CELEX: 62019CJ0873
Predhodno odločanje
Okolje
Aarhuška konvencija
Dostop do pravnega varstva
Člen 9(3)
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člen 47, prvi odstavek
Pravica do učinkovitega sodnega varstva
Združenje za varovanje okolja
Procesno upravičenje takega združenja pri nacionalnem sodišču za izpodbijanje ES-homologacije, podeljene nekaterim vozilom
Uredba (ES) št. 715/2007
Člen 5(2)(a)
Motorna vozila
Dizelski motor
Izpusti onesnaževal
Ventil za vračanje izpušnih plinov v valj (ventil EGR)
Zmanjšanje emisij dušikovih oksidov (NOx), omejeno s ,temperaturnim oknom‘
Odklopna naprava
Odobritev take naprave, če je potreba po njej upravičena zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami in varnega delovanja vozila
Stanje tehnike

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 9(3) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu (Danska) in v imenu Skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL 2005, L 124, str. 1
, v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), in člena 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) ter člena 5(2)(a) Uredbe (ES) št. 715/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2007 o homologaciji motornih vozil glede na emisije iz lahkih potniških in gospodarskih vozil (Euro 5 in Euro 6) in o dostopu do informacij o popravilu in vzdrževanju vozil (
UL 2007, L 171, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Deutsche Umwelthilfe eV, ki je združenje za varovanje okolja, in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija), ki jo zastopa Kraftfahrt-Bundesamt (zvezni urad za motorna vozila, Nemčija, v nadaljevanju: KBA), glede odločbe, s katero je ta za nekatera vozila, ki jih proizvaja družba Volkswagen AG, dovolil uporabo programske opreme, s katero se vračanje onesnaževalnih plinov zmanjšuje glede na zunanjo temperaturo.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
V osemnajsti uvodni izjavi Aarhuške konvencije je navedeno:
„se zavzemajo, da bi bili javnosti, vključno z organizacijami, dostopni učinkoviti pravosodni mehanizmi za varstvo njihovih legitimnih interesov in za izvajanje zakonov“.
Člen 2 te konvencije, naslovljen „Pomen izrazov“, v odstavkih 4 in 5 določa:
„4.   ‚javnost‘ pomeni eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav njihova združenja, organizacije ali skupine;
5.   ‚vključena javnost‘ pomeni javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju; šteje se, da imajo interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja.“
Člen 9 navedene konvencije, naslovljen „Dostop do pravnega varstva“, v odstavkih od 3 do 4 določa:
„3.   Poleg tega in brez vpliva na revizijske postopke [postopke s pravnimi sredstvi] iz prvega in drugega odstavka tega člena mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
4.   Poleg tega in brez vpliva na prvi odstavek tega člena morajo postopki iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena zagotavljati ustrezna in učinkovita pravna sredstva, vključno s sodno prepovedjo, če je ta primerna, in biti morajo pošteni, pravični, pravočasni in ne pretirano dragi. Odločitve po tem členu morajo biti izdane ali evidentirane v pisni obliki. Odločitve sodišč in po možnosti tudi drugih teles morajo biti javno dostopne.“
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 1367/2006
Člen 1(1) Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL 2006, L 264, str. 13
), določa:
„Cilj te uredbe je prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz [Aarhuške konvencije], in sicer z določitvijo pravil za uporabo določb Konvencije v institucijah in organih Skupnosti, zlasti pa z:
[…]
(d)
zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Skupnosti v skladu s pogoji, določenimi v tej uredbi.“
Člen 2 te uredbe, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1(f) določa:
„V tej uredbi:
(f)
,okoljsko pravo‘ pomeni zakonodajo Skupnosti, ki ne glede na pravno podlago prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Skupnosti, kot so navedeni v Pogodbi: k ohranjanju, varovanju in izboljšanju kakovosti okolja, varovanju človekovega zdravja, skrbni in preudarni rabi naravnih virov ter spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za obravnavanje regionalnih ali svetovnih okoljskih problemov“.
Okvirna direktiva
Direktiva 2007/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. septembra 2007 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (
UL 2007, L 263, str. 1
), kakor je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1060/2008 z dne 7. oktobra 2008 (
UL 2008, L 292, str. 1
) (v nadaljevanju: Okvirna direktiva), je bila razveljavljena z Uredbo (EU) 2018/858 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o odobritvi in tržnem nadzoru motornih vozil in njihovih priklopnikov ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila, spremembi uredb (ES) št. 715/2007 in (ES) št. 595/2009 ter razveljavitvi Direktive 2007/46/ES (
UL 2018, L 151, str. 1
), in sicer z učinkom od 1. septembra 2020. Vendar se glede na čas dejanskega stanja spora o glavni stvari za ta spor še naprej uporablja Okvirna direktiva.
Člen 1 Okvirne direktive je določal:
„Ta direktiva vzpostavlja usklajen okvir, ki vsebuje upravne predpise in splošne tehnične zahteve za odobritev vseh novih vozil iz njenega področja uporabe, ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za ta vozila, zato da bi olajšali njihovo registracijo, prodajo in začetek uporabe v Skupnosti.
[…]
Za uporabo te direktive se v regulativnih aktih iz popolnega seznama iz Priloge IV določijo posebne tehnične zahteve o izdelavi in delovanju vozil.“
Člen 3, točka 5, te Okvirne direktive je določal:
„V tej direktivi in v regulativnih aktih iz Priloge IV, razen če ni drugače določeno:
[…]
5.
,ES-homologacija‘ pomeni postopek, s katerim država članica potrdi, da tip vozila, sistema, sestavnega dela ali samostojne tehnične enote izpolnjuje ustrezne upravne predpise in tehnične zahteve iz te direktive ali regulativnih aktov iz Priloge IV ali Priloge XI“.
Priloga IV k navedeni direktivi, naslovljena „Zahteve za ES-homologacijo vozila“, se je v delu I, naslovljenem „Regulativni akti za ES-homologacijo vozil, izdelanih v neomejenih serijah“, sklicevala na Uredbo 715/2007, kar zadeva „[e]misije lahkih vozil (Euro 5 in 6) – dostop do informacij“.
Uredba št. 715/2007
V uvodnih izjavah 1, 6, 7 in 12 Uredbe št. 715/2007 je navedeno:
„(1)
[…] Tehnične zahteve za podelitev homologacije motornim vozilom glede na emisije bi morale biti usklajene, da bi se izognili zahtevam, ki se od države do države razlikujejo, in zagotovili visoko raven varstva okolja.
[…]
(6)
Še zlasti je za izboljšanje kakovosti zraka in upoštevanje mejnih vrednosti za onesnaževala potrebno znatno zmanjšanje emisij dušikovega oksida iz dizelskih vozil. […]
(7)
Pri določanju standardov glede emisij je pomembno upoštevati vpliv na trge in na konkurenčnost proizvajalcev, neposredne in posredne stroške za podjetja ter koristi, ki iz tega izhajajo, kot so spodbujanje inovacij, izboljšanje kakovosti zraka, nižji stroški zdravstva in podaljšanje življenjske dobe, kakor tudi vpliv na emisije [ogljikov dioksid (CO
)] v celoti.
