CELEX: 62021CJ0564
Zahtjev za prethodnu odluku
Temeljna prava
Pravo na djelotvoran pravni lijek
Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
Politika azila
Direktiva 2013/32/EU
Članak 11. stavak 1., članak 23. stavak 1. i članak 46. stavci 1. i 3.
Pristup informacijama iz predmeta podnositelja zahtjeva
Potpunost spisa
Metapodaci
Dostava tog spisa u obliku pojedinačnih nestrukturiranih elektroničkih datoteka
Pismeno obavještavanje
Digitalizirana preslika vlastoručno potpisane odluke
Vođenje elektroničkog spisa bez arhiviranja spisa u papirnatom obliku

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 11. stavka 1., članka 23. stavka 1., članka 45. stavka 1. točke (a) i članka 46. stavaka 1. do 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
SL 2013., L 180, str. 60
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci
SL 2020., L 76, str. 38
. i
SL 2020., L 415, str. 90
.) i članka 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru spora između osobe BU, tražitelja azila, i Bundesrepublika Deutschland (Savezna Republika Njemačka), koji zastupa Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migraciju i izbjeglice, Njemačka, u daljnjem tekstu: BAMF), o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu tužitelja iz glavnog postupka u okviru kojeg je njegov zastupnik podnio zahtjev za privremenu pravnu zaštitu kojim se traži dostava potpunog upravnog spisa tog tražitelja u obliku jedinstvene datoteke u PDF formatu (
Portable Document Format
), dosljedno obilježenog brojevima stranica.
Pravni okvir
Pravo Unije
U skladu s uvodnim izjavama 25. i 50. Direktive 2013/32:
„(25)
Da bi se ispravno utvrdilo koje osobe trebaju zaštitu kao izbjeglice za potrebe članka 1. Ženevske konvencije [o statusu izbjeglica, potpisanom u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954)), kako je nadopunjena Protokolom o statusu izbjeglica sklopljenim u New Yorku 31. siječnja 1967.], ili kao osobe ovlaštene na supsidijarnu zaštitu, svaki podnositelj treba imati učinkovit pristup postupcima, mogućnost sudjelovanja i odgovarajuće komunicirati s nadležnim tijelima, kako bi podnio mjerodavne činjenice u svom predmetu, te zadovoljavajuća postupovna jamstva, kako bi se mogao braniti u svom predmetu u svim fazama postupka. Štoviše, postupak u kojem se razmatra zahtjev za međunarodnu zaštitu u pravilu omogućuje podnositelju zahtjeva barem: […] pravo na odgovarajuće obavješćivanje o odluci i činjeničnim i pravnim razlozima te odluke; mogućnost savjetovanja s pravnim ili drugim savjetnikom; pravo da bude informiran(a) o svojoj pravnoj poziciji u odlučujućim fazama postupka na jeziku koji razumije ili se opravdano može pretpostaviti da razumije; te, u slučaju negativne odluke, pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom.
[…]
(50)
U skladu [je] s temeljnim načelom prava Unije da se na odluke u vezi sa zahtjevom za međunarodnu zaštitu, odluke o odbijanju ponovnog pokretanja postupka razmatranja zahtjeva nakon okončanja te odluke o oduzimanju statusa izbjeglice ili statusa supsidijarne zaštite, može primijeniti učinkovit pravni lijek pred sudom.”
Člankom 11. te direktive, naslovljenim „Zahtjevi odluke tijela odlučivanja”, u stavku 1. određuje se:
„Države članice osiguravaju da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu izdaju u pisanom obliku.”
Člankom 23. navedene direktive, naslovljenim „Opseg pravne pomoći i zastupanja”, u stavku 1. određuje se:
„Države članice osiguravaju da pravni ili drugi savjetnik kojeg kao takvog priznaje ili dopušta nacionalno zakonodavstvo, koji pomaže ili zastupa podnositelja zahtjeva prema uvjetima iz nacionalnog prava, ima pristup informacijama iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju na kojem [kojih] se donosi ili će se donijeti odluka.”
Člankom 45. te direktive, naslovljenim „Postupovna pravila”, u stavku 1. određuje se:
„Države članice osiguravaju da, ako nadležno tijelo razmatra mogućnost oduzimanja međunarodne zaštite državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva u skladu s člankom 14. ili 19. Direktive 2011/95/EU [Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
SL 2011., L 337, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 248. i ispravak
SL 2020., L 76, str. 37
.)] određena osoba uživa sljedeća jamstva:
(a)
da bude pismeno obaviještena o tome da nadležno tijelo ponovno razmatra mogućnost ispunjavaju li on ili ona uvjete kao ovlaštenici međunarodne zaštite te o razlozima za takvo razmatranje; i
[…]”
Člankom 46. Direktive 2013/32, naslovljenim „Pravo na učinkoviti pravni lijek”, u stavcima 1. i 3. određuje se:
„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a)
odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
i.
