CELEX: 62019CJ0791
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Tuomareihin sovellettava kurinpitojärjestelmä
Oikeusvaltio
Tuomareiden riippumattomuus
Tehokas oikeussuoja unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla
SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla
Tuomioistuinratkaisujen sisällön katsominen kurinpitorikkomukseksi
Riippumattomat ja laillisesti perustetut kurinpitotuomioistuimet
Kohtuullisen käsittelyajan noudattaminen ja puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen kurinpitomenettelyissä
SEUT 267 artikla
Rajoitukset kansallisten tuomioistuinten oikeuteen ja velvollisuuteen pyytää ennakkoratkaisuja unionin tuomioistuimelta

Euroopan komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
–
koska se sallii, että tuomioistuinratkaisujen sisältö voidaan katsoa yleisten tuomioistuinten tuomarien tekemäksi kurinpitorikkomukseksi (yleisten tuomioistuinten organisaatiosta 27.7.2001 annetun lain (ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych) (Dz. U. nro 98, järjestysnumero 1070), sellaisena kuin se on muutettuna Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 julkaistuilla säädöksillä (järjestysnumerot 52, 55, 60, 125, 1469 ja 1495) (jäljempänä yleisistä tuomioistuimista annettu laki) 107 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta 8.12.2017 annetun lain (ustawa o Sądzie Najwyższym) (Dz. U. 2018, järjestysnumero 5), sellaisena kuin sen konsolidoitu versio on julkaistu Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 (järjestysnumero 825) (jäljempänä ylimmästä tuomioistuimesta annettu uusi laki), 97 §:n 1 ja 3 momentti)
–
koska se ei ole taannut tuomareita koskevissa kurinpitomenettelyissä tehtyjä päätöksiä valvovan Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) Izba Dyscyplinarnan (kurinpitojaosto) riippumattomuutta ja puolueettomuutta (ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 3 §:n 5 kohta, 27 § ja 73 §:n 1 momentti luettuina yhdessä kansallisesta tuomarineuvostosta 12.5.2011 annetun lain (ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa) (Dz. U. nro 126, järjestysnumero 714), sellaisena kuin se on muutettuna kansallisesta tuomarineuvostosta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta 8.12.2017 annetulla lailla (ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw) (Dz. U. 2018, järjestysnumero 3) (jäljempänä KRS:stä annettu laki), 9a §:n kanssa)
–
koska se on antanut kurinpitojaoston puheenjohtajalle vapaan harkintavallan nimetä ensimmäisenä oikeusasteena toimivaltainen kurinpitotuomioistuin yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevissa asioissa (yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 3 momentti ja 114 §:n 7 momentti) ja näin ollen jättänyt varmistamatta, että kurinpitoasiat tutkitaan ”laillisesti perustetussa” tuomioistuimessa, ja
–
koska se on antanut oikeusministerille toimivallan nimittää oikeusministerin kurinpitoasiamies (yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §) ja näin ollen jättänyt varmistamatta, että yleisten tuomioistuinten tuomareita vastaan vireille pannut kurinpitoasiat käsitellään kohtuullisessa ajassa, ja koska se on säätänyt, että avustajan nimeämisellä ja hänen ryhtymisellään avustamaan vastaajaa ei ole lykkäävää vaikutusta kurinpitomenettelyn kulkuun (kyseisen lain 113a §) ja että kurinpitotuomioistuin käsittelee asian siitä huolimatta, että menettelyn kohteena oleva ja menettelystä tietoinen tuomari tai hänen avustajansa on jäänyt saapumatta asian käsittelyyn laillisen esteen vuoksi (mainitun lain 115a §:n 3 momentti), ja koska se ei siten takaa menettelyn kohteena olevien yleisten tuomioistuinten tuomareiden puolustautumisoikeuksien kunnioittamista
ja että
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se sallii sen, että tuomioistuinten oikeutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä rajoitetaan kurinpitomenettelyn vireillepanon mahdollisuudella.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
EU- ja EUT-sopimukset
SEU 2 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Nämä ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.”
SEU 19 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan unionin tuomioistuin käsittää unionin tuomioistuimen, unionin yleisen tuomioistuimen ja erityistuomioistuimia. Euroopan unionin tuomioistuin huolehtii siitä, että perussopimusten tulkinnassa ja soveltamisessa noudatetaan lakia.
Jäsenvaltiot säätävät tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla.”
SEUT 267 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu:
a)
perussopimusten tulkinnasta;
b)
unionin toimielimen, elimen tai laitoksen säädöksen pätevyydestä ja tulkinnasta.
Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, tämä tuomioistuin voi, jos se katsoo, että kysymys on ratkaistava, jotta se voi antaa päätöksen, pyytää Euroopan unionin tuomioistuinta ratkaisemaan sen.
Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi.
– –”
Perusoikeuskirja
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) VI osastoon, jonka otsikko on ”Lainkäyttö”, sisältyy muun muassa 47 artikla, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen” ja jossa määrätään seuraavaa:
”Jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava tässä artiklassa määrättyjen edellytysten mukaisesti käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa.
Jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu. – –
– –”
Puolan oikeus
Perustuslaki
Perustuslain 179 §:n mukaan Puolan tasavallan presidentti (jäljempänä tasavallan presidentti) nimittää tuomarit Krajowa Rada Sądownictwan (kansallinen tuomarineuvosto, Puola) (jäljempänä KRS) ehdotuksesta toistaiseksi.
Perustuslain 187 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   [KRS:ään] kuuluu
1)
Sąd Najwyższyn [(ylin tuomioistuin)] presidentti, oikeusministeri, Naczelny Sąd Administracyjnyn [(ylin hallintotuomioistuin)] presidentti ja yksi tasavallan presidentin nimeämä henkilö
2)
viisitoista jäsentä, jotka valitaan Sąd Najwyższyn, yleisten tuomioistuinten, hallintotuomioistuinten ja sotatuomioistuinten tuomareiden keskuudesta
3)
neljä jäsentä, jotka Sejm [(parlamentin alahuone)] valitsee jäsentensä keskuudesta, ja kaksi jäsentä, jotka senaatti [(parlamentin ylähuone)] valitsee senaattorien keskuudesta.
– –
3.   [KRS:ään] valittujen jäsenten toimikausi on neljä vuotta.
4.   [KRS:ään] sovellettavista säännöistä, sen toimialasta, sen työtavoista ja sen jäsenten valintamenettelystä säädetään laissa.”
Ylimmästä tuomioistuimesta annettu uusi laki
Ylimmästä tuomioistuimesta annettu laki alkuperäisessä muodossaan tuli voimaan 3.4.2018. Kyseisellä lailla Sąd Najwyższyn yhteyteen perustettiin kaksi uutta jaostoa eli yhtäältä kyseisen lain 3 §:n 5 kohdassa tarkoitettu kurinpitojaosto ja toisaalta Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Nawyższego (erityisvalvonnan ja yleisten asioiden jaosto).
Ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 6 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Sąd Najwyższyn presidentti esittää toimivaltaisille viranomaisille huomautuksia laissa todetuista sääntöjenvastaisuuksista tai puutteista, jotka on poistettava oikeusvaltion, yhteiskunnallisen oikeudenmukaisuuden ja Puolan tasavallan oikeusjärjestelmän yhtenäisyyden varmistamiseksi.
2.   Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtaja esittää toimivaltaisille viranomaisille huomautuksia laissa todetuista sääntöjenvastaisuuksista tai puutteista, jotka on poistettava tämän jaoston toimivaltaan kuuluvien asioiden tehokkaan käsittelyn varmistamiseksi tai kurinpitorikkomusten määrän vähentämiseksi.”
Kyseisen lain 7 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”3.   Sąd Najwyższyn presidentillä on julkisista varoista vastaavan ministerin toimivalta Sąd Najwyższyn talousarvion toteuttamisessa.
4.   Sąd Najwyższyn talousarvion toteuttamisessa kurinpitojaoston toiminnan osalta julkisista varoista vastaavan ministerin toimivalta kuuluu Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtajalle.”
Mainitun lain 20 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kurinpitojaoston ja siihen kuuluvien tuomareiden osalta Sąd Najwyższyn presidentin toimivaltuuksia, sellaisina kuin niistä säädetään
–
14 §:n 1 momentin 1, 4 ja 7 kohdassa, 31 §:n 1 momentissa, 35 §:n 2 momentissa, 36 §:n 6 momentissa, 40 §:n 1 ja 4 momentissa ja 51 §:n 7 ja 14 momentissa, käyttää Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtaja
–
14 §:n 1 momentin 2 kohdassa ja 55 §:n 3 momentin toisessa virkkeessä, käyttää Sąd Najwyższyn presidentti yhteisymmärryksessä Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtajan kanssa.”
Saman lain 27 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kurinpitojaoston toimivaltaan kuuluvat
1)
kurinpitoasiat,
a)
jotka koskevat Sąd Najwyższyn tuomareita
b)
jotka Sąd Najwyższy on käsitellyt seuraavien lakien nojalla käytyjen kurinpitomenettelyjen yhteydessä:
– –
–
laki [yleisistä tuomioistuimista]
– –”
Ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 35 §:n 2 momentin mukaan Sąd Najwyższyn presidentti voi siirtää tuomarin tämän suostumuksella toiseen jaostoon.
Kyseisen lain 73 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Sąd Najwyższyn tuomareita koskevissa kurinpitoasioissa kurinpitotuomioistuimet ovat
1)
ensimmäisenä oikeusasteena: Sąd Najwyższy kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi kurinpitojaoston tuomaria ja yksi Sąd Najwyższyn lautamies
2)
toisena oikeusasteena: Sąd Najwyższy kokoonpanossa, johon kuuluu kolme kurinpitojaoston tuomaria ja kaksi Sąd Najwyższyn lautamiestä.”
Kyseisen lain 97 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Jos Sąd Najwyższy toteaa, että sääntöjä on rikottu ilmeisellä tavalla asiaa tutkittaessa, se lähettää – muista toimivaltuuksistaan riippumatta – kyseiselle tuomioistuimelle virheilmoituksen. Sen on ennen virheilmoituksen lähettämistä ilmoitettava ratkaisukokoonpanoon kuuluneille yhdelle tai useammalle tuomarille mahdollisuudesta esittää kirjallisia huomautuksia seitsemän päivän kuluessa. Virheen havaitseminen ja toteaminen eivät vaikuta asian lopputulokseen.
– –
3.   Kun Sąd Najwyższy lähettää virheilmoituksen, se voi tehdä kurinpitotuomioistuimelle kurinpitoasiaa koskevan tutkintapyynnön. Kurinpitoasioita ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevä tuomioistuin on Sąd Najwyższy.”
Ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain siirtymäsäännöksiin kuuluu muun muassa kyseisen lain 131 §, jossa säädetään seuraavaa:
”Niin kauan kuin kaikkia Sąd Najwyższyn kurinpitojaostoon kuuluvia tuomareita ei ole nimitetty, Sąd Najwyższyn muita tuomareita ei voida siirtää kyseisessä jaostossa olevaan virkaan.”
Ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 131 §:ää on muutettu ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain muuttamisesta 12.4.2018 annetun lain (ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym; Dz. U 2018, järjestysnumero 847), joka tuli voimaan 9.5.2018, 1 §:n 14 kohdalla. Tämän muutoksen jälkeen kyseisessä pykälässä säädetään seuraavaa:
”Tuomari, jolla on tämän lain voimaantulopäivänä virka muissa Sąd Najwyższyn jaostoissa, voidaan siirtää kurinpitojaoston virkoihin. Siihen saakka, kunnes kaikki Sąd Najwyższyn tuomarit, jotka kuuluvat kurinpitojaostoon, on nimitetty ensimmäisen kerran, tuomari, joka hoitaa virkaa Sąd Najwyższyn muussa jaostossa, voi esittää [KRS:lle] pyynnön hänen siirtämisestään kurinpitojaostossa olevaan virkaan saatuaan tähän suostumuksen Sąd Najwyższyn presidentiltä, Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtajalta ja sen jaoston puheenjohtajalta, johon kuuluvassa virassa siirtoa pyytävä tuomari on. [Tasavallan presidentti] nimittää [KRS:n] esityksestä Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston tuomarin siihen asti, kunnes kaikki kyseisen jaoston virat on ensimmäisen kerran täytetty.”
Laki yleisistä tuomioistuimista
Yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tuomari on kurinpidollisesti vastuussa virka-asemastaan johtuvien velvollisuuksien laiminlyönneistä, joita ovat myös oikeussääntöjen ilmeinen ja vakava rikkominen sekä viran arvolle sopimaton käyttäytyminen (kurinpitorikkomukset).”
Kyseisen lain 110 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Tuomareita koskevissa kurinpitoasioissa toimivaltaisia ovat
1)
ensimmäisenä oikeusasteena:
a)
ylioikeuksien yhteydessä toimivat kurinpitotuomioistuimet kolmen tuomarin kokoonpanossa
b)
Sąd Najwyższy kokoonpanossa, johon kuulu kaksi kurinpitojaoston tuomaria ja yksi Sąd Najwyższyn lautamies, kun asia koskee kurinpidollista rikkomusta, joka on virallisen syytteen alainen tahallinen rikos tai tahallinen verorikos, tai kun Sąd Najwyższy on virheen toteamisen yhteydessä tehnyt kurinpitoasiaa koskevan tutkintapyynnön
2)
toisena oikeusasteena: Sąd Najwyższy kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi kurinpitojaoston tuomaria ja yksi Sąd Najwyższyn lautamies.
– –
3.   Kurinpitotuomioistuin, jonka tuomiopiirissä kurinpitomenettelyn kohteena oleva tuomari toimii, ei saa käsitellä 1 momentin 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettuja asioita. Asiaa käsittelemään toimivaltaisen kurinpitotuomioistuimen nimeää Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtaja kurinpitoasiamiehen pyynnöstä.”
Mainitun lain 112b §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Oikeusministeri voi nimetä tuomaria koskevan tietyn asian käsittelijäksi oikeusministeriön kurinpitoasiamiehen. Jos tässä tarkoitettu kurinpitoasiamies on nimetty, muu kurinpitoasiamies ei voi osallistua kyseisen asian käsittelyyn.
2.   – – Perustelluissa tapauksissa, erityisesti, jos oikeusministerin nimeämä kurinpitoasiamies kuolee tai on pitkän aikaa estynyt suorittamasta kurinpitoasiamiehen tehtäviään, oikeusministeri nimeää hänen tilalleen toisen tuomarin tai, jos kyseessä oleva kurinpitorikkomus on virallisen syytteen alainen tahallinen rikos, muun tuomarin tai syyttäjän.
3.   Oikeusministerin nimeämä kurinpitoasiamies voi aloittaa menettelyn oikeusministerin pyynnöstä tai osallistua vireillä olevaan menettelyyn.
4.   Oikeusministerin kurinpitoasiamiehen nimeäminen vastaa pyyntöä tutkinta- tai kurinpitomenettelyn aloittamisesta.
5.   Oikeusministerin nimeämän kurinpitoasiamiehen tehtävä päättyy välittömästi, kun kurinpitomenettelyn aloittamisesta kieltäytymisestä, kurinpitomenettelyn päättämisestä tai kurinpitomenettelyn raukeamisesta tehty päätös tulee lainvoimaiseksi. Oikeusministerin nimeämän kurinpitoasiamiehen tehtävän päättyminen ei estä oikeusministeriä nimeämästä uudelleen kurinpitoasiamiestä käsittelemään samaa asiaa.”
Saman lain 113 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”2.   Jos menettelyn kohteena oleva tuomari ei terveydellisistä syistä voi osallistua asian käsittelyyn kurinpitotuomioistuimessa, kurinpitotuomioistuimen puheenjohtaja tai kurinpitotuomioistuin nimeää menettelyn kohteena olevan tuomarin perustellusta pyynnöstä viran puolesta avustajan, joka on valittu asianajajien tai oikeudellisten neuvonantajien joukosta. Menettelyn kohteena olevan tuomarin on liitettävä hakemukseensa tuomioistuinlääkärin todistus, jossa vahvistetaan, että hän ei terveydentilansa vuoksi voi osallistua kurinpitomenettelyyn.
3.   Jos olosuhteista ilmenee, että pyynnön tekemättä jättäminen on johtunut syistä, jotka eivät johdu vastaajana olevasta tuomarista, avustaja voidaan poikkeuksellisesti nimetä viran puolesta ilman 2 momentissa tarkoitettua pyyntöä.”
Yleisistä tuomioistuimista annetun lain 113a §:ssä säädetään seuraavaa:
”Avustajan nimeämisellä viran puolesta ja hänen ryhtymisellään avustamaan vastaajaa ei ole lykkäävää vaikutusta menettelyn kulkuun.”
Kyseisen lain 114 §:n 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kurinpitorikkomuksia koskevien väitteiden tiedoksi antamisen jälkeen kurinpitoasiamies pyytää Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtajaa nimeämään asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevän kurinpitotuomioistuimen. Sąd Najwyższyn kurinpitojaoston puheenjohtaja nimeää tämän tuomioistuimen seitsemän päivän kuluessa pyynnön vastaanottamisesta.”
Mainitun lain 115a §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jollei kurinpitomenettelyn asianmukainen kulku muuta edellytä, kurinpitotuomioistuin käsittelee asian siitä huolimatta, että menettelyn kohteena oleva ja menettelystä tietoinen tuomari tai hänen edustajansa on jäänyt saapumatta asian käsittelyyn laillisen esteen vuoksi.”
KRS:stä annettu laki
KRS:stä annetun lain 9a §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Parlamentin alahuone valitsee Sąd Najwyższyn, yleisten tuomioistuinten, hallintotuomioistuinten ja sotatuomioistuinten tuomarien keskuudesta 15 jäsentä [KRS:ään] neljän vuoden yhteiseksi toimikaudeksi.
2.   Parlamentin alahuone ottaa 1 momentissa tarkoitettua vaalia suorittaessaan mahdollisuuksien mukaan huomioon sen, että [KRS:ssä] on oltava edustettuina erityyppisten ja eriasteisten tuomioistuinten tuomareita.
3.   Tuomareista valittujen [KRS:n] uusien jäsenten yhteinen toimikausi alkaa heidän valitsemistaan seuraavana päivänä. [KRS:n] jäsenet, joiden toimikausi päättyy, hoitavat tehtäväänsä siihen päivään saakka, jona [KRS:n] uusien jäsenten yhteinen toimikausi alkaa.”
Kansallisesta tuomarineuvostosta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta 8.12.2017 annetun lain, joka tuli voimaan 17.1.2018, 6 §:ään sisältyvässä siirtymäsäännöksessä säädetään seuraavaa:
”Perustuslain 187 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen [KRS:n] jäsenten, jotka on valittu tällä hetkellä voimassa olevien säännösten perusteella, toimikausi jatkuu [KRS:n] uusien jäsenten toimikauden alkamista edeltävään päivään, kuitenkin enintään 90 päivää tämän lain voimaantulopäivästä, jollei toimikausi ole sitä ennen päättynyt sen loppuun kulumisen vuoksi.”
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
Komissio katsoi, että Puolan tasavalta ei ollut noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan ja SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli antanut Sąd Najwyższyn tuomareita ja yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevaan kurinpitojärjestelmään sovellettavat uudet säännökset, ja lähetti sen vuoksi kyseiselle jäsenvaltiolle 3.4.2019 virallisen huomautuksen. Puolan tasavalta vastasi siihen 1.6.2019 päivätyllä kirjeellä, jossa se kiisti rikkoneensa unionin oikeutta millään tavoin.
Komissio antoi 17.7.2019 perustellun lausunnon, jossa se pysyi näkemyksessään, jonka mukaan näin käyttöön otettu uusi kurinpitojärjestelmä on mainittujen unionin oikeuden määräysten vastainen. Komissio kehotti tämän vuoksi Puolan tasavaltaa toteuttamaan perustellun lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa perustellun lausunnon vastaanottamisesta. Kyseinen jäsenvaltio katsoi 17.9.2019 päivätyssä vastauksessaan, että komission esittämät väitteet olivat aiheettomia.
Komissio ei tyytynyt tähän vastaukseen vaan päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa
Komissio pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 25.10.2019 toimittamallaan erillisellä asiakirjalla työjärjestyksen 133 artiklan 1 kohdan nojalla unionin tuomioistuinta käsittelemään tämän asian nopeutetussa menettelyssä. Komissio vetosi pyyntönsä tueksi siihen, että sen kanteessaan esittämät väitteet Puolan tuomareihin sovellettavasta uudesta kurinpitojärjestelmästä perustuvat heidän riippumattomuutensa varmistamiseksi tarvittavien takeiden järjestelmälliseen rikkomiseen. Oikeusvarmuuden vaatimus edellyttää näin ollen asian tutkimista lyhyessä ajassa, jotta epätietoisuus kyseisen järjestelmän yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa voidaan poistaa.
