CELEX: 62017CJ0349
Rinvio pregiudiziale
Aiuti di Stato
Regolamento (CE) n. 800/2008 (regolamento generale di esenzione per categoria)
Articolo 8, paragrafo 2
Aiuti aventi un effetto di incentivazione
Nozione di “avvio dei lavori relativi al progetto”
Competenze delle autorità nazionali
Aiuto illegittimo
Assenza di decisione della Commissione europea o di un giudice nazionale
Obbligo incombente alle autorità nazionali di recuperare di propria iniziativa un aiuto illegittimo
Base giuridica
Articolo 108, paragrafo 3, TFUE
Principio generale del diritto dell’Unione della tutela del legittimo affidamento
Decisione dell’autorità nazionale competente che concede un aiuto a titolo del regolamento n. 800/2008
Conoscenza delle circostanze che escludono l’ammissibilità al finanziamento della domanda di aiuto
Creazione di un legittimo affidamento
Insussistenza
Prescrizione
Aiuti cofinanziati attraverso un fondo strutturale
Normativa applicabile
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Normativa nazionale
Interessi
Obbligo di pretendere il pagamento di interessi
Base giuridica
Articolo 108, paragrafo 3, TFUE
Normativa applicabile
Normativa nazionale
Principio di effettività

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] (regolamento generale di esenzione per categoria) (
GU 2008, L 214, pag. 3
), sull’obbligo incombente alle autorità nazionali di recuperare di propria iniziativa un aiuto illegittimo, sull’interpretazione del principio generale del diritto dell’Unione della tutela del legittimo affidamento in materia di recupero di un aiuto illegittimo, sul termine di prescrizione applicabile al recupero da parte delle autorità nazionali, di propria iniziativa, di un aiuto illegittimo e, infine, sull’obbligo per gli Stati membri di pretendere, nel contesto di tale recupero, il pagamento di interessi.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone la Eesti Pagar AS all’Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (Fondazione per lo sviluppo dell’impresa, Estonia; in prosieguo: l’«EAS») ed al Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (Ministero degli Affari economici e delle Comunicazioni, Estonia; in prosieguo: il «Ministero») in merito alla legittimità di una decisione dell’EAS, confermata dal Ministero in sede di ricorso gerarchico, che ordina il recupero, a carico della Eesti Pagar, di una somma di EUR 526300, maggiorata di interessi, in ragione di un aiuto che era stato in precedenza versato a tale società dall’EAS.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
L’articolo 1 del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (
GU 1995, L 312, pag. 1
), dispone quanto segue:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestit[i], attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L’articolo 3, paragrafo 1, primo e terzo comma, di detto regolamento recita:
«Il termine di prescrizione delle azioni [sanzionatorie] è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
(…)
La prescrizione delle azioni [sanzionatorie] è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione».
Ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 1 e 2, del citato regolamento:
«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
–
mediante l’obbligo di (…) rimborsare gli importi (…) indebitamente percetti;
(…)
2.   L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria».
L’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2988/95 così dispone:
«Le irregolarità intenzionali o causate da negligenza possono comportare le seguenti sanzioni amministrative:
(…)
b)
il versamento di un importo superiore alle somme indebitamente percette o eluse aumentato, se del caso, di interessi; (…)»
Regolamento (CE) n. 659/1999
L’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (
GU 1999, L 83, pag. 1
), recita:
«All’aiuto da recuperare ai sensi di una decisione di recupero si aggiungono gli interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l’aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, fino alla data di recupero».
L’articolo 15, paragrafo 1, del citato regolamento è così formulato:
«I poteri della Commissione per quanto riguarda il recupero degli aiuti sono soggetti ad un periodo limite di 10 anni».
Regolamento n. 794/2004
L’articolo 9 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento n. 659/1999 (
GU 2004, L 140, pag. 1
, e, per rettifica,
GU 2005, L 25, pag. 74
), come modificato dal regolamento (CE) n. 271/2008 della Commissione, del 30 gennaio 2008 (
GU 2008, L 82, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento n. 794/2004»), recita:
«1.   Salvo se altrimenti previsto da una decisione specifica, il tasso di interesse da utilizzare per il recupero degli aiuti di Stato concessi in violazione dell’articolo [108], paragrafo 3, [TFUE] è un tasso percentuale annuo, fissato anticipatamente dalla Commissione per ogni anno civile.
2.   Il tasso di interesse è calcolato aggiungendo 100 punti base al tasso del mercato monetario a 1 anno. Se tali tassi non sono disponibili, si utilizza il tasso del mercato monetario a 3 mesi oppure, in mancanza di quest’ultimo, il rendimento dei titoli di Stato.
3.   In mancanza [di] dati affidabili sul mercato monetario o sul rendimento dei titoli, o di dati equivalenti, oppure in casi eccezionali, la Commissione, in stretta cooperazione con lo Stato membro o gli Stati membri interessati, può fissare un tasso di recupero sulla base di un metodo diverso e sulla base delle informazioni disponibili.
4.   Il tasso di recupero è aggiornato una volta all’anno. Il tasso di base viene calcolato sulla base del tasso del mercato monetario a 1 anno rilevato nei mesi di settembre, ottobre e novembre dell’anno in questione. Il tasso così calcolato si applica per tutto l’anno successivo.
5.   Inoltre, per tenere conto di variazioni significative ed improvvise, viene effettuato un aggiornamento ogniqualvolta il tasso medio, calcolato nei tre mesi precedenti, si discosta di più del 15% dal tasso in vigore. Il nuovo tasso entra in vigore il primo giorno del secondo mese successivo ai mesi utilizzati per il calcolo».
L’articolo 11 del regolamento n. 794/2004 precisa:
«1.   Il tasso di interesse da applicare è il tasso in vigore alla data in cui l’aiuto illegittimo è stato messo per la prima volta a disposizione del beneficiario.
2.   Il tasso di interesse è applicato secondo il regime dell’interesse composto fino alla data di recupero dell’aiuto. Gli interessi maturati l’anno precedente producono interessi in ciascuno degli anni successivi.
3.   Il tasso di interesse di cui al paragrafo 1 si applica per tutto il periodo fino alla data di recupero. Tuttavia, se è trascorso più di un anno tra la data in cui l’aiuto illegittimo è stato per la prima volta messo a disposizione del beneficiario e la data di recupero dell’aiuto, il tasso di interesse è ricalcolato a intervalli di un anno, sulla base del tasso in vigore nel momento in cui si effettua il ricalcolo».
Regolamento (CE) n. 1083/2006
L’articolo 101 del regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio, dell’11 luglio 2006, recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione e che abroga il regolamento (CE) n. 1260/1999 (
GU 2006, L 210, pag. 25
), ha il seguente tenore:
«L’applicazione di una rettifica finanziaria da parte della Commissione lascia impregiudicato l’obbligo dello Stato membro di procedere ai recuperi di cui all’articolo 98, paragrafo 2, del presente regolamento e di recuperare l’aiuto di Stato secondo quanto previsto all’articolo [107 TFUE] e all’articolo 14 del regolamento (CE) del [regolamento n. 659/1999]».
Regolamento n. 800/2008
I considerando 1, 2, 5, 28 e 29 del regolamento n. 800/2008 enunciano quanto segue:
«(1)
Il regolamento (CE) n. 994/98 [del Consiglio, del 7 maggio 1998, sull’applicazione degli articoli (107 e 108 TFUE) a determinate categorie di aiuti di stato orizzontali (
GU 1998, L 142, pag. 1
),] autorizza la Commissione a dichiarare, ai sensi dell’articolo [107 TFUE], che, a determinate condizioni, sono compatibili con il mercato comune e non sono soggetti all’obbligo di notifica di cui all’articolo [108], paragrafo 3, [TFUE] gli aiuti a favore delle piccole e medie imprese (PMI), gli aiuti a favore della ricerca e dello sviluppo, gli aiuti a favore della tutela dell’ambiente, gli aiuti a favore dell’occupazione e della formazione e gli aiuti conformi alla carta approvata dalla Commissione per ciascuno Stato membro per l’erogazione degli aiuti a finalità regionale.
(2)
La Commissione ha applicato gli articoli [107] e [108 TFUE] in numerose decisioni ed ha acquisito un livello di esperienza tale da permetterle di definire i criteri generali di compatibilità relativi agli aiuti alle PMI, concessi sotto forma di aiuti agli investimenti all’interno e all’esterno delle zone assistite, sotto forma di interventi a favore del capitale di rischio e del settore della ricerca, dello sviluppo e dell’innovazione, (…).
(…)
(5)
È opportuno che il presente regolamento disponga l’esenzione per gli aiuti che soddisfano le condizioni pertinenti ivi contenute e i regimi di aiuti, purché ogni aiuto individuale che può essere concesso nell’ambito del regime rispetti tutte le condizioni pertinenti di cui al regolamento stesso. (…)
(…)
(28)
Per garantire che l’aiuto sia necessario e costituisca un incentivo allo sviluppo di ulteriori attività o progetti, il presente regolamento non dovrebbe applicarsi agli aiuti in favore di attività che il beneficiario avvierebbe comunque alle normali condizioni di mercato. Per quanto riguarda gli aiuti concessi alle PMI contemplati dal presente regolamento, si dovrebbe ritenere che tale incentivo sussiste se l’impresa ha presentato domanda di aiuto allo Stato membro prima di avviare le attività relative all’esecuzione del progetto o dell’attività sovvenzionati. (…)
(29)
Qualora un aiuto contemplato dal presente regolamento sia concesso a beneficio di una grande impresa, è opportuno che lo Stato membro verifichi, oltre alle condizioni che si applicano alle PMI, se il beneficiario ha analizzato, in un documento interno, la fattibilità del progetto o dell’attività sovvenzionati in presenza o in assenza dell’aiuto. (…)»
Ai sensi dell’articolo 3 del regolamento n. 800/2008:
«1.   I regimi di aiuti che soddisfano tutte le condizioni di cui al capo I del presente regolamento, nonché le rilevanti disposizioni di cui al capo II del medesimo, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo [107], paragrafo 3, [TFUE] e sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo [108], paragrafo 3, [TFUE], purché gli aiuti individuali concessi nel quadro di tali regimi soddisfino tutte le condizioni del presente regolamento e il regime contenga un riferimento esplicito al medesimo regolamento, citandone il titolo e gli estremi di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
2.   Gli aiuti individuali concessi nel quadro di un regime di cui al paragrafo 1 sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo [107], paragrafo 3, [TFUE] e sono esenti dall’obbligo di notifica previsto dall’articolo [108], paragrafo 3, [TFUE], purché tali aiuti individuali soddisfino tutte le condizioni di cui al capo I del presente regolamento, nonché le rilevanti disposizioni di cui al capo II del medesimo, e la misura di aiuto individuale contenga un riferimento esplicito alle rilevanti disposizioni del presente regolamento, citando tali disposizioni rilevanti, il titolo del presente regolamento e gli estremi di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
.