o razmatranju neutemeljenosti zahtjeva u vezi statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite;
[…]
3.   Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da se učinkovitim pravnim lijekom predviđa cjelovito i
ex nunc
razmatranje i činjenica i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom [2011/95], barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
[…]”
Njemačko pravo
Zakon o pravu azila
Člankom 31. Asylgesetza (Zakon o azilu) od 26. lipnja 1992. (BGBl. 1992. I, str. 1126.), kako je objavljen 2. rujna 2008. (BGBl 2008. I, str. 1798.), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak, naslovljenim „Odluka Saveznog ureda o zahtjevima za azil”, u stavku 1. određuje se:
„Odluka Saveznog ureda donosi se u pisanom obliku. Tu odluku treba pisano obrazložiti. Odluke koje se mogu pobijati odmah se dostavljaju svim zainteresiranim stranama […]”
Zakon o upravnim sudovima
Člankom 99. Verwaltungsgerichtsordnunga (Zakon o upravnim sudovima) od 21. siječnja 1960. (BGBl. 1960. I, str. 17.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak, u stavku 1. određuje se:
„Tijela su dužna dostaviti isprave i spise, prenijeti elektroničke dokumente i pružiti informacije. Ako se otkrivanjem sadržaja tih isprava, spisa, elektroničkih dokumenata ili tih informacija nanosi šteta interesu Savezne Republike ili savezne zemlje odnosno ako spisi na temelju zakona ili u skladu s njihovom prirodom trebaju ostati povjerljivi, najviše tijelo nadležno za nadzor može odbiti dostavu tih isprava ili spisa, prenošenje tih elektroničkih dokumenata i pružanje tih informacija.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Tužitelj iz glavnog postupka podnio je zahtjev za međunarodnu zaštitu koji je BAMF odbio odlukom od 18. prosinca 2019. (u daljnjem tekstu: odluka od 18. prosinca 2019.). Ta se odluka osobito temeljila na mišljenju službenika BAMF‑a zaduženog za pitanja koja su specifična za zemlju čiji je osoba BU državljanin. Sadržaj tog mišljenja preuzet je u obliku navoda u prikazu činjenica koji se nalazi u navedenoj odluci.
U skladu s upravnom praksom BAMF‑a, službenik koji je odlučio o zahtjevu za međunarodnu zaštitu tužitelja iz glavnog postupka vlastoručno je potpisao odluku od 18. prosinca 2019., digitalizirao je tu odluku i pohranio dokument koji je proizišao iz digitalizacije navedene odluke u elektroničkom upravnom spisu zainteresirane osobe. Tužitelj iz glavnog postupka primio je ispis tog dokumenta. Nasuprot tomu, izvornik te odluke uništen je nakon njegove digitalizacije.
Tužitelj iz glavnog postupka podnio je sudu koji je uputio zahtjev žalbu protiv odluke od 18. prosinca 2019.
Tijekom sudskog postupka BAMF je odgovorio dostavom elektroničkog spisa tužitelja iz glavnog postupka, dopunjenog navedenim mišljenjem, u obliku nekoliko različitih dokumenata u formatu PDF i sve strukturirane podatke u formatu XML (
Extensible Markup Language
), za koje je potrebna uporaba prikladnog softvera kako bi se prikazala prvotna struktura spisa, kako je on vidljiv BAMF‑u. Iz spisa koji je dostavljen Sudu proizlazi da dotični nacionalni sudovi imaju takav softver i da je on javno dostupan te da ga druge osobe mogu besplatno preuzeti na internetu, uključujući zastupnike tražitelja. Međutim, čak i u slučaju uporabe tog softvera, dotični spis nije dosljedno obilježen brojevima stranica.
Zastupnik tužitelja iz glavnog postupka zatražio je da mu BAMF dostavi njegov potpuni upravni spis u obliku jedinstvenog spisa u formatu PDF koji je dosljedno obilježen brojevima stranica. Nakon odbijanja tog zahtjeva, sudu koji je uputio zahtjev podnio je zahtjev za privremenu pravnu zaštitu u vezi s tim.
U tom pogledu BAMF je istaknuo da se spis određenim osobama ne mora obvezno prenijeti u istom formatu kao što je vidljiv njemu. Tvrdi da se sadržaj spisa na temelju prava Unije može staviti na raspolaganje i davanjem pristupa podnositelju zahtjeva radi uvida. Usto, razumno je od zastupnika podnositelja zahtjeva zahtijevati da preuzme softver koji mu je besplatno dostupan. Osim toga, dosljedno obilježavanje brojevima stranica protivno je učinkovitosti strukturirane digitalne razmjene spisa.
S jedne strane, sud koji je uputio zahtjev smatra da je zahtjev zastupnika tužitelja iz glavnog postupka osnovan jer njegov elektronički spis nije dostupan niti je dostavljen u cijelosti u smislu članka 99. stavka 1. Zakona o upravnim sudovima.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev smatra da pravilno vođenje spisa od strane uprave ima temeljnu važnost za jamčenje transparentnosti postupanja njezinih tijela i mogućnost njezina nadzora kako bi se ispunila obveza demokratske vladavine prava da preuzme odgovornost. Prema njegovu mišljenju, ta obveza uključuje pohranu objektivnog dokumentiranog traga svih važnih događaja koji su dio upravnog postupka kako bi se osobito omogućio nadzor upravnog suda nad izvršnom vlasti. Navodi da je polazište zakonodavca bilo načelo da uprava poštuje zakon i da zbog toga on tom sudu nije pružio mogućnost da prisili upravu na dostavu upravnih spisa. Stoga dotična uprava, na temelju načela vladavine prava i prava na pošteno suđenje, mora brzo ispuniti obvezu dostave tih spisa u potpunosti svim strankama u postupku, kako su na raspolaganju toj upravi. Samo su u takvom slučaju ispunjeni zahtjevi iz članka 23. Direktive 2013/32.
