CELEX: 62020CJ0295
Преюдициално запитване
Обществени поръчки
Възлагане на обществена поръчка за услуги по третиране на отпадъци
Директива 2014/24/ЕС
Членове 58 и 70
Квалифициране на задължението на оператора да притежава предварително писмено съгласие за трансгранични превози на отпадъци
Условие за изпълнение на поръчката

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 18, 42, 56, 58 и 70 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
OВ L 94, 2014 г., стр. 65
), както и на член 2, точка 35 и членове 3—7, 9 и 17 от Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци (
OВ L 190, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 16, стр. 172).
Запитването е отправено в рамките на спор между „Sanresa“ UAB и Aplinkos apsaugos departamentas prie Aplinkos ministerijos (отдел по опазване на околната среда към Министерството на околната среда, Литва) (наричан по-нататък „възлагащият орган“) по повод решението му да отстрани Sanresa от процедура за възлагане на обществена поръчка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2014/24
Член 18 от Директива 2014/24, който се отнася до „[п]ринципи[те] на обществените поръчки“, гласи:
„1.   Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин.
Обществените поръчки не трябва да се подготвят с цел изключването им от обхвата на настоящата директива или изкуствено ограничаване на конкуренцията. Приема се, че има изкуствено ограничаване на конкуренцията, когато обществената поръчка е подготвена с цел да се даде неоправдано предимство на определени икономически оператори или те да се поставят в неизгодно положение.
2.   Държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че при изпълнението на договорите за обществени поръчки икономическите оператори спазват приложимите задължения в областта на екологичното, социалното и трудовото право, установени с правото на Съюза, националното право, колективни споразумения или с разпоредби на международното екологично, социално и трудово право, които са изброени в приложение X“.
Член 42 от тази директива предвижда реда и условията, при които възлагащите органи могат да формулират „[т]ехническите спецификации“ и да ги вземат предвид при подбора на офертите.
Член 49 от посочената директива („Обявления за поръчки“) гласи:
„Обявленията за поръчки се използват като покана за участие в състезателна процедура по отношение на всички процедури, без да се засягат разпоредбите на член 26, параграф 5, втора алинея и член 32. Обявленията за поръчки съдържат информацията, посочена в част В от приложение V, и се публикуват в съответствие с член 51“.
Член 56 от същата директива, който посочва „[о]бщи[те] принципи“ при избора на участниците и при възлагането на поръчките, предвижда в параграф 1:
„Поръчките се възлагат въз основа на критериите, определени в съответствие с членове 67—69, при условие че възлагащият орган се е уверил в съответствие с членове 59—61, че са изпълнени всички условия по-долу:
[…]
б)
офертата е подадена от оферент, който не е изключен в съответствие с член 57 и който отговаря на критериите за подбор, установени от възлагащия орган в съответствие с член 58 и, където е приложимо, на недискриминационните правила и критерии по член 65.
Възлагащите органи могат да решат да не възлагат поръчка на оферента, подал икономически най-изгодната оферта, когато са установили, че офертата не отговаря на приложимите задължения, посочени в член 18, параграф 2“.
Член 58 от Директива 2014/24 („Критерии за подбор“) гласи:
„1.   Критериите за подбор могат да се отнасят до:
а)
годността за упражняване на професионалната дейност;
б)
икономическото и финансовото състояние;
в)
техническите и професионалните способности.
Възлагащите органи могат да налагат на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Възлагащите органи ограничават изискванията само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидат или оферент има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Всички изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него.
2.   По отношение на годността за упражняване на професионалната дейност възлагащите органи могат да изискват от икономическите оператори да бъдат вписани в един от професионалните или търговските регистри в тяхната държава членка по установяване, както е описано в приложение XI, или да изпълнят всяко друго условие, посочено в същото приложение.
При процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, когато икономическите оператори трябва да притежават специално разрешение или да членуват в определена организация, за да могат да изпълняват съответната услуга в своята държава по произход, възлагащият орган може да поиска от тях да докажат, че имат такова разрешение или членство.
3.   По отношение на икономическото и финансовото състояние възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимия икономически и финансов капацитет за изпълнение на поръчката. За тази цел възлагащите органи могат да изискват, по-специално, икономическите оператори да имат определен минимален годишен оборот, включително определен минимален оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката. Освен това възлагащите органи могат да изискат икономическите оператори да предоставят информация относно годишните си отчети, които показват например съотношението между активите и пасивите. Те могат също така да изискват подходящо равнище на застраховката за риска „професионална отговорност“.
Изискваният от икономическите оператори минимален годишен оборот не може да превишава най-много двукратно прогнозна стойност на поръчката, освен в надлежно обосновани случаи, отнасящи се например до конкретните рискове, свързани с естеството на строителството, услугите или доставките. Възлагащият орган посочва основните причини за това изискване в документацията за обществената поръчка или в индивидуалния доклад по член 84.
Така например съотношението между активите и пасивите може да се вземе предвид, когато възлагащият орган уточни методите и критериите за това в документацията за обществената поръчка. Тези методи и критерии трябва да са прозрачни, обективни и недискриминационни.
Когато определена поръчка е разделена на обособени позиции, настоящият член се прилага по отношение на всяка обособена позиция. Възлагащият орган обаче може да определя минималния годишен оборот, изискван от икономическите оператори, по отношение на групи от обособени позиции, в случай че на спечелилия оферент се възлагат няколко обособени позиции за едновременно изпълнение.
