CELEX: 62014TJ0437
Sekcja Gwarancji EFOGR
EFRG i EFRROW
Wydatki wyłączone z finansowania
Zintegrowany system zarządzania i kontroli
Zmniejszenia lub wykluczenia z płatności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności
Ryczałtowa korekta finansowa przeprowadzona przez Komisję zgodnie z przyjętymi przez nią w tej dziedzinie wewnętrznymi wytycznymi
Ciężar dowodu
Wykładnia załącznika II do rozporządzenia (WE) nr 73/2009

Ramy prawne
W dniu 29 września 2003 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (
Dz.U. 2003, L 270, s. 1
).
Artykuł 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia przewidywał, że „[r]olnik otrzymujący płatności bezpośrednie przestrzega wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, o których mowa w załączniku III”.
Artykuł 4 powyższego rozporządzenia przewidywał, co następuje:
„1.   Wymogi podstawowe w zakresie zarządzania, o których mowa w załączniku III, ustanawia się na mocy prawodawstwa wspólnotowego w następujących obszarach:
—
zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt oraz zdrowotność roślin,
—
środowisko,
—
dobrostan zwierząt.
2.   Akty prawne, o których mowa w załączniku III, mają zastosowanie w ramach niniejszego rozporządzenia, w wersji zawierającej późniejsze zmiany okresowe [aktualnie obowiązującej] oraz, w przypadku dyrektyw, w postaci wykonanej [przetransponowanej] przez państwa członkowskie”.
Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Zmniejszenie płatności oraz wykluczenie z płatności”, stanowił, co następuje:
„1.   W przypadku niestosowania się do wymogów podstawowych […], w wyniku działania lub […] zaniechania, które można bezpośrednio przypisać indywidualnemu rolnikowi, zmniejsza się lub anuluje, zgodnie z przepisami szczegółowymi ustanowionymi na mocy art. 7, całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które mają zostać przyznane w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia niezgodności […].
[…]”.
Artykuł 7 ust. 1 tego rozporządzenia przewidywał, że szczegółowe zasady dokonywania zmniejszeń oraz wykluczeń, o których mowa w art. 6, ustanawia się z uwzględnieniem „dotkliwoś[ci] [wagi], zasięg[u], trwałoś[ci] i powtarzalnoś[ci] stwierdzonej niezgodności, jak również kryteri[ów] określon[ych] w ust. 2, 3 i 4”. Ustępy te stanowiły w szczególności, co następuje:
„2.   W przypadku zaniedbania [niedbalstwa] zmniejszenie nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności 15%.
3.   W przypadku umyślnej niezgodności procent zmniejszenia wynosi zasadniczo nie mniej niż 20%, a nawet może prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocowych i obowiązywać przez jeden rok lub kilka lat kalendarzowych.
[…]”.
Jeśli chodzi o załącznik III, który przedstawia wymogi podstawowe w zakresie zarządzania (zwane dalej „WPZZ”), to został on zmieniony rozporządzeniem Rady (WE) nr 21/2004 z dnia 17 grudnia 2003 r. ustanawiającym system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz oraz zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 i dyrektywy 92/102/EWG i 64/432/EWG (
Dz.U. 2004, L 5, s. 8
), na podstawie którego to rozporządzenia zostały do niego dodane nowe WPZZ, oznaczone nr 8a, o następującym brzmieniu:
„Rozporządzenie […] nr 21/2004 […]: artykuły 3, 4 i 5”.
Rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
) uchylono i zastąpiono rozporządzenie nr 1782/2003 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2009 r. (zob. art. 146 ust. 1, art. 149). Wspomniane rozporządzenie zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 608
). Zgodnie z jego art. 74 rozporządzenie to stosuje się od dnia 1 stycznia 2015 r.
Motyw 3 rozporządzenia nr 73/2009 ma następujące brzmienie:
„Rozporządzenie […] nr 1782/2003 ustanowiło zasadę, że rolnicy, którzy nie spełniają niektórych wymogów dotyczących zdrowia publicznego, zdrowia roślin i zwierząt, ochrony środowiska oraz dobrostanu zwierząt otrzymują zmniejszone płatności bezpośrednie lub podlegają wykluczeniu z płatności. Ten system wzajemnej zgodności stanowi nieodłączną część wspólnotowego wsparcia w postaci płatności bezpośrednich i dlatego powinien zostać zachowany. Doświadczenie pokazało jednak, że niektóre wymogi objęte zasadą wzajemnej zgodności nie są dostatecznie związane z działalnością rolniczą czy gruntami rolnymi lub dotyczą bardziej organów krajowych niż rolników. Dlatego właściwe jest dostosowanie zakresu zasady wzajemnej zgodności”.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 73/2009 stanowił:
„1.   Rolnik otrzymujący płatności bezpośrednie spełnia [WPZZ] wymienione w załączniku II […]”.
Artykuł 5 wspomnianego rozporządzenia, dotyczący WPZZ, przewidywał:
„1.   Przepisy wspólnotowe ustanawiają [WPZZ] wymienione w załączniku II w następujących obszarach:
a)
zdrowie publiczne, zdrowie zwierząt i zdrowie roślin;
b)
środowisko;
c)
dobrostan zwierząt.
2.   Akty, o których mowa w załączniku II, mają zastosowanie w wersji aktualnie obowiązującej oraz, w przypadku dyrektyw, w postaci wdrożonej [przetransponowanej] przez państwa członkowskie”.
