CELEX: 62015CJ0643
Megsemmisítés iránti kereset
(EU) 2015/1601 határozat
A nemzetközi védelem területén a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság érdekében elfogadott átmeneti intézkedések
Harmadik országok állampolgárainak egyes tagállamok területére való hirtelen beáramlásával jellemzett szükséghelyzet
Ezen állampolgárok más tagállamok területére való áthelyezése
Áthelyezési létszámok
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése
Jogalap
Alkalmazási feltételek
A »jogalkotási aktus« fogalma
Az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése
Az Európai Tanács által elfogadott következtetéseknek az Európai Unió Tanácsa számára való kötelező jellege
Az EUSZ 15. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 68. cikk
Lényeges eljárási szabályok
Az Európai Bizottság javaslatának módosítása
Az Európai Parlamenttel folytatott újabb konzultáció és az Európai Unió Tanácsán belüli egyhangú szavazás követelménye
EUMSZ 293. cikk
A jogbiztonság és az arányosság elve

Keresetleveleivel a Szlovák Köztársaság és Magyarország a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló, 2015. szeptember 22‑i (EU) 2015/1601 tanácsi határozat (
HL 2015. L 248., 80. o.
; a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kéri.
I.
A megtámadott határozat: háttér, keletkezéstörténet és tartalom
A.
A megtámadott határozat háttere
A megtámadott határozat elfogadásának hátterét e határozat (3)–(7) és (10)–(16) preambulumbekezdése a következőképpen mutatja be:
„(3)
A földközi‑tengeri térségben a közelmúltban kialakult válsághelyzet arra indította az [európai] uniós intézményeket, hogy azonnal elismerjék a régióban zajló migrációs áramlások kivételes voltát, és konkrét szolidaritási intézkedéseket szorgalmazzanak a leginkább érintett tagállamok javára. Az uniós kül‑ és belügyminiszterek 2015. április 20‑i együttes ülésén a[z] [Európai] Bizottság tízpontos tervet ismertetett a válság kezelését szolgáló azonnali fellépésről, amely magában foglalta a sürgősségi áthelyezési mechanizmussal kapcsolatos lehetőségek megvizsgálására vonatkozó kötelezettségvállalást.
(4)
Az Európai Tanács a 2015. április 23‑i ülésén többek között úgy határozott, hogy megerősíti a tagállamok egymás iránti szolidaritását és a közös felelősségvállalást, és saját nevében kötelezettséget vállalt a leginkább érintett tagállamoknak nyújtott sürgősségi segély növelésére, annak megvizsgálására, hogy milyen lehetőségek nyílnak a tagállamok közötti önkéntes alapú sürgősségi áthelyezések szervezésére, továbbá arra, hogy az Európai Menekültügyi Támogatási Hivataltól (EASO) csoportokat küld a leginkább érintett tagállamokba a nemzetközi védelem iránti kérelmek közös feldolgozása, és ezen belül a nyilvántartásba vétel és az ujjnyomatvétel közös elvégzése érdekében.
(5)
2015. április 28‑i állásfoglalásában az Európai Parlament ismételten hangsúlyozta, hogy az Uniónak a Földközi‑tengeren bekövetkezett legutóbbi tragédiákra adott válaszát a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos elosztására [helyesen: megosztására] kell alapoznia, és e területen fokoznia kell erőfeszítéseit azon tagállamok irányában, amelyek akár abszolút, akár relatív értelemben a legtöbb menekültet, illetve nemzetközi védelmet kérelmezőt fogadják.
(6)
A menekültügy területén hozott intézkedések mellett a leginkább érintett tagállamoknak nagyobb mértékben kell hozniuk olyan intézkedéseket [helyesen: növelni kell erőfeszítéseiket olyan intézkedések meghozatala érdekében], amelyek a vegyes migrációs áramlásoknak az Európai Unió külső határain való kezelését célozzák. Az ilyen intézkedéseknek védeniük kell a nemzetközi védelemre szoruló személyek jogait, valamint elejét kell venniük az irreguláris migrációnak.
(7)
Az Európai Tanács a 2015. június 25–26‑i ülésén többek között úgy határozott, hogy a következő három kulcsfontosságú dimenziót kell egymással párhuzamosan fejleszteni: a migránsok áthelyezése és áttelepítése; visszatérésük, visszafogadásuk és reintegrációjuk; valamint a származási és tranzitországokkal való együttműködés. Tekintettel az aktuálisan fennálló szükséghelyzetre, valamint az Unió elhivatottságára az iránt, hogy megerősítse a szolidaritást és a felelősségvállalást, az Európai Tanács megállapodott mindenekelőtt abban, hogy két év alatt 40000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyt kell ideiglenesen és rendkívüli intézkedésként áthelyezni Olaszországból és Görögországból más tagállamokba, amely műveletben minden tagállam részt fog venni.
[…]
(10)
A jelentős nyomásnak kitett tagállamok közül – a Földközi‑tengeren bekövetkezett közelmúltbeli tragikus események fényében – elsősorban Olaszországba és Görögországba érkeznek a migránsok minden korábbinál nagyobb hullámai (köztük egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló, nemzetközi védelmet kérelmezők is), ami jelentős nyomást gyakorol a két ország migrációs és menekültügyi rendszerére.
(11)
A tagállamok kormányainak a[z Európai] Tanács keretében ülésező képviselői 2015. július 20‑án – az egyes tagállamok sajátos helyzetét is figyelembe véve – konszenzussal elfogadták a 40000, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személy Görögországból és Olaszországból történő áthelyezéséről szóló állásfoglalást. Az elkövetkező két év során Olaszországból 24000 személy, Görögországból pedig 16000 személy áthelyezésére fog sor kerülni. A[z] [Európai Unió] Tanács[a] 2015. szeptember 14‑én elfogadta az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyek Olaszországból és Görögországból más tagállamokba történő áthelyezésére szolgáló ideiglenes és rendkívüli mechanizmusról szóló [,a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló] (EU) 2015/1523 határozatot [
HL 2015. L 239., 146. o.
].
(12)
Az utóbbi hónapokban a külső szárazföldi és tengeri határok déli részén ismét erőteljesen fokozódott a migrációs nyomás, és a Görögországba érkező, illetve onnan útnak induló migránsok egyre növekvő számának eredményeként folytatódott a migrációs áramlásnak a Földközi‑tenger központi térségéből a keleti térségébe és a nyugat‑balkáni útvonal irányába történő áthelyeződése. E helyzetre tekintettel további átmeneti intézkedéseket kell hozni az Olaszországra és Görögországra nehezedő menekültügyi nyomás enyhítése érdekében.
(13)
Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (Frontex) adatai szerint 2015 első nyolc hónapjában legfőképpen a Földközi‑tenger középső és keleti térségében található útvonalakon került sor az Unió területére történő szabálytalan belépésre. 2015 eleje óta Olaszországba megközelítőleg 116000 migráns érkezett szabálytalan módon […]. A Frontex 2015 májusában és júniusában 34691, illetve júliusában és augusztusában 42356 szabálytalan határátlépést állapított meg, ami 20%‑os emelkedést jelent. Jelentős volt az emelkedés 2015‑ben Görögországban is, ahová több mint 211000 irreguláris migráns érkezett […]. A Frontex 2015 májusában és júniusában 53624, illetve júliusában és augusztusában 137000 szabálytalan határátlépést állapított meg, ami 250%‑os emelkedést jelent. Az e két régióban észlelt összes irreguláris migráns jelentős hányada olyan ország állampolgára, amelyek tekintetében az [Európai Unió Statisztikai Hivatalának (Eurostat)] adatai alapján magas az uniós szintű elismerési arány.
(14)
Az Eurostat és az EASO adatai szerint 2015 januárja és júliusa között 39183 személy kérelmezett nemzetközi védelmet Olaszországban, míg 2014 megfelelő időszakában ez a szám 30755 volt (ez 27%‑os növekedést jelent). Hasonló növekedés volt tapasztalható a görögországi kérelmek számát illetően is (7475‑tel több kérelmező, azaz 30%‑os növekedés).
(15)
A migrációs és menekültügyi politika keretében eddig számos intézkedésre sor került Olaszország és Görögország támogatása érdekében; ilyen volt például a két országnak nyújtott jelentős sürgősségi segély és az EASO által nyújtott operatív támogatás. […]
(16)
Az Olaszország és Görögország közvetlen szomszédságában uralkodó bizonytalanság és konfliktusok és az ezekből adódó, más tagállamokra irányuló migrációs áramlások miatt nagyon valószínű, hogy ezen országok migrációs és menekültügyi rendszerére továbbra is jelentős, megnövekedett nyomás fog nehezedni, és továbbra is magas marad azon migránsok aránya, akik nemzetközi védelemre szorulhatnak. Erre tekintettel sürgető szükség van az Olaszország és Görögország iránti szolidaritás kifejezésére, valamint a két ország támogatása érdekében eddig elfogadott intézkedéseknek a menekültügy és a migráció területét érintő átmeneti intézkedésekkel való kiegészítésére.”
B.
A megtámadott határozat keletkezéstörténete
2015. szeptember 9‑én a Bizottság az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján előterjesztette a nemzetközi védelem területén Olaszország, Görögország és Magyarország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatot (COM(2015) 451; a továbbiakban: a Bizottság eredeti javaslata).
Ugyanezen a napon a Bizottság az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésének e) pontja alapján az áthelyezési válságmechanizmus létrehozásáról, valamint az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatot (COM(2015) 450) is előterjesztette.
A Bizottság eredeti javaslata 120000 nemzetközi védelmet kérelmező Olaszországból (15600 személy), Görögországból (50400 személy) és Magyarországról (54000 személy) a többi tagállamba való áthelyezését írta elő. Az e javaslatot kísérő melléklet három táblázatot tartalmazott, amely ezeket a kérelmezőket e három tagállam mindegyikéből a többi tagállam között osztotta el – az ezen fogadó tagállamok mindegyike esetében meghatározott létszámok alapján – az Egyesült Királyság, Írország és Dánia kivételével.
2015. szeptember 13‑án a Bizottság továbbította ezt a javaslatot a nemzeti parlamenteknek.
2015. szeptember 14‑i levelében a Tanács továbbította az említett javaslatot konzultációra a Parlamentnek. Ebben a levélben a Tanács azt kérte, hogy a Parlament a Földközi‑tengeren és a nyugat‑balkáni útvonalon kialakult szükséghelyzetre tekintettel a lehető leghamarabb ismertesse véleményét, valamint kötelezettséget vállalt arra, hogy nem hivatalos formában folyamatosan tájékoztatja a Parlamentet a javaslat Tanácson belüli alakulásáról.
2015. szeptember 17‑én a Parlament elfogadott egy jogalkotási állásfoglalást, és jóváhagyta ugyanezen javaslatot, tekintettel különösen „a rendkívüli szükséghelyzetre, és arra, hogy a helyzetet további késlekedés nélkül kezelni kell”, valamint kérte, hogy a Tanács újra konzultáljon a Parlamenttel, amennyiben lényegesen módosítani kívánja a Bizottság eredeti javaslatát.
A Tanács 2015. szeptember 17. és 22. között tartott különböző ülései során a Bizottság eredeti javaslatát egyes pontokban módosították.
Különösen, ezen ülések során Magyarország egyértelművé tette, hogy nem ért egyet azzal, hogy a „leginkább érintett tagállamok” közé sorolják, és nem kíván az áthelyezés kedvezményezett tagállamai körében szerepelni Olaszország és Görögország mellett. Következésképpen a javaslat végleges szövegében a Magyarországra mint kedvezményezett tagállamra vonatkozó minden megjegyzést – a javaslat címében is – töröltek. Hasonlóképpen, a Bizottság eredeti javaslatának az 54000 nemzetközi védelmet kérelmező elosztására vonatkozó III. mellékletét – amely kérelmezőkkel kapcsolatban eredetileg azt írták elő, hogy Magyarországról kerülnek áthelyezésre – törölték. Ellenben Magyarországot az Olaszországból, illetve Görögországból áthelyezendő nemzetközi védelmet kérelmezők áthelyezési céltagállamaként felvették az I. és II. mellékletbe, ennélfogva ezen mellékletekben létszámokat osztottak ki neki.
2015. szeptember 22‑én a Bizottság ennek alapján módosított javaslatát a Tanács minősített többséggel elfogadta. A Cseh Köztársaság, Magyarország, Románia és a Szlovák Köztársaság e javaslat elfogadása ellen szavazott. A Finn Köztársaság tartózkodott.
C.
A megtámadott határozat tartalma
A megtámadott határozat (2), (22), (23), (26), (30), (32), (35) és (44) preambulumbekezdése a következőket fejti ki:
„(2)
Az EUMSZ 80. cikk értelmében az Unió határellenőrzéssel, menekültüggyel és bevándorlással kapcsolatos politikáira és azok végrehajtására a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztásának elve tekintendő irányadónak, és az Unió e területen elfogadott jogi aktusaiban megfelelő módon rendelkezni kell ennek az elvnek az érvényesítéséről.
[…]
(22)
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének megfelelően az Olaszország és Görögország érdekében előirányzott intézkedéseknek átmeneti jellegűnek kell lenniük. A 24 hónap észszerű időtartam annak biztosításához, hogy az e határozatban szereplő intézkedéseknek valós hatása legyen Olaszország és Görögország – a területükre érkező jelentős migrációs áramlások kezelését célzó – támogatása tekintetében.
(23)
Az e határozatban migránsok Olaszországból és Görögországból történő áthelyezésére előirányzott intézkedések ideiglenes eltérést jelentenek a[z] [egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i] 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet [
HL 2013. L 180., 31. o.
; a továbbiakban: »Dublin III« rendelet] 13. cikkének (1) bekezdésében megállapított szabálytól, melynek értelmében az említett rendelet III. fejezetében meghatározott feltételek alapján Olaszország és Görögország lett volna köteles megvizsgálni a nemzetközi védelem iránti kérelmeket, továbbá ideiglenes eltérést jelentenek az említett rendelet 21., 22. és 29. cikkében meghatározott eljárási lépésektől, többek között a határidők tekintetében. A [»Dublin III« rendelet] többi rendelkezése […] továbbra is alkalmazandó […]. Ez a határozat továbbá eltérést tartalmaz [a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alap létrehozásáról, a 2008/381/EK tanácsi határozat módosításáról, valamint az 573/2007/EK és az 575/2007/EK európai parlamenti és tanácsi határozatok és a 2007/435/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 16‑i] 516/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet [
HL 2014. L 150., 168. o.
] 7. cikkének (2) bekezdésében említett, a nemzetközi védelmet kérelmezők beleegyezésére vonatkozó szabálytól.
[…]
(26)
Az átmeneti intézkedések célja, hogy könnyítsenek az Olaszországra és Görögországra nehezedő jelentős menekültügyi nyomáson, mindenekelőtt nagyszámú, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló olyan kérelmező áthelyezése révén, akik e határozat alkalmazásának kezdő időpontját követően érkeztek Olaszország vagy Görögország területére. Azon harmadik országbeli állampolgárok teljes száma alapján, akik 2015‑ben szabálytalanul léptek Olaszország vagy Görögország területére, valamint azok száma alapján, akik egyértelműen nemzetközi védelemre szorulnak, összesen 120000, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló kérelmező áthelyezése indokolt Olaszországból és Görögországból. Ez a szám megközelítőleg 43%‑a azon egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló, összes harmadik országbeli állampolgárnak, akik 2015 júliusában és augusztusában szabálytalanul léptek Olaszország vagy Görögország területére. Az e határozatban előirányzott áthelyezési intézkedés – a szabálytalan határátlépésre vonatkozóan rendelkezésre álló 2015‑ös adatokra tekintettel – méltányos tehermegosztást jelent egyrészről Olaszország és Görögország, másrészről a többi tagállam között. E számadatok alapján az érintett kérelmezők 13%‑át Olaszországból, 42%‑át Görögországból kell áthelyezni, 45%‑át pedig az e határozatban előírtaknak megfelelően kell áthelyezni.
[…]
(30)
A szolidaritás, illetve a felelősség igazságos elosztása [helyesen: megosztása] elveinek érvényesítése érdekében, és figyelemmel arra, hogy ez a határozat további szakpolitikai fejleményt jelent e téren, indokolt biztosítani, hogy azon tagállamok, amelyekbe Olaszországból és Görögországból e határozat alapján egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló kérelmezőket helyeznek át, minden áthelyezett személy után az [516/2014 rendelet] 18. cikke szerinti átalányösszeggel azonos, vagyis 6000 EUR összegű átalányösszegben részesüljenek, ugyanazon eljárások alkalmazásával. […]
[…]
(32)
A nemzetbiztonsági és közrendi kérdésekre az egész áthelyezési eljárás során, a kérelmező átadásának megtörténtéig figyelemmel kell lenni. Amennyiben valamely tagállam alapos okkal feltételezi, hogy egy kérelmező veszélyt jelenthet a nemzetbiztonságra vagy a közrendre nézve, helyénvaló, hogy erről – a kérelmező alapvető jogainak, köztük a vonatkozó adatvédelmi szabályoknak a teljes körű tiszteletben tartása mellett – tájékoztassa a többi tagállamot.
[…]
(35)
A [»Dublin III«] rendeletben meghatározott jogi és eljárási biztosítékokat továbbra is alkalmazni kell az e határozat hatálya alá tartozó kérelmezők tekintetében. Emellett a kérelmezőket tájékoztatni kell az e határozatban megállapított áthelyezési eljárásról, és közölni kell velük az áthelyezési határozatot, amely a [»Dublin III«] rendelet 26. cikke értelmében vett, átadásra vonatkozó határozatnak minősül. Tekintettel arra, hogy a kérelmezők az uniós jog értelmében nem jogosultak megválasztani a kérelmük megvizsgálásáért felelős tagállamot, indokolt, hogy a kérelmezők az áthelyezési határozattal szemben kizárólag alapvető jogaik érvényesítésének céljából legyenek jogosultak a [»Dublin III«] rendelet szerinti hatékony jogorvoslati eszközök igénybevételére. Az említett rendelet 27. cikkével összhangban a tagállamok nemzeti jogszabályaikban előírhatják, hogy az átadásra vonatkozó határozatok elleni fellebbezés nem eredményezi automatikusan a kérelmező átadásának felfüggesztését, de az érintett személy kérelmezheti az átadásra vonatkozó határozat végrehajtásának felfüggesztését a fellebbezés elbírálásáig.
[…]
(44)
Mivel e határozat céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, az Unió szintjén azonban az intézkedés terjedelme és hatásai miatt e célok jobban megvalósíthatók, az Unió intézkedéseket hozhat az [EUSZ] 5. [cikkben] foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően. Az említett cikkben foglalt arányosság elvének megfelelően ez a határozat nem lépi túl az e célok eléréséhez szükséges mértéket.”
A megtámadott határozat „Tárgy” című 1. cikke értelmében:
„(1)   Ez a határozat átmeneti intézkedéseket állapít meg a nemzetközi védelem területén Olaszország és Görögország érdekében azzal a céllal, hogy támogassa őket egy olyan szükséghelyzet hatékonyabb kezelésében, amelyet harmadik országok állampolgárainak e tagállamokba irányuló hirtelen beáramlása jellemez.
(2)   A Bizottság folyamatosan figyelemmel kíséri a harmadik országbeli állampolgároknak a tagállamokba történő tömeges beáramlásával kapcsolatos helyzetet.
A Bizottság adott esetben javaslatokat nyújt be e határozat módosítására vonatkozóan a helyszíni helyzet alakulásának, és annak az áthelyezési mechanizmusra gyakorolt hatásának, valamint a tagállamokra, különösen a leginkább érintett tagállamokra nehezedő nyomás alakulásának figyelembevétele érdekében.”
Ezen határozat „Fogalommeghatározások” című 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„E határozat alkalmazásában:
[…]
e)
»áthelyezés«: egy kérelmezőnek a [»Dublin III«] rendelet III. fejezetében foglalt feltételek értelmében az illető személy által benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam területéről az áthelyezési céltagállam területére történő átadása;
f)
»áthelyezési céltagállam«: az a tagállam, amely a kérelmező e tagállam területére történt áthelyezése után a [»Dublin III«] rendelet értelmében felelős lesz a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért.”
Az említett határozat „Hatály” című 3. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Az e határozat értelmében történő áthelyezésre csak azon kérelmezők esetében kerülhet sor, akik a nemzetközi védelem iránti kérelmüket Olaszországban vagy Görögországban nyújtották be, és akik tekintetében a [»Dublin III«] rendelet III. fejezetében foglalt, a felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek értelmében egyébként az említett tagállamok valamelyike lett volna a felelős tagállam.
(2)   E határozat alapján áthelyezésre csak az olyan állampolgárságú kérelmezők esetében kerülhet sor, amelyek tekintetében – a rendelkezésre álló legfrissebb negyedéves, uniós szintű Eurostat‑adatok szerint – a […] határozatok legalább 75%‑ában megítélték a nemzetközi védelmet. […]”
Ugyanezen határozatnak a „120000 kérelmező áthelyezése más tagállamokba” című 4. cikke (1)–(3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1)   120000 kérelmezőt a következők szerint kell más tagállamokba áthelyezni:
a)
15600 kérelmezőt kell áthelyezni Olaszországból a többi tagállam területére, az I. mellékletben foglalt táblázatnak megfelelően.
b)
50400 kérelmezőt kell áthelyezni Görögországból a többi tagállam területére, a II. mellékletben foglalt táblázatnak megfelelően.
c)
54000 kérelmezőt kell áthelyezni a többi tagállam területére az I. és II. mellékletben foglalt létszámokkal arányosan, vagy e cikk (2) bekezdésével összhangban, vagy pedig e határozatnak az 1. cikk (2) bekezdésében és az e cikk (3) bekezdésében említett módosítása útján.
(2)   2016. szeptember 26‑tól az (1) bekezdés c) pontjában említett 54000 kérelmezőt az (1) bekezdés a) és b) pontjából következő arányban át kell helyezni Olaszországból és Görögországból a többi tagállam területére, az I. és II. mellékletben foglalt létszámokkal arányosan. A Bizottságnak javaslatot kell benyújtania a Tanács számára az áthelyezendő személyek tagállamonkénti létszámára vonatkozóan.
(3)   Amennyiben a Bizottság 2016. szeptember 26‑ig úgy ítéli meg, hogy a helyszíni helyzet változása indokolttá teszi az áthelyezési mechanizmus módosítását, vagy hogy valamely tagállamban harmadik országok állampolgárainak a migrációs áramlások jelentős megváltozása miatti hirtelen beáramlása következtében szükséghelyzet alakult ki, adott esetben – a várhatóan kedvezményezett tagállam véleményének figyelembevételével – megfelelő javaslatokat nyújthat be a Tanácsnak az 1. cikk (2) bekezdésében említettek szerint.
Hasonlóan, a tagállamok megfelelő indokolással ellátott értesítést küldhetnek a Tanácsnak és a Bizottságnak arra vonatkozóan, hogy hasonló szükséghelyzettel állnak szemben. A Bizottság megvizsgálja az indokolást, és az 1. cikk (2) bekezdésében említettek szerint, adott esetben, megfelelő javaslatokat nyújt be a Tanácsnak.”
A 2016. szeptember 29‑i (EU) 2016/1754 tanácsi határozat (
HL 2016. L 268., 82. o.
) 1. cikke a megtámadott határozat 4. cikkét a következő bekezdéssel egészítette ki:
„(3a)   Az (1) bekezdés c) pontjában említett kérelmezők áthelyezése tekintetében a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a rájuk vonatkozó kötelezettséget úgy teljesítik, hogy az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyek legális befogadására szolgáló nemzeti vagy többoldalú programok alapján a Törökországban tartózkodó szíriai állampolgárokat a területükre befogadják, eltérve a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői által elfogadott 2015. július 20‑i következtetések tárgyát képező áttelepítési programtól. Az említett tagállam kötelezettsége az ilyen módon általa befogadott személyek számával arányosan csökken.
[…]”
A 2016/1754 határozat 2. cikkéből következik, hogy ez a határozat 2016. október 2‑án lépett hatályba, és azt a megtámadott határozat 4. cikke (3a) bekezdésének céljaiból 2017. szeptember 26‑ig minden olyan személlyel szemben alkalmazni kell, akiket 2016. május 1‑jétől kezdődően a tagállamok Törökország területéről befogadtak.
A megtámadott határozat 4. cikkének (4) bekezdése arra a lehetőségre vonatkozik, hogy Írország és az Egyesült Királyság önkéntes alapon részt vesz a megtámadott határozat végrehajtásában. Mivel a Bizottság ezt követően megerősítette Írország részvételét, a Tanács meghatározta az e tagállamba áthelyezendő kérelmezők számát, és ennek megfelelően kiigazította a többi tagállam tekintetében az áthelyezendő személyekre meghatározott létszámot.
E határozat 4. cikkének (5) bekezdése szerint a tagállamok kivételes körülmények fennállása esetén az e rendelkezésben előírt feltételek mellett legkésőbb 2015. december 26‑ig kérhetik, hogy az áthelyezésnek az érintett tagállamra jutó kérelmezői létszám legfeljebb 30%‑át jelentő mértékben történő ideiglenes felfüggesztésében részesüljenek.
Ezt a rendelkezést alkalmazták az Osztrák Köztársaság kérelmére, amelyre a [megtámadott] határozat szerint Ausztriára jutó kérelmezői létszám 30%‑a áthelyezésének ideiglenes felfüggesztéséről szóló, 2016. március 10‑i (EU) 2016/408 tanácsi végrehajtási határozat (
HL 2016. L 74., 36. o.
) vonatkozott. A 2016/408 határozat 1. cikke előírja, hogy a megtámadott határozat szerint az e tagállamba áthelyezendő kérelmezők közül 1065 kérelmező e tagállamba való áthelyezését 2017. március 11‑ig fel kell függeszteni.
A megtámadott határozatnak az „Áthelyezési eljárás” című 5. cikke a következőket írja elő:
„[…]
(2)   A tagállamok rendszeres időközönként, de legalább háromhavonta jelzik egyrészt, hogy hány kérelmezőt tudnak rövid időn belül áthelyezni a területükre, másrészt közölnek minden egyéb lényeges információt.
(3)   Ezen információk alapján Olaszország és Görögország – az EASO, és adott esetben a (8) bekezdésben említett tagállami összekötő tisztviselők segítségével – azonosítja azokat az egyéni kérelmezőket, akiket át lehetne helyezni más tagállamokba, és minden releváns információt a lehető leghamarabb benyújt e tagállamok kapcsolattartó pontjainak. E tekintetben elsőbbséget kell biztosítani [a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26‑i] 2013/33/EU [európai parlamenti és tanácsi] irányelv [
HL 2013. L 180., 96. o.
] 21. és 22. cikke szerinti, kiszolgáltatott helyzetben lévő kérelmezőknek.
(4)   Az áthelyezési céltagállam jóváhagyását követően Olaszország és Görögország a lehető legrövidebb időn belül – az EASO‑val konzultálva – döntést hoz minden egyes azonosított kérelmezőnek az adott, áthelyezési céltagállamba történő áthelyezéséről, és a 6. cikk (4) bekezdésének megfelelően értesíti a kérelmezőt. Az áthelyezési céltagállam csak abban az esetben hozhat a kérelmező áthelyezését elutasító döntést, ha az e cikk (7) bekezdésében említett alapos okok fennállnak.
[…]
(6)   A kérelmezőt az e határozat 6. cikkének (4) bekezdésében említett átadási határozatról való értesítésének időpontja után a lehető legrövidebb időn belül át kell adni az áthelyezési céltagállam területére. Olaszország és Görögország tudatja az áthelyezési céltagállammal az átadás napját és időpontját, valamint minden egyéb lényeges információt.
(7)   A tagállamok kizárólag abban az esetben jogosultak megtagadni a kérelmezők áthelyezését, ha alapos okkal feltételezhető, hogy az illető veszélyt jelent a nemzetbiztonságra vagy a közrendre nézve […]
[…]”
A megtámadott határozatnak „Az e határozat hatálya alá tartozó, nemzetközi védelmet kérelmezők jogai és kötelezettségei” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   E határozat végrehajtása során a tagállamok elsődlegesen a gyermekek legfőbb érdekeit szem előtt tartva járnak el.
(2)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy az e határozat hatálya alá tartozó családtagokat ugyanannak a tagállamnak a területére helyezzék át.
(3)   A kérelmező áthelyezésére vonatkozó határozat meghozatalát megelőzően Olaszország és Görögország a kérelmező által – ténylegesen vagy észszerű feltételezés alapján – megértett nyelven tájékoztatja a kérelmezőt az e határozatban meghatározott áthelyezési eljárásról.
(4)   Ha a kérelmező áthelyezésére vonatkozó határozat megszületett, a tényleges áthelyezés előtt Olaszország és Görögország írásban értesíti az érintett személyt az áthelyezésére vonatkozó határozatról. Utóbbi határozatban meg kell jelölni az áthelyezési céltagállamot.
(5)   Azt a nemzetközi védelmet kérelmező vagy abban részesülő személyt, aki anélkül lép az áthelyezési céltagállamtól eltérő másik tagállam területére, hogy teljesítené az e másik tagállamban való tartózkodás feltételeit, azonnali visszatérésre kell kötelezni. Az áthelyezési céltagállamnak vissza kell fogadnia a szóban forgó személyt.”
A megtámadott határozat 7. cikke a Görög Köztársaságnak és az Olasz Köztársaságnak nyújtott operatív támogatással kapcsolatos rendelkezéseket tartalmaz.
E határozat 8. cikke az e két tagállam által meghozandó, kiegészítő intézkedéseket ír elő.
Az említett határozat 9. cikke felhatalmazza a Tanácsot az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében átmeneti intézkedések meghozatalára, amennyiben teljesülnek az e rendelkezésben meghatározott feltételek, valamint jelzi, hogy az ilyen intézkedések közé tartozhat adott esetben azon tagállam megtámadott határozat alapján történő áthelyezésben való részvételének felfüggesztése, amely harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlásával szembesül.
Ezt a rendelkezést alkalmazták a Svéd Királyság kérelmére, amelyre a 2015/1523 határozat 9. cikkével, valamint a 2015/1601 határozat 9. cikkével összhangban a nemzetközi védelem területén Svédország érdekében elfogadott átmeneti intézkedések megállapításáról szóló, 2016. június 9‑i (EU) 2016/946 tanácsi határozat (
HL 2016. L 157., 23. o.
) vonatkozott. A 2016/946 határozat 2. cikke úgy rendelkezik, hogy e tagállamnak a 2015/1523 határozatban és a megtámadott határozatban megállapított áthelyezési céltagállami kötelezettségeit 2017. június 16‑ig fel kell függeszteni.
A megtámadott határozat 10. cikke pénzügyi támogatást ír elő minden egyes, e határozat alapján áthelyezett személy után mind az áthelyezési céltagállam, mind pedig a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság tekintetében.
A megtámadott határozat 11. cikke szerint a Bizottság közreműködésével e két tagállam kétoldalú megállapodásokat köthet az úgynevezett „társult” államokkal, nevezetesen az Izlandi Köztársasággal, a Liechtensteini Hercegséggel, a Norvég Királysággal és a Svájci Államszövetséggel, és ha az ilyen megállapodások megkötésére sor kerül, a Tanács a Bizottság javaslata alapján ennek megfelelően kiigazítja a tagállamok tekintetében az áthelyezendő személyekre meghatározott létszámot, mégpedig arányosan csökkentve azt. A későbbiekben ilyen megállapodásokat kötöttek, és a társult államok tehát részt vesznek a megtámadott határozatban előírt áthelyezésben.
A megtámadott határozat 12. cikke többek között arról rendelkezik, hogy a Bizottság félévente jelentést tesz a Tanácsnak e határozat végrehajtásáról. A Bizottság ezt követően kötelezettséget vállalt arra, hogy havi jelentéseket terjeszt elő a nemzetközi védelmet kérelmezők áthelyezésével és áttelepítésével kapcsolatos, uniós szinten hozott olyan különböző intézkedések végrehajtásáról, mint a megtámadott határozat.
Végül a megtámadott határozat 13. cikke (1) és (2) bekezdésének megfelelően ez a határozat 2015. szeptember 25‑én lépett hatályba, és 2017. szeptember 26‑ig kell alkalmazni. E határozat 13. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ezt a határozatot azon személyekre kell alkalmazni, akik 2015. szeptember 25. és 2017. szeptember 26. között érkeznek Olaszország vagy Görögország területére, valamint azon kérelmezőkre, akik 2015. március 24‑től kezdve érkeztek e területekre.
II.
A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei
A C‑643/15. sz. ügyben a Szlovák Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a megtámadott határozatot, és kötelezze a Tanácsot a költségek viselésére.
A C‑647/15. sz. ügyben Magyarország azt kéri, hogy a Bíróság:
–
elsődlegesen semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–
másodlagosan a Magyarországra vonatkozó részében semmisítse meg ezt a határozatot, és
–
kötelezze a Tanácsot a költségek viselésére.
A C‑643/15. és a C‑647/15. sz. ügyekben a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a kereseteket mint megalapozatlanokat, és kötelezze a Szlovák Köztársaságot, illetve Magyarországot a költségek viselésére.
A Bíróság elnöke 2016. április 29‑i határozatával megengedte a Belga Királyságnak, a Németországi Szövetségi Köztársaságnak, a Görög Köztársaságnak, a Francia Köztársaságnak, az Olasz Köztársaságnak, a Luxemburgi Nagyhercegségnek, a Svéd Királyságnak és a Bizottságnak, hogy a C‑643/15. és a C‑647/15. sz. ügyekben a Tanács kereseti kérelmeinek támogatása végett az eljárásba beavatkozzanak.
A Bíróság elnöke ugyanezen határozatával megengedte a Lengyel Köztársaságnak, hogy a C‑643/15. sz. ügyben a Szlovák Köztársaság, a C‑647/15. sz. ügyben pedig Magyarország kereseti kérelmeinek támogatása végett az eljárásba beavatkozzon.
A felek és a főtanácsnok e tekintetben való meghallgatását követően a jelen ügyeket az ítélet meghozatala céljából a közöttük lévő összefüggés miatt a Bíróság eljárási szabályzata 54. cikkének megfelelően egyesíteni kell.
III.
A keresetekről
A.
A jogalapok áttekintése
A C‑643/15. sz. ügyben keresete alátámasztása érdekében a Szlovák Köztársaság hat jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első az EUMSZ 68. cikknek, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének, valamint az intézményi egyensúly elvének a megsértésén, a második az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdésének, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének, az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló (1.) Jegyzőkönyv (a továbbiakban: (1.) Jegyzőkönyv) 3. és 4. cikkének, illetve az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról szóló (2.) Jegyzőkönyv (a továbbiakban: (2.) Jegyzőkönyv) 6. és 7. cikkének, valamint a jogbiztonság, a képviseleti demokrácia és az intézményi egyensúly elvének a megsértésén, a harmadik jogalap a jogalkotási eljárást rendező lényeges eljárási szabályoknak, valamint az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdésének, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének, és a képviseleti demokrácia, az intézményi egyensúly és a megfelelő ügyintézés elvének a megsértésén (másodlagosan), a negyedik lényeges eljárási szabályoknak, valamint az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdésének, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének, és a képviseleti demokrácia, az intézményi egyensúly és a megfelelő ügyintézés elvének a megsértésén (részben másodlagosan), az ötödik az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alkalmazási feltételeinek a megsértésén (másodlagosan), a hatodik pedig az arányosság elvének a megsértésén alapul.
A C‑647/15. sz. ügyben keresete alátámasztása érdekében Magyarország tíz jogalapra hivatkozik.
Az első és második jogalap az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének a megsértésén alapul, amennyiben Magyarország szerint ez a rendelkezés nem biztosít megfelelő jogalapot a Tanács számára olyan intézkedések elfogadására, amelyek a jelen esetben kötelező jelleggel eltérést jelentenek egy jogalkotási aktus rendelkezéseitől, és amelyek egy 24 – bizonyos esetekben 36 – hónapos időszakra alkalmazandók, valamint amelyek hatásai e perióduson túlmutatnak, ami ellentétes az „átmeneti intézkedések” fogalmával.
A harmadik, a negyedik, az ötödik és a hatodik jogalap lényeges eljárási szabályok megsértésén alapul, amennyiben először is a megtámadott határozat elfogadása során a Tanács megsértette az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdését, mivel a Bizottság eredeti javaslatától nem egyhangúsággal tért el (harmadik jogalap), másodszor a megtámadott határozat egy jogalkotási aktustól való eltérést von maga után, és tartalmilag jogalkotási aktusnak minősül, ezért – még akkor is, ha úgy kellene dönteni, hogy érvényesen el lehetett fogadni az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján – elfogadása során tiszteletben kellett volna tartani az (1.) Jegyzőkönyvben és a (2.) Jegyzőkönyvben a nemzeti parlamentek számára biztosított, a jogalkotási aktusok véleményezésére vonatkozó jogot (negyedik jogalap), harmadszor a Tanács a Parlamenttel történő konzultációt követően lényegesen módosította a tervezet szövegét, erről azonban nem folytatott újabb konzultációt a Parlamenttel (ötödik jogalap), negyedszer pedig a megtámadott határozat Tanács általi elfogadásakor nem álltak rendelkezésre a határozatra irányuló tervezet nyelvi változatai az Unió hivatalos nyelvein (hatodik jogalap).
A hetedik jogalap az EUMSZ 68. cikk és az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetéseinek a megsértésén alapul.
A nyolcadik jogalap a jogbiztonság és a normavilágosság elvének a megsértésén alapul, amennyiben a megtámadott határozat végrehajtásának feltételei több ponton nem világosak, illetve az sem, hogy e határozat rendelkezései hogyan viszonyulnak a „Dublin III” rendelet rendelkezéseihez.
A kilencedik jogalap a szükségesség és az arányosság elvének a megsértésén alapul, amennyiben mivel Magyarország kikerült a kedvezményezett tagállamok köréből, a megtámadott határozat indokolatlanul rendelkezik 120000 nemzetközi védelmet kérelmező áthelyezéséről.
A másodlagosan előterjesztett tizedik jogalap az arányosság elvének, valamint az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének a megsértésén alapul Magyarország tekintetében, mivel annak ellenére, hogy elismerten olyan tagállam, amelynek területére nagy számban léptek be irreguláris migránsok és ahol nagy számban nyújtottak be nemzetközi védelem iránti kérelmet, mégis fogadó tagállamként kötelező létszámot állapít meg számára a megtámadott határozat.
B.
Előzetes észrevétel
Mivel a jogi aktus jogi alapja meghatározza az annak elfogadása céljából követendő eljárást (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 10‑iParlament kontra Tanács ítélet,
C‑363/14
,
EU:C:2015:579
,
17.
pont), először is meg kell vizsgálni az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének mint a megtámadott határozat jogi alapjának a nem megfelelő jellegére alapított jogalapokat, másodszor az e határozat elfogadása során elkövetett és a lényeges eljárási szabályok megsértésének minősülő eljárási szabálytalanságokra alapított jogalapokat, harmadszor pedig az ügy érdemét érintő jogalapokat.
C.
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének mint a megtámadott határozat jogi alapjának a nem megfelelő jellegére alapított jogalapokról
1.
A megtámadott határozat jogalkotási jellegére alapított, a Szlovák Köztársaság második és Magyarország első jogalapjáról
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság és Magyarország úgy érvel, hogy jóllehet a megtámadott határozatot nem jogalkotási eljárásban fogadták el, és az tehát alakilag nem jogalkotási aktusnak minősül, tartalmilag és hatásai miatt jogalkotási aktusnak kell minősíteni, mivel – amint azt az említett határozat (23) preambulumbekezdése kifejezetten megerősíti – számos uniós jogalkotási aktust módosít és azokat ráadásul alapvetően módosítja.
Így ez az eset áll fenn különösen a „Dublin III” rendelet 13. cikkének (1) bekezdése kapcsán, amely rendelkezés értelmében esettől függően a Görög Köztársaság vagy az Olasz Köztársaság lenne a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért főszabály szerint felelős, amely szabály alól eltérne a megtámadott határozat 3. cikkének (1) bekezdése.
Noha a megtámadott határozat ezeket a módosításokat puszta „eltérésekként” minősíti, az eltérés és a módosítás közötti különbségtétel mesterséges, mivel a két esetben ezek a beavatkozások azzal a hatással járnak, hogy valamely normatív rendelkezés alkalmazását kizárják, és így ennek a hatékonyságát érintik.
Ellenben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében említett intézkedések átmeneti és sürgős jellegéből következik, hogy ez a rendelkezés arra irányul, hogy olyan támogató intézkedések számára biztosítson jogalapot, amelyek az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktusokat kísérhetik. Különösen olyan intézkedésekről van szó, amelyek célja valamely válsághelyzet gyors kezelése vagy enyhítése, nevezetesen pénzügyi vagy technikai segítség nyújtása, vagy szakemberek rendelkezésre bocsátása.
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése ezért nem biztosít jogalapot jogalkotási intézkedések elfogadásához, mivel ez a rendelkezés semmilyen olyan utalást nem tartalmaz, miszerint az ennek alapján hozott intézkedéseket jogalkotási eljárásban kell elfogadni.
A Szlovák Köztársaság különösen azt állítja, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésén alapuló olyan nem jogalkotási aktus, mint a megtámadott határozat, semmiképpen nem térhet el egy jogalkotási aktustól. Az eltérés mértéke és annak a rendelkezésnek az alapvető vagy nem alapvető jellege, amelytől a nem jogalkotási aktus eltér, nem bír jelentőséggel. Valamely nem jogalkotási aktusnak egy jogalkotási aktustól való bármilyen jelentéktelen eltérése is tilos, mivel az a jelen ügyben az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésében előírt jogalkotási eljárás megkerülését jelentené.
Magyarország úgy érvel, hogy mindenesetre a jogalkotási aktusoktól a megtámadott határozattal előírt eltérések, még ha időben korlátozottak is, a meglévő jogalkotási aktusok olyan alapvető rendelkezéseibe való beavatkozást jelentenek, amelyek az érintett magánszemélyek alapvető jogaira vagy kötelezettségeire vonatkoznak.
Végül Magyarország azt állítja, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmezhető úgy, hogy az e rendelkezésben előírt, a Parlamenttel folytatott konzultáció követelményét a Parlamentnek az EUMSZ 289. cikk (2) bekezdése értelmében vett „közreműködésének” kellene minősíteni, így a különleges jogalkotási eljárás alkalmazandó. Ebben az esetben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése ténylegesen képezheti a megtámadott határozat mint jogalkotási aktus érvényes jogalapját.
Mindazonáltal, amennyiben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének ilyen értelmezését kellene elfogadni, a jogalkotási aktus elfogadását érintő eljárási követelményeket – különösen a Parlamentnek és a nemzeti parlamenteknek a jogalkotási folyamatban való részvételét – tiszteletben kellene tartani, ami a jelen ügyben nyilvánvalóan nem teljesült.
A Tanács azt állítja, hogy az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdéséből következően annak eldöntése, hogy egy adott jogi aktus jogalkotási jellegű‑e, vagy sem, kizárólag eljárási kritérium, amennyiben minden egyes alkalommal, amikor a Szerződésben található jogalap kifejezetten előírja, hogy egy jogi aktus elfogadása „rendes jogalkotási eljárásban” vagy „különleges jogalkotási eljárásban” történik, jogalkotási aktusról van szó. A Tanács vitatja, hogy a megtámadott határozat számos uniós jogalkotási aktust módosított, így azt tartalmilag jogalkotási aktusnak kellene minősíteni. A Tanács szerint az sem állítható, hogy a megtámadott határozattal elfogadott eltérések az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésében előírthoz hasonló rendes jogalkotási eljárás megkerülésének minősülnek.
b)
A Bíróság álláspontja
Először is meg kell vizsgálni, hogy – amint azt Magyarország állítja – az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az e rendelkezés alapján elfogadott jogi aktusokat „jogalkotási aktusoknak” kell minősíteni, mivel az említett rendelkezésben előírt, a Parlamenttel folytatott konzultáció követelménye ezen uniós intézmény EUMSZ 289. cikk (2) bekezdése szerinti részvételi formájának minősül, így az ilyen jogi aktusok elfogadásának meg kellene felelnie a különleges jogalkotási eljárásnak, ami a megtámadott határozat esetében nem állt fenn.
Az EUMSZ 289. cikk (3) bekezdése értelmében a jogalkotási eljárás keretében elfogadott jogi aktusok jogalkotási aktusoknak minősülnek. Következésképpen a nem jogalkotási aktusok azok a jogi aktusok, amelyeket a jogalkotási eljárástól eltérő eljárásban fogadnak el.
