CELEX: 62016TJ0868
Извъндоговорна отговорност
Икономическа и парична политика
Преструктуриране на гръцкия публичен дълг
Споразумение за обмен на ценни книжа в полза само на централните банки на Евросистемата
Участие на частния сектор
Клаузи за колективно действие
Частни кредитори
Кредитори от публичния сектор
Вменяване на отговорност
Достатъчно съществено нарушение на правна норма, с която се предоставят права на частноправните субекти
Член 63, параграф 1 ДФЕС
Членове 120
127 ДФЕС и член 352, параграф 1 ДФЕС
Право на собственост
Равно третиране

)
Обстоятелства, предхождащи спора
На 21 октомври 2009 г. Република Гърция уведомява статистическата служба на Европейския съюз (Евростат) за публичен дефицит, увеличен на 12,5 % от брутния вътрешен продукт (БВП), срещу ставка от 3,7 % от БВП, нотифицирана през пролетта на 2009 г. Това преразглеждане на икономическите данни за Република Гърция поражда съмнения относно нейната платежоспособност и поради това довежда до увеличение на лихвените проценти по гръцките дългови инструменти през първите месеци на 2010 г.
Тъй като кризата на гръцкия публичен дълг заплашва да има последици в други държави членки от еврозоната и застрашава стабилността на тази зона като цяло, по време на срещата на върха на Европейския съвет на 25 март 2010 г. държавните и правителствените ръководители на държавите от еврозоната се споразумяват да създадат с участието на Международния валутен фонд (МВФ) междуправителствен механизъм за подпомагане на Република Гърция, състоящ се от пакет от двустранни заеми с непреференциален лихвен процент.
В края на април 2010 г. една агенция за кредитен рейтинг понижава оценката на гръцките дългови инструменти от BBB– на BB+, категория, считана от пазарите като високорисков дълг. Така на 27 април 2010 г. агенцията за кредитен рейтинг Standard & Poor’s (S & P) предупреждава притежателите на гръцки дългови инструменти, че имат средно едва 30—50 % шанс да си върнат парите, ако гръцкият държавен дълг бъде преструктуриран или ако гръцката държава не плаща задълженията си.
На 23 април 2010 г. Република Гърция е поискала активирането на междуправителствения механизъм за подпомагане, посочен в точка 2 по-горе. На 2 май 2010 г. държавите членки от еврозоната са приели да предоставят по силата на посочения механизъм за подпомагане 80 милиарда евро на Република Гърция в рамките на финансов пакет от 110 милиарда евро, отпуснат заедно с МВФ.
На 9 май 2010 г. в рамките на Съвета по икономически и финансови въпроси (Ecofin) е взето решение за приемане на пакет от мерки, сред които, от една страна, приемането на Регламент (ЕС) № 407/2010 на Съвета от 11 май 2010 година за създаване на европейски механизъм за финансово стабилизиране (
OВ L 118, 2010 г., стр. 1
), на основание член 122, параграф 2 ДФЕС, а от друга страна, създаването на Европейския инструмент за финансова стабилност (ЕИФС). ЕИФС е създаден на 7 юни 2010 г. и държавите членки от еврозоната и ЕИФС подписват Рамковото споразумение относно условията, при които ЕИФС ще предоставя подкрепа за стабилност.
С прессъобщение от 10 май 2010 г. ЕЦБ обявява създаването на програма за закупуване на държавни дългови инструменти на вторичния пазар на ценни книжа (наричана по-нататък „програмата за закупуване на ценни книжа“).
На 14 май 2010 г. ЕЦБ приема, на основание член 127, параграф 2, първо тире ДФЕС и член 18, параграф 1 от Протокол № 4 за Устава на Европейската система на централните банки и на Европейската централна банка (
ОВ C 83, 2010 г., стр. 230
, наричан по-нататък „Уставът на ЕСЦБ“), Решение 2010/281/ЕС за създаване на програма за пазарите на ценни книжа (ЕЦБ/2010/5) (
ОВ L 124, 2010 г., стр. 8
). Съгласно член 1 от Устава на ЕСЦБ Европейската централна банка (ЕЦБ) и националните централни банки образуват Европейската система на централните банки (ЕСЦБ). ЕЦБ и националните централни банки на държавите членки, чиято парична единица е еврото, съставляват Евросистемата.
В съображения 2, 3 и 5 от Решение 2010/281 се посочва по-конкретно следното:
„(2)
На 9 май 2010 г. Управителният съвет взе решение и оповести публично, че с оглед на настоящите извънредни обстоятелства на финансовите пазари, характеризиращи се със сериозно напрежение в някои пазарни сегменти, което възпрепятства трансмисионния механизъм на паричната политика и съответно ефективното провеждане на паричната политика, ориентирана към ценова стабилност в средносрочен план, следва да се инициира временна програма за пазарите на ценни книжа (наричана по-долу „програмата“). Съгласно програмата [националните централни банки] от еврозоната, в съответствие с процентното им участие в алгоритъма за записване на капитала на ЕЦБ, и ЕЦБ могат, чрез пряк контакт с контрагентите, да извършват преки интервенции на пазарите на публични и частни дългови ценни книжа в еврозоната.
(3)
Програмата представлява част от единната парична политика на Евросистемата и ще се прилага временно. Целта на програмата е да отстрани нарушеното функциониране на пазарите на ценни книжа и да възстанови подходящия трансмисионен механизъм на паричната политика.
[…]
(5)
Като част от единната парична политика на Евросистемата преките покупки на допустими търгуеми дългови инструменти от централните банки на Евросистемата съгласно програмата следва да се извършват в съответствие с условията на настоящото решение“.
Съгласно член 1 от Решение 2010/281 „централните банки от Евросистемата могат да закупуват […] на вторичния пазар, допустими търгуеми дългови инструменти, емитирани от органи на централната власт или от субекти на публичното право на държавите членки, чиято валута е еврото“. Член 2 предвижда в частност като критерии за допустимост на дългови инструменти същите да са „деноминирани в евро“ и емитирани от посочените органи на централната власт или от посочените субекти на публичното право.
В рамките на програмата за закупуване на ценни книжа, създадена с Решение 2010/281, ЕЦБ и националните централни банки от еврозоната придобиват държавни дългови инструменти, включително от Република Гърция, между май 2010 г. и март 2011 г., както и между август 2011 г. и февруари 2012 г. От Решения № 2/13203/0023A от 15 февруари 2012 г. (FEK B’ 574), № 2/14328/0023A от 20 февруари 2012 г. (FEK B’ 705) и № 2/14949/0023A от 21 февруари 2012 г. (FEK B’ 413) на гръцкото Министерство на финансите е видно, че на този етап ЕЦБ, националните централни банки от еврозоната и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) държат гръцки дългови инструменти на обща стойност съответно 42732860000 EUR, 13519799177,59 EUR и 315350000 EUR. Европейският съюз, представляван от Европейската комисия, също притежава гръцки дългови инструменти на обща номинална стойност 106700000 EUR, част от които, а именно инструменти на обща номинална стойност 55700000 EUR, се управлява от ЕИБ от името и за сметка на Съюза. Така тези институционални кредитори притежавали гръцки дългови инструменти на обща номинална стойност 56674709177,59 EUR.
От май 2011 г. Република Гърция, държавите членки от еврозоната и няколко кредитори на гръцката държава започват обсъждания с цел въвеждане на нова програма за финансова помощ, чиято обща цел е да позволи на Република Гърция да възстанови жизнеспособното си финансово положение. Един от разгледаните при тези обсъждания елементи е преструктуриране на гръцкия публичен дълг, в рамките на което частните кредитори на Република Гърция да спомогнат за намаляване на този дълг, за да се избегне по този начин неплащане на задълженията. На първо време обаче тези обсъждания се отнасят по-конкретно до евентуално доброволно удължаване на падежите на гръцките дългови инструменти, притежавани от частни кредитори.
На 6 юни 2011 г. германският министър на финансите изпраща писмо до ЕЦБ, МВФ и другите министри на финансите на държавите членки от еврозоната, в което препоръчва замяна на ценни книжа, която удължава със седем години падежите на гръцките дългови инструменти, притежавани от частни кредитори.
На 20 юни 2011 г., след заседание относно финансовото положение на Република Гърция, Еврогрупата приема декларация, според която по-конкретно:
„[С] оглед на затрудненото финансово положение изглежда малко вероятно [Република Гърция] да получи достъп до частния пазар до началото на 2012 г. Министрите се договарят, че за необходимото допълнително финансиране ще се използват както публични, така и частни източници, и изразяват задоволство от подхода за постигане на доброволно участие на частния сектор под формата на неформални и доброволни подновявания (roll-overs) на съществуващия дълг на [Република Гърция] с настъпил падеж, за да се намалява съществено необходимото финансиране година след година в рамките на програмата, като същевременно се избегне частично неплащане“.
На заседанието си от 23 и 24 юни 2011 г. Европейският съвет разглежда финансовото положение на Република Гърция и по тази тема прави по-конкретно следното заключение:
„14. Европейският съвет иска от гръцките власти да продължат решително необходимите усилия за корекции, за да [насочат гръцката държава] към жизнеспособна ситуация. Спешно е програмата за широкомащабни реформи, дефинирана със съгласието на Комисията, във връзка с ЕЦБ и МВФ, да бъде окончателно приета в следващите дни и едновременно с това [гръцкият] парламент да завърши приемането на съществените закони, свързани с бюджетната стратегия и приватизацията. В отговор на искането на [гръцкото] правителство, обявено от [гръцкия] министър-председател, тези елементи ще съставляват основата, която да позволи [както] определяне на основните параметри на нова програма, подкрепена съвместно от партньорите в еврозоната и от МВФ, в съответствие с действащите практики, [така и] своевременно изплащане на средствата, необходими за задоволяване на нуждите от финансиране на [Република Гърция] през юли [2011 г.].
15. Държавните и правителствените ръководители на държавите членки от еврозоната се договарят, че за необходимото допълнително финансиране ще се използват […]както публични, така и частни източници. Те се присъединяват към подхода, възприет от Еврогрупата на 20 юни [2011 г.], който има за цел да се постигне доброволно участие на частния сектор под формата на неформални и доброволни подновявания (roll-overs) на съществуващия [гръцки публичен] дълг, чийто падеж е настъпил, за да се намали значително необходимото финансиране година след година в рамките на програмата, като същевременно се избегне частично неплащане“.
На 24 юни 2011 г. Fédération bancaire française, асоциация, представляваща банки, които извършват търговска дейност във Франция, изпраща писмо до министъра на икономиката, финансите и промишлеността на Френската република, за да предложи по-конкретно удължаване на 30 години на падежа на текущите гръцки дългови инструменти, притежавани от частни кредитори, при условие по-специално че през този период ЕЦБ е склонна да не продава своите гръцки дългови инструменти.
Според текста на прессъобщение от 1 юли 2011 г. Институтът за международни финанси (IFI) заявява в частност следното:
„Управителният съвет на Института за международни финанси се ангажира да работи със своите съдружници и останалите финансови институции, с публичния сектор и гръцките власти не само за да предложи на [Република Гърция] съществен принос по отношение на паричния поток, но и за да постави основите на по-устойчива позиция на длъжник.
Частната финансова общност е готова да направи доброволно усилие за прозрачно и широкомащабно сътрудничество, за да подкрепи [Република Гърция], като се има предвид уникалният и изключителен характер на обстоятелствата. […]
Приносът на частните инвеститори ще бъде в допълнение към финансовата подкрепа и към публичните средства и ще се сведе до ограничен брой варианти […]“.
На 21 юли 2011 г. IFI представя предложение за програма за замяна на ценни книжа и за удължаване на сроковете за плащане. Програмата се отнася до замяната на съществуващи гръцки дългови инструменти срещу четири различни инструмента заедно с механизъм за обратно изкупуване на гръцкия публичен дълг, който следва да се определи от публичния сектор, а именно, първо, замяна на дългови инструменти, емитирани като двойка срещу инструмент за 30 години; второ, предложение за дългови инструменти, емитирани като двойка, включващо конвертиране (rolling-over) на дългови инструменти с настъпил падеж в инструменти за 30 години; трето, замяна на дългови инструменти, емитирани с процентно намаление, срещу инструмент за 30 години, и четвърто, замяна на сконтирани дългови инструменти срещу инструмент за 15 години.
На 21 юли 2011 г. държавните и правителствените ръководители на държавите — членки на еврозоната, и институциите на Европейския съюз се събират, за да се произнесат по мерките, които трябва да бъдат взети, за да се преодолеят затрудненията, пред които е изправена еврозоната.
В тяхната съвместна декларация от 21 юли 2011 г. е изложено по-конкретно следното:
„1. Изразяваме задоволство от мерките, предприети от [гръцкото] правителство за стабилизиране на публичните му финанси и [за] реформиране на икономиката му, както и от новия пакет от мерки, включително за приватизация, приет неотдавна от [гръцкия] парламент. Тези мерки представляват безпрецедентни, но необходими усилия, за да намери отново гръцката икономика пътя на устойчив растеж. Съзнаваме усилията, които мерките за корекции пораждат за гръцките граждани, и сме убедени, че тези жертви са абсолютно необходими за икономическия подем и ще допринесат за бъдещата стабилност и благоденствие на страната.
2. Съгласяваме се да подкрепим нова програма за [Република Гърция] и заедно с МВФ и доброволния принос на частния сектор да покрием изцяло дефицита във финансирането. Общият прогнозен размер на публичното финансиране ще възлиза на 109 милиарда евро. Тази програма ще бъде насочена, по-конкретно благодарение на намаляване на лихвените проценти и на удължаване на сроковете за погасяване, към свеждане на задлъжнялостта до доста по-поносимо ниво и към подобряване на профила за рефинансиране на [Република Гърция]. Призоваваме МВФ да продължи да допринася за финансирането на новата програма за [Република Гърция]. Възнамеряваме да използваме [ЕИФС] като инструмент за финансиране за следващото плащане. Ще следим много внимателно стриктното привеждане в изпълнение на програмата въз основа на редовна оценка, извършвана от [Европейската] комисия в сътрудничество с ЕЦБ и МВФ.