Međutim, ispisani dio elektroničkog upravnog spisa kojim upravlja BAMF, a koji je dostavljen sudu koji je uputio zahtjev, ne obuhvaća potpun sadržaj tog spisa. Naime, sud koji je uputio zahtjev smatra da je nužno da u okviru pristupa spisu budu dostavljeni i njegovi metapodaci, poput pristupâ spisu, unosâ i brisanjâ dokumenata, povijesti spisa, poveznicâ s drugim postupcima koji se odnose na podnositelja zahtjeva ili na članove njegove obitelji, a koji nisu dostupni ni sudu ni njegovu zastupniku.
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev smatra da zastupnik podnositelja zahtjeva i nadležni sud moraju moći
online
pristupiti potpunom upravnom spisu zainteresirane osobe, kako se on nalazi u rukama uprave. Samo pod tim uvjetom ispunjeni su zahtjev iz članka 23. Direktive 2013/32, prema kojem zastupnik tražitelja azila mora imati pristup „informacijama iz predmeta podnositelja zahtjeva” i načelo prava na pošteno suđenje.
S druge strane, sud koji je uputio zahtjev ističe da mu nisu dostavljeni izvornici dotičnih upravnih akata. Naime, prema upravnoj praksi BAMF‑a, ti izvornici, koje je donositelj dotične odluke vlastoručno potpisao, moraju se prvo digitalizirati, a potom uništiti, tako da u konačnici postoji samo njihova elektronička preslika.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da zahtjev naveden u članku 11. stavku 1. Direktive 2013/32, prema kojem se odluka o zahtjevu za azil mora izdati u pisanom obliku, u načelu podrazumijeva vlastoručni potpis donositelja te odluke. Ističe da takvo tumačenje odgovara definiciji pojma „pisani oblik” iz članka 126. Bürgerliches GesetzBucha (BGB) (Zakonik o građanskom postupku) te da je i Sud, u presudi od 28. svibnja 2020., Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/Komisijia (
C‑309/19 P
,
EU:C:2020:401
), presudio da skenirani potpis nije izvorni potpis. Osim toga, navodi da BAMF nije koristio elektronički potpis kojim bi se mogao ispuniti zahtjev potpisa, kao što je to razvidno iz članka 25. stavka 2. Uredbe (EU) br. 910/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2014. o elektroničkoj identifikaciji i uslugama povjerenja za elektroničke transakcije na unutarnjem tržištu i stavljanju izvan snage Direktive 1999/93/EZ (
SL 2014., L 257, str. 73
.).
Tako sud koji je uputio zahtjev smatra da u slučaju u kojem je izvornik odluke o zahtjevu za azil uništen i u kojem postoji samo jedna digitalizirana preslika te odluke potonja nema pisani oblik koji se zahtijeva Direktivom 2013/32. Konkretno, iako preslika može stvarati privid da odražava izvornik dotičnog upravnog akta, njezina potpunost nije izvjesna.
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev dvoji o tome može li, ako je izvornik upravnog akta uništen, činjenica da postoji samo jedna preslika tog akta dovesti do njegova poništenja i treba li on u ovom slučaju ne odbiti zahtjev zastupnika tužitelja iz glavnog postupka za pristup potpunom upravnom spisu zainteresirane osobe te u okviru glavnog postupka naložiti BAMF‑u da donese novu pisanu odluku.
U tim je okolnostima sud koji je uputio zahtjev odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Proizlazi li iz prava na pošteno suđenje na temelju članka 47. [Povelje] da se upravni spis, koji tijelo treba dostaviti u okviru pristupa spisu ili sudskog nadzora, i u elektroničkom obliku, dostavlja na način da je taj spis potpun i dosljedno obilježen brojevima stranica i da su izmjene stoga razumljive?
2.
Protivi li se članku 23. stavku 1. i članku 46. stavcima 1., 2. i 3. Direktive [2013/32] nacionalna upravna praksa u skladu s kojom tijelo pravnom zastupniku tražitelja azila i sudu redovito dostavlja samo izvadak iz elektroničkog sustava upravljanja dokumentima koji sadržava nepotpunu, nestrukturiranu i nekronološku zbirku elektroničkih datoteka u formatu PDF, pri čemu te datoteke nemaju odgovarajuću strukturu i kronološki tijek događaja, a još manje prikazuju cijeli sadržaj elektroničkog spisa?
3.
Proizlazi li iz članka 11. stavka 1. i članka 45. stavka 1. točke (a) Direktive 2013/32 da donositelj odluke u tijelu odlučivanja vlastoručno mora potpisati odluku, da tu odluku treba uložiti u spis ili je podnositelju zahtjeva treba dostaviti i kao vlastoručno potpisani dokument?
4.