[…]
(12)
Še naprej bi si bilo treba prizadevati za uvedbo strožjih omejitev emisij, vključno z zmanjšanjem emisij [CO
], ter za zagotovitev, da se te omejitve nanašajo na dejansko obnašanje vozil v uporabi.“
Člen 1(1) te uredbe določa:
„Ta uredba določa skupne tehnične zahteve za podelitev homologacije za motorna vozila (,vozila‘) glede na njihove emisije in za nadomestne dele, kot so nadomestne naprave za uravnavanje onesnaževanja.“
Člen 3, točka 10, navedene uredbe določa:
„V tej uredbi in njenih izvedbenih ukrepih se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(10)
,odklopna naprava‘ pomeni vsak del vozila, ki zaznava temperaturo, hitrost vozila, vrtilno frekvenco motorja, uporabljeno prestavo, podtlak v polnilnem zbiralniku ali kateri koli drug parameter z namenom aktiviranja, prilagajanja, zakasnitve ali prekinitve delovanja katerega koli dela sistema za uravnavanje emisij, ki zmanjšuje učinkovitost sistema za uravnavanje emisij pod pogoji, [razumno] pričakovanimi pri normalnem delovanju vozila in pri normalni uporabi“.
Člen 4(1) in (2) iste uredbe določa:
„1.   Proizvajalci morajo dokazati, da so vsa nova vozila, ki so bila prodana, registrirana ali so se začela uporabljati v Skupnosti, homologirana v skladu s to uredbo in njenimi izvedbenimi ukrepi. Proizvajalci morajo dokazati, da so vse nove nadomestne naprave za uravnavanje onesnaževanja, ki jih je treba homologirati in ki se prodajo ali začnejo uporabljati v Skupnosti, homologirane v skladu s to uredbo in njenimi izvedbenimi ukrepi.
Te obveznosti vključujejo izpolnjevanje zahtev glede mejnih vrednosti emisij, določenih v Prilogi I, in ukrepe za izvajanje iz člena 5.
2.   Proizvajalci zagotovijo, da se upoštevajo postopki homologacije za potrjevanje skladnosti proizvodnje, trajnosti naprav za uravnavanje onesnaževanja in skladnosti v uporabi.
Poleg tega morajo tehnični ukrepi, ki jih izvede proizvajalec, zagotavljati, da se emisije iz izpušne cevi in emisije izhlapevanja v skladu s to uredbo učinkovito omejujejo v celotni običajni življenjski dobi vozil v uporabi v normalnih pogojih. […]
[…]“.
Člen 5(1) in (2) Uredbe št. 715/2007 določa:
„1.   Proizvajalec vozilo opremi tako, da so sestavni deli, ki lahko vplivajo na emisije, načrtovani, izdelani in sestavljeni tako, da med normalno uporabo omogočijo vozilu, da je skladno s to uredbo in njenimi izvedbenimi ukrepi.
2.   Uporaba odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, je prepovedana. Prepoved ne velja kadar:
(a)
je potreba po napravi upravičena zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami in varnega delovanja vozila;
[…]“.
Priloga I k tej uredbi, naslovljena „Mejne vrednosti emisij“, med drugim določa mejne vrednosti emisij NOx.
Nemško pravo
Člen 42 Verwaltungsgerichtsordnung (zakon o upravnih sodiščih) z dne 21. januarja 1960 (BGBl. 1960 I, str. 17) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (BGBl. 1991 I, str. 686) (v nadaljevanju: VwGO), pogoje za dopustnost pravnih sredstev v upravnem sporu opredeljuje tako:
„1.   S tožbo se lahko zahteva razveljavitev upravnega akta (tožba za razveljavitev) oziroma izdaja upravnega akta pri zavrnitvi ali molku organa (tožba za izpolnitev).
2.   Če zakon ne določa drugače, je tožba dopustna le, če tožeča stranka zatrjuje, da so z zadevnim upravnim aktom ali zavrnitvijo ali zaradi molka organa kršene njene pravice.“
Člen 113(1), prvi stavek, VwGO določa:
„Če je zadevni upravni akt nezakonit in so tožeči stranki s tem kršene njene pravice, sodišče odpravi ta upravni akt in po potrebi odločbo, s katero je bilo odločeno o pritožbi, vloženi v upravnem postopku.“
Člen 1(1) Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz – UmwRG) (zakon o dopolnilnih določbah o pravnih sredstvih v okoljskih zadevah v skladu z Direktivo 2003/35/ES) z dne 7. decembra 2006 (BGBl. 2017 I, str. 3290) (v nadaljevanju: UmwRG), določa:
„Ta zakon se uporablja za pravna sredstva zoper naslednje odločbe:
[…]
(5)
upravne akte ali javnopravne pogodbe, s katerimi se v skladu z okoljskimi določbami zveznega prava, deželnega prava ali aktov prava Unije, ki se uporabljajo neposredno, odobrijo projekti, ki niso projekti iz točk od 1 do 2b, […]
Ta zakon se uporablja tudi, kadar – v nasprotju z veljavnimi določbami – odločba iz prvega stavka ni bila sprejeta. […]
[…]“.
Člen 2(1) UmwRG določa:
„Domače ali tuje združenje, ki je priznano v skladu s členom 3, lahko vloži pravna sredstva v skladu z VwGO zoper odločbo iz člena 1(1), prvi stavek, ali zoper molk upravnega organa, ne da bi moralo uveljavljati kršitev svojih pravic, če to združenje
(1)
trdi, da odločba iz člena 1(1), prvi stavek, ali molk upravnega organa nista v skladu z določbami, ki bi lahko bile upoštevne za izdajo odločbe;
(2)
trdi, da odločba iz člena 1(1), prvi stavek, ali molk upravnega organa posegata v njegove statutarno določene naloge, s katerimi se prispeva k uresničitvi ciljev varstva okolja, […]
[…]
V primeru pravnega sredstva zoper odločbo iz člena 1(1), prvi stavek, točke od 2a do 6, ali zoper molk upravnega organa se mora združenje poleg tega sklicevati na kršitev okoljskih določb.“
Člen 3 UmwRG določa pogoje, ki jih morajo izpolnjevati domača ali tuja združenja za to, da bi bila priznana ter za vložitev pravnih sredstev na podlagi tega zakona, in postopek priznanja. V skladu s členom 3(1) UmwRG se tako združenje na zahtevo prizna, če v bistvu v skladu s svojim statutom idejno in trajno spodbuja predvsem cilje varstva okolja, na dan priznanja obstaja vsaj tri leta in je v tem obdobju bilo aktivno, jamči za ustrezno izvajanje svojih nalog, zlasti ustrezno sodelovanje v postopkih odločanja organov, sledi ciljem splošnega interesa in vsakomur, ki podpira njegove cilje, omogoča, da se vanj vključi kot član.
Člen 25(2) Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-Fahrzeuggenehmigungsverordnung – EG-FGV) (uredba o ES-homologaciji motornih vozil in njihovih priklopnikov ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (uredba o ES-homologaciji motornih vozil)) z dne 3. februarja 2011 (BGBl. 2011 I, str. 126), v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, določa:
„1.   Če [KBA] ugotovi, da vozila, sistemi, sestavni deli ali samostojne tehnične enote niso skladni z odobrenim tipom, lahko sprejme potrebne ukrepe na podlagi tiste od direktiv [2007/46], 2002/24/ES [Evropskega parlamenta in Sveta […] z dne 18. marca 2002 o homologaciji dvo- in trikolesnih motornih vozil in o razveljavitvi Direktive Sveta 92/61/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 399)] in 2003/37/ES [Evropskega parlamenta in Sveta […] z dne 26. maja 2003 o homologaciji kmetijskih in gozdarskih traktorjev, njihovih priklopnikov in zamenljivih vlečenih strojev ter njihovih sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot in o razveljavitvi Direktive 74/150/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 31, str. 311)], ki se uporablja za zadevni tip, da zagotovi skladnost proizvodnje z odobrenim tipom.
