CELEX: 62016CJ0669
Niet-nakoming
Milieu
Richtlijn 92/43/EEG
Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna
Artikel 4, lid 1
Bijlagen II en III
Aanwijzing van speciale beschermingszones (SBZ)
Bruinvis

Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, door geen gebieden voor de bescherming van de bruinvis (
Phocoena phocoena
) te hebben aangewezen, zijn verplichtingen krachtens artikel 4, lid 1, van en de bijlagen II en III bij richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
; hierna: „habitatrichtlijn”) niet is nagekomen, en dat het Verenigd Koninkrijk, door dus niet te hebben bijgedragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de habitats van deze soort, eveneens zijn verplichtingen krachtens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Volgens artikel 2, lid 1, van de habitatrichtlijn heeft deze tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de lidstaten waarop het Verdrag van toepassing is.
Artikel 1 van deze richtlijn, waarin de belangrijkste begrippen worden gedefinieerd, is als volgt verwoord:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder
[…]
g)
soorten van communautair belang: soorten die op het in artikel 2 bedoelde grondgebied:
i)
bedreigd zijn, uitgezonderd de soorten waarvan het natuurlijke verspreidingsgebied slechts een marginaal gedeelte van dat grondgebied beslaat en die in het west-palearctische gebied niet bedreigd of kwetsbaar zijn, of
ii)
kwetsbaar zijn, dat wil zeggen waarvan het waarschijnlijk wordt geacht dat zij in de naaste toekomst bij voortbestaan van de bedreigende factoren zullen overgaan naar de categorie van bedreigde soorten, of
iii)
zeldzaam zijn, dat wil zeggen waarvan de populaties van kleine omvang zijn en die, hoewel zij momenteel noch bedreigd noch kwetsbaar zijn, in die situatie dreigen te komen. Deze soorten leven in geografische gebieden die van beperkte omvang zijn, of zijn over een grotere oppervlakte versnipperd, of
iv)
endemisch zijn en bijzondere aandacht vereisen wegens het specifieke karakter van hun habitat en/of de potentiële gevolgen van hun exploitatie voor hun staat van instandhouding.
Deze soorten zijn of kunnen worden opgenomen in bijlage II en/of IV of V;
[…]
j)
gebied: een geografisch bepaalde zone, waarvan de oppervlakte duidelijk is afgebakend;
k)
gebied van communautair belang: een gebied dat er in de biogeografische regio of regio’s waartoe het behoort, significant toe bijdraagt een type natuurlijke habitat van bijlage I of een soort van bijlage II in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen en ook significant kan bijdragen tot de coherentie van het in artikel 3 bedoelde Natura 2000-netwerk, en/of significant bijdraagt tot de instandhouding van de biologische diversiteit in de betrokken biogeografische regio of regio’s.
Voor de diersoorten met een zeer groot territorium komen de gebieden van communautair belang overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn;
l)
speciale beschermingszone: een door de lidstaten bij een wettelijk, bestuursrechtelijk en/of op een overeenkomst berustend besluit aangewezen gebied van communautair belang waarin de instandhoudingsmaatregelen worden toegepast die nodig zijn om de natuurlijke habitats en/of de populaties van de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen;
[…]”
Artikel 3, leden 1 en 2, van deze richtlijn luidt:
„1.   Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen.
Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG [van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (
PB 1979, L 103, blz. 1
)] aangewezen speciale beschermingszones.
2.   Elke lidstaat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.”
De procedure voor de aanwijzing van speciale beschermingszones (hierna: „SBZ”) is vastgelegd in artikel 4 van de habitatrichtlijn en bestaat uit vier fasen.
In eerste instantie worden de gebieden geïdentificeerd en worden zij meegedeeld aan de Commissie. Artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke lidstaat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de lidstaten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.”