Когато поръчки се възлагат въз основа на рамково споразумение след подновяване на състезателната процедура, максималното изискване за годишен оборот по втора алинея от настоящия параграф се изчислява въз основа на очаквания максимален размер на конкретните поръчки, които ще се изпълняват едновременно, или когато той не е известен — въз основа на прогнозната стойност на рамковото споразумение. При динамични системи за покупки максимално изискуемият годишен оборот по втора алинея се изчислява въз основа на очаквания максимален размер на конкретните поръчки, възлагани по тази система.
4.   По отношение на техническите и професионалните способности възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимите човешки и технически ресурси и опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество.
Възлагащите органи могат по-специално да изискват икономическите оператори да притежават достатъчен опит, удостоверен чрез подходящи свидетелства за изпълнени в миналото поръчки. Възлагащият орган може да приеме, че икономическият оператор не притежава необходимите професионални способности, когато е установил, че икономическият оператор има конфликт на интереси, който може да се отрази неблагоприятно на изпълнението на поръчката.
[…]“.
Приложение XII към тази директива, озаглавено „Доказателства за съответствие с критериите за подбор“, предвижда в част II, буква ж) сред средствата за доказване на посочените в член 58 от тази директива технически възможности на икономическите оператори „[у]казание за мерките за управление на околната среда, които икономическият оператор ще бъде в състояние да прилага при изпълнението на обществената поръчка“.
Съгласно член 70 от тази директива („Условия за изпълнение на поръчките“):
„Възлагащите органи могат да определят специални условия във връзка с изпълнението на обществена поръчка, при условие че те са свързани с предмета на поръчката по смисъла на член 67, параграф 3 и са посочени в поканата за участие в състезателна процедура или в документацията за обществената поръчка. Тези условия могат да включват икономически, свързани с иновациите, екологични, социални или свързани със заетостта съображения“.
Приложение V към тази директива („Информация, която трябва бъде включена в обявленията“), съдържа част В, отнасяща се до [и]нформация[та], която трябва да бъде включена в обявленията да поръчки (съгласно член 49)“, чиято точка 17 гласи:
„Когато е целесъобразно, специалните условия, приложими към изпълнението на обществената поръчка“.
Регламент № 1013/2006
Член 2, точка 35 от Регламент № 1013/2006 дефинира „незакон[ния] превоз“ на отпадъци по следния начин:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
35)
„незаконен превоз“ означава всеки превоз на отпадъци, извършен:
а)
без нотификация до всички заинтересовани компетентни органи съгласно настоящия регламент; или
б)
без съгласието на засегнатите компетентни органи в съответствие с настоящия регламент; или
в)
със съгласие, получено от заинтересованите компетентни органи чрез фалшифициране, невярно съдържание или измама; или
г)
по начин, който фактически не е посочен в нотификацията или документите за превоз; или
[…]“.
В дял II от този регламент („Превози в рамките на [Съюза] със или без транзит през трети страни“) са членове 3—32. Член 3 („Обща процедурна рамка“) от посочения регламент предвижда в параграф 1:
„Превозите на следните отпадъци са предмет на процедурата на предварителна писмена нотификация и съгласие, както е определено в разпоредбите на настоящия дял:
a)
ако са предназначени за операции по обезвреждане:
всички отпадъци;
б)
ако са предназначени за операции по оползотворяване:
i)
отпадъците, изброени в приложение IV, които включват, inter alia, отпадъците, изброени в приложения II и VIII към Базелската конвенция;
ii)
отпадъците, изброени в приложение IVA;
iii)
отпадъците, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIБ, IV или IVA;
iv)
смеси на отпадъци, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIB, IV или IVA, освен изброените в приложение IIIA“.
Съгласно член 4 от същия регламент („Нотифициране“):
„Когато нотификаторът възнамерява да превозва отпадъци съгласно член 3, параграф 1, букви a) или б), той/тя предоставя предварителна писмена нотификация на и чрез компетентния орган по изпращането и, при представяне на обща нотификация, спазва разпоредбите на член 13.
Когато се представя нотификация, трябва да са изпълнени следните изисквания:
1.
документи за нотификация и документи за превоз:
Нотификация се прави с помощта на следните документи:
а)
документ за нотификация, описан в приложение IA; и
б)
документ за превоз, описан в приложение IБ.
При представяне на нотификация, нотификаторът попълва документа за нотификация и, когато е уместно, документа за превоз.
Когато нотификаторът не е първоначален производител в съответствие с член 2, точка 15, буква a), i), нотификаторът обезпечава този производител или едно от лицата, посочени в точка 15, буква a), ii) или iii) от член 2, когато е приложимо, също да подпишат документът за нотификaция, описан в приложение IA.
Документът за нотификaция и документът за превоз се издават на нотификатора от компетентния орган по изпращането;
2.
информация и документация в документите за нотификaция и превоз:
Нотификаторът доставя или прилага към нотификацията информация и документация, изброени в приложение II, част 1. Нотификаторът доставя или прилага към документа за превоз информацията и документацията, посочена в приложение II, част 2, до степента, възможна в момента на нотифициране.
Нотифицирането се счита за правилно извършено, когато компетентният орган по изпращането е удовлетворен, че документа за нотификация и документа за превоз са попълнени в съответствие с първа алинея.
3.
допълнителна информация и документация:
Ако заинтересованите компетентни органи поискат, нотификаторът предоставя допълнителна информация и документация. Списък с допълнителна информация и документация, която може да бъде поискана, е даден в приложение II, част 3.
Нотификацията се счита за правилно извършена, когато компетентния орган по местоназначението е удовлетворен, че документа за нотификация и документа за превоз са попълнени, и че информацията и документацията, изброени в приложение II, части 1 и 2, както и всяка допълнителна информация и документация, поискани в съответствие с настоящия параграф и изброени в приложение II, част 3, са били предоставени от нотификатора;
4.
