CELEX: 62019CJ0217
Skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2009/147/WE
Ochrona dzikiego ptactwa
Zezwolenia na wiosenny odstrzał samców edredona (Somateria mollissima) w prowincji Åland (Finlandia)
Artykuł 7 ust. 4, art. 9 ust. 1 lit. c)
Pojęcia „legalnego wykorzystywania” i „małych ilości”

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że wydając regularnie zezwolenia na wiosenny odstrzał samców edredona (Somateria mollissima) w prowincji Åland (Finlandia) od 2011 r. Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 7 ust. 4 i art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
, zwanej dalej „dyrektywą ptasią”).
Ramy prawne
Zgodnie z motywami 3–6 i 10 dyrektywy ptasiej:
„(3)
Liczebność populacji wielu gatunków dzikiego ptactwa występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich zmniejsza się w niektórych przypadkach w bardzo szybkim tempie, co stanowi poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej.
(4)
Gatunki dzikiego ptactwa występujące naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich to głównie gatunki wędrowne. Gatunki te stanowią wspólne dziedzictwo, a skuteczna ochrona ptactwa jest zwykle transgranicznym problemem dotyczącym środowiska, który wymaga wspólnej odpowiedzialności.
(5)
Ochrona gatunków dzikiego ptactwa występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii Europejskiej] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju.
(6)
Środki, jakie należy podjąć, muszą mieć zastosowanie do różnych czynników, które mogą wpływać na liczebność ptactwa, mianowicie skutków działalności człowieka, w szczególności niszczenia i zanieczyszczania ich naturalnych siedlisk, chwytania i zabijania ptactwa przez człowieka oraz handlu będącego rezultatem takich praktyk, a restrykcyjność tych środków powinna być dostosowana do warunków, w jakich znajdują się różne gatunki w ramach polityki ich ochrony.
[…]
(10)
Uwzględniając wysoki poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej [Unii], dopuszczalne jest polowanie na niektóre gatunki, co stanowi dopuszczalną ich eksploatację, o ile określone i przestrzegane są pewne ograniczenia i polowania takie nie zagrażają zachowaniu populacji tych gatunków na zadowalającym poziomie”.
Artykuł 1 dyrektywy ptasiej stanowi:
„1.   Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji.
2.   Niniejszą dyrektywę stosuje się do ptactwa, jego jaj, gniazd i naturalnych siedlisk”.
Artykuł 2 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.
Artykuł 5 lit. a) i e) tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9 państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:
a)
umyślnego zabijania lub chwytania jakimikolwiek metodami;
[…]
e)
przetrzymywania ptactwa należącego do gatunków, na które polowanie i których chwytanie jest zabronione”.
Artykuł 7 ust. 1 i 4 dyrektywy ptasiej stanowi:
„1.   Z uwagi na ich poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej [Unii] można polować, w ramach określonych w ustawodawstwie krajowym, na gatunki wymienione w załączniku II. Państwa członkowskie zapewniają, aby polowanie na te gatunki nie zagrażało wysiłkom podejmowanym w celu ich ochrony na obszarze ich występowania.
[…]
4.   Państwa członkowskie zapewniają, aby praktyka łowiecka, w tym sokolnictwo, o ile jest ono praktykowane, prowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, była zgodna z zasadami rozsądnego wykorzystywania i ekologicznie zrównoważonej kontroli gatunków danego ptactwa oraz aby ta praktyka była zgodna, gdy chodzi o populację tych gatunków, w szczególności gatunków wędrownych, ze środkami wynikającymi z art. 2.
Państwa członkowskie zapewniają w szczególności, by na gatunki, do których stosuje się prawo łowieckie, nie były organizowane polowania w okresie wychowu młodych ani w czasie trwania poszczególnych faz reprodukcji.
W przypadku gatunków wędrownych zapewniają one w szczególności, by na gatunki, do których mają zastosowanie przepisy łowieckie, nie były organizowane polowania w okresie ich reprodukcji lub ich powrotu do swoich miejsc wylęgu.
[…]”.
Artykuł 9 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
[…]
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach.
2.   Odstępstwa, o których mowa w ust. 1, muszą określać:
a)
gatunki, do których odstępstwa mają zastosowanie;
b)
dozwolone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania;
c)
warunki ryzyka oraz okoliczności czasu i miejsca, w których przypadku takie odstępstwa mogą być przyznane;
d)
organ uprawniony do stwierdzania, że wymagane warunki zostały spełnione, oraz do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystywane, w ramach jakich limitów i przez kogo;
e)
kontrole, jakie będą przeprowadzone”.
Artykuł 18 dyrektywy ptasiej stanowi, że dyrektywa Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 1979, L 103, s. 1
), zmieniona późniejszymi aktami, zostaje uchylona. Jak wyjaśnia motyw 1 dyrektywy ptasiej, dokonuje ona ujednolicenia dyrektywy 79/409.
Edredon (Somateria mollissima) znajduje się w części B załącznika II do dyrektywy ptasiej.
Artykuł 16 ust. 1 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. 1992, L 206, s. 7
, zwanej dalej „dyrektywą siedliskową”) stanowi:
„Pod warunkiem że nie ma zadowalającej alternatywy i że odstępstwo nie jest szkodliwe dla zachowania populacji danych gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, państwa członkowskie mogą wprowadzić odstępstwa od przepisów art. 12, 13, 14 i art. 15 lit. a) i b):
a)
w interesie ochrony dzikiej fauny i flory oraz ochrony siedlisk przyrodniczych;
b)
aby zapobiec poważnym szkodom, w szczególności w odniesieniu do upraw, zwierząt gospodarskich, lasów, połowów ryb, wód oraz innych rodzajów własności;
c)
w interesie zdrowia i bezpieczeństwa publicznego lub z innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym z powodów o charakterze społecznym lub gospodarczym oraz powodów związanych z korzystnymi skutkami o podstawowym znaczeniu dla środowiska;
d)
do celów związanych z badaniami i edukacją, z odbudową populacji i ponownym wprowadzeniem określonych gatunków oraz dla koniecznych do tych celów działań reprodukcyjnych, włączając w to sztuczne rozmnażanie roślin;
e)
aby umożliwić, w ściśle nadzorowanych warunkach, w sposób wybiórczy i w ograniczonym stopniu, pozyskiwanie lub przetrzymywanie niektórych okazów gatunków wymienionych w załączniku IV, w ograniczonej liczbie określonej przez właściwe władze krajowe”.
Okoliczności powstania sporu i postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W prowincji Åland (Finlandia) na wiosnę tradycyjnie poluje się na samca edredona.
Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
) Trybunał uznał, że wiosenny odstrzał samca edredona, dozwolony w prowincji Åland w latach 1998–2001, jest niezgodny z dyrektywą 79/409. W następstwie tego wyroku rząd prowincji Åland nie wydał zezwoleń na wiosenny odstrzał samca edredona w odniesieniu do lat 2006–2010.
W 2011 r. Komisja otrzymała informacje, zgodnie z którymi władze tej prowincji ponownie wydały zezwolenia na prowadzenie tego wiosennego odstrzału. Od tego czasu wspomniane organy nadal wydawały corocznie zezwolenia (zwane dalej „spornymi zezwoleniami”).
Zdaniem Komisji zezwolenia te nie są zgodne z dyrektywą ptasią, która zakazuje wiosennego odstrzału, chyba że spełnione są przesłanki dla odstępstwa określone w tej dyrektywie. W niniejszej sprawie Republika Finlandii nie spełniła tych przesłanek, ponieważ nie wykazała, że wspomniane zezwolenia umożliwiają „legalne wykorzystywanie” ani że pozwolenia na polowanie dotyczą jedynie „małych ilości” ptaków w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
W dniu 22 listopada 2012 r. Komisja skierowała do Republiki Finlandii wezwanie do usunięcia uchybienia na podstawie art. 258 TFUE, w którym stwierdziła, że otwarcie sezonu odstrzału wiosennego w latach 2011 i 2012 było niezgodne z art. 7 i 9 dyrektywy ptasiej.
W odpowiedzi z dnia 21 stycznia 2013 r. Republika Finlandii zaprzeczyła naruszeniu, podnosząc, że wiosenny odstrzał wchodzi w zakres odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
W dniu 27 lutego 2015 r. Komisja skierowała do Republiki Finlandii uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, wskazując sezony wiosennego odstrzału w latach 2013 i 2014, które stanowiły dodatkowe przykłady tej niezgodnej z prawem praktyki. Instytucja ta podniosła w szczególności, że art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy nie pozwalał uzasadnić spornych zezwoleń.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. Republika Finlandii odpowiedziała na to uzupełniające wezwanie do usunięcia uchybienia, odrzucając twierdzenia Komisji.
W dniu 9 grudnia 2016 r. Komisja doręczyła Republice Finlandii uzasadnioną opinię, w której podtrzymała swoje stanowisko.
Republika Finlandii odpowiedziała w dniu 9 lutego 2017 r., zaprzeczając naruszeniu i dostarczając pewnych informacji na temat stanu populacji edredona.
W styczniu i marcu 2017 r. odbyły się spotkania przedstawicieli prowincji Åland z urzędnikami Komisji. Pismem z dnia 27 lipca 2017 r. członek Komisji odpowiedzialny za ochronę środowiska zwrócił się do władz fińskich i prowincji Åland o zaprzestanie stwierdzonego naruszenia. Rząd prowincji Åland udzielił odpowiedzi w dniu 22 sierpnia 2017 r., przedstawiając strategię zarządzania populacją edredona, w tym kontrolę drapieżników i inwentarza, oraz odmawiając zaprzestania wiosennego odstrzału tych ptaków. W odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2017 r. członek Komisji odpowiedzialny za ochronę środowiska stwierdził, że naruszenie nadal trwa.
W dniu 8 marca 2019 r. Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
W skardze Komisja twierdzi, że sporne zezwolenia są z jednej strony niezgodne z art. 7 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy ptasiej, a z drugiej strony nie mogą być uzasadnione na podstawie art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.
Po pierwsze, sporne zezwolenia są niezgodne z art. 7 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy ptasiej. Zgodnie bowiem z tym przepisem państwa członkowskie „[w] przypadku gatunków wędrownych zapewniają […] w szczególności, by na gatunki, do których mają zastosowanie przepisy łowieckie, nie były organizowane polowania w okresie ich reprodukcji”.
Komisja uważa, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, jak w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), że sezon wiosennego odstrzału w prowincji Åland, który trwa od dwóch do trzech tygodni w maju, zbiega się z okresem rozmnażania się edredonów.
Okoliczność tę potwierdzają prace komitetu ORNIS, który jest komitetem ds. dostosowania do postępu technicznego i naukowego dyrektywy ptasiej, utworzonym zgodnie z art. 16 tej dyrektywy i złożonym z przedstawicieli państw członkowskich, którego naukowy autorytet prac został już uznany przez Trybunał (wyrok z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, Republika Finlandii nie może uzasadniać niezgodności spornych zezwoleń poprzez odwołanie się do art. 7 ust. 4 akapit trzeci dyrektywy ptasiej przez odstępstwo przewidziane w art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy.
Republika Finlandii nie tylko bowiem nie wykazała, że sporne zezwolenia stanowią „legalne wykorzystywanie”, ale ponadto państwo to nie wykazało, że wiosenny odstrzał edredona dotyczy jedynie „małych ilości” ptaków w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
Co się tyczy braku wykazania „legalnego wykorzystywania”, po pierwsze, Republika Finlandii nie wykazała za pomocą solidnych dowodów naukowych, że istniała gwarancja, iż przedmiotowa populacja została utrzymana na „zadowalającym poziomie”. Dowody, na których opiera się to państwo członkowskie, odpowiadają bowiem błędnej i fragmentarycznej wykładni niektórych dokumentów. Dokumenty te są już nieaktualne, ponieważ najstarsze pochodzą z 2004 r., lub są nieistotne, w tym znaczeniu, że dotyczą populacji o zasięgu światowym lub europejskim, czyli szerszej niż ta, której dotyczy niniejsza sprawa. Natomiast w odniesieniu do lat 2011–2015 istnieją cztery badania wykazujące tendencję spadkową tej populacji. Jeśli chodzi o lata późniejsze, to trzy inne badania wskazują na to, że sytuacja jeszcze się pogorszyła, a czwarte badanie pokazuje, iż sytuacja wciąż jest niepokojąca, tak że nie można wyciągnąć wniosku, iż przedmiotowa w niniejszej sprawie populacja gatunku zostanie utrzymana na „zadowalającym poziomie”.
Ponadto dane przekazane na podstawie art. 12 dyrektywy ptasiej zarówno przez Republikę Finlandii, jak i przez sąsiednie państwo członkowskie, Królestwo Szwecji, które mają znaczenie dla gatunku wędrownego, świadczą o spadku populacji edredona w krótkim okresie, jak również w perspektywie długoterminowej. Komisja przyznaje, że szereg powodów tłumaczy ten spadek. Podkreśla ona jednak, że wyroki z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in. (
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, pkt
), a także z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta (
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, pkt
), dotyczące „legalnego wykorzystania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, wykluczają możliwość skorzystania z odstępstwa przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy, jeżeli nie istnieje gwarancja, że dana populacja zostanie utrzymana na „zadowalającym poziomie”, i to, że polowanie nie przyczynia się do złego stanu ochrony populacji. W rzeczywistości niewłaściwe byłoby dopuszczenie polowania na te populacje, nawet jeśli nie leży ono u podstaw niekorzystnego stanu ochrony lub nie przyczyniłoby się do niego.
Ponadto Komisja kwestionuje stanowisko Republiki Finlandii, zgodnie z którym udzielenie spornych zezwoleń jest uzasadnione na mocy art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej w wypadku niekorzystnego stanu ochrony i, zgodnie z wyrokiem z dnia 14 czerwca 2007 r., Komisja/Finlandia (
C‑342/05
,
EU:C:2007:341
, pkt
), „możliwe w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli zostanie należycie wykazane, [że takie zezwolenia] nie doprowadzą one do pogorszenia niewłaściwego stanu ochrony tych populacji lub uniemożliwienia ich odtworzenia w warunkach właściwego stanu ochrony”. Nie tylko bowiem Trybunał nigdy nie zastosował tego wyjątku w kontekście art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, który zawiera inne przesłanki i którego struktura różni się od struktury art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, ale przede wszystkim Republika Finlandii nie wykazała w należyty sposób, że sporne zezwolenia wywierają jedynie „neutralne” skutki dla danej populacji edredona. Wręcz przeciwnie, naukowcy zauważyli, w odniesieniu do skutku odstrzału edredona, że zerwanie więzi parowych przyczynia się do długofalowego ograniczenia płodności samic edredonów w populacji, gdzie samce edredony są regularnie usuwane z powodu wiosennego odstrzału.
Po drugie, Republika Finlandii nie wykazała, że wiosenny odstrzał jest niezbędny do kontroli drapieżników i z tego względu stanowi „legalne wykorzystywanie”. Gdyby bowiem to państwo członkowskie podniosło już w ramach postępowania, które doprowadziło do wydania wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), że wiosenny odstrzał edredona był uzasadniony tym, że myśliwi poprawią warunki zakładania gniazd poprzez eliminację małych drapieżników obecnych na obszarach rozrodu, Trybunał w pkt 35 tego wyroku odrzuciłby ten argument, podkreślając, że „nie wydaje się, aby owo […] działanie [w ramach zarządzania środowiskiem naturalnym] mogło być realizowane wyłącznie pod warunkiem, że polowanie na edredony było otwarte na wiosnę.
Jeśli chodzi o wykazanie, że polowanie dotyczy jedynie „małych ilości”, podczas gdy Republika Finlandii wykorzystała jako podstawę obliczeń populację zimującą na drogach migracji Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego, Komisja jest zdania, że to państwo członkowskie powinno było oprzeć się na populacji gniazdującej na wyspach prowincji Åland. O ile bowiem bezsporne jest, że edredon jest ptakiem migrującym, o tyle sporne zezwolenia nie dotyczą edredonów „w trakcie migracji”, lecz tych, które zaczęły się rozmnażać i które są zatem niemobilne. Ponadto zezwolenia te ograniczają się do ptaków obecnych na wyspach prowincji Åland.
Wybór populacji referencyjnej dokonany przez Republikę Finlandii prowadzi do zawyżenia liczby ptaków dostępnych w celu polowania w czasie i miejscu, do których mają zastosowanie wspomniane zezwolenia. Z uwagi na znaczenie całej populacji edredona zimującego na trasach migracji w obszarze Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego nawet ułamek tej populacji nie stanowi „małej ilości” populacji gniazdującej na wyspach prowincji Åland. Tymczasem edredony z populacji zimującej w regionie Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego nie wszystkie migrują aż do Finlandii.
Ponadto Republika Finlandii pominęła skumulowane skutki swojej metody obliczania. Nie tylko żadne inne państwo członkowskie nie dokonywało obliczeń w ten sposób, ale gdyby każde państwo członkowskie postępowało w ten sposób, nie chodziłoby już o „małe ilości” dla każdej z populacji objętych odpowiednimi odstępstwami, lecz o ułamki, które w sposób nieunikniony byłyby większe. Nie dostarczając danych dotyczących wielkości populacji gniazdującej na wyspach prowincji Åland, Republika Finlandii nie mogła wykazać, że odstępstwo dotyczy jedynie „małych ilości”.
W odpowiedzi na skargę państwo to wyjaśnia na wstępie, że uważa, iż niniejsza sprawa nie dotyczy gatunku zagrożonego lub pozostającego w stanie zaniku, a następnie formułuje trzy uwagi wstępne.
Po pierwsze, populacja edredonów jest „stabilna/zmienna”, a spadek tej populacji stwierdzony od lat 90. był w znacznej mierze spowodowany naturalną ewolucją. Byłoby błędne z naukowego punktu widzenia powiązanie rozwoju populacji edredona z okresem, w którym populacja ta osiągnęła swoje apogeum, którego przyczyną są sztuczne warunki, w tym w szczególności eutrofizacja Morza Bałtyckiego i Morza Wattowego oraz brak drapieżników. W konsekwencji gatunek mający tendencję zniżkową nie może być automatycznie zdefiniowany jako wykazujący niezadowalający poziom populacji lub niekorzystny status ochrony. Jest tak tym bardziej, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – praktyka wiosennego odstrzału nie ma związku z jakimkolwiek spadkiem.
Po drugie, umieszczenie w odniesieniu do Unii danego gatunku w kategorii „niemalże zagrożonej”„czerwonego wykazu” gatunków zagrożonych Międzynarodowej Unii Ochrony Przyrody (IUCN) nie oznacza, że gatunek ten jest zagrożony lub ponosi wysokie ryzyko, ponieważ klasyfikacja ta nie uwzględniałaby wspomnianej tendencji „stabilnej/zmiennej”.
Po trzecie, w świetle przepisów dyrektywy ptasiej, a w szczególności jej art. 9 ust. 1 lit. c), Komisja błędnie uznała, że wiosenny odstrzał jest sam w sobie nieracjonalny.
Co się tyczy istoty skargi, Republika Finlandii twierdzi, że sporne zezwolenia spełniają warunki dotyczące „legalnego wykorzystywania” i „małych ilości”.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o pojęcie „legalnego wykorzystania”, państwo to utrzymuje przede wszystkim, opierając się na orzecznictwie Trybunału dotyczącym art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, że „zadowalający poziom” danej populacji nie stanowi warunku wstępnego dla przyznania odstępstwa ustanowionego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
Następnie, chociaż „zadowalający poziom” danej populacji stanowi warunek wstępny dla przyznania tego odstępstwa, Republika Finlandii wskazuje, że odniosła się do pięciu badań, i uważa, iż oparła się na solidnych dowodach naukowych w celu otwarcia wiosennego odstrzału edredona w prowincji Åland.
Wreszcie ustalone poziomy populacji nie wykluczają wiosennego odstrzału. Warunek utrzymania populacji na „zadowalającym poziomie” mógłby bowiem zostać spełniony, gdyby odstępstwo nie było tego rodzaju, że mogłoby pogorszyć stan populacji lub uniemożliwiać utrzymanie populacji na takim poziomie. Ponadto wiosenny odstrzał zachęca społeczności myśliwych do udziału w planie zarządzania i do podejmowania środków ochronnych.
Bazująca na wytycznych w sprawie zrównoważonych polowań wydanych w 2008 r. przez Komisję na podstawie dyrektywy ptasiej (zwanych dalej „przewodnikiem”) Republika Finlandii jest zdania, że sama ta instytucja akceptuje fakt, iż na gatunki, których stan ochrony jest niekorzystny, można polować, ponieważ może to stanowić silną zachętę do zarządzania siedliskami i wpływać na inne czynniki, które przyczyniają się do zmniejszenia populacji, przyczyniając się w ten sposób do osiągnięcia celu polegającego na przywróceniu populacji we właściwym stanie ochrony. Ponadto uzasadnienie to stanowi powód, z uwagi na który plan zarządzania został przyjęty przez rząd prowincji Åland w latach 2017 i 2018 w ramach zezwolenia na wiosenny odstrzał. Republika Finlandii wskazuje ponadto, że zezwolono na upolowanie 2000 samców edredona również w sezonie wiosennego odstrzału w 2019 r.
W tym względzie, wbrew temu, co utrzymuje Komisja, wyjaśnienie poczynione w pkt 35 wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), zgodnie z którym „nawet jeżeli myśliwi prowadzą działania użyteczne dla zachowania środowiska naturalnego, polując wiosną na małe drapieżniki, aby wychów młodych edredona dał lepsze wyniki, nie jest prawdą, że działanie takie może być realizowane wyłącznie pod warunkiem zezwolenia na odstrzał edredona wiosną”, zostało przedstawione w świetle pojęcia „braku alternatywnego rozwiązania”, a Trybunał uznał w sposób dorozumiany, lecz pewny, że myśliwi mieliby mimo wszystko zachętę do kontrolowania drapieżników.
W drugiej kolejności, co się tyczy warunku dotyczącego „małych ilości”, to po pierwsze, z wyroków z dnia 9 grudnia 2004 r., Komisja/Hiszpania (
C‑79/03
,
EU:C:2004:782
, pkt
) i z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
, pkt
) wynika, że w odniesieniu do gatunków wędrownych przez „populację” należy rozumieć „populację regionów, z których pochodzą główne grupy przelatujące przez region, w którym obowiązuje odstępstwo w czasie jego stosowania”. Ponieważ Trybunał nie sformułował w tej definicji żadnego zastrzeżenia, jest oczywiste, że pojęcie „gatunków wędrownych” odnosi się do biologicznego zachowania danych gatunków i nie oznacza, że gatunek jest „w trakcie migracji”, czyli w drodze w czasie polowania. Gatunek ptaka jest albo osiadły, albo wędrowny, i nie przestaje nim być tylko na tej podstawie, że ptaki tego gatunku nie są „w trakcie migracji”.
Po drugie, ponieważ żadne inne państwo członkowskie poza Republiką Finlandii nie zezwala na wiosenny odstrzał edredona obecnego na trasach migracji w obszarze Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego, żadna praktyka odstrzału nie pokrywa się z wiosennym odstrzałem w prowincji Åland, a zatem nie jest konieczne obliczanie skutków kumulatywnych, ponieważ właśnie ich nie było.
W replice i w odniesieniu do „legalnego wykorzystania” Komisja wyjaśnia, po pierwsze, że wykładnia proponowana przez Republikę Finlandii jest sprzeczna z orzecznictwem Trybunału wynikającym z wyroków Trybunału z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in. (
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, pkt
), a także z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta (
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, pkt
), zgodnie z którym „odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy [ptasiej] mogą być wprowadzone tylko wtedy, kiedy istnieje gwarancja, iż populacja danych gatunków zostanie zachowana na zadowalającym poziomie, i gdy w przeciwnym razie polowań na ptaki w żadnym razie nie można uznać za uzasadnione”. Po drugie, instytucja ta podkreśla okoliczność, że system stanowiący odstępstwo przewidziany w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej jest bardziej wymagający niż system przewidziany w art. 16 dyrektywy siedliskowej. Ograniczając w szczególności art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej do przypadków „legalnego wykorzystania”, prawodawca Unii zamierzał bowiem uzależnić stosowanie tego przepisu wprowadzającego odstępstwo od bardziej rygorystycznego wymogu, który ogranicza odstępstwa do przypadków, w których poziom populacji ptaków jest zadowalający. Po trzecie, z jednej strony tendencje spadkowe populacji rozpatrywanego gatunku stanowią bez wątpienia czynnik istotny dla ustalenia, czy poziom populacji tego gatunku jest zadowalający, a z drugiej strony skoro państwo członkowskie nie gwarantuje utrzymania wspomnianej populacji na „zadowalającym poziomie”, wiosenny odstrzał nie może stanowić „legalnego wykorzystania”, niezależnie od okoliczności, czy to odstrzał stanowi główną przyczynę spadku tej populacji.
Jeśli chodzi o dostarczone badania, to te przedstawione przez Republikę Finlandii są niewystarczające, aby zaprzeczyć dowodom sygnalizującym tendencje spadkowe populacji edredona, które stanowią ważny wskaźnik niezadowalającego stanu populacji.
Ponadto państwo to podnosi argumenty dotyczące kontroli drapieżników, które są prawnie nieistotne. Z jednej strony orzecznictwo Trybunału ma na celu ustalenie, czy rozpoczęcie polowania jest konieczne do przeprowadzenia potencjalnie użytecznych działań, czy też działalność ta może być zapewniona niezależnie od polowania. W niniejszej sprawie odpowiedź Republiki Finlandii na skargę nie przedstawia żadnego dowodu na to, że populacja edredonów znajduje się w korzystniejszym stanie na wyspach prowincji Åland, na całym terytorium Finlandii, na Morzu Bałtyckim lub na drogach migracji Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego dzięki wiosennemu odstrzałowi i kontroli drapieżników.
Z drugiej strony argument, zgodnie z którym literatura naukowa dostarcza wsparcia dla wiosennego odstrzału edredona z tego powodu, że populacja składa się w większości z samców, nie znajduje oparcia w faktach, ponieważ literatura ta zaleca ograniczenie polowania głównie do samców edredona podczas zimy. W szczególności argument ten jest sprzeczny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym gatunek biologiczny definiuje się jako ogół wszystkich osobników, którre stanowią wspólnotę reprodukcyjną, tak że gatunki powinny być chronione jako całość (wyrok z dnia 12 lipca 2007 r., Komisja/Austria,
C‑507/04
,
EU:C:2007:427
, pkt
).
W duplice Republika Finlandii formułuje różne uwagi wstępne. W szczególności wyraża zdziwienie, że Komisja nie zajęła stanowiska w przedmiocie planu operacyjnego zarządzania wdrożonego w Finlandii od 2017 r.
Co się tyczy pojęcia „legalnego wykorzystania” Republika Finlandii powtarza swoje twierdzenie, zgodnie z którym utrzymanie „zadowalającego poziomu” nie stanowi warunku wstępnego na podstawie art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej. Ponadto państwo to utrzymuje, że jego argumentacja polega nie na transpozycji w dyrektywie ptasiej systemu z art. 16 ust. 1 dyrektywy siedliskowej, lecz na opowiedzeniu się za spójną wykładnią odstępstw zawartych w tych dwóch dyrektywach. Ponadto potwierdza ono konieczność rozróżnienia między gatunkiem mającym tendencję zniżkową a gatunkiem charakteryzującym się niekorzystnym stanem ochrony.
Poza zakwestionowaniem analizy badań przeprowadzonej przez Komisję, Republika Finlandii podnosi oświadczenie jednego z czołowych naukowców specjalizujących się w badaniach nad edredonem w Finlandii z dnia 29 lipca 2019 r., w którym uznał on, że strategia zarządzania wprowadzona na wyspach prowincji Åland jest jednocześnie uzasadniona i ściśle związana z sytuacją lokalną. Uważa on również, że plan zarządzania, o którym mowa w pkt 52 niniejszego wyroku, oraz podjęte w tym względzie środki mają pozytywny wpływ na populację edredona w prowincji Åland, co ma pierwszeństwo przed negatywnym skutkiem ograniczenia zdolności reprodukcji pewnej liczby samic.
W odniesieniu do kontroli drapieżników Republika Finlandii wskazuje przede wszystkim, że lokalna wspólnota myśliwych utraciłaby interes w sprawowaniu kontroli nad drapieżnikami, gdyby wiosenny odstrzał edredona był zakazany. Zakaz wiosennego odstrzału w prowincji Åland jest więc równoznaczny z całkowitym zakazem polowania. Następnie państwo to utrzymuje, że należy wspierać udział społeczności lokalnych w programach ochrony. Zdaniem Republiki Finlandii Komisja próbowała wykluczyć największą grupę zainteresowanych stron w przyszłych działaniach na rzecz zachowania edredona poprzez zniesienie ich jedynej zachęty do udziału w takich programach. Republika Finlandii stwierdza, że zakaz wiosennego odstrzału wymagany przez Komisję jest nieproporcjonalny, ponieważ w żaden sposób nie uwzględnia okoliczności, iż odstrzał ten w ogóle nie przyczynił się do spadku populacji danego gatunku, ani pozytywnej roli odgrywanej przez lokalną wspólnotę myśliwych w zachowaniu tej populacji.
Ocena Trybunału
W swojej skardze Komisja wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Finlandii, wydając regularnie zezwolenia na wiosenny odstrzał samca edredona w prowincji Åland od roku 2011, uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 7 ust. 4 i art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
Należy zauważyć, że w odpowiedzi na skargę Republika Finlandii wskazuje, że ten rodzaj zezwoleń był przyznawany co najmniej do czasu wiosennego odstrzału w 2019 r.
Otóż skoro istnienie uchybienia należy oceniać według sytuacji danego państwa członkowskiego w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, przedmiot skargi może obejmować okoliczności faktyczne, które zaistniały po wydaniu uzasadnionej opinii, jeżeli mają one ten sam charakter i stanowią to samo zachowanie co okoliczności, o których mowa w tej opinii (zob. podobnie wyrok z dnia 5 kwietnia 2017 r., Komisja/Bułgaria,
C‑488/15
,
EU:C:2017:267
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że należy zbadać zasadność niniejszej skargi w odniesieniu do okresu lat 2011–2019.
Artykuł 7 ust. 4 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie w szczególności zobowiązanie do zapewnienia, aby w okresie reprodukcji nie było polowania na gatunki ptactwa wymienione w załączniku II do tej dyrektywy.
W niniejszym wypadku edredon jest gatunkiem wymienionym w części B załącznika II do dyrektywy ptasiej. Bezsporne jest, że wiosenny okres odstrzału tego gatunku w prowincji Åland zbiega się z okresem jego rozmnażania.
W związku z tym sezon ten należy do okresów, w których art. 7 ust. 4 wspomnianej dyrektywy zakazuje co do zasady polowania na edredona (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2007 r., Komisja/Austria,
C‑507/04
,
EU:C:2007:427
, pkt
).
Niemniej jednak Republika Finlandii uważa, że art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej pozwala uzasadnić sporne zezwolenia.
Przepis ten zezwala bowiem, w odniesieniu do wszystkich gatunków ptactwa i jeżeli nie ma „innego zadowalającego rozwiązania”, na odstępstwo od art. 5 i 7 tej dyrektywy, aby umożliwić, na ściśle nadzorowanych warunkach i w sposób selektywny, chwytanie, przetrzymywanie lub wszelkie inne „legalne wykorzystywanie” niektórych ptaków „w małych ilościach”.
W tym względzie należy uściślić, że Trybunał orzekł już, iż polowanie na dzikie ptaki prowadzone w celach rekreacyjnych w okresach wskazanych w art. 7 ust. 4 dyrektywy ptasiej może stanowić „legalne wykorzystanie”, na które zezwala art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok z dnia 16 października 2003 r., Ligue pour la protection des oiseaux i in.,
C‑182/02
,
EU:C:2003:558
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Odnośnie do systemu stosowania odstępstw takiego jak przewidziany w art. 9 dyrektywy ptasiej, który podlega ścisłej wykładni i w ramach którego ciężar dowodu wystąpienia przesłanek wymaganych dla każdego odstępstwa spoczywa na władzach, które podejmują decyzję w tym przedmiocie, trzeba jeszcze podkreślić, że państwa członkowskie są zobowiązane do zagwarantowania, by każda interwencja dotycząca gatunków chronionych była podejmowana wyłącznie na podstawie decyzji zawierających precyzyjne i odpowiednie uzasadnienie, uwzględniające przyczyny, warunki i wymogi, o których mowa w tym artykule (zob. podobnie wyrok z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, pkt
).
W przedmiocie przesłanki dotyczącej „legalnego wykorzystywania”
Z postanowień art. 9 dyrektywy ptasiej, które wspominają o ścisłym nadzorze nad wymienionym odstępstwem i selektywnych zasadach chwytania, jak z resztą z ogólnej zasady proporcjonalności wynika jednak, że odstępstwo, z którego dane państwo członkowskie chce skorzystać, musi być proporcjonalne do potrzeb, które je uzasadniają (wyrok z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta,
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, pkt
).
I tak Trybunał orzekł już, że odstępstwa na podstawie art. 9 dyrektywy ptasiej mogą być wprowadzone tylko wtedy, kiedy istnieje gwarancja, iż populacja danych gatunków zostanie zachowana na „zadowalającym poziomie”, i że w przeciwnym razie polowań na ptaki w żadnym razie nie można uznać za uzasadnione, a tym samym za stanowiące dopuszczalną eksploatację (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 czerwca 2006 r., WWF Italia i in.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, pkt
; a także z dnia z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Malta,
C‑76/08
,
EU:C:2009:535
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zbadać, czy populacja danych gatunków jest utrzymywana na „zadowalającym poziomie”; w przeciwnym razie – jak przypomina orzecznictwo przytoczone w poprzednim punkcie – pozostałe przesłanki z art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, a w szczególności przesłanka „legalnego wykorzystywania” nie mogą zostać spełnione.
W tym względzie należy przypomnieć, że dowody wykazujące, iż przesłanki wymagane do zastosowania odstępstwa od systemu ochrony ustanowionego w tej dyrektywie muszą opierać się na utrwalonej wiedzy naukowej (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia,
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Trybunał orzekł już, że najlepsza odpowiednia wiedza musi pozostawać w dyspozycji władz w chwili udzielania przez nie zezwoleń (zob. w odniesieniu do gatunków chronionych objętych dyrektywą siedliskową wyroki: z dnia 7 września 2004 r., Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging,
C‑127/02
,
EU:C:2004:482
, pkt
,
; a także z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, pkt
). Te rozważania mają również zastosowanie do art. 9 ust. 2 dyrektywy ptasiej.
W niniejszym przypadku tabela, na której opiera się Republika Finlandii, zawiera pięć prac, a mianowicie, po pierwsze, zaklasyfikowanie danego gatunku przez UICN, w skali światowej na rok 2015 r., do kategorii „Niewielkie obawy”, po drugie, sprawozdanie z 2004 r. sporządzone przez organizację pozarządową BirdLife International, przypisujące edredonowi „właściwy stan ochrony” na szczeblu paneuropejskim, po trzecie, przewodnik, po czwarte, zaklasyfikowanie przez organizację pozarządową BirdLife International w 2015 r. populacji migrującej w obszarze Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego do kategorii „Niewielkie obawy”, i po piąte, fińska „czerwona lista” z roku 2010 r., klasyfikująca edredona do kategorii „Bliskie zagrożeniu”.
Wystarczy przede wszystkim stwierdzić, że prace pierwsza i czwarta pochodzą z 2015 r. i nie mogą zatem uzasadniać spornych zezwoleń na lata 2011–2014. Ponadto o ile pierwsza z tych prac, dotycząca zaklasyfikowania danego gatunku na poziomie światowym, niewątpliwie zaliczała dany gatunek do kategorii wzbudzających „niewielkie obawy” na poziomie światowym, o tyle ta sama organizacja zaliczała ten gatunek w tym samym roku do gatunków „zagrożonych” na poziomie Unii.
Następnie prace druga i trzecia pochodzą, odpowiednio, z 2004 r. i 2008 r. W odniesieniu do tych prac Republika Finlandii uważa, że Komisja nie wykazała, iż są one już nieaktualne.
W tym względzie z jednej strony nie można twierdzić, że państwo członkowskie dysponuje najlepszą wiedzą naukową, gdy w chwili, w której właściwy organ wydaje swoją decyzję, opiera się ona na badaniach ogłoszonych siedem lat wcześniej, w związku z czym, o ile nie zachodzą okoliczności przeciwne, można uznać, że późniejsze badania, które analizują dane dotyczące ostatnich lat, zawierają bardziej aktualne dane i w konsekwencji odznaczałyby się znacznie wyższym stopniem dokładności i znaczenia.
Z drugiej strony o ile wbrew twierdzeniom Komisji nie jest pewne, czy można uznać, że przewodnik z 2008 r. nie był już aktualny, i nawet jeśli należy podkreślić, że został on opublikowany w kontekście dyrektywy 79/409, wnioski, jakie Republika Finlandii wywodzi z tego przewodnika wynikają z częściowej interpretacji jego treści. O ile bowiem wspomniany przewodnik wymienia edredona wśród gatunków „będących celem polowań”, o tyle stanowi on przede wszystkim, że gatunek ten należy do tych, których stan ochrony jest „niekorzystny”.
Wynika z tego, że Republika Finlandii nie może skutecznie powoływać się na cztery pierwsze prace wymienione w pkt 71 niniejszego wyroku w celu wykazania, że organ, który wydał sporne zezwolenia, dysponował dobrze utrwaloną wiedzą naukową pozwalającą uznać, że populacja danego gatunku była w latach 2011–2014 utrzymana na „zadowalającym poziomie”.
Mimo to Republika Finlandii dysponowała fińską „czerwoną listą” sporządzoną w 2010 r., która dotyczyła aktualnej analizy stanu ochrony gatunków ptactwa na jej terytorium.
W tym względzie państwo to zauważa, że okoliczność, iż owa fińska „czerwona lista” klasyfikuje gatunek w 2010 r. do kategorii „Bliskie zagrożeniu”, nie osłabia, lecz potwierdza jego argument, zgodnie z którym sporne zezwolenia w latach 2011–2015 opierały się na solidnych danych naukowych.
Należy stwierdzić, że taka argumentacja nie odzwierciedla ani tytułu tej kategorii, ani przyjętej dla niej definicji. Kategoria ta jest bowiem zdefiniowana w ten sposób, że „[t]akson »Bliskie zagrożeniu« odpowiada sytuacji, gdy dokonano oceny na podstawie kryteriów [dotyczących wielkości i rozwoju populacji, jej rozmieszczenia geograficznego oraz analizy ilościowej] i nie są spełnione w danym momencie kryteria kategorii »W stanie zagrożenia krytycznego«, »Zagrożone« lub »Szczególnie narażone«, ale gatunek jest bliski spełnieniu kryteriów odpowiadających kategoriom grupy »Podlegające zagrożeniu« lub w bliskiej w przyszłości będzie im prawdopodobnie odpowiadać”.
Ponadto należy również podkreślić, że o ile Republika Finlandii przypomina, iż jeśli chodzi o ryzyko, to kategoria „Bliskie zagrożeniu” zajmuje drugie miejsce w nomenklaturze tej listy, o tyle tytuły kategorii wyższego rzędu – „Szczególnie narażone”, „Zagrożone”, „W stanie zagrożenia krytycznego”, „Wygasające z natury”, „Wymierające w przyrodzie” i „Wymarłe” – wskazują, że włączenie tego gatunku do tych kategorii nie może dowodzić ani że wspomniany gatunek znajduje się w stanie korzystnym, ani że nie są z nim związane żadne obawy.
Ponadto Komisja cytuje różne badania, które w większości przeczą w istocie twierdzeniu Republiki Finlandii, zgodnie z którym była ona w stanie zagwarantować utrzymanie populacji występującej na trasach migracji Morza Bałtyckiego/Morza Wattowego na „zadowalającym poziomie” w chwili otwarcia sezonów wiosennego odstrzału w latach 2011–2015.
W odniesieniu do lat późniejszych bezsporne jest, że UICN, BirdLife International, Wetlands International i fińska „czerwona lista”, o której mowa w pkt 71 niniejszego wyroku – wszystkie one dokonały zmiany zaklasyfikowania edredona do wyższej kategorii ryzyka.
Co więcej, prawdą jest, że okoliczność polegająca na tendencji zmniejszania się populacji danego gatunku nie wystarcza sama w sobie do wykazania, iż populacja ta znajduje się w niedostatecznym stanie ochrony. Niemniej jednak jeżeli dodatkowe dowody nie wskazują na to, że z innych powodów sytuację należy jednak uznać za korzystną, taka okoliczność nie pozwala stwierdzić, że populacja jest utrzymywana na „zadowalającym poziomie”.
W odniesieniu do wykładni dyrektywy ptasiej i dyrektywy siedliskowej należy jeszcze dodać, że o ile orzecznictwo Trybunału uznało – jeśli chodzi o dyrektywę „siedliskową” – możliwość przyznania odstępstw w wypadku nieodpowiedniego stanu ochrony, o tyle z jednej strony przyznanie takich odstępstw może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych okolicznościach, a z drugiej strony przyznanie takich odstępstw należy oceniać również w świetle zasady ostrożności (zob. podobnie, w odniesieniu do dyrektywy siedliskowej, wyrok z dnia 10 października 2019 r., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola,
C‑674/17
,
EU:C:2019:851
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Wynika stąd, że nawet jeśli wykładnia tych dwóch dyrektyw obejmuje szczególne cechy każdej z nich, to nie można uznać takiej wykładni za rozbieżną w zakresie, w jakim w granicach ich cech szczególnych wspomniana wykładnia obejmuje analogiczne względy związane w szczególności z właściwymi im systemami ochrony.
Jeśli chodzi o plany gospodarowania przyjęte i wdrożone w Finlandii w 2017 r. i w 2018 r., które znajdują oparcie w przewodniku, należy podkreślić, że choć przewodnik ten nie ma wiążącej mocy prawnej, może być wykorzystywany przez Trybunał jako punkt odniesienia. Ponadto we wspomnianym przewodniku wyjaśniono, że plany, które mogą zostać wprowadzone, nie korzystają z „samodzielnego statusu prawnego” w rozumieniu dyrektywy ptasiej. W tym względzie należy jeszcze zaznaczyć, iż Trybunał wielokrotnie orzekał, że o ile wymogi ekonomiczne i rekreacyjne są wymienione w art. 2 tej dyrektywy, o tyle przepis ten nie stanowi autonomicznego odstępstwa od systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie ptasiej (wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia,
247/85
,
EU:C:1987:339
, pkt
; z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Włochy,
262/85
,
EU:C:1987:340
, pkt
; z dnia 28 lutego 1991 r., Komisja/Niemcy,
C‑57/89
,
EU:C:1991:89
, pkt
).
Wreszcie o ile w ramach badania przesłanki dotyczącej braku innego zadowalającego rozwiązania, o którym mowa w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, Trybunał uznał w pkt 35 wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., Komisja/Finlandia (
C‑344/03
,
EU:C:2005:770
), że „nawet jeżeli myśliwi prowadzą działania użyteczne dla zachowania środowiska naturalnego, polując wiosną na małe drapieżniki, aby wychów młodych edredonów dał lepsze wyniki, to nie jest prawdą, że działanie takie może być realizowane wyłącznie pod warunkiem zezwolenia na odstrzał edredona wiosną”, o tyle stwierdzenie to ma znaczenie tak długo – jak to podkreśliła Komisja – jak długo państwo członkowskie gwarantuje utrzymanie danej populacji na „zadowalającym poziomie”. Ponadto nawet gdyby zostało wykazane, że pozytywne skutki dla populacji danego gatunku objęte ochroną wynikające z planu gospodarowania neutralizują negatywne skutki powodowane przez polowania na taką populację, państwo członkowskie jest zobowiązane – jak wynika z motywu 6 dyrektywy ptasiej – do podjęcia środków stosowanych do różnych czynników, które mogą wpływać na poziom populacji danego gatunku.
Wynika stąd, że argumenty przedstawione przez strony postępowania oraz dowody naukowe dostarczone na ich poparcie nie pozwalają wykazać – co powinna była udowodnić Republika Finlandii – że w momencie wydania spornych zezwoleń organ krajowy dysponował dobrze utrwaloną wiedzą naukową wskazującą na to, że populacja danego gatunku była utrzymywana na „zadowalającym poziomie”, tak aby można było uznać prowadzenie działalności za „legalne”.
Wynika z tego również, że przesłanka dotycząca „legalnego wykorzystywania” w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej nie została spełniona.
W przedmiocie przesłanki dotyczącej „małych ilości”
W odniesieniu do tej przesłanki należy zauważyć, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż w wypadku gdy działalność polegająca na pozyskiwaniu ptaków dozwolona na zasadzie odstępstwa nie gwarantuje utrzymania populacji danego gatunku na zadowalającym poziomie, przesłanka ta nie może być uznana za spełnioną (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, pkt
).
Ponadto należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż „»za małą ilość« w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy [ptasiej] należy uznać, zgodnie z aktualną wiedzą naukową […], pozyskiwanie rzędu 1% dla gatunków, które mogą być przedmiotem polowań, przy czym określenie »dana populacja« w odniesieniu do gatunków wędrownych oznacza populację w regionach, z których pochodzą główne grupy występujące w regionie, w którym obowiązuje odstępstwo, w czasie jego stosowania” (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta (
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
) Trybunał podkreślił ważność „regio[nu], w którym obowiązuje odstępstwo, w czasie jego stosowania”. Po drugie, sporne zezwolenia nie dotyczą gatunku chronionego w trakcie odbywania migracji, lecz ptaków należących do tego gatunku, w chwili gdy rozpoczynają rozmnażanie się, a zatem w chwili, gdy są stacjonarne. W tym względzie art. 1 ust. 2 dyrektywy ptasiej uściśla, że stosuje się ją „ptactwa, jego jaj, gniazd i naturalnych siedlisk”. Po trzecie, prawodawstwo Unii dotyczące ochrony dzikiego ptactwa należy interpretować w świetle zasady ostrożności, która jest jedną z podstaw polityki ochrony wysokiego poziomu realizowanej przez Unię w dziedzinie środowiska, zgodnie z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy TFUE (postanowienie prezesa Trybunału z dnia 10 grudnia 2009 r., Komisja/Włochy,
C‑573/08 R
, niepublikowane,
EU:C:2009:775
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie z dnia 20 listopada 2017 r., Komisja/Polska,
C‑441/17 R
,
EU:C:2017:877
, pkt
,
). W konsekwencji zasada ta wymaga uniknięcia przeszacowania ptaków dostępnych w gospodarstwie i trzymania się metod obliczeniowych, które pozwolą bez wątpliwości pozostać w granicach około 1%.
Z powyższego wynika, że skoro gatunki wędrowne w okresie rozrodu są stacjonarne, to powinny one w tym okresie i dla celów wykładni wyjątku zawartego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej zostać zrównane z gatunkami osiadłymi.
Ponadto z samej okoliczności, że tylko państwo członkowskie jest jedynym podmiotem uprawnionym do zezwalania na stosowanie praktyki, nie można wywodzić, iż może ono przejąć całość dostępnej kwoty. Z tego powodu należy hipotetycznie rozważyć, jakie inne państwa członkowskie pragnęłyby skorzystać z tych kwot, i zastrzec dla każdego z nich względną część.
W niniejszej sprawie zamiast opierać swoje obliczenia na całej populacji migrującej na Morzu Bałtyckim/Morzu Wattowym Republika Finlandii powinna była wykorzystać jako podstawę odniesienia populację rozpatrywanego gatunku gniazdującego na wyspach prowincji Åland.
Wynika z tego, że w dniu odniesienia władze prowincji Åland nie dysponowały danymi pozwalającymi im na prawidłowe obliczenie ilości ptaków przedmiotowej populacji, która mogła zostać pozyskana.
W tych okolicznościach wynika z tego, że Republika Finlandii nie spełniła warunku dotyczącego „małych ilości”, o którym mowa w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że wydając regularnie zezwolenia na wiosenny odstrzał samców edredona w prowincji Åland od 2011 r. do 2019 r. włącznie, Repubika Finalndii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 7 ust. 4 i art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Finlandii kosztami postępowania, a ta ostatnia przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Wydając regularnie zezwolenia na wiosenny odstrzał samca edredona (Somateria mollissima) w prowincji Åland od 2011 r. do 2019 r. włącznie, Republika Finlandii uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 7 ust. 4 i art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

2)
Republika Finlandii zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.