2.   [KBA] lahko za odpravo nastalih napak in zagotovitev skladnosti vozil, ki so že bila dana v promet, sestavnih delov ali samostojnih tehničnih enot
a posteriori
sprejme dodatne ukrepe.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Družba Volkswagen je proizvajalec avtomobilov, ki je tržil motorna vozila, med drugim vozila modela VW Golf Plus TDI, ki so bila opremljena z dizelskim motorjem tipa EA 189 generacije Euro 5. Ta vozila so imela ventil za vračanje izpušnih plinov v valj (v nadaljevanju: ventil EGR), ki je ena od tehnologij, ki jih proizvajalci avtomobilov, med njimi družba Volkswagen, uporabljajo za uravnavanje in zmanjševanje emisij NOx.
V skladu z informacijami, ki jih je zagotovilo predložitveno sodišče, so bila ta vozila izvorno opremljena s programsko opremo, vgrajeno v krmilno enoto motorja, ki je omogočala delovanje sistema za vračanje izpušnih plinov v valj v dveh načinih, in sicer načinu 0, ki se je aktiviral pri vožnji tega vozila po cesti, in načinu 1, v katerem je vozilo delovalo med homologacijskim testom v zvezi z emisijami onesnaževal, imenovanim „New European Driving Cycle“ (NEDC), ki se opravi v laboratoriju. Ko je vozilo delovalo v načinu 0, se je delež vračanja izpušnih plinov v valj zmanjšal. V normalnih pogojih uporabe so zadevna vozila delovala skoraj izključno v načinu 0 in niso izpolnjevala mejnih vrednosti emisij dušikovega NOx, določenih z Uredbo št. 715/2007.
Družba Volkswagen v okviru postopka ES-homologacije teh vozil uradu KBA ni prijavila obstoja take programske opreme.
Urad KBA je 15. oktobra 2015 v skladu s členom 25(2) uredbe o ES-homologaciji motornih vozil in njihovih priklopnikov ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (uredba o ES-homologaciji motornih vozil), v različici, ki se uporablja v sporu o glavni stvari, sprejel odločbo, s katero je ocenil, da je ta programska oprema sestavljena iz „odklopne naprave“ v smislu člena 3, točka 10, Uredbe št. 715/2007, ki ni bila v skladu s členom 5 te uredbe, in družbi Volkswagen naložil, naj to napravo odstrani in sprejme potrebne ukrepe za zagotovitev skladnosti navedenih vozil z zadevnimi nacionalnimi predpisi in predpisi Evropske unije.
Družba Volkswagen je po tej odločbi posodobila navedeno programsko opremo. Posledica te posodobitve je bila nastavitev ventila EGR za reguliranje stopnje vračanja izpušnih plinov v valj tako, da je bila ta stopnja vračanja enaka 0 %, kadar je bila zunanja temperatura nižja od –9 stopinj Celzija, 85 %, kadar je bila med –9 in 11 stopinjami Celzija, pri temperaturah od 11 stopinj Celzija dalje pa je naraščala, dokler ni šele pri zunanji temperaturi, višji od 15 stopinj Celzija, dosegla 100 %. Tako je bilo čiščenje izpušnih plinov s tem sistemom vračanja izpušnih plinov v valj popolnoma učinkovito le, če je bila zunanja temperatura višja od 15 stopinj Celzija (v nadaljevanju: temperaturno okno).
Urad KBA je z odločbo z dne 20. junija 2016 (v nadaljevanju: sporna odločba) izdal dovoljenje za programsko opremo iz postopka v glavni stvari. V zvezi s tem je menil, da so odklopne naprave, ki so še vedno prisotne v zadevnih vozilih (v nadaljevanju: vozila iz postopka v glavni stvari), zakonite.
Deutsche Umwelthilfe, ki je združenje, ki je na podlagi člena 3 UmwRG upravičeno do vlaganja pravnih sredstev, je 15. novembra 2016 vložilo upravno pritožbo zoper sporno odločbo, o kateri ni bilo odločeno.
Deutsche Umwelthilfe je 24. aprila 2018 pri Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (upravno sodišče dežele Schleswig-Holstein, Nemčija), ki je predložitveno sodišče, vložilo pravno sredstvo za odpravo sporne odločbe. Trdi, da so bila vozila iz postopka v glavni stvari še vedno opremljena z nedovoljeno odklopno napravo v smislu člena 5(2) Uredbe št. 715/2007, ker se ta naprava aktivira, ko so dosežene povprečne temperature, zabeležene v Nemčiji. Poleg tega meni, da imajo proizvajalci avtomobilov možnost zasnovati motorje, pri katerih ni treba iz tehničnih razlogov zmanjšati učinkovitosti sistemov za uravnavanje emisij pri povprečnih temperaturah in ki zato delujejo v normalnih pogojih uporabe.
Zvezna republika Nemčija, ki je tožena stranka v postopku v glavni stvari, trdi, prvič, da združenje Deutsche Umwelthilfe nima procesnega upravičenja za izpodbijanje sporne odločbe in da je zato njegovo pravno sredstvo nedopustno. Drugič, temperaturno okno, ki ga imajo vozila iz postopka v glavni stvari po posodobitvi zadevne programske opreme, naj bi bilo združljivo s pravom Unije.
V zvezi z dopustnostjo pravnega sredstva iz postopka v glavni stvari predložitveno sodišče na prvem mestu meni, da združenje Deutsche Umwelthilfe nima procesnega upravičenja v skladu s členom 42(2) VwGO, v skladu s katerim je pravno sredstvo, če zakon ne določa drugače, dopustno le, če vlagatelj trdi, da so z zadevnim upravnim aktom kršene njegove pravice, razen če zakon ne določa drugače. Ta določba naj bi bila tako izraz dejstva, da sistem posamičnih pravnih sredstev, ki ga določa VwGO, temelji na subjektivnih pravicah. Zdi pa se, da se spor o glavni stvari ne nanaša na subjektivno pravico, ki naj bi bila kršena s sporno odločbo. Prepoved uporabe odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, iz člena 5(2), prvi stavek, Uredbe št. 715/2007, na katero se sklicuje združenje Deutsche Umwelhilfe, naj namreč fizični osebi ne bi podeljevala subjektivne pravice, ker naj namen te določbe ne bi bil varstvo posameznih državljanov.
Predložitveno sodišče na drugem mestu meni, da to združenje procesnega upravičenja ne more uveljavljati na podlagi člena 2(1) UmwRG v povezavi s členom 1(1) UmwRG, ki določa zakonsko odstopanje od zahteve po subjektivni pravici v smislu člena 42(2), prvi del stavka, VwGO. Navedeno sodišče v zvezi s tem navaja, da lahko združenje za varovanje okolja na podlagi UmwRG pravno sredstvo vloži samo zoper odločbe, ki so naštete v tem členu 1(1) UmwRG. Med temi odločbami naj bi bile v obravnavani zadevi upoštevne le odločbe iz prvega odstavka, točka 5, te določbe, in sicer „upravni akti ali javnopravne pogodbe, s katerimi se v skladu z okoljskimi določbami zveznega prava, deželnega prava ali aktov prava Unije, ki se uporabljajo neposredno, odobrijo projekti […]“.
Sporna odločba pa naj ne bi bila odločba v smislu člena 1(1), točka 5, UmwRG, ker naj z njo ne bi bil odobren „projekt“, temveč „proizvod“. Pojem „projekt“ v smislu te določbe naj bi namreč izhajal iz prava urbanizma in prostorskega načrtovanja ter naj bi bil opredeljen na podlagi Direktive Sveta 85/337/ES z dne 27. junija 1985 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 1, str. 248), ki v členu 1(2) določa, da izraz „projekt“ označuje „izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem“ in „druge posege v naravno okolje ali krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov“. V zvezi s tem naj bi iz nacionalne ureditve iz postopka v glavni stvari izhajalo, da se navedeni pojem nanaša le na fiksne instalacije ali ukrepe, ki pomenijo neposredni poseg v naravno okolje ali krajino. Zato ES-homologacije lahkih osebnih vozil in spremembe take ES‑homologacije, ki je predmet sporne odločbe, naj ne bi bilo mogoče šteti za odobritev „projekta“ v smislu nacionalnega prava, ker se ne nanašata na fiksno instalacijo in ker ne pomenita neposrednega posega v naravno okolje ali krajino.
Poleg tega določb UmwRG ni mogoče uporabiti po analogiji, ker naj bi bilo na razpravah, ki so privedle do spremembe UmwRG leta 2017, izrecno pojasnjeno, da se ta ne nanaša na področje proizvodov, vključno z motornimi vozili.
Na tretjem mestu, po mnenju predložitvenega sodišča združenje Deutsche Umwelthilfe procesnega upravičenja prav tako ne more uveljavljati na podlagi člena 9(3) Aarhuške konvencije, ker – kot je Sodišče razsodilo v sodbi z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
) – ta določba kot taka nima neposrednega učinka. Zato naj ta člen 9 ne bi pomenil zakonskega odstopanja od zahteve po subjektivni pravici v smislu člena 42(2), prvi del stavka, VwGO.
V teh okoliščinah predložitveno sodišče meni, da je dopustnost pravnega sredstva iz postopka v glavni stvari odvisna od vprašanja, ali se lahko združenje Deutsche Umwelthilfe sklicuje na procesno upravičenje, ki izhaja neposredno iz prava Unije. V zvezi s tem poudarja, da bi ob upoštevanju sodbe z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
), procesno upravičenje združenja Deutsche Umwelthilfe lahko izhajalo iz uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47, prvi odstavek, Listine.
Navedeno sodišče navaja, da bi moralo glede na razhajanja v sodni praksi, ki naj bi obstajala med nacionalnimi sodišči glede posledic, ki jih je treba izpeljati iz te sodbe, vedeti, ali je treba člen 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47, prvi odstavek, Listine razlagati tako, da lahko združenje za varovanje okolja poleg možnosti uporabe pravnih sredstev, ki so že določena z UmwRG, izpodbija upravno odobritev proizvoda, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, če je namen pravnega sredstva tega združenja spoštovanje določb okoljskega prava Unije, s katerimi se ne podeljuje nobena subjektivna pravica.
Predložitveno sodišče pojasnjuje, da se njegovi dvomi nanašajo na razlago pojma „merila po notranjem pravu“ v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije. Po eni strani bi bilo namreč mogoče ta pojem razlagati tako, da zajema le merila za razmejitev kroga imetnikov pravice do pravnega sredstva in da je zato manevrski prostor držav članic omejen zgolj na vprašanje, katerim združenjem za varstvo okolja želijo podeliti pravico do varstva splošnega interesa na področju okolja. Če bi bilo treba slediti tej razlagi, bi združenje Deutsche Umwelthilfe v okviru spora o glavni stvari imelo procesno upravičenje, ker je nemški zakonodajalec ta merila določil v členu 3 UmwRG in ker je bilo združenje Deutsche Umwelthilfe priznano v skladu s to določbo.
Po drugi strani bi bilo mogoče navedeni pojem razlagati tako, da imajo države članice možnost določiti merila tudi glede na predmet pravnega sredstva in tako nekatere upravne odločbe izvzeti iz vsakršnega sodnega nadzora na pobudo združenj za varstvo okolja. Po mnenju predložitvenega sodišča bi bila taka omejitev procesnega upravičenja teh združenj na nekatere odločitve, zlasti tiste z resnimi posledicami za okolje, lahko upravičena zaradi velikega števila upravnih odločb, ki so povezane z okoljem. Natančneje, glede odobritev proizvoda navedeno sodišče navaja, da resda ni mogoče šteti, da te nikoli niso večjega pomena za okolje. Vendar naj bi bili glede na številne posamične odobritve proizvodov praktični vidiki v prid temu, da bi morale imeti države članice možnost, da s posplošujočo analizo izključijo nekatere posamične odločbe iz negotovosti v zvezi s pravnim sredstvom, ki ga vložijo tretje osebe, kot so društva za varstvo okolja.
Če bi Sodišče ugotovilo, da ima združenje za varovanje okolja procesno upravičenje za izpodbijanje sporne odločbe, se predložitveno sodišče sprašuje, kako je treba razlagati člen 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007.
Predložitveno sodišče meni, da je temperaturno okno iz postopka v glavni stvari odklopna naprava v smislu člena 3, točka 10, Uredbe št. 715/2007. Meni, da tudi če pojem „pogoji, [razumno] pričakovani pri normalnem delovanju vozila in pri normalni uporabi“ iz te določbe v Uredbi št. 715/2007 ni opredeljen, bi bilo treba glede na cilje te uredbe in zlasti njeni uvodni izjavi 4 in 6 ugotoviti, da se lahko za normalne pogoje delovanja štejejo samo pogoji za dejansko vožnjo po cesti. V zvezi s tem meni, da je cilj zmanjšanja emisij NOx mogoče doseči le, če so te emisije dejansko zmanjšane pri dejanski uporabi vozila, in ne samo v umetnih pogojih. Opozarja, da so v Evropi temperature, nižje od 15 stopinj Celzija, del „normalnih pogojev“, „[razumno] pričakovanih“ v smislu navedene določbe. Leta 2018 naj bi bila namreč povprečna letna temperatura v Nemčiji 10,4 stopinj Celzija. Tako naj bi bila stopnja vračanja izpušnih plinov iz vozil iz postopka v glavni stvari že znižana, sistem za uravnavanje emisij pa delno deaktiviran, medtem ko naj bi bile temperature vsekakor v povprečju.
Vendar se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba pojem „potreba“ po odklopni napravi v smislu člena 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 razlagati glede na aktualno stanje tehnologije, da bi se ugotovilo, ali je odklopna naprava dejansko potrebna zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami in varnega delovanja zadevnega vozila. Poleg tega se sprašuje, ali je treba upoštevati tudi druge okoliščine, kot so stroški za proizvajalce in vpliv na njihovo konkurenčnost.
V teh okoliščinah je Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (upravno sodišče dežele Schleswig-Holstein) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 9(3) [Aarhuške konvencije] v povezavi s členom 47 [Listine] razlagati tako, da morajo imeti združenja za varstvo okolja načeloma možnost, da pred sodiščem izpodbijajo odločbo, s katero se odobrava proizvodnja dizelskih osebnih vozil z odklopnimi napravami, kar je morda v nasprotju s členom 5(2) Uredbe [št. 715/2007]?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
(a)
Ali je treba člen 5(2) Uredbe [št. 715/2007] razlagati tako, da je merilo za vprašanje potrebe po odklopni napravi zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami in varnega delovanja vozila načeloma aktualno stanje tehnike v smislu tehnično izvedljivega na datum certifikata o homologaciji?
(b)
Ali je treba poleg stanja tehnike upoštevati druge okoliščine, zaradi katerih je lahko odklopna naprava dopustna, čeprav, če bi se ta presojala samo na podlagi stanja tehnike na upoštevni datum, ne bi bilo „potrebe“ po tej napravi v smislu člena 5(2)(a), [Uredbe št. 715/2007]?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47, prvi odstavek, Listine razlagati tako, da nasprotuje temu, da združenje za varovanje okolja, ki je na podlagi nacionalnega prava upravičeno do vlaganja pravnih sredstev, pred nacionalnim sodiščem ne more izpodbijati upravne odločbe o odobritvi ali spremembi ES‑homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je prvo vprašanje obrazloženo z dejstvom, da po mnenju predložitvenega sodišča društvo Deutsche Umwelthilfe na podlagi veljavne nacionalne zakonodaje nima procesnega upravičenja za izpodbijanje upravne odločbe o odobritvi ali spremembi ES‑homologacije, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari.
Najprej je treba spomniti, da je Sodišče v okviru predhodnega odločanja pristojno za razlago Aarhuške konvencije, ki jo je podpisala Skupnost in je bila nato odobrena s Sklepom 2005/370, njene določbe pa so zato sestavni del pravnega reda Unije (sodbi z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, točka
, in z dne 15. marca 2018, North East Pylon Pressure Campaign in Sheehy,
C‑470/16
,
EU:C:2018:185
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije mora pogodbenica brez vpliva na postopke s pravnimi sredstvi iz prvega in drugega odstavka tega člena 9 zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
Na prvem mestu je treba ugotoviti, da upravna odločba o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007, spada na stvarno področje uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije, ker pomeni „dejanje“ organa javne oblasti, za katero se zatrjuje, da je v nasprotju z določbami „notranjega prava, ki se nanaša na okolje.“
Na eni strani je namreč treba spomniti, da je Sodišče v sodbah z dne 17. decembra 2020, CLCV in drugi (Odklopna naprava na dizelskem motorju) (
C‑693/18
,
EU:C:2020:1040
, točke 67, 86 in 87), ter z dne 14. julija 2022, GSMB Invest (
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
), in z dne 14. julija 2022, Volkswagen (
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
), razsodilo, da je cilj Uredbe št. 715/2007, kot to izhaja iz njenih uvodnih izjav 1 in 6, zagotavljati visoko raven varstva okolja, zlasti pa znatno zmanjšati emisije NOx iz dizelskih vozil za izboljšanje kakovosti zraka in upoštevanje mejnih vrednosti za onesnaževala.
Ugotovitve, da ima Uredba št. 715/2007, zlasti pa njen člen 5(2), tak okoljski cilj in je zato del „prava, ki se nanaša na okolje“ v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije pa – v nasprotju s tem, kar trdi KBA – nikakor ne omaje okoliščina, da je bila ta uredba sprejeta na podlagi člena 95 ES, ki je postal člen 114 PDEU in se nanaša na ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.
V zvezi s tem je treba spomniti, da člen 114(3) PDEU določa, da ima Komisija v svojih predlogih ukrepov za približevanje določb zakonov in drugih predpisov držav članic, predvidenih na področju varstva okolja, za izhodišče visoko raven varstva, pri čemer zlasti upošteva nova dognanja na podlagi znanstvenih dejstev. Zato, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 50 sklepnih predlogov, dejstvo, da Uredba št. 715/2007 ni bila sprejeta na posebni pravni podlagi za okolje, kot je člen 175 ES, ki je postal člen 192 PDEU, ne izključuje okoljskega cilja te uredbe in tega, da je del „prava, ki se nanaša na okolje“.
Ta ugotovitev je potrjena, prvič, z Uredbo št. 1367/2006, katere cilj je v skladu z njenim členom 1(1)(d) prispevati k izvajanju obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije, in sicer z določitvijo pravil za njeno uporabo v institucijah in organih Unije, zlasti pa z zagotavljanjem dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah na ravni Unije. Tako člen 2(1)(f) te uredbe določa, da je okoljsko pravo v tej uredbi opredeljeno kot zakonodaja Unije, ki „ne glede na pravno podlago“ prispeva k zasledovanju ciljev okoljske politike Unije, kot so navedeni v PDEU, vključno z ohranjanjem, varovanjem in izboljšanjem kakovosti okolja ter varovanjem človekovega zdravja.
Drugič, navedena ugotovitev je potrjena z Navodili za izvajanje Aarhuške konvencije, torej z dokumentom, ki ga je objavila Gospodarska komisija Organizacije združenih narodov za Evropo, naslovljenim „Aarhuška konvencija, navodila za izvajanje“ (druga izdaja, 2014), ki se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča lahko šteje za pojasnjevalni dokument, ki se lahko glede na okoliščine primera skupaj z drugimi upoštevnimi elementi upošteva pri razlagi te konvencije, čeprav analize v njem niso zavezujoče in nimajo normativnega obsega, ki pripada določbam navedene konvencije (sodba z dne 20. januarja 2021, Land Baden-Württemberg (Notranje sporočanje),
C‑619/19
,
EU:C:2021:35
, točka
in navedena sodna praksa).
Ta navodila namreč potrjujejo širok pomen, ki ga je treba pripisati izrazu „določbe njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje“, kot je naveden v členu 9(3) Aarhuške konvencije, saj je na strani 197 navedenih navodil navedeno, da „nacionalne zakonodaje na področju okolja niso omejene ne na pravice do obveščenosti ali sodelovanja javnosti, ki so zagotovljene s Konvencijo, ne na besedila zakona, v katerih je okolje navedeno v naslovu njihovega poimenovanja ali rubrike. Odločilneje je, ali se zadevna določba tako ali drugače nanaša na okolje. Tako dejanja in opustitve, ki so lahko v nasprotju z določbami, ki se nanašajo zlasti na urbanizem, okoljske davke, nadzor nad kemikalijami ali odpadki, izkoriščanje naravnih virov in onesnaževanje, ki ga povzročajo ladje, prav tako spadajo na področje uporabe odstavka 3, ne glede na to, ali so določbe navedene v zakonodaji o prostorskem načrtovanju, davčnih ali pomorskih zakonih.“
Poleg tega domnevna tehnična narava člena 5(2), prvi stavek, Uredbe št. 715/2007, ki določa, da je uporaba odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, prepovedana, nikakor ne spremeni dejstva, da je namen te določbe s tako prepovedjo ravno omejiti emisije plinastih onesnaževal in tako prispevati k cilju varstva okolja, ki mu ta uredba sledi.
Po drugi strani je treba člen 5(2) Uredbe št. 715/2007 kot določbo okoljskega prava, ki se poleg tega v skladu s členom 288(2) PDEU neposredno uporablja v vseh državah članicah, šteti za del „notranjega prava“ v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije.
