CELEX: 62019CJ0425
Обжалване
Държавни помощи
Намеса от страна на учреден съгласно частното право банков консорциум в полза на член на консорциума
Разрешение за намесата от страна на централната банка на държавата членка
Понятие за държавна помощ
Отговорност на държавата
Ресурси на държава членка
Доказателства, които позволяват да се направи извод кой носи отговорността за дадена мярка
Изопачаване на правни и фактически елементи
Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар

Със своята жалба Европейската комисия иска отмяната на решение на Общия съд на Европейския съюз от 19 март 2019 г., Италия и др./Комисия (
T‑98/16, T‑196/16 и T‑198/16
,
EU:T:2019:167
, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“), с което този съд отменя Решение (ЕС) 2016/1208 на Комисията от 23 декември 2015 година относно държавна помощ SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN), приведена в действие от Италия в полза на банка Tercas (
ОВ L 203, 2016 г., стр. 1
), наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Decreto legislativo n. 385, e successive modifiche e integrazioni — Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Законодателен декрет № 385, заедно с последващите изменения и допълнения — Консолидиран текст на законите в банковата и кредитната област) от 1 септември 1993 г. (GURI № 230 от 30 септември 1993 г. и редовна притурка № 92 към GURI), в неговата редакция, приложима към момента на настъпване на разглежданите събития (наричан по-нататък „TUB“), възлага на Banca d’Italia ролята на банков надзорен орган, който има за цел да осигури стабилно и разумно управление на институциите под неин надзор, както и общата стабилност, ефективността и конкурентоспособността на финансовата система, а също така и спазването на разпоредбите в областта на отпускането на кредити.
Съгласно член 96, параграф 1 от TUB италианските банки трябва да членуват в схема за гарантиране на депозитите, установена и призната в Италия. Взаимоспомагателните банки трябва да членуват в схемата за гарантиране на депозитите, установена в рамките на тяхната мрежа.
Съгласно член 96 bis, параграф 1 от TUB гаранционните схеми осъществяват възстановяванията в случай на принудителна административна ликвидация на банките, лицензирани в Италия, като тези схеми обаче могат да предвиждат други случаи и форми на намеса. В това отношение член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB гласи, че наред с останалото Banca d’Italia разрешава намесите на гаранционните схеми, „като взема предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система“.
Обстоятелствата по спора
Обстоятелствата по спора са изложени в точки 3—32 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото съдебно решение могат да бъдат обобщени по следния начин.
Участващи образувания
Tercas-Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA (Banca Tercas SpA) (наричана по-нататък „Tercas“) е частна банка, която упражнява дейност предимно в региона на Абруцо (Италия). Banca Popolare di Bari SCpA (наричана по-нататък „BPB“) е холдинговото дружество на група от частни банки, което упражнява дейността си основно в южна Италия.
Fondo interbancario di tutela dei depositi (наричан по-нататък „FITD“) е уреден от частното право банков консорциум, който е учреден на доброволни начала през 1987 г. Той се основава на взаимно подпомагане и е създаден за задоволяване на общите интереси на неговите членове.
Съгласно член 1 от неговия устав FITD има за цел да защити вложителите на неговите членове. През 1996 г. вследствие на транспонирането в италианското право на Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити (
ОВ L 135, 1994 г., стр. 5
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 163) FITD е признат от Banca d’Italia като една от схемите за гарантиране на депозити, на които е разрешено да функционират в Италия в приложение на тези разпоредби.
По силата на член 27 от правилника на FITD в случай на принудителна административна ликвидация на някоя от членуващите в него банки консорциумът се намесва, като възстановява влоговете на вложителите при съответната банка в границите на 100000 EUR за вложител (наричана по-нататък „задължителната намеса“).
FITD разполага и с възможността да се намесва в полза на своите членове на доброволни начала (наричана по-нататък „доброволната намеса“) в следните две хипотези. От една страна, съгласно член 28 от неговия устав, вместо да пристъпи към възстановяване на основание на гаранцията на влоговете, FITD може да се намеси в операции по прехвърляне на активи и пасиви по отношение на някой от своите членове, които са в режим на принудителна административна ликвидация. От друга страна, по силата на член 29, параграф 1 от неговия правилник FITD може да се намеси посредством финансиране, гаранции, придобиване на дялови участия или посредством други технически способи, за да окаже подкрепа на свой член, който е под режим на извънредно управление, когато съществуват перспективи за оздравяване и когато може да се предвиди по-малка финансова тежест в сравнение с тази, която би произтекла от намесата на FITD в хипотезата на принудителна административна ликвидация на този член.
Banca d’Italia е публичен орган, който упражнява функциите на централна банка на Италианската република. Тя има собствена правосубектност, различна от тази на италианската държава. В качеството си на член на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) по силата на член 127, параграф 5 ДФЕС Banca d’Italia трябва да допринася за гладкото провеждане на следваните от компетентните власти политики, свързани с надзора за благоразумие на кредитните институции и стабилността на финансовата система.
За да изпълни определените в TUB цели, по-специално що се отнася до стабилното и разумно управление на институциите под неин надзор, Banca d’Italia разполага с регулаторни правомощия, с контролни правомощия и с правомощия за осъществяване на проверки, както и с различни правомощия по издаване на разрешения. Тези правомощия позволяват на Banca d’Italia да участва във всички важни събития от съществуването на дадена банка, при спазване на нейната търговска самостоятелност, единствено с цел да провери дали нейното управление е стабилно и разумно.
