CELEX: 62013TJ0529
Institutionell rätt
Europeiskt medborgarinitiativ
Sammanhållningspolitik
Nationella minoritetsregioner
Avslag på registreringsansökan
Uppenbart att kommissionen inte tilldelats någon befogenhet
Artikel 4.2 b och 4.3 i förordning (EU) nr 211/2011

Bakgrund till tvisten
Den 18 juni 2013 ingav sökandena Balázs-Árpád Izsák och Attila Dabis, tillsammans med fem andra personer, ett förslag till medborgarinitiativ till kommissionen i enlighet med artikel 11.4 FEU och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av den 16 februari 2011 om medborgarinitiativet (
EUT L 65, s. 1
, och rättelse i
EUT L 94, 2012, s. 49
), med titeln ”Sammanhållningspolitik för jämlikhet mellan regionerna och bevarande av de regionala kulturerna” (Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures) (nedan kallat det omtvistade förslaget).
I enlighet med artikel 4.1 i förordning 211/2011 tillhandahöll sökandena, i det onlineregister som kommissionen gjort tillgängligt i detta syfte, de minimiuppgifter som anges i bilaga II till denna förordning (nedan kallade de nödvändiga uppgifterna), bland annat en kortfattad framställning rörande det omtvistade förslagets ämne och mål.
Det framgick av de uppgifter som sökandena ingav som en del av de nödvändiga uppgifterna, att syftet med det omtvistade förslaget var att Europeiska unionens sammanhållningspolitik skulle ta särskild hänsyn till regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljde sig från de omgivande regionernas särdrag. Vad gällde dessa regioner, inbegripet geografiska områden utan några strukturer med administrativa befogenheter, måste förebyggandet av varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i förhållande till omgivande regioner, stödet till ekonomisk utveckling samt upprätthållandet av förutsättningarna för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning säkerställas på ett sådant sätt att dessa regioners särdrag förblev oförändrade. För detta ändamål skulle dessa regioner ha lika möjligheter att komma i åtnjutande av unionens olika fonder, och bevarandet av deras särdrag och upprätthållandet av en acceptabel ekonomisk utveckling skulle garanteras, så att en hållbar utveckling inom unionen främjades och dess kulturella mångfald bevarades.
I en bilaga till de nödvändiga uppgifterna tillhandahöll sökandena, i enlighet med bilaga II till förordning nr 211/2011, mer ingående upplysningar om ämnet och målen för det omtvistade förslaget och bakgrunden till detsamma (nedan kallade de kompletterande uppgifterna).
Det framgick av dessa kompletterande uppgifter att i sökandenas ögon utgjordes de nationella minoritetsregionerna av regioner och geografiska områden som inte nödvändigtvis hade strukturer med administrativa befogenheter, men där befolkningsgrupper med andra etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag än de som utmärkte befolkningen i de omgivande regionerna hade etablerat sig och lokalt sett utgjorde en majoritet eller bestod av ett stort antal personer, samtidigt som de nationellt sett utgjorde en minoritet, och vilka (genom folkomröstning) hade uttryckt sin vilja att få autonom status inom den berörda medlemsstaten (nedan kallade nationella minoritetsregioner). Enligt sökandena utgjorde dessa nationella minoritetsregioner de uråldriga europeiska kulturernas och språkens väktare och en viktig källa till unionens – och i vidare mening – Europas kulturella och språkliga mångfald.
Av dessa kompletterande uppgifter framgick även att det förslag till unionsrättsakt som sökandena lade fram (nedan kallad den föreslagna rättsakten) först och främst skulle garantera jämlikhet mellan regionerna och bevarandet av regionala kulturer, genom att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i nationella minoritetsregioner i förhållande till omgivande regioner, och genom att göra det möjligt för dessa regioner att upprätthålla sin ekonomiska, sociala och territoriella sammanhållning på ett sätt som inte inverkar på deras särdrag. Enligt sökandena måste den i artiklarna 174 och 178 FEUF reglerade sammanhållningspolitiken – för att svara mot de grundläggande värden som anges i artiklarna 2 och 3 FEU – bidra till bevarandet av de etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag som är specifika för nationella minoritetsregioner och för vilka den europeiska ekonomiska integrationen enligt sökandena innebar ett hot, och till utplånandet av de nackdelar och den diskriminering som påverkar den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner. Följaktligen skulle den föreslagna rättsakten ge nationella minoritetsregioner lika möjlighet att ta del av fonder, medel och program för unionens sammanhållningspolitik som de regioner som i dag har möjlighet att ta del av dessa och som anges i bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1059/2003 av den 26 maj 2003 om inrättande av en gemensam nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) (
EUT L 154, s. 1
). Enligt sökandena skulle detta kunna garanteras genom bland annat inrättandet av självständiga regionala institutioner som skulle ges de befogenheter som behövdes för att kunna bistå de nationella minoritetsregionerna i bevarandet av deras nationella, språkliga och kulturella särdrag och deras identitet.
I detta syfte skulle den föreslagna rättsakten tillhandahålla en definition av ”nationell minoritetsregion”. Därvid skulle hänsyn tas för det första till begrepp som återfinns och mål som anges i vissa internationella rättsliga instrument, däribland definitionen av ”nationell minoritet” i rekommendation 1201 (1993) från Europarådets parlamentariska församling, antagen den 1 februari 1993, om ett tilläggsprotokoll om minoritetsrättigheter till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna, för det andra till medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, för det tredje till rättspraxis där Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, tillämpats, för det fjärde till artikel 3 FEU och artikel 167 FEUF och, för det femte, till viljan (uttryckt genom folkomröstning) hos de befolkningsgrupper som önskar autonom status inom en viss medlemsstat. Med beaktande av den ovannämnda definitionen skulle den föreslagna rättsakten vidare namnge de nationella minoritetsregioner som finns inom unionen, varpå dessa skulle upptas i den gemensamma statistiska nomenklaturen för territoriella enheter (nedan kallad NUTS) i bilaga I till förordning nr 1059/2003.
För att förhindra att fonder, medel och program för unionens sammanhållningspolitik används av nationella administrativa myndigheter för att finansiera en politik som är fientlig mot nationella minoriteter, skulle det i den föreslagna rättsakten dessutom anges att medlemsstaterna omedelbart och fullt ut är skyldiga att iaktta sina internationella förpliktelser och åtaganden gentemot nationella minoriteter och att en medlemsstats åsidosättande av dessa åtaganden innebär ett åsidosättande av de värden som anges i artikel 2 FEU, vilket omfattas av det i artikel 7 FEU angivna förfarandet och som kan föranleda Europeiska unionens råd att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den ifrågavarande medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen.
Den 25 juli 2013 antog kommissionen beslut C(2013) 4975 final, om avslag på ansökan om registrering av det omtvistade förslaget (nedan kallat det angripna beslutet). Som skäl för beslutet angav kommissionen att det framgick av en grundlig granskning av de fördragsbestämmelser som det hänvisats till i förslaget, liksom av alla andra tänkbara rättsliga grunder, att detta förslag uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökandena väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 september 2013.
Kommissionen ingav svaromål den 3 januari 2014.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 18 februari 2014 ansökte Republiken Slovakien om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden.
Den 21 februari 2014 gav sökandena in en replik.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 3 mars 2014 ansökte Ungern om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden.
Republiken Grekland och Rumänien ansökte genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 7 respektive den 12 mars 2014 om att få intervenera i målet till stöd för kommissionens yrkanden.
Den 7 april 2014 ingav kommissionen en duplik.