[…]
5. Финансовият сектор отбеляза, че е готов да подкрепи [Република Гърция] на доброволна основа, като използва различни възможности, позволяващи да се укрепи още повече общата жизнеспособност. Чистият принос на частния сектор се оценява на 37 милиарда евро […]. Ще бъде предоставено подобрение на обезпечения за укрепване на качеството на обезпечението с цел да се позволи неговото непрекъснато използване и гръцките банки да имат достъп до ликвидните операции на Евросистемата. Ще предоставим подходящи ресурси за рекапитализация на гръцките банки, ако е необходимо“ [неофициален превод].
Относно участието на частния сектор в точка 6 от съвместната декларация от 21 юли 2011 г. се посочва следното:
„Що се отнася до общия ни подход към участието на частния сектор в еврозоната, държим да уточним, че [Република Гърция] изисква извънредно и специфично решение“.
На 21 октомври 2011 г. МВФ публикува анализ на устойчивостта на гръцкия държавен дълг, в който се посочва по-специално следното:
„Задълбочаването на PSI [private sector involvement, участието на частния сектор], което се предвижда занапред, може също да играе жизненоважна роля за свеждането на задлъжнялостта на [Република Гърция] до поносимо равнище […] За да се оцени потенциалният мащаб на подобренията в траекторията на дълга и възможните им отражения върху публичното финансиране, могат да се вземат предвид примерни сценарии, използващи дългови инструменти, емитирани с процентно намаление
(discount bonds)
, с предполагаема възвръщаемост от шест процента и никаква гаранция
(no collateral)
. Резултатите показват, че прилагайки процентни намаления от 50 [%], дългът може да бъде сведен до ниво малко над 120 [%] от БВП [до края на] 2020 г. Като се има предвид все още забавеният достъп до пазара, широкомащабно допълнително публично финансиране, оценено на около 114 милиарда евро (въз основа на прилаганите хипотези за достъп до пазара), остава необходимо. За да се намали допълнително дългът, е необходимо да се увеличи участието на частния сектор (така, за да се намали дългът под 110 [%] от БВП до 2020 г., номиналната стойност би трябвало да бъде намалена поне с 60 [%] и/или финансирането на публичния сектор следва да бъде обвързано с по-благоприятни условия). В такъв случай изискването за допълнително публично финансиране би могло да бъде сведено до около 109 милиарда евро […]“.
По време на срещата си на върха на 26 октомври 2011 г. държавните и правителствените ръководители на държавите — членки на еврозоната, декларират следното:
„12. Участието на частния сектор има жизненоважна роля за свеждане на задлъжнялостта на [Република Гърция] до поносимо ниво. Ето защо изразяваме задоволството си от текущите разговори между [Република Гърция] и нейните частни инвеститори, чиято цел е намирането на решение, позволяващо да се задълбочи участието на частния сектор. Успоредно с програма за амбициозна реформа на гръцката икономика участието на частния сектор трябва да гарантира намаляването на съотношението на гръцкия дълг към БВП, като целта е до 2020 г. да се постигне ставка от 120 %. За тази цел приканваме [Република Гърция], частните инвеститори и всички заинтересовани страни да извършат доброволна замяна на [дългови инструменти] с номинално намаление от 50 % върху условната стойност на гръцкия дълг, притежаван от частните инвеститори. Държавите членки от еврозоната ще участват в съвкупността от мерки, свързани с участието на частния сектор, в рамките на 30 милиарда евро. На тази база частният сектор е готов да предостави допълнително финансиране за програмата в размер до 100 милиарда евро до 2014 г., включително изискваната рекапитализация на гръцките банки. Новата програма следва да бъде приета до края на 2011 г. и замяната на [дългови инструменти] следва да се въведе в изпълнение в началото на 2012 г. Приканваме МВФ да продължи да участва във финансирането на новата гръцка програма“.
Според прессъобщение на гръцкото Министерство на финансите от 17 ноември 2011 г. посоченото министерство е започнало преговори с притежатели на гръцки дългови инструменти, за да подготви сделка по доброволна замяна на такива инструменти при номинално отклонение (наричано също „haircut“) от 50 % от условната стойност на гръцкия дълг, притежаван от частни инвеститори, както е предвидено в точка 12 от Декларацията от 26 октомври 2011 г. на държавните и правителствените ръководители на държавите — членки на еврозоната.
На 2 февруари 2012 г. Република Гърция сезира ЕЦБ на основание член 127, параграф 4 ДФЕС във връзка с член 282, параграф 5 ДФЕС с искане за становище по гръцкия проектозакон № 4050/2012 относно въвеждането на правила за изменение на условията, приложими за търгуемите дългови инструменти, емитирани или гарантирани от гръцката държава, в рамките на споразуменията с техните притежатели, с цел преструктуриране на гръцкия публичен дълг, основано по-специално на прилагането на „клаузи за колективно действие“ (наричани по-нататък „ККД“).
На 15 февруари 2012 г. ЕЦБ и националните централни банки от еврозоната, от една страна, и Република Гърция, от друга страна, сключват споразумение за обмен, което има за предмет замяната на гръцките дългови инструменти, притежавани от ЕЦБ и от националните централни банки, срещу нови гръцки дългови инструменти със същите номинални стойности, лихвени проценти, срокове за изплащане на лихвите и за погасяване като инструментите, предназначени за замяна, но носещи различни серийни номера (кодове ISIN) и дати (наричано по-нататък „споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г.“).
На 17 февруари 2012 г. ЕЦБ представя становище CON/2012/12 относно търгуемите дългови инструменти, емитирани или гарантирани от гръцката държава. От посоченото становище е видно, по-специално, първо, че „е важно държавите членки да запазят способността си да изпълняват във всеки един момент задълженията си, включително за да се гарантира финансова стабилност“, второ, „[с]лучаят с Република Гърция е изключителен и уникален“ (параграф 2.1), трето, проектозаконът има за цел да насърчи участието на частния сектор, и по-конкретно да въведе процедура за улесняване в съответствие с ККД на преговорите с притежателите на гръцки дългови инструменти и получаване на съгласието им, срещу предложение от страна на Република Гърция, за замяна на такива инструменти, и следователно евентуално преструктуриране на гръцкия публичен дълг (параграф 2.2), четвърто, „ЕЦБ приветства факта, че условията за такава замяна са резултат от преговори между Република Гърция и институциите, представители на притежателите на ценните книжа“ (параграф 2.3), пето, „[и]зползването на ККД като процедура за извършване на замяна на ценни книжа до голяма степен съответства на общата практика“ (параграф 2.4), и шесто, че „правителството на Република Гърция единствено поема отговорността да вземе необходимите мерки, за да гарантира в крайна сметка устойчивостта на дълговете си“ (параграф 2.6).
В прессъобщение от 21 февруари 2012 г., след приключването на тези преговори, гръцкото Министерство на финансите, от една страна, оповестява съществените характеристики на предвидената сделка по доброволна замяна на гръцки дългови инструменти, наречена участие на частните инвеститори (Private Sector Involvement, наричано по-нататък „PSI“), и от друга страна, обявява подготовката и приемането на закон за тази цел. Сделката трябва да съдържа искане за съгласие и покана, отправени до частните притежатели на някои гръцки дългови инструменти с цел те да се заменят с нови ценни книжа с номинална стойност, равняваща се на 31,5 % от тази на дълга, заменен по този начин с ценни книжа, емитирани от ЕИФС, с падеж след 24 месеца и с номинална стойност 15 % от тази на заменения дълг, като тези различни ценни книжа трябва да се предоставят от Република Гърция при сключването на споразумението. Освен това всеки частен инвеститор, участващ в тази сделка, трябва да получи делими обезпечения от Република Гърция, обвързани с БВП с условна стойност, равна на тази на новите дългови инструменти.
В декларацията на Еврогрупата от същия ден се излага по-конкретно следното:
„Еврогрупата отбелязва факта, че гръцките власти и частният сектор са постигнали споразумение по общите условия на предложението за обмен по PSI, което се отнася до всички притежатели на инструменти от частния сектор. Това споразумение гарантира дисконтиране в размер на 53,5 %. Еврогрупата смята, че това споразумение представлява подходяща основа за изпращане на поканата за обмен, отправена до притежателите на гръцки държавни ценни книжа (PSI). Успехът на операцията по PSI е необходимо предварително условие за програма, предназначена да бъде продължител на настоящата програма. Еврогрупата разчита на значително участие на частните кредитори в обмена на дълга, което ще допринесе съществено за устойчивостта на дълга на [Република Гърция].
[…]
Еврогрупата отбелязва факта, че гръцките [дългови инструменти] са притежание на Евросистемата […] за цели, свързани с обществен интерес. Еврогрупата отбелязва, че приходите, генерирани от гръцките [дългови инструменти], притежавани от Евросистемата, ще допринесат за печалбите на ЕЦБ и на [националните централни банки]. Печалбите на ЕЦБ ще бъдат прехвърлени на [националните централни банки] в съответствие с уставните правила за разпределяне на печалбите на ЕЦБ. Печалбите на [националните централни банки] ще бъдат преведени на държавите — членки на еврозоната, съгласно устройствените правила на [посочените банки] в областта на разпределянето на печалбите.
[…]
Съответното участие на частния и публичния сектор трябва да гарантира, че съотношението на публичния дълг на [Република Гърция] ще претърпи спад, за да достигне 120,5 % от БВП през 2020 г. На тази основа и ако политическата обвързаност, определена в рамките на програмата, се изпълнява постоянно
(and provided policy сonditionality under the programme is met on an ongoing basis)
, Еврогрупата потвърждава, че държавите членки от еврозоната са готови да предоставят чрез ЕИФС и с надеждата, че МВФ ще внесе значителен принос, допълнителна публична програма в размер, който може да достигне 130 милиарда евро до 2014 г.
Нашето разбиране е, че плащанията по сделката PSI и крайното решение да се одобрят гаранциите за [новата] програма зависят от успеха на сделката PSI и от потвърждаването от Еврогрупата, въз основа на направената от „тройката“ оценка на правното изпълнение от [Република Гърция] на предварително договорените мерки.
(It is understood that disbursements for the PSI operation and the final decision to approve the guarantees for the second programme are subject to a successful PSI operation and confirmation, by the Eurogroup on the basis of an assessment by the Troïka, of the legal implementation by Greece of the agreed prior actions.)
Публичният сектор ще се произнесе по точния размер на финансовата помощ, която трябва да бъде предоставена в рамките на [новата] гръцка програма в началото на март, едва след като са известни резултатите от PSI и предварителните мерки са въведени в изпълнение.
Подчертаваме ангажимента си да предоставим подходяща подкрепа на [Република Гърция] за срока на програмата и след нея, докато тя възобнови достъпа си до пазарите и при условие че спазва изцяло изискванията и целите на програмата за корекции“.
На 23 февруари 2012 г. гръцкият парламент приема Nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engyiseos tou Ellinikou Dimosiou me symfonia ton Omologiouchon (Закон № 4050/2012 за изменение на ценни книжа, емитирани или гарантирани от гръцката държава, със съгласието на техните притежатели и за въвеждане на механизма на ККД) (FEK A’ 36). Съгласно механизма на ККД целта на предложените промени е да станат правно задължителни за всеки притежател на дългови инструменти, уредени от гръцкото право и емитирани преди 31 декември 2011 г., както са посочени в акта на гръцкия Министерски съвет за одобряване на поканите за PSI, ако посочените промени бъдат одобрени, колективно и без разлика между сериите, от притежатели на ценни книжа, които заедно представляват най-малко две трети от номиналната стойност на ценните книжа, участващи в механизма на ККД. По-нататък, в преамбюла на посочения закон е посочено по-конкретно че „[ЕЦ]Б и останалите членове на Евросистемата са сключили специални споразумения с [Република Гърция], за да избегнат засягане на тяхната задача и институционна роля, както и на ролята на [ЕЦ] Б в областта на разработването на паричната политика, както произтичат от Договора“.
В прессъобщение от 24 февруари 2012 г. гръцкото Министерство на финансите уточнява условията на сделката по доброволна замяна на дълговите инструменти, в която участват частните инвеститори, на номинална стойност (face amount) около 206 милиарда евро, като се позовава на Закон № 4050/2012.
Предложението за сделка по доброволна замяна на дългови инструменти приключва на 8 март 2012 г.
В прессъобщение от 9 март 2012 г. гръцкото Министерство на финансите заявява, че условията, предвидени в Закон № 4050/2012, са спазени по принцип, и обявява съотношенията, в които частните кредитори са приели предложението за замяна.
В това отношение там се изтъква по-специално следното:
„[П]ритежателите на дългови инструменти, емитирани или гарантирани от Република [Гърция] в размер на около 172 милиарда евро, представиха своите дългови инструменти за замяна или са съгласни с измененията, предложени в отговор на поканите и исканията за съгласие на Република [Гърция] от 24 февруари 2012 г.
Що се отнася до уредените от гръцкото право дългови инструменти в размер на 177 милиарда евро, емитирани от Република [Гърция], за които са публикувани покани, Република [Гърция] получи предложения за замяна и съгласия от страна на притежателите на дългови инструменти с приблизителна номинална стойност
(face amount)
152 милиарда евро, което представлява 85,8 % от все още неизплатената номинална стойност на тези инструменти. Притежателите на 5,3 % от оставащата номинална стойност на тези ценни книжа участваха в искането за съгласие и отхвърлиха предложените изменения. Република [Гърция] уведоми своите кредитори от публичния сектор, че веднага след като [Централната гръцка] банка ги потвърди и завери в качеството си на администратор на процедурата съгласно Закон № 4050/2012 […], възнамерява да приеме получените съгласия и да измени условията на всички свои дългови инструменти, уредени от гръцкото право, в това число и онези, които не са били предложени за замяна вследствие на поканите, в съответстване с изискванията на горепосочения закон. От това следва, че Република [Гърция] няма да удължава срока на поканата за дълговите си инструменти, уредени от гръцкото право.
[…] Ако споразуменията относно предложените промени на уредените от гръцкото право дългови инструменти бъдат приети, общата номинална стойност на тези ценни книжа, които ще бъдат заменени, и на други ценни книжа [уредени от право, различно от гръцкото], за които са отправени покани и за които Република Гърция е получила предложения за замяна и съгласия относно предложените промени, ще достигне 197 милиарда евро, т.е. 95,7 % от общата номинална стойност на дълговите инструменти, посочени в поканите“.
Като притежатели на гръцки дългови инструменти ищците, QI и останалите физически лица, чиито имена фигурират в приложение, са участвали в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, по силата на PSI и ККД, приложени на основание Закон № 4050/2012, след като според техните изявления са отхвърлили предложението за замяна на техните ценни книжа.
[…]
От правна страна
По вменяването на отговорност за спорните действия с оглед на ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза и на ЕЦБ
По условията за ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза и на ЕЦБ
Според текста на член 340, втора алинея ДФЕС в случай на извъндоговорна отговорност Съюзът е длъжен, в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, да поправи вредите, причинени от неговите институции или служители, при изпълнението на техните задължения. Следва да се припомни, че съгласно член 340, трета алинея ДФЕС ЕЦБ, в съответствие с основните принципи на правото, които са общи за държавите членки, е длъжна да поправи вредите, причинени от нея или от нейни служители при изпълнението на техните задължения.
Съюзът или ЕЦБ носят извъндоговорна отговорност по смисъла на тази разпоредба при наличието на съвкупност от условия, а именно противоправно поведение на институция на Съюза или на ЕЦБ, наличие на вреда и причинно-следствена връзка между поведението на институцията и твърдяната вреда (вж. решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и цитираната съдебна практика, решения от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
).
Освен това извъндоговорната отговорност на Съюза или на ЕЦБ не може да се счита за ангажирана, без да са изпълнени всички условия, на които се подчинява дефинираното в член 340, втора и трета алинея ДФЕС задължение за поправяне на вредите (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2008 г., FIAMM и др./Съвет и Комисия,
C‑120/06 P и C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, т.
и
, определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
, т.
и цитираната съдебна практика, и решение от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
и цитираната съдебна практика).
За сметка на това щетите, причинени от националните органи, могат да ангажират само тяхната отговорност и само националните юрисдикции са компетентни да разпоредят поправянето им. От това следва, че за да се обоснове компетентността на съдилищата на Съюза, трябва да се провери дали незаконосъобразността, на която се основава искът за обезщетение, действително произтича от действие на институция на Съюза и не може да се разглежда като незаконосъобразност, за която отговаря национален орган (вж. решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Така, за да може инкриминираното поведение да бъде вменено в отговорност на Съюза, то трябва да бъде такова на „институция“ по смисъла на член 340, втора алинея ДФЕС, което включва не само изброените в член 13, параграф 1 ДЕС институции на Съюза, но и всички други органи, организации, служби и агенции на Съюза, създадени с Договорите или по силата на същите, за да допринасят за постигането на целите на Съюза (вж. решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая ищците упрекват няколко институции, органи, служби и агенции на Съюза, сред които са Комисията, ЕЦБ, Европейският съвет, Съветът, Еврогрупата, Евросистемата и ЕИБ, в неправомерни действия, свързани с PSI и със задействането на ККД (наричани по-нататък „оспорваните мерки“), както и в изключването на публичните кредитори от участие в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, за което считат, че отговорност носи Съюзът или ЕЦБ.
[…]
Съображения на Общия съд
В самото начало е важно да се отбележи, че само липсата на правно обвързващ характер, в частност на декларациите на Еврогрупата или на Европейския съвет, или на становище на ЕЦБ, не е достатъчна, за да освободи поначало Съюза или ЕЦБ от извъндоговорна отговорност за поведението на някоя от институциите на Съюза или на ЕЦБ по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 46 по-горе, като се има предвид, че според установената съдебна практика всяко поведение, което е в основата на вредата, може да е основание за тази отговорност. Всъщност, ако съдът на Съюза не може да преценява законосъобразността на поведението на институция или орган на Съюза, процедурата, предвидена в член 268 и член 340, втора и трета алинея ДФЕС, би била лишена от полезното си действие (вж. в този смисъл решения от 23 март 2004 г., Омбудсман/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, т.
—
,
и
и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и цитираната съдебна практика). От това следва, че Комисията и ЕЦБ не могат да се позовават на съдебната практика отпреди решение от 23 март 2004 г., Омбудсман/Lamberts (
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
), която отхвърля искове за обезщетение като недопустими само с мотива, че изтъкнатата незаконосъобразност е свързана с акт, който няма правно действие (вж. решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, на първо място, що се отнася до естеството и действието на декларациите на Еврогрупата от 20 юни 2011 г. и 21 февруари 2012 г., следва да се припомни, че Еврогрупата официално е създадена с Резолюция на Европейския съвет от 13 декември 1997 г. относно координацията на икономическата политика на етап три от икономическия и паричен съюз и членове 109 и 109 Б от Договора за ЕО (
ОВ C 35, 1998 г., стр. 1
), по силата на която „министрите на държавите членки, участващи в еврозоната, могат да се срещат неофициално за обсъждане на въпроси, свързани с общите им специфични отговорности по отношение на единната валута“ и че „Комисията и, когато е целесъобразно, [ЕЦБ], са поканени да участват в заседанията“ (т. 6). Еврогрупата е създадена като междуправителствен орган, външен за институционалната рамка на Съюза, чиято цел е да даде възможност на министрите на държавите членки, чиято парична единица е еврото (наричани по-нататък „ДЧПE“), да обсъдят и да координират позициите си по въпроси, свързани с общите им отговорности по отношение на единната валута. По този начин тя изпълнява функция на връзка между националното равнище и това на Съюза за целите на координацията на икономическите политики на ДЧПE (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
).
Всъщност Еврогрупата не фигурира сред различните състави на Съвета, изброени в приложение I към Процедурния правилник на същия, приет с Решение 2009/937/ЕС на Съвета от 1 декември 2009 година (
ОВ L 325, 2009 г., стр. 35
), чийто списък е посочен в член 16, параграф 6 ДЕС. Следователно Еврогрупата не може нито да се приравни на състав на Съвета, нито да бъде квалифицирана като орган, служба или агенция на Съюза. Напротив, Еврогрупата се характеризира с неформалното си естество, което се обяснява с целта на създаването ѝ, която е да снабди икономическия и паричен съюз с междуправителствен инструмент за координация, без обаче да засяга ролята на Съвета, която е в основата на процеса по вземане на решения на равнището на Съюза в икономическата сфера, нито независимостта на ЕЦБ. Също така обстоятелството, че по-конкретно по силата на член 137 ДФЕС и Протокол № 14 за Еврогрупата Комисията и ЕЦБ участват в заседанията на Еврогрупата, не променя нито нейния междуправителствен характер, нито този на нейните декларации, които не могат да бъдат квалифицирани като израз на правомощие за вземане на решения на тези две институции на Съюза. Така Еврогрупата не разполага със собствени правомощия в правния ред на Съюза, като член 1 от Протокол № 14 само посочва, че при възникнала необходимост се провеждат срещи за обсъждане на въпроси, свързани с общите специфични отговорности на министрите на ДЧПE по отношение на единната валута, като се има предвид, че тези отговорности са им възложени единствено поради правомощията им на национално равнище (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2016 г., Mallis и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑105/15 P—C‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, т.
и
, и от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
—
).
От това следва, че независимо от съдържанието и евентуалните последици на декларациите на Еврогрупата от 20 юни 2011 г. и 21 февруари 2012 г., те не могат да бъдат вменени на Съюза или на ЕЦБ, така че Общият съд не е компетентен да се произнася по тяхната законосъобразност, включително в рамките на иск за обезщетение, за целите на преценката за ангажиране на нейната евентуална извъндоговорна отговорност.
На второ място, поради междуправителствения ѝ характер предходните съображения относно декларациите на Еврогрупата се прилагат по необходимост mutatis mutandis и на по-силно основание към съвместната декларация на държавните и правителствените ръководители от еврозоната по време на тяхната срещата на върха на 26 октомври 2011 г. (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Pitruzzella по съединени дела Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:390
, т.
). При това положение посочената декларация не може да се квалифицира като акт на Съюза или като акт, за който той носи отговорност, така че Общият съд не е компетентен да се произнесе и по нейната законосъобразност за целите на преценката за ангажиране на неговата евентуална извъндоговорна отговорност.
На трето място, несъмнено е вярно, че съвместната декларация на държавните и правителствените ръководители от еврозоната и институциите на Европейския съюз от 21 юли 2011 г. излиза извън чисто междуправителствената рамка на декларациите, посочени в точки 72—75 по-горе, тъй като включва участието на посочените институции. Следователно не може да се изключи възможността посочената декларация поне отчасти да бъде вменена на Съюза. Що се отнася обаче до съдържанието ѝ, тази декларация се ограничава до това да потвърди волята на участниците в тази среща на върха да „подкрепят“ новата програма за финансова помощ за Република Гърция „и заедно с МВФ и доброволния принос на частния сектор да покрият изцяло [нейния] финансов дефицит“ (т. 2). Освен това в точка 5 от нея се отбелязва по-конкретно волята на „финансовия сектор“ да „подкрепи“ Република Гърция „на доброволна основа“, като се счита, че „нетният принос на частния сектор […] е в размер на 37 милиарда евро“. Що се отнася до участието на частния сектор, в точка 6 от посочената декларация се уточнява, че Република Гърция „се нуждае от извънредно и специфично решение“. Така тази декларация не съдържа никаква индикация за евентуално „принудително“ участие на частни притежатели на гръцки дългови инструменти в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, позволяващо да се установи причинно-следствена връзка между нейното съдържание и вредата, която ищците твърдят, че са претърпели. На още по-силно основание не може да ѝ се придаде задължителна сила, в смисъл че тя налага правно обвързващо задължение и дори е разпоредила на Република Гърция да приложи оспорените мерки. Във всички случаи липсата на такова разпореждане не изключва съществуването на политически, и дори правни задължения по смисъла на международното публично право, на Република Гърция спрямо някои от нейните кредитори, в частност държавите членки от еврозоната и МВФ, произтичащи от двустранни или многостранни споразумения, сключени на междуправителствено равнище (вж. по-конкретно споразуменията, припомнени в т. 7, 10 и 11 от решение от 3 май 2017 г., Sotiropoulou и др./Съвет,
T‑531/14
, непубликувано,
EU:T:2017:297
), контролът върху които е извън компетентността на Общия съд и чиято законосъобразност ищците не оспорват в конкретния случай, но които несъмнено могат да имат значително въздействие върху упражняването от гръцкия законодател на неговото право на преценка, по-конкретно при приемането на Закон № 4050/2012.
При това положение, независимо от възможността Съюзът да носи отговорност, съвместната декларация на държавните и правителствените ръководители от еврозоната и институциите на Европейския съюз от 21 юли 2011 г. не може да доведе до ангажирането на извъндоговорната отговорност на Съюза.
На четвърто място, що се отнася до заключенията на Европейския съвет от 23 и 24 юни 2011 г., от качеството на тази институция по смисъла на член 13, параграф 1, втора алинея, второ тире ДЕС във връзка с член 15 ДЕС следва, че Съюзът по принцип носи отговорност за актовете и действията ѝ и следователно може да ангажира неговата извъндоговорна отговорност. Същевременно тази преценка не предопределя правното естество на актовете, приети от Европейския съвет, по-специално по силата на член 15, параграф 4 ДЕС, за които ищците считат, че имат характер на „решения“. В това отношение обаче Комисията, ЕЦБ, Европейският съвет и Съветът основателно отбелязват, че съдържанието на посочените заключения не показва, че те имат такъв характер на решения и дори правно обвързващ характер, в смисъл че били въвели задължение за Република Гърция да приложи оспорваните мерки. От една страна, в точка 14 Европейският съвет се ограничава до това да поиска „[гръцките] власти да продължат решително усилията за корекция, необходими за [насочване на гръцката държава] към жизнеспособна ситуация“, и по-конкретно гръцкият парламент да приеме „съществените закони, свързани с бюджетната стратегия и приватизацията“ — а следователно и тези относно PSI, което е предмет на Закон № 4050/2012 — като основни елементи за прилагането на новата програма за финансова помощ за Република Гърция. От друга страна, в точка 15 Европейският съвет само се присъединява към позицията на Еврогрупата в нейната декларация от 20 юни 2011 г., по-специално по отношение на форма на доброволно PSI, която също е различна от оспореното PSI. Това не променя факта, че с оглед на изложеното в точка 71 по-горе само тези съображения не позволяват да се изключат от самото начало заключенията на Европейския съвет от 23 и 24 юни 2011 г. от контрола на Общия съд по член 268 във връзка с член 340, втора алинея ДФЕС.
На пето място, що се отнася до евентуалната отговорност на Съюза за нарушение на надзорните задължения на Комисията по член 17, параграф 1 ДЕС, следва да се припомни, че правните субекти могат да предявят пред юрисдикциите на Съюза иск за извъндоговорна отговорност на Съюза срещу Съвета, Комисията и ЕЦБ за актовете или действията, които тези институции на Съюза приемат вследствие на такива политически споразумения, сключени в рамките на Еврогрупата (решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
). В това отношение, както следва от член 17, параграф 1 ДЕС, Комисията „допринася за общия интерес на Съюза“ и „съблюдава прилагането на правото на Съюза“ (решения от 27 ноември 2012 г., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, т.
и от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
). Следователно тази институция запазва ролята си на пазител на Договорите при участието си в дейността на Еврогрупата. Ето защо евентуално бездействие от нейна страна при контрола на съвместимостта с правото на Съюза на политическите споразумения, сключени в рамките на Еврогрупата, може да доведе до ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза съгласно член 340, втора алинея ДФЕС (решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
).
Действително, по силата на своето задължение за надзор при прилагането на правото на Съюза на основание член 17, параграф 1 ДЕС, както е признато в точки 57 и 59 от решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (
C‑8/15 P — C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), и потвърдено в точка 96 от решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), Комисията няма общо задължение за предотвратяване на нарушения на правото на Съюза от други институции, органи, служби или агенции на Съюза в смисъл на задължение за резултат (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Wahl по съединени дела Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:290
, т.
и
). Така в точка 59 от решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), Съдът се ограничава до това да постанови, че по силата на своята роля на пазител на Договорите, както следва от член 17, параграф 1 ДЕС, Комисията трябва да се въздържа от подписване на меморандум за разбирателство, относно чиято съвместимост с правото на Съюза изпитва съмнения. В светлината на това съображение той отбелязва в точка 67 от същото решение, че по силата на тази разпоредба, която ѝ възлага общата мисия да съблюдава прилагането на правото на Съюза, Комисията е длъжна да гарантира, че подобен меморандум е в съответствие с основните права по Хартата, което следователно може да се отнася само до собственото ѝ поведение, а не до това на други институции или органи на Съюза, а още по-малко до това на междуправителствено образувание като Еврогрупата. Така в точка 68 от посоченото решение Съдът започва да разглежда въпроса дали самата Комисия е допринесла за извършването на достатъчно съществено нарушение на правото на собственост на ищците по тези други дела. В същия смисъл в точки 95 и 96 от решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), Съдът извежда по пътя на дедукцията от тази съдебна практика, че евентуалното „бездействие“ на Комисията при контрола за съвместимост с правото на Съюза на някои политически споразумения, сключени в рамките на Еврогрупата, може да доведе до ангажиране на извъндоговорната отговорност на Съюза съгласно член 340, втора алинея ДФЕС.