A jogalkotási és a nem jogalkotási aktusok közötti különbségtétel kétségtelen jelentőséggel bír, amennyiben kizárólag a jogalkotási aktusok elfogadására vonatkozik az egyes olyan kötelezettségek tiszteletben tartása, amelyek többek között az (1.) Jegyzőkönyv 3. és 4. cikkének, valamint a (2.) Jegyzőkönyv 6. és 7. cikkének megfelelően a nemzeti parlamentek részvételéhez, valamint az EUSZ 16. cikk (8) bekezdéséből és az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdéséből eredő azon követelményhez kapcsolódnak, miszerint a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak vagy szavaznak, nyilvánosak.
Továbbá az EUMSZ 289. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 294. cikk (1) bekezdésének együttes olvasatából kitűnik, hogy a rendes jogalkotási eljárás, amelyet valamely uniós jogi aktusnak a Bizottság javaslata alapján, a Parlament és a Tanács által történő közös elfogadása jellemez, kizárólag akkor alkalmazandó, ha a Szerződéseknek a szóban forgó jogi aktus jogalapjául szolgáló rendelkezése ilyen jogalkotási eljárásra „hivatkoz[i]k”.
A különleges jogalkotási eljárást illetően, amelyet az jellemez, hogy valamely uniós jogi aktus elfogadására vagy a Tanács közreműködésével a Parlament által, vagy a Parlament közreműködésével a Tanács által kerül sor, az EUMSZ 289. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ez az eljárás „[a] Szerződések által külön meghatározott esetekben” alkalmazandó.
Ebből következik, hogy valamely jogi aktus csak akkor minősíthető uniós jogalkotási aktusnak, ha azt a Szerződések olyan rendelkezése alapján fogadták el, amely kifejezetten hivatkozik vagy a rendes jogalkotási eljárásra vagy a különleges jogalkotási eljárásra.
Az ilyen rendszerszintű megközelítés biztosítja az uniós jogi aktusok elfogadására vonatkozó eljárások során a szükséges jogbiztonságot, amennyiben lehetővé teszi az uniós intézményeket jogalkotási aktusok elfogadására felhatalmazó jogalapok biztos azonosítását, valamint e jogalapoknak az azon jogalapoktól való megkülönböztetését, amelyek csak nem jogalkotási aktusok elfogadásának alapjául szolgálhatnak.
Ebből következik, hogy Magyarország állításával ellentétben a Szerződéseknek a szóban forgó jogi aktus jogalapjául szolgáló rendelkezésében szereplő, a Parlamenttel folytatott konzultáció követelményére való hivatkozásból nem lehet arra következtetni, hogy e jogi aktus elfogadására a különleges jogalkotási eljárás alkalmazandó.
A jelen esetben, jóllehet az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése előírja, hogy a Tanács a Bizottság javaslata alapján és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően fogadja el az e rendelkezésben említett átmeneti intézkedéseket, ez a rendelkezés semmilyen kifejezett hivatkozást nem tartalmaz sem a rendes jogalkotási eljárásra, sem pedig a különleges jogalkotási eljárásra. Ellenben az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az e rendelkezés a)–g) pontjában felsorolt intézkedések elfogadására „rendes jogalkotási eljárás keretében” kerül sor.
A fentiek alapján úgy kell tekinteni, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján elfogadható intézkedéseket „nem jogalkotási aktusoknak” kell minősíteni, mivel azokat nem jogalkotási eljárásban fogadták el.
A Tanács a megtámadott határozat elfogadásakor következésképpen jogosan helyezkedett arra az álláspontra, hogy ezt a határozatot nem jogalkotási eljárás szerint kell elfogadni, és hogy az ennélfogva uniós nem jogalkotási aktusnak minősül.
Következésképpen másodszor azzal kapcsolatban merül fel kérdés, hogy – amint azt a Szlovák Köztársaság és Magyarország állítja – az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése nem képezhette a megtámadott határozat elfogadásának jogalapját, mivel ez a határozat olyan nem jogalkotási aktusnak minősül, amely számos jogalkotási aktustól eltér, miközben kizárólag jogalkotási aktus térhet el egy másik jogalkotási aktustól.
E tekintetben a megtámadott határozat (23) preambulumbekezdése jelzi, hogy az ezen határozattal előírt, az Olaszországból és Görögországból történő áthelyezés „ideiglenes eltérést” jelent az uniós jogalkotási aktusok egyes rendelkezéseitől, közöttük a „Dublin III” rendelet 13. cikkének (1) bekezdésétől, amelynek értelmében az említett rendelet III. fejezetében meghatározott feltételek alapján a Görög Köztársaság vagy az Olasz Köztársaság lett volna főszabály szerint felelős a nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálásáért, valamint az 516/2014 rendelet 7. cikkének (2) bekezdésétől, amely a nemzetközi védelmet kérelmező beleegyezését követeli meg.
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése nem határozza meg azoknak az „átmeneti intézkedéseknek” a jellegét, amelyek e rendelkezés alapján elfogadhatók.
Így az említett rendelkezés szövege a Szlovák Köztársaság és Magyarország állításával ellentétben önmagában nem támaszthatja alá az „átmeneti intézkedések” fogalmának megszorító értelmezését, miszerint ez a fogalom csak az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktus érvényesülését elősegítő, kísérő intézkedéseket érinti, és különösen az olyan tagállamoknak nyújtott pénzügyi, technikai vagy operatív támogatásra vonatkozik, amelyek harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlásával jellemzett szükséghelyzetben vannak.
Ezt a megállapítást megerősíti az EUMSZ 78. cikk (2) és (3) bekezdésében szereplő rendelkezések általános rendszere és célkitűzései.
Az elsődleges uniós jog olyan két különböző rendelkezéséről van ugyanis szó, amelyek eltérő célkitűzéseket követnek, és saját alkalmazási feltételekkel rendelkeznek, és amelyek jogalapot biztosítanak az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése esetében nem jogalkotási jellegű, arra irányuló átmeneti intézkedések elfogadására, hogy rövid időn belül reagáljanak egy adott szükséghelyzetre, amellyel a tagállamok szembesülnek; az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése esetében pedig arra irányuló jogalkotási jellegű jogi aktusok elfogadására, hogy határozatlan időre és általánosan rendezzenek egy olyan strukturális problémát, amely az Unió közös menekültügyi politikája keretében merül fel.
Következésképpen az említett rendelkezések kiegészítő jelleggel rendelkeznek, és lehetővé teszik az Unió számára, hogy e közös politika keretében különböző intézkedéseket fogadjon el annak érdekében, hogy – többek között – a migrációs válsághelyzetekre rövid és hosszú távon egyaránt hatékony reagálást lehetővé tévő eszközökkel ruházza fel magát.
E tekintetben, azon túl, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében szereplő „átmeneti intézkedések” fogalmának megszorító értelmezését – miszerint e rendelkezés csak az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktusokhoz társuló kísérő intézkedések elfogadását teszi lehetővé, de az ilyen jogi aktusoktól eltérő intézkedések elfogadását nem – az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének szövege nem támasztja alá, ez az értelmezés az utóbbi rendelkezés hatékony érvényesülését is jelentősen korlátozná, mivel az említett jogi aktusok magukban foglalják vagy magukban foglalhatják a közös európai menekültügyi rendszer olyan különböző aspektusait, amelyek az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésének a)–g) pontjában kerültek felsorolásra.
Így van ez különösen az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésének e) pontjában említett, a menedékjog vagy kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó kritériumok és eljárások terén, amelyekre olyan szabályok teljes körű rendszere vonatkozik, amelyek között első helyen szerepelnek a „Dublin III” rendeletben előírt szabályok.
A fentiekre tekintettel az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „átmeneti intézkedések” fogalmának olyan kellően tág hatállyal kell rendelkeznie, hogy lehetővé tegye az uniós intézmények számára az ahhoz szükséges valamennyi átmeneti intézkedés meghozatalát, hogy hatékonyan és gyorsan reagáljanak egy olyan szükséghelyzetre, amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez.
Jóllehet ebben az összefüggésben el kell fogadni, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján elfogadott átmeneti intézkedések főszabály szerint a jogalkotási aktusok rendelkezéseitől is eltérhetnek, az ilyen eltéréseknek tárgyi és időbeli hatályukat illetően behatároltaknak kell lenniük oly módon, hogy azok átmeneti intézkedéssel egy konkrét válsághelyzetre való gyors és hatékony reagálásra szorítkozzanak, ami kizárja, hogy ezeknek az intézkedéseknek az lehessen a célja vagy azok olyan hatással járjanak, hogy ezeket a jogalkotási aktusokat állandó jelleggel és általánosan felváltsák vagy módosítsák, és ezzel megkerüljék az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésében előírt rendes jogalkotási eljárást.
Márpedig a jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozatban előírt eltérések teljesítik a tárgyi és időbeli hatályuk behatárolásával kapcsolatos ezen követelményt, és azoknak nem célja, és nem is járnak azzal a hatással, hogy a jogalkotási aktusok rendelkezéseit állandó jelleggel felváltsák vagy módosítsák.
A megtámadott határozatban előírt, a jogalkotási aktusok sajátos rendelkezéseitől való eltérések ugyanis csak egy kétéves időszakra alkalmazandók – kivéve e határidő meghosszabbításának a megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdésében előírt lehetőségét –, és ebben az esetben 2017. szeptember 26‑án járnak le. Továbbá ezek az eltérések korlátozott számú, egyes harmadik országok 120000 olyan állampolgárát érintik, akik Görögországban vagy Olaszországban nemzetközi védelem iránti kérelmet terjesztettek elő, akik a megtámadott határozat 3. cikkének (2) bekezdésében említett állampolgárság egyikével rendelkeznek, akik e két tagállam egyikéből kerülnek áthelyezésre, és akik 2015. március 24. és 2017. szeptember 26. között érkeztek, illetve érkeznek az említett tagállamokba.
Ilyen feltételek mellett nem állítható az, hogy a megtámadott határozatnak az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján való elfogadásával megkerülték az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésében előírt rendes jogalkotási eljárást.
A fentiekre tekintettel az a körülmény, hogy a megtámadott határozat – amelynek nem jogalkotási aktusként való minősítése nem kérdőjelezhető meg – jogalkotási aktusok sajátos rendelkezéseitől való eltéréseket von maga után, nem képezhette akadályát az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján történő elfogadásának.
Ugyanezen okokból el kell utasítani a Szlovák Köztársaság azon érvelését is, amely az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdésének, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének, valamint a jogbiztonság, a képviseleti demokrácia és az intézményi egyensúly elvének a megsértésén alapul.
Következésképpen a Szlovák Köztársaság második jogalapját és Magyarország első jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
2.
A Szlovák Köztársaság ötödik jogalapjának első részéről és Magyarország második jogalapjáról, amelyek a megtámadott határozat átmeneti jellegének hiányán és e határozat alkalmazási időtartamának túlzott jellegén alapulnak
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság és Magyarország azt állítja, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése nem képez megfelelő jogalapot a megtámadott határozat elfogadásához, mivel utóbbi az e rendelkezésben szereplő követelménnyel ellentétben nem átmeneti jellegű.
A megtámadott határozat, mivel 13. cikkének (2) bekezdése értelmében 2017. szeptember 26‑ig alkalmazandó, azaz két éven keresztül, amely időszak egyébként ugyanezen határozat 4. cikkének (5) és (6) bekezdése értelmében egy évvel meghosszabbítható, nem minősíthető az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „átmeneti intézkedésnek”.
Ez annál is inkább igaz, mivel a Szlovák Köztársaság és Magyarország szerint a megtámadott határozat az érintett nemzetközi védelmet kérelmezők tekintetében e két, sőt hároméves időszakot bőven meghaladó időbeli hatásokat fejt ki. Ez a határozat ugyanis minden valószínűség szerint ahhoz vezetne, hogy tartós kötelékeket hoz létre a nemzetközi védelmet kérelmezők és az áthelyezési céltagállamok között.
A Tanács pontosítja, hogy a megtámadott határozat 13. cikke (2) bekezdésének megfelelően a határozatot 24 hónapig, azaz 2017. szeptember 26‑ig kell alkalmazni. A megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdésében előírt felfüggesztési mechanizmus sajátos összefüggésében a legfeljebb tizenkét hónapos meghosszabbítás már nem lehetséges. A megtámadott határozat által az áthelyezett személyekre nézve várhatóan kifejtett hatások időtartama nem releváns e határozat átmeneti jellegének megállapítása szempontjából. Ezt a jelleget az ezen határozatban előírt áthelyezési mechanizmus időbeli alkalmazására, azaz egy 24 hónapos időszakra tekintettel kell értékelni.
b)
A Bíróság álláspontja
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése csak „átmeneti intézkedések” elfogadását teszi lehetővé.
Valamely jogi aktus csak akkor minősíthető „átmenetinek” e kifejezés szokásos értelmében véve, ha nem célja valamilyen tárgykör állandó jelleggel történő szabályozása, és ha csak korlátozott időszakra alkalmazandó.
Ezzel együtt az EK 64. cikk (2) bekezdésével ellentétben, amely rendelkezés értelmében az ennek alapján elfogadott intézkedések alkalmazási időszaka nem haladhatta meg a hat hónapot, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése, amely ezt a rendelkezést követte, már nem ír elő ilyen időbeli korlátozást.
Ebből következik, hogy jóllehet az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése megköveteli, hogy az e rendelkezésben említett intézkedések ideiglenesek legyenek, mérlegelési mozgásteret tart fenn a Tanács számára ahhoz, hogy az ezen intézkedések alkalmazási időszakait az adott körülményektől függően, különösen pedig az ezen intézkedéseket igazoló szükséghelyzet sajátosságaira tekintettel eseteként határozza meg.
Márpedig a megtámadott határozat 13. cikkéből kitűnik, hogy ezt a határozatot 2015. szeptember 25‑től 2017. szeptember 26‑ig, azaz 24 hónapon keresztül kell alkalmazni azon személyekre, akik ugyanezen időszakban érkeztek Görögországba és Olaszországba, valamint azokra a nemzetközi védelmet kérelmezőkre, akik 2015. március 24‑től kezdve érkeztek e tagállamok területére.
A megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdése „kivételes körülmények fennállása esetén” és valamely tagállam értesítésétől függően – amelynek legkésőbb 2015. december 26‑ig kell megtörténnie – rendelkezik az e határozat 13. cikkének (2) bekezdésében említett 24 hónapos időszak legfeljebb 12 hónapos időszakra való meghosszabbításának lehetőségéről a nemzetközi védelmet kérelmezők áthelyezése érintett tagállamra háruló kötelezettségének ideiglenes vagy részleges felfüggesztési mechanizmusa keretében. E határozat 4. cikkének (5) bekezdése így megerősíti az említett határozatban szereplő különböző intézkedések ideiglenes jellegét. Egyébiránt, mivel ez a mechanizmus 2015. december 26. után már nem indítható meg, a megtámadott határozat véglegesen 2017. szeptember 26‑án jár le.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat korlátozott időszakra alkalmazandó.
Egyébiránt a Tanács nyilvánvalóan nem lépte túl mérlegelési jogkörét, amikor meghatározta a megtámadott határozatban szereplő intézkedések időtartamát, amennyiben e határozat (22) preambulumbekezdésében arra az álláspontra helyezkedett, hogy „24 hónap észszerű időtartam annak biztosításához, hogy az e határozatban szereplő intézkedéseknek valós hatása legyen Olaszország és Görögország – a területükre érkező jelentős migrációs áramlások kezelését célzó – támogatása tekintetében”.
A 24 hónapos alkalmazási időszak ezen megválasztása igazoltnak tűnik, tekintettel arra a tényre, hogy nagyszámú személynek a megtámadott határozatban előírthoz hasonló áthelyezése új és egyben összetett művelet, amely különösen a tagállami közigazgatások közötti koordináció terén bizonyos ideig tartó előkészítést és végrehajtást tesz szükségessé, mielőtt az konkrét hatásokat váltana ki.
A Szlovák Köztársaság és Magyarország azon érvét is el kell utasítani, miszerint a megtámadott határozat nem ideiglenes jellegű, mivel annak hosszú távú hatásai lesznek, ugyanis számos nemzetközi védelmet kérelmező áthelyezését követően jóval a megtámadott határozat 24 hónapos alkalmazási időszakán túl is az áthelyezési céltagállam területén marad majd.
Ha ugyanis figyelembe kellene venni valamely áthelyezési intézkedés áthelyezett személyekre való hatásainak időtartamát ezen intézkedés EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett átmeneti jellegének értékeléséhez, az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyeket érintő semmilyen áthelyezési intézkedést sem lehetne meghozni e rendelkezés értelmében, amennyiben az ilyen többé‑kevésbé hosszú távú hatások az ilyen áthelyezés velejárói.
A Szlovák Köztársaság és Magyarország azon érve sem fogadható el, miszerint ahhoz, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmazási időtartamát az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében átmeneti jellegűnek lehessen tekinteni, az nem terjedhet túl azon a minimális időtartamon, amely az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdésén alapuló jogalkotási aktus elfogadásához szükséges.
Azon túl ugyanis, hogy az EUMSZ 78. cikk (2) és (3) bekezdésének ilyen értelmezése nem alapul semmilyen, az e rendelkezések szövegével összefüggő érven, valamint figyelmen kívül hagyja az ezen cikk (2), illetve (3) bekezdésében említett intézkedések kiegészítő jellegét, nehéznek, sőt lehetetlennek tűnik előre meghatározni azt a szükséges minimális határidőt, amelyen belül valamely jogalkotási aktus az EUMSZ 78. cikk (2) bekezdése alapján elfogadható, így ez a kritérium kivitelezhetetlennek tűnik.
Ezt egyébként nyilvánvaló teszi az a tény, hogy a jelen ügyben jóllehet az állandó áthelyezési mechanizmust tartalmazó rendeletre irányuló javaslatot 2015. szeptember 9‑én terjesztették elő – azaz ugyanazon a napon, amikor a Bizottság eredeti javaslatát előterjesztették, amely ezt követően a megtámadott határozat lett –, azt a jelen ítélet kihirdetésének napjáig nem fogadták el.
A fentiekre tekintettel a Szlovák Köztársaság ötödik jogalapjának első részét és Magyarország második jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
3.
A Szlovák Köztársaság ötödik jogalapjának második részéről, amely azon alapul, hogy a megtámadott határozat nem teljesíti az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének alkalmazási feltételeit
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság három tekintetben állítja azt, hogy a megtámadott határozat nem tartja tiszteletben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének alkalmazási feltételét, miszerint az átmeneti intézkedések kedvezményezett tagállamának „olyan szükséghelyzettel [kell] szembesül[nie], amelyet harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása jellemez”.
Először is, a Szlovák Köztársaság szerint a harmadik országok állampolgárainak Görögországba és Olaszországba történő beáramlása a megtámadott határozat elfogadásakor vagy rögtön az elfogadása előtt észszerűen előrelátható volt, következésképpen azt nem lehet „hirtelen” beáramlásnak minősíteni.
E tekintetben a 2013‑as és 2014‑es évekre, valamint a 2015‑ös év első hónapjaira vonatkozó statisztikai adatok azt jelzik, hogy a harmadik országok Görögország és Olaszország felé tartó állampolgárainak a száma folyamatosan növekedett, és hogy ez a növekedés már 2013 végén és 2014 elején jelentős volt. Továbbá Olaszországot illetően a 2015‑ös évre vonatkozó adatok inkább a migránsok számának évközi csökkenését jelzik.
Másodszor, a Szlovák Köztársaság úgy érvel, hogy legalábbis a görögországi helyzet esetében nincs okozati összefüggés a szükséghelyzet és a harmadik országok állampolgárai e tagállamba való beáramlása között, holott az ilyen kapcsolatot megköveteli a „jellemez” minősítésnek az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében említett szükséghelyzethez csatolása. Nem vitatott ugyanis, hogy a Görög Köztársaság menekültügyi politikájának szervezettségét jelentős hiányosságok miatt hosszú ideje kifogásolják, amelyek a megtámadott határozat elfogadásának időszakát jellemző migrációs jelenséggel nem állnak közvetlen kapcsolatban.
Harmadszor, a Szlovák Köztársaság azt állítja, hogy míg az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése fennálló vagy azonnali szükséghelyzetek megoldására irányul, a megtámadott határozat, legalábbis részben, jövőbeli hipotetikus helyzeteket szabályoz.
A megtámadott határozat két, sőt három évre szóló alkalmazási időszaka ugyanis túl hosszú ahhoz, hogy meg lehessen állapítani, hogy az elfogadott intézkedések a Görög Köztársaságot és az Olasz Köztársaságot érintő aktuális vagy azonnali szükséghelyzetre ezen időszak teljessége alatt reagálni fognak. Így az említett időszak alatt előfordulhat, hogy a szükséghelyzet ezekben a tagállamokban megszűnik. Továbbá a megtámadott határozat 4. cikkének (3) bekezdésében előírt, 54000 személy áthelyezésére irányuló mechanizmus célja a más tagállamokban teljesen hipotetikus helyzetekre való reagálás.
A Lengyel Köztársaság ezt az álláspontot támogatja, és úgy érvel, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése már fennálló és egyben aktuális válsághelyzetre vonatkozik, amely azonnali kényszerítő intézkedések elfogadását követeli meg, nem pedig – ahogy azt a megtámadott határozat teszi – olyan válsághelyzetekre, amelyek a jövőben előfordulhatnak, de a bekövetkezésük, jellegük és nagyságuk bizonytalan vagy nehezen előrelátható.
A Tanács és az őt támogató tagállamok arra hivatkoznak, hogy a megtámadott határozat alapjául szolgáló, példa nélküli szükséghelyzetet – amelyet az ezen határozat (13) és (26) preambulumbekezdésében említett statisztikai adatok nyilvánvalóvá tettek – harmadik országok állampolgárainak hirtelen és tömeges beáramlása jellemezte, és ugyanakkor ez is idézte elő, különösen 2015 júliusában és augusztusában.
A Tanács továbbá azt állítja, hogy az a tény, hogy a megtámadott határozat jövőbeli fejleményekre vagy helyzetekre hivatkozik, nem összeegyeztethetetlen az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésével.
b)
A Bíróság álláspontja
Először is, a Szlovák Köztársaság azon érvét szükséges megvizsgálni, miszerint a harmadik országok állampolgárainak Görögország és Olaszország területére 2015‑ben történő beáramlása nem minősíthető az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „hirtelennek”, mivel az a 2014‑ben megállapított már jelentős beáramlás folytatásába illeszkedett, így előrelátható volt.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „hirtelennek” minősíthető a harmadik országok állampolgárainak olyan mértékű beáramlása, amely előreláthatatlan volt, még akkor is, ha több évig tartó migrációs válság összefüggésében kerül arra sor, amennyiben az lehetetlenné teszi a közös uniós menekültügyi rendszer megfelelő működését.