Nadat de betrokken lidstaat de lijst van gebieden met vermelding van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de daarin voorkomende inheemse soorten van bijlage II heeft toegezonden, volgt uit artikel 4, lid 2, eerste en tweede alinea, van de habitatrichtlijn dat de Commissie op basis van die lijst en met instemming van de betrokken lidstaat in tweede instantie een ontwerplijst van de gebieden van communautair belang (hierna: „GCB”) uitwerkt. In derde instantie wordt overeenkomstig artikel 4, lid 2, derde alinea, en artikel 4, lid 3, van deze richtlijn de lijst van als GCB geselecteerde gebieden door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21 van deze richtlijn. Zodra een gebied volgens deze procedure tot GCB is verklaard, volgt uit artikel 4, lid 4, van de habitatrichtlijn dat de betrokken lidstaat deze in vierde instantie als SBZ aanwijst.
Bijlage II bij de habitatrichtlijn, waarin de dier- en plantensoorten van communautair belang worden opgesomd waarvan de instandhouding de aanwijzing van SBZ’s vereist, verwijst in punt a), met als opschrift „Dieren”, met name naar „Gewervelde dieren”, waaronder zich – in de lijst van „walvisachtigen” – de bruinvis bevindt.
Bijlage III bij deze richtlijn heeft als opschrift „Criteria voor de selectie van gebieden die kunnen worden aangewezen als [GCB] en als [SBZ]”. Onder de titel „Fase 1: Nationale beoordeling van het relatieve belang van de gebieden voor elk type natuurlijke habitat van bijlage I en elke soort van bijlage II (met inbegrip van de prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten)” bevindt zich een punt B met daarin de volgende lijst van „Criteria voor de beoordeling van een gebied voor een soort van bijlage II”:
„a)
Omvang en dichtheid van de populatie van de soort in het gebied ten opzichte van de populaties op het nationale grondgebied.
b)
Mate van instandhouding van de elementen van de habitat die van belang zijn voor de betrokken soort en herstelmogelijkheid.
c)
Mate van isolatie van de populatie in het gebied ten opzichte van het natuurlijke verspreidingsgebied van de soort.
d)
Algemene beoordeling van de betekenis van het gebied voor de instandhouding van de betrokken soort.”
In dit deel van bijlage III bij deze richtlijn is ook een punt C opgenomen waarin wordt gespecificeerd dat de lidstaten, overeenkomstig de in punt B genoemde criteria, „de gebieden […] die zij op de nationale lijst voorstellen als gebieden welke in aanmerking komen voor aanwijzing als gebied van communautair belang, [indelen] al naargelang van hun betekenis voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats of de in bijlage II genoemde soorten”.
Precontentieuze procedure
In 2012 heeft de Commissie een klacht ontvangen van de niet-gouvernementele organisatie World Wildlife Fund UK over met name het feit dat het Verenigd Koninkrijk geen SBZ voor de bruinvis heeft aangewezen.
Ter ondersteuning van deze klacht heeft World Wildlife Fund UK een rapport bijgevoegd met als titel „Bescherming van de bruinvis in de Britse zeeën”, opgesteld door twee deskundigen van de betrokken soort, Peter Evans en Sian Prior (hierna: „rapport van Evans en Prior”). In dit rapport werden zes gebieden geïdentificeerd die op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens, als SBZ voor deze soort moesten worden aangewezen. Dit waren respectievelijk de gebieden „Western Scotland and Inner Hebrides”, „North & West Anglesey”, „South-west Llyn”, „South Cardigan Bay”, „Pembrokeshire Marine/Sir Benfro Forol” en „Outer Bristol Channel”. Volgens dit rapport kwamen vijf andere gebieden ook in aanmerking om deel uit te maken van het SBZ-netwerk, namelijk de gebieden „Northern Isles”, „Moray Firfth”, dat zich uitstrekt tot East Grampian, „Eastern England”, „Dogger Bank” en „Skerries and Causeway”, dat in Noord-Ierland is gelegen. Het rapport van Evans en Prior bevatte voor elk van die geïdentificeerde gebieden ontwerpen van standaardgegevensformulieren.
In september 2012 heeft het Verenigd Koninkrijk vastgesteld dat de bruinvis aanwezig was in 34 Natura 2000-gebieden die het op grond van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn had voorgesteld, doch het heeft deze soort volgens het populatiecriterium ingedeeld als „D”, hetgeen betekent dat van de 34 voorgestelde gebieden er 33 niet in aanmerking konden worden genomen voor deze soort op grond van artikel 4, lid 2, van deze richtlijn om GCB’s en vervolgens SBZ’s te vormen. Slechts één gebied in het Verenigd Koninkrijk werd geïdentificeerd als een gebied dat voldoet aan het populatiecriterium „C”, namelijk het gebied UK0030383 „Skerries and Causeway”.
Op 25 oktober 2012 heeft de Commissie in het kader van het EU Pilot-mechanisme formeel vragen gesteld aan de regering van het Verenigd Koninkrijk.
Het Verenigd Koninkrijk heeft deze vragen in het kader van dit mechanisme op 17 december 2012 formeel beantwoord.
Aangezien de Commissie – met name in het licht van het rapport van Evans en Prior – van mening was dat het onvoldoende was om slechts één enkel gebied voor de betrokken soort voor te stellen, heeft zij het Verenigd Koninkrijk op 21 juni 2013 een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij het Verenigd Koninkrijk verweet zijn verplichting niet te zijn nagekomen om overeenkomstig artikel 3, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn gebieden voor de bruinvis voor te stellen.
Bij brief van 19 augustus 2013 heeft het Verenigd Koninkrijk geantwoord op de aanmaningsbrief en in wezen betwist dat het rapport van Evans en Prior voldoende bewijs leverde waaruit blijkt dat er andere gebieden waren die op basis van de bestaande relevante wetenschappelijke gegevens moesten worden voorgesteld. Het Verenigd Koninkrijk heeft echter aangegeven dat het zijn onderzoek op dit punt voortzet om overeenkomstig artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn andere gebieden voor de bruinvis voor te stellen.
Aangezien geen andere gebieden zijn voorgesteld, heeft de Commissie op 17 oktober 2014 overeenkomstig artikel 258, eerste alinea, VWEU een met redenen omkleed advies aan het Verenigd Koninkrijk gestuurd, waarin zij aanvoert dat het niet heeft voldaan aan zijn verplichting om overeenkomstig de vereisten van artikel 3, lid 2, en artikel 4, lid 1, van deze richtlijn een voldoende aantal gebieden voor de bruinvis voor te stellen.
In dit met redenen omkleed advies heeft de Commissie eraan herinnerd dat het enige gebied dat op grond van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn op de datum van verzending ervan was voorgesteld, het gebied „Skerries and Causeway” was en dat de bewijzen in de ontwerpen van standaardgegevensformulieren – die zijn opgenomen in het rapport van Evans en Prior – de „beste beschikbare bewijzen” vormden voor de aanwijzing van gebieden die op grond van die bepaling moeten worden voorgesteld. De Commissie heeft ook haar bezorgdheid geuit over het feit dat het niet nakomen van deze verplichting, en derhalve het gebrek aan erkenning van de bescherming die artikel 6 van deze richtlijn aan deze gebieden zou bieden, in de praktijk onder meer betekent dat aanvragen voor offshore-windmolenparken zouden kunnen worden behandeld zonder rekening te houden met de gevolgen van deze aanvragen voor de bruinvispopulaties.
De uiterste termijn om aan het met redenen omkleed advies te voldoen, was 16 december 2014.
In zijn antwoord van 16 december 2014 heeft het Verenigd Koninkrijk de maatregelen uiteengezet die waren genomen om gebieden voor de bruinvis te identificeren en voor te stellen, alsmede een indicatief tijdschema voor de voltooiing van de daartoe vereiste maatregelen, waaronder het houden van een openbare raadpleging.
Op 29 januari 2015 heeft in Brussel (België) een vergadering plaatsgevonden tussen ambtenaren van de Commissie en van het Verenigd Koninkrijk om grondiger te onderzoeken welk gevolg het Verenigd Koninkrijk aan het met redenen omkleed advies heeft gegeven. Bij die gelegenheid heeft deze lidstaat een kaart getoond van de gebieden die voor een eventuele openbare raadpleging zijn geselecteerd.
Per e-mail van 28 mei 2015 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie een kopie van het eerste advies van zijn publiekrechtelijke adviesorgaan toegezonden, alsmede een document waarin wordt beschreven hoe de criteria van de habitatrichtlijn bij de eerste analyse zijn toegepast. In deze documenten werden, met het oog op een eventuele openbare raadpleging, acht gebieden geselecteerd, die waren opgedeeld in drie „beheerseenheden” om een „representatief netwerk van gebieden” te verkrijgen.
Op 3 december 2015 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie een bijgewerkte versie van het tijdschema verstrekt, waarin stond dat een verdere vertraging van ten minste acht maanden te verwachten was. Op 19 januari 2016 heeft het de Commissie meegedeeld dat een openbare raadpleging over mogelijke gebieden voor de bruinvis was opgestart met betrekking tot vijf voorgestelde gebieden in Engeland, Wales en Noord-Ierland.
Op 23 maart 2016 is een aparte openbare raadpleging begonnen voor een gebied in Schotland.
Op 22 september 2016 heeft het Verenigd Koninkrijk formeel voorgesteld dat het gebied „Inner Hebrides and Minches”, gelegen in de Schotse wateren, als SBZ voor de bruinvis wordt beschouwd in West-Schotland.
Aangezien de Commissie van mening was dat het Verenigd Koninkrijk dus niet de nodige maatregelen had genomen om aan zijn verplichtingen krachtens artikel 3, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn te voldoen, heeft zij op 23 december 2016 het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Ontvankelijkheid van het beroep
Bij afzonderlijke akte van 14 maart 2017 heeft het Verenigd Koninkrijk krachtens artikel 151 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep opgeworpen.
Bij beslissing van 26 september 2017 is de exceptie van niet-ontvankelijkheid bij de zaak ten gronde gevoegd en is het Verenigd Koninkrijk verzocht een verweerschrift in te dienen.
Argumenten van partijen
Het Verenigd Koninkrijk voert in wezen aan dat het beroep niet-ontvankelijk is, aangezien de in het verzoekschrift uiteengezette grieven met name gericht zijn tegen maatregelen die het pas na het verstrijken van de termijn om te voldoen aan het met redenen omkleed advies heeft vastgesteld, met name het voorstel van deze lidstaat van 22 september 2016 om een extra SBZ te creëren, „Inner Hebrides and Minches”, dat in de Schotse wateren is gelegen.
Voorts wordt in punt 33 van het verzoekschrift uitdrukkelijk verwezen naar het feit dat de voorgestelde „gebieden” voor de bruinvissen ontoereikend zijn, terwijl het met redenen omkleed advies is gebaseerd op het feit dat het Verenigd Koninkrijk slechts één gebied heeft voorgesteld om een SBZ te worden. In de punten 57 en 58 van haar verzoekschrift verwijt de Commissie het Verenigd Koninkrijk dat het zijn verplichtingen krachtens artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn niet is nagekomen door het gebied „Inner Hebrides and Minches” te hebben aangewezen.
Volgens het Verenigd Koninkrijk had de Commissie een precontentieuze procedure moeten inleiden om hem te verwijten dat het, door het gebied „Inner Hebrides and Minches” voor te stellen als potentiële SBZ, zijn verplichtingen krachtens deze richtlijn niet is nagekomen.
Bijgevolg bevat het beroep, in strijd met uit vaste rechtspraak van het Hof ter zake voortvloeiende beginselen, middelen die niet in het met redenen omkleed advies zijn opgenomen en die zijn gericht tegen nationale maatregelen die na het uitbrengen van dat advies zijn vastgesteld.
In deze omstandigheden moet dit beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, zonder dat de zaak ten gronde hoeft te worden onderzocht, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan de essentiële waarborgen van de lidstaten op grond van artikel 258, lid 1, VWEU.
Volgens de Commissie stemt hetgeen in haar verzoekschrift is uiteengezet overeen met de bezwaren in het met redenen omkleed advies, overeenkomstig de vereisten van artikel 258 VWEU en de beginselen die zijn vastgesteld in de rechtspraak van het Hof. De exceptie van niet-ontvankelijkheid moet derhalve worden afgewezen.
Allereerst hebben de in het met redenen omkleed advies vastgestelde inbreuk en die welke in het verzoekschrift is vastgesteld in wezen immers betrekking op dezelfde niet-nakoming die toerekenbaar is aan het Verenigd Koninkrijk, namelijk het feit dat het niet voldoende gebieden voor de bruinvis op grond van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn heeft voorgesteld, en dus op de niet-nakoming van de verplichting om bij te dragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk. De Commissie verwijst in haar verzoekschrift naar verschillende gebieden om aan te tonen dat het Verenigd Koninkrijk nog steeds zijn verplichting niet nakomt om een voldoende aantal gebieden voor te stellen. Het is in deze context dat het gehele verzoekschrift, met inbegrip van punt 33 ervan, dient te worden gelezen.
De Commissie betoogt voorts dat uit het verzoekschrift duidelijk blijkt dat de verwijzingen naar feiten en omstandigheden die zich na 16 december 2014 hebben voorgedaan, enkel bedoeld zijn om het Hof een volledige feitelijke context te geven en om „volledigheidshalve” te verduidelijken dat de Commissie van mening was dat de inbreuk voortduurde op de datum van het verzoekschrift.
Ten slotte, zelfs indien het Hof van oordeel zou zijn dat de draagwijdte van het beroep verder gaat dan die van de grieven die zijn uiteengezet in het met redenen omkleed advies, omdat in het beroep wordt verwezen naar feiten en omstandigheden die zich na 16 december 2014 hebben voorgedaan, betekent dit hoe dan ook niet dat het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk is.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU afgebakend door het met redenen omkleed advies van de Commissie, zodat het beroep op dezelfde gronden en middelen dient te berusten als dat advies (arresten van 8 juli 2010, Commissie/Portugal,
C‑171/08
,
EU:C:2010:412
, punt
, en 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
).
Uit de rechtspraak van het Hof volgt ook dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en dat het Hof geen rekening kan houden met latere wijzigingen (arresten van 4 september 2014, Commissie/Griekenland,
C‑351/13
, niet gepubliceerd,
EU:C:2014:2150
, punt
, en 5 april 2017, Commissie/Bulgarije,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat de Commissie zowel in het met redenen omkleed advies als in het verzoekschrift het Verenigd Koninkrijk verwijt dat het zijn verplichtingen krachtens artikel 3, lid 2, en artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn niet is nagekomen door geen gebieden voor de bescherming van de bruinvis te hebben aangewezen en door bijgevolg niet tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk te hebben bijgedragen.
In dit verband zij er in de eerste plaats op gewezen dat, voor zover in het verzoekschrift sprake is van voorgestelde „gebieden” voor de bruinvis, het gebruik van het meervoud in wezen alleen de formulering van de genoemde bepalingen van de habitatrichtlijn weerspiegelt.
In de tweede plaats was er – zoals het Verenigd Koninkrijk ook benadrukt – in het met redenen omkleed advies weliswaar alleen sprake van het gebied „Skerries and Causeway”, het enige gebied dat is voorgesteld vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, terwijl de Commissie in de punten 57 en 58 van het verzoekschrift haar standpunt kenbaar maakt over het voorstel van het gebied „Inner Hebrides and Minches”, dat bovendien is gedaan na het verstrijken van deze termijn, maar volgt uit een lezing van deze passages van het verzoekschrift in hun context dat de Commissie de verwijzing naar laatstgenoemd gebied slechts ter wille van de volledigheid en ten overvloede heeft gemaakt, zonder dat het hierdoor het voorwerp van het geschil, zoals dat op overeenstemmende wijze is omschreven in de conclusies van het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift, heeft uitgebreid.
In elk geval wordt, overeenkomstig de rechtspraak die in punt 40 van dit arrest in herinnering is gebracht, dit tweede voorstel voor een gebied niet in aanmerking genomen in het kader van de beoordeling door het Hof van de gestelde niet-nakoming in deze zaak (zie naar analogie arrest van 10 november 2016, Commissie/Griekenland,
C‑504/14
,
EU:C:2016:847
, punt
).
Hieruit volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Ten gronde
Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk zijn verplichtingen krachtens artikel 3, lid 2, en artikel 4, lid 1, van en de bijlagen II en III bij de habitatrichtlijn niet is nagekomen, voor zover deze verplichtingen betrekking hebben op de bescherming van de bruinvis.
Op grond van deze bepalingen dienden de lidstaten waarvan het grondgebied gebieden omvat waar de bruinvis voorkomt, de Commissie uiterlijk op 10 juni 1995 een lijst van voorgestelde gebieden voor de bescherming van de soort toe te zenden. Gezien de complexiteit van de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk in het mariene milieu, dat uit verschillende SBZ’s bestaat, heeft de Commissie niet van meet af aan een beroep ingesteld ten aanzien van de lidstaten die deze termijn niet in acht hadden genomen. In de mededeling van de Commissie [COM(2006) 216] van 22 mei 2006, getiteld „Het biodiversiteitsverlies tegen 2010 – en daarna – tot staan brengen: De ecosysteemdiensten in stand houden in het belang van de mens”, is echter bepaald dat het Natura 2000-netwerk in het mariene milieu uiterlijk in 2012 tot stand moet zijn gebracht. Met uitzondering van het Verenigd Koninkrijk konden alle lidstaten waar bruinvissen voorkomen in de Atlantische regio, binnen die termijn gebieden in hun mariene wateren identificeren.
Op 16 december 2014 heeft het Verenigd Koninkrijk slechts één gebied voor de bruinvis voorgesteld, namelijk het gebied „Skerries and Causeway”, hetgeen niet voldoende is om de verplichting van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn na te komen om een uitputtende lijst van gebieden op te stellen. Aangezien de niet-nakoming van deze verplichting de vorming van het in artikel 3, lid 1, van deze richtlijn bedoelde Natura 2000-netwerk in de weg heeft gestaan, is het Verenigd Koninkrijk ook deze verplichting niet nagekomen.
Dat een lijst waarin slechts één gebied wordt voorgesteld, ontoereikend is, blijkt volgens de Commissie ten eerste uit het feit dat volgens de gegevens waarover zij op basis van de verslagen als bedoeld in artikel 17 van de habitatrichtlijn beschikt, 56 % van het verspreidingsgebied van de betrokken soort in de Atlantische regio zich in de mariene wateren van het Verenigd Koninkrijk bevindt, terwijl het door deze lidstaat voorgestelde gebied slechts 0,1 % van dat verspreidingsgebied omvat.
Ten tweede zijn in het rapport van Evans en Prior zes gebieden geïdentificeerd die op basis van de relevante gegevens die beschikbaar waren op het moment van bekendmaking van dit rapport in 2012, door het Verenigd Koninkrijk als potentiële SBZ’s hadden moeten worden voorgesteld en vijf andere gebieden als gebieden die in aanmerking komen om deel uit te maken van het SBZ-netwerk.
Ten derde wordt de ontoereikendheid van een lijst met slechts één gebied voor de bruinvis in het Verenigd Koninkrijk bevestigd door andere bronnen, zoals de conclusies van het Natura 2000 mariene biogeografische seminar voor de Atlantische regio, dat op 24 en 25 maart 2009 in Galway, Ierland, is gehouden, en het eerste advies van het Joint Nature Conservation Committee (coördinatiebureau voor natuurbehoud), waarin acht potentiële gebieden voor de bruinvis in de mariene wateren van het Verenigd Koninkrijk worden geïdentificeerd.
Ten vierde hadden andere lidstaten gebieden voor de bruinvis die zich in de onmiddellijke nabijheid bevinden van een gebied dat in het rapport van Evans en Prior is geïdentificeerd, kunnen aanwijzen als gebied dat voor aanwijzing als SBZ in aanmerking komt, maar het Verenigd Koninkrijk heeft dit niet voorgesteld.
De Commissie verwerpt het betoog waarmee het Verenigd Koninkrijk de relevantie en de gegrondheid van de gegevens en het bewijsmateriaal waarop zij zich baseert, met name het rapport van Evans en Prior, in twijfel trekt. Het Verenigd Koninkrijk kan evenmin de complexiteit en de moeilijkheden die gepaard gaan met de identificatie van mariene gebieden inroepen. Bovendien heeft deze lidstaat zich meermaals niet aan zijn eigen voorlopige tijdschema’s gehouden.
De Commissie merkt voorts op dat het extra gebied dat sinds 16 december 2014 door het Verenigd Koninkrijk is aangewezen, namelijk het gebied „Inner Hebrides and Minches”, ook niet voldoende is om de nakoming van de verplichtingen uit hoofde van de habitatrichtlijn te waarborgen, aangezien de totale oppervlakte van dit gebied en het gebied „Skerries and Causeway” minder dan 3 % van het geschatte verspreidingsgebied van de bruinvis in de Atlantische regio van de mariene wateren van het Verenigd Koninkrijk beslaat.
In zijn verweerschrift benadrukt het Verenigd Koninkrijk in de eerste plaats dat het identificeren van geschikte potentiële SBZ’s voor de bruinvis een uiterst moeilijk proces is, niet in de laatste plaats omdat de habitatrichtlijn uitdrukkelijk voorschrijft dat gebieden alleen als SBZ’s mogen worden voorgesteld als het gaat om gebieden die „duidelijk [kunnen worden afgebakend]”, dat de geschiktheid van een gebied als potentiële SBZ aan een strenge wetenschappelijke beoordeling moet worden onderworpen en dat moet worden voorkomen dat vergeefs middelen worden ingezet voor gebieden die duidelijk niet bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de habitatrichtlijn en het Natura 2000-netwerk. De afbakening van gebieden als potentiële SBZ’s is bijzonder moeilijk in het geval van de bruinvis, aangezien het een van nature wijdverspreide walvisachtige soort is waarvan het voortplantingsgedrag relatief onbekend is. Met betrekking tot een dergelijke afbakening heeft het Verenigd Koninkrijk echter aanzienlijke vooruitgang geboekt sinds de datum van het met redenen omkleed advies en vervolgens sinds de datum van instelling van het onderhavige beroep.
Het Verenigd Koninkrijk erkent echter dat op de datum waarop de termijn afliep om te voldoen aan het met redenen omkleed advies, de identificatie en het voorstel door het Verenigd Koninkrijk van een lijst met slechts één gebied als potentiële SBZ, namelijk het gebied „Skerries and Causeway”, ontoereikend was om de naleving van zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn met betrekking tot de bruinvis te waarborgen. In dit opzicht erkent het Verenigd Koninkrijk dat het – op die datum – ook zijn verplichting krachtens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn om bij te dragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de bruinvis, niet is nagekomen.
Daarentegen komt het Verenigd Koninkrijk op tegen de kritiek van de Commissie op de methodologische aanpak die het heeft gehanteerd om gebieden te identificeren en voor te stellen. Het is echter niet nodig dat het Hof zich over deze vragen uitspreekt, aangezien – zoals uit het voorgaande punt blijkt – deze lidstaat de hem in het met redenen omkleed advies verweten niet-nakoming heeft erkend.
Beoordeling door het Hof
Er zij aan herinnerd dat artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn voorziet in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van SBZ’s, „Natura 2000” genaamd, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, zoals de bruinvis, waarop het onderhavige beroep betrekking heeft.
Artikel 3, lid 2, van de habitatrichtlijn verplicht de lidstaten bij te dragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk al naargelang van de aanwezigheid op hun respectieve grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in bijlage II en daartoe overeenkomstig artikel 4 van deze richtlijn en volgens de daarin vastgestelde procedure gebieden als SBZ’s aan te wijzen.
De procedure voor de aanwijzing van gebieden als SBZ’s, als bedoeld in artikel 4 van de habitatrichtlijn, verloopt in vier fasen, waarvan de eerste, overeenkomstig lid 1 van dat artikel, bestaat in de vaststelling door elke lidstaat, op basis van de selectiecriteria van bijlage III bij deze richtlijn, van een lijst van gebieden met vermelding van de typen natuurlijke habitats en de daarin voorkomende inheemse soorten, als bedoeld in respectievelijk bijlage I en bijlage II bij deze richtlijn, en de toezending van die lijst aan de Commissie.
Zoals blijkt uit artikel 4, lid 2, van de habitatrichtlijn worden de door de lidstaten voorgestelde lijsten van gebieden vervolgens door de Commissie als basis gebruikt om een ontwerplijst van SBZ’s op te stellen.
In dit verband heeft het Hof er reeds herhaaldelijk op gewezen dat de Commissie, om een ontwerplijst van GCB’s te kunnen uitwerken die tot de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk van SBZ leidt, moet beschikken over een volledige lijst van de gebieden die, op nationaal niveau, van relevant ecologisch belang zijn ter verwezenlijking van de door de habitatrichtlijn beoogde instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna (zie met name arresten van 7 november 2000, First Corporate Shipping,
C‑371/98
,
EU:C:2000:600
, punt
, en 11 september 2001, Commissie/Frankrijk,
C‑220/99
,
EU:C:2001:434
, punt
).
Overigens is dit het enige middel ter bereiking van het in artikel 3, lid 1, eerste alinea, van de habitatrichtlijn beoogde doel om de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen, welk gebied zich aan weerszijden van een of meerdere binnengrenzen van de Europese Unie kan bevinden. Blijkens artikel 1, onder e) en i), van deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, ervan, moet immers bij de beoordeling van de gunstige staat van instandhouding van een natuurlijke habitat of van een soort worden uitgegaan van het hele Europese grondgebied van de lidstaten waar het Verdrag van toepassing is (arrest van 11 september 2001, Commissie/Duitsland,
C‑71/99
,
EU:C:2001:433
, punt
).
In casu staat het vast dat het Verenigd Koninkrijk bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn – 16 december 2014 – voor het opstellen van de lijst van gebieden als bedoeld in artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn, op zijn lijst slechts één gebied had voorgesteld waar de bruinvis voorkomt, namelijk het gebied „Skerries and Causeway”.
In zijn verweerschrift erkent het Verenigd Koninkrijk echter dat de identificatie en het voorstel van dat gebied op dat moment ontoereikend waren om de naleving te waarborgen van zijn verplichting uit hoofde van artikel 4, lid 1, van de habitatrichtlijn om de lijst op te stellen van gebieden waar de bruinvis voorkomt en aldus bij te dragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk, zoals bepaald in artikel 3, lid 2, van deze richtlijn.
Aangezien de Commissie bovendien voldoende gegevens heeft verstrekt waaruit blijkt dat de door het Verenigd Koninkrijk toegezonden lijst onvoldoende gebieden bevat, moet worden vastgesteld dat, door niet binnen de gestelde termijn overeenkomstig artikel 4, lid 1, van en de bijlagen II en III bij de habitatrichtlijn een lijst te hebben voorgesteld en toegezonden met een voldoende aantal gebieden waar de bruinvis voorkomt, en door derhalve niet overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze richtlijn te hebben bijgedragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de habitats van die soort, deze lidstaat zijn verplichtingen krachtens deze bepalingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart:

1)
Door niet binnen de gestelde termijn overeenkomstig artikel 4, lid 1, van en de bijlagen II en III bij richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, een lijst te hebben voorgesteld en toegezonden met een voldoende aantal gebieden waar de bruinvis (
Phocoena phocoena
) voorkomt en, door derhalve niet overeenkomstig artikel 3, lid 2, van deze richtlijn te hebben bijgedragen tot de totstandkoming van het Natura 2000-netwerk al naargelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de habitats van die soort, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn verplichtingen krachtens deze bepalingen niet nagekomen.

2)
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.