Efter att ha inhämtat parternas synpunkter biföll ordföranden på tribunalens första avdelning genom beslut av den 12 maj 2014 de ansökningar om intervention som hade getts in av Republiken Slovakien, Ungern, Republiken Grekland och Rumänien.
Republiken Slovakien, å ena sidan, och Ungern och Rumänien, å andra sidan, ingav sina interventionsinlagor den 23 respektive den 25 juni 2014. Republiken Grekland inkom inte med någon interventionsinlaga.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 18 och 23 juni respektive den 25 augusti 2014 ansökte Judeţul Covasna (Covasnas län i Rumänien), Bretagne réunie och Obec Debrad’ (kommunen Debrad’ i Slovakien) om att få intervenera i målet till stöd för sökandenas yrkanden.
Genom beslut den 18 maj 2015, efter att ha inhämtat parternas synpunkter, avslog ordföranden på tribunalens första avdelning de ansökningar om intervention som hade lämnats av Judeţul Covasna, Bretagne réunie och Obec Debrad’.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet och uppmanade parterna, som en åtgärd för processledning enligt artikel 89.3 b i tribunalens rättegångsregler, att skriftligen uttala sig om vissa aspekter av tvisten. Parterna efterkom denna uppmaning inom den fastställda fristen. I sitt svar angav sökandena att de frånträdde sitt yrkande om att kommissionen skulle förpliktas att registrera det omtvistade förslaget och vidta alla nödvändiga rättsliga åtgärder.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 15 december 2015, med undantag för Republiken Grekland vars företrädare inte var närvarande vid förhandlingen. Vid förhandlingen upplyste kommissionen tribunalen om att sökandena, på det omtvistade förslagets webbplats, hade offentliggjort den svarsinlaga som kommissionen hade ingett i målet och att sökandena, trots uppmaning härom, hade vägrat ta bort den. Kommissionen begärde att tribunalen skulle beakta detta otillåtna agerande från sökandenas sida vid fördelningen av rättegångskostnaderna. Sökandena förnekade inte det av kommissionen kritiserade sakförhållandet, men gjorde gällande att deras agerande inte var rättsstridigt då det inte finns några bestämmelser som förbjuder ett sådant agerande. Sökandena uppmanade därför tribunalen att tillämpa de allmänna bestämmelserna vad gäller rättegångskostnaderna.
Efter att ha justerat sina yrkanden (punkt 21 ovan) har sökandena, med stöd av Ungern, yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
avvisa talan i vissa delar och ogilla talan i övriga delar, och
—
förplikta sökandena och Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.
Även om Republiken Grekland inte formellt har framställt några yrkanden anser tribunalen att denna medlemsstat, i egenskap av intervenient till stöd för kommissionens yrkanden, helt och hållet biträtt dessa yrkanden.
Republiken Slovakien, som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden, har yrkat att tribunalen ska
—
avvisa talan i vissa delar och ogilla talan i övriga delar, och
—
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rumänien, som har intervenerat till stöd för kommissionens yrkanden, har i huvudsak biträtt dessa yrkanden, för så vitt de avser att talan i vissa delar ska avvisas och i övriga delar ogillas.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning av vissa invändningar
I repliken har sökandena, med stöd av Ungern, framställt invändningar som avser dels att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk och åsidosatte principen om god förvaltningssed, dels att den tolkade artikel 352 FEUF ett felaktigt .
Efter att ha blivit uppmanad av tribunalen att yttra sig över denna aspekt av tvisten (punkt 21 ovan) har kommissionen, med stöd av Republiken Slovakien, gjort gällande att den invändning som rör maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed bör avvisas, eftersom denna invändning framställdes för första gången i repliken och inte uppfyller de sakprövningsförutsättningar som framgår av artikel 44.1 c jämförd med artikel 48 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991.
Kommissionen har likaledes, med stöd av Rumänien och Republiken Slovakien, på den grunden att den framställdes för första gången i repliken, gjort gällande att invändningen att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av artikel 352 FEUF ska avvisas.
Sökandena har gjort gällande att de framställde ovannämnda invändningar till bemötande av de argument som kommissionen anförde i svarsinlagan och att dessa invändningar endast utgör en utvidgning av de invändningar som de framställde i ansökan.
Tribunalen erinrar om att det framgår av artikel 44.1 c jämförd med artikel 48.2 i rättegångsreglerna av den 2 maj 1991 att nya grunder inte får åberopas efter det att ansökan har ingetts, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. En grund som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – uttryckligen eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid prövas i sak (se dom av den 15 oktober 2008, Mote/parlamentet,
T‑345/05
, REG,
EU:T:2008:440
, punkt
och där angiven rättspraxis). En invändning som har åberopats till stöd för en grund bör behandlas på ett liknande sätt (se dom av den 19 mars 2013, In ’t Veld/kommissionen,
T‑301/10
, REU,
EU:T:2013:135
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att ett nytt argument ska kunna betraktas som en utvidgning av en tidigare åberopad grund eller framställd invändning måste argumentet ha ett så nära samband med de argument som inledningsvis anförts i ansökan att det kan anses ingå i den normala utvecklingen av talan i ett domstolsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 november 2013, Groupe Gascogne/kommissionen,
C‑58/12 P
, REU,
EU:C:2013:770
, punkt
).
Det är riktigt, i förevarande fall, att sökandenas ansökan inte innehöll de invändningar som nämns i punkt 28 ovan och som rör maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed samt en felaktig tolkning av artikel 352 FEUF.
Invändningarna rörande maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed utgör emellertid en utvidgning av invändningar som framställts i ansökan, och grundar sig på omständigheter som framkommit under förfarandet vid tribunalen. Dessa invändningar har nämligen ett nära samband med den enda grund som sökandena gjort gällande i ansökan, enligt vilken kommissionen åsidosatte artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, eftersom det omtvistade förslaget inte uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen. Dessa invändningar måste betraktas som en ny rättslig kvalificering av de argument som sökandena hade anfört till stöd för denna grund, mot bakgrund av att kommissionen i sin svarsinlaga framfört vissa argument av vilka det enligt sökandena framgår att det enda skälet för det angripna beslutet var att kommissionen inte bedömde det vara lämpligt med hänsyn till gällande unionsrätt att den utövade sina befogenheter på det sätt som sökandena önskade. Sökandena har även motiverat framställandet av dessa invändningar med att vissa omständigheter har framkommit under förfarandet vid tribunalen, nämligen kommissionens argument i svarsinlagan att ”unionens politik inte [kunde] bli instrument för en fientlig politik mot minoriteter” och att ”vederbörlig hänsyn till nationella minoriteters särdrag [skulle] tas vid inrättandet av NUTS-nomenklaturen på medlemsstatsnivå”.
De invändningar som rör maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed kan således tas upp till sakprövning.
Invändningen som rör en felaktig tolkning av artikel 352 har däremot inte något nära samband med invändningarna i ansökan. Den grundas inte heller på omständigheter uppkomna under förfarandet vid tribunalen, eftersom denna invändning, oberoende av de argument som kommissionen anfört i svarsinlagan, hade kunnat framställas redan i ansökan. Kommissionen hade nämligen i det angripna beslutet redan intagit ståndpunkten att det inte fanns någon annan bestämmelse i fördraget, som inte hade nämnts i det omtvistade förslaget, som kunde tjäna som grund för den föreslagna rättsakten, vilket inkluderade artikel 352 FEUF.
Följaktligen ska sökandenas invändning om att det gjordes en felaktig tolkning av artikel 352 FEUF avvisas och kommissionens invändningar i övrigt om rättegångshinder ogillas.
