CELEX: 62021CJ0564
Predhodno odločanje
Temeljne pravice
Pravica do učinkovitega pravnega sredstva
Člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
Azilna politika
Direktiva 2013/32/EU
Člen 11(1), člen 23(1) ter člen 46(1) in (3)
Dostop do informacij iz prosilčevega spisa
Celoten spis
Metapodatki
Posredovanje tega spisa v obliki posameznih nestrukturiranih elektronskih datotek
Pisno obveščanje
Digitalizirana kopija odločbe z lastnoročnim podpisom
Vodenje elektronskega spisa brez arhiviranja papirnega spisa

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 11(1), člena 23(1), člena 45(1)(a) in člena 46, od (1) do (3), Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (
UL 2013, L 180, str. 60
) ter člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med BU, prosilcem za azil, in Bundesrepublik Deutschland (Zvezna republika Nemčija), ki jo zastopa Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (zvezni urad za migracije in begunce, Nemčija) (v nadaljevanju: BAMF), v zvezi z zavrnitvijo prošnje tožeče stranke iz postopka v glavni stvari za mednarodno zaščito, v okviru katerega je njen zastopnik vložil predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je zahteval predložitev popolnega upravnega spisa v obliki ene same datoteke v formatu PDF (
Portable Document Format
) in z neprekinjenim oštevilčenjem strani.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 25 in 50 Direktive 2013/32 je navedeno:
„(25)
Da bi lahko pravilno ugotovili, katere osebe potrebujejo zaščito kot begunci v smislu člena 1 [Konvencije o statusu beguncev, podpisane v Ženevi 28. julija 1951 (
Recueil des traités des Nations unies
, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), kakor je bila dopolnjena in spremenjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim v New Yorku 31. januarja 1967,] ali kot osebe, upravičene do subsidiarne zaščite, bi moral imeti vsak prosilec učinkovit dostop do postopkov, možnost sodelovati in ustrezno komunicirati s pristojnimi organi, kar naj mu omogoči, da predstavi vsa pomembna dejstva v zvezi s svojim primerom, ter zadostna procesna jamstva, da lahko v vseh fazah postopka brani svoj primer. Poleg tega bi bilo treba v postopku obravnavanja prošnje za mednarodno zaščito prosilcu običajno zagotoviti vsaj: […] pravico do ustrezne vročitve odločbe ter uradne obvestitve o dejanskih in pravnih razlogih za to odločitev; možnost posvetovanja s pravnim ali drugim svetovalcem; v odločilnih fazah postopka pravico do obveščenosti o njegovem pravnem položaju v jeziku, ki ga razume ali za katerega se upravičeno domneva, da ga razume; ter, v primeru zavrnilne odločbe, pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem
[…]
(50)
V skladu s temeljnim načelom prava Unije je, da je zoper odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito, odločbe o zavrnitvi ponovne uvedbe postopka obravnavanja prošnje po njegovi prekinitvi in odločbe o odvzemu statusa begunca ali subsidiarne zaščite na razpolago učinkovito pravno sredstvo pred sodiščem.“
Člen 11 te direktive, naslovljen „Zahteve za odločbo organa za presojo“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da se odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito izdajajo v pisni obliki.“
Člen 23 navedene direktive, naslovljen „Obseg pravne pomoči in zastopanja“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da ima pravni ali drugi svetovalec, ki ga kot takšnega priznava ali dopušča nacionalno pravo in ki v skladu z nacionalnim pravom pomaga prosilcu ali ga zastopa, dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba.“
Člen 45 iste direktive, naslovljen „Postopkovna pravila“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da so, kadar pristojni organ preučuje možnost odvzema mednarodne zaščite državljanu tretje države ali osebi brez državljanstva v skladu s členom 14 ali 19 Direktive 2011/95/EU [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da so upravičeni do mednarodne zaščite, glede enotnega statusa beguncev ali oseb, upravičenih do subsidiarne zaščite, in glede vsebine te zaščite (
UL 2011, L 337, str. 9
)], tej osebi zagotovljena naslednja jamstva:
(a)
pisno obvestilo, da pristojni organ ponovno preučuje, ali izpolnjuje pogoje kot upravičenec do mednarodne zaščite, in o razlogih za takšno preučevanje […]
[…]“
Člen 46 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.   Države članice zagotovijo, da imajo prosilci pravico do učinkovitega pravnega sredstva pred sodiščem zoper:
(a)
odločbo, izdano v zvezi z njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, vključno z odločbo:
(i)
o neutemeljenosti prošnje v zvezi s statusom begunca in/ali subsidiarne zaščite,
[…]
3.   Države članice zaradi spoštovanja odstavka 1 zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in
ex nunc
presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95/EU.“
Nemško pravo
Zakon o pravici do azila
Člen 31 Asylgesetz (zakon o pravici do azila) z dne 26. junija 1992 (BGBl. 1992 I, str. 1126), kot je bil objavljen 2. septembra 2008 (BGBl 2008 I, str. 1798), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, naslovljen „Odločba zveznega urada o prošnjah za azil“, v odstavku 1 določa:
„Odločba zveznega urada se izda v pisni obliki. Obrazložena mora biti pisno. Odločbe, zoper katere je mogoče vložiti pravno sredstvo, je treba nemudoma vročiti strankam v postopku. […]“
Zakonik o upravnem sporu
Člen 99 Verwaltungsgerichtsordnung (zakonik o upravnem sporu) z dne 21. januarja 1960 (BGBl. 1960 I, str. 17) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, v odstavku 1 določa:
„Organi morajo predložiti listine in spise ter posredovati elektronske dokumente in informacije. Če bi razkritje vsebine teh listin, spisov, elektronskih dokumentov ali informacij negativno vplivalo na zvezno državo ali deželo oziroma če bi morali podatki v skladu z zakonom ali zaradi svoje naravi ostati tajni, lahko najvišji pristojni nadzorni organ predložitev listin in spisov ter posredovanje elektronskih dokumentov in informacij zavrne.“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je vložila prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo je BAMF zavrnil z odločbo z dne 18. decembra 2019 (v nadaljevanju: odločba z dne 18. decembra 2019). Ta odločba temelji zlasti na mnenju uslužbenca BAMF, pristojnega za vprašanja, ki so specifična za državo, katere državljan je BU. Vsebina tega mnenja je bila podana v obliki citata pri navedbi dejanskega stanja v navedeni odločbi.