Poštuje li se element koji se odnosi na vlastoručno potpisivanje u smislu članka 11. stavka 1. i članka 45. stavka 1. točke (a) Direktive 2013/32/EU ako donositelj odluke potpiše odluku, ali se ona potom skenira i izvornik se uništava te stoga samo dio odluke postoji u pisanom obliku?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost prethodnih pitanja
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, isključivo je na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu, koja uživaju pretpostavku relevantnosti. Slijedom toga, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje ili valjanost pravila prava Unije, Sud je u načelu dužan odlučiti osim ako je očito da traženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima kako bi mogao dati koristan odgovor na ta pitanja (presuda od 22. travnja 2021., Profi Credit Slovakia,
C‑485/19
,
EU:C:2021:313
, t.
38.
i navedena sudska praksa).
Kao prvo, u svojim pisanim očitovanjima njemačka vlada izražava svoje sumnje u pogledu relevantnosti prvog i drugog pitanja jer se odnose na opseg prava na pristup spisu. Te sumnje temelje se na razmatranju prema kojem pristup metapodacima, o kojem je riječ u glavnom postupku, nije nužan za sud koji je uputio zahtjev da bi odlučio o osnovanosti odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji mu je podnesen.
Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da ga sud koji je uputio zahtjev nije uputio Sudu kako bi odlučio o zakonitosti te odluke o odbijanju, nego kako bi odlučio o zahtjevu za privremenu pravnu zaštitu tužitelja iz glavnog postupka za dostavu potpunog upravnog spisa, u obliku jedinstvene datoteke u formatu PDF i dosljedno obilježenog brojevima stranica. Stoga je za sud koji je uputio zahtjev relevantno da dvoji o tome može li se takav spis smatrati potpunim čak i ako ne sadržava metapodatke koji su na raspolaganju upravi kada ona koristi taj spis.
Kao drugo, Europska komisija u svojim pisanim očitovanjima također dvoji o relevantnosti prvog i drugog pitanja. Tako ona navodi da ne razumije odnos između načela prava na pošteno suđenje i postojanja ili predmeta glavnog postupka. Uostalom, s obzirom na to da iz odluke kojom se upućuje zahtjev ne proizlazi da zastupnik podnositelja zahtjeva nije mogao preuzeti softver radi uvida u njegov spis i stoga zastupati svojeg klijenta, dvojbena je nužnost pitanja protivi li se pravu Unije nacionalna praksa kojom se zastupniku podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu nalaže da preuzme softver kako bi imao uvid u spis zainteresirane osobe da bi se odlučilo o meritumu glavnog postupka.
S jedne strane, kada je riječ o razmatranjima suda koji je uputio zahtjev u pogledu prava na pošteno suđenje, iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da taj sud smatra da to načelo, utvrđeno u članku 47. drugom stavku Povelje, zahtijeva pristup potpunom spisu podnositelja zahtjeva, poput spisa koji drži uprava. Međutim, navedeni sud konkretno dvoji o tome može li se, imajući u vidu način prijenosa informacija koje se nalaze u spisu tužitelja iz glavnog postupka, o kojemu je riječ u sporu koji se pred njim vodi, smatrati da je osiguran pristup cijelom tom spisu. Stoga u ovom slučaju nema nikakve dvojbe o relevantnosti tih razmatranja.
S druge strane, kada je riječ o tumačenju prvog i drugog pitanja, koje navodi Komisija, a prema kojem se tim pitanjima nastoji, među ostalim, odrediti protivi li se pravo Unije nacionalnoj praksi kojom se zastupniku podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu nalaže da preuzme softver kako bi imao uvid u njegov spis, valja istaknuti da se navedena pitanja ne odnose na materijalnu nemogućnost zastupnika podnositelja zahtjeva da pristupi njegovu spisu, nego o potpunom pristupu tom spisu i u obliku koji omogućava da ga razumije na isti način kao dotična uprava. Naime, sud koji je uputio zahtjev smatra da je rješenje koje je u ovom slučaju prihvatio BAMF, a kojim se osobito zahtijeva da zastupnik podnositelja zahtjeva preuzme besplatan softver, ne omogućava ispunjavanje takvih zahtjeva.
Stoga su prvo i drugo pitanje dopušteni.
Međutim, kao treće valja utvrditi da se, kada je riječ o trećem i četvrtom pitanju, može istaknuti da se, s obzirom na to da je odluka koju tužitelj iz glavnog postupka pobija odluka o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je potonji podnio, ne čini da ishod glavnog postupka kao takav zahtijeva tumačenje članka 45. stavka 1. točke (a) Direktive 2013/32, na koji se ta pitanja odnose. Naime, ta odredba primjenjuje se na slučajeve u kojima nadležno tijelo namjerava oduzeti međunarodnu zaštitu osobi kojoj je ta zaštita već dodijeljena. Tako se samo tumačenje članka 11. stavka 1. te direktive, koji se primjenjuje na odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu i na koji se treće i četvrto pitanje također odnose, čini korisnim za rješenje glavnog postupka. Uostalom, sud koji je uputio zahtjev ne daje nikakvo pojašnjenje koje bi omogućilo razumijevanje na koji mu je način tumačenje tog članka 45. stavka 1. točke (a) potrebno kako bi mu omogućilo da riješi taj spor. Iz toga slijedi da su treće i četvrto pitanje nedopušteni jer se odnose na tumačenje članka 45. stavka 1. točke (a) Direktive 2013/32.
