CELEX: 62016CJ0449
Præjudiciel forelæggelse
social sikring
forordning (EF) nr. 883/2004
artikel 3
familieydelser
direktiv 2011/98/EU
artikel 12
retten til ligebehandling
tredjelandsstatsborgere, der er indehavere af en kombineret tilladelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, litra j), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
EUT 2004, L 166, s. 1
, berigtiget i
EUT 2004, L 200, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 988/2009 af 16. september 2009 (
EUT 2009, L 284, s. 43
) (herefter »forordning nr. 883/2004«), og af artikel 12, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat (
EUT 2011, L 343, s. 1
).
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Kerly Del Rosario Martinez Silva på den ene side og Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (det nationale institut for social sikring, Italien) og Comune di Genova (Genova kommune, Italien) på den anden side vedrørende afslaget på en ansøgning om tildeling af et tilskud til familier med mindst tre mindreårige børn (herefter »børnebidraget«).
Retsforskrifter
EU-retten
En »EF-opholdstilladelse for fastboende udlænding« er i henhold til artikel 2, litra g), i Rådets direktiv 2003/109/EF af 25. november 2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (
EUT 2004, L 16, s. 44
) en opholdstilladelse, som medlemsstaten udsteder, når den pågældende person opnår status som fastboende udlænding, som fastsat i dette direktiv.
Artikel 2 i direktiv 2011/98 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
»tredjelandsstatsborger«: enhver person, der ikke er unionsborger som omhandlet i artikel 20, stk. 1, i TEUF
b)
»arbejdstager fra et tredjeland«: en tredjelandsstatsborger, der er indrejst på en medlemsstats område, har lovligt ophold og har tilladelse til at arbejde i et lønnet forhold i den pågældende medlemsstat i overensstemmelse med national lovgivning eller praksis
c)
»kombineret tilladelse«: en opholdstilladelse udstedt af myndighederne i en medlemsstat, der giver en tredjelandsstatsborger ret til lovligt ophold på dens område med henblik på arbejde
[…]«
Dette direktivs artikel 3, stk. 1, som har overskriften »Anvendelsesområde«, fastsætter:
»Dette direktiv finder anvendelse på:
[…]
c)
tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning.«
Nævnte direktivs artikel 12 med overskriften »Retten til ligebehandling« har følgende ordlyd:
»1.   Arbejdstagere fra tredjelande, jf. artikel 3, stk. 1, litra b) og c), skal have ret til ligebehandling med statsborgerne i den medlemsstat, hvor de har ophold, hvad angår:
[…]
e)
sociale sikringsgrene som defineret i forordning (EF) nr. 883/2004
[…]
2.   Medlemsstaterne kan begrænse retten til ligebehandling:
[…]
b)
ved at begrænse de rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der følger af stk. 1, litra e), men kan ikke begrænse disse rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er i beskæftigelse, eller som har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse.
Medlemsstaterne kan endvidere beslutte, at stk. 1, litra e), for så vidt angår familieydelser ikke skal finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået tilladelse til arbejde på en medlemsstats område for et tidsrum på ikke over seks måneder, på tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse med henblik på studier, eller på tredjelandsstatsborgere, der fået arbejdstilladelse på grundlag af et visum
[…]«
I henhold til artikel 1, litra z), i forordning nr. 883/2004 omfatter begrebet »familieydelse« alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I til denne forordning.
Forordningens artikel 3, stk. 1, litra j), fastsætter, at forordningen finder anvendelse på enhver lovgivning, der vedrører familieydelser. Den finder i henhold til bestemmelsens stk. 5, litra a), ikke anvendelse på social og sundhedsmæssig forsorg.
Italiensk ret
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at i henhold til artikel 65 i legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (lov nr. 448 om offentlige finansforanstaltninger med henblik på stabilisering og udvikling) af 23. december 1998 (almindeligt tillæg til GURI nr. 210 af 29.12.1998, herefter »lov nr. 448/1998«) modtager hustande med mindst tre børn under 18 år og med en indkomst under en vis grænse (25384,91 EUR i 2014) børnebidraget. Det månedlige børnebidragsbeløb var i 2014 på 141,02 EUR.
Børnebidraget, der oprindeligt var forbeholdt italienske statsborgere, blev i løbet af 2000 udvidet til EU-borgere og efterfølgende i løbet af 2007 til tredjelandsstatsborgere med flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus og endelig ved artikel 13 i legge n. 97 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 (lov nr. 97 om bestemmelser om opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af Italiens medlemskab af Den Europæiske Union – EU-loven af 2013) af 6. august 2013 (GURI nr. 194 af 20.8.2013) til indehavere af en tilladelse til længerevarende ophold og EU-borgeres familier.