V skladu z upravno prakso BAMF je uslužbenec, ki je odločal o prošnji tožeče stranke iz postopka v glavni stvari za mednarodno zaščito, odločbo z dne 18. decembra 2019 lastnoročno podpisal, jo digitaliziral in dokument, pridobljen z digitalizacijo navedene odločbe, shranil v elektronski upravni spis zadevne osebe. Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je prejela natisnjeno različico tega dokumenta. Izvirnik te odločbe pa je bil po njeni digitalizaciji uničen.
Tožeča stranka iz postopka v glavni stvari je pri predložitvenem sodišču vložila tožbo zoper odločbo z dne 18. decembra 2019.
V sodnem postopku v glavni stvari je BAMF odgovoril tako, da je predložil elektronski spis tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, ki je bil dopolnjen z navedenim mnenjem, v obliki več različnih dokumentov v formatu PDF in v obliki skupka strukturnih podatkov v formatu XML (
Extensible Markup Language
), za katere je potrebna ustrezna programska oprema za prikaz prvotne strukture spisa, kot je bila vidna za BAMF. Iz spisa, ki je na voljo Sodišču, je razvidno, da zadevna nacionalna sodišča tako programsko opremo imajo in da je ta javno dostopna ter da si jo lahko druge osebe, vključno s predstavniki prosilcev, na spletu brezplačno naložijo. Vendar tudi ob uporabi te programske opreme zadevni spis nima neprekinjeno oštevilčenih strani.
Zastopnik tožeče stranke iz postopka v glavni stvari je predlagal, naj mu BAMF posreduje njen celoten upravni spis v obliki ene same datoteke v formatu PDF, ki vsebuje neprekinjeno oštevilčenje strani. Po zavrnitvi tega predloga je pri predložitvenem sodišču vložil predlog za izdajo začasne odredbe v zvezi s tem.
V zvezi s tem je BAMF trdil, da ni nujno, da se spis pošlje zadevnim osebam v enaki obliki, kot obstaja pri njem. Trdi, da je mogoče na podlagi prava Unije vsebino spisov dati na voljo tudi tako, da se prosilcu odobri dostop za vpogled. Poleg tega naj bi bilo razumno od predstavnika prosilca zahtevati, da si naloži programsko opremo, ki je na voljo brezplačno. Poleg tega naj bi neprekinjeno oštevilčevanje strani oviralo učinkovitost digitalne strukturirane izmenjave spisov.
Po eni strani predložitveno sodišče meni, da je zahteva zastopnika tožeče stranke iz postopka v glavni stvari utemeljena, ker njen elektronski spis ni niti dostopen niti predložen v celoti v smislu člena 99(1) zakonika o upravnem sodstvu.
V zvezi s tem predložitveno sodišče meni, da je pravilno vodenje spisov s strani uprave bistveno za zagotovitev preglednosti javnih ukrepov in možnosti njihovega nadzora, da bi bila izpolnjena obveznost demokratične pravne države, da prevzame odgovornost. Ta obveznost po njegovem mnenju pomeni, da se ohrani objektivna dokumentarna sled vseh upoštevnih bistvenih dogodkov, ki sestavljajo upravni postopek, zlasti zato, da bi upravno sodišče lahko nadziralo izvršilno oblast. Opozarja, da je zakonodajalec izhajal iz načela, da uprava spoštuje zakon, in da zato temu sodišču ni omogočil, da bi upravo prisililo k predložitvi upravnih spisov. Zadevna uprava bi morala zato v skladu z načeloma pravne države in pravičnega sojenja nemudoma izpolniti obveznost, da se ti spisi v celoti, kot so na voljo tej upravi, predložijo vsem strankam v postopku. Samo v takem primeru naj bi bile izpolnjene zahteve iz člena 23 Direktive 2013/32.
Tiskani del elektronskega upravnega spisa, ki ga vodi BAMF, ki je bil posredovan predložitvenemu sodišču, pa naj ne bi zajemal celotne vsebine tega spisa. Predložitveno sodišče namreč meni, da je nujno, da se v okviru vpogleda v spis posredujejo tudi njegovi metapodatki, kot so dostopi do spisa, vložitve in izbrisi dokumentov, zgodovina spisa ali povezave z drugimi postopki v zvezi s prosilcem ali njegovimi družinskimi člani, ki naj ne bi bili dostopni niti sodišču niti zastopniku prosilca.
Nazadnje, predložitveno sodišče meni, da bi moral biti zastopniku prosilca in pristojnemu sodišču omogočen spletni dostop do celotnega upravnega spisa zadevne osebe, in sicer takega, kot ga ima uprava. Samo pod tem pogojem naj bi bila izpolnjena zahteva iz člena 23 Direktive 2013/32, v skladu s katero mora imeti zastopnik prosilca za azil dostop do „informacij iz prosilčevega spisa“, in načelo pravice do poštenega sojenja.
Po drugi strani predložitveno sodišče poudarja, da niso predloženi izvirniki zadevnih upravnih aktov. V skladu z upravno prakso BAMF je namreč treba te izvirnike, na katerih je podpis avtorja zadevne odločbe, najprej digitalizirati in nato uničiti, tako da nazadnje obstajajo le njihovi elektronski prepisi.
Predložitveno sodišče pa meni, da zahteva iz člena 11(1) Direktive 2013/32, v skladu s katero je treba odločbo v zvezi s prošnjo za azil izdati v pisni obliki, načeloma zajema lastnoročni podpis avtorja te odločbe. Poudarja, da taka razlaga ustreza opredelitvi pojma „pisna oblika“ iz člena 126 Bürgerliches Gesetzuch (BGB) (civilni zakonik) in da je Sodišče v sodbi z dne 28. maja 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/Komisija (
C‑309/19 P
,
EU:C:2020:401
), prav tako razsodilo, da skenirani podpis ni izvirni podpis. Poleg tega ugotavlja, da BAMF ni uporabil elektronskega podpisa, s katerim bi bilo mogoče izpolniti zahtevo po podpisu, kot je razvidno iz člena 25 Uredbe (EU) št. 910/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 2014 o elektronski identifikaciji in storitvah zaupanja za elektronske transakcije na notranjem trgu ter o razveljavitvi Direktive 1999/93/ES (
UL 2014, L 257, str. 73
).
Tako predložitveno sodišče šteje, da v primeru, ko je izvirnik odločbe v zvezi s prošnjo za azil uničen in obstaja le še digitalizirana kopija te odločbe, ne gre več za pisno obliko, ki se zahteva z Direktivo 2013/32. Natančneje, tudi če je lahko kopija na videz reprodukcija izvirnika zadevnega upravnega akta, naj njena integriteta ne bi bila gotova.
Nazadnje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali lahko ob uničenju izvirnika upravnega akta to, da obstaja le še kopija tega akta, povzroči razglasitev njegove ničnosti in ali je treba v obravnavanem primeru zavrniti predlog zastopnika tožeče stranke iz postopka v glavni stvari za dostop do celotnega upravnega spisa zadevne osebe ter v okviru glavnega postopka BAMF naložiti, naj sprejme novo pisno odločbo.
V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali iz pravice do poštenega sojenja, določene v členu 47 [Listine], izhaja, da mora biti upravni spis, tudi v elektronski obliki, ki ga mora zadevni organ predložiti v okviru vpogleda v spis ali sodnega nadzora, popoln in mora vsebovati neprekinjeno oštevilčenje strani, tako da so spremembe sledljive?
2.
Ali člen 23(1) in člen 46, od (1) do (3), Direktive [2013/32] nasprotujeta nacionalni upravni praksi, v skladu s katero organi zastopniku prosilca za azil in sodišču praviloma predložijo le izvleček iz elektronskega sistema za upravljanje dokumentov, ki vsebuje nepopoln, nestrukturiran in nekronološki skupek elektronskih datotek v formatu PDF, ne da bi jima bila na voljo struktura in kronološki potek dogodkov, kaj šele vidna celotna vsebina elektronskega spisa?
3.
Ali iz člena 11(1) in člena 45(1)(a) Direktive 2013/32 izhaja, da mora odločevalec organa za azil odločbo podpisati lastnoročno, da mora biti ta vložena v spis ali da mora biti prosilcu tudi vročena kot lastnoročno podpisan dokument?
4.
Ali je lastnoročni podpis v smislu člena 11(1) in člena 45(1)(a) Direktive 2013/32 podan, če je odločevalec odločbo podpisal, vendar je bila ta odločba nato poskenirana, izvirnik pa uničen, s čimer je pisna oblika odločbe samo delna?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Dopustnost vprašanj za predhodno odločanje
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločbo, ki bo izdana, ob upoštevanju posebnosti zadeve presoja tako nujnost predhodne odločbe za to, da bo lahko izreklo svojo sodbo, kot tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču, pri čemer za ta vprašanja velja domneva upoštevnosti. Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago oziroma veljavnost pravila prava Unije, načeloma zavezano odločati, razen če predlagana razlaga očitno nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, če gre za hipotetičen problem ali če Sodišče nima na voljo dejanskih in pravnih elementov, potrebnih za to, da bi lahko na navedena vprašanja koristno odgovorilo (sodba z dne 22. aprila 2021, Profi Credit Slovakia,
C‑485/19
,
EU:C:2021:313
, točka
in navedena sodna praksa).