Тази липса на задължение за резултат се потвърждава от невъзможността на Комисията, по силата на задължението ѝ за съблюдаване по член 17, параграф 1 ДЕС, да предотврати активно приемането на акт на образувание, което не попада в институционалната рамка на Съюза, каквото е Еврогрупата, и още по-малко на акт, чиято материалноправна същност не е доказана, като твърдяното решение или разпореждане на Еврогрупата (вж. т. 76 по-горе).
На шесто място, тези съображения се прилагат mutatis mutandis към ЕЦБ, доколкото тя е участвала в обсъжданията на новата програма за финансова помощ за Република Гърция. Всъщност трябва да се констатира, че в тази междуправителствена рамка ролята на ЕЦБ е била само консултативна, на основание Рамковото споразумение за ЕИФС и на член 1, четвърто изречение от Протокол № 14, според чийто текст „[ЕЦ]Б е поканена да участва в […] [неофициални[те] срещи на министрите на ДЧПЕ]“, по-специално относно анализа на устойчивостта на гръцкия публичен дълг. Обратно, както е постановено в решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ (
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
—
), макар становището на ЕЦБ от 17 февруари 2012 г., прието на основание член 127, параграф 4 ДФЕС и член 282, параграф 5 ДФЕС, при прочита им във връзка с Решение 98/415/ЕО на Съвета от 29 юни 1998 година за консултирането на националните власти с Европейската централна банка по отношение на проектите за законодателни разпоредби (
OВ L 189, 1998 г., стр. 42
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 63), да не обвързва правно гръцките органи, посоченото становище би могло да ангажира извъндоговорната отговорност на ЕЦБ, стига да се вземе предвид широкото ѝ право на преценка по членове 127 ДФЕС и 282 ДФЕС, и по член 18 от Устава на ЕСЦБ (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
и цитираната съдебна практика; вж. също, в този смисъл и по аналогия, решение от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
,
и
).
Накрая, от припомнената в точка 71 по-горе съдебна практика следва, че оспорените от ищците актове, действия или бездействия на институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, а именно тези на Евросистемата, ЕЦБ, ЕИБ, Комисията, Съвета и Европейския съвет, по принцип могат да ангажират извъндоговорната отговорност на Съюза или на ЕЦБ, независимо дали са правно обвързващи или не.
Тези актове, действия или бездействия се отнасят, първо, до твърдяното създаване на задължение за „консултиране“ с публичните кредитори на Република Гърция в широк смисъл, доколкото те включват институции, органи, служби или агенции на Съюза, второ, до становището на ЕЦБ от 17 февруари 2012 г., трето, до липсата на участие на Евросистемата, включително на ЕЦБ, и други институционални кредитори в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, по-конкретно поради прилагането на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г., по което вече са постановени решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ (
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
), и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ (
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
), и четвърто, до неприемането от институциите на Съюза на мерки за предотвратяване на нарушение на първичното право на Съюза по смисъла на решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ (
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
—
и
), и от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др. (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
).
Поради това следва да се разгледа въпросът дали тези различни актове, действия или бездействия съдържат достатъчно съществени нарушения на норми на правото на Съюза, предоставящи права на частноправните субекти.
За сметка на това, доколкото в този контекст искът се отнася до актове, действия или бездействия на Еврогрупата и на държавните и правителствените ръководители от еврозоната, Общият съд не е компетентен да разглежда тяхната законосъобразност.
По първото правно основание за незаконосъобразност, изведено от характера ultra vires на оспорваните мерки и от достатъчно съществено нарушение на членове 120—127 и член 352, параграф 1 ДФЕС
[
…
]
Предпоставка на настоящото основание е по-конкретно това, че разпоредбите, за които се твърди, че са нарушени, представляват правни норми на Съюза, предоставящи права на частноправните субекти.
В това отношение, от една страна, следва да се припомни, че за да се гарантира полезното действие на условието, свързано с нарушение на норма, предоставяща права на частноправните субекти, е необходимо изтъкнатата норма да предоставя ефективна защита на лицето, което се позовава на нея, и следователно то да е сред лицата, на които въпросната норма предоставя права. Не може да се приеме като източник на обезщетение норма, която не защитава частноправния субект срещу неправомерността, на която той се позовава, а защитава друг частноправен субект. От друга страна, правна норма има за цел да предостави права на частноправните субекти, когато създава предимство, което може да бъде квалифицирано като придобито право, когато функцията ѝ е да защитава интересите на частноправните субекти или когато им предоставя права, чието съдържание може да бъде установено в достатъчна степен (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Налага се обаче изводът, че нито една от разпоредбите, изтъкнати въз основа на членове 120—127 ДФЕС, член 282, параграф 2 ДФЕС и член 352, параграф 1 ДФЕС, представлява правна норма на Съюза, предоставяща права на ищците, на които те биха могли валидно да се позоват в подкрепа на настоящото основание за незаконосъобразност.
Действително, първо, членове 120 ДФЕС и 121 ДФЕС се ограничават до признаването на първичната компетентност на държавите членки в областта на икономическата политика, като същевременно предвиждат процедури, предназначени да координират техните икономически политики, но не съдържат никаква достатъчно ясна, точна и безусловна норма, от която да произтичат субективни права за ищците, на които да може да се направи позоваване пред съда на Съюза или пред национален съд (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 20 март 2018 г., Garlsson Real Estate и др.,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, т.
и
, и определение от 22 март 2010 г., SPM/Съвет и Комисия,
C‑39/09 P
, непубликувано,
EU:C:2010:157
, т.
и цитираната съдебна практика). Същото се отнася и за разпоредбата на член 122 ДФЕС, която оправомощава Съвета, от една страна, да приема мерки, съобразени с икономическата ситуация, по-конкретно, ако възникнат сериозни затруднения при снабдяването с определени продукти, а именно в областта на енергетиката (параграф 1), и от друга страна, да предоставя при определени условия помощ от Съюза на държава членка, която изпитва трудности или е сериозно застрашена от тежки трудности, причинени от природни бедствия или извънредни обстоятелства извън нейния контрол (параграф 2).
Второ, редакцията на член 123, параграф 1 ДФЕС несъмнено въвежда ясна, точна и безусловна забрана за ЕСЦБ да предоставя пряка финансова помощ от какъвто и да е вид (овърдрафти или други видове кредити) на органи на публична власт или да придобива пряко от държавите членки „дългови инструменти“, без обаче да изключва общо възможността за Евросистемата да изкупува от кредиторите на такава държава ценни книжа, издадени от същата и търгувани на вторичния пазар (вж. в този смисъл решения от 27 ноември 2012 г., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, т.
, от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и
). Същото се отнася и за член 125, параграф 1 ДФЕС, по силата на който в частност Съюзът не носи отговорност за задълженията на органи на публична власт, нито поема такива задължения.
Същевременно, с оглед на единствената цел от обществен интерес, преследвана както от член 123, параграф 1 ДФЕС, така и от член 125, параграф 1 ДФЕС, по подобие на член 124 ДФЕС (вж. т. 98 и 99 по-долу), тези правила не са предназначени да предоставят права на частноправните субекти по смисъла на припомнената в точка 90 по-горе съдебна практика.
Всъщност предвидената в член 123, параграф 1 ДФЕС забрана води своето начало от член 104 от Договора за ЕО (по-късно член 101 ЕО), който е добавен в Договора за ЕО с Договора от Маастрихт. От подготвителните работи по последния договор обаче е видно, че член 123 ДФЕС има за цел да стимулира държавите членки да водят разумна бюджетна политика, като предотврати опасността паричното финансиране на публичните дефицити или привилегированият достъп на публичните органи до финансовите пазари да доведе до прекомерно задлъжняване или прекомерни дефицити на държавите членки (вж. проекта на Договор за изменение на Договора за създаване на Европейската икономическа общност с оглед на създаването на икономически и паричен съюз,
Bulletin des Communautés européennes
[Бюлетин на Европейските общности], притурка 2/91, стр. 22 и 52). При тези условия, както се припомня в седмо съображение от Регламент (ЕО) № 3603/93 на Съвета от 13 декември 1993 година за уточняване на дефинициите за прилагането на забраните, посочени в член [123 ДФЕС] и член [125, параграф 1 ДФЕС] (
ОВ L 332, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 27), закупуванията, извършени на вторичния пазар, не могат да бъдат валидно използвани за заобикаляне на целта на член 123 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
—
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
).
От това следва, че целта, преследвана както с член 123 ДФЕС, така и с член 125 ДФЕС, съвпада с целта на член 126 ДФЕС, който задължава държавите членки да избягват прекомерния публичен дефицит. С тази цел стремежът е да се защити не частноправният субект, а Съюзът като такъв, включително неговите държави членки, срещу действия, противоречащи на изискването за спазване на разумна бюджетна дисциплина, които биха могли да породят прекомерно задлъжняване или прекомерни дефицити на някои държави членки, вследствие на което да бъде застрашена икономическата и финансовата стабилност на Съюза в неговата цялост, както и ефективното функциониране на единната валута (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:7
, т.
—
). Тази преценка се прилага mutatis mutandis към забраната по член 125 ДФЕС, която гарантира, че когато поемат дългове, държавите членки ще продължават да се подчиняват на логиката на пазара, която трябва да ги мотивира да поддържат бюджетна дисциплина, чието спазване допринася за постигането на по-висша цел на равнището на Съюза, а именно запазването на финансовата стабилност на паричния съюз (вж. в този смисъл решение от 27 ноември 2012 г., Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, т.
и
).
Така член 123, параграф 1 ДФЕС и член 125, параграф 1 ДФЕС представляват правни норми, приети изключително с цел да обслужват обществения интерес, и особено интереса на Съюза като цяло, така че тези правила защитават само Съюза и неговите държави членки като представители на интереса на Съюза.
Трето, член 124 ДФЕС забранява всички необосновани от пруденциални съображения мерки, които предоставят по-конкретно на държавите членки привилегирован достъп до финансови институции, за да стимулира държавите членки да водят разумна бюджетна политика, като предотврати опасността паричното финансиране на публичните дефицити или привилегированият достъп на публичните органи до финансовите пазари да доведе до прекомерно задлъжняване или прекомерни дефицити на държавите членки. Тази забрана е фигурирала първоначално в член 104 А от Договора за ЕО (по-късно член 102 ЕО), който е добавен в Договора за ЕО с Договора от Маастрихт, и следователно, както членове 123 ДФЕС и 125 ДФЕС (вж. т. 95 по-горе), е част от разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно икономическата политика, които целят да насърчат държавите членки да водят разумна бюджетна политика, като предотвратят опасността паричното финансиране на публичните дефицити или привилегированият достъп на публичните органи до финансовите пазари да доведе до прекомерно задлъжняване или прекомерни дефицити на държавите членки (вж. решение от 1 октомври 2015 г., Bara и др.,
C‑201/14
,
EU:C:2015:638
, т.
и цитираната съдебна практика, определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
, т.
, вж. също в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Следователно забраната по член 124 ДФЕС не предоставя права на частноправните субекти и на предприятията, а цели да защити институциите на Съюза и държавите членки срещу рисковете за бюджета от привилегирован достъп до финансови институции и оттам — срещу поведение, което може да застраши икономическата и финансовата стабилност на Съюза като цяло (вж. в този смисъл определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
, т.
и решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
—
).
Четвърто, налага се изводът, че член 127, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 282, параграф 2 ДФЕС, по силата на който основната цел на паричната политика на Съюза е запазването на ценовата стабилност (решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
), също не е предназначен да предоставя права на частноправните субекти.
В това отношение Съдът уточнява, че целта да се гарантира правилното функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика може едновременно да гарантира единния характер на тази политика и да допринесе за основната ѝ цел, а именно поддържането на ценовата стабилност. Всъщност способността на ЕСЦБ да влияе на промените в цените чрез решенията си в областта на паричната политика зависи до голяма степен от предаването на импулсите, които тя излъчва на паричния пазар, към различните сектори на икономиката. Следователно влошеното функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика би могло да остави безрезултатни решенията на ЕСЦБ в част от еврозоната и така да постави под съмнение единния характер на паричната политика. Освен това, щом се отразява на ефикасността на приеманите от ЕСЦБ мерки, влошеното функциониране на трансмисионния механизъм задължително засяга и нейната способност да гарантира ценовата стабилност. Поради това мерките за запазване на този трансмисионен механизъм могат да бъдат свързани с основната цел, определена в член 127, параграф 1 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
).
Независимо от гореизложеното инкриминираните действия на ЕЦБ, и по-специално сключването и прилагането на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г. с цел да се избегне прилагането на ККД към гръцките дългови инструменти, притежавани от централните банки от Евросистемата, се вписват в рамките на упражняването на правомощията и на основните задачи, които са ѝ възложени, за целта на определянето и прилагането на паричната политика на Съюза на основание членове 127 ДФЕС и 282 ДФЕС и член 18 от Устава на ЕСЦБ, и визират да запазят свободата на преценка на посочените централни банки, и по-конкретно тяхната способност да участват на капиталовите пазари и да рефинансират кредитните институции, сред които гръцките банки, по силата на член 18, параграф 1, първо и второ тире от Устава на ЕСЦБ, и оттам — да се осигури продължаването на правилното функциониране на Евросистемата в нейната цялост (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
,
и
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
, вж. и т. 174—178 по-долу).
Предвид широкото право на преценка, предоставено на ЕЦБ в областта на паричната политика, чието упражняване предполага комплексни оценки, по-конкретно от икономически и социален характер, в контекста на Евросистемата и дори на Съюза като цяло, евентуалната констатация на достатъчно съществено нарушение от ЕЦБ на членове 120—127 ДФЕС следователно предполага да се установи явно и грубо незачитане на пределите на посоченото широко право на преценка (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и
, вж. също, в този смисъл и по аналогия, решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и
). С оглед на изложеното в точка 102 по-горе обаче ищците нямат основание да твърдят, че в случая ЕЦБ явно и грубо е нарушила пределите на своето широко право на преценка и на правомощията си, по-специално на основание член 127, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 282, параграф 2 ДФЕС, които изискват да се направи избор от политическо, икономическо и социално естество и дори да се избере измежду различните посочени в тях цели, чието основно предназначение е запазването на ценовата стабилност.
От всички гореизложени съображения произтича, че правните норми, на които се позовават ищците в подкрепа на оплакването, че институциите са действали ultra vires, не им предоставят конкретни права, чието нарушение би могло да породи извъндоговорната отговорност или на Съюза, или на ЕЦБ.
Този извод се налага на още по-силно основание по отношение на правилото за допълнителна компетентност, предвидено в член 352, параграф 1 ДФЕС, чието евентуално нарушение не може да бъде изтъкнато от частноправен субект в подкрепа на искане за обезщетение.
При това положение настоящото правно основание трябва да бъде отхвърлено в неговата цялост.
По второто правно основание за незаконосъобразност, изведено от достатъчно съществено нарушение на член 123 ДФЕС
[
…
]
Освен факта, че член 123, параграф 1 ДФЕС не предоставя права на частноправните субекти (вж. т. 93—97 по-горе), е достатъчно да се констатира, че настоящото основание е вътрешно противоречиво, тъй като се сблъсква с установена съдебна практика, признала, че обратно, безусловно участие на централните банки от Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг посредством PSI и ККД би могло да бъде квалифицирано като намеса с ефект, равностоен на този от прякото придобиване от посочените централни банки на държавни ценни книжа, която е забранена от член 123 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
, вж. също, в този смисъл и по аналогия, решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и
). Както обаче самите ищци изтъкват, инкриминираните действия на ЕЦБ, и особено сключването на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г., целят именно да избегнат участието на централните банки от Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, като пожертват част от стойността на гръцките дългови инструменти, държани в съответните им портфейли.
В това отношение ищците изтъкват, че при определени условия Съдът приема, че когато закупува държавни дългови инструменти в рамките на програма за обратно изкупуване като програмата за окончателни парични транзакции
(outright monetary transactions)
, ЕЦБ неизбежно рискува да понесе загуби, по-конкретно в случай на обезценяване на дълга по решение на останалите кредитори на съответната държава членка. Съдът квалифицира този риск като присъщ при закупуването на такива ценни книжа на вторичните пазари и уточнява, че тази операция е разрешена от авторите на Договорите, без да е поставено условието ЕЦБ да има статута на привилегирован кредитор (решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
). Същевременно приемането на такъв риск в рамките на програма за обратно изкупуване на специфични ценни книжа не означава, че съществува a contrario абсолютно задължение за ЕЦБ да приеме във всички случаи прилагането на клаузата pari passu с останалите кредитори (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
), особено когато такъв подход рискува да създаде ефект, равностоен на този от прякото придобиване от ЕЦБ на държавни дългови инструменти от друга държава членка емитент, и в частност, когато той създава за всички инвеститори сигурността на бъдещото изкупуване на държавните им облигации на вторичните пазари от Евросистемата (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
).
При това положение настоящото основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
По третото правно основание за незаконосъобразност, изведено от достатъчно съществено нарушение на правото на собственост, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата
[…]
Правото на собственост, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата, който прогласява правото на всеки да се ползва от собствеността на имуществото, което е придобил законно, представлява правна норма, която има за цел да предостави права на частноправните субекти, чието спазване е условие за законосъобразност на актовете на Съюза (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това в съответствие с член 51 от Хартата нейните разпоредби се отнасят по-специално за институциите на Съюза по смисъла на член 13, параграф 1 ДЕС, сред които е ЕЦБ, които са длъжни да зачитат съдържащите се в нея права, да спазват прогласените в нея принципи и да насърчават тяхното прилагане (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и
).
От това следва, че по принцип достатъчно съществено нарушение на член 17, параграф 1 от Хартата от страна на институция, орган, служба или агенция на Съюза, включително от ЕЦБ, може да ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза или на ЕЦБ на основание член 340, втора и трета алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Впрочем характерът на тази правна норма като защитаваща частноправните субекти и съответното задължение за Комисията и ЕЦБ да насърчават спазването ѝ предполагат, че тези субекти имат право да очакват тези институции да разкриват нарушение на такава норма при упражняването на своите правомощия или да се въздържат да допринасят за извършването на такова (вж. в този смисъл решения от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
,
и
—
, от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Същевременно правото на собственост, гарантирано от член 17, параграф 1 от Хартата, не е абсолютно. Неговото упражняване може да се ограничава, при условие че тези ограничения отговарят действително на преследвани от Съюза цели от общ интерес и не представляват с оглед на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на така гарантираното право (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и
и цитираната съдебна практика, определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
, т.
и решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Всъщност в съответствие с член 52, параграф 1 от Хартата всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от същата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита тяхното основно съдържание, и при спазване на принципа на пропорционалност ограничения могат да бъдат налагани на тези права и свободи само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и цитираната съдебна практика, от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и цитираната съдебна практика и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
На първо място, в случая е безспорно, че Закон № 4050/2012, който е предмет по-конкретно на становището на ЕЦБ от 17 февруари 2012 г., е позволил намаляване на номиналната стойност на дълговите инструменти, притежавани от ищците, и следователно на тяхното право да им бъде изплатена посочената стойност към момента, в който настъпи падежът на тези ценни книжа (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Всъщност дълговите инструменти с настъпил падеж по принцип трябва да бъдат изплатени по номиналната им стойност. Следователно към момента на падежа на ценните им книжа ищците по принцип са имали парично вземане към гръцката държава в размер на тяхната номинална стойност. Приемането на Закон № 4050/2012 изменя тези условия, като въвежда ККД. Както бе посочено в точка 33 по-горе, тези клаузи са приложими към определени гръцки дългови инструменти и предвиждат по-точно възможността за изменение на условията, които ги уреждат, посредством споразумение, сключено между, от една страна, гръцката държава, и от друга страна, мнозинство от притежателите на гръцки дългови инструменти, представляващи най-малко две трети от номиналната стойност на съответните ценни книжа. По силата на релевантните разпоредби от посочения закон изменение, въведено в резултат на такова споразумение, става правно задължително за всички притежатели на гръцки дългови инструменти, в това число и онези, които не са се съгласили с предложеното изменение (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
По този начин Закон № 4050/2012 е дал възможност притежателите на гръцки дългови инструменти да бъдат принудени да участват в намаляването на гръцкия държавен дълг чрез девалвация на стойността на въпросните ценни книжа от момента, в който това намаляване е било одобрено от кворума на техните притежатели. Така този закон е променил правата на притежателите на гръцките дългови инструменти, въпреки че в условията на емитирането на тези ценни книжа липсват клаузи за преразглеждането им (решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
След приемането на този закон гръцките власти са публикували особеностите на PSI в намаляването на гръцкия публичен дълг и поканили съответните притежатели на дългови инструменти да вземат участие в замяната на ценни книжа. Тъй като били достигнати кворумът и мнозинството, изисквани за планираната замяна, ценните книжа на всички притежатели на гръцки дългови инструменти, в това число онези, които се противопоставят на тази замяна, били заменени в изпълнение на Закон № 4050/2012 и съответно стойността им била намалена (решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
От това произтича, че оспорените мерки са имали за последица намеса в правото на собственост на ищците, на които е наложено съществено намаление на номиналната стойност на притежаваните от тях гръцки дългови инструменти (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 90—93).
Допълнителна намеса в правото на собственост на ищците, несъмнено с по-малък обхват, произтича от липсата на участие на Евросистемата и на останалите институционални кредитори като ЕИБ и Съюза, в преструктурирането на гръцкия публичен дълг. Както изтъкват ищците, такова участие, представляващо обща номинална стойност от 56674709177,59 EUR (вж. т. 10 по-горе), непременно е щяло да има като резултат по-малко намаление на номиналната стойност на всеки от съответните гръцки дългови инструменти за целите на придобитото намаление на гръцкия публичен дълг до стойност от 107 милиарда евро.
На второ място, макар по този начин приемането и изпълнението на Закон № 4050/2012 да са довели до засягане на правото на собственост на ищците, трябва да се констатира, че посоченият закон е отговарял на цели от общ интерес, сред които фигурира тази да се осигури стабилността на банковата система на еврозоната в нейната цялост (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и
). Освен това в решение от 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 103), ЕСПЧ приема, че Република Гърция е имала законно основание да вземе мерки за постигане на целите за запазване на икономическата стабилност и преструктуриране на дълга в общ интерес на обществото. Всъщност на този етап, при липсата на преструктуриране на гръцкия публичен дълг посредством оспорваните мерки, е съществувал значителен риск от допълнително влошаване на икономическото положение и на жизнеспособността на публичните финанси на гръцката държава и дори от евентуална неплатежоспособност на същата, чиито потенциално негодни дългови инструменти вече не биха могли да бъдат приети от ЕЦБ и от националните централни банки като обезпечения в рамките на кредитните операции на Евросистемата, и следователно от засягане на стабилността на финансовата система и на функционирането на Евросистемата като цяло (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и
). По този начин оспорените мерки допринасяли да се запазят както гръцките публични финанси, така и стабилността на финансовата система на еврозоната, насърчавайки така солидността на финансовите институции (вж. в този смисъл определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
, т.
и решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
На трето място, що се отнася до въпроса дали намаляването на стойността на притежаваните от ищците гръцки дългови инструменти, както и изключването в частност на участието на Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, не представляват, по отношение на преследваната цел, непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираното по този начин право, е важно да се припомнят следните съображения, потвърдени от съдебната практика.
Първо, всеки кредитор трябва да понася риска от неплатежоспособност на длъжника си, включително когато той е държавен субект. Впрочем закупуването от инвеститор на държавни дългови инструменти представлява по дефиниция сделка, съдържаща известен финансов риск, защото е изложена на случайностите в развитието на капиталовите пазари. Този риск е още по-голям, когато държавата — емитент на дългови инструменти, е изправена пред силно нестабилно икономическо положение, определящо колебанията в стойността на посочените ценни книжа и дори пред непренебрежимия риск от неизпълнение, дори и само селективно. Следователно ищците трябва да са знаели, че закупуването на гръцки дългови инструменти съдържа висок риск от загуба още преди началото на финансовата криза през 2009 г., когато гръцката държава емитент вече е била изправена пред висока задлъжнялост и дефицит (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и
, от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и
).
В конкретния случай тази преценка се потвърждава с оглед на датите на емитиране и на закупуване на спорните гръцки дългови инструменти, които според изявленията на самите ищци са между януари 2009 г. и март 2010 г. за повечето от посочените инструменти. Така тези закупувания са извършени главно през периода, в който Република Гърция вече се е намирала в положение на краен дефицит (ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 101), и предхождащ началото на финансовата криза в нея през октомври 2009 г., т.е. през период, в който нейното финансово положение е било изложено на силни смущения на финансовия пазар, подсилено от значителен спад на оценката на нейните дългови инструменти (решение от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
). Следователно трябва да се констатира, че поне що се отнася до закупуването на ценни книжа, емитирани от 2010 г. нататък, ищците са направили високорискови инвестиции, от което не може да се изключи, че са били водени от спекулативна, а не от спестовна цел, с надеждата да получат висока възвръщаемост. Освен това няма как частни инвеститори като ищците да са пренебрегнали различните възгледи на държавите членки от еврозоната и на останалите участващи органи като Комисията, МВФ и ЕЦБ, що се отнася до преструктурирането на гръцкия публичен дълг. При такива извънредни обстоятелства предпазливият и съобразителен икономически оператор не би могъл да изключи риска от преструктуриране на гръцкия публичен дълг, за да избегне неизправност, дори и селективна, на Република Гърция (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
и
, и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
—
).
Второ, безспорно е, че пред значимостта на финансовата криза, на която е изложена гръцката държава от 2010 г., нова програма за финансова помощ в нейна полза, която е била изготвена и е трябвало да бъде въведена в действие на многостранно и междуправителствено равнище, с участието на държавите членки от еврозоната, подпомагани най-напред от ЕИФС, а впоследствие от Европейския механизъм за стабилност (наричан по-нататък „ЕМС“), учреден по силата на Договора между Кралство Белгия, Федерална република Германия, Република Естония, Ирландия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Кипър, Великото херцогство Люксембург, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Португалската република, Република Словения, Словашката република и Република Финландия, сключен в Брюксел на 2 февруари 2012 г. и влязъл в сила на 27 септември 2012 г., както и с участието на МВФ, което е станало абсолютно необходимо. Както отбелязват самите ищци, преструктурирането на гръцкия публичен дълг, предвидено с оспорваните мерки, както и изключването на участието на Евросистемата в посоченото преструктуриране, съставляват по силата на сключените двустранни и многостранни споразумения предварителни условия за въвеждането в изпълнение на тази финансова помощ (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 116). Така от декларацията на Еврогрупата от 21 февруари 2012 г. е видно, че преструктурирането на гръцкия публичен дълг по силата на Закон № 4050/2012 е било предварителното условие за предоставяне на допълнителна финансова помощ от страна на държавните и институционалните кредитори. С оглед на преобладаващите на този етап обстоятелства обаче изключително доброволно PSI, без ККД, не би гарантирало със сигурност участието на достатъчен процент частни притежатели на гръцки дългови инструменти, за да се достигне изискваният процент на намаляване на задлъжнялостта и в крайна сметка постигнат чрез намаляването на гръцкия публичен дълг до размер от около 107 милиарда евро (ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 104). По-нататък, като се има предвид моралният риск (moral hazard), правилно отбелязан от Комисията, от ЕЦБ, от Европейския съвет и от Съвета, не е гарантирано и че PSI без ККД е щяло да доведе до достатъчно висок процент на участие, позволяващ отпускането на заеми от страна на държавите — членки на еврозоната, до 130 милиарда евро до 2014 г. (вж. декларацията на Еврогрупата от 21 февруари 2012 г.). Всъщност проблемът с моралния риск може да създаде важно допълнително стимулиране за всеки инвеститор или притежател на гръцки дългови инструменти, чиято цел е да запази имуществото си, да отхвърли предложение за доброволна замяна на ценни книжа и дори да закупи повече ценни книжа в случай на намаляване на пазарната им стойност, като се надява, че други кредитори или общността в широк смисъл поемат отрицателните последици от неговата рискова инвестиция. При това положение липсата на ККД не само би наложила по отношение на приелите дисконтиране да бъде приложен по-голям процент на намаляване спрямо гръцките дългови инструменти, но също така би допринесла за възпиране на много притежатели на такива ценни книжа от участие в процеса на намаляване на задлъжнялостта и дори би ги насърчила да противодействат на изпълнението на неговата цел. Следователно оспорените мерки са били абсолютно необходими както за да се гарантира успехът на планираното преструктуриране на гръцкия публичен дълг, така и за да се позволи отпускането на допълнителна финансова помощ, предназначена да предотврати в краткосрочен план неплащане от страна на гръцката държава, а в средносрочен план да ѝ помогне да овладее финансовата си криза и да постигне икономическо равновесие. От това следва, че ищците не са успели да докажат, че Закон № 4050/2012 е явно неподходящ или непропорционален за тази цел, или че изключително доброволно PSI, без ККД, или по-малък процент на дисконтиране биха представлявали също толкова ефикасни, но по-малко ограничителни мерки за постигане на преследваните цели от обществен интерес (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
С оглед на гореизложените съображения трябва да се отхвърли доводът на ищците, че частните притежатели на гръцки дългови инструменти разполагали само с незначителна част от гръцкия публичен дълг на стойност 2,262 милиарда евро, което представлявало едва около 1,09 % от посочените в предложението за замяна на ценни книжа 206 милиарда евро, така че включването им било явно непропорционално за постигане на преследваната цел от обществен интерес. Във всички случаи, дори да се предположи, че в това отношение ищците изхождат от ограничено понятие за „частни притежатели“, като го ограничават до физически лица или до вложители, за разлика от институционални или професионални притежатели или от юридически лица (вж. петото основание за незаконосъобразност), е достатъчно да се констатира, че това разграничаване е ирелевантно (вж. т. 156—166 по-долу).
Трето, несъмнено задължителната замяна на гръцки дългови инструменти вследствие на Закон № 4050/2012 и на одобряването от мнозинство от притежателите на такива ценни книжа е довела до значителен спад на номиналната им стойност. Всъщност на ищците, които не са били съгласни с предложеното изменение на условията, уреждащи дълговите им инструменти, са били наложени новите условия, съдържащи се в посочения закон, и по-специално намаление на номиналната стойност на тези инструменти. Гръцкият законодател обаче е можел легитимно да въведе процент на дисконтиране, приложим хоризонтално на база на номиналната стойност на допустимите гръцки дългови инструменти, като се има предвид, че би било невъзможно да се извърши друго изчисление в зависимост от пазарната стойност на всеки от дълговите инструменти към определена дата или в зависимост от съответния им падеж. Всъщност отправната точка за оценка на размера на претърпяната от ищците загуба не може да бъде сумата, която те са се надявали да получат, когато настъпи матуритетът на техните гръцки дългови инструменти. Дори номиналната стойност на един дългов инструмент да отразява размера на вземането на притежателя му към датата на настъпване на матуритета, тя не представлява действителната пазарна стойност на гръцките дългови инструменти към датата, на която гръцката държава е приела Закон № 4050/2012, а именно 23 февруари 2012 г., когато тази стойност вече е била повлияна от намаляването на нейната платежоспособност през 2010 г. и 2011 г., което позволява да се прогнозира, че към датата на настъпване на матуритета гръцката държава няма да е в състояние да изпълни задълженията си по договорните клаузи, включени в тези ценни книжа (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
, и ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 112).
Четвърто, ищците не могат да изтъкват, че изключването на Евросистемата от участие в преструктурирането на гръцкия публичен дълг е излишно или явно несъразмерно ограничение. От една страна, както следва по-специално от декларацията на Еврогрупата от 21 февруари 2012 г., държавните и институционалните кредитори на гръцката държава са обусловили допълнителната финансова помощ и от това изключване. От друга страна, както сключването, така и изпълнението на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г., чието предназначение е да позволи на централните банки от Евросистемата да избегнат PSI и прилагането на ККД, се вписват в рамките на упражняването на правомощията и на основните задачи на Евросистемата, тъй като имат за цел да запазят свободата на действие на централните банки и да гарантират непрекъснатост на правилното функциониране на Евросистемата. Последното изисква по-конкретно запазването на възможността за посочените централни банки да приемат гръцките дългови инструменти като подходящо обезпечение за целите на кредитните операции на Евросистемата по смисъла на член 18, параграф 1, второ тире от Устава на ЕСЦБ (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
,
и
, вж. и т. 102 по-горе), което не би било възможно в случай на дисконтиране и следователно, на частична неизправност на гръцката държава. Освен това, както бе изложено в точка 109 по-горе, безусловно участие на централните банки от Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг би могло да бъде квалифицирано като намеса с ефект, равностоен на този от прякото придобиване от посочените централни банки на държавни ценни книжа, забранена от член 123 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
, вж. също в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и
).
С оглед на всички гореизложени съображения ищците неоснователно твърдят, от една страна, че гръцките дългови инструменти, притежавани от частните кредитори, представляват незначителна част от гръцкия публичен дълг, и от друга страна, че в хипотезата на участие на Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг извършеното дисконтиране би било значително по-малко и Евросистемата би разполагала с по-малко ограничителни средства за предотвратяване на отрицателните последици от прилагането на клаузата pari passu.
Всъщност предвид естеството на разглежданото право на собственост, суровия и остър характер на кризата на гръцкия публичен дълг, одобрението от гръцката държава и от мнозинството от притежателите на гръцки дългови инструменти за замяна с обезценяване на посочените ценни книжа, и значимостта на претърпените загуби, нито намаляването на стойността на спорните гръцки дългови инструменти по силата на оспорваните мерки, нито изключването на участието на Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг представляват с оглед на преследваната цел непропорционална и нетърпима намеса, накърняваща самата същност на гарантираното от член 17, параграф 1 от Хартата право на собственост на ищците. Накрая, при липса на нарушение на тази разпоредба нито Комисията, нито ЕЦБ може да бъде обвинявана, че не го е разкрила по-конкретно в становището на ЕЦБ от 17 февруари 2012 г. (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
—
).
Следователно третото основание за незаконосъобразност трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание за незаконосъобразност, изведено от достатъчно съществено нарушение на правата на ищците, произтичащи от член 63, параграф 1 ДФЕС
[
…
]
Член 63, параграф 1 ДФЕС забранява всички ограничения върху движението на капитали между държавите членки и между държавите членки и трети страни. Такива ограничения представляват по-специално мерките, наложени от държава членка, които могат да откажат, ограничат или възпрепятстват инвеститорите от други държави членки да инвестират в държавата членка или обратно, които могат да откажат, ограничат или възпрепятстват инвеститорите от тази държава членка да инвестират в други държави членки (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и цитираната съдебна практика).
Свободното движение на капитали, прогласено в член 63, параграф 1 ДФЕС, е една от основните свободи в Съюза, чието спазване е задължително както за държавите членки, така и за институциите на Съюза, а следователно и за ЕЦБ (вж. решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и цитираната съдебна практика).
Трябва да се констатира, че независимо от въпроса дали прилагането на Закон № 4050/2012 може да е довело до ограничение на движението на капитали по смисъла на член 63, параграф 1 ДФЕС, такова ограничение, ако е доказано, би било оправдано от императивни съображения от общ интерес. Всъщност свободното движение на капитали може да бъде ограничено от национална правна уредба, стига тя да е оправдана с обективни причини, които не зависят от произхода на съответните капитали, с императивни съображения от общ интерес, и да спазва принципа на пропорционалност, което налага тя да бъде в състояние да гарантира осъществяването на законосъобразно преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Такъв е случаят с оспорваните мерки и с изключването на участието на Евросистемата в преструктурирането на гръцкия публичен дълг. Както бе изложено в точка 131 по-горе, обстоятелствата, довели до Закон № 4050/2012, са били наистина извънредни, при положение че ако не е било извършено преструктуриране, е била налице реална перспектива от неплащане, най-малкото селективно, от страна на гръцката държава в краткосрочен план. Освен това, както бе обяснено в точки 102 и 134 по-горе, целта на разглежданите мерки и на посоченото изключване е да гарантират стабилността на банковата система в еврозоната като цяло, което представлява императивно съображение от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
По-нататък ищците не са доказали, че оспорваните мерки и това изключване не са пропорционални. Тези мерки позволяват да бъде възстановена стабилността на банковата система в еврозоната като цяло и не е установено, че надхвърлят необходимото за възстановяване на посочената стабилност. По-конкретно, ако, както предлагат ищците, участието на частните кредитори в замяната на гръцки дългови инструменти бе извършено на чисто доброволна основа, това не би осигурило успеха на тази замяна на инструменти, а обратно, би създало контрапродуктивен мотив да не се участва в нея. Всъщност в подобна хипотеза не би било гарантирано, че достатъчен брой от посочените кредитори биха приели такава доброволна замяна, като се има предвид моралният риск, която тя съдържа (вж. т. 131 по-горе). Успехът обаче на замяната на ценни книжа е предпоставка за преструктурирането на гръцкия публичен дълг, което на свой ред е необходимо за стабилизиране на банковата система в еврозоната (вж. в този смисъл решение от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, т.
).
Следователно ищците неправилно упрекват институциите на Съюза или ЕЦБ в нарушение на свободното движение на капитали по смисъла на член 63 ДФЕС.
При това положение четвъртото основание за незаконосъобразност трябва да бъде отхвърлено по същество.
По петото основание за незаконосъобразност, изведено от достатъчно съществено нарушение на правото на равно третиране, предвидено в член 20 от Хартата
[…]
Съображения на Общия съд
–
Припомняне на съдебната практика
Принципът на равно третиране като общ принцип на правото на Съюза изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано. По-нататък, нарушението на принципа на равно третиране поради диференцирано третиране предполага, че разглежданите положения са сходни по отношение на всички характеризиращи ги елементи (вж. решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Първата и втората част от настоящото основание следва да се разгледат именно в светлината на тези принципи от съдебната практика.
–
По първата част, изведена от равно третиране въпреки липсата на сходство между частните инвеститори и институционалните или професионалните инвеститори
Що се отнася до първата част, ищците неправилно поддържат, че частните инвеститори, и по-специално вложителите, които са инвестирали в гръцки дългови инструменти, за целите на PSI не се намират в положение, сходно с това на инвеститорите или на институционалните или професионалните притежатели, но които, според избрания от ищците израз, не попадат в категорията на публичните кредитори.
Първо, ищците не оспорват, че както някои институционални или професионални инвеститори, физически или юридически лица, които разполагат със значителни финансови възможности, както в настоящия случай дружеството QJ, притежаващо гръцки дългови инструменти на обща номинална стойност 22650000 EUR, биха могли да придобият съществени количества държавни дългови инструменти (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 137 и 138). Това само по себе си доказва, че във всички случаи финансовите възможности или обемът на закупените ценни книжа не са релевантни разграничителни критерии, за да се отграничат частните инвеститори от институционалните или професионалните инвеститори. Същото се отнася и за критерия за експертизата и за финансовите познания, които могат да варират във всяка от двете групи инвеститори, предложени от ищците, като и двете групи могат да прибeгнат до експертни съвети в тази област. По-нататък, не е доказано твърдението, че инвестиционните решения на мнозинството от частните инвеститори в държавни дългови инструменти, за разлика от тези на институционалните или професионалните инвеститори, се ръководят главно от желанието да се инвестира в спестявания, като се има предвид, че подобно на ищците, голям брой частноправни субекти са инвестирали по време на гръцката финансова криза големи суми в гръцки дългови инструменти, въпреки високия риск, свързан с тази инвестиция (вж. по-конкретно фактите по делата, по които са постановени решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
и от 23 май 2019 г., Steinhoff и др./ЕЦБ,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, потвърдено от определение от 12 март 2020 г., EMB Consulting и др./ЕЦБ,
C‑571/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:208
).
Второ, както вече бе посочено в точка 130 по-горе, тази преценка се потвърждава в случая с оглед на датите на емитиране и на закупуване на повечето от спорните гръцки дългови инструменти, които според изявленията на самите ищци са между януари 2009 г. и март 2010 г., т.е. през периоди, в които гръцката държава вече се е намирала в положение на краен дефицит или е била изложена на силни смущения на финансовия пазар, подсилено от значителен спад на оценката на нейните дългови инструменти. Следователно трябва да се констатира, че поне що се отнася до закупуването на ценни книжа, емитирани от 2010 г. нататък, ищците са направили високорискови инвестиции, от което не може да се изключи, че са били водени от спекулативна, а не от спестовна цел, с надеждата да получат висока възвръщаемост. Същевременно, в същата степен решенията на ищците да инвестират в гръцките дългови инструменти са били сходни с тези на други институционални или професионални инвеститори, преследващи същите цели (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
и
).
Трето, горепосочените основни мотиви, които са в основата на разглежданите инвестиционни решения, са едновременно релевантен и достатъчен критерий за разграничение или за съпоставяне, за целта на прилагането на принципа на равно третиране, спрямо частните кредитори, за които се прилага PSI, включително ищците, и по-точно за целта на сравняването на положенията на съответните инвеститори, освен факта, че всички те притежават гръцки дългови инструменти. За сметка на това не е такъв случаят на евентуалните спомагателни или допълнителни мотиви, що се отнася до тези основни мотиви, които са от естество и да повлияят върху решението на посочените инвеститори да придобият гръцки дългови инструменти. Всъщност както теоретично, така и на практика не е възможно нито ясно да се разграничат инвеститорите, които са действали в чисто частно качество, като вложители, от тези, които са действали в рамките на институционална или професионална дейност и дори със спекулативна цел, нито да се разграничат в достатъчна степен физическите или юридическите лица, които могат да принадлежат към една от тези две групи инвеститори. Такова разграничение би било не само изкуствено, но би изисквало също така да се проверяват задълбочено истинските мотиви, по необходимост субективни, довели до разглежданите инвестиционни решения, което рискува да направи включването на даден инвеститор в едната или в другата категория твърде произволно (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 137).
Всъщност за целите на PSI е щяло да бъде много трудно и времеемко да се направи ясно разграничение между частните инвеститори, които могат да бъдат физически или юридически лица, от една страна, и институционалните или професионалните инвеститори, от друга страна, и дори да се идентифицират само „вложителите“ в първата категория инвеститори. По-нататък, за да се определи точното разпределение на гръцкия публичен дълг между тези инвеститори, е било необходимо да се забрани или да се „замрази“ търговията с ценни книжа от определен момент преди приемането на Закон № 4050/2012, за да се положат основите на недискриминационно освобождаване от PSI на някои инвеститори, които отговарят на определени обективни, но трудни за установяване критерии. Същевременно самото обявяване на такова действие преди тази дата е могло да доведе до масово прехвърляне на ценни книжа към категориите притежатели на изключени ценни книжа, което би застрашило самия успех на предвидената операция по преструктуриране на гръцкия публичен дълг по силата на PSI (вж. в този смисъл ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 137 и 138).
Тази преценка не се опровергава от информационната бележка на GLK от 24 февруари 2012 г., в която се идентифицират гръцки дългови инструменти, придобити от физически лица на първичния и вторичния пазар на ценни книжа, на обща стойност съответно от 1,3 милиарда и 962 милиона евро, без обаче да се посочват изрично релевантните правни и фактически критерии, които са в основата на тези констатации. Тя не се опровергава и от неясния и двусмислен довод на ищците, вероятно изведен от констатация на ЕСПЧ, предназначен да обобщи доводите на жалбоподателите по това друго дело (ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 76), според който физическите лица притежавали само 1,09 % от гръцкия публичен дълг.
Четвърто, дори да се предположи, че поради значимостта на положението им на кредитори и техния по-голям финансов капацитет някои институционални или професионални инвеститори, които обикновено са юридически лица, по принцип са по-подходящи от частните инвеститори или вложителите да водят преговори с държавата емитент на дългови инструменти и да влияят върху решенията ѝ във връзка с управлението на нейния публичен дълг, не е възможно да се установи ясна и практически приложима разграничителна линия между тези институционални или професионални инвеститори, от една страна, и онези, чийто размер и икономически капацитет са нетно по-малки, или физическите лица, упражняващи предприемаческа или професионална дейност, от друга страна. По-нататък, без да се засяга качеството им на юридическо или физическо лице, не е доказано, че „малките“ частни инвеститори или вложители не са имали възможност да се организират и да влияят върху процеса по вземане на решения, довел до приемането на Закон № 4050/2012, или поне върху изхода от процедурата за покана за обмен на ценни книжа, като се опитат да достигнат блокиращо малцинство, за да възпрепятстват задействането на ККД, например посредством сдружения за защита на потребителите, малки инвеститори или вложители.
При това положение разграничителните елементи, които ищците изтъкват, за да докажат, че частните инвеститори и институционалните и професионални инвеститори не се намират в сходно положение като притежатели на гръцки дългови инструменти, не са нито подкрепени, нито релевантни с оглед на целта на оспорваните мерки, а именно да се осигури преструктурирането на гръцкия публичен дълг, за да стане той жизнеспособен. В този контекст евентуалният спестовен мотив или друг второстепенен икономически мотив, накарал частен кредитор, за който се прилага PSI, да инвестира в гръцки дългови инструменти, не представлява релевантен разграничителен елемент от гледна точка на тази цел (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2020 г., Съвет и др./K. Chrysostomides & Co. и др.,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P и C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, т.
и ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 134 и 137). Напротив, с оглед на посочената цел тези лица a priori се намират в идентични или сходни положения, тъй като са придобили гръцки дългови инструменти единствено в техен личен имуществен интерес и дори със стопанска или спекулативна цел, и са приели свързания с това риск от загуба, като същевременно са съзнавали положението на финансова криза, в което се намира Република Гърция към онзи момент.
Освен това, дори да се приеме, че твърдяното от ищците разграничение е релевантно с оглед на принципа на равно третиране, не е било възможно да се направи разграничение между твърдените „дребни вложители“ и „големите инвеститори“, като се определи по-конкретно инвестиционен праг от 100000 EUR, под който дълговите инструменти е можело да бъдат изключени от PSI. Всъщност, подобно на изложеното в точка 160 по-горе и както постановява ЕСПЧ (ЕСПЧ, 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 137 и 138), самото съобщение за въвеждането на такова изключване е щяло да доведе до масово прехвърляне на такива инструменти към категории притежатели на изключени инструменти, което е могло да застраши успеха на PSI като цяло. Освен това ищците не са успели да докажат, че след приемането на Закон № 4050/2012 е било възможно подобно разграничение да се въведе законосъобразно, тъй като този закон вече ясно е установил критериите, уреждащи PSI, и задействането на ККД за всички допустими гръцки дългови инструменти, без обаче да предвижда възможни изключения.
Проведеното от ищците разграничение между частните инвеститори и институционалните или професионални инвеститори не се подкрепя и от разпоредбите на Директива 2004/39. Въпреки че целта на посочената директива е да защити „непрофесионалните клиенти“ като инвеститори в „ценни книжа“ като облигации или търгуеми дългови инструменти, тази защита е само превантивна и се отнася само до начина, по който „инвестиционните посредници“, включително търговските банки, предлагат, продават и управляват тези ценни книжа (вж. по-конкретно съображение 44 и член 19 относно изискванията за прозрачност на сделките и правилата за поведение за предоставянето на инвестиционни услуги на клиенти). Също така, доколкото тази директива предвижда специфични задължения за предоставяне на информация от инвестиционните посредници на клиентите им по-специално относно качеството на предоставяните услуги и на предлаганите финансови инструменти, включително подходяща информация „за рисковете, свързани с инвестиции в тези инструменти или по отношение на конкретни инвестиционни стратегии“ (член 19, параграф 3, второ тире), тези задължения не се отнасят нито до последиците от настъпването на такива рискове, нито, на още по-силно основание, до въпроса дали „непрофесионалните клиенти“ трябва да бъдат третирани равнопоставено с „професионалните клиенти“, сред които кредитните институции, в рамките на преструктурирането на държавен дълг.
Така, тъй като ищците не са доказали надлежно, че се намират в положение, различно от това на други частни притежатели на гръцки дългови инструменти, сред които институционалните или професионалните инвеститори, следва да се отхвърли първата част, изведена от достатъчно съществено нарушение на принципа на равно третиране, без да е необходимо произнасяне по наличието на евентуална обективна обосновка на разглежданото равно третиране.
–
По втората част, изведена от неравно третиране поради изключването от участие на публичните кредитори и в частност на Евросистемата, в преструктурирането на гръцкия публичен дълг
Що се отнася до втората част, изведена по-специално от твърдяно неравно третиране на положението на частните инвеститори, сред които ищците, от една страна, и това на публичните кредитори, по-конкретно на централните банки от Евросистемата, от друга страна, следва да се припомни утвърдената практика на Общия съд, с която се отхвърлят аналогични оплаквания (решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
—
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
—
), която ищците напразно се опитват да поставят под въпрос.
На първо място, ищците тръгват от погрешна предпоставка, като изтъкват, че всички частноправни субекти, придобили гръцки дългови инструменти, в качеството им на „частни“ вложители или кредитори на Република Гърция, от една страна, и ЕЦБ и националните централни банки от Евросистемата — от друга страна, се намират, с оглед на принципите и целите на приложимите правила, на които са основани инкриминираните действия, в сходно или дори идентично положение за целите на прилагането на общия принцип на равно третиране. Тези доводи не вземат под внимание по-конкретно факта, че при закупуването на гръцки дългови инструменти, в частност на основание Решение 2010/281, ЕЦБ и посочените национални централни банки са действали в изпълнение на техните основни задачи по силата на член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, и по-специално на член 18, параграф 1, първо тире от Устава на ЕСЦБ, за целта на запазването на ценовата стабилност и на доброто управление на паричната политика, както и в пределите, очертани от разпоредбите на посоченото решение (вж. съображение 5 от посоченото решение) (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
).
Така програмата за закупуване на държавни дългови инструменти, включително гръцки, въведена с Решение 2010/281, е основана изрично на член 127, параграф 2, първо тире ДФЕС, и в частност на член 18, параграф 1 от Устава на ЕСЦБ, и се вписва, предвид финансовата криза, на която е изложена гръцката държава, в контекста „извънредни обстоятелства на финансовите пазари, характеризиращи се със сериозно напрежение в някои пазарни сегменти, което възпрепятства трансмисионния механизъм на паричната политика и съответно ефективното провеждане на паричната политика, ориентирана към ценова стабилност в средносрочен план“. Следователно според това решение програмата е предназначена да представлява „част от единната парична политика на Евросистемата“, за да „отстрани нарушеното функциониране на пазарите на ценни книжа и да възстанови подходящия трансмисионен механизъм на паричната политика“ (съображения 2—4 от посоченото решение). Тези мотиви не са оспорени като такива от ищците, които се ограничават до това да обосноват сходството на разглежданите положения само с обстоятелството, че понеже както частните инвеститори, така и централните банки от Евросистемата са придобили гръцки дългови инструменти, те били кредитори на гръцката държава, разполагащи с равни права (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
).
Всъщност програмата за закупуване на ценни книжа и оттам — покупката от централните банки от Евросистемата на държавни дългови инструменти, включително гръцки, са сред основните задачи на ЕСЦБ по смисъла на член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС във връзка с член 282, параграф 1 ДФЕС. По-конкретно, тези мерки се основават на оправомощаването, предвидено в член 18, параграф 1, първо тире от Устава на ЕСЦБ, по силата на което „[с] цел да постигнат целите на ЕСЦБ и да осъществят нейните задачи ЕЦБ и националните централни банки могат“, по-специално „да участват на финансовите пазари […] като извършват покупки и продажби — окончателни (спот и форуърд) […] на вземания и търгуеми инструменти, в евро или други валути“. Освен това от последната разпоредба произтича, че покупката от посочените централни банки на държавни дългови инструменти на вторичния пазар има за единствен предмет да постигне целите на ЕСЦБ и да осъществи нейните задачи, което изключва всеки мотив, който е извън този предмет, в частност намерението да се получат високи печалби от инвестиции и дори от транзакции със спекулативна цел (решение от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
, вж. също в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
).
Вследствие на това трябва да се констатира, че ищците като частни инвеститори или вложители, действали за своя сметка и в свой изключително личен интерес да получат максимална печалба от инвестициите си, са се намирали в положение, различно от това на централните банки от Евросистемата. Въпреки че по силата на приложимото частно право посочените централни банки са придобили при покупката на държавни дългови инструменти, по подобие на частните инвеститори, статута на кредитор на държавата емитент и длъжник, само този общ елемент не може да обоснове приемането им за намиращи се в подобно и дори идентично положение като това на посочените инвеститори. Действително подобен подход, възприет само от частноправна гледна точка, не отчита нито правната рамка на операцията по закупуване на посочените инструменти от централните банки, нито целите от обществен интерес, които същите са призвани да преследват в този контекст по силата на приложимите правила на първичното право, чиито принципи и цели трябва да се вземат под внимание при преценката на сравнимостта на разглежданите положения с оглед на принципа на равно третиране (вж. в този смисъл решения от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и от 24 януари 2017 г., Nausicaa Anadyomène и Banque d’escompte/ЕЦБ,
T‑749/15
, непубликувано,
EU:T:2017:21
, т.
).
Следователно трябва да се направи изводът, че ищците като частни инвеститори, закупили гръцки дългови инструменти единствено с частен имуществен интерес, какъвто и да е точният мотив на инвестиционните им решения, се намират в положение, различно от това на централните банки от Евросистемата, чието инвестиционно решение е било водено изключително от цели от обществен интерес, както са посочени в член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС във връзка с член 282, параграф 1 ДФЕС, както и член 18, параграф 1, първо тире от Устава на ЕСЦБ. По този начин при липсата на сравнимост на разглежданите положения сключването и изпълнението на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г. не може да съставлява нарушение на принципа на равно третиране (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
).
На второ място, в настоящия случай ищците не изтъкват никакъв допълнителен или нов довод, който да накара Общия съд да промени тази съдебна практика. По-специално, обратно на твърдяното от тях, от гореизложените съображения ясно следва, че прилагането както на програмата за закупуване на ценни книжа, така и на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г. представляват мерки на паричната политика по смисъла на член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, на член 282, параграф 1 ДФЕС, както и на член 18, параграф 1, първо и второ тире от Устава на ЕСЦБ.
Тази преценка се потвърждава от практиката на Съда, според която, за да се определи дали дадена мярка попада в обхвата на паричната политика, трябва да се вземат предвид главно целите на тази мярка, но също и средствата, които тя прилага за постигането на тези цели. Така, когато програма за конкретно закупуване на ценни книжа е предназначена, от една страна, за постигане на целта да се гарантира единният характер на паричната политика, тя допринася за осъществяването на целите на тази политика, доколкото съгласно член 119, параграф 2 ДФЕС тя трябва да бъде „единна“. По-нататък, понеже такава програма визира, от друга страна, да се гарантира правилното функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика, тази цел може едновременно да гарантира единния характер на посочената политика и да допринесе за основната ѝ цел, а именно поддържането на ценовата стабилност. Всъщност способността на Евросистемата да влияе на промените в цените чрез решенията си в областта на паричната политика зависи до голяма степен от предаването на импулсите, които тя излъчва на паричния пазар, към различните сектори на икономиката, така че влошеното функциониране на трансмисионния механизъм на паричната политика би могло да остави безрезултатни решенията на Евросистемата в част от еврозоната и така да постави под въпрос единния характер на паричната политика. Освен това, щом се отразява на ефикасността на приеманите от Евросистемата мерки, влошеното функциониране на трансмисионния механизъм задължително засяга и способността на същата да гарантира ценовата стабилност. От това следва, че мерките за запазване на този трансмисионен механизъм могат да бъдат свързани с основната цел, определена в член 127, параграф 1 ДФЕС. Фактът, че такава програма за закупуване на ценни книжа би могла евентуално да допринесе и за стабилността на еврозоната, която е въпрос на икономическа политика, не би могъл да опровергае този анализ, тъй като мярка на паричната политика не може да се приравнява на мярка на икономическата политика само поради факта че може да окаже косвени последици върху стабилността на еврозоната (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
—
и цитираната съдебна практика, и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
и
).
Що се отнася до средствата, предвидени за постигането на целите на Евросистемата и за изпълнение на задачите ѝ, както и целите, визирани от такава програма за закупуване, Съдът уточнява по същество, че прилагането на посочената програма включва окончателни парични транзакции на вторичните пазари на държавни облигации по смисъла на член 18, параграф 1 от Устава на ЕСЦБ (вж. в този смисъл решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
, и от 11 декември 2018 г., Weiss и др.,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, т.
). От това той заключава по-специално че с оглед на целите на такава програма за закупуване на ценни книжа и на предвидените за постигането им средства посочената програма попада в обхвата на паричната политика, и отхвърля довода, изведен от факта, че прилагането на такава програма за закупуване на ценни книжа е обусловено от цялостното спазване на програмите за макроикономически корекции на ЕИФС или на ЕМС, и че тя съответно може инцидентно да повиши стимулите за спазване на тези програми, чието осъществяване преследва цели на икономическата политика. Според Съда подобни косвени последици не биха могли да означават, че такава програма трябва да се приравни на мярка на икономическата политика, доколкото от член 119, параграф 2 ДФЕС, член 127, параграф 1 ДФЕС и член 282, параграф 2 ДФЕС следва, че без да се накърнява целта за ценова стабилност, Евросистемата подкрепя общите икономически политики на Съюза (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
—
).
От това Съдът прави извода, че обстоятелството, че закупуването на държавни облигации на вторичните пазари под условието да се спазва програма за макроикономически корекции, може да се разглежда като част от икономическата политика, когато се извършва от ЕМС, не означава, че същото трябва да важи и когато този инструмент се използва от Евросистемата в рамките на програма за закупуване на ценни книжа. Всъщност в това отношение е решаваща разликата между целите на ЕМС и целите на Евросистемата. Докато прилагането на такава програма е възможно само доколкото е необходимо за поддържането на ценовата стабилност, то намесата на ЕМС от своя страна е предназначена да запази стабилността на еврозоната — цел, която не попада в обхвата на паричната политика (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
От гореизложените съображения следва, че макар преструктурирането на гръцкия публичен дълг да попада главно в обхвата на икономическата политика и следователно в компетентността на държавите членки, на което в случая се отговаря с приемането от гръцкия законодател на Закон № 4050/2012, това не променя факта, че съвкупността от съпътстващите мерки, приети от Евросистемата на основание член 127, параграфи 1 и 2 ДФЕС, член 282, параграф 1 ДФЕС и член 18, параграф 1, първо и второ тире от Устава на ЕСЦБ, е част от паричната политика. Това важи в още по-голяма степен, тъй като такова преструктуриране може да има значително отражение върху преследването на основната цел на паричната политика, а именно поддържането на ценовата стабилност, както и върху доброто функциониране на платежните системи. За сметка на това самият факт, че тези придружаващи мерки трябва да подкрепят мерки на икономическата политика в тесен смисъл, т.е. оздравяването на финансовото положение на Република Гърция, не означава, че те могат да бъдат приравнени на последните. Това засяга не само закупуването от централните банки от Евросистемата на гръцки дългови инструменти на вторичния пазар на облигации по силата на програма за закупуване на ценни книжа по смисъла на член 18, параграф 1, първо тире от Устава на ЕСЦБ (вж. Решение 2010/281, посочено в т. 7 по-горе), но и всяка друга мярка, свързана с управлението на такива инструменти, включително продажбата или размяната, доколкото представляват actus contrarius, по-конкретно в рамките на споразумението за обмен от 15 февруари 2012 г.
Действително, сключването и изпълнението на това споразумение за обмен, чиято цел е да се позволи на централните банки от Евросистемата да избегнат PSI и да не прилагат ККД, се вписват в рамките на упражняването на правомощията и на основните задачи на Евросистемата, тъй като целят да запазят свободата на действие на посочените централни банки и да гарантират непрекъснатост на правилното функциониране на Евросистемата. Последната цел предпоставя по-конкретно тези национални централни банки да могат да продължават да приемат гръцките дългови инструменти като подходящо обезпечение за целите на кредитните операции на Евросистемата по смисъла на член 18, параграф 1, второ тире от Устава на ЕСЦБ (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
), което нямаше да е възможно в случай на ниска кредитна оценка на посочените инструменти, и още по-малко в случай на дисконтиране, т.е. на частична неизправност (вж. Насоки 2011/817/EС на ЕЦБ от 20 септември 2011 година относно инструментите и процедурите на паричната политика на Евросистемата (ЕЦБ/2011/14) (
OВ L 331, 2011 г., стр. 1
), и приложение I към тях, озаглавено „Обща документация относно инструментите и процедурите по паричната политика на Евросистемата“, точки 6.3.1 и 6.3.2, определящи критериите, които регламентират както минималното изискване за качество на подписа или на праговете за кредитно качество, така и повишеното качество на подпис за търгуеми активи). В това отношение следва да се припомни, че със своето Решение 2010/268/EС от 6 май 2010 година относно временни мерки във връзка с допустимостта на търгуеми дългови инструменти, емитирани или гарантирани от гръцкото правителство (ЕЦБ/2010/3) (
OВ L 117, 2010 г., стр. 102
), в отговор на финансовата криза в Република Гърция ЕЦБ дори е трябвало да спре по изключение „минималните изисквания на Евросистемата относно праговете за кредитното качество, уточнени от правилата на Евросистемата за оценка на кредита, приложими за търгуеми активи [в точка] 6.3.2 от общата документация“ (член 1, параграф 1 от посоченото решение), за да позволи на Евросистемата да продължи да приема гръцките дългови инструменти като „допустимо обезпечение за целите на операциите по паричната политика на Евросистемата, независимо от техния външен кредитен рейтинг“ (член 2 от това решение) (вж. в този смисъл решение от 7 октомври 2015 г., Accorinti и др./ЕЦБ,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, т.
и
).
Следователно доводите на ищците относно квалифицирането на изключването на Евросистемата от преструктурирането на гръцкия публичен дълг като мярка на икономическата политика трябва да се отхвърлят като неоснователни. Същото се отнася и до доводите, изведени от становището на ЕЦБ пред Bundesverfassungsgericht (Федерален конституционен съд), както и от нарушение на член 123, параграф 1 ДФЕС, вече отхвърлени при разглеждането на второто основание за незаконосъобразност (вж. т. 109 и 110 по-горе).
На трето място, доколкото ищците се позовават на неравно третиране спрямо ЕИБ и Комисията и дори Съюза, следва да се отбележи, че несъмнено гръцките дългови инструменти, притежавани от тези институционални кредитори също са изключени от PSI и от прилагането на ККД (вж. т. 29 по-горе), без обаче да са били предмет на споразумението за обмен от 15 февруари 2015 г.
Същевременно, що се отнася до качеството на ЕИБ на притежател на държавни дългови инструменти, от задачата от обществен интерес, възложена на това образувание по силата на член 309 ДФЕС във връзка с член 18, параграф 1, член 21, параграфи 1—3 и член 26, параграф 2 от Протокол № 5 относно Устава на ЕИБ следва, че то също се е намирало в положение, различно от това на частните притежатели на гръцки дългови инструменти.
Всъщност член 309 ДФЕС гласи, че ЕИБ „има за задача да допринася чрез капиталовите пазари и своите собствени ресурси за балансираното и стабилно развитие на вътрешния пазар в интерес на Съюза“ и че „[с] оглед на това, Банката улеснява, без да цели печалба, по-специално посредством предоставянето на заеми и гаранции, финансирането на следните проекти във всички сектори на икономиката“. Също така член 21, параграфи 1—3 от Протокол № 5 оправомощава ЕИБ по-конкретно да инвестира на паричните пазари, да купува или да продава ценни книжа и да осъществява всякакви други финансови операции, които са свързани с нейните цели (параграф 1), като я задължава да действа „съгласувано с компетентните органи или с националната централна банка на съответната държава членка“. Накрая, член 26, параграф 2 от посочения протокол предвижда, че „[и]муществото на [ЕИ]Б е освободено от всякакви форми на реквизиция или експроприиране“. Така задължително участие на ЕИБ в преструктурирането на гръцкия публичен дълг, което е равностойно на намеса в правото на собственост (вж. т. 121—126 по-горе) и оттам — на форма на „експроприиране“, би било от естество да наруши забраната, предвидена в член 26, параграф 2 от Протокол № 5, която цели да запази задачите на ЕИБ от обществен интерес по член 309 ДФЕС.
При това положение, като се има предвид фактът, че ЕИБ се е намирала в различно фактическо и правно положение от това на частните инвеститори, нейното изключване от преструктурирането на гръцкия публичен дълг не може да обоснове достатъчно съществено нарушение на правото на ищците на равно третиране.
Що се отнася до положението на кредитор на Съюза, следва да се отбележи, че то се представлява по-специално от Комисията, в качеството ѝ на бюджетен орган по смисъла на член 317 ДФЕС, и по-точно в рамките на изпълнението на „финансови операции“ по смисъла на член 321, втора алинея ДФЕС, както и на финансовите норми по смисъла на член 322, параграф 1, буква а) ДФЕС във връзка с Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (
OB L 248, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), отменен с Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (
OB L 298, 2012 г., стр. 1
), който предвижда по-конкретно записването в бюджета на Общностите или на Съюза на гаранциите за операциите по получаване и отпускане на заеми, сключени от Общностите или от Съюза (член 4, параграф 3 от Финансовия регламент № 1605/2002, член 7, параграф 2 от Финансовия регламент № 966/2012). Освен това, както изтъква Комисията в съдебното заседание, по силата на член 1, трето изречение от Протокол № 7 за привилегиите и имунитетите на Съюза „[с]обствеността и имуществата на Съюза не могат да бъдат подлагани на каквито и да било административни или правни ограничения без разрешение на Съда“.
Следователно трябва да се констатира, че гръцките дългови инструменти, притежавани от Съюза, не само са записани в неговия бюджет и са били управлявани отчасти от Комисията като бюджетен орган и отчасти от ЕИБ в обществен интерес на Съюза, но и са се ползвали от особена защита срещу актове на експроприация от страна на държавите членки. Именно в такъв интерес, от една страна, Комисията разполага с първоначален портфейл от ценни книжа с номинална стойност 46 милиона евро за сметка на Европейската общност за въглища и стомана (ЕОВС), в ликвидация, както и с втори портфейл от ценни книжа с номинална стойност 5 милиона евро, притежаван от общата здравноосигурителна схема на институциите на Европейските общности (ОЗОС). От друга страна, ЕИБ управлява три портфейла от гръцки дългови инструменти с обща номинална стойност 55,7 милиона евро, от които 40,7 милиона евро се държат от Гаранционния фонд за външни дейности, учреден с Регламент (ЕО, Евратом) № 480/2009 на Съвета от 25 май 2009 г. (
OB L 145, 2009 г., стр. 10
), 10 милиона евро, притежавани от Инструмента за поделяне на риска (Risk Sharing Finance Facility, RSFF) и 5 милиона евро, притежавани от Инструмента за гарантиране на заеми по проекти в областта на Трансевропейската транспортна мрежа (RTE-T)
(Loan Guarantee Instrument for Trans-European Transport Network Projects, LGTT)
.
От това следва, че ищците неоснователно твърдят, че частните притежатели, които са инвестирали в гръцки дългови инструменти единствено в свой частен имуществен интерес, се намират в положение, сходно с това на Съюза, в качеството му на притежател на гръцки дългови инструменти единствено за целите на управлението и запазването на неговия бюджет и на осъществяването на неговите политики и задачи в обществен интерес.
При това положение оплакването за неравно третиране на частните инвеститори спрямо Съюза също трябва да се отхвърли.
На четвърто място, що се отнася до твърдения дискриминационен характер на дисконтирането и на еднаквите или равни критерии, които се прилагат за новите дългови инструменти, предлагани от гръцката държава, без да се вземат предвид различните характеристики на ценните книжа, заменяни по силата на PSI, по-конкретно що се отнася до остатъчен падеж, купон и актуална пазарна стойност, достатъчно е да се припомни, че в решението си от 21 юли 2016 г., Mamatas и др. с/у Гърция (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, т. 133, 135 и 138), ЕСПЧ отхвърля аналогично оплакване и потвърждава, че решение № 1116/2014 на Symvoulio tis Epikrateias (Държавен съвет, Гърция) от 21 март 2014 г. е законосъобразно в тази му част. Всъщност, както бе посочено в точка 133 по-горе, изчисляването на дисконтирането в зависимост от пазарната стойност на всеки от инструментите към определена дата, вече силно засегната от намаляването на платежоспособността на гръцката държава, и от съответните им падежи би било неосъществимо. Впрочем в рамките на преструктуриране на публичен дълг по силата на механизъм на ККД не изглежда нелогично да се хармонизират условията на емитиране, включително купоните и падежите на новите ценни книжа, чието финансиране трябва да бъде гарантирано с подкрепата на трета междуправителствена организация, а именно в случая ЕИФС и ЕМС. При това положение ищците не са доказали, че преструктуриране „инструмент по инструмент“ би било технически осъществимо и достатъчно за постигане на преследваните цели от обществен интерес. Напротив, като се има предвид, че тези цели могат да бъдат постигнати ефикасно само въз основа на номиналната стойност на допустимите гръцки дългови инструменти, този критерий е бил както релевантен, така и подходящ за сравняване на разглежданите положения с оглед на преследваните цели, за прилагането на принципа на равно третиране.
При тези условия това оплакване следва да се отхвърли, без да е необходимо да се разглежда доводът на ищците, че сравнение „инструмент по инструмент“ би им предоставило предимство или би обосновало разграничаването им от други частни притежатели на ценни книжа, с оглед на качеството на гръцките дългови инструменти, с които те разполагат.
От гореизложеното следва, че основанието, изведено от достатъчно съществено нарушение на принципа на равно третиране, трябва да се отхвърли изцяло.
Следователно с оглед на всички изложени по-горе съображения, при липсата на достатъчно съществено нарушение на правна норма, защитаваща ищците, годно да ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза или на ЕЦБ, искът трябва да бъде отхвърлен, без да е необходимо произнасяне по причинно-следствената връзка или по твърдяната вреда.
[…]

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети състав)
реши:

1)
Отхвърля иска.

2)
Осъжда QI и останалите ищци, чиито имена фигурират в приложение, да понесат направените от тях съдебни разноски, както и тези, направени от Европейската комисия и от Европейската централна банка (ЕЦБ).

3)
Европейският съвет и Съветът на Европейския съюз понасят направените от тях съдебни разноски.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 9 февруари 2022 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.
(
)	Списъкът на останалите ищци е приложен само към текста, връчен на страните.
(
)	Възпроизвеждат се само точките от настоящото съдебно решение, които Общият съд счита за уместно да публикува.