сключване на договор между нотификатора и получателя:
Нотификаторът сключва договор с получателя, както е описано в член 5, за оползотворяването или обезвреждането на отпадъците, които са нотифицирани.
Доказателство за този договор или декларация, удостоверяваща неговото съществуване в съответствие с приложение IA, се доставя на заинтересованите компетентни органи по време на нотифицирането. Копие от договора или доказателство за него се предоставя на компетентния орган от нотификатора или получателя срещу поискване от компетентния орган;
5.
изготвяне на финансова гаранция или еквивалентна застраховка:
Изготвя се финансова гаранция или еквивалентна застраховка, както е описано в член 6. Нотификаторът изготвя декларация за тази цел, като попълва съответната част от документа за нотификация, описан в приложение IA.
Финансовата гаранция или еквивалентна застраховка (или ако компетентният орган разрешава това, доказателство за тази гаранция или застраховка, или декларация, удостоверяващо съществуването ѝ) се предават като част от документа за нотификация по времето на нотифицирането или, ако компетентният орган разрешава това, съгласно националното законодателство, преди да започне превоза.
6.
Обхват на нотификацията:
Нотификацията обхваща превоза на отпадъци от началното му място на изпращане и включва тяхното временно и окончателно оползотворяване или обезвреждане.
Ако последващите временни и окончателни операции се извършат в страна, различна от първата страна по местоназначение, окончателната операция и нейното местоназначение се посочват в нотификацията и се прилага член 15, буква е).
Всяка нотификация обхваща само един идентификационен код за отпадъци, освен за:
а)
отпадъци, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIБ, IV или IVA. В този случай се специфицира само един тип отпадъци;
б)
смеси на отпадъци, които не са класифицирани в нито една позиция в приложения III, IIIБ, IV или IVA, освен ако са изброени в приложение IIIA. В този случай се посочва кода за всяка съставка на отпадъците, по реда на тяхната важност“.
Член 11 от Регламент № 1013/2006 („Възражения срещу превози на отпадъци, предназначени за обезвреждане“), в параграф 1 гласи:
„Когато се изпрати нотификация за планиран превоз на отпадъци, предназначени за оползотворяване, компетентните органи по местоназначение и изпращане могат, в срок от 30 дни след датата на изпращането на потвърждението от компетентния орган по местоназначение в съответствие с член 8, да повдигнат обосновани възражения, на база едно или повече от следните основания и в съответствие с Д[ФЕС]:
а)
ако планираният превоз или обезвреждане няма да бъде в съответствие с мерките, взети за прилагане принципите на близост, приоритетност на оползотворяването и самодостатъчност на общностно и на национално равнище в съответствие с Директива 2006/12/EО, които мерки се изразяват в пълна или частична забрана или систематични възражения срещу превози на отпадъци; или
б)
ако планираният превоз или обезвреждане няма да бъде в съответствие с националното законодателство, отнасящо се до опазване на околната среда, обществения ред, обществената безопасност или опазването на здравето относно действия, които се извършват в държавата, повдигаща възражения; или
[…]“.
Член 17 от този регламент („Промени в превоза след съгласие“) предвижда:
„1.   Ако се направи съществена промяна в данните и/или условията на превоз, за който има съгласие, включително промени в планираното количество, маршрут, курс, дата на превоза или превозвач, нотификаторът информира незабавно заинтересованите компетентни органи и получателя и то преди началото на превоза, ако е възможно.
2.   В такива случаи се изпраща нова нотификация, освен ако всички заинтересовани компетентни органи не сметнат, че предложените промени не изискват нова нотификация.
3.   Когато тези промени включват компетентни органи, различни от заинтересованите в първоначалната нотификация, се изпраща нова нотификация“.
Литовското право
Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (Закон на Република Литва за обществените поръчки) в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“), предвижда в член 35 („Съдържание на документацията за обществената поръчка“):
„1.   Възлагащият орган предоставя в документацията за обществената поръчка цялата информация, свързана с условията и реда на нейното възлагане.
2.   В документацията за поръчката се посочват:
1)
изискванията относно изготвянето на офертите;
2)
основанията за отстраняване на доставчици, изискванията за квалификация и евентуално изискваните стандарти за управление на качеството и/или стандартите за опазване на околната среда, в това число изискванията за отделните членове на група доставчици, които представят съвместно заявление за участие или съвместна оферта;
3)
информацията, съгласно която, в случай че квалификацията на доставчика относно правото да упражнява съответната дейност не е проверена или е проверена отчасти, доставчикът се задължава пред възлагащия орган договорът за обществена поръчка да бъде изпълнен само от лица, които притежават такова право;
[…]
5)
списъкът с документи, които потвърждават липсата на основания за отстраняване на доставчици, изпълнението на изискванията за квалификация и евентуално изпълнението на някои стандарти за управление на качеството и/или стандарти за опазване на околната среда; информацията, че доставчикът трябва да представи единен европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП) съгласно изискванията по член 50 от настоящия закон, а при открита процедура — дали ще се приложи предвидената в член 59, параграф 4 от този закон възможност първо да се оцени офертата, подадена от доставчика, а впоследствие да се провери дали отговаря на изискванията за квалификация;
[…]
8)
естеството на стоките, услугите или строителните дейности, тяхното количество (обемът), естеството на услугите, които следва да бъдат предоставени със стоките, сроковете за доставка на стоките, услугите или изпълнението на строителните дейности;
[…]
13)
договорните условия, предложени от възлагащия орган и (или) проектодоговора съгласно член 87 от настоящия закон, ако вече са били изготвени. Ако е предвидено рамково споразумение, документацията за поръчката трябва да съдържа и условията на рамковото споразумение и (или) проекта на рамково споразумение, ако вече е бил изготвен;
[…]
19)
срок, място и начин на подаване на офертите;
[…]
4.   Възлагащият орган изготвя документацията за обществената поръчка в съответствие с разпоредбите на настоящия закон. Документацията за обществената поръчка трябва да бъде точна, ясна и недвусмислена, така че доставчиците да могат да подават оферти, а възлагащите органи — да възложат поръчката, която съответства на потребностите им“.