Prövning i sak
Till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det angripna beslutet har sökandena, med stöd av Ungern, åberopat en enda grund i vilken det anförts att kommissionen har åsidosatt artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, eftersom det omtvistade förslaget inte uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen. Med hänsyn till slutsatserna i punkt 38 ovan kan denna grund anses bestå av ett flertal invändningar genom vilka det gjorts gällande, för det första, en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF, av artikel 174 FEUF samt av artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 i förening med skäl 10 i samma förordning, för det andra, en felaktig tolkning av artikel 167 FEUF, för det tredje, en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF, för det fjärde, att det felaktigt togs hänsyn till uppgifter som inte nämns i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011 och, för det femte, maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed.
Tribunalen finner det lämpligt att först pröva invändningen genom vilken sökandena har gjort gällande att det var fel av kommissionen att ta hänsyn till sådana uppgifter som inte anges i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011.
Den invändning som avser att kommissionen felaktigt tog hänsyn till uppgifter som inte anges i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011
Sökandena har med stöd av Ungern anfört att kommissionen begick ett fel när den i det angripna beslutet tog hänsyn till de kompletterande uppgifter som anges i punkt 4 ovan.
Kommissionen har med stöd av Rumänien och Republiken Slovakien gjort gällande att denna invändning ska underkännas.
Förevarande invändning ger upphov till frågan om vilka uppgifter kommissionen får lägga till grund för ett beslut i vilket den fastställer att de i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 angivna villkoren för registrering av ett förslag till medborgarinitiativ inte är uppfyllda.
I artikel 4 i förordning nr 211/2011 föreskrivs bland annat följande:
”1.   Innan organisatörerna inleder insamlingen av stödförklaringar från undertecknare av ett föreslaget medborgarinitiativ ska de registrera initiativet hos kommissionen och lämna den information som anges i bilaga II, särskilt om dess ämne och mål.
…
2.   Kommissionen ska inom två månader räknat från och med den dag då informationen i bilaga II mottogs registrera det föreslagna medborgarinitiativet med ett specifikt registreringsnummer och skicka en bekräftelse till organisatörerna, förutsatt att samtliga följande villkor är uppfyllda:
…
b)
Det föreslagna medborgarinitiativet faller inte uppenbart utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.
…
3.   Kommissionen ska vägra registrering om villkoren i punkt 2 inte är uppfyllda.
…”
Eftersom det i artikel 4 i förordning nr 211/2011 direkt hänvisas till bilaga II i samma förordning ska denna bilaga anses vara tvingande på samma sätt som förordningen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 24 april 1996, Industrias Pesqueras Campos m.fl./kommissionen,
T‑551/93 och T‑231/94–T‑234/94
, REG,
EU:T:1996:54
, punkt
).
I bilaga II till förordning nr 211/2011, som har rubriken ”Uppgifter som krävs för att registrera ett föreslaget medborgarinitiativ”, anges följande:
”Följande uppgifter måste lämnas för att ett föreslaget medborgarinitiativ ska kunna registreras i kommissionens onlineregister:
1.
Titeln på det föreslagna medborgarinitiativet (högst 100 tecken).
2.
Ämnet (högst 200 tecken).
3.
En beskrivning av målen för det föreslagna medborgarinitiativ som kommissionen uppmanas lägga fram ett förslag om (högst 500 tecken).
4.
De fördragsbestämmelser som organisatörerna anser vara relevanta för de förslagna åtgärderna.
…
Organisatörer får lämna mer ingående information om ämnet och målen för samt bakgrunden till det föreslagna medborgarinitiativet i en bilaga. Om de så önskar får de också ge in ett utkast till rättsakt.”
Det framgår av artikel 4 i förordning nr 211/2011 och av bilaga II till den förordningen att kommissionen granskar den information som lämnats av organisatörerna för att kunna bedöma om det föreslagna medborgarinitiativet uppfyller de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i samma förordning.
I motsats till vad sökandena har anfört avser den ”information som anges i bilaga II” till förordning nr 211/2011, till vilken artikel 4 i samma förordning hänvisar, inte endast det minsta antal uppgifter som enligt denna bilaga måste anges i registret.
Den rätt att lämna kompletterande uppgifter, och till och med ett utkast till rättsakt, som tillerkänns organisatörerna till ett initiativförslag enligt bilaga II i förordning nr 211/2011, har nämligen som följd att kommissionen är förpliktad att granska dessa uppgifter på samma sätt som alla övriga uppgifter som lämnats i enlighet med denna bilaga. Detta står i överensstämmelse med principen om god förvaltningssed, som innebär att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet (se dom av den 29 mars 2012, kommissionen/Estland,
C‑505/09 P
, REU,
EU:C:2012:179
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 23 september 2009, Estland/kommissionen,
T‑263/07
, REG,
EU:T:2009:351
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Oberoende av huruvida det hade räckt med de nödvändiga uppgifter som sökandena lämnat i registret, kan det således konstateras att kommissionen var skyldig att granska de kompletterande uppgifterna när den skulle bedöma huruvida det omtvistade förslaget uppfyllde de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
Denna slutsats påverkas inte av de av sökandena framförda argumenten, som i huvudsak går ut på att kommissionen, i det angripna beslutet, inte borde ha beaktat de kompletterande uppgifterna som blott illustrerade vilka förslag till rättsakter som kommissionen i förekommande fall skulle kunna lägga fram, utan att de för den skull återspeglade den föreslagna rättsakten.
Det ska i detta avseende framhållas att kommissionen, i det angripna beslutet och på grundval av de kompletterande uppgifterna, uppfattade att sökandena med det omtvistade förslaget uppmanade kommissionen att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt som skulle garantera ”jämlikhet mellan regionerna och bevarande av de regionala kulturerna”, vilket enligt sökandena med nödvändighet innebar dels att det måste säkerställas att medlemsstaterna uppfyllde sina internationella rättsliga åtaganden gentemot nationella minoriteter, dels att det måste ”tas särskild hänsyn till [nationella minoritetsregioner] inom ramen för unionens sammanhållningspolitik”, något som skulle uppnås genom att det i rättsakten antogs en definition av ”nationell minoritetsregion” som tog hänsyn till kriterier som uppställs i de internationella instrument som nämns i det omtvistade förslaget och de berörda befolkningsgruppernas vilja, samt genom att dessa regioner namngavs i rättsakten.
Sökandena kan inte med framgång hävda att de åtgärder som sålunda identifierades i det angripna beslutet angavs i de kompletterande uppgifterna blott som exempel på förslag till åtgärder som kommissionen i förekommande fall skulle kunna lägga fram. I sina kompletterande uppgifter angav sökandena först och främst uttryckligen att ”det i lagstiftningen ska … fastställas att medlemsstaterna är skyldiga att utan dröjsmål uppfylla sina internationella åtaganden vad beträffar nationell minoriteter”. Vidare angav sökandena, med upprepande av ett krav som de redan hade framställt som en del av de nödvändiga uppgifterna, att med avseende på de mål som eftersträvas med det omtvistade förslaget ”[måste de nationella minoritetsregionerna] ges lika möjlighet att ta del av EU:s strukturfonder och andra fonder, av medel och av program för [sammanhållningspolitiken], [och] bevarandet av dessa regioners särdrag, liksom en rimlig ekonomisk utveckling, måste säkerställas”. Slutligen hänvisade sökandena tydligt till ”behovet av att i en unionsrättsakt definiera begreppet [nationella minoritetsregioner]” och angav att ”[u]töver en definition av begreppet nationella minoritetsregioner måste den unionsrättsakt som kommissionen förbereder även namnge dessa regioner i en bilaga, varvid hänsyn ska tas till de kriterier som uppställs i de internationella instrument som räknas upp [i de kompletterande uppgifterna], och de berörda befolkningsgruppernas vilja”. Det framgår av de ovan nämnda punkterna i de kompletterande uppgifterna att de förslag till åtgärder som kommissionen tog i beaktande i det angripna beslutet tydligtvis lades fram av sökandena, som en del av dessa uppgifter, såsom utgörande åtgärder som med nödvändighet måste finnas med i den föreslagna rättsakten.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i det angripna beslutet beaktade dessa åtgärder vid sin bedömning av huruvida det omtvistade förslaget uppfyllde villkoren för registrering i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
Slutsatsen i punkt 50 ovan påverkas i övrigt inte av parternas argument rörande frågan huruvida det låg i sökandenas intresse eller inte att kommissionen i det angripna beslutet tog hänsyn till de kompletterande uppgifterna.