Työjärjestyksen 133 artiklan 1 kohdan mukaan unionin tuomioistuimen presidentti voi kantajan tai vastaajan pyynnöstä vastapuolta, esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan päättää, että asia käsitellään kyseisen työjärjestyksen määräyksistä poiketen nopeutetussa menettelyssä, jos asian laatu edellyttää sen käsittelemistä mahdollisimman nopeasti.
Tältä osin on muistutettava, että tällaista nopeutettua menettelyä on pidettävä menettelyllisenä välineenä, jolla on tarkoitus vastata poikkeuksellisen kiireelliseen tilanteeseen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että nopeutettua menettelyä voidaan olla soveltamatta, jos sen soveltaminen olisi vaikeaa asiassa esiin tulleiden oikeudellisten ongelmien arkaluonteisuuden ja monitahoisuuden vuoksi erityisesti silloin, kun asian käsittelyn kirjallista vaihetta unionin tuomioistuimessa ei ole asianmukaista lyhentää (tuomio 18.5.2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, jäljempänä tuomio Asociaţia Forumul Judecătorilor din România ym.,
EU:C:2021:393
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen presidentti päätti 26.11.2019 esittelevää tuomaria ja julkisasiamiestä kuultuaan, että tämän tuomion 30 kohdassa tarkoitettu komission pyyntö oli hylättävä.
Vaikka nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä esiin tulleet kysymykset, jotka koskevat unionin oikeuden perustavanlaatuisia määräyksiä, voivat lähtökohtaisesti olla ensisijaisen tärkeitä unionin tuomioistuinjärjestelmän moitteettoman toiminnan kannalta, jolle kansallisten tuomioistuinten riippumattomuus on olennaista, nämä kysymykset, jotka kaiken lisäksi liittyvät Puolan oikeuslaitoksen laajoihin uudistuksiin, ovat sillä tavoin arkaluonteisia ja monitahoisia, että nopeutetun menettelyn soveltaminen niihin olisi vaikeaa (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 105 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kanteen kohteen ja sen yhteydessä esiin tulleiden kysymysten luonteen vuoksi unionin tuomioistuimen presidentti antoi kuitenkin 26.11.2019 tekemällään päätöksellä asian käsittelylle etusijan työjärjestyksen 53 artiklan 3 kohdan nojalla.
Lisäksi komissio teki unionin tuomioistuimen kirjaamoon 23.1.2020 jätetyllä erillisellä asiakirjalla SEUT 279 artiklaan ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 160 artiklan 2 kohtaan perustuvan välitoimihakemuksen, jossa se vaati, että Puolan tasavalta velvoitetaan siihen asti, kunnes unionin tuomioistuin antaa pääasiassa tuomion
–
keskeyttämään ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 3 §:n 5 kohdan, 27 §:n ja 73 §:n 1 momentin niiden säännösten soveltaminen, jotka ovat perustana kurinpitojaoston toimivallalle käsitellä tuomareita koskevia kurinpitoasioita ensimmäisenä ja toisena asteena
–
pidättäytymään siirtämästä kurinpitojaostossa vireillä olevia asioita ratkaisukokoonpanolle, joka ei täytä riippumattomuuden vaatimuksia, jotka on määritelty muun muassa 19.11.2019 annetussa tuomiossa A. K. ym. (Ylimmän tuomioistuimen kurinpitojaoston riippumattomuus) (
C‑585/18, C‑624/18 ja C‑625/18
,
EU:C:2019:982
; jäljempänä tuomio A.K. ym.), ja
–
ilmoittamaan komissiolle viimeistään yhden kuukauden kuluttua haettujen välitoimien määräämistä koskevan unionin tuomioistuimen määräyksen tiedoksi antamisesta kaikki toimenpiteet, jotka se on toteuttanut noudattaakseen kyseistä määräystä täysimääräisesti.
Unionin tuomioistuin hyväksyi 8.4.2020 annetulla määräyksellä komissio v. Puola (
C‑791/19 R
,
EU:C:2020:277
) komission välitoimihakemuksen siihen asti, kunnes annetaan tuomio, jolla nyt esillä olevan asian käsittely päätetään.
Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 11.2., 19.2. ja 20.2.2020 antamilla päätöksillä väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia.
Asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa Puolan tasavalta toimitti vastinekirjelmän ja sittemmin vastaajan vastauskirjelmän komission toimittamaan kantajan vastauskirjelmään sekä vastauskirjelmän edellisessä kohdassa mainittujen viiden jäsenvaltion erikseen toimittamiin väliintulokirjelmiin, minkä jälkeen asianosaisten suulliset lausumat kuultiin 1.12.2020 pidetyssä istunnossa. Julkisasiamies esitti ratkaisuehdotuksensa 6.5.2021, jolloin asian käsittelyn suullinen vaihe siten päätettiin.
Puolan tasavalta pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 10.6.2021 toimittamallaan asiakirjalla asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen aloittamista. Tämän pyyntönsä tueksi se toteaa lähinnä olevansa eri mieltä julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksesta, josta ilmenee lisäksi, että käsiteltävän asian olosuhteita ei ole riittävästi selvitetty.
Tältä osin on muistutettava yhtäältä, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännössä ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksessä ei määrätä asianosaisten mahdollisuudesta esittää huomautuksia vastaukseksi julkisasiamiehen ratkaisuehdotukseen (tuomio 6.3.2018, Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisaalta SEUT 252 artiklan toisen kohdan mukaan julkisasiamiehen tehtävänä on täysin puolueettomana ja riippumattomana esittää julkisessa istunnossa perustellut ratkaisuehdotukset asioissa, jotka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön mukaan vaativat hänen myötävaikutustaan. Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus tai perustelut, joiden päätteeksi hän päätyy siihen, eivät sido unionin tuomioistuinta. Tämän vuoksi se, että osapuoli ei yhdy julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksessa todettuun – riippumatta ratkaisuehdotuksessa tutkituista kysymyksistä –, ei sellaisenaan voi olla peruste asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamiselle uudelleen (tuomio 6.3.2018, Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin voi kuitenkin työjärjestyksensä 83 artiklan nojalla julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta.
Unionin tuomioistuin katsoo kuitenkin nyt käsiteltävässä asiassa julkisasiamiestä kuultuaan, että toisin kuin Puolan tasavalta väittää, sillä on asian käsittelyn kirjallisen vaiheen ja unionin tuomioistuimessa pidetyn istunnon päätteeksi kaikki asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot. Asian käsittelyn suullista vaihetta ei siis ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Kanne
Komissio esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista neljä ensimmäistä koskevat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista ja viides SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan rikkomista.
Neljä ensimmäistä kanneperustetta, jotka koskevat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan rikkomista
SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sovellettavuus ja ulottuvuus
–
Asianosaisten lausumat
Komissio vetoaa siihen, että toisin kuin Puolan tasavalta on katsonut perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa sovelletaan nyt käsiteltävässä asiassa. Mainitussa määräyksessä nimittäin velvoitetaan jäsenvaltiot varmistamaan, että elimet, jotka kuuluvat unionin oikeudessa tarkoitettuina ”tuomioistuimina” sen oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, kuten asia on Puolan yleisten tuomioistuinten ja Sąd Najwyższyn osalta, täyttävät vaatimukset, joilla tehokas oikeussuoja voidaan taata ja joihin kuuluvat tällaisten elinten riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen liittyvät vaatimukset.
Nämä riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset edellyttävätkin erityisesti sellaisten sääntöjen olemassaoloa, joiden perusteella yksityisten kaikki perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se täysin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa. Tältä osin tuomioistuinten riippumattomuus ei koske ainoastaan lainkäyttötehtävien hoitamista yksittäisissä asioissa vaan myös tuomioistuinorganisaatiota ja sitä, tarjoaako kyseinen elin takeita, joilla voidaan varmistaa, että se koetaan riippumattomaksi siten, että voidaan säilyttää luottamus, joka tuomioistuinten on herätettävä demokraattisessa yhteiskunnassa.
Tätä varten on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevin tavoin erityisesti tarpeen, että tuomareihin sovellettavaan kurinpitojärjestelmään sisältyy tarvittavat takeet, jotta vältetään täysin vaara siitä, että tällaista kurinpitojärjestelmää käytetään tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä, ja tämä edellyttää sellaisten sääntöjen laatimista, joissa määritellään sekä se, millaisia menettelyjä pidetään kurinpitorikkomuksina, että konkreettisesti sovellettavat seuraamukset ja joissa säädetään riippumattoman elimen asiaan puuttumisesta sellaisen menettelyn mukaisesti, jossa taataan täysimääräisesti perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet ja etenkin puolustautumisoikeudet, sekä joissa vahvistetaan mahdollisuus riitauttaa tuomioistuimessa kurinpitoelinten päätökset.
Puolan tasavalta korostaa vastineessaan muun muassa, että perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklaa ei sovelleta kansallisia tuomareita koskeviin kurinpitoasioihin, koska kyse ei ole unionin oikeuden soveltamisesta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ei ole perusoikeuksiin kuuluvien puolustautumisoikeuksien eikä kuulluksi tulemista kohtuullisessa ajassa koskevan oikeuden lähde. Kyseinen jäsenvaltio katsoo, että komission riitauttamien menettelysäännösten perusteella käsiteltävät kurinpitoasiat ovat luonteeltaan puhtaasti sisäisiä ja että määrittäessään näitä menettelyjä Puolan viranomaiset eivät ole säännelleet unionin oikeuteen kuuluvia aloja mainitussa artiklassa, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan ja SEUT 3 ja SEUT 4 artiklan kanssa, tarkoitetulla tavalla.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on muistutettava, että unioni muodostuu valtioista, jotka ovat vapaasti ja vapaaehtoisesti liittyneet SEU 2 artiklassa tarkoitettuihin yhteisiin arvoihin ja jotka noudattavat näitä arvoja ja sitoutuvat edistämään niitä. Erityisesti SEU 2 artiklasta ilmenee, että unionin perustana on oikeusvaltion kaltaisia arvoja, jotka ovat jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista muun muassa oikeudenmukaisuus. Tältä osin on korostettava, että jäsenvaltioiden ja muun muassa niiden tuomioistuinten välinen keskinäinen luottamus perustuu perustavanlaatuiseen lähtökohtaan, jonka mukaan jäsenvaltiot jakavat lukuisia yhteisiä arvoja, joihin unioni perustuu, kuten kyseisessä artiklassa täsmennetään (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 160 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi se, että jäsenvaltio kunnioittaa SEU 2 artiklassa vahvistettuja arvoja, on edellytys sille, että kaikki perussopimusten soveltamisesta kyseiseen jäsenvaltioon johtuvat oikeudet toteutuvat. Jäsenvaltio ei siis voi muuttaa lainsäädäntöään sellaisella tavalla, joka johtaa oikeusvaltion arvon, joka on muun muassa SEU 19 artiklassa konkretisoituva arvo, suojelun heikkenemiseen. Jäsenvaltioiden on näin ollen huolehdittava siitä, ettei niiden oikeuslaitoksen järjestämistä koskeva lainsäädäntö heikkene tämän arvon kannalta, pidättäytymällä antamasta sääntöjä, jotka heikentäisivät tuomioistuinten riippumattomuutta (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 162 kohta).
Kuten SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa määrätään, jäsenvaltioiden on säädettävä tarvittavista muutoksenhakukeinoista ja menettelyistä tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden takaamiseksi yksityisille unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla. Yksityisille unionin oikeuden perusteella kuuluvien oikeuksien tehokkaan oikeussuojan periaate, johon SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa viitataan, on jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuva unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 6 ja 13 artiklassa, ja se vahvistetaan nykyään perusoikeuskirjan 47 artiklassa (tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan aineellisesta soveltamisalasta on lisäksi huomautettava, että tässä määräyksessä on kyse ”unionin oikeuteen kuuluvista aloista” riippumatta siitä, onko kyse tilanteesta, jossa jäsenvaltiot soveltavat unionin oikeutta perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla (tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 192 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jokaisen jäsenvaltion on SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla siten muun muassa varmistettava, että elimet, jotka kuuluvat unionin oikeudessa tarkoitettuina ”tuomioistuimina” sen oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla ja jotka voivat näin ollen lausua tässä ominaisuudessa unionin oikeuden soveltamisesta tai tulkinnasta, täyttävät tehokkaan oikeussuojan vaatimukset (tuomio 2.3.2021, A.B. ym. (Tuomareiden nimittäminen ylimpään tuomioistuimeen – Muutoksenhaku), C‑824/18, jäljempänä tuomio A.B. ym.,
EU:C:2021:153
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On puolestaan selvää, että sekä Sąd Najwyższy ja erityisesti sen kurinpitojaosto että Puolan yleiset tuomioistuimet voivat joutua lausumaan unionin oikeuden soveltamiseen tai tulkintaan liittyvistä kysymyksistä ja että ne kuuluvat unionin oikeudessa tarkoitettujen ”tuomioistuinten” ominaisuudessa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetulla tavalla Puolan oikeussuojakeinojen järjestelmään ”unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla”, joten mainittujen tuomioistuinten on täytettävä tehokkaan oikeussuojan vaatimukset (tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
kohta ja tuomio 5.11.2019, komissio v. Puola (Yleisten tuomioistuinten riippumattomuus),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
,
kohta).
Tältä osin on syytä muistuttaa, että vaikka oikeuslaitoksen järjestäminen jäsenvaltioissa kuuluu Puolan tasavallan toteamin tavoin jäsenvaltioiden toimivaltaan, jäsenvaltioiden on kuitenkin kyseistä toimivaltaa käyttäessään noudatettava niille unionin oikeuden ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla kuuluvia velvoitteita (tuomio 24.6.2019, komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 5.11.2019, komissio v. Puola (Yleisten tuomioistuinten riippumattomuus),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
,
kohta).
SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa velvoitetaan kaikki jäsenvaltiot säätämään tarvittavista oikeussuojakeinoista muun muassa perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla, joten viimeksi mainittu määräys on otettava asianmukaisesti huomioon tulkittaessa SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Sen takaamiseksi, että elimet, joiden tehtävänä voi olla lausua unionin oikeuden soveltamiseen ja tulkintaan liittyvistä kysymyksistä, voivat antaa tällaista tehokasta oikeussuojaa, onkin ensisijaisen tärkeää suojata niiden riippumattomuus, kuten vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa, jossa mainitaan mahdollisuus saada asiansa käsitellyksi ”riippumattomassa” tuomioistuimessa yhtenä niistä vaatimuksista, jotka liittyvät tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaan perusoikeuteen (tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 194 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämä tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimus, joka kuuluu erottamattomasti tuomioistuimen tehtävään, on osa tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan perusoikeuden keskeistä sisältöä, ja viimeksi mainitulla perusoikeudella on ensisijainen merkitys sen takaajana, että suojataan kaikkia niitä oikeuksia, joita yksityisillä on unionin oikeuden nojalla, ja että turvataan ne jäsenvaltioille yhteiset arvot, jotka on vahvistettu SEU 2 artiklassa ja joihin kuuluu muun muassa oikeusvaltiota koskeva arvo (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeudessa edellytetyt riippumattomuuden ja puolueettomuuden takeet edellyttävät sellaisten sääntöjen olemassaoloa, jotka koskevat muun muassa elimen kokoonpanoa ja sen jäsenten nimitystä ja toimikauden kestoa sekä perusteita, jotka koskevat elimen jäsenten pidättymistä päätöksenteosta, jääviyttä ja erottamista, ja joiden perusteella yksityisten kaikki perustellut epäilyt siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko se neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, voidaan sivuuttaa (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on tärkeää, että tuomarit on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa heidän riippumattomuutensa. Tuomareiden asemaan ja heidän tehtäviensä hoitamiseen sovellettavien sääntöjen on oltava erityisesti sellaisia, että niillä voidaan sulkea pois paitsi kaikki suora vaikuttaminen ohjeiden muodossa myös kaikenlainen epäsuorempi vaikuttaminen, joka voi ohjata asianomaisten tuomareiden ratkaisuja, ja että näin vältetään se, ettei kyseisiä tuomareita koeta riippumattomiksi tai puolueettomiksi, mikä olisi omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen täytyy herättää yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa (tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 197 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Erityisesti tuomareihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää koskevien unionin oikeuteen ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan perustuvien sääntöjen yhteydessä riippumattomuuden toteutuminen edellyttää vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan, että tähän järjestelmään sisältyy tarvittavat takeet, jotta vältetään täysin vaara siitä, että tällaista kurinpitojärjestelmää käytetään tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä. Tältä osin sellaisten sääntöjen laatiminen, joissa määritellään muun muassa kurinpitosääntöjen rikkomista merkitsevät toiminnat sekä konkreettisesti sovellettavat seuraamukset, joissa säädetään riippumattoman elimen asiaan puuttumisesta sellaisen menettelyn mukaisesti, jossa taataan täysimääräisesti perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet ja etenkin puolustautumisoikeudet, ja joissa vahvistetaan mahdollisuus riitauttaa tuomioistuimessa kurinpitoelinten päätökset, merkitsee lainkäyttövallan riippumattomuuden säilymisen kannalta olennaisten takeiden kokonaisuutta (tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 198 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetyn perusteella komission neljässä ensimmäisessä kanneperusteessa kyseenalaistamien kurinpitoasioita koskevien kansallisten sääntöjen laillisuus voidaan tutkia SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kannalta, ja on siis tarkasteltava, onko kyseistä määräystä rikottu komission väittämällä tavalla.
Toinen kanneperuste
–
Asianosaisten lausumat
Toisessa kanneperusteessaan, joka on syytä tutkia ensimmäiseksi, komissio katsoo, että SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on rikottu, koska kurinpitojaoston, jonka tehtävänä on ratkaista Sąd Najwyższyn tuomareita koskevat kurinpitoasiat ensimmäisenä ja toisena oikeusasteena sekä yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat tapauksesta riippuen joko toisena oikeusasteena tai sekä ensimmäisenä että toisena oikeusasteena, riippumattomuutta ja puolueettomuutta ei ole taattu vaadittavalla tavalla.
Vaikka toimeenpanovaltaa käyttävän elimen osallistuminen tuomareiden nimittämismenettelyyn ei yleisesti ottaen ole omiaan vaikuttamaan tuomareiden riippumattomuuteen tai puolueettomuuteen, käsiteltävässä asiassa on komission mukaan kuitenkin otettava huomioon, että eri lainsäädäntöuudistusten yhteisvaikutus ja niiden samanaikainen toteuttaminen Puolassa ovat johtaneet rakenteelliseen murrokseen, jonka vuoksi ei enää ole mahdollista turvata vaikutelmaa oikeuslaitoksen riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta eikä sitä luottamusta, jota tuomioistuinten täytyy herättää demokraattisessa yhteiskunnassa, eikä myöskään sivuuttaa yksityisten kaikkia perusteltuja epäilyjä siltä osin, onko kurinpitojaosto täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa ja onko se neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden.
Tämä murros johtuu eri tekijöistä, kuten siitä, että kurinpitojaosto, jolle on muun muassa annettu tuomiovalta kurinpitoasioissa tuomareihin nähden, on perustettu ex nihilo ja sille on samalla annettu Sąd Najwyższyssä suuri organisatorinen ja taloudellinen itsenäisyys, jollaista kyseisen tuomioistuimen muilla jaostoilla ei ole, sekä siitä, että ilman nähtävissä olevaa perustetta ja yleisesti sovellettavasta säännöstä poiketen on säädetty, että tähän uuteen jaostoon kuuluvat virat voidaan täyttää vain siten, että tasavallan presidentti nimittää uudet tuomarit KRS:n esityksestä, nimittämispäätöksellä, mutta ei siirtämällä Sąd Najwyższyn muissa jaostoissa ennestään virantoimituksessa olevia tuomareita.
Komission mukaan tässä yhteydessä merkitystä on myös sillä, että juuri ennen kuin nämä uudet tuomarit on nimitetty kurinpitojaostoon, KRS on muodostettu kokonaisuudessaan uudelleen lyhentämällä kyseisen elimen jäsenten meneillään olleita toimikausia ja näin on tehty sellaisten uusien sääntöjen perusteella, joilla säännellään KRS:n jäseniin kuuluvien 15 tuomarin nimeämistapaa siten, että uusien sääntöjen mukaan näitä jäseniä eivät enää valitse tuomarit itse, kuten aikaisemmin, vaan parlamentin alahuone. Näiden uudistusten seurauksena KRS:n 25 jäsenestä 23 on lainsäädäntövallan tai toimeenpanovallan käyttäjien tai niiden edustajien nimittämiä, mikä aiheuttaa kyseisen elimen politisoitumisen ja näin ollen lisää mainittujen viranomaisten vaikutusvaltaa kurinpitojaoston tuomareiden nimittämismenettelyyn, kuten muun muassa Euroopan neuvoston Demokratiaa oikeusteitse ‑komissio (Venetsian komissio) on huomauttanut 11.12.2017 antamassaan lausunnossa (CDL(2017)031) ja Euroopan lahjonnan vastaisen valtioiden ryhmä (GRECO) 23.3.2018 antamassaan Puolaa koskevassa ad hoc ‑kertomuksessa.
Puolan tasavalta katsoo vastineessaan, että sekä kurinpitojaoston jäsenten nimittämismenettely, joka sitä paitsi muistuttaa muissa jäsenvaltioissa voimassa olevaa menettelyä, että näille jäsenille heidän nimittämisensä jälkeen kuuluvat takeet ovat omiaan takaamaan kyseisen jaoston riippumattomuuden.
Edellytykset, jotka Sąd Najwyższyn tuomareiden tehtävien hakijoiden on täytettävä, on nimittäin Puolan tasavallan mukaan määritelty tyhjentävästi kansallisessa oikeudessa, ja heidän nimittämismenettelyynsä kuuluu avointa virkaa koskevan ilmoituksen julkaisemisen jälkeen KRS:n suorittama valinta, jonka perusteella kyseinen elin tekee valittujen hakijoiden nimittämistä koskevan esityksen, minkä jälkeen nimittämispäätöksen tekee lopuksi tasavallan presidentti, joka ei ole sidottu KRS:n esitykseen.
Lisäksi KRS:n uusi kokoonpano ei juurikaan eroa eräissä muissa jäsenvaltioissa perustettujen kansallisten tuomarineuvostojen kokoonpanosta, ja se on myötävaikuttanut tämän elimen demokraattisen legitimiteetin vahvistamiseen ja Puolan tuomarikunnan paremman edustavuuden varmistamiseen.
Lopuksi Puolan tasavallan mukaan kurinpitojaoston tuomareiden riippumattomuus perustuu heidän nimittämisensä jälkeen sellaisten takeiden järjestelmään, jotka liittyvät muun muassa heidän toimikautensa määrittelemättömään kestoon, heidän erottamattomuuteensa, koskemattomuuteensa ja velvollisuuteensa pidättäytyä poliittisesta toiminnasta sekä erilaisiin ammatillisiin yhteensopimattomuuksiin ja erityisen suureen palkkaan. Kurinpitojaoston vahva hallinnollinen, taloudellinen ja lainkäytöllinen itsenäisyys on puolestaan omiaan vahvistamaan kyseisen elimen riippumattomuutta suojaamalla sen jäseniä ammatilliseen alistussuhteeseen tai kollegiaalisuuteen liittyviltä vaaroilta silloin, kun heidän on ratkaistava Sąd Najwyższyn muiden jaostojen tuomareita koskevia kurinpitoasioita.
Kurinpitojaoston riippumattomuus Puolan täytäntöönpanovallasta ilmenee vastaajan mukaan myös kyseisen elimen päätöksistä, jotka osoittavat muun muassa, että oikeusministeriön haettua 18 tapauksessa muutosta ensimmäisen oikeusasteen kurinpitotuomioistuinten antamiin tuomareita koskeviin ratkaisuihin valituksenalaiset tuomiot on pysytetty seitsemässä tapauksessa, niitä on viidessä tapauksessa muutettu määräämällä ankarampi kurinpitoseuraamus, kahdessa tapauksessa kurinpitojaosto on määrännyt kurinpitoseuraamuksen muuttaen tuomioita, joilla kurinpitoseuraamus oli jätetty määräämättä, niin ikään kahdessa tapauksessa se on lukenut syyksi kurinpitorikkomuksen mutta jättänyt määräämättä kurinpitoseuraamuksen muuttaen tuomioita, joilla rangaistusvaatimus oli hylätty, yhdessä tapauksessa tuomio on kumottu ja kurinpitomenettely päätetty asianomaisen tuomarin kuoleman johdosta sekä yhdessä tapauksessa kurinpitojaosto on muuttanut valituksenalaista tuomiota jättäen kurinpitoseuraamuksen määräämättä katsottuaan, että menettelyn kohteena oleva kurinpitorikkomus oli vähäinen.
Komissio katsoo vastauskirjelmässään, että nyt käsiteltävän kanteen nostamisen jälkeen annetussa tuomiossa A.K. ym. on tällä välin vahvistettu, että tarkasteltava kanneperuste on aiheellinen.
Sama koskee 5.12.2019 annettua tuomiota (III PO 7/18) ja 15.1.2020 annettuja määräyksiä (III PO 8/18 ja III PO 9/18), joissa tuomiolla A.K. ym. ratkaistun ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevia pääasioita käsitellyt tuomioistuin Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) (ylin tuomioistuin (työ- ja sosiaaliturvaoikeudellisten asioiden jaosto), Puola) komission mukaan katsoi tuomiosta A.K. ym. ilmenevien oikeusohjeiden perusteella, ettei KRS nykyisessä kokoonpanossaan ole puolueeton ja Puolan lainsäädäntövallan ja toimeenpanovallan käyttäjistä riippumaton elin eikä kurinpitojaosto ole perusoikeuskirjan 47 artiklassa, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja perustuslain 45 §:n 1 momentissa tarkoitettu ”tuomioistuin”. Kyseisissä ratkaisuissa Sąd Najwyższy viittasi tämän tuomion 65 kohdassa jo mainittujen seikkojen lisäksi ensinnäkin siihen, että kurinpitojaostolle on annettu yksinomainen toimivalta Sąd Najwyższyn tuomareita koskevissa työ- ja sosiaaliturvaoikeudellisissa ja eläkkeelle siirtämiseen liittyvissä asioissa, jotka kaikki olivat aikaisemmin kuuluneet yleisten tuomioistuinten toimivaltaan, toiseksi siihen, että valitsematta jääneen tuomarin mahdollisuuksia riitauttaa KRS:n päätöslauselmat asianomaisten tuomareiden nimittämismenettelyn yhteydessä oli huomattavasti kavennettu KRS:stä annettuun lakiin eri aikoina tehdyillä muutoksilla, kolmanneksi siihen, että kurinpitojaoston tuomareiksi nimitetyillä tuomareilla on erittäin vahvat siteet Puolan lainsäädäntövallan tai toimeenpanovallan käyttäjiin, ja neljänneksi siihen, että kurinpitojaosto on perustamisestaan lähtien muun muassa pyrkinyt vaikuttamaan siihen, että tuomion A.K. ym. taustalla olleissa asioissa unionin tuomioistuimelle esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt peruutettaisiin.
Komission mukaan mainituissa ratkaisuissa näin esitetyt toteamukset toistettiin tämän jälkeen 23.1.2020 annetussa päätöslauselmassa, jolla on oikeusperiaatteen vaikutus ja jonka Sąd Najwyższy antoi kokoonpanossa, johon kuuluivat kyseisen tuomioistuimen siviiliasioiden jaosto, rikosasioiden jaosto ja työ- ja sosiaaliturvaoikeudellisten asioiden jaosto.
Kurinpitojaoston tuomarit ovat komission mukaan lisäksi etuoikeutetussa asemassa Sąd Najwyższyn muiden jaostojen tuomareihin nähden. Sąd Najwyższyn 5.12.2019 antamasta tuomiosta (III PO 7/18) nimittäin ilmenee myös, että kurinpitojaoston työmäärä on huomattavasti pienempi kuin mainitun tuomioistuimen muiden jaostojen työmäärä, vaikka kurinpitojaoston jäsenille maksetaan Puolan tasavallan vastineessaan toteaman mukaisesti palkkaa, joka on yli 40 prosenttia suurempi kuin Sąd Najwyższyn muiden jaostojen tuomareiden palkka.
Niiden takeiden osalta, joiden väitetään suojaavan kurinpitojaoston tuomareita heidän nimittämisensä jälkeen ja joihin Puolan tasavalta on viitannut, komissio katsoo, että tuomiosta A.K. ym. ilmenevät oikeusohjeet osoittavat, että kyseisten takeiden olemassaolosta riippumatta on välttämätöntä asianomaisen elimen perustamista koskevia kansallisia säännöksiä, jotka liittyvät muun muassa sille annettuun toimivaltaan, sen kokoonpanoon ja siihen kuuluvien tuomareiden nimittämismenettelyyn, kokonaisvaltaisesti tarkastelemalla varmistautua siitä, että nämä eri seikat eivät ole omiaan herättämään yksityisissä perusteltuja epäilyjä siltä osin, ovatko kyseiset tuomarit nimittämisensä jälkeen täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa ja ovatko he neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden.
Puolan tasavalta katsoo vastauskirjelmässään, että komission kanteesta ilmenee, että komission toinen kanneperuste koskee nyt käsiteltävän kanteen kohteena olevien kansallisten säännösten oikeudellista arviointia eikä tosiseikkojen toteamista. Kurinpitojaoston riippumattomuuteen vaikuttavilla seikoilla, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen oli tuomion A.K. ym. mukaisesti tutkittava mainitun tuomion taustalla olleissa pääasioissa, ei kuitenkaan ole mitään yhteyttä näiden kansallisten säännösten abstraktista yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa tehtävään arviointiin, vaan ne kuuluvat tosiseikkojen alaan. Näin ollen Sąd Najwyższyn tuomion A.K. ym. johdosta antamilla ratkaisuilla ei ole merkitystä arvioitaessa sitä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, josta kyseistä jäsenvaltiota moititaan nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä. Sąd Najwyższyn 23.1.2020 antama päätöslauselma puolestaan ei koske kurinpitojaoston toimivaltaa, ja lisäksi Trybunał Konstytucyjny (perustuslakituomioistuin, Puola) on 20.4.2020 antamassaan tuomiossa todennut kyseisen päätöslauselman perustuslain vastaiseksi.
Puolan tasavalta esittää vielä vastauskirjelmänsä liitteenä asiakirjoja, joissa on yhteensä noin 2300 sivua ja joissa esitetään täydellinen yleiskuva kurinpitojaoston ratkaisuista, jotka tukevat mainitun jäsenvaltion näkemystä siitä, että kyseinen elin tekee ratkaisunsa täysin puolueettomasti ja täysin riippumattomasti. Lisäksi tämän kirjelmän liitteenä niin ikään olevasta oikeusministerin vaatimuksesta vuosina 2017–2019 vireille pannuissa kurinpitomenettelyissä tehtyjä päätöksiä vertailevasta yleiskatsauksesta ilmenee myös, että vuosina 2017 ja 2018 ylimmän tuomioistuimen rikosasioiden jaosto hyväksyi kuusi oikeusministerin 14 kanteesta ja vuosina 2018 ja 2019 kurinpitojaosto hyväksyi puolestaan 17 kaikkiaan 44 kanteesta, mikä osoittaa niiden suhteellisen osuuden säilyneen samalla tasolla.
Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta katsovat puolestaan, että muun muassa tuomiosta A.K. ym. ilmenevien oikeusohjeiden mukaan kurinpitojaosto ei täytä unionin oikeudesta johtuvia puolueettomuuden ja riippumattomuuden vaatimuksia. Belgian kuningaskunnan mukaan tämä päätelmä voi lisäksi perustua kansainvälisissä elimissä hyväksyttyihin eri asiakirjoihin, kuten eurooppalaiseen tuomareiden peruskirjaan ja Venetsian komission 16.1.2020 antamaan lausuntoon nro 977/2019, joka koskee erityisesti yleisistä tuomioistuimista annettuun lakiin ja ylimmästä tuomioistuimesta annettuun uuteen lakiin 20.12.2019 tehtyjä muutoksia.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten tämän tuomion 61 kohdassa mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, jokaisen jäsenvaltion on SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla varmistettava, että kurinpitojärjestelmä, jota sovelletaan niiden oikeussuojakeinojen järjestelmään unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla kuuluvien kansallisten tuomioistuinten tuomareihin, on tuomareiden riippumattomuuden periaatteen mukainen, erityisesti varmistamalla, että mainittujen tuomioistuinten tuomareita vastaan aloitetuissa kurinpitomenettelyissä annettuja ratkaisuja valvoo sellainen elin, joka itse täyttää tehokkaan oikeussuojan edellyttämät takeet, kuten riippumattomuuden takeen (määräys 8.4.2020, komissio v. Puola,
C‑791/19 R
,
EU:C:2020:277
,
kohta).
Ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 27 §:n 1 momentista, 73 §:n 1 momentista ja 97 §:n 3 momentista sekä yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 1 momentista ilmenee kuitenkin, että Puolan tuomareita koskevat kurinpitopäätökset kuuluvat vastedes ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain nojalla perustetun kurinpitojaoston toimivaltaan. Kyseinen jaosto ratkaisee ensimmäisenä ja toisena oikeusasteena Sąd Najwyższyn tuomareita koskevat kurinpitoasiat sekä tapauksen mukaan joko toisena oikeusasteena tai sekä ensimmäisenä että toisena oikeusasteena yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat. Edellisessä kohdassa mainituista periaatteista seuraa näin ollen, että unionin oikeuden ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla kurinpitojaoston kaltaisen elimen on tarjottava kaikki edellytetyt takeet riippumattomuudestaan ja puolueettomuudestaan.
Kuten unionin tuomioistuin on jo täsmentänyt tältä osin, Sąd Najwyższyn tuomareiden ja yleisten tuomioistuinten tuomareiden näköpiirissä oleva riski joutua kurinpitomenettelyyn, joka voi johtaa asian saattamiseen sellaisen elimen käsiteltäväksi, jonka riippumattomuutta ei ole taattu, voi sellaisenaan heikentää heidän omaa riippumattomuuttaan (määräys 8.4.2020, komissio v. Puola,
C‑791/19 R
,
EU:C:2020:277
,
kohta).
Tältä osin on erityisesti otettava huomioon se, että kurinpitotoimenpiteillä voi olla vakavia vaikutuksia niiden kohteeksi joutuneiden tuomareiden elämään ja virkauraan. Kuten Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on myös todennut, harjoitettavan tuomioistuinvalvonnan on siten sovelluttava siihen, että kyseessä olevat päätökset ovat luonteeltaan kurinpidollisia. Kun nimittäin valtio ryhtyy kurinpitomenettelyyn, kyse on oikeuslaitoksen toimintaan ja riippumattomuuteen kohdistuvasta yleisön luottamuksesta, joka demokraattisessa yhteiskunnassa takaa oikeusvaltion olemassaolon (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.11.2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugali, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, 196 kohta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 9.3.2021, Eminağaoğlu v. Turkki, CE:ECHR:2021:0309JUD007652112, 97 kohta).
Komissio katsoo toisessa kanneperusteessaan lähinnä, että kun otetaan huomioon erityinen asiayhteys, jossa kurinpitojaosto perustettiin, sen tietyt ominaispiirteet ja menettely, joka johti siihen kuuluvien tuomarien nimittämiseen, kyseinen elin ei täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetettuja riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimuksia.
Tältä osin on aluksi muistutettava siitä komission ja väliintulijoiden korostamasta seikasta, että unionin tuomioistuin on jo tuomiossaan A.K. ym. tutkinut Sąd Najwyższyn (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) ennakkoratkaisupyynnön, joka koski muun muassa sitä, onko unionin oikeutta tulkittava siten, että kurinpitojaoston kaltainen elin täyttää muun muassa perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetut riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset.
Kuten tuomion A.K. ym. tuomiolauselmasta ilmenee, unionin tuomioistuin on tältä osin katsonut, että tietty elin ei ole mainitussa määräyksessä tarkoitettu riippumaton ja puolueeton tuomioistuin, kun objektiiviset olosuhteet, joissa kyseinen elin on perustettu, ja sen ominaispiirteet sekä se tapa, jolla sen jäsenet on nimitetty, ovat omiaan herättämään yksityisissä perusteltuja epäilyjä siltä osin, onko mainittu elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ja erityisesti lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan välittömän tai välillisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko mainittu elin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden. Tällaiset epäilyt voivat siten johtaa siihen, ettei mainittu elin näytä riippumattomalta tai puolueettomalta, mikä on omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen on herätettävä mainituissa yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa.
Kuten tämän tuomion 52 ja 57 kohdasta ilmenee, SEU 19 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittaessa perusoikeuskirjan 47 artikla on otettava asianmukaisesti huomioon.
Sen määrittämiseksi, täyttääkö kurinpitojaosto unionin oikeudessa näin asetetut riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset elimenä, jonka tehtävänä on valvoa ratkaisuja, joita tehdään kurinpitomenettelyissä, jotka on pantu vireille tuomareita vastaan, joiden ratkaistavaksi voi tulla unionin oikeuden tulkintaa ja soveltamista koskevia asioita, on heti aluksi muistutettava siitä komissionkin mainitsemasta seikasta, että kurinpitojaoston perustaminen ylimmästä tuomioistuimesta annetulla uudella lailla tapahtui osana lainkäyttövallan järjestämistä Puolassa koskevia laajempia uudistuksia, joita ovat erityisesti kyseisen ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain säätämisestä ja vastaavasti yleisistä tuomioistuimista annettuun lakiin ja KRS:stä annettuun lakiin tehdyistä muutoksista johtuneet uudistukset.
Tässä yhteydessä on ensinnäkin todettava komission esittämien huomautusten mukaisesti, että edellä mainituin tavoin ex nihilo perustetulle kurinpitojaostolle on ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 27 §:n, 73 §:n 1 momentin ja 97 §:n 3 momentin sekä yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 1 momentin mukaisesti annettu sekä yksinomainen toimivalta ratkaista niin Sąd Najwyższyn tuomareita koskevat kurinpitoasiat kuin heitä koskevat työ- ja sosiaaliturvaoikeudelliset asiat ja heidän eläkkeelle siirtämistään koskevat asiat että toimivalta ratkaista tapauksesta riippuen ensimmäisenä oikeusasteena tai sekä ensimmäisenä että toisena oikeusasteena yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat.
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut tuomion A.K. ym. 148 ja 149 kohdassa, Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkkeelle siirtämistä koskevien oikeusriitojen osalta on muistutettava erityisesti siitä, että kyseinen toimivalta annettiin kurinpitojaostolle samassa yhteydessä, jossa muun muassa annettiin ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain säännökset, joilla säädettiin Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeiän alentamisesta ja tämän toimenpiteen soveltamisesta kyseisen tuomioistuimen virassa olleisiin tuomareihin kuitenkin siten, että tasavallan presidentille annettiin harkintavaltaa jatkaa mainittujen tuomareiden aktiivisten lainkäyttötehtävien hoitamista hiljattain vahvistetun eläkeiän saavuttamisen jälkeen. Tältä osin unionin tuomioistuin katsoi 24.6.2019 antamassaan tuomiossa komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
), että mainittujen kansallisten säännösten antamisen vuoksi Puolan tasavalta oli loukannut Sąd Najwyższyn tuomareiden erottamattomuutta ja riippumattomuutta ja jättänyt noudattamatta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan.
Toiseksi on todettava komission esittämien huomautusten ja myös unionin tuomioistuimen tuomion A.K. ym. 151 kohdassa todetun mukaisesti, että ylimmästä tuomioistuimesta annetulla lailla käyttöön otetusta uudesta järjestelmästä ja erityisesti kyseisen lain 6, 7 ja 20 §:stä ilmenee, että vaikka kurinpitojaosto on muodollisesti perustettu Sąd Najwyższyn jaostoksi, sillä on erityisen pitkälle menevä organisatorinen, toiminnallinen ja taloudellinen itsenäisyys verrattuna saman tuomioistuimen muihin jaostoihin.
Tältä osin Puolan tasavallan esittämä väite, jonka mukaan nyt käsiteltävässä asiassa on kyse yksinomaan kurinpitojaoston tuomareiden riippumattomuuden vahvistamisesta suojaamalla heitä organisaatioon perustuvaan ammatilliseen alistussuhteeseen tai kollegiaalisuuteen liittyviltä riskeiltä, ei voi menestyä muun muassa siksi, koska kurinpitojaostoon kuuluvat tuomarit voivat itsekin olla asianosaisina kurinpitoasioissa taikka työoikeudellisia tai sosiaaliturvaoikeudellisia tai eläkkeelle siirtämiseen liittyviä kysymyksiä koskevissa asioissa ja koska Puolan lainsäätäjä ei ole pitänyt tarpeellisena antaa tällaisten asioiden ratkaisemista koskevaa toimivaltaa Sąd Najwyższyn jollekin muulle jaostolle.
Kolmanneksi siitä, että kurinpitojaostoon kuuluvilla tuomareilla on oikeus palkkaan, joka on noin 40 prosenttia suurempi kuin Sąd Najwyższyn muihin jaostoihin sijoitetuilla tuomareilla, on todettava, että Puolan tasavallan kirjallisissa lausumissaan ja istunnossa esittämien selitysten mukaan tämän huomattavasti suuremman palkan yksinomaisena perusteena on kurinpitojaoston tuomareihin sovellettava tehtävien yhteensopimattomuutta koskeva erityinen sääntö, joka estää heitä hoitamasta yliopistollisia tehtäviä. Samojen selitysten mukaan asianomaiset henkilöt voivat kuitenkin tästä esteellisyyssäännöstä huolimatta oman valintansa mukaan hoitaa tällaisia yliopistollisia tehtäviä, kunhan ne eivät ole ristiriidassa tuomarin aseman edellyttämän arvokkuuden kanssa ja jos he tässä tapauksessa luopuvat tästä suuremmasta palkasta. On kuitenkin todettava, että tällaisten selitysten perusteella ei muun muassa voida ymmärtää objektiivisia syitä, joiden vuoksi myös Sąd Najwyższyn muihin jaostoihin sijoitetuille tuomareille ei voitaisi myöntää tätä samaa mahdollisuutta tehdä valintaa yliopistollisen toiminnan harjoittamisen ja tällaisen huomattavasti suuremman palkan välillä.
Neljänneksi on korostettava sitä komission esiin tuomaa ja unionin tuomioistuimen tuomion A.K. ym. 150 kohdassa jo todettua seikkaa, jonka mukaan ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 131 §:n nojalla kurinpitojaosto, jolla siis on edellä 89 kohdassa mainitut toimivaltuudet, oli alun perin muodostettava vain uusista tuomareista, jotka tasavallan presidentti on nimittänyt KRS:n ehdotuksesta, jolloin Sąd Najwyższyssä ennestään virantoimituksessa olleilla tuomareilla ei ollut mitään mahdollisuutta saada siirtoa kurinpitojaostoon, vaikka tuomareiden siirtäminen Sąd Najwyższyn jaostosta toiseen jaostoon on saman lain nojalla lähtökohtaisesti sallittua. Lisäksi ennen näiden nimitysten tekemistä KRS:n kokoonpano vaihtui täydellisesti.
Kuten tämän tuomion 59 kohdassa mainitusta vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, unionin oikeudessa edellytetyt tuomareiden riippumattomuuden ja puolueettomuuden varmistamiseen soveltuvat takeet edellyttävät muun muassa tuomareiden nimittämistä koskevien sääntöjen olemassaoloa (ks. vastaavasti tuomio A.B. ym., 117 ja 121 kohta). Tämän tuomion 56 kohdassa mainitusta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee vastaavasti, että jäsenvaltioiden on muun muassa tuomareiden nimittämismenettelyyn sovellettavien kansallisten säännösten antamiseen liittyvää toimivaltaa käyttäessään noudatettava unionin oikeudesta ja erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvia velvoitteitaan (ks. vastaavasti tuomio A.B. ym., 68 ja 79 kohta ja tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta).
Oikeusvaltion toiminnalle tunnusomaisen vallanjako-opin mukaisesti tuomioistuinten riippumattomuus lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta on lisäksi taattava (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Siltä osin kuin on lähemmin tarkasteltuna kyse olosuhteista, joissa Sąd Najwyższyn ja erityisesti kurinpitojaoston tuomareiden nimittämistä koskevat päätökset tehdään, unionin tuomioistuimella on tosin jo ollut tilaisuus täsmentää, että pelkästään se, että heidät nimittää jäsenvaltion tasavallan presidentti, ei voi johtaa siihen, että he ovat tasavallan presidentistä riippuvaisia, eikä se voi herättää epäilyjä heidän puolueettomuudestaan, jos asianomaisiin henkilöihin ei heidän nimittämisensä jälkeen kohdisteta mitään painostusta eivätkä he saa ohjeita tehtäviään hoitaessaan (tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että on tarpeen varmistua siitä, että nimityspäätösten tekemiseen johtavat aineelliset edellytykset ja menettelysäännöt ovat sellaisia, ettei yksityisille voi herätä niiden johdosta perusteltuja epäilyjä siltä osin, ovatko asianomaiset tuomarit täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, ovatko he neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden, sen jälkeen kun asianomaiset henkilöt on nimitetty, ja että tätä varten on tärkeää erityisesti, että kyseisillä edellytyksillä ja menettelysäännöillä voidaan sulkea pois paitsi kaikki suora vaikuttaminen ohjeiden muodossa myös kaikenlainen epäsuorempi vaikuttaminen, joka voi ohjata asianomaisten tuomareiden ratkaisuja (ks. vastaavasti tuomio 20.4.2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Todettuaan ensin, että perustuslain 179 §:n mukaan tasavallan presidentti nimittää Sąd Najwyższyn tuomarit KRS:n eli sellaisen elimen ehdotuksesta, jolle on annettu perustuslain 186 §:ssä tehtäväksi valvoa tuomioistuinten ja tuomareiden riippumattomuutta, unionin tuomioistuin täsmensi tuomion A.K. ym. 137 kohdassa ja tuomion A.B. ym. 124 kohdassa, että tällaisen elimen myötävaikutus tuomareiden nimittämismenettelyn yhteydessä voi lähtökohtaisesti olla omiaan edistämään kyseisen menettelyn objektiivisuutta rajaamalla sitä liikkumavaraa, joka tasavallan presidentillä on, kun hän käyttää hänelle tällä tavoin myönnettyä toimivaltaa.
Tuomion A.K. ym. 138 kohdassa ja tuomion A.B. ym. 125 kohdassa unionin tuomioistuin kuitenkin totesi, että näin oli kuitenkin vain muun muassa sillä edellytyksellä, että mainittu elin on itse riittävän riippumaton lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta ja viranomaisesta, jolle sen on annettava tällainen nimitysehdotus.
Tältä osin on todettava, että perustuslain 179 §:n perusteella toimi, jolla KRS esittää ehdokasta Sąd Najwyższyn tuomarinvirkaan, on sine qua non ‑edellytys sille, että tasavallan presidentti voi nimittää tällaisen ehdokkaan tällaiseen virkaan. KRS:n rooli nimitysmenettelyssä on näin ollen ratkaiseva (ks. vastaavasti tuomio A.B. ym., 126 kohta).
Tällaisessa asiayhteydessä sillä, miten riippumaton KRS on Puolan lainsäädäntö- ja toimeenpanovallasta hoitaessaan sille näin annettuja tehtäviä, saattaa olla merkitystä, kun arvioidaan sitä, voivatko KRS:n valitsemat tuomarit itse täyttää unionin oikeuteen perustuvat riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimukset (ks. vastaavasti tuomio A.K. ym., 139 kohta ja tuomio A.B. ym., 127 kohta).
Kuten Puolan tasavalta on todennut, unionin tuomioistuin on tosin jo katsonut, että se seikka, että lainsäädäntövallan käyttäjien valitsemat jäsenet ovat enemmistönä tuomareiden nimittämismenettelyyn osallistuvan kansallisen tuomarineuvoston kaltaisessa elimessä, ei voi yksinään johtaa siihen, että kyseisen menettelyn päätteeksi nimitettyjen tuomareiden riippumattomuutta olisi epäiltävä (ks. vastaavasti tuomio 9.7.2020, Land Hessen,
C‑272/19
,
EU:C:2020:535
,
ja
kohta). Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti tuomiosta A.K. ym. ja tuomiosta A.B. ym. ilmenee kuitenkin myös, että tilanne voi olla toinen, jos tämä sama olosuhde yhdessä muiden merkityksellisten seikkojen ja näiden valintojen tekemiseen liittyvien olosuhteiden kanssa johtaa tällaisiin epäilyihin.
Tältä osin on ensinnäkin todettava komission mainitsemin tavoin, että KRS:ään tuomareiden keskuudesta valitut 15 jäsentä olivat aikaisemmin tuomareiden valitsemia mutta KRS:stä annettua lakia on hiljattain muutettu siten, että mainitun lain 9a §:n mukaan nämä 15 jäsentä nimittää yksi Puolan lainsäädäntövaltaa käyttävistä elimistä, minkä seurauksena KRS:ään sen uuteen kokoonpanoon kuuluvista 25 jäsenestä 23 on Puolan toimeenpanovaltaa ja lainsäädäntövaltaa käyttävien elinten nimittämiä tai niiden jäseniä. Tällaiset muutokset ovat omiaan aiheuttamaan riskin, jota ei siihen saakka ollut olemassa aikaisemmin voimassa olleessa vaalitavassa, siitä, että näiden lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan käyttäjien vaikutusvalta KRS:ään lisääntyy ja kyseisen elimen riippumattomuus heikentyy.
Toiseksi, ja kuten myös komissio on korostanut, tämän tuomion 26 kohdassa toistetusta 8.12.2017 annetun lain 6 §:stä ilmenee, että tällä tavoin muodostettu KRS:n uusi kokoonpano on toteutettu lyhentämällä kyseiseen elimeen siihen saakka kuuluneiden jäsenten meneillään ollutta toimikautta, joka oli perustuslain 187 §:n 3 momentin mukaan neljä vuotta.
Kolmanneksi on huomautettava, että lainsäädäntöuudistus, joka johti näin ollen tähän KRS:n uuteen kokoonpanoon, toteutettiin samanaikaisesti kuin ylimmästä tuomioistuimesta annettu uusi laki, jolla toteutettiin Sąd Najwyższyn laaja-alainen uudistus, jossa mainittuun tuomioistuimeen muun muassa perustettiin kaksi uutta jaostoa, joihin kurinpitojaosto kuuluu, sekä tämän tuomion 90 kohdassa jo tarkastellun sellaisen järjestelmän käyttöön ottaminen, joka on sittemmin todettu SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaiseksi ja jossa säädettiin Sąd Najwyższyn tuomareiden eläkeiän alentamisesta ja tämän toimenpiteen soveltamisesta virassa oleviin kyseisen tuomioistuimen tuomareihin.
Näin ollen on kiistatonta, että KRS:n silloiseen kokoonpanoon kuuluneiden sen eräiden jäsenten toimikauden ennenaikainen päättyminen ja KRS:n uudelleenmuodostaminen sen uudessa kokoonpanossa ovat tapahtuneet asiayhteydessä, jossa oli odotettavissa, että useita Sąd Najwyższyn ja erityisesti kurinpitojaoston tuomarin virkoja tulee täytettäväksi lyhyen ajan kuluessa, kuten unionin tuomioistuin on jo pääasiallisesti korostanut 17.12.2018 antamansa määräyksen komissio v. Puola (
C‑619/18 R
,
EU:C:2018:1021
) 22–27 kohdassa, 24.6.2019 antamansa tuomion komissio v. Puola (Ylimmän tuomioistuimen riippumattomuus) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
) 86 kohdassa ja tuomion A.B. ym. 134 kohdassa.
Onkin todettava, että tämän tuomion 104–107 kohdassa esiin tuodut seikat ovat omiaan herättämään perusteltuja epäilyjä KRS:n riippumattomuudesta ja sen asemasta kurinpitojaoston jäsenten nimittämiseen johtaneen kaltaisessa nimittämismenettelyssä.
Lisäksi tämän tuomion 89–94 kohdasta ilmenee yhtäältä, että tätä nimittämismenettelyä sovelletaan sellaisten henkilöiden nimittämismenettelyyn, jotka ovat hakeneet jäsenen virkaa tuomioistuimeen äskettäin perustetussa uudessa jaostossa, jonka tehtävänä on käsitellä muun muassa kansallisten tuomioistuinten tuomareita koskevia kurinpitoasioita ja ratkaista Sąd Najwyższyyn liittyvien säännösten uudistamiseen liittyvät kysymykset, joiden tietyt näkökohdat ovat jo johtaneet siihen, että Puolan tasavallan on todettu jättäneen noudattamatta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, ja toisaalta, että kyseisen elimen on säädetty muodostuvan ainoastaan uusista tuomareista, jotka eivät ennestään kuulu Sąd Najwyższyn kokoonpanoon ja jotka saavat huomattavasti suurempaa palkkaa ja joilla on erityisen vahva organisatorinen, toiminnallinen ja taloudellinen itsenäisyys verrattuna Sąd Najwyższyn muissa lainkäyttöjaostoissa vallitseviin olosuhteisiin.
Kun näitä seikkoja tarkastellaan kokonaisarvioinnissa, johon sisältyy KRS:n eli sellaisen elimen, jonka riippumattomuus poliittisen vallan käyttäjistä on tämän tuomion 108 kohdasta ilmenevin tavoin kyseenalainen, merkittävä asema kurinpitojaoston jäsenten nimittämisessä, kyseiset seikat ovat omiaan herättämään yksityisissä perusteltuja epäilyjä kurinpitojaoston riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta.
Tämän tuomion 71 ja 78 kohdassa mainituista kurinpitojaoston oikeuskäytäntöä koskevista tiedoista on riittävää todeta tältä osin, että sen lisäksi, että mainitussa 71 kohdassa kyseessä olevat tilastot näyttävät pikemminkin osoittavan, että kurinpitojaosto on pysyttänyt menettelyn kohteena olevan tuomarin kurinpidollisen vastuun tai ankaroittanut sitä suurimmassa osassa tapauksista, jotka ovat tulleet sen käsiteltäviksi oikeusministerin valitettua ensimmäisen oikeusasteen kurinpitotuomioistuimen ratkaisusta, komission korostamin tavoin sen toinen kanneperuste ei missään tapauksessa koske kurinpitojaoston ja siihen kuuluvien tuomareiden konkreettista lainkäyttötoimintaa vaan sen sijaan sitä, ettei tämä lainkäyttötoiminta näytä riippumattomalta ja puolueettomalta tämän tuomion 86 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Puolan tasavallan vastinekirjelmissään ja vastauskirjelmissään mainitsemilla tilastoilla tai yleisemminkään niillä kurinpitojaostolle tilastoiduilla noin 2300 sivulla päätöksiä, jotka Puolan tasavalta esittää viimeksi mainitun kirjelmänsä tueksi väittäen vain yleisesti, että mainitut päätökset eivät ole omiaan saattamaan kyseenalaiseksi kurinpitojaoston riippumattomuutta ja puolueettomuutta, ei voida kyseenalaistaa tämän kanneperusteen perusteltavuutta.
Kaiken tämän tuomion 89–110 kohdassa lausutun perusteella on siten todettava, että kurinpitojaoston perustamisen erityinen asiayhteys ja objektiiviset olosuhteet, kyseisen elimen ominaispiirteet ja sen jäsenten nimittämistapa ovat yhdessä tarkasteltuina omiaan herättämään yksityisissä perusteltuja epäilyjä siltä osin, onko kyseinen elin täysin ulkopuolisen vaikutusvallan ja erityisesti Puolan lainsäädäntö- ja toimeenpanovallan käyttäjien välittömän tai välillisen vaikutusvallan ulottumattomissa, ja siltä osin, onko mainittu elin neutraali vastakkain oleviin intresseihin nähden, ja ne voivat siis johtaa siihen, ettei mainittu elin näytä riippumattomalta tai puolueettomalta, mikä on omiaan heikentämään sitä luottamusta, jota oikeuslaitoksen on herätettävä mainituissa yksityisissä demokraattisessa yhteiskunnassa ja oikeusvaltiossa. Tällainen kehitys merkitsee oikeusvaltion arvon suojan heikentämistä tämän tuomion 51 kohdassa mainitussa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Tästä seuraa muun muassa, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole taannut kurinpitojaoston, jonka tehtävänä on ratkaista Sąd Najwyższyn tuomareita koskevat kurinpitoasiat ensimmäisenä ja toisena oikeusasteena sekä yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat tapauksen mukaan joko toisena oikeusasteena tai sekä ensimmäisenä että toisena oikeusasteena, riippumattomuutta ja puolueettomuutta ja koska se on siten heikentänyt kyseisten tuomareiden riippumattomuutta ja kaiken lisäksi heikentänyt oikeusvaltion arvon suojaa kyseisessä jäsenvaltiossa tämän tuomion 51 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Toinen kanneperuste on siten hyväksyttävä.
Ensimmäinen kanneperuste
–
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo ensimmäisessä kanneperusteessaan, joka on syytä tutkia toiseksi, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentti ovat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaisia, koska kyseisissä kansallisissa säännöksissä sallitaan tuomareiden riippumattomuuden periaatteen vastaisesti se, että Puolan yleisten tuomioistuinten tuomarit saatetaan kurinpidolliseen vastuuseen heidän tekemiensä tuomioistuinratkaisujen sisällön perusteella ja että heihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää käytetään siten heidän lainkäyttötoimintansa poliittisen valvonnan välineenä.
Yhtäältä näet yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentissa määritellään kurinpitorikkomus siten, että se kattaa muun muassa tapaukset, joissa on kyse ”lain säännösten ilmeisestä ja vakavasta rikkomisesta”. Tällainen sanamuoto mahdollistaa komission mukaan tulkinnan, jonka mukaan tuomareiden kurinpidollinen vastuu ulottuu myös tuomarin tehtävän hoitamiseen.
Tämän vahvistaa komission mukaan myös yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevista kurinpitoasioista vastaavan virkamiehen ja hänen apulaistensa (jäljempänä yhteisesti kurinpitoasiamies) viime aikoina kehittämä tulkintakäytäntö. Kurinpitoasiamies on nimittäin muun muassa aloittanut kolmeen tuomariin kohdistuvat tutkinnat, jotka liittyvät heidän unionin tuomioistuimelle esittämiinsä ennakkoratkaisupyyntöihin asioissa, joissa annettiin 26.3.2020 tuomio Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny (
C‑558/18 ja C‑563/18
,
EU:C:2020:234
) ja 6.10.2020 määräys Prokuratura Rejonowa w Słubicach (
C‑623/18
, ei julkaistu,
EU:C:2020:800
), sekä vaatinut 29.11.2018 päivätyillä kirjeillä kultakin näistä tuomareista kirjallisen selityksen kyseisiin ennakkoratkaisupyyntöihin mahdollisesti liittyvästä lainkäyttövallan ylittämisestä ja täsmentänyt sitten 4.1.2019 päivätyssä kirjeessä ”pitävänsä velvollisuutenaan tutkia, saattoiko ennakkoratkaisukysymysten esittäminen SEUT 267 artiklan määräyksissä selvästi vahvistettujen edellytysten vastaisesti täyttää kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön”.
Samoin sen jälkeen, kun Sąd Okręgowy w Warszawie (Varsovan alueellinen tuomioistuin, Puola) esitti yhdistetyissä asioissa C‑748/19–C‑754/19 unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnöt riippumattomuutta koskevista vaatimuksista, jotka oli asetettava ratkaisukokoonpanolle, johon kuului kyseiseen tuomioistuimeen oikeusministerin päätöksellä siirretty tuomari, kurinpitoasiamies ilmoitti 3.9.2019 antamallaan tiedotteella, että asiassa oli ryhdytty asian selvittämistoimiin sen määrittämiseksi, saattoiko mainitun kokoonpanon puheenjohtajana toimineen ja mainitut ennakkoratkaisupyynnöt laatineen tuomarin menettely täyttää kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön.
Toisaalta ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentissa oikeutetaan Sąd Najwyższy, mukaan lukien sen erityisvalvonnan ja yleisten asioiden jaosto sen käsiteltävänä olevan ylimääräisen muutoksenhaun yhteydessä, tekemään asianomaiselle tuomioistuimelle ”virheilmoitus””sääntöjen ilmeisestä rikkomisesta” ja tekemään tässä tapauksessa kurinpitojaostolle asianomaisiin tuomareihin kohdistuva kurinpitoasian tutkintapyyntö yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 1 momentin b kohdan mukaisesti. Komission mukaan käsite ”sääntöjen ilmeinen rikkominen” mahdollistaa puolestaan tulkinnan, jonka mukaan tuomareiden kurinpidollinen vastuu ulottuu myös heidän tuomitsemistehtävänsä hoitamiseen.
Puolan tasavalta katsoo vastineessaan, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momenttiin sisältyvä kurinpitorikkomuksen määritelmä ei mahdollista tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittista valvontaa. Tältä osin komissio ei ole ottanut huomioon Sąd Najwyższyn hyvin vakiintunutta kyseisen säännöksen suppeaa tulkintaa. Mainitun tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että kurinpitorikkomus ei voi johtua tuomioistuimen ratkaisusta ilmenevästä yleisestä oikeussäännön tulkinta- tai soveltamisvirheestä vaan ainoastaan oikeussääntöjen ”ilmeisistä ja vakavista” rikkomisista eli lähtökohtaisesti sellaisten menettelysääntöjen rikkomisesta, jotka eivät ole suoraan yhteydessä varsinaiseen ratkaisuun ja jotka kuka tahansa kykenee toteamaan välittömästi ja jotka ovat aiheuttaneet huomattavaa vahinkoa asianosaisten eduille, muille yksityisille tai oikeudenhoidolle.
Puolan tasavallan mukaan tuomarin vilpillisestä mielestä tai perustavanlaatuisesta taitamattomuudesta johtuvan tällaisen käyttäytymisen käsitteleminen kurinpitorikkomuksena on perusteltua yksityisten tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi ja tuomiovallan käyttämiseltä edellytettävää oikeudenmukaisuutta koskevan käsityksen säilyttämiseksi. Koska kurinpitomenettelyn mahdollisuus koskee vain tällaisia tilanteita, se ei voi vaikuttaa tuomiovallan riippumattomuuteen.
Näin ollen pelkkä pelko siitä, että kyseessä olevaa kansallista säännöstä voitaisiin tulkita eri tavalla kuin Sąd Najwyższy vakiintuneesti, on irrallaan todellisuudesta ja täysin hypoteettinen. Kurinpitoasiamies on puolestaan vain tutkinnasta ja syytteen nostamisesta vastaava elin, jonka arvioinnit eivät sido kurinpitotuomioistuimia.
Puolan tasavallan mukaan samoille näkökohdille on annettava ratkaiseva merkitys ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentin osalta.
Komissio vetoaa vastauskirjelmässään siihen, että Puolan tasavallan esittämillä väitteillä ei kyseenalaisteta päätelmää, jonka mukaan tämän tuomion 116 ja 119 kohdassa tarkoitettuja käsitteitä voidaan tulkita siten, että ne koskevat tuomioistuinratkaisujen sisältöä, minkä nyt käsiteltävän kanteen nostamisen jälkeen aloitetut kurinpitomenettelyt myös edelleen osoittavat.
Kurinpitoasiamies aloitti 6.12.2019 tämän tuomion 118 kohdassa tarkoitettuun tuomariin kohdistuvan kurinpitomenettelyn ilmoittamalla tiedotteessa, että hänen mukaansa kyseinen tuomari ”on lisäksi sivuuttanut ratkaisukokoonpanon päätösneuvottelun lopputuloksen, esittänyt henkilökohtaisen mielipiteensä lisäperusteiden olemassa olosta istunnon lykkäämiseksi ja hän on julkisesti riitauttanut kyseisen ratkaisukokoonpanon, joka on voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti määrätty käsittelemään kyseessä oleva asia, kyseenalaistamalla ratkaisukokoonpanoon kuuluvan tuomarin puolueettomuuden ja riippumattomuuden ja kieltämällä tätä osallistumasta asian käsittelyyn” ja että hän on lisäksi ”ylittänyt toimivaltansa tekemällä muutoksenhakuasian käsittelyn lykkäämisen yhteydessä ennakkoratkaisun pyytämistä koskevan päätöksen lainvastaisesti ja neuvottelematta ratkaisukokoonpanoon asianmukaisesti nimettyjen kahden muun jäsenen kanssa”.
Kurinpitojaosto eli siis elin, josta tämän tuomion 116 ja 119 kohdassa tarkoitettujen käsitteiden tulkinta nykyään täysin riippuu, on puolestaan komission esittämästä 4.2.2020 tehdystä päätöksestä (II DO 1/20) ilmenevin tavoin pidättänyt virantoimituksesta Sąd Rejonowy w Olsztynien (Olsztynin piirituomioistuin, Puola) tuomarin, jota vastaan oli ryhdytty kurinpitomenettelyyn muun muassa sillä kurinpitoasiamiehen 29.11.2019 julkaisemasta tiedotteesta ilmenevällä perusteella, että kyseisen tuomarin menettelyn vuoksi muutoksenhakuasian käsittelyssä ”oli tehty vailla oikeudellista perustetta oleva päätös”, jolla parlamentin alahuone oli velvoitettu toimittamaan luettelot kansalaisista ja tuomareista, jotka olivat kannattaneet KRS:n jäseniksi sen uuteen kokoonpanoon pyrkineiden henkilöiden ehdokkuutta.
Kurinpitojaosto totesi kyseisen päätöksen perusteluissa muun muassa, että ”jos tuomioistuimen arvovalta tai sen toiminnan keskeiset edut edellyttävät tuomarin tekemän teon luonne huomioon ottaen, että hänet vapautetaan välittömästi tehtäviensä hoitamisesta, tuomioistuimen päällikkötuomari tai oikeusministeri voivat välittömästi pidättää tuomarin virantoimituksesta siihen asti, kunnes kurinpitotuomioistuin on tehnyt asiasta päätöksen alle kuukauden kuluessa. Molempia edellä mainituista edellytyksistä (tuomioistuimen arvovalta ja sen toiminnan keskeiset edut) sovelletaan käsiteltävässä asiassa, kun on kyse tuomarin menettelystä, jolla on rikottu oikeussääntöjä ilmeisellä ja vakavalla tavalla sekä käyttäydytty viran arvolle sopimattomalla tavalla siten kuin [yleisistä tuomioistuimista annetun lain] 107 §:n 1 momentissa tarkoitetaan”. Samassa päätöksessä kurinpitolautakunta totesi myös, että ”tuomioistuinratkaisun lainvastaisuudesta sinänsä ei ole jäänyt epäilyä. Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio ei nimittäin anna perustetta valtionpäämiehen valtaoikeuksien loukkaamiselle eikä sille, että tuomarit ratkaisevat kysymyksen siitä, kuka on tuomari ja kuka ei”.
Lopuksi Sąd Najwyższy on viitannut tämän tuomion 125 ja 126 kohdassa mainittuihin kurinpitomenettelyihin ja muihin tuomareihin sen vuoksi kohdistuviin kurinpitomenettelyihin, että he ovat saattaneet epäilynalaisiksi tiettyjen tuomareiden nimittämisen pätevyyden, mihin viitataan komission toimittamissa kurinpitoasiamiehen 15.12.2019 ja 14.2.2020 päivätyissä tiedotteissa, ja vedonnut tämän tuomion 74 kohdassa mainitussa 23.1.2020 päivätyssä päätöslauselmassaan siihen ”seikkaan, että oikeusministerin kaltainen poliittinen elin toteuttaa nimittämiensä kurinpitoasiamiesten välityksellä rankaisutoimia tuomareita vastaan, jotka hoitavat lainkäyttötehtäviä, joiden tarkoituksena on selvittää tuomareiden palvelukseenottoa koskevan kilpailun järjestämistapaan liittyneet epäselvyydet”.
Puolan tasavalta vetoaa vastauskirjelmässään siihen, että kurinpitoasiamiehen ja kurinpitojaoston päätöksillä, joihin komissio viittaa vastauskirjelmässään, ei ole merkitystä, sillä komission esittämä kanneperuste koskee kurinpitorikkomuksen oikeudellisten määritelmien abstraktia yhteensopivuutta SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa eikä valtion tiettyjen elinten toimista johtuvaa unionin oikeuden rikkomista. Lisäksi unionin tuomioistuimen tuomion pitäisi koskea perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä vallinnutta tilannetta. Lopuksi tämän tuomion 125 kohdassa mainittu ratkaisu koskee sitä, että tuomari on ylittänyt toimivaltansa päättäessään yksin ennakkoratkaisupyynnöistä asioissa, jotka on ratkaistava kolmen tuomarin kokoonpanossa, eikä myöskään menettelyn, johon kurinpitojaoston päätös liittyi, perusteena ollut oikeussääntöjen ilmeinen ja vakava rikkominen vaan epäily vallan väärinkäytöstä ja viran arvolle sopimattomasta käyttäytymisestä, ja se on lisäksi väliaikainen toimenpide.
Kaikki komission vaatimuksia väliintulijoina tukevat jäsenvaltiot katsovat, että tämän kanneperusteen yhteydessä arvostelluilla kansallisilla säännöksillä voi olla pelotevaikutus yleisten tuomioistuinten tuomareihin heidän hoitaessaan lainkäyttötehtäviään ja että niillä loukataan näin ollen SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvaa tuomioistuinten riippumattomuuden vaatimusta.
Tanskan kuningaskunta katsoo, että vaikka yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentti ei pelkän sanamuotonsa vuoksi ole tuomareiden riippumattomuuden periaatteen vastainen, tämän säännöksen epätarkka muotoilu antaa kuitenkin kurinpitoviranomaiselle laajan harkintavallan kurinpitorikkomuksen toteamisessa. Kun samassa yhteydessä otetaan huomioon sen soveltamisesta vastaavien elinten ja erityisesti kurinpitojaoston kokoonpanon ongelmallisuus sekä tapa, jolla sitä tulkitaan ja sovelletaan käytännössä, tämä kansallinen säännös aiheuttaa vaaran kurinpitojärjestelmän käytöstä tuomareihin kohdistuvan painostuksen ja tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan keinona. Sama koskee ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 momentissa olevaa rikkomuksen määritelmää, erityisesti kun otetaan huomioon, että erityisvalvonnan ja yleisten asioiden jaostolla on Tanskan kuningaskunnan mielestä vaikeasti ymmärrettävä toimivalta ryhtyä viran puolesta kurinpitomenettelyyn sen tarkastelemien päätösten sisällön virheellisyyden vuoksi.
Suomen tasavalta puolestaan vetoaa siihen, että erilaisista riippumattomista ja luotettavista lähteistä, kuten 26.3.2020 annetussa tuomiossa Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny (
C‑558/18 ja C‑563/18
,
EU:C:2020:234
) esitetyistä seikoista, ilmenee, että mahdollisuutta aloittaa kurinpitomenettelyt tuomareita vastaan heidän tuomioistuinratkaisujensa sisällön perusteella on tosiasiallisesti käytetty.
Puolan tasavalta väittää väliintulokirjelmiin antamassaan vastauksessa, että eri jäsenvaltioiden lainsäädäntöön sisältyvät kurinpitorikkomusten määritelmät eivät ole suppeampia kuin yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin määritelmät. Viittaukset yleisiin käsitteisiin ovat sekä yleisiä että väistämättömiä tällä alalla, eikä kyseisiä säännöksiä voida arvioida kielteisesti ottamatta huomioon niiden sisältöä ja tarkoitusta sekä sitä, miten kansalliset kurinpitotuomioistuimet soveltavat niitä käytännössä.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten tämän tuomion 61 kohdasta ilmenee, muun muassa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuva riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimus, joka kansallisten tuomioistuinten, jotka Puolan yleisten tuomioistuinten tavoin saattavat joutua tulkitsemaan ja soveltamaan unionin oikeutta, on täytettävä, edellyttää muun muassa sitä, että kurinpitojärjestelmään sisältyy säännöt, joissa määritellään kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön täyttävä menettely, jotta vältetään vaara siitä, että tuomitsemistehtävässä toimivia henkilöitä koskevaa kurinpitojärjestelmää käytettäisiin tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä.
Komissio katsoo ensimmäisessä kanneperusteessaan, että kun yleisten tuomioistuinten tuomareiden kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön täyttävä menettely määritellään siten, että se kattaa kaiken ”oikeussääntöjen ilmeisen ja vakavan rikkomisen” ja ”virheet”, jotka merkitsevät”sääntöjen ilmeistä rikkomista”, yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentissa ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentissa mahdollistetaan tällainen poliittinen valvonta, minkä myös komission mainitsemat näiden säännösten konkreettiset soveltamistapaukset osoittavat.
Tältä osin on aluksi korostettava, että tuomareihin sovellettava kurinpitojärjestelmä kuuluu toki oikeuslaitoksen järjestämiseen ja siten jäsenvaltioiden toimivaltaan ja että jäsenvaltion viranomaisten mahdollisuus saattaa tuomarit kurinpidolliseen vastuuseen voi erityisesti ja jäsenvaltioiden valinnan mukaan olla seikka, jonka avulla voidaan edistää tuomioistuinjärjestelmän vastuullisuutta ja tehokkuutta. Kuten tämän tuomion 56, 57 ja 61 kohdasta ilmenee, jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaa käyttäessään kuitenkin noudatettava unionin oikeutta varmistamalla muun muassa niiden tuomioistuinten riippumattomuus, joiden tehtävänä on ratkaista unionin oikeuden soveltamiseen tai tulkintaan liittyvät kysymykset, taatakseen yksityisille SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa edellytetyn tehokkaan oikeussuojan (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 229 ja 230 kohta).
Tässä yhteydessä tämän riippumattomuuden turvaaminen ei voi johtaa siihen, että suljettaisiin täysin pois se mahdollisuus, että tuomarin kurinpidollinen vastuu voisi joissakin täysin poikkeuksellisissa tapauksissa syntyä tuomarin tekemien tuomioistuinratkaisujen vuoksi. Tällaisella riippumattomuuden vaatimuksella ei nimittäin selvästikään pyritä suojaamaan tuomareiden mahdollisia vakavia ja täysin anteeksiantamattomia menettelytapoja, joissa olisi kyse esimerkiksi niiden kansallisen oikeuden ja unionin oikeuden sääntöjen, joiden noudattamista heidän on tarkoitus turvata, rikkomisesta tahallisesti ja vilpillisessä mielessä tai erityisen vakavasta ja räikeästä huolimattomuudesta taikka mielivallan harjoittamisesta tai oikeussuojan epäämisestä, vaikka heidän tehtävänään on heille uskotun tuomiovallan käyttäjinä ratkaista yksityisten heidän käsiteltävikseen saattamat oikeusriidat.
Tämän riippumattomuuden säilyttämiseksi ja sen välttämiseksi, että kurinpitojärjestelmän hyväksyttävät tarkoitukset voitaisiin kiertää ja sitä voitaisiin käyttää tuomioistuinratkaisujen poliittiseen valvontaan tai tuomareiden painostamiseen, on sitä vastoin olennaista, että se, että tuomioistuimen ratkaisu sisältää mahdollisen virheen kansallisen oikeuden ja unionin oikeuden sääntöjen tulkinnassa ja soveltamisessa taikka tosiseikkojen arvioinnissa ja todisteiden arvioinnissa, ei voi yksinään johtaa siihen, että kyseinen tuomari joutuu kurinpitovastuuseen (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 234 kohta).
Näin ollen on tärkeää, että tuomarin saattaminen kurinpidolliseen vastuuseen tuomioistuinratkaisun perusteella rajataan tämän tuomion 137 kohdassa mainittujen kaltaisiin täysin poikkeuksellisiin tapauksiin, joihin sovelletaan objektiivisia ja todennettavissa olevia arviointiperusteita, jotka johtuvat hyvää lainkäyttöä koskevista pakottavista vaatimuksista, sekä takeita, joilla pyritään välttämään tuomioistuinten ratkaisujen sisältöön kohdistuvan ulkoisen painostuksen vaara ja siten poistamaan kaikki yksityisten perustellut epäilyt siitä, ovatko asianomaiset tuomarit ulkopuolisen vaikutusvallan ulottumattomissa ja ovatko he neutraaleja vastakkain oleviin intresseihin nähden (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 233 kohta).
Tätä varten on olennaista, että vahvistetaan muun muassa säännöt, joissa määritellään riittävän selvästi ja täsmällisesti, millainen käyttäytyminen voi johtaa tuomareiden kurinpidolliseen vastuuseen, jotta voidaan taata tuomareiden tehtävien itsenäisyys ja välttää se, että he olisivat vaarassa joutua kurinpidolliseen vastuuseen jo pelkästään oman päätöksensä vuoksi (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 234 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on aluksi todettava, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentti eivät sanamuotonsa perusteella täytä tämän tuomion 140 kohdassa mainittuja selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia. On nimittäin todettava, että mainituissa säännöksissä käytetyillä ilmaisuilla ”oikeussääntöjen ilmeinen ja vakava rikkominen” ja sellaisen ”virheen toteaminen”, joka merkitsee ”oikeussäännön ilmeistä rikkomista”, ei pystytä sulkemaan pois sitä, että tuomareiden vastuu voi syntyä pelkästään heidän päätöstensä väitetyn ”virheellisen” sisällön perusteella, eikä takaamaan samalla sitä, että tämä vastuu rajoittuu aina tiukasti tämän tuomion 137 kohdassa tarkoitetun kaltaisiin täysin poikkeuksellisiin tilanteisiin.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena olevien kansallisten säännösten ulottuvuutta on yleensä arvioitava ottaen huomioon kansallisten tuomioistuinten niitä koskeva tulkinta (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2007, komissio v. Saksa,
C‑490/04
,
EU:C:2007:430
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.9.2015, komissio v. Slovakia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
,
kohta).
Tältä osin Puolan tasavalta on tosin viitannut unionin tuomioistuimessa yksityiskohtaisesti Sąd Najwyższyn useiden vuosien ajan kehittämään oikeuskäytäntöön, joka koskee yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentissa tarkoitetun ”oikeussääntöjen ilmeisen ja vakavan rikkomisen” eri tunnusmerkistötekijöitä. Näin kuvatussa kansallisessa oikeuskäytännössä, jonka olemassaoloa ja sisältöä komissio ei ole kiistänyt, näyttää todellakin omaksutun kyseisen käsitteen osalta erityisen suppea tulkinta, joka ilmentää selvää pyrkimystä turvata tuomareiden riippumattomuus.
On kuitenkin todettava aluksi, että nyt käsiteltävän kanneperusteen kohteena olevissa kahdessa säännöksessä käytetään osittain erilaisia sanamuotoja, sillä ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentti koskevat ainoastaan oikeussääntöjen ”ilmeisiä” rikkomisia. Se, että tässä uudessa säännöksessä on jätetty pois oikeussääntöjen rikkomisen ”vakavuutta” koskeva täsmennys, joka sitä vastoin sisältyy yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momenttiin ja joka on otettu huomioon muun muassa tämän tuomion 143 kohdassa tarkoitetussa Sąd Najwyższyn vakiintuneessa oikeuskäytännössä, on omiaan aiheuttamaan epätietoisuutta mainittujen säännösten ulottuvuudesta toisiinsa verrattuina. Lisäksi sen seikan, että mainitun 97 §:n 1 ja 3 momentin perusteella asianomainen jaosto voi silloin, kun se tekee ”virheilmoituksen” uudelleenarvioitavanaan olevan ratkaisun tehneestä tuomarista ja katsoo tässä yhteydessä, että kyseinen ”virhe” merkitsee ”ilmeistä oikeussääntöjen rikkomista”, suoraan vaatia kyseiseen tuomariin kohdistuvan kurinpidollisen tutkinnan aloittamista kurinpitojaostossa, voidaan käsittää merkitsevän sitä, että tuomareiden kurinpidollinen vastuu voi syntyä pelkästään heidän tuomioistuinratkaisujensa väitetyn ”virheellisyyden” perusteella myös muissa kuin tämän tuomion 137 kohdassa tarkoitetuissa täysin poikkeuksellisissa tapauksissa.
Tämän jälkeen on todettava, että Puolan tasavallan näin mainitsemia yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momenttia koskevia Sąd Najwyższyn ratkaisuja ei ole antanut mainitun tuomioistuimen nykyinen kurinpitojaosto vaan sen jaosto, joka oli aiemmin toimivaltainen ennen uudistusta.
Tältä osin on lisäksi muistutettava siitä tämän tuomion 61 kohdasta ilmenevästä seikasta, että sen varmistaminen, että tuomareiden saattamista kurinpidolliseen vastuuseen säännellään takeilla, joilla pyritään välttämään tuomioistuinratkaisujen sisältöön kohdistuvan ulkoisen painostuksen vaara, sääntöjä, joilla rikkomuksen tunnusmerkistön mukainen käyttäytyminen määritellään tuomareihin sovellettavassa kurinpitojärjestelmässä, on tarkasteltava yhdessä tällaisen järjestelmän ominaispiirteisiin vaikuttavien muiden sääntöjen kanssa ja erityisesti niiden sääntöjen kanssa, joissa on säädettävä, että tuomareita vastaan vireille pannuissa kurinpitomenettelyissä annettavat päätökset tekee tai niitä valvoo riippumaton ja puolueeton tuomioistuin.
Kuten ilmenee perusteista, joilla unionin tuomioistuin on hyväksynyt komission kanteensa tueksi esittämän toisen kanneperusteen, käsiteltävässä asiassa kurinpitojaosto, joka on äskettäin perustettu ylimmästä tuomioistuimesta annetulla uudella lailla ja jolle on annettu toimivalta ratkaista yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat tapauksen mukaan joko toisena oikeusasteena tai sekä ensimmäisenä että toisena oikeusasteena, ei täytä tätä riippumattomuuden ja puolueettomuuden vaatimusta.
Näin ollen tällainen seikka on vuorostaan omiaan vahvistamaan vaaraa siitä, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentin kaltaisia säännöksiä, joissa määritellään kurinpitorikkomukset käyttäen sanamuotoja, jotka eivät vastaa tämän tuomion 140 kohdassa esitettyjä selkeyden ja täsmällisyyden vaatimuksia eivätkä takaa sitä, että tuomareiden saattaminen kurinpidolliseen vastuuseen heidän päätöstensä vuoksi rajattaisiin tiukasti tämän tuomion 137 kohdassa tarkoitettuihin tilanteisiin, tulkitaan sellaisella tavalla, joka näin ollen mahdollistaa kurinpitojärjestelmän käytön tuomioistuinratkaisuihin vaikuttamiseen.
Osoituksena siitä vaarasta, että kurinpitojärjestelmää todella käytetään tuomioistuinratkaisuihin vaikuttamiseen, on lisäksi mainittava tämän tuomion 126 ja 127 kohdassa mainittu kurinpitojaoston 4.2.2020 tekemä päätös.
Tältä osin on heti aluksi hylättävä Puolan tasavallan perustelut, joiden mukaan unionin tuomioistuin ei voi ottaa tätä kurinpitojaoston päätöstä huomioon arvioidessaan sitä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä, josta kyseistä jäsenvaltiota moititaan, koska tätä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitava perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivänä. Kuten nimittäin komissio on perustellusti todennut unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, tämä kurinpitojaoston päätös on vain perustellun lausunnon antamisen jälkeen ilmaantunut todiste, jolla pyritään havainnollistamaan sekä kyseisessä perustellussa lausunnossa että nyt käsiteltävässä kanteessa esitettyä väitettä, joka koskee vaaraa siitä, että Puolassa äskettäin toteutettujen lainsäädäntöuudistusten yhteydessä Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää voidaan käyttää tuomioistuinratkaisuihin vaikuttamiseen. Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, perustellun lausunnon lähettämisen jälkeen ilmaantuneen näytön huomioon ottaminen ei merkitse oikeusriidan kohteen muuttamista siitä, mikä se on kyseisen perustellun lausunnon mukaan (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2002, komissio v. Espanja,
C‑139/00
,
EU:C:2002:438
,
kohta).
Mainitusta kurinpitojaoston päätöksestä ilmenee, että tuomaria voidaan lähtökohtaisesti moittia kurinpitorikkomuksesta yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin perusteella siitä syystä, että tuomarin väitetään rikkoneen oikeussääntöjä vakavalla ja ilmeisellä tavalla määrätessään parlamentin alahuoneen esittämään asiakirjoja, jotka liittyvät menettelyyn, jossa KRS:n jäsenet nimitettiin KRS:n uudessa kokoonpanossa.
Tällainen yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin laaja tulkinta poikkeaa Sąd Najwyższyn kyseisestä säännöksestä omaksumasta erityisen suppeasta tulkinnasta, johon on viitattu tämän tuomion 143 kohdassa, ja se ilmentää oikeusvaltion arvon suojan heikentämistä asianomaisessa jäsenvaltiossa.
Lisäksi on syytä todeta, että jos tuomioistuinten kansallista lainsäädäntöä koskevat, huomioon otettavat tulkinnat poikkeavat toisistaan siten, että osassa päädytään soveltamaan tätä lainsäädäntöä tavalla, joka ei ole ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, ja osassa tavalla, joka on ristiriidassa sen kanssa, on todettava ainakin, että tämä lainsäädäntö ei ole kyllin selvää ja täsmällistä, jotta varmistettaisiin sen soveltaminen tavalla, joka on sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa (ks. vastaavasti tuomio 9.9.2003, komissio v. Italia,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
,
kohta).
Lopuksi komissio on viitannut useisiin viimeaikaisiin konkreettisiin tapauksiin, joissa kurinpitoasiamies on yleisistä tuomioistuimista annetulla lailla käyttöön otetun uuden kurinpitojärjestelmän yhteydessä aloittanut tuomareihin kohdistuvia kurinpitotutkimuksia heidän tekemiensä tuomioistuinratkaisujen sisällön vuoksi, eikä vaikuta siltä, että kyseiset tuomarit olisivat laiminlyöneet velvollisuuksiaan tämän tuomion 137 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Tältä osin on todettava erityisesti, että kurinpitomenettelyjä on aloitettu muun muassa sellaisten tuomioistuinratkaisujen vuoksi, joilla unionin tuomioistuimelle oli esitetty ennakkoratkaisupyyntöjä sen varmistamiseksi, että tietyt kansallisen oikeuden säännökset ovat oikeusvaltiota ja tuomareiden riippumattomuutta koskevien unionin oikeuden säännösten ja määräysten mukaisia.
Vaikka Puolan tasavalta väittää, että kurinpitoasiamiehen näissä tapauksissa esittämät väitteet eivät koske yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentissa tarkoitettuja ilmeisiä ja vakavia oikeussääntöjen rikkomisia vaan sitä, että asianomaiset tuomarit ovat ylittäneet toimivaltansa tai että he ovat menetelleet vastoin tuomarin virasta johtuvia vaatimuksia, näillä väitteillä on kuitenkin suora yhteys kyseisten tuomareiden tekemien tuomioistuinratkaisujen sisältöön.
Kuitenkin jo pelkkä kurinpitomenettelyyn liittyvän tutkinnan aloittamisen mahdollisuus on sellaisenaan omiaan aiheuttamaan painetta henkilöille, jotka hoitavat lainkäyttötehtäviä (ks. vastaavasti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 199 kohta).
Kaiken edellä esitetyn perusteella unionin tuomioistuin katsoo asiassa näytetyksi, että siinä erityisessä asiayhteydessä, jonka taustalla ovat tuomiovallan käyttöön Puolassa ja yleisten tuomioistuinten tuomareihin sovellettavaan kurinpitojärjestelmään kohdistuneet uudistukset, ja erityisesti koska heitä koskevissa kurinpitoasioissa toimivaltaisen tuomioistuimen riippumattomuutta ja puolueettomuutta ei ole taattu, yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentin säännöksiin sisältyvillä kurinpitorikkomusten määritelmillä ei voida estää kurinpitojärjestelmän käyttämistä unionin oikeuden tulkitsemisesta ja soveltamisesta vastuussa olevien tuomareiden painostamiseen ja pelottelemiseen tavalla, joka voi vaikuttaa heidän ratkaisujensa sisältöön. Kyseisillä säännöksillä loukataan näin ollen näiden tuomioistuinten riippumattomuutta, mikä lisäksi merkitsee oikeusvaltion arvon suojan heikentämistä Puolassa tämän tuomion 51 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaisesti.
Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hyväksyttävä.
Kolmas kanneperuste
–
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo kolmannessa kanneperusteessaan, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 3 momentti ja 114 §:n 7 momentti eivät täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvaa vaatimusta, jonka mukaan yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevat kurinpitoasiat on voitava tutkia ”laillisesti perustetussa” tuomioistuimessa, koska näissä kansallisissa säännöksissä kurinpitojaoston puheenjohtajalle annetaan harkintavaltaa määrätä kurinpitotuomioistuin, jolla on alueellinen toimivalta käsitellä tällaisia asioita.
Komissio katsoo tältä osin, että koska kyseisen toimivallan käyttöä ei rajata millään laissa säädetyillä perusteilla, sitä voitaisiin käyttää asian antamiseen tietyn kurinpitotuomioistuimen käsiteltäväksi ja sitä voitaisiin näin ollen ainakin pitää keinona, jonka avulla kurinpitojärjestelmää voidaan käyttää tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittiseen valvontaan. Lisäksi se seikka, että kurinpitojaosto ei ole riippumaton ja puolueeton elin, pahentaa nyt käsiteltävässä asiassa tällaista vaaraa.
Puolan tasavalta vetoaa vastineessaan siihen, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 1 momentin 1 kohdan a alakohdasta ja 110a §:n 1 ja 3 momentista seuraa, että kurinpitoasiat kuuluvat ylioikeuksien yhteyteen perustettujen 11 kurinpitotuomioistuimen toimivaltaan ja että oikeusministeri nimeää niiden jäsenet KRS:n lausunnon saatuaan yleisten tuomioistuinten tuomareiden keskuudesta kuudeksi vuodeksi ja jäsenet toimivat pysyvissä kokoonpanoissa. Tästä seuraa, että kyseiset tuomioistuimet on perustettu lailla.
Kurinpitojaoston puheenjohtaja puolestaan nimeää vain yhden näistä kurinpitotuomioistuimista ottaen huomioon sellaisia seikkoja kuin prosessiekonomia, kyseisten tuomioistuinten työmäärä, välimatkat sekä mahdolliset menettelyn asianosaisten ja tuomioistuinten väliset siteet. Näiden perusteiden vahvistamisella laissa ei pyritä mihinkään yksilöitävissä olevaan tavoitteeseen, joka olisi muun muassa menettelyn kohteena olevan tuomarin oikeuksien suojaaminen tai oikeudenkäytön vaatimukset, koska kaikki kurinpitotuomioistuimet, jotka voidaan nimetä, tarjoavat samat takeet ammattitaidosta ja riippumattomuudesta.
Juuri kyseisten kurinpitotuomioistuinten puolueettomuuden takaamiseksi on otettu käyttöön ratkaisu, jossa nimetään alueellisesti toimivaltaiseksi muu kuin se ylioikeus, jonka tuomiopiirissä asianomainen tuomari on virassa. Lisäksi Puolan tasavalta esittää, että koska asian käsittelyyn osallistuvat kurinpitotuomioistuimen jäsenet nimetään arpomalla kyseisen tuomioistuimen kaikkien tuomareiden keskuudesta, väite, jonka mukaan oikeutta nimetä asiaa käsittelevä alueellisesti toimivaltainen kurinpitotuomioistuin voitaisiin käyttää tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittiseen valvontaan, on perusteeton.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten tämän tuomion 61 ja 80 kohdassa on muistutettu, muun muassa SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuva riippumattomuuden vaatimus, joka kansallisten tuomioistuinten, joiden on Puolan yleisten tuomioistuinten tavoin tulkittava ja sovellettava unionin oikeutta, on täytettävä, edellyttää, että kurinpitojärjestelmää koskevissa säännöissä, joita sovelletaan näihin tuomioistuimiin kuuluviin tuomareihin, säädetään muun muassa riippumattomien elinten, jotka itse täyttävät tehokkaan oikeussuojan takaamisesta johtuvat vaatimukset, asiaan puuttumisesta sellaisen menettelyn mukaisesti, jossa taataan täysimääräisesti perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet.
Lisäksi on syytä muistuttaa, että siltä osin kuin perusoikeuskirjassa mainitaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja oikeuksia vastaavia oikeuksia, perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan tarkoituksena on varmistaa tarvittava johdonmukaisuus perusoikeuskirjaan sisältyvien oikeuksien ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattujen vastaavien oikeuksien välillä, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta unionin oikeuden riippumattomuuteen. Euroopan unionin perusoikeuskirjan selitysten (
EUVL 2007, C 303, s. 17
) mukaan perusoikeuskirjan 47 artiklan toinen kohta perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleeseen ja perusoikeuskirjan 48 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 2 ja 3 kappaletta. Unionin tuomioistuimen on siis huolehdittava siitä, että tulkinta, jonka se omaksuu perusoikeuskirjan 47 artiklan toisesta kohdasta ja 48 artiklasta, turvaa suojelun tason, joka noudattaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, tarjoamaa tasoa (tuomio 29.7.2019, Gambino ja Hyka,
C‑38/18
,
EU:C:2019:628
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Perusoikeuskirjan 47 artiklan toisen kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jokaisella on oikeus kohtuullisen ajan kuluessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin ”riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa, joka on etukäteen laillisesti perustettu”.
Kuten unionin tuomioistuin on todennut, takeet, jotka koskevat oikeutta saada asiansa käsitellyksi riippumattomassa, puolueettomassa ja etukäteen laillisesti perustetussa tuomioistuimessa, ja erityisesti takeet, jotka määrittävät tällaisen tuomioistuimen käsitteen ja sen kokoonpanon, ovat oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kulmakivi. Sen vaatimuksen toteutuminen, että elin on kokoonpanonsa puolesta tällainen tuomioistuin, on tarpeen erityisesti sen luottamuksen kannalta, joka demokraattisen yhteiskunnan tuomioistuinten on herätettävä yksityisissä (ks. vastaavasti tuomio 26.3.2020, uudelleenkäsittely Simpson v. neuvosto ja HG v. komissio,
C‑542/18 RX-II ja C‑543/18 RX-II
,
EU:C:2020:232
,
kohta).
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleeseen sisältyvä ilmaisu ”laillisesti perustettu” ei koske ainoastaan tuomioistuimen olemassaolon oikeudellista perustaa vaan myös sen kokoonpanoa kussakin asiassa. Kyseisen ilmaisun tarkoituksena on välttää se, että oikeuslaitoksen järjestäminen jätettäisiin täytäntöönpanovallan harkintaan, ja varmistaa, että tästä asiasta säädetään laissa. Säädännäiseen oikeuteen perustuvissa maissa oikeuslaitoksen järjestämistä ei voida myöskään jättää oikeusviranomaisten harkintavaltaan, mikä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että niille tunnustetaan tiettyä toimivaltaa tulkita asiaa koskevaa kansallista lainsäädäntöä. Toimivallan delegoiminen oikeuslaitoksen järjestämistä koskevissa asioissa on lisäksi hyväksyttävää niissä rajoissa, joissa tämä mahdollisuus sisältyy asianomaisen valtion kansalliseen oikeuteen, mukaan lukien sen perustuslain asiaa koskevat säännökset (ks. mm. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 28.4.2009, Savino ym. v. Italia, CE:ECHR:2009:0428JUD001721405, 94 ja 95 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa komission riitauttamat yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 3 momentin ja 114 §:n 7 momentin säännökset eivät liity Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareita vastaan vireille pantuja kurinpitoasioita käsittelevien kurinpitotuomioistuinten olemassaoloon sellaisenaan vaan siihen tapaan, jolla kyseisiä tuomareita koskevat kurinpitoasiat jaetaan kurinpitotuomioistuinten käsiteltäviksi.
Komissio ei nimittäin tarkoita kolmannella kanneperusteellaan edellytyksiä, joilla Puolan kurinpitotuomioistuimet perustetaan tai niihin kuuluvat tuomarit nimitetään, vaan niitä edellytyksiä, joiden mukaisesti tiettyyn tuomariin kohdistuvaa kurinpitoasiaa käsittelevä tuomioistuin nimetään Puolan alueen eri osissa sijaitsevissa tuomiopiireissä toimivien kurinpitotuomioistuinten joukosta.
Tältä osin on todettava, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on katsonut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen osalta muun muassa, että vaatimus siitä, että tuomioistuinten on oltava laillisesti perustettuja, sulkee pois sen, että tietty elin voisi vapaan harkintansa mukaan siirtää asian jonkin muun alueen tuomiopiirissä toimivalle tuomioistuimelle. Kyseinen tuomioistuin on katsonut erityisesti, että se, ettei sovellettavassa säännöstössä ole täsmennetty syitä, joiden vuoksi tällainen asian siirtäminen voidaan tehdä, eikä asian siirtämisessä noudatettavia arviointiperusteita, voi johtaa siihen, ettei näin harkinnanvaraisesti nimetty tuomioistuin näytä riippumattomalta ja puolueettomalta eikä se tarjoa sellaista ennakoitavuuden ja varmuuden tasoa, joka on edellytyksenä sille, että tällainen tuomioistuin voidaan katsoa ”laillisesti perustetuksi” (ks. vastaavasti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.1.2016, Miracle Europe kft v. Unkari, CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, 58, 63 ja 67 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että komission tässä kanneperusteessa riitauttamissa kansallisissa säännöksissä annetaan kurinpitojaoston puheenjohtajalle vapaa harkintavalta nimetä yleisen tuomioistuimen tuomaria vastaan vireille pantua kurinpitoasiaa käsittelevä alueellisesti toimivaltainen kurinpitotuomioistuin, ilman että sovellettavassa lainsäädännössä olisi täsmennetty tällaisessa nimeämisessä noudatettavia perusteita.
Kuten komissio on katsonut, tällaisten perusteiden puuttuminen merkitsee sitä, että tällaista harkintavaltaa voidaan käyttää esimerkiksi tiettyjen asioiden ohjaamiseen tiettyjen tuomareiden käsiteltäviksi, jottei niitä annettaisi joidenkin muiden tuomareiden käsiteltäviksi, taikka näin nimettyjen tuomareiden painostamiseen (ks. vastaavasti myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 12.1.2016, Miracle Europe kft v. Unkari, CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, 58 kohta).
Kuten myös komissio on todennut, nyt käsiteltävässä asiassa tällaista riskiä lisää se, että henkilö, jonka tehtävänä on nimetä alueellisesti toimivaltainen kurinpitotuomioistuin, on nimenomaan kurinpitojaoston puheenjohtaja ja kurinpitojaosto on elin, jonka tehtävänä on käsitellä kyseisen kurinpitotuomioistuimen päätöksistä tehdyt valitukset toisena oikeusasteena, eikä kurinpitojaoston riippumattomuutta ja puolueettomuutta ole taattu, kuten tämän tuomion 80–113 kohdasta ilmenee.
Lopuksi on todettava, että toisin kuin Puolan tasavalta väittää, pelkästään se seikka, että tuomarit, joiden tehtävänä on käsitellä tietty kurinpitoasia, nimetään arpomalla, ei poista tämän tuomion 173 kohdassa mainittua riskiä, koska tämä arpominen tapahtuu yksinomaan kurinpitojaoston puheenjohtajan nimeämän kurinpitotuomioistuimen jäsenten keskuudesta.
Kaikesta edellä todetusta seuraa, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 3 momentti ja 114 §:n 7 momentti, siltä osin kuin niissä annetaan kurinpitojaoston puheenjohtajalle harkintavalta nimetä yleisten tuomioistuinten tuomareita eli tuomareita, joiden tehtävänä on tulkita ja soveltaa unionin oikeutta, vastaan vireille pantuja kurinpitoasioita käsittelevä alueellisesti toimivaltainen kurinpitotuomioistuin, eivät täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvaa vaatimusta, jonka mukaan tällaiset asiat on voitava käsitellä ”laillisesti perustetussa” tuomioistuimessa.
Kolmas kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä.
Neljäs kanneperuste
–
Asianosaisten lausumat
Neljännessä kanneperusteessaan, jossa on kaksi osaa, komissio vetoaa siihen, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n, 113a §:n ja 115a §:n 3 momentin säännökset ovat SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan vastaisia, koska niillä ei taata mainittujen tuomioistuinten tuomareita koskevien kurinpitoasioiden käsittelyä kohtuullisessa ajassa eikä vastaajana olevan tuomarin puolustautumisoikeuksia.
Tämän kanneperusteen ensimmäisessä osassa komissio katsoo, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 3 momentista seuraa, että oikeusministeri voi nimittää kyseessä olevan asian käsittelystä siihen asti vastanneen kurinpitoasiamiehen tilalle oikeusministerin kurinpitoasiamiehen missä tahansa kurinpitomenettelyn vaiheessa, myös sen jälkeen, kun asia on saatettu kurinpitotuomioistuimen käsiteltäväksi, tai kurinpitotuomioistuimen päätöksestä tehdyn valituksen käsittelyn aikana. Lisäksi kyseisen lain 112b §:n 5 momentissa säädetään, että kurinpitomenettelyn aloittamisesta kieltäytymistä tai sen päättämistä enempiin toimiin ryhtymättä koskevan päätöksen taikka tällaisen menettelyn lopettamista koskevan tuomioistuimen päätöksen lainvoimaiseksi tuleminen ei estä nimeämästä oikeusministerin kurinpitoasiamiestä uudelleen samassa asiassa, joten oikeusministerillä on mahdollisuus pitää tuomariin kohdistuvat syytökset vireillä pysyvästi. Kohtuullisen käsittelyajan noudattamista ei näin ollen taata.
Neljännen kanneperusteensa toisessa osassa komissio katsoo, että puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen periaatetta loukataan yhtäältä yleisistä tuomioistuimista annetun lain 113a §:llä, koska kyseisessä säännöksessä säädetään, että asian käsittelyä kurinpitotuomioistuimessa voidaan jatkaa, vaikka tuomarille, joka on terveydellisistä syistä estynyt osallistumasta asian käsittelyyn, kyseisessä tuomioistuimessa, ei ole nimetty avustajaa tai vaikka kyseisen tuomarin nimeämä avustaja ei ole vielä ryhtynyt tehtäväänsä hänen puolustajanaan.
Toisaalta komission mukaan kyseisen lain 115a §:n 3 momentti, jossa säädetään, että vastaajana olevan tuomarin tai hänen avustajansa poissaolo laillisesta syystä ei estä jatkamasta asian käsittelyä kurinpitotuomioistuimessa, loukkaa vastapuolen kuulemisen periaatetta (audiatur et altera pars), joka kuuluu keskeisenä osana puolustautumisoikeuksiin. Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että mainitussa säännöksessä täsmennetään, että asian käsittelyä jatketaan vain, jos se ei ole vastoin menettelyn asianmukaista kulkua, koska tällaista käsitettä ei voida rinnastaa vastaajana olevan tuomarin oikeutettujen etujen huomioon ottamiseen. Sama koskee sitä seikkaa, että kyseisen lain 115 §:n 2 ja 4 momentissa säädetään, että samalla kun kurinpitotuomioistuin antaa tiedoksi kutsun saapua istuntoon, se kehottaa vastaajana olevaa tuomaria esittämään kirjallisesti selvityksiä ja todisteita, sillä puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen edellyttää nimittäin myös kyseisen tuomarin mahdollisuutta osallistua asian käsittelyyn silloin, kun kyseinen tuomioistuin arvioi näiden todisteiden sallittavuuden ja todistusarvon.
Puolan tasavalta katsoo vastineessaan, että vaikka komissio kyseenalaistaa kanneperusteen ensimmäisessä osassa, sellaisena kuin se on esitetty kannevaatimuksissa, oikeusministerin kurinpitoasiamiehen tehtävän perustamisen itsessään ja yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n kokonaisuudessaan, komissio ei ole täsmentänyt syitä, joiden vuoksi kurinpitoasiamiehen nimeäminen olisi unionin oikeuden vastaista, vaan se on tosiasiassa pelkästään riitauttanut kyseisen 112b §:n 5 momentin toisen virkkeen.
Kyseisen lain 112b §:n 5 momentin toista virkettä koskevat komission väitteet eivät puolestaan kohdistu tämän säännöksen normatiiviseen sisältöön vaan ainoastaan siihen mahdollisuuteen, että oikeusministeri voi kurinpitoasiassa annetusta lainvoimaisesta päätöksestä huolimatta yrittää käyttää tätä säännöstä pysyttääkseen samat syytökset jatkuvasti vireillä tuomaria vastaan. Komissio on kuitenkin tältä osin vain esittänyt kyseisestä kansallisesta säännöksestä täysin hypoteettisen tulkinnan, joka ei ole vielä milloinkaan toteutunut käytännössä ja joka on ristiriidassa sovellettavan kansallisen oikeuden tilan kanssa. Yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin ensimmäisessä virkkeessä nimittäin säädetään, että oikeusministerin kurinpitoasiamiehen tehtävä päättyy kolmessa siinä tarkoitetussa tapauksessa, ja tehtävän päättyminen on luonteeltaan lopullinen, koska rikosprosessilain 17 §:n 1 momentin 7 kohdasta johtuva kahdesti rankaisemisen kiellon periaate (ne bis in idem), jota yleisistä tuomioistuimista annetun lain 128 §:n nojalla sovelletaan vastaavasti kurinpitomenettelyyn, estää menettelyn vireillepanon uudelleen samassa asiassa.
Puolan tasavallan mukaan menettelyn keston ja sen välillä, että sitä johtaa kurinpitoasiamies tai oikeusministerin kurinpitoasiamies, ei myöskään ole mitään yhteyttä, koska viimeksi mainitun toiminnalla ei ole mitään vaikutusta jo toteutettujen toimien kulkuun eikä sitoviin prosessuaalisiin määräaikoihin, joita sovelletaan siitä riippumatta, kumpi näistä kurinpitoasiamiehistä johtaa menettelyä.
Siltä osin kuin on kyse neljännen kanneperusteen toisesta osasta, Puolan tasavalta vetoaa siihen, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 113a §:n ainoana tavoitteena on varmistaa kurinpitomenettelyn tehokas kulku estämällä menettelyn jarruttaminen asian ollessa kurinpitotuomioistuimen tutkittavana.
Kyseisen lain 115a §:n 3 momentin osalta Puolan tasavalta lausuu, että kurinpitomenettelyn asianmukaiseen kulkuun liittyvän edellytyksen tutkii riippumaton tuomioistuin, joka arvioi, onko asian käsitteleminen vastaajana olevan tuomarin tai hänen avustajansa poissa ollessa mahdollista kaikkien häntä vastaan ja hänen puolestaan vaikuttavien seikkojen selvittämisen kannalta. Lisäksi vastaajana olevan tuomarin oikeus tulla kuulluksi taataan jo kurinpitoasiamiehen tai oikeusministerin kurinpitoasiamiehen johtamassa menettelyssä, kuten kyseisen lain 114 §:stä ilmenee, ja nämä kurinpitoasiamiehet voivat ensinnäkin kehottaa kyseistä tuomaria toimittamaan kirjallisen lausuman tutkittavasta asiasta, ja tämän jälkeen heidän on kurinpitovaatimusten tiedoksiannon yhteydessä pyydettävä kyseistä tuomaria esittämään kirjallisesti selvennyksiä ja kaikki todisteet. Lisäksi silloin, kun kurinpitotuomioistuin kutsuu asianosaiset istuntoon, sillä on saman lain 115 §:n mukaan velvollisuus pyytää asianosaisia esittämään todisteet ja vastaajana olevaa tuomaria esittämään kirjallisia selvityksiä.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten tämän tuomion 164 kohdassa on muistutettu, SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään, että tehtävissään unionin oikeutta tulkitseviin ja soveltaviin tuomareihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää koskevissa säännöissä säädetään menettelystä, jolla taataan täysimääräisesti perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa vahvistetut oikeudet.
Aluksi on korostettava, että jo komission ensimmäisen, toisen ja kolmannen kanneperusteen tarkastelun ja hyväksymisen yhteydessä on ilmennyt, että Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareihin sovellettavalle kurinpitojärjestelmälle on SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvien vaatimusten vastaisesti ominaista muun muassa se, että kurinpitomenettelyyn osallistuvat tuomioistuimet eivät täytä riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevaa vaatimusta tai vaatimusta siitä, että ne on perustettu laillisesti, samoin kuin se, että kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön täyttävää käyttäytymistä ei ole määritelty Puolan lainsäädännössä riittävän selkeästi ja täsmällisesti. Neljättä kanneperustetta tutkittaessa on otettava erityisesti huomioon lainsäädännöllinen asiayhteys, johon komission neljännessä kanneperusteessaan riitauttamat kansalliset säännökset kuuluvat.
Perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa todetaan, että jokaisella on oikeus oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa ja jokaisella on oltava mahdollisuus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään. Perusoikeuskirjan 48 artiklan 2 kohdassa puolestaan määrätään, että jokaiselle syytetylle taataan oikeus puolustukseen.
Kuten tämän tuomion 165 kohdasta ilmenee, unionin tuomioistuimen on lisäksi huolehdittava siitä, että tulkinta, jonka se omaksuu perusoikeuskirjan 47 artiklan toisesta kohdasta ja 48 artiklasta, turvaa suojelulle tason, joka noudattaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan, sellaisena kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on sitä tulkinnut, tarjoamaa tasoa.
Neljännen kanneperusteen ensimmäisestä osasta on muistutettava, että henkilöiden oikeus saada asiansa käsitellyksi kohtuullisessa ajassa on unionin oikeuden yleinen periaate, joka on vahvistettu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleessa ja edellä todetun mukaisesti perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa tuomioistuinkäsittelyn osalta (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2018, Kolev ym.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio ei kuitenkaan väitä, että oikeutta saada asiansa ratkaistuksi kohtuullisessa ajassa olisi loukattu tietyssä konkreettisessa tapauksessa, joka kuuluu siten muun muassa perusoikeuskirjan 47 artiklan soveltamisalaan, vaan moittii Puolan tasavaltaa siitä, ettei se ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan lähinnä sillä perusteella, että kyseisen toimielimen arvostelemat kansalliset säännökset on laadittu siten, että niistä seuraa, ettei tätä oikeutta voida täysimääräisesti taata Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareihin kohdistuvissa kurinpitomenettelyissä.
Tältä osin erityisesti SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta seuraa, että tuomareiden, joiden tehtäviin voi kuulua unionin oikeuden tulkitseminen ja soveltaminen, riippumattomuuden säilyttämiseksi ja sen välttämiseksi, että tuomareihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää käytetään heidän tuomioistuinratkaisujensa sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä, on tärkeää, että kansallisia sääntöjä, joilla kyseisiä tuomareita koskevaa kurinpitomenettelyä säännellään, ei laadita siten, että niissä estettäisiin heitä koskevien asioiden käsitteleminen kohtuullisessa ajassa (ks. analogisesti tuomio Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” ym., 221 kohta).
Aluksi on todettava, että kun otetaan huomioon komission neljännen kanneperusteensa ensimmäisen osan tueksi kanteessaan esittämät perustelut, asiassa ei käy ilmi, millä tavoin se kannekirjelmän vaatimusosassa mainittu seikka, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:ssä, johon viitataan kokonaisuudessaan, annetaan ”oikeusministerille toimivalta nimetä oikeusministerin kurinpitoasiamies”, olisi omiaan johtamaan kohtuullisten käsittelyaikojen järjestelmälliseen ylittämiseen Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareita vastaan vireille pannuissa kurinpitomenettelyissä ja siten estämään heitä koskevien asioiden käsittelyn kohtuullisessa ajassa.
Sitä vastoin mainituista komission perusteluista ilmenee, että komission arvostelu kohdistuu tältä osin erityisesti yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin toisen virkkeen erityissäännökseen.
Tältä osin on todettava, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin sanamuodosta ilmenee suoraan, että kyseisen säännöksen ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetuissa tilanteissa, joissa oikeusministerin kurinpitoasiamiehen tehtävä päättyy, eli kun tuomioistuin on lainvoimaisella päätöksellä kieltäytynyt kurinpitomenettelyn vireillepanosta tai lopettanut kurinpitomenettelyn, tällaiset päätökset eivät estä oikeusministeriä nimeämästä kurinpitoasiamiestä uudelleen samassa asiassa.
Tällainen säännös, jonka selvä sanamuoto viittaa siten siihen, että sen jälkeen, kun tuomari on ollut tutkinnan ja kurinpitomenettelyn kohteena ja nämä on saatettu päätökseen tuomioistuimen lopullisella päätöksellä, kyseinen tuomari voi jälleen joutua tutkinnan ja kurinpitomenettelyn kohteeksi samassa asiassa siten, että tuomariin kohdistuu pysyvä tutkinnan ja kurinpitomenettelyn uhka edellä mainitusta tuomioistuimen päätöksestä huolimatta, on jo luonteensa puolesta omiaan estämään kyseisen tuomarin oikeuden saada asiansa käsitellyksi kohtuullisessa ajassa.
Se Puolan tasavallan esiin tuoma seikka, jonka mukaan se, että on olemassa muita perusperiaatteita, kuten ne bis in idem ‑periaate, estää tällaisen tutkinnan ja kurinpitomenettelyn aloittamisen lopullisen tuomioistuinratkaisun antamisen jälkeen, ei tee tätä toteamusta pätemättömäksi.
Yhtäältä nimittäin se seikka, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin toinen virke voi sanamuotonsa perusteella mahdollisesti osoittautua yhteensopimattomaksi muidenkin kuin sen perustavanlaatuisen periaatteen kanssa, johon komissio on viitannut neljännen kanneperusteensa ensimmäisen osan tueksi, ei millään tavoin estä toteamasta tarvittaessa, että Puolan tasavalta on viimeksi mainittua periaatetta loukkaamalla jättänyt noudattamatta velvoitteitaan.
Toisaalta tämä sama seikka ei voi vaikuttaa päätelmään, jonka mukaan jo se, että on olemassa näin muotoiltu kansallinen säännös, voi aiheuttaa asianomaisten tuomareiden osalta tämän tuomion 197 kohdassa mainitun uhan ja aiheuttaa näin riskin siitä, että kurinpitojärjestelmää käytetään tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä.
Myöskään sillä, ettei komissio ole viitannut mihinkään konkreettiseen tapaukseen, jossa yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin toista virkettä olisi sovellettu mainitun 112b §:n 5 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetun kaltaisen lainvoimaisen päätöksen antamisen jälkeen, ei ole mitään merkitystä arvioitaessa väitettä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä, joka liittyy riidanalaisen kansallisen säännöksen antamiseen sellaisenaan ja siitä mahdollisesti aiheutuvaan Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareiden riippumattomuuden loukkaamiseen.
Kaikesta edellä todetusta seuraa, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 112b §:n 5 momentin toinen virke ei täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvia vaatimuksia, koska sillä loukataan Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareiden riippumattomuutta siksi, ettei siinä taata heitä koskevien kurinpitoasioiden käsittelyä kohtuullisessa ajassa. Neljännen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hyväksyttävä siltä osin kuin se koskee kyseistä kansallista säännöstä.
Saman kanneperusteen toisen osan yhteydessä on aluksi muistutettava, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa edelleen vahvistettu oikeuksia koskevan tehokkaan oikeussuojan perustavanlaatuinen periaate ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa tarkoitettu oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin käsite muodostuvat eri osatekijöistä, joihin kuuluvat muun muassa puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen sekä oikeus saada neuvoja ja antaa toisen henkilön puolustaa ja edustaa itseään (ks. vastaavasti tuomio 26.6.2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym.,
C‑305/05
,
EU:C:2007:383
,
kohta ja tuomio 26.7.2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Samoin puolustautumisoikeuksien kunnioittaminen kaikissa sellaisissa menettelyissä, joissa voidaan määrätä seuraamuksia, on unionin oikeuden perusperiaate, joka on vahvistettu perusoikeuskirjan 48 artiklan 2 kohdassa (ks. vastaavasti tuomio 14.9.2010, Akzo Nobel Chemicals ja Akcros Chemicals v. komissio ym.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että oikeus tulla kuulluksi kaikissa menettelyissä on olennainen osa perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa näin vahvistettujen puolustautumisoikeuksien kunnioittamista (ks. vastaavasti tuomio 3.7.2014, Kamino International Logistics ja Datema Hellmann Worldwide Logistics,
C‑129/13 ja C‑130/13
,
EU:C:2014:2041
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja 29 kohta) ja että tämä oikeus takaa jokaiselle henkilölle mahdollisuuden tehokkaasti ja tosiasiallisesti esittää näkemyksensä kyseessä olevassa menettelyssä (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt oikeutta asianajajaan siten, että asianajajalla on myös oltava tosiasiallinen mahdollisuus suorittaa asiakkaan neuvonta-, puolustus- ja edustamistehtävänsä asianmukaisesti, sillä muussa tapauksessa hänen asiakkaansa jäisi ilman perusoikeuskirjan 47 artiklan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaisia oikeuksiaan (ks. vastaavasti tuomio 26.6.2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone ym.,
C‑305/05
,
EU:C:2007:383
,
kohta).
Lopuksi on todettava, että vaikka unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan puolustautumisoikeuksien kunnioittamisen ja siihen sisältyvän kuulluksi tulemista koskevan oikeuden kaltaiset perusoikeudet eivät tosin ole ehdottomia, vaan niitä voidaan rajoittaa, tämä edellyttää kuitenkin, että rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia kyseisellä toimenpiteellä tavoiteltuja tavoitteita eikä niillä puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä (tuomio 26.7.2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä yleisistä tuomioistuimista annetun lain 113a §:stä, luettuna yhdessä kyseisen lain 113 §:n 2 ja 3 momentin kanssa, seuraa, että jos vastaajana oleva tuomari ei terveydellisistä syistä voi osallistua asian käsittelyyn kurinpitotuomioistuimessa ja jos kyseinen tuomioistuin tai sen puheenjohtaja nimeää kyseisen tuomarin pyynnöstä tai viran puolesta avustajan huolehtimaan kyseisen tuomarin etujen puolustamisesta, avustajan nimeämisellä ja hänen ryhtymisellään hoitamaan tehtäväänsä ei ole menettelyn kulkua lykkäävää vaikutusta.
Toisaalta yleisistä tuomioistuimista annetun lain 115a §:n 3 momentissa säädetään, että jollei kurinpitomenettelyn asianmukainen kulku muuta edellytä, kurinpitotuomioistuin käsittelee asian siitä huolimatta, että menettelyn kohteena oleva tuomari tai hänen edustajansa on jäänyt saapumatta asian käsittelyyn laillisen esteen vuoksi.
Tältä osin on todettava, että tällaiset menettelysäännöt ovat omiaan rajoittamaan kurinpitomenettelyn kohteena olevien tuomareiden oikeutta tulla tosiasiallisesti kuulluksi kurinpitotuomioistuimessa ja heidän oikeuttaan tehokkaaseen puolustukseen kurinpitotuomioistuimessa. Kyseisillä säännöillä ei nimittäin voida taata sitä, että jos asianomainen tuomari tai hänen avustajansa on laillisesta syystä poissa asian käsittelystä kurinpitotuomioistuimessa, hänellä olisi silti aina mahdollisuus tehokkaasti ja tosiasiallisesti esittää näkemyksensä turvautumalla mahdollisesti avustajaan, jolla puolestaan on mahdollisuus huolehtia hänen puolustuksestaan tehokkaasti ja tosiasiallisesti.
Toisin kuin Puolan tasavalta väittää, tämä ei tule taatuksi myöskään sillä, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 115a §:n 3 momentissa täsmennetään, että kurinpitotuomioistuin jatkaa asian käsittelyä vain, jollei kurinpitomenettelyn asianmukainen kulku muuta edellytä, eikä sillä, että saman lain 115 §:ssä säädetään, että antaessaan tiedoksi kutsun saapua istuntoon kurinpitotuomioistuin samalla kehottaa vastaajana olevaa tuomaria esittämään kirjallisesti kaikki ne selvennykset ja todisteet, joiden esittämistä hän pitää tarpeellisena.
Kuten komissio nimittäin korostaa kanteessaan, mainituilla säännöksillä ei voida taata asianomaisen tuomarin puolustautumisoikeuksien kunnioittamista asian käsittelyssä kurinpitotuomioistuimessa.
Nyt tarkasteltavan kanneperusteen toisen osan kohteena olevien kaltaiset kansalliset menettelysäännöt voivat erityisesti silloin, kun ne kuuluvat, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, kurinpitojärjestelmään, jossa on tämän tuomion 188 kohdassa mainitut puutteet, osoittautua sellaisiksi, että ne entisestään lisäävät riskiä siitä, että tuomitsemistehtävää hoitaviin henkilöihin sovellettavaa kurinpitojärjestelmää käytetään tuomioistuinratkaisujen sisällön poliittisen valvonnan järjestelmänä. Asianomaiset tuomarit saattavat nimittäin joutua pelkäämään, että jos he ratkaisevat käsiteltäväkseen saatetut asiat tietyllä tavalla, heitä vastaan ryhdytään kurinpitomenettelyyn, joka ei näin ollen takaa oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien vaatimusten ja erityisesti puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskevan vaatimuksen täyttämistä. Mainituista menettelysäännöistä johtuvat puolustautumisoikeuksien rajoitukset loukkaavat siten Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareiden riippumattomuutta eivätkä siten täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvia vaatimuksia.
Näin ollen myös neljännen kanneperusteen toinen osa ja siten neljäs kanneperuste kokonaisuudessaan on hyväksyttävä.
Viides kanneperuste, joka koskee SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan rikkomista
–
Asianosaisten lausumat
Komissio vetoaa siihen, että kuten ne konkreettiset soveltamistapaukset, joihin se on viitannut ensimmäisen kanneperusteensa tueksi esittämissään perusteluissa, osoittavat, yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentin säännökset voivat asettaa tuomarin alttiiksi häneen kohdistuvalle kurinpitomenettelylle ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen tekemisen yhteydessä, mikä on SEUT 267 artiklan vastaista.
Se mahdollisuus, että Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareihin kohdistetaan näin kurinpidollisia tutkimuksia ja kurinpitomenettelyjä sillä perusteella, että nämä ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, loukkaa komission mukaan kyseisessä unionin oikeuden määräyksessä heille annettua mahdollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä ja on omiaan saamaan heidät luopumaan käyttämästä tätä mahdollisuutta välttääkseen kurinpitoseuraamusten riskin. Tämä heikentää mainittujen kansallisten tuomioistuinten riippumattomuutta, vaikka tällainen riippumattomuus on ennakkoratkaisumenettelyn yhteydessä olennaista mainittujen kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välisen oikeudellisen yhteistyön järjestelmän moitteettomalle toiminnalle.
Puolan tasavalta katsoo vastineessaan, että komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 114 §:ssä erotetaan selvästi toisistaan kaksi menettelyvaihetta eli yhtäältä tutkinta, joka aloitetaan ja toimitetaan mahdollisen kurinpitorikkomuksen toteamiseksi ja sen tekijän selvittämiseksi mutta suuntaamatta tutkintaa erityisesti tiettyä henkilöä vastaan, ja toisaalta kurinpitomenettely, joka puolestaan aloitetaan vain siinä tapauksessa, että se on tutkinnan tulosten perusteella aiheellista. Niissä konkreettisissa tapauksissa, joihin komissio viittaa, ennakkoratkaisupyyntöjä unionin tuomioistuimelle esittäneitä tuomareita kohtaan ei ole ryhdytty kurinpitomenettelyyn vaan ainoastaan tutkintaan, ja kyseiset tutkinnat on lisäksi tällä välin saatettu päätökseen.
Ensimmäinen tutkinta koski yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin mukaisia kurinpitorikkomuksia, joihin tiettyjen tuomareiden epäiltiin syyllistyneen käyttämällä lainvastaisesti vaikutusvaltaa unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön esittäneiden ratkaisukokoonpanojen puheenjohtajiin. Tämä ensimmäinen tutkinta päätettiin sen jälkeen, kun asianomaiset kaksi tuomaria olivat antaneet lausumansa, koska he eivät vahvistaneet joutuneensa painostuksen kohteeksi. Toinen tutkinta koski puolestaan epäilyä siitä, että kyseiset tuomarit olivat rikkoneet tehtäviensä arvokkuutta sellaisten ennakkoratkaisupyyntöjen tekemisen jälkeen, joiden perustelut olivat pääosin samat, sekä siitä mahdollisuudesta, että ainakin yksi mainituista tuomareista oli antanut perättömän lausuman vakuuttaessaan laatineensa ennakkoratkaisupyyntönsä itse. Kyseinen tutkinta koski myös sitä, voiko se, että monitahoisen ja erityisen merkittävän rikosasian käsittelyä lykätään tällaisen mahdollisesti SEUT 267 artiklan vastaisesti esitetyn ennakkoratkaisupyynnön vuoksi määräämättömäksi ajaksi, täyttää asianomaisen tuomarin tekemän kurinpitorikkomuksen tunnusmerkistön. Myös tämä toinen tutkinta kuitenkin päätettiin, koska todisteiden, mukaan lukien asianomaisten tuomareiden lausumat, arvioinnin perusteella ei voitu todeta, että he olisivat syyllistyneet tällaisiin laiminlyönteihin.
Puolan tasavallan mukaan tällaisilla tutkintamenettelyillä, jotka ovat luonteeltaan poikkeuksellisia eivätkä välttämättä johda kurinpitomenettelyyn, ei loukata tuomareiden riippumattomuutta, koska niillä ei pyritä kyseenalaistamaan heidän tekemiensä päätösten pätevyyttä vaan ilmoittamaan heidän velvollisuuksiensa mahdollisista ilmeisistä ja vakavista laiminlyönneistä, kuten kyseinen jäsenvaltio on katsonut vastauksessaan komission ensimmäiseen kanneperusteeseen. Nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä riitautetulla kurinpitojärjestelmällä ei näin ollen ole ollut mitään vaikutusta siihen, millä tavoin kyseessä olevat tuomioistuimet tosiasiallisesti käyttävät toimivaltaansa esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö, eikä niiden mahdollisuuteen esittää ennakkoratkaisupyyntöjä tulevaisuudessa.
Lisäksi pelkästään sen seikan perusteella, että kurinpitoasiamies esittää tällä tavoin väitteitä tai tutkii tietyn tapauksen, ei voida katsoa, että pelkästään ennakkoratkaisupyynnön esittäminen unionin tuomioistuimelle voisi olla kurinpitorikkomus, koska tällaista tulkintaa ei ole vahvistettu ainoallakaan tuomioistuimen päätöksellä. Yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin sanamuoto tai kyseisen säännöksen vakiintunut tulkinta, johon Puolan tasavalta on viitannut vastatessaan ensimmäiseen kanneperusteeseen, ei nimittäin voi johtaa tuomarin kurinpidolliseen vastuuseen pelkästään tällä perusteella.
Komission vaatimuksia tukevien viiden jäsenvaltion mukaan sekä siitä tavasta, jolla yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momenttia tulkitaan ja sovelletaan, että niistä seikoista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet ovat saattaneet unionin tuomioistuimen tietoon 26.3.2020 annetun tuomion Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny (
C‑558/18 ja C‑563/18
,
EU:C:2020:234
) taustalla olleissa asioissa, ja samasta tuomiosta tehtävistä johtopäätöksistä ilmenee selvästi, että Puolan tasavalta on rikkonut SEUT 267 artiklaa. Tältä osin on merkityksetöntä, että kyseiset tutkinnat on päätetty ryhtymättä oikeudenkäynteihin asianomaisia tuomareita vastaan, sillä jo pelkästään tällaisen oikeudenkäynnin kohteeksi joutumisen vaarasta aiheutuva pelotevaikutus on omiaan vaikuttamaan tuomareiden ratkaisuun siitä, onko ennakkoratkaisupyynnön esittäminen unionin tuomioistuimelle tarpeen tietyssä asiassa.
–
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on muistutettava, että perussopimuksilla käyttöön otetun tuomioistuinjärjestelmän kantavana voimana on SEUT 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisumenettely, jolla – ottamalla käyttöön tuomioistuinten välinen vuoropuhelu unionin tuomioistuimen ja jäsenvaltioiden tuomioistuimien välillä – on tavoitteena varmistaa, että unionin oikeutta tulkitaan yhtenäisesti, jolloin voidaan siis varmistaa sen johdonmukaisuus, täysi vaikutus ja itsenäisyys sekä viime kädessä perussopimuksilla luodun oikeuden ominaisluonne (lausunto 2/13, 18.12.2014,
EU:C:2014:2454
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio A.B. ym., 90 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa annetaan kansallisille tuomioistuimille mitä laajimmat mahdollisuudet saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, jos ne katsovat, että niiden käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys unionin oikeuden säännösten tai määräysten tulkinnasta tai pätevyyden arvioinnista, joita tarvitaan niiden käsiteltäväksi saatetun riita-asian ratkaisemisessa (tuomio 5.10.2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
,
kohta ja tuomio A.B. ym., 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi tuomioistuinten, joiden ratkaisuihin ei voida hakea muutosta kansallisen oikeuden perusteella SEUT 267 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetulla tavalla, tapauksessa tämä mahdollisuus muuttuu jopa velvollisuudeksi esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö, jollei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetuista poikkeuksista muuta johdu (tuomio A.B. ym., 92 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisella oikeussäännöllä ei voida estää kansallista tuomioistuinta käyttämästä mainittua mahdollisuutta tai noudattamasta mainittua velvollisuutta, jotka ovat erottamaton osa SEUT 267 artiklalla käyttöön otettua, kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välistä yhteistyöjärjestelmää ja niitä unionin oikeutta soveltavalle tuomioistuimelle kuuluvia tehtäviä, jotka tällä määräyksellä on osoitettu kansallisille tuomioistuimille (tuomio A.B. ym., 93 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi kansallinen oikeussääntö, josta on vaarana seurata muun muassa se, että kansallisen tuomioistuimen tuomari mieluiten pidättäytyy esittämästä ennakkoratkaisukysymyksiä unionin tuomioistuimelle, loukataan SEUT 267 artiklassa kansallisille tuomioistuimille näin annettuja toimivaltuuksia ja täten kyseisen yhteistyöjärjestelmän tehokkuutta (tuomio A.B. ym., 94 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kansallisia säännöksiä, joista seuraa, että kansalliset tuomarit voivat joutua kurinpitomenettelyjen kohteeksi sen vuoksi, että he ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön, ei siis voida hyväksyä. Pelkkä mahdollisuus siitä, että asianomaisia kansallisia tuomareita vastaan voidaan ryhtyä kurinpitotoimiin sen vuoksi, että he ovat esittäneet tällaisen ennakkoratkaisupyynnön tai päättäneet pysyttää kyseisen pyynnön sen esittämisen jälkeen, on näet omiaan haittaamaan edellä olevassa kohdassa tarkoitetun mahdollisuuden tosiasiallista käyttämistä ja siinä tarkoitettujen tehtävien tosiasiallista hoitamista (tuomio 26.3.2020, Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny,
C‑558/18 ja C‑563/18
,
EU:C:2020:234
,
kohta).
Näiden tuomareiden osalta se, ettei heidän osaltaan aloiteta kurinpitomenettelyjä tai ettei heille määrätä kurinpitoseuraamuksia sen vuoksi, että he ovat käyttäneet tällaista yksinomaiseen toimivaltaansa kuuluvaa mahdollisuutta saattaa asia unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, on lisäksi heidän riippumattomuuteensa erottamattomasti sisältyvä tae, ja riippumattomuus on olennaista erityisesti sen tuomioistuinten välisen yhteistyön järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, jota SEUT 267 artiklan mukainen ennakkoratkaisumenettely edustaa (tuomio 26.3.2020, Miasto Łowicz ja Prokurator Generalny,
C‑558/18 ja C‑563/18
,
EU:C:2020:234
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on muistutettava, että jo tarkastelusta, jonka perusteella unionin tuomioistuin hyväksyi komission esittämän ensimmäisen kanneperusteen, ilmenee, että yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentin ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentin säännöksiin sisältyvät kurinpitorikkomuksen määritelmät eivät täytä SEU 19 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta johtuvia vaatimuksia, koska niistä aiheutuu vaara siitä, että kyseessä olevaa kurinpitojärjestelmää käytetään sellaisen painostuksen ja pelotevaikutuksen kohdistamiseksi Puolan yleisten tuomioistuinten tuomareihin, joka voi vaikuttaa heidän tekemiensä tuomioistuinratkaisujen sisältöön.
Tällainen vaara koskee myös ratkaisuja, joissa kansallinen tuomioistuin päätyy käyttämään sille SEUT 267 artiklassa annettua mahdollisuutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö tai tapauksen mukaan noudattamaan velvollisuuttaan esittää tällainen ennakkoratkaisupyyntö tämän saman määräyksen nojalla.
Kuten nimittäin komission esiin tuomat esimerkit, joista on erityisesti kyse tämän tuomion 117, 118 ja 125 kohdassa, osoittavat, kurinpitoasiamiehen aloittama käytäntö vahvistaa, että tällainen vaara on jo nykyisin konkretisoitunut sellaisten tutkintamenettelyjen aloittamisessa, jotka koskevat päätöksiä, joilla Puolan yleiset tuomioistuimet ovat esittäneet unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä, ja näihin tutkintamenettelyihin on sisältynyt muun muassa asianomaisten tuomareiden kuuleminen ja kyselylomakkeen, joka on koskenut sitä, ovatko tällöin esitetyt ennakkoratkaisupyynnöt mahdollisesti voineet johtaa kurinpitorikkomuksiin, lähettäminen heille.
Lisäksi on todettava, että Puolan tasavalta on vastineessaan ainoastaan vähätellyt tällaisten käytäntöjen ulottuvuutta vetoamalla muun muassa siihen, että kyseiset tutkinnat eivät olleet kurinpitotuomioistuinten itsensä vaan kurinpitoasiamiesten suorittamia, että tutkintavaihe oli erotettava varsinaiseen kurinpitomenettelyyn liittyvästä vaiheesta, että nämä tutkinnat oli sittemmin saatettu päätökseen ja että ne olivat lisäksi lähinnä liittyneet kyseisten ennakkoratkaisujen pyytämistä koskeneiden päätösten tekemisen olosuhteisiin ja asianomaisten tuomareiden käyttäytymiseen tässä yhteydessä eivätkä näihin päätöksiin sellaisinaan.
Tässä yhteydessä on muistutettava yhtäältä, että vaatimus SEUT 267 artiklan määräyksistä jäsenvaltiolle johtuvien velvoitteiden ehdottomasta noudattamisesta koskee kaikkia valtion viranomaisia ja näin ollen muun muassa elintä, jonka tehtävänä on kurinpitoasiamiehen tavoin ja tapauksesta riippuen oikeusministerin alaisuudessa selvittää asioita, jotka voivat johtaa kurinpitomenettelyn vireillepanoon tuomareita vastaan. Toisaalta, ja kuten sekä komissio että kyseisen toimielimen vaatimuksia väliintulijoina tukevat jäsenvaltiot ovat katsoneet, se seikka, että kurinpitoasiamies suorittaa tutkintaa tämän tuomion 231 kohdassa mainituissa olosuhteissa, riittää yksinäänkin konkretisoimaan tämän tuomion 229 kohdassa mainitun painostuksen ja pelotevaikutuksen vaaran ja loukkaamaan niiden kohteena olevien tuomareiden riippumattomuutta.
Tästä seuraa, että viides kanneperuste, joka perustuu siihen, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se sallii sen, että tuomioistuinten oikeutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä rajoitetaan kurinpitomenettelyn vireillepanon mahdollisuudella, on hyväksyttävä.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
–
koska se ei ole taannut tuomareita koskevissa kurinpitomenettelyissä tehtyjä päätöksiä valvovan kurinpitojaoston riippumattomuutta ja puolueettomuutta (ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 3 §:n 5 kohta, 27 § ja 73 §:n 1 momentti luettuina yhdessä KRS:stä annetun lain 9a §:n kanssa)
–
koska se sallii, että tuomioistuinratkaisujen sisältö voidaan katsoa yleisten tuomioistuinten tuomarien tekemäksi kurinpitorikkomukseksi (yleisistä tuomioistuimista annetun lain 107 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun uuden lain 97 §:n 1 ja 3 momentti)
–
koska se on antanut kurinpitojaoston puheenjohtajalle vapaan harkintavallan nimetä ensimmäisenä oikeusasteena toimivaltainen kurinpitotuomioistuin yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevissa asioissa (yleisistä tuomioistuimista annetun lain 110 §:n 3 momentti ja 114 §:n 7 momentti) ja näin ollen jättänyt varmistamatta, että kurinpitoasiat tutkitaan ”laillisesti perustetussa” tuomioistuimessa
–
koska se on jättänyt varmistamatta, että yleisten tuomioistuinten tuomareita vastaan vireille pannut kurinpitoasiat käsitellään kohtuullisessa ajassa (kyseisen lain 112b §:n 5 momentin toinen virke), ja koska se on säätänyt, että avustajan nimeämisellä ja hänen ryhtymisellään avustamaan vastaajaa ei ole lykkäävää vaikutusta kurinpitomenettelyn kulkuun (mainitun lain 113a §) ja että kurinpitotuomioistuin käsittelee asian siitä huolimatta, että menettelyn kohteena oleva ja menettelystä tietoinen tuomari tai hänen avustajansa on jäänyt saapumatta asian käsittelyyn laillisen esteen vuoksi (saman lain 115a §:n 3 momentti), ja koska se ei siten takaa menettelyn kohteena olevien yleisten tuomioistuinten tuomareiden puolustautumisoikeuksien kunnioittamista
ja että
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se sallii sen, että tuomioistuinten oikeutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä rajoitetaan kurinpitomenettelyn vireillepanon mahdollisuudella.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska Puolan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, mukaan lukien välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti Belgian kuningaskunnan, Tanskan kuningaskunnan, Alankomaiden kuningaskunnan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEU 19 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se ei ole taannut tuomareita koskevissa kurinpitomenettelyissä tehtyjä päätöksiä valvovan Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) Izba Dyscyplinarnan (kurinpitojaosto) riippumattomuutta ja puolueettomuutta (ylimmästä tuomioistuimesta 8.12.2017 annetun lain (ustawa o Sądzie Najwyższym), sellaisena kuin sen konsolidoitu versio on julkaistu Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 (järjestysnumero 825), 3 §:n 5 kohta, 27 § ja 73 §:n 1 momentti luettuina yhdessä kansallisesta tuomarineuvostosta 12.5.2011 annetun lain (ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa), sellaisena kuin se on muutettuna kansallisesta tuomarineuvostosta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamisesta 8.12.2017 annetulla lailla (ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw), 9a §:n kanssa)
– koska se sallii, että tuomioistuinratkaisujen sisältö voidaan katsoa yleisten tuomioistuinten tuomarien tekemäksi kurinpitorikkomukseksi (yleisten tuomioistuinten organisaatiosta 27.7.2001 annetun lain (ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych), sellaisena kuin se on muutettuna Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 julkaistuilla säädöksillä (järjestysnumerot 52, 55, 60, 125, 1469 ja 1495), 107 §:n 1 momentti ja ylimmästä tuomioistuimesta annetun lain, sellaisena kuin sen konsolidoitu versio on julkaistu Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 (järjestysnumero 825), 97 §:n 1 ja 3 momentti)
– koska se on antanut Sąd Najwyższyn Izba Dyscyplinarnan puheenjohtajalle vapaan harkintavallan nimetä ensimmäisenä oikeusasteena toimivaltainen kurinpitotuomioistuin yleisten tuomioistuinten tuomareita koskevissa asioissa (yleisten tuomioistuinten organisaatiosta annetun lain, sellaisena kuin se on muutettuna Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiejissa vuonna 2019 julkaistuilla säädöksillä (järjestysnumerot 52, 55, 60, 125, 1469 ja 1495) 110 §:n 3 momentti ja 114 §:n 7 momentti) ja näin ollen jättänyt varmistamatta, että kurinpitoasiat tutkitaan ”laillisesti perustetussa” tuomioistuimessa
– koska se on jättänyt varmistamatta, että yleisten tuomioistuinten tuomareita vastaan vireille pannut kurinpitoasiat käsitellään kohtuullisessa ajassa (kyseisen lain 112b §:n 5 momentin toinen virke), ja koska se on säätänyt, että avustajan nimeämisellä ja hänen ryhtymisellään avustamaan vastaajaa ei ole lykkäävää vaikutusta kurinpitomenettelyn kulkuun (mainitun lain 113a §) ja että kurinpitotuomioistuin käsittelee asian siitä huolimatta, että menettelyn kohteena oleva ja menettelystä tietoinen tuomari tai hänen avustajansa on jäänyt saapumatta asian käsittelyyn laillisen esteen vuoksi (saman lain 115a §:n 3 momentti), ja koska se ei siten takaa menettelyn kohteena olevien yleisten tuomioistuinten tuomareiden puolustautumisoikeuksien kunnioittamista.

2)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 267 artiklan toisen ja kolmannen kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se sallii sen, että tuomioistuinten oikeutta esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöjä rajoitetaan kurinpitomenettelyn vireillepanon mahdollisuudella.

3)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut, välitoimimenettelystä aiheutuneet kulut mukaan lukien.

4)
Belgian kuningaskunta, Tanskan kuningaskunta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.