Член 40 от този закон („Подаване на заявления за участие и оферти“) предвижда:
„1.   Възлагащият орган определя достатъчен срок за подаване на заявления за участие и оферти, за да даде на доставчиците възможност да подготвят и представят своите заявления за участие и офертите си адекватно и своевременно. Този срок не може да бъде по-кратък от минималните срокове за подаване на заявления за участие и на оферти, предвидени в членове 60, 62, 65, 69 и 74 от настоящия закон. Възлагащият орган определя този срок, като взема предвид сложността на поръчката и времето, необходимо за изготвяне на заявленията за участие и на офертите.
[…]
3.   Когато офертите могат да се съставят само след посещение на мястото, където ще се предоставят услугите или ще се извършват строителните работи, или след проучване на място на условията, определени в документацията за обществената поръчка, възлагащият орган определя срок за представяне на офертите, който е по-дълъг от предвидените в членове 60, 62, 65, 69 и 74 от настоящия закон, така че всички заинтересовани доставчици да имат възможност да се запознаят с цялата информация, необходима за изготвянето на офертите им.
4.   Възлагащият орган трябва да удължи сроковете за представяне на офертите, така че всички заинтересовани от участие в процедурата доставчици да могат да се запознаят с цялата информация, необходима за изготвяне на офертите им, в следните случаи:
1)
когато по независимо какви причини допълнителната информация, въпреки че е поискана своевременно от доставчика, е представена по-малко от шест дни преди изтичането на срока за представяне на офертите, и по-малко от четири дни, ако става въпрос за опростена процедура. В случай на открита, ограничена или състезателна процедура с ускорено договаряне като посочената в член 60, параграф 3 и в член 62, параграф 7 от настоящия закон срокът е четири дни, а в рамките на ускорена опростена процедура този срок е три дни;
2)
когато са внесени съществени промени в документацията за обществената поръчка.
5.   Възлагащият орган удължава срока за представяне на офертите в случаите, предвидени в параграф 4 от настоящия член, като взема предвид значението на информацията или на промяната в документацията за поръчката. Възлагащият орган може да не удължава срока, когато допълнителната информация не е била поискана своевременно или когато тя не е от решаващо значение за изготвянето на офертите.
[…]“.
Съгласно член 47 от посочения закон („Проверка на квалификациите на доставчика“):
„1.   Възлагащият орган трябва да провери дали доставчикът е компетентен, надежден и годен да изпълни условията на поръчката и поради това има право да включи в обявлението или в друга документация за поръчката необходимите изисквания за квалификация на кандидатите или оферентите, както и документите или информацията, които потвърждават съответствието с посочените изисквания. Определените от възлагащия орган изисквания за квалификация на кандидатите или оферентите не могат изкуствено да ограничават конкуренцията и трябва да са пропорционални, да са свързани с предмета на поръчката и да бъдат точни и ясни. При проверката на квалификацията на доставчиците възлагащият орган взема предвид някое от следните обстоятелства:
1)
годността (правоспособността) им да упражняват съответната дейност;
2)
икономическото им и финансовото им състояние;
3)
техническите и професионалните им способности.
2.   Възлагащият орган може да изиска в документацията на поръчката доставчикът да притежава правото да упражнява дейностите, необходими за нейното изпълнение. При процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги възлагащият орган може да изисква от доставчиците да притежават специално разрешение или да членуват в конкретна организация, ако това е необходимо за предоставяне на съответните услуги в тяхната държава по произход.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
На 7 октомври 2018 г. възлагащият орган публикува обявление за открита международна процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по управление на опасни отпадъци.
За да се предотврати настъпването на екологична катастрофа, в точка 9 от обявлението за поръчката възлагащият орган посочва, че е необходимо бързо да се преустанови експлоатацията на високорисково съоръжение, в което са складирани опасни отпадъци, и те бързо да бъдат третирани. В точка 11 от обявлението той посочва, че отпадъците се съхраняват на открито, в разпадащи се контейнери, поставени са директно на земята, натрупани са един върху друг и има опасност да се срутят от собствената си тежест. Освен това тези отпадъци съдържали опасни химикали и били достъпни за неупълномощени лица. Според възлагащия орган поради тези обстоятелства може да се използва ускорената процедура и да се намали срокът за представяне на оферти.
Точка 23 от разглежданото в главното производство обявление за поръчка определя изискванията за квалификация, на които оферентите трябва да отговарят към крайния срок, определен за представянето на офертите. Възлагащият орган посочва, че само класираният на първо място оферент ще трябва да представи посочените в таблицата от тази точка документи, удостоверяващи, че изпълнява изискванията за квалификация. Освен това, в случай че квалификацията на оферента относно правото му да упражнява съответната дейност не е била проверена или не е била проверена изцяло, той трябва да се ангажира спрямо възлагащия орган, че поръчката ще изпълняват само правоспособни лица.
По-нататък, разглежданата в главното производство процедура за възлагане на обществена поръчка дава на оферентите възможност да посетят съответния терен, преди да представят своята оферта. Въпреки това, тъй като не било възможно да се осъществи достъп до голям брой контейнери и да се определи до каква степен са запълнени, действителното количество опасни отпадъци било неизвестно.
Възлагащият орган получава четири оферти. Една от тях е представена от Sanresa в качеството му на водещо предприятие в рамките на временно сдружение на литовски предприятия. В офертата са посочени двама подизпълнители, установени съответно в Дания и в Чешката република.
На 22 ноември 2018 г. възлагащият орган иска от Sanresa да му предостави в рамките на пет работни дни допълнителна информация, за да поясни своята оферта, и по-специално относно разпределението на съответните операции по управление на отпадъците между неговите партньорите и подизпълнители, както и по въпроса кой от неговите подизпълнители притежава разрешение да извършва международен превоз на отпадъци.
На 7 декември 2018 г. възлагащият орган уведомява Sanresa, от една страна, че за международен превоз на отпадъци Регламент № 1013/2006 изисква да е получено предварително разрешение от органите на засегнатите от превоза държави, и от друга страна, че никой от посочените от него икономически оператори не притежава такова. Поради това възлагащият орган позволява на Sanresa да коригира пропуските си до 17 декември 2018 г., като му дава възможност да допълни офертата си или да представи нов списък с подизпълнители.
На 26 февруари 2019 г. възлагащият орган обаче решава да прекрати процедурата за възлагане на обществена поръчка, поради това че разглежданата в главното производство поръчка е неясна, преди на 18 март 2019 г. да преразгледа решението си. На следващия ден той уведомява писмено Sanresa, че разполага със срок от четиридесет дни, за да представи разрешение за международен превоз на отпадъци или да промени подизпълнителите.
На 21 май 2019 г. възлагащият орган отхвърля офертата на Sanresa, по-специално с мотива, че тъй като това дружество не притежава изискваното от Регламент № 1013/2006 разрешение да извършва международни превози на отпадъци, то не е доказало, че има право да упражнява съответната дейност.
На 30 май 2019 г. Sanresa обжалва по административен ред отхвърлянето на офертата му, като твърди, че отговаря на изискването за квалификация на доставчиците, произтичащо от условията на обществената поръчка. Според него тези условия не изискват към офертата да бъде приложено съгласието на националните органи за международен превоз на отпадъци. След като тази негова жалба е отхвърлена, то подава жалба по съдебен ред, която е отхвърлена както в първоинстанционното, така и във въззивното производство. Тогава Sanresa подава касационна жалба до Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Върховен съд на Литва).
Според тази юрисдикция основният въпрос, който се поставя, е как да бъде квалифицирана клаузата от обществената поръчка, която изисква от оферента да представи в хода на процедурата за възлагане на поръчката съгласието на органите, компетентни за международния превоз на отпадъци, в съответствие с Регламент № 1013/2006, тъй като страните спорят дали тази клауза предвижда изискване за квалификация на оферентите или условие за изпълнение на поръчката, за която ще се сключи договор.
Посочената юрисдикция отбелязва най-напред, че според страните в главното производство тази клауза не изисква изрично съгласието на органите, компетентни за международния превоз на отпадъци, да е приложено към офертата.
След това, подобно на Sanresa, запитващата юрисдикция счита, че задължението за представяне на това съгласие се отнася не до квалификацията на оферента, а до изпълнението на поръчката. Макар че техническите спецификации трябва да са достатъчно точни, за да могат оферентите да определят предмета на поръчката, а възлагащият орган да я възложи, последният определил неточно предмета на поръчката, а именно състава на опасните отпадъци, които следва да бъдат премахнати, и техния код. Освен това по дефиниция не било възможно всички тези сведения да се предоставят при подаването на офертата.
По-нататък, положение, при което възлагащият орган не описва изчерпателно предмета на поръчката, също би могло да е несъвместимо с Регламент № 1013/2006, тъй като правомерността на превоза на отпадъци зависи по-специално от спазването на първоначалните условия, с оглед на които е било дадено съгласието за превоза. По-конкретно член 17 от този регламент изисквал процедурата за нотификация да започне отново, ако съставът и действителното количество на всички опасни отпадъци станат ясни едва в хода на изпълнение на поръчката.
Нещо повече, запитващата юрисдикция посочва, че този регламент, и по-конкретно член 11, параграф 1, буква б), признава на компетентните органи на държавата на изпращането, на местоназначението и на транзита широко право на преценка, за да повдигнат, по-специално на основание на националното законодателство или на обществения ред, възражения срещу превоза на отпадъци, предназначени за обезвреждане или оползотворяване. Следователно съществувал немалък риск оферентът, спечелил поръчката за превоз на отпадъци, да се окаже в законова невъзможност да я изпълни. При тези условия посочената юрисдикция се съмнява дали опасността от отказ да се даде съгласие трябва да бъде за възлагащите органи, които ще изберат спечелил оферент и ще му възложат поръчката.
Накрая запитващата юрисдикция отбелязва, че като предвижда в точка 23.1.2. от условията за възлагане на обществената поръчка, че „когато квалификацията на оферента относно правото му да упражнява съответната дейност не е била проверена или не е била проверена изцяло, той трябва да се ангажира спрямо възлагащия орган, че поръчката ще изпълняват само правоспособни лица“ —чийто текст е идентичен с този на член 35, параграф 2, точка 3 от Закона за обществените поръчки — възлагащият орган по главното производство поставя условие относно квалификацията на оферента да изпълни поръчката.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че до 2017 г. обществените поръчки не са предвиждали никакво изискване относно правото на оферентите да упражняват дейността по поръчката, така че от тях е зависело да определят, предвид дефинирания предмет на поръчката и техническите спецификации, всички сертификати, разрешения и удостоверения, които са необходими, за да докажат, че притежават конкретното изисквано право.
Тази юрисдикция уточнява, че след промяна в съдебната практика от 14 февруари 2017 г. тя счита, че възлагащите органи не могат да отхвърлят оферти, тъй като не отговарят на изисквания, които не са били оповестени публично, дори те да произтичат от императивни правни норми. Освен това, ако наложените със специални закони изисквания относно правото да се упражнява съответната дейност не са били ясно уточнени в условията на поръчката и оферентите не ги изпълняват, те би трябвало да могат да отстранят недостатъците на офертата си, което включва възможността да посочат, дори след крайния срок за представяне на офертите, нов партньор или подизпълнител за изпълнението на поръчката.
Запитващата юрисдикция добавя, че със Закона за обществените поръчки, с който се транспонира Директива 2014/24, литовският законодател е искал да избегне възможността възлагащите органи да отхвърлят оферти поради липса на квалификация на оферентите, при положение че изискванията за квалификация не са били ясно посочени в документацията за обществената поръчка. За тази цел тя сочи, че член 35, параграф 2, точка 3 от Закона за обществените поръчки вече изрично предвижда, че възлагащите органи имат право да не проверяват или да не проверяват изцяло съответната квалификация на доставчиците.
Запитващата юрисдикция обаче иска да установи дали така признатото на възлагащите органи неограничено правомощие да не проверяват дали оферентите действително имат право да упражняват съответната дейност отговаря на принципите на прозрачност и на защита на оправданите правни очаквания, както и на рационалната организация на процедурите за възлагане на обществени поръчки.
При тези обстоятелства Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Върховен съд на Литва) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 18, параграф 2, член 56, параграф 1, първа алинея, буква б) и втора алинея, член 58, параграф 1, първа алинея, буква а) и член 58, параграф 2, втора алинея от Директива 2014/24, както и членове 3—6 и други разпоредби от Регламент № 1013/2006 (заедно или поотделно, но не само те) да се тълкуват в смисъл, че издадено на икономически оператор съгласие, необходимо за превозване на отпадъци от една държава — членка на Европейския съюз, към друга държава членка, следва да се квалифицира като изискване за изпълнение на поръчка за услуги, а не като изискване относно правото за упражняване на дейност?
2)
Ако посоченото съгласие за превозване на отпадъци следва се разглежда като критерий за подбор на доставчик (годност за упражняване на професионалната дейност), трябва ли принципите на прозрачност и лоялна конкуренция по член 18, параграф 1, първа и втора алинея, член 58, параграф 1, първа алинея, буква а) и член 58, параграф 2, втора алинея от Директива 2014/24, свободното движение на хора, стоки и услуги, залегнало в член 26, параграф 2 ДФЕС, и членове 7—9 от Регламент № 1013/2006 (заедно или поотделно, но не само те) да се тълкуват и прилагат така, че изискванията за обществените поръчки за услугите за управление на отпадъци, и по-специално свързаните с крайния срок за подаване на оферти, трябва да създават за националните или чуждестранните доставчици, желаещи да превозват отпадъци през границите на държавите — членки на Европейския съюз, условия, които им позволяват неограничено участие в такива процедури за обществени поръчки, и по-специално им разрешават да представят посоченото съгласие, ако то е било издадено на по-късна дата от крайния срок за подаване на оферти?
3)
Ако в съответствие с членове 49 и 70 от Директива 2014/14 и част В, точка 17 от приложение V към нея посоченото съгласие за превоз на отпадъци следва да се разглежда като изискване за изпълнение на договор за обществена поръчка, трябва ли принципите относно обществените поръчки по член 18 от Директивата и общата процедура за възлагане на поръчките по член 56 от нея да се тълкуват в смисъл, че при процедурите за възлагане на обществени поръчки офертата на непредставил това съгласие участник не може да бъде отхвърлена?
4)
Следва ли член 18, член 56, параграф 1, първа алинея, буква б), член 58, параграф 1, буква а) и член 58, параграф 2 от Директива 2014/24 да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която възлагащите органи имат право предварително да включат в документацията за обществените поръчки процедура за оценка на офертите, при която правото на доставчиците да упражняват дейност (годност за упражняване на професионалната дейност) може да не бъде проверено изобщо или да бъде проверено отчасти, въпреки че притежаването на такова право е предварително условие за законосъобразното изпълнение на договора за обществена поръчка и възлагащите органи могат предварително да са наясно с необходимостта от притежаването на такова право?
5)
Следва ли член 18 и член 42, параграф 1, първа алинея от Директива 2014/24, член 2, точка 35 и членове 5 и 17 от Регламент № 1013/2006, както и други разпоредби от този регламент да се тълкуват в смисъл, че при поръчки за услуги в областта на управлението на отпадъци е налице законосъобразно възлагане на такива услуги само ако възлагащите органи ясно и точно определят в документацията на обществената поръчка количеството и състава на отпадъците и други важни условия за изпълнение на поръчката (например опаковане)?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 18, параграф 2 и членове 58 и 70 от Директива 2014/24 следва да се тълкуват в смисъл, че в контекста на процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по управление на отпадъци задължението на икономически оператор, който възнамерява да превозва отпадъци от една държава членка към друга държава, да получи съгласие от компетентните органи на засегнатите от този превоз държави, по-специално в съответствие с член 2, точка 35 и член 3 от Регламент № 1013/2006, представлява условие, свързано с годността за упражняване на професионалната дейност, или пък е условие за изпълнение на поръчката.
На първо място, от член 56, параграф 1, буква б) и членове 57 и 58 от Директива 2014/24 следва, че възлагащите органи могат да налагат като условия за участие в процедура за възлагане на обществена поръчка само критерии за качествен подбор. Както личи от член 58, параграф 1, втора алинея от тази директива, тези критерии са посочените в параграфи 2—4 от същия член и се отнасят до годността за упражняване на професионалната дейност, до икономическото и финансовото състояние и до техническите и професионалните способности.
В случая следва да се определи дали изискваното в разглежданата в главното производство поръчка задължение да се получи съгласието на компетентните органи, за да може да се превозват опасни отпадъци от една държава членка в друга държава, би могло да се свърже с една от трите категории критерии за качествен подбор, изброени в член 58, параграф 1, първа алинея, букви а)—в) от посочената директива и конкретизирани в параграфи 2—4 от този член.
Член 58, параграф 2 от Директива 2014/24 относно годността на икономически оператор да упражнява професионалната дейност по обществената поръчка позволява на възлагащите органи на това основание да изискват от икономическите оператори да бъдат вписани в професионален или в търговски регистър на тяхната държава членка по установяване. Освен това при процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги, когато икономическите оператори трябва да притежават специално разрешение или да членуват в определена организация, за да могат да изпълняват съответната услуга в своята държава по произход, възлагащият орган може да поиска от тях да докажат, че имат такова разрешение или членство.
Задължението да се получи съгласието на съответните компетентни органи, за да могат да се превозват отпадъци от една държава членка в друга държава, обаче не може да се приравни нито на задължението за вписване в професионален или търговски регистър на държава членка, нито на задължението за притежаване на специално разрешение или за членство в определена организация.
Следователно задължението за получаване на такова съгласие не спада към годността за упражняване на професионалната дейност по смисъла на член 58, параграф 1, първа алинея, буква а) от посочената директива.
Освен това посоченото задължение няма връзка и с икономическото и финансовото състояние на икономически оператор по смисъла на член 58, параграф 1, първа алинея, буква б) от същата директива.
Възниква също така въпросът дали това задължение може да спада към техническите и професионалните способности по смисъла на буква в) от тази разпоредба. Член 58, параграф 4 от Директива 2014/24 предвижда, че възлагащите органи могат да обвържат участието на икономическите оператори в процедура за възлагане на обществена поръчка от условието тези оператори да притежават необходимите човешки и технически ресурси и опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество. Те могат по-специално да изискват икономическите оператори да притежават достатъчен опит, удостоверен чрез подходящи свидетелства за изпълнени в миналото поръчки.
По този начин преценката на техническите и професионалните способности на кандидат или оферент се основава по-специално на ретроспективна оценка на опита, придобит от операторите при изпълнението на предишни поръчки, както е видно от факта, че опитът е посочен на два пъти в член 58, параграф 4 от тази директива.
Така задължението да се получи съгласието на съответните компетентни органи, за да може да се извършва превоз на отпадъци от една държава членка в друга държава, не попада и в обхвата на понятието за технически и професионални способности на кандидат или оферент по смисъла на член 58, параграф 1, първа алинея, буква в) от тази директива.
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от факта, че част II, буква ж) от приложение XII към Директива 2014/24 позволява на икономическите оператори да удостоверят техническите си способности, като укажат мерките за управление на околната среда, които ще бъдат в състояние да приложат при изпълнението на въпросната поръчка. Всъщност посочените в тази разпоредба мерки за управление на околната среда са мерки, които икономическият оператор възнамерява да прилага спонтанно.
На второ място, член 70 от тази директива, озаглавен „Условия за изпълнение на поръчките“, гласи, че възлагащите органи могат да определят специални условия във връзка с изпълнението на обществена поръчка, при условие че те са свързани с нейния предмет по смисъла на член 67, параграф 3 от посочената директива. Тези условия могат да включват икономически, свързани с иновациите, екологични, социални или свързани със заетостта съображения.
В това отношение е видно, че задължението преди превоза на отпадъци да се получи съгласие от компетентните органи в държавите на изпращането, на транзита и на местоназначението, задължение, предвидено в членове 3—6 от Регламент № 1013/2006, спада към изпълнението на поръчката. Всъщност целта му е да определи специалните условия, чието предназначение е да се вземат предвид екологичните съображения, които трябва да са водещи при износа на отпадъци за друга държава. В това отношение посоченото изискване може надлежно да бъде наложено само на икономическите оператори, които възнамеряват да изнасят отпадъци за друга държава.
Освен това с посоченото задължение възлагащият орган отговаря на предписаното в член 18, параграф 2 от Директива 2014/24, съгласно който държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират, че при изпълнението на договорите за обществени поръчки икономическите оператори спазват по-специално приложимите задължения в областта на екологичното право, установени с правото на Съюза.
Накрая, не изглежда, че квалифицирането на посоченото задължение като „условие за изпълнение на поръчката“ може да застраши изпълнението на разглежданата в главното производство поръчка. Всъщност фактът, че икономически оператор вече е извършвал дейност, по същество еквивалентна на дейността, за която се отнася въпросната обществена поръчка, предполага, че той ще е в състояние да осигури нейното изпълнение. Освен това, както отбелязва Европейската комисия в писменото си становище, възлагащият орган е можел да се защити срещу риска от неизпълнение на поръчката, като определи критерии за подбор, които могат да намалят рисковете от неиздаване на съгласие, по-специално като наблегне на предишния опит в превоза на опасни отпадъци.
По изложените по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 18, параграф 2 и членове 58 и 70 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че в контекста на процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по управление на отпадъци задължението на икономически оператор, който възнамерява да превозва отпадъци от една държава членка към друга държава, да получи съгласие от компетентните органи на засегнатите от този превоз държави, по-специално в съответствие с член 2, точка 35 и член 3 от Регламент № 1013/2006, представлява условие за изпълнение на поръчката.
По втория въпрос
Предвид отговора на първия въпрос не следва да се отговаря на втория въпрос.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 70 във връзка с член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска офертата на оферента да бъде отхвърлена само защото към момента, в който я е подал, той не е представил доказателство, че отговаря на условие за изпълнение на съответната поръчка.
Член 70 от Директива 2014/24 предвижда, че условията за изпълнение на поръчката трябва да бъдат посочени в поканата за участие в състезателна процедура или в документацията за обществената поръчка.
В случая обаче от акта за преюдициално запитване е видно, от една страна, че възлагащият орган не е бил в състояние да прецени точното количество опасни отпадъци, които трябва да бъдат третирани, и от друга, че между страните в главното производство няма спор, че нито един документ от поръчката не е изисквал изрично съгласието на компетентните органи за международния превоз на отпадъци да бъде приложено към офертата.
При все това, макар че възлагащият орган по принцип трябва да посочи условие за изпълнение в поканата за участие в състезателна процедура или в документацията за обществената поръчка, фактът, че това не е направено, не може да доведе до нередност в процедурата за възлагане на обществена поръчка, когато условието за изпълнение на поръчката ясно произтича от правна уредба на Съюза, приложима към дейността, за която се отнася поръчката, и от избора на икономически оператор да не я изпълнява на територията на държавата, на която се намира възлагащият орган.
В това отношение съгласно член 4 от Регламент № 1013/2006 икономическият оператор, който възнамерява да превозва отпадъци съгласно член 3, параграф 1, буква a) или б) от този регламент, трябва да предостави на компетентния орган по изпращането по-специално документите за нотификация и за превоз, договора, който е сключил с получателя, отговорен за операциите по оползотворяване или обезвреждане на нотифицираните отпадъци, както и финансовата гаранция или еквивалентна застраховка. По този начин посочените разпоредби предполагат, че оферентът разполага с подробна информация за количеството и състава на отпадъците, маршрута на превоза и превозните средства, които ще бъдат използвани за тази цел.
Освен това съгласно член 58 от Директива 2014/24, за да може да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка, оферентът трябва да докаже, че при подаването на офертата си отговаря на критериите за качествен подбор, изброени в член 58, параграф 1, първа алинея, букви a)—в) от тази директива. Той обаче може да изчака да му бъде възложена поръчката, за да представи доказателство, че отговаря на условията за нейното изпълнение. Всъщност критериите за качествен подбор позволяват на възлагащия орган да допусне оферти само от икономически оператори, чиито технически и професионални способности, основани на скорошния им опит, предполагат, че тези оператори ще бъдат в състояние да изпълнят съответната поръчка, като при необходимост се снабдят с изискваните разрешения или логистични ресурси. Освен това фактът, че оферентите са длъжни да отговорят на всички условия за изпълнение на поръчката още с представянето офертата си, е прекомерно изискване, което поради това рискува да разубеди операторите да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки, и по този начин нарушава принципите на пропорционалност и на прозрачност, гарантирани в член 18, параграф 1 от тази директива.
При това положение на третия въпрос следва да се отговори, че член 70 от Директива 2014/24 във връзка с член 18, параграф 1 от нея трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска офертата на оферента да бъде отхвърлена само защото към момента, в който я е подал, той не е представил доказателство, че отговаря на условие за изпълнение на съответната поръчка.
По четвъртия въпрос
С четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18, член 56, параграф 1, първа алинея, буква б), член 58, параграф 1, буква а) и член 58, параграф 2 от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, която позволява на възлагащите органи да определят в документацията за поръчката процедура за оценка на офертите, чрез която годността на оферентите да упражняват професионалната дейност по поръчката, ще бъде — или няма да бъде — проверена, въпреки че годността е необходимо условие за правомерното изпълнение на поръчката, с което възлагащият орган би трябвало да е наясно преди да изготви документацията за поръчката.
Този въпрос се основава на предпоставката, че задължението на икономическите оператори, които възнамеряват да превозват отпадъци от една държава членка към друга държава, да получат съгласие от съответните компетентни органи, по-специално в съответствие с член 2, точка 35 и член 3 от Регламент № 1013/2006, представлява критерий за качествен подбор по смисъла на член 58 от Директива 2014/24.
При положение обаче че това задължение трябва да се квалифицира като условие за изпълнение на поръчката по смисъла на член 70 от тази директива, както става ясно от отговора на първия въпрос, не следва да се отговаря на четвъртия въпрос.
По петия въпрос
С петия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 18 и член 42, параграф 1, първа алинея от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че при обществена поръчка за управление на отпадъци възлагащите органи могат да си набавят законосъобразно такива услуги само ако ясно и точно определят в документацията за поръчката количеството и състава на отпадъците, както и другите важни условия за нейното изпълнение.
Въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да отхвърли отправено от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси. Възложените на Съда правомощия в рамките на преюдициалното производство всъщност се състоят в подпомагане на правораздаването в държавите членки, а не във формулиране на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси (вж. в този смисъл решение от 11 май 2017 г., Archus и Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
Въпросът обаче не само е формулиран абстрактно и общо, но и преюдициалното запитване не съдържа минимални разяснения, от които може да се установи връзка между този въпрос и главното производство.
При това положение въпросът е хипотетичен и следователно, недопустим.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

1)
Член 18, параграф 2 и членове 58 и 70 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че в контекста на процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги по управление на отпадъци задължението на икономически оператор, който възнамерява да превозва отпадъци от една държава членка към друга държава, да получи съгласие от компетентните органи на засегнатите от този превоз държави, по-специално в съответствие с член 2, точка 35 и член 3 от Регламент (EО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2006 година относно превози на отпадъци, представлява условие за изпълнение на поръчката.

2)
Член 70 във връзка с член 18, параграф 1 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска офертата на оферента да бъде отхвърлена само защото към момента, в който я е подал, той не е представил доказателство, че отговаря на условие за изпълнение на съответната поръчка.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: литовски.