Det ska i detta avseende understrykas att det är organisatörerna av ett medborgarinitiativ som i varje enskilt fall har att bedöma huruvida det ligger i deras intresse att utöva den i bilaga II till förordning nr 211/2011 erkända rätten att tillhandahålla kompletterande uppgifter rörande ämnet och målen för samt bakgrunden till förslaget, med tanke på kommissionens därmed sammanhängande skyldighet att granska dessa uppgifter när den ska avgöra huruvida förslaget till medborgarinitiativ ska registreras. När organisatörerna av ett medborgarinitiativ har beslutat att utöva sin rätt att tillhandahålla sådana kompletterande uppgifter, ska kommissionen emellertid beakta dem, och den vare sig kan eller ska överväga frågan huruvida detta ligger i organisatörernas intresse eller inte.
I förevarande fall lämnade sökandena kompletterande uppgifter till kommissionen. Kommissionen var därför skyldig att granska dessa uppgifter oberoende av om detta låg i sökandenas intresse eller inte.
Eftersom sökandenas argumentation sålunda har kunnat vederläggas i sin helhet kan tribunalen inte godta den invändning som avser att kommissionen felaktigt tog hänsyn till uppgifter som inte anges i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011.
Inledande synpunkter beträffande de övriga invändningarna som sökandena har framställt
Samtliga övriga invändningar som sökandena har framställt avser väsentligen ett åsidosättande av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 (punkt 39 ovan). Det ska därför erinras om att enligt artikel 5 FEU ska principen om tilldelade befogenheter styra avgränsningen av unionens befogenheter, att varje institution enligt artikel 13.2 FEU ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, och att det är mot denna bakgrund som artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 föreskriver villkoret att det föreslagna medborgarinitiativet inte uppenbart får falla utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.
Det följer av lydelsen av artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 att kommissionen ska företa en preliminär granskning av de uppgifter över vilka den förfogar i syfte att bedöma huruvida det föreslagna medborgarinitiativet uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet, och att en mer fullständig granskning företas för det fall förslaget registreras. Det anges nämligen i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 att när kommissionen mottar ett medborgarinitiativ ska den inom tre månader i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.
För att kunna avgöra om kommissionen tillämpade villkoret i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 på ett riktigt sätt, ska tribunalen pröva huruvida kommissionen, med hänsyn till det omtvistade förslaget och inom ramen för en preliminär granskning av de uppgifter över vilka den förfogade, uppenbart inte kunde föreslå att en unionsrättsakt skulle antas med stöd av fördragens artiklar, särskilt de som hade angetts av sökandena i det omtvistade förslaget.
De invändningar som avser en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF, samt av artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 i förening med skäl 10 i samma förordning
Sökandena har med stöd av Ungern gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till ett tolkningsfel när den i det angripna beslutet underlät att konstatera att artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF, samt artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 i förening med skäl 10 i samma förordning, kunde utgöra rättslig grund för kommissionen att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt motsvarande det omtvistade förslaget.
Kommissionen har, med stöd av Rumänien och Republiken Slovakien, gjort gällande att dessa invändningar ska underkännas.
Kommissionen noterade följande, efter att på sätt som angetts i punkt 52 ovan ha definierat innehållet i den föreslagna rättsakten, i det angripna beslutet:
”Enligt förfrågan är [vissa åtgärder] nödvändiga för att särskild hänsyn ska kunna tas till [nationella minoritetsregioner] inom ramen för unionens sammanhållningspolitik. Emellertid ska varje åtgärd som vidtas på grundval av artikel 177 [FEUF] och artikel 178 [FEUF], i vilka [unionens] sammanhållningspolitik regleras, syfta till att uppnå målet om stärkt ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, såsom anges i artikel 174 FEUF. Ett främjande av nationella minoriteters villkor kan inte förstås som ett bidrag till att minska ’skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer’ och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, såsom föreskrivs i artikel 174 andra stycket FEUF. Den uppräkning av ’nackdelar’ som görs i artikel 174 tredje stycket FEUF, vilka medför en skyldighet att ta ’särskild hänsyn’ till regionen i fråga, är i detta avseende uttömmande. Följaktligen kan artiklarna 174 [FEUF], 176 [FEUF], 177 [FEUF] och 178 FEUF inte utgöra rättslig grund för att anta den föreslagna rättsakten.”
Efter att ha angett att den företagna granskningen inte endast hade avsett de fördragsbestämmelser som det hänvisades till i det omtvistade förslaget utan även ”alla andra tänkbara rättsliga grunder”, konstaterade kommissionen följande:
”Det finns inte någon rättslig grund i fördragen som gör det möjligt att lägga fram en rättsakt med det innehåll [som organisatörerna av det omtvistade förslaget] avse[r].”
Det ska inledningsvis erinras om att valet av rättslig grund för en unionsrättsakt måste grundas på objektiva faktorer som kan bli föremål för domstolsprövning, inklusive i synnerhet rättsaktens syfte och innehåll (se dom av den 11 juni 2014, kommissionen/rådet,
C‑377/12
, REU,
EU:C:2014:1903
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 18 december 2014, Förenade kungariket/rådet,
C‑81/13
, REU,
EU:C:2014:2449
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Förevarande invändningar ger upphov till frågan huruvida den föreslagna rättsakten, i synnerhet med hänsyn till dess syfte och innehåll, var möjlig att anta på grundval av de bestämmelser avseende unionens sammanhållningspolitik som sökandena angav i det omtvistade förslaget.
I artikel 3 FEU anges bland de mål som eftersträvas av unionen främjandet av ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. Denna sammanhållning innefattas i de områden med delad befogenhet mellan unionen och medlemsstaterna som är uppräknade i artikel 4.2 FEUF. Såsom kommissionen med fog har påpekat är det bestämmelserna i hela tredje delen avdelning XVIII i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, det vill säga artiklarna 174–178 FEUF, som utgör den rättsliga grundvalen för antagandet av unionsrättsakter som gör det möjligt att konsolidera och ytterligare utveckla unionens åtgärder vad gäller ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, inklusive åtgärder via strukturfonderna. Detta framgår även av protokoll (nr 28) om ekonomisk och social sammanhållning som är bifogat Fördraget om Europeiska unionen och Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
Det framgår av artiklarna 174–178 FEUF att unionslagstiftaren har befogenhet att vidta åtgärder som syftar till att främja en harmonisk utveckling inom hela unionen, särskilt sådana som bidrar till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, vilket innebär att den ska ta särskild hänsyn till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar, och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.