A jelen ügyben, amint azt a főtanácsnok az indítványának 3. pontjában kiemelte, a megtámadott határozat elfogadására az Uniót 2014‑től, majd még erőteljesebben 2015‑ben – különösen ezen év júliusában és augusztusában – sújtó, az ezen határozat (3) preambulumbekezdésében felidézett migrációs válsággal, valamint azon katasztrofális humanitárius helyzettel összefüggésben került sor, amelyet e válság a tagállamokban, különösen a leginkább érintett tagállamokban – nevezetesen a Görög Köztársaságban és az Olasz Köztársaságban – okozott, amelyek olyan migránsok tömeges beáramlásával szembesültek, akik többsége a Szíriához, Afganisztánhoz, Irakhoz és Eritreához hasonló harmadik országokból származik.
A Frontex ügynökség statisztikai adatai szerint, amelyeket a Luxemburgi Nagyhercegség beavatkozási beadványának mellékletében közöltek, 2015‑ben az egész Uniót tekintve az Unió külső határai szabálytalan átlépésének száma 1,83 millió volt, szemben a 2014‑es évben történt 283500 átlépéssel. Egyébiránt az Eurostat statisztikai adatai alapján 2015‑ben közel 1,3 millió migráns kért az Unióban nemzetközi védelmet az előző évre vonatkozó 627000 kérelemmel szemben.
Továbbá a Frontex ügynökségtől származó, a megtámadott határozat (13) preambulumbekezdésében említett statisztikai adatokból konkrétan kitűnik, hogy a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság 2015 első nyolc hónapjában, különösen ezen év júliusában és augusztusában harmadik országok állampolgárainak – különösen az ezen határozat 3. cikkének (2) bekezdésében említett állampolgársággal rendelkező állampolgároknak – a területükre történő tömeges beáramlásával szembesült, így az olasz és görög menekültügyi rendszerekre nehezedő migrációs nyomás ebben az időszakban erőteljesen fokozódott.
Így ezen adatok szerint az Olasz Köztársaság esetében 2015 első nyolc hónapjában e tagállam külső határainak 116000 szabálytalan átlépését jelezték. 2015 júliusában és augusztusában 34691 migráns érkezett szabálytalanul Olaszországba, ami 2015 májusához és júniusához képest 20%‑os növekedést jelent.
A Görög Köztársaságra vonatkozó, a megtámadott határozat (13) preambulumbekezdésében említett statisztikai adatok a migránsok beáramlásának ezt a jelentős növekedését még inkább feltárják. 2015 első nyolc hónapjában több mint 211000 irreguláris migráns érkezett Görögország területére. A Frontex ügynökség ezen évnek csak júliusában és augusztusában a határok 137000 szabálytalan átlépését számolta össze, ami 2015 májusához és júniusához képest 250%‑os növekedést jelent.
Egyébiránt a megtámadott határozat (14) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az Eurostat és az EASO adatai szerint 2015 januárja és júliusa között 39183 személy kérelmezett nemzetközi védelmet Olaszországban, míg 2014 megfelelő időszakában ez a szám 30755 volt (ez 27%‑os növekedést jelent), és hogy hasonló növekedés volt tapasztalható a görögországi kérelmek számát illetően is (7475‑tel több kérelmező, azaz 30%‑os növekedés).
Továbbá a megtámadott határozat (26) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács harmadik országok azon állampolgárainak a teljes létszáma alapján határozta meg pontosan a 120000 áthelyezendő személyt kitevő összes létszámot, akik 2015 júliusában és augusztusában szabálytalanul léptek Görögország vagy Olaszország területére, valamint azok létszáma alapján, akik egyértelműen nemzetközi védelemre szorulnak.
Ebből következik, hogy a Tanács így a Szlovák Köztársaság által nem vitatott statisztikai adatok alapján harmadik országok állampolgárainak Görögországba és Olaszországba rövid idő alatt, különösen 2015 júliusában és augusztusában történő beáramlásának jelentős növekedését állapította meg.
Márpedig úgy kell tekinteni, hogy a Tanács ilyen feltételek mellett – anélkül hogy nyilvánvaló értékelési hibát vétett – minősíthette az ilyen növekedést az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „hirtelennek”, jóllehet az migránsok már tömeges érkezése időszakának a folytatásába illeszkedett.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az uniós intézményeknek széles mérlegelési jogkört kell elismerni, amikor intézkedéseket fogadnak el olyan területeken, amelyek a részükről különösen politikai jellegű választást és összetett értékeléseket vonnak maguk után (lásd ebben az értelemben: 2016. május 4‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
79.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ami másodszor a Szlovák Köztársaság által felhozott, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében említett „szükséghelyzetet” minősítő „jellemez” minősítés szigorú értelmezésére alapított érvet illeti, ki kell emelni, hogy jóllehet az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése nyelvi változatainak a kisebb része nem a „caractérisée [jellemez]”, hanem a „causée [okoz]” kifejezést használja, ezt a két kifejezést – e rendelkezés összefüggésében és az arra irányuló célkitűzésére tekintettel, hogy tehetővé tegye a valamely migrációs szükséghelyzetre való hatékony reagálásra irányuló átmeneti intézkedések gyors elfogadását – ugyanúgy kell érteni, nevezetesen annak a követelménynek kell kifejezésre jutnia, miszerint kellően szoros kapcsolatnak kell fennállnia a szóban forgó szükséghelyzet és a harmadik országok állampolgárainak hirtelen beáramlása között.
Márpedig a megtámadott határozat (12), (13) és (26) preambulumbekezdéséből, valamint az azokban említett statisztikai adatokból kitűnik, hogy kellően szoros kapcsolat került megállapításra a Görögországban és Olaszországban fennálló szükséghelyzet – nevezetesen az e tagállamok menekültügyi rendszereire gyakorolt jelentős nyomás –, valamint a menekültek 2015‑ben, különösen ezen év júliusában és augusztusában történő beáramlása között.
Ezt a ténybeli megállapítást nem kérdőjelezheti meg olyan egyéb tényezők fennállása, amelyek ehhez a szükséghelyzethez egyaránt hozzájárulhattak, és amelyek között szerepelnek e rendszerek tekintetében az elszállásolási kapacitások hiányával és a kérelmek elbírálásával kapcsolatos strukturális hiányosságok.
Egyébiránt a menekültek beáramlása, amellyel a görög és olasz menekültügyi rendszerek 2015‑ben szembesültek, olyan mértékű volt, hogy az valamennyi menekültügyi rendszert megingatta volna, beleértve azokat is, amelyek strukturális gyengeségekkel nem küzdöttek.
Harmadszor, el kell utasítani a Szlovák Köztársaságnak a Lengyel Köztársaság által támogatott azon érvét, miszerint a megtámadott határozatot nem lehetett az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján érvényesen elfogadni, mivel e határozat nem valamely, a Görög Köztársaságot és az Olasz Köztársaságot érintő, bekövetkezett vagy azonnali szükséghelyzet, hanem legalábbis részben jövőbeli és hipotetikus helyzetek megoldását célozza, azaz olyan helyzetekét, amelyek bekövetkezését e határozat elfogadásakor nem lehetett kellő valószínűséggel megállapítani.
A megtámadott határozat (13) és (26) preambulumbekezdéséből ugyanis kitűnik, hogy azt olyan szükséghelyzet miatt fogadták el, amellyel a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság 2015‑ben, konkrétabban ezen év júliusában és augusztusában szembesült, és amely ennélfogva ténylegesen e határozat elfogadása előtt következett be, jóllehet (16) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács azt is figyelembe vette, hogy ez a szükséghelyzet nagy valószínűséggel tovább fog tartani az Olaszország és Görögország közvetlen szomszédságában uralkodó bizonytalanság és állandó konfliktusok miatt.
Továbbá tekintettel arra, hogy a migrációs hullámok velejárója, hogy azok gyorsan változhatnak, különösen úgy, hogy más tagállamokba helyeződnek át, a megtámadott határozat különösen 1. cikkének (2) bekezdésében, 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében, valamint 11. cikkének (2) bekezdésében különböző mechanizmusokat tartalmaz, amelyek az eredeti szükséghelyzet esetleges változására tekintettel – különösen ha az esetleg más tagállamokban nyilvánulna meg – az e határozatban szereplő intézkedés kiigazítására irányulnak.
Az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésével nem ellentétes az, hogy az e rendelkezés alapján hozott átmeneti intézkedésekhez ilyen kiigazítási mechanizmusok párosulnak.
Az említett rendelkezés ugyanis széles mérlegelési jogkörrel ruházza fel a Tanácsot azon intézkedések megválasztását illetően, amelyek annak érdekében hozhatók, hogy gyorsan és hatékonyan reagáljanak valamely sajátos szükséghelyzetre, valamint az olyan lehetséges változásokra, amelyek e szükséghelyzetet érinthetik.
Amint azt a főtanácsnok indítványának 130. pontjában kiemelte, a sürgősségre való válaszadás nem zárja ki a válasz fejlődő és igazodó jellegét, feltéve hogy megőrzi átmeneti jellegét.
Következésképpen a Szlovák Köztársaság ötödik jogalapjának második részét el kell utasítani.
D.
A megtámadott határozat elfogadására vonatkozó eljárás szabályszerűségével kapcsolatos és a lényeges eljárási szabályok megsértésére alapított jogalapokról
1.
Az EUMSZ 68. cikk megsértésére alapított, a Szlovák Köztársaság első jogalapjáról és Magyarország hetedik jogalapjáról
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság és Magyarország azt állítja, hogy mivel a megtámadott határozatot minősített többséggel fogadták el, miközben az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetéseiből kitűnik, hogy e határozatot „konszenzus útján” kellett elfogadni „a tagállamok sajátos helyzetének figyelembevételével”, a Tanács megsértette az EUMSZ 68. cikket és a lényeges eljárási szabályokat.
A Szlovák Köztársaság és Magyarország úgy véli, hogy a Tanácsnak a megtámadott határozat elfogadásakor tiszteletben kellett volna tartania az e következtetésekből eredő iránymutatásokat, különösen azt a követelményt, hogy az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló kérelmezők tagállamok közötti elosztása egyhangúlag elfogadott határozattal, azaz a tagállamok által önkéntesen elfogadott létszámok alapján történjen.
Az Európai Tanács következtetéseinek a Tanács általi tiszteletben tartása annál is inkább fontos lett volna, mivel a Tanácsnak figyelembe kellett volna vennie azt a tényt, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők áthelyezése számos tagállam számára politikailag érzékeny kérdés, ugyanis az ilyen intézkedés a „Dublin III” rendelet alkalmazásából eredő jelenlegi rendszert jelentősen sérti.
Magyarország különösen úgy véli, hogy mivel az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetései csak 40000 nemzetközi védelmet kérelmező áthelyezése tekintetében írták elő kifejezetten a Tanács döntését, utóbbi az Európai Tanács ezzel kapcsolatos elvi jóváhagyása nélkül nem dönthetett további 120000 kérelmező áthelyezéséről. Következésképpen mind az ilyen kiegészítő áthelyezést tartalmazó határozatra irányuló javaslat Bizottság általi előterjesztése, mind e javaslat Tanács általi elfogadása az EUMSZ 68. cikk és a lényeges eljárási szabályok megsértésének minősül.
A Tanács azt állítja, hogy nincs ellentmondás a megtámadott határozat és az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetései között.
Továbbá ez az intézmény arra hivatkozik, hogy jóllehet azok a következtetések, amelyekkel az Európai Tanács meghatározza az iránymutatásokat, az Unióra nézve az EUSZ 15. cikkel összhangban kötelezőek, és ennélfogva nem tisztán politikai jellegűek, nem jelentenek sem jogalapot a többi intézmény intézkedéseihez, sem olyan szabályokat vagy elveket, amelyek alapján a többi uniós intézmény jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálatát gyakorolni lehetne.
A Bizottság azt állítja, hogy mivel az Európai Tanács következtetései nem bírnak kötelező erővel, csupán politikai szempontból van hatásuk, az ilyen következtetések nem támaszthatnak feltételt, illetve nem korlátozhatják jogilag a Bizottság EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése szerinti kezdeményezési jogát intézkedések javasolására vagy azon döntési jogkört, amely a Tanácsot e rendelkezés értelmében illeti meg, a Parlamenttel folytatott konzultációt követően.
b)
A Bíróság álláspontja
Az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetései kifejtik, hogy a tagállamoknak az áthelyezésről „konszenzus útján” kell dönteniük „a tagállamok sajátos helyzetének figyelembevételével”. E tekintetben ezek a következtetések kifejezetten arra vonatkoznak, hogy „két év alatt 40000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyt kell ideiglenesen és rendkívüli intézkedésként áthelyezni Olaszországból és Görögországból más tagállamokba”, és „az erre szolgáló tanácsi határozat mielőbbi elfogadása” útján.
Márpedig a 40000 személyt érintő ezen áthelyezési mechanizmusra a 2015/1523 határozat vonatkozott, amelyet 2015. szeptember 14‑én konszenzussal fogadtak el. Ezért ez a határozat e tekintetben teljesen mértékben végrehajtotta az említett következtetéseket.
Ami az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetései úgynevezett „politikai” jellegének mind a Bizottság jogalkotás‑kezdeményezési hatáskörére, mind pedig a Tanácson belüli, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében előírt szavazási szabályokra való állítólagos hatását illeti, az ilyen jellegű hatás – feltételezve, hogy az az Európai Tanács tekintetében megalapozott és szándékos – nem minősülhet a megtámadott határozat Bíróság által történő megsemmisítése indokának.
Egyrészt ugyanis a Bizottság javára az EUSZ 17. cikk (2) bekezdésével és az EUMSZ 289. cikkel elismert jogalkotás‑kezdeményezési hatáskör, amely az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében megállapított, a hatáskörök megosztásának elvébe, tágabban pedig az Unió intézményi struktúrájára jellemző, intézményi egyensúly elvébe illeszkedik, azt vonja maga után, hogy a Bizottság feladata a jogalkotási aktusra vonatkozó javaslat előterjesztéséről való döntés. Ebben az összefüggésben egyaránt a Bizottság feladata – amely az EUSZ 17. cikk (1) bekezdésének megfelelően előmozdítja az Unió általános érdekeit, és ennek érdekében megteszi a megfelelő kezdeményezéseket –, hogy meghatározza e javaslat tárgyát, célkitűzését és tartalmát (lásd ebben az értelemben: 2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
64.
és
70.
pont).
Ezek az elvek egyaránt alkalmazandóak a Bizottság kezdeményezési hatáskörére a megtámadott határozathoz hasonló nem jogalkotási aktusok EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján történő elfogadásával összefüggésben. E tekintetben, amint azt a főtanácsnok indítványának 145. pontjában megjegyezte, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése a Bizottság kezdeményezési hatáskörét nem teszi függővé az Európai Tanács által az EUMSZ 68. cikk alapján meghatározott iránymutatások előzetes fennállásától.
Másrészt, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése megengedi a Tanács számára intézkedések minősített többséggel való elfogadását, amint azt a Tanács a megtámadott határozat elfogadásával tette. Az intézményi egyensúly elve tiltja, hogy az Európai Tanács ezt a szavazási szabályt úgy módosítsa, hogy a Tanácsnak az EUMSZ 68. cikknek megfelelően hozott következtetések útján egyhangúságon alapuló szavazási szabályt írjon elő.
Amint azt a Bíróság ugyanis már kimondta, mivel az uniós intézmények akaratnyilvánítására vonatkozó szabályokat a Szerződések állapítják meg, és azokról sem a tagállamok, sem maguk az intézmények nem rendelkezhetnek, kizárólag a Szerződések hatalmazhatják fel valamely intézményt arra, hogy különleges esetekben eltérjen a Szerződésekben megállapított valamely döntéshozatali eljárástól (2015. szeptember 10‑iParlament kontra Tanács ítélet,
C‑363/14
,
EU:C:2015:579
,
43.
pont).
Ebből következik, hogy a Szlovák Köztársaság első jogalapját és Magyarország hetedik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
2.
A Szlovák Köztársaság harmadik jogalapjának harmadik részéről és negyedik jogalapjának első részéről, valamint Magyarország ötödik jogalapjáról, amelyek lényeges eljárási szabályok megsértésén alapulnak, amennyiben a Tanács nem tartotta tiszteletben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében előírt, a Parlamenttel folytatott konzultáció kötelezettségét
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság és Magyarország arra hivatkozik, hogy mivel a Tanács a Bizottság eredeti javaslatát lényegesen módosította és úgy fogadta el a megtámadott határozatot, hogy erről nem folytatott újabb konzultációt a Parlamenttel, megsértette az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében előírt lényeges eljárási szabályokat, aminek a megtámadott határozat megsemmisítését kell eredményeznie. A Szlovák Köztársaság úgy véli, hogy a Tanács így eljárva az EUSZ 10. cikk (1) és (2) bekezdését, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdését, valamint a képviseleti demokrácia, az intézményi egyensúly és a megfelelő ügyintézés elvét is megsértette.
A Bizottság eredeti javaslatának legfontosabb módosításai arra vonatkoztak, hogy a megtámadott határozatban Magyarország már nem az áthelyezés kedvezményezett tagállamai között szerepel – a Görög Köztársasággal és az Olasz Köztársasággal azonos címen –, hanem az áthelyezési céltagállamok között, ami többek között ahhoz vezetett, hogy törölték a Bizottság eredeti javaslatának a Magyarországról kiinduló áthelyezésekkel kapcsolatos létszámokra vonatkozó III. mellékletét, és felvették ez utóbbi tagállamot a megtámadott határozat I. és II. mellékletébe.
A Szlovák Köztársaság a Bizottság eredeti javaslatához képest a megtámadott határozatban szereplő egyéb módosításokra hivatkozik, közöttük arra, hogy ez a határozat nem állítja össze azon tagállamok kimerítő listáját, amelyek részesülhetnek a határozattal bevezetett áthelyezési rendszerben, hanem 4. cikkének (3) bekezdésében előírja, hogy más tagállamok is részesülhetnek abban, ha teljesítik az e rendelkezésben előírt feltételeket.
A felperesek azt kifogásolják, hogy a Tanács nem folytatott újabb konzultációt a Parlamenttel, miután a Bizottság eredeti javaslatán elvégezte ezeket a módosításokat, noha a Parlament 2015. szeptember 17‑i állásfoglalásában kérte, hogy a Tanács újra konzultáljon a Parlamenttel, amennyiben lényegesen módosítani kívánja a Bizottság javaslatát.
Jóllehet az Unió elnöksége rendszeresen tájékoztatta a Parlamentet, különösen a Parlament Állampolgári jogi, bel‑ és igazságügyi bizottságát a javaslat Tanácson belüli alakulásáról, ezek az információk nem helyettesíthetik a Parlament plenáris ülésen elfogadott hivatalos állásfoglalását.
Magyarország e tekintetben a Parlament Jogi ügyekkel foglalkozó bizottsága elnökének a Parlament elnökéhez intézett két levelére hivatkozik, amelyekben ez a bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a Tanács lényegesen módosította a Bizottság eredeti javaslatát azzal, hogy Magyarországot törölte a kedvezményezett tagállamok köréből, így a Parlamenttel újabb konzultációt kellett volna folytatni.
A Tanács elsődlegesen azt állítja, hogy különösen a javaslat sürgősségére figyelemmel kellően konzultált a Parlamenttel, ami lehetővé tette ezen intézmény számára, hogy megfelelő időben megismerje a megtámadott határozat végleges szövegének tartalmát és megvitassa azt. Mindenesetre a megtámadott határozat végül elfogadott szövege összességében tekintve nem tér el érdemben attól a szövegtől, amelyről a Tanács 2015. szeptember 14‑én konzultációt folytatott a Parlamenttel.
b)
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban ki kell emelni, hogy a Tanács arra hivatkozik, hogy a Magyarország által válaszának mellékleteként benyújtott, és a jelen ítélet 156. pontjában említett, a Parlament Jogi ügyekkel foglalkozó bizottságának levelei elfogadhatatlan bizonyítékoknak minősülnek, mivel azokat szabálytalan módon szerezték meg. A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság biztosítási intézkedésként zárja ki azokat a jelen ügyek irataiból. Magyarországhoz hasonlóan a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság rendeljen el bizonyításfelvételt, amelynek keretében felkéri a Parlamentet ezen levelek hitelességének megerősítésére, és adott esetben azok jogi státuszának tisztázására, valamint arra, hogy tájékoztassa a Bíróságot az ahhoz való esetleges hozzájárulásáról, hogy Magyarország ezeket bizonyítékként felhasználhassa.
E tekintetben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy amennyiben kellően tájékoztatták az azzal a kérdéssel kapcsolatos ténybeli körülményekről, hogy a jelen ügyben a Tanács teljesítette‑e az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében előírt, a Parlamenttel folytatott konzultációra vonatkozó kötelezettségét, eldöntheti ezt a jogi kérdést, és nincs szükség a kért bizonyításfelvétel Parlament tekintetében való előírására.
Az ügy érdemét illetően emlékeztetni kell arra, hogy a Parlamenttel a Szerződés által előírt esetekben történő szabályszerű konzultáció olyan lényeges eljárási szabálynak minősül, amelynek megsértése az érintett jogi aktus semmisségét eredményezi. A Parlament döntéshozatali eljárásban való hatékony részvétele a Szerződésben foglalt eljárásokkal összhangban ugyanis a Szerződés által megkívánt intézményi egyensúly alapvető tényezőjének minősül. Ez a hatáskör azon alapvető demokratikus elv kifejeződése, amely szerint a nép képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalomgyakorlásban (lásd ebben az értelemben különösen: 1997. november 11‑iEurotunnel és társai ítélet,
C‑408/95
,
EU:C:1997:532
,
45.
pont; 2017. március 7‑iRPO ítélet,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
,
24.
és
25.
pont).
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a döntéshozatali eljárás során a Parlamenttel a Szerződésben előírt esetekben folytatandó konzultáció kötelezettsége magában foglalja az újabb konzultáció követelményét minden egyes olyan alkalommal, amikor az elfogadott végleges szöveg – összességében tekintve – érdemben eltér azon szövegtől, amellyel kapcsolatban a Parlamenttel már konzultációt folytattak, kivéve azon eseteket, amikor a módosítások alapvetően megfelelnek a Parlament kifejezett kívánságának (lásd különösen: 1997. november 11‑iEurotunnel és társai ítélet,
C‑408/95
,
EU:C:1997:532
,
46.
pont; 2017. március 7‑iRPO ítélet,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
,
26.
pont).
A Parlamenttel folytatott újabb konzultációt szükségessé tevő lényeges módosításoknak minősülnek azok a módosítások, amelyek a bevezetett intézkedéseknek magát a lényegét érintik vagy a tervezet egész rendszerére hatással vannak (lásd ebben az értelemben: 1994. június 1‑jei Parlament kontra Tanács ítélet,
C‑388/92
,
EU:C:1994:213
,
13.
és
18.
pont).
E tekintetben, jóllehet a Tanács a Bizottság eredeti javaslatán a Magyarország státuszának változására vonatkozó különböző módosításokat hajtott végre, miután e tagállam megtagadta, hogy az e javaslatban előírt áthelyezési mechanizmus kedvezményezettje legyen, tekintettel különösen arra, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése az e rendelkezés értelmében szükséghelyzetben lévő egy vagy több tagállam javára szóló átmeneti intézkedések elfogadására vonatkozik, az említett átmeneti intézkedések kedvezményezett tagállamainak meghatározása az ugyanezen rendelkezés alapján elfogadott bármely intézkedés alapvető tényezőjének minősül.
Úgy kell tehát tekinteni, hogy a megtámadott határozat végül elfogadott szövege – összességében tekintve – érdemben eltér a Bizottság eredeti javaslatának szövegétől.
Ki kell ugyanakkor emelni, hogy 2015. szeptember 16‑án a Tanács elnöksége a Parlament rendkívüli plenáris ülésén a következőket nyilatkozta:
„Tekintettel a helyzet sürgősségére, és amint az a Parlament konzultációs levelében kifejtésre került, megragadom az alkalmat, hogy tájékoztassam Önöket arról, hogy [a Bizottság] eredeti javaslatához képest jelentős változásra kerül sor.
Magyarország nem tekinti magát leginkább érintett országnak, és arról tájékoztatott bennünket, hogy nem kíván az áthelyezés kedvezményezettje lenni.
A Parlament a véleményében figyelembe veheti ezt a körülményt.”
Következésképpen, mivel a Parlament 2015. szeptember 17‑i jogalkotási állásfoglalásában kifejezte a Bizottság eredeti javaslatával kapcsolatos támogatását, szükségszerűen figyelembe kellett vennie Magyarország státuszának ezen alapvető módosítását, amely a Tanácsot kötelezte.
Továbbá, jóllehet az említett jogalkotási állásfoglalásnak a Parlament általi elfogadását követően a Tanács a Bizottság eredeti javaslatán más módosításokat hajtott végre, ezek a módosítások nem érintették e javaslatnak magát a lényegét.
Egyébiránt a konzultációs levélben említett nem hivatalos egyeztetések keretében a Tanács elnöksége teljeskörűen tájékoztatta a Parlamentet ezekről a módosításokról.
Következésképpen az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében előírt, a Parlamenttel folytatott konzultáció kötelezettségét tiszteletben tartották.
A fentiekre tekintettel a Szlovák Köztársaság harmadik jogalapjának harmadik részét és negyedik jogalapjának első részét, valamint Magyarország ötödik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
3.
A Szlovák Köztársaság negyedik jogalapjának második részéről és Magyarország harmadik jogalapjáról, amelyek lényeges eljárási szabályok megsértésén alapulnak, amennyiben a Tanács az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírtakkal ellentétben nem egyhangúlag határozott
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság és Magyarország azt állítja, hogy a Tanács a megtámadott határozat elfogadásával megsértette az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírt lényeges eljárási szabályt, amennyiben anélkül módosította a Bizottság javaslatát, hogy tiszteletben tartotta volna az e rendelkezésben megkövetelt egyhangúságot. A Szlovák Köztársaság úgy véli, hogy a Tanács így eljárva az EUSZ 13. cikk (2) bekezdését, valamint az intézményi egyensúly és a megfelelő ügyintézés elvét is megsértette.
Az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírt, az egyhangúságra vonatkozó követelmény a Bizottság javaslatának valamennyi módosítására alkalmazandó, beleértve a kisebb jellegű módosítást is, és függetlenül attól, hogy a Bizottság a Tanácson belüli tárgyalások során kifejezetten vagy hallgatólagosan elfogadta‑e a javaslatához fűzött módosításokat.
A felperesek arra hivatkoznak, hogy a megtámadott határozat elfogadására vonatkozó eljárás során semmi sem utal arra, hogy a Bizottság visszavonta volna javaslatát és egy olyan új javaslatot nyújtott volna be, amelynek szövege a végül elfogadott szövegnek felel meg. A Tanács 2015. szeptember 22‑i ülésének jegyzőkönyvéből éppen ellenkezőleg az következik, hogy a Bizottság részéről nem került sor sem új javaslat benyújtására, sem a Tanács által végül elfogadott módosított tervezetre vonatkozóan nem tett nyilatkozatot annak elfogadását megelőzően.
Márpedig a felperesek szerint a Bizottságnak aktívan és kifejezetten csatlakoznia kell az érintett módosításokhoz annak érdekében, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy utóbbi az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése értelmében módosította javaslatát. A jelen ügy esete e tekintetben különbözik az 1994. október 5‑iNémetország kontra Tanács ítélet (
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
) alapjául szolgáló ügyben szóban forgó esettől.
A Tanács úgy válaszol, hogy a Tanács 2015. szeptember 22‑i ülésén, amelyen a megtámadott határozat elfogadásra került, a Bizottság – amelyet az első alelnöke és a menekült‑ és migrációs ügyekért felelős biztos képviselt – elfogadta a Bizottság eredeti javaslatán a Tanács által végrehajtott valamennyi módosítást. Ez az egyetértés – jóllehet azt hallgatólagosnak tekintették – egyenértékű a Bizottság javaslatának az általa történő módosításával.
Hasonlóképpen, a Bizottság azt állítja, hogy javaslatát a felelős biztosok által a Bizottság nevében elfogadott módosításokkal összhangban módosította annak érdekében, hogy megkönnyítse annak elfogadását.
b)
A Bíróság álláspontja
Az EUMSZ 293. cikk a Bizottságra a jelen esetben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésével ruházott kezdeményezési hatáskört a nem jogalkotási eljárás keretében kettős garanciával párosítja. Egyrészt, az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Tanács – az EUM‑Szerződés e cikkben említett és a jelen ügyben irreleváns rendelkezéseiben foglalt esetek kivételével –, ha a Szerződések értelmében a Bizottság javaslata alapján jár el, a javaslatot csak egyhangúlag módosíthatja. Másrészt, az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése értelmében, amíg a Tanács nem határozott, a Bizottság az uniós jogi aktus elfogadásához vezető eljárások során javaslatát bármikor módosíthatja (lásd ebben az értelemben: 2015. április 14‑iTanács kontra Bizottság ítélet,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
–
73.
pont).
Ebből következik, hogy amennyiben az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdésének megfelelően a Bizottság valamely uniós jogi aktus elfogadására vonatkozó eljárás során módosítja javaslatát, az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírt egyhangúság követelménye nem kötelezi a Tanácsot.
Az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdését illetően a Bíróság már kimondta, hogy a Bizottság által elfogadott módosított javaslatok nem kell, hogy szükségképpen írásbeli formát öltsenek, amennyiben azok az uniós jogi aktusok elfogadására vonatkozó azon folyamatnak a részét képezik, amelyet bizonyos, az intézmények között az álláspontok közelítésének eléréséhez szükséges rugalmasság jellemez (lásd ebben az értelemben: 1994. október 5‑iNémetország kontra Tanács ítélet,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
,
36.
pont).
Márpedig ilyen rugalmassági megfontolásoknak kell még inkább érvényesülniük a valamely jogi aktus EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján való elfogadására vonatkozó eljárás keretében, amennyiben ennek a rendelkezésnek a célja annak lehetővé tétele, hogy gyorsan hozzanak meg átmeneti intézkedéseket annak érdekében, hogy az e rendelkezés értelmében vett „szükséghelyzetet” haladéktalanul és hatékonyan orvosolják.
Ebből következik, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének sajátos összefüggésében úgy tekinthető, hogy a Bizottság gyakorolta az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdésében említett, módosításra vonatkozó hatáskörét, ha ennek az intézménynek az érintett jogi aktus elfogadására vonatkozó folyamatban való részvételéből egyértelműen kitűnik, hogy a módosított javaslatot a Bizottság jóváhagyta. Az ilyen értelmezés megfelel az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdése célkitűzésének, amely a Bizottság kezdeményezési hatáskörének védelmére irányul.
A jelen ügyben a Bizottság arra az álláspontra helyezkedik, hogy a részére az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésében elismert kezdeményezési hatáskört nem sértették meg.
E tekintetben ez az intézmény azt állítja, hogy módosította eredeti javaslatát, amennyiben jóváhagyta a Tanácsban tartott különböző ülések során az ezen szövegen végrehajtott módosításokat.
A Bizottság ebben az összefüggésben kiemeli, hogy az említett üléseken két tagja, nevezetesen első alelnöke és többek között a migrációs ügyekért felelős biztos képviselte, akiknek a biztosok kollégiuma a belső eljárási szabályzatának 13. cikke alapján megfelelően adott felhatalmazást arra, hogy jóváhagyják az eredeti javaslatának módosításait a biztosok kollégiumának 2015. szeptember 16‑i ülésén meghatározott azon elsődleges cél tiszteletben tartásával, hogy a Tanács kötelező erejű és határidő nélkül alkalmazandó határozatot fogadjon el 120000, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személy áthelyezése tekintetében.
E tekintetben a Bizottság belső eljárási szabályzatának az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdésének célkitűzésére tekintettel értelmezett 13. cikkéből következik – amely (2) bekezdés célja a Bizottság kezdeményezési hatáskörének védelme –, hogy a biztosok kollégiuma felhatalmazhatja egyes tagjait a Bizottság javaslatának az eljárás során történő módosítására az általa előzetesen meghatározott korlátok között.
Jóllehet a Szlovák Köztársaság és Magyarország vitatja, hogy a Bizottság szóban forgó két tagjának a biztosok kollégiuma ezen intézmény belső eljárási szabályzatának 13. cikke alapján megfelelően adott felhatalmazást arra, hogy jóváhagyják javaslatának módosításait, meg kell állapítani, hogy ezek a tagállamok semmilyen olyan bizonyítékot nem terjesztettek elő, amely kétségbe vonhatja a Bizottság előadásának és az általa az ügyiratokhoz csatolt bizonyítékoknak a valódiságát.
Ezen tényezőkre tekintettel úgy kell tekinteni, a jelen ügyben a Bizottság gyakorolta az EUMSZ 293. cikk (2) bekezdésében említett, módosításra vonatkozó hatáskörét, amennyiben ennek az intézménynek a megtámadott határozat elfogadására vonatkozó folyamatban való részvételéből egyértelműen kitűnik, hogy a módosított javaslatot a Bizottság két olyan tagjának a közreműködésével hagyta jóvá, akiket a biztosok kollégiuma felhatalmazott az érintett módosítások elfogadására.
Következésképpen az EUMSZ 293. cikk (1) bekezdésében előírt egyhangúság követelménye nem kötelezte a Tanácsot.
A fentiekre tekintettel a Szlovák Köztársaság negyedik jogalapjának második részét és Magyarország harmadik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
4.
A Szlovák Köztársaság harmadik jogalapjának első és második részéről, valamint Magyarország negyedik jogalapjáról, amelyek lényeges eljárási szabályok megsértésén alapulnak, amennyiben az (1.) és a (2.) Jegyzőkönyvben előírt, a nemzeti parlamentek véleményezésre vonatkozó jogát nem tartották tiszteletben, és amennyiben a Tanács megsértette a Tanácson belüli viták és szavazás nyilvános jellegének követelményét
a)
A felek érvei
A Szlovák Köztársaság másodlagosan, valamint Magyarország arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat elfogadása során az (1.) és a (2.) Jegyzőkönyvben előírt, a nemzeti parlamentek valamennyi jogalkotási aktus tervezetével kapcsolatos véleményezési jogát nem tartották tiszteletben.
Továbbá a Szlovák Köztársaság másodlagosan azt állítja, hogy amennyiben a Bíróságnak azt kellene megállapítania, hogy a megtámadott határozatot jogalkotási eljárásban kellett elfogadni, a Tanács lényeges eljárási szabályt sértett azzal, hogy a megtámadott határozatot a nem jogalkotási tevékenységeinek gyakorlása során alkalmazandó szabálynak megfelelően, zárt ülésen fogadta el, miközben az EUSZ 16. cikk (8) bekezdése és az EUMSZ 15. cikk (2) bekezdése előírja, hogy a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak vagy szavaznak, nyilvánosak.
A Tanács azt állítja, hogy mivel a megtámadott határozat nem jogalkotási aktus, e határozatra nem vonatkoznak a jogalkotási aktusok elfogadását szabályozó feltételek.
b)
A Bíróság álláspontja
Mivel – amint az a jelen ítélet 67. pontjából kitűnik – a megtámadott határozatot nem jogalkotási aktusnak kell minősíteni, ebből következik, hogy e jogi aktusnak a nem jogalkotási eljárásban történő elfogadására nem vonatkoznak az (1.) és a (2.) Jegyzőkönyvben előírt, a nemzeti parlamentek részvételével, valamint a Tanácson belüli tanácskozás és szavazás nyilvános jellegével kapcsolatos követelmények, amelyek csak a jogalkotási aktusok tervezeteinek elfogadása keretében érvényesek.
Ebből következik, hogy a Szlovák Köztársaság harmadik jogalapjának első és második részét, valamint Magyarország negyedik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
5.
Magyarország hatodik jogalapjáról, amely lényeges eljárási szabályok megsértésén alapul, amennyiben a Tanács a megtámadott határozat elfogadása során nem tartotta tiszteletben a nyelvhasználatra vonatkozó uniós jogi szabályokat
a)
A felek érvei
Magyarország azt állítja, hogy a megtámadott határozat lényeges eljárási szabálytalanságon alapul, amennyiben a Tanács nem tartotta tiszteletben a nyelvhasználatra vonatkozó uniós jogot.
Konkrétabban, a Tanács megsértette eljárási szabályzata 14. cikkének (1) bekezdését, mivel a Bizottság eredeti javaslatához egymást követően fűzött módosításokat átvevő szövegeknek, így végül a megtámadott határozat Tanács által elfogadott szövegének kizárólag az angol nyelvi változatát küldték meg a tagállamoknak.
Válaszában a Szlovák Köztársaság hasonló jogalapot hoz fel, amelyet közrendinek minősít, és amely lényeges eljárási szabályok megsértésén alapul, amennyiben a Tanács a megtámadott határozat elfogadásakor nem tartotta tiszteletben a nyelvhasználati rendszert, különösen pedig eljárási szabályzata 14. cikkének (1) bekezdését.
A Tanács azt állítja, hogy tanácskozásai teljes mértékben összhangban voltak a nyelvhasználatra vonatkozó uniós joggal, különösen a módosításokra az eljárási szabályzata 14. cikke (2) bekezdésének megfelelően alkalmazandó egyszerűsített nyelvhasználati szabályokkal.
b)
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban ki kell emelni – anélkül hogy szükséges lenne a Szlovák Köztársaság által felhozott, a nyelvhasználatra vonatkozó uniós jog megsértésére alapított jogalap elfogadhatóságáról dönteni –, hogy ez a jogalap egybemosódik a Magyarország által felhozott hatodik jogalappal, amelyet érdemben kell megvizsgálni.
Magyarország említett hatodik jogalapja a Tanács eljárási szabályzatának a „Tanácskozások és határozatok a hatályos nyelvhasználati szabályokban előírt nyelveken megszövegezett dokumentumok és tervezetek alapján” című 14. cikkének, különösen pedig 14. cikke (1) bekezdésének megsértésén alapul, amely rendelkezés szerint amennyiben a Tanács sürgősségi alapon egyhangúlag másképp nem határoz, ez az intézmény kizárólag a nyelvhasználatra vonatkozó hatályos szabályokban meghatározott nyelveken megszövegezett dokumentumok és tervezetek alapján tanácskozik és hoz határozatot. Az említett szabályzat 14. cikkének (2) bekezdése értelmében a Tanács bármely tagja kifogást emelhet a tanácskozás ellen, amennyiben az esetlegesen javasolt módosítások szövegét nem készítették el az e cikk (1) bekezdése értelmében megjelölt nyelveken.
A Tanács azt állítja, hogy az említett cikket úgy kell értelmezni – és azt ez az intézmény a gyakorlatban úgy alkalmazza –, hogy míg az (1) bekezdése megköveteli, hogy a Tanács tanácskozásainak „alapját” képező tervezeteket – ez jelen ügyben a Bizottság eredeti javaslata – főszabály szerint az Unió valamennyi hivatalos nyelvén el kell készíteni, ugyanezen cikk (2) bekezdése a módosításokat illetően egyszerűbb nyelvhasználati szabályokat ír elő, abban az értelemben, hogy nem követelik meg, hogy a módosítások az Unió valamennyi hivatalos nyelvén rendelkezésre álljanak. A valamely tagállam által megjelölt nyelvi változatokat csak abban az esetben kell benyújtani a Tanácshoz, mielőtt az folytathatná a tanácskozást, ha az adott tagállam kifogást emel.
A Tanács eljárási szabályzatához fűzött megjegyzések ugyanebben az értelemben pontosítják, hogy ezen szabályzat 14. cikkének (2) bekezdése lehetőséget ad arra, hogy a Tanács bármely tagja kifogást emeljen a tanácskozás ellen, amennyiben az esetlegesen javasolt módosítások szövegét nem készítették el az Unió valamennyi hivatalos nyelvén.
Jóllehet – amint azt a Bíróság már megállapította – az Unió elkötelezett a többnyelvűség védelme mellett, amelynek jelentőségére emlékeztet az EUSZ 3. cikk (3) bekezdésének negyedik albekezdése (lásd ebben az értelemben: 2015. május 5‑iSpanyolország kontra Tanács ítélet,
C‑147/13
,
EU:C:2015:299
,
42.
pont), a Tanács eljárási szabályzatának az általa történő értelmezését figyelembe kell venni. Ez az értelmezés ugyanis olyan kiegyensúlyozott és rugalmas megközelítésből ered, amely a Tanács munkálatainak hatékonyságát és gyorsaságát segíti elő, ezek a munkálatok pedig alapvető jelentőséggel bírnak a sürgősség olyan sajátos összefüggésében, amely az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján hozott átmeneti intézkedések elfogadására vonatkozó eljárást jellemzi.
Nem vitatott, hogy a jelen ügyben a Bizottság eredeti javaslatát az összes tagállami delegáció számára az Unió valamennyi hivatalos nyelvén rendelkezésre bocsátották. Továbbá Magyarország azt a tényt sem vitatta, hogy egyetlen tagállam sem emelt kifogást az elfogadott módosításokat átvevő, angol nyelven megfogalmazott szövegek alapján folytatott tanácskozás ellen, egyébként pedig valamennyi módosítást felolvasta a Tanács elnöke, és azokat szinkrontolmácsok lefordították az Unió összes hivatalos nyelvére.
A fentiekre tekintettel a Szlovák Köztársaság által felhozott jogalapot, valamint Magyarország hatodik jogalapját, amelyek az uniós nyelvhasználati szabályok megsértésén alapulnak, mint megalapozatlanokat el kell utasítani.
E.
Az érdemi jogalapokról
1.
A Szlovák Köztársaság hatodik jogalapjáról, valamint Magyarország kilencedik és tizedik jogalapjáról, amelyek az arányosság elvének megsértésén alapulnak
a)
Előzetes észrevételek
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, beleértve, hogy amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell fordulni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok (lásd különösen: 2016. május 4‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑358/14
,
EU:C:2015:323
,
78.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ezen elv tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatát illetően arra is emlékeztetni kell – amint arra már utalt ezen ítélet 124. pontja –, hogy az uniós intézményeknek széles mérlegelési jogkört kell elismerni, amikor intézkedéseket fogadnak el olyan területeken, amelyek a részükről többek között politikai jellegű választást és összetett értékeléseket vonnak maguk után. Következésképpen az e területek valamelyikén kibocsátott valamely intézkedésnek az ezen intézmények által elérni kívánt célkitűzéshez képest kizárólag a nyilvánvalóan nem megfelelő jellege érintheti az ilyen intézkedés jogszerűségét (lásd ebben az értelemben különösen: 2016. május 4‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑358/14
,
EU:C:2015:323
,
79.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság ezen ítélkezési gyakorlatában meghatározott elvek teljes mértékben alkalmazandók az Unió közös menekültügyi politikája területén elfogadott intézkedésekre, különösen pedig a megtámadott határozatban előírthoz hasonló, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján elfogadott átmeneti intézkedésekre, amelyek olyan, alapvetően politikai jellegű választásokat és összetett értékeléseket vonnak maguk után, amelyekre ráadásul az e rendelkezés értelmében vett „szükséghelyzetre” való gyors és konkrét reagálás érdekében rövid határidőn belül kell, hogy sor kerüljön.
b)
A Szlovák Köztársaság hatodik jogalapjának arról a részéről, amely a megtámadott határozatnak az általa követett célkitűzés elérésére való alkalmatlanságán alapul
1)
A felek érvei
A Lengyel Köztársaság által támogatott Szlovák Köztársaság arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat nem alkalmas az általa követett célkitűzés elérésére, és hogy ez a határozat ennélfogva ellentétes az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében, valamint a (2.) Jegyzőkönyv 1. és 5. cikkében meghatározott arányosság elvével.
A megtámadott határozat nem alkalmas e célkitűzés megvalósítására, amennyiben az általa előírt áthelyezési mechanizmus nem orvosolhatja a görög és olasz menekültügyi rendszerek strukturális hiányosságait. A befogadóképesség hiányához és a nemzetközi védelem iránti kérelmek elbírálásához kapcsolódó ezen hiányosságokkal kapcsolatban kellene először megoldást találni, mielőtt ezt az áthelyezést ténylegesen végre lehetne hajtani. Egyébiránt a mai napig végrehajtott áthelyezések alacsony száma azt bizonyítja, hogy a megtámadott határozatban előírt áthelyezési mechanizmus elfogadásától alkalmatlan a követett célkitűzés elérésére.