Na prvem mestu, nemška vlada v pisnem stališču izraža dvome glede upoštevnosti prvega in drugega vprašanja v delu, v katerem se nanašata na obseg pravice do vpogleda v spis. Ti dvomi temeljijo na preudarku, da predložitveno sodišče za odločitev glede utemeljenosti odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, o kateri odloča, ne potrebuje dostopa do metapodatkov, ki naj bi bil predmet spora o glavni stvari.
Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe pa je razvidno, da predložitveno sodišče tega predloga pri Sodišču ni vložilo za odločanje o zakonitosti te odločbe o zavrnitvi, temveč za odločanje o predlogu tožeče stranke iz postopka v glavni stvari za izdajo začasne odredbe za predložitev popolnega upravnega spisa v obliki ene same datoteke v formatu PDF, ki vsebuje neprekinjeno oštevilčenje strani. Zato je upoštevno, da se predložitveno sodišče sprašuje, ali je mogoče tak spis šteti za popoln, čeprav ne vsebuje metapodatkov, ki so na voljo upravi, kadar ta uporablja ta spis.
Na drugem mestu, tudi Evropska komisija se v pisnem stališču sprašuje o upoštevnosti prvega in drugega vprašanja. Tako navaja, da ne razume razmerja med načelom pravice do poštenega sojenja in dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari. Poleg tega, ker naj iz predložitvene odločbe ne bi bilo razvidno, da zastopnik prosilca ni mogel naložiti programske opreme, da bi vpogledal v njegov spis in torej zastopal svojo stranko, dvomi, da je vprašanje, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni praksi, ki zastopniku prosilca za mednarodno zaščito nalaga, da si naloži programsko opremo za vpogled v spis zadevne osebe, nujno za vsebinsko rešitev spora o glavni stvari.
Na eni strani je glede preudarkov predložitvenega sodišča v zvezi z načelom pravice do poštenega sojenja iz obrazložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da to sodišče meni, da to načelo, določeno v členu 47, drugi odstavek, Listine, zahteva vpogled v celoten spis prosilca, kot se vodi pri upravi. Navedeno sodišče pa se sprašuje prav to, ali je glede na način posredovanja informacij iz spisa tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, ki je predmet spora, o katerem odloča, mogoče šteti, da je zagotovljen vpogled v celotni spis. O upoštevnosti teh ugotovitev v obravnavanem primeru torej ni nobenega dvoma.
Na drugi strani je treba glede razlage prvega in drugega vprašanja, ki jo je podala Komisija in v skladu s katero se ti vprašanji nanašata zlasti na ugotavljanje, ali pravo Unije nasprotuje nacionalni praksi, ki zastopniku prosilca za mednarodno zaščito nalaga prenos programske opreme za vpogled v spis tega prosilca, poudariti, da se navedeni vprašanji ne nanašata na materialno nemožnost zastopnika prosilca za dostop do njegovega spisa, ampak na popoln vpogled v ta spis, in to v obliki, ki omogoča, da ga zaznava enako kot zadevna uprava. Predložitveno sodišče namreč meni, da rešitev, ki jo je v obravnavanem primeru uporabil BAMF, glede na katero se zlasti zahteva, da zastopnik prosilca prenese brezplačno programsko opremo, ne omogoča izpolnitve takih zahtev.
Zato sta prvi dve vprašanji dopustni.
Vendar je treba, na tretjem mestu, ugotoviti, da je glede tretjega in četrtega vprašanja mogoče ugotoviti, da ker je odločba, ki jo tožeča stranka iz postopka v glavni stvari izpodbija, odločba o zavrnitvi njene prošnje za mednarodno zaščito, za rešitev spora o glavni stvari kot tako razlaga člena 45(1)(a) Direktive 2013/32, na katero se nanašata ti vprašanji, ni potrebna. Ta določba se namreč uporablja za primere, v katerih namerava pristojni organ osebi, ki ji je bila mednarodna zaščita že priznana, to odvzeti. Tako je razvidno, da je za rešitev spora o glavni stvari koristna samo razlaga člena 11(1) te direktive, ki se uporablja za odločbe o prošnjah za mednarodno zaščito ter na katero se prav tako nanašata tretje in četrto vprašanje. Poleg tega predložitveno sodišče ne navaja nobenega pojasnila, na podlagi katerega bi bilo mogoče razumeti, zakaj je razlaga navedenega člena 45(1)(a) nujna, da bi lahko odločilo o tem sporu. Iz tega sledi, da tretje in četrto vprašanje nista dopustni v delu, v katerem se nanašata na razlago navedenega člena 45(1)(a).