W art. 14 rozporządzenia nr 73/2009 na państwa członkowskie nałożono obowiązek ustanowienia i prowadzenia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli do celów między innymi zarządzania przepisami dotyczącymi zasady wzajemnej zgodności oraz kontroli tych przepisów.
Artykuł 22 rozporządzenia nr 73/2009 zobowiązywał państwa członkowskie do przeprowadzania kontroli na miejscu w celu zweryfikowania, czy rolnik wywiązuje się z obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności.
Artykuł 23 wspomnianego rozporządzenia przewidywał, że w przypadku niezastosowania się do wymogów w zakresie wzajemnej zgodności i gdy taką niezgodność można bezpośrednio przypisać rolnikowi składającemu wniosek o pomoc, „całkowitą kwotę płatności bezpośrednich, które zostały lub mają zostać przyznane temu rolnikowi […] zmniejsza się […] zgodnie z zasadami szczegółowymi określonymi w art. 24”.
Artykuł 24 omawianego rozporządzenia przewidywał, że należy ustanowić szczegółowe zasady dotyczące owych zmniejszeń i wykluczeń. W artykule tym uściślono, że w przypadku niedbalstwa wielkość procentowa zmniejszenia nie może przekraczać 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności – 15%. W przypadku umyślnej niezgodności wielkość procentowa zmniejszenia nie mogła co do zasady wynosić mniej niż 20%, a nawet mogła prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub większą liczbę lat.
W załączniku II, zatytułowanym „[WPZZ], o których mowa w art. 4 i 5”, linijka tekstu dotycząca WPZZ nr 8 miała następujące brzmienie:
„Rozporządzenie […] nr 21/2004 […]: artykuły 3, 4 i 5”.
Rozporządzenie nr 21/2004, do którego odsyłają WPZZ nr 8a rozporządzenia nr 1782/2003 oraz nr 8 rozporządzenia nr 73/2009 (zwane dalej łącznie „WPZZ nr 8”), ustanawia system identyfikacji i rejestrowania owiec i kóz, który zgodnie z jego motywem 20 wymagał zmiany rozporządzenia nr 1782/2003.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 21/2004 przewiduje, co następuje:
„1.   System identyfikacji i rejestracji zwierząt składa się z następujących elementów:
a)
środek identyfikujący, mający zidentyfikować dane zwierzę;
b)
aktualny rejestr prowadzony dla każdego gospodarstwa;
c)
dokumenty dotyczące przewozów;
d)
centralny rejestr lub komputerowa baza danych”.
2.   Komisja i właściwe władze zainteresowanego państwa członkowskiego mają dostęp do wszystkich informacji objętych niniejszym rozporządzeniem. Państwa członkowskie i Komisja podejmą niezbędne środki, aby zapewnić dostęp do informacji wszystkim zainteresowanym stronom, w tym organizacjom konsumentów uznany[m] przez dane państwo członkowskie, pod warunkiem przestrzegania wymogów dotyczących ochrony danych i poufności ustanowionych przez prawo krajowe”.
Artykuł 4 wspomnianego rozporządzenia określa wymogi dotyczące sposobów identyfikacji każdego zwierzęcia. Zawiera on odesłanie do wymogów w zakresie identyfikacji figurujących w pkt A załącznika do tego rozporządzenia.
Artykuł 5 omawianego rozporządzenia określa wymogi w zakresie rejestrów i odsyła do wymogów wymienionych w pkt B załącznika do tegoż rozporządzenia.
Artykuł 6 powyższego rozporządzenia określa wymogi w zakresie dokumentów zmiany miejsca pobytu i odsyła do wymogów wymienionych w pkt C załącznika do tegoż rozporządzenia.
Artykuł 7 rzeczonego rozporządzenia dotyczy centralnego rejestru, zaś art. 8 dotyczy komputerowej bazy danych i odsyła do wymogów wymienionych w pkt D załącznika do tegoż rozporządzenia.
Okoliczności powstania sporu
Komisja Europejska przeprowadziła kontrolę przestrzegania zasady wzajemnej zgodności w Szkocji w odniesieniu do wniosków dotyczących lat 2008, 2009 i 2010 [dochodzenie XC/2010/002/GB Zjednoczone Królestwo (Szkocja)] i pismem z dnia 24 listopada 2010 r. poinformowała Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej o brakach, które jej audytorzy stwierdzili w szkockim systemie wzajemnej zgodności.
Pismem z dnia 23 lutego 2011 r. Zjednoczone Królestwo odpowiedziało Komisji i przedstawiło jej swoje uwagi.
W dniu 19 grudnia 2011 r. Komisja przesłała Zjednoczonemu Królestwu pisemne zaproszenie na spotkanie dwustronne przewidziane na dzień 21 lutego 2012 r. Zjednoczone Królestwo odpowiedziało pozytywnie na to zaproszenie i w piśmie z dnia 14 lutego 2012 r. wyraziło swoje stanowisko w kwestiach podniesionych przez Komisję.
Pismem z dnia 2 marca 2012 r. Komisja przekazała Zjednoczonemu Królestwu protokół dwustronnego spotkania.