На основание на тези свои правомощия Banca d’Italia утвърждава по-специално устава на FITD, присъства като наблюдател без право на глас на срещите на FITD и съгласно член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB утвърждава намесата на FITD в полза на неговите членове.
Контекст и намеса на FITD в полза на Tercas
С решение от 30 април 2012 г. по предложение на Banca d’Italia, която посочва установените нередности във връзка с Tercas, Ministero dell’Economia e delle Finanze (Министерство на икономиката и финансите, Италия) поставя Tercas под режим на извънредно управление. Впоследствие Banca d’Italia назначава извънреден управител, на когото е възложено да управлява Tercas в периода на извънредното управление.
През октомври 2013 г., след като оценява различните възможности, с които може да се сложи край на затрудненията на Tercas, извънредният управител започва преговори с BPB, което е изразило интереса си да запише акции при увеличаването на капитала на капитала на Tercas, при условие че бъде осъществен предварителен одит и FITD покрие изцяло финансовия дефицит на тази банка.
На 28 октомври 2013 г. вследствие на молба на извънредния управител на Tercas, отправена на основание на член 29 от устава на FITD, изпълнителният комитет на този консорциум решава да се намеси в полза на Tercas със сума в размер най-много на 280 милиона евро. На 29 октомври 2013 г. това решение е потвърдено от съвета на FITD. На 4 ноември 2013 г. на основание член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB Banca d’Italia утвърждава тази намеса с цел подпомагане.
На 18 март 2014 г. FITD решава да спре предвидената намеса с оглед на несигурното икономическо и имуществено положение на Tercas и данъчното третиране на тази намеса. Всъщност вследствие на осъществения одит на активите на Tercas, поискан от BPB, възниква спор между вещите лица на FITD и на BPB. Този спор е решен впоследствие в рамките на арбитражно производство.
С оглед на изводите, представени от одитно и консултантско дружество в доклад от 26 май 2014 г., и на стойността на намесата в сравнение с обезщетението в случай на задължителна намеса, на 30 май 2014 г. изпълнителният комитет и съветът на FITD вземат решение за намеса в полза на Tercas.
На 7 юли 2014 г. Banca d’Italia издава разрешение за намесата на FITD в полза на Tercas. Посочената намеса предвижда три мерки, а именно, първо, вноска в размер на 265 милиона евро за покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas, второ, гаранция в размер на 35 милиона евро за покриването на кредитния риск, свързан с някои експозиции на Tercas, и трето, гаранция в размер на 30 милиона евро за покриване на разходите в резултат от данъчното третиране на първата мярка (наричани по-нататък „спорните мерки“).
Общото събрание на акционерите на Tercas, свикано на 27 юли 2014 г. от извънредния управител в съгласие с Banca d’Italia, взема решение, от една страна, да покрие частично загубите, по-специално като приравни на нула собствения капитал и отмени всички обикновени акции в обращение, и от друга страна, да установи капитал в размер на 230 милиона евро чрез издаване на нови обикновени акции, които да бъдат предложени на BPB. Това увеличаване на капитала се осъществява на същия ден.
На 1 октомври 2014 г. процедурата по извънредно управление на Tercas е прекратена и BPB назначава новите органи на тази банка.
Административното производство и спорното решение
На 8 август и 10 октомври 2014 г. Комисията иска от италианските органи информация относно намесата на FITD в полза на Tercas. На 16 септември и 14 ноември 2014 г. тези органи дават отговори на исканията за предоставяне на информация.
С писмо от 27 февруари 2015 г. Комисията уведомява Италианската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, по отношение на спорните мерки. На 24 април 2015 г. Комисията публикува в
Официален вестник на Европейския съюз
решението за откриване на посочената процедура.
На 23 декември 2015 г. Комисията приема спорното решение, в което установява, че спорните мерки, разрешени в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, представляват несъвместими и неправомерни помощи, предоставени от Италианската република на Tercas, и разпорежда възстановяването на посочените помощи.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
Италианската република (T‑98/16), BPB (T‑196/16), както и FITD, подкрепян от Banca d’Italia (T‑198/16), подават отделни жалби срещу спорното решение.
На първо място, в точки 68, 69 и 89—91 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира по същество, че за да стигне до извода, че държавата носи отговорност за мярка за помощ, Комисията е длъжна да посочи достатъчно обстоятелства — на още по-голямо основание в хипотезата на мярка, приета от частноправно образувание, отколкото в хипотезата на мярка, приета от публично предприятие — с цел да докаже, че тази мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните органи. При това положение Общият съд приема, че „за разлика от хипотезата, в която мярка, приета от публично предприятие, е приписана на държавата, в хипотезата на мярка, приета от частноправно образувание, Комисията не може да се ограничи до това да установи, че липсата на влияние или на ефективен контрол от страна на публичните органи върху това частноправно образувание е нереална“.