Prvo in drugo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim in drugim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 23(1) ter člen 46(1) in (3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni upravni praksi, na podlagi katere upravni organ, ki je odločal o prošnji za mednarodno zaščito, zastopniku prosilca pošlje kopijo elektronskega spisa v zvezi s to prošnjo v obliki nestrukturiranega niza posameznih dokumentov v formatu PDF, brez neprekinjenega oštevilčenja strani, pri čemer je struktura tega spisa vidna z uporabo brezplačne programske opreme, ki je prosto dostopna na spletu.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da člen 23(1) Direktive 2013/32 pravico do vpogleda v spis v okviru postopkov v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito izvaja tako, da določa, da ima pravni svetovalec, ki pomaga prosilcu ali ga zastopa, dostop do informacij iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba.
Dalje, s členom 46(1) in (3) Direktive 2013/32 se izvaja načelo učinkovitega sodnega varstva tako, da ta člen določa, da države članice zagotovijo, da učinkovito pravno sredstvo vsaj v pritožbenih postopkih pred sodiščem prve stopnje zagotavlja podrobno in
ex nunc
presojo dejstev in pravnih vprašanj, po potrebi vključno s presojo potreb po mednarodni zaščiti v skladu z Direktivo 2011/95.
Nazadnje je treba opozoriti, da v okviru varstva pravic in svoboščin, zagotovljenih s pravom Unije, ter pravice do učinkovitega sodnega varstva člen 47, drugi odstavek, Listine zagotavlja pravico do poštenega sojenja, katere eden od posebnih vidikov je spoštovanje pravice do obrambe, ki v skladu s tem odstavkom vključuje možnost svetovanja, obrambe in zastopanja za vsakogar. To pravico je treba spoštovati v vsakem postopku, ki je uveden zoper neko osebo in ki lahko pripelje do akta, s katerim se posega v njen položaj. Učinkovitemu izvajanju te pravice nujno ustreza pravica do vpogleda v spis (sodba z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, točke od 59 do 61 in navedena sodna praksa).
Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da temeljne pravice, kot je spoštovanje pravice do obrambe na podlagi navedenega člena 47, vključno s pravico do razkritja dokumentov, ki so upoštevni za obrambo, niso absolutne pravice, ampak so lahko omejene, če njihove omejitve dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu, ki jim sledi zadevni ukrep, ter glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posega, ki bi okrnil samo bistvo tako zagotovljenih pravic (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, točki
in
ter navedena sodna praksa)
Natančneje v zvezi s pravico do vpogleda v spis iz ustaljene sodne prakse izhaja, da ta pravica pomeni, da je osebi, na katero se nanaša akt, ki posega v njen položaj, dana možnost, da preuči vse dokumente v preiskovalnem spisu, ki bi lahko bili pomembni za njeno obrambo. K temu spadajo obremenilni in razbremenilni dokumenti, razen poslovnih skrivnosti, ki se nanašajo na druge osebe, internih dokumentov organa, ki je akt sprejel, in drugih zaupnih informacij (sodba z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede dokumentov, ki jih je treba vključiti v preiskovalni spis, je treba poudariti, da iz sodne prakse Sodišča izhaja tudi, da čeprav ne more sam organ, ki je sprejel odločbo, ki posega v položaj, določiti, kateri dokumenti so koristni za obrambo zadevne osebe, mu je dovoljeno, da izključi elemente, ki nimajo nobene zveze z dejanskimi in pravnimi elementi, ki utemeljujejo razloge za to odločbo, ter ki zato niso upoštevni za izid te odločbe (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je poleg tega razsodilo, da je treba obstoj kršitve pravice do obrambe, vključno s pravico do vpogleda v spis, presojati glede na posebne okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vrsto zadevnega akta, okoliščine njegovega sprejetja in pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 16. maja 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, točka
in navedena sodna praksa).
Natančneje, ker se prvo in drugo vprašanje nanašata na vpogled v spis v okviru sodnega postopka, je treba poudariti, da mora biti glede na natančne zahteve iz člena 46(3) Direktive 2013/32 spis v postopku, ki ga vsaj na prvi stopnji pristojnemu sodišču posreduje organ, ki je odločil o zadevni prošnji za mednarodno zaščito, popoln in mora vsebovati vse procesne akte, dokumente in dokazila, ki jih je ta organ imel za to na voljo, ali celo elemente, ki so poznejši od te odločbe in ki so upoštevni za njen izid.
Poleg tega ima obseg sodnega nadzora nad odločbo v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito nujno odločilen vpliv na zahtevani obseg vpogleda v spis, da se zadevni osebi omogoči učinkovito izvrševanje njene pravice do obrambe.
Zastopnik prosilca mora biti namreč – z izjemo elementov, za katere zadevni organ zahteva zaupnost iz ustrezno predstavljenih ciljev splošnega interesa, kot so tisti, ki so navedeni v točkah 37 in 38 te sodbe, ter dokumentov, ki nikakor niso upoštevni za izid prošnje za mednarodno zaščito – upravičen do vpogleda v celoten spis, kot je bil predložen pristojnemu sodišču, da bi lahko v okviru kontradiktorne razprave razpravljal o dejanskih in pravnih elementih, ki so odločilni za izid postopka. Taka zahteva je nujna za to, da se v celoti zagotovita pravica prosilca do obrambe in spoštovanje kontradiktornosti postopka, ki sta vezana na pravico do poštenega sojenja (glej v tem smislu sodbo z dne 4. junija 2013, ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, točke od 55 do 57 in navedena sodna praksa).
Poleg tega lahko taka pravica do vpogleda v spis zajema tudi dostop do metapodatkov iz upravnega spisa prosilca, to je podatkov, ki spadajo v strukturo tega spisa in katerih namen je opisati, pojasniti, lokalizirati ali kako drugače olajšati dostop do te vsebine. Ni namreč izključeno, da bi lahko taki metapodatki glede na svojo naravo ali svojo vsebino pomenili „informacije iz prosilčevega spisa, na katerih temelji ali bo temeljila odločba“, v smislu člena 23(1) Direktive 2013/32. To lahko še zlasti velja za povezave z drugimi postopki v zvezi s prosilcem ali njegovimi družinskimi člani. Vendar mora predložitveno sodišče preveriti, ali ne obstajajo cilji v splošnem interesu, kot so ti, navedeni v točki 38 te sodbe, ki razkritju teh metapodatkov nasprotujejo, tako da išče ravnovesje med pravico prosilca do obrambe in interesi, povezanimi z ohranitvijo zaupnosti informacij (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2018, UBS Europe in drugi,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s formatom, v katerem so različni elementi spisa posredovani zastopniku prosilca, in v zvezi z njihovo strukturo je treba najprej poudariti, da besedilo člena 23(1) ter člena 46(1) in (3) Direktive 2013/32 ne vsebuje nobenega pravila, ki bi izrecno urejalo praktične in tehnične vidike vpogleda zastopnika prosilca v spis.
Kot poleg tega izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 37 te sodbe, varstvo pravice do obrambe na podlagi člena 47 Listine, vključno s pravico do vpogleda v spis, pomeni, da zadevna nacionalna ureditev ali praksa ne pomenita pretiranega in nesprejemljivega posega, ki bi okrnil samo bistvo tako zagotovljenih pravic.
Kot je bilo navedeno v točki 13 te sodbe, je v obravnavanem primeru zastopnik prosilca v skladu z zadevno nacionalno upravno prakso prejel elektronski spis tožeče stranke iz postopka v glavni stvari v obliki več različnih dokumentov v formatu PDF in skupek strukturnih podatkov v formatu XML, za katere je treba za reproduciranje začetne strukture spisa uporabiti ustrezno programsko opremo, ki si jo je mogoče brezplačno naložiti na spletu. Vendar posredovanje tega spisa ne vključuje metapodatkov v zvezi z njim, kot so dostop do spisa s strani osebja uprave, zgodovina spisa ali povezave z drugimi postopki, ki se nanašajo na prosilca ali njegove družinske člane.
Predložitveno sodišče meni, da v nasprotju s posredovanjem ene same datoteke v formatu PDF, ki vsebuje neprekinjeno oštevilčenje strani, tak način posredovanja, kot ga je uporabil BAMF, ne omogoča sledenja spremembam upravnega spisa tožeče stranke iz postopka v glavni stvari in zagotovitve, da predloženi spis ustreza spisu, ki ga vodi uprava. Po njegovem mnenju ta način posredovanja ni v skladu s pravico do poštenega sojenja, določeno v členu 47, drugi odstavek, Listine. Med drugim navaja, da ker je za prikaz – v formatu PDF – vseh dokumentov, ki jih je posredovala uprava, po kronološkem vrstnem redu potrebna naložitev posebne programske opreme, ni mogoče izključiti, da se ta prikaz za pristojno sodišče in zastopnika zadevne osebe razlikuje, tako da naj ne bi bilo zagotovljeno, da je vsem strankam zadevnega azilnega postopka na voljo spis z enako vsebino in obliko.
Nemška vlada v pisnem stališču trdi, da strukturni podatki, ki spremljajo posamezne datoteke v formatu PDF, omogočajo, da se z ustrezno programsko opremo reproducira struktura prvotnega spisa. Poleg tega naj bi bilo na podlagi imen posameznih datotek, ki vsebujejo oštevilčenje in opis s ključnimi besedami, mogoče ugotoviti, v kakšnem vrstnem redu so bili različni dokumenti vloženi v zadevni spis, naravo teh različnih dokumentov in število dokumentov, ki jih ta spis vsebuje. Tako naj bi bilo mogoče preveriti, ali je bil navedeni spis predložen v celoti.
V zvezi s tem iz sodne prakse, navedene v točkah 38, 39 in 43 te sodbe, izhaja, da mora predložitveno sodišče za ugotovitev, ali je način posredovanja spisa v postopku, kakršen je ta, ki ga je uporabil BAMF, v skladu s pravico do vpogleda v spis, kot je zagotovljena s členom 47 Listine, presoditi, ali ta način posredovanja zagotavlja kar najbolj natančno reprodukcijo strukture tega spisa in kronologije vložitve različnih dokazil, ki so bila vanj vložena, tako da lahko zastopnik prosilca preveri, ali so v tem spisu vsa dokazila, ki so upoštevna za obrambo tega prosilca, in da po potrebi zahteva posredovanje manjkajočih dokazil ali razlog za njihovo odsotnost. Taka manjkajoča dokazila se namreč po potrebi lahko izkažejo kot koristna za obrambo prosilca, če vsebujejo bistvene elemente upravnega postopka ali elemente, ki omogočajo drugačno razlago upoštevnih dejstev, kot je tista, ki jo je uporabil organ, ki je odločal o prošnji za mednarodno zaščito.