W wyniku owego spotkania Komisja przekazała Zjednoczonemu Królestwu komunikat z dnia 27 marca 2013 r., w którym oświadczyła, że stosowanie systemu wzajemnej zgodności w Szkocji w latach 2008, 2009 i 2010 nie było zgodne z zasadami obowiązującymi w Unii Europejskiej, i poinformowała Zjednoczone Królestwo o swojej propozycji wyłączenia z finansowania Unii kwoty 5606459,48 EUR. W załączniku do tego pisma Komisja przedstawiła uzasadnienie wyłączenia tych wydatków z finansowania Unii. W szczególności Komisja stwierdziła, w odniesieniu do wniosków dotyczących lat 2009 i 2010, po pierwsze, niedociągnięcia w skutecznej kontroli WPZZ nr 2 i nr 4; po drugie, niedociągnięcia w skutecznej kontroli wymogów dotyczących dobrej kultury rolnej i środowiska (zwanych dalej „wymogami DKRŚ”) 4, 16 i 18; po trzecie, nieodpowiedni charakter kontroli i sankcji w odniesieniu do WPZZ nr 8 w ramach zasady wzajemnej zgodności. W odniesieniu do wniosków dotyczących roku 2008 instytucja ta stwierdziła niedociągnięcia w skutecznej kontroli WPZZ nr 2 i nr 4, niedociągnięcia w skutecznej kontroli wymogów DKRŚ 4, 16 i 18, nieodpowiednie sankcje i niewłaściwą kontrolę w ramach zasady wzajemnej zgodności w przypadku wielu WPZZ, łagodne podejście w przypadku naruszeń WPZZ nr 7 i nr 8, niemożność zastosowania w odniesieniu do WPZZ nr 4 sankcji w wysokości 5% z tytułu niezgodności wynikających z niedbalstwa oraz z powodu braku systematycznego monitoringu we wszystkich przypadkach drobnych niezgodności. W piśmie tym Komisja zaproponowała korektę w wysokości 5% w odniesieniu do roku 2008 i korektę w wysokości 2% zarówno za rok 2009, jak i za rok 2010, z tego względu, że władze szkockie podjęły pewne środki w celu naprawienia niektórych ze stwierdzonych braków.
Pismem z dnia 14 maja 2013 r. organ koordynujący Zjednoczonego Królestwa zażądał, by kwestia została przekazana do rozpatrzenia organowi pojednawczemu. Kwestie przedłożone temu organowi dotyczyły z jednej strony korekty finansowej z tytułu niewprowadzenia w życie wszystkich kontroli przestrzegania zasad wzajemnej zgodności w ramach WPZZ nr 4, a z drugiej strony interpretacji WPZZ nr 8. Posiedzenie pojednawcze odbyło się w dniu 18 lipca 2013 r., lecz zakończyło się fiaskiem.
Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. Komisja powiadomiła Zjednoczone Królestwo, że podtrzymuje swoje stanowisko, które wskazała w swoim piśmie z dnia 27 marca 2013 r.
W dniu 4 kwietnia 2014 r. decyzją wykonawczą 2014/191/UE wyłączającą z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2014, L 104, s. 43
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), notyfikowaną Zjednoczonemu Królestwu w dniu 7 kwietnia 2014 r., Komisja – zgodnie z propozycją przedstawioną w jej komunikacie z dnia 27 marca 2013 r. – wyłączyła z finansowania Unii niektóre wydatki poniesione w Szkocji w latach budżetowych 2008, 2009 i 2010, w wysokości 5606459,48 EUR, z powodu ich niezgodności z zasadami obowiązującymi w Unii (art. 1) i zastosowała stawkę korekty ryczałtowej w wysokości 5% za rok 2008 oraz 2% za lata 2009 i 2010.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 czerwca 2014 r. Zjednoczone Królestwo wniosło skargę będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
Zjednoczone Królestwo wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności dziewięciu linijek tekstu figurujących w załączniku do zaskarżonej decyzji;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 2 kwietnia 2015 r. Królestwo Niderlandów złożyło wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Zjednoczonego Królestwa.
W dniu 7 lipca 2015 r. postanowieniem prezesa czwartej izby Sądu Królestwo Niderlandów zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Zjednoczonego Królestwa zgodnie z art. 116 § 6 regulaminu postępowania przed Sądem z dnia 2 maja 1991 r.
W dniu 30 września 2015 r. tytułem środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 § 3 regulaminu postępowania Sąd zadał stronom szereg pytań pisemnych, na które miały one odpowiedzieć na rozprawie, oraz nakazał Komisji przedstawienie dokumentu VI/5330/97 z dnia 23 grudnia 1997 r., zatytułowanego „Wytyczne dotyczące obliczania konsekwencji finansowych przy przygotowywaniu decyzji w sprawie rozliczenia rachunków EFOGR – Gwarancje”.
Na rozprawie w dniu 11 listopada 2015 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Co do prawa
Na poparcie skargi Zjednoczone Królestwo podnosi zasadniczo jeden jedyny zarzut, oparty na naruszeniu zasad pewności prawa, niedyskryminacji i równego traktowania z powodu niezgodnej z prawem wykładni WPZZ nr 8 dokonanej przez Komisję.
Zjednoczone Królestwo twierdzi między innymi, że dokonana przez Komisję wykładnia wspomnianego WPZZ, zgodnie z którą obejmuje on przepisy art. 3 ust. 1 lit. c) i d) rozporządzenia nr 21/2004, a zatem wymogi przewidziane w tych przepisach, w szczególności prowadzenie centralnego rejestru lub komputerowej bazy danych i posiadanie dokumentów dotyczących przewozów w odniesieniu do owiec i kóz, jest niezgodna z prawem.