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 23. stavak 1. i članak 46. stavke 1. i 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. Povelje tumačiti na način da im se protivi nacionalna upravna praksa na temelju koje upravno tijelo koje je odlučilo o zahtjevu za međunarodnu zaštitu zastupniku podnositelja zahtjeva dostavlja presliku elektroničkog spisa koji se odnosi na taj zahtjev u obliku nestrukturiranog niza različitih datoteka u formatu PDF bez dosljednog obilježavanja brojeva stranica, čija se struktura može vizualizirati softverom koji je besplatan i slobodno dostupan na internetu.
U tom pogledu prije svega valja istaknuti da se člankom 23. stavkom 1. Direktive 2013/32 provodi pravo pristupa spisu u okviru postupaka u vezi sa zahtjevima za međunarodnu zaštitu time što se predviđa da pravni savjetnik koji pomaže ili zastupa podnositelja zahtjeva ima pristup informacijama iz njegova spisa iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju kojih se donosi ili će se donijeti odluka.
Zatim, kada je riječ o članku 46. stavcima 1. i 3. Direktive 2013/32, tom odredbom provodi se načelo djelotvorne sudske zaštite time što se predviđa da države članice osiguravaju da se učinkovitim pravnim lijekom predviđa cjelovito i
ex nunc
razmatranje i činjenica i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
Naposljetku, valja podsjetiti na to da, u okviru zaštite prava i sloboda zajamčenih pravom Unije i prava na djelotvornu sudsku zaštitu, članak 47. drugi stavak Povelje jamči pravo na pošteno suđenje, čiji je jedan od posebnih aspekata poštovanje prava obrane, koja u skladu s tim stavkom uključuju mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan. Ona se moraju poštovati u svim postupcima protiv osobe koji mogu dovesti do akta koji je na njezinu štetu. Nužna posljedica djelotvornog ostvarivanja prava obrane je pravo na pristup spisu (presuda od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, t.
59.
do
61.
i navedena sudska praksa).
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da temeljna prava, poput poštovanja prava obrane, na temelju tog članka 47., uključujući pravo na otkrivanje dokumenata relevantnih za obranu, ne daju apsolutne povlastice, već mogu biti ograničena pod uvjetom da ograničenja odgovaraju ciljevima u općem interesu koji se žele postići predmetnom mjerom i da u odnosu na cilj koji se želi postići ne uključuju neproporcionalno i neprihvatljivo zadiranje kojim se krši sama bit zajamčenih prava (vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, t.
62.
i
68.
i navedenu sudsku praksu).
Što se konkretno tiče prava na pristup spisu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da ono podrazumijeva da osoba na koju se akt odnosi može razmotriti sve dokumente u spisu koji mogu biti relevantni za njezinu obranu. To uključuje kako povoljne tako i nepovoljne dokumente, osim poslovnih tajni o drugim osobama, internih dokumenata tijela koje je donijelo akt i drugih povjerljivih dokumenata (presuda od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, t.
66.
i navedena sudska praksa).
Što se tiče dokumenata koji se trebaju uključiti u istražni spis, treba navesti da iz sudske prakse Suda također proizlazi da je, iako ne može biti na samom tijelu koje je donijelo odluku kojom se nanosi šteta da odredi dokumente koji su korisni za obranu dotične osobe, tom tijelu dopušteno iz upravnog postupka isključiti elemente koji nemaju nikakve veze s činjeničnim i pravnim elementima koji podupiru obrazloženje te odluke i koji stoga nisu relevantni za njegov ishod (vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, Sud je presudio da postojanje povrede prava obrane, uključujući pravo na pristup spisu, treba ocijeniti s obzirom na posebne okolnosti svakog slučaja, a osobito s obzirom na prirodu akta u pitanju, kontekst njegova donošenja i pravna pravila koja uređuju odnosnu materiju (presuda od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, t.
97.
i navedena sudska praksa).
Konkretnije, s obzirom na to da se prvo i drugo pitanje odnose na pristup spisu u vezi sa sudskim postupkom, valja istaknuti da u pogledu preciznih zahtjeva koji su navedeni u članku 46. stavku 3. Direktive 2013/32, spis postupka koji nadležnom sudu, barem u prvom stupnju, dostavlja tijelo koje je odlučilo o dotičnom zahtjevu za međunarodnu zaštitu mora biti potpun i sadržavati sve postupovne akte, dokumente i dokaze koje je to tijelo imalo na raspolaganju u te svrhe, odnosno, po potrebi, dijelove spisa koji potječu iz vremena nakon te odluke i koji su važni za ishod te odluke.
Osim toga, doseg sudskog nadzora nad odlukom koja se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu nužno ima odlučujući utjecaj na zahtijevani doseg pristupa spisu kako bi se zainteresiranoj osobi omogućilo da djelotvorno ostvari svoja prava obrane.
Naime, uzimajući u obzir dijelove spisa za koje dotično tijelo zahtijeva povjerljivost, zbog valjano izloženih ciljeva od općeg interesa, poput onih iz točaka 37. i 38. ove presude, i dokumente koji uopće nisu važni za ishod zahtjeva za međunarodnu zaštitu, zastupnik podnositelja zahtjeva mora imati pristup potpunom spisu, kako je podnesen nadležnom sudu, kako bi u okviru kontradiktorne rasprave mogao raspravljati o činjeničnim i pravnim elementima koji su odlučujući za ishod postupka. Takav je zahtjev nužan kako bi se u cijelosti jamčila prava obrane podnositelja zahtjeva i poštovanje kontradiktornosti postupka, koji su povezani s pravom na pošteno suđenje (vidjeti u tom smislu presudu od 4. lipnja 2013., ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, t.
55.
do
57.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, takvo pravo na pristup spisu također može obuhvaćati pristup metapodacima upravnog spisa podnositelja zahtjeva, odnosno podacima koji ulaze u strukturu tog spisa i kojima se nastoji opisati, objasniti, locirati ili na neki drugi način olakšati pristup tom sadržaju. Naime, ne može se isključiti da, prema njihovoj prirodi i njihovu sadržaju, takvi metapodaci čine „informacije iz predmeta podnositelja zahtjeva na temelju kojih se donosi ili će se donijeti odluka”, u smislu članka 23. stavka 1. Direktive 2013/32. Konkretno, isto može vrijediti za poveznice s drugim postupcima koji se odnose na podnositelja zahtjeva ili na članove njegove obitelji. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri postoje li ciljevi od općeg interesa, poput onih iz točaka 37. i 38. ove presude, koji se protive otkrivanju tih podataka, pronalazeći ravnotežu između prava obrane podnositelja zahtjeva i interesa povezanih s očuvanjem povjerljivosti informacija (vidjeti u tom smislu presudu od 13. rujna 2018., UBS Europe i dr.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, t.
69.
i navedenu sudsku praksu).
Kada je riječ o formatu u kojem se različiti elementi spisa dostavljaju zastupniku podnositelja zahtjeva i njihovoj strukturi, prije svega valja istaknuti da članak 23. stavak 1. i članak 46. stavci 1. i 3. ne sadržavaju nijedno pravilo kojim se uređuju praktične i tehničke pojedinosti pristupa spisu zastupnika podnositelja zahtjeva.
Osim toga, kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 37. ove presude, zaštita prava obrane na temelju članka 47. Povelje, uključujući pravo na pristup spisu, znači da dotični nacionalni propis ili nacionalne prakse ne predstavljaju neproporcionalno i neprihvatljivo zadiranje kojim se krši sama bit zajamčenih prava.
U ovom slučaju, kao što je to istaknuto u točki 13. ove presude, zastupnik podnositelja zahtjeva primio je, u skladu s dotičnom nacionalnom upravnom praksom, elektronički spis tužitelja iz glavnog postupka u obliku nekoliko različitih dokumenata u formatu PDF i sve strukturirane podatke u formatu XML, za koje je potrebna uporaba prikladnog softvera koji se može besplatno preuzeti na internetu kako bi se mogla prikazati prvotna struktura spisa. Nasuprot tomu, njegova dostava ne uključuje metapodatke koji se odnose na taj spis, poput pristupa spisu osoblja uprave, povijesti spisa ili poveznica s drugim postupcima koji se odnose na podnositelja zahtjeva ili na članove njegove obitelji.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da, za razliku od dostave jedinstvene datoteke u formatu PDF koja je dosljedno obilježena brojevima stranica, način dostave poput onog BAMF‑a ne omogućava praćenje izmjena upravnog spisa tužitelja iz glavnog postupka i jamčenje da dostavljeni spis odgovara onom koji vodi uprava. Prema njegovu mišljenju, taj način dostave nije u skladu s pravom na pošteno suđenje utvrđeno u članku 47. drugom stavku Povelje. Osobito navodi da se zbog činjenice da prikaz svih dokumenata u formatu PDF koje je uprava prenijela prema kronološkom redoslijedu zahtijeva preuzimanje posebnog softvera ne može isključiti da je taj prikaz različit za nadležni sud i za zastupnika zainteresirane osobe, tako da nije zajamčeno stavljanje na raspolaganje spisa istog sadržaja i oblika svim strankama dotičnog postupka azila.
Njemačka vlada pak u svojim pisanim očitovanjima tvrdi da strukturirani podaci koji se prilažu pojedinačnim datotekama u formatu PDF omogućuju, uz pomoć prikladnog softvera, prikaz strukture početnog spisa. Osim toga, nazivi pojedinačnih datoteka koje sadržavaju numeraciju i opis ključnim riječima omogućavaju određivanje prema kojem su redu različiti dokumenti uloženi u dotični spis, prirode tih različitih dokumenata i broj dokumenata koje taj spis sadržava. Tako se može provjeriti je li navedeni spis dostavljen u potpunosti.
U tom pogledu iz sudske prakse koja se navodi u točkama 38., 39. i 43. ove presude proizlazi da je, kako bi se odredilo je li neki način dostave spisa postupka, poput onog koji provodi BAMF, u skladu s pravom pristupa spisu, kako je zajamčen člankom 47. Povelje, na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni jamči li taj način dostave vjeran prikaz, u najvećoj mogućoj mjeri, strukture tog spisa i kronologije zaprimanja različitih dokumenata koji su u njega uloženi, tako da zastupnik podnositelja zahtjeva može provjeriti nalaze li se tamo svi dokumenti koji su relevantni za obranu tog podnositelja zahtjeva i, po potrebi, zahtijevati dostavu dokumenata koji nedostaju ili razlog njihova izostanka. Naime, takvi dokumenti koji nedostaju mogu se, po potrebi, pokazati korisnim za obranu podnositelja zahtjeva ako sadržavaju bitne dijelove spisa upravnog postupka ili dijelove spisa koji omogućuju drukčije tumačenje relevantnih činjenica od tumačenja tijela koje je odlučilo o zahtjevu za međunarodnu zaštitu.
Osim toga, valja naglasiti da se ne može pretpostaviti postojanje jedinstvenog tehničkog rješenja koje je prikladno za jamčenje djelotvornosti prava obrane i djelotvorne sudske zaštite, u skladu s člankom 47. Povelje. Naime, u slučaju nepostojanja jedinstvene norme na razini Unije kojom se uređuje taj način dostave i u vezi s novim tehnologijama, ne može se isključiti da postoji nekoliko funkcionalno jednakovrijednih rješenja i da ona pružaju dostatna jamstva za zaštitu prava na pristup spisu (vidjeti po analogiji presudu od 5. srpnja 2012., Content Services,
C‑49/11
,
EU:C:2012:419
, t.
39.
do
42.
).
Konkretno, ne može se isključiti da prijenos dotičnog spisa u obliku pojedinačnih datoteka u formatu PDF može osigurati, na način koji je jednakovrijedan prijenosu jedinstvene datoteke u tom formatu koji je dosljedno obilježen brojevima stranica, djelotvornost prava obrane podnositelja zahtjeva, pod uvjetom da se taj prijenos provodi na formalne i tehničke načine koji nude najvjerniji mogući prikaz potpunog spisa zainteresirane osobe i njegove strukture, po potrebi softverom koji se može preuzeti i koji je lako dostupan te nudi dostatna jamstva sigurnosti, a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Sud koji je uputio zahtjev moći će osobito provjeriti jamči li softver koji se koristi za vizualizaciju strukture spisa postupka koji je nadležno upravno tijelo za odlučivanje o zahtjevu za međunarodnu zaštitu podnositelja zahtjeva dostavilo njegovu zastupniku prikaz njegove strukture jednakovrijedan onom kojim ono samo raspolaže, jer je ta jednakovrijednost nužna kako bi mu mogla omogućiti da u ime tog podnositelja zahtjeva djelotvorno ostvari prava obrane pred tim sudom.
Osim toga, na njemu će biti da provjeri pružaju li, kao što to njemačka vlada sugerira u svojim pisanim očitovanjima, strukturirani podaci i datoteke u formatu PDF, kojima je spis podnositelja zahtjeva dostavljen njegovu zastupniku, dovoljno informacija da bi se razumjela struktura tog spisa i je li za vizualizaciju te strukture nužna uporaba softvera. Također će moći provjeriti je li, kao što to ta vlada tvrdi, dotični vizualizacijski softver koji taj zastupnik može koristiti, isti kao onaj kojim raspolažu nadležni sudovi kako bi odlučili o žalbama protiv odluka o zahtjevima za međunarodnu zaštitu i dovodi li, kao što to također tvrdi, uporaba tog softvera do razlika u prikazivanju samo u pogledu manjih aspekata, čime se ne mijenja sposobnost tog zastupnika da djelotvorno ostvari prava obrane u ime podnositelja zahtjeva.
Uostalom, valja istaknuti da se ne čini, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da nužnost za zastupnika podnositelja zahtjeva da preuzme takav softver kako bi mogao vizualizirati strukturu spisa tog podnositelja zahtjeva u kronološkom redoslijedu čini sama po sebi neproporcionalno i neprihvatljivo zadiranje kojim se može kršiti sama bit njegovih prava na obranu.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da članak 23. stavak 1. i članak 46. stavke 1. i 3. Direktive 2013/32 u vezi s člankom 47. Povelje treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalna upravna praksa na temelju koje upravno tijelo koje je odlučilo o zahtjevu za međunarodnu zaštitu zastupniku podnositelja zahtjeva dostavi presliku elektroničkog spisa o tom zahtjevu u obliku niza različitih datoteka u formatu PDF bez dosljednog obilježavanja brojeva stranica i čija se struktura može vizualizirati besplatnim softverom koji je slobodno dostupan na internetu, pod uvjetom, s jedne strane, da taj način dostave jamči pristup svim relevantnim informacijama za obranu podnositelja zahtjeva iz tog predmeta podnositelja zahtjeva na temelju kojih se donosi ili će se donijeti odluka i, s druge strane, da navedeni način dostave nudi što je moguće vjernije prikazivanje strukture i kronologije tog spisa, osim u slučaju u kojem se ciljevi općeg interesa protive otkrivanju određenih informacija zastupniku podnositelja zahtjeva.