3.   Gli aiuti ad hoc che soddisfano tutte le condizioni di cui al capo I del presente regolamento, nonché le rilevanti disposizioni di cui al capo II del medesimo, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo [107], paragrafo 3, [TFUE] e sono esenti dall’obbligo di notifica di cui all’articolo [108], paragrafo 3, [TFUE], purché l’aiuto contenga un riferimento esplicito alle rilevanti disposizioni del presente regolamento, citando tali disposizioni rilevanti, il titolo del presente regolamento e gli estremi di pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
».
L’articolo 8, paragrafi da 1 a 3 e 6, del citato regolamento dispone:
«1.   Il presente regolamento esenta unicamente gli aiuti che hanno un effetto di incentivazione.
2.   Per quanto riguarda gli aiuti alle PMI contemplati dal presente regolamento, si ritiene che vi sia un effetto di incentivazione se, prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività, il beneficiario ha presentato domanda di aiuto allo Stato membro interessato.
3.   Si ritiene che gli aiuti alle grandi imprese contemplati dal presente regolamento abbiano un effetto di incentivazione se, oltre a soddisfare la condizione stabilita al paragrafo 2, lo Stato membro ha verificato, prima di concedere l’aiuto individuale in questione, che la documentazione preparata dal beneficiario soddisfa uno o più dei seguenti criteri:
(…)
6.   Qualora le condizioni stabilite ai paragrafi 2 e 3 non siano soddisfatte, l’intera misura di aiuto non è esentata ai sensi del presente regolamento».
Orientamenti
Il punto 38 degli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007‑2013 (2006/C 54/08) (
GU 2006, C 54, pag. 13
; in prosieguo: gli «Orientamenti») recita:
«È importante garantire che gli aiuti a finalità regionale determinino un reale effetto di incentivazione a realizzare investimenti che non sarebbero altrimenti realizzati nelle zone assistite. Gli aiuti possono pertanto essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto (
) che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto (
). Un riferimento esplicito a queste due condizioni deve essere inserito in tutti i regimi di aiuto (
). In caso di aiuti ad hoc, l’autorità competente deve aver rilasciato una dichiarazione di intenti circa la concessione degli aiuti prima dell’avvio dei lavori sul progetto, fatta salva l’approvazione della misura da parte della Commissione. Se i lavori iniziano prima che siano soddisfatte le condizioni stabilite nel presente punto, l’intero progetto non sarà ammissibile ad aiuti».
La nota a fondo pagina n. 40 (39 nella versione in lingua estone) degli Orientamenti precisa:
«Per “inizio dei lavori” si intende l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno ad ordinare attrezzature, esclusi gli studi preliminari di fattibilità».
Diritto estone
L’articolo 26 del Perioodi 2007‑2013 struktuuritoetuste seadus (legge sugli aiuti strutturali per il periodo 2007‑2013), del 7 dicembre 2006 (RT I 2006, 59, 440), nella versione in vigore dal 1
o
gennaio 2012 al 30 giugno 2014 (in prosieguo: l’«STS»), intitolato «Recupero dell’aiuto», dispone, ai paragrafi 5 e 6, quanto segue:
«(5)   La decisione relativa al recupero può essere adottata non oltre il 31 dicembre 2025. Nel caso disciplinato dall’articolo 88 del [regolamento n. 1083/2006], la decisione relativa al recupero può essere adottata entro la scadenza del termine fissato dal governo della Repubblica per la conservazione dei documenti.
(6)   Il governo della Repubblica stabilisce le condizioni e la procedura per il recupero e il rimborso dell’aiuto».
L’articolo 28 dell’STS, intitolato «Interessi e interessi moratori», recita, ai paragrafi da 1 a 3:
«(1)   Sull’importo dovuto di un aiuto da restituire in virtù dell’articolo 26, paragrafi 1 e 2, della presente legge, sono richiesti interessi. Il tasso di interesse sull’importo dovuto dell’aiuto da restituire è pari all’Euribor a sei mesi, maggiorato del 5% annuo. La base per il calcolo del tasso di interesse corrisponde a un periodo di 360 giorni.
(1
)   Gli interessi non vengono richiesti, se viene chiesta la restituzione di un utile ottenuto e il beneficiario dell’aiuto ha adempiuto gli obblighi di comunicazione dell’utile derivante dal progetto, che gli sono stati imposti sulla base della procedura stabilita ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, della presente legge.
(2)   Gli interessi vengono calcolati dal giorno in cui diviene efficace la decisione relativa al recupero, laddove il tasso di interesse è pari a quello vigente nell’ultimo giorno lavorativo del mese civile nel quale è stata adottata la decisione. Qualora nella richiesta o nell’utilizzo dell’aiuto sia stato commesso un reato, gli interessi vengono calcolati dal giorno del pagamento dell’aiuto, al tasso di interesse vigente a tale data.
(3)   Gli interessi vengono calcolati fino al giorno della restituzione dell’aiuto, tuttavia non oltre il termine per la restituzione, nel caso di una dilazione fino al termine definitivo per il rimborso. (…)».
Ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del Vabariigi Valitsuse määrus nr 278 «Toetuse tagasinõudmise ja tagasimaksmise ning toetuse andmisel ja kasutamisel toimunud rikkumisest teabe edastamise tingimused ja kord» (decreto governativo n. 278, concernente le condizioni e la procedura per il recupero e il rimborso di un aiuto e per la comunicazione di informazioni relative a una violazione avvenuta nella concessione e nell’utilizzo dell’aiuto), del 22 dicembre 2006 (RT I 2006, 61, 463), adottato segnatamente sulla base dell’articolo 26, paragrafo 6, dell’STS:
«La decisione relativa al recupero dell’aiuto è una decisione discrezionale; essa è adottata entro 45 giorni di calendario oppure, nel caso di un recupero superiore a EUR 127823, entro 90 giorni di calendario, calcolati a decorrere dal giorno dall’avvenuta conoscenza dei motivi per il recupero dell’aiuto. In casi giustificati il termine per l’adozione della decisione può essere prorogato di un periodo adeguato».
L’articolo 1 del Majandus- ja kommunikatsiooniministri määrus nr 44 «Tööstusettevõtja tehnoloogiainvesteeringu toetamise tingimused ja kord» (decreto n. 44 del Ministro degli Affari economici e delle Comunicazioni, concernente le condizioni e la procedura per la promozione di investimenti tecnologici di imprese industriali), del 4 giugno 2008 (RTL 2008, 48, 658), intitolato «Campo di applicazione», dispone segnatamente quanto segue:
«(1)   Le condizioni e la procedura per la promozione di investimenti tecnologici delle imprese industriali (…) sono stabilite ai fini dell’attuazione degli obiettivi relativi alla “capacità d’innovazione e di crescita delle imprese” e dell’asse prioritario del programma operativo “miglioramento dell’ambiente economico”.
(2)   Nel quadro [di tale sostegno], può essere concesso: 1) un aiuto regionale, erogato conformemente alle disposizioni del [regolamento n. 800/2008], e soggetto alle disposizioni del regolamento medesimo e dell’articolo 34
della konkurentsiseadus (legge sulla concorrenza); (…)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
In data 28 agosto 2008, la Eesti Pagar ha concluso un contratto di compravendita in forza del quale si è impegnata nei confronti della società Kauko‑Telko Oy ad acquistare una linea di produzione di pane in cassetta e di pane da toast al prezzo di EUR 2770000. Conformemente alle disposizioni del contratto, quest’ultimo ha acquistato efficacia dopo il versamento di un primo acconto del 5% del prezzo suddetto, avvenuto il 3 settembre 2008.
Il 29 settembre 2008 la Eesti Pagar ha stipulato con la società AS Nordea Finance Estonia AS un contratto di leasing, a seguito del quale, in data 13 ottobre 2008, è stato concluso un contratto di compravendita trilaterale, con cui la Kauko‑Telko si è impegnata a vendere tale linea di produzione di pane alla Nordea Finance Estonia, la quale a sua volta si è obbligata a concederla in leasing alla Eesti Pagar. Tale contratto ha acquistato efficacia dal momento della sua sottoscrizione.
Il 24 ottobre 2008 la Eesti Pagar ha presentato all’EAS, ai sensi dell’articolo 1 del decreto n. 44, del 4 giugno 2008, una domanda di concessione di un aiuto per l’acquisto e l’installazione della suddetta linea di produzione di pane. Con una decisione del 10 marzo 2009, l’EAS ha accolto tale domanda per un importo di EUR 526300. All’udienza dinanzi alla Corte è stato precisato che tale aiuto era cofinanziato dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
Con lettera del 22 gennaio 2013, l’EAS ha informato la Eesti Pagar che il contratto di vendita concluso il 28 agosto 2008 violava il requisito dell’effetto incentivante dell’aiuto, previsto dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, di modo che la Eesti Pagar aveva beneficiato di un aiuto di Stato illegittimo. Tale società, ritenendo che l’aiuto di Stato concessole avesse realmente carattere incentivante, non ha inviato alla Commissione, come invece suggeritole dall’EAS nella medesima lettera, una domanda di autorizzazione dell’aiuto in questione.
Con lettera del 12 luglio 2013, l’EAS ha comunicato alla Eesti Pagar che essa aveva avviato un procedimento per declaratoria di non conformità a motivo dell’irregolarità constatata, e che stava valutando di richiedere la restituzione della somma di EUR 526300 versata a titolo dell’aiuto in questione.
L’8 gennaio 2014 l’EAS ha adottato una decisione di recupero nei confronti della Eesti Pagar per la restituzione dell’importo dell’aiuto controverso, maggiorato di EUR 98454 a titolo di interessi composti per il periodo intercorrente tra la data del versamento dell’aiuto e la data di recupero dello stesso, ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 794/2004 e dell’articolo 28 dell’STS. Secondo tale decisione, una verifica ex post effettuata nel mese di dicembre 2012 aveva rivelato l’esistenza del contratto di vendita del 28 agosto 2008, stipulato prima della presentazione della domanda di aiuto dinanzi all’EAS, per cui non era dimostrato l’effetto di incentivazione richiesto dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008.
Il 10 febbraio 2014, la Eesti Pagar ha proposto un ricorso gerarchico avverso la suddetta decisione, che è stato respinto mediante la decisione del Ministero n. 14‑0003, del 21 marzo 2014.
In data 21 aprile 2014, la Eesti Pagar ha proposto dinanzi al Tallinna Halduskohus (Tribunale amministrativo di Tallin, Estonia) un ricorso diretto ad ottenere, in via principale, l’annullamento della decisione di recupero emessa dall’EAS e della decisione confermativa del Ministero, in subordine, la declaratoria dell’illegittimità di tali decisioni relativamente al recupero dell’aiuto in questione e, in ulteriore subordine, l’annullamento delle decisioni stesse nella parte riguardante gli interessi richiesti. Con sentenza del 17 novembre 2014, detto giudice ha respinto il ricorso nella sua interezza.
Il 16 dicembre 2014 la Eesti Pagar ha proposto appello contro tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio, che lo ha respinto con sentenza del 25 settembre 2015.
Il 26 ottobre 2015 la Eesti Pagar ha proposto un ricorso per cassazione, il quale è stato parzialmente accolto dalla Riigikohus (Corte suprema, Estonia) con sentenza del 9 giugno 2016, che ha annullato la sentenza del giudice del rinvio, nonché il punto 1.1 del dispositivo della decisione di recupero dell’8 gennaio 2014, così come la parte del punto 1.2 di tale decisione relativa agli interessi. Per il resto, detto giudice ha rinviato la causa dinanzi all’odierno giudice a quo per un nuovo esame. La sentenza della Riigikohus (Corte suprema) si basa, in particolare, sulle seguenti considerazioni:
–
un impegno fermo ad acquistare attrezzature prima della presentazione della domanda di aiuto non esclude l’effetto di incentivazione qualora l’acquirente possa svincolarsi dal contratto senza eccessive difficoltà in caso di mancata concessione dell’aiuto, il che non sembrerebbe escluso nel caso di specie;
–
non sussistendo alcuna disposizione del diritto dell’Unione che obblighi espressamente ed imperativamente gli Stati membri a recuperare un aiuto illegittimo in assenza di una decisione della Commissione, il recupero di un siffatto aiuto su iniziativa dello Stato membro interessato rappresenta una decisione discrezionale delle sue autorità;
–
in caso di recupero di un aiuto su iniziativa dello Stato membro interessato, occorre procedere ad una valutazione discrezionale tenendo conto del legittimo affidamento che può sorgere nel beneficiario a causa della condotta di un’autorità nazionale;
–
se invero non è certo che, nella fattispecie, si applichi il termine di prescrizione di quattro anni stabilito dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 per i casi di recupero di aiuti strutturali versati dallo Stato membro interessato, il termine di prescrizione di dieci anni di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 non è comunque applicabile in assenza di una decisione della Commissione sul recupero dell’aiuto;
–
né il diritto estone né il diritto dell’Unione forniscono una base giuridica per esigere interessi relativi al periodo intercorrente tra il versamento dell’aiuto in questione e il suo recupero, dato che, in particolare, gli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004 riguardano soltanto, ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, prima frase, del regolamento n. 659/1999, gli interessi maturati per aiuti da restituire in forza di una decisione della Commissione e che l’articolo 4, paragrafo 2, e l’articolo 5, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 2988/95 non prevedono un obbligo di pagare interessi, bensì presuppongono che un obbligo di tal genere sia previsto da atti del diritto dell’Unione o degli Stati membri.
Nell’ambito del procedimento così riavviato dinanzi al giudice del rinvio, la Eesti Pagar afferma, in particolare, che i contratti da essa conclusi il 28 agosto, il 29 settembre e il 13 ottobre 2008 non erano vincolanti, in quanto, in caso di rifiuto dell’aiuto richiesto, essa avrebbe potuto facilmente porvi fine mediante il pagamento di modeste penali per il recesso unilaterale. Il progetto di acquisizione e di installazione di una linea di produzione di pane non sarebbe stato realizzato senza l’aiuto richiesto e l’EAS avrebbe dovuto esaminarne nel merito l’effetto di incentivazione.
Detta società asserisce inoltre che la conclusione di questi contratti era nota all’EAS al momento della presentazione della domanda di aiuto, e che la loro conclusione prima della presentazione della domanda medesima gli era stata raccomandata da un rappresentante dell’ente suddetto. Mediante la concessione dell’aiuto richiesto, l’EAS avrebbe dunque fatto sorgere in capo alla società di cui sopra un legittimo affidamento quanto alla legittimità di tale aiuto.
Inoltre, la Eesti Pagar fa valere che non esiste alcun obbligo per l’EAS di recuperare l’aiuto in questione, che il recupero di quest’ultimo non è più possibile in virtù della norma sulla prescrizione dettata dall’articolo 11, paragrafo 1, del decreto governativo n. 278 e dall’articolo 26, paragrafo 6, dell’STS, o addirittura dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, e che gli interessi pretesi sono contrari all’articolo 27, paragrafo 1, e all’articolo 28, paragrafi da 1 a 3, dell’STS.
L’EAS e il Ministero sostengono che la domanda di concessione di aiuto non soddisfaceva le condizioni fissate all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008 e che, in virtù segnatamente dell’articolo 101 del regolamento n. 1083/2006, l’EAS era tenuta a pretendere dalla Eesti Pagar il rimborso dell’aiuto in questione.
L’EAS nega di essere stata, al momento dell’esame della domanda di aiuto, a conoscenza dei contratti conclusi dalla Eesti Pagar in data 28 agosto, 29 settembre e 13 ottobre 2008 e di aver raccomandato la loro conclusione. Essa non avrebbe dunque fatto sorgere alcun legittimo affidamento in capo alla società suddetta. Il Ministero ritiene che, in ogni caso, né la buona fede del beneficiario né il comportamento di un organo amministrativo dispensino dall’obbligo di rimborsare un aiuto illegittimo.
Secondo l’EAS e il Ministero, il termine di prescrizione di dieci anni previsto dall’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 trova applicazione nel caso di specie, quantomeno in via analogica, e l’obbligo di pagare interessi risulta, in particolare, dall’articolo 14, paragrafo 2, di tale regolamento.
Il 30 dicembre 2016 la Commissione ha presentato dinanzi al giudice del rinvio delle osservazioni in veste di amicus curiae.
Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che, pur essendo esso vincolato, in virtù di una norma di diritto interno, alla valutazione in diritto effettuata nella sentenza del 9 giugno 2016 della Riigikohus (Corte suprema), risulta dalla giurisprudenza della Corte che l’esistenza di una norma siffatta non può privare detto giudice della facoltà prevista dall’articolo 267 TFUE di sottoporre alla Corte questioni di interpretazione del diritto dell’Unione.
In secondo luogo, detto giudice rileva che l’analisi compiuta dalla Riigikohus (Corte suprema), secondo cui era possibile esaminare la questione se il soggetto che aveva presentato una domanda per ricevere un aiuto avrebbe potuto, in caso di diniego di concessione del medesimo, svincolarsi dai contratti senza eccessiva difficoltà, è ispirata da una giurisprudenza della Corte riguardante non già la competenza delle autorità nazionali nel contesto di un regolamento generale di esenzione per categoria, bensì una valutazione individuale effettuata dalla Commissione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Il giudice del rinvio dubita nondimeno che tale giurisprudenza sia trasponibile alla valutazione dell’effetto di incentivazione compiuta dallo Stato membro interessato sul fondamento del regolamento n. 800/2008, e si chiede se l’autorità di tale Stato membro sia competente a valutare nel merito la questione dell’esistenza o meno di un effetto di incentivazione prodotto dall’aiuto in questione.
In terzo luogo, detto giudice considera che non risulta chiaramente dalla giurisprudenza della Corte se uno Stato membro, allorché prende la decisione di recuperare un aiuto illegittimo senza una decisione in tal senso della Commissione, sia autorizzato a fondarsi sui principi nazionali del diritto in materia di procedimento amministrativo e a prendere in considerazione il legittimo affidamento che l’autorità nazionale ha fatto sorgere in capo al beneficiario dell’aiuto in questione.
In quarto luogo, il giudice del rinvio ritiene che permanga un’incertezza anche in ordine alla questione se, ai fini di una decisione di recupero di un aiuto illegittimo adottata da un’autorità di uno Stato membro, si debba fare riferimento al termine di prescrizione di quattro anni previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 oppure al termine di prescrizione di dieci anni previsto dall’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999.
In quinto luogo, detto giudice precisa che, sebbene la Riigikohus (Corte suprema) abbia risolto la controversia parzialmente per quanto riguarda gli interessi ed abbia annullato la decisione di recupero nella parte in cui obbligava la Eesti Pagar a pagare degli interessi, rimane necessario, ai fini della soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente, conoscere i presupposti ai quali il diritto dell’Unione subordina il pagamento di interessi in caso di recupero di un aiuto illegittimo su iniziativa di uno Stato membro.
Orbene, la giurisprudenza della Corte non indicherebbe in maniera sufficientemente chiara se l’autorità dello Stato membro che procede al recupero di un aiuto illegittimo di propria iniziativa debba far riferimento in proposito agli obiettivi enunciati all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, indipendentemente dalle norme del diritto interno applicabili al fine di esigere il pagamento di interessi, e calcolare gli interessi stessi in conformità delle disposizioni di cui agli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004.
È alla luce di tali circostanze che la Tallinna Ringkonnakohus (Corte d’appello di Tallinn, Estonia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«[1)]
Se l’articolo 8, paragrafo 2, del [regolamento n. 800/2008] debba essere interpretato nel senso che, nel contesto di questa disposizione, i lavori “relativi al progetto o all’attività” devono intendersi avviati quando l’attività da finanziare consiste ad esempio nell’acquisto di un impianto ed è stato stipulato il contratto di compravendita relativo a tale impianto. Se le autorità degli Stati membri siano legittimate a valutare l’esistenza di una violazione del criterio stabilito nella disposizione sopra citata sulla base dei costi di un recesso dal contratto, il quale sia contrario al requisito dell’effetto di incentivazione. Qualora le autorità degli Stati membri abbiano un potere siffatto, in presenza di costi di quale entità (in percentuale), derivanti dal recesso dal contratto, si possa ritenere che essi siano marginali sotto il profilo del soddisfacimento del requisito dell’effetto di incentivazione.
[2)]
Se un’autorità di uno Stato membro sia obbligata a richiedere il rimborso di un aiuto illegittimo da essa erogato anche qualora la Commissione (…) non abbia adottato alcuna decisione al riguardo.
[3)]
Se un’autorità di uno Stato membro che decide di concedere un aiuto – ritenendo erroneamente che si tratti di un aiuto rispondente ai presupposti [del regolamento n. 800/2008], mentre in realtà essa sta concedendo un aiuto illegittimo – faccia sorgere un legittimo affidamento nei destinatari dell’aiuto medesimo. Se, in particolare, per far sorgere un legittimo affidamento nei destinatari sia sufficiente il fatto che l’autorità di uno Stato membro, nel concedere l’aiuto illegittimo, conosca le circostanze in virtù delle quali l’aiuto non rientra nell’esenzione per categoria.
Qualora venga data risposta affermativa alla precedente questione, è necessario effettuare un bilanciamento tra l’interesse pubblico e l’interesse del singolo. Si pone la questione se, nell’ambito del corrispondente bilanciamento, sia rilevante la circostanza che la Commissione europea, con riferimento all’aiuto di cui trattasi, abbia adottato una decisione con la quale ha dichiarato quest’ultimo incompatibile con il mercato [interno].
[4)]
Quale termine di prescrizione si applichi al recupero di un aiuto illegittimo da parte di un’autorità di uno Stato membro. Se tale termine sia di dieci anni, pari al periodo dopo il quale l’aiuto diventa un aiuto esistente ai sensi degli articoli 1 e 15 del [regolamento n. 659/1999], e non può più esserne richiesto il rimborso, oppure di quattro anni ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del [regolamento n. 2988/95].
Si pone il quesito di quale sia la base giuridica per tale recupero qualora l’aiuto sia stato concesso in virtù di un Fondo strutturale, e più precisamente se tale base sia l’articolo 108, paragrafo 3, [TFUE] oppure il [regolamento n. 2988/95].
[5)]
Se un’autorità di uno Stato membro, ove richieda il rimborso di un aiuto illegittimo, sia obbligata in tale contesto a pretendere dal beneficiario la corresponsione di interessi sull’aiuto illegittimo. In caso di risposta affermativa, quali regole trovino allora applicazione al calcolo degli interessi – per quanto riguarda, tra l’altro, il tasso d’interesse e il periodo di calcolo».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
La Eesti Pagar sostiene che, con la sua sentenza del 9 giugno 2016, la Riigikohus (Corte suprema) ha risolto la parte essenziale della controversia di cui al procedimento principale a livello nazionale, sicché le questioni pregiudiziali sono, in ragione della fase procedurale in cui intervengono, irricevibili, fatta eccezione per la quarta questione.
Inoltre, detta società reputa che le questioni prima, seconda, terza e quarta, come formulate dal giudice del rinvio, non siano pertinenti e siano basate, segnatamente, su supposizioni errate e su una descrizione incompleta ed erronea dei fatti relativi al carattere vincolante o meno del contratto concluso il 28 agosto 2008, alla data di entrata in vigore del contratto concluso il 29 settembre 2008, obbligazioni create nei confronti di tale società in virtù del contratto concluso il 28 agosto 2008, alla data in cui l’EAS ha avuto conoscenza di tali contratti, ed alla raccomandazione di quest’ultima di procedere alla conclusione dei contratti stessi prima della presentazione della domanda di aiuto.
A questo proposito, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, nell’ambito della cooperazione tra quest’ultima e i giudici nazionali istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui viene sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una decisione pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria pronuncia, sia la rilevanza delle questioni che esso sottopone alla Corte. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate riguardino l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte è, in linea di principio, tenuta a statuire (sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di pronunciarsi su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti in modo manifesto che la richiesta interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica, o anche quando la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
A questo proposito, occorre ricordare che la necessità di giungere ad un’interpretazione del diritto dell’Unione che sia utile per il giudice nazionale impone che quest’ultimo definisca il contesto di fatto e di diritto in cui si inseriscono le questioni da lui sollevate o che esso, perlomeno, spieghi le ipotesi di fatto su cui tali questioni sono fondate. Tali esigenze valgono in modo del tutto particolare nel settore della concorrenza, che è caratterizzato da situazioni di fatto e di diritto complesse (sentenza del 27 giugno 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, anzitutto, occorre constatare come il giudice del rinvio abbia chiaramente definito il contesto di fatto e di diritto nel quale si collocano le questioni da esso sollevate, e ricordare che non spetta alla Corte verificarne l’esattezza (v., in tal senso, sentenza del 20 maggio 2010, Ioannis Katsivardas – Nikolaos Tsitsikas,
C‑160/09
,
EU:C:2010:293
, punto
).
Poi, risulta chiaramente dal suddetto contesto di fatto che, con la sua sentenza del 9 giugno 2016, la Riigikohus (Corte suprema) ha rinviato la causa dinanzi al giudice del rinvio per un nuovo esame per quanto riguarda le problematiche costituenti l’oggetto delle questioni prima, seconda, terza e quarta.
Peraltro, secondo una consolidata giurisprudenza della Corte, una norma di diritto nazionale, la quale stabilisca che i giudici non di ultima istanza sono vincolati da valutazioni formulate dall’organo giurisdizionale superiore, non può privare tali giudici della facoltà di sottoporre alla Corte questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione interessato dalle citate valutazioni in diritto. Infatti, la Corte ha dichiarato che il giudice non statuente in ultima istanza dev’essere libero, ove ritenga che la valutazione in diritto formulata dall’istanza superiore possa condurlo ad emettere un giudizio contrario al diritto dell’Unione, di sottoporre alla Corte le questioni che si trova a dover affrontare (sentenza del 5 ottobre 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, punto
).
Infine, il giudice del rinvio rileva, senza dubbio, che la Riigikohus (Corte suprema) ha parzialmente risolto, con la sua sentenza del 9 giugno 2016, la controversia di cui al procedimento principale per quanto riguarda gli interessi, annullando la decisione di recupero dell’aiuto controverso nella parte in cui obbligherebbe la Eesti Pagar a pagare gli interessi maturati sull’aiuto suddetto a partire dalla data del suo versamento fino a quella del suo recupero. Tuttavia, detto giudice precisa altresì che rimane necessario, per risolvere tale parte della controversia, conoscere la risposta della Corte alla quinta questione sollevata, chiarendo i presupposti ai quali il diritto dell’Unione subordina il pagamento di interessi in caso di recupero di un aiuto illegittimo.
Ne consegue che la domanda di pronuncia pregiudiziale è ricevibile nel suo insieme.
Nel merito
Sulla prima questione, relativa all’effetto di incentivazione dell’aiuto
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008 debba essere interpretato nel senso che i «lavori relativi al progetto o all’attività», ai sensi di tale disposizione, prendono avvio qualora un primo ordinativo di attrezzature destinate a tale progetto o a tale attività sia stato effettuato mediante la conclusione di un contratto di compravendita prima della presentazione di una domanda di concessione di aiuto, sicché non possa ritenersi che un aiuto abbia avuto un effetto di incentivazione ai sensi della disposizione sopra citata, oppure se, malgrado la conclusione di un contratto siffatto, le autorità nazionali competenti debbano verificare se, in considerazione dell’importo delle spese per un recesso unilaterale dal contratto, il requisito dell’effetto di incentivazione ai sensi della medesima disposizione di cui sopra sia o no soddisfatto.
A questo proposito, occorre ricordare che l’obbligo di notifica costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo istituito dal Trattato FUE nel settore degli aiuti di Stato. Nell’ambito di tale sistema, gli Stati membri hanno l’obbligo, da un lato, di notificare alla Commissione qualsiasi misura intesa ad istituire o a modificare un aiuto, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, e, dall’altro, di non dare attuazione a tale misura, conformemente all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, fintantoché la suddetta istituzione non abbia adottato una decisione definitiva in merito alla misura stessa (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punti
e
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, conformemente all’articolo 109 TFUE, il Consiglio dell’Unione europea è autorizzato a stabilire tutti i regolamenti utili ai fini dell’applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE e a determinare in particolare le condizioni per l’applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, nonché le categorie di aiuti che sono dispensate dalla procedura prevista in quest’ultima disposizione. Inoltre, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 4, TFUE, la Commissione può adottare regolamenti concernenti le categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio abbia stabilito, conformemente all’articolo 109 TFUE, che possono essere dispensate dalla procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punti
e
).
Nel caso specifico, l’adozione del regolamento n. 994/98 – sulla cui base è stato poi adottato il regolamento n. 800/2008 – era avvenuta in applicazione dell’articolo 94 del Trattato CE (divenuto articolo 89 CE, a sua volta divenuto articolo 109 TFUE) (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Ne deriva che, nonostante l’obbligo di previa notifica di tutte le misure volte a istituire o a modificare un aiuto nuovo, il quale è imposto agli Stati membri in virtù dei Trattati e che costituisce uno degli elementi fondamentali del sistema di controllo degli aiuti di Stato, se una misura di aiuto adottata da uno Stato membro rispetta le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, tale Stato membro può avvalersi dell’esenzione dal suo obbligo di notifica prevista dall’articolo 3 di detto regolamento. Viceversa, dal considerando 7 del regolamento n. 800/2008 risulta che gli aiuti di Stato che non ricadono sotto tale regolamento rimangono assoggettati all’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punto
).
Inoltre, in quanto costituenti un temperamento alla regola generale dell’obbligo di notifica, le disposizioni del regolamento n. 800/2008 e le condizioni previste da quest’ultimo devono essere intese in senso restrittivo. Infatti, se certo la Commissione è autorizzata ad adottare regolamenti di esenzione per categoria di aiuto, al fine di garantire una vigilanza efficace sulle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato e di semplificare la gestione amministrativa, senza indebolire il proprio potere di controllo in tale settore, regolamenti del genere hanno altresì come obiettivo di incrementare la trasparenza e la certezza del diritto. Il rispetto delle condizioni previste da questi regolamenti, comprese dunque quelle dettate dal regolamento n. 800/2008, permette di assicurare che i suddetti obiettivi vengano pienamente rispettati (sentenza del 21 luglio 2016, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑493/14
,
EU:C:2016:577
, punti
e
).
Come sostenuto dal governo estone e dalla Commissione, gli obiettivi consistenti nell’assicurare una vigilanza efficace sulle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato, nel semplificare la gestione amministrativa e nell’aumentare la trasparenza e la certezza del diritto, così come l’esigenza imperativa di assicurare un’applicazione coerente in tutta l’Unione delle condizioni di esenzione previste, esigono che i criteri per l’applicazione di un’esenzione siano chiari e semplici da applicarsi per le autorità nazionali.
A termini dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, gli aiuti concessi alle PMI, contemplati da tale regolamento, si considerano come aventi un effetto di incentivazione se, prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività in questione, il beneficiario ha presentato una domanda di aiuto allo Stato membro interessato.
A questo proposito, anzitutto, risulta dal considerando 28 del citato regolamento che la Commissione ha previsto il criterio dell’anteriorità di una siffatta domanda di aiuto rispetto all’avvio dei lavori relativi al progetto in questione al fine di garantire che l’aiuto medesimo sia necessario e costituisca un incentivo a sviluppare nuove attività o nuovi progetti e, dunque, al fine di escludere dall’ambito di applicazione del medesimo regolamento gli aiuti a favore di attività che il beneficiario già intraprenderebbe alle normali condizioni di mercato.
Orbene, l’anteriorità della domanda di aiuto rispetto all’avvio dell’esecuzione del progetto di investimento costituisce un criterio semplice, pertinente e adeguato che consente alla Commissione di presumere l’effetto di incentivazione dell’aiuto progettato.
Poi, risulta segnatamente dai considerando 1, 2 e 5 nonché dall’articolo 3 del regolamento n. 800/2008 che la Commissione ha, in sostanza, esercitato ex ante, mediante l’adozione di tale regolamento, le competenze ad essa conferite dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE per tutti gli aiuti – e soltanto quelli – che rispettino i criteri previsti da questo stesso regolamento.
A questo proposito, risulta in particolare dal considerando 28 e dall’articolo 8, paragrafi 3 e 6, del regolamento n. 800/2008 che spetta alle autorità nazionali verificare, prima della concessione di un aiuto a titolo di tale regolamento, il rispetto dei requisiti relativi al carattere incentivante dell’aiuto suddetto per le PMI previsti dall’articolo 8, paragrafo 2, del medesimo regolamento.
Infine, da un lato, nessun elemento del regolamento n. 800/2008 tende a indicare che la Commissione, con l’adozione di tale regolamento, abbia avuto l’intenzione di trasferire alle autorità nazionali il compito di verificare l’esistenza o meno di un reale effetto di incentivazione. Al contrario, il paragrafo 6 dell’articolo 8 del citato regolamento, indicando che l’intera misura di aiuto non è esentata qualora non siano soddisfatte le condizioni enunciate nei paragrafi 2 e 3 del medesimo articolo, tende a confermare che, per quanto riguarda la condizione contemplata da tale paragrafo 2, il ruolo delle suddette autorità si limita a verificare se la domanda di aiuto sia stata presentata prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività in questione e, per questa ragione, se l’aiuto debba o no essere considerato come avente un effetto di incentivazione.
Dall’altro lato, è giocoforza constatare che l’esistenza o meno di un effetto del genere non può essere considerata come un criterio chiaro e semplice da applicarsi per le autorità nazionali, dato che, in particolare, la sua verifica imporrebbe di effettuare, caso per caso, valutazioni economiche complesse. Un simile criterio non sarebbe dunque conforme alle esigenze individuate al punto 61 della presente sentenza.
Date tali circostanze, occorre considerare che il regolamento n. 800/2008 conferisce alle autorità nazionali non già il compito di verificare l’esistenza o meno di un reale effetto di incentivazione dell’aiuto in questione, bensì quello di appurare se le domande di aiuti che vengono ad essi presentate soddisfino o no le condizioni previste dall’articolo 8 del citato regolamento e permettano di affermare che gli aiuti si considerano come aventi un carattere incentivante.
Incombe dunque alle autorità nazionali verificare, in particolare, se la condizione prevista dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, ossia che la domanda di aiuto sia stata presentata «prima dell’avvio dei lavori relativi al progetto o all’attività», sia soddisfatta, tenendo presente che, in caso negativo, l’intera misura di aiuto non è esentata, come previsto dal paragrafo 6 del citato articolo.
Per quanto riguarda l’interpretazione di tale presupposto, la Commissione ha precisato, al punto 38 degli Orientamenti, che «[g]li aiuti possono (…) essere solamente concessi nell’ambito di regimi di aiuto qualora il beneficiario ne abbia fatto domanda e l’autorità responsabile della gestione del regime abbia successivamente confermato per iscritto che il progetto, con riserva di una verifica particolareggiata, soddisfa in linea di principio le condizioni di ammissibilità stabilite dal regime prima dell’avvio dei lavori del progetto».
Inoltre, detta istituzione ha precisato al punto sopra citato quest’ultima nozione di «avvio dei lavori», dichiarando che con essa si intende «l’inizio dei lavori di costruzione o il primo fermo impegno ad ordinare attrezzature, esclusi gli studi preliminari di fattibilità».
Orbene, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 81 delle sue conclusioni, malgrado il carattere non vincolante degli Orientamenti, detta definizione è pertinente in quanto risponde alle finalità e alle esigenze ricordate al punto 61 della presente sentenza.
Ne consegue che, in una situazione come quella di cui al procedimento principale, il compito delle autorità nazionali si limita, per quanto riguarda il presupposto previsto dall’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, a verificare che il potenziale beneficiario abbia effettivamente presentato la propria domanda di aiuto in un momento antecedente al primo ordinativo di attrezzature realizzato attraverso la stipulazione di un impegno giuridicamente vincolante.
A questo proposito, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 82 delle sue conclusioni, spetta alle autorità nazionali competenti esaminare caso per caso la natura precisa degli impegni eventualmente assunti prima della presentazione di una domanda di aiuto da parte di un potenziale beneficiario.
In quest’ottica, se un contratto di acquisto di attrezzature concluso subordinatamente alla condizione dell’ottenimento dell’aiuto da richiedere può essere considerato – come giustamente osservato dall’EAS e dal governo estone all’udienza dinanzi alla Corte – come un impegno non vincolante giuridicamente nella prospettiva dell’applicazione dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, lo stesso non vale nel caso di un impegno siffatto a carattere incondizionato, il quale deve essere considerato, in linea di principio, come giuridicamente vincolante indipendentemente dalle eventuali spese per un recesso unilaterale dal contratto.
Infatti, conformemente all’economia generale e agli obiettivi di detta disposizione, considerazioni economiche come quelle attinenti alle spese per il recesso unilaterale non possono essere prese in considerazione da un’autorità nazionale in presenza di un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante.
Quanto alla sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione (
da C‑630/11 P a C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
), citata dal giudice del rinvio nella propria domanda di pronuncia pregiudiziale, la Corte ha indubbiamente rilevato, in sostanza, al punto 109 di detta pronuncia, che, nel contesto dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, il carattere necessario di un aiuto per un progetto di investimento a finalità regionale poteva essere dimostrato sulla base di criteri diversi da quello dell’anteriorità della domanda di aiuto rispetto all’avvio dell’esecuzione del progetto.
Tuttavia, come osservato dalla Commissione, una conclusione siffatta non è trasponibile alla valutazione cui un’autorità nazionale deve procedere ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008, dato che detta istituzione gode, ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio implica complesse valutazioni di ordine economico e sociale (sentenze dell’11 settembre 2008, Germania e a./Kronofrance,
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punto
, e dell’8 marzo 2016, Grecia/Commissione,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punto
).
Nel caso di specie, risulta dall’esposizione dei fatti contenuta nella decisione di rinvio che, il 28 agosto 2008, la Eesti Pagar ha concluso un contratto di compravendita ai sensi del quale essa si è impegnata ad acquistare una linea di produzione di pane in cassetta e pane da toast, che tale contratto ha preso effetto dopo un primo versamento, effettuato il 3 settembre 2008, del 5% del prezzo pattuito, che la Eesti Pagar ha concluso, il 29 settembre 2008, un contratto di leasing, e che, successivamente, le parti contraenti di questi due contratti hanno concluso, in data 13 ottobre 2008, un contratto di vendita trilaterale che ha preso effetto con la sua sottoscrizione.
Appare dunque – fermo restando però che spetta al giudice di rinvio verificare tale circostanza – che la Eesti Pagar aveva assunto, prima della presentazione della sua domanda di aiuto in data 24 ottobre 2008, impegni incondizionati e giuridicamente vincolanti, sicché essa doveva essere considerata, indipendentemente dalle spese per un eventuale recesso unilaterale dai summenzionati contratti, come non ammessa a beneficiare del regime di aiuto in questione nel procedimento principale.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 800/2008 deve essere interpretato nel senso che i «lavori relativi al progetto o all’attività», ai sensi di tale disposizione, prendono avvio qualora un primo ordinativo di attrezzature destinate a tale progetto o a tale attività sia stato effettuato mediante la stipulazione di un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante prima della presentazione della domanda di aiuto, indipendentemente dall’importo delle eventuali spese per un recesso unilaterale da tale impegno.
Sulla seconda questione e sulla seconda parte della quarta questione, relative all’obbligo di recuperare un aiuto illegittimo
Con la sua seconda questione e con la seconda parte della sua quarta questione, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che incombe all’autorità nazionale recuperare di propria iniziativa un aiuto che essa abbia concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008, qualora detta autorità constati, in un momento successivo, che le condizioni stabilite da tale regolamento non erano soddisfatte, e si interroga in merito al fondamento giuridico sul quale deve basarsi tale recupero qualora l’aiuto sia stato cofinanziato da un fondo strutturale.
Occorre anzitutto ricordare che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE istituisce un controllo preventivo sui progetti di aiuti nuovi. Il regime a carattere preventivo così organizzato mira a far sì che venga data esecuzione solo ad aiuti compatibili. Al fine di conseguire tale obiettivo, l’attuazione di un progetto di aiuto viene differita fino a che, con la decisione definitiva della Commissione, non venga dissipato il dubbio circa la compatibilità dell’aiuto stesso (sentenza del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punti
e
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Si è già ricordato, al punto 56 della presente sentenza, che l’obbligo di notifica costituisce uno degli elementi fondamentali di tale controllo e che gli Stati membri hanno dunque l’obbligo sia di notificare alla Commissione qualsiasi misura intesa ad istituire o a modificare un aiuto, sia di non dare attuazione a tale misura fintanto che la Commissione non abbia adottato una decisione definitiva in merito alla misura stessa.
Si è altresì ricordato, al punto 59 della presente sentenza, che solo nel caso in cui una misura di aiuto adottata da uno Stato membro rispetti le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, tale Stato membro può avvalersi dell’esenzione dal suo obbligo di notifica prevista dall’articolo 3 del citato regolamento, e che, viceversa, gli aiuti di Stato che non ricadono sotto tale regolamento restano assoggettati all’obbligo di notifica previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Ne consegue che, se un aiuto è stato concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008 malgrado che non fossero soddisfatte le condizioni stabilite per beneficiare di un’esenzione a titolo di tale regolamento, l’aiuto in questione è stato concesso in violazione dell’obbligo di notifica e deve pertanto essere considerato illegittimo.
A questo proposito, la Corte ha precisato che il divieto di messa ad esecuzione dei progetti di aiuto enunciato all’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE è provvisto di effetto diretto, e che l’immediata applicabilità di detto divieto di messa ad esecuzione stabilito da tale disposizione si estende a qualsiasi aiuto che sia stato portato ad esecuzione senza essere notificato (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
La Corte ne ha dedotto che spetta ai giudici nazionali garantire che vengano tratte, conformemente al loro diritto nazionale, tutte le conseguenze di un’eventuale violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, segnatamente per quanto riguarda sia la validità degli atti di esecuzione sia il recupero delle sovvenzioni finanziarie concesse in violazione della disposizione sopra citata, cosicché l’oggetto del loro compito è di adottare le misure idonee a rimediare all’illegittimità della messa ad esecuzione degli aiuti, affinché il beneficiario non conservi la libera disponibilità di questi ultimi per il tempo rimanente fino alla decisione della Commissione (v., in tal senso, sentenza del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa,
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punti
e
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, qualsiasi disposizione del diritto dell’Unione che soddisfi i requisiti necessari per produrre un effetto diretto vincola tutte le autorità degli Stati membri, vale a dire non soltanto i giudici nazionali, ma anche tutti gli organi amministrativi, comprese le autorità decentrate, e tali autorità sono tenute a darvi applicazione (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2012, Amia,
C‑97/11
,
EU:C:2012:306
, punto
e la giurisprudenza ivi citata)
Infatti, secondo una costante giurisprudenza della Corte, sia le autorità amministrative, sia i giudici nazionali incaricati di applicare, nell’ambito delle loro rispettive competenze, le norme del diritto dell’Unione, hanno l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme (sentenza del 14 settembre 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che un’autorità nazionale, ove constati che un aiuto da essa concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008 non soddisfa le condizioni stabilite per beneficiare dell’esenzione prevista da tale regolamento, è tenuta, mutatis mutandis, a rispettare gli stessi obblighi che vengono richiamati al punto 89 della presente sentenza, tra cui quello di recuperare di propria iniziativa l’aiuto illegittimamente concesso.
Ciò premesso, tenuto conto non soltanto delle conseguenze che tale recupero dell’aiuto può comportare per l’impresa interessata, ma anche della necessità, per gli Stati membri, di adottare, secondo quanto prescritto dall’articolo 4, paragrafo 3, secondo comma, TUE, ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai Trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione, spetta all’autorità nazionale cui sia stata presentata una domanda di aiuto che può ricadere sotto il regolamento n. 800/2008 verificare con cura, alla luce degli elementi sottoposti al suo esame, se l’aiuto richiesto rispetti la totalità delle condizioni pertinenti dettate dal succitato regolamento e respingere tale domanda qualora essa non soddisfi una di tali condizioni.
Per quanto riguarda il fondamento giuridico di tale recupero, risulta in particolare dalle considerazioni esposte ai punti da 89 a 92 della presente sentenza che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE impone alle autorità nazionali di recuperare di propria iniziativa gli aiuti che esse abbiano concesso segnatamente in ragione di un’indebita applicazione del regolamento n. 800/2008. Tali considerazioni si applicano indistintamente agli aiuti cofinanziati da un fondo strutturale, dato che, infatti, l’articolo 101 del regolamento n. 1083/2006 ricorda tale obbligo. Inoltre, nel caso in cui risulti applicabile il regolamento n. 2988/95, l’articolo 4, paragrafo 1, di quest’ultimo impone il medesimo obbligo.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione e alla seconda parte della quarta questione dichiarando che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE deve essere interpretato nel senso che tale disposizione impone all’autorità nazionale di recuperare di propria iniziativa un aiuto che essa abbia concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008, qualora essa constati, in un momento successivo, che le condizioni stabilite da tale regolamento non erano soddisfatte.
Sulla terza questione, relativa al principio della tutela del legittimo affidamento
Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che l’autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, può far sorgere in capo al beneficiario di tale aiuto un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo, se, in caso di risposta affermativa, sia dunque necessario procedere ad un bilanciamento tra l’interesse pubblico e l’interesse del singolo, e se sia al riguardo rilevante l’esistenza o meno di una decisione della Commissione relativa alla compatibilità dell’aiuto suddetto con il mercato interno.
In conformità di una costante giurisprudenza della Corte, il diritto di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento presuppone che all’interessato siano state fornite, da parte delle autorità competenti dell’Unione, assicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili. Infatti, il diritto di cui sopra spetta a qualsiasi soggetto nel quale un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione, fornendogli precise assicurazioni, abbia fatto nascere fondate aspettative. Costituiscono assicurazioni siffatte, indipendentemente dalla forma in cui vengono comunicate, eventuali informazioni precise, incondizionate e concordanti (sentenza del 13 giugno 2013, HGA e a./Commissione,
da C‑630/11 P a C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punto
).
Sempre secondo una consolidata giurisprudenza della Corte, tenuto conto del carattere imperativo del controllo sugli aiuti statali effettuato dalla Commissione ai sensi dell’articolo 108 TFUE, da un lato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono, in linea di principio, nutrire un legittimo affidamento quanto alla regolarità dell’aiuto soltanto qualora questo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dall’articolo suddetto e, dall’altro, un operatore economico diligente deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata. In particolare, quando un aiuto è stato messo ad esecuzione senza previa notifica alla Commissione ed è pertanto illegittimo in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il beneficiario dell’aiuto in questione non può, in quel momento, nutrire alcun legittimo affidamento quanto alla regolarità della concessione del medesimo (sentenze del 15 dicembre 2005, Unicredito Italiano,
C‑148/04
,
EU:C:2005:774
, punto
, e del 19 marzo 2015, OTP Bank,
C‑672/13
,
EU:C:2015:185
, punto
).
Orbene, si è già constatato, ai punti 59 e 87 della presente sentenza, che solo nel caso in cui una misura di aiuto adottata da uno Stato membro rispetti le pertinenti condizioni previste dal regolamento n. 800/2008, tale Stato membro è esentato dal proprio obbligo di notifica, e che, viceversa, un aiuto concesso in applicazione di detto regolamento pur non essendo soddisfatte le condizioni previste per beneficiarne, è stato concesso in violazione dell’obbligo di notifica e deve essere considerato illegittimo.
Si è inoltre precisato, ai punti da 89 a 92 della presente sentenza, che, in una situazione siffatta, incombe sia ai giudici nazionali sia agli organi amministrativi degli Stati membri garantire che vengano tratte tutte le conseguenze derivanti dalla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, segnatamente per quanto riguarda la validità degli atti di esecuzione e il recupero degli aiuti concessi in violazione di tale disposizione.
Ne discende, da un lato, che un’autorità nazionale che abbia concesso un aiuto in applicazione del regolamento n. 800/2008 non può essere considerata come investita della competenza ad adottare una decisione definitiva che conclude per l’assenza di un obbligo di notificare alla Commissione l’aiuto richiesto, ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Infatti, poiché la Commissione ha, in sostanza, esercitato essa stessa ex ante, mediante l’adozione del regolamento n. 800/2008, le competenze ad essa conferite dall’articolo 107, paragrafo 3, TFUE per tutti gli aiuti che soddisfano i criteri previsti da detto regolamento, e soltanto per questi, come si è rilevato al punto 65 della presente sentenza, essa non ha conferito alcun potere decisionale alle autorità nazionali per quanto riguarda la portata dell’esenzione dall’obbligo di notifica, motivo per cui tali autorità si trovano sullo stesso piano dei potenziali beneficiari di aiuti e devono, come sottolineato al punto 93 della presente sentenza, assicurarsi che le proprie decisioni siano conformi al citato regolamento, tenendo presente che, in caso contrario, si determinano le conseguenze ricordate al punto 100 di questa medesima pronuncia.
Ne discende, dall’altro lato, che, quando un’autorità nazionale concede un aiuto applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, essa lo fa in violazione tanto delle disposizioni di tale regolamento quanto dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
Orbene, secondo una costante giurisprudenza della Corte, il principio della tutela del legittimo affidamento non può essere invocato di fronte ad una precisa disposizione di un testo giuridico dell’Unione, e il comportamento di un’autorità nazionale incaricata di applicare il diritto dell’Unione, il quale sia in contrasto con quest’ultimo, non può legittimare, in capo a un operatore economico, un legittimo affidamento quanto all’ottenimento di un trattamento contrario al diritto dell’Unione stesso (sentenze del 20 giugno 2013, Agroferm,
C‑568/11
,
EU:C:2013:407
, punto
e la giurisprudenza ivi citata, nonché del 7 agosto 2018, Ministru kabinets,
C‑120/17
,
EU:C:2018:638
, punto
).
Ne consegue che è senz’altro escluso che, in una situazione quale quella di cui al procedimento principale, un’autorità nazionale, come l’EAS, possa aver fatto sorgere in capo al beneficiario di un aiuto indebitamente concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008, come la Eesti Pagar, un legittimo affidamento quanto alla regolarità dell’aiuto stesso.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, non può far sorgere in capo al beneficiario di tale aiuto un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo.
Sulla prima parte della quarta questione, relativa al termine di prescrizione applicabile al recupero di un aiuto illegittimo
Con la prima parte della sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale abbia concesso un aiuto a titolo di un fondo strutturale applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, il termine di prescrizione applicabile al recupero di un aiuto illegittimo è quello di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento n. 659/1999, quello di quattro anni previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, oppure quello contemplato dal diritto nazionale applicabile.
A questo proposito, risulta dalla giurisprudenza ricordata al punto 89 della presente sentenza che, in assenza di una normativa dell’Unione in materia, il recupero dell’aiuto illegittimo deve effettuarsi in conformità delle modalità di attuazione previste dal diritto nazionale applicabile.
In particolare, contrariamente a quanto sostenuto dai governi estone e greco nonché dalla Commissione, non può applicarsi a tale recupero, né direttamente, né indirettamente, né per analogia, il termine di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento n. 659/1999.
Infatti, da un lato, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 149 e 152 delle sue conclusioni, la Corte ha precisato, ai punti 34 e 35 della sua sentenza del 5 ottobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich (
C‑368/04
,
EU:C:2006:644
), che, nella misura in cui il regolamento n. 659/1999 contiene norme di natura procedurale che si applicano a tutti i procedimenti amministrativi in materia di aiuti di Stato pendenti dinanzi alla Commissione, detto regolamento codifica e suffraga la prassi della Commissione in materia di esame degli aiuti di Stato e non contiene alcuna disposizione relativa ai poteri e agli obblighi dei giudici nazionali, i quali restano disciplinati dalle disposizioni del Trattato, così come interpretate dalla Corte.
Orbene, risulta dalle considerazioni esposte ai punti da 89 a 92 della presente sentenza che le valutazioni di cui sopra valgono altrettanto per quanto riguarda i poteri e gli obblighi delle autorità amministrative nazionali.
Dall’altro lato, una giurisprudenza consolidata afferma che i termini di prescrizione adempiono, sotto un profilo generale, la funzione di garantire la certezza del diritto (sentenza del 13 giugno 2013, Unanimes e a.,
da C‑671/11 a C‑676/11
,
EU:C:2013:388
, punto
), che, per adempiere tale funzione, il termine di prescrizione deve essere fissato in anticipo, e che qualsiasi applicazione «per analogia» di un termine di prescrizione deve essere sufficientemente prevedibile per i soggetti interessati (sentenza del 5 maggio 2011, Ze Fu Fleischhandel e Vion Trading,
C‑201/10 e C‑202/10
,
EU:C:2011:282
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, alla luce della giurisprudenza ricordata al punto precedente, un’applicazione per analogia, in circostanze quali quelle caratterizzanti la controversia di cui al procedimento principale, del termine di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento n. 659/1999 non può essere considerata sufficientemente prevedibile per un soggetto interessato, come la Eesti Pagar.
Ad ogni modo, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 147 delle sue conclusioni, il semplice fatto che delle norme nazionali sulla prescrizione siano in linea di principio applicabili al recupero, su iniziativa propria delle autorità nazionali, di un aiuto illegittimamente concesso, non pregiudica la possibilità che il recupero di tale aiuto abbia luogo in un momento successivo, in esecuzione di una decisione in tal senso della Commissione, la quale, ove entri in possesso di informazioni riguardanti la presunta illegittimità dell’aiuto in questione, indipendentemente dalla fonte di tali informazioni, dopo la scadenza dei termini di prescrizione nazionali, resta libera di procedere, nel termine di dieci anni previsto dall’articolo 15 del regolamento n. 659/1999, all’esame dell’aiuto stesso.
Inoltre, per quanto riguarda specificamente gli aiuti cofinanziati da un fondo strutturale dell’Unione, come, nel caso di specie, il FESR, il regolamento n. 2988/95 può trovare applicazione, in quanto sono in gioco interessi finanziari dell’Unione.
Infatti, adottando il regolamento n. 2988/95, e segnatamente l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, di quest’ultimo, il legislatore dell’Unione ha deciso di stabilire una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia e con la quale esso intendeva, da una parte, definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri e, dall’altra, rinunciare alla possibilità di perseguire un’irregolarità lesiva degli interessi finanziari dell’Unione dopo il decorso di un periodo di quattro anni successivo al compimento di questa irregolarità (sentenza del 22 dicembre 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, a partire dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, qualsiasi irregolarità che leda gli interessi finanziari dell’Unione può, in linea di principio e fatta eccezione per i settori per i quali il legislatore dell’Unione ha previsto un termine inferiore, essere perseguita dalle autorità competenti degli Stati membri entro un termine di quattro anni (sentenza del 22 dicembre 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
A questo proposito, occorre rilevare che, in conformità dell’articolo 1 del suddetto regolamento, nell’ambito di applicazione di quest’ultimo rientrano le «irregolarità» sotto il profilo del diritto dell’Unione, là dove per irregolarità si intende qualsiasi violazione di una disposizione del diritto dell’Unione derivante da un’azione o da un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale dell’Unione o a bilanci da questa gestiti, attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto dell’Unione, oppure in virtù di una spesa indebita.
Per quanto riguarda più in particolare la condizione secondo cui la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione deve risultare da un’azione o da un’omissione di un operatore economico, la Corte ha avuto modo di precisare che la norma in materia di prescrizione dettata all’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento sopra citato non è destinata ad applicarsi alla repressione di irregolarità risultanti da errori delle autorità nazionali che concedono un vantaggio finanziario in nome e per conto del bilancio dell’Unione (sentenza del 21 dicembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Ciò premesso, in una situazione quale quella di cui al procedimento principale, incombe anzitutto al soggetto richiedente un aiuto assicurarsi della propria rispondenza alle condizioni previste dal regolamento n. 800/2008 per beneficiare di un aiuto esentato a titolo di quest’ultimo, così che la concessione di un aiuto in violazione di dette condizioni non può essere considerata come risultante esclusivamente da un errore commesso dall’autorità nazionale interessata.
Ciò vale anche nel caso in cui l’autorità suddetta sia stata informata dal beneficiario dell’aiuto in questione in merito alle circostanze comportanti la violazione di una disposizione del diritto dell’Unione, stante che una simile circostanza è, di per sé stessa, ininfluente sulla qualificazione di «irregolarità», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 (v., in tal senso, sentenza del 21 dicembre 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre,
C‑465/10
,
EU:C:2011:867
, punto
nonché la giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, la definizione di «irregolarità», ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, comprende sia le irregolarità intenzionali o causate da negligenza che possono condurre, conformemente all’articolo 5 di tale regolamento, ad una sanzione amministrativa, sia le irregolarità che implicano unicamente la revoca del vantaggio indebitamente percepito, conformemente all’articolo 4 del medesimo regolamento (sentenza del 24 giugno 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punto
).
La realizzazione di un’irregolarità, che fa decorrere il termine di prescrizione, presuppone il ricorrere di due condizioni, ossia un’azione o un’omissione di un operatore economico, costitutive di una violazione del diritto dell’Unione, nonché un pregiudizio, o un potenziale pregiudizio, arrecato al bilancio dell’Unione (sentenza del 6 ottobre 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, punto
).
In una situazione nella quale la violazione del diritto dell’Unione sia stata scoperta dopo il verificarsi del pregiudizio, il termine di prescrizione inizia a decorrere dalla realizzazione dell’irregolarità, vale a dire dal momento in cui si sono verificati tanto l’azione o l’omissione di un operatore economico costitutiva di una violazione del diritto dell’Unione quanto il pregiudizio arrecato al bilancio dell’Unione o ai bilanci da questa gestiti (sentenza del 6 ottobre 2015, Firma Ernst Kollmer Fleischimport und -export,
C‑59/14
,
EU:C:2015:660
, punto
).
A norma dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95, la prescrizione delle azioni sanzionatorie può essere interrotta da qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità.
A questo proposito, risulta dal tenore letterale dell’articolo 3, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 2988/95 che la nozione di «persona interessata» indica l’operatore economico sospettato di avere commesso le irregolarità, che la nozione di «atto che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità» contempla qualsiasi atto che circoscriva con sufficiente precisione le operazioni sulle quali si concentrano i sospetti di irregolarità, e che, pertanto, la condizione fissata dalla disposizione sopra citata deve ritenersi soddisfatta qualora un insieme di elementi di fatto consentano di concludere che un siffatto atto di natura istruttoria o volto a perseguire l’irregolarità è stato effettivamente portato a conoscenza della persona interessata (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punti
,
e
).
Nel caso di specie, salvo verifica da parte del giudice del rinvio, discende dalla giurisprudenza sopra citata che il regolamento n. 2988/95 è applicabile ai fatti in discussione nel procedimento principale, che un’irregolarità ai sensi dell’articolo 1 del citato regolamento è stata commessa dalla Eesti Pagar, che un’eventuale conoscenza, da parte dell’EAS, di un ordinativo di attrezzature tramite la stipulazione, da parte di questa società, di un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante prima della presentazione della sua domanda d’aiuto non influirebbe sull’esistenza di detta irregolarità, che il termine di prescrizione di quattro anni previsto dall’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 ha dunque cominciato a decorrere il 10 marzo 2009, data alla quale, come si è indicato al punto 23 della presente sentenza, l’EAS ha accolto la domanda di concessione di aiuto presentata dalla Eesti Pagar ed alla quale pertanto è sorto un pregiudizio per il bilancio dell’Unione, e che tale termine è stato interrotto dalla lettera del 22 gennaio 2013 menzionata al punto 24 della presente sentenza, o addirittura, ove siano soddisfatte le condizioni enunciate al punto 126 della presente sentenza, per effetto del controllo ex post effettuato nel mese di dicembre 2012 richiamato al punto 26 della presente sentenza.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla prima parte della quarta questione dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale abbia concesso un aiuto a titolo di un fondo strutturale applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, il termine di prescrizione applicabile al recupero dell’aiuto illegittimo è, ove siano soddisfatti i presupposti di applicazione del regolamento n. 2988/95, di quattro anni, a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, di quest’ultimo regolamento, ovvero, in mancanza, il termine previsto dal diritto nazionale applicabile.
Sulla quinta questione, relativa all’obbligo di pretendere il pagamento di interessi
Con la sua quinta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il diritto dell’Unione debba essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora proceda di propria iniziativa al recupero di un aiuto da essa indebitamente concesso a titolo del regolamento n. 800/2008, è tenuta a pretendere dal beneficiario di detto aiuto il pagamento di interessi, e, in caso di risposta affermativa, quali siano le norme che si applicano al calcolo di tali interessi, segnatamente per quanto riguarda il loro tasso e il periodo durante il quale essi decorrono.
Si è rilevato, ai punti 99 e 100 della presente sentenza, che, qualora un aiuto sia stato concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008 ancorché non fossero soddisfatte le condizioni stabilite per beneficiare di quest’ultimo, detto aiuto deve essere considerato illegittimo, e che, in simili circostanze, incombe sia ai giudici nazionali sia agli organi amministrativi degli Stati membri garantire che vengano tratte tutte le conseguenze derivanti dalla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE, segnatamente per quanto riguarda la validità degli atti di esecuzione ed il recupero degli aiuti concessi in violazione di tale disposizione.
Riguardo alle suddette conseguenze, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, la logica conseguenza della constatazione dell’illegittimità di un aiuto è la sua soppressione mediante recupero al fine di ripristinare la situazione antecedente. Infatti, il principale obiettivo cui è finalizzato il recupero di un aiuto di Stato illegittimamente versato è quello di eliminare la distorsione della concorrenza causata dal vantaggio concorrenziale determinato dall’aiuto stesso. Orbene, con la restituzione dell’aiuto, il beneficiario perde il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti e viene ristabilita la situazione antecedente al versamento dell’aiuto (sentenza dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punti
e
).
Ciò premesso, dal punto di vista del beneficiario dell’aiuto, il vantaggio indebito sarà consistito altresì nella mancata corresponsione degli interessi che tale soggetto avrebbe dovuto pagare sull’importo corrispondente all’aiuto in questione qualora avesse dovuto chiederlo in prestito sul mercato per il periodo in cui si è protratta l’illegittimità, nonché nel miglioramento della sua posizione concorrenziale rispetto agli altri operatori del mercato durante il suddetto periodo dell’illegittimità (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punto
).
Pertanto, in una situazione quale quella di cui al procedimento principale, e fatte salve le norme sulla prescrizione ad essa applicabili, una misura che consista unicamente in un obbligo di recupero senza interessi non sarebbe idonea a rimediare integralmente agli effetti dell’illegittimità, in quanto non ristabilirebbe la situazione antecedente e non eliminerebbe interamente la distorsione della concorrenza (v., in tal senso, sentenze del 12 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punti da
a
, nonché dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punti
e
).
L’autorità nazionale è dunque tenuta, in applicazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, ad ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento di interessi per il periodo in cui si è protratta l’illegittimità (v., in tal senso, sentenze del 12 febbraio 2008, CELF e ministre de la Culture et de la Communication,
C‑199/06
,
EU:C:2008:79
, punto
, nonché dell’8 dicembre 2011, Residex Capital IV,
C‑275/10
,
EU:C:2011:814
, punti da
a
).
Per quanto riguarda le norme che si applicano al calcolo degli interessi, risulta dalla giurisprudenza ricordata al punto 89 della presente sentenza che, in assenza di una normativa dell’Unione in materia, il recupero dell’aiuto illegittimo deve essere effettuato in conformità delle norme del diritto nazionale applicabile.
In particolare, per le ragioni indicate segnatamente ai punti 110 e 111 della presente sentenza, né l’articolo 14, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 né gli articoli 9 e 11 del regolamento n. 794/2004 possono essere considerati come integranti una siffatta normativa dell’Unione in materia. Contrariamente a quanto asseriscono i governi estone e greco nonché la Commissione, tali disposizioni non possono, per identiche considerazioni, neppure essere applicate indirettamente o per analogia.
Ciò premesso, in conformità di una costante giurisprudenza della Corte, la normativa nazionale applicabile non deve essere meno favorevole di quella disciplinante situazioni simili di natura interna (principio di equivalenza), né essere strutturata in modo da rendere in pratica impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punto
).
Per quanto riguarda il principio di effettività, la Corte ha già statuito che ciascun caso in cui si pone la questione se una norma procedurale nazionale renda impossibile o eccessivamente difficile l’applicazione del diritto dell’Unione deve essere esaminato tenendo conto del ruolo di detta norma nell’insieme della procedura, nonché del suo svolgimento e delle peculiarità della stessa, dinanzi ai vari organi nazionali (sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punto
).
A questo proposito, occorre considerare che il diritto nazionale non può avere come conseguenza di impedire l’applicazione del diritto dell’Unione, rendendo impossibile l’obbligo per i giudici o per le autorità nazionali di garantire il rispetto dell’articolo 108, paragrafo 3, terza frase, TFUE (v., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punti
e
).
Infatti, una norma nazionale che impedisca al giudice nazionale o ad un’autorità nazionale di trarre tutte le conseguenze dalla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, terza frase, TFUE deve essere considerata incompatibile con il principio di effettività (v., in tal senso, sentenza dell’11 novembre 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, punti
e
).
Nel caso di specie, risulta da tale giurisprudenza che, se certo il recupero dell’aiuto illegittimo deve essere effettuato in conformità delle norme del diritto nazionale applicabile, ciò non toglie che l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE esige che tali norme assicurino un recupero integrale dell’aiuto illegittimo e che, pertanto, venga segnatamente ordinato al beneficiario dell’aiuto il pagamento di interessi per l’intero periodo durante il quale egli ha beneficiato dell’aiuto stesso e ad un tasso uguale a quello che sarebbe stato applicato se avesse dovuto prendere a prestito l’importo dell’aiuto in questione sul mercato nel corso di tale periodo.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla quinta questione dichiarando che il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora proceda di propria iniziativa al recupero di un aiuto da essa indebitamente concesso a titolo del regolamento n. 800/2008, è tenuta a pretendere dal beneficiario di detto aiuto il pagamento di interessi in conformità delle norme del diritto nazionale applicabile. A questo proposito, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE esige che tali norme consentano di assicurare un recupero integrale dell’aiuto illegittimo e che, pertanto, venga segnatamente ordinato al beneficiario dell’aiuto il pagamento di interessi per l’intero periodo durante il quale egli ha beneficiato dell’aiuto stesso e ad un tasso uguale a quello che sarebbe stato applicato se avesse dovuto prendere a prestito l’importo dell’aiuto in questione sul mercato nel corso di tale periodo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli [107 e 108 TFUE] (regolamento generale di esenzione per categoria), deve essere interpretato nel senso che i «lavori relativi al progetto o all’attività», ai sensi di detta disposizione, prendono avvio qualora un primo ordinativo di attrezzature destinate a tale progetto o a tale attività sia stato effettuato mediante la stipulazione di un impegno incondizionato e giuridicamente vincolante prima della presentazione della domanda di aiuto, indipendentemente dall’importo delle eventuali spese per un recesso unilaterale da tale impegno.

2)
L’articolo 108, paragrafo 3, TFUE deve essere interpretato nel senso che tale disposizione impone all’autorità nazionale di recuperare di propria iniziativa un aiuto che essa abbia concesso in applicazione del regolamento n. 800/2008, qualora essa constati, in un momento successivo, che le condizioni stabilite da tale regolamento non erano soddisfatte.

3)
Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora conceda un aiuto applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, non può far sorgere in capo al beneficiario di tale aiuto un legittimo affidamento quanto alla regolarità del medesimo.

4)
Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che, qualora un’autorità nazionale abbia concesso un aiuto a titolo di un fondo strutturale applicando indebitamente il regolamento n. 800/2008, il termine di prescrizione applicabile al recupero dell’aiuto illegittimo è, ove siano soddisfatti i presupposti di applicazione del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, di quattro anni, a norma dell’articolo 3, paragrafo 1, di quest’ultimo regolamento, ovvero, in mancanza, il termine previsto dal diritto nazionale applicabile.

5)
Il diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che un’autorità nazionale, qualora proceda di propria iniziativa al recupero di un aiuto da essa indebitamente concesso a titolo del regolamento n. 800/2008, è tenuta a pretendere dal beneficiario di detto aiuto il pagamento di interessi in conformità delle norme del diritto nazionale applicabile. A questo proposito, l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE esige che tali norme consentano di assicurare un recupero integrale dell’aiuto illegittimo e che, pertanto, venga segnatamente ordinato al beneficiario dell’aiuto il pagamento di interessi per l’intero periodo durante il quale egli ha beneficiato dell’aiuto stesso e ad un tasso uguale a quello che sarebbe stato applicato se avesse dovuto prendere a prestito l’importo dell’aiuto in questione sul mercato nel corso di tale periodo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’estone.