W szczególności, po pierwsze, jako że WPZZ nr 8 odsyłają wyraźnie tylko do art. 3, 4 i 5 rozporządzenia nr 21/2004, taka wykładnia ignoruje wolę prawodawcy, by wyłączyć z WPZZ nr 8 art. 6–8, które określają szczegółowe przepisy materialne dotyczące art. 3 ust. 1 lit. c) i d) rozporządzenia nr 21/2004, oraz by podnieść do rangi obowiązków z zakresu wzajemnej zgodności wyłącznie wymogi, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) i b), jak również w art. 4 i 5 tegoż rozporządzenia.
Po drugie, zdaniem Zjednoczonego Królestwa odesłanie do art. 4 i 5 zawarte w WPZZ nr 8 nie miałoby sensu, gdyby prawodawca chciał ująć wszystkie elementy art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 21/2004 w owych WPZZ. Wystarczające byłoby odesłanie tylko do art. 3.
W rzeczywistości w opinii Zjednoczonego Królestwa wspomniany art. 3 nie jest wystarczająco szczegółowym przepisem i jedynymi przepisami materialnymi, które mogą spowodować powstanie wiążących dla rolników obowiązków, są przepisy zawarte w art. 4 i nast. rozporządzenia nr 21/2004.
Po trzecie, wyłączenie art. 6–8 rozporządzenia nr 21/2004 wynika zdaniem Zjednoczonego Królestwa z teleologicznej wykładni tego rozporządzenia. Uważa ono bowiem, że choć wszystkie jego przepisy są wiążące w zakresie wzajemnej zgodności, nieprzestrzeganie niektórych z obowiązków nie prowadzi koniecznie do konsekwencji finansowych. Wymogi określone w art. 4 owego rozporządzenia, dotyczącym identyfikacji zwierząt, oraz w art. 5 tego samego rozporządzenia, dotyczącym prowadzenia rejestru tych zwierząt, stanowią podstawy systemu, które pozwalają przestrzegać także innych obowiązków. Ponadto wspomniane art. 6–8 nie są adresowane bezpośrednio do rolników, lecz do władz krajowych.
Po czwarte, wyłączenie art. 6–8 z WPZZ nr 8 jest uzasadnione w świetle zasady pewności prawa. Zdaniem Zjednoczonego Królestwa ów WPZZ, który jest przedmiotem różnych wykładni i może pociągnąć za sobą negatywne konsekwencje finansowe dla rolników, powinien być interpretowany w sposób korzystny dla rolników.
Po piąte, Zjednoczone Królestwo twierdzi, że zasady niedyskryminacji i równego traktowania wymagają, aby rolnik, który nie przestrzegał jednego z artykułów rozporządzenia nr 21/2004 nieujętych na liście WPZZ nr 8, nie był traktowany tak samo jak rolnik, który nie zastosował się do jednego z artykułów ujętych na owej liście.
Tytułem wstępu Komisja zauważa, że skarga Zjednoczonego Królestwa jest pozbawiona podstawy prawnej, ponieważ wskazane linijki tekstu załącznika do zaskarżonej decyzji odnoszą się do sześciu braków lub niedociągnięć stwierdzonych w systemie wzajemnej zgodności Zjednoczonego Królestwa w roku 2008 i trzech braków w latach 2009 i 2010. Ponadto podczas całego postępowania Komisja wychodziła z założenia, że każde stwierdzone niedociągnięcie wystarczało samo w sobie do uzasadnienia zastosowanej korekty finansowej. Wreszcie Zjednoczone Królestwo nie zakwestionowało braków, które są inne od tych dotyczących WPZZ nr 8, ani zasady, zgodnie z którą każdy z tych braków uzasadnia sam w sobie stawkę korekty zastosowaną w toku postępowania administracyjnego.
Co do istoty Komisja podkreśla, po pierwsze, że art. 3 rozporządzenia nr 21/2004 ma przede wszystkim charakter generalny, jeśli chodzi o system identyfikacji i rejestracji owiec i kóz, że obejmuje on wszystkie elementy określone w lit. a)–d) oraz że jest on ujęty w całości jako WPZZ. Instytucja ta dodaje, że jest on wiążący w całości. Co więcej, ustanowienie takiego systemu stanowi cel tego rozporządzenia, jak potwierdza to motyw 20 tego rozporządzenia. Wreszcie jego przepisy powinny być interpretowane w sposób systemowy i teleologiczny.
Po drugie, Komisja przyznaje, że art. 6–8 rozporządzenia nr 21/2004 nie są konkretnie wskazane jako WPZZ, a zatem nie są one „bezpośrednio stosowane” lub „ściśle wykonawcze” w ramach wzajemnej zgodności, co skutkuje tym, że nieprzestrzeganie przez rolników zawartych w nich szczegółowych przepisów nie może prowadzić do nałożenia na nich sankcji. Niemniej stoi ona na stanowisku, że zupełny brak dokumentów dotyczących przewozów lub niezgłaszanie informacji do centralnego komputerowego rejestru, jak wymaga tego art. 3 ust. 1 lit. c) i d) wspomnianego rozporządzenia, może zostać ukarane. Artykuły 6–8 tegoż rozporządzenia są ponadto istotne dla dokonania interpretacji obowiązków wynikających z art. 3 owego rozporządzenia i dla ustalenia, czy rolnik przestrzegał ciążącego na nim obowiązku dysponowania systemem identyfikacji i rejestracji.
Po trzecie, zdaniem Komisji wyraźne włączenie art. 4 i 5 rozporządzenia nr 21/2004 do WPZZ nr 8 służy innemu celowi niż cel przyświecający art. 3 tegoż rozporządzenia, a mianowicie zapewnieniu homogeniczności w konkretnych dziedzinach identyfikacji i rejestracji zwierząt, które stanowią istotne, podstawowe elementy w systemie rejestracji i identyfikacji. A zatem naruszenie zwykłego szczegółu przewidzianego w tych przepisach naraża rolnika na sankcje.
Natomiast jeśli chodzi o obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących przewozów lub zgłaszania informacji do centralnej bazy danych, środki, za pomocą których rolnik przestrzega tych obowiązków, nie są ściśle poddane przepisom art. 6–8 rozporządzenia nr 21/2004, choć inspektor powinien je wziąć pod uwagę w trakcie kontroli.
Po czwarte, Komisja uważa, że jej wykładnia przepisów, o których mowa, nie jest sprzeczna z zasadą pewności prawa. Wszystkie przepisy rozporządzenia nr 21/2004 są bowiem wiążące.
W replice Zjednoczone Królestwo kwestionuje twierdzenie, że jego skarga jest pozbawiona podstawy prawnej i wskazuje, iż decyzja Komisji w sprawie WPZZ nr 8, niezależnie od impaktu korekty finansowej, wywiera skutki prawne i może zatem być przedmiotem skargi.
Zjednoczone Królestwo kwestionuje w szczególności argument Komisji, że każdy stwierdzony brak uzasadnia sam w sobie zastosowaną stawkę obniżki. Komisja zastosowała bowiem stawkę obniżki w wysokości 5% w odniesieniu do roku 2008 na podstawie sześciu braków i w wysokości 2% w odniesieniu do lat 2009 i 2010 na podstawie trzech braków, które utrzymywały się w tych latach. W związku z tym mimo że metoda obliczania nie jest kumulatywna, różne braki powinny mieć wpływ na zastosowaną ostateczną stawkę.
Ponadto Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że fakt, iż w toku postępowania pojednawczego nie zakwestionowało ono pozostałych stwierdzonych braków lub twierdzenia Komisji, zgodnie z którym każdy z tych braków był wystarczający do uzasadnienia zaproponowanej korekty, nie sprawia, że takie zastrzeżenie jest niedopuszczalne w ramach niniejszej skargi.
Co więcej, jako że organ pojednawczy zaproponował korektę w wysokości 2% w odniesieniu do lat 2009 i 2010 na podstawie innych okoliczności łagodzących, Komisja mogła dokonać także korekty w odniesieniu do roku 2008, uwzględniając rzeczywistą szkodę finansową wyrządzoną Unii, zgodnie z art. 31 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. 2005, L 209, s. 1
).
W każdym wypadku Zjednoczone Królestwo przypomina, że decyzja Komisji w sprawie WPZZ nr 8 wywiera skutki prawne i może w konsekwencji być przedmiotem niniejszej skargi. W szczególności na państwo członkowskie zostaje nałożona nie tylko korekta finansowa, ale także obowiązek podjęcia środków naprawczych w celu zastosowania się do uregulowań Unii [art. 11 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. 2006, L 171, s. 90
)]. W braku zastosowania się do takich środków uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego stałoby się jeszcze bardziej poważne i mogłyby do niego znaleźć zastosowanie podwyższone korekty na podstawie komunikatu Komisji AGRI/61495/2002 Komisji w sprawie powtarzających się niedociągnięć.
W ramach dupliki Komisja twierdzi, że zaskarżona decyzja jest decyzją, która została wydana w związku z postępowaniem w sprawie rozliczenia rachunków zgodnie z art. 31 rozporządzenia nr 1290/2005 i która wywiera skutki czysto finansowe, jako że egzekwowanie przepisów Unii jest raczej celem postępowania w sprawie naruszenia na podstawie art. 258 TFUE.
Jeśli chodzi o kwestię interpretacji ósmej linijki tekstu, dotyczącej WPZZ nr 8, Zjednoczone Królestwo twierdzi zasadniczo, że powinna być ona interpretowana w ten sposób, że wyłącza ona wymogi wzajemnej zgodności przewidziane w art. 6–8 rozporządzenia nr 21/2004, gdyż przepisy te nie zostały wyraźnie wskazane w owej linijce tekstu.
W odpowiedzi Komisja podnosi zasadniczo, że jeśli chodzi o rozporządzenie nr 21/2004, art. 3 figuruje wśród przepisów, do których odsyła WPZZ nr 8. Artykuł ten zawiera listę czterech różnych wymogów wzajemnej zgodności, które pozostają wiążące i znajdują zastosowanie, nawet jeśli nie jest już tak w przypadku art. 6–8 tegoż rozporządzenia, które precyzują wymogi określone we wspomnianym art. 3 lit. c) i d).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu dokonania wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego treść, ale także jego kontekst oraz cele, do których zmierza uregulowanie, którego ów przepis stanowi część (zob. wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto jeżeli wykładnia językowa i historyczna rozporządzenia, a w szczególności jednego z jego przepisów, nie pozwala na określenie jego dokładnego zakresu, należy interpretować dane uregulowanie w oparciu zarówno o jego cel, jak i ogólną systematykę (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1998 r., Francja i in./Komisja,
C‑68/94 i C‑30/95
,
EU:C:1998:148
, pkt
; z dnia 25 marca 1999 r., Gencor/Komisja,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, pkt
).
Rozporządzenie nr 73/2009, którym uchylono rozporządzenie nr 1782/2003 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2009 r. (art. 146 ust. 1 i art. 149 rozporządzenia nr 73/2009), znajduje zastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy w odniesieniu do lat 2009 i 2010, podczas gdy rozporządzenie nr 1782/2003 nadal znajduje zastosowanie w odniesieniu do roku 2008.
Artykuł 4 rozporządzenia nr 73/2009, zasadniczo równoważny z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003, stanowił, że rolnicy otrzymujący płatności bezpośrednie byli zobowiązani spełnić WPPZ wymienione w załączniku II. Załącznik ten odnosi się do różnych wymogów w zakresie środowiska, zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt i roślin, identyfikacji, rejestracji i dobrostanu zwierząt.
Wśród tych wymogów WPZZ nr 8 załącznika II do rozporządzenia nr 73/2009, zasadniczo równoważny z WPZZ nr 8a załącznika III do rozporządzenia nr 1782/2003, odnosił się, jeśli chodzi o identyfikację i rejestrację zwierząt, do art. 3, 4 i 5 rozporządzenia nr 21/2004.
Podczas gdy w art. 3 rozporządzenia nr 21/2004 wyliczono cztery elementy składające się na system identyfikacji i rejestracji zwierząt, w WPZZ nr 8 zostały wskazane tylko art. 4 i 5, które precyzują i określają w szczegółach dwa pierwsze elementy [przewidziane w art. 3 lit. a) i b)].
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do wykładni art. 3–8 rozporządzenia nr 21/2004, należy stwierdzić, że z ich systematyki wynika, iż art. 3 nie był pomyślany jako przepis o autonomicznym zakresie, gdyż ogranicza się on tylko do wyliczenia elementów powtórzonych i wyjaśnionych następnie w art. 4–8, które definiują treść tych elementów.
W drugiej kolejności, w odniesieniu do znaczenia, jakie należy przypisać odesłaniu dokonanemu w WPZZ nr 8 do art. 3–5 rozporządzenia nr 21/2004, należy uznać, że jedynie elementy wymienione w art. 4 i 5 oraz wyliczone w art. 3 lit. a) i b) tego rozporządzenia mają rangę wymogów wzajemnej zgodności.
Ponadto logikę powyższej wykładni WPZZ nr 8 potwierdza różnica co do charakteru między z jednej strony elementami wyliczonymi w art. 3 lit. a) i b) rozporządzenia nr 21/2004 i powtórzonymi w art. 4 i 5 tego rozporządzenia oraz z drugiej strony elementami wymienionymi w art. 3 lit. c) i d) rozporządzenia nr 21/2004 i powtórzonymi w art. 6–8 owego rozporządzenia. W odróżnieniu bowiem od elementów figurujących w art. 4 i 5 rozporządzenia nr 21/2004 elementy przewidziane w art. 6–8 tego rozporządzenia dotyczą obowiązków ciążących tylko i wyłącznie na państwach członkowskich, co może tłumaczyć wolę prawodawcy, by ich przestrzeganie nie stanowiło warunku dokonania płatności na rzecz rolników.
Powyższy wniosek odnosi się do art. 6 rozporządzenia nr 21/2004 w zakresie, w jakim przewiduje on obowiązek sporządzenia przez właściwe władze poszczególnych państw członkowskich wzoru dokumentu zmiany miejsca pobytu, który musi towarzyszyć każdemu przewozowi zwierząt w obrębie terytorium państwa z jednego gospodarstwa do drugiego i który jest zgodnie z art. 6 ust. 4 nieobowiązkowy w państwach członkowskich, w których działa scentralizowana komputerowa baza danych. Ponadto państwa członkowskie przekazują do wiadomości sobie nawzajem, jak również Komisji, ów dokument. Zgodnie z art. 6 ust. 3 hodowca w gospodarstwie przeznaczenia musi jedynie przechowywać wspomniany dokument przez pewien okres, który jest określany przez właściwe władze.
To samo odnosi się do art. 7 wspomnianego rozporządzenia w zakresie, w jakim nakłada on na państwa członkowskie obowiązek stworzenia i prowadzenia centralnego rejestru wszystkich gospodarstw istniejących na ich terytorium, jak również do art. 8 tegoż rozporządzenia, który wymaga, by państwa członkowskie stworzyły komputerową bazę danych, do której hodowca zwierząt jest obowiązany, na podstawie art. 8 ust. 2, przekazywać w określonym terminie informacje dotyczące zwierząt obecnych w jego gospodarstwie i o ich przewozie.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Zjednoczone Królestwo jest wprawdzie związane całym rozporządzeniem nr 21/2004, w tym jego art. 5–8, ale przestrzeganie tych artykułów nie może być uznawane za warunek dokonania płatności na rzecz rolników, i to mimo odesłania dokonanego w WPZZ nr 8 do art. 3 tego rozporządzenia.
Z powyższego wynika, że Komisja naruszyła prawo, uznając, iż kwestia, czy płatności na rzecz szkockich rolników były zgodne z zasadami Unii Europejskiej, powinna być oceniania w świetle WPZZ nr 8, wymagając przy tym zastosowania się do wszystkich elementów wyliczonych w art. 3 rozporządzenia nr 21/2004, a w szczególności elementów wyjaśnionych w art. 6–8 tego rozporządzenia.
Należy jednak stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie prawa, o którym mowa powyżej, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W powyższym względzie z orzecznictwa wynika, że nawet jeśli jeden z punktów uzasadnienia, na których opiera się sporny akt, jest niezgodny z prawem, uchybienie to może jednak nie prowadzić do stwierdzenia nieważności tego aktu, jeżeli pozostałe punkty uzasadnienia zaskarżonej decyzji są wystarczające do stwierdzenia jej zasadności (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2006 r., SELEX Sistemi Integrati/Komisja,
T‑155/04
,
EU:T:2006:387
, pkt
).
Należy bowiem zauważyć, że Komisja miała prawo zastosować współczynnik korekty finansowej w wysokości 5% z tytułu każdego braku stwierdzonego w systemie kontroli w Zjednoczonym Królestwie na podstawie metody opisanej w dokumencie VI/5330/97, którego zgodność z prawem nie jest kwestionowana przez Zjednoczone Królestwo.
Z akapitu drugiego załącznika 2 do dokumentu VI/5330/97 wynika, że korekty finansowe są obliczane między innymi z uwzględnieniem znaczenia stwierdzonej niezgodności z zasadami Unii oraz że Komisja bierze w tym celu pod uwagę charakter i wagę naruszenia, jak również szkodę finansową wyrządzoną Unii. Jest tam między innymi przewidziana metoda oceny korekty finansowej na podstawie ryzyka straty finansowej, która to metoda ma na celu ustalenie systemowych nieprawidłowości i może prowadzić do korekt ryczałtowych wynoszących 2, 5, 10 lub 25% zadeklarowanych wydatków w zależności od zakresu ryzyka straty finansowej dla Unii wynikającego z braków w systemach kontroli (załącznik 2 do dokumentu VI/5330/97, akapit ósmy).
Jeśli chodzi o wybór spośród mających zastosowanie stawek ryczałtowych, to jak określono w pkt 3.1 tiret pierwsze dokumentu AGRI-2005‑64043, przyjętego w dniu 9 czerwca 2006 r. i zatytułowanego „Komunikat Komisji dotyczący postępowania Komisji w przedmiocie niedociągnięć stwierdzonych we wdrożonych przez państwa członkowskie systemach kontroli wzajemnej zgodności w kontekście rozliczania rachunków Sekcji Gwarancji EFOGR” (zwanego dalej „komunikatem AGRI-200‑64043”), którego zgodność z prawem nie jest kwestionowana przez Zjednoczone Królestwo, w dokumencie VI/5330/97 uściślono, że w przypadku gdy kontrole kluczowe zostały przeprowadzone, lecz nie przestrzegano ich liczby, częstotliwości lub stopnia szczegółowości zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w rozporządzeniach, należy zastosować korektę w wysokości 5%, gdyż można rozsądnie sformułować wniosek, że kontrole te nie zapewniają oczekiwanego poziomu gwarancji co do prawidłowości wniosków oraz że ryzyko strat dla EFOGR jest znaczące (załącznik 2 do dokumentu VI/5330/97, akapit osiemnasty).
Ponadto z akapitu dwudziestego piątego załącznika 2 do dokumentu VI/5330/97 wynika, że jeżeli w tym samym systemie wykryto wiele braków, stawki ryczałtowe korekty nie są kumulatywne, gdyż najpoważniejszy brak jest uznawany za wskazówkę stopnia ryzyka, jakie stanowi system kontroli jako całość.
W niniejszym przypadku Komisja zastosowała korekty ryczałtowe w wysokości 5% w odniesieniu do roku 2008 na podstawie różnych braków stwierdzonych w systemie wzajemnej zgodności Zjednoczonego Królestwa, streszczonych w pkt 27 powyżej i wskazanych w załączniku do zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do lat składania wniosków 2009 i 2010 dokonała ona obniżki tej stawki korekty z powodu uwzględnionych okoliczności łagodzących i w szczególności środków podjętych przez Zjednoczone Królestwo w celu naprawienia stwierdzonych braków. Każda z dziewięciu zakwestionowanych linijek tekstu załącznika do zaskarżonej decyzji odnosi się do wielu braków, a nie tylko do WPZZ nr 8. W przypadku Zjednoczonego Królestwa i środka „Wzajemna zgodność” mają one następujące brzmienie i należy je czytać w związku z załącznikiem do pisma z dnia 27 marca 2013 r:
Rok budżetowy
Uzasadnienie
Rodzaj
%
Waluta
Kwota
Odliczenia
Impakt finansowy
Zbyt łagodny system sankcji za WPZZ 7 i 8, brak monitoringu drobnych uchybień, nieskuteczna kontrola DKRŚ, rok składania wniosków 2008
Ryczałtowa
EUR
– 2 949 043,26
– 59 941,88
– 2 889 101,38
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2009
Ryczałtowa
EUR
– 1 175 238,88
– 24 310,41
– 1 150 928,47
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2009
Ryczałtowa
EUR
1901,10
0,00
1901,10
Zbyt łagodny system sankcji za WPZZ 7 i 8, brak monitoringu drobnych uchybień, nieskuteczna kontrola DKRŚ, rok składania wniosków 2008
Ryczałtowa
EUR
– 4961,22
– 34,71
– 4926,51
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2010
Ryczałtowa
EUR
795,26
0,00
795,26
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2009