I artikel 4.2 FEU anges bland annat att unionen ska respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. I enlighet härmed ska begreppet ”region” i den mening som avses i artiklarna 174–178 definieras med beaktande av den rådande politiska, administrativa och institutionella situationen. De olika medlemsstaternas administrativa enheter skiljer sig emellertid mycket åt sinsemellan, såväl i demografiskt och geografiskt hänseende som vad gäller deras befogenheter. Antagandet av unionsrättsakter på sammanhållningspolitikens område förutsätter dock att unionslagstiftaren förfogar över jämförbara uppgifter vad gäller utvecklingsnivån i var och en av de administrativa enheterna. Såsom framgår av skäl 9 i förordning nr 1059/2003 har det således med denna förordning inrättats en NUTS som gör det möjligt att genom en avgränsning av ”territoriella enheter” eller ”NUTS-regioner” – vars nivå i hierarkin beror på deras storlek i befolkningsmässigt hänseende – jämföra statistik avseende utvecklingsnivån i medlemsstaternas administrativa enheter. Denna NUTS utgör således referensram vid genomförandet av unionens sammanhållningspolitik.
I artikel 3 i förordning nr 1059/2003 fastställs klassificeringskriterierna för statistiska territoriella enheter. I den lydelse av denna artikel som var gällande vid tiden för omständigheterna anges följande:
”1.   De befintliga administrativa enheterna i medlemsstaterna skall utgöra det första kriteriet för att avgränsa territoriella enheter.
I detta sammanhang avses med ”administrativ enhet” ett geografiskt område med en administrativ myndighet som har befogenhet att fatta administrativa eller politiska beslut för detta område enligt medlemsstatens rättsliga och institutionella regler.
2.   För att kunna ange den NUTS-nivå på vilken en viss kategori administrativa enheter i en medlemsstat skall klassificeras, skall den genomsnittliga storleken på denna kategori administrativa enheter i medlemsstaten ligga inom följande tröskelnivåer vad gäller befolkningen:
…
Om hela befolkningen i en medlemsstat ligger under minimitröskeln för en NUTS-nivå, skall hela medlemsstaten räknas som en enda geografisk enhet på denna nivå.
3.   I denna förordning skall en territoriell enhets befolkning anses bestå av de personer som har sin sedvanliga bostadsort i området.
4.   De befintliga administrativa enheter som används i Nuts-nomenklaturen förtecknas i bilaga II. Åtgärder som avser att ändra icke väsentliga delar i denna förordning och anpassa bilaga II, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 7.2.
5.   Om det i en medlemsstat saknas administrativa enheter av passande storlek för en viss NUTS-nivå enligt kriterierna i punkt 2, skall denna NUTS-nivå skapas genom sammanslagning av ett lämpligt antal befintliga mindre administrativa enheter som gränsar till varandra. Vid denna sammanslagning skall hänsyn tas till sådana relevanta kriterier som geografiska, socioekonomiska, historiska, kulturella eller miljömässiga förhållanden.
De enheter som sammanslagits på detta sätt benämns nedan ”icke-administrativa enheter”. Storleken på en medlemsstats icke-administrativa enheter för en given NUTS-nivå skall ligga inom de befolkningsgränser som anges i punkt 2.
”Enskilda icke-administrativa enheter får dock avvika från dessa gränser under särskilda geografiska, socioekonomiska, historiska, kulturella eller miljömässiga omständigheter, särskilt på öarna och i de yttersta randområdena. Dessa åtgärder, som avser att ändra icke väsentliga delar av denna förordning genom att komplettera den, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 7.2.”
Mot bakgrund av de rättsliga bestämmelser som redogjorts för i punkterna 68–71 ovan gjorde kommissionen en riktig bedömning när den slog fast att ”artiklarna 174 [FEUF], 176 [FEUF], 177 [FEUF] och 178 FEUF inte [kan] utgöra rättslig grund för att anta den föreslagna rättsakten”.
Det framgår nämligen av det omtvistade förslaget, såsom det beskrivits i punkterna 3 och 5–8 ovan, att den föreslagna rättsakten skulle möjliggöra att nationella minoritetsregioner omfattades av begreppet ”region” i den mening som avses i artiklarna 174 [FEUF]–178 FEUF, och att särskild hänsyn togs till dessa regioner inom ramen för unionens sammanhållningspolitik i syfte att bevara deras specifika etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag. Den föreslagna rättsakten skulle närmare bestämt ålägga medlemsstaterna att iaktta sina skyldigheter gentemot nationella minoriteter, så även vid genomförandet av unionens sammanhållningspolitik, definiera själva begreppet ”nationell minoritetsregion”, varvid en sådan minoritetsregion även skulle betraktas som en region i en mening som avses i artikel 174 [FEUF]–178 FEUF, och upprätta en förteckning med namngivna nationella minoritetsregioner till vilka särskild hänsyn skulle tas inom ramen för unionens sammanhållningspolitik i syfte att bevara dessa områdens specifika särdrag.
Det framgår dessutom av det omtvistade förslaget att nationella minoritetsområden skulle definieras på grundval av självständiga kriterier, och sålunda oberoende av medlemsstaternas befintliga administrativa enheter. Det anges nämligen i det omtvistade förslaget att ”alla viktiga beståndsdelar av begreppet [nationella minoritetsområden], att definiera i en unionsrättsakt, står redan att finna i oräkneliga internationella instrument antagna av många medlemsstater”. Det hänvisas härvidlag till ”regioner med nationella, etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag som skiljer sig från de omkringliggande”. Enligt det omtvistade förslaget omfattar de sålunda definierade regionerna ”geografiska områden utan administrativa befogenheter”. Enligt detta förslag ska det således vid inrättandet av regioner i överensstämmelse med NUTS tas hänsyn till språkliga, etniska och kulturella gränser, liksom till viljan, uttryckt genom föregående folkomröstning, hos den ursprungliga befolkningsgrupp som utgör majoriteten av befolkningen i regionen. Vidare anges att ”de [i den föreslagna rättsakten] angivna garantierna, i enlighet med … [Europaparlamentets resolution om minoritetsskydd och antidiskrimineringspolitik i ett utvidgat EU] och viljan hos de berörda befolkningsgrupperna, skulle kunna innefatta inrättandet av regionala självständiga institutioner som skulle ges tillräckliga befogenheter för att kunna bidra till bevarandet av de [nationella minoritetsregionernas] nationella, språkliga och kulturella särdrag och deras identitet”. Det framgår sålunda av det omtvistade förslaget att den föreslagna rättsakten skulle leda till att begreppet ”region”, i den mening som avses i artiklarna 174–178 FEUF, omdefinierades på så sätt att nationella minoritetsregioner tillerkändes faktisk status, och detta utan beaktande av den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna.
Såsom påpekats i punkt 70 ovan och som framgår av artikel 4.2 FEU ska emellertid unionen, inom ramen för sammanhållningspolitiken, respektera den politiska, administrativa och institutionella situation som råder i medlemsstaterna. När det, i det enda syftet att säkerställa jämförbarheten av statistiska uppgifter, föreskrivs i artikel 3.5 i förordning 1059/2003 att det ska tas hänsyn till kriterier såsom geografiska, socioekonomiska, historiska, kulturella eller miljömässiga förhållanden, görs detta således blott med avseende på att i en icke-administrativ enhet av passande storlek i befolkningsmässigt hänseende slå samman befintliga administrativa enheter, och i det enda syftet att säkerställa att statistik avseende utvecklingsnivån i dessa olika administrativa enheter ska kunna jämföras. När det vidare föreskrivs i samma bestämmelse att det får avvikas från de befolkningsmässiga tröskelnivåerna under särskilda geografiska, socioekonomiska, historiska, kulturella eller miljömässiga omständigheter, avser detta endast icke-administrativa enheter som själva motsvarar en sammanslagning, i rent statistiskt syfte, av i den berörda medlemsstaten befintliga administrativa enheter, och detta innebär inte på något sätt att medlemsstatens befintliga politiska, administrativa och institutionella ram ändras.
Av detta följer att unionslagstiftaren inte utan att åsidosätta artikel 4.2 FEU kan anta en rättsakt som, i likhet med den föreslagna rättsakten, definierar de nationella minoritetsområden till vilka särskild hänsyn ska tas inom ramen för sammanhållningspolitiken, utifrån självständiga kriterier och således utan hänsyn till den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna.
Det förhåller sig under alla omständigheter så, att även om det antas att nationella minoritetsregioner kan motsvara befintliga administrativa enheter i de berörda medlemsstaterna eller sammanslagningar av sådana enheter, är bevarandet av etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag i dessa regioner inte ett mål som kan motivera antagandet av en unionsrättsakt med stöd av artiklarna 174 [FEUF], 176 [FEUF], 177 [FEUF] och 178 FEUF.
Enligt ovannämnda bestämmelser har unionslagstiftaren nämligen endast befogenhet att vidta åtgärder som syftar till att främja en harmonisk utveckling inom hela unionen, särskilt sådana som bidrar till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, vilket innebär att den ska ta särskild hänsyn till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar, och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner.
Sökandena har förvisso gjort gällande att den europeiska integrationen, och i synnerhet genomförandet av unionens sammanhållningspolitik, för närvarande inte främjar en harmonisk utveckling inom hela unionen, eftersom denna integration och denna sammanhållningspolitik utgör ett hot mot de specifika särdragen hos de nationella minoritetsregionerna, vilka av denna anledning tenderar att ”suddas ut”. Sökandena har vidare gjort gällande att nationella minoritetsregioner uppvisar allvarliga och permanenta demografiska nackdelar som beror på att befolkningen i dessa områden har en minoritetsposition nationellt sett, och att dessa nackdelar påverkar den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner jämfört med omgivande regioner.
Såsom kommissionen med fog har gjort gällande vilar emellertid sökandenas argumentation i detta avseende på påståenden som inte på något sätt har underbyggts och än mindre bevisats.
För det första har sökandena inte kunnat styrka att såväl unionens som medlemsstaternas genomförande av unionens sammanhållningspolitik hotar de nationella minoritetsregionernas specifika särdrag.
Det anges i artikel 2 FEU att unionen bygger på respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Vidare förbjuds i artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna all diskriminering på grund av tillhörighet till nationell minoritet. I artikel 6.1 FEU anges att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen, och i artikel 51.1 i denna stadga anges att dess bestämmelser riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Härav följer att unionen och medlemsstaterna, när de utövar sin delade befogenhet på området ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, inte får diskriminera personer och befolkningsgrupper på grund av att de tillhör en nationell minoritet.
Det ska bemärkas att det omtvistade förslaget inte syftade till att bekämpa diskriminering som personer eller befolkningsgrupper i nationella minoritetsområden utsätts för på grund av deras tillhörighet till en sådan minoritet. Syftet med förslaget var istället att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i nationella minoritetsregioner i förhållande till omgivande regioner, som beror på de nackdelar som de förstnämnda regionernas etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag utgör för dem. I punkt 5 i ansökan har sökandena för övrigt själva vidgått att det omtvistade förslaget inte hade till ”syfte” att ”förhindra diskriminering”, även om de inte uteslöt att den föreslagna rättsakten skulle kunna ha sådana ”konsekvenser”.
I motsats till vad sökandena har anfört kunde således varken artikel 2 FEU, artikel 21.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna eller någon annan bestämmelse i unionsrätten som syftar till att motverka diskriminering, däribland bestämmelserna som avser tillhörighet till en nationell minoritet, utgöra grund för kommissionen att inom ramen för sammanhållningspolitiken föreslå en unionsrättsakt vars syfte och innehåll skulle ha motsvarat den föreslagna rättsaktens syfte och innehåll.
För det andra har sökandena inte styrkt att de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skulle kunna betraktas som allvarliga och permanenta demografiska nackdelar i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF.
I artikel 174 tredje stycket konstateras att de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, öregioner, gränsregioner och bergsregioner har naturbetingade eller demografiska nackdelar, som en följd av deras ö- eller gränsområdeskaraktär, deras höjdförhållanden, deras avlägsna belägenhet och deras låga eller mycket låga befolkningstäthet. Denna artikel nämner emellertid inte regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljer sig från de omgivande regionernas särdrag. Sökandena har hänvisat till artikel 121.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (
EUT L 347, s. 320
). Denna artikel utvidgar emellertid inte på något sätt tillämpningsområdet för artikel 174 FEUF i detta avseende, eftersom den endast avser ö-områden, bergsområden, glest och mycket glest befolkade områden och de yttersta randområdena. Det kan således inte härledas ur artikel 121.4 att uttrycket ”allvarliga och permanenta demografiska nackdelar” i artikel 174 tredje stycket skulle kunna inbegripa nationella minoritetsregioners specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag.
Även under antagandet att dessa särdrag kan betraktas som demografiska omständigheter som är specifika för de berörda regionerna, kan det inte fastslås att dessa särdrag regelmässigt utgör nackdelar för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner i förhållande till de omgivande regionerna. Såsom sökandena har påpekat kan skillnaderna, särskilt språkliga sådana, mellan dessa regioner och de omgivande regionerna förvisso orsaka vissa transaktionsrelaterade merkostnader eller anställningssvårigheter. Som kommissionen riktigt har påpekat kan dessa regioners specifika särdrag emellertid även ge dem vissa komparativa fördelar, till exempel ett visst turistmässigt värde eller flerspråkighet.
När det gäller unionsrättsakter som, i likhet med meddelandet av den 24 juli 2003 från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, med titeln ”Främjande av språkinlärning och språklig mångfald Handlingsplan 2004–2006 [KOM(2003) 449 slutlig], syftar till att främja regionala språk och minoritetsspråk, utgår dessa inte från antagandet att dessa språk skulle vara till nackdel för den ekonomiska utvecklingen i de regioner där de talas, utan från antagandet att dessa språk bidrar till den språkliga mångfalden inom unionen och till flerspråkighet, som i sig uppfattas som en fördel.
I avsaknad av några som helst bevisuppgifter från sökandena finns det således inte några skäl för att anta att de nationella minoritetsregionernas specifika etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag regelmässigt är till nackdel för den ekonomiska utvecklingen i dessa regioner jämfört med den i de omgivande regionerna, på så sätt att dessa särdrag skulle kunna anses utgöra ”allvarliga och permanenta demografiska nackdelar”, i den mening som avses i artikel 174 tredje stycket FEUF.
Av samtliga ovanstående skäl kan tribunalen inte godta de invändningar som avser en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF, eller av artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 i förening med skäl 10 i samma förordning.
Den invändning som avser en felaktig tolkning av artikel 167 FEUF
Sökandena har med stöd av Ungern gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till en felaktig tolkning i det angripna beslutet när den bedömde att det omtvistade förslaget uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra den kulturpolitik som avses i artikel 167 FEUF.
Kommissionen har med stöd av Rumänien och Republiken Slovakien gjort gällande att denna invändning ska underkännas.
Kommissionen angav följande, efter att ha beskrivit innehållet i den föreslagna rättsakten på sätt som anges i punkt 52 ovan, i det angripna beslutet:
”Artikel … 167 … FEUF kan inte heller utgöra [en] rättslig grund för den föreslagna lagstiftningen, eftersom [denna lagstiftning] inte skulle bidra till något av de mål som eftersträvas med den politik som avses i [denna] bestämmelse …”
Förevarande invändning ger upphov till frågan huruvida den föreslagna rättsakten, i synnerhet med hänsyn till dess syfte och innehåll, kan bidra till något av de mål som eftersträvas med den kulturpolitik som unionen ska föra enligt artikel 167 FEUF.
I detta avseende ska det erinras om att unionen enligt artikel 22 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och artikel 3.3 fjärde stycket FEU ska respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas.
Artikel 6 c FEUF anger kultur bland de områden på vilka unionen ska ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Såsom även framgår av artikel 2.5 första stycket FEUF, ersätter inte unionens befogenhet medlemsstaternas befogenhet, utan unionens befogenhet är subsidiär i förhållande till medlemsstaternas.
I artikel 167 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Unionen ska bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald samtidigt som unionen ska framhäva det gemensamma kulturarvet.
2.   Unionens insatser ska syfta till att främja samarbetet mellan medlemsstaterna och vid behov stödja och komplettera deras verksamhet när det gäller
—
att förbättra kunskaperna om och att sprida de europeiska folkens kultur och historia,
—
att bevara och skydda det kulturarv som har europeisk betydelse,
—
icke-kommersiellt kulturutbyte,
—
konstnärligt och litterärt skapande, även inom den audiovisuella sektorn.
3.   Unionen och medlemsstaterna ska främja samarbetet med tredje land och behöriga internationella organisationer på kulturområdet, särskilt Europarådet.
4.   Unionen ska beakta de kulturella aspekterna då den handlar enligt andra bestämmelser i fördragen, särskilt för att respektera och främja sin kulturella mångfald.
5.   För att bidra till att de mål som anges i denna artikel uppnås ska
—
Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Regionkommittén besluta om stimulansåtgärder som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar,
—
rådet på förslag av kommissionen anta rekommendationer.”
Det framgår av artikel 167 FEUF och, mer specifikt, av punkterna 2 och 5 i denna artikel att unionslagstiftaren – inom ramen för unionens kulturpolitik och för att bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald samtidigt som den framhäver det gemensamma kulturarvet – får besluta om stimulansåtgärder som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar, eller rekommendationer med vilka särskilt angivna mål eftersträvas, nämligen för det första att förbättra kunskaperna om och att sprida de europeiska folkens kultur och historia, för det andra att bevara och skydda det kulturarv som har europeisk betydelse, för det tredje icke-kommersiellt kulturutbyte, och för det fjärde konstnärligt och litterärt skapande, även inom den audiovisuella sektorn.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i det angripna beslutet angav att ”den föreslagna lagstiftningen … inte skulle bidra till något av de mål som eftersträvas med [den kulturpolitik som unionen ska föra enligt artikel 167 FEUF]”
Det framgår nämligen av det omtvistade förslaget, såsom redogjorts för i punkterna 3 och 5–8 ovan, att den föreslagna rättsakten i huvudsak avsåg att det skulle uppställas vissa garantier för bevarandet av de etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag som är specifika för nationella minoritetsregioner. Dessa garantier skulle väsentligen innebära att nationella minoritetsregioner gavs möjlighet att ta del av fonder, medel och program för unionens sammanhållningspolitik, i syfte att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i dessa regioner i förhållande till omgivande regioner, och till och med att dessa nationella minoritetsregioner tillerkändes autonom status, i enlighet med viljan (uttryckt genom folkomröstning) hos befolkningen i dessa regioner, utan hänsyn till den rådande politiska, administrativa och institutionella situationen de berörda medlemsstaterna.
Artikel 167 kan inte utgöra rättslig grund för att anta en unionsrättsakt med vilken ett sådant mål eftersträvas och som har ett sådant innehåll. Att bevara nationella minoritetsregioner, genom bevarandet av deras etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag, och tillerkänna dessa regioner en autonom status i syfte att genomföra unionens sammanhållningspolitik, är nämligen ett mål som går långt utöver att blott bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald och framhäva det gemensamma kulturarvet. Detta mål kan inte heller direkt knytas till något av de specifika mål som anges i artikel 167.2 FEUF. I punkt 5 i ansökan har sökandena för övrigt själva vidgått att det omtvistade förslaget inte hade till ”syfte” att ”skydda kulturell mångfald”, även om de inte uteslöt att den föreslagna rättsakten skulle kunna ha sådana ”konsekvenser”.
I motsats till vad sökandena har hävdat kunde kommissionen i förevarande fall således inte med stöd av vare sig artikel 3.3 FEU, artikel 167.1 FEUF eller artikel 22 i stadgan om de grundläggande rättigheterna lägga fram ett förslag till unionsrättsakt, inom ramen för sammanhållningspolitiken, som syftade till att bevara den kulturella mångfalden bland de nationella minoriteterna, vilken rättsakt för övrigt inte skulle ha återspeglat den föreslagna rättsaktens syfte och innehåll.
Det ska under alla omständigheter bemärkas att ett antagande av den föreslagna rättsakten – enligt vilken det var nödvändigt att definiera begreppet nationell minoritetsregion för genomförandet av unionens sammanhållningspolitik – inte hade motsvarat någon av de åtgärder som kan vidtas enligt artikel 167.2 för att bidra till att målen med unionens kulturpolitik uppfylls, nämligen beslut om stimulansåtgärder som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar, eller antagande av rekommendationer.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden kan tribunalen inte godta den invändning som avser felaktig tolkning av artikel 167 FEUF.
Den invändning som avser en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF
Sökandena har med stöd av Ungern gjort gällande att kommissionen, i det angripna beslutet, gjorde sig skyldig till en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF när den fann att det inte finns någon bestämmelse i fördragen som kan utgöra rättslig grund för åtgärder från institutionernas sida som syftar till att motverka diskriminering på grund av tillhörighet till nationell minoritet.
Kommissionen har med stöd av Rumänien och Republiken Slovakien gjort gällande att denna invändning ska underkännas.
Kommissionen konstaterade följande, efter att ha beskrivit innehållet i den föreslagna rättsakten på sätt som anges i punkt 52 ovan och efter att ha angett att kommissionens undersökning rörde ”[de föreslagna] bestämmelserna i fördragen och … alla andra tänkbara rättslig grunder”, i det angripna beslutet:
”Sammanfattningsvis … finns det inte någon rättslig grund i fördragen som gör det möjligt att föreslå en [unions]rättsakt med det innehåll som … avse[s] [i det omtvistade förslaget].”
Sökandena har i detta avseende klandrat kommissionen för att ha gjort en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF, vilken hade kunnat utgöra rättslig grund för den föreslagna rättsakten.
Förevarande invändning ger upphov till frågan huruvida den föreslagna rättsakten, särskilt med hänsyn till dess syfte och innehåll, hade kunnat antas med stöd av artikel 19.1 FEUF.
I artikel 19 FEUF föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som fördragen ger unionen, kan rådet genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter Europaparlamentets godkännande vidta lämpliga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
2.   Med avvikelse från punkt 1 får Europaparlamentet och rådet, i syfte att stödja de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att bidra till att förverkliga målen i punkt 1, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet anta de grundläggande principerna för stimulansåtgärder på unionsnivå, som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar.”
Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som dessa fördrag tilldelar unionen, bemyndigar artikel 19.1 FEUF unionslagstiftaren att vidta nödvändiga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
Utan att behöva pröva frågan huruvida begreppet diskriminering i den mening som avses i denna bestämmelse omfattar all diskriminering som grundas på tillhörighet till en nationell minoritet, ska det erinras om att det omtvistade förslaget, såsom redan konstaterats i punkt 83 ovan, inte syftade till att bekämpa diskriminering av personer eller befolkningsgrupper i nationella minoritetsregioner på grund av deras tillhörighet till en sådan minoritet. Syftet med förslaget var istället att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i nationella minoritetsregioner i förhållande till omgivande regioner, som beror på de nackdelar som de förstnämnda områdenas etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag utgör för dem.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den i det angripna beslutet fann att artikel 19.1 FEUF inte kunde utgöra en adekvat rättslig grund för att föreslå en unionsrättsakt med det syfte och det innehåll som anges i det omtvistade förslaget.
Av samtliga ovan angivna skäl kan tribunalen inte godta invändningen som avser en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF.
De invändningar som rör maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed
Sökandena har med stöd av Ungern gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk, eftersom kommissionen inte avslog ansökan om registrering av det omtvistade förslaget av det skäl som i enlighet med artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 angavs i det angripna beslutet, det vill säga att detta förslag uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet, utan för att kommissionen, såsom framgår av dess inlagor i målet, inte bedömde det vara lämpligt med hänsyn till gällande unionsrätt att den utövade sina befogenheter på det sätt som sökandena önskade, ett skäl som inte anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
De har dessutom gjort gällande att kommissionen åsidosatte principen om god förvaltningssed och har därvid angett att kommissionen i förevarande fall vägleddes av avsikten att avskräcka från väckande av medborgarinitiativ, även när de som i detta fall uppfyllde de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011, genom att ta till oskäliga metoder, såsom att beakta uppgifter som inte omfattas av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011.
Kommissionen anser med stöd av Republiken Slovakien att dessa invändningar ska underkännas.
Vad avser invändningen om maktmissbruk erinrar tribunalen om att enligt fast rättspraxis har begreppet maktmissbruk en bestämd räckvidd inom unionsrätten och avser det fallet att en administrativ myndighet använder sin behörighet för ett annat ändamål än det som ligger till grund för behörigheten. Ett beslut innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att det har antagits för att uppnå andra mål än dem som angetts (se dom av den 9 september 2008, Bayer CropScience m.fl./kommissionen,
T‑75/06
, REG,
EU:T:2008:317
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har sökandena, för att styrka förekomsten av maktmissbruk, stött sig på vissa argument i kommissionens svaromål, av vilka det enligt sökandena framgår att kommissionen inte ansåg det vara lämpligt med hänsyn till gällande unionsrätt att den utövade sina befogenheter på det sätt som sökandena önskade.
I detta avseende ska det noteras att det angripna beslutet innehåller en tillräcklig motivering, enligt vilken det omtvistade förslaget inte uppfyllde de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i förordning 211/2011 på grund av att förslaget uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen. I punkterna 10 och 11 i svaromålet har kommissionen hänvisat till denna motivering och angett att den ”vidhåller sin ståndpunkt” av skäl som den därefter, i svaromålet, utförligare redogjort för med hänsyn till de argument som sökandena hade anfört i ansökan. Likaså har kommissionen i dupliken uppgett att den ”fullt ut vidhåller skälen och slutsatserna … som anges i svarsinlagan” och att den ”på ett väl motiverat och rättsenligt sätt [hade] avslagit ansökan om registrering av [det omtvistade förslaget], med stöd av artikel 4.2 b i förordning … nr 211/2011”. Det framgår av det ovanstående att kommissionen i sina inlagor har vidhållit att de skäl som den angav i det angripna beslutet var välgrundade, och tribunalen har vid prövningen av förevarande mål inte funnit att det finns anledning att göra en annan bedömning härvidlag.
De textavsnitt som sökandena i detta sammanhang har pekat ut – nämligen punkt 17 i svarsinlagan, där det anges att ”unionens politik inte kan bli instrument för en fientlig politik mot minoriteter”, och punkt 58 i svarsinlagan där det anges att ”kommissionen anser att vederbörlig hänsyn till nationella minoriteters särdrag ska tas vid inrättandet av NUTS … på medlemsstatsnivå” – kan inte betraktas som upplysningar som styrker att det angripna beslutet i själva verket grundades på andra skäl än de som uttryckligen angetts däri, vars giltighet inte har kunnat sättas i fråga vid prövningen av förevarande mål, och såsom utgörande bevis på att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk med avseende på de befogenheter den tilldelats genom artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
Härav följer att sökandena inte har förebringat några objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter av vilka det framgår att det angripna beslutet antogs för att uppnå andra mål än dem som angavs, det vill säga på grund av att registreringsvillkoren i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 inte var uppfyllda, beroende på att det omtvistade förslaget uppenbart föll utanför kommissionens befogenhet att lägga fram ett förslag till unionsrättsakt för att genomföra fördragen.
Invändningen rörande maktmissbruk från kommissionens sida är följaktligen ogrundad och ska underkännas.
Vad härefter rör invändningen att kommissionen åsidosatte principen om god förvaltningssed, ska det framhållas att det föreskrivs i artikel 41.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna att ”var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer”. Det framgår också av skäl 10 i förordning nr 211/2011 att de allmänna principerna för god förvaltningssed bland annat innebär att kommissionen ska registrera alla föreslagna medborgarinitiativ som uppfyller villkoren i denna förordning, och detta inom den frist som anges i artikel 4.2 i samma förordning, det vill säga inom två månader räknat från och med den dag då informationen i bilaga II mottogs.
I motsats till vad sökandena har anfört var registreringsvillkoren i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 inte uppfyllda i förevarande fall, vilket framgår av prövningen av de invändningar genom vilka det gjorts gällande att kommissionen gjorde en felaktig tolkning av fördragens artiklar. Kommissionen gjorde därför rätt när den i enlighet med artikel 4.3 i denna förordning beslutade att inte registrera det omtvistade förslaget.
Kommissionen kunde därmed anta det angripna beslutet utan att åsidosätta den allmänna principen om god förvaltningssed.
Följaktligen är även invändningen avseende åsidosättande av denna princip ogrundad och ska underkännas.
Tribunalen har sålunda underkänt samtliga invändningar som sökandena har framställt till stöd för sin enda grund, genom vilken de i huvudsak har gjort gällande att kommissionen åsidosatte artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011. Talan kan därför inte vinna bifall på denna grund och ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom sökandena har tappat målet ska de bära sina kostnader och ersätta kommissionens kostnader. Det saknas härvidlag anledning att beakta det ingrepp i skyddet för domstolsförfarandet som sökandena gjorde sig skyldiga till, i synnerhet med avseende på principerna om parternas likställdhet i processen och god rättsskipning (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 september 2010, Sverige m.fl./API och kommissionen,
C‑514/07 P, C‑528/07 P och C‑532/07 P
, REU,
EU:C:2010:541
, punkterna
och
), genom att på det omtvistade förslagets webbplats offentliggöra kommissionens svarsinlaga (se punkt 22 ovan).
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Denna bestämmelse är tillämplig såvitt avser Ungern, Republiken Grekland, Rumänien och Republiken Slovakien.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (första avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Balázs-Árpád Izsák och Attila Dabis ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Ungern, Republiken Grekland, Rumänien och Republiken Slovakien ska bära sina rättegångskostnader.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 10 maj 2016.
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Upptagande till sakprövning av vissa invändningar

Prövning i sak

Den invändning som avser att kommissionen felaktigt tog hänsyn till uppgifter som inte anges i artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 211/2011

Inledande synpunkter beträffande de övriga invändningarna som sökandena har framställt

De invändningar som avser en felaktig tolkning av artikel 4.2 c FEUF och artikel 174 FEUF, samt av artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 i förening med skäl 10 i samma förordning

Den invändning som avser en felaktig tolkning av artikel 167 FEUF

Den invändning som avser en felaktig tolkning av artikel 19.1 FEUF

De invändningar som rör maktmissbruk och åsidosättande av principen om god förvaltningssed

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.