Poleg tega je treba poudariti, da obstoja enotne tehnične rešitve, ki je primerna za zagotovitev učinkovitosti pravice do obrambe in učinkovitega sodnega varstva v skladu s členom 47 Listine, ni mogoče domnevati. Ker na ravni Evropske unije ni enotnega standarda, ki bi urejal ta način posredovanja, in v okviru novih tehnologij namreč ni mogoče izključiti, da lahko obstaja več rešitev, ki so funkcionalno enakovredne in primerne za zagotovitev zadostnih jamstev za varstvo pravice do vpogleda v spis (glej po analogiji sodbo z dne 5. julija 2012, Content Services,
C‑49/11
,
EU:C:2012:419
, točke od 39 do 42).
Natančneje, ni mogoče izključiti, da se lahko s posredovanjem zadevnega spisa v obliki posameznih datotek v formatu PDF enako kot s prenosom ene same datoteke v tem formatu, ki vsebuje neprekinjeno oštevilčenje strani, zagotovi učinkovitost pravice prosilca do obrambe, če to posredovanje spremljajo formalna in tehnična podrobna pravila, ki omogočajo kar najbolj verodostojno predstavitev celotnega spisa zadevne osebe in njegove strukture, po potrebi z uporabo preprosto dostopne programske opreme, ki si jo je mogoče naložiti in ki zagotavlja zadovoljiva varnostna jamstva.
Predložitveno sodišče bo lahko zlasti preverilo, ali programska oprema, ki se uporablja za prikaz strukture spisa postopka, ki ga je posredoval nacionalni organ, pristojen za odločanje o prošnji prosilca za mednarodno zaščito, zastopniku tega prosilca zagotavlja prikaz organiziranosti tega spisa, ki je enak prikazu, ki ga ima ta organ sam, ker je ta enakovrednost potrebna, da lahko ta zastopnik v imenu navedenega prosilca pred tem sodiščem učinkovito uresničuje pravico do obrambe.
Poleg tega mora predložitveno sodišče preveriti, ali – kot navaja nemška vlada v pisnem stališču – strukturni podatki in datoteke v formatu PDF, s katerimi je spis prosilca posredovan njegovemu zastopniku, zagotavljajo dovolj informacij za razumevanje strukture tega spisa in ali je za prikaz te strukture nujna uporaba programske opreme. Prav tako bo lahko preverilo, ali je, kot trdi ta vlada, zadevna programska oprema za vizualno prikazovanje, ki jo navedeni zastopnik lahko uporablja, ista kot tista, ki jo imajo sodišča, pristojna za odločanje o tožbah zoper odločbe v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito, in ali, kot prav tako trdi ta vlada, uporaba te programske opreme povzroča razlike v prikazu le v zvezi z manj pomembnimi vidiki, tako da ne vpliva na sposobnost tega zastopnika, da v imenu prosilca učinkovito uresničuje pravico do obrambe.
Poleg tega je treba poudariti, da ni razvidno – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da potreba, da si zastopnik prosilca prenese tako programsko opremo, da bi si lahko ogledal strukturo spisa tega prosilca v kronološkem vrstnem redu, sama po sebi pomeni nesorazmeren in nedopusten poseg, ki bi lahko ogrozil samo bistvo njegove pravice do obrambe.
Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na prvo in drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 23(1) ter člen 46(1) in (3) Direktive 2013/32 v povezavi s členom 47 Listine razlagati tako, da ne nasprotujeta nacionalni upravni praksi, na podlagi katere upravni organ, ki je odločil o prošnji za mednarodno zaščito, zastopniku prosilca posreduje kopijo elektronskega spisa v zvezi s to prošnjo v obliki niza posameznih datotek v formatu PDF, brez neprekinjenega oštevilčenja strani, pri čemer si je strukturo tega spisa mogoče ogledati z brezplačno programsko opremo, ki je prosto dostopna na spletu, če je, prvič, s tem načinom posredovanja zagotovljen dostop do vseh informacij, ki so upoštevne za obrambo prosilca in ki so bile vložene v ta spis ter na podlagi katerih je bila sprejeta odločitev o tej prošnji, in drugič, če je s tem načinom posredovanja zagotovljen kar najbolj verodostojen prikaz strukture in kronologije navedenega spisa, s pridržkom primerov, v katerih cilji splošnega interesa nasprotujejo razkritju nekaterih informacij zastopniku prosilca.
Tretje in četrto vprašanje
Predložitveno sodišče s tretjim in četrtim vprašanjem, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje, ali je treba člen 11(1) Direktive 2013/32 razlagati tako, da mora biti na odločbi, ki se nanaša na prošnjo za mednarodno zaščito, lastnoročni podpis uslužbenca pristojnega organa, ki je to odločbo izdal, da bi se štelo, da je bila izdana v pisni obliki v smislu te določbe, in če je odgovor pritrdilen, ali ta člen nasprotuje upravni praksi, v skladu s katero se podpisani izvirnik take odločbe digitalizira, nato pa se uniči in se v elektronskem spisu shrani digitalizirana različica te odločbe.
Najprej je treba poudariti, da zahteva iz člena 11(1) Direktive 2013/32, da je treba odločbo, ki se nanaša na prošnjo za mednarodno zaščito, izdati pisno, ne zajema obveznosti, da mora biti na tej odločbi podpis avtorja te odločbe.
Iz sodne prakse namreč izhaja, da obveznost izdaje akta, zlasti odločbe, ki posega v položaj, v pisni obliki, ki je s pravom Unije določena v velikem številu primerov (sodbi z dne 5. junija 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, točke od 41 do 49 in navedena sodna praksa, ter z dne 17. decembra 2020, Komisija/Madžarska (Sprejem prosilcev za mednarodno zaščito),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, točke od 204 do 207 in 251), pomeni zgolj, da je ta odločba prikazana z grafičnimi znaki, ki imajo svoj pomen, ne glede na to, ali so napisani ročno, natisnjeni na papir ali shranjeni v elektronski obliki (glej v tem smislu sodbo z dne 12. aprila 2018, Finnair,
C‑258/16
,
EU:C:2018:252
, točke 33, 35 in 36). Torej je treba izraz „v pisni obliki“ v smislu člena 11(1) Direktive 2013/32 razlagati tako, da izključuje odločbo zaradi molka organa ali – kot sta navedli nemška in madžarska vlada – odločbo, ki je sporočena ustno.
Obveznost, da je ta odločba podpisana bodisi lastnoročno bodisi v obliki elektronskega podpisa, pa ne izhaja samodejno iz pisne oblike navedene odločbe.
Čeprav namreč zahteva, da je posamični akt, ki posega v položaj, sporočen pisno, in zahteva, da je tak akt podpisal njegov avtor, to je oseba, ki jo je pristojni organ pooblastil za njegovo sprejetje, obe ustrezata ciljema pravne varnosti in varstva procesnih pravic naslovnika, je treba ta cilja vseeno razlikovati. Zahteva, da ima akt pisno obliko, je namreč namenjena zlasti temu, da se naslovniku omogoči, da se seznani s pravnim obsegom tega akta, podrobnimi pravili za njegovo uporabo in njegovo obrazložitvijo, da bi ga po potrebi lahko učinkovito izpodbijal pred sodiščem (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, točke od 44 do 46). Namen formalnosti avtentikacije akta, zlasti s podpisom, kadar se ta zahteva z veljavnim pravom, pa je zagotoviti, da je akt zanesljiv glede svojega avtorja in svoje vsebine, kar mora biti predmet nadzora, ki se opravi pred vsakim drugim nadzorom, kot je zlasti nadzor spoštovanja obveznosti obrazložitve aktov (glej v tem smislu sodbo z dne 23. novembra 2021, Svet/Hamas,
C‑833/19 P
,
EU:C:2021:950
, točka
).
Glede na te ugotovitve ni treba odgovoriti na vprašanje, ali člen 11(1) Direktive 2013/32 nasprotuje upravni praksi, ki zajema digitalizacijo podpisanega izvirnika odločbe o prošnji za mednarodno zaščito, njegovo uničenje in ohranitev digitalizirane različice te odločbe v elektronskem spisu.
Glede na vse zgornje preudarke je treba na tretje in četrto vprašanje odgovoriti, da je treba člen 11(1) Direktive 2013/32 razlagati tako, da zato, da bi se štelo, da je bila odločba v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito izdana v pisni obliki v smislu te določbe, ni nujno, da je na tej odločbi podpis uslužbenca pristojnega organa, ki je njen avtor.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:

1.
Člen 23(1) ter člen 46(1) in (3) Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite v povezavi s členom 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah
je treba razlagati tako, da
ne nasprotujeta nacionalni upravni praksi, na podlagi katere upravni organ, ki je odločil o prošnji za mednarodno zaščito, zastopniku prosilca posreduje kopijo elektronskega spisa v zvezi s to prošnjo v obliki niza posameznih datotek v formatu PDF
(Portable Document Format)
, brez neprekinjenega oštevilčenja strani, pri čemer si je strukturo tega spisa mogoče ogledati z brezplačno programsko opremo, ki je prosto dostopna na spletu, če je, prvič, s tem načinom posredovanja zagotovljen dostop do vseh informacij, ki so upoštevne za obrambo prosilca in ki so bile vložene v ta spis ter na podlagi katerih je bila sprejeta odločitev o tej prošnji, in drugič, če je s tem načinom posredovanja zagotovljen kar najbolj verodostojen prikaz strukture in kronologije navedenega spisa, s pridržkom primerov, v katerih cilji splošnega interesa nasprotujejo razkritju nekaterih informacij zastopniku prosilca.

2.
Člen 11(1) Direktive 2013/32
je treba razlagati tako, da
zato, da bi se štelo, da je bila odločba v zvezi s prošnjo za mednarodno zaščito izdana v pisni obliki v smislu te določbe, ni nujno, da je na tej odločbi podpis uslužbenca pristojnega organa, ki je njen avtor.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.