A Tanács és az őt támogató tagállamok arra hivatkoznak, hogy jóllehet a görög és olasz menekültügyi rendszerek strukturális hiányosságokkal küzdenek, a megtámadott határozatban előírt áthelyezési mechanizmus alkalmas célkitűzésének elérésére, amennyiben az könnyít a migránsoknak 2015‑ben a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság területére történő példa nélküli beáramlását követően az említett országok menekültügyi rendszereire gyakorolt tarthatatlan nyomáson, amely egyébként bármely tagállam számára tarthatatlan lett volna, beleértve azokat, amelyek menekültügyi rendszere nem küzd strukturális gyengeségekkel. Egyébiránt ez az áthelyezési mechanizmus azon pénzügyi és operatív intézkedések széles skálájának a részét képezi, amelyek a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság menekültügyi rendszereinek a támogatására irányulnak. Továbbá a megtámadott határozat e két tagállammal szemben olyan kötelezettségeket ír elő, amelyek célja menekültügyi rendszerük hatékonyságának javítása.
2)
A Bíróság álláspontja
A megtámadott határozatban előírt áthelyezési mechanizmusnak a célkitűzése, amelyre tekintettel ezen áthelyezési mechanizmus arányosságát vizsgálni kell, e határozat 1. cikkének a határozat (26) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése értelmében az, hogy támogassák a Görög Köztársaságot és az Olasz Köztársaságot egy olyan szükséghelyzet kezelésében, amelyet harmadik országok egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló állampolgárainak a területükre irányuló hirtelen beáramlása jellemez, azzal, hogy könnyítenek az e két tagállam menekültügyi rendszereire nehezedő jelentős nyomáson.
Márpedig nem tekinthető úgy, hogy a megtámadott határozattal előírt, az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló nagyszámú kérelmezőt érintő áthelyezési mechanizmus olyan intézkedés, amely nyilvánvalóan alkalmatlan arra, hogy e célkitűzéshez hozzájáruljon.
Hasonlóan nehezen vitathatónak tűnik az, hogy valamennyi menekültügyi rendszert – még azt is, amelyik nem küzd strukturális gyengeségekkel a befogadást és a nemzetközi védelem iránti kérelmek elbírálásához kapcsolódó képességet érintően – súlyosan megingatta a migránsok példa nélküli beáramlása, amelyre Görögországban és Olaszországban 2015‑ben került sor.
Továbbá a megtámadott határozattal előírt áthelyezési mechanizmus olyan intézkedések összességének a részét képezi, amelyek célja, hogy könnyítsenek az e két tagállamra nehezedő terhen, és az említett intézkedések közül néhány pontosan azt célozza, hogy javítsák menekültügyi rendszerük működését, így e mechanizmusnak a célkitűzései elérésére való alkalmassága nem értékelhető elkülönülten, hanem azt azon intézkedések összességének a keretében kell megközelíteni, amelyeknek ez a mechanizmus a részét képezi.
Így a megtámadott határozat a 8. cikkében többek között a menekültügyi rendszerek kapacitásának, minőségének és hatékonyságának fokozása terén kiegészítő intézkedéseket ír elő, amelyeket a Görög Köztársaságnak és az Olasz Köztársaságnak kell meghoznia, és ezek hozzáadódnak a 2015/1523 határozat 8. cikkében már előírt azon intézkedésekhez, amelyek célja a megtámadott határozat (18) preambulumbekezdése szerint e tagállamok arra való kötelezése, hogy „strukturális megoldásokat találjanak a menekültügyi és migrációs rendszereikre nehezedő rendkívüli nyomás kezelésére, így szilárd stratégiai keretet kell létrehozniuk a válsághelyzet kezelésére, továbbá intenzívebbé kell tenniük az e területeken zajló reformfolyamatokat”.
Továbbá a megtámadott határozat 7. cikke előírja az említett tagállamoknak operatív támogatás nyújtását, a 10. cikke pedig minden egyes áthelyezett személy után a részükre nyújtandó pénzügyi támogatásról rendelkezik.
A megtámadott határozattal előírt áthelyezési mechanizmus végül olyan más intézkedésekhez társul, amelyek az olasz és görög menekültügyi rendszerek helyzetének könnyítését célozzák, amely rendszereket a 2014‑től megállapított egymást követő tömeges beáramlások súlyosan megingattak. Így van ez a 22504 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személyt érintő európai áttelepítési program esetében, amelyről a tagállamok és a „Dublin III” rendelet alkalmazásából eredő rendszerben részt vevő államok 2015. július 20‑án állapodtak meg, a 40000 egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló személy áthelyezésére vonatkozó 2015/1523 határozat esetében, vagy pedig „hotspotok” Olaszországban és Görögországban való felállítása esetében, amelyek keretében az Unió menekültügyben hatáskörrel rendelkező összes ügynöksége és a tagállami szakértők konkrétan a nemzeti és helyi hatóságokkal dolgoznak együtt, hogy segítséget nyújtsanak az érintett tagállamoknak az uniós jogban az ilyen személyek tekintetében előírt kötelezettségeik teljesítéséhez az ellenőrzés, az azonosítás, a tanúvallomások regisztrálása, valamint az ujjlenyomatok vétele terén.
Egyébiránt, amint arra a megtámadott határozat (15) preambulumbekezdése emlékeztet, a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság a migrációs és menekültügyi politika keretében az Unió részéről operatív támogatásban és jelentős pénzügyi támogatásokban részesülhetett.
Végül nem lehet utólagosan a megtámadott határozat alapján a mai napig végrehajtott áthelyezések alacsony számából arra következtetni, hogy ez a határozat kezdettől fogva alkalmatlan volt a követett célkitűzés elérésére, amint azt a Szlovák Köztársaság, akárcsak Magyarország a kilencedik jogalapjával összefüggésben állítja.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy valamely uniós jogi aktus érvényessége nem függhet a hatékonysági fokára vonatkozó visszamenőleges értékelésektől. Amikor az uniós jogalkotónak valamely kialakítandó szabályozás jövőbeni hatásait kell értékelnie, és e hatásokat pontosan nem lehet előre látni, az értékelését csak akkor lehet helyteleníteni, ha az a szóban forgó szabályozás elfogadásának időpontjában rendelkezésére álló tényekre tekintettel nyilvánvalóan hibásnak tűnik (lásd különösen: 2001. július 12‑iJippes és társai ítélet,
C‑189/01
,
EU:C:2001:420
,
84.
pont; 2016. június 9‑iPesce és társai ítélet,
C‑78/16 és C‑79/16
,
EU:C:2016:428
,
50.
pont).
A jelen ügyben, amint az különösen a megtámadott határozat (13), (14) és (26) preambulumbekezdéséből kitűnik, amikor a Tanács elfogadta a nagyszámú nemzetközi védelmet kérelmezőt érintő áthelyezési mechanizmust, az akkoriban rendelkezésre álló statisztikai adatok részletes vizsgálata alapján ezen intézkedésnek a szóban forgó szükséghelyzetre gyakorolt hatásaival kapcsolatos, jövőre mutató elemzést végzett. Márpedig ezen adatokra tekintettel ez az elemzés nem tűnik nyilvánvalóan tévesnek.
Egyébiránt úgy tűnik, hogy a megtámadott határozat alapján a mai napig végrehajtott áthelyezések alacsony számát olyan tényezők összessége magyarázhatja, amelyeket a Tanács e határozat elfogadásakor nem láthatott előre, így különösen egyes tagállamok együttműködésének a hiányát.
A fentiekre tekintettel a Szlovák Köztársaság hatodik jogalapját abban a részében, amely a megtámadott határozatnak az általa követett célkitűzés elérésére való alkalmatlanságán alapul, mint megalapozatlant el kell utasítani.
c)
A Szlovák Köztársaság hatodik jogalapjának arról a részéről, amely a megtámadott határozatnak az általa elérni kívánt célkitűzésre tekintettel való nem szükséges jellegén alapul
1)

A felek érvei
A Lengyel Köztársaság által támogatott Szlovák Köztársaság mindenekelőtt azt állítja, hogy a megtámadott határozattal követett célkitűzést ugyanolyan hatékonyan meg lehetne valósítani olyan más intézkedésekkel, amelyeket a meglévő jogszabályok alapján meg lehetett volna hozni, és amelyek a tagállamok számára kevésbé kényszerítőek, és kevésbé beavatkozóak az egyes tagállamok azon „szuverén” joga tekintetében, hogy harmadik országok állampolgárainak a területükre történő beutazásáról szabadon döntsenek, valamint a tagállamoknak a (2.) Jegyzőkönyv 5. cikkében megfogalmazott azon joga tekintetében, hogy a pénzügyi és igazgatási terheket a lehető legkisebbre csökkentsék.
Először is ugyanis lehetett volna alkalmazni a lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek tömeges beáramlása esetén nyújtandó átmeneti védelem minimumkövetelményeiről, valamint a tagállamok e személyek befogadása és a befogadás következményeinek viselése tekintetében tett erőfeszítései közötti egyensúly előmozdítására irányuló intézkedésekről szóló, 2001. július 20‑i 2001/55/EK tanácsi irányelvvel (
HL 2001. L 212., 12. o.
; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 4. kötet, 162. o.) előírt mechanizmust.
A 2001/55 irányelv célja lényegében az, hogy migránsok tömeges beáramlásának ugyanazon helyzetére válaszoljon, mint a megtámadott határozat azzal, hogy az átmeneti védelemben részesülő személyek áthelyezésére vonatkozó eljárást ír elő. Mindazonáltal ez az irányelv kevésbé sérti az egyes tagállamok azzal kapcsolatos szuverén jogát, hogy harmadik országok állampolgárainak a területükre történő beutazásáról szabadon döntsenek, különösen amennyiben lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a befogadóképességükre tekintettel maguk döntsenek a területükre áthelyezendő személyek számáról. Továbbá az átmeneti védelmi jogállás kevesebb jogot biztosít, mint a nemzetközi védelmi jogállás, amelynek biztosítását a megtámadott határozat célozza, különösen az ilyen védelem időtartamát illetően, és ezért egyértelműen kevesebb terhet ró az áthelyezési céltagállamra.
Másodszor a Szlovák Köztársaság azt állítja, hogy a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság aktiválhatta volna az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség felállításáról szóló, 2004. október 26‑i 2007/2004/EK tanácsi rendelet (
HL 2004. L 349., 1. o.
) 8a. cikkében előírt, úgynevezett „uniós polgári védelmi” mechanizmust. Ez a mechanizmus biztosíthatta volna számukra a szükséges anyagi segítséget.
Harmadszor, a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság kérhette volna a Frontex ügynökség segítségét is „gyorsreagálású műveletek” formájában. Hasonlóképpen, a 2007/2004 rendelet 2. cikke (1) bekezdése f) pontjának, valamint 9. cikke (1) és (1b) bekezdésének megfelelően e két tagállam kérhette volna a Frontex ügynökségtől, hogy utóbbi biztosítsa részükre a közös visszatérési műveletek megszervezéséhez szükséges támogatást.
A Frontex ügynökség ilyen támogatása közvetlenül könnyítene az érintett két tagállam menekültügyi és migrációs rendszerein, amennyiben lehetővé tette volna számukra azt, hogy eszközeiket a nemzetközi védelmet kérő migránsokra összpontosítsák.
Továbbá nem lett volna szükséges az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján más intézkedések elfogadása, mivel a 2015/1523 határozat meghagyja a tagállamok számára a szolidaritás szellemében az arról való döntést, hogy milyen mértékben szándékoznak részt venni a közös kötelezettségvállalásban. Ez a határozat tehát kevésbé sérti szuverenitásukat. Mivel a megtámadott határozatot csak a 40000 személy áthelyezését előíró 2015/1523 határozat elfogadása után nyolc nappal fogadták el, ilyen rövid idő alatt lehetetlen volt arra következtetni, hogy a 2015/1523 határozat nem megfelelő válasz az abban az időben uralkodó helyzetre. A megtámadott határozat elfogadásakor ugyanis semmi nem tette lehetővé a Tanács számára annak megállapítását, hogy a 2015/1523 határozatban előírt befogadási intézkedések gyorsan elégtelenné válnak, és további intézkedések lesznek szükségesek.
Továbbá az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése egyaránt lehetővé teszi a tagállamok számára kevésbé kényszerítő intézkedések elfogadását, amelyek egyúttal alkalmasak a kitűzött cél megvalósítására, mint a visszatérés és a regisztrálás megkönnyítése érdekében történő segítségnyújtás vagy az olasz és görög menekültügyi rendszerek számára pénzügyi, anyagi, technikai és személyzeti támogatás. A tagállamok az ilyen támogatás nyújtása érdekében önkéntes alapon egyaránt tehetnek kétoldalú kezdeményezéseket, és az ilyen kezdeményezések megtételére egyébként sor került.
Végül a kérelmezőknek a megtámadott határozatban előírt áthelyezése elkerülhetetlenül pénzügyi és igazgatási teherrel jár a tagállamok számára. Márpedig az ilyen teher előírása nem lett volna szükséges, ugyanis elképzelhetőek lettek volna más, kevésbé kényszerítő intézkedések. Következésképpen ez a határozat felesleges és elhamarkodott intézkedésnek minősül, ami ellentétes az arányosság elvével, valamint a (2.) Jegyzőkönyv 5. cikkével.
A Tanács azt állítja, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor meggyőződött arról, hogy az arányosság elvének megfelelően nem létezett az ezen határozattal érintett célkitűzés elérését ugyanilyen hatékonyan lehetővé tevő alternatív intézkedés, amely egyúttal a lehető legkisebb mértékben sérti a tagállamok szuverenitását vagy pénzügyi érdekeit. A Szlovák Köztársaság által felsorolt alternatív intézkedések ugyanakkor nem ebbe az irányba haladnak.
2)
A Bíróság álláspontja
Mielőtt megvizsgálásra kerülnének a Szlovák Köztársaság által az annak bizonyítására felhozott különböző érvek, hogy a megtámadott határozat nem szükséges, amennyiben a Tanács az ezen határozattal érintett célkitűzést elérhette volna olyan intézkedések meghozatalával, amelyek kevésbé korlátozzák és sértik a tagállamok azzal kapcsolatos jogát, hogy az Unió által a közös menekültügyi politika területén elfogadott szabályok tiszteletben tartásával harmadik országok állampolgárainak a területükre való beutazásáról döntsenek, emlékeztetni kell arra a különösen aggasztó háttérre, amelyben a megtámadott határozat elfogadásra került, nevezetesen a 2015 júliusában és augusztusában bekövetkező, abban az időben Görögországban és Olaszországban fennálló azon súlyos szükséghelyzetre, amelyet harmadik országok állampolgárainak tömeges és hirtelen beáramlása jellemzett.
Ebben a sajátos összefüggésben és tekintettel a jelen ítélet 206–208. pontjában már felidézett elvekre, el kell fogadni, hogy a 120000 személyt érintő, kötelező áthelyezési mechanizmusnak az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése alapján történő elfogadására vonatkozó határozatot – jóllehet annak objektív kritériumokon kell alapulnia – a Bíróság csak akkor semmisítheti meg, ha megállapításra kerül, hogy amikor a Tanács elfogadta a megtámadott határozatot, az abban az időpontban rendelkezésre álló információk és adatok tükrében nyilvánvaló értékelési hibát vétett, amennyiben egy másik kevésbé kényszerítő, de ugyanolyan hatékony intézkedést ugyanezen határidőkön belül meg lehetett volna hozni.
Márpedig e tekintetben először is ki kell emelni, hogy bár a 2015/1523 határozatot 2015. szeptember 14‑én fogadták el, azaz a megtámadott határozat elfogadása előtt nyolc nappal, e jogi aktusok között kapcsolat áll fenn.
A 2015/1523 határozat ugyanis az Európai Tanács 2015. június 25–26‑i következtetéseit, valamint a 2015. július 20‑i állásfoglalás formájában a tagállamok között létrejött megállapodást kívánta végrehajtani. Amint az a 2015/1523 határozat (10) és (11) preambulumbekezdésében említett statisztikai adatokból kitűnik, e határozat célja a 2015 első hat hónapjában megnyilvánuló szükséghelyzet orvoslása volt.
Továbbá ugyanezen határozat (21) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a 40000 kérelmezőt kitevő teljes számot egyrészt harmadik országok azon állampolgárai teljes száma alapján határozták meg, akik 2014‑ben szabálytalanul léptek Olaszország vagy Görögország területére, másrészt pedig azok száma alapján, akik egyértelműen nemzetközi védelemre szorultak, és ezek a kérelmezők a harmadik országok állampolgárai teljes számának körülbelül a 40%‑át képviselték. A 2014‑es évre vonatkozó ezen statisztikai adatok alapján határoztak úgy, hogy ezen 40000 személy 60%‑át Olaszországból, 40%‑át pedig Görögországból kell áthelyezni.
Ellenben azokból a megfontolásokból és statisztikai adatokból, amelyekre a Tanács a megtámadott határozat elfogadásakor támaszkodott, és amelyek különösen e határozat (12), (13) és (26) preambulumbekezdéséből következnek, az tűnik ki, hogy ez az intézmény arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 120000 személyt érintő áthelyezési mechanizmust, amely a 2015/1523 határozattal előírt mechanizmushoz társul, azért kell létrehozni, hogy könnyítsenek az Olasz Köztársaságra és főleg a Görög Köztársaságra nehezedő nyomáson arra az új szükséghelyzetre tekintettel, amely irreguláris migránsok e tagállamokba való tömeges beáramlásából ered, és amelyre 2015 első nyolc hónapjában, különösen pedig ezen év júliusában és augusztusában került sor.
A példa nélküli mértékű ezen újabb beáramlást az is jellemezte, hogy az – amint azt a megtámadott határozat (12) preambulumbekezdése kifejti – a migrációs áramlásnak a Földközi‑tenger központi térségéből a keleti térségébe és a nyugat‑balkáni útvonal irányába való áthelyeződését eredményezte. A válságnak Olaszországból Görögországba való részleges áthelyeződése magyarázza egyébként, hogy miért döntöttek úgy, hogy az összesen 120000 nemzetközi védelmet kérelmező tekintetében 13%‑ot Olaszországból, 42%‑ot pedig Görögországból helyeznek át.
Ilyen körülmények között nem tekinthető úgy, hogy a Tanács nyilvánvaló értékelési hibát vétett, amikor a rendelkezésére álló legfrissebb adatokra tekintettel arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 2015. szeptember 22‑ig fennálló szükséghelyzet igazolta a 120000 személy áthelyezését, valamint hogy 40000 személynek a 2015/1523 határozatban már előírt áthelyezése nem elegendő.
Másodszor, a megtámadott határozatnak arra a jogi háttérre való hatását illetően, amely harmadik országok állampolgárainak a beutazását szabályozza, ki kell emelni, hogy az e határozatban előírt áthelyezési mechanizmus, jóllehet kényszerítő jellegű, csak egy kétéves időszakra alkalmazandó, és egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló migránsok korlátozott számát érinti.
A megtámadott határozat kényszerítő jellegét egyaránt korlátozza az a tény, hogy ez a határozat az áthelyezés feltételeként meghatározza, hogy a tagállamok rendszeres időközönként, de legalább háromhavonta jelzik, hogy hány kérelmezőt tudnak rövid időn belül áthelyezni a területükre (a megtámadott határozat 5. cikkének (2) bekezdése), és hogy a tagállamok jóváhagyják az érintett személy áthelyezését (e határozat 5. cikkének (4) bekezdése), figyelemmel azonban arra, hogy az említett határozat 5. cikke (7) bekezdésének megfelelően valamely tagállam csak a közrendhez vagy a nemzetbiztonsághoz kapcsolódó jogszerű indok esetében tagadhatja meg a kérelmező áthelyezését.
Harmadszor, a Szlovák Köztársaság azon érvelését illetően, miszerint a megtámadott határozat aránytalan intézkedésnek minősül, amennyiben szükségtelenül olyan kötelező mechanizmust ír elő, amely a tagállamok között áthelyezett személyek számszerűsített és kötelező, létszámok alapján történő elosztását tartalmazza, nem tűnik úgy, hogy a Tanács azzal, hogy az ilyen kötelező áthelyezési mechanizmus előírását választotta, nyilvánvaló értékelési hibát vétett.
A Tanács ugyanis – azon széles mérlegelési mozgástér keretében, amelyet számára e tekintetben el kell ismerni – jogosan vélhette úgy, hogy az áthelyezett személyek elosztásának kötelező jellege szükséges volt azon sajátos szükséghelyzetre tekintettel, amelyben a megtámadott határozatot el kellett fogadni.
A Tanács egyébként kiemelte – anélkül hogy e tekintetben ellentmondanának neki –, hogy a 2015/1523 határozattal érintett 40000 személynek a tagállamok között konszenzussal történő elosztása még hosszú tárgyalásokat követően is kudarccal zárult, így ezt a határozatot végül anélkül fogadták el, hogy az áthelyezési céltagállamok kötelezettségvállalásait tartalmazó táblázatot e határozathoz csatoltak volna.
Az sem vitatott, hogy a Tanácson belül a megtámadott határozattal kapcsolatos tárgyalások során hamar nyilvánvalóvá vált, hogy egy konszenzussal elfogadott határozat – különösen az áthelyezett személyek elosztásáról – rövid távon lehetetlennek bizonyul.
Márpedig a Tanácsnak azon szükséghelyzet kezeléséhez, amellyel a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság 2015 júliusában és augusztusában migránsok példa nélküli beáramlását követően szembesült, olyan intézkedéseket kellett hoznia, amelyeket gyorsan végre lehet hajtani, és amelyek konkrét hatással járhatnak, annak érdekében, hogy segítséget nyújtsanak ezeknek a tagállamoknak a területükön lévő jelentős migrációs áramlások kezeléséhez.
Továbbá a többek között a megtámadott határozat (12)–(16) preambulumbekezdésében említett megfontolásokra és statisztikai adatokra tekintettel nem állítható érvényesen, hogy a Tanács nyilvánvaló értékelési hibát vétett, amikor megállapította, hogy ez a helyzet kötelező jellegű ideiglenes áthelyezési intézkedés elfogadását tette szükségessé.
Így egyrészt a megtámadott határozat (15) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács megállapította, hogy a migrációs és menekültügyi politika keretében már számos intézkedésre sor került a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság támogatása érdekében, másrészt e határozat (16) preambulumbekezdéséből pedig az, hogy mivel fennállt a veszélye annak, hogy a görög és olasz menekültügyi rendszerekre továbbra is jelentős, megnövekedett nyomás nehezedik, a Tanács arra az álláspontra helyezkedett, hogy sürgető szükség van az e két tagállam iránti szolidaritás kifejezésére, valamint az eddig elfogadott intézkedéseknek az említett határozatban előírt átmeneti intézkedésekkel való kiegészítésére.
E tekintetben a megtámadott határozat elfogadásakor a Tanács ténylegesen köteles volt arra – amint az egyébként kitűnik e határozat (2) preambulumbekezdéséből –, hogy alkalmazza a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztásának elvét – ideértve annak pénzügyi vonatkozásait is –, amely az EUMSZ 80. cikk értelmében az Unió közös menekültügyi politikájának végrehajtása során irányadó.
Így a jelen ügyben nem róható fel a Tanácsnak, hogy nyilvánvaló értékelési hibát vétett, amikor arra az álláspontra helyezkedett, hogy a helyzet különös sürgősségére tekintettel, az EUMSZ 78. cikknek az EUMSZ 80. cikkel és az abban meghatározott, a tagállamok közötti szolidaritás elvével összefüggésben értelmezett (3) bekezdése alapján olyan átmeneti intézkedéseket kell hoznia, amelyek a megtámadott határozatban előírthoz hasonló kötelező áthelyezési mechanizmus előírásából állnak.
Negyedszer, ellentétben azzal, amit a Szlovák Köztársaság és Magyarország állít, a kötelező áthelyezési mechanizmus megválasztása nem kifogásolható amiatt, hogy az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése kizárólag gyorsan alkalmazható átmeneti intézkedések elfogadását teszi lehetővé, miközben az ilyen áthelyezési mechanizmus előkészítéséhez és végrehajtásához bizonyos időre van szükség, mielőtt az áthelyezések fokozottabb ritmusa elérhető lehetne.
Mivel ugyanis ez a rendelkezés hasznos intézkedések végrehajtására vonatkozik, és e tekintetben nem állapít meg határidőt, amelyen belül az átmeneti intézkedéseket alkalmazni kell, úgy kell tekinteni, hogy a Tanács nem lépte túl széles mérlegelési mozgásterét, amikor megállapította, hogy a 2015 júliusában és augusztusában fennálló helyzet igazolta, hogy annak orvoslásához kötelező áthelyezési mechanizmus kerüljön elfogadásra, és azt a lehető leggyorsabban hajtsák végre, hogy egy esetleges előkészítési és végrehajtási időszak végén ugyanolyan gyorsan konkrét eredményeket érjenek el.
Közelebbről a 2001/55 irányelvet illetően a Tanács azt is állította – anélkül, hogy e tekintetben ellentmondanának neki –, hogy az ezen irányelvben előírt átmeneti védelem rendszere nem adott hatékony választ a jelen ügyben felmerülő problémára, nevezetesen a befogadási infrastruktúrák teljes körű telítettségére Görögországban és Olaszországban, valamint annak szükségességére, hogy a lehető leggyorsabban tehermentesítsék e két tagállamot a területükre már megérkezett nagyszámú migránstól, mivel az átmeneti védelem ezen rendszere előírja, hogy az arra jogosult személyek abban a tagállamban rendelkeznek védelemhez való joggal, amelyben tartózkodnak.
Ötödször, a megtámadott határozatban szereplő azon választás, hogy nemzetközi védelmet biztosítanak a korlátozottabb jogokkal járó olyan jogállás helyett, mint a 2001/55 irányelvben előírt átmeneti védelmi jogállás, alapvetően politikai választás, amelynek célszerűségét a Bíróság nem vizsgálhatja.
Ami hatodszor azt a többi intézkedést illeti, amelyekre a Szlovák Köztársaság hivatkozik, és amelyek a megtámadott határozathoz képest kevésbé korlátozó intézkedéseknek minősülnek, először is meg kell jegyezni, hogy a külső határok megerősítésére irányuló intézkedések, vagy a görög és olasz menekültügyi rendszereknek pénzügyi vagy operatív támogatás nyújtására irányuló intézkedések a megtámadott határozattal előírt áthelyezési mechanizmustól eltérően nem minősülnek elegendő válasznak azon szükségszerűségre, hogy könnyítsenek az e rendszerekre nehezedő, a migránsok már bekövetkezett beáramlása által előidézett nyomáson.
Olyan kiegészítő intézkedésekről van ugyanis szó, amelyek hozzájárulhatnak a menekültek újabb beáramlásának megfelelőbb kezeléséhez, azonban mint ilyenek nem orvosolhatják a görög és olasz menekültügyi rendszereknek az e tagállamok területén már jelenlévő személyek miatti telítettségének létező problémáját.
Végül, hetedszer, azon érvet illetően, miszerint a megtámadott határozatban előírt áthelyezési mechanizmus végrehajtása a tagállamok számára aránytalan terhekkel járna, a Szlovák Köztársaság nem hozott fel semmilyen, azt bizonyító konkrét érvet, hogy az általa javasolt alternatív intézkedések – mint többek között a technikai és pénzügyi eszközök növelése a Görög Köztársaság és az Olasz Köztársaság javára – az ideiglenes áthelyezési mechanizmushoz képest nyilvánvalóan kevesebb költségekkel járnának.
Ebből következik, hogy a Szlovák Köztársaság által felhozott, a megtámadott határozat szükséges jellegének vitatására irányuló érveket mint megalapozatlanokat el kell utasítani. Következésképpen a Szlovák Köztársaság hatodik jogalapját teljes egészében el kell utasítani.
d)
Magyarország kilencedik jogalapjáról, amely a megtámadott határozatnak az általa elérni kívánt célkitűzésre tekintettel való nem szükséges jellegén alapul
1)
A felek érvei
A Lengyel Köztársaság által támogatott Magyarország arra hivatkozik, hogy arra tekintettel, hogy a Bizottság eredeti javaslatához képest a megtámadott határozat végleges szövegében Magyarország kikerült a kedvezményezett tagállamok köréből, a megtámadott határozat indokolatlanul rendelkezik 120000 kérelmező áthelyezéséről, és ezért az említett határozat ellentétes az arányosság elvével.
A 120000 személyt kitevő ezen összlétszám meghatározása – amely személyek áthelyezését a megtámadott határozat előírja – ugyanis meghaladja az ezen határozattal követett célkitűzés eléréséhez szükséges mértéket, mivel ez a szám magában foglalja az azon 54000 személyt kitevő létszámot, akiket a Bizottság eredeti javaslata szerint Magyarországról kellett áthelyezni. Nem indokolt, hogy azoknak a kérelmezőknek az összlétszámát, akikre az áthelyezési műveletnek vonatkoznia kell, nem csökkentették, mivel ezt az összlétszámot eredetileg nem kettő, hanem három kedvezményezett tagállam alapján határozták meg.
Továbbá az eredetileg Magyarországról áthelyezni kívánt 54000 kérelmező elosztása feltételessé és bizonytalanná vált, mivel a megtámadott határozat azt írja elő, hogy erről az elosztásról a későbbi fejlemények tükrében véglegesen döntenek.
Magyarország azt állítja, hogy miközben az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésének célja az, hogy gyorsan reagáljon nem egy feltételes, hanem egy létező szükséghelyzetre, a megtámadott határozat elfogadásakor nem került egyértelműen megállapításra, hogy ezen 54000 kérelmező áthelyezésére szükség volt‑e, és még ha ez lett is volna a helyzet, mely kedvezményezett tagállamokból kellett azt megtenni.
A Tanács cáfolja Magyarország érveit, és többek között azt állítja, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor rendelkezésre álló összes statisztikai adat alapján érvényesen vélhette úgy, hogy még Magyarországnak a kedvezményezett céltagállamkénti törlését követően is fenn kell tartani az összesen 120000 személy áthelyezésére vonatkozó célértéket.
2)
A Bíróság álláspontja
Mindenekelőtt a megtámadott határozat (26) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a Tanács arra az álláspontra helyezkedett, hogy „nagyszámú, egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló […] kérelmező[t]” kell áthelyezni, és hogy a 120000 kérelmezőt kitevő létszámot „[a]zon harmadik országbeli állampolgárok teljes száma alapján [határozták meg], akik 2015‑ben szabálytalanul léptek Olaszország vagy Görögország területére, valamint azok száma alapján, akik egyértelműen nemzetközi védelemre szorulnak”.
A megtámadott határozat (13) preambulumbekezdésében a Tanács többek között pontosította a 2015‑ben, és különösen az ezen év júliusában és augusztusában Görögországba és Olaszországba történő szabálytalan belépések számára vonatkozó statisztikai adatokat, amelyeket így a 120000 kérelmezőt kitevő említett létszám meghatározása érdekében figyelembe vett.
Ezekből az információkból következik, hogy a Tanács Magyarországnak a kedvezményezett céltagállamkénti törlését követően is azt a megoldást választotta, hogy fenntartotta az azon 120000 személyt kitevő összlétszámot, akiket a 2015‑ben és különösen ezen év júliusában és augusztusában Görögországban és Olaszországban uralkodó helyzet súlyosságára tekintettel át kell helyezni.
A megtámadott határozat (26) preambulumbekezdésből arra is lehet következtetni, hogy a Tanács azért tartotta fenn a 120000 személyt kitevő ezen összlétszámot, mivel arra az álláspontra helyezkedett, hogy kizárólag az egyértelműen nemzetközi védelemre szoruló „nagyszámú” kérelmezők áthelyezése csökkentheti ténylegesen az akkoriban a görög és olasz menekültügyi rendszerekre nehezedő nyomást.
Az 54000 kérelmezőt kitevő, az eredetileg Magyarországról történő áthelyezések tekintetében kiosztott szám fenntartásának szükségességét a megtámadott határozat (16) preambulumbekezdése is indokolja. Ebből a rendelkezésből ugyanis kitűnik, hogy a Görögország és Olaszország közvetlen szomszédságában uralkodó bizonytalanság és állandó konfliktusok miatt nagyon valószínű volt, hogy a görög és olasz menekültügyi rendszerekre a megtámadott határozat elfogadását követően továbbra is jelentős, megnövekedett nyomás fog nehezedni.
Mivel Magyarország pontos információk alapján nem bizonyította, hogy a Tanács által az áthelyezendő személyek összlétszámának 120 000‑ben történő meghatározásához figyelembe vett statisztikai adatok nem voltak relevánsak, meg kell állapítani, hogy a Tanács azzal, hogy ezen megfontolások és adatok alapján Magyarországnak a kedvezményezett áthelyezési céltagállamkénti törlését követően is ezt a számadatot vette figyelembe, nem vétett nyilvánvaló értékelési hibát.
Ezt követően Magyarország azt állítja, hogy az 54000 kérelmezőt kitevő létszámot rendező szabályok – amely létszám tekintetében eredetileg előírták, hogy azt a Magyarországról történő áthelyezésekre fordítják – feltételes és bizonytalan intézkedésnek minősülnek, mivel a megtámadott határozat úgy rendelkezik, hogy ezekről az áthelyezésekről a későbbi fejlemények tükrében döntenek véglegesen.
Mindazonáltal a megtámadott határozat 4. cikke (1) bekezdésének c) pontjából, valamint (2) és (3) bekezdéséből kitűnik, hogy az 54000 kérelmezőt kitevő említett létszám kiosztását olyan intézkedés szabályozza, amely az e határozat 4. cikkének (2) bekezdésében megfogalmazott azon főszabályt tartalmazza, miszerint 2016. szeptember 16‑tól ezeket a kérelmezőket az említett határozat 4. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában előírt kérelmezői létszámokból eredő arányban helyezik át Görögországból és Olaszországból más tagállamok területére.
Ez a főszabály egy alapértelmezett szabálynak minősül, amennyiben ahhoz a megtámadott határozat 4. cikkének (3) bekezdésében előírt olyan rugalmas szabály társul, amelynek alapján az említett főszabály kiigazítható vagy módosítható, ha ezt a helyzet változása vagy az indokolja, hogy harmadik országok állampolgárainak a migrációs áramlások jelentős megváltozása miatti hirtelen beáramlása következtében szükséghelyzet alakul ki.
Az ilyen szabály lehetővé teszi szükség esetén a jövőbeli fejleményekre való reagálást, és így az áthelyezések megfelelőbb kiigazítását a legsürgősebb szükségletekre tekintettel.
A nagyszámú kérelmezőt érintő olyan áthelyezési mechanizmus hatékonyságához ugyanis, amely mechanizmus végrehajtására két év alatt két szakaszban került sor – mint amelyet a megtámadott határozat vezetett be – az szükséges, hogy ezt a mechanizmust bizonyos feltételek mellett alkalmazási időszaka során ki lehessen igazítani.
Következésképpen Magyarország kilencedik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
e)
Magyarország tizedik jogalapjáról, amely a megtámadott határozat Magyarországra kifejtett sajátos hatásai miatt az arányosság elvének a megsértésén alapul
1)
A felek érvei
Magyarország másodlagosan azt állítja, hogy amennyiben a Bíróság nem ad helyt egyik megsemmisítési jogalapjának sem, a megtámadott határozat mindenesetre jogellenes, mivel sérti az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdését és az arányosság elvét Magyarország vonatkozásában.
Magyarország azt rója fel a Tanácsnak, hogy utóbbi az áthelyezési céltagállamok között szerepeltette, miután lemondott a Bizottság eredeti javaslatában előírt, kedvezményezett tagállami jogállásról. Márpedig nem vitatható, hogy ez a tagállam különösen súlyos migrációs nyomás alatt állt mind a megtámadott határozat elfogadását megelőzően, mind annak elfogadásakor. Ilyen körülmények között a megtámadott határozat Magyarországra nézve aránytalan terhet ró, amikor a többi tagállammal azonos címen kötelező áthelyezései létszámokat határoz meg rá nézve.
Az ilyen létszámok Magyarországgal szembeni előírása, miközben maga is segítségre szorult a migránshullám kezelése érdekében, ellentétes az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésével, amennyiben ez a rendelkezés előírja a harmadik országok állampolgárai hirtelen beáramlásával szembesülő tagállamok javára átmeneti intézkedések elfogadását, következőképpen az említett rendelkezéssel ellentétes az olyan szükséghelyzetben lévő tagállamok további teherrel sújtása, amelyet az ilyen beáramlás jellemez.
A Tanács azt állítja, hogy ez a jogalap elfogadhatatlan, amennyiben az a megtámadott határozat Magyarországra vonatkozó részében való részleges megsemmisítésére irányul, jóllehet ez a határozat oszthatatlan egységet képez. Az ügy érdemét illetően a Tanács többek között azt állítja, hogy a megtámadott határozat elfogadásakor Magyarország már nem volt az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett „szükséghelyzetben”, amely igazolta volna, hogy a megtámadott határozat alapján a kedvezményezett tagállamok között szerepeljen. Továbbá a megtámadott határozatban előírt áthelyezési mechanizmushoz olyan kiigazítási mechanizmusok társulnak, amelyek alapján valamely tagállam kérheti, hogy a migrációs áramlások jelentős megváltozása esetén felfüggesztésre kerüljenek az áthelyezésre vonatkozó kötelezettségei.
2)
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban meg kell állapítani, hogy a megfelelő igazságszolgáltatás érdekében a jelen ügy körülményei között indokolt a Magyarország által másodlagosan előterjesztett tizedik jogalap érdemben történő megvizsgálása, amely a megtámadott határozatnak az e tagállamra kifejtett sajátos hatásai miatt az arányosság elvének a megsértésén alapul, és nem szükséges a Tanács által emelt elfogadhatatlansági kifogásról dönteni, amennyiben ezt a jogalapot mindenképpen érdemben el kell utasítani (lásd ebben az értelemben: 2015. június 24‑i Fresh Del Monte Produce kontra Bizottság ítélet és Bizottság kontra Fresh Del Monte Produce ítélet, C‑293/13 P és C‑294/13 P,
EU:C:2015:416
,
193.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Magyarország ezen tizedik jogalapjának érdemi vizsgálata a megtámadott határozat keletkezéstörténetének a felidézését teszi szükségessé.
2015. szeptember 9‑i javaslatában a Bizottság Magyarországot az áthelyezés kedvezményezett tagállamai közé sorolta, mivel a 2015‑ös év első nyolc hónapjára, különösen az ezen év júliusára és augusztusára vonatkozó adatok többségében Görögországból érkező migránsoknak az úgynevezett „nyugat‑balkáni” útvonalon keresztül történő tömeges érkezését tárták fel, amely így olyan jelentős nyomást gyakorolt a magyar menekültügyi rendszerre, amely hasonló a görög és olasz menekültügyi rendszerekre gyakorolt nyomáshoz.
Mindazonáltal Magyarországnak a Szerbiával közös határán lévő kerítés létesítését és a Magyarországon lévő migránsoknak nyugati irányba, főként Németország felé való tömeges átutazását követően ez a nyomás 2015. szeptember közepe felé jelentősen enyhült, mivel a Magyarország területén lévő irreguláris migránsok száma számottevően csökkent.
A 2015 szeptemberében bekövetkezett ezen események összefüggésében kérte Magyarország hivatalosan a Tanácstól, hogy már ne szerepeltesse az áthelyezés kedvezményezett tagállamai között.
A Tanács tudomásul vette ezt a kérést, és a Parlament 2015. szeptember 16‑i plenáris ülésén a jelen ítélet 165. pontjában idézett nyilatkozatot tette.
Márpedig Magyarország szerint a kötelező létszámok vele szembeni előírása aránytalan tehernek minősül, tekintettel arra, hogy még 2015. szeptember közepét követően is szükséghelyzetben volt, ugyanis a határain lévő migrációs nyomás nem csökkent, hanem legfeljebb a Horvátországgal közös határa felé húzódott, ahol naponta jelentős számú szabálytalan határátlépések történtek. Következésképpen, mivel Magyarország így továbbra is szükséghelyzettel szembesült – még a megtámadott határozat elfogadásakor is –, az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése célkitűzésének a megsértésével – amely célkitűzés az ilyen helyzetben lévő tagállamoknak való segítségnyújtásra irányul – döntöttek arról, hogy felveszik az áthelyezési céltagállamok közé, és e tekintetben áthelyezési létszámok formájában további terheket írnak elő vele szemben.
E tekintetben nem vitatható, hogy a megtámadott határozat, amennyiben előírja többek között azoknak a migránsoknak az összes tagállam közötti kötelező elosztását, akiket Görögországból és Olaszországból kell áthelyezni, egyrészt hatással van az összes áthelyezési céltagállamra, másrészt szükségessé teszi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel az ezen határozat által követett célkitűzésekre – biztosított legyen. Ennélfogva az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az összes tagállam sajátos helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével (lásd analógia útján: 2015. június 18‑iÉsztország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
39.
pont).
Amikor egy vagy több tagállam az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdése értelmében vett szükséghelyzettel szembesül, azokat a terheket, amelyeket e tagállam vagy e tagállamok javára az e rendelkezés alapján elfogadott átmeneti intézkedések maguk után vonnak, főszabály szerint az összes többi tagállam között kell elosztani, a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztása elvének megfelelően, tekintve hogy az EUMSZ 80. cikknek megfelelően ez az elv rendezi az uniós menekültügyi politikát.
Következésképpen a jelen ügyben a megtámadott határozat elfogadásakor a Bizottság és a Tanács jogosan állapította meg, hogy az áthelyezett kérelmezők összes tagállam közötti elosztása az EUMSZ 80. cikkben megállapított elvnek megfelelően a megtámadott határozat alapvető tényezője. Ez a megtámadott határozatban, különösen annak a (2), (16), (26) és (30) preambulumbekezdésében az említett elvre való számos hivatkozásból tűnik ki.
Márpedig annak a megtagadásával összefüggésben, hogy Magyarország az áthelyezési mechanizmus kedvezményezettje legyen – amint azt a Bizottság javasolta –, a Tanáccsal szemben az arányosság elvére tekintettel nem emelhető kifogás amiatt, hogy az EUMSZ 80. cikkben előírt, a szolidaritás és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztása elvéből arra következtetett, hogy Magyarországnak áthelyezési létszámokat kell kiosztani az összes többi olyan tagállamhoz hasonlóan, amely nem részül ebben az áthelyezési mechanizmusban.
Végül ki kell emelni, hogy a megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdésében és 9. cikkében előírja valamely tagállam számára annak a lehetőségét, hogy bizonyos feltételek mellett kérje az e határozat alapján áthelyezési céltagállamként rá háruló kötelezettségek felfüggesztését.
Így a 2016/408 határozattal, amelynek elfogadására a megtámadott határozat 4. cikkének (5) bekezdése értelmében került sor, a Tanács, elismerve többek között azt, hogy az Osztrák Köztársaság kivételes körülményekkel és olyan szükséghelyzettel szembesült, amelyet harmadik országok állampolgárainak a területére történő hirtelen beáramlása jellemez, és hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők lakosságarányos száma a Svéd Királyságot követően ebben a tagállamban volt a második legmagasabb az Unióban, úgy határozott, hogy az Osztrák Köztársaságra az utóbbinak kiosztott áthelyezési létszám alapján háruló kötelezettségeket egyéves időszakra e létszám 30%‑ig fel kell függeszteni.
Hasonlóképpen, a 2016/946 határozattal a Tanács, megállapítva többek között azt, hogy a Svéd Királyság olyan szükséghelyzettel szembesült, amelyet harmadik országok állampolgárainak a migrációs áramlások jelentős megváltozása miatti hirtelen, a területére irányuló beáramlása jellemez, és hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők lakosságarányos száma ebben a tagállamban volt a legmagasabb az Unióban, úgy határozott, hogy a Svéd Királyságra a megtámadott határozat alapján áthelyezési céltagállamként háruló kötelezettségeket egyéves időszakra fel kell függeszteni.
Különösen, a megtámadott határozat 4. cikkének (3) bekezdésében előírt kiigazítási mechanizmusból következik, hogy az a tagállam, amely úgy véli, hogy ott harmadik országok állampolgárainak a migrációs áramlások jelentős megváltozása miatti hirtelen beáramlása következtében szükséghelyzet alakult ki, megfelelő indokolással ellátott értesítést küldhet a Bizottságnak és a Tanácsnak arra vonatkozóan, hogy ezen szükséghelyzettel áll szemben, ami az említett határozat módosításához vezethet oly módon, hogy ez a tagállam 2016. szeptember 26‑tól részesülhet az ugyanezen határozat 4. cikke (1) bekezdésének c) pontjában említett, 54000 kérelmezőt kitevő létszámot érintő áthelyezésből.
Márpedig ezeknek a különböző kiigazítási mechanizmusoknak a létezése azt bizonyítja, hogy a megtámadott határozattal előírt áthelyezési mechanizmus – összességében tekintve – lehetővé teszi az egyes tagállamok e tekintetben fennálló sajátos helyzetének arányosan történő figyelembevételét.
A megtámadott határozattal előírt áthelyezési mechanizmus arányos jellege egyaránt kitűnik abból az elosztási kulcsból, amelynek alapján a megtámadott határozat I., illetve II. mellékletében meghatározták a Görögországból és Olaszországból való áthelyezések létszámait.
Ugyanis, bár a megtámadott határozat végleges szövege (26) preambulumbekezdésében annak kijelentésére szorítkozik, hogy az ezen határozatban előírt áthelyezési mechanizmus „a szabálytalan határátlépésre vonatkozóan rendelkezésre álló 2015‑ös adatokra tekintettel […] méltányos tehermegosztást jelent egyrészről Olaszország és Görögország, másrészről a többi tagállam között”, nem vitatott, hogy a megtámadott határozatban rögzített létszámok meghatározására azon elosztási kulcs alapján került sor, amelynek kiszámítását a Bizottság eredeti javaslatának (25) preambulumbekezdése a következő kifejezésekkel pontosítja:
„[…] A javasolt elosztási kulcsnak a következőkön kell alapulnia: a) a népesség létszáma (40% súlyozás), b) a teljes GDP (40% súlyozás), c) az 1 millió lakosra jutó menedékjog iránti kérelmek átlagos száma a 2010–2014 közötti időszakban (10% súlyozás, a kritérium összelosztást érintő aránytalanságainak elkerülése végett a népesség létszáma és a GDP kulcsra gyakorolt hatása összegének maximum 30%‑áig), valamint d) a munkanélküliségi ráta (10% súlyozás, e kritérium összelosztást érintő aránytalanságainak elkerülése végett a népesség létszáma és a GDP kulcsra gyakorolt hatása összegének maximum 30%‑áig). […]”
Ezekből az információkból kitűnik, hogy ez a kulcs az érintett tagállamok között áthelyezett személyek elosztásának biztosítására irányul, és ez az elosztás többek között arányos az egyes tagállamok gazdasági súlyával, valamint a menekültügyi rendszereikre gyakorolt migrációs nyomással.
E tekintetben a Lengyel Köztársaság Magyarország tizedik jogalapjával összefüggésben – amely azon alapul, hogy a kötelező létszámok e tagállammal szembeni előírása rá nézve aránytalan hatásokat eredményez – olyan általánosabb érvelést fejt ki, amely azoknak az állítólagos aránytalan hatásoknak a kifogásolására irányul, amelyeket ezek a létszámok több olyan fogadó tagállamra gyakorolnak, amelyeknek az áthelyezésre vonatkozó kötelezettségeik teljesítése érdekében erőfeszítéseket kellene tenniük, és jóval jelentősebb terheket kellene viselniük, mint más fogadó tagállamoknak. Így van ez olyan tagállamok esetében, „mint Lengyelország, amely etnikailag csaknem homogén”, és amelynek lakossága kulturális és nyelvi szempontból különbözik azoktól a menekültektől, akiket a területükre kell áthelyezni.
Ezt az érvelést, azon túl, hogy elfogadhatatlan, mivel arra a beavatkozási beadványban hivatkoztak, és jóval túlmutat Magyarország érvelésén, amely szigorúan a saját helyzetére szorítkozik (lásd ebben az értelemben: 2014. október 7‑iNémetország kontra Tanács ítélet,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
,
27.
pont), el kell utasítani.
Amennyiben ugyanis az áthelyezést szigorúan az egyes nemzetközi védelmet kérelmezők és az áthelyezési céltagállam közötti kulturális és nyelvi kapcsolatok fennállásától kellene függővé tenni, ebből az következne, hogy ezen kérelmezőknek az összes tagállam között az EUMSZ 80. cikkben előírt szolidaritás elvének tiszteletben tartásával történő elosztása, és ennélfogva a kötelező áthelyezési mechanizmus elfogadása lehetetlen lenne.
Hozzá kell tenni, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezők etnikai származásához kapcsolódó megfontolások nem vehetők figyelembe, amennyiben azok nyilvánvalóan ellentétesek az uniós joggal, különösen az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 21. cikkével.
Végül el kell utasítani a Lengyel Köztársaság azon érvét, miszerint a megtámadott határozat ellentétes az arányosság elvével, amennyiben az nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy biztosítsák az EUMSZ 72. cikk alapján a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos, rájuk háruló hatáskörök tényleges gyakorlását, és ez a körülmény annál is inkább súlyos, mivel a határozat jelentős, úgynevezett „másodlagos” mozgásokhoz vezetne, amelyet a kérelmezőknek a fogadó tagállamukból azelőtt történő kilépése idézne elő, hogy e tagállam véglegesen határozhatott volna nemzetközi védelem iránti kérelmükről.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat (32) preambulumbekezdése többek között kifejti, hogy a nemzetbiztonsági és közrendi kérdésekre az egész áthelyezési eljárás során, a kérelmező átadásának megtörténtéig figyelemmel kell lenni, és hogy ezzel összefüggésben a kérelmező alapvető jogainak, köztük a vonatkozó adatvédelmi szabályoknak a teljes körű tiszteletben tartása kötelező.
Ebben az összefüggésben a megtámadott határozat „Áthelyezési eljárás” című 5. cikke (7) bekezdésében előírja, hogy a tagállamok kizárólag abban az esetben jogosultak megtagadni a kérelmezők áthelyezését, ha alapos okkal feltételezhető, hogy az illető veszélyt jelent a nemzetbiztonságra vagy a közrendre nézve.
Ha – amint azt a Lengyel Köztársaság állítja – a megtámadott határozat 5. cikkének (7) bekezdésében előírt mechanizmus nem is hatékony, mivel arra kötelezi a tagállamokat, hogy rövid idő alatt ellenőrizzenek számos személyt, az ilyen gyakorlati jellegű nehézségek nem tűnnek az említett mechanizmus velejáróinak, és azokat adott esetben az áthelyezés kedvezményezett tagállamainak és az áthelyezési céltagállamoknak a hatóságai közötti együttműködés és kölcsönös bizalom szellemében kell megoldani, amelynek az ezen határozat 5. cikkében előírt áthelyezési eljárás lefolytatása során érvényesülnie kell.
A fentiek összességére tekintettel Magyarország tizedik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
2.
Magyarországnak a jogbiztonság és a normavilágosság elve, valamint a Genfi Egyezmény megsértésére alapított nyolcadik jogalapjáról
a)
A felek érvei
A Lengyel Köztársaság által támogatott Magyarország először is azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti a jogbiztonság és a normavilágosság elvét, mivel több ponton nem világos, hogy e határozat rendelkezései miként alkalmazandóak, illetve hogy hogyan viszonyulnak a „Dublin III” rendelet rendelkezéseihez.
Így, jóllehet a megtámadott határozat (35) preambulumbekezdése rendelkezik az áthelyezésre vonatkozó határozatokat érintő jogi és eljárási garanciák kérdéséről, a normatív rendelkezései közül egyik sem szabályozza ezt a témát, illetve nem hivatkoznak a „Dublin III” rendelet releváns rendelkezéseire. Ez többek között a kérelmezők jogorvoslathoz való jogának szempontjából okoz problémát, különösen azok esetében, akiket nem jelöltek ki áthelyezésre.
A megtámadott határozat nem határozza meg egyértelműen a kérelmezők tekintetében az áthelyezésre történő kiválasztás kritériumrendszerét sem. Az, ahogyan a kedvezményezett tagállamok hatóságai a kérelmezők valamely áthelyezési céltagállamnak történő átadásáról döntenek, azzal a hatással jár, hogy előzetesen nagymértékben kiszámíthatatlan e kérelmezők számára, hogy bekerülnek‑e az áthelyezésre kijelöltek közé, és ha igen, mely tagállamba történik az áthelyezésük.
A megtámadott határozat emellett nem rendezi megfelelően a kérelmezők helyzetét az áthelyezési céltagállamban, és nem ügyel arra, hogy ezek a kérelmezők valóban az áthelyezési céltagállamban maradjanak kérelmük elbírálásáig. Ami az úgynevezett „másodlagos” mozgásokat illeti, a megtámadott határozat 6. cikkének (5) bekezdése önmagában nem képes biztosítani azt, hogy a megtámadott határozat elérje kitűzött célját, a kérelmezők tagállamok közötti elosztását, amennyiben nem biztosított, hogy e kérelmezők valóban az áthelyezési céltagállamban maradnak.
Másodszor az a tény, hogy a kérelmezők adott esetben egy olyan tagállamba kerülnek áthelyezésre, amelyhez semmilyen közelebbi kapcsolódásuk nem állapítható meg, felveti azt a kérdést, hogy a megtámadott határozat e tekintetben összeegyeztethető‑e a menekültek helyzetére vonatkozó, 1967. január 31‑i jegyzőkönyv (kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.) által kiegészített, a menekültek helyzetére vonatkozó, 1951. július 28‑án Genfben aláírt egyezménnyel (
Recueil des traités des Nations unies
[1954], 189. kötet, 150. o., 2545. sz.; kihirdette: az 1989. évi 15. tvr.; a továbbiakban: Genfi Egyezmény).
Magyarország ugyanis arra hivatkozik, hogy az 1951. évi Egyezményen és az 1967. évi Jegyzőkönyvön alapuló menekültstátusz meghatározására szolgáló eljárásról és az azzal kapcsolatos követelményekről szóló kézikönyv (az Egyesült Nemzetek Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR), 1992. május) 192. pontjában adott értelmezés szerint a kérelmezőnek biztosítani kell, hogy a kérelem benyújtása szerinti tagállam területén maradjon, míg ezen ország hatóságai a kérelméről döntenek.
Az említett tagállamban maradás ezen joga egyaránt elismerésre került a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló, 2013. június 26‑i 2013/32/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2013. L 180., 60. o.
; helyesbítés:
HL 2016. L 198., 50. o.
) 9. cikkében.
Márpedig a megtámadott határozat megfosztaná a nemzetközi védelmet kérelmezőket az említett jogtól, és lehetővé tenné áthelyezésüket beleegyezésük nélkül egy másik tagállamba, amellyel nem tartanak fenn semmilyen érdemi kapcsolatot.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti az emberi jogok védelméhez kapcsolódó követelményeket lényegében amiatt, hogy a „Dublin III” rendeletben előírt rendszert helyettesíti, és egyúttal nem ír elő azon tagállamot meghatározó, semmilyen egyértelmű feltételt, amelybe a kérelmező nemzetközi védelem iránti kérelmének megvizsgálása érdekében áthelyezésre kerül.
A nemzetközi védelmet kérelmezőket a megtámadott határozat értelmében az Unió olyan távoli területeire helyezhetik át, amelyekhez nem fűzik őket kulturális vagy társadalmi kötelékek, ami lehetetlenné tenné a fogadó tagállam társadalmába való beilleszkedésük megvalósítását.
A Tanács először is vitatja, hogy a megtámadott határozat nem tartja tiszteletben a jogbiztonság és a normavilágosság elvét. Olyan sürgősségi intézkedésről van szó, amely egyrészt a közös európai menekültügyi rendszerrel kapcsolatos vívmányokba – amelyek főszabály szerint továbbra is teljes mértékben alkalmazandók –, másrészt pedig a Szerződések és a Charta rendszere által létrehozott jogrendbe illeszkedik.
Másodszor, a Genfi Egyezmény által biztosított, a területen maradás jogának állítólagos megsértését illetően a Tanács azt állítja, hogy sem ezen egyezmény, sem az uniós jog nem biztosítja a menedékkérő számára a jogot, hogy szabadon megválaszthassa a befogadó országát.
b)
A Bíróság álláspontja
Először is, a jogbiztonság és a normavilágosság elvének megsértésére alapított kifogást illetően emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott határozat az ideiglenes áthelyezési mechanizmust tartalmazó, átmeneti intézkedések olyan összességéből áll, amely a közös menekültügyi rendszerrel kapcsolatos vívmányoktól kizárólag egyes meghatározott és kifejezetten felsorolt pontokban tér el. Ez a mechanizmus teljes mértékben illeszkedik ezen vívmányokba, így utóbbiak általánosan továbbra is alkalmazandók.
Ebben az összefüggésben a Tanács tiszteletben tartotta a jogbiztonság és a normavilágosság elvét, amikor többek között a megtámadott határozat (23), (24), (35), (36) és (40) preambulumbekezdésében pontosította az e jogi aktus rendelkezései és a közös uniós menekültügyi politika keretében elfogadott jogalkotási aktusok rendelkezései közötti kapcsolatot.
Továbbá a Charta 47. cikkének megfelelően biztosítani kell a hatékony jogorvoslathoz való jogot nemzeti szinten minden olyan határozattal szemben, amelyet valamely nemzeti hatóságnak kell a megtámadott határozat 5. cikkében előírthoz hasonló áthelyezési eljárás során meghoznia.
Magyarország a megtámadott határozatot a tekintetben is kifogásolja, hogy az nem tartalmaz hatékony szabályokat annak biztosítására, hogy a kérelmezők az áthelyezési céltagállamban maradjanak addig, amíg a kérelmükről nem döntenek, vagy más szóval annak biztosítására, hogy elkerüljék az úgynevezett „másodlagos” mozgásokat.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat (38)–(41) preambulumbekezdése kellően részletesen és pontosan kifejti azokat az intézkedéseket, amelyeket a tagállamok az ilyen típusú mozgások elkerülése érdekében a közös menekültügyi politikával kapcsolatos vívmányok részét képező több uniós jogalkotási aktus alapján hozhatnak.
Továbbá a megtámadott határozat 6. cikkének (5) bekezdésében szereplő rendelkezés egyértelműen és pontosan előírja, hogy azt a nemzetközi védelmet kérelmezőt vagy abban részesülő személyt, aki anélkül lép az áthelyezési céltagállamtól eltérő másik tagállam területére, hogy teljesítené az ez utóbbi államban való tartózkodás feltételeit, azonnali visszatérésre kell kötelezni.
Magyarország azon kifogását illetően, miszerint a megtámadott határozat nem tartalmazza az áthelyezési céltagállam meghatározásához szükséges feltételeket, emlékeztetni kell arra, hogy – amint az ezen határozat (2) preambulumbekezdéséből kitűnik, és amint az többek között a jelen ítélet 253. és 291–293. pontjában megállapításra került – az említett határozat figyelembe vette az EUMSZ 80. cikket, amely az uniós menekültügyi politika végrehajtása, különösen pedig az EUMSZ 78. cikk (3) bekezdésén alapuló átmeneti intézkedések elfogadása során kötelez, és amelyből következik, hogy az áthelyezési céltagállam meghatározásának a szolidaritáshoz és a felelősség tagállamok közötti igazságos megosztásához kapcsolódó feltételeken kell alapulnia.
Hozzá kell tenni egyrészt, hogy a megtámadott határozat 6. cikkének (1) és (2) bekezdése az áthelyezési céltagállam meghatározásának a gyermekek legfőbb érdekeihez és a családi kötelékekhez kapcsolódó sajátos feltételeit határozza meg, amelyek egyébként hasonlóak azokhoz, amelyeket a „Dublin III” rendelet ír elő.
Másrészt a megtámadott határozat (34) preambulumbekezdése olyan tényezők összességét sorolja fel, amelyek célja többek között az, hogy a kérelmezőket abba a tagállamba helyezzék át, amelyhez családi, kulturális, illetve társadalmi kötelékek fűzik őket, és utóbbi szempontot különösen figyelembe kell venni az áthelyezési céltagállam kijelölésekor a kérelmezők e tagállamba való beilleszkedésének megkönnyítése érdekében.
A megtámadott határozat tehát nem írható le úgy, hogy az egy olyan önkényes rendszert tartalmaz, amely a „Dublin III” rendelettel bevezetett objektív rendszert helyettesíti.
Éppen ellenkezőleg, ez a két rendszer végső soron nem különbözik lényegesen egymástól, mivel a megtámadott határozattal létrehozott rendszer – akárcsak a „Dublin III” rendelettel létrehozott rendszer – objektív feltételeken, nem pedig a nemzetközi védelmet kérelmező kívánságának kifejezésén alapul.
Különösen, a „Dublin III” rendelet 13. cikkének (1) bekezdésében előírt, az első beutazás szerinti tagállam felelősségének a szabálya – amely a felelős tagállam meghatározásának az ebben a rendeletben előírt egyetlen olyan szabálya, amelytől a megtámadott határozat eltér – nem függ a kérelmezőnek egy meghatározott fogadó tagállam előnyben részesítésétől, és nem célja konkrétan annak biztosítása, hogy e kérelmező és a felelős tagállam között nyelvi, kulturális vagy társadalmi kötelék álljon fenn.
Továbbá, jóllehet az áthelyezési eljárás során a kérelmezőnek az áthelyezésébe való beleegyezését nem írták elő, a megtámadott határozat 6. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az áthelyezésére vonatkozó határozat meghozatalát megelőzően a kérelmezőt tájékoztatják arról, hogy ilyen eljárás alá vonják, és e határozat 6. cikkének (4) bekezdése arra kötelezi az érintett kedvezményezett tagállam hatóságait, hogy értesítsék a kérelmezőt az áthelyezésére vonatkozó határozatról a tényleges áthelyezés előtt, valamint ennek a határozatnak pontosítania kell az áthelyezési céltagállamot.
Végezetül, amint az a megtámadott határozat (35) preambulumbekezdéséből kitűnik, a kérelmezők számára az azzal kapcsolatos lehetőség hiánya, hogy megválasszák azt a tagállamot, amely a kérelmük megvizsgálásáért felelős, indokolja, hogy e kérelmezőknek az áthelyezésre vonatkozó határozattal szemben alapvető jogaik tiszteletben tartása érdekében hatékony jogorvoslathoz való joggal kell rendelkezniük.
Végül, jóllehet bizonyos mérlegelési mozgásteret fenntartanak a kedvezményezett tagállamok hatóságainak, amikor a megtámadott határozat 5. cikkének (3) bekezdése értelmében felhívják őket arra, hogy azonosítsák azokat az egyedi kérelmezőket, akik valamely meghatározott áthelyezési céltagállamba helyezhetők át, az ilyen mozgástér e határozat célkitűzésére tekintettel igazolt, nevezetesen hogy nagyszámú kérelmezővel könnyítsenek a görög és olasz menekültügyi rendszereken azzal, hogy ezeket a kérelmezőket rövid határidőn belül és ténylegesen áthelyezik más tagállamokba az uniós jog, különösen pedig a Chartában biztosított alapvető jogok tiszteletben tartásával.
Másodszor, Magyarország állításával ellentétben nem állapítható meg érvényesen az, hogy a megtámadott határozat, amennyiben előírja a nemzetközi védelmet kérelmező áthelyezését, mielőtt kérelme tárgyában határozatot nem hoznak, ellentétes a Genfi Egyezménnyel, mivel ez az egyezmény tartalmazza a kérelem benyújtása szerinti államban maradás jogát addig, amíg a kérelem vizsgálata folyamatban van.
E tekintetben a Tanács a megtámadott határozat (35) preambulumbekezdésében jogosan emlékeztetett arra, hogy a kérelmezők az uniós jog értelmében nem jogosultak megválasztani a kérelmük megvizsgálásáért felelős tagállamot. Azok a feltételek ugyanis, amelyeket a „Dublin III” rendelet ír elő a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározásához, nem kapcsolódnak a kérelmezőnek egy meghatározott fogadó tagállam előnyben részesítéséhez.
Továbbá az 1951. évi Egyezményen és az 1967. évi Jegyzőkönyvön alapuló menekültstátusz meghatározására szolgáló eljárásról és az azzal kapcsolatos követelményekről szóló kézikönyv Magyarország által említett fordulatából nem lehet arra következtetni, hogy a Genfi Egyezmény biztosítaná a nemzetközi védelmet kérelmező számára a védelem iránti kérelem benyújtása szerinti államban maradás jogát addig, amíg a kérelem vizsgálata folyamatban van.
Ezt a fordulatot ugyanis úgy kell értelmezni, hogy az a visszaküldés tilalma elvének sajátos kifejeződése, amely elv tiltja, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőt harmadik államba kiutasítsák, amíg a kérelméről nem döntöttek.
Márpedig az áthelyezési folyamat keretében a nemzetközi védelmet kérelmezőnek az egyik tagállam részéről a másiknak való átadása – kérelme észszerű határidőn belül való megvizsgálásának biztosítása érdekében – nem tekinthető úgy, hogy az a valamely harmadik államba való visszaküldésnek minősül.
Éppen ellenkezőleg, egy uniós szinten hozott olyan válságkezelési intézkedésről van szó, amelynek célja a Charta 18. cikkében foglalt menedékjog mint alapvető jog a Genfi Egyezmény tiszteletben tartása mellett való hatékony gyakorlásának biztosítása.
Ebből következik, hogy Magyarország nyolcadik jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
Mivel a Szlovák Köztársaság és Magyarország által felhozott jogalapok közül egyik sem fogadható el, a kereseteket el kell utasítani.
IV.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel a Tanács azt kérte, hogy a Bíróság kötelezze a Szlovák Köztársaságot és Magyarországot a költségek viselésére, és mivel ez a két tagállam kereseteiket illetően pervesztes lett, kötelezni kell őket saját költségeiken felül a Tanács részéről felmerült költségek viselésére.
Ezen szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Belga Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Lengyel Köztársaság, a Svéd Királyság és a Bizottság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a kereseteket elutasítja.

2)
A Bíróság a Szlovák Köztársaságot és Magyarországot kötelezi a saját költségein felül az Európai Unió Tanácsa részéről felmerült költségek viselésére.

3)
A Belga Királyság, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Görög Köztársaság, a Francia Köztársaság, az Olasz Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, a Lengyel Köztársaság, a Svéd Királyság és az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.

Lenaerts
Tizzano
Silva de Lapuerta
Ilešič
Bay Larsen
Prechal
Bonichot
Arabadjiev
Toader
Safjan
Jarašiūnas
Fernlund
Vajda
Rodin
Biltgen
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. szeptember 6‑i nyilvános ülésen.
A. Calot Escobar
hivatalvezető
K. Lenaerts
elnök
(
*1
)	Az eljárás nyelve: szlovák és magyar.