Ryczałtowa
EUR
– 58,63
0,00
– 58,63
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2009
Ryczałtowa
EUR
– 879,96
0,00
– 879,96
Nieskuteczna kontrola DKRŚ i WPZZ 2, 4 i 8, rok składania wniosków 2010
Ryczałtowa
EUR
– 1 164 633,01
– 388,79
– 1 164 244,22
Zbyt łagodny system sankcji za WPZZ 7 i 8, brak monitoringu drobnych uchybień, nieskuteczna kontrola DKRŚ, rok składania wniosków 2008
Ryczałtowa
EUR
– 440,27
0,00
– 440,27
W odniesieniu do obliczenia korekty w piśmie z dnia 27 marca 2013 r. Komisja wyjaśniła, że w myśl komunikatu AGRI-2005-64043 brak lub nieodpowiedni charakter kontroli w kontekście wzajemnej zgodności i nieprawidłowe zastosowanie bądź wręcz niezastosowanie sankcji przewidzianych w rozporządzeniach, w wyniku czego tracą one swój odstraszający skutek, są uznawane za niedociągnięcia w kontrolach kluczowych. Takie niedociągnięcia lub braki zostały wykryte. W owym piśmie wspomniane niedociągnięcia zostały pogrupowane w następujący sposób:
„Rok 2008
—
niedociągnięcia dotyczące skutecznej kontroli WPZZ nr 2 i nr 4;
—
niedociągnięcia dotyczące skutecznej kontroli DKRŚ 4, 16 i 18;
—
nie wszystkie WPZZ były przedmiotem kontroli i odpowiednich sankcji w ramach wzajemnej zgodności;
—
sankcja w wysokości 5% z tytułu niezgodności z zasadami Unii nie była możliwa w przypadku WPZZ nr 4;
—
przyjęcie łagodnego podejścia w przypadku naruszeń WPZZ nr 7 i nr 8;
—
brak systematycznego monitoringu we wszystkich przypadkach drobnej niezgodności z zasadami Unii.
Lata 2009 i 2010
—
niedociągnięcia dotyczące skutecznej kontroli WPZZ nr 2 i nr 4;
—
niedociągnięcia dotyczące skutecznej kontroli DKRŚ 4, 16 i 18;
—
nieodpowiedni charakter kontroli i sankcji w przypadku WPZZ nr 8 w ramach wzajemnej zgodności”.
W tym samym piśmie Komisja uściśliła, że na podstawie wspomnianych niedociągnięć lub braków i mając na uwadze komunikat AGRI-2005-64043, zaproponowano korektę w wysokości 5% w odniesieniu do roku 2008 i „że każdy z [tych] braków mógłby, w oderwaniu od pozostałych, być wystarczający do uzasadnienia zaproponowanej korekty”.
Zjednoczone Królestwo nie zakwestionowało powyższego stanowiska Komisji przed organem pojednawczym.
Owo stanowisko zostało potwierdzone wnioskami organu pojednawczego załączonymi do pisma z dnia 8 listopada 2013 r., których treść była następująca:
„[z]daniem służb każda słabość podniesiona w piśmie w sprawie pojednania, lecz nie we wniosku o pojednanie, wystarczałaby, w oderwaniu od pozostałych, do spowodowania zaproponowanej korekty […]”.
Podobnie Zjednoczone Królestwo nie przeczy, że w ramach niniejszej skargi zakwestionowało wyłącznie ocenę Komisji dotyczącą WPZZ nr 8, która jest w przypadku każdej z linijek tekstu załącznika do zaskarżonej decyzji tylko jednym ze względów uzasadniających przedstawionych przez Komisję na poparcie zastosowanej stawki korekty.
Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego Zjednoczonemu Królestwu umożliwiono zrozumienie, że stwierdzone braki dotyczyły kontroli kluczowych, co powodowało znaczące ryzyko strat dla funduszy Unii, oraz że w związku z tym każdy z nich mógł spowodować zastosowanie ryczałtowej stawki korekty w wysokości 5% na podstawie metodologii opisanej w dokumencie VI/5330/97.
O ile w ramach niniejszej skargi Zjednoczone Królestwo zdaje się podważać możliwość uzasadnienia zastosowanej stawki korekty brakami innymi niż te, których wystąpienie kwestionuje, o tyle należy stwierdzić, że jedyny argument, który wysuwa, jest oparty na stwierdzeniu różnicy w stawkach zastosowanych z jednego roku na drugi. W istocie stwierdzenie to świadczy o wpływie, jaki może mieć każdy brak na określoną stawkę korekty.
Powyższy argument nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Już bowiem w piśmie z dnia 27 marca 2013 r. Komisja wyjaśniła, że w odniesieniu do lat 2009 i 2010 – z uwagi na to, że władze szkockie podjęły w roku 2009 środki naprawcze w celu naprawienia niektórych stwierdzonych braków – ryzyko dla funduszy Unii zmniejszyło się i że w konsekwencji stawka korekty została obniżona do 2%. Komisja zastosowała więc obniżkę mającej zastosowanie stawki z uwagi na okoliczność łagodzącą.
W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić niniejszą skargę jako bezzasadną.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Zjednoczone Królestwo przegrało sprawę, a Komisja wniosła o obciążenie go kosztami postępowania, należy obciążyć je kosztami.
Na podstawie art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba),
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Królestwo Niderlandów pokrywa własne koszty.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 28 września 2016 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski