CELEX: 62014TJ0348
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa
Środki ograniczające przyjęte w związku z sytuacją na Ukrainie
Zamrożenie środków finansowych
Wykaz osób, podmiotów i organów, w odniesieniu do których ma zastosowanie zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych
Ujęcie nazwiska skarżącego
Obowiązek uzasadnienia
Podstawa prawna
Prawo do obrony
Prawo do skutecznej ochrony sądowej
Nadużycie władzy
Nieprzestrzeganie kryteriów umieszczenia w wykazie
Oczywisty błąd w ocenie
Prawo własności

Okoliczności powstania sporu
Skarżący, Oleksandr Viktorovych Yanukovych , jest biznesmenem, synem byłego prezydenta Ukrainy Viktora Fedorovycha Yanukovycha.
Niniejsza sprawa wpisuje się w ramy systemu środków ograniczających przyjętych w związku z sytuacją na Ukrainie w następstwie represji zastosowanych w odpowiedzi na demonstracje na placu Niepodległości w Kijowie (Ukraina) w lutym 2014 r.
W dniu 5 marca 2014 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła na podstawie art. 29 TUE decyzję 2014/119/WPZiB sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (
Dz.U. 2014, L 66, s. 26
; sprostowania:
Dz.U. 2014, L 70, s. 35
;
Dz.U. 2014, L 350, s. 15
). W tym samym dniu Rada przyjęła na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE rozporządzenie (UE) nr 208/2014 w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie (
Dz.U. 2014, L 66, s. 1
; sprostowania:
Dz.U. 2014, L 70, s. 36
;
Dz.U. 2014, L 350, s. 15
).
Motyw drugi decyzji 2014/119 wskazuje:
„W dniu 3 marca 2014 r. Rada uzgodniła skoncentrowanie środków ograniczających na zamrożeniu i odzyskaniu aktywów osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka, w celu konsolidacji i wsparcia praworządności i poszanowania praw człowieka na Ukrainie”.
Artykuł 1 ust. 1 i 2 decyzji 2014/119 stanowi:
„1.   Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą wymienionych w załączniku osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka na Ukrainie, a także osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych.
2.   Nie udostępnia się – bezpośrednio ani pośrednio – wymienionym w załączniku osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani na ich rzecz żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych”.
Szczegółowe zasady stosowania zamrożenia środków finansowych zostały określone w kolejnych ustępach tego artykułu.
Zgodnie z decyzją 2014/119 rozporządzenie nr 208/2014 przewiduje obowiązek stosowania zamrożenia środków finansowych i określa szczegółowe zasady tego zamrożenia co do istoty w sposób identyczny jak rzeczona decyzja.
Nazwiska osób, których dotyczą decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 (zwane dalej łącznie „aktami z marca 2014 r.”) znajdują się w wykazie – identycznym – zawartym w załączniku do decyzji 2014/119 i w załączniku I do rozporządzenia nr 208/2014 (zwanym dalej „wykazem”) wraz z, między innymi, uzasadnieniem ich umieszczenia.
Nazwisko skarżącego pojawiło się w wykazie wraz z danymi identyfikacyjnymi „syn byłego prezydenta [Yanukovycha], biznesmen” i następującym uzasadnieniem:
„Osoba, wobec której prowadzone jest na Ukrainie dochodzenie w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem ukraińskich środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę”.
W dniu 6 marca 2014 r. Rada opublikowała w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
ogłoszenie skierowane do osób, wobec których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w aktach z marca 2014 r.(
Dz.U. 2014, C 66, s. 1
). Zgodnie z tym ogłoszeniem „zainteresowane osoby mogą […] złożyć wniosek do Rady (wraz z dokumentami uzupełniającymi) o ponowne rozpatrzenie decyzji o umieszczeniu ich [nazwisk] w […] wykazie […]”.
Decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 zostały następnie zmienione decyzją Rady (WPZiB) 2014/216 z dnia 14 kwietnia 2014 r. zmieniającą decyzję 2014/119 (
Dz.U. 2014, L 111, s. 91
) i rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 381/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014 (
Dz.U. 2014, L 111, s. 33
). Decyzja wykonawcza 2014/216 i rozporządzenie wykonawcze nr 381/2014 nie zmieniły jednak danych identyfikacyjnych dotyczących skarżącego.
W drodze wymiany pism, która miała miejsce w trakcie roku 2014, skarżący zakwestionował zasadność umieszczenia jego nazwiska w wykazie i zwrócił się do Rady o ponowne rozpatrzenie decyzji. Złożył również wniosek o udzielenie mu dostępu do informacji i dowodów uzasadniających to umieszczenie w wykazie.
Rada udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie decyzji. Przedstawiła ona swoje stanowisko, iż środki ograniczające zastosowane wobec skarżącego są nadal uzasadnione z powodów przedstawionych w uzasadnieniu aktów z marca 2014 r. Jeżeli chodzi o wniosek skarżącego o udzielenie dostępu do akt, Rada przekazała mu pewną liczbę dokumentów z jego akt, w szczególności dokumenty organów ukraińskich: z dnia 3 marca 2014 r. (dokument zwany dalej „pismem z dnia 3 marca 2014 r.”), z dnia 8 lipca 2014 r. oraz z dnia 10 października 2014 r.
W dniu 29 stycznia 2015 r. Rada przyjęła decyzję (WPZiB) 2015/143, zmieniającą decyzję 2014/119, a także rozporządzenie (UE) 2015/138 zmieniające rozporządzenie nr 208/2014 (
Dz.U. 2015, L 24, s. 1
) (zwane dalej łącznie „aktami ze stycznia 2015 r.”).
Decyzja 2015/143 doprecyzowała – z dniem 31 stycznia 2015 r. – kryteria wskazania osób, których dotyczą środki ograniczające. W szczególności art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 otrzymał następującą treść:
„1.   Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą wymienionych w załączniku osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka na Ukrainie, a także osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych, zgodnie z wykazem zamieszczonym w załączniku.
Do celów niniejszej decyzji do osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych zalicza się osoby, wobec których organy ukraińskie wszczęły dochodzenie:
a)
za defraudację ukraińskich funduszy lub aktywów państwowych lub za współudział w tych działaniach; lub
b)
za wykorzystywanie stanowiska przez osobę piastującą funkcję publiczną, aby uzyskać nieuzasadnione korzyści dla siebie lub osoby trzeciej, a przez to spowodować stratę w ukraińskich funduszach lub aktywach państwowych, lub za współudział w tych działaniach”.
Rozporządzeniem 2015/138 zmienione zostało rozporządzenie nr 2018/2014 zgodnie z decyzją 2015/143.
Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. Rada poinformowała skarżącego o zamiarze pozostawienia wobec niego w mocy środków ograniczających i przekazała mu dokument organów ukraińskich z dnia 30 grudnia 2014 r. (zwany dalej „pismem z dnia 30 grudnia 2014 r.”) oraz poinformowała o możliwości przedstawienia uwag. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do Rady o ponowne przeanalizowanie jej stanowiska oraz przedstawienie mu ewentualnych innych informacji i dowodów uzasadniających stanowisko Rady.
W dniu 5 marca 2015 r. Rada przyjęła decyzję (WPZiB) 2015/364, zmieniającą decyzję 2014/119, a także rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/357 w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014 (
Dz.U. 2015, L 62, s. 1
) (zwane dalej łącznie „aktami z marca 2015 r.”).
Decyzją 2015/364 zmieniono art. 5 decyzji 2014/119, przedłużając stosowanie środków ograniczających względem skarżącego do dnia 6 marca 2016 r. W konsekwencji decyzja 2015/364 i rozporządzenie nr 2015/357 zastąpiły wykaz.
W następstwie tych zmian nazwisko skarżącego zostało pozostawione w wykazie wraz z danymi identyfikacyjnymi „syn byłego prezydenta, biznesmen” i nowym, następującym uzasadnieniem:
„Osoba, wobec której władze Ukrainy wszczęły postępowanie karne w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego”.
Pismem z dnia 6 marca 2015 r. Rada poinformowała skarżącego o pozostawieniu wobec niego w mocy środków ograniczających.
Decyzja 2014/119 i rozporządzenie nr 208/2014 zostały po raz ostatni zmienione, odpowiednio, decyzją Rady (WPZiB) 2016/318 z dnia 4 marca 2016 r. zmieniającą decyzję 2014/119 (
Dz.U. 2016, L 60, s. 76
) i rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 2016/311 z dnia 4 marca 2016 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014 (
Dz.U. 2016, L 60, s. 1
).
Decyzją 2016/364 zmieniono art. 5 decyzji 2014/119, przedłużając stosowanie środków ograniczających względem skarżącego do dnia 6 marca 2017 r.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 maja 2014 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
W dniu 22 września 2014 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę. Następnie, w dniu 26 września 2014 r., złożyła ona addendum do załączników do odpowiedzi na skargę, a w dniu 3 października 2014 r. – dokument dodatkowy. Złożyła też ona uzasadniony wniosek w rozumieniu art. 18 ust. 4 akapit drugi instrukcji dla sekretarza Sądu o niecytowanie treści tych dokumentów w publicznie dostępnych dokumentach dotyczących sprawy. Skarżący wniósł zastrzeżenia do wniosku o zachowanie poufności.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 września 2014 r. Komisja Europejska złożyła wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r. prezes dziewiątej izby Sądu dopuścił tę interwencję. W piśmie złożonym w dniu 22 grudnia 2014 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi. Skarżący i Rada złożyli uwagi w ich przedmiocie w wyznaczonych terminach.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 września 2014 r. Ukraina wniosła o dopuszczenie jej do udziału w niniejszej sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 grudnia 2014 r. Ukraina poinformowała Sąd o rezygnacji z interwencji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2015 r. prezes dziewiątej izby Sądu stwierdził wykreślenie Ukrainy z rejestru jako interwenientka.
Replika i duplika zostały złożone, odpowiednio, przez skarżącego w dniu 21 listopada 2014 r. i przez Radę w dniu 15 stycznia 2015 r.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 8 kwietnia 2015 r. skarżący dostosował swoje żądania, tak by zmierzały one również do stwierdzenia nieważności decyzji 2015/143, rozporządzenia 2015/138, decyzji 2015/364 i rozporządzenia wykonawczego 2015/357, w zakresie, w jakim akty te go dotyczą. Pozostałe strony przedstawiły swoje uwagi w wyznaczonym terminie. W piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 listopada 2015 r. skarżący przedstawił nowe dowody.
Na wniosek dziewiątej izby Sąd, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przed Sądem, postanowił przekazać sprawę powiększonemu składowi orzekającemu.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba w składzie powiększonym) postanowił o otworzeniu ustnego etapu postępowania.
Zarządzeniem prezesa dziewiątej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 5 kwietnia 2016 r., po wysłuchaniu stron, sprawa niniejsza oraz sprawa T‑346/14 Yanukovych/Rada zostały zgodnie z art. 68 regulaminu Sądu połączone do celów ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2016 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
W swej skardze skarżący wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji 2014/119, zmienionej decyzją wykonawczą 2014/216, oraz rozporządzenia nr 208/2014, zmienionego rozporządzeniem wykonawczym nr 381/2014, po drugie – decyzji 2015/143 i rozporządzenia 2015/138, oraz po trzecie – decyzji 2015/364 i rozporządzenia wykonawczego 2015/357, w zakresie, w jakim akty te go dotyczą;
—
obciążenie Rady kosztami postępowania,
Rada, popierana przez Komisję, wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
subsydiarnie, na wypadek stwierdzenia częściowej nieważności aktów z marca 2014 r. – orzeczenie o utrzymaniu w mocy względem skarżącego skutków decyzji 2014/119 do momentu uzyskania skuteczności przez stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 208/2014, a na wypadek stwierdzenia częściowej nieważności aktów z marca 2015 r. – orzeczenie o utrzymaniu w mocy względem skarżącego skutków decyzji 2014/119 w zmienionym brzmieniu do momentu uzyskania skuteczności przez stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 208/2014 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem wykonawczym 2015/357;
—
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Co do prawa
1.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym, odpowiednio, decyzją wykonawczą 2014/216 i rozporządzeniem wykonawczym nr 381/2014, w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego
Na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym decyzją wykonawczą 2014/216 i rozporządzeniem wykonawczym nr 381/2014 skarżący podnosi siedem zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy braku podstawy prawnej. Zarzut drugi dotyczy nadużycia władzy. Zarzut trzeci jest oparty na braku uzasadnienia. Zarzut czwarty dotyczy nieprzestrzegania kryteriów umieszczenia w wykazie. Zarzut piąty dotyczy oczywistego błędu w ocenie. Zarzut szósty dotyczy naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznego środka prawnego, a siódmy – naruszenia prawa własności.
W zarzucie czwartym, który należy zbadać w pierwszej kolejności, skarżący zasadniczo podnosi, że umieszczenie jego nazwiska w wykazie z tego jedynie powodu, że był on objęty dochodzeniem, nie spełniało – w świetle istotnego dla sprawy orzecznictwa – kryteriów przewidzianych w aktach z marca 2014 r., w których jest mowa o osoby „wskazanych jako odpowiedzialne” za defraudację ukraińskich środków publicznych, a w każdym razie Rada nie wywiązała się z obowiązku przedstawienia dowodu.
Ponadto w piśmie dostosowującym żądania skarżący podnosi, że dla okresu od 31 stycznia do 6 marca 2015 r., to jest od dnia wejścia w życie aktów ze stycznia 2015 r. do dnia wejścia w życie aktów z marca 2015 r., pierwotne powody umieszczenia jego nazwiska w wykazie nie spełniają też kryteriów umieszczenia zmienionych decyzją 2015/143.
Rada, popierana przez Komisję, podkreśla przede wszystkim, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ona sama ma obowiązek, na podstawie zgodnych informacji, wskazania osób, które mogą być uznane za odpowiedzialne za defraudację środków publicznych, oraz że wyrażenie „wskazane” należy interpretować szeroko, w sposób pozwalający w szczególności uwzględnić osoby ścigane karnie za takie czyny.
Następnie podnosi ona, że dowody, którymi dysponowała, potwierdzają, że przeciwko skarżącemu zostało wszczęte postępowanie karne oraz że czyny polegające na defraudacji środków publicznych w znacznych kwotach i ich nielegalnego przesyłania poza Ukrainę zostały udowodnione. Sprzeciwia się ona ponadto uogólnionemu stosowaniu podnoszonego obowiązku sprawdzania, czy uregulowanie danego państwa członkowskiego zapewnia ochronę prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej.
W tej kwestii należy przypomnieć, że o ile Rada dysponuje szerokim zakresem uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do kryteriów ogólnych podlegających uwzględnieniu przy stosowaniu środków ograniczających, o tyle skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej wymaga, by w ramach kontroli zgodności z prawem powodów uzasadniających decyzję o umieszczeniu lub pozostawieniu nazwiska określonej osoby w wykazie osób objętych środkami ograniczającymi sąd Unii Europejskiej upewnił się, że decyzja ta, która ma dla tej osoby skutek indywidualny, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw rzeczonej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tej decyzji – są wykazane w sposób wystarczająco precyzyjny i konkretny (zob. wyrok z dnia 21 kwietnia 2015 r., Anbouba/Rada,
C‑605/13 P
,
EU:C:2015:248
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że kryterium określone w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 przewiduje, że środki ograniczające są stosowane wobec osób wskazanych jako odpowiedzialne za czyny polegające na defraudacji funduszy publicznych. Ponadto z motywu 2 rzeczonej decyzji wynika, że Rada zastosowała te środki „w celu konsolidacji i wsparcia praworządności […] na Ukrainie”.
Nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie z tego powodu, że jest on „[o]sob[ą], wobec której prowadzone jest na Ukrainie dochodzenie w związku z udziałem w przestępstwach związanych ze sprzeniewierzeniem ukraińskich środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniem poza Ukrainę”.
Na poparcie powodu umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie Rada powołuje się na pismo z dnia 3 marca 2014 r. W pierwszej części tego pisma wskazano, że „ukraińskie organy ścigania” wszczęły pewną liczbę postępowań karnych w celu zbadania czynów przestępczych popełnionych przez byłych wysokich urzędników, których nazwiska są wymienione tuż poniżej, oraz że dochodzenie prowadzone w sprawie wspomnianych przestępstw pozwoliło na wykazanie faktu sprzeniewierzenia znacznych kwot i późniejszego nielegalnego przesłania ich poza terytorium Ukrainy. W drugiej części pisma dodano, że „dochodzenie potwierdza udział innych wysokich urzędników reprezentujących poprzednie władze w tym samym rodzaju przestępstw” i że przewiduje się szybkie poinformowanie ich o wszczęciu tego dochodzenia. Nazwiska tych innych osób, w tym skarżącego, są również wymienione bezpośrednio poniżej.
Bezsporne jest, że to na tej jedynie podstawie skarżący został wskazany „jako odpowiedzialny za defraudację ukraińskich funduszy państwowych” w rozumieniu art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119. Pismo z dnia 3 marca 2014 r. jest bowiem jedynym spośród dowodów przedstawionych przez Radę w niniejszym postępowaniu, który pochodzi z okresu poprzedzającego akty z marca 2014 r., a zatem zgodność z prawem rzeczonych aktów należy rozpatrywać w świetle tego jedynie dowodu.
Należy stwierdzić, że rzeczone pismo, mimo iż pochodzi ono od wysokiej rangi organu wymiaru sprawiedliwości państwa trzeciego, zawiera jedynie ogólne i niejasne stwierdzenie wiążące nazwisko skarżącego, obok nazwisk innych byłych wysokich urzędników, z dochodzeniem, które zasadniczo miało wykazać czyny polegające na defraudacji środków publicznych. Pismo nie zawiera żadnej dokładnej informacji dotyczącej ustalenia czynów będących w trakcie sprawdzania w dochodzeniu prowadzonym przez organy ukraińskie, a tym bardziej dotyczącej indywidualnej, choćby domniemanej, odpowiedzialności skarżącego w związku z tymi czynami (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Azarov/Rada,
T‑332/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:48
, pkt
; zob. również analogicznie wyrok z dnia 26 października 2015 r., Portnov/Rada (
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, pkt
,
).
Należy ponadto wskazać, że odmiennie niż w sprawie zakończonej przytoczonym przez Radę wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
–
), utrzymanym w postępowaniu odwoławczym wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., Ezz i in./Rada (
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
) w niniejszej sprawie, po pierwsze, Rada nie dysponowała informacjami dotyczącymi czynów lub zachowań konkretnie zarzucanych skarżącemu przez organy ukraińskie, a po drugie, pismo z dnia 3 marca 2014 r. – nawet jeżeli rozpatrywać je w kontekście, w jaki się ono wpisuje – nie może stanowić wystarczająco solidnej podstawy faktycznej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 41 niniejszego wyroku, by umieścić nazwisko skarżącego w wykazie z tego powodu, że został on wskazany „jako odpowiedzialny” za defraudację środków publicznych (zob. podobnie wyrok z dnia 26 października 2015 r.Portnov/Rada,
T‑290/14
,
EU:T:2015:806
, pkt
–
).
Niezależnie od etapu postępowania, jakie miało toczyć się wobec skarżącego, Rada nie mogła zastosować wobec niego środków ograniczających, nie wiedząc, jakie konkretnie czyny polegające na sprzeniewierzeniu funduszy publicznych zarzucały mu organy ukraińskie. Dopiero bowiem po uzyskaniu informacji o tych czynach Rada byłaby w stanie wykazać, po pierwsze, czy mogły one zostać zakwalifikowane jako defraudacja środków publicznych, oraz po drugie, czy mogły one zagrozić na Ukrainie praworządności, której konsolidacja i wspieranie stanowią, jak przypomniano w pkt 42 powyżej, cel stosowania rozpatrywanych środków ograniczających (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 stycznia 2016 r., Kliuiev/Rada,
T‑341/14
,
EU:T:2016:47
, pkt
; z dnia 28 stycznia 2016 r., Azarov/Rada,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, pkt
).
Zresztą w razie zakwestionowania powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie to do właściwego organu Unii należy wykazanie ich zasadności, a nie do tej osoby – przedstawienie negatywnego dowodu braku zasadności wspomnianych powodów (wyroki: z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, pkt
,
; z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Fulmen i Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, pkt
,
).
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie nie opiera się na podstawie faktycznej wystarczająco solidnej, by gwarantować przestrzeganie określonych w decyzji 2014/119 kryteriów wskazania osób objętych środkami spornymi ograniczającymi.
Ponadto należy stwierdzić, że ta niezgodność z prawem utrzymywała się do czasu wejścia w życie aktów z marca 2015 r., które zastąpiły wykaz oraz zmieniły powód umieszczenia w nim skarżącego.
W świetle tego wniosku nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie żądania skarżącego dotyczącego stwierdzenia niezgodności z prawem umieszczenia jego nazwiska w wykazie, na mocy aktów z marca 2014 r., w okresie od dnia 31 stycznia r. do dnia 6 marca, to jest od dnia wejścia w życie aktów ze stycznia 2015 r. do wejścia w życie aktów z marca 2015 r. Wobec stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego, należy go bowiem uważać za nieobjętego środkami ograniczającymi w tym okresie.
W związku z tym zarzut czwarty należy uwzględnić i stwierdzić nieważność decyzji 2014/119 w brzmieniu zmienionym decyzją wykonawczą 2014/216 w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącego, bez potrzeby wypowiadania się w przedmiocie pozostałych zarzutów.
W konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji 2014/119 należy także stwierdzić nieważność – w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącego – rozporządzenia nr 208/2014 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem wykonawczym nr 381/2014, które zgodnie z art. 215 ust. 2 traktatu UE zakłada istnienie decyzji przyjętej zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE.
2.
W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego
W piśmie dostosowującym żądania skarżący wniósł o rozszerzenie zakresu skargi, tak aby zmierzała ona do stwierdzenia nieważności aktów ze stycznia 2015 r. i z marca 2015 r., w zakresie, w jakim akty te go dotyczą.
W uwagach w przedmiocie pisma dostosowującego żądania Rada podnosi, po pierwsze, że Sąd – w świetle art. 275 TFUE – nie jest właściwy do rozpoznania rozszerzenia skargi na decyzję 2015/143, która została przyjęta na podstawie art. 29 TUE, a po drugie, że rozszerzenie zakresu żądań na rozporządzenie 2015/138 jest niedopuszczalne z powodu braku legitymacji procesowej skarżącego. Ponadto Rada kwestionuje zasadność dostosowania skargi.
W przedmiocie właściwości Sądu do zbadania zgodności z prawem decyzji 2015/143
Należy wskazać, że jak wynika w szczególności z poniższej analizy zarzutu pierwszego, skarżący – nie zgłaszając formalnie zarzutu niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE – w ramach żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2015 r. pozostawiających jego nazwisko w wykazie podnosi niezgodność kryterium umieszczenia w wykazie z celami traktatu UE. Skoro decyzja 2015/143 stanowi właśnie zmianę rzeczonego kryterium umieszczenia w wykazie, należy uznać, że skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji, zamierza w rzeczywistości powołać się na zarzut niezgodności z prawem, który wspiera jego żądania stwierdzenia nieważności aktów z marca 2015 r. (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 września 2013 r., Post Bank Iran/Rada,
T‑13/11
,
EU:T:2013:402
, pkt
).
W tej kwestii należy przypomnieć, że art. 275 akapit drugi TFUE wyraźnie przewiduje, że – w drodze odstępstwa od postanowień akapitu pierwszego tego artykułu – sąd Unii jest właściwy do „orzekania w sprawie skarg wniesionych na warunkach przewidzianych w artykule 263 akapit czwarty [TFUE], dotyczących kontroli legalności decyzji przewidujących środki ograniczające wobec osób fizycznych lub prawnych przyjętych przez Radę na podstawie tytułu V rozdział 2 traktatu [UE]”. Postanowienie to zatem, wbrew twierdzeniom Rady, obejmuje ogół decyzji Rady dotyczących środków ograniczających wobec osób fizycznych lub prawnych, wchodzących w zakres rozdziału 2 tytułu V traktatu UE, niezależnie od tego czy są to decyzje o charakterze generalnym, czy decyzje indywidualne. W szczególności nie wyklucza ono możliwości zakwestionowania, w drodze zarzutu, zgodności z prawem przepisu o charakterze generalnym na poparcie skargi o stwierdzenie nieważności indywidualnego środka ograniczającego wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., National Iranian Oil Company/Rada,
T‑578/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:678
, pkt
,
; zob. również podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Azarov/Rada,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, pkt
).
Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady, Sąd jest właściwy do zbadania zgodności z prawem decyzji 2015/143 w zakresie, w jakim zmienia ona art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119.
Wspomniany zarzut niezgodności z prawem zostanie zatem zbadany w kontekście zarzutu pierwszego – w którym skarżący podnosi niezgodność zastosowanego wobec niego kryterium umieszczenia w wykazie z celami traktatu UE – jako wsparcie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2015 r.
W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności, opartego na braku legitymacji procesowej skarżącego w odniesieniu do rozporządzenia 2015/138
Jeżeli chodzi o kwestię zdolności procesowej skarżącego podniesioną przez Rade w odniesieniu do rozporządzenia 2015/138, to należy zauważyć, że rozporządzenie nr 208/2014 zostało zmienione rozporządzeniem 2015/138 wyłącznie w zakresie, w jakim uściślone zostały kryteria wskazania dla celów objęcia zamrożeniem środków finansowych osób odpowiedzialnych za defraudację ukraińskich funduszy państwowych.
Rozporządzenie 2015/238 nie wskazuje imiennie skarżącego ani nie zostało przyjęte w następstwie pełnego przeglądu wykazu. Akt ten dotyczy bowiem jedynie generalnych kryteriów umieszczenia w wykazie, mających zastosowanie w obiektywnie określonych sytuacjach i wywołujących skutki prawne względem osób i podmiotów wskazanych w sposób ogólny i abstrakcyjny, a nie dotyczy umieszczenia w wykazie nazwiska skarżącego. Tym samym nie dotyczy on skarżącego ani bezpośrednio, ani indywidualnie, i skrżącemu nie przysługuje legitymacja do dostosowania żądań w celu domagania się stwierdzenia jego nieważności (wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Azarov/Rada,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy uwzględnić zarzut Rady i skargę – w zakresie, w jakim zmierza do stwierdzenia nieważności rozporządzenia 2015/138 – odrzucić jako niedopuszczalną.
Co do istoty
Na poparcie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. skarżący podnosi siedem zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy braku podstawy prawnej: Zarzut drugi dotyczy nadużycia władzy. Zarzut trzeci jest oparty na braku uzasadnienia. Zarzut czwarty dotyczy nieprzestrzegania kryteriów umieszczenia w wykazie. Zarzut piąty dotyczy oczywistego błędu w ocenie. Zarzut szósty dotyczy naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznego środka prawnego, a siódmy – naruszenia prawa własności.
W pierwszej kolejności należy zbadać zarzut szósty, dotyczący naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznego środka prawnego, następnie zarzut trzeci, dotyczący braku uzasadnienia, i wreszcie pozostałe zarzuty w kolejności, w jakiej zostały podniesione.
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej
W zarzucie szóstym skarżący podnosi, że nie skonsultowano się z nim we właściwy sposób przed pozostawieniem jego nazwiska w wykazie, a dokładniej że nie dysponował terminem i wystarczającymi informacjami, by móc zakwestionować pozostawienie swego nazwiska w wykazie.
Rada, wspierana przez Komisję, nie zgadza się z argumentami skarżącego.
Na wstępie należy przypomnieć, że poszanowanie prawa do obrony przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) karty praw podstawowych, której traktat UE przyznaje taką samą moc prawną, jaką mają traktaty, obejmuje prawo do bycia wysłuchanym i prawo dostępu do akt sprawy, podczas gdy prawo do skutecznej ochrony sądowej, które jest wyrażone w art. 47 rzeczonej karty, wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, pkt
–
).
Wynika stąd, że przy przyjmowaniu decyzji o pozostawieniu nazwiska osoby lub nazwy podmiotu lub organu w wykazie osób, podmiotów lub organów objętych środkami ograniczającymi Rada powinna przestrzegać prawa tej osoby, tego podmiotu lub tego organu do uprzedniego przedstawienia ich stanowiska, jeżeli w decyzji o pozostawieniu w wykazie powołuje się na nowe informacje lub dowody zgromadzone przeciwko nim, mianowicie informacje lub dowody, których nie było w pierwotnej decyzji o umieszczeniu w wykazie (wyrok z dnia 4 czerwca 2014 r., Sina Bank/Rada,
T‑67/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:348
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; zob. podobnie wyrok z dnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy wskazać, że pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie w następstwie aktów z marca 2015 r. nastąpiło wyłącznie w oparciu o pismo z dnia 30 grudnia 2014 r.
W tej kwestii należy także przypomnieć, że przed przyjęciem decyzji o pozostawieniu nazwiska skarżącego w wykazie Rada przekazała skarżącemu pismo z dnia 30 grudnia 2014 r. (zob. pkt 17 powyżej). Ponadto pismem z dnia 2 lutego 2015 r. Rada poinformowała skarżącego o zamiarze pozostawienia wobec niego w mocy środków ograniczających i poinformowała o możliwości przedstawienia uwag (zob. pkt 17 powyżej).
Wynika stąd, że skarżący miał dostęp do informacji i dowodów, które skłoniły Radę do pozostawienia wobec niego w mocy środków ograniczających i mógł w stosownym czasie złożyć uwagi (zob. pkt 17 powyżej).
Ponadto skarżący nie wykazał, by podnoszone trudności dotyczące otrzymanych informacji oraz czasu na udzielenie odpowiedzi na twierdzenia Rady uniemożliwiły mu dostosowanie żądań w stosownym czasie lub przedstawienie argumentów na swoją obronę.
Z powyższego wynika, że udostępnienie dowodów w trakcie trwania procedury było wystarczające dla zagwarantowania skarżącemu wykonywania prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej.
Zarzut szósty należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
W zarzucie trzecim skarżący podnosi, po pierwsze, że powód umieszczenia jego nazwiska w wykazie nie zawiera żadnej dokładnej informacji na temat kwestionowanych czynów ani dotyczącego go postępowania, pozwalającej na wzmocnienie wysuniętego przeciwko niemu twierdzenia o sprzeniewierzeniu środków publicznych i ich nielegalnym przesyłaniu poza Ukrainę, a po drugie, że powód ten cechuje się stereotypowością.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymagają art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych, powinno być dostosowane do charakteru zaskarżonego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Uzasadnienie musi przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy przyjętego środka, a właściwemu sądowi – dokonać kontroli. Oceny wymogu uzasadnienia należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności konkretnego wypadku (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada,
T‑200/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:216
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty praw podstawowych, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również ogół norm prawnych regulujących daną dziedzinę. I tak z jednej strony akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w kontekście znanym zainteresowanemu, który pozwala mu zrozumieć zakres zastosowanego w stosunku do niego środka. Z drugiej strony stopień szczegółowości uzasadnienia aktu musi być proporcjonalny do rzeczywistych możliwości, warunków technicznych i terminu, w jakim akt ma być wydany (wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada,
T‑200/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:216
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności uzasadnienie środka w postaci zamrożenia aktywów co do zasady nie może sprowadzać się do sformułowania ogólnego i stereotypowego. Z uwzględnieniem zastrzeżeń wyrażonych w pkt 79 powyżej środek taki powinien natomiast wskazywać konkretne powody, na podstawie których Rada uznaje, że odnośne uregulowanie ma zastosowanie do zainteresowanego wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada,
T‑200/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:216
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy wskazać, po pierwsze, że – podobnie jak powód pierwotnego umieszczenia w wykazie – powód w brzmieniu zmienionym aktami z marca 2015 r. (zob. pkt 20 powyżej) wymienia elementy stanowiące podstawę umieszczenia skarżącego w wykazie, to jest okoliczność, że władze Ukrainy wszczęły wobec niego postępowanie karne w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego.
Ponadto pozostawienie w mocy środków wobec skarżącego nastąpiło w kontekście znanym skarżącemu, który podczas wymiany pism w niniejszym postępowaniu dowiedział się o piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. – na którym Rada opierała pozostawienie wobec niego w mocy środków ograniczających – poprzez które Rada przedstawiła dokładne informacje dotyczące umieszczenia jego nazwiska w wykazie (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 listopada 2012 r., Rada/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 września 2013 r., Bank Melli Iran/Rada,
T‑35/10 i T‑7/11
,
EU:T:2013:397
, pkt
), między innymi szczegółowy opis czynów, jakie były mu zarzucane.
Jeżeli chodzi, po drugie, o zarzucaną Radzie stereotypowość powodu umieszczenia w wykazie, należy wskazać, że o ile twierdzenia zawarte w tym powodzie są takie same jak te, na których podstawie zostały poddane środkom ograniczającym inne osoby wymienione w wykazie, o tyle zmierzają one jednak do opisania konkretnej sytuacji skarżącego, który na tej samej podstawie co inne osoby został – zdaniem Rady – objęty postępowaniami sądowymi mającymi związek z dochodzeniami w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych na Ukrainie (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
).
W świetle ogółu powyższych rozważań należy stwierdzić, że akty z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. wymieniają w sposób wystarczający pod względem prawnym okoliczności prawne i faktyczne stanowiące – zdaniem ich autora – podstawę tych aktów.
Zarzut trzeci należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku podstawy prawnej
W zarzucie pierwszym skarżący podnosi, że decyzja 2014/119 w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. nie jest zgodna z celami wymienionymi w art. 29 TUE, a zatem jest pozbawiona podstawy prawnej, a także że wobec nieważności decyzji 2014/119 rozporządzenie nr 208/2014 w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r., również jest nieważne, gdyż nie istnieje żadna ważna decyzja wydana na podstawie rozdziału 2 tytułu V traktatu UE pozwalająca powołać się na art. 215 TFUE.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
– W przedmiocie głównego argumentu skarżącego, dotyczącego braku proporcjonalności kryterium umieszczenia w wykazie w świetle celów traktatu UE
W ramach swojego głównego argumentu skarżący zasadniczo podnosi, że decyzja 2014/119 nie realizuje żadnego z dwóch przywołanych w niej celów, to jest konsolidacji i wsparcia praworządności oraz poszanowania praw człowieka na Ukrainie, ani pozostałych celów wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB) wyrażonych w art. 21 ust. 2 lit. b) TUE. Dodaje on, że zmiana dotyczącego go uzasadnienia w drodze aktów z marca 2015 r. w następstwie rozszerzenia kryterium umieszczenia w wykazie aktami ze stycznia 2015 r. nie była uzasadniona, ponieważ Rada nie udowodniła, że skarżący zagrażał demokracji, praworządności lub prawom człowieka na Ukrainie bądź zrównoważonemu rozwojowi gospodarczemu lub społecznemu na Ukrainie.
Należy zatem zbadać zgodność kryterium umieszczenia w wykazie zawartego w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 w brzmieniu zmienionym decyzją 2015/143 z celami WPZiB, a w szczególności proporcjonalność rzeczonego kryterium względem wymienionych celów.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że cele traktatu UE w zakresie WPZiB są wymienione w szczególności w art. 21 ust. 2 lit. b) TUE, który stanowi:
„Unia określa i prowadzi wspólne polityki i działania oraz dąży do zapewnienia wysokiego stopnia współpracy we wszelkich dziedzinach stosunków międzynarodowych, w celu: […] umacniania i wspierania demokracji, państwa prawnego, praw człowieka i zasad prawa międzynarodowego”.
Następnie należy przypomnieć, że w motywie drugim decyzji 2014/119 stwierdzono, co następuje:
„W dniu 3 marca 2014 r. Rada uzgodniła skoncentrowanie środków ograniczających na zamrożeniu i odzyskaniu aktywów osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka w celu konsolidacji i wsparcia praworządności i poszanowania praw człowieka na Ukrainie”.
Na tej podstawie kryterium umieszczenia w wykazie zawarte w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 w brzmieniu zmienionym decyzją 2015/143 ma następującą treść:
„Zamrożone zostają wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze należące do lub będące w posiadaniu, dyspozycji lub pod kontrolą wymienionych w załączniku osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych oraz osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka na Ukrainie, a także osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów z nimi powiązanych, zgodnie z wykazem zamieszczonym w załączniku.
Do celów niniejszej decyzji do osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych zalicza się osoby, wobec których organy ukraińskie wszczęły dochodzenie:
a)
za defraudację ukraińskich funduszy lub aktywów państwowych lub za współudział w tych działaniach […]”.
Wreszcie należy przypomnieć, że w następstwie aktów z marca 2015 r. uzasadnienie umieszczenia w wykazie nazwiska skarżącego brzmi następująco:
„Osoba, wobec której władze Ukrainy wszczęły postępowanie karne w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego”.
Tytułem wstępu należy stwierdzić, że – jak przyznaje w swoich pismach Rada – środki ograniczające względem skarżącego zostały zastosowane w wyłącznym celu konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie. W związku z tym argumenty skarżącego dotyczące nierealizowania przez zawarte w decyzji 2014/119 kryterium umieszczenia w wykazie innych celów WPZiB nie mają znaczenia dla sprawy.
Należy zatem sprawdzić, czy kryterium umieszczenia w wykazie przewidziane w decyzji 2014/119 i zmienione decyzją 2015/143, obejmujące osoby wskazane jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych odpowiada przywołanemu w tej samej decyzji celowi polegającemu na konsolidacji i wsparciu praworządności na Ukrainie.
W tej kwestii należy przypomnieć, że w orzecznictwie wypracowanym w odniesieniu do środków ograniczających w związku z sytuacją w Tunezji i w Egipcie ustalono, że cele takie jak wymienione w art. 21 ust. 2 lit. b) i d) TUE miały zostać osiągnięte w drodze zamrożenia aktywów, którego zakres zastosowania był ograniczony, jak w niniejszej sprawie, do osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację środków publicznych, jak również osób, podmiotów i organów z nimi związanych, to jest osób, których działania mogły zaszkodzić prawidłowemu działaniu instytucji publicznych i związanych z nimi organów (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 maja 2013 r., Trabelsi i in./Rada,
T‑187/11
,
EU:T:2013:273
, pkt
; z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
; z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada,
T‑200/14
, niepublikowany,
EU:T:2016:216
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, po pierwsze, że kryterium umieszczenia w wykazie opiera się – w odniesieniu do skarżącego – na przestępstwach „defraudacji środków publicznych”, oraz po drugie, że kryterium to wpisuje się w ramy prawne wyraźnie zakreślone decyzją 2014/119 i realizację wymienionego w jej motywie drugim istotnego celu traktatu UE, to jest celu polegającego na konsolidacji i wsparciu praworządności na Ukrainie.
W tej kwestii należy przypomnieć, że poszanowanie praworządności, jak wynika z art. 2 TUE oraz preambuł traktatu UE i karty praw podstawowych, jest jedną z głównych wartości, na których opiera się Unia. Poszanowanie praworządności jest ponadto, na mocy art. 49 TUE, warunkiem wstępnym przystąpienia do Unii. Pojęcie praworządności, sformułowane alternatywnie jako „rządy prawa”, jest również zawarte w preambule konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
Orzecznictwo Trybunału oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, jak również prace Rady Europy poprzez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo dostarczają niewyczerpującego wyboru zasad i norm, które mogą wpisywać się w pojęcie praworządności. Figurują wśród nich zasady legalności, pewności prawa i zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych; niezawisłych i bezstronnych sądów; skutecznej kontroli sądowej, w tym poszanowania praw podstawowych, oraz równości wobec prawa [zob. w tej kwestii lista kontrolna dotycząca praworządności przyjęta przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo na jej 106. sesji plenarnej (Wenecja, 11–12 marca 2016 r.)]. Ponadto w kontekście działań zewnętrznych Unii niektóre instrumenty prawne wspominają między innymi o walce z korupcją jako o zasadzie wpisującej się w pojęcie praworządności [zob. przykładowo rozporządzenie (WE) nr 1638/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r. określające przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (
Dz.U. 2006, L 310, s. 1
).
Tymczasem o ile nie można wykluczyć, że pewne zachowania mające związek z czynami polegającymi na defraudacji środków publicznych mogą zagrażać praworządności, o tyle nie sposób przyjąć, że każdy czyn polegający na defraudacji środków publicznych popełniony w państwie trzecim uzasadnia interwencję Unii w celu konsolidacji i wsparcia praworządności w tym państwie w ramach jej kompetencji w dziedzinie WPZiB. By możliwe było wykazanie, że defraudacja środków publicznych może uzasadniać działanie Unii w ramach WPZiB motywowane celem w postaci konsolidacji i wsparcia praworządności, niezbędne jest – przynajmniej – by kwestionowane czyny mogły zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom danego państwa.
W tym kontekście kryterium umieszczenia w wykazie może być uznane za zgodne z porządkiem prawnym Unii wyłącznie w zakresie, w jakim jest możliwe przypisanie mu znaczenia zgodnego z wymogami norm nadrzędnych, które musi spełniać, a konkretniej z celem w postaci konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie. Wykładnia taka pozwala ponadto na respektowanie szerokiego zakresu uznania, jakim dysponuje Rada przy definiowaniu ogólnych kryteriów umieszczenia w wykazie, z jednoczesnym zapewnieniem kontroli, co do zasady pełnej, zgodności z prawem aktów Unii w świetle praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., National Iranian Oil Company/Rada,
T‑578/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:678
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z tym rzeczone kryterium należy interpretować w ten sposób, że nie obejmuje ono w sposób abstrakcyjny każdego czynu polegającego na defraudacji środków publicznych, lecz dotyczy ono raczej czynu polegającego na defraudacji środków publicznych lub mienia publicznego, które z uwagi na kwotę lub rodzaj sprzeniewierzonych środków lub sprzeniewierzonego mienia lub na okoliczności, w jakich nastąpiły, mogą przynajmniej zagrażać instytucjonalnym i prawnym podstawom Ukrainy, w szczególności zasadom legalności, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej kontroli sądowej i równości wobec prawa, a w ostatecznym rozrachunku – zagrażać poszanowaniu praworządności w tym państwie (zob. pkt 100 powyżej). W ten sposób rozumiane kryterium umieszczenia w wykazie jest zgodne z istotnymi celami traktatu UE i do nich proporcjonalne.
– W przedmiocie pozostałych argumentów przedstawionych przez skarżącego
Skarżący podnosi, po pierwsze, że cel związany z konsolidacją i wsparciem praworządności po raz pierwszy został uwzględniony zbyt późno, bo w konkluzjach Rady do Spraw Zagranicznych w sprawie Ukrainy z dnia 3 marca 2014 r.
W zakresie, w jakim poprzez argument ten skarżący zamierza podnieść, ze umieszczenie jego nazwiska w wykazie było motywowane względami politycznymi, należy wskazać, że argument wywodzony ze spóźnionego jego zdaniem powołania się na cel związany z konsolidacją i wsparciem praworządności nie jest wystarczający do wykazania, że przy przyjmowaniu aktów z marca 2014 r. Rada nie kierowała się celem, zadeklarowanym i uzasadnionym, konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie oraz że rzeczony cel nie stanowił uzasadnienia pozostawienia środków w mocy wobec skarżącego aktami z marca 2015 r.
Skoro poprzez argument ten skarżący w rzeczywistości podnosi zarzut szczegółowy nadużycia władzy, wystarczy wskazać, że jest ono badane w ramach zarzutu drugiego poniżej.
Po drugie, skarżący podnosi, że rozszerzenia kryterium umieszczenia w wykazie aktami ze stycznia 2015 r. (zob. pkt 15 powyżej) nie można zasadnie rozumieć w ten sposób, że oznacza ono, iż zwykłe dochodzenie jest wystarczające, by to kryterium spełnić. W przeciwnym razie Rada delegowałaby na rzecz organów ukraińskich uprawnienie do decydowania o zastosowaniu środków ograniczających Unii bez najmniejszej kontroli z jej strony.
W tej kwestii należy zauważyć, że o ile sąd Unii ustalił, że wskazanie danej osoby jako odpowiedzialnej za przestępstwo nie oznacza koniecznie skazania za takie przestępstwo (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2015 r., Ezz i in./Rada,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, pkt
,
), o tyle z orzecznictwa przypomnianego w pkt 49 powyżej wynika, że to do właściwego organu Unii należy – w razie zakwestionowania – wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie, a nie do tej osoby przedstawienie dowodu przeciwnego na brak zasadności wspomnianych powodów.
W niniejszej sprawie kryterium umieszczenia w wykazie zawarte w aktach z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. pozwala Radzie, zgodnie z wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, (
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
), na wzięcie pod uwagę dochodzenia o czyny polegające na defraudacji środków publicznych jako elementu mogącego ewentualnie uzasadniać przyjęcie środków ograniczających bez uszczerbku dla okoliczności, że – w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 107powyżej i wykładni kryterium umieszczenia w wykazie przedstawionej w pkt 89-102 powyżej – sam fakt dana osoba jest objęta dochodzeniem dotyczącym przestępstw defraudacji środków publicznych nie może sam w sobie uzasadniać działania Rady na podstawie art. 21 TUE i 29 TUE. Tak więc kryterium umieszczenia w wykazie nie można interpretować jako delegowania na rzecz organów ukraińskich uprawnienia o decydowaniu o zastosowaniu środków.
Po trzecie, skarżący podnosi, że rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie aktami ze stycznia 2015 r. w celu objęcia nim „os[ób], wobec których organy ukraińskie wszczęły dochodzenie […] [w sprawie] wykorzystywani[a] stanowiska przez osobę piastującą funkcję publiczną, aby uzyskać nieuzasadnione korzyści dla siebie lub osoby trzeciej, a przez to spowodować stratę w ukraińskich funduszach lub aktywach państwowych, lub za współudział w tych działaniach” nie odpowiada celom WPZiB.
Wystarczy w tej kwestii stwierdzić, że to rozszerzenie kryterium umieszczenia w wykazie nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ nazwisko skarżącego zostało umieszczone w wykazie wyłącznie z powodu prowadzenia wobec niego przez organy ukraińskie postępowania karnego w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego, a nie o wykorzystywanie stanowiska jako osoba piastująca funkcję publiczną.
Po czwarte, skarżący usiłuje podważyć prawidłowość przeobrażeń ustrojowych na Ukrainie w następstwie wydarzeń z lutego 2014 r. Wskazuje on, że istnieją liczne dowody potwierdzające, że obecne władze Ukrainy same stanowią zagrożenie dla demokracji i praworządności, łamią i są gotowe systematycznie łamać prawa człowieka, a także podkreśla, że ukraińskie organy ścigania lub wymiaru sprawiedliwości nie potraktują go w sposób rzetelny, niezależny i bezstronny. Powołuje się on z jednej strony na brak na Ukrainie prawa do obrony i prawa do rzetelnego procesu, a z drugiej strony – na pożałowania godną sytuację w zakresie praw człowieka w tym państwie.
W tej kwestii należy zauważyć, że od 1995 r. Ukraina jest państwem członkowskim Rady Europy i że ratyfikowała ona Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz że nowe władze ukraińskie zostały uznane za legalne przez Unię oraz przez wspólnotę międzynarodową. Rada nie popełniła zatem błędu, opierając się na dowodach, które zostały jej przedstawione przez wysokiej rangi organ wymiaru sprawiedliwości tego państwa, na istnienie postępowania karnego dotyczącego twierdzeń o defraudacji środków publicznych lub mienia publicznego wysuwanych wobec skarżącego – bez kwestionowania legalności i legitymacji władzy oraz ukraińskiego systemu wymiaru sprawiedliwości.
Oczywiście nie można wykluczyć, że w momencie przedłożenia przez skarżącego informacji lub dowodów mogących wykazać, ze zarzucane mu czyny są oczywiście nieprawdziwe lub przeinaczone, Rada powinna sprawdzić przedstawione jej informacje i w stosownym przypadku zażądać uzupełnienia informacji lub dowodów.
Jednak w niniejszej sprawie skarżący podnosi, po pierwsze, fakt, że jest prześladowany politycznie, na co ma wskazywać liczba wysuniętych przeciwko niemu zarzutów, w części fałszywych i motywowanych względami politycznymi, po drugie – istnienie licznych publicznych oświadczeń przedstawicieli obecnej władzy, przedstawiających skarżącego jako winnego rozmaitych przestępstw, i po trzecie – istnienie licznych uchybień procesowych w dotyczących go postępowaniach sądowych. Ogólniej rzecz ujmując, skarżący wyraża wątpliwości co do legitymacji nowej władzy ukraińskiej oraz bezstronności ukraińskiego systemu wymiaru sprawiedliwości, a także sytuacji na Ukrainie w zakresie praw człowieka.
Tymczasem elementy te nie były w stanie podważyć ani prawdopodobieństwa wysuwanych przeciwko skarżącemu oskarżeń dotyczących wyraźnie określonych czynów polegających na defraudacji środków publicznych, co jest przedmiotem badania w ramach zarzutu czwartego poniżej, ani nie były wystarczające, by wykazać, że przywoływane przez niego problemy dotyczące ukraińskiego systemu wymiaru sprawiedliwości mogły mieć wpływ na konkretną sytuację skarżącego w trakcie dotyczących go postępowań będących podstawą przyjęcia wobec niego środków ograniczających. Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy Rada nie miała obowiązku dodatkowego sprawdzenia dowodów, które zostały jej przedłożone przez organy ukraińskie.
Ponadto w zakresie, w jakim analiza argumentacji skarżącego miałaby oznaczać, że Sąd wypowiada się w przedmiocie prawidłowości przemian ustrojowych na Ukrainie i bada zasadność ich ocen dokonywanych przez rozmaite organy międzynarodowe, w tym oceny politycznej Rady, należy wskazać, że taka ocena nie wchodzi w zakres sprawowanej przez Sąd kontroli aktów, które są przedmiotem niniejszej sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 25 kwietnia 2015 r., Gbagbo/Rada,
T‑119/11
,
EU:T:2013:216
, pkt
).
– Wnioski dotyczące zarzutu pierwszego
W świetle ogółu powyższych rozważań należy stwierdzić, że kryterium umieszczenia w wykazie zawarte w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 w brzmieniu zmienionym decyzją 2015/143 jest zgodne z celami WPZiB określonymi w art. 21 TUE, ponieważ obejmuje ono osoby wskazane jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich środków publicznych, która to defraudacja może zagrażać praworządności na Ukrainie.
Taki sam wniosek narzuca się w odniesieniu do żądań stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 208/2014. Rozporządzenie to ustanawia środek w postaci zamrożenia środków finansowych przewidziany w decyzji przyjętej zgodnie z rozdziałem 2 tytułu V traktatu UE, a zatem jest zgodne z art. 215 TFUE, ponieważ istnieje decyzja ważna w rozumieniu rzeczonego artykułu.
Zarzut pierwszy należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego nadużycia władzy
W zarzucie drugim skarżący podnosi, że prawdziwym celem, jaki zamierzała osiągnąć Rada za pomocą spornych środków ograniczających, było uzyskanie przychylności domniemanego reżimu przejściowego Ukrainy w celu doprowadzenia do powstania rządu ukraińskiego sprzyjającego Unii, co stanowi cel polityczny Unii, a nie cel polegający na konsolidacji i wsparciu praworządności na Ukrainie. Miałby to potwierdzać fakt, że Rada nie wykazała istnienia żadnego postępowania karnego wobec skarżącego dotyczącego sprzeniewierzenia środków publicznych i ich nielegalnego przesyłania poza Ukrainę.
Jeżeli chodzi, dokładniej, o akty ze stycznia i z marca 2015 r., nadużycie władzy jest jego zdaniem tym bardziej oczywiste, że po pierwsze, Rada rozszerzyła kryteria umieszczenia w wykazie zamiast usunąć z wykazu nazwisko skarżącego, a po drugie, rozszerzając rzeczone kryteria, Rada zasadniczo delegowała na rząd ukraiński pełną kontrolę nad tymi kryteriami.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że akt jest dotknięty wadą nadużycia władzy, jeżeli z obiektywnych, właściwych dla danej sprawy i spójnych poszlak wynika, że został on przyjęty wyłącznie lub w znacznej mierze w celu innym niż wskazany albo w celu obejścia procedury przewidzianej w traktacie dla okoliczności danej sprawy (zob. wyrok z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że akty z marca 2014 r. – w brzmieniu pierwotnym oraz w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. – przewidują środki ograniczające wobec osób wskazanych jako odpowiedzialne za defraudację ukraińskich funduszy państwowych w celu konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie.
Zgodnie z wnioskami sformułowanymi w ramach zarzutu pierwszego należy stwierdzić, po pierwsze, że cel decyzji 2014/119 odpowiada jednemu z celów wyrażonych w art. 21 ust. 2 lit. b) TUE, a po drugie – że taki cel może być osiągnięty za pomocą spornych środków.
Tym samym skarżący nie wykazał, że Rada, przyjmując akty z marca 2014 r. lub zmieniając je aktami ze stycznia i z marca 2015 r., zmierzała zasadniczo do celu innego niż cel polegający na konsolidacji i wsparciu praworządności na Ukrainie.
Wniosku tego nie podważa okoliczność, przytoczona przez skarżącego, że środki te miały sprzyjać, w sposób faktyczny lub intencjonalny, zbliżeniu między Ukrainą a Unią.
Ponadto należy jeszcze wskazać, że podnoszony brak na Ukrainie jakiegokolwiek postępowania karnego lub istnienie wyłącznie zwykłego dochodzenia wstępnego to okoliczności, które mogą potwierdzić istnienia nadużycia władzy ze strony Rady, ponieważ ta ostatnia – jak wynika z analizy zarzutu czwartego (zob. pkt 131–153 poniżej) – opierając się na solidnej podstawie faktycznej, dysponowała informacjami o czynach zarzucanych skarżącemu oraz wiedziała, że czyny te mogą uzasadniać interwencję w celu konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie.
Podobnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, należy z jednej strony wskazać, że aktami ze stycznia 2015 r. Rada nie rozszerzyła kryteriów umieszczenia w wykazie, lecz ograniczyła się do sprecyzowania pojęcia „defraudacji funduszy” oraz że w każdym wypadku to sprecyzowanie nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem pierwotnego umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie aktami z marca 2014 r. (zob. pkt 50–52 powyżej), a zatem nie oznaczało konieczności usunięcia jego nazwiska z wykazu; a z drugiej strony, jak wskazano w pkt 108 powyżej, kryterium umieszczenia w wykazie nie można interpretować jako delegowania na rzecz organów ukraińskich uprawnienia o decydowaniu o zastosowaniu rozpatrywanych środków ograniczających.
Należy zatem oddalić zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nieprzestrzegania kryteriów umieszczenia w wykazie
W zarzucie czwartym skarżący podnosi, że umieszczenie jego nazwiska w wykazie nie spełniało kryteriów umieszczenia w wykazie określonych w decyzji 2014/119, zmienionych decyzją 2015/143.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
– W przedmiocie głównego argumentu skarżącego
Główny argument skarżącego zawiera zasadniczo zarzut, że powody umieszczenia jego nazwiska w wykazie, zmienione aktami z marca 2015 r., nie spełniają kryteriów umieszczenia w wykazie w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia 2015 r.
Tytułem wstępu należy wskazać, że począwszy od dnia 7 marca 2015 r. skarżący był objęty nowymi środkami ograniczającymi, wprowadzonymi aktami z marca 2015 r. na podstawie kryterium umieszczenia w wykazie określonego w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119, „doprecyzowanego” aktami ze stycznia 2015 r. Decyzja 2015/364 nie jest bowiem zwykłym aktem potwierdzającym, lecz stanowi decyzję autonomiczną, przyjętą przez Radę po okresowym przeglądzie przewidzianym w art. 5 akapit trzeci decyzji 2014/119.
Zgodność z prawem umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie na mocy aktów z marca 2015 r. należy zatem zbadać z uwzględnieniem – przede wszystkim – kryterium umieszczenia w wykazie, sprecyzowanego aktami ze stycznia 2015 r., następnie – powodu umieszczenia w wykazie i na koniec – dowodów, na których opierało się to umieszczenie.
Jeżeli chodzi, po pierwsze, o kryterium umieszczenia w wykazie, należy przypomnieć, że kryterium to, zmienione aktami ze stycznia 2015 r., przewiduje, że środki ograniczające stosują się do osób „wskazanych jako odpowiedzialne” za defraudację ukraińskich funduszy państwowych, co obejmuje osoby, „wobec których organy ukraińskie wszczęły dochodzenie” o defraudację ukraińskich funduszy lub aktywów państwowych (zob. pkt 15 powyżej). Ponadto, jak wskazano w ramach zarzutu pierwszego, rzeczone kryterium należy rozumieć w ten sposób, że nie obejmuje ono w sposób abstrakcyjny każdego czynu polegającego na defraudacji środków publicznych, lecz dotyczy ono raczej czynów polegających na defraudacji środków publicznych lub mienia publicznego, które mogą zaszkodzić przestrzeganiu praworządności na Ukrainie (zob. pkt 102 powyżej).
Jeżeli chodzi następnie o powód umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie, należy przypomnieć, że od dnia 7 marca 2015 r. skarżący figuruje w wykazie z tego powodu, że „władze Ukrainy wszczęły” wobec niego „postępowanie karne w sprawie sprzeniewierzenia środków publicznych lub mienia publicznego” (zob. pkt 20 powyżej).
Jeżeli chodzi wreszcie o dowody, na których opiera się umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie, należy wskazać – jak przyznaje Rada – że zgodność z prawem umieszczenia nazwiska skarżącego w zmienionym wykazie należy oceniać przede wszystkim w świetle pisma z dnia 30 grudnia 2014 r., które daje pogląd na zmiany sytuacji w trakcie licznych postępowań dotyczących skarżącego.
W piśmie tym odnotowane jest dochodzenie wstępne w ramach postępowania karnego wszczętego wobec skarżącego, dotyczące czynów zakwalifikowanych jako sprzeniewierzenie środków publicznych i stanowiących podstawę umieszczenia jego nazwiska w wykazie. Dokładniej dochodzenie to obejmowało dwa przestępstwa: unikanie podatków i innych obowiązkowych płatności, w szczególności poprzez fałszowanie dokumentów, oraz usiłowanie sprzeniewierzenia środków publicznych poprzez fikcyjną ulgę podatkową związaną z podatkiem VAT.
W tych okolicznościach należy, po pierwsze, wskazać, że pismo to, stanowiące dowód, na którego podstawie Rada przyjęła akty z marca 2015 r., stanowi wystarczające potwierdzenie faktu, że na dzień przyjęcia aktów z marca 2015 r. wobec skarżącego toczyło się dochodzenie dotyczące defraudacji środków publicznych lub mienia publicznego.
Po drugie, należy ustalić, czy pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie w następstwie aktów z marca 2015 r. z tego powodu, że był on objęty postępowaniem karnym w sprawie takich czynów, spełnia kryterium umieszczenia w wykazie, doprecyzowane aktami ze stycznia 2015 r. i rozumiane w sposób wskazany w ramach zarzutu pierwszego (zob. pkt 136 powyżej).
Biorąc pod uwagę przestępstwa zarzucane skarżącemu, o których mowa w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r., należy przede wszystkim przypomnieć, że ściganie poważnych przestępstw gospodarczych, takich jak defraudacja środków publicznych, jest istotnym elementem zwalczania korupcji oraz że walka z korupcją stanowi – w kontekście działań zewnętrznych Unii – zasadę wpisująca się w pojęcie praworządności (zob. pkt 99 powyżej).
Z drugiej strony należy wskazać, że przestępstwa zarzucane skarżącemu wpisują się w szerszy kontekst, w którym niemała część dawnej klasy rządzącej Ukrainy jest podejrzewana o popełnienie poważnych przestępstw przy zarządzaniu środkami publicznymi, co stanowiło poważne zagrożenie dla instytucjonalnych i prawnych podstaw państwa, w szczególności zasad legalności, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, skutecznej kontroli sądowej i równości wobec prawa (zob. pkt 100–102 powyżej).
Wynika stąd, że sporne środki ograniczające, rozpatrywane jako całość i z uwzględnieniem faktu, że skarżący pozostawał w kręgu klasy rządzącej Ukrainy, a w szczególności byłego prezydenta, skutecznie przyczyniają się do ułatwienia ścigania poważnych przestępstw sprzeniewierzenia środków publicznych popełnionych na szkodę instytucji ukraińskich i sprawiają, że organom ukraińskim łatwiej jest uzyskać zwrot korzyści wynikających z tego sprzeniewierzenia. Jeśli postępowania karne okażą się uzasadnione, pozwoli to na karanie środkami sadowymi zarzucanych członkom poprzedniej władzy czynów korupcyjnych, przyczyniając się w ten sposób do wspierania praworządności w tym państwie (zob. podobnie orzecznictwo przywołane w pkt 96 powyżej).
Należy zatem stwierdzić, że umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie aktami z marca 2015 r., na podstawie dowodów przedstawionych w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r., jest zgodne z kryterium umieszczenia w wykazie w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia 2105 r. i interpretowanym w świetle celu leżącego u jego podstaw, to jest konsolidacji i wsparcia praworządności na Ukrainie.
– W przedmiocie pozostałych argumentów przedstawionych przez skarżącego
Przede wszystkim skarżący podnosi, że jest objęty zwykłym dochodzeniem, które – nie będąc przedmiotem postępowania sądowego – nie spełnia kryterium umieszczenia w wykazie.
W tej kwestii należy z jednej strony przypomnieć, że kryterium umieszczenia w wykazie, zawarte w aktach z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r., pozwala Radzie na wzięcie pod uwagę dochodzenia o czyny polegające na defraudacji środków publicznych jako elementu mogącego ewentualnie uzasadniać przyjęcie środków ograniczających, a z drugiej strony – stwierdzić, że Rada miała obowiązek wykazania wykazanie zasadności powodów wysuniętych przeciwko konkretnej osobie w oparciu o wystarczająco solidną podstawę faktyczną w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 41 powyżej, niezależnie od kwestii, czy dochodzenie wstępne, którym objęty był skarżący, wpisywało się w ramy prawdziwego postępowania sadowego w rozumieniu ukraińskiego kodeksu postępowania karnego (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 stycznia 2016 r., Kliuiev/Rada,
T‑341/14
,
EU:T:2016:47
, pkt
, z dnia 28 stycznia 2016 r., Azarov/Rada,
T‑331/14
,
EU:T:2016:49
, pkt
.
Oczywiście wszczęcie postępowania sądowego w rozumieniu ukraińskiego kodeksu postępowania karnego stanowi okoliczność, którą Rada może uwzględnić dla celów wykazania istnienia faktów uzasadniających zastosowanie środków ograniczających na poziomie Unii oraz oceny konieczności przyjęcia takich środków w celu zapewnienia skuteczności działań prowadzonych przez organy krajowe. Tym niemniej przyjmowanie środków ograniczających należy do kompetencji Rady, która samodzielnie decyduje o konieczności i celowości przyjęcia takich środków w świetle celów WPZiB, niezależnie od wniosku o ich zastosowanie pochodzącego od organów zainteresowanego państwa i od jakiejkolwiek innej regulacji wydanej przez nie na poziomie krajowym, o ile opiera się ona na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej w rozumieniu właściwego orzecznictwa (zob. pkt 41 powyżej).
Następnie skarżący podnosi, po pierwsze, że wbrew treści pisma z dnia 30 grudnia 2014 r. unikanie podatków i innych obowiązkowych płatności nie stanowi sprzeniewierzenia środków publicznych, oraz po drugie, że oskarżenie o usiłowanie sprzeniewierzenia środków publicznych wspomniane w rzeczonym piśmie nie jest potwierdzone, a skoro dotyczy usiłowania – nie spełnia kryterium umieszczenia w wykazie.
Jednak – mimo iż należy ubolewać, że Rada nie uzyskała dokładniejszych informacji co do oskarżeń wysuwanych względem skarżącego – podnoszone przez niego argumenty nie podważają ani istnienia dochodzenia prowadzonego przez organy ukraińskie, ani prawdopodobieństwa czynów będących przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organy ukraińskie, które doprowadziły do przyjęcia przez Radę rozpatrywanych środków ograniczających. Argumenty te zmierzają raczej do podważenia aspektów proceduralnych, takich jak brak prawdziwego „postępowania sądowego” lub do odparcia oskarżeń wysuwanych przeciwko skarżącemu przez rzeczone organy, w tym kwalifikacji zarzucanych mu czynów w rozumieniu ukraińskiego prawa karnego: kwestia ta dotyczy zasadności tych twierdzeń.
W tym względzie należy stwierdzić, że zadaniem Rady było nie sprawdzenie zasadności dochodzeń, którymi objęty był skarżący, lecz jedynie sprawdzenie zasadności decyzji o zamrożeniu środków finansowych w świetle dostępnych informacji i dowodów (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2015 r., Ezz i in./Rada,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, pkt
).
Wreszcie skarżący podnosi, że Rada powinna była podjąć się wyjątkowo rygorystycznej kontroli podstawy faktycznej dla celów przyjęcia rozpatrywanych środków ograniczających, z uwzględnieniem szczególnej sytuacji na Ukrainie. Powołuje się on w szczególności na następujące okoliczności: po pierwsze, fakt, że Ukraina nie jest państwem członkowskim Unii; po drugie – polityczne zabarwienie wysuwanych przeciwko niemu zarzutów; po trzecie – brak postępów w przedmiotowych sprawach karnych; po czwarte – brak jakiejkolwiek zrównoważonej lub rzetelnej procedury na Ukrainie w odniesieniu do podejmowania decyzji na etapie poprzedzającym oskarżenie: po piąte – fakt, że sądy ukraińskie ustaliły, że niektóre informacje wysłane przez organy ukraińskie były nieprawdziwe, i po szóste – fakt, że Rada dysponowała pewnym terminem na przedstawienie lub zweryfikowanie dowodów i informacji uzasadniających jego nowe wskazanie.
Argumenty te zostały już oddalone w ramach badania zarzutu pierwszego (zob. pkt 111–116 powyżej). W zakresie, w jakim zmierzają one do wykazania, że Rada dopuściła się w tej kwestii oczywistego błędu w ocenie, są one przedmiotem analizy w ramach zarzutu piątego poniżej.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie
W zarzucie piątym skarżący podnosi, że Rada nie może skutecznie polegać wyłącznie na twierdzeniach przedstawionych jej przez państwo członkowskie lub państwo trzecie i że ma obowiązek samodzielnego zbadania prawdziwości przedłożonych jej twierdzeń. Rada dopuściła się więc jego zdaniem oczywistego błędu w ocenie poprzez umieszczenie i pozostawienie nazwiska skarżącego w wykazie w oparciu o niepotwierdzone zarzuty.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 41 powyżej Rada wywiązała się z obowiązku przedstawienia dowodu. Przy przyjmowaniu aktów z marca 2015 r. Rada posiadała solidniej poparte informacje dotyczące czynów polegających na defraudacji środków publicznych, uzasadniających, zdaniem organów ukraińskich, wszczęcie dochodzenia wobec skarżącego. Rada powzięła informacje na temat tych czynów w szczególności na podstawie pisma z dnia 30 grudnia 2014 r., które zostało przekazane skarżącemu przed przyjęciem rzeczonych aktów.
Ponadto, skoro umieszczenie skarżącego w wykazie opierało się na czynności ukraińskiego wymiaru sprawiedliwości opisanej w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r., to jest wszczęciu dochodzenia dotyczącego przestępstw defraudacji środków publicznych, nie sposób zarzucić Radzie, że nie sprawdziła, czy informacje pochodzące od jednego z najwyższych organów wymiaru sprawiedliwości w państwie i potwierdzające istnienie takich dochodzeń były prawidłowe i udokumentowane (zob. pkt 111–116 powyżej).
Zresztą zadaniem Rady było nie sprawdzenie zasadności dochodzeń, którymi objęty był skarżący, lecz jedynie sprawdzenie zasadności decyzji o zamrożeniu środków finansowych w świetle tych dochodzeń (zob. podobnie wyrok z dnia 5 marca 2015 r., Ezz i in./Rada,
C‑220/14 P
,
EU:C:2015:147
, pkt
), co uczyniła, przyjmując akty z marca 2015 r. na podstawie dowodów potwierdzających istnienie dochodzeń dotyczących wyraźnie określonych czynów polegających na defraudacji środków publicznych.
W świetle powyższych rozważań zarzut piąty należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa własności
W zarzucie siódmym skarżący podnosi po pierwsze, że środki ograniczające zostały wobec niego zastosowane bez dochowania odpowiednich gwarancji, które umożliwiłyby mu obronę przed Radą. Po drugie, jego zdaniem środki te zostały przyjęte z naruszeniem kryterium umieszczenia w wykazie. Po trzecie, powód umieszczenia w wykazie nie przewiduje już, jak twierdzi, przestępstwa nielegalnego przesyłania ukraińskich środków publicznych poza Ukrainę. Po czwarte, w jego przekonaniu Rada nie wykazała, że całkowite zamrożenie aktywów, w odróżnieniu od zamrożenia częściowego, było w niniejszej sprawie proporcjonalne, jeżeli uwzględnić z jednej strony, że z oskarżeń kierowanych wobec skarżącego nie wynikało, że nieruchomości będące jakoby przedmiotem defraudacji zostały sprzedane lub nie mogą być w inny sposób odzyskane, a z drugiej strony – że zamrożenie środków finansowych wykraczające poza wynikającą z pisma z dnia 30 grudnia 2014 r. wartość mienia, które miałoby być zdefraudowane, nie znajduje uzasadnienia.
Rada kwestionuje argumenty skarżącego.
Tytułem wstępu należy stwierdzić, że argumenty pierwszy i drugi zostały zbadane i oddalone w ramach zarzutów, odpowiednio, szóstego i czwartego.
Należy również oddalić trzeci argument skarżącego, zgodnie z którym powód umieszczenia w wykazie nie przewiduje już przestępstwa nielegalnego przesyłania ukraińskich środków publicznych poza Ukrainę. Mimo że w istocie nielegalne przesyłanie ukraińskich środków publicznych poza Ukrainę nie jest już ujęte w powodzie umieszczenia w wykazie w brzmieniu zmienionym aktami z marca 2015 r., to jednak odniesienie do sprzeniewierzenia środków publicznych, jeżeli jest zasadne, samo w sobie jest wystarczające do uzasadnienia środków ograniczających wobec skarżącego.
Jeżeli chodzi o argument czwarty, dotyczący zasadniczo braku proporcjonalności środków ograniczających, należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, jako zasada ogólna prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie przekraczały granic tego, co odpowiednie i konieczne do realizacji celów, którym ma służyć dane uregulowanie. Tak więc tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich środków, należy zastosować środek najmniej dotkliwy, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie prawdą jest, że prawo własności skarżącego zostało ograniczone i nie może on między innymi dysponować swoimi środkami znajdującymi się na terytorium Unii, chyba że na mocy szczególnych zezwoleń oraz że żadne środki ani zasoby gospodarcze nie mogą mu zostać, bezpośrednio lub pośrednio, udostępnione.
W tej kwestii należy przede wszystkim przypomnieć – jak ustalono w ramach zarzutów pierwszego i czwartego – po pierwsze, że kryterium umieszczenia w wykazie zawarte w art. 1 ust. 1 decyzji 2014/119 w brzmieniu zmienionym decyzją 2015/143 jest zgodne z celami WPZiB oraz po drugie, że umieszczenie nazwiska skarżącego w wykazie jest zgodne z kryterium umieszczenia w wykazie (zob. pkt 89–117 i 135–145 powyżej).
Następnie należy również oddalić argument skarżącego, zgodnie z którym, z jednej strony, nie było podnoszone, że nieruchomości, które miały być przedmiotem defraudacji, zostały sprzedane lub nie mogą być w inny sposób odzyskane, a z drugiej strony – że zamrożenie środków finansowych wykraczające poza wynikającą z pisma z dnia 30 grudnia 2014 r. wartość mienia, które miałoby być zdefraudowane, nie znajduje uzasadnienia.
Należy bowiem stwierdzić, jak podkreśla Rada, że po pierwsze kwoty wspomniane w tym piśmie są jedynie wskazówką co do wartości mienia, jakie miało zostać zdefraudowane, a po drugie, że jakakolwiek próba określenia wysokości zamrożonych środków byłaby nadzwyczaj trudna, jeżeli nie niemożliwa do przeprowadzenia w praktyce.
Zresztą niedogodności spowodowane środkami ograniczającymi nie są nadmierne w stosunku do zamierzonych celów, jeżeli uwzględnić po pierwsze fakt, że środki te ze swej istoty mają charakter tymczasowy i odwracalny, a więc nie godzą w „istotną treść” prawa własności, a po drugie możliwe są odstępstwa od nich celem pokrycia wydatków na podstawowe potrzeby, kosztów prawnych czy też pokrycia wydatków nadzwyczajnych danych osób (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, pkt
).
Należy zatem oddalić zarzut siódmy, a w konsekwencji skargę w całości, w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia nieważności pozostawienia nazwiska skarżącego w wykazie aktami z marca 2015 r.
W przedmiocie utrzymania w mocy skutków decyzji 2014/119
Subsydiarnie Rada wnosi o to, by w razie stwierdzenia częściowej nieważności aktów z marca 2014 r. Sąd orzekł, ze względów pewności prawa, że skutki decyzji 2014/119 pozostają w mocy do momentu uzyskania skuteczności przez stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 208/2014. Wnosi ona również o to, by w razie stwierdzenia częściowej nieważności aktów z marca 2015 r. skutki decyzji 2014/119 w zmienionym brzmieniu pozostały w mocy do momentu uzyskania skuteczności przez stwierdzenie częściowej nieważności rozporządzenia nr 208/2014 w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem wykonawczym 2015/357.
Skarżący sprzeciwia się żądaniu Rady.
Należy przypomnieć, że Sąd, po pierwsze, stwierdził nieważność decyzji 2014/119 i rozporządzenia nr 208/2014 w pierwotnym brzmieniu, w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącego, oraz po drugie, odrzucił i oddalił skargę w części skierowanej przeciwko rozporządzeniu 2015/138 i aktom z marca 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego.
W tej kwestii należy wskazać, jak przypomniano w pkt 134 powyżej, że decyzja 2015/364 nie jest zwykłym aktem potwierdzającym, lecz stanowi decyzję autonomiczną, przyjętą przez Radę po okresowym przeglądzie przewidzianym w art. 5 akapit trzeci decyzji 2014/119. W tych okolicznościach o ile stwierdzenie nieważności aktów z marca 2014 r. w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego, pociąga za sobą stwierdzenie nieważności umieszczenia nazwiska skarżącego w wykazie za okres poprzedzający wejście w życie aktów z marca 2015 r., o tyle nie może ono podważyć zgodności z prawem tego umieszczenia na okres następujący po rzeczonym wejściu w życie.
W konsekwencji nie ma potrzeby orzekania w przedmiocie wniosku Rady o utrzymanie w mocy skutków decyzji 2014/119.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 2 regulaminu postępowania jeżeli więcej niż jedna strona przegrała sprawę, Sąd rozstrzyga o podziale kosztów.
W niniejszej sprawie, ponieważ Rada przegrała sprawę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w skardze, należy, zgodnie z żądaniem skarżącego, obciążyć ją kosztami związanymi z tym żądaniem. Ponieważ skarżący przegrał sprawę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w piśmie dostosowującym żądania, należy obciążyć go związanymi z nim kosztami, zgodnie z żądaniem Rady.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Komisja pokrywa zatem własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady 2014/119/WPZiB z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie, zmienionej decyzją wykonawczą Rady (WPZiB) 2014/216 z dnia 14 kwietnia 2014 r. wykonującą decyzję 2014/119, oraz rozporządzenia Rady (UE) nr 208/2014 z dnia 5 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających skierowanych przeciwko niektórym osobom, podmiotom i organom w związku z sytuacją na Ukrainie, zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Rady (UE) nr 381/2014 z dnia 14 kwietnia 2014 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014, w zakresie, w jakim nazwisko Oleksandra Viktorovycha Yanukovycha zostało umieszczone w wykazie osób, podmiotów i organów, do których mają zastosowanie te środki ograniczające – do chwili wejścia w życie decyzji Rady (WPZiB) 2015/364 z dnia 5 marca 2015 r. zmieniającej decyzję 2014/119 oraz rozporządzenia wykonawczego Rady (UE) nr 2015/357 z dnia 5 marca 2015 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 208/2014.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje w części odrzucona, a w części oddalona.

3)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez O. Yanukovycha w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w skardze.

4)
Oleksandr Yanukovych zostaje obciążony, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Radę w zakresie żądania stwierdzenia nieważności zawartego w piśmie dostosowującym żądania.

5)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.

Berardis
Czúcz
Pelikánová
Popescu
Buttigieg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 15 września 2016 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

1. W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym, odpowiednio, decyzją wykonawczą 2014/216 i rozporządzeniem wykonawczym nr 381/2014, w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego

2. W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności aktów z marca 2014 r. w brzmieniu zmienionym aktami ze stycznia i z marca 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczą one skarżącego

W przedmiocie właściwości Sądu do zbadania zgodności z prawem decyzji 2015/143

W przedmiocie zarzutu niedopuszczalności, opartego na braku legitymacji procesowej skarżącego w odniesieniu do rozporządzenia 2015/138

Co do istoty

W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku podstawy prawnej

– W przedmiocie głównego argumentu skarżącego, dotyczącego braku proporcjonalności kryterium umieszczenia w wykazie w świetle celów traktatu UE

– W przedmiocie pozostałych argumentów przedstawionych przez skarżącego

– Wnioski dotyczące zarzutu pierwszego

W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego nadużycia władzy

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego nieprzestrzegania kryteriów umieszczenia w wykazie

– W przedmiocie głównego argumentu skarżącego

– W przedmiocie pozostałych argumentów przedstawionych przez skarżącego

W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie

W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa własności

W przedmiocie utrzymania w mocy skutków decyzji 2014/119

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski