CELEX: 62019TJ0246
Suojatoimenpiteet
Riisimarkkinat
Kambodžasta ja Myanmarista peräisin olevan indica-riisin tuonti
Asetus (EU) N:o 978/2012
Unionin tuottajien käsite
Samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden käsite
Vakavat vaikeudet
Puolustautumisoikeudet
Olennaiset tosiasiat ja huomiot
Ilmeiset arviointivirheet

Kantajina olevat Kambodžan kuningaskunta ja Cambodia Rice Federation (CRF) vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvassa kanteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa suojatoimenpiteiden käyttöönotosta Kambodžasta ja Myanmarista peräisin olevan indica-riisin tuonnissa 16.1.2019 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/67 (
EUVL 2019, L 15, s. 5
; jäljempänä riidanalainen asetus), jolla Euroopan komissio otti yhteisen tullitariffin mukaiset tullit uudelleen käyttöön riisin tuonnissa kolmen vuoden ajaksi ja otti käyttöön sovellettavien tullien asteittaisen vähentämisen.
Asian tausta
Yleisen tullietuusjärjestelmän soveltamisesta ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 732/2008 kumoamisesta 25.10.2012 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 978/2012 (
EUVL 2012, L 303, s. 1
; jäljempänä GSP-asetus) Euroopan unioni myöntää kehitysmaille etuuskohteluun perustuvan pääsyn markkinoilleen alentamalla tavanomaisia yhteisen tullitariffin mukaisia tulleja kyseiseen järjestelmään kuuluvan yleisen menettelyn tai kahden erityisen menettelyn mukaisesti.
Niin kutsutun kaikki paitsi aseet ‑menettelyn (Everything But Arms arrangement) perusteella Kambodžasta ja Myanmarista unioniin tuodulta indica-riisiltä (jäljempänä tarkasteltavana oleva tuote) suspendoitiin kokonaan yhteisen tullitariffin mukaiset tullit GSP-asetuksen 18 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Italian tasavalta, jonka tueksi asettui sittemmin muita jäsenvaltioita, esitti 16.2.2018 komissiolle GSP-asetuksen 22 artiklaan ja 24 artiklan 2 kohtaan perustuvan pyynnön tarkasteltavana olevaa tuotetta koskevien suojatoimenpiteiden käyttöönotosta.
Komissio pani 16.3.2018 vireille tarkasteltavana olevan tuotteen tuontia koskevan suojatoimenpidetutkimuksen saadakseen tarvittavat tiedot perusteellisen arvioinnin suorittamiseksi.
Tämä tutkimus koski viittä viimeisintä markkinointivuotta eli 1.9.2012 ja 31.8.2017 välistä ajanjaksoa (jäljempänä tutkimusajanjakso).
Komissio lähetti 5.11.2018 yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan, jolla asianomaisille osapuolille, myös Kambodžan hallitukselle, ilmoitettiin olennaiset tosiasiat ja huomiot, joiden perusteella tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnissa oli tarkoitus ottaa väliaikaisesti uudelleen käyttöön yhteisen tullitariffin mukaiset tullit GSP-asetuksen 22 artiklan perusteella tehdyn suojatoimenpidetutkimuksen jälkeen (jäljempänä yleiset päätelmät sisältävä asiakirja).
Yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa komissio erityisesti määritteli aluksi, että tarkasteltavana oleva tuote on Kambodžasta ja Myanmarista peräisin oleva osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi, jota tuodaan irtotavarana tai pakattuna ja joka kuului tuolloin yhdistetyn nimikkeistön (CN) alanimikkeisiin 10063027, 10063048, 10063067 ja 10063098.
Komissio totesi lisäksi, että unionissa tuotettu osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi on tarkasteltavana olevan tuotteen kanssa samankaltainen tai suoraan kilpaileva tuote, koska niillä on samat fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet sekä samat käyttötarkoitukset ja niitä myydään samanlaisten tai samojen myyntikanavien kautta samantyyppisille asiakkaille, jotka ovat unionin vähittäismyyjiä tai jalostajia.
Unionin tuotannonalan määritelmästä komissio totesi, että unionin tuotannonala koostuu riisiä käsittelevästä myllyteollisuudesta, joka jalostaa tarkasteltavana olevan tuotteen kanssa suoraan kilpailevaa unionissa viljeltyä tai tuotettua riisiä. Italian tasavallan pyynnön vastaisesti komissio jätti riisinviljelijät tämän määritelmän ja vahingon arvioinnin ulkopuolelle ja piti niitä raaka-aineen toimittajina eikä samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden myllynä, vaikka se totesi, että tarkasteltavana olevan tuotteen tuonti voi vaikuttaa voimakkaasti myös viljelijöiden tilanteeseen. Komissio totesi lisäksi, että joillekin viljelijöille oli lähetetty kyselylomakkeita, mutta alan suuren hajanaisuuden vuoksi tilanteesta saatiin näin vain hyvin rajallinen käsitys.
Seuraavaksi komissio selvitti indica-riisin kulutuksen kehittymistä unionissa jäsenvaltioilta kerättyjen hiottua indica-riisiä vastaaviksi määriksi muunnettujen tietojen ja Eurostatin kautta saatujen tuontitilastojen pohjalta. Se totesi kuuden prosentin vähentymisen tutkimusajanjakson aikana.
Analysoidessaan tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin kehitystä komissio totesi, että Kambodžasta tuleva tuonti oli lisääntynyt merkittävästi, että Kambodžan markkinaosuus oli kasvanut 9,7 prosenttiyksikköä ja että Kambodžan osuus oli 25 prosenttia kokonaistuonnista tutkimusajanjakson lopussa.
Komissio analysoi hintojen vertailussa hintojen alittavuutta. Se otti huomioon Kambodžan keskimääräiset tuontihinnat ja unionin tuotannonalan yksikkömyyntihinnat sekä totesi näiden tuontihintojen olevan 22 prosenttia eli selvästi unionin hintoja alhaisempia.
Komissio katsoi näin ollen, että Kambodžasta tuleva tuonti lisääntyi tutkimusajanjakson aikana merkittävästi sekä absoluuttisesti että markkinaosuudella mitattuna. Se totesi lisäksi, että yhdistetty painotettu keskimääräinen tuontihinta laski tutkimusajanjaksolla ja alitti merkittävästi unionin hinnat.
Unionin tuotannonalan vakavia vaikeuksia määrittäessään komissio arvioi makrotaloudellisten indikaattorien kehittymistä, kuten unionin markkinaosuuksia, jotka pienentyivät 20 prosenttiyksikköä, tuotantomääriä, jotka vähentyivät lähes 40 prosenttia, varastoja, jotka kasvoivat 4 prosenttia, ja indica-riisin viljelyyn unionissa käytettyä aluetta, joka pienentyi 37 prosenttia.
Komissio totesi arvioineensa myös mikrotaloudellisia indikaattoreita, kuten tuotantokapasiteetin kehitystä, jota oli vaikea arvioida, koska myllyt voivat käyttää kapasiteettiaan sekä indica- että japonica-riisin hiomiseen siitä riippumatta, onko riisi viljelty unionissa vai tuotu, unionin myllyjen kannattavuutta, joka pysyi vakaana, vaikkakin alhaisella tasolla, sekä otokseen valittujen myllyjen indica-riisin yksikköhintoja, jotka nousivat 7 prosenttia. Se täsmensi, että alhaiseen hintaan tapahtuvan tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin aiheuttamassa paineessa unionin myllyt olivat keskittäneet myyntinsä pienempiin osittain ja kokonaan hiotun indica-riisin määriin sekä keskittyneet merkkituotteisiin, minkä ansioista ne pystyivät säilyttämään vakaan kannattavuuden markkinaosuutensa kustannuksella.
Lopuksi komissio hylkäsi sen mahdollisuuden, että muut tekijät, kuten kolmansista maista tapahtuva tuonti ja Italian riisialan rakenteelliset ongelmat, ovat heikentäneet unionin tuotannonalan vakavien vaikeuksien ja tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin välistä syy-yhteyttä.
Kambodžan hallitus kiisti 16.11.2018 esittämissään yleiset päätelmät sisältävää asiakirjaa koskevissa huomautuksissa muun muassa hintojen alittavuuden analyysia koskevat komission laskelmat. Se väitti erityisesti, ettei tuonnin jälkeisiä kustannuksia ollut lisätty laskettaessa Kambodžan kuningaskunnan vientihintaa ja että hintojen alittavuus perustui keskimääräisten hintojen vertailuun eikä siinä otettu huomioon kaupan eri porrasta.
Suojatoimenpidetutkimuksen mukaan komissio totesi, että tarkasteltavana olevaa tuotetta tuotiin sellaisina määrinä ja sellaisin hinnoin, jotka aiheuttivat vakavia vaikeuksia unionin tuotannonalalle. Se antoi riidanalaisen asetuksen yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa ja kyseisessä asetuksessa esitettyjen määritelmien ja tietojen lisäksi seuraavien tekijöiden perusteella.
Vastatessaan asianomaisten osapuolten yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeen esittämiin huomautuksiin komissio totesi aluksi samankaltaisen tai suoraan kilpailevan tuotteen määritelmästä, että myös aromaattinen tai tuoksuva indica-riisi on sisällytettävä tutkimukseen.
Hintojen alittavuuden analyysin osalta komissio totesi seuraavaksi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 35–39 perustelukappaleessa tarkistaneensa hintojen alittavuutta koskevia laskelmiaan, jotta voidaan ottaa huomioon Kambodžan kuningaskunnan yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeen esittämät huomautukset. Komissio myös oikaisi unionin tuotannonalan hintoja, jotta voidaan ottaa huomioon riisin kuljetuksesta Etelä-Euroopasta (jolla se totesi tarkoitettavan Italiaa ja Espanjaa) Pohjois-Eurooppaan aiheutuvat kustannukset, koska osittain hiotun ja kokonaan hiotun indica-riisin kilpailu tapahtuu valtaosin Pohjois-Euroopassa. Komissio otti kustannuksina huomioon 49 euroa tonnilta, jonka se oli arvioinut Italian tasavallan valitukseen sisältyvien ja tarkastuskäynnin yhteydessä varmennettujen tietojen pohjalta. Se oikaisi tuontihintoja myös ottamalla huomioon tuonnin jälkeiset kustannukset, joiden arvioitiin toisen elintarvikkeita (satsumia) koskevan tutkimuksen yhteydessä saatujen tietojen perusteella olevan noin 2 prosenttia tuontihinnasta. Komissio totesi lisäksi ottaneensa huomioon kaupan portaiden erot ja tehneensä hintavertailun hiotun riisin irtomyynnin ja pakkauksissa tapahtuneen myynnin välillä. Se päätteli, että hintojen alittavuus oli 13 prosenttia irtotavaran myynnissä ja 14 prosenttia pakatun riisin myynnissä.
Komissio totesi lopuksi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 74 perustelukappaleessa unionin viljelijöiden tilanteesta, että on totta, että unionin viljelijät voivat vaihtaa tuotantoaan indica- ja japonica-riisin välillä, mutta tällainen muutos perustuu taloudellisiin näkökohtiin, kysyntä ja markkinahinta mukaan lukien. Se huomautti tältä osin, että tutkimuksessa vahvistettiin, että indica-riisin halpatuonnin lisääntyessä joillakin viljelijöillä ei ole muuta vaihtoehtoa kuin siirtyä japonica-riisin tuotantoon, joten kyseessä ei ole suhdannemuutos eikä määrätietoinen valinta vaan itsepuolustus. Komission mukaan tämä ei kuitenkaan ole keskipitkällä aikavälillä toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, sillä tuotannon siirtäminen indica-riisistä japonica-riisiin on aiheuttanut japonica-riisin ylitarjontaa markkinoilla ja hintapaineita tämäntyyppiselle riisille. Se päätteli tästä, että viljelijät ovat kaiken kaikkiaan vaikeassa tilanteessa, vaikka tämä toteamus ei ole kovin merkityksellinen, sillä unionin tuotannonala koostuu myllyistä eikä viljelijöistä, jotka ovat raaka-aineen toimittajia.
Asianosaisten vaatimukset
Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen asetuksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio, jota Italian tasavalta ja Ente Nazionale Risi tukevat, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantajat esittävät kanteensa tueksi kuusi kanneperustetta.
Ensimmäinen, toinen ja kolmas kanneperuste koskevat GSP-asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä 23 artiklan rikkomista sillä perusteella, että komissio ensinnäkin tulkitsi virheellisesti käsitettä ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat”, että toiseksi tekijöihin ja laskelmiin, joihin unionin teollisuudenalalle aiheutuvia ”vakavia vaikeuksia” koskeva päätelmä perustui, sisältyi virheitä ja että kolmanneksi hintojen alittavuuden analyysi ja siihen tehdyt oikaisut olivat virheellisiä.
Neljäs kanneperuste koskee GSP-asetuksen 22 artiklan rikkomista sillä perusteella, että komission suorittamaan kyseessä olevan tuonnin ja unionin teollisuudenalalle aiheutuvien vakavien vaikeuksien välisen syy-yhteyden analyysiin liittyy sääntöjenvastaisuuksia.
Viides ja kuudes kanneperuste koskevat kantajien puolustautumisoikeuksien loukkaamista sekä GSP-asetuksessa säädettyyn yleisten suojatoimenpiteiden toteuttamista ja tullietuuksien väliaikaista peruuttamista koskevaan menettelyyn liittyvien sääntöjen vahvistamisesta 28.8.2013 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 1083/2013 (
EUVL 2013, L 293, s. 16
; jäljempänä delegoitu asetus) 14 ja 17 artiklan, luettuina yhdessä GSP-asetuksen 38 artiklan kanssa, rikkomista sillä perusteella, ettei komissio antanut tiedoksi tiettyjä olennaisia tosiasioita ja huomioita tai taustalla olevia yksityiskohtia, joiden perusteella se päätti ottaa yhteisen tullitariffin mukaiset tullit uudelleen käyttöön tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnissa.
Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä on asianmukaista tarkastella ensin kantajien väitettä, joka koskee ensinnäkin käsitteen ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat” virheellistä tulkintaa, toiseksi hintojen alittavuuden analyysiin ja siihen tehtyihin oikaisuihin sisältyviä virheitä sekä kolmanneksi puolustautumisoikeuksien loukkaamista ja delegoidun asetuksen 17 artiklan rikkomista.
Käsitettä ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat” koskevat väitteet
Kantajat väittävät, että komissio rikkoi GSP-asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohtaa sekä 23 artiklaa, koska se tulkitsi käsitettä ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat” virheellisesti rajaamalla sen raaka-aineiden alkuperän perusteella. Komissio sisällytti kyseiseen käsitteeseen ainoastaan unionissa tuotetusta tai viljellystä raakariisistä jalostettavan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin tuottajat.
Kantajat toteavat, että vaikka tuote, joka voi kuulua suojatoimenpiteiden soveltamisalaan, on ”edunsaajamaasta peräisin oleva” tuote, sama ei päde ”samankaltaisiin tai suoraan kilpaileviin tuotteisiin”. Niiden mukaan GSP-asetuksen 22 artiklan 1 kohta ei oikeuta mitään rajoitusta, joka perustuu samankaltaisen tai suoraan kilpailevan tuotteen valmistukseen käytettävään raaka-aineiseen. Komission olisi pitänyt ottaa huomioon ainoastaan tarkasteltavana olevan tuotteen fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet, sen käyttötarkoitus, myyntikanavat sekä asiakastyypit.
Kantajien mukaan kyseinen käsite kattaa siten kaikki unionin riisimyllyt, myös ne, jotka valmistavat osittain tai kokonaan hiottua riisiä unionin ulkopuolelta peräisin olevasta raakariisistä. Koska komissio otti huomioon ainoastaan unionin tuottajat, jotka valmistavat samankaltaisia tai suoraan kilpailevia tuotteita unionissa tuotetuista raaka-aineista, komissio sai siis vakavia vaikeuksia koskevia tietoja vain joiltakin asianomaisilta tuottajilta.
Komissio väittää, että GSP-asetuksen 22 artiklan 2 kohdan nojalla ”samankaltaiset tai suoraan kilpailevat tuotteet” määritellään ”kyseisen tuotteen” perusteella.
”Kyseinen tuote” on komission mukaan Kambodžasta ja Myanmarista peräisin oleva osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi. Jotta riisin voidaan katsoa olevan peräisin tietystä maasta, sen täytyy olla viljelty tai korjattu siellä. ”Kyseinen tuote” on siten luonnollisesti osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi, joka on tuotettu unionissa viljellystä tai korjatusta riisistä. Komission mielestä kantajien väitteet on siksi hylättävä perusteettomina.
Komissio toteaa lisäksi, että tutkimuksessa olisi päädytty samaan päätelmään, vaikka se olisi määritellyt unionin tuotannonalan virheellisesti ja katsonut, että unionin tuottajat, jotka valmistavat osittain tai kokonaan hiottua indica-riisiä tuodusta riisistä, olisi sisällytettävä unionin tuotannonalan määritelmään.
Italian tasavalta väittää, että GSP-asetuksen 22 artiklan 3 kohdan mukaan unionin tuottajien käsite on puhtaasti taloudellinen. Tästä syystä olisi keskityttävä niihin tuottajiin, joiden taloudellinen tai rahoituksellinen tilanne heikkenee. Italian tasavalta pitää raaka-aineiden alkuperää siksi perustavanlaatuisena seikkana. Se väittää lisäksi, että kantajien tältä osin esittämä väite on uusi, koska sitä ei esitetty hallinnollisen menettelyn aikana, minkä vuoksi se on jätettävä tutkimatta.
Ente Nazionale Risi viittaa lähinnä komission väitteisiin.
Italian tasavallan väitteestä, jonka mukaan jotkin kantajien väitteet on hylättävä, koska ne esitettiin ensimmäisen kerran unionin yleisessä tuomioistuimessa, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa aluksi, että oikeuskäytännön mukaan mikään ei estä asianomaista osapuolta riitauttamasta päätöstä sellaisella oikeudellisella perusteella, jota ei ole esitetty hallinnollisessa menettelyssä (ks. analogisesti tuomio 11.5.2005, Saxonia Edelmetalle ja ZEMAG v. komissio,
T‑111/01 ja T‑133/01
,
EU:T:2005:166
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantajien väitteitä, jotka koskevat unionin ulkopuolella tuotettua tai viljeltyä raakariisiä käyttävien unionin tuottajien huomioon ottamista, ei voida siten jättää tutkimatta.
Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat suojatoimenpiteet kuuluvat SEUT 207 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin kauppaa suojaaviin toimenpiteisiin (ks. vastaavasti lausunto 2/15 (Singaporen tasavallan kanssa tehtävä vapaakauppasopimus) 16.5.2017,
EU:C:2017:376
,
,
ja
kohta ja tuomio 20.10.2021, Novolipetsk Steel v. komissio,
T‑790/19
, ei julkaistu,
EU:T:2021:706
,
,
,
ja
kohta), kuten myös komission antamasta suojatoimenpidetutkimuksen vireillepanoilmoituksesta ilmenee.
Yhteisen kauppapolitiikan ja aivan erityisesti kaupallisten suojatoimenpiteiden alalla unionin toimielimillä on unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan laaja harkintavalta, koska ne taloudelliset ja poliittiset tilanteet, joita toimielinten on arvioitava, ovat monitahoisia, joten tätä laajaa harkintavaltaa koskevassa tuomioistuinvalvonnassa on rajoituttava tarkistamaan, että menettelysääntöjä on noudatettu, että arvioinnin perustaksi hyväksytyt tosiseikat ovat aineellisesti paikkansapitäviä, että näitä tosiseikkoja arvioitaessa ei ole tehty ilmeistä virhettä ja että harkintavaltaa ei ole käytetty väärin (ks. vastaavasti tuomio 20.1.2022, komissio v. Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama valvonta, joka koskee todisteita, joihin unionin toimielimet perustavat toteamuksensa, ei merkitse tosiseikkojen uutta arviointia, jolla korvataan kyseisten toimielinten tekemä arviointi. Tällä valvonnalla ei loukata kyseisten toimielinten laajaa harkintavaltaa kauppapolitiikan alalla, vaan siinä rajoitutaan toteamaan, tukevatko nämä todisteet toimielinten tekemiä päätelmiä. Unionin yleisen tuomioistuimen on näin ollen paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä (ks. tuomio 20.1.2022, komissio v. Hubei Xinyegang Special Tube,
C‑891/19 P
,
EU:C:2022:38
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. analogisesti myös tuomio 15.2.2005, komissio v. Tetra Laval,
C‑12/03 P
,
EU:C:2005:87
,
kohta).
GSP-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos minkä tahansa edellä 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tullietuusmenettelyn edunsaajamaasta peräisin olevaa tuotetta tuodaan siinä määrin ja/tai sellaisin hinnoin, että samankaltaisten tai sen kanssa suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajille aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavia vaikeuksia, kyseisen tuotteen osalta voidaan ottaa uudelleen käyttöön tavanomaiset yhteisen tullitariffin mukaiset tullit.
Kyseisestä säännöksestä ilmenee, että samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajille aiheutuvien vakavien vaikeuksien olemassaolon tai tällaisten vaikeuksien uhan määrittäminen perustuu selkeään näyttöön, ja siihen sisältyy se, että tarkastellaan puolueettomasti kyseessä olevan tuonnin määrää ja/tai hintoja sekä tästä tuonnista kyseisille tuottajille aiheutuvia seurausvaikutuksia.
GSP-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettu käsite ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat” on oikeudellinen käsite, jota on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella. Koska tämä on oikeudellinen kysymys, unionin tuomioistuinten on valvottava kyseisen käsitteen tulkintaa kokonaisvaltaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että vaikka GSP-asetuksessa ei määritellä nimenomaisesti unionin tuottajien käsitettä, se esitetään välittömästi viittaamalla erityisiin tuotteisiin, jotka asianomaisen tuotannonalan on valmistettava. Näin ollen kyseisen asetuksen 22 artiklan soveltamisalaan kuuluvat ainoastaan tullietuusmenettelyn edunsaajamaasta tuotavan tuotteen kanssa ”samankaltaisten tai sen kanssa suoraan kilpailevien tuotteiden” unionin tuottajat.
Suojatoimenpidetutkimuksen kohteena olevan ulkomaisen tuotteen valinta määrittää siten kotimaisen tuotannonalan tai toisin sanoen tuotujen tuotteiden kanssa samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden analyysin laajuuden, mikä puolestaan mahdollistaa viimeksi mainittujen tuotteiden ”tuottajien” yksilöimisen. Tuotujen tuotteiden ja suojamekanismista hyötyvien unionin tuottajien välillä on siten yhteys. Komissio määrittää tämän perusteella, onko unionin tuottajille aiheutunut tai uhkaako niille aiheutua vakavia vaikeuksia suojatoimenpiteiden piiriin kuuluvan tuonnin vuoksi.
Näissä olosuhteissa sitä, onko komission esittämä samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajien määritelmä perusteltu, on tutkittava komission määrittelemän tuodun tuotteen ominaispiirteiden perusteella.
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii siten ensimmäiseksi komission suojatoimenpidetutkimuksessa käyttämää tuodun tuotteen määritelmää ja toiseksi sitä, onko komissio tulkinnut samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden käsitettä ja unionin tuottajien käsitettä GSP-asetuksen 22 artiklan mukaisesti.
Komission riidanalaisessa asetuksessa käyttämä tuodun tuotteen määritelmä
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 13 ja 14 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio määritteli tarkasteltavana olevan tuodun tuotteen olevan Kambodžasta ja Myanmarista peräisin oleva osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi, joka kuuluu alanimikkeisiin NC 10063027, 10063048, 10063067 ja 10063098.
Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että riidanalaiseen asetukseen sisältyvä tarkasteltavana olevan tuotteen käsite on konkreettinen ilmaus GSP-asetuksen 22 artiklan 2 kohdassa olevasta yleisestä käsitteestä ”kyseinen tuote”, koska riidanalaisella asetuksella on tarkoitus panna kyseessä oleva artikla täytäntöön kyseisellä alalla. Tästä seuraa, että GSP-asetuksessa tarkoitetun käsitteen ”kyseinen tuote” muodostavat osatekijät määrittävät välttämättä ne osatekijät, jotka kuuluvat riidanalaisessa asetuksessa tarkoitettuun ”tarkasteltavana olevaan tuotteeseen” (ks. analogisesti tuomio 17.3.2016, Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2016:180
,
ja
kohta).
Vaikka GSP-asetuksessa ei täsmennetä nimenomaisesti käsitteen ”kyseinen tuote” ulottuvuutta, kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että suojatoimenpiteiden toteuttaminen perustuu vakaviin vaikeuksiin tai niiden uhkaan, jotka johtuvat minkä tahansa kyseisessä asetuksessa tarkoitetun tullietuusmenettelyn edunsaajamaasta peräisin olevan tuotteen tuonnista tietyssä määrin ja/tai tietyin hinnoin. GSP-asetuksen 22 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”kyseinen tuote” on siten tulkittava kyseisen artiklan 1 kohdan perusteella.
GSP-asetuksen johdanto-osan 23 perustelukappaleessa ja 33 artiklassa todetaan, että tuotteen alkuperän käsitteen määrittelemistä koskevat säännöt vahvistetaan tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä 2.7.1993 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 2454/93 (
EYVL 1993, L 253, s. 1
).
Koska asetus N:o 2454/93 on kumottu, kyseisissä säännöksissä on katsottava viitattavan nykyisin asetuksen N:o 952/2013 täydentämisestä tiettyjä unionin tullikoodeksin säännöksiä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta unionin tullikoodeksista 9.10.2013 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseen (EU) N:o 952/2013 (
EUVL 2013, L 269, s. 1
), jota on luettuna yhdessä asetuksen N:o 952/2013 täydentämisestä tiettyjä unionin tullikoodeksin säännöksiä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen osalta 28.7.2015 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2015/2446 (
EUVL 2015, L 343, s. 1
) ja asetuksen N:o 952/2013 tiettyjen säännösten täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 24.11.2015 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/2447 (
EUVL 2015, L 343, s. 558
) kanssa. Viimeksi mainituissa asetuksissa määritellään muun muassa, mitä tarkoitetaan jonkin maan ”alkuperätuotteella” tai jostakin maasta ”peräisin olevalla” tuotteella.
Näin ollen delegoidun asetuksen 2015/2446 41 artiklan mukaan yleisen tullietuusjärjestelmän edunsaajamaan alkuperätuotteina on pidettävä kyseisessä maassa saman asetuksen 44 artiklan mukaisesti kokonaan tuotettuja tuotteita ja kyseisessä maassa tuotettuja tuotteita, jotka sisältävät muita kuin siellä kokonaan tuotettuja aineksia, jos näille aineksille on suoritettu kyseisen asetuksen 45 artiklan mukainen riittävä valmistus tai käsittely.
Delegoidun asetuksen 2015/2446 44 artiklan 1 kohdan b alakohdassa täsmennetään, että edunsaajamaassa kokonaan tuotettuina on pidettävä siellä kasvatettuja tai korjattuja kasveja ja kasvituotteita.
Delegoidun asetuksen 2015/2446 47 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetään kuitenkin lisäksi, että riisin esikuorinta ja hiominen osittain tai kokonaan sekä viljan ja riisin kiillotus ja lasitus ovat toimintoja, joita pidetään riittämättöminä antamaan alkuperäasema riippumatta siitä, täyttyvätkö kyseisen asetuksen 45 artiklassa säädetyt edellytykset.
Näistä säännöksistä seuraa, että jotta riisin voidaan katsoa olevan peräisin tullietuusmenettelyn edunsaajamaasta, sen täytyy olla siellä viljeltyä tai korjattua tai täytynyt olla siellä jopa tiettyjen valmistus- tai käsittelytoimien kohteena, lukuun ottamatta esikuorintaa, osittaista tai kokonaan hiomista, kiillotusta ja lasitusta.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että on olemassa seuraavat kolme pääasiallista riisilajia: lyhytjyväinen riisi, keskipitkäjyväinen riisi (josta käytetään myös nimitystä japonica) ja pitkäjyväinen riisi (josta käytetään myös nimitystä indica).
Jotta eri riisilajeja voitaisiin käyttää, niitä on jalostettava. Kuten tariffi- ja tilastonimikkeistöstä ja yhteisestä tullitariffista 23.7.1987 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2658/87 (
EYVL 1987, L 256, s. 1
) 10 ryhmästä ilmenee, toisistaan erotetaan yleensä seuraavat neljä eri riisinjalostusvaihetta:
–
paddy- eli raakariisi: riisi, jossa on ulkokuori jäljellä vielä puimisen jälkeen
–
esikuorittu riisi: riisi, josta ainoastaan ulkokuori on poistettu
–
osittain hiottu riisi: riisi, josta on poistettu ulkokuori, osa alkiota sekä siemenkalvon (hopeakalvon) uloimmat kerrokset, mutta ei sisempiä kerroksia, kokonaan tai osaksi
–
kokonaan hiottu riisi: kokonaan käsitelty riisi, josta on poistettu ulkokuori, siemenkalvon ulko- ja sisäkerrokset kokonaisuudessaan, koko alkio (kun on kyse pitkä- tai keskipitkäjyväisestä riisistä) tai ainakin osa siitä (kun on kyse lyhytjyväisestä riisistä) mutta jossa enintään 10 prosenttiin jyvistä voi jäädä pitkittäisiä valkeita juovia.
Sekä kokonaan hiottua riisiä että osittain hiottua riisiä on siis saatu jalostamalla raakariisiä. Koska raakariisi on korjatussa tilassa eli siinä on ulkokuori jäljellä, tämä jalostus edellyttää vähintään esikuorintaa.
Koska esikuorinta on toiminto, jota pidetään riittämättömänä antamaan riisille alkuperäasema, kuten delegoidun asetuksen N:o 2015/2446 47 artiklan 1 kohdan f alakohdasta ja edellä 57 kohdasta ilmenee, osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin täytyy olla tuotettu edunsaajamaassa kyseisessä maassa viljellystä tai korjatusta raakariisistä, jotta sitä voidaan pitää GSP-asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa ja 33 artiklassa tarkoitettuna kyseisestä maasta ”peräisin olevana” tuotteena.
Kyseinen tuote on käsiteltävässä asiassa siis Kambodžasta ja Myanmarista peräisin oleva osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi, joka on tuotettu siellä viljellystä tai korjatusta riisistä.
Käsite ”samankaltaiset tai suoraan kilpailevat tuotteet” ja unionin tuotannonalan määritelmä
Aluksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että polkumyynnin tai tukien vastaisista asiayhteyksistä poiketen suojatoimenpidetutkimukset eivät koske ainoastaan ”samankaltaisten tuotteiden” unionin tuottajia. Myös ”suoraan kilpailevien” tuotteiden tuottajat on otettava huomioon.
Unionin yleinen tuomioistuin ei joka tapauksessa ole myöskään polkumyynnin torjunnan alalla koskaan hyväksynyt väitteitä, joiden mukaan tutkimuksen kohteena oleva ”kyseinen tuote” voi käsittää ainoastaan polkumyynnillä muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/1036 (
EUVL 2016, L 176, s. 21
; jäljempänä polkumyyntiasetus) 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja ”samankaltaisia tuotteita” eli ”tuot[tei]ta, jo[t]ka o[vat] identti[siä], toisin sanoen kaikissa suhteissa samanlai[sia] kuin kysymyksessä oleva tuote, tai sellais[t]en tuotte[id]en puuttuessa mu[i]ta tuot[tei]ta, jo[t]ka, vaikka [n]e ei[vät] ole kaikissa suhteissa samanlai[sia], muistutta[vat] ominaispiirteiltään kyseistä tuotetta” (julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus Portmeirion Group,
C‑232/14
,
EU:C:2015:583
,
kohta).
Koska oikeuskäytännössä on täten vahvistettu, että polkumyyntitutkimuksessa samankaltaisen tuotteen käsite on ymmärrettävä laajasti, saman on pädettävä tähän liittyvällä suojatoimenpiteiden alalla käsitteeseen ”samankaltainen tai suoraan kilpaileva tuote”.
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen 2.2 luvussa esitetyistä toteamuksista ja asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio piti unionissa viljellystä tai korjatusta raakariisistä jalostettavaa osittain tai kokonaan hiottua indica-riisiä ”samankaltaisena tai suoraan kilpailevana tuotteena”, jonka se otti huomioon arvioidessaan unionin tuottajille aiheutuvien vakavien vaikeuksien olemassaoloa.
Komissio määritteli tarkasteltavana olevan tuotteen kanssa samankaltaiset tai sen kanssa suoraan kilpailevat tuotteet tuotteiden fyysisten, teknisten ja kemiallisten perusominaisuuksien, lopullisen käyttötarkoituksen sekä jakelukanavien perusteella. Se otti kuitenkin huomioon vielä yhden lisäkriteerin, nimittäin raaka-aineen alkuperän.
Sovellettuaan alkuperäkriteeriä kaikkiin samankaltaisiin tai suoraan kilpaileviin tuotteisiin komissio määritteli riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 22 ja 23 perustelukappaleessa unionin tuotannonalan viittaamalla unionin myllyille jalostettavaksi toimitettavan raakariisin alkuperään ja sulki pois viljelijät pitämällä niitä ainoastaan raaka-aineiden toimittajina. Kirjelmissään ja istunnossa komissio täsmensi siis jättäneensä vahinkoanalyysista pois unionin myllyt, jotka tuottavat osittain tai kokonaan hiottua indica-riisiä tuodusta raakariisistä.
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin toteaa tältä osin käsitteestä ”samankaltaiset tai suoraan kilpailevat tuotteet”, että GSP-asetuksen 22 artiklan 2 kohdassa määritellään ainoastaan käsite ”samankaltainen tuote” siten, että sillä tarkoitetaan tuotetta, joka on identtinen, toisin sanoen kaikissa suhteissa samanlainen kuin kysymyksessä oleva tuote, tai sellaisen tuotteen puuttuessa muuta tuotetta, joka muistuttaa ominaispiirteiltään kyseistä tuotetta, vaikka se ei ole kaikissa suhteissa samanlainen.
GSP-asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuodon perusteella edunsaajamaasta peräisin oleva tuote eli kyseinen tuote muodostaa lähtökohdan ”samankaltaisen tuotteen” määritelmälle. Kuten edellä 64 kohdasta ilmenee, koska GSP-asetus kattaa sekä ”samankaltaiset tuotteet” että ”suoraan kilpailevat” tuotteet, ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden” määrittelemiseen on sovellettava vastaavia arviointiperusteita kuin ne, jotka ovat merkityksellisiä kyseistä tuotetta määriteltäessä.
Tätä säännöstä ei pidä kuitenkaan ymmärtää siten, että siinä sovelletaan kyseisen tuotteen alkuperää koskevia sääntöjä implisiittisesti samankaltaisiin tai suoraan kilpaileviin tuotteisiin.
On nimittäin todettava, kuten kantajat perustellusti väittävät, että vaikka unionin lainsäätäjä täsmensi nimenomaisesti alkuperäkriteerin merkitystä tullietuusmenettelyn edunsaajamaasta peräisin olevien tuotteiden yhteydessä, se ei tehnyt samoin unionin tuottajien valmistamien tuotteiden kohdalla. Nimenomainen viittaaminen alkuperäsääntöihin ainoastaan tuotujen tuotteiden yhteydessä on ristiriidassa sen kanssa, ettei tällaista täsmennystä tehdä samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden kohdalla.
GSP-asetuksen johdanto-osan 23 perustelukappaleesta ja 33 artiklasta ilmenee lisäksi nimenomaisesti, että tuotuihin tuotteisiin sovellettavilla alkuperäsäännöillä pyritään varmistamaan, että yleisen tullietuusjärjestelmän mukaisista eduista hyötyvät vain ne maat, joita varten järjestelmä on tarkoitettu.
GSP-asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohdan sanamuoto on aivan erilainen, koska siinä ei todeta eikä ehdoteta, että analysoitaessa edunsaajamaasta peräisin olevan tuotteen tuonnin vaikutuksia unionin tuottajien taloudelliseen tai rahoitukselliseen tilanteeseen kaikissa olosuhteissa on otettava huomioon kyseisten tuottajien valmistamien tuotteiden alkuperä ja siten rajattava sitä, ketkä unionin tuottajat voivat kuulua kyseisessä säännöksessä säädetyn suojan piiriin.
Komission tulkinnasta, jonka mukaan unionin tuottajien valmistamien tuotteiden alkuperä on olennainen tekijä ”samankaltaisia tai suoraan kilpailevia tuotteita” määriteltäessä, seuraisi, etteivät jotkin näistä tuottajista, joiden valmistamien tuotteiden yksi komponentti tuodaan tai raaka-ainetta on jalostettu, minkä vuoksi niitä ei luokitella delegoidussa asetuksessa 2015/2446 tarkoitetuiksi ”alkuperätuotteiksi”, voisi pyytää suojatoimenpiteiden soveltamista tai ettei niitä voitaisi sisällyttää suojatoimenpidetutkimukseen pelkästään siitä syystä, ettei niiden tuote ole kyseisten tuotteiden tavoin ”peräisin” unionista. Ei voida katsoa, että tällainen rajaaminen oli unionin lainsäätäjän tarkoituksena.
Komissio katsoo näin ollen virheellisesti, että ”samankaltaisiin tai suoraan kilpaileviin tuotteisiin” on sovellettava edellytystä, joka koskee GSP-asetuksen 33 artiklassa ja delegoidussa asetuksessa 2015/2446 tarkoitetuista tullietuuksia saavista maista tuotujen tuotteiden alkuperää.
Toiseksi, jotta voidaan määritellä, mitä GSP-asetuksessa tarkoitetuilla ”samankaltaisilla tai suoraan kilpailevilla tuotteilla” tarkoitetaan, ohjenuorana on käytettävä arviointiperusteita, jotka ovat asiaankuuluvia määritettäessä muun muassa ”samankaltainen tuote” tai ”tarkasteltavana oleva tuote” polkumyyntiasetuksen perusteella, koska – kuten polkumyynnin torjunnan alalla – suojatoimenpidetutkimuksessa käytettävillä määrittämisperusteilla pyritään lähinnä varmistumaan siitä, että kysymyksessä oleva tuote ja samankaltainen tai suoraan kilpaileva tuote kilpailevat riittävästi keskenään (ks. analogisesti tuomio 25.1.2017, Rusal Armenal v. neuvosto,
T‑512/09 RENV
,
EU:T:2017:26
,
kohta).
Tämä pätee etenkin käsiteltävään asiaan, sillä – kuten edellä 64 ja 65 kohdassa todetaan – suojatoimenpidetutkimukset eivät koske ainoastaan ”samankaltaisten tuotteiden” unionin tuottajia, koska myös ”suoraan kilpailevien” tuotteiden tuottajat on otettava huomioon.
Samankaltaisen tai suoraan kilpailevan tuotteen määrittelyllä pyritään suojatoimenpidetutkimuksen yhteydessä helpottamaan luettelon laatimista niistä unionin tuottajien valmistamista tuotteista, joille tarvittaessa tehdään vahingon arviointi. Tätä toimenpidettä varten komissio voi ottaa huomioon useita seikkoja, kuten tuotteiden fyysiset, tekniset ja kemialliset ominaisuudet, tuotteiden käyttötarkoituksen, vaihdettavuuden, käsityksen, joka kuluttajilla on niistä, jakelukanavat, valmistusprosessin, tuotantokustannukset ja laadun (ks. analogisesti tuomio 11.7.2013, Hangzhou Duralamp Electronics v. neuvosto,
T‑459/07
, ei julkaistu,
EU:T:2013:369
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 25.1.2017, Rusal Armenal v. neuvosto,
T‑512/09 RENV
,
EU:T:2017:26
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa väistämättä, että tuotteet, jotka eivät ole identtisiä kyseisen tuotteen kanssa, voidaan koota samaan samankaltaisen tai suoraan kilpailevan tuotteen määritelmään ja että ne voivat olla saman suojatoimenpidetutkimuksen kohteena (ks. analogisesti tuomio 28.2.2017, JingAo Solar ym. v. neuvosto,
T‑158/14, T‑161/14 ja T‑163/14
, ei julkaistu,
EU:T:2017:126
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tuotteiden samankaltaisuutta on arvioitava siten, että huomioon otetaan muun muassa lopullisten käyttäjien mieltymykset, koska jalostusyritysten perustuotteeseen kohdistuva kysyntä riippuu lopullisten käyttäjien kysynnästä (ks. analogisesti tuomio 15.10.1998, Industrie des poudres sphériques v. neuvosto,
T‑2/95
,
EU:T:1998:242
,
kohta).
Sitä, onko tietty tuote perusteltua sisällyttää samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden luetteloon vai jättää siitä pois, on tarkasteltava näiden näkökohtien perusteella.
Käsiteltävässä asiassa ratkaiseva kysymys on siis se, onko unionissa tuotettu osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi sen jalostukseen käytetyn raakariisin alkuperästä riippumatta Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin kanssa samankaltainen tai suoraan kilpaileva tuote. Kuten edellä 71 ja 78–82 kohdasta ilmenee, tässä yhteydessä on tutkittava useita tekijöitä, kuten mainitun tuotteen ominaisuuksia, käyttötarkoitusta ja jakelukanavia, Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin vastaavien tekijöiden perusteella, sekä näiden tuotteiden vaihdettavuutta.
Koska komissio on jo katsonut, että unionissa viljellystä tai korjatusta raakariisistä jalostettava osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi on samankaltainen tai suoraan kilpaileva tuote, on tutkittava, päteekö tämä myös unionissa tuodusta raakariisistä tuotettuun osittain tai kokonaan hiottuun indica-riisiin.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että unioniin tuodusta raakariisistä jalostetulla osittain tai kokonaan hiotulla indica-riisillä on samat fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet sekä samat käyttötarkoitukset, sitä hiotaan samoissa myllyissä ja myydään samojen kaupallisten kanavien kautta, ja se kilpailee unionissa viljellystä tai korjatusta raakariisistä jalostettavan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin kanssa.
Komissio nimittäin totesi yhtäältä riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 64 perustelukappaleessa, että kuluttajat eivät yleensä tee eroa unionin tuotteiden ja tuontituotteiden välillä ja että vähittäismyyjiltä riisiä ostavat kuluttajat eivät useinkaan ole tietoisia riisin alkuperästä.
Komissio totesi lisäksi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 18 perustelukappaleessa, että sekä unionissa tuotetulla että tuodulla hiotulla tai osittain hiotulla indica-riisillä on samat fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet sekä samat käyttötarkoitukset ja että niitä myydään samanlaisten tai samojen myyntikanavien kautta samantyyppisille asiakkaille. On kuitenkin huomautettava, että jos kolmannessa maassa kyseisestä maasta peräisin olevasta raakariisistä tuotetulla indica-riisillä on samat perusominaisuudet kuin unionissa unionista peräisin olevasta raakariisistä tuotetulla indica-riisillä, saman on pädettävä unionissa kolmannesta maasta tuodusta raakariisistä tuotettuun indica-riisiin.
Kuten unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämiin kysymyksiin annetuista vastauksista ja istunnon pöytäkirjasta toisaalta ilmenee, käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty, että myllyjen näkökulmasta osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi on vaihdettavissa toiseen osittain tai kokonaan hiottuun indica-riisiin ja korvattavissa toisella osittain tai kokonaan hiotulla indica-riisillä sen alkuperästä riippumatta, siltä osin kuin myllyt voivat jalostaa sekä unionissa tuotettua että tuotua riisiä. Komissio totesi lisäksi istunnossa, että kyseessä on sama tuote, joilla on vain eri alkuperä.
Osittain tai kokonaan hiotulla indica-riisillä on sen jalostukseen käytetyn raaka-aineen alkuperästä riippumatta siten samat fyysiset, tekniset ja kemialliset perusominaisuudet ja sama käyttötarkoitus. Toisin sanoen sekä unionin myllyt että kuluttajat voivat vaihtaa osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin toiseen osittain tai kokonaan hiottuun indica-riisiin tai korvata sen toisella osittain tai kokonaan hiotulla indica-riisillä.
Unionissa tuotettu osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi on siten luokiteltava sen jalostukseen käytetyn raaka-aineen alkuperästä riippumatta Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin kanssa samankaltaiseksi tai suoraan kilpailevaksi tuotteeksi.
Koska komission analyysissa on otettava huomioon kaikki samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat, jotta saadaan luotettava käsitys niiden taloudellisesta tilanteesta, arvioidessaan Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnin vaikutuksia unionin tuotannonalan hintoihin komissio oli velvollinen ottamaan huomioon kaikki unionin myllyt, jotka valmistavat osittain tai kokonaan hiottua indica-riisiä, niiden jalostaman raakariisin alkuperästä riippumatta. Se ei tehnyt näin käsiteltävässä asiassa.
Kuten kantajat perustellusti toteavat, unionin tuottajien virheellisen määritelmän vuoksi myös vakavien vaikeuksien olemassaoloa koskeva analyysi on virheellinen, koska komissio ei ottanut joitakin tuottajia huomioon vahingon arvioinnissa.
Kantajien mielestä kaikki muut tulkinnat johtaisivat siihen, että komissio voisi vaikuttaa mielivaltaisesti hintojen alittavuuden marginaalien laskentatulokseen jättämällä laskennan ulkopuolelle yhden tai useamman kyseessä olevan tuotetyypin ja siten tietyt unionin tuottajat.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että sillä, että komissio rajasi käsitteen ”samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajat” pelkästään unionista peräisin olevaa indica-riisiä jalostaviin unionin myllyihin, pyritään tosiasiallisesti sisällyttämään unionin viljelijät epäsuoraan riisimyllyjä koskevaan vahinkoanalyysiin. Rajatessaan vahingon arvioinnissa huomioon otettavien unionin tuottajien määritelmää viittaamalla osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin jalostuksessa käytettävän raaka-aineen alkuperään komissio nimittäin tosiasiallisesti ulotti suojan unionin viljelijöihin, koska unionissa viljeltävä riisi koskee tosiasiallisesti vain niitä. Tällaista tulkintaa ei kuitenkaan voida perustella riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 22 ja 23 perustelukappaleessa esitetyllä unionin tuotannonalan määritelmällä, jossa viitataan nimenomaisesti ainoastaan unionin myllyteollisuuteen.
Komissio olisi voinut laajaa harkintavaltaansa käyttämällä nimenomaisesti ulottaa unionin tuotannonalan määritelmän samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden viljelijöihin, kuten Italian tasavalta oli pyytänyt tutkimuksen aikana. Sen olisi kuitenkin pitänyt sisällyttää ne nimenomaisesti vahinkoanalyysiin ja esittää näyttöä niille aiheutuvista vakavista vaikeuksista tai vakavien vaikeuksien uhasta.
Kaiken edellä esitetyn perusteella komissio teki oikeudellisen virheen ja ilmeisen arviointivirheen, kun se rajasi mielivaltaisesti unionin tuotannonalalle aiheutuvaa vahinkoa koskevan tutkimuksensa koskemaan pelkästään unionissa viljellystä tai poimitusta raakariisistä jalostettavan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin myllyihin.
Myöskään komission väitteitä, joiden mukaan suojatoimenpidetutkimus olisi näistä virheistä huolimatta johtanut samaan päätelmään, ei voida hyväksyä.
Oikeuskäytännön mukaan unionin toimen laillisuutta on nimittäin arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, joten unionin yleinen tuomioistuin ei voi korvata perusteluita, joihin tutkimusmenettelyssä on vedottu, sellaisilla muilla perusteluilla, joihin on vedottu ensimmäisen kerran kyseissä tuomioistuimessa (ks. tuomio 3.9.2015, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. komissio,
C‑398/13 P
,
EU:C:2015:535
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 1.6.2017, Changmao Biochemical Engineering v. neuvosto,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Komission kirjelmissään ja istunnossa esittämät arvioinnit, jotka koskevat sitä, että unioniin suuntautuvan indica-riisin tuontimäärät olivat pieniä, ovat tällaisia perusteluja, joihin on vedottu ensimmäisen kerran unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Näin ollen on hyväksyttävä kantajien väitteet, joiden mukaan komissio tulkitsi virheellisesti käsitettä ”samankaltaisia tai suoraan kilpailevia tuotteita tuottavat unionin tuottajat”.
Unionin yleinen tuomioistuin tutkii kuitenkin toissijaisesti myös kantajien väitteet, jotka koskevat hintojen alittavuuden analyysia ja siihen tehtyjä oikaisuja sekä niiden puolustautumisoikeuksien loukkaamista.
Hintojen alittavuuden analyysia ja oikaisuja koskevat väitteet
Kantajat väittävät lähinnä, että GSP-asetuksen 22 artiklan 1 ja 2 kohtaa sekä 23 artiklaa on rikottu, koska vertaillessaan Kambodžan tuontihintoja unionin hintoihin komissio oikaisi unionin hintoja virheellisesti ja käytti perustana epävarmoja tietoja oikaistessaan tuonnin jälkeisiä kustannuksia.
Kantajat toteavat tässä yhteydessä, ettei mikään seikka tue komission väitettä siitä, että vaikka osittain tai kokonaan hiottua indica-riisiä tuotetaan Etelä-Euroopassa, siihen liittyvä kilpailu tapahtuu pääasiallisesti pohjoisessa. Kambodžasta tulevaa tuontia koskevista Eurostatin tiedoista ja joistakin komission lähettämiin kyselylomakkeeseen annetuista vastauksista ilmenee, että merkittävä osa tuonnista koskee Etelä-Eurooppaa. Kaikkien unionin hintojen oikaisemisen vuoksi vertaaminen Kambodžan tuontihintoihin on siksi kantajien mielestä epäoikeudenmukaista, koska näihin tuontihintoihin ei ole tehty samaa oikaisua. Kantajien mukaan komission olisi siksi pitänyt vertailla Kambodžan kuningaskunnan hintoja tuonnin jälkeen unionin myllyjen noudettuna lähettäjältä ‑hintoihin.
Kantajat toteavat lisäksi, että polkumyynnin torjunnan alalla kuljetuskustannuksia voidaan oikaista ainoastaan poikkeuksellisissa olosuhteissa, ja niiden on rajoituttava näihin olosuhteisiin nimenomaisesti liittyviin myynteihin. Käsiteltävässä asiassa ei kuitenkaan ole kantajien mielestä mitään poikkeuksellista olosuhdetta, joka oikeuttaisi poikkeamaan tavanomaisesta hintojen alittavuuden laskentamenetelmästä. Komission oli pitänyt joka tapauksessa määrittää unionin tuotannonalan myyntien osuus, joka oikeutti oikaisun.
Kantajat kiistävät myös niiden lähdetietojen pätevyyden ja luotettavuuden, joiden perusteella komissio määritti, että kuljetuskustannukset unionissa olivat 49 euron suuruinen yhtenäinen summa tonnia kohti ja että Kambodžasta tulevan tuonnin jälkeiset kustannukset olivat noin 2 prosenttia tuontihinnasta. Kantajat toteavat tuonnin jälkeisistä kustannuksista, että vaikka komissio käytti perustana vuonna 2004 tehdyssä satsumia koskevassa suojatoimenpidetutkimuksessa saatuja tietoja, tarkasteltavana olevat kustannukset eivät ole ajankohtaisia, ja satsumien kuljetusolosuhteet poikkeavat riisin kuljetusolosuhteista.
Komissio väittää, ettei GSP-asetuksessa edellytetä mitään hintojen alittavuuden analyysia, koska kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa viitataan ainoastaan ”siinä määrin ja/tai sellaisin hinnoin” tapahtuvaan tuontiin, että siitä aiheutuu vakavia vaikeuksia. Edellytettävä näyttökynnys ja tällaisen analyysin yksityiskohtaisuuden taso ovat siksi komission mukaan alhaisempia GSP-asetuksen nojalla tehtävässä tutkimuksessa kuin polkumyyntitutkimuksessa.
Komissio toteaa unionin hintojen oikaisusta, että unionista peräisin olevan indica-riisin ja Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin välistä kilpailua esiintyy Pohjois-Euroopassa siitä riippumatta, pidetäänkö käsiteltävän asian olosuhteita poikkeuksellisina. Se, että Etelä-Euroopassa käytetään pääasiassa japonica-riisiä, kun taas pohjoisessa suositaan indica-riisiä, on selkeä tosiasia, jonka havainnollistaa Kambodžasta unioniin tulevan indica-riisin tuonnin maantieteellinen jakautuminen. Komission mukaan tämä oikaisu, joka on 49 euroa tonnia kohti, perustuu myös objektiivisiin todisteisiin ja on tavanomainen käytäntö, myös polkumyynnin vastaisissa menettelyissä.
Komissio toteaa lisäksi, että vaikka unionin kuljetuskustannuksiin tehtyä oikaisua ei olisi otettu huomioon, Kambodžan hinnat olisivat joka tapauksessa johtaneet siihen, että unionin tuottajien hintojen alittavuus on irtotavaran myynnissä vähintään 5,4 prosenttia ja pakkausten myynnissä 8,5 prosenttia, mikä yhdessä muiden komission tarkastelemien tekijöiden kanssa riittää osoittamaan GSP-asetuksen 22 artiklassa tarkoitettujen vakavien vaikeuksien olemassaolon.
Komissio toteaa tuontihintojen oikaisusta, että koska kantajat eivät osoittaneet tuonnin jälkeisten kustannusten konkreettista määrää, se käytti perustana vuoden 2014 tietoja, jotka olivat peräisin tiettyihin valmistettuihin tai säilöttyihin sitrushedelmiin sovellettavien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden voimassaolon päättymisestä johtuvasta uudelleentarkastelusta.
Italian tasavalta yhtyy komission väitteisiin ja toteaa lisäksi, että vakavien vahinkojen arviointi voisi perustua yksinomaan määriin ja markkinaosuuksiin. GSP-asetuksen 22 artiklassa ei myöskään edellytetä, että komission havaitsemien vakavien vaikeuksien syy on yksinomainen tai varma.
Ente Nazionale Risi tukee lähinnä komission väitteitä.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että GSP-asetuksen 22 artiklan 1 kohdasta ja 23 artiklan j alakohdasta yhdessä luettuina ilmenee, että tuotujen tuotteiden ja samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden hinnat ovat yksi niistä olennaisista tekijöistä, jotka komissio voi muun muassa ottaa huomioon analysoidessaan sitä, aiheutuuko kyseisestä tuonnista tai uhkaako siitä aiheutua vakavia vaikeuksia unionin tuottajille.
GSP-asetuksessa ei määritellä hinnan käsitettä eikä säädetä nimenomaisesta velvoitteesta analysoida hintojen alittavuutta eikä laskentamenetelmästä määritettäessä tarkasteltavana olevan tuotteen tuonnin vaikutusta unionin tuotannonalaan.
GSP-asetuksen 22 ja 23 artiklassa viitataan sitä vastoin olosuhteisiin, joiden perusteella voidaan osoittaa, että kyseessä olevan tuotteen tuonnin määristä ja/tai hinnoista aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavia vaikeuksia unionin tuottajille, jotka valmistavat samankaltaisia tai suoraan kilpailevia tuotteita, ja lopuksi ottaa uudelleen käyttöön tavanomaiset yhteisen tullitariffin mukaiset tullit, jotta unionin tuottajien taloudellisen tilanteen ja/tai rahoitustilanteen heikkeneminen saadaan väliaikaisesti loppumaan.
Näin ollen on katsottava, että ei ole vain yhtä vaan useampia analysointimenetelmiä, joiden avulla voidaan tutkia, täyttyvätkö GSP-asetuksen 22 ja 23 artiklassa säädetyt edellytykset. Eri laskentamenetelmien välillä valitseminen edellyttää kuitenkin monitahoisten taloudellisten tilanteiden arviointia, joten komissiolla on tiettyä harkintavaltaa valitessaan menetelmää, jolla näiden edellytysten täyttyminen on varmistettava.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa kuitenkin, että vaikka unionin tuomioistuin tunnustaa komissiolla olevan harkintavaltaa monitahoisissa taloudellisissa asioissa, tämä ei tarkoita, että unionin tuomioistuinten olisi pidättäydyttävä valvomasta sitä, miten komissio tulkitsee taloudellisia seikkoja.
Edellä 42 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että unionin tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä.
Käsiteltävässä asiassa riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 61, 64, 76 ja 77 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio päätteli sekä Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin tuontimäärien että ‑hintojen perusteella, että kyseisen riisin tuonnista aiheutuu vakavia vaikeuksia samankaltaisten tai suoraan kilpailevien tuotteiden unionin tuottajille, minkä se vahvisti myös istunnossa.
Kuten edellä 13–21 kohdassa todettiin, komissio suoritti tässä yhteydessä hintojen alittavuutta koskevan analyysin, jonka perusteella se totesi yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa Kambodžan tuontihintojen olevan 22 prosenttia unionin hintoja alhaisempia.
Kyseisen asiakirjan tiedoksiannon jälkeen Kambodžan kuningaskunta tiedusteli muun muassa sitä, oliko tuonnin jälkeiset kustannukset otettu huomioon hintojen alittavuuden marginaalin laskennassa. Vastatessaan asianomaisten osapuolten, myös Kambodžan kuningaskunnan, huomautuksiin komissio tarkisti hintojen alittavuutta koskevia laskelmiaan ja oikaisi yhtäältä unionin tuotannonalan hintoja ottaakseen huomioon 49 euron suuruisen yhtenäisen summan tonnia kohti riisin kuljetuksesta Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan aiheutuvien kustannusten yhteydessä ja toisaalta tuontihintoja ottamalla huomioon tuonnin jälkeiset kustannukset, joiden arvioidaan olevan noin 2 prosenttia tuontihinnasta. Todettuaan ottaneensa huomioon myös kaupan portaiden erot ja tehneensä hintavertailun hiotun riisin irtomyynnin ja pakkauksissa tapahtuneen myynnin välillä se päätteli, että hintojen alittavuus oli 13 prosenttia irtotavaran myynnissä ja 14 prosenttia pakkausten myynnissä.
Ensinnäkin unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tällaisista hallinnollisen menettelyn aikana tehdyistä oikaisuista huolimatta komission päätelmät Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnista johtuvasta unionin tuotannonalan taloudellisen tilanteen heikkenemisestä perustuvat hintojen alittavuuteen ennen oikaisuja eli 22 prosentin alittavuuteen, kuten riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 56, 60 ja 63 perustelukappaleesta ilmenee.
Pitää paikkansa, että unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimenpiteinä esittämiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa komissio totesi, ettei se ollut korjannut näitä 22 prosentin alittavuutta koskevia viittauksia ja että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 56, 60 ja 63 perustelukappaleessa määritetyt hintojen alittavuuden marginaalit on ymmärrettävä olevan 13 prosenttia irtotavaran myynnissä ja 14 prosenttia pakkausten myynnissä. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 56 ja 60 perustelukappale ovat identtisiä yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 41 ja 44 perustelukappaleen kanssa, mutta riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 63 perustelukappale lisättiin myöhemmin, ja että komissio otti 22 prosentin hintojen alittavuuden huomioon riidanalaista asetusta antaessaan.
Komissio päätteli siten virheellisesti riidanalaisessa asetuksessa, että unionin tuotannonalan tilanne heikkeni talouden näkökulmasta, koska siihen kohdistui merkittävä hintojen alittavuus, joka oli 22 prosenttia.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kuten komissio perustellusti huomauttaa, silloin, kun asianosainen vaatii oikaisuja, joilla on tarkoitus tehdä tuontihinnat ja unionin tuotannonalan hinnat vertailukelpoisiksi hintojen alittavuuden marginaalin määrittämistä varten, kyseisen asianosaisen on esitettävä näyttö siitä, että sen vaatimus on oikeutettu. Kun tuottaja vaatii oikaisemista, lähtökohtaisesti alaspäin, tämän toimijan on siis ilmoitettava ja osoitettava, että tällaisen oikaisun tekemisen edellytykset täyttyvät (ks. analogisesti tuomio 26.10.2016, PT Musim Mas v. neuvosto,
C‑468/15 P
,
EU:C:2016:803
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener v. neuvosto,
C‑376/15 P ja C‑377/15 P
,
EU:C:2016:928
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun komissio katsoo, että sen täytyy tehdä oikaisu, sen on vastaavasti tukeuduttava todisteisiin tai ainakin aihetodisteisiin, joiden avulla voidaan osoittaa oikaisun perustana olevan seikan olemassaolo ja määrittää sen vaikutus hintojen vertailukelpoisuuteen (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2012, neuvosto ja komissio v. Interpipe Niko Tube ja Interpipe NTRP,
C‑191/09 P ja C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 10.3.2009, Interpipe Niko Tube ja Interpipe NTRP v. neuvosto,
T‑249/06
,
EU:T:2009:62
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa komissio totesi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 34 ja 35 perustelukappaleessa, että Kambodžan kuningaskunta ”kyseenalaisti menetelmän, jota komissio käytti hinnan alittavuuden marginaalien laskemiseen”, että ”se väitti, että tuonnin jälkeisiä kustannuksia ei ollut lisätty laskettaessa Kambodžan vientihintaa” ja että ”saatujen huomautusten vuoksi komissio päätti tarkistaa hinnan alittavuutta koskevia laskelmiaan, jotta niihin sisällytettäisiin asianmukaiset tuonnin jälkeiset tai kuljetuskustannukset”.
Näin ollen on todettava, että komissio oli yleiset päätelmät sisältävää asiakirjaa koskevien huomautusten jälkeen hyväksynyt sen, että hintojen alittavuutta koskevaan analyysiin on tehtävä oikaisuja. Edellä 42 ja 125 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti sen oli siis tukeuduttava todisteisiin tai yhdenmukaisiin aihetodisteisiin, joiden avulla voidaan osoittaa oikaisujen perustana olevien seikkojen olemassaolo ja määrittää niiden vaikutus hintojen vertailukelpoisuuteen, ja unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava komission päätelmiensä tueksi esittämien todisteiden luotettavuus, johdonmukaisuus ja merkityksellisyys.
Tästä on todettava, että tuonnin hinnan alittavuus lasketaan sen määrittämiseksi, onko unionin tuotannonalalle aiheutunut vahinkoa kyseisen tuonnin takia, ja laskelmaa käytetään laajemmin kyseisen vahingon arvioimiseen ja vahinkomarginaalin eli vahingon poistavan tason määrittämiseen. Tuonnin vaikutusten objektiivinen tarkastelu edellyttää, että verrataan tasapuolisesti asianomaisen tuotteen ja mainitun tuotannonalan samankaltaisen tuotteen hintoja unionin alueella tapahtuvan myynnin yhteydessä. Kyseisen vertailun tasapuolisuuden turvaamiseksi hintoja on verrattava samassa kaupan portaassa. Vertaamalla toisiinsa eri kaupan portaissa saatuja hintoja siten, että ei oteta huomioon kaikkia siihen kaupan portaaseen liittyviä kustannuksia, jotka on otettava huomioon, saadaan väistämättä keinotekoisia tuloksia, joiden perusteella unionin tuotannonalalle aiheutunutta vahinkoa ei voida arvioida oikein. Tällainen tasapuolinen vertailu on kyseiselle tuotannonalalle aiheutuneen vahingon laskennan lainmukaisuuden edellytys (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 10.4.2019, Jindal Saw ja Jindal Saw Italia v. komissio,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin unionin hintojen oikaisusta, jolla pyritään ottamaan huomioon Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan suuntautuvien kuljetusten kustannukset eli 49 euron suuruinen yhtenäinen summa tonnia kohti, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että oikeuskäytännössä on tunnustettu useaan otteeseen käytäntö, jossa vertaillaan unionin tuotannonalan noudettuna lähettäjältä ‑hintoja, jotka eivät sisällä kuljetuskustannuksia, unionin rajalla sovellettaviin CIF-hintoihin (kulut, vakuutus ja rahti) (ks. analogisesti tuomio 30.11.2011, Transnational Company Kazchrome ja ENRC Marketing v. neuvosto ja komissio,
T‑107/08
,
EU:T:2011:704
,
kohta; tuomio 10.4.2019, Jindal Saw ja Jindal Saw Italia v. komissio,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
,
–
kohta ja julkisasiamies Slynnin ratkaisuehdotus Ranska v. komissio,
181/85
,
EU:C:1986:491
,
ja
kohta).
Unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä komissio vetoaa poikkeuksellisiin olosuhteisiin, jotka oikeuttavat tällaisen oikaisun, jolla pyritään ottamaan huomioon tuotteen kuljetuksesta kilpailunkäyntipaikkaan, nimittäin Pohjois-Eurooppaan, aiheutuvat kustannukset, ja viittaa käytäntöönsä, joka otettiin käyttöön sen lopullisen polkumyyntitullin käyttöönotosta Venäjältä, Trinidad ja Tobagosta ja Amerikan yhdysvalloista peräisin olevien urean ja ammoniumnitraatin seosten tuonnissa ja kyseisessä tuonnissa käyttöönotetun väliaikaisen tullin lopullisesta kantamisesta 8.10.2019 antamassa täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2019/1688 (
EUVL 2019, L 258, s. 21
) sekä väliaikaisen polkumyyntitullin käyttöönotosta Venäjältä, Trinidad ja Tobagosta ja Amerikan yhdysvalloista peräisin olevien urean ja ammoniumnitraatin seosten tuonnissa 10.4.2019 antamassa täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2019/576 (
EUVL 2019, L 100, s. 7
).
Kuten kantajat perustellusti väittävät, komissio kuitenkin täsmensi täytäntöönpanoasetuksen 2019/1688 johdanto-osan 108–110 perustelukappaleessa sekä täytäntöönpanoasetuksen 2019/576 johdanto-osan 127 ja 129 perustelukappaleessa, että sen tavanomaisessa käytännössä verrataan vientiä harjoittavien tuottajien CIF-hintaa unionin rajalla unionin tuottajien noudettuna lähettäjältä ‑hintaan. Kyseisistä johdanto-osan perustelukappaleista ilmenee lisäksi, että komissio poikkeaa tästä tavanomaisesta lähestymistavasta ja oikaisee unionin tuotannonalan tiettyä myyntiä, jos tämä on perusteltua poikkeuksellisten olosuhteiden perusteella. Se toteaa pystyvänsä tällöin rajoittamaan oikaisun siihen myynnin osuuteen, jota poikkeuksellinen tilanne koskee.
Käsiteltävässä asiassa komissio ei tuo riidanalaisessa asetuksessa esiin tällaisten poikkeuksellisten olosuhteiden olemassaoloa, jonka perusteella indica-riisin unioniin suuntautuvan myynnin yhteydessä olisi tarpeen ottaa huomioon Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan tapahtuvien kuljetusten kustannukset. Se vetoaa käsiteltävän asian olosuhteisiin vasta vastauskirjelmän vaiheessa, vaikka se vetosi tällaisiin erityisiin olosuhteisiin täytäntöönpanoasetusten varsinaisessa tekstissä, johon se viittaa.
Komissio ei ole myöskään toimittanut mitään todistetta eikä luotettavaa ja merkityksellistä aihetodistetta sen väitteensä tueksi, jonka mukaan on ”kiistaton tosiasia”, että paikka, jossa unionissa esiintyy indica-riisin kilpailua, on Pohjois-Eurooppa, joten huomioon oli otettava unionin tuotannonalan hinnat sen jälkeen, kun kaikki osittain tai kokonaan hiottu indica-riisi on kuljetettu Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan, eikä kuljetuskustannuksia pitänyt oikaista sen perusteella, mikä on riisin myynnin osuus unionin eri maantieteellisillä alueilla.
Aluksi on nimittäin huomautettava, että komissio totesi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 36 perustekukappaleessa, että Etelä-Eurooppa koostuu Italiasta ja Espanjasta, mutta komission vastinekirjelmän mukaan se koostuu Italiasta, Espanjasta ja Kreikasta, mihin komissio lisäsi myöhemmin Portugalin.
Seuraavaksi on huomautettava, että vastatessaan unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimenpiteinä esittämiin kysymyksiin komissio toi esiin kaksi julkaisua, joissa tämä ”kiistaton” tosiasia mainitaan ja joissa sitä selkeytetään tilastojen avulla.
Unionin yleinen tuomioistuimen mukaan toinen julkaisu komission julkaisema riisialan tiedote, jossa todetaan, että ”indica-riisi (long grain) on ’perinteinen’ aasialainen riisi, jonka osuus unionin riisintuotannosta on [noin] 25 prosenttia ja jota käytetään pääasiallisesti Pohjois-Euroopassa”, mutta tämän väitteen tueksi ei ole esitetty näyttöä.
Toinen julkaisu on joulukuussa 1995 päivättyyn riisin laatua unionissa koskevaan artikkeliin sisältynyt taulukko, jossa esitetään lukumääräinen arvio indica- ja japonica-riisien kulutuksesta vuosina 1993 ja 1994 kaikissa silloisissa 12:ssa unionin jäsenvaltiossa.
Kyseisessä taulukossa on tietoa riisin kulutustottumuksista unionissa 30 vuotta sitten, mutta tällaiset tottumukset ovat todennäköisesti muuttuneet merkittävästi, kuten kantajat perustellusti toteavat komission vastauksia koskevissa huomautuksissaan ja istunnossa. Kyseisestä asiakirjasta käy lisäksi ilmi, että Italian, Espanjan, Kreikan ja Portugalin osuus indica-riisin kulutuksesta unionissa on noin 11,8 prosenttia, ja komissio itse myönsi, että 12 prosenttia Kambodžasta tapahtuvasta tuonnista menee näihin Etelä-Euroopan maihin.
Vaikka komissio toteaa riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 36 perustelukappaleessa käyttäneensä perustana valitukseen sisältyviä ja tarkastuskäynnin yhteydessä varmennettuja tietoja, lopuksi on todettava, ettei Italian tasavallan valitukseen sisälly mitään tietoja unionissa aiheutuvista tämän suuruisista kuljetuskustannuksista ja etteivät komission tarkastuskäynnin yhteydessä tekemät varmistukset sisälly asiakirja-aineistoon.
Komissio täsmensi vastinevaiheessa, että objektiiviset todisteet, jotka oikeuttivat tekemään unionissa aiheutuviin kuljetuskustannuksiin oikaisun, joka on 49 euroa tonnia kohti, nimittäin Italian riisimyllyjen yhdistyksen (AIRI) lausunto, joka tarkistettiin paikan päällä kahdessa otokseen valitussa italialaisessa myllyssä, sisältyivät asiakirja-aineistoon, mutta eivät olleet kantajien saatavilla luottamuksellista käsittelyä koskevan pyynnön vuoksi. Komissio totesi lisäksi, että analyysi olisi myös ilman kuljetuskustannuksiin liittyvää oikaisua osoittanut, että unionin tuottajien hintojen alittavuus on vähintään 5,4 prosenttia irtotavaran myynnissä ja 8,5 prosenttia pakkausten myynnissä.
Pitää paikkansa, että delegoidun asetuksen 17 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua osapuolten mahdollisuutta saada komission päätöksiin liittyviä tietoja rajoittaa nimenomaisesti se, että tällaiset tiedot ovat luottamuksellisia, kuten jäljempänä 171 kohdasta ilmenee. Osapuolten tiedonsaantioikeuteen sovellettavat periaatteet on näin ollen sovitettava yhteen luottamuksellisuuden vaatimusten ja erityisesti unionin toimielimiltä edellytettävän liikesalaisuuksien kunnioittamisen kanssa (ks. analogisesti julkisasiamies Pitruzzellan ratkaisuehdotus Donex Shipping ja Forwarding,
C‑104/19
,
EU:C:2020:159
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä 99 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan unionin toimen laillisuutta on kuitenkin arvioitava toimen antamisajankohtana olemassa olleiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, joten unionin yleinen tuomioistuin ei voi korvata perusteluita, joihin tutkimusmenettelyssä on vedottu, sellaisilla muilla perusteluilla, joihin on vedottu ensimmäisen kerran kyseissä tuomioistuimessa. Tämä pätee komission kirjelmissään esittämiin arviointeihin, joissa se väittää ilman tarkempia selityksiä, että ilman kuljetuskustannuksiin liittyvää oikaisua Kambodžan tuontihinnat olisivat johtaneet siihen, että unionin tuottajien hintojen alittavuus on vähintään 5,4 prosenttia irtotavaran myynnissä ja 8,4 prosenttia pakkausten myynnissä.
Kieltäytymistä paljastamasta kyseisiä tietoja ei voida oikeuttaa sellaisella perusteella, johon on vedottu unionin yleisessä tuomioistuimessa toimitetussa käsittelyssä (ks. vastaavasti tuomio 1.6.2017, Changmao Biochemical Engineering v. neuvosto,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
,
kohta).
Joka tapauksessa on jo todettu, että tiedot, jotka tarvitaan sen arvioimiseksi, oliko riidanalainen oikaisu markkinoiden rakenteen perusteella asianmukainen, eivät ole luottamuksellisia, koska on määritettävä ja perusteltava unionin tuotteiden kaupan porras, joka vastaa tuontituotteiden kaupan porrasta, sekä tehtävä asianmukainen oikaisu kaikkien merkityksellisten kustannusten huomioon ottamiseksi (ks. analogisesti tuomio 17.2.2011, Zhejiang Xinshiji Foods ja Hubei Xinshiji Foods v. neuvosto,
T‑122/09
, ei julkaistu,
EU:T:2011:46
,
kohta).
Komissio ei voi siksi pätevästi vedota kaikkien niiden tietojen luottamuksellisuuteen, joiden perusteella unionissa aiheutuviin kuljetuskustannuksiin päätettiin tehdä oikaisu, joka on 49 euron suuruinen yhtenäinen summa tonnia kohti.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa lisäksi, että kun unionin yleinen tuomioistuin oli esittänyt kysymyksiä ja pyytänyt prosessinjohtotoimena asiakirjan toimittamista, komissio toisti 8.2.2022, että AIRI:n lausunto oli luottamuksellinen.
Komissio totesi kuitenkin 10.2.2022 saaneensa AIRI:ltä vahvistuksen siitä, ettei kuljetuskustannuksiin liittyvän lausunnon luottamuksellisuutta koskeva pyyntö ollut hallinnollisesta menettelystä kuluneen ajan vuoksi enää voimassa. Komissio totesi lisäksi, että se toimittaa kyseisen lausunnon 18.2.2022 unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin antamissaan vastauksissa ja että kaikki osapuolet voivat tutustua siihen.
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että komissio esitti ainoastaan sen ja Ente Nazionale Risin välisen sähköpostien vaihdon, jossa on kuvakaappaus taulukosta, josta ilmenevät irtotavarana kuljetettavan riisin ja suurissa säkeissä kuljetettavan riisin kuljetuskustannukset. Siinä 49 euron suuruisen summan katsotaan vastaavan kustannuksia, jotka aiheutuvat riisin kuljettamisesta suurissa säkeissä Italiasta Belgiaan. Unionin yleiselle tuomioistuimelle ei sen sijaan toimitettu lähdeasiakirjaa, josta nämä tiedot olivat peräisin, eikä laskelmia, joihin nämä tiedot perustuivat.
Näin ollen mikään luotettava ja merkityksellinen todiste ei tue sen ”kiistattoman tosiasian”, että osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin kilpailu unionissa tapahtuu Pohjois-Euroopassa, taustalla olevaa maantieteellistä jakautumista. Sama pätee komission päätökseen soveltaa koko unionin indica-riisin tuotantoon kuljetuskustannusten osalta yhdenmukaista summaa, joka on 49 euroa tonnia kohti, rajoittamatta oikaisua tiettyyn unionissa tapahtuvan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin myynnin osuuteen, joka edellyttää tosiasiallisesti kuljettamista Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan.
Toiseksi komissio totesi riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 36 perustelukappaleessa tuontihintojen oikaisusta, että se oli tukeutunut ”toisen elintarvikkeita – tässä tapauksessa satsumia – koskevan tutkimuksen yhteydessä saa[tuihin] tie[toihin]”. Se ei sen sijaan esittänyt mitään luotettavaa ja johdonmukaista todistetta eikä yhdenmukaista aihetodistetta kyseessä olevasta tutkimuksesta ja tiedoista, joista voitiin päätellä, että tuonnin jälkeisten kustannusten on arvioitava olevan käsiteltävässä asiassa noin 2 prosenttia tuontihinnasta.
Vaikka kantajat olettivat, että kyseessä oli vuosien 2003/2004 tutkimus, ja esittivät väitteitä tällaisten aiempien tietojen käytöstä, komissio nimittäin kumosi tämän olettaman vastinevaiheessa ja täsmensi, että kyse oli vuoden 2014 tiedoista, jotka olivat peräisin tiettyihin valmistettuihin tai säilöttyihin sitrushedelmiin sovellettavien polkumyynnin vastaisten toimenpiteiden voimassaolon päättymisestä johtuvasta uudelleentarkastelusta.
Kiinasta peräisin olevien sitrushedelmävalmisteiden ja ‑säilykkeiden tuontia koskevassa asiassa on jo todettu, että oikaisu, joka oli 2 prosenttia tuontihinnasta, oli vähäinen, joten oli kohtuullista olettaa, että siihen sisältyivät ainoastaan kustannukset, jotka olivat aiheutuneet tavaroiden tuojan varastolle saapumiseen mennessä (tuomio 17.2.2011, Zhejiang Xinshiji Foods ja Hubei Xinshiji Foods v. neuvosto,
T‑122/09
, ei julkaistu,
EU:T:2011:46
,
kohta).
Vaikka oletettaisiin, että kantajien täytyi ymmärtää, että kyseessä oleva oikaisu oli peräisin vuonna 2014 tehdystä tutkimuksesta ja sisälsi ainoastaan kustannukset, jotka olivat aiheutuneet tavaran tuojan varastolle saapumiseen mennessä, niille hallinnollisen menettelyn aikana toimitetuista tiedoista tai riidanalaiseen asetukseen sisältyvistä tiedoista ei kuitenkaan ilmene sitä, miksi tämä tuontituotteiden jakeluketjun vaihe vastaa unionin tuotannonalan ”Pohjois-Euroopan” tasoa, eikä sitä, miksi satsumien kuljetushinnat vastaavat riisin kuljetushintoja, vaikka riisi on kuivatuote, joka ei pilaannu yhtä helposti, eikä siten sitä, miksi kyseinen oikaisu on asianmukainen käsiteltävässä asiassa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa näin ollen, että seikat, joilla komissio perustelee tätä oikaisua, eivät ole riittävän vakuuttavia tai niitä ei ole olemassa ja ettei niitä voida pitää todisteina eikä yhdenmukaisina aihetodisteina, joilla voidaan osoittaa tuontihintojen oikaisun perustana olevan tekijän olemassaolo ja määrittää sen vaikutus hintojen vertailtavuuteen.
Kolmanneksi hintojen alittavuuden analyysia koskevasta oikaisusta, jolla pyritään ottamaan huomioon kaupan portaiden erot ja vertailemaan irtotavarana myytävän hiotun riisin ja pakkauksissa myytävän riisin hintoja, on todettava, ettei komissio ole toimittanut mitään todistetta tämän oikaisun tueksi eikä mitään aihetodistetta, jolla voitaisiin osoittaa sellaisten tekijöiden olemassaolo, joiden perusteella tämä oikaisu tehtiin, ja määrittää sen vaikutus hintojen vertailtavuuteen.
Kaiken edellä esitetyn perusteella komissio ei vedonnut luotettaviin ja merkityksellisiin todisteisiin tai aihetodisteisiin, jotka tukevat sen päätöstä tehdä oikaisuja hintojen alittavuutta koskevassa analyysissa.
Näin ollen on hyväksyttävä myös kantajien väitteet, jotka koskevat ilmeisten arviointivirheiden olemassaoloa, siltä osin kuin komissio teki oikaisuja unionin hintoihin ja tuontihintoihin.
Väitteet, joiden mukaan on loukattu kantajien puolustautumisoikeuksia sekä velvollisuutta ilmoittaa olennaiset tosiasiat ja näkökohdat tai niiden taustalla olevat yksityiskohdat
Kantajat väittävät lähinnä, että niiden puolustautumisoikeuksia sekä delegoidun asetuksen 17 artiklan 1–4 kohtaa, luettuina yhdessä GSP-asetuksen 38 artiklan 3 kohdan kanssa, on loukattu, koska komissio ei ilmoittanut, ennen kuin se päätti ottaa yhteisen tullitariffin mukaiset tullit uudelleen käyttöön Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnissa, tiettyjä olennaisia tosiasioita ja huomioita tai niiden taustalla olevia yksityiskohtia, joiden perusteella se teki lopullisen päätöksensä.
Aluksi kantajat väittävät, ettei komissio toimittanut niille hintojen alittavuutta koskevaa analyysia, yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeisten huomautusten jälkeen tehtyjä oikaisuja eikä niihin liittyviä lähdetietoja, jotka koskivat tuonnin jälkeisiä kustannuksia, riisin kuljettamisesta Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan aiheutuvia kustannuksia sekä irtotavarana tapahtuvan myynnin ja pakkauksissa tapahtuvan myynnin hintojen erottamista toisistaan.
Kantajien mukaan komissio ei toimittanut niille myöskään tietoja, joihin kulutus- ja vahinkoindikaattorien laskenta perustui, kuten markkinaosuuksia ja myyntimääriä, unionin tuotannon, tuonnin ja tuontihintojen kehitystä, mihin sisältyvät jäsenvaltioilta ja Eurostatilta saadut tiedot sekä niiden perusteella laaditut luvut, eikä analyysia, jonka perusteella komissio sovelsi osittain hiotun riisin ja kokonaan hiotun riisin välistä muuntokurssia.
Nämä seikat ovat kantajien mielestä selvästi olennaisia tosiasioita ja huomioita, ja tässä yhteydessä käytetyt tiedot ovat niiden taustalla olevat yksityiskohdat, joten komissio oli delegoidun asetuksen 17 artiklan 1–4 kohdan nojalla velvollinen ilmoittamaan ne, julkisesti saatavilla olevat tiedot mukaan luettuina.
Seuraavaksi kantajat väittävät, että vaikka 22 prosentin hintojen alittavuuden marginaalia voitiin niiden päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeisten huomautusten perusteella alentaa huomattavasti – 13 prosenttiin irtotavaran myynnissä ja 14 prosenttiin pakkausten myynnissä – ei voida sulkea pois sitä, että ne olisivat voineet esittää lisähuomautuksia, jos niille olisi toimitettu hintojen alittavuuden analyysi ja siihen tehdyt oikaisut, asiaan liittyviä lähdetietoja sekä muita tärkeitä seikkoja. Koska komissio ei ilmoittanut näitä tietoja, minkä se itse myönsi, se ei antanut kantajille tilaisuutta esittää niistä huomautuksiaan, joiden perusteella komissio olisi saattanut muuttaa joitakin toteamuksiaan ja alentaa hintojen alittavuuden marginaalia lisää tai jopa kyseenalaistaa väitettyjen vakavien vaikeuksien ja Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin tuonnin välisen syy-yhteyden tarkastelun.
Kantajat toteavat lopuksi, ettei mikään ilmoittamatta jääneistä seikoista ollut luottamuksellinen. Vaikka jotkin seikat olisivat olleet luottamuksellisia, niistä olisi täytynyt GSP-asetuksen 38 artiklan 3 ja 5 kohdan nojalla esittää luottamuksellista käsittelyä koskeva pyyntö, ja ne olisi joka tapauksessa täytynyt ilmaista yleisluontoisesti tai yhteenvetona.
Aluksi komissio väittää, että kantajat pystyivät ymmärtämään hintojen alittavuutta koskevan analyysin ja sen taustalla olevat yksityiskohdat niiden yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa olevien tietojen perusteella, jotka koskivat Kambodžan tuontihintoja ja otokseen valittujen unionin myllyjen yksikköhintoja. Komissio myöntää, ettei se ilmoittanut kyseisen analyysin oikaisuja ja niiden taustalla olleita yksityiskohtia, mutta lisää, että oikaisut tehtiin sen jälkeen, kun asianomaiset osapuolet olivat esittäneet yleiset päätelmät sisältävästä asiakirjasta huomautuksia, joiden perusteella hintojen alittavuutta oli pienennetty, joten kyseiset oikaisut olivat niille suotuisia. Komissio täsmentää lisäksi, että hintojen alittavuus on ainoastaan yksi tekijä, joka otettiin huomioon arvioitaessa unionin tuotannonalalle aiheutuvia vakavia vaikeuksia.
Komissio toteaa lisäksi, että kuljettamisesta Etelä-Euroopasta Pohjois-Eurooppaan aiheutuvia kustannuksia koskevan oikaisun taustalla olevat tiedot eivät olleet kantajien saatavilla luottamuksellista käsittelyä koskevan pyynnön vuoksi.
Seuraavaksi on todettava kulutus- ja vahinkoindikaattoreista, että vaikka komissio myöntää niiden olevan olennaisia tosiasioita, se väittää, että ne sisältyivät yleiset päätelmät sisältävään asiakirjaan. Tiedot, joiden perusteella nämä indikaattorit laskettiin, eivät komission mukaan ole olennaisia tosiasioita tai huomioita, jotka on ilmoitettava kantajille. Kantajat olisivat sitä paitsi pystyneet tekemään omat laskelmansa yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa olleiden tai julkiseksi saatettujen tietojen perusteella.
Komissio viittaa tässä yhteydessä myös delegoidun asetuksen 16 artiklan 1 kohtaan sekä kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan tehtävästä ja toimivaltuuksista tietyissä kauppaan liittyvissä menettelyissä 21.2.2019 annetun Euroopan komission puheenjohtajan päätöksen (EU) 2019/339 (
EUVL 2019, L 60, s. 20
) 12 artiklan 1 kohtaan, joissa säädetään, että kuulemismenettelystä vastaava neuvonantaja voi osapuolten pyynnöstä tarkastella muun muassa asiakirja-aineistoon tutustumisen epäämistä ja asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevia kiistoja.
Kyseisistä säännöksistä ilmenee, että kantajien olisi pitänyt pyytää hallinnollisen menettelyn aikana saada tutustua kulutus- ja vahinkoindikaattorien ja riisin muuntokurssien laskennan taustalla oleviin tietoihin. Komissio katsoo, etteivät kantajat voi siksi enää perustellusti vedota niiden ilmoittamatta jättämiseen unionin yleisessä tuomioistuimessa.
Lopuksi komissio väittää, etteivät siitä, ettei kantajille ilmoitettu tiettyjä tietoja, johtuvat mahdolliset sääntöjenvastaisuudet voi johtaa riidanalaisen asetuksen kumoamiseen, koska kantajat eivät ole osoittaneet, että hallinnollinen menettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen, jos niille olisi ilmoitettu tällaiset tiedot.
Italian tasavalta ja Ente Nazionale Risi viittaavat lähinnä komission väitteisiin.
Delegoidun asetuksen 17 artiklassa, jonka otsikko on ”Ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio ilmoittaa olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevat yksityiskohdat, joiden perusteella komission päätökset tehdään.
2.   Ilmoittaminen on tehtävä kirjallisesti. Siinä on mainittava komission päätelmät ja esitettävä komission alustava aikomus joko ottaa uudestaan käyttöön yhteisen tullitariffin tavanomaiset tullit tai olla tekemättä sitä.
3.   Ilmoittaminen on tehtävä luottamuksellisten tietojen suoja asianmukaisella tavalla huomioon ottaen mahdollisimman pian ja tavallisesti viimeistään 45 päivää ennen kuin komissio tekee lopullisen päätöksen mahdollisen lopullista toimea koskevan ehdotuksen perusteella ja joka tapauksessa riittävän ajoissa, jotta osapuolet voivat esittää huomautuksia ja komissio voi tarkastella niitä. Jos komissio ei voi ilmoittaa tiettyjä tosiseikkoja tai huomioita ilmoittamishetkellä, ne on ilmoitettava mahdollisimman pian sen jälkeen.
4.   Ilmoittaminen ei estä tekemästä päätöstä myöhemmin, mutta jos kyseinen päätös perustuu eri tosiseikkoihin ja huomioihin, ne on ilmoitettava mahdollisimman pian.
5.   Ilmoittamisen jälkeen tehdyt huomautukset otetaan huomioon ainoastaan, jos ne saadaan määräajassa, jonka komissio vahvistaa kussakin tapauksessa ottaen asianmukaisesti huomioon asian kiireellisyyden, mutta joka on vähintään 14 päivää.”
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa aluksi, että kyseisen säännöksen mukaan komission ilmoittamisvelvoite ei edellytä asianomaisten osapuolten pyyntöä, joka koskee olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevia yksityiskohtia, joiden perusteella suojatoimenpidettä suunnitellaan ja jotka kantajat haluavat tietoonsa.
Komission kyseisestä säännöksestä esittämä tulkinta, jonka mukaan kantajien olisi pitänyt pyytää saada tutustua kyseisiin tietoihin, perustuu polkumyynnin vastaisen menettelyn järjestelmään, jossa polkumyyntiasetuksella annetaan eräille asianomaisille toimijoille oikeuksia ja menettelyllisiä takeita, joiden käyttäminen kuitenkin riippuu siitä, että kyseiset toimijat osallistuvat itse menettelyyn aktiivisesti vähintään niin, että ne toimittavat kirjallisen pyynnön tietyissä määräajoissa (tuomio 9.7.2020, Donex Shipping and Forwarding,
C‑104/19
,
EU:C:2020:539
,
kohta).
Mahdollisuus pyytää lopullista ilmoittamista ja esittää myöhemmin huomioita edellyttää polkumyyntiasetuksen yhteydessä, että ilmoittamista pyydetään komissiolta, mutta tällaista pyyntöä ei edellytetä delegoidun asetuksen 17 artiklassa.
Seuraavaksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että delegoidun asetuksen 16 artikla ja päätöksen 2019/339 12 artiklan 1 kohta koskevat kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan osallistumista hallinnollisessa vaiheessa ja että niissä viitataan erityiseen tilanteeseen, jossa asianomaiset osapuolet ovat pyytäneet saada tutustua asiakirja-aineistoon tai tiettyyn asiakirjaan, johon tutustumisen komissio epäsi, ja jossa on ratkaistava muun muassa tiettyjen asiakirjojen luottamuksellisuutta koskeva kiista.
Tämä asianomaisten osapuolten oikeus pyytää kirjallisesti lupaa saada tutustua asiakirja-aineistoon hallinnollisessa vaiheessa ja kysymys mahdollisesta kuulemismenettelystä vastaavan neuvonantajan osallistumisesta tutustumisoikeuden epäämistapauksessa tai tiettyjen asiakirjojen luottamuksellisuutta koskevassa kiistassa ovat eri asioita kuin komission velvollisuus ilmoittaa delegoidun asetuksen 17 artiklassa tarkoitetulla tavalla olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevat yksityiskohdat, joihin sen lopullinen päätös perustui.
Toisin kuin komissio väittää, kantajilla ei siten ollut mitään aiempaa velvoitetta pyytää hallinnollisen menettelyn aikana lupaa saada tutustua delegoidun asetuksen 17 artiklassa tarkoitettuihin tietoihin, jotta ne voisivat vedota unionin yleisessä tuomioistuimessa kyseisen säännöksen ja puolustautumisoikeuksiensa rikkomiseen.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeudet sisältävät sekä oikeuden tulla kuulluksi että oikeuden tutustua asiakirja-aineistoon, että ne kuuluvat perusoikeuksiin ja ovat erottamaton osa unionin oikeusjärjestystä ja että ne on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjassa (ks. vastaavasti tuomio 3.7.2014, Kamino International Logistics ja Datema Hellmann Worldwide Logistics,
C‑129/13 ja C‑130/13
,
EU:C:2014:2041
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska tutkimusmenettelyt, jotka edeltävät suojatoimenpiteiden käyttöönottoa koskevien asetusten antamista, voivat vaikuttaa asianomaisiin osapuoliin suoraan ja erikseen sekä aiheuttaa niille haitallisia vaikutuksia, komissio on velvollinen noudattamaan tiettyjä periaatteita ja menettelyllisiä takeita (ks. vastaavasti tuomio 10.4.2019, Jindal Saw ja Jindal Saw Italia v. komissio,
T‑300/16
,
EU:T:2019:235
,
ja
kohta).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että seuraavaksi unionin toimielinten on tiedonantovelvollisuuttaan täyttäessään toimittava tarvittavalla huolellisuudella pyrkiessään antamaan yrityksille, joita asia koskee, siltä osin kuin liikesalaisuuden kunnioittaminen voidaan taata, tietoja, jotka ovat tarpeen niiden etujen puolustamisen kannalta ja valitessaan tarvittaessa viran puolesta asianmukaisia menettelytapoja tällaiseen tiedottamiseen. Asianomaisille yrityksille pitää joka tapauksessa antaa mahdollisuus hallinnollisen menettelyn aikana esittää tehokkaasti kantansa väitettyjen tosiseikkojen ja olosuhteiden tosiasiallisesta luonteesta ja merkityksellisyydestä sekä olennaisista tosiasioista ja huomioista, joiden perusteella komissio tekee päätöksensä ja arvioi sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaoloa, jotka unionin tuotannonalalle ovat aiheutuneet tai uhkaavat aiheutua edunsaajamaasta peräisin olevan tuotteen tuonnista (ks. analogisesti tuomio 16.2.2012, neuvosto ja komissio v. Interpipe Niko Tube ja Interpipe NTRP,
C‑191/09 P ja C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Erityisesti on todettava, että oikeus tulla kuulluksi takaa jokaiselle henkilölle tilaisuuden esittää hallintomenettelyn aikana hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka saattaa vaikuttaa hänen intresseihinsä epäedullisesti (tuomio 4.4.2019, OZ v. EIP,
C‑558/17 P
,
EU:C:2019:289
,
kohta ja tuomio 25.6.2020, HF v. parlamentti,
C‑570/18 P
,
EU:C:2020:490
,
kohta).
Se, että asianomainen henkilö esittää kantansa tehokkaasti, edellyttää näin ollen, että kanta on voitu esittää niin ajoissa, että komissio pystyy saamaan sen tietoonsa ja arvioimaan vaaditulla huolellisuudella, mikä on sen merkitys toteutettavan toimen sisällölle.
GSP-asetuksen perusteella toteutettujen suojatoimenpiteiden yhteydessä delegoidun asetuksen 17 artiklassa säädetään tietyt yksityiskohtaiset säännöt, joita sovelletaan asianomaisten osapuolten huomautusten esittämistä koskevan oikeuden käyttöön, ja vahvistetaan siten niiden oikeus tulla kuulluksi. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään komission velvollisuudesta ilmoittaa olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevat yksityiskohdat, joiden perusteella komission päätökset tehdään.
Tällainen velvollisuus koskee sitäkin suuremmalla syyllä itse olennaisia tosiasioita ja huomioita, etenkin kun delegoidun asetuksen 17 artiklan 3 ja 4 kohdassa viitataan nimenomaisesti tosiseikkojen ja huomioiden ilmoittamiseen.
Kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi, että ilmoittaminen on tehtävä mahdollisimman pian ja tavallisesti viimeistään 45 päivää ennen kuin komissio tekee lopullisen päätöksen. Se on tehtävä joka tapauksessa riittävän ajoissa, jotta osapuolet voivat esittää huomautuksia ja komissio voi tarkastella niitä. Kyseisen artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, että jos komissio aikoo tehdä päätöksen myöhemmin eri tosiseikkojen ja huomioiden perusteella kuin aiemmin ilmoitetut, sen on ilmoitettava ne mahdollisimman pian.
Delegoidun asetuksen 17 artiklan sanamuotoon ei sisälly mitään viitettä siitä, että tämä ilmoittaminen olisi luonteeltaan vain viitteellistä. Joissakin kyseisen säännöksen kieliversioissa, kuten englannin- ja ranskankielisissä versioissa, joissa käytetään verbimuotoja ”shall” ja ”doivent” eli indikatiivin preesensiä, viitataan siis nimenomaisesti komission velvollisuuteen ilmoittaa astetuissa määräajoissa olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevat yksityiskohdat tai eri tosiseikat ja huomiot, joiden perusteella komission päätökset tehdään.
Kantajien väitteitä, jotka koskevat komission ilmoittamatta jättämiä tietoja, on tarkasteltava näiden periaatteiden perusteella. Näistä ilmoittamatta jättämistä koskevista väitteistä unionin yleinen tuomioistuin päättää analysoida ensimmäiseksi niitä, jotka koskevat kulutus- ja vahinkoindikaattorien taustalla olevia tietoja, ja toiseksi niitä, jotka koskevat hinnan alittavuuden analyysia ja siihen asianomaisten osapuolten yleiset päätelmät sisältävästä asiakirjasta esittämien huomautusten perusteella tehtyjä oikaisuja.
Kulutus- ja vahinkoindikaattorien taustalla olevat tiedot
Käsiteltävässä asiassa komissio oli ilmoittanut yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa asianomaisille osapuolille tosiasiat ja huomiot, joita se piti olennaisina ja joiden perusteella se aikoi ottaa väliaikaisesti uudelleen käyttöön yhteisen tullitariffin mukaiset tullit Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnissa, ja tähän sisältyivät kulutus- ja vahinkoindikaattoreita koskevat tiedot sekä näiden indikaattorien osoittamien kehityssuuntausten analyysi, kuten edellä 11–16 kohdasta ilmenee.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kuten edellä 172–186 kohdasta ilmenee, delegoidun asetuksen 17 artiklan mukaan komission ilmoittamisvelvoite ei edellytä asianomaisten osapuolten aktiivista osallistumista hallinnolliseen menettelyyn. Lisäksi puolustautumisoikeudet, joiden noudattaminen komission on varmistettava tutkimuksessa, joka koskee suojatoimenpiteiden toteuttamista GSP-asetuksen perusteella, pannaan delegoidussa asetuksessa täytäntöön kattavat menettelylliset takeet sisältävällä järjestelmällä, jolla pyritään mahdollistamaan muun muassa se, että asianomaiset osapuolet voivat puolustaa etujaan tehokkaasti.
Tässä yhteydessä on todettava, ettei komission ilmoittamisvelvoitetta rajoiteta delegoidun asetuksen 17 artiklan 1 kohdassa olennaisiin tosiasioihin ja huomioihin, joiden perusteella komission päätökset tehdään, vaan siinä viitataan nimenomaisesti niiden taustalla oleviin yksityiskohtiin.
Komissio on myöntänyt, että kulutus- ja vahinkoindikaattorit ovat olennaisia tosiasioita. Kyseisten indikaattorien taustalla olevat tiedot ovat siten olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevia yksityiskohtia, jotka on ilmoitettava kantajille delegoidun asetuksen 17 artiklan mukaisesti.
Ensinnäkin on todettava, että yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan alaviitteestä 5 käy ilmi, että osittain hiotun riisin ja kokonaan hiotun riisin välinen muuntokurssi vahvistettiin komission mukaan muuntokurssien, jalostuskustannusten ja sivutuotteiden arvon vahvistamisesta riisin eri jalostusasteille 19.12.2008 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 1312/2008 (
EUVL 2008, L 344, s. 56
) ja että sitä sovelletaan sekä tuontiin että unionissa tuotettuihin määriin. Osittain hiotun riisin ja kokonaan hiotun riisin välinen muuntokurssi vahvistetaan kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 kohdassa, joten tämä tieto oli kantajien saatavilla. Tältä osin ei voida todeta, että puolustautumisoikeuksia olisi loukattu.
Seuraavaksi on todettava, että tiedoissa, joiden perusteella komissio pystyi laatimaan unionissa tapahtuvaa kulutusta, unionin tuotannon alan ja Kambodžan kuningaskunnan markkinaosuuksia, Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnin ja sen hintojen kehitystä sekä tuotantoa, varastoja ja unionin tuotannonalan indica-riisin viljelyyn käyttämää aluetta koskevat luvut, jotka mainitaan yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 19, 21, 24, 26, 33, 35, 36 ja 38 perustelukappaleessa sekä riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 25, 27, 30, 32, 47, 49, 52 ja 53 perustelukappaleessa, todetaan ainoastaan, että komissio määritti nämä luvut jäsenvaltioilta ja Eurostatilta saatujen tietojen perusteella.
On kuitenkin selvää, etteivät kyseiset Eurostatin tiedot tai jäsenvaltioilta saadut tiedot sisältyneet kantajien saataville asetettuun asiakirja-aineistoon ja että yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan alaviitteessä 4 olevalla hyperlinkillä viitataan komission verkkosivustolla olevaan unionin yhteisen maatalouspolitiikan osa-alueen ”viljat, öljykasvit, valkuaiskasvit ja riisi” yleiseen esittelyyn.
Komissio ei voi vedota tässä yhteydessä 27.9.2006 annetun tuomion Archer Daniels Midland v. komissio (
T‑329/01
,
EU:T:2006:268
) 372 kohtaan. Kyseisestä tuomiosta nimittäin ilmenee, että käsitellyssä asiassa kyseessä ollut julkisesti saatavilla oleva teos oli erityisjulkaisu, johon oli nimenomaisesti viitattu väitetiedoksiannon alaviitteessä. Käsiteltävässä asiassa yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan alaviitteessä 4 olevalla hyperlinkillä ei sitä vastoin viitata suoraan Eurostatin saataville asettamiin tietoihin, eikä niitä, samoin kuin jäsenvaltioilta saatuja tietoja, ilmoitettu kantajille muulla tavoin.
Vaikka Eurostatin tilastot olivat julkisesti saatavilla ja kantajilla oli mahdollisuus tutustua yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa esitettyihin kulutus- ja vahinkoindikaattoreita koskeviin lopullisiin lukuihin, komissio ei joka tapauksessa selittänyt menetelmää, jolla jäsenvaltioilta saadut tiedot tarvittaessa yhdistettiin Eurostatin tilastoihin laadittaessa yleiset päätelmät sisältävään asiakirjaan ja riidanalaiseen asetukseen sisältyvät lopulliset tiedot.
Komissio rikkoi näin ollen delegoidun asetuksen 17 artiklaa, kun se ei ilmoittanut asianomaisille osapuolille hyvissä ajoin Eurostatilta ja jäsenvaltioilta tutkimusta sekä kulutus- ja vahinkoindikaattorien laskentaa varten saatuja tietoja.
Erityisesti unionin tuotannon määrittämisessä käytetyistä tiedoista on todettava, että komissio myöntää ilmoittaneensa ainoastaan osittaisen laskelman, koska tiedot eivät kuvastaneet alkuvarastoa eivätkä riisin käyttöä siemeninä. Se toteaa kuitenkin lisäksi, että kyseinen laskelma vastasi taseen laskelmaa ja että kantajat olisivat voineet ymmärtää sen saatavilla olleen riisiä koskevan taseen perusteella.
Pitää paikkansa, että kantajien kirjelmien liitteinä olevista riisiä koskevista taseista ilmenee, että yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 36 perustelukappaleeseen ja riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 52 perustelukappaleeseen sisältyvät loppuvarastoja koskevat luvut vastaavat yhtäältä alkuvarastojen, käytettävissä olevan tuotoksen ja tuonnin summan sekä toisaalta koko oman käytön ja viennin välistä eroa. Vaikka tällä kirjanpitomenetelmällä voidaan laskea loppuvarastot, komissio kuvaili sitä kuitenkin ainoastaan unionin yleiseen tuomioistuimeen toimittamissaan kirjelmissä. Se ei ilmene sen sijaan millään tavoin yleiset päätelmät sisältävästä asiakirjasta, eikä komissio väitä ilmoittaneensa sitä kantajille hallinnollisen menettelyn aikana.
Vaikka kantajilla oli mahdollisuus tutustua kahteen tutkimusajanjakson aikaiseen riisiä koskevaan taseeseen, komission unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimenpiteinä esittämiin kysymyksiin antamista vastauksista ilmenee lisäksi, että komissio käytti perustana toista, vuoden 2018 tasetta, jonka luvut olivat peräisin komission kokoamista tiedoista ja poikkesivat tietyiltä osin kantajien riisiä koskevissa taseissa olevista luvuista. Kantajille ei ilmoitettu hallinnollisen menettelyn aikana kyseistä tasetta, sen taustalla olevia tietoja eikä komission näiden tietojen kokoamisessa käyttämää menetelmää.
Vaikka yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 18 perustelukappaleessa todettiin komission mielestä lisäksi selvästi, että unionin tuottajien myyntiä koskevat tiedot oli laskettu riisiä koskevien taseiden perusteella lisäämällä alkuvarastot ja käytettävissä oleva tuotos sekä vähentämällä siemenet, vienti ja loppuvarastot ja että tämä on ”yleisesti tunnustettu kirjanpitomenetelmä”, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kyseisen perustelukappaleen mukaan ”indica-riisin kulutus unionissa määritettiin komission jäsenvaltioilta keräämien tietojen ja Eurostatin kautta saatavien tuontitilastojen pohjalta”. Myyntimääriä ja komission käyttämää kirjanpitomenetelmää ei mainita.
Laskentamenetelmä, jolla komissio määritti yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 19 perustelukappaleeseen ja riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 25 perustelukappaleeseen sisältyvät unionissa tapahtuvaa kulutusta koskevat lopulliset luvut, ei ilmene myöskään yleiset päätelmät sisältävästä asiakirjasta.
Kantajien saatavilla ei siis ollut kulutus- ja vahinkoindikaattorien taustalla olevia yksityiskohtia eikä komission tässä yhteydessä tekemiin laskelmiin liittyviä merkityksellisiä tietoja, koska komissio ei ollut noudattanut delegoidun asetuksen 17 artiklassa tarkoitettua tietojen ilmoittamista koskevaa velvollisuuttaan.
Ei voida sulkea pois sitä, että kantajat olisivat pystyneet varmistamaan puolustuksensa paremmin, jos näitä sääntöjenvastaisuuksia ei olisi tapahtunut.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kantajaa ei nimittäin voida vaatia osoittamaan sitä, että komission päätös olisi ollut toisenlainen ilman kyseessä olevaa menettelyllistä sääntöjenvastaisuutta, vaan ainoastaan se, että tämä mahdollisuus ei ole täysin pois suljettu, koska tämä asianosainen olisi kyennyt varmistamaan puolustuksensa paremmin ilman kyseistä sääntöjenvastaisuutta, mutta puolustautumisoikeuksiin liittyvä sääntöjenvastaisuus voi kuitenkin johtaa kyseessä olevan toimen kumoamiseen vain silloin, kun on mahdollista, että tämän sääntöjenvastaisuuden johdosta hallinnollisessa menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen, jolloin puolustautumisoikeuksia olisi tosiasiallisesti loukattu (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2012, neuvosto ja komissio v. Interpipe Niko Tube ja Interpipe NTRP,
C‑191/09 P ja C‑200/09 P
,
EU:C:2012:78
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Oikeuskäytännössä on jo katsottu, että tämä edellytys täyttyy, jos kantaja, joka ei ole saanut tutustua asiakirjoihin, jotka hänelle pitäisi toimittaa puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen edellyttämän mukaisesti, ei ole voinut tehokkaasti esittää huomautuksiaan, ja että ja häneltä on näin viety – edes vähäinen – mahdollisuus puolustautua paremmin (ks. vastaavasti tuomio 16.1.2019, komissio v. United Parcel Service,
C‑265/17 P
,
EU:C:2019:23
,
kohta).
Tällaisessa tapauksessa se, ettei asiakirjoja, joihin hallinto tai unionin toimielin nojautuu, anneta tiedoksi, vaikuttaa väistämättä niiden toimien sääntöjenmukaisuuteen puolustautumisoikeuksien suojan kannalta, jotka annetaan sellaisen menettelyn päätteeksi, joka voi vaikuttaa kantajaan epäedullisesti (ks. vastaavasti tuomio 4.4.2019, OZ v. EIP,
C‑558/17 P
,
EU:C:2019:289
,
kohta ja tuomio 25.6.2020, HF v. parlamentti,
C‑570/18 P
,
EU:C:2020:490
,
kohta).
Käsiteltävän asian erityisissä olosuhteissa se, etteivät kantajat ole saaneet tutustua kulutustietoja ja vakavien vaikeuksien indikaattoreita koskeviin laskelmiin, oli siten omiaan rajoittamaan niiden mahdollisuutta esittää merkityksellisiä huomautuksia. Se, ettei niillä ollut käsiteltävässä asiassa tiettyjä laskentamenetelmää koskevia tietoja, on merkityksellinen seikka arvioitaessa, olisiko menettelyn lopputulos voinut olla erilainen, jos komissio olisi antanut nämä laskelmat tiedoksi.
Se, että saatavilla ovat kaikki kulutus- ja vahinkoindikaattoreita koskevat tiedot ja komission suorittamat yksityiskohtaiset laskelmat eivätkä pelkästään näitä laskelmia varten käytetyt tiedot, mahdollistaa yleisesti sen, että kantajat voivat esittää puolustuksensa kannalta hyödyllisempiä huomautuksia. Ne voivat tällöin selvittää nimenomaisesti tavan, jolla komissio on käyttänyt kyseisiä tietoja, ja vertailla niitä omiin laskelmiinsa, jolloin ne voivat yksilöidä komission mahdolliset virheet, joita ei muuten voitaisi havaita (ks. analogisesti tuomio 30.6.2016, Jinan Meide Casting v. neuvosto,
T‑424/13
,
EU:T:2016:378
,
kohta ja tuomio 1.6.2017, Changmao Biochemical Engineering v. neuvosto,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
,
kohta).
Kuten edellä 196 ja 199–202 kohdasta ilmenee, jos kantajat olisivat saaneet kulutus- ja vahinkoindikaattorien taustalla olevat tiedot ja laskentamenetelmät, ne olisivat saaneet huomattavasti lisätietoa, jonka perusteella ne olisivat voineet käsiteltävän asian olosuhteet huomioiden esittää asiaankuuluvampia huomautuksia kuin niiden jo esittämät, erityisesti yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan toimittamisen jälkeen.
Tämän sääntöjenvastaisuuden vuoksi hallinnollisessa menettelyssä olisi siksi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen, joten kantajien puolustautumisoikeuksia loukattiin konkreettisesti.
Hintojen alittavuuden analyysi ja oikaisut
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 33–42 perustelukappaleesta ilmenee, että komission tekemät hintojen alittavuuden analyysi ja oikaisut ovat hintojen alittavuutta koskevien laskelmien olennaisia osatekijöitä. Komissio totesi kirjelmissään lisäksi, että hintojen alittavuus oli yksi unionin tuotannonalalle aiheutuvien vakavien vahinkojen olemassaoloa koskevan päätelmän taustalla olevista osatekijöistä. Se myös vahvisti istunnossa todenneensa hintojen alittavuuden analyysin perusteella, että unionin tuotannonalaan kohdistuvien vakavien vaikeuksien ja Kambodžasta peräisin olevan osittain tai kokonaan hiotun indica-riisin tuonnin välillä on syy-yhteys.
Ensinnäkin hintojen alittavuuden analyysista on huomautettava, että komissio ilmoitti yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa Kambodžan tuontihinnat ja otokseen valittujen unionin myllyjen yksikköhinnat.
Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantajat ymmärsivät näiden tietojen laajuuden oikein ja pystyivät tekemään omia laskelmiaan 22 prosentin hintojen alittavuuden marginaalista. Se, ettei kantajille ilmoitettu yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa esitettyä hintojen alittavuuden marginaalin laskelmaa, ei näin ollen johtanut siihen, ettei niillä ollut mitään tilaisuutta esittää tiettyjä merkityksellisiä huomautuksia.
Kuten edellä 194–196 kohdasta ilmenee, komissio ei kuitenkaan ilmoittanut Eurostatin tietoja, myöskään niitä, joiden perusteella se pystyi määrittämään Kambodžan tuontihintojen kehitystä koskevat luvut, ja jätti siten noudattamatta delegoidun asetuksen 17 artiklassa tarkoitettua tietojen ilmoittamista koskevaa velvoitetta.
Unionin hintojen kehitystä koskevista luvuista on todettava, että yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 39 perustelukappaleesta ja riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 54 perustelukappaleesta ilmenee, että ne laadittiin otokseen valittujen unionin myllyjen kyselylomakkeisiin antamien vastausten perusteella. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että kantajilla oli mahdollisuus tutustua näihin vastauksiin, mutta on huomautettava, että hintoja koskevien osien todettiin olevan luottamuksellisia. Kuten kantajat perustellusti toteavat, unionin myllyjen aggregoidut tiedot eivät ole luottamuksellisia, ja ne esitetään yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan 39 perustelukappaleessa ja riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 54 perustelukappaleessa. Kantajat eivät sitä vastoin väitä, että myllyjen yksilölliset tiedot olisi pitänyt ilmoittaa niille, joten ne eivät voi tältä osin vedota puolustautumisoikeuksiensa loukkaamiseen.
Hintojen alittavuuden analyysiin tehdyistä oikaisuista on toiseksi todettava, että ne mainittiin ensimmäisen kerran riidanalaisessa asetuksessa. Kyseisen asetuksen johdanto-osan 34–37 perustelukappaleesta ilmenee lisäksi, että komissio laati ne ottaakseen huomioon asianomaisten osapuolten, myös Kambodžan kuningaskunnan, yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeen esittämät huomautukset ja varmistaakseen tasapuolisen vertailun.
Hintojen alittavuuden analyysiin tehdyt oikaisut eivät ole siksi ainoastaan olennaisia tosiasioita ja huomioita, joiden perusteella komissio päätti ottaa väliaikaisesti uudelleen käyttöön yhteisen tullitariffin mukaiset tullit Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnissa, vaan niiden perusteella myös muutettiin asianomaisille osapuolille aiemmin yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa ilmoitettuja hintojen alittavuuden marginaaleja ja lopullisia päätelmiä.
Oikaisuilla muutettiin siten kehityssuuntauksia, joihin vahingon arviointi perustui, koska komissio mainitsi yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa jo esitetyn yleisen 22 prosentin hintojen alittavuuden marginaalin lisäksi riidanalaisessa asetuksessa uuden 13 prosentin marginaalin irtotavaran myynnissä ja 14 prosentin marginaalin pakkausten myynnissä.
Delegoidun asetuksen 17 artiklan 4 kohdan nojalla ja kantajien kuulluksi tulemista koskevan oikeuden perusteella on todettava, että koska komission päätös perustui eri tosiseikkoihin ja huomioihin kuin aiemmin ilmoitetut, se oli velvollinen ilmoittamaan kantajille mahdollisimman pian hintojen alittavuuden analyysiin tehdyt oikaisut ja etenkin oikaisun jälkeisen hintojen alittavuuden analyysin. Komissio myöntää kuitenkin, ettei se antanut mitään tietoja, joiden perusteella kantajat olisivat voineet tutustua kyseisiin oikaisuihin ennen riidanalaisen asetuksen antamista ja esittää näkemyksensä niistä.
Kuten edellä 141 kohdassa todetaan, ilmoittaminen on tehtävä luottamuksellisten tietojen suoja asianmukaisella tavalla huomioon ottaen. Komissio ei kuitenkaan väittänyt hallinnollisen menettelyn aikana eikä riidanalaisessa asetuksessa, että kyse oli luottamuksellisista tiedoista, joihin se ei voinut antaa kantajien tutustua.
Se vetosi ainoastaan unionin hintojen oikaisun oikeuttavien todisteiden luottamuksellisuuteen vastinevaiheessa. Edellä 145 kohdasta ilmenee joka tapauksessa, ettei komissio voi pätevästi vedota kaikkien niiden tietojen luottamuksellisuuteen, joiden perusteella unionissa aiheutuviin kuljetuskustannuksiin päätettiin tehdä oikaisu, joka on 49 euron suuruinen yhtenäinen summa tonnia kohti.
Lisäksi on todettava, että delegoidun asetuksen 17 artiklan 3 kohdan nojalla ilmoittaminen tehdään luottamuksellisten tietojen suoja asianmukaisella tavalla huomioon ottaen, mutta näiden luottamuksellisten tietojen kunnioittamisella ei saa tehdä tyhjäksi puolustautumisoikeuksien ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden keskeistä sisältöä (ks. vastaavasti tuomio 20.3.1985, Timex v. neuvosto ja komissio,
264/82
,
EU:C:1985:119
,
kohta).
Lisäksi GSP-asetuksen 38 artiklan 5 kohdassa täsmennetään lähinnä, että kyseisen artiklan 1–4 kohta, jossa säädetään tietojen käytöstä, myös sellaisten, joiden osalta on pyydetty luottamuksellista käsittelyä, ei estä sitä, että komissio ottaa huomioon yleisiä tietoja ja erityisesti sellaisia syitä, joihin GSP-asetuksen nojalla tehdyt päätökset perustuvat, mutta niiden luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, jotka eivät halua liikesalaisuuksia ilmaistavan, laillinen etu on otettava huomioon.
Oikeuskäytännön mukaan komission toimittamien tietojen riittävyyttä on arvioitava sen perusteella, miten yksityiskohtaisia tietoja oli pyydetty (ks. analogisesti tuomio 18.12.1997, Ajinomoto ja NutraSweet v. neuvosto,
T‑159/94 ja T‑160/94
,
EU:T:1997:209
,
kohta ja tuomio 1.6.2017, Changmao Biochemical Engineering v. neuvosto,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
,
kohta).
Komission on tässä yhteydessä pyrittävä kaikin salassapitovelvollisuuden kanssa yhteensopivin keinoin ilmoittamaan asianomaisille osapuolille seikkoja, joita ne tarvitsevat etujensa puolustamisessa, ja valitsemaan, tarvittaessa omasta aloitteestaan, tällaista tiedonantoa koskevat menetelmät (ks. analogisesti tuomio 20.3.1985, Timex v. neuvosto ja komissio,
264/82
,
EU:C:1985:119
,
kohta ja tuomio 1.6.2017, Changmao Biochemical Engineering v. neuvosto,
T‑442/12
,
EU:T:2017:372
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, ettei komissio ilmoittanut hallinnollisen menettelyn aikana mitään tietoja unionin hintojen oikaisusta.
Sama pätee tuontihintojen oikaisuun ja oikaisuun, jolla pyritään ottamaan huomioon kaupan portaiden erot ja vertailemaan irtotavarana myytävän hiotun riisin ja pakkauksissa myytävän hiotun riisin hintoja, jotka ilmenivät riidanalaisesta asetuksesta, ilman, että komissio toimittaa tietoja tehdyistä laskelmista ja tällaisten oikaisujen tekemiseen käytettyjä tietoja. Riidanalaisessa asetuksessa ei myöskään viitata mihinkään pätevään perusteluun, jolla kieltäytyminen ilmoittamasta näitä tietoja voitaisiin oikeuttaa.
Koska hintojen alittavuuden analyysiin tehdyt oikaisut ovat olennaisia tosiasioita ja huomioita, joiden perusteella komissio päätti ottaa yhteisen tullitariffin mukaiset tullit uudelleen käyttöön Kambodžasta peräisin olevan indica-riisin tuonnissa, komissio oli velvollinen ilmoittamaan ne ja niiden taustalla olevat yksityiskohdat kantajille. Tästä syystä delegoidun asetuksen 17 artiklaa on rikottu ja kantajien oikeutta tulla kuulluksi on loukattu.
Kuten edellä 205–207 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, puolustautumisoikeuksien loukkaaminen voi johtaa menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen kumoamiseen, jos hallinnollisessa menettelyssä olisi tämän sääntöjenvastaisuuden vuoksi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen ja jos kantajilta vietiin – edes vähäinen – mahdollisuus puolustautua paremmin ilman menettelyllistä sääntöjenvastaisuutta.
Käsiteltävässä asiassa kantajat esittivät tutkimusmenettelyn aikana jo saatavillaan olleiden tietojen perusteella joitakin huomautuksia, joista osa johti hintojen alittavuuden marginaalia koskevien laskelmien muuttamiseen.
Riidanalaisen asetuksen johdanto-osan 34 ja 35 perustelukappaleesta ilmenee nimittäin, että Kambodžan kuningaskunta kiisti menetelmän, jolla komissio oli laskenut yleiset päätelmät sisältävässä asiakirjassa esitetyn hintojen alittavuuden marginaalin, ja väitti, että tuontihintoja oli oikaistava sisällyttämällä niihin tuonnin jälkeiset kustannukset. Komissio päätti kyseisten huomautusten perusteella tarkistaa laskelmiaan ottaakseen huomioon tuonnin jälkeisten kustannusten lisäksi unionissa aiheutuvat merkitykselliset kuljetuskustannukset sekä kaupan portaiden erot, jotka vaikuttavat hintojen vertailtavuuteen, kuten edellä 119, 120 ja 126 kohdassa jo todettiin.
Kuten kantajat itse totesivat istunnossa, ne esittivät erityisesti Italian ja Portugalin erilaisia kulutustottumuksia kuvaavan vuosien 1995 ja 1996 koskevan taulukon huomautuksissaan, jotka koskivat komission unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimenpiteinä esittämiin kysymyksiin antamia vastauksia, ja erityisesti vastauksena komission taulukkoon, jossa esitettiin lukumääräinen arvio indica- ja japonica-riisien kulutuksesta unionissa vuosina 1993 ja 1994.
Näin ollen on selvää, että kantajat olisivat voineet puolustautua paremmin ilman menettelyllisiä sääntöjenvastaisuuksia, jotka koskevat hintojen alittavuuden analyysin taustalla olleiden tietojen ja riidanalaisten oikaisujen ilmoittamatta jättämistä, ja ettei voida sulkea pois sitä, että niiden näistä tiedoista esittämät väitteet olisivat voineet vaikuttaa komission päätöksen sisältöön, kun otetaan etenkin huomioon, että komissio oli jo muuttanut kantaansa ja hintojen alittavuutta koskevia laskelmia asianomaisten osapuolten sille yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeen esittämisen huomautusten perusteella (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware v. neuvosto,
C‑141/08 P
,
EU:C:2009:598
,
kohta).
Koska hintojen alittavuutta koskevien laskelmien, joiden perusteella voidaan todeta vakavien vaikeuksien olemassaolo, lainmukaisuus edellyttää, että tuontihintaa ja unionin tuotannonalan hintaa vertaillaan tasapuolisesti eli samassa kaupan portaassa, ei voida myöskään katsoa, että kantajat pystyivät esittämään tehokkaasti näkemyksensä, kun niille ei ilmoitettu mitään tietoa, joka osoittaisi tämä vertailun tasapuolisuuden (ks. analogisesti tuomio 17.2.2011, Zhejiang Xinshiji Foods ja Hubei Xinshiji Foods v. neuvosto,
T‑122/09
, ei julkaistu,
EU:T:2011:46
,
kohta).
Kuten kantajat korostivat lähinnä istunnossa, se, ettei niillä ollut käsiteltävässä asiassa tietoja oikaisuista ja hintojen alittavuuden marginaalien laskelmista, on merkityksellinen seikka arvioitaessa, olisiko menettelyn lopputulos voinut olla erilainen, jos komissio olisi antanut ne tiedoksi. Kantajat tiesivät nimittäin riidanalaisen asetuksen antamisajankohtana ainoastaan yleisesti 22 prosentin hintojen alittavuuden marginaalin laskennasta. Ne eivät tienneet ennen kyseistä ajankohtaa etenkään sitä, että komissio oli oikaissut tuontihintoja ja unionin tuotannonalan hintoja. Mistään niille hallinnollisen menettelyn aikana ilmoitetusta tiedosta ei ilmennyt, miten hintojen alittavuutta koskevia laskelmia oli tarkistettu, jotta päädyttiin 13 prosentin alittavuuteen irtotavaran myynnissä ja 14 prosentin alittavuuteen pakkausten myynnissä, eikä syitä, miksi tuontiin päätettiin tehdä oikaisu, jonka arvioitiin olevan 2 prosenttia tuontihinnasta, ja unionin tuotannonalan hintoihin oikaisu, joka on 49 euron suuruinen yhtenäinen summa tonnia kohti.
Jos kantajilla olisi ollut hallussaan hintojen alittavuuden analyysi ja sen oikaisut sekä hintojen alittavuuden marginaalien laskelmat, ne olisivat voineet ainakin esittää huomautuksia tuloksista, joihin komissio oli päätynyt. Kantajat olisivat voineet siten tarvittaessa verrata näitä tuloksia omiin tuloksiinsa. Ne olisivat siksi tarvittaessa voineet kiistää täsmällisemmin komission käyttämän menetelmän, ja komissio olisi todennäköisemmin ottanut niiden vastalauseet huomioon.
Jos kantajat olisivat saaneet oikaisuja, uusien hintojen alittavuuden marginaalien laskelmia sekä komission tekemiä yksityiskohtaisia laskelmia koskevia tietoja, ne olisivat selvästikin saaneet huomattavasti lisätietoa, jonka perusteella ne olisivat voineet käsiteltävän asian olosuhteet huomioiden esittää asiaankuuluvampia huomautuksia kuin Kambodžan kuningaskunta oli jo esittänyt.
Näin ollen ei voida sulkea pois sitä, että jos kantajilla olisi ollut hallussaan hintojen alittavuuden marginaalien laskelmat, ne olisivat voineet hyödyntää tätä tietoa puolustautumisoikeuksiensa käyttämisen kannalta hyödyllisellä tavalla.
Kantajat vetoavat siten perustellusti puolustautumisoikeuksiensa loukkaamiseen ja delegoidun asetuksen 17 artiklan rikkomiseen, ja on mahdollista, että hallinnollisessa menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen, joten kantajien puolustautumisoikeuksia loukattiin konkreettisesti.
Puolustautumisoikeuksien loukkaamista tarkasteltaessa ei voida ottaa huomioon sitä komission väittämää seikkaa, että kantajilla oli mahdollisuus pyytää sitä yleiset päätelmät sisältävän asiakirjan tiedoksiannon jälkeen ottamaan huomioon tuonnin jälkeiset kustannukset. Tällainen seikka ei nimittäin voi vaikuttaa siihen, onko puolustautumisoikeuksia loukattu. Puolustautumisoikeuksien noudattamisen kannalta merkityksellistä on asianomaisen henkilön mahdollisuus saada tietoonsa olennaisten tosiasioiden ja huomioiden taustalla olevat yksityiskohdat, joiden perusteella komissio päätti ottaa yhteisen tullitariffin mukaiset tullit uudelleen käyttöön. Samoista syistä seikoilla, jotka osoittavat, että tuontihintaa ja unionin tuotannonalan hintaa vertailtiin samassa kaupan portaassa, on keskeinen merkitys puolustautumisoikeuksien tehokkaan käytön kannalta (ks. analogisesti tuomio 17.2.2011, Zhejiang Xinshiji Foods ja Hubei Xinshiji Foods v. neuvosto,
T‑122/09
, ei julkaistu,
EU:T:2011:46
,
ja
kohta).
Näin ollen on merkityksetöntä, että riidanalaisen asetuksen vaiheessa tehdyt oikaisut olivat kantajille suotuisia, koska hintojen alittavuus oli muuttunut 22 prosentista 13 prosenttiin irtotavaran myynnissä ja 14 prosenttiin pakkausten myynnissä.
Kantajien väitteet, jotka koskevat niiden puolustautumisoikeuksien loukkaamista ja delegoidun asetuksen 17 artiklan rikkomista, on siten hyväksyttävä.
Kaiken edellä esitetyn perusteella riidanalainen asetus on kumottava.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kantajien oikeudenkäyntikulut niiden vaatimusten mukaisesti.
Mainitun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan nojalla jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Saman työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin 1 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näin ollen on määrättävä, että Italian tasavalta ja Ente Nazionale Risi vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu viides jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Suojatoimenpiteiden käyttöönotosta Kambodžasta ja Myanmarista peräisin olevan indica-riisin tuonnissa 16.1.2019 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/67 kumotaan.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Kambodžan kuningaskunnan ja Cambodia Rice Federationin (CRF) oikeudenkäyntikulut.

3)
Italian tasavalta ja Ente Nazionale Risi vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Papasavvas
Spielmann
Öberg
Mastroianni
Norkus
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä marraskuuta 2022.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.