CELEX: 62015CJ0491
Överklagande
Tillgång till institutionernas handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Artikel 3
Begreppet handling
Artikel 2.3
Handlingar som finns hos en institution
Kvalificering av uppgifter i en databas
Skyldighet att upprätta en handling som inte existerar
Föreligger inte
Befintliga handlingar som kan hämtas från en databas

Rainer Typke har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 juli 2015, Typke/kommissionen (
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen Rainer Typkes talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 5 februari 2013 att avslå hans första ansökan om tillgång till handlingar avseende urvalsproven i allmänt uttagningsprov Epso/AD/230‑231/12 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
I artikel 1 a i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
) föreskrivs följande:
”Syftet med denna förordning är
a)
att fastställa principer, villkor och gränser, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, för rätten till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens (nedan kallade institutionerna) handlingar i enlighet med artikel 255 i EG-fördraget på ett sätt som garanterar största möjliga tillgång till handlingar.”
Artikel 2 i nämnda förordning har rubriken ”Tillgångsberättigade och tillämpningsområde” och lyder som följer:
”1.   Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till institutionernas handlingar, med beaktande av de principer, villkor och gränser som fastställs i denna förordning.
…
3.   Denna förordning skall tillämpas på alla handlingar som finns hos en institution, det vill säga handlingar som upprättats eller mottagits och som innehas av institutionen, inom samtliga Europeiska unionens verksamhetsområden.
4.   Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 4 och 9 skall handlingar göras tillgängliga antingen efter en skriftlig ansökan eller direkt i elektronisk form eller genom ett register. …
…”
Artikel 3 a i samma förordning har följande lydelse:
”I denna förordning avses med
a)
handling
: allt innehåll, oberoende av medium (på papper eller lagrat i elektronisk form, ljud- och bildupptagningar samt audiovisuella upptagningar) som har samband med den policy, de åtgärder och de beslut som omfattas av institutionens ansvarsområde.”
I artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs följande:
”Om enbart delar av den begärda handlingen omfattas av något av undantagen, skall övriga delar av handlingen lämnas ut.”
I artikel 10.1 i nämnda förordning föreskrivs följande:
”Sökanden skall få tillgång till en handling antingen genom att få ta del av den på stället eller genom att erhålla en kopia, inklusive en kopia i elektronisk form, om handlingen finns i sådan form, i enlighet med sökandens önskemål. …”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
Rainer Typke ansökte hos Europeiska rekryteringsbyrån (Epso) om att få tillgång till en ”tabell” innehållande en rad anonymiserade uppgifter avseende urvalsproven i allmänna uttagningsprov som han deltagit i (ärende GESTDEM 2012/3258). Ansökan gjordes med stöd av förordning nr 1049/2001.
Den efterfrågade ”tabellen” skulle enligt honom innehålla uppgifter om de sökande i vissa av Epsos uttagningsprov, om de frågor som ställts, om de rätta svaren respektive de svar som getts samt om de språk som använts. Vissa uppgifter, såsom de sökandes identitet eller innehållet i frågor och svar, skulle ersättas med särskilda identifieringskoder som gjorde det möjligt att koppla frågor och svar till varandra utan att röja deras innehåll.
Genom beslut av den 9 augusti 2012 avslog Epso denna första ansökan med bland annat motiveringen att den ”tabell” som klaganden efterfrågat inte existerade.
Den 21 augusti 2012 lämnade Rainer Typke in en bekräftande ansökan om tillgång till kommissionen med stöd av artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001. Han preciserade vid detta tillfälle att hans ansökan inte syftade till att Epso skulle skapa en ny handling genom att sammanställa uppgifter från befintliga handlingar, utan avsåg att få tillgång till en rad handlingar som Epso innehade i elektronisk form, rensade från alla uppgifter som täcks av något av de undantag från rätten till tillgång som föreskrivs i artikel 4 i förordningen.
Genom det omtvistade beslutet avslog kommissionen den bekräftande ansökan med motiveringen att ansökan i praktiken avsåg tillgång till en obefintlig handling.
Den 28 december 2012 inkom klaganden vidare med en andra ansökan om tillgång till handlingar (ärende GESTDEM 2013/0068) till Epso. Denna ansökan följdes av en bekräftande ansökan den 30 januari 2013. Då kommissionen inte lämnat något uttryckligt svar beträffande när den föreskrivna fristen löpte ut uppfattade klaganden detta som ett tyst avslagsbeslut.
Talan vid tribunalen och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 april 2013 väckte Rainer Typke talan om ogiltigförklaring av dels det omtvistade beslutet – vilket antagits i ärende GESTDEM 2012/3258 – dels av det tysta beslutet i ärende GESTDEM 2013/0068 att avslå den andra ansökan om tillgång till handlingar.
I den överklagade domen konstaterade tribunalen att det tysta avslagsbeslutet hade ersatts av ett uttryckligt beslut av den 27 maj 2013 och att det på grund härav saknades anledning att pröva talan i den del den riktades mot detta tysta beslut. Klaganden hade framställt ett yrkande om att få utvidga sin talan till att omfatta även det uttryckliga beslutet av den 27 maj 2013, men eftersom yrkandet hade framställts först sedan fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av samma beslut hade löpt ut, avvisade tribunalen det.
Vad gäller de yrkanden som riktats mot det omtvistade beslutet fann tribunalen att ansökan om tillgång inte avsåg tillgång – inte ens delvis – till en eller flera befintliga handlingar som finns hos Epso utan i stället att kommissionen skulle upprätta nya handlingar som inte kan hämtas från en databas genom en normal sökning eller rutinsökning med hjälp av ett befintligt sökverktyg. Av dessa skäl ogillade tribunalen talan.
Parternas yrkanden
Rainer Typke har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen i de delar som tribunalen härigenom ogillade hans talan mot det omtvistade beslutet,
—
upphäva den överklagade domen i den del klaganden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna,
—
ogiltigförklara det omtvistade beslutet, och
—
förplikta kommissionen att ersätta klagandens rättegångskostnader i första och andra instans.
Kommissionen har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
Rainer Typke, har, efter det att generaladvokaten föredragit sitt förslag till avgörande den 21 september 2016, genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 7 november 2016, begärt att domstolen ska återuppta den muntliga delen av förfarandet. Till stöd för sin begäran har Rainer Typke huvudsakligen gjort gällande att generaladvokaten tagit upp ett argument beträffande tolkningen av uttrycket ”befintlig handling” i den mening som avses i förordning nr 1049/2001 som inte varit föremål för en kontradiktorisk diskussion vid domstolen.
I enlighet med artikel 83 i rättegångsreglerna får domstolen när som helst, efter att ha hört generaladvokaten, besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol (dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punkt
).
Så är inte fallet här. Rainer Typke har under den skriftliga delen av förfarandet redogjort för sina argument avseende tolkningen av förordning nr 1049/2001 och av uttrycket befintlig handling. Domstolen anser således, efter att ha hört generaladvokaten, att den har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet och att målet inte ska avgöras på grundval av argument som inte har avhandlats.
Mot bakgrund av det ovan anförda anser domstolen att det saknas skäl att besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas.
Prövning av överklagandet
Den första grunden
– Parternas argument
Genom sin första grund har klaganden gjort gällande att tribunalen vid flera tillfällen gjorde en felaktig rättstillämpning då den slog fast att tillgång till de efterfrågade uppgifterna skulle innebära att en ny handling behövde upprättas.
Till skillnad från vad som framgår av punkterna 54 och 58 i den överklagade domen, följer det enligt sökanden av punkterna 110, 112, 116 och 118 i domen av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
) att en normaliserad relationsdatabas, såsom den databas som innehåller de uppgifter som klaganden har efterfrågat, ska uppfattas som en enda handling. Tribunalen gjorde därför fel då den gjorde skillnad mellan de uppgifter som ingår i en databas och de handlingar som kan tas fram med hjälp av databasen.
Det följer av punkterna 93, 94, 108 och 109 i samma dom att begreppet handling i den mening som avses i förordning nr 1049/2001 även omfattar alla individuella utdrag samt varje gång dess innehåll förekommer i en databas. På samma sätt utgör varje sammanställning av uppgifter som hämtas från olika utdrag en handling, eftersom alla former av sökningar är möjliga i en normaliserad databas.
För det andra gjorde tribunalen i punkterna 68–70 i den överklagade domen en felaktig tolkning av begreppet befintlig handling i den mening som avses i förordning nr 1049/2001. Det följer nämligen av punkt 150 i domen av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
), att alla ansökningar om tillgång till uppgifter i en databas avser en ”befintlig handling” i den mening som avses i artikel 2.3 i förordning nr 1049/2001, under förutsättning att den sökning som är nödvändig kan utföras med hjälp av de ”sökverktyg som är tillgängliga för denna databas”.
Såvitt gäller en normaliserad relationsdatabas utgörs tillgängliga sökverktyg av databashanteringssystem som reagerar på sökningar gjorda på ett standardiserat språk för frågeställning (”
Structured Query Language
”, nedan kallade SQL-frågor). Sådana sökningar utgörs av sökfrågor som användaren själv kan utforma. Tribunalen slog således felaktigt fast att utformning av en SQL-fråga som inte redan används vid hanteringen av en databas är detsamma som programmering av ett nytt sökverktyg som således inte är ”tillgängligt” i den mening som avses i domen av den 26 oktober 2011, Dufour/ECB (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
).
Härigenom drog tribunalen felaktigt slutsatsen att normala sökningar eller rutinsökningar i den mening som avses i punkt 153 i nämnda dom är sådana sökningar som utförs med hjälp av förprogrammerade SQL-frågor.
Tribunalens tolkning av begreppet ”befintlig handling” kan för det tredje och sista beröva förordning nr 1049/2001 dess ändamålsenliga verkan. Tillgång till samtliga uppgifter för vilka det inte finns någon förprogrammerad SQL-fråga skulle således vara utesluten. Institutionerna skulle därför kunna bli frestade att försöka undanhålla elektroniska handlingar, till exempel genom att dela upp dem i flera delar som inte kan hittas genom förprogrammerade SQL-frågor. Eftersom institutionerna är förhindrade att använda nya SQL-frågor är det svårt att automatiskt dölja uppgifter som täcks av ett eller flera av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordningen, såsom personuppgifter.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan bifallas på den första grunden.
– Domstolens bedömning
En databas ska förvisso göra det möjligt att hämta all information som den innehåller. Möjligheten att upprätta en handling med hjälp av en sådan databas innebär inte att en handling därmed kan anses som befintlig i den mening som avses i förordning nr 1049/2001.
Domstolen har redan slagit fast att rätten till tillgång till institutionernas handlingar endast gäller befintliga handlingar som den berörda institutionen innehar och att förordning nr 1049/2001 inte kan åberopas för att tvinga en institution att upprätta en handling som inte finns (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punkterna
och
). En ansökan om tillgång som innebär att kommissionen måste upprätta en ny handling – även om detta kan ske med hjälp av uppgifter som redan finns i befintliga handlingar som kommissionen innehar – faller följaktligen utanför tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001, vilket tribunalen helt riktigt konstaterade i punkt 55 i den överklagade domen.
Det var således med fog som tribunalen, i punkterna 56–59 i den överklagade domen, prövade frågan huruvida hämtning av information som finns i en elektronisk databas gör det möjligt att generera en befintlig handling och inte innebär att en ny handling skapas.
Det ska dock påpekas att vad gäller statiska handlingar – bland annat i pappersform eller i form av en elektronisk fil – räcker det för att fastställa om en handling existerar att kontrollera i vilken form den föreligger samt dess innehåll.
Det faktum att elektroniska databaser är dynamiska är knappast förenligt med ett sådant tillvägagångssätt då en handling som mycket enkelt kan upprättas med hjälp av uppgifter som redan finns i en databas inte nödvändigtvis utgör en befintlig handling i egentlig mening, vilket generaladvokaten påpekade i punkt 46 i sitt förslag till avgörande.
Skillnaden mellan en befintlig handling och en ny handling måste följaktligen, såvitt gäller elektroniska databaser, göras på grundval av ett kriterium som är anpassat till dessa databasers specifika tekniska egenskaper och som är förenligt med syftet med förordning nr 1049/2001. Nämnda förordning syftar såsom framgår av skäl 4 och artikel 1 a till att ”garantera största möjliga tillgång till handlingar.”
Det är ostridigt att uppgifter som finns i elektroniska databaser, utifrån sin struktur och inom gränserna för programmeringen av dem, kan grupperas, sammanlänkas och presenteras på olika sätt med hjälp av programspråk. Programmering och hantering av dylika databaser ingår inte bland de moment som utförs i samband med slutanvändarnas dagliga användning. Slutanvändarna får nämligen åtkomst till de uppgifter som databasen innehåller genom att använda förprogrammerade sökverktyg. Verktygen ger dem möjlighet att på ett enkelt sätt utföra standardiserade moment för att de uppgifter de vanligtvis behöver ska visas. Någon väsentlig ansträngning från slutanvändarens sida är i princip inte nödvändig.
Alla uppgifter som med hjälp av förprogrammerade sökverktyg kan hämtas från en elektronisk databas inom ramen för en vardaglig användning av databasen ska mot denna bakgrund anses som befintliga handlingar, även om uppgifterna hittills aldrig har visats i denna form eller aldrig har varit föremål för en sökning av institutionernas anställda.
För att uppfylla kraven i förordning nr 1049/2001 kan institutionerna följaktligen komma att tvingas att med användning av befintliga sökverktyg upprätta en handling utifrån uppgifter som finns i en databas.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande ska varje uppgift som det krävs en väsentlig ansträngning för att hämta ur en databas däremot betraktas som en ny handling och inte som en befintlig handling.
Varje uppgift som kräver en ändring av antingen uppbyggnaden av en elektronisk databas eller av de sökverktyg som för närvarande finns tillgängliga för att hämta uppgifter ska följaktligen betraktas som en ny handling.
En dylik tolkning av begreppet befintlig handling berövar på intet sätt förordning nr 1049/2001 dess ändamålsenliga verkan, såsom klaganden har hävdat. Tvärtom motsvarar den förordningens syfte att ge allmänheten största möjliga tillgång till institutionernas handlingar. Personer som ansöker om tillgång till uppgifter i en databas har nämligen i princip tillgång till samma uppgifter som dem institutionernas anställda har rätt att få tillgång till.
På samma sätt saknas det stöd för klagandens påstående att nämnda tolkning av begreppet befintlig handling skulle beröva institutionerna möjligheten att, med hjälp av nya SQL-frågor dölja uppgifter som täcks av ett eller flera av de undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 för att därigenom kunna bevilja delvis tillgång till en handling.
Klaganden bortser härvidlag från att det ska göras åtskillnad mellan dels de kriterier som gör det möjligt att fastställa om en ansökan om tillgång avser en befintlig handling, dels de sätt på vilka en sådan handling tekniskt lämnas ut. I den mån en handling är befintlig får institutionerna använda alla tekniska medel som står till buds för att – i förekommande fall – dölja vissa uppgifter.
Vad vidare gäller klagandens påstående att institutionerna skulle kunna undanhålla elektroniska handlingar gör domstolen följande bedömning. Den abstrakta möjligheten att en handling tas bort eller förstörs gäller i samma utsträckning handlingar som finns upprättade på något fysiskt medium som handlingar som genereras genom att uppgifter hämtas från en databas.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska domstolen nu pröva klagandens påstående att tribunalens rättstillämpning i punkterna 68–70 i den överklagade domen var felaktig i samband med den rättsliga kvalificeringen av den handling som avses med ansökan om tillgång i ärendet GESTDEM 2012/3258.
Det framgår av punkt 67 i den överklagade domen att det är möjligt att från den aktuella databasen hämta uppgifter med hjälp av SQL-frågor. Av samma punkt följer även att klaganden inte inför tribunalen bestritt att tillgång till den kombination av uppgifter som avses med hans ansökan förutsätter visst dataprogrammeringsarbete, nämligen att utarbeta nya SQL-frågor.
Med hänsyn till vad domstolen funnit i punkterna 31–40 ovan kunde tribunalen således utan att göra någon felaktig rättstillämpning slå fast i punkt 68 i den överklagade domen att moment som skulle kräva programmeringsarbete i form av nya SQL-frågor inte kan jämställas med en normal sökning eller en rutinsökning i den aktuella databasen som görs med hjälp av de verktyg som kommissionen förfogar över för den databasen. De efterfrågade uppgifterna skulle därför ha krävt att en ny handling upprättades.
Av samma skäl kunde tribunalen utan att göra någon felaktig rättstillämpning slå fast i punkterna 69 och 70 i den överklagade domen att de sökverktyg som kommissionen i förevarande fall förfogar över för den aktuella databasen utgörs av förprogrammerade SQL-frågor.
Mot bakgrund av vad domstolen kommit fram till i föregående punkter måste klagandens argument att tribunalen – i punkterna 54 och 58 i den överklagade domen – felaktigt gjort åtskillnad mellan å ena sidan uppgifter som ingår i en databas och å andra sidan handlingar som kan hämtas från databasen avslås såsom verkningslöst.
Mot bakgrund av ovanstående kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden
– Parternas argument
Med sin andra grund anser klaganden att tribunalens slutsats i punkt 80 i den överklagade domen att hans ansökan inte avsåg befintliga handlingar vilar på flera felaktiga antaganden.
Klaganden har för det första gjort gällande att tribunalen i punkterna 61, 67 och 73 i den överklagade domen missuppfattat de faktiska omständigheterna. Enligt klaganden avsåg hans ansökan visst befintliga handlingar, eftersom den gällde tillgång till samtliga elektroniska handlingar som skulle göra det möjligt för honom att skapa en tabell. Däremot begärde han inte att en sådan tabell skulle upprättas. Hans ansökan innebar således inte att ett urval av uppgifter behövde göras. Det var endast för att underlätta handläggningen av ansökan som klaganden föreslagit att SQL-frågor skulle användas.
Utlämnande av de individuella utdrag med resultat som Epso skickat till de sökande som deltagit i proven skulle under alla omständigheter ha möjliggjort för sökanden att upprätta den aktuella tabellen.
Klaganden har vidare för det andra gjort gällande att tribunalen felaktigt slog fast i punkterna 58, 66 och 68 i den överklagade domen att hans ansökan om tillgång avsåg uppgifter som var strukturerade enligt en klassificering som inte finns i den aktuella databasen.
Till skillnad från vad tribunalen konstaterade i punkterna 62 och 63 i den överklagade domen är den aktuella databasen strukturerad med mer än 500 normaliserade tabeller och möjliggör alla typer av sökningar – inbegripet den som klaganden efterfrågar – utan några komplicerade moment. Till varje tabellfält i en normaliserad databas hör nämligen en specifik identifieringskod. Varje parameter i klagandens ansökan skulle följaktligen kunna motsvaras av en sådan identifieringskod utan att det är nödvändigt att röja innehållet i det berörda fältet.
Klaganden har för det tredje och sista gjort gällande att tribunalen i punkterna 66 och 67 i den överklagade domen missuppfattat bevisningen. Tribunalen har felaktigt grundat sig på en presumtion om att kommissionens uttalande att de efterfrågade handlingarna inte existerar är lagenligt. Klaganden har bestritt uttalandet som motsägs av den aktuella databasens själva natur. Vidare framgår det tydligt av ansökan om tillgång att den kan tillgodoses genom att ge klaganden tillgång till relevanta befintliga handlingar.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall på den andra grunden.
– Domstolens bedömning
Det följer av domstolens fasta praxis att tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna i ett mål som den ska pröva inte utgör en rättsfråga som ska prövas av domstolen, såvida det inte på ett uppenbart sätt framgår av handlingarna i målet att tribunalens slutsatser är behäftade med ett fel i sak eller är resultatet av en missuppfattning.
Klaganden har anfört argument om att tribunalen skulle ha gjort en felaktig bedömning av omfattningen av hans ansökan om tillgång till handlingar, av huruvida de efterfrågade uppgifterna finns tillgängliga, av de tillgängliga uppgifternas kvalité och organisation, av möjligheten att med hjälp av befintliga sökverktyg tillmötesgå hans ansökan samt av omfattningen av det arbete kommissionen skulle behövt lägga ned för att tillmötesgå hans ansökan. Med sina argument söker klaganden bestrida tribunalens bedömning av de faktiska omständigheterna utan att på något sätt styrka att handlingarna i målet skulle ha missuppfattats. Argumenten kan således inte upptas till sakprövning.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Mot denna bakgrund ska överklagandet därför ogillas i sin helhet
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Rainer Typke ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Rainer Typke har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Rainer Typke ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)	* Rättegångsspråk: engelska.