Gennemførelsen af direktiv 2011/98 i national ret er sket ved decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (lovbekendtgørelse nr. 40 om gennemførelse af direktiv 2011/98) af 4. marts 2014 (GURI nr. 68 af 22.3.2014), der indførte en »kombineret arbejdstilladelse«.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Kerly Del Rosario Martinez Silva, der er tredjelandsstatsborger, er bosiddende i Genova kommune og er indehaver af en kombineret arbejdstilladelse med en gyldighed på over seks måneder. Som mor til tre børn under 18 år, og idet hendes indkomst er mindre end den i lov nr. 448/1998 fastsatte grænse, ansøgte hun i løbet af 2014 om at få tildelt børnebidraget, hvilket blev afslået med den begrundelse, at hun ikke havde en EF-opholdstilladelse for fastboende udlændinge.
Hun anlagde derfor en civilretlig sag om forskelsbehandling mod Genova kommune og INPS ved Tribunale di Genova (retten i Genova, Italien) med påstand om betaling af 1833,26 EUR for 2014 og anerkendelse af hendes ret til denne ydelse for de følgende år, idet hun gjorde gældende, at dette afslag var i strid med artikel 12 i direktiv 2011/98. Ved en kendelse af 18. august 2015 fik hun ikke medhold i disse påstande med den begrundelse, at de påberåbte bestemmelser i forordning nr. 883/2004 alene var programerklæringer, at forordningen ikke omfatter underholdsbidrag blandt de sociale sikringsydelser, som det påhviler samfundet at varetage, og at det ikke var godtgjort, at Kerly Del Rosario Martinez Silva havde befundet sig lovligt i Italien i mindst fem år.
Corte d’appello di Genova (appeldomstolen i Genova, Italien), der er appelinstans i sagen, har anført, at den er i tvivl om, hvorvidt artikel 65 i lov nr. 448/1998 er forenelig med EU-retten, eftersom denne bestemmelse ikke gør det muligt for en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse, at modtage børnebidraget, hvilket er i strid med ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i artikel 12 i direktiv 2011/98.
Den forelæggende ret har for det første anført, at børnebidraget er en kontantydelse til udligning af udgifter til forsørgelse, der udbetales til familier, som har særlige behov, henset til antallet af mindreårige børn og deres økonomiske vilkår. Denne ydelse henhører ifølge den forelæggende ret tilsyneladende under de ydelser, der er omfattet af artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, idet det præciseres, at den ikke udgør et forskud på underholdsbidrag og heller ikke er en af de ydelser, der er omfattet af bilag I til denne forordning.
Med henvisning til dom af 24. april 2012, Kamberaj (
C-571/10
,
EU:C:2012:233
), har den forelæggende ret dernæst anført, at ingen af de begrænsninger af ligebehandlingsprincippet, der er fastsat i artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/98, finder anvendelse i hovedsagen, eftersom Den Italienske Republik ikke har benyttet den mulighed, der er fastsat i denne bestemmelse, til at begrænse anvendelsen af dette princip, og idet Kerly Del Rosario Martinez Silva i øvrigt ikke befinder sig i nogen af de situationer, der er anført i denne bestemmelses andet afsnit, da hun er indehaver af en kombineret arbejdstilladelse med en gyldighed på over seks måneder. Den forelæggende ret er derfor af den holdning, at den pågældende således er blandt de personer, hvorpå ligebehandlingsprincippet finder anvendelse.
På denne baggrund har Corte d’appello di Genova (appelretten i Genova) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan en ydelse som omhandlet i artikel 65 i lov nr. 448/1998, benævnt [børnebidraget], udgøre en familieydelse i henhold til artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning (EF) nr. 883/2004?
2)
Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, er ligebehandlingsprincippet i henhold til artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98/EU da til hinder for en national lovgivning som den italienske, hvorefter en arbejdstager fra et tredjeland, der er i besiddelse af [en] »kombineret arbejdstilladelse« (med en gyldighed på over seks måneder), ikke kan modtage [børnebidraget], selv om vedkommende har tre eller flere hjemmeboende mindreårige børn og en lavere indkomst end den lovbestemte grænse?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Med de to spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12 i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en tredjestatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse i henhold til direktivets artikel 2, litra c), ikke kan opnå en ydelse såsom børnebidraget, der er fastsat ved lov nr. 448/1998.
Idet artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98 fastsætter, at arbejdstagere fra tredjelande som omhandlet i dette direktivs artikel 3, stk. 1, litra b) og c), skal have ret til ligebehandling med statsborgere i den medlemsstat, hvor de har ophold for så vidt angår de sociale sikringsgrene som defineret i forordning nr. 883/2004, skal det for det første undersøges, som foreslået af den forelæggende ret, om en ydelse såsom børnebidraget udgør en social sikringsydelse, som henhører under de familieydelser, der er omhandlet i denne forordnings artikel 3, stk. 1, litra j), eller om den udgør social forsorg, der er undtaget fra forordningens anvendelsesområde i henhold til forordningens artikel 3, stk. 5, litra a), således som den italienske regering har gjort gældende.
Det skal i denne henseende bemærkes, således som Domstolen gentagne gange har fastslået i forbindelse med Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (
EFT 1971, L 149, s. 2
), at sondringen mellem ydelser, der ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 883/2004, og ydelser, der er omfattet af denne forordning, hovedsagelig er baseret på de enkelte elementer i den pågældende ydelse, navnlig dens formål og de betingelser, under hvilke ydelsen tilkendes, og ikke på, om en ydelse betegnes som en social sikringsydelse i den nationale lovgivning (jf. i denne retning bl.a. dom af 16.7.1992, Hughes,
C-78/91
,
EU:C:1992:331
, præmis
, af 20.1.2005, Noteboom,
C-101/04
,
EU:C:2005:51
, præmis
, og af 24.10.2013, Lachheb,
C-177/12
,
EU:C:2013:689
, præmis
). En ydelse kan anses for en social sikringsydelse, såfremt den tildeles de berettigede uden nogen individuel og skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter lovbestemte kriterier og forudsat, at den vedrører én af de risici, der udtrykkeligt er anført i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 883/2004 (jf. i denne retning bl.a. dom af 16.7.1992, Hughes,
C-78/91
,
EU:C:1992:331
, præmis
, af 15.3.2001, Offermanns,
C-85/99
,
EU:C:2001:166
, præmis
, og af 19.9.2013, Hliddal og Bornand,
C-216/12 og C-217/12
,
EU:C:2013:568
, præmis
).
Domstolen har allerede fastslået, at måden, hvorpå en ydelse finansieres, og særligt det forhold, at tildelingen ikke er underlagt nogen bidragskrav, ikke har betydning for, om den kan betegnes som en social sikringsydelse (jf. i denne retning dom af 16.7.1992, Hughes,
C-78/91
,
EU:C:1992:331
, præmis
, af 15.3.2001, Offermanns,
C-85/99
,
EU:C:2001:166
, præmis
, og af 24.10.2013, Lachheb,
C-177/12
,
EU:C:2013:689
, præmis
).
Desuden indebærer det forhold, at en ydelse tilkendes eller afslås på grundlag af indtægt og antallet af børn, ikke, at tilkendelsen af ydelsen afhænger af en bedømmelse af den enkelte ansøgers personlige behov, som er karakteristisk for social forsorg, for så vidt som de anvendte kriterier er objektive og lovbestemte, og såfremt de er opfyldt, giver de ret til den pågældende ydelse, idet den kompetente myndighed ikke må tage hensyn til andre personlige omstændigheder (jf. i denne retning dom af 16.7.1992, Hughes,
C-78/91
,
EU:C:1992:331
, præmis
). Ydelser, der tildeles automatisk til familier, som opfylder visse objektive kriterier vedrørende bl.a. familiernes størrelse, deres indkomst og kapitalbeholdning, uden nogen individuel og skønsmæssig vurdering af personlige behov, og som tilsigter at udligne udgifter til forsørgelse, skal derfor betragtes som sociale sikringsydelser (dom af 14.6.2016, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige,
C-308/14
,
EU:C:2016:436
, præmis
).
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en given ydelse henhører under de familieydelser, der er omhandlet i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004, skal det bemærkes, at i henhold til denne forordnings artikel 1, litra z), omfatter begrebet »familieydelse« alle natural- og kontantydelser til udligning af udgifter til forsørgelse bortset fra forskud på underholdsbidrag samt de særlige fødsels- og adoptionsydelser i bilag I til denne forordning. Domstolen har allerede fastslået, at udtrykket »udligning af forsørgerbyrder« skal fortolkes således, at det navnlig tager sigte på et offentligt bidrag til familiebudgettet, som skal lette byrderne ved børns underhold (jf. i denne retning dom af 19.9.2013, Hliddal og Bornand,
C-216/12 og C-217/12
,
EU:C:2013:568
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår den i hovedsagen omhandlede ydelse fremgår det af de sagsakter, der er blevet indgivet for Domstolen, at dels udbetales børnebidraget til personer, der ansøger om det, når betingelserne angående antallet af mindreårige børn og indtægt, der er fastsat i artikel 65 i lov nr. 448/1998, er opfyldt. Denne ydelse tilkendes følgelig uden nogen form for individuel eller skønsmæssig bedømmelse af ansøgerens personlige behov, men efter lovbestemte kriterier. Dels består børnebidraget af et pengebeløb, der udbetales hvert år til modtagerne og har til formål at udligne forsørgerbyrder. Det er således tale om en kontantydelse, som via et offentligt bidrag til familiebudgettet har til formål at lette byrderne ved børns underhold.
Det fremgår af samtlige ovenstående bemærkninger, at en ydelse såsom børnebidraget udgør en social sikringsydelse, der henhører under de familieydelser, der er nævnt i artikel 3, stk. 1, litra j), i forordning nr. 883/2004.
Det skal dernæst undersøges, om tredjelandsstatsborgeren, der er indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2011/98, kan udelukkes fra at modtage en sådan ydelse ved en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
Det fremgår i denne henseende af artikel 12, stk. 1, litra e), i direktiv 2011/98, sammenholdt med direktivets artikel 3, stk. 1, litra c), at det navnlig er tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse i en medlemsstat for at arbejde i henhold til EU-retten eller national lovgivning, som har ret til den i den første af disse bestemmelser foreskrevne ligebehandling. Dette er tilfældet for en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i dette direktivs artikel 2, litra c), eftersom denne tilladelse i henhold til nævnte bestemmelse giver en tredjelandsstatsborger ret til lovligt ophold på området i den medlemsstat, som har udstedt tilladelsen, med henblik på at arbejde.
I henhold til artikel 12, stk. 2, litra b), første afsnit, i direktiv 2011/98 kan medlemsstaterne imidlertid begrænse de rettigheder, der tildeles arbejdstagere fra tredjelande i medfør af direktivets artikel 12, stk. 1, litra e), men må ikke begrænse disse rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der er i beskæftigelse, eller som har været beskæftiget i mindst seks måneder, og som er registreret som arbejdsløse. Medlemsstaterne kan endvidere i overensstemmelse med nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, litra b), andet afsnit, beslutte, at direktivets artikel 12, stk. 1, litra e), for så vidt angår familieydelser ikke skal finde anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som har fået tilladelse til arbejde på en medlemsstats område for et tidsrum på ikke over seks måneder, på tredjelandsstatsborgere, der har fået indrejsetilladelse med henblik på studier, eller på tredjelandsstatsborgere, der fået arbejdstilladelse på grundlag af et visum.
Ligesom direktiv 2003/109 fastsætter direktiv 2011/98 således til fordel for visse tredjelandsstatsborgere en ret til ligebehandling, som udgør den generelle regel, og oplister de fravigelser fra denne ret, som medlemsstaterne har mulighed for at fastsætte. Disse fravigelser kan kun gøres gældende, hvis de kompetente instanser i den omhandlede medlemsstat for at gennemføre dette direktiv klart har givet udtryk for, at de agtede at påberåbe sig disse fravigelser (jf. analogt dom af 24.4.2012, Kamberaj,
C-571/10
,
EU:C:2012:233
, præmis
og
).
Den forelæggende ret har anført, at Den Italienske Republik imidlertid ikke har benyttet beføjelsen til at begrænse retten til ligebehandling ved at fastsætte fravigelser som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra b), i direktiv 2011/98, eftersom den ikke på nogen måde har givet udtryk for en sådan vilje. Bestemmelserne i den italienske lovgivning, der begrænser tildelingen af børnebidraget for så vidt angår tredjelandsstatsborgere, indehavere af en tilladelse til længerevarende ophold og EU-borgeres familier, som i øvrigt blev vedtaget efter gennemførelsen af nævnte direktiv i national ret, således som det fremgår af nærværendes doms præmis 10 og 11, kan dermed ikke anses for at gennemføre begrænsningerne til retten til ligebehandling, som medlemsstaterne kan indføre i henhold til samme direktiv.
Heraf følger, at en tredjelandsstatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse som omhandlet i artikel 2, litra c), i direktiv 2011/98, ikke kan udelukkes fra at modtage en ydelse såsom børnebidraget ved en sådan national lovgivning.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 12 i direktiv 2011/98 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en tredjestatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse i henhold til dette direktivs artikel 2, litra c), ikke kan opnå en ydelse såsom børnebidraget, der er indført ved lov nr. 448/1998.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Syvende Afdeling) for ret:

Artikel 12 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/98/EU af 13. december 2011 om én enkelt ansøgningsprocedure for en kombineret tilladelse til tredjelandsstatsborgere til at opholde sig og arbejde på en medlemsstats område og om et sæt fælles rettigheder for arbejdstagere fra tredjelande, der har lovligt ophold i en medlemsstat, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, hvorefter en tredjestatsborger, der er indehaver af en kombineret tilladelse i henhold til dette direktivs artikel 2, litra c), ikke kan opnå en ydelse såsom et tilskud til familier med mindst tre mindreårige børn, der er indført ved legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (lov nr. 448 om offentlige finansforanstaltninger med henblik på stabilisering og udvikling) af 23. december 1998.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: Italiensk.