На второ място, след като в точки 114—131 от обжалваното съдебно решение анализира доказателствата, въз основа на които Комисията приема, че италианската държава може да носи отговорност за спорните мерки, в точка 132 Общият съд стига до извода, че Комисията не е доказала надлежно участието на италианските публични органи при приемането на тези мерки и съответно възможността отговорността за тях да се носи от държавата по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
На трето място, що се отнася до понятието за намеса „чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, в точка 161 от обжалваното съдебно решение, след като анализира в точки 139—160 представените в спорното решение улики по този въпрос, Общият съд приема, че Комисията не е доказала надлежно, че разглежданите ресурси са контролирани от италианските публични органи и следователно са на разположение на тези органи. Поради това Комисията не е можела да направи извода, че макар намесата на FITD в полза на Tercas да е била осъществена в съответствие с устава на този консорциум и в интерес на неговите членове, посредством използване на частни средства, всъщност публичните органи са били тези, които чрез упражняване на господстващо влияние върху FITD са решили да насочат използването на тези средства за финансирането на подобна намеса.
Общият съд отменя спорното решение, тъй като не е изпълнено първото от необходимите условия, за да може дадена помощ да се квалифицира като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, а именно тази помощ да е предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка.
Производство пред Съда и искания на страните в производството по обжалване
Комисията иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да отхвърли подадените в първоинстанционното производство жалби, доколкото поставят под въпрос обстоятелството, че спорното решение доказва изпълнението на условията за това държавата да носи отговорност за разглежданите мерки и за финансирането им с ресурси на държавата,
–
да върне делото на Общия съд, за да се произнесе по останалите основания за обжалване в първоинстанционното производство,
–
да не се произнася по съдебните разноски в първоинстанционното производство и в производството по обжалване.
Banca d’Italia, FITD, BPB и Италианската република искат от Съда:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
С молба, подадена в секретариата на Съда на 30 юли 2019 г., Fondazione Cassa di Risparmio di Pesaro, Montani Antaldi Srl, Fondazione Cassa di Risparmio di Fano, Fondazione Cassa di Risparmio di Jesi и Fondazione Cassa di Risparmio della Provincia di Macerata искат да бъдат допуснати да встъпят по настоящото дело в подкрепа на исканията на Италианската република, BPB, Banca d’Italia и FITD.
С определение на председателя на Съда от 13 ноември 2019 г., Комисия/Италия и Fondo interbancario di tutela dei depositi (
C‑425/19 P
, непубликувано,
EU:C:2019:980
) молбата за встъпване е отхвърлена.
На основание член 16, трета алинея от Статута на Съда на Европейския съюз Италианската република иска Съдът да заседава в голям състав.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Комисията изтъква две основания.
По първото основание
Доводи на страните
Първото основание e нарушение на член 107, параграф 1 ДФЕС и се състои от три части.
В рамките на първата част Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като ѝ е възложил по-голяма доказателствена тежест от възприетата в практиката на Съда, за да установи дали в конкретния случай са били изпълнени изискванията за това отговорността за дадена помощ да бъде приписана на държавата и да се счита, че тя е отпусната чрез ресурси на държавата.
На първо място, Комисията припомня, че съгласно тази съдебна практика, когато възнамерява да докаже, че публичните органи носят отговорност за мерките, приети от образувание, различно от държавата, тя следва да представи доказателство посредством набор от показатели, зависещи от обстоятелствата в конкретния случай, за участието или влиянието на посочените органи при приемането на съответната мярка, като докаже вероятността от участие на публичните органи или най-малкото липсата на възможност те да не са участвали. За сметка на това Комисията не била длъжна да доказва наличието на конкретен стимул или на задължителни инструкции, дадени от тези органи на образуванието, което конкретно е отпуснало помощта. Не било необходимо също така тази институция да доказва действителното отражение на това участие върху поведението на образуванието, нито да доказва, че поведението на последното е щяло да бъде различно, ако беше действало самостоятелно. В това отношение Комисията уточнява по-специално че не е длъжна да доказва, че отговорността на държавата за дадена мярка предполага общественият интерес да се различава от този на съответното образувание. Накрая, изискванията във връзка с доказването, които се прилагат съгласно практиката на Съда, не се променяли в зависимост от това дали образуванието, което предоставя помощта, е публична или частна собственост.
Според Комисията обаче в точки 69 и 89—91 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил посочената съдебна практика, като е задължил тази институция да удовлетвори по-строги изисквания във връзка с доказването от предвидените в тази съдебна практика, за да докаже, че публичните органи носят отговорността за мярка за помощ и че дадена намеса е осъществена чрез ресурси на държавата единствено поради това че в настоящия случай мярката за помощ е била предоставена от частно образувание.
Според Комисията от това следва, че в точки 114, 117, 116 и 127 от обжалваното съдебно решение Общият съд е преценил неправилно доказателствата, които е представила в това отношение в спорното решение. По-специално Общият съд неправилно бил постановил, че Комисията е трябвало да представи убедително доказателство, че спорните мерки са приети под доминиращото влияние на публичните органи, и че тази институция е била длъжна да установи, че посочените органи участват във всички фази на приемането на тези мерки, давайки задължителни указания, както и че участието на публичните органи е повлияло върху съдържанието на посочените мерки.
Освен това Комисията отбелязва, че е нелогично да ѝ бъде налагана засилена тежест на доказване в хипотезата, в която образуванието, което е приело мерките, е частноправно, тъй като тогава тя по дефиниция може да разполага само с малко на брой косвени доказателства, за да докаже участието на публичните органи. По-специално при липса на връзки от органично естество това участие трябвало да се търси въз основа на по-малко видими признаци.
На второ място, при условията на евентуалност Комисията посочва, че FITD е образувание, на което Италианската република е възложила специфични отговорност по силата на Директива 94/19. Следователно с оглед на практиката на Съда в областта на директния ефект на директиви, които не са транспонирани или са транспонирани неправилно, и по-специално на решение от 10 октомври 2017 г., Farrell (
C‑413/15
,
EU:C:2017:745
), било възможно този консорциум да се счита за еманация на италианската държава. Така, дори Общият съд да не е допуснал грешка при прилагане на правото, приемайки, че се изисква по-строга степен на доказване, когато предоставящото мерките за помощ образувание е частноправен субект, този съд все пак е опорочил обжалваното съдебно решение с грешка при прилагане на правото, като е приложил спрямо FITD разграничението между частноправни и публичноправни образувания, що се отнася до изискванията за това да се счита, че държавата е отговорна за държавна помощ и за отпускането ѝ чрез ресурси на държавата.
На трето място, Комисията припомня, че съгласно член 11, параграф 3 от Директива № 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 година относно схемите за гарантиране на депозити (
ОВ L 173 г., 2014 г., стр. 149
) схемите за гарантиране на депозити могат да приемат „алтернативни мерки“ с цел предотвратяване на неплатежоспособността на кредитна институция. Използването на такъв инструмент обаче е подчинено на условието спрямо съответната кредитна институция да не са предприети действия по преструктуриране. Съгласно член 32, параграф 4, буква г) от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (
ОВ L 173, 2014 г., стр. 190
) действие по преструктуриране може да бъде предприето само с „извънредна публична финансова подкрепа“, като последната е дефинирана в член 2, параграф 1, точка 28 от същата директива като „държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС“.
Така, поради приложените от Общия съд по-строги изисквания във връзка с доказването за Комисията било практически невъзможно да докаже използването на ресурси на държавата и отговорността на държавата за мерките, приети от схемите за гарантиране на депозитите, когато те са съставени от частни банки, тъй като тези схеми биха могли постоянно да приемат „алтернативни мерки“ по смисъла на член 11, параграф 3 от Директива 2014/49, без да трябва да задействат процедурата за преструктуриране, посочена в член 32 от Директива 2014/59. Следователно обжалваното съдебно решение позволявало на държавите членки и на банките да заобиколят законодателството в областта на банковия съюз или във всеки случай да смекчат последиците от него.
В рамките на втората част от първото основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е извършил цялостен анализ на уликите, представени от тази институция, с цел да установи, че условията за носене на отговорност и за използване на ресурси на държавата са изпълнени в конкретния случай.
Така Общият съд се бил отклонил от практиката на Съда, съгласно която доказателствената стойност на уликите трябва да се преценява, като се разглеждат в тяхната съвкупност, дори ако тези улики, взети поотделно и извън техния контекст, не са непременно решаващи.
Възприемането на такъв погрешен подход, първо, в точки 96—99 от обжалваното съдебно решение е способствало Общият съд да приеме, че намесата на FITD има за цел да преследва частните интереси на своите членове, като този съд не е изложил съображенията, които биха могли да обосноват подобно твърдение. Второ, в точки 100—106 от обжалваното съдебно решение Общият съд не се е съобразил с естеството на публичния мандат, възложен на FITD от италианското законодателство, като е приел, че този мандат се ограничава до задължителната намеса, а именно до възстановяването на средствата на вложителите. Според Комисията обаче доброволната намеса е тясно свързана със задължителната, доколкото първият вид намеса може да бъде осъществена само ако е свързана с по-малки разходи в сравнение с евентуална задължителна намеса. Трето, в точки 115, 116 и 126 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно бил отхвърлил една от уликите, представени от Комисията във връзка с участието на Banca d’Italia в предоставянето на спорните мерки, при положение че взети заедно тези улики биха позволили спорните мерки да се вменят в отговорност на италианската държава.
Италианското правителство, BPB, FITD и Banca d’Italia поддържат главно, че първото основание за обжалване следва да бъде отхвърлено. В това отношение те считат, че с твърдението, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, всъщност Комисията иска от Съда да извърши преценка на фактите и доказателствата, различна от направената в обжалваното съдебно решение, по-специално що се отнася до възможността за вменяване на държавата на отговорността за спорните мерки и до естеството на предоставения на FITD мандат.
Освен това Италианската република изтъква недопустимостта на довода на Комисията, че Общият съд е трябвало да анализира доказателствата, като вземе предвид контекста на преговорите между FITD, BPB и извънредния управител, доколкото в настоящата жалба не се оспорват точки 125—132 от обжалваното съдебно решение, в които Общият съд е разгледал този въпрос.
При условията на евентуалност Италианската република, BPB, FITD и Banca d’Italia считат, че първото основание е неоснователно.
Комисията отхвърля доводите относно твърдяната недопустимост на първото основание, като изтъква, че с него тя повдига въпроса за правния критерий, на който се е основал Общият съд при разглеждането на представените доказателства, за да установи влиянието, упражнявано от италианските органи върху решенията на FITD.
Съображения на Съда
–
По допустимостта
От член 256, параграф 1 ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз следва, че обжалването пред Съда се ограничава само до правни въпроси и поради това само Общият съд е компетентен да установява и преценява релевантните факти и доказателства. Преценката на фактите и на доказателствата, освен в случай на тяхното изопачаване, не представлява правен въпрос, който в това си качество подлежи на контрол от Съда в рамките на производство по обжалване. Изопачаването трябва ясно да личи от доказателствата по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактическите обстоятелства и на доказателствата (решение от 10 юли 2019 г., VG/Комисия,
C‑19/18 P
,
EU:C:2019:578
, т.
и цитираната съдебна практика).
За сметка на това, когато Общият съд е установил или преценил фактите, Съдът е компетентен да упражни своя контрол, при положение че Общият съд им е дал правна квалификация и е извел от тях определени правни последици (решение от 22 ноември 2012 г., E.ON Energie/Комисия,
C‑89/11 P
,
EU:C:2012:738
, т.
и цитираната съдебна практика). Правомощието на Съда да упражнява контрол, обхваща по-специално въпроса дали са спазени правилата относно доказателствената тежест и събирането на доказателствата, както и дали Общият съд е приложил правилни правни критерии при преценката на фактите и доказателствата (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2017 г., Toshiba/Комисия,
C‑623/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:21
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, първо, следва да се констатира, че с доводите си, изтъкнати в рамките на първото основание за обжалване, Комисията критикува не фактическата преценка на Общия съд относно доказателствената стойност на представените пред него улики, а прилагането на правилата относно доказателствената тежест и събирането на доказателствата, извършено от Общия съд за целите на преценката на тези улики, както и относно квалификацията на спорните мерки.
Второ, що се отнася до възражението за недопустимост, посочено в точка 49 от настоящото решение, следва да се припомни, че от член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, както и от член 168, параграф 1, буква г) от Процедурния правилник на Съда следва, че жалбата трябва да посочва точно пороците на съдебното решение или определение, чиято отмяна се иска, както и правните доводи, с които по специфичен начин се подкрепя такова искане, тъй като в противен случай жалбата или съответното основание ще бъдат недопустими (решение от 10 юли 2014 г., Telefónica и Telefónica de España/Комисия,
C‑295/12 P
,
EU:C:2014:2062
, т.
и цитираната съдебна практика). В настоящия случай обаче е достатъчно да се отбележи, че в жалбата си Комисията уточнява, че оспорва по-специално точка 126 от обжалваното съдебно решение.
При тези условия първото основание е допустимо.
–
По същество
Що се отнася до първата част на първото основание, като начало следва да се припомни, че квалифицирането на мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС предполага да са изпълнени четири условия, а именно: да е налице намеса на държавата или чрез ресурси на държавата, тази намеса да е в състояние да засегне търговията между държавите членки, да предоставя селективно предимство на своя получател и да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (решение от 15 май 2019 г., Achema и др.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до наличието на намеса на държавата или чрез ресурси на държавата, следва да се напомни, че за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени чрез държавни ресурси и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. решение от 15 май 2019 г., Achema и др.,
C‑706/17
,
EU:C:2019:407
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася по-специално до отговорността на държавата за дадена мярка, Съдът е постановил, че тя не може да се изведе само от обстоятелството, че посочената мярка е приета от публично предприятие. Всъщност, дори държавата да е в състояние да контролира публично предприятие и да упражнява господстващо влияние върху сделките на същото, не може автоматично да се презумира ефективното упражняване на този контрол в конкретен случай. Необходимо е още да се проучи дали трябва да се счита, че публичните органи участват, по един или друг начин, в приемането на разглежданите мерки (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
—
, от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/комисия,
C‑472/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:885
, т.
и от 10 декември 2020 г., Comune di Milano/Комисия,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, т.
).
Така отговорността на държавата за мярка за помощ, приета от публично предприятие, може да се изведе от комплекс от признаци, произтичащи от обстоятелствата по случая и от контекста, в който се прилага помощта. В това отношение не би могло да се изисква да се докаже въз основа на конкретно указание, че публичните органи точно в този случай са насърчили публичното предприятие да приеме разглежданата мярка за помощ (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и
, от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/Комисия,
C‑472/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:885
, т.
и от 10 декември 2020 г., Comune di Milano/Комисия,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-специално е релевантен всеки признак, указващ в конкретния случай или, от една страна, участие на публичните органи или малка вероятност да липсва такова участие при приемането на мярка, с оглед и на обхвата на същата, на нейното съдържание или на включените в нея условия, или, от друга страна, липса на участие на тези органи при приемането на тази мярка (решение от 10 декември 2020 г., Comune di Milano/Комисия,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, т.
).
Освен това сред признаците, които позволяват да се направи извод за наличие на такава отговорност, са фактът, че въпросното публично предприятие не е можело да приеме оспорваното решение, без да вземе предвид изискванията на публичните органи или дадените от тях насоки, включването на публичното предприятие в структурите на публичната администрация, естеството на неговата дейност и упражняването ѝ на пазара при нормални условия на конкуренция с частни оператори, правния статут на предприятието или още интензивността на упражнявания от публичните органи надзор (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и
и от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/Комисия,
C‑472/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:885
, т.
).
В настоящия случай като начало следва да се отбележи, че в точка 70 от обжалваното съдебно решение Общият съд е констатирал, че в спорното решение Комисията не е имала за цел да разграничи ясно изискването отговорността за дадена помощ да се носи от държавата от изискването помощта да е предоставена чрез ресурси на държавата. Освен това в жалбата си Комисията само е отбелязала по отношение на второто изискване, че в точка 91 от обжалваното съдебно решение Общият съд препраща към собствената си обосновка относно изискването за наличие на отговорност. Накрая, в рамките на първата част от първото основание за обжалване Комисията не посочва нито един от мотивите, които се сдържат в точки 133—161 от обжалваното съдебно решение, посветени конкретно на проверката на изискването за използване на ресурси на държавата.
При тези условия следва да се разгледа единствено условието италианските органи да носят отговорност за спорните мерки.
На първо място, следва най-напред да се отбележи, че в точки 63—68 и 83—86 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня практиката на Съда относно отговорността на публичните органи за дадена помощ, когато предимствата са предоставени от субекти, различни от държавата. По-специално, позовавайки се на точки 50—52 и 55 от решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), в точка 68 от обжалваното съдебно решение Общият съд подчертава, че дори когато помощта е предоставена от публично предприятие, упражняването на контрол от страна на публичните органи не може да се презумира и Комисията трябва да разполага с набор от показатели, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който е предоставена тази финансова помощ, за да се установи степента на участие на публичните органи при предоставянето на помощта посредством публично предприятие.
Едва след като припомня тази съдебна практика, Общият съд приема в точка 69 от обжалваното съдебно решение, че това „задължение на Комисията“, да разполага с подобни показатели, „има още по-голямо значение“, когато разглежданата мярка е приета от частноправно образувание. Всъщност, както отбелязва Общият съд в същата точка 69, Комисията не може да се основава на наличието на капиталова обвързаност между този субект и държавата, тъй като такава обвързаност липсва в подобна ситуация.
Именно в светлината на изложените съображения Общият съд приема в точки 87—90 от своето решение, че в настоящия случай Комисията не може да се основе на липсата на вероятност да не е налице действително влияние и контрол от страна на публичните органи върху предоставящото помощта частноправно образувание, а напротив, в подобна хипотеза тази институция е длъжна на още по-голямо основание да изложи и подкрепи с доказателства наличието на „достатъчно признаци“, които позволяват да се счита, че посочената мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните органи и съответно за нея носи отговорност държавата.
Накрая, в точки 94—132 от обжалваното съдебно решение Общият съд анализира представените от Комисията улики и съответно констатира, че италианските органи не носят отговорност за спорните мерки.
Правейки констатациите, изложени в точки 68 и 69, както и в точки 88—90 от обжалваното съдебно решение, Общият съд не е нарушил съдебната практика, припомнена в точки 58—62 от настоящото решение, съгласно която Комисията е длъжна да докаже въз основа на съвкупност от улики, че отговорност за разглежданите мерки носи държавата, нито пък е задължил Комисията да осигури по-висока степен на доказване само поради обстоятелството че FITD е частноправен субект.
Както следва по-специално от точки 87 и 88 от обжалваното съдебно решение, всъщност с посочените констатации Общият съд се е ограничил до това, от една страна, да вземе предвид обективните разлики между положение, при което предоставящото помощта образувание е публично предприятие, и съществуващото в настоящия случай положение, при което това образувание, а именно FITD, е частноправно.
От друга страна, в точки 69, 89 и 90 от обжалваното съдебно решение Общият съд е извел последиците от тези обективни разлики, за да уточни вида признаци, които биха позволили в конкретния случай да се докаже дали отговорността за спорните мерки се носи от италианските органи.
Така, противно на твърденията на Комисията, в случай като настоящия, при който предоставилото помощта образувание има частноправен характер, уликите, въз основа на които може да се докаже, че отговорност за мярката носи държавата, са различни от изискваните в хипотезата, в която предоставилото помощта образувание е публично предприятие.
По този начин Общият съд не е наложил различни изисквания във връзка с доказването, а напротив, е приложил съдебната практика, цитирана в точка 60 от настоящото решение, съгласно която уликите, годни да докажат наличието на отговорност за дадена мярка за помощ, произтичат от обстоятелствата по случая и от контекста, в който тази мярка е предприета, като липсата на капиталова обвързаност между съответното образувание и държавата има известна релевантност в това отношение.
Освен това доводът на Комисията, че Общият съд е поставил установяването на евентуална отговорност на италианските органи за спорните мерки в зависимост от обстоятелството, че всички етапи от привеждането в действие на намесата на FITD са били повлияни от тези органи, се основава именно на неправилен прочит на точка 114 от обжалваното съдебно решение. Всъщност в тази точка Общият съд само припомня, че следва да се разгледат доказателствата, въз основа на които самата Комисия е приела в спорното решение, че посочените органи са разполагали с правомощията и средствата да повлияят на всички етапи от прилагането на спорните мерки.
Освен това Комисията неправилно поддържа, че в точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че за да установи, че отговорност за приета от частноправна структура мярка носи държавата, Комисията трябва да докаже въздействието на участието на публичните органи върху разглежданата мярка. Всъщност, както отбелязва генералният адвокат в точка 97 от заключението си, в посочената точка 116 Общият съд не разглежда дали намесата на Banca d’Italia е повлияла на практика върху съдържанието на спорните мерки, а само е констатирал, от една страна, че този национален орган не може да окаже никакво влияние върху съдържанието на намесата и от друга страна, че Banca d’Italia има правомощия само да упражни контрол за съответствието на посочените мерки с правната уредба за целите на пруденциалния надзор.
Накрая, в точки 117 и 127 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е приел, че установяването на евентуална отговорност на италианските органи за спорните мерки предполага Комисията да докаже, че Banca d’Italia разполага с правомощието да разпореди на схемите за гарантиране на депозитите да приемат мерки за намеса, каквито са спорните мерки. Всъщност при разглеждането на уликите, на които Комисията се е основала в спорното решение, за да стигне до извода, че италианската държава може да носи отговорност за спорните мерки, Общият съд само констатира, че поканата, отправена от Banca d’Italia до FITD и до BPB за постигане на балансирано споразумение, не е била предназначена да даде указания на тези страни и не е оказала никакво влияние върху решението на FITD да се намеси в полза на Tercas посредством спорните мерки.
На второ място, що се отнася до доводите на Комисията относно естеството на FITD, следва да се припомни, както отбелязва генералният адвокат в точки 128 и 129 от заключението си, че понятието „еманация на държавата“ е изведено от Съда с цел да позволи на правните субекти да се позовават на безусловни и достатъчно точни разпоредби на директива, която не е транспонирана или която не е транспонирана правилно, спрямо организации или образувания, които са зависими или контролирани от държавата или разполагат с изключителни правомощия в сравнение с тези, които произтичат от нормите, приложими в отношенията между частноправните субекти (вж. в този смисъл решение от 10 октомври 2017 г., Farrell,
C‑413/15
,
EU:C:2017:745
, т.
). Така посоченото понятие не е било изяснено с цел да се квалифицират като държавна помощ мерките, приети от такива субекти или образувания, и поради това не може да бъде приложено към въпроса за отговорността на държавата за мерки за помощ.
На трето място, що се отнася до риска от заобикаляне на законодателството в областта на банковия съюз, е достатъчно да се отбележи, че доводът на Комисията се основава на предпоставката, че предполагаемите по-строги изисквания във връзка с доказването на отговорността на държавата, които били приложени от Общия съд, правят практически невъзможно за посочената институция да докаже тази отговорност във връзка с мерките, приети от схемите за гарантиране на депозитите. От една страна обаче, от точки 65—73 от настоящото решение следва, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не е приложил такива по-строги изисквания във връзка с доказването. От друга страна, както отбелязва генералният адвокат в точка 125 от заключението си, дори да се приеме, че в случая италианската държава не може да носи отговорност за спорните мерки, това не означава, че мярка, приета от схема за гарантиране на депозитите, не би могла да се квалифицира като държавна помощ и съответно не би могла да бъде в основата на процедурата за преструктуриране, предвидена в член 32 от Директива 2014/59. Всъщност подобно квалифициране би било възможно, но би зависело от характеристиките на схемата за гарантиране на депозитите и на въпросната мярка.
С оглед на всички тези съображения първата част от първото основание трябва да се отхвърли.
Що се отнася до втората част от първото основание, следва да се констатира, че тя се основава на погрешен прочит на обжалваното съдебно решение, тъй като, противно на твърденията на Комисията, Общият съд не е пропуснал да извърши цялостен анализ на изложените от нея доказателства, на които се е основала, за да установи, че италианската държава носи отговорност за намесата на FITD.
Всъщност, на първо място, в точки 71—82 от обжалваното съдебно решение Общият съд излага в обобщен вид всички тези доказателства.
На второ място, в рамките на разглеждането на обхвата на публичния мандат, предоставен на FITD, в точки 96—105 от обжалваното съдебно решение Общият съд анализира всички улики, представени от Комисията в това отношение. Едва след извършване на посочения анализ, в точка 106 от решението си Общият съд стига до извода, че доброволна намеса на FITD като разглежданата в настоящия случай не представлява изпълнение на публичен мандат, доколкото тази намеса има различна цел от целта за възстановяване на влоговете, предвидена в Директива 94/19.
На трето място, в рамките на анализа на самостоятелността на FITD при приемането на спорните мерки, след като припомня, че FITD действа „в интерес [на неговите членове]“ и че „никакъв устройствен елемент“ не обвързва последния с италианските публични органи, в точка 114 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че именно „в този контекст“ следва да се анализират възприетите от Комисията обстоятелства в спорното решение. В посочената точка 114 Общият съд констатира също, че следва да се провери дали „обстоятелствата“, изтъкнати от Комисията, са достатъчни, за да се докаже, че италианската държава носи отговорност за спорните мерки. В точки 115 и 131 от обжалваното съдебно решение Общият съд извършва тази проверка, като в точки 125—127 от същото включва по-специално анализ на „контекста, в който е взето решението за намеса на FITD в полза на Tercas“.
При тези условия трябва да се констатира, както следва от точка 132 от обжалваното съдебно решение, че именно въз основа на анализа на всички приети за установени от Комисията обстоятелства в техния контекст, т.е. в съответствие с припомнената в точка 60 от настоящото решение съдебна практика, Общият съд приема, че тази институция е допуснала грешка при прилагане на правото, като в съображение 133 от спорното решение тя е приела за доказано, че италианските органи са упражнили значителен публичен контрол при определяне на намесата на FITD в полза на Tercas.
Предвид гореизложеното следва да се отхвърли втората част на първото основание, а следователно и първото основание в неговата цялост.
По второто основание
Доводи на страните
В рамките на второто си основание Комисията твърди, че Общият съд е изопачил разглежданите факти, както и италианското право.
Първо, в точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд явно бил изопачил съдържанието на член 96 ter, параграф 1 от TUB, приемайки, че Banca d’Italia е упражнила само контрол за законосъобразност, но не и за целесъобразност на спорните мерки. Всъщност, доколкото от посочената разпоредба е видно, че Banca d’Italia разрешава помощи в полза на банките, „като взема предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система“, контролът, който този публичен орган може да извърши, надхвърлял обикновената проверка на законосъобразността на спорните мерки, следователно можело да се наложи банката да провери дали такива мерки отговарят на целите на банковата и финансовата политика.
Второ, Комисията твърди, че в точки 153 и 154 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изопачил съдържанието на член 21 от устава на FITD, като е приел, че методът на финансиране на доброволната намеса е различен от този на задължителната намеса.
В това отношение Комисията уточнява, че фактът, че точка 153 от обжалваното съдебно решение започва с израза „Освен това“, не позволява да се заключи, че съдържащите се в нея доводи са изложени за изчерпателност и следователно че оплакванията срещу тези доводи са неотносими. Всъщност според Комисията именно в този контекст Общият съд е отхвърлил довода ѝ, че вноските, платени на FITD от членовете на този консорциум, са задължителни и следователно представляват ресурси на държавата.
Италианската република, BPB, FITD и Banca d’Italia искат главно да се приеме, че второто основание е недопустимо, а при условията на евентуалност — че то е неоснователно и при всички положения, че е несъстоятелно.
Съображения на Съда
В рамките на второто си основание Комисията изтъква, че в точки 116, 153 и 154 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изопачил съответно националното право и разглежданите факти.
В това отношение следва да се припомни, както следва от съдебната практика, съдържаща се в точка 52 от настоящото решение, че освен в случай на изопачаване, преценката на фактите не представлява правен въпрос, който в това си качество подлежи на контрол от страна на Съда.
Освен това, що се отнася до анализа на преценката на Общия съд на националното право в рамките на обжалването пред Съда, последният е компетентен единствено да провери дали това право е било изопачено (вж. в този смисъл решение от 9 ноември 2017 г., TV2/Danmark/Комисия,
C‑649/15 P
,
EU:C:2017:835
, т.
и цитираната съдебна практика).
Накрая, както беше напомнено в точка 52 от настоящото решение, изопачаването трябва ясно да личи от доказателствата по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактите и на доказателствата (вж. в този смисъл решение от 9 ноември 2017 г., TV2/Danmark/Комисия,
C‑649/15 P
,
EU:C:2017:835
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, що се отнася до твърдяното изопачаване на националното право, следва да се отбележи, че в точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня, че съгласно член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB Banca d’Italia разрешава намесите на схемите за гарантиране на депозитите, „като взема предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система“.
Текстът на тази разпоредба позволява да се приеме, че Banca d’Italia е оправомощена, подобно на другите органи, на които също е възложена защитата на обществените интереси, да осъществява контрол върху намесата на схемите за гарантиране на депозитите с оглед на действащата правна уредба, за да защити посочените интереси.
Освен това следва да се отбележи, че в същата точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд припомня правната уредба, в която се вписва член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB и в светлината на която според него трябва да се тълкува тази разпоредба. Така съгласно член 5 от TUB Banca d’Italia упражнява надзорни функции за благоразумие на кредитните институции „с оглед на стабилното и разумно управление на учрежденията под неин контрол, на общата стабилност, на ефективността и конкурентоспособността на финансовата система и спазването на приложимите разпоредби“. Освен това от посочената точка 116 от обжалваното съдебно решение следва, че съгласно член 19 от TUB Banca d’Italia разрешава определен брой важни решения на банките, като например решенията за придобиване.
При тези условия, противно на твърдяното от Комисията, от съдържащия се в член 96 ter, параграф 1, буква d) от TUB израз „като взема предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система“, не следва явно, че Banca d’Italia упражнява контрол за целесъобразност върху намесата на схемите за гарантиране на депозитите, каквато намеса съставляват спорните мерки, и Комисията не е доказала, че в точка 116 от обжалваното съдебно решение Общият съд е изопачил тази разпоредба, като е приел, че Banca d’Italia упражнява само контрол за съответствие на мерите с правната уредба за целите на надзора за благоразумие на кредитните институции.
Що се отнася до твърдяното изопачаване на член 21 от устава на FITD, следва да се отбележи, че доводите на Комисията се основават на неправилен прочит на обжалваното съдебно решение, доколкото, противно на твърденията на тази институция, в точки 153 и 154 от него Общият съд не е приел, че методът на финансиране на доброволната намеса е различен от този на задължителната намеса.
Всъщност, от една страна, в рамките на анализа на твърдения задължителен характер на вноските, използвани от FITD за целите на разглежданата намеса, в точка 153 от обжалваното съдебно решение Общият съд само констатира, че за разлика от средствата, необходими за функционирането на консорциума, посочените вноски се считат за аванси, „изплащани от членовете на FITD, който ги управлява за тяхна сметка в качеството си на пълномощник“, както отбелязва генералният адвокат в точка 177 от заключението си.
От друга страна, в точка 154 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че що се отнася до доброволната намеса, не методът на финансиране на вноските, а задължението за вноски във връзка с намесата произтича от разпоредба на устава с частноправен характер, като Общият съд подчертава, че задължението за намеса произтича от подзаконова разпоредба, когато на FITD е „възложен специален мандат от държавата да управлява вноските на неговите членове на основание на законоустановената гаранция на депозитите“.
При тези условия второто основание трябва да се отхвърли като необосновано, без да е необходимо произнасяне по неговата допустимост.
Тъй като не е уважено нито едно от двете основания, изтъкнати в подкрепа на жалбата на Комисията, тя следва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от същия правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от него, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
След като Италианската република, BPB, FITD и Banca d’Italia са направили искане Комисията да се осъди да заплати съдебните разноски и тя е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.