Treće i četvrto pitanje
Svojim trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 11. stavak 1. Direktive 2013/32 tumačiti na način da je nužno da odluku o zahtjevu za međunarodnu zaštitu vlastoručno potpiše službenik nadležnog tijela donositelja te odluke kako bi se smatrala izdanom u pisanom obliku u smislu te odredbe i, u slučaju potvrdnog odgovora, protivi li mu se upravna praksa koja se sastoji od digitalizacije potpisanog izvornika takve odluke, njezina kasnijeg uništenja i pohrane digitalizirane verzije te odluke u elektroničkom spisu.
Prije svega valja istaknuti da zahtjev da se odluka o zahtjevu za međunarodnu zaštitu izradi u pisanom obliku iz članka 11. stavka 1. Direktive 2013/32 ne uključuje obvezu da tu odluku vlastoručno potpiše njezin donositelj.
Naime, iz sudske prakse proizlazi da obveza izrade akta, osobito odluke koja negativno utječe, u pisanom obliku, koja je predviđena pravom Unije u velikom broju slučajeva (presude od 5. lipnja 2014., Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, t.
41.
do
49.
i navedena sudska praksa, i od 17. prosinca 2020., Komisija/Mađarska (Prihvat tražitelja međunarodne zaštite),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, t.
204.
do
207.
i
251.
), znači samo da je ta odluka prikazana u obliku skupa grafičkih znakova koji imaju određeno značenje, neovisno o tome jesu li sastavljeni rukom, ispisani na papiru ili registrirani u elektroničkom obliku (vidjeti u tom smislu presudu od 12. travnja 2018., Finnair,
C‑258/16
,
EU:C:2018:252
, t.
33.
,
35.
i
36.
). Tako se izraz „u pisanom obliku” u smislu članka 11. stavka 1. Direktive 2013/32 mora tumačiti na način da isključuje prešutnu odluku ili, kao što to ističu njemačka i mađarska vlada, usmeno priopćenu odluku.
Nasuprot tomu, obveza da tu odluku potpiše njezin donositelj, vlastoručno ili u obliku elektroničkog potpisa, ne proizlazi automatski iz pisanog oblika navedene odluke.
Naime, iako zahtjev da se odluka koja negativno utječe izradi u pisanom obliku i zahtjev da takav akt potpiše njezin donositelj, to jest osoba koju je nadležno tijelo ovlastilo da je donese, oba odgovaraju ciljevima pravne sigurnosti i zaštite postupovnih prava adresata, te ciljeve ipak treba razlikovati od tih zahtjeva. Naime, zahtjevom da akt bude u pisanom obliku nastoji se omogućiti, među ostalim, adresatu da dozna pravni doseg tog akta, načine njegove primjene i njegovo obrazloženje kako bi ga po potrebi mogao djelotvorno osporiti pred sudom (vidjeti u tom smislu presudu od 5. lipnja 2014., Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, t.
44.
do
46.
). Nasuprot tomu, formalnim zahtjevom ovjeravanja akta, osobito potpisom, kada se zahtijeva mjerodavnim pravom, nastoji se jamčiti da je akt izvjestan u pogledu svojega donositelja i svojega sadržaja, a što treba biti predmet nadzora prije svakog drugog nadzora, poput, osobito, onoga poštovanja obveze obrazloženja akata (vidjeti u tom smislu presudu od 23. studenoga 2021., Vijeće/Hamas,
C‑833/19 P
,
EU:C:2021:950
, t.
55.
).
S obzirom na ta razmatranja nije potrebno odgovoriti na pitanje protivi li se članku 11. stavku 1. Direktive 2013/32 upravna praksa digitalizacije potpisanog izvornika odluke o zahtjevu za međunarodnu zaštitu, njezina kasnijeg uništenja i pohrane digitalizirane verzije te odluke u elektroničkom spisu.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti da članak 11. stavak 1. Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da nije nužno da odluku o zahtjevu za međunarodnu zaštitu potpiše službenik nadležnog tijela koje je njezin donositelj kako bi se smatralo da je ta odluka izrađena u pisanom obliku, u smislu te odredbe.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 23. stavak 1. i članak 46. stavke 1. i 3. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite u vezi s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
treba tumačiti na način da im se:
ne protivi nacionalna upravna praksa na temelju koje upravno tijelo koje je odlučilo o zahtjevu za međunarodnu zaštitu zastupniku podnositelja zahtjeva dostavi presliku elektroničkog spisa o tom zahtjevu u obliku niza različitih datoteka u formatu PDF bez dosljednog obilježavanja brojeva stranica i čija se struktura može vizualizirati besplatnim softverom koji je slobodno dostupan na internetu, pod uvjetom, s jedne strane, da taj način dostave jamči pristup svim relevantnim informacijama za obranu podnositelja zahtjeva iz tog predmeta podnositelja zahtjeva na temelju kojih se donosi ili će se donijeti odluka i, s druge strane, da navedeni način dostave nudi što je moguće vjernije prikazivanje strukture i kronologije tog spisa, osim u slučaju u kojem se ciljevi općeg interesa protive otkrivanju određenih informacija zastupniku podnositelja zahtjeva.

2.
Članak 11. stavak 1. Direktive 2013/32
treba tumačiti na način da:
nije nužno da odluku o zahtjevu za međunarodnu zaštitu potpiše službenik nadležnog tijela koje je njezin donositelj kako bi se smatralo da je ta odluka izrađena u pisanom obliku, u smislu te odredbe.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački