och den omständigheten att leveransbegränsningarna under denna säsong påverkade flera medlemsstater, och inte bara Republiken Polen, vilket sökanden har åberopat, kan inte i sig anses visa att artikel 102 FEUF har åsidosatts.
Vad gäller det andra skälet är det riktigt, såsom sökanden har gjort gällande, att den omständigheten att ett förfarande har avtalsrättslig karaktär och att det finns en avtalsrättslig metod för tvistelösning inte utesluter att detta förfarande utgör en överträdelse av unionens konkurrensregler. Sökanden har dock inte bestridit att det, såsom konstaterats i det angripna beslutet, finns en sådan metod för tvistelösning i det gasleveransavtal som ingåtts med Gazprom. Kommissionen kan med giltig verkan beakta förekomsten av alternativa vägar som i princip gör det möjligt att åtgärda förfaranden som ifrågasatts av en klagande.
När det gäller det tredje skälet, det vill säga att de aktuella leveransbegränsningarna låg bakåt i tiden, anser tribunalen, av de skäl som anges i punkt 108 ovan, att kommissionen kunde beakta dessa begränsningar isolerat. I övrigt har inte de andra omständigheter som sökanden nämnt, särskilt de problem som Gazprom påstås ha orsakat i Rumänien år 2018 och företagets påstådda beslagtagande av infrastruktur för gasöverföring i Europa, även om det antogs att de utgör förfaranden som är jämförbara med nämnda begränsningar, åberopats under det administrativa förfarandet eller så utgör de alltför allmänna påståenden för att ifrågasätta kommissionens bedömning.
Vad gäller det fjärde skälet räcker det att konstatera att sökanden inte har bestridit vare sig att det hade skett en förbättring av sammanlänkningen mellan Tyskland och Polen eller att de gasvolymer som överfördes från det första till det andra landet har ökat sedan år 2016.
Det ska därför slås fast att kommissionen inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den ansåg att det saknades tillräckliga skäl för att ytterligare utreda invändningarna om leveransbegränsningarna under vintersäsongen 2014/2015.
Mot bakgrund av det ovan anförda, och särskilt slutsatsen i punkt 98 ovan att kommissionen åsidosatte artikel 7.1 i förordning nr 773/2004, eftersom förfarandet i ärende AT.40497 utan åsidosättandet hade kunnat leda till ett annat resultat och det angripna beslutet hade kunnat få ett annat innehåll, ska talan bifallas. Under dessa omständigheter anser tribunalen att det saknas anledning att pröva sökandens yrkande om åtgärder för processledning.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen dessutom besluta att även andra intervenienter än en medlemsstat eller en unionsinstitution ska bära sina rättegångskostnader. I förevarande fall ska Gazprom således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning),
följande:

1)
Europeiska kommissionens beslut C(2019) 3003 final av den 17 april 2019 om avslag på klagomålet (ärende AT.40497 – Polska gaspriser), ogiltigförklaras.

2)
Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA.

3)
Gazprom PJSC och Gazprom export LLC ska bära sina rättegångskostnader.

Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 2 februari 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.
(
)	Konfidentiella uppgifter har utelämnats.