Na drugem mestu je treba ugotoviti, da združenje za varovanje okolja, ki je upravičeno do vlaganja pravnih sredstev, spada na osebno področje uporabe člena 9(3) Aarhuške konvencije. V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora biti tožeča stranka, da bi bila imetnica pravic iz te določbe, med drugim „član javnosti“ in mora izpolnjevati „morebitna merila po […] notranjem pravu“.
V skladu s členom 2(4) Aarhuške konvencije izraz „javnost“ pomeni eno ali več fizičnih ali pravnih oseb in v skladu z notranjo zakonodajo ali prakso posameznih držav njihova združenja, organizacije ali skupine. Tako iz člena 2(4) in člena 9(3) te konvencije izhaja, da lahko njene pogodbenice v svojem notranjem pravu določijo merila, ki jih mora združenje za varovanje okolja izpolnjevati, da bi lahko uživalo pravice iz zadnjenavedene določbe.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe pa izhaja, da so ta merila v nemškem pravu določena v členu 3(1) UmwRG in da združenje Deutsche Umwelthilfe, katerega cilj je v skladu z njegovim statutom prispevati k varstvu narave in okolja ter varstvu potrošnikov, v delu, v katerem se nanaša na okolje in zdravje, navedena merila izpolnjuje ter da je bilo namreč priznano kot združenje za varovanje okolja, ki je v skladu s členom 3 UmwRG upravičeno do vlaganja pravnih sredstev.
Poleg tega je treba ugotoviti, da je tako združenje tudi del „vključene javnosti“ v smislu člena 2(5) Aarhuške konvencije, ki pomeni javnost, ki jo okoljsko odločanje prizadene ali bi jo lahko prizadelo ali ki ima interes pri okoljskem odločanju. Tako se v skladu z zadnjenavedeno določbo šteje, da imajo tak interes nevladne organizacije, ki spodbujajo varstvo okolja in izpolnjujejo vse zahteve, ki jih določa notranja zakonodaja.
Na tretjem mestu je treba glede vprašanj predložitvenega sodišča, katerih namen je, natančneje, ugotoviti, ali pojem „merila po [njenem] notranjem pravu“ v smislu člena 9(3) Aarhuške konvencije omogoča pogodbenicam te konvencije, da določijo taka merila ne samo v zvezi s krogom imetnikov pravice do pravnega sredstva, ampak tudi v zvezi s predmetom pravnega sredstva, spomniti, da je Sodišče razsodilo, da iz te določbe in zlasti iz dejstva, da se lahko v skladu s to določbo za pravna sredstva, ki so tam navedena, določijo „merila“, izhaja, da lahko države članice v okviru diskrecijske pravice, ki jim je dana glede tega, določijo procesnopravna pravila v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev takih pravnih sredstev (sodbi z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
, in z dne 14. januarja 2021, Stichting Varkens in Nood in drugi,
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, točka
).
Vendar, prvič, je treba poudariti, da se v skladu s samim besedilom člena 9(3) Aarhuške konvencije taka merila nanašajo na določitev kroga imetnikov pravice do pravnega sredstva, ne pa na določitev predmeta pravnega sredstva, če se to pravno sredstvo nanaša na kršitev določb notranjega prava, ki se nanaša na okolje. Iz tega sledi, da države članice ne morejo zožiti stvarnega področja uporabe tega člena 9(3) s tem, da iz predmeta pravnega sredstva izključijo nekatere kategorije določb notranjega prava, ki se nanaša na okolje.
Drugič, kadar država članica določi postopkovna pravila, ki se uporabljajo za pravna sredstva iz člena 9(3) Aarhuške konvencije in se nanašajo na izvrševanje pravic, ki jih združenje za varovanje okolja uveljavlja na podlagi člena 5(2) Uredbe št. 715/2007, da bi se odločbe pristojnih nacionalnih organov nadzirale glede obveznosti, ki jih imajo na podlagi tega člena, ta država članica izvaja pravo Unije v smislu člena 51(1) Listine in mora tako med drugim zagotoviti spoštovanje pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Tako, čeprav je res, da člen 9(3) Aarhuške konvencije nima neposrednega učinka v pravu Unije in se zato nanj kot takega ni mogoče sklicevati v okviru spora, ki spada na področje uporabe prava Unije, da bi se izključila uporaba določbe nacionalnega prava, ki bi bila v nasprotju z njim, ostaja dejstvo, da je treba na eni strani na podlagi primarnosti mednarodnih sporazumov, ki jih sklene Unija, nacionalnemu pravu v največji možni meri zagotoviti razlago, ki je v skladu z zahtevami iz teh sporazumov, na drugi strani pa, da ta določba v povezavi s členom 47 Listine državam članicam nalaga obveznost zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih podeljuje pravo Unije, zlasti določbe okoljskega prava (sodba z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
).
Pravici do pravnega sredstva iz člena 9(3) Aarhuške konvencije, katere cilj je zagotoviti učinkovito varstvo okolja (sodba z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, točka
), pa bi bil odvzet vsakršen polni učinek in celo sama vsebina, če bi bilo treba sprejeti, da se z določitvijo meril, določenih v notranjem pravu, nekatere kategorije „članov javnosti“,
a fortiori
„članov vključene javnosti“, kot so združenja za varstvo okolja, ki izpolnjujejo zahteve iz člena 2(5) Aarhuške konvencije, prikrajša za vsakršno pravico do pravnega sredstva zoper dejanja ali opustitve oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z nekaterimi kategorijami določb notranjega prava, ki se nanaša na okolje (glej v tem smislu sodbo z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
).
Določitev teh meril zlasti ne sme združenj za varstvo okolja prikrajšati za možnost, da zahtevajo nadzor nad spoštovanjem predpisov, ki izhajajo iz okoljskega prava Unije, tudi zato, ker se taki predpisi najpogosteje nanašajo na splošni interes, in ne le na zaščito interesov posameznikov kot takih, in ker je naloga navedenih združenj varstvo splošnega interesa (sodba z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav namreč izraz „morebitna merila po njenem notranjem pravu“ iz člena 9(3) Aarhuške konvencije pomeni, da države članice ohranijo diskrecijsko pravico pri izvajanju te določbe, pa ne dovoljuje, da bi te naložile tako stroga merila, da bi bilo združenjem za varstvo okolja dejansko onemogočeno izpodbijati dejanja ali opustitve iz te določbe (sodba z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
).
V obravnavani zadevi se zdi, da iz elementov, ki jih je navedlo predložitveno sodišče in ki so navedeni v točkah od 33 do 35 te sodbe, izhaja, da v skladu z nemškim pravom združenje za varovanje okolja, ker nima procesnega upravičenja za izpodbijanje odločbe o odobritvi „proizvoda“ – tudi če izpolnjuje zahteve iz člena 3(1) UmwRG – ne more vložiti pravnega sredstva pri nacionalnem sodišču, da bi izpodbijalo odločbo o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s prepovedjo uporabe odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, iz člena 5(2) Uredbe št. 715/2007.
Zadevno nacionalno postopkovno pravo je, ker torej združenjem za varstvo okolja povsem odreka pravico do pravnega sredstva zoper tako odločbo o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, v nasprotju z zahtevami, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47 Listine (glej po analogiji sodbo z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
).
Natančneje, to, da je združenju za varovanje okolja, čeprav je upravičeno začeti sodne postopke iz člena 9(3) Aarhuške konvencije, onemogočen dostop do pravnega varstva za izpodbijanje odločbe o odobritvi ali spremembi ES‑homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007 in torej z „določbo notranjega prava, ki se nanaša na okolje“ v smislu tega člena 9(3), pomeni omejitev pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki je zagotovljena s členom 47 Listine. Take omejitve ni mogoče šteti za upravičeno.
Glede tega je treba v zvezi s trditvijo, da bi bila taka omejitev procesnega upravičenja združenj za varstvo okolja na nekatere odločitve, zlasti tiste z resnimi posledicami za okolje, lahko upravičena zaradi velikega števila upravnih odločb, ki so povezane z okoljem, ugotoviti, da – kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 71 sklepnih predlogov – prvič, iz člena 9(3) Aarhuške konvencije ne izhaja, da bi bila lahko pravica do pravnega sredstva, ki je v njem določena, omejena le na odločbe s pomembnimi posledicami za okolje. Drugič, odločbe o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, se lahko nanašajo na številna vozila in zanje torej nikakor ni mogoče šteti, da imajo le manjši pomen za okolje. V zvezi s tem je treba spomniti, da iz uvodne izjave 6 Uredbe št. 715/2007 izhaja, da je za izboljšanje kakovosti zraka in upoštevanje mejnih vrednosti za onesnaževala zlasti potrebno še naprej znatno zmanjševati emisije NOx iz dizelskih vozil. Odločbe o odobritvi ali spremembi ES-homologacije v nasprotju s prepovedjo uporabe odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, iz člena 5(2) te uredbe, pa lahko preprečijo uresničitev ciljev varstva okolja.
Poleg tega v nasprotju s tem, kar trdi KBA, to, da združenje za varovanje okolja, kot je Deutsche Umwelthilfe, ne more vložiti pravnega sredstva zoper odločbe o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, nikakor ni nujno za izogib
actio popularis
. Ker je bilo namreč, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 73 sklepnih predlogov, združenje priznano v skladu z merili, določenimi z notranjim pravom, in je zato pridobilo pravico biti stranka v postopku v okoljskih zadevah, je treba šteti, da ga kršitev določb okoljskega prava Unije dovolj zadeva, da se lahko na tako kršitev sklicuje pred nacionalnimi sodišči.
Zato mora predložitveno sodišče, kolikor je to mogoče, procesno pravo v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za vložitev pravnega sredstva, razlagati tako v skladu s cilji iz člena 9(3) Aarhuške konvencije kot tudi v skladu s ciljem učinkovitega sodnega varstva pravic, ki jih daje pravo Unije, da bi lahko združenje za varovanje okolja, kot je Deutsche Umwelthilfe, pred sodiščem izpodbijalo odločbo o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007 (glej po analogiji sodbo z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, točka
).
V zvezi s tem je treba navesti, da je predložitveno sodišče v predlogu za sprejetje predhodne odločbe omenilo sodbo, ki je bila razglašena v Nemčiji po sodbi z dne 20. decembra 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
), v kateri naj bi bilo s tako skladno razlago člena 42(2), drugi del stavka, VwGO procesno upravičenje takemu združenju priznano, kadar zadnjenavedeno zahteva spoštovanje določb, ki temeljijo na okoljskem pravu Unije. Tako se
a priori
ne zdi izključeno, da se to procesno upravičenje lahko prizna združenju za varovanje okolja, kakršno je Deutsche Umwelthilfe, na podlagi razlage nemškega prava, ki spoštuje zahteve, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47 Listine.
Če bi se taka skladna razlaga izkazala za nemogočo, je treba opozoriti, da je vsako nacionalno sodišče, ki odloča v okviru svoje pristojnosti, kot organ države članice dolžno, da v sporu, ki mu je predložen, ne uporabi nobene nacionalne določbe, ki je v nasprotju z določbo prava Unije z neposrednim učinkom (sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča),
C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot izhaja iz točke 66 te sodbe, člen 9(3) Aarhuške konvencije sam po sebi nima neposrednega učinka, tako da ta določba predložitvenemu sodišču ne more naložiti, da ne uporabi nacionalne določbe, ki je v nasprotju z njim.
Vendar polje proste presoje, ki je podeljeno državam članicam, da določijo pravila, ki urejajo pravico do pravnega sredstva iz navedene določbe, ne vpliva na njihovo obveznost zagotoviti pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ki je določena v členu 47 Listine, kot je poleg tega navedeno tudi v členu 9(4) Aarhuške konvencije. Člen 47 pa sam po sebi zadostuje in ga ni treba pojasnjevati z določbami prava Unije ali nacionalnega prava, da bi se posameznikom podelila pravica, na katero se kot tako lahko sklicujejo (sodba z dne 19. novembra 2019, A. K. in drugi (Neodvisnost disciplinskega senata vrhovnega sodišča),
C‑585/18, C‑624/18 in C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, točka
in navedena sodna praksa). Tako se je na ta člen mogoče sklicevati kot na omejitev diskrecijske pravice, ki je državam članicam dana na podlagi člena 9(3) Aarhuške konvencije.
Zato predložitveno sodišče v primeru iz točke 77 te sodbe ne bo smelo uporabiti določb nacionalnega prava, ki nasprotujejo temu, da bi združenje za varovanje okolja, kakršno je Deutsche Umwelthilfe, imelo možnost izpodbijati odločbo o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotuje temu, da združenje za varovanje okolja, ki je na podlagi nacionalnega prava upravičeno do vlaganja pravnih sredstev, pred nacionalnim sodiščem ne more izpodbijati upravne odločbe o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem, točki (a) in (b), ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 razlagati tako, da je treba „potrebo“ po odklopni napravi v smislu te določbe presojati glede na stanje tehnike, ki je obstajalo na datum ES-homologacije, in ali je treba za presojo zakonitosti te odklopne naprave upoštevati še druge okoliščine poleg te „potrebe“.
Uvodoma je treba opozoriti, da je v členu 3, točka 10, Uredbe št. 715/2007 „odklopna naprava“ opredeljena kot „vsak del vozila, ki zaznava temperaturo, hitrost vozila, vrtilno frekvenco motorja, uporabljeno prestavo, podtlak v polnilnem zbiralniku ali kateri koli drug parameter z namenom aktiviranja, prilagajanja, zakasnitve ali prekinitve delovanja katerega koli dela sistema za uravnavanje emisij, ki zmanjšuje učinkovitost sistema za uravnavanje emisij pod pogoji, [razumno] pričakovanimi pri normalnem delovanju vozila in pri normalni uporabi“.
V obravnavani zadevi iz predloga za sprejetje predhodne odločbe izhaja, da je bilo s programsko opremo iz postopka v glavni stvari vzpostavljeno temperaturno okno, pri katerem je stopnja vračanja izpušnih plinov v valje enaka 0 %, kadar je zunanja temperatura nižja od –9 stopinj Celzija, 85 %, kadar je med –9 in 11 stopinjami Celzija, pri temperaturah od 11 stopinj Celzija dalje pa narašča, dokler ni šele pri zunanji temperaturi, višji od 15 stopinj Celzija, dosegla 100 %. Kot navaja predložitveno sodišče, je stopnja vračanja izpušnih plinov zato znižana na 85 %, kadar so dosežene povprečne temperature, zabeležene v Nemčiji, kar naj bi bilo leta 2018 10,4 stopinje Celzija.
Glede tega je Sodišče v zvezi s temperaturnim oknom, ki je enako temu iz postopka v glavni stvari, razsodilo, da je treba člen 3, točka 10, Uredbe št. 715/2007 v povezavi s členom 5(1) te uredbe razlagati tako, da je naprava, ki upoštevanje mejnih vrednosti emisij, določenih z navedeno uredbo, zagotavlja le, kadar je zunanja temperatura med 15 in 33 stopinjami Celzija, in kadar je nadmorska višina vožnje nižja od 1000 metrov, „odklopna naprava“ v smislu tega člena 3, točka 10 (sodbi z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
).
V skladu s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007 je uporaba odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, prepovedana. Vendar ima ta prepoved tri izjeme, med katerimi je tudi tista iz člena 5(2)(a) te uredbe, ki se nanaša na primer, ko „je potreba po napravi upravičena zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami in varnega delovanja vozila“.
V delu, v katerem ta določba določa izjemo od prepovedi uporabe odklopnih naprav, ki zmanjšujejo učinkovitost sistemov za uravnavanje emisij, jo je treba razlagati ozko (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Iz samega besedila člena 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 izhaja, da mora biti potreba po odklopni napravi, da bi bila zajeta z izjemo iz te določbe, upravičena ne samo zaradi zaščite motorja pred okvarami ali poškodbami, ampak tudi zaradi varnega delovanja vozila. Namreč, glede na to, da je v navedeni določbi uporabljen priredni veznik „in“, je treba to določbo razlagati tako, da sta pogoja, ki ju določa, kumulativna (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Zato in ob upoštevanju, da je treba to izjemo razlagati ozko, je mogoče odklopno napravo, kakršna je ta iz postopka v glavni stvari, na podlagi navedene izjeme upravičiti le, če se dokaže, da je ta naprava strogo potrebna za preprečevanje tako hudega neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja – ki nastane zaradi napake dela sistema za vračanje izpušnih plinov v valj – ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila, opremljenega z navedeno napravo. Vendar je tako preverjanje v sporu v glavni stvari zajeto s preučitvijo dejanskega stanja, za katero je pristojno le predložitveno sodišče (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Poleg tega je Sodišče v zvezi s temperaturnim oknom, ki je enako tistemu iz postopka v glavni stvari, razsodilo, da čeprav je res, da člen 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 za uporabo izjeme iz te določbe formalno ne določa drugih pogojev, bi bila odklopna naprava, ki bi morala, da bi bil motor zaščiten pred okvarami ali poškodbami in da bi se zagotovilo varno delovanje vozila, v normalnih pogojih vožnje delovati v večjem delu leta, očitno v nasprotju s ciljem, ki mu sledi ta uredba in od katerega je v skladu z navedeno določbo dovoljeno odstopati le v zelo posebnih okoliščinah, in bi pomenila nesorazmerno kršitev samega načela omejevanja emisij NOx iz vozil (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Sodišče je tako ugotovilo, da ob upoštevanju tega, da je ta člen 5(2)(a) treba razlagati ozko, take odklopne naprave zato ni mogoče upravičiti na podlagi te določbe. Če bi se namreč dopustilo, da bi bila taka odklopna naprava zajeta z izjemo iz te določbe, bi to povzročilo, da bi se ta izjema v večjem delu leta uporabljala v dejanskih pogojih vožnje, ki prevladujejo na ozemlju Unije, tako da bi se lahko načelo prepovedi takih odklopnih naprav iz člena 5(2) Uredbe št. 715/2007 v praksi uporabljalo manj pogosto kot navedena izjema (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točki
in
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točki
in
, ter z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točki
in
).
Poleg tega je Sodišče na eni strani poudarilo, da iz uvodne izjave 7 Uredbe št. 715/2007 izhaja, da je zakonodajalec Unije, ko je določil mejne vrednosti emisij onesnaževal, upošteval ekonomske interese proizvajalcev in zlasti stroške za podjetja zaradi potrebe po upoštevanju teh vrednosti. Tako se morajo proizvajalci prilagoditi in uporabiti ustrezne tehnične naprave za upoštevanje navedenih vrednosti, saj ta uredba nikakor ne nalaga uporabe določene tehnologije (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, in z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Na drugi strani cilj Uredbe št. 715/2007, ki je zagotoviti visoko raven varstva okolja in izboljšati kakovost zraka v Uniji, pomeni dejansko zmanjšanje emisij NOx v celotni običajni življenjski dobi vozil. Če pa bi se odklopna naprava na podlagi člena 5(2)(a) te uredbe dovolila zgolj zato, ker so na primer stroški raziskav visoki, ker je tehnična naprava draga ali ker je vzdrževanje vozila za uporabnika pogostejše in dražje, bi to ogrozilo ta cilj (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, ter z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
V teh okoliščinah in ob upoštevanju dejstva, da je treba to določbo razlagati ozko, je treba ugotoviti, da „potreba“ po odklopni napravi v smislu navedene določbe obstaja le, če ob ES-homologaciji te naprave ali vozila, ki je s to napravo opremljeno, nobena druga tehnična rešitev ne omogoča preprečitve neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja, ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila (sodbe z dne 14. julija 2022, GSMB,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, točka
; z dne 14. julija 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, točka
, ter z dne 14. julija 2022, Porsche Inter Auto in Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, točka
).
Zato je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 razlagati tako, da je mogoče odklopno napravo na podlagi te določbe upravičiti le, če se dokaže, da je ta naprava strogo potrebna za preprečevanje tako hudega neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja – ki nastane zaradi napake dela sistema za vračanje izpušnih plinov v valj – ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila, opremljenega z navedeno napravo. Poleg tega „potreba“ po odklopni napravi v smislu te določbe obstaja le, če ob ES‑homologaciji te naprave ali vozila, ki je s to napravo opremljeno, nobena druga tehnična rešitev ne omogoča preprečitve neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja, ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Člen 9(3) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane v Aarhusu 25. junija 1998 in v imenu Evropske skupnosti odobrene s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005, v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da združenje za varovanje okolja, ki je na podlagi nacionalnega prava upravičeno do vlaganja pravnih sredstev, pred nacionalnim sodiščem ne more izpodbijati upravne odločbe o odobritvi ali spremembi ES-homologacije, ki bi bila lahko v nasprotju s členom 5(2) Uredbe št. 715/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2007 o homologaciji motornih vozil glede na emisije iz lahkih potniških in gospodarskih vozil (Euro 5 in Euro 6) in o dostopu do informacij o popravilu in vzdrževanju vozil.

2.
Člen 5(2)(a) Uredbe št. 715/2007 je treba razlagati tako, da je mogoče odklopno napravo na podlagi te določbe upravičiti le, če se dokaže, da je ta naprava strogo potrebna za preprečevanje tako hudega neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja – ki nastane zaradi napake dela sistema za vračanje izpušnih plinov v valj – ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila, opremljenega z navedeno napravo. Poleg tega „potreba“ po odklopni napravi v smislu navedene določbe obstaja le, če ob ES-homologaciji te naprave ali vozila, ki je s to napravo opremljeno, nobena druga tehnična rešitev ne omogoča preprečitve neposrednega tveganja okvare ali poškodbe motorja, ki povzroča konkretno nevarnost pri vožnji vozila.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.