CELEX: 62014TJ0423
Auxílios de Estado
Auxílios concedidos pela Grécia
Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno
Conceito de auxílio de Estado
Vantagem
Critério do investidor privado
Montante dos auxílios a recuperar
Comunicação da Comissão relativa aos auxílios de Estado sob a forma de garantias

Antecedentes do litígio
A Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE (a seguir «recorrente» ou «Larko») é uma grande empresa, especializada na extração e tratamento de minério de laterite, na extração de linhite e na produção de ferro‑níquel e respetivos subprodutos.
Foi criada em 1989, como uma nova entidade empresarial, na sequência da liquidação da Hellenic Mining and Metallurgical SA. À data dos factos subjacentes ao litígio no processo principal, tinha três acionistas: o Estado grego, que detinha 55,2% das ações através do Hellenic Republic Asset Development Fund, uma instituição financeira privada, o National Bank of Greece S.A. (a seguir «ETE»), que detinha 33,4% das ações, e o Public Power Corporation (o principal produtor de eletricidade na Grécia, cujo acionista maioritário é o Estado), que detinha 11,4% das ações.
Em março de 2012, o Hellenic Republic Asset Development Fund informou a Comissão Europeia de um programa de privatização da Larko.
Em abril de 2012, a Comissão iniciou, oficiosamente, uma investigação preliminar sobre a referida privatização, em conformidade com as regras em matéria de auxílios de Estado.
A investigação teve por objeto as seis medidas seguintes:
–
a primeira dizia respeito, por um lado, a um acordo de regularização de dívidas de 1998 entre a Larko e os seus principais credores, nos termos do qual as dívidas dessa sociedade para com os credores deviam ser pagas com um juro de 6% ao ano, e, por outro, à falta de cobrança dessa dívida pelo Estado grego (a seguir «medida n.
o
1»);
–
a segunda dizia respeito a uma garantia relativa a um empréstimo de 30 milhões de euros concedido pelo ATE Bank à Larko, garantia concedida pelo Estado grego em 2008 (a seguir «medida n.
o
2» ou «garantia de 2008»). Esta garantia cobria 100% do empréstimo até 3 anos e tinha um prémio de garantia de 1% ao ano;
–
a terceira dizia respeito a um aumento do capital social de 134 milhões de euros proposto em 2009 pelo Conselho de Administração da Larko, aprovado pelos seus três acionistas, no qual participaram, plenamente, o Estado grego e, parcialmente, o ETE (a seguir «medida n.
o
3» ou «aumento de capital de 2009»);
–
a quarta dizia respeito a uma garantia concedida pelo Estado em 2010, por prazo ilimitado, para cobrir inteiramente uma declaração de garantia que o ETE forneceria à Larko no montante aproximado de 10,8 milhões de euros e com um prémio de garantia de 2% ao ano (a seguir «medida n.
o
4» ou «garantia de 2010»). A declaração de garantia em causa assegurava a suspensão da execução, por parte do Areios Pagos (Tribunal de Cassação, Grécia), de um Acórdão pelo qual o Efeteio Athinon (Tribunal de Recurso de Atenas, Grécia) reconhecia a existência de uma dívida de 10,8 milhões de euros da Larko relativamente a um credor;
–
a quinta dizia respeito às declarações de garantia que, por decisão da justiça grega, substituíam o pagamento antecipado obrigatório de 25% de uma multa fiscal (a seguir «medida n.
o
5»);
–
a sexta dizia respeito a duas garantias concedidas pelo Estado em 2011 para dois empréstimos no montante, respetivamente, de 30 milhões de euros e de 20 milhões de euros, do ATE Bank, garantias que cobriam 100% desses empréstimos e forneciam um prémio de 1% ao ano (a seguir «medida n.
o
6» ou «garantias de 2011»).
Durante a investigação, a Comissão solicitou informações adicionais às autoridades gregas, que foram fornecidas pelas referidas autoridades em 2012 e 2013. Realizaram‑se também reuniões entre os serviços da Comissão e representantes das autoridades gregas.
Por decisão de 6 de março de 2013 (
JO 2013, C 136, p. 27
, a seguir «decisão de início do procedimento»), a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE relativamente ao auxílio de Estado SA.34572 (13/C) (ex 13/NN).
No âmbito do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, a Comissão convidou as autoridades gregas e as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas referidas no n.
o
5,
supra
. A Comissão recebeu observações das autoridades gregas em 30 de abril de 2013 e não recebeu quaisquer observações das partes interessadas.
Em 27 de março de 2014, a Comissão adotou a Decisão 2014/539/UE, relativa ao auxílio estatal SA.34572 (13/C) (ex 13/NN) implementado pela Grécia na Larco General Mining & Metallurgical Company S.A. (
JO 2014, L 254, p. 24
, a seguir «decisão impugnada»).
Na decisão impugnada, a Comissão considerou, a título preliminar, que, no momento em que as seis medidas em questão foram concedidas, a Larko era uma empresa em dificuldade na aceção das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação [de] empresas em dificuldade (
JO 2004, C 244, p. 2
, a seguir «orientações de emergência e de reestruturação»).
Quanto à apreciação das medidas mencionadas no n.
o
5,
supra
, a Comissão considerou, antes de mais, que as medidas n.
os
2 a 4 e 6 constituíam auxílios de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, em seguida, que essas medidas tinham sido concedidas em violação das obrigações de notificação e de proibição de execução estabelecidas no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE e, por fim, que as referidas medidas constituíam auxílios incompatíveis com o mercado interno e sujeitos a recuperação na aceção do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
).
A Comissão também considerou que duas outras medidas, as medidas n.
os
1 e 5, relativas, respetivamente, à não cobrança de uma dívida ao Ministério das Finanças e a duas garantias do Estado de 2011 (v. n.
o
5,
supra
), não constituíam auxílios de Estado.
O dispositivo da decisão impugnada tem a seguinte redação:
«
Artigo 1.
o
A não cobrança da dívida ao Ministério das Finanças e as declarações de garantia em substituição do pagamento antecipado de imposto adicional em 2010, que a Grécia aplicou à [Larko], não constituem um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do Tratado.
Artigo 2.
o
O auxílio estatal no montante de 135820824,35 EUR, sob a forma de garantias do Estado à [Larko] em 2008, 2010 e 2011 e a participação do Estado no aumento de capital da empresa em 2009, concedido ilegalmente pela Grécia em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, do Tratado é incompatível com o mercado interno.
Artigo 3.
o
1.   A Grécia deve proceder à recuperação do auxílio incompatível referido no artigo 2.
o
junto do beneficiário.
2.   Os montantes a recuperar devem ser acrescidos de juros, desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
3.   Os juros devem ser calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no [c]apítulo V do Regulamento (CE) n.
o
794/2004 da Comissão, na sua atual redação.
4.   No que se refere à medida [n.
o
] 3, a Grécia deve fornecer as datas exatas em que contribuiu para o aumento de capital social de 2009.
5.   A Grécia deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio referido no artigo 2.
o
, com efeitos a contar da data da adoção da presente decisão.
Artigo 4.
o
1.   A recuperação do auxílio referido no artigo 2.
o
deve ser imediata e efetiva.
2.   A Grécia deve assegurar a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data de notificação da presente decisão.
Artigo 5.
o
1.   No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Grécia deve transmitir as seguintes informações:
a)
O montante total (capital e juros a título da recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Os documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar o auxílio.
2.   A Grécia deve manter a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 2.
o
A simples pedido da Comissão, deve transmitir de imediato informações sobre as medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Deve também fornecer informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 6.
o
A destinatária da presente decisão é a República Helénica.»
O anexo da decisão impugnada fornece «Informação acerca dos montantes de auxílio recebidos, a recuperar e já recuperados» e é reproduzido da seguinte forma:
Identidade do beneficiário — medida
Montante total do auxílio recebido
Montante total do auxílio a recuperar (Principal)
Montante total já reembolsado
Principal
Juros a título da recuperação
Lar[k]o — medida 2
30 000 000
30 000 000
Lar[k]o — medida 3
44 999 999,40
44 999 999,40
Lar[k]o — medida 4
10 820 824,95
10 820 824,95
Lar[k]o — medida 6
50 000 000
50 000 000
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 6 de junho de 2014, a recorrente interpôs o presente recurso.
Em 30 de outubro de 2014, a Comissão apresentou a contestação. A réplica e a tréplica deram entrada no prazo fixado.
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal em 9 de outubro de 2014, a Elliniki Metalleftiki kai Metallourgiki Larymnis Larko AE pediu para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da recorrente. O pedido de intervenção foi indeferido por Despacho de 11 de junho de 2015, Larko/Comissão (
T‑423/14
, não publicado
EU:T:2015:439
). A um recurso desse despacho foi também negado provimento por Despacho de 6 de outubro de 2015, Metalleftiki kai Metallourgiki Etairia Larymnis Larko/Comissão [
C‑385/15 P(I)
, não publicado,
EU:C:2015:681
].
Por Decisão do presidente da Nona Secção do Tribunal Geral de 3 de setembro de 2015, a tramitação foi suspensa até à decisão do Tribunal de Justiça que ponha fim à instância no processo C‑385/15 P(I). A tramitação foi retomada em 16 de outubro de 2015.
Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido modificada, em aplicação do artigo 27.
o
, n.
o
5, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, o juiz‑relator foi afetado à Sexta Secção, à qual foi, por conseguinte, atribuído o presente processo.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
ordenar a restituição com juros de qualquer montante eventualmente «recuperado» direta ou indiretamente junto de si no cumprimento do ato impugnado;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
Questão de direito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca três fundamentos. O primeiro é relativo ao facto de a Comissão ter considerado erradamente que as medidas n.
os
2 a 4 e 6 (a seguir «medidas controvertidas») constituíam auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno, o segundo é relativo à falta de fundamentação e o terceiro, suscitado a título subsidiário, é relativo ao facto de a Comissão ter determinado de forma incorreta o montante do auxílio a recuperar no que respeita às medidas controvertidas e ter ordenado a sua recuperação em violação dos princípios fundamentais da União Europeia.
O Tribunal Geral considera oportuno tratar, antes de mais, o segundo fundamento, relativo à falta de fundamentação e, em seguida, os outros fundamentos pela ordem em que foram invocados.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta de fundamentação
Com o segundo fundamento, a recorrente censura a Comissão por não ter explicado suficientemente, na decisão impugnada, vários aspetos relativos, em primeiro lugar, à existência de um auxílio de Estado, em segundo lugar, à compatibilidade das medidas n.
os
3, 4 e 6 com o mercado interno e, em terceiro lugar, à quantificação do montante dos auxílios a recuperar no que respeita às medidas n.
os
2, 4 e 6.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Há que lembrar que, segundo jurisprudência constante, o alcance do dever de fundamentação depende da natureza do ato em causa e do contexto em que foi adotado. A fundamentação deve revelar clara e inequivocamente o raciocínio da instituição, de forma a que, por um lado, os interessados possam conhecer as justificações da medida para poderem defender os seus direitos e verificar se a decisão é ou não fundada e, por outro, permitir que o juiz exerça a sua fiscalização da legalidade. Não é necessário que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que a questão de saber se a fundamentação de um ato respeita as exigências do artigo 296.
o
TFUE deve ser apreciada não só à luz da sua letra mas também do seu contexto e de todas as normas jurídicas que regem essa matéria. Em particular, a Comissão não tem de tomar posição sobre todos os argumentos que os interessados lhe apresentam, bastando‑lhe expor os factos e as considerações jurídicas que tenham uma importância essencial na sistemática da decisão (v. Acórdão de 3 de março de 2010, Freistaat Sachsen e o./Comissão,
T‑102/07 e T‑120/07
,
EU:T:2010:62
, n.
o
180 e jurisprudência referida).
É à luz destes princípios que há que analisar os argumentos da recorrente.
Em primeiro lugar, importa analisar o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão não fundamentou suficientemente a decisão impugnada no que respeita à existência de um auxílio de Estado e portanto, antes de mais, à existência de uma vantagem, a seguir, em relação à utilização de recursos estatais tratando‑se das medidas n.
os
2, 4 e 6 e, por último, em relação à distorção da concorrência e à afetação das trocas entre os Estados‑Membros.
Antes de mais, importa salientar que, na decisão impugnada, a Comissão expôs as razões pelas quais tinha considerado que as medidas controvertidas comportavam a concessão de uma vantagem à Larko, como resulta, respetivamente, dos considerandos 73 e 74 quanto à medida n.
o
2, dos considerandos 80 a 85 quanto à medida n.
o
3, dos considerandos 90 a 92 quanto à medida n.
o
4 e dos considerandos 101 e 102 quanto à medida n.
o
6.
Nos considerandos referidos no n.
o
29,
supra
, a Comissão explicou, por um lado, que as garantias de 2008, 2010 e 2011 constituíam auxílios de Estado, uma vez que as condições da sua Comunicação relativa à aplicação dos artigos [107.
o
] e [108.
o
TFUE] aos auxílios estatais sob forma de garantias (
JO 2008, C 155, p. 10
, a seguir «comunicação relativa às garantias») não estavam preenchidas, uma vez que a Larko era uma empresa em dificuldade e que o prémio de garantia não refletia, portanto, o risco de incumprimento dos empréstimos garantidos, e, por outro, que o aumento de capital de 2009 não satisfazia o critério do investidor privado, uma vez que nenhum plano de reestruturação tinha sido previamente fornecido aos acionistas, apesar do facto de a Larko ser uma empresa em dificuldade.
Em segundo lugar, o mesmo acontece relativamente à conclusão da Comissão segundo a qual as medidas n.
os
2, 4 e 6 comportavam a utilização de recursos estatais, como resulta, respetivamente, do considerando 72 da decisão impugnada quanto à medida n.
o
2, do considerando 89 dessa decisão quanto à medida n.
o
4 e do considerando 99 da mesma decisão quanto à medida n.
o
6.
Nos considerandos referidos no n.
o
31,
supra
, a Comissão explicou que as medidas controvertidas, por um lado, comportavam o risco, para os recursos estatais, de acionamento e, por outro, implicavam uma perda de recursos financeiros para o Estado, na medida em que não eram adequadamente remuneradas pelos prémios de mercado.
Em terceiro lugar, o mesmo acontece no que respeita à conclusão da Comissão segundo a qual as medidas controvertidas eram suscetíveis de afetar as trocas entre os Estados‑Membros e falsear a concorrência, como resulta dos considerandos 75 e 76 da decisão impugnada quanto à medida n.
o
2 e da remessa destes últimos para os considerandos 86, 93 e 103 da referida decisão quanto a outras medidas controvertidas.
Nos considerandos referidos no n.
o
33,
supra
, a Comissão explicou, por um lado, que a Larko desenvolvia atividades num setor em que os produtos eram comercializados entre os Estados‑Membros e ela própria exportava a maior parte da sua produção para outros Estados‑Membros e, além disso, que as medidas controvertidas permitiam a esta empresa continuar em atividade, ao contrário de outros concorrentes com dificuldades financeiras.
Embora as considerações desenvolvidas nos considerandos referidos no n.
o
34,
supra
— e particularmente as relativas à utilização de recursos estatais e as relativas à afetação da concorrência e das trocas entre Estados‑Membros — sejam extremamente sucintas, são, todavia, suficientes para fundamentar juridicamente a decisão impugnada, tendo em conta também o facto de a Comissão ter aderido a uma linha de prática decisória constante e de o contexto da decisão impugnada ser bem conhecido pela recorrente. Além disso, durante o processo administrativo, as próprias autoridades gregas não contestaram a presença das condições relativas à utilização de recursos estatais e à afetação da concorrência e das trocas entre Estados‑Membros.
De onde resulta que a decisão impugnada revela clara e inequivocamente o raciocínio da Comissão, permitindo, simultaneamente, à recorrente desenvolver os seus argumentos sobre a justeza desse raciocínio e ao Tribunal exercer a sua fiscalização da legalidade.
Em segundo lugar, importa analisar o argumento da recorrente de acordo com o qual a Comissão não fundamentou suficientemente a decisão impugnada no que respeita à falta de compatibilidade das medidas n.
os
3, 4 e 6 com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE.
A este propósito, basta salientar, por um lado, que a exceção prevista por essa disposição não foi invocada pelas autoridades gregas quando do processo administrativo e, por outro, que, pela sua natureza, as medidas controvertidas não se prestam a ser utilizadas para remediar os danos causados por acontecimentos extraordinários, sendo de natureza geral e independente dos danos alegadamente provocados por acontecimentos extraordinários.
Perante estas circunstâncias, não se pode censurar a Comissão por não ter fundamentado suficientemente a não aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE.
Em terceiro lugar, há que analisar o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão não fundamentou suficientemente a decisão impugnada no que respeita à quantificação do montante dos auxílios a recuperar quanto às medidas n.
os
2, 4 e 6.
A este respeito, importa salientar que, na decisão impugnada, a Comissão precisou que as garantias de 2008, 2010 e 2011 concediam uma vantagem à Larko, correspondente ao montante do empréstimo garantido, dado que a Larko, sendo uma empresa em dificuldade, não teria conseguido receber esse financiamento do mercado sem as referidas garantias. Esta explicação resulta, respetivamente, do considerando 77 quanto à medida n.
o
2, do considerando 94 quanto à medida n.
o
4 e do considerando 104 quanto à medida n.
o
6. Além disso, nos considerandos 56 a 66, a Comissão descreveu em pormenor a situação de dificuldade em que a Larko se encontrava na época em que as medidas de auxílios tinham sido concedidas.
Assim, há que concluir que a quantificação do montante dos auxílios a recuperar está devidamente fundamentada na decisão impugnada.
Por fim, importa observar, de forma mais geral, que os argumentos da recorrente relativos à falta de fundamentação se sobrepõem em larga medida aos desenvolvidos no âmbito dos primeiro e terceiro fundamentos, e que, mais que o seu caráter suficiente do ponto de vista formal, visam sobretudo a procedência dos fundamentos expostos na decisão impugnada. A este respeito, basta notar que, nos termos de uma jurisprudência constante, o dever de fundamentação constitui uma formalidade essencial, que deve ser distinguida da questão da procedência da fundamentação, uma vez que esta última diz respeito à legalidade quanto ao mérito do ato impugnado (Acórdãos de 22 de março de 2001, França/Comissão,
C‑17/99
,
EU:C:2001:178
, n.
o
35, e de 18 de janeiro de 2005, Confédération Nationale du Crédit Mutuel/Comissão,
T‑93/02
,
EU:T:2005:11
, n.
o
67). Tais argumentos, na medida em que foram suscitados no âmbito do fundamento relativo à violação do dever de fundamentação, têm, por conseguinte, que ser afastados por inoperantes (v., neste sentido, Acórdão de 3 de maio de 2017, Gfi PSF/Comissão,
T‑200/16
, não publicado,
EU:T:2017:294
, n.
o
34 e jurisprudência referida).
Há, portanto, que julgar o segundo fundamento improcedente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a erros na qualificação dada às medidas controvertidas de auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno
Com o primeiro fundamento, a recorrente invoca erros relativos à qualificação dada às medidas controvertidas de auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Este fundamento é, em substância, dividido em quatro partes.
As primeira e segunda partes respeitam à qualificação de auxílio de Estado dada às medidas controvertidas, isto é, por um lado, a existência de uma vantagem no que respeita a todas as medidas controvertidas e, por outro, a utilização de recursos estatais no que respeita às medidas n.
os
2, 4 e 6.
As terceira e quarta partes respeitam à compatibilidade das medidas com o mercado interno, com base, por um lado, no artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE no atinente às medidas n
os
3, 4 e 6 e, por outro, no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE no atinente à medida n.
o
6.
Quanto à primeira parte, relativa à existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE
A título liminar, antes de mais, importa recordar que o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE proíbe as medidas que, através da utilização de recursos estatais, concedem, em benefício exclusivo de certas empresas ou de certos setores de atividade, uma vantagem que falseie ou ameace falsear a concorrência e seja suscetível de afetar as trocas entre os Estados‑Membros.
O conceito de auxílio compreende não apenas as prestações positivas, mas também as intervenções que, sob formas diversas, reduzem os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, e que, não sendo subvenções em sentido estrito, têm a mesma natureza e efeitos idênticos. São considerados auxílios as intervenções estatais que, independentemente da forma que assumam, sejam suscetíveis de favorecer direta ou indiretamente empresas, ou que devam ser consideradas uma vantagem económica que a empresa beneficiária não teria obtido em condições normais de mercado (v. Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
o
94 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, os requisitos que uma medida deve preencher para e enquadrar no conceito de auxílio na aceção do artigo 107.
o
TFUE não estão reunidos se a empresa pública beneficiária pudesse obter a mesma vantagem que foi colocada à sua disposição através de recursos estatais em circunstâncias correspondentes às condições normais do mercado, sendo esta apreciação feita, em relação às empresas públicas, pela aplicação, em princípio, do critério do investidor privado em economia de mercado (v. Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
o
78 e jurisprudência referida).
Quanto aos auxílios de Estado concedidos sob a forma de garantia, não se pode excluir que uma garantia estatal consinta ela própria vantagens que podem implicar um encargo suplementar para o Estado. Com efeito, o mutuário de um empréstimo garantido pelas autoridades públicas de um Estado‑Membro obtém normalmente uma vantagem, na medida em que o custo financeiro que suporta é inferior àquele que teria suportado se tivesse tido de obter esse mesmo financiamento e essa mesma garantia a preços de mercado (v. Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
os
95 e 96 e jurisprudência referida).
Em seguida, há que recordar que cabe à Comissão apresentar a prova da existência de um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. A este respeito, para verificar se a empresa beneficiária obtém uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado, em aplicação do critério do investidor privado, a Comissão tem de efetuar uma análise completa de todos os elementos pertinentes da operação controvertida e do seu contexto, incluindo da situação da empresa beneficiária e do mercado em causa (v. Acórdão de 26 de maio de 2016, França e IFP Énergies nouvelles/Comissão,
T‑479/11 e T‑157/12
,
EU:T:2016:320
, n.
o
71 e jurisprudência referida).
Quanto, mais concretamente, ao critério do investidor privado, a jurisprudência precisou que este critério, quando é aplicável, figura entre os elementos que a Comissão tem de tomar em conta para declarar a existência de um auxílio desse tipo (Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
o
103).
Consequentemente, quando se afigure que o critério do investidor privado pode ser aplicável, incumbe à Comissão pedir ao Estado‑Membro em causa todas as informações pertinentes que lhe permitam verificar se os requisitos de aplicabilidade e de aplicação deste critério estão preenchidos e só se pode recusar a examinar essas informações se os elementos de prova apresentados tiverem sido elaborados depois da adoção da decisão de efetuar o investimento em questão (Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
o
104). Se o Estado‑Membro lhe fizer chegar elementos de prova, a Comissão tem de efetuar uma apreciação global, tendo em conta todos os elementos pertinentes que, no caso em concreto, lhe permita determinar se a empresa beneficiária não teria manifestamente obtido facilidades comparáveis por parte de tal credor privado (Acórdão de 24 de janeiro de 2013, Frucona Košice/Comissão,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, n.
o
73).
Assim sendo, se um Estado‑Membro invocar, durante o processo administrativo, o critério do investidor privado, incumbe‑lhe, em caso de dúvida, demonstrar inequivocamente e com base em elementos objetivos e verificáveis que a medida aplicada decorre da sua qualidade de acionista. Esses elementos devem evidenciar claramente que o Estado‑Membro em causa adotou prévia ou simultaneamente à concessão da vantagem económica a decisão de proceder, através da medida efetivamente aplicada, a um investimento na empresa pública controlada. A este propósito, podem nomeadamente ser exigidos elementos que demonstrem que essa decisão se baseia em avaliações económicas comparáveis às que, nas circunstâncias do caso em apreço, um investidor privado razoável colocado numa situação o mais semelhante possível à do referido Estado‑Membro teria efetuado, antes de proceder ao referido investimento, para determinar a rentabilidade futura desse investimento (Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
os
82 a 84).
Em contrapartida, avaliações económicas levadas a cabo depois da concessão da vantagem, a verificação retrospetiva da rentabilidade efetiva do investimento efetuado pelo Estado‑Membro em causa ou justificações posteriores à escolha do procedimento efetivamente seguido não bastam para demonstrar que esse Estado‑Membro adotou, prévia ou simultaneamente a essa concessão, uma decisão desse tipo enquanto acionista (Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
o
85). Com efeito, para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior (Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
71). É o que sucede, em especial, quando a Comissão examina a existência de um auxílio de Estado em relação a uma medida que não lhe foi notificada e que já foi executada pela entidade pública em causa no momento em que procede ao seu exame (v., neste sentido, Acórdão de 25 de junho de 2015, SACE e Sace BT/Comissão,
T‑305/13
, em sede de recurso,
EU:T:2015:435
, n.
o
94).
Por fim, no que respeita ao alcance da fiscalização jurisdicional da decisão impugnada à luz do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, há que salientar que o conceito de auxílio de Estado, tal como definido nessa disposição, tem caráter jurídico e deve ser interpretado com base em elementos objetivos. Por esta razão, o juiz da União deve, em princípio e tendo em conta tanto os elementos concretos do litígio submetido à sua apreciação como o caráter técnico ou complexo das apreciações feitas pela Comissão, exercer uma fiscalização exaustiva no que diz respeito à questão de saber se uma medida cai no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (v. Acórdão de 2 de março de 2012, Países Baixos/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
100 e jurisprudência referida).
Todavia, a jurisprudência também estabeleceu que a fiscalização jurisdicional é limitada no que respeita à questão de saber se uma medida entra no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE quando as apreciações levadas a cabo pela Comissão apresentam um caráter técnico ou complexo. Compete, porém, ao Tribunal Geral apreciar se é esse o caso (v. Acórdão de 2 de março de 2012, Países Baixos/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
101 e jurisprudência referida). A este respeito, quando a Comissão deva, para verificar se uma medida entra no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, aplicar o critério do investidor privado, a utilização deste critério implica, em geral, que a Comissão faça uma apreciação económica complexa (v., neste sentido, Acórdão de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, n.
o
68).
No entanto, embora a Comissão goze de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica apreciações de ordem económica a efetuar no contexto da União, isso não implica que o juiz da União se deva abster de fiscalizar a interpretação de dados de natureza económica feita pela Comissão. Com efeito, segundo a jurisprudência, o juiz da União deve, designadamente, verificar não só a exatidão material dos elementos de prova invocados, a sua fiabilidade e a sua coerência mas também fiscalizar se esses elementos constituem todos os dados pertinentes que devem ser tomados em consideração para apreciar uma situação complexa e se são capazes de sustentar as conclusões que deles se retiram (Acórdãos de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, n.
os
64 e 65, e de 2 de março de 2012, Países Baixos/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
102).
Todavia, não cabe ao juiz da União, no âmbito dessa fiscalização, substituir a apreciação económica da Comissão pela sua. Com efeito, a fiscalização que os órgãos jurisdicionais da União exercem sobre as apreciações económicas complexas feitas pela Comissão é uma fiscalização restrita, que se limita necessariamente à verificação do respeito das regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder (Acórdãos de 2 de setembro de 2010, Comissão/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, n.
o
66, e de 2 de março de 2012, Países Baixos/Comissão,
T‑29/10 e T‑33/10
,
EU:T:2012:98
, n.
o
103).
É à luz desta jurisprudência que há que analisar os argumentos avançados pela recorrente relativamente a cada uma das medidas de auxílio controvertidas.
–
Quanto à medida n.
o
2 (garantia de 2008)
A recorrente afirma que a garantia de 2008 não confere qualquer vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que preenche as condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas a) a d), da comunicação relativa às garantias.
Em primeiro lugar, a Comissão aplicou de forma errada a condição enunciada no ponto 3.2, alínea a), da comunicação relativa às garantias, que impõe que o mutuário não se confronte com dificuldades financeiras para se excluir a presença de um auxílio de Estado.
A situação económica da Larko agravou‑se por volta de meados de 2008, já que, durante o período que vai de 2004 até meados de 2008, apresentava uma rentabilidade e dados económicos positivos e, logo, só se tornou uma «empresa em dificuldade», na aceção das orientações de emergência e de reestruturação, a partir de 2009, quando a sua situação económica se deteriorou na sequência da queda do preço internacional do níquel.
A data determinante para a aplicação do critério do investidor privado, ou seja, a data em que a garantia é concedida, situa‑se no segundo semestre de 2008, ou seja, antes do fim do exercício de 2008 e portanto antes que os resultados negativos apareçam nas suas demonstrações financeiras. Além disso, contrariamente às alegações da Comissão, a Larko respeitou a obrigação, prevista pela legislação grega, de adotar medidas adequadas quando o seu capital próprio se tornasse inferior a 50%, convocando a assembleia geral da sociedade no prazo de seis meses a contar do fim do exercício de 2008.
Em segundo lugar, a Comissão aplicou de forma errada a condição enunciada no ponto 3.2, alínea d), da comunicação relativa às garantias, que prevê que seja pago um preço de mercado pela garantia.
Antes de mais, o prémio de garantia de 1% ao ano reflete a boa fiabilidade creditícia da Larko no momento de concessão da garantia, tendo em conta a sua rentabilidade durante os três anos anteriores; em seguida, a Larko obteve, durante o mesmo ano de 2008, um empréstimo sem garantida concedido pelo ATE Bank e, por fim, o referido prémio é conforme aos prémios recebidos pelo Estado grego pelas garantias de empréstimos concedidos a outras sociedades que se encontram numa situação comparável à sua.
Em terceiro lugar, a Comissão aplicou de forma errada as condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas b) e c), da comunicação relativa às garantias, que preveem, a primeira, que a garantia deve estar associada a uma operação financeira específica, deve respeitar a um montante máximo estabelecido e ser limitada no tempo e, a segunda, que a garantia «não c[ubra] mais de 80% do montante em dívida do empréstimo ou de outra obrigação financeira [não se aplicando] este limite […] às garantias que cobrem títulos de dívida».
A Comissão negligenciou o facto de a garantia poder ser devidamente avaliada e de a taxa de cobertura da garantia de 100% se justificar, tratando‑se de uma garantia concedida para cobrir um título de crédito na aceção da Diretiva 2004/109/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de dezembro de 2004, relativa à harmonização dos requisitos de transparência no que se refere às informações respeitantes aos emitentes cujos valores mobiliários estão admitidos à negociação num mercado regulamentado e que altera a Diretiva 2001/34/CE (
JO 2004, L 390, p. 38
).
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Importa lembrar que, na decisão impugnada, a Comissão concluiu que a medida em questão fornecia uma vantagem seletiva à Larko, pelo facto de não preencher as condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas a) e d), da comunicação relativa às garantias: por um lado, a Larko era uma empresa em dificuldade e, por outro, o prémio de 1% não refletia o risco de incumprimento dos empréstimos garantidos.
Há portanto que verificar se a Comissão concluiu acertadamente que as condições previstas no ponto 3.2, alíneas a) e d), da comunicação relativa às garantias não estavam preenchidas no caso em apreço e, se assim for, se a ausência das referidas condições bastava para demonstrar que a medida em questão concedia uma vantagem à Larko na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, independentemente das condições previstas no ponto 3.2, alíneas b) e c), dessa comunicação.
Em primeiro lugar, quanto à condição enunciada no ponto 3.2, alínea a), da comunicação relativa às garantias, importa verificar se a Comissão podia concluir, corretamente, que a Larko era uma empresa em dificuldade na aceção dessa comunicação e, em caso afirmativo, se o Estado grego tinha tido conhecimento ou devia ter conhecimento dessa situação de dificuldade aquando da concessão da garantia de 2008.
No que respeita à qualificação da Larko de «empresa em dificuldade», há que lembrar que o ponto 3.2, alínea a), da comunicação relativa às garantias remete para as orientações de emergência e de reestruturação.
Estas últimas, no que é relevante para o caso em apreço, preveem o seguinte:
–
na aceção do ponto 9, uma empresa encontra‑se em dificuldade «quando é incapaz, com os seus próprios recursos financeiros ou com os recursos que os seus proprietários/acionistas e credores estão dispostos a conceder‑lhe, de suportar prejuízos que a condenam, na ausência de uma intervenção externa dos poderes públicos, ao desaparecimento quase certo a curto ou médio prazo»;
–
na aceção do ponto 10, alínea a), uma empresa será, em princípio e independentemente da sua dimensão, considerada em dificuldade «[s]e se tratar de uma sociedade de responsabilidade limitada, quando mais de metade do seu capital subscrito tiver desaparecido e mais de um quarto desse capital tiver sido perdido durante os últimos 12 meses»;
–
na aceção do ponto 11, «[a]inda que nenhuma das condições referidas no ponto 10 esteja preenchida, uma empresa pode ainda ser considerada em dificuldade, designadamente se as características habituais de uma empresa nessa situação se manifestarem, como por exemplo o nível crescente dos prejuízos, a diminuição do volume de negócios, o aumento das existências, a capacidade excedentária, a redução da margem bruta de autofinanciamento, o endividamento crescente, a progressão dos encargos financeiros e o enfraquecimento ou desaparecimento do valor do ativo líquido».
No caso em apreço, nos considerandos 56 a 66 da decisão impugnada, a Comissão qualificou a Larko de «empresa em dificuldade» quando da concessão das medidas controvertidas, incluindo a garantia de 2008. A Comissão baseou‑se nas demonstrações financeiras da Larko relativas aos exercícios desde 2007 até ao primeiro semestre de 2012 e referiu as seguintes circunstâncias:
–
em primeiro lugar, no que respeita à aplicação do ponto 10, alínea a), das orientações de emergência e de reestruturação, durante o ano de 2008, a Larko dispunha de capital próprio negativo e as suas perdas acumuladas eram superiores ao montante do seu capital social. A este propósito, o facto de o montante do seu capital social não ter diminuído em mais de metade, como previsto no ponto 10 das referidas orientações, deve‑se unicamente à circunstância de não ter adotado as medidas adequadas previstas pela legislação grega;
–
em segundo lugar, no que respeita ao ponto 11 das referidas orientações, a Larko tinha sofrido uma diminuição considerável do montante do seu volume de negócios entre 2007 e 2009 e perdas consideráveis em 2008 e em 2009. Além disso, tendo aumentado o montante do seu volume de negócios e os seus rendimentos em 2010 e em 2011, esses aumentos não eram suficientes para permitir a sua recuperação financeira;
–
em terceiro lugar, contrariamente às observações das autoridades gregas, as dificuldades da Larko em 2008 e em 2009 não se deviam à diminuição do preço do ferro‑níquel.
Importa observar que, à luz dos resultados económicos para que remete a decisão impugnada e que não são contestados pela recorrente, esta apresentava, nomeadamente, capital próprio negativo, que acarretava uma perda considerável para o montante do seu capital social, uma redução do montante do seu volume de negócios de cerca de metade em relação ao ano anterior e perdas consideráveis.
A este respeito, antes de mais, há que salientar que a existência de um capital próprio negativo, referido pela Comissão, pode ser considerada um indicador importante de uma situação de dificuldade financeira de uma empresa (v., neste sentido, Acórdão de 3 de março de 2010, Freistaat Sachsen e o./Comissão,
T‑102/07 e T‑120/07
,
EU:T:2010:62
, n.
o
106). O mesmo acontece no que respeita à diminuição considerável do volume de negócios e às perdas consideráveis acumuladas pela Larko em 2008, circunstâncias, aliás, já referidas no ponto 11 das orientações de emergência e de reestruturação (v. n.
o
77, terceiro parágrafo,
supra
).
Em seguida, resulta dos documentos anexados aos autos que a garantia de 2008 tinha sido concedida por uma decisão ministerial de 22 de dezembro de 2008. Assim, o facto de a degradação só se ter começado a manifestar a partir de meados de 2008 não impedia a Comissão de concluir que a Larko estava em dificuldade no fim desse ano, quando da concessão da garantia.
Por fim, como salientou nos n.
os
63 e 64 da decisão impugnada, o facto de a situação de dificuldade ter sido provocada por uma queda inesperada do preço do ferro‑níquel, admitindo‑a demonstrada, não põe em causa, em si mesma, a conclusão segundo a qual a Larko era uma empresa em dificuldade.
De onde resulta que, com base nos elementos de que dispõe e tendo em conta a sua margem de apreciação (v. jurisprudência referida no n.
o
60,
supra
), a Comissão concluiu corretamente que a Larko era uma empresa em dificuldade quando a garantia de 2008 lhe foi concedida.
Assim sendo, há que verificar se, no momento da concessão da garantia em 2008, o Estado grego, na qualidade de acionista da Larko, devia ter conhecimento da situação de dificuldade desta. Com efeito, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
56,
supra
, a questão de saber se o Estado‑Membro se comportou como um investidor privado deve ser apreciada no momento em que este último tomou a sua decisão de investir.
A recorrente afirma que esta situação de dificuldade só se revelou após o fim de 2008, quando refletida nos dados financeiros, estabelecidos no fim do exercício orçamental. Em resposta a uma questão colocada pelo Tribunal, precisou que, na qualidade de sociedade não cotada na Bolsa, não tinha qualquer obrigação de elaborar demonstrações trimestrais ou outros balanços intermédios e não apresentou esses elementos ao Tribunal.
Não há qualquer elemento nos autos que demonstre de modo seguro que o Estado‑Membro tinha conhecimento da situação de dificuldade da Larko no momento da concessão da garantia de 2008. Coloca‑se, portanto, a questão de saber se a Comissão cumpriu o seu ónus da prova ao apoiar‑se, em substância, na presunção segundo a qual o Estado grego devia conhecer a situação de dificuldade da Larko no fim de 2008, quando da concessão da garantia.
A este respeito, importa salientar que, de acordo com a jurisprudência referida no n.
o
56,
supra
, quando um Estado‑Membro invoca o critério do investidor privado, durante o procedimento administrativo, incumbe‑lhe, em caso de dúvida, demonstrar inequivocamente e com base em elementos objetivos e verificáveis que a medida aplicada decorre da sua qualidade de acionista, com base, nomeadamente, em elementos que demonstrem que essa decisão se baseia em avaliações económicas comparáveis às que, nas circunstâncias do caso em apreço, um investidor privado razoável colocado numa situação o mais semelhante possível à do referido Estado‑Membro teria efetuado, antes de proceder ao referido investimento, para determinar a rentabilidade futura desse investimento.
No caso em apreço, na decisão de início de procedimento, a Comissão já tinha declarado que a Larko era uma empresa em dificuldade a partir de 2008, o que resultava das suas demonstrações financeiras, como foi observado no n.
o
78,
supra
. Além disso, a recorrente afirmou nos seus articulados que «[a sua] má imagem económica […] começou a notar‑se a partir de julho de 2008» e, salientando que «era rentável e tinha bons resultados económicos até meados de[sse] ano», reconhece que «t[inha] apresentado em seguida um agravamento brutal que a t[inha] conduzido, no fim do ano, a uma imagem extremamente negativa».
Assim sendo, nem as autoridades gregas no decurso do procedimento administrativo nem a recorrente no decurso da presente instância demonstraram que o Estado grego levou a cabo qualquer diligência no sentido de se informar sobre a situação económica e financeira da Larko no momento da concessão da garantia de 2008. Também não demonstraram, com base nomeadamente em documentos contabilísticos da mesma, que não podiam conhecer a situação de dificuldade financeira que a recorrente enfrentava.
Nestas circunstâncias, há que concluir que era razoável ou, pelo menos, não manifestamente errado, da parte da Comissão, considerar que um acionista avisado se teria, pelo menos, informado sobre a situação económica e financeira atual da empresa antes de lhe conceder uma garantia como a de 2008. Tratava‑se, além disso, do acionista maioritário dessa empresa e a medida tinha sido concedida no fim do ano contabilístico.
À luz destas considerações, importa observar que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao qualificar a Larko de empresa em dificuldade aquando da concessão da medida n.
o
2 e, consequentemente, afirmar que a condição enunciada no ponto 3.2, alínea a), da comunicação relativa às garantias não estava preenchida.
Em segundo lugar, importa recordar que o ponto 3.2, alínea d), da comunicação relativa às garantias prevê, em substância, que a assunção do risco deve normalmente ser remunerada por intermédio de um prémio adequado em relação ao montante objeto da garantia.
Mais precisamente, na aceção do ponto 3.2, alínea d), da comunicação relativa às garantias, o preço pago pela garantia deve ser comparado ao prémio de garantia de referência correspondente que estiver disponível no mercado financeiro. Se não estiver disponível tal prémio, o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio da garantia, deve ser comparado ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido. Em ambos os casos devem ser tomadas em consideração as características da garantia e do empréstimo subjacente e em particular o montante e a duração da operação, as garantias fornecidas pelo mutuário e outros dados anteriores suscetíveis de afetar a avaliação da taxa de recuperação, a probabilidade de incumprimento do mutuário devido à sua situação financeira, o seu setor de atividade e as suas perspetivas, bem como outras condições económicas. Esta análise deve nomeadamente permitir que o mutuário seja classificado através de uma notação de risco (rating), baseada quer na classificação realizada por um organismo de notação reconhecido internacionalmente quer na notação interna utilizada pelo banco que concede o empréstimo subjacente.
No caso em apreço, no considerando 73 da decisão impugnada, a Comissão entendeu que «não se [podia] considerar que» o prémio de garantia de 1% ao ano «refl[etisse] o risco de incumprimento de empréstimos garantidos, tendo em conta as dificuldades financeiras significativas da [Larko] e, em especial, o seu elevado rácio de endividamento em relação ao capital próprio».
Embora não seja particularmente pormenorizada, esta constatação não é afetada por um erro manifesto de apreciação.
É verdade que a Comissão não estabeleceu o prémio de garantia de referência disponível no mercado financeiro, nem um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido. Também não sujeitou a Larko a uma classificação realizada por um organismo de notação ou pelo banco que concede o empréstimo subjacente.
Todavia, dada a situação de dificuldade económica e financeira da Larko, não era manifestamente errado concluir que esta não poderia ter obtido a garantia de 2008 como contrapartida do pagamento de um prémio tão baixo que, geralmente, se aplica a operações que não acarretam riscos elevados, sem intervenção estatal.
Além disso, embora, no n.
o
37 da decisão de início do procedimento a Comissão tenha claramente indicado que não se afigurava à primeira vista que um prémio de 1% refletisse o risco de incumprimento de empréstimos garantidos, tendo em conta as dificuldades financeiras significativas da Larko e, em especial, o seu elevado rácio de endividamento em relação ao capital próprio e a existência de capital próprio negativo, nem a recorrente nem as autoridades gregas apresentaram, durante o procedimento formal de investigação, elementos suscetíveis de demonstrar que o prémio em questão correspondia a um prémio disponível no mercado financeiro ou ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido.
Nestas circunstâncias, a Comissão podia acertadamente limitar‑se a observar que, perante a situação económica da Larko, não se podia considerar que um prémio de garantia de 1% ao ano refletia o risco de incumprimento de empréstimos garantidos.
Quanto aos outros argumentos específicos avançados pela recorrente, em primeiro lugar, há que salientar que, tendo em conta a sua situação de dificuldade, não é fácil admitir que um investidor privado teria concedido a referida garantia simplesmente com base na rentabilidade da Larko durante os três anos anteriores, sem nenhum elemento que demonstrasse a solidez atual da referida sociedade e sem qualquer referência às suas perspetivas futuras.
Em segundo lugar, há que observar que a concessão de um empréstimo sem garantia pelo ATE Bank não é suficiente para demonstrar a fiabilidade creditícia da Larko, pertencendo o ATE Bank ao Estado grego. Além disso, como afirma a Comissão, o facto de, após ter obtido um empréstimo sem garantia por parte do ATE Bank, a Larko ter obtido um empréstimo que carecia da garantia controvertida demonstra que a situação económica desta última se deteriorara posteriormente ao longo do ano.
Em terceiro lugar, o facto de o Estado grego ter concedido garantias a outras empresas com taxas de prémios comparáveis não pode ser equiparado, por si só, ao comportamento de um investidor privado.
De onde resulta que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação ao concluir que o prémio de garantia de 1% ao ano não era conforme com o comportamento de um investidor privado.
Em terceiro lugar, coloca‑se a questão de saber se, como alega a recorrente, o respeito das condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas b) e c), da comunicação relativa às garantias basta para excluir a presença de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, mesmo que as condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas a) e d), da referida comunicação não estejam preenchidas.
A este respeito, importa recordar que o ponto 3.2 da referida comunicação precisa que as condições enunciadas no referido ponto, alíneas a) a d), são, tomadas em conjunto, «suficiente[s] para excluir a existência de um auxílio estatal». De onde resulta que o respeito de uma ou mais destas condições não permite, por si só, excluir a presença de um auxílio de Estado.
Embora seja verdade que, como precisado no ponto 3.6 da comunicação relativa às garantias, invocado pela recorrente, a não observância de qualquer das condições nela estabelecidas não significa que a garantia seja automaticamente considerada um auxílio estatal, há que observar que, como resulta dos n.
os
74 a 102,
supra
, na decisão impugnada, a Comissão não procedeu a essa qualificação automática, mas baseou a sua decisão em elementos concretos destinados a demonstrar que a medida controvertida não era conforme ao princípio do investidor privado.
À luz destas considerações, há que salientar que os argumentos da recorrente relativos ao respeito pelas condições enunciadas no ponto 3.2, alíneas b) e c), da comunicação relativa às garantias são inoperantes. Com efeito, o respeito destas duas condições, admitindo‑o demonstrado, não basta, em si, para excluir a existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Improcede, portanto, a primeira parte do primeiro fundamento no que respeita à medida n.
o
2.
–
Quanto à medida n.
o
3 (aumento de capital de 2009)
A recorrente afirma que o aumento de capital de 2009 não confere qualquer vantagem na aceção do 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que é conforme ao princípio do investidor privado, com base nos seguintes elementos:
–
em primeiro lugar, com este aumento de capital, o Estado grego, na qualidade de acionista, pretendia garantir a rentabilidade a longo prazo da Larko, protegendo o valor económico desta última sociedade durante um período de recessão e obtendo lucro a médio e longo prazo através da venda da sociedade;
–
em segundo lugar, o aumento de capital era acompanhado pela adoção de medidas destinadas a reduzir os custos de produção e a aumentar a competitividade da Larko;
–
em terceiro lugar, o Estado procurava adquirir uma participação maioritária a fim de lançar a venda da sociedade;
–
em quarto lugar, a decisão impugnada está viciada por um erro no que respeita à apreciação da participação da ETE no aumento de capital em questão;
–
em quinto lugar, a referida decisão estabeleceu, erradamente, distinções entre a participação da ETE e a participação do Estado. A título subsidiário, o aumento de capital de 2009 não devia ter sido considerado uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE quanto ao montante necessário para manter a mesma taxa de participação que o Estado grego tinha na Larko antes do aumento de capital e, portanto, para defender a sua «posição dinâmica na qualidade de acionista».
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Na decisão impugnada, a Comissão considerou que o aumento de capital de 2009 concedia uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE uma vez que, por um lado, não tinha sido fornecido aos acionistas nenhum plano de reestruturação antes do aumento de capital, apesar do facto de a Larko ser uma empresa em dificuldade e, por outro, o montante final do aumento de capital tinha sido insuficiente para cobrir o capital próprio negativo da Larko e não podia assim ser considerado uma medida que protegesse o valor da empresa e encorajasse a sua reestruturação. A Comissão também salientou, desde logo, que a participação da ETE não era uma prova suficiente para demonstrar a concomitância da participação do Estado e dos acionistas privados, estando esta sociedade ligada à Larko não apenas como acionista mas também como credora, em seguida, que o Estado já tinha fornecido uma garantia à Larko em 2008 e, por fim, que o outro acionista, a Public Power Corporation, tinha declarado que não participaria no aumento de capital.
A este propósito, importa salientar que, como afirma a Comissão, a recorrente não apresentou qualquer elemento de prova, nomeadamente um verdadeiro plano de negócios (
business plan
), demonstrando que o Estado grego tinha calculado a rentabilidade a longo prazo da Larko. Em resposta a uma questão do Tribunal, a recorrente apresentou a ata da reunião extraordinária do seu Conselho de Administração de 18 de março de 2009, que demonstra que o presidente do mesmo tinha indicado que um plano de negócios tinha sido apresentado quando de uma reunião em 19 de dezembro de 2008 com o Ministério das Finanças e outros acionistas. Todavia, não resulta dos autos que tal plano, que, aliás, não foi enviado ao Tribunal e cuja existência a Comissão contesta, tenha sido enviado a esta última aquando do processo administrativo. A existência desse plano, admitindo‑a demonstrada e independentemente do seu conteúdo, não é portanto relevante para a apreciação da legalidade da decisão impugnada.
Nestas circunstâncias, a falta de qualquer elemento que demonstre que o Estado grego tinha calculado a rentabilidade a longo prazo da Larko constitui um indício importante da falta de racionalidade económica do aumento de capital em questão.
Na verdade, contrariamente ao que a Comissão afirmou no considerando 80 da decisão impugnada, o aumento real do capital, que o considerando 16 da mesma decisão estima em 65,5 milhões de euros, 45 milhões dos quais pagos pelo Estado grego, não era insuficiente para cobrir o capital próprio negativo da Larko, que, como resulta do quadro inserido no considerando 56 da referida decisão, era de 35 milhões de euros. Todavia, trata‑se de um erro que não pode pôr em causa a procedência da apreciação da Comissão, que se baseia principalmente na falta de plano de negócios.
Assim, era razoável ou, pelo menos, não manifestamente errado concluir que, nas circunstâncias do caso em apreço, um investidor avisado, na sua qualidade de acionista, não teria procedido a uma recapitalização tão considerável sem dispor do menor elemento relativo às perspetivas económicas e financeiras dessa sociedade, nem de um plano de reestruturação, uma vez que a Larko era uma empresa em dificuldade.
Esta conclusão não é posta em causa pelos outros argumentos específicos avançados pela recorrente.
Antes de mais, o facto de as medidas de saneamento e de viabilidade estarem em princípio previstas, admitindo‑o comprovado, não é, em si, um elemento suscetível de demonstrar a rentabilidade do aumento de capital de 2009, sobretudo na falta de um verdadeiro plano de reestruturação. O mesmo acontece quanto ao documento, apresentado pela recorrente em resposta às questões colocada pelo Tribunal, contendo uma lista de medidas, muito genéricas, de redução de custos, mesmo admitindo que esta lista tenha sido apresentada pelas autoridades gregas durante o processo administrativo, o que não foi demonstrado.
Em seguida, a recorrente não apresentou nenhum elemento anterior ao aumento de capital de 2009, demonstrativo de que o Estado, através desta medida, pretendia efetivamente adquirir uma participação maioritária no capital da Larko a fim de lançar a venda desta última e de que esta estratégia era conforme ao princípio do investidor privado. Além disso, as atas da assembleia de acionistas da Larko de 2009 apresentadas pela recorrente não fornecem qualquer indicação precisa nesse sentido.
Por outro lado, não resulta de nenhum elemento dos autos que a aquisição de uma participação maioritária pelo Estado grego favoreceu a venda da Larko em condições mais favoráveis e que, assim, esta aquisição foi conforme ao comportamento de um acionista privado.
Por fim, quanto à participação concomitante da ETE no aumento de capital de 2009, por um lado, há que lembrar que a concomitância dos investimentos públicos e privados não pode, só por si, mesmo em presença de investimentos privados significativos, bastar para concluir pela inexistência de auxílio na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, sem se tomar em consideração os outros elementos relevantes de facto ou de direito (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2012, Corsica Ferries France/Comissão,
T‑565/08
,
EU:T:2012:415
, n.
o
122).
Por outro lado, há também que salientar que o montante da contribuição do Estado é o dobro do montante da contribuição da ETE e que esta, que era a acionista principal da Larko com o aumento de capital, se tornou a segundo acionista no fim dessa operação. Além disso, o relatório financeiro anual da ETE para 2008, apresentado pela Comissão, confirma que aquela anulou totalmente o valor contabilístico da sua participação no capital da Larko, uma vez que não previa recuperar o valor contabilístico do investimento perante as dificuldades financeiras da mesma. Nestas circunstâncias, a participação da ETE não pode fornecer qualquer apoio aos argumentos da recorrente.
Improcede, portanto, a primeira parte do primeiro fundamento no que respeita à medida n.
o
3.
–
Quanto à medida n.
o
4 (garantia de 2010)
A recorrente afirma que a garantia de 2010 não confere nenhuma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que é conforme ao princípio do investidor privado tendo em conta os seguintes elementos:
–
em primeiro lugar, a concessão de uma garantia nas circunstâncias do caso em apreço era uma prática corrente, tanto mais que o acórdão do Areios Pagos (Tribunal de Cassação), que tinha ordenado a suspensão da execução, considerava provável o ganho de causa da Larko no processo principal;
–
em segundo lugar, a Larko era uma empresa em dificuldade e sofreu um prejuízo irreparável devido à aceleração da apreensão de ativos na falta de concessão de garantia e, por conseguinte, o Estado grego, na qualidade de acionista, devia apoiá‑la a fim de preparar a sua privatização;
–
em terceiro lugar, a cobertura, prazo e o prémio da garantia de 2010 correspondiam às condições de mercado;
–
em quarto lugar, contrariamente ao enunciado no considerando 42 da decisão impugnada, não resulta de todo que a ETE não teria concedido a declaração de garantia sem a garantia do Estado. De qualquer modo, a ETE tinha uma posição efetivamente particular, porque era a acionista maioritária de uma sociedade credora da Larko, que era a parte contrária desta nos processos judiciais no âmbito dos quais a garantia de 2010 tinha sido concedida.
Além disso, a recorrente afirma, incidentalmente, que esta medida não confere uma vantagem, porque existem dívidas do Estado para consigo, independentemente do facto de as autoridades gregas, ao contrário do que fizeram relativamente à medida n.
o
6, não terem invocado este argumento durante o processo administrativo.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Na decisão impugnada, a Comissão estabeleceu que embora em circunstâncias semelhantes a concessão de garantias possa constituir uma prática comercial, no caso em apreço o Estado tinha assumido a totalidade do risco e fornecido uma garantia para uma dívida, estando a Larko em dificuldade e não tendo o acionista privado ETE partilhado proporcionalmente esse risco. Além disso, a medida em questão não preenchia as condições enunciadas no ponto 3.2 da comunicação relativa às garantias, uma vez que o prémio de 2% não refletia o risco de incumprimento da Larko.
Importa salientar que os argumentos da recorrente não podem pôr em causa esta conclusão.
Em primeiro lugar, nada indica que o acórdão de suspensão da execução do Areios Pagos (Tribunal de Cassação) considerava provável o ganho de causa da Larko no litígio no processo principal. Contrariamente ao que alega a recorrente, o facto de este órgão jurisdicional indeferir o pedido de suspensão da execução «se não se considerar provável que exista um risco de prejuízo» não implica necessariamente que, na hipótese contrária em que o juiz defere a suspensão, como no caso em apreço, considere provável o ganho de causa no litígio no processo principal, uma vez que o acórdão referido apenas respeita à possibilidade de um prejuízo e não à existência da dívida nesse litígio.
De qualquer modo, este argumento é inoperante. Com efeito, independentemente da probabilidade de ganho de causa no litígio nacional e, portanto, da existência da dívida, a Comissão concluiu pela existência de um auxílio de Estado uma vez que o Estado tinha assumido a totalidade do risco e fornecido uma garantia para uma dívida, estando a Larko em dificuldade, não tendo o acionista privado ETE partilhado proporcionalmente esse risco e não refletindo o prémio de 2% o risco de incumprimento da Larko (v. n.
o
125,
supra
).
Em segundo lugar, o facto de a Larko ser uma empresa em dificuldade não justifica, do ponto de vista de um acionista privado, a circunstância de, face à necessidade, para os acionistas, de intervir, o Estado ter assumido sozinho a totalidade do risco como contrapartida do pagamento de um prémio muito baixo.
Em terceiro lugar, a recorrente não demonstrou que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação quando considerou que um prémio de 2% não correspondia às condições de mercado, tendo em conta o montante reduzido desse prémio e o facto de a Larko, sendo uma empresa em dificuldade, estar exposta ao risco de incumprimento.
Em quarto lugar, independentemente do facto de as autoridades gregas terem ou não reconhecido que a ETE não teria concedido a declaração de garantia na ausência da garantia estatal, como resulta do considerando 42 da decisão impugnada, importa observar que, contrariamente ao que se pode razoavelmente esperar no contexto de um acionista privado, a ETE não partilhou o risco decorrente da garantia em questão com o Estado.
De qualquer modo, mesmo considerando que, perante a posição particular da ETE, não era suposto esta partilhar o risco da garantia de 2010, não é menos verdade que, como acima exposto, a Larko não podia ter obtido tal garantia no mercado e o prémio de 2% não refletia o seu risco de incumprimento. Assim, a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando considerou que a Larko tinha recebido uma vantagem que não podia ter obtido no mercado.
Improcede, portanto, a primeira parte do primeiro fundamento no que respeita à medida n.
o
4.
–
Quanto à medida n.
o
6 (garantias de 2011)
A recorrente afirma que as garantias de 2011 não conferem qualquer vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, na medida em que o eventual elemento de auxílio contido nessas garantias é compensado pelas dívidas fiscais em atraso do Estado grego para consigo.
Mais precisamente, na decisão impugnada, a Comissão afastou, erradamente, o argumento das autoridades gregas quanto à possibilidade de compensar os créditos da Larko relativamente ao Estado grego, ligados ao reembolso de impostos, com o montante do auxílio. A este respeito, a apreciação da medida em questão está em contradição com a da medida n.
o
5 (v. n.
o
5,
supra
), com a qual a Comissão reconheceu que semelhante compensação não implicava nenhuma vantagem seletiva.
A recorrente precisa que este argumento não se refere a uma compensação entre as dívidas em atraso do Estado para com a Larko e uma dívida futura, mas a uma compensação dessas dívidas em atraso com o eventual elemento de auxílio contido nas garantias de 2011, que existia no momento da sua concessão no fim de 2011. Além disso, este argumento não é contraditório, na medida em que, após a compensação operada no âmbito da medida n.
o
5, existe um saldo das dívidas do Estado para consigo.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Na decisão impugnada, tratando‑se da apreciação das garantias de 2011, a Comissão remete para a sua apreciação relativa às medidas n.
os
2 e 4, a respeito das quais concluiu que forneciam uma vantagem seletiva à Larko, sendo esta uma empresa em dificuldade e não refletindo o prémio de 1% o risco de incumprimento dos empréstimos garantidos.
Antes de mais, há que observar que a apreciação da Comissão relativa às medidas n.
os
2 e 4 não é afetada por um erro manifesto de apreciação, como resulta dos n.
os
63 a 107 e 122 a 133,
supra
.
Em seguida, há que observar que a recorrente não pode retirar qualquer argumento da apreciação da Comissão relativa à medida n.
o
5, com a qual a Comissão demonstrou que a substituição, através das declarações de garantia, do pagamento antecipado de um imposto suplementar, que estava associado a uma ação judicial, não constituía um auxílio de Estado.
Com efeito, quanto a esta última medida, a Comissão reconheceu, no considerando 97 da decisão impugnada, que o direito de substituir o pagamento do imposto suplementar por declarações de garantia tinha sido concedido à Larko por um tribunal, com base em critérios objetivos e em conformidade com uma legislação nacional aplicável a qualquer empresa que se encontre numa situação semelhante.
Não é esse, todavia, o caso no que respeita à medida n.
o
6, a propósito da qual a recorrente afirma, como foi invocado pelas autoridades gregas, que a vantagem concedida tinha sido compensada pelas dívidas em atraso do Estado para consigo, ou seja, reembolsos de impostos. Com efeito, resulta de uma jurisprudência constante que uma medida não pode escapar à qualificação de auxílio de Estado quando o beneficiário deste esteja sujeito a um ónus específico, diferente e independente da medida em questão (v. Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Orange/Comissão,
T‑385/12
, não publicado,
EU:T:2015:117
, n.
o
40 e jurisprudência referida).
Importa portanto concluir que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando considerou, na decisão impugnada, que a medida n.
o
6 conferia uma vantagem à Larko na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Assim, improcede a primeira parte do primeiro fundamento no que respeita à medida n.
o
6 e, por conseguinte, improcede a primeira parte na sua totalidade.
Quanto à segunda parte, relativa à utilização de recursos estatais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE no que respeita às medidas n.
os
2, 4 e 6
No âmbito da segunda parte, a recorrente contesta a apreciação da Comissão relativa à utilização de recursos estatais no que respeita às medidas n.
os
2, 4 e 6.
A recorrente afirma que estas medidas não implicavam a utilização de recursos estatais, uma vez que não acarretavam um risco suficientemente concreto para o orçamento estatal, dada a sua fiabilidade creditícia, a inexistência de qualquer antecedente de utilização de garantias e o facto de as referidas garantias não terem sido depois acionadas.
Além disso, a recorrente acrescenta que a medida n.
o
6 não comporta a utilização de recursos estatais, uma vez que, no momento da sua concessão, o Estado grego tinha dívidas de cerca de 60 milhões de euros para com a Larko provenientes do reembolso de impostos, como o imposto sobre o valor acrescentado (IVA).
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
A título liminar, importa salientar que, no caso em apreço, a apreciação da condição relativa à utilização de recursos estatais é secundária face à condição da existência de uma vantagem seletiva, que foi objeto da primeira parte do primeiro fundamento. Com efeito, é jurisprudência constante que qualquer garantia estatal não remunerada em condições de mercado pode implicar uma perda de recursos estatais, mesmo que não seja executada, na medida em que pode implicar um encargo suplementar para o Estado (v. neste sentido, Acórdão de 3 de abril de 2014, França/Comissão,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, n.
o
95 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, na medida em que as garantias de 2008, 2010 e 2011 não foram concedidas em condições de mercado, há que declarar que essas mesmas medidas comportam a utilização de recursos estatais na aceção do artigo 107, n.
o
1, TFUE.
Além disso, no que respeita à medida n.
o
6, esta conclusão não é posta em causa pela existência, admitindo‑a demonstrada, das dívidas em atraso do Estado para com a Larko, ou seja, de reembolsos de impostos. Com efeito, como resulta da jurisprudência referida no n.
o
142,
supra
, uma medida não pode escapar à qualificação de auxílio de Estado quando o seu beneficiário esteja sujeito a um ónus específico que é diferente e independente da medida em questão.
Há, portanto, que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento.
Quanto à terceira parte, relativa à não qualificação de auxílios compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE das medidas n.
os
3, 4 e 6
A recorrente afirma que as medidas n.
os
3, 4, e 6 deviam ser consideradas auxílios compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE, uma vez que tinham sido concedidas para remediar os danos causados por dois acontecimentos extraordinários:
–
o primeiro respeita à cessação da exploração de vários fornos elétricos nas instalações da Larko na sequência de dois acidentes de trabalho mortais ocorridos em 2 e 26 de agosto de 2009, o que diminuiu fortemente a sua capacidade de produção;
–
o segundo respeita à cessação do pagamento de dívidas fiscais em atraso pelo Estado grego na sequência da crise económica e financeira na Grécia, que lhe provocou sérios problemas de liquidez e, por conseguinte, dificuldades de acesso ao crédito.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
A título liminar importa recordar que, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE, são compatíveis com mercado interno «[o]s auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários».
Tratando‑se de uma exceção ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, enunciado no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, o artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE deve ser objeto de interpretação estrita. Logo, só podem ser compensados, na aceção dessa disposição, as desvantagens económicas causadas diretamente por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Deve existir, portanto, uma relação direta entre os danos causados pelo acontecimento extraordinário e o auxílio de Estado, e é necessária uma avaliação tão precisa quanto possível dos danos sofridos (v. Acórdão de 25 de junho de 2008, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comissão,
T‑268/06
,
EU:T:2008:222
, n.
o
52 e jurisprudência referida).
Na decisão impugnada a Comissão não analisou a compatibilidade das medidas controvertidas com a disposição em questão, não tendo esta sido invocada pelas autoridades gregas.
Na verdade, como afirmou a recorrente, as duas circunstâncias mencionadas foram referidas de forma esporádica, à luz das medidas n.
os
3 e 4, nas observações das autoridades gregas quando do processo administrativo.
Todavia, há que reconhecer, por um lado, que essas autoridades não invocaram a justificação prevista pelo artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE relativamente a estas circunstâncias. Por outro lado, contrariamente ao que prevê a jurisprudência referida no n.
o
156,
supra
, não há qualquer correspondência entre o montante dos danos alegadamente provocados pelos dois acontecimentos invocados pela recorrente e o montante das garantias e do aumento de capital em questão que, aliás, constituem medidas de natureza geral que se prestam mal a uma autorização como a pretendida pela recorrente.
Assim, nada permite pensar que a exceção acima referida possa ser aplicada nas circunstâncias do caso em apreço. Não pode, portanto, censurar‑se a Comissão por não ter analisado, oficiosamente, a compatibilidade com a referida disposição das medidas n.
os
3 e 4, e ainda menos a medida n.
o
6, à luz da qual essas circunstâncias não eram sequer referidas (v, por analogia, Acórdão de 15 de junho de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comissão,
T‑171/02
,
EU:T:2005:219
, n.
os
166 a 168).
À luz destas considerações, há que concluir que a Comissão não cometeu qualquer erro manifesto de apreciação ao não declarar as medidas controvertidas compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE.
Há, portanto, que negar provimento à terceira parte do primeiro fundamento.
Quanto à quarta parte, relativa à não qualificação de auxílio compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE da medida n.
o
6
A recorrente afirma que a medida n.
o
6 devia ser considerada um auxílio compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE, uma vez que era compatível com a Comunicação da comissão relativa ao quadro comunitário temporário relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (
JO 2009, C 83, p. 1
, a seguir «quadro temporário de 2009»), conforme «prolongada» pela Comunicação da Comissão relativa ao quadro temporário da União relativo às medidas de auxílio estatal destinadas a apoiar o acesso ao financiamento durante a atual crise financeira e económica (
JO 2011, C 6, p. 5
, a seguir «quadro temporário de 2011»). Precisa que, em conformidade com as condições previstas pelo quadro temporário de 2011, interpretado à luz do quadro de 2009, não era uma empresa em dificuldade em 1 de julho de 2008 e que o referido quadro prevê prémios de admissibilidade automática, como o prémio de 1% previsto pela medida em questão.
A título subsidiário, a recorrente avança que a medida em questão deve ser considerada total ou parcialmente compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE e das orientações de emergência e de reestruturação. Afirma que, como resulta das observações das autoridades gregas, estas tinham notificado a medida em questão à Comissão através de um ficheiro junto a um correio eletrónico de 16 de março de 2012.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
A título liminar, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, a Comissão beneficia, para a aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE, de um amplo poder de apreciação cujo exercício implica complexas apreciações de ordem económica e social (v. Acórdão de 8 de março de 2016, Grécia/Comissão,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, n.
o
68 e jurisprudência referida). Neste quadro, a fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como ao controlo da exatidão material dos factos considerados e da ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (v. Acórdão de 11 de setembro de 2008, Alemanha e o./Kronofrance,
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
No entanto, ao adotar regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do referido poder de apreciação e não pode, em princípio, desrespeitar essas regras sob pena de poder ser‑lhe aplicada uma sanção, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, tais como os da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima, a menos que apresente razões para justificar, à luz desses mesmos princípios, o não cumprimento das suas próprias regras (v. Acórdão de 10 de junho de 2012, Smurfit Kappa Group/Comissão,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, n.
o
84 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, há que recordar que, no considerando 115 da decisão impugnada, a Comissão estabeleceu que a medida n.
o
6 não cumpria as condições do quadro temporário de 2011, sendo a Larko uma empresa em dificuldade. A Comissão também declarou que o montante total das duas garantias ultrapassou a massa salarial anual da Larko, a garantia excedeu 90% do empréstimo e não pode considerar‑se que 1% ao ano seja um prémio de mercado, refletindo o risco de incumprimento para o montante garantido.
A este respeito, antes de mais, importa observar que, contrariamente às afirmações da recorrente, as garantias de 2011 se inserem no âmbito de aplicação apenas do quadro temporário de 2011, que estava em vigor na data da sua concessão, e não também do quadro temporário de 2009.
[Conforme alterado por Despacho de 14 de março de 2018Em seguida, basta declarar que as garantias de 2011 não cumprem pelo menos algumas das condições cumulativas enunciadas pelo quadro temporário de 2011, aplicável no caso em apreço, em particular as condições seguintes:
–
o ponto 2.3, segundo parágrafo, alínea b), do quadro temporário de 2011 prevê que, relativamente às grandes empresas, como a Larko, os Estados‑Membros podem calcular o prémio anual relativo às novas garantias com base nas disposições respeitantes ao limiar de admissibilidade automática previstas no anexo do mesmo quadro temporário. Ora, para as empresas incluídas na categoria de notação «CCC» e nas categorias inferiores, o prémio de admissibilidade automática mais baixo é fixado em 380 pontos de base, enquanto o prémio das garantias de 2011 é de 1%, ou seja 100 pontos de base;
–
o ponto 2.3, segundo parágrafo, alínea d), do quadro temporário de 2011 exige que o montante máximo do empréstimo não exceda o montante anual dos encargos com o pessoal do beneficiário relativo a 2010, enquanto as autoridades gregas, nas suas observações tal como resumidas no considerando 51, segundo parágrafo, alínea d), da decisão impugnada, reconhecem que o montante total dos dois empréstimos garantidos excedeu o montante anual da massa salarial da Larko em 3 milhões de euros;
–
o ponto 2.3, segundo parágrafo, alínea f), do quadro temporário de 2011 exige que a garantia não exceda 80% do empréstimo ao longo da sua duração, quando as garantias cobriram 100% do empréstimo, como foi reconhecido pelas mesmas autoridades gregas, nas observações acima referidas, como resumidas no considerando 51, segundo parágrafo, alínea e), da decisão impugnada. A este respeito, a circunstância invocada por essas autoridades, segundo a qual a medida em questão «era a única hipótese de a [Larko] aceder ao financiamento, devido à situação especial da economia grega», é inoperante;
–
o ponto 2.3, segundo parágrafo, alínea i), do quadro temporário de 2011 estabelece que as empresas em dificuldade são excluídas do âmbito de aplicação da medida, quando é pacífico que a Larko era uma empresa em dificuldade no momento da concessão da medida n.
o
6. A este propósito, há que afastar o argumento da recorrente segundo o qual a referência, nesta disposição, às empresas em dificuldade deve ser interpretada, à luz do ponto 4.3.2, segundo parágrafo, alínea i), do quadro temporário de 2009, no sentido de que só respeita a empresas que não estavam em dificuldade em 1 de julho de 2008, contradizendo este argumento o próprio texto do ponto 2.3, segundo parágrafo, alínea i), do quadro temporário de 2011, aplicável no caso em apreço.
Por último, há que referir que o ponto 2.1, quinto parágrafo, do quadro temporário de 2011 precisa que cabe aos Estados‑Membros demonstrar que as medidas de auxílio estatal notificadas à Comissão ao abrigo do referido quadro são necessárias, adequadas e proporcionadas para remediar uma perturbação grave da economia do Estado‑Membro em questão, ao passo que, no caso em apreço, não resulta dos elementos dos autos que as autoridades gregas tenham notificado propriamente a medida em causa ou tenham feito essa demonstração.
Em segundo lugar, há que recordar que, no considerando 116 da decisão impugnada, a Comissão concluiu que a medida n.
o
6 não podia ser qualificada de auxílio de emergência, não tendo as autoridades gregas invocado esse argumento nem apresentado qualquer notificação nesse sentido. Acrescentou, no considerando 117 dessa decisão, que as condições enunciadas pelas condições previstas pelas orientações de emergência e de reestruturação também não se encontravam preenchidas, uma vez que não foi posto termo às garantias em causa após seis meses, as autoridades gregas não tinham notificado um plano de reestruturação ou um plano de liquidação e não existiam quaisquer elementos de prova em como o auxílio se limitava ao mínimo necessário.
A este respeito, basta constatar que, por um lado, as autoridades gregas não notificaram a medida n.
o
6 à luz das orientações de emergência e de reestruturação e, por outro, que, pelo menos, não resulta dos autos que essas autoridades tenham apresentado, no prazo de seis meses a contar da execução, um plano de reestruturação ou de liquidação ou a prova de que o empréstimo tinha sido integralmente reembolsado ou ainda que tinha sido posto termo à garantia, contrariamente ao previsto no n.
o
25, alínea c), das referidas orientações.
À luz destas considerações, há que concluir que a Comissão não cometeu um erro manifesto de apreciação quando considerou que a medida n.
o
6 não constituía um auxílio de Estado compatível com o mercado interno, na aceção do quadro temporário de 2011 e das orientações de emergência e de reestruturação.
Improcede, portanto, a quarta parte do primeiro fundamento e, por conseguinte, o primeiro fundamento na sua totalidade.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo, a título subsidiário, a erros na quantificação do montante do auxílio a recuperar no que diz respeito às medidas n.
os
2, 4 e 6
Com o seu terceiro fundamento, que reagrupa argumentos justificados de forma muito dispersa ao longo da petição, a recorrente invoca uma violação do artigo 14.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
659/99 no que se refere às medidas n.
os
2, 4 e 6, ou seja, auxílios sob a forma de garantia, na medida em que a Comissão cometeu erros na quantificação do montante do auxílio a recuperar e ordenou a recuperação em violação de princípios fundamentais da União.
Em primeiro lugar, as garantias não foram acionadas e os empréstimos garantidos já foram reembolsados, total ou parcialmente.
Em segundo lugar, a Comissão não provou a existência das «circunstâncias excecionais» referidas no ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da comunicação relativa às garantias, não sendo suficiente a qualificação da Larko de empresa em dificuldade para demonstrar a existência dessas circunstâncias. Além disso, teria sido possível, no caso em apreço, comparar os prémios controvertidos com outros prémios do mercado ou, na sua falta, calcular esses prémios em conformidade com as disposições pertinentes da Comunicação da Comissão sobre a revisão do método de fixação das taxas de referência e de atualização (
JO 2008, C 14, p. 6
) e dos anexos do quadro temporário de 2009 e do quadro temporário de 2011. Por outro lado, o simples facto de ser «duvidoso» que a Larko tivesse beneficiado de garantias do mercado sem a intervenção do Estado não corresponde ao nível de prova exigido para tal demonstração.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
A título liminar, importa recordar que nenhuma disposição do direito da União exige que a Comissão, quando ordena a restituição de um auxílio declarado incompatível com o mercado interno, fixe o montante exato do auxílio a restituir (Acórdãos de 12 de outubro de 2000, Espanha/Comissão,
C‑480/98
,
EU:C:2000:559
, n.
o
25, e de 12 de maio de 2005, Comissão/Grécia,
C‑415/03
,
EU:C:2005:287
, n.
o
39). No entanto, se a Comissão decidir ordenar a recuperação de um montante determinado, deve, em conformidade com a sua obrigação de proceder a um exame diligente e imparcial de um processo no âmbito do artigo 108.
o
TFUE, determinar, de uma forma tão precisa quanto as circunstâncias do processo o permitirem, o valor do auxílio de que a empresa beneficiou. Ao restabelecer a situação anterior ao pagamento do auxílio, a Comissão é obrigada a assegurar‑se de que a vantagem real do auxílio é eliminada e, assim, a ordenar a recuperação da totalidade do auxílio. Não pode ordenar a recuperação de uma soma inferior ou superior ao valor do auxílio recebido pelo beneficiário (v. Acórdão de 29 de março de 2007, Scott/Comissão,
T‑366/00
,
EU:T:2007:99
, n.
o
95 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência referida no n.
o
57,
supra
, para averiguar se o Estado adotou ou não o comportamento de um investidor prudente numa economia de mercado, há que tomar como referência o contexto da época em que as medidas de apoio financeiro foram tomadas a fim de avaliar a racionalidade económica do comportamento do Estado e, portanto, não basear a apreciação numa situação posterior.
É, portanto, no momento em que a garantia é concedida e não no momento em que é acionada ou no momento em que dá origem a pagamentos que há que determinar se constitui ou não um auxílio de Estado e, em caso afirmativo, que calcular o montante (v., neste sentido, Acórdão de 17 de dezembro de 2015, SNCF/Comissão,
T‑242/12
, de que foi interposto recurso para o Tribunal de Justiça,
EU:T:2015:1003
, n.
o
332). Além disso, a não utilização das garantias e o alegado reembolso, total ou parcial, dos empréstimos garantidos, invocado pela recorrente, constituem um elemento posterior que não pode ser tomado em consideração aquando do cálculo do auxílio incompatível.
Em segundo lugar, há que verificar se a Comissão podia concluir, nos considerandos 77, 94 e 104 (que remete implicitamente para o considerando 77) da decisão impugnada, que a Larko tinha recebido uma vantagem correspondente ao montante total dos empréstimos garantidos, dado que, sem a garantia do Estado, não teria conseguido receber esse financiamento do mercado.
A este respeito, há que recordar que, nos considerandos 56 a 66 da decisão impugnada, a Comissão analisou a situação económica e financeira da recorrente na altura em que os auxílios foram concedidos e concluiu que esta era uma empresa em dificuldade que se encontrava numa situação extremamente complicada. Salientou, com base nos principais dados financeiros dessa empresa para os exercícios compreendidos entre 2007 e o primeiro semestre de 2012, uma diminuição constante e considerável do montante do seu volume de negócios e a existência de capital próprio negativo.
No considerando 77 da decisão impugnada, a Comissão concluiu que a garantia de 2008 (medida n.
o
2) constituía um auxílio de Estado e que este auxílio era igual ao montante total do empréstimo garantido, dado que «[era] pouco provável que a [Larko], tendo em conta as suas dificuldades económicas, conseguisse encontrar qualquer financiamento no mercado, independentemente das condições». Chegou‑se à mesma conclusão no considerando 104 da referida decisão no que diz respeito às garantias de 2011 (medida n.
o
6). No que se refere à garantia de 2010 (medida n.
o
4), no considerando 94 dessa decisão, a Comissão afirmou que o montante do auxílio era igual ao montante garantido, uma vez que «[era] claro que […] nenhum operador prudente numa economia de mercado teria conseguido garantir esse montante à [Larko], tendo em conta as suas dificuldades económicas».
Antes de mais, quanto às medidas n
os
2 e 6, importa observar que a expressão «pouco provável» já tinha sido utilizada de modo adequado quando da apreciação preliminar formulada pela Comissão no considerando 39 da decisão de início do procedimento e que, na verdade, a utilização dessa expressão parece menos adequada para exprimir a apreciação definitiva da Comissão, na decisão impugnada, quanto ao facto de a Larko não poder ter acesso, no mercado, a medidas equivalentes às medidas controvertidas, tanto mais que, no âmbito de uma apreciação em substância idêntica, a Comissão utilizou a expressão «pouco provável» a respeito dessas medidas e o termo «claro» a respeito da medida n.
o
4. Além disso, a Comissão, nos seus articulados, precisa que «um facto considera‑se demonstrado quando a sua existência se afigura mais provável que a sua inexistência», o que implica a obrigação de se apreciarem os factos de forma adequada.
Assim sendo, há que salientar que, no contexto da decisão impugnada e do seu considerando 77, contexto que a recorrente não podia ignorar, resulta de forma suficientemente clara que a Comissão considerou pouco provável, pelo menos, que a Larko pudesse obter um empréstimo no mercado sem a intervenção do Estado grego, devido às suas dificuldades económicas. Além disso, no que respeita à medida n.
o
2, após ter enunciado que «[era] pouco provável que a [Larko], tendo em conta as suas dificuldades económicas, conseguisse encontrar qualquer financiamento no mercado, independentemente das condições», o mesmo considerando precisa que, «[p]or outras palavras, a Comissão considera que a [Larko] beneficiou de uma vantagem correspondente ao montante do empréstimo garantido, dado que, sem a garantia estatal, não teria conseguido receber esse financiamento do mercado». O mesmo acontece relativamente ao considerando 104 no que respeita à medida n.
o
6, que remete, em parte, para a apreciação relativa à medida n.
o
2.
Assim, nas circunstâncias do caso em apreço, a utilização da expressão «pouco provável» não é suscetível, por si só, de pôr em causa a procedência da apreciação da Comissão no que respeita às medidas n.
os
2 e 6.
Em seguida, importa observar que, se não se pode excluir que, em certas circunstâncias, a vantagem que decorre de uma garantia estatal possa ser equivalente ao montante total do empréstimo garantido, tal conclusão não pode, por um lado, basear‑se na circunstância segundo a qual o empréstimo não pode ser concedido na falta de garantia, circunstância que resulta da qualificação de auxílio de Estado e não da quantificação do montante desse auxílio. Por outro lado, contrariamente às alegações da Comissão, o recurso à possibilidade de calcular a vantagem decorrente de uma garantia estatal como sendo equivalente ao montante total do empréstimo garantido não pode ser justificado com o simples facto de a empresa beneficiária estar em dificuldade, tendo em conta as pesadas implicações dessa abordagem e nomeadamente o risco de o beneficiário ser obrigado a pagar o montante total do empréstimo ao Estado, mesmo quando tenha conseguido reembolsar o referido empréstimo ao seu credor.
Esta interpretação é confirmada pela própria Comissão no ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da comunicação relativa às garantias, que tem o seguinte teor:
«[…] [N]o caso de empresas em dificuldade, um eventual prestador de garantia do mercado cobraria, na altura da concessão da garantia, um prémio mais elevado dada a taxa de incumprimento prevista. Caso a probabilidade de o mutuário não estar em condições de reembolsar o empréstimo seja particularmente elevada, esta taxa de mercado poderá não estar disponível e, em circunstâncias excecionais, o elemento de auxílio da garantia poderá ser tão elevado como o montante efetivamente coberto pela mesma.»
Resulta do ponto 4.1, terceiro parágrafo, alínea a), da comunicação relativa às garantias, que a Comissão defende ter aplicado no caso em apreço, que a avaliação do elemento de auxílio de uma garantia conduz a resultados progressivos, até se considerar que o referido elemento equivale ao montante total do empréstimo coberto pela garantia, o que pode acontecer na presença de «circunstâncias excecionais» nas quais se exclui que o mutuário possa reembolsar o empréstimo coberto pela garantia através dos seus próprios meios.
Por fim, é verdade que, nos considerandos 77, 94 e 104 da decisão impugnada, a Comissão, ao considerar que a Larko tinha recebido uma vantagem correspondente ao montante dos empréstimos garantidos, se baseou numa fundamentação lacónica, que refere apenas as «dificuldades económicas» daquela.
Todavia, resulta de toda a decisão impugnada, e nomeadamente dos seus considerandos 56 a 66 que, na altura em que as medidas de auxílio foram concedidas, a Larko estava numa situação extremamente delicada, nomeadamente por causa da diminuição constante do montante do seu volume de negócios e da existência de capital próprio negativo, o que permitia pensar que todo o capital social da empresa estava perdido. Nestas circunstâncias, não se pode acusar a Comissão de ter cometido um erro ao concluir pela existência de «circunstâncias excecionais» que se traduziam numa impossibilidade de a Larko reembolsar a totalidade do empréstimo através dos seus próprios meios. Além disso, não sendo estes elementos contrariados por nenhum outro elemento fornecido pelas autoridades gregas ou pela recorrente durante o processo e junto aos autos do presente processo, a Comissão apreciou corretamente as medidas controvertidas em função dos elementos de informação de que dispunha no momento em que tomou a decisão impugnada (v., neste sentido, Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
168). De resto, um recorrente não pode valer‑se perante o juiz de elementos de facto que não foram apresentados durante a fase pré‑contenciosa prevista no artigo 108.
o
TFUE (Acórdão de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
49 e 76; v. também, neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 1994, Espanha/Comissão,
C‑278/92 a C‑280/92
,
EU:C:1994:325
, n.
o
31).
À luz de tudo o exposto, há que salientar que, apesar de uma formulação não irrepreensível de certos considerandos da decisão impugnada, a Comissão não cometeu um erro de apreciação quando concluiu que, nas circunstâncias do caso em apreço, o montante dos auxílios de Estado sob a forma de garantias estatais concedidas à recorrente correspondia ao montante total dos empréstimos garantidos.
Há portanto que negar provimento ao terceiro fundamento e, por conseguinte, à totalidade do recurso, sem que seja necessário analisar a admissibilidade do segundo ponto do pedido, destinado a obter uma ordem de «reembolso, acrescido de juros, de qualquer montante eventualmente “recuperado”, direta ou indiretamente, junto [da recorrente] em execução da decisão impugnada».
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑las nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Sexta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Larko Geniki Metalleftiki kai Metallourgiki AE é condenada nas despesas.

Berardis
Spielmann
Csehi
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 1 de fevereiro de 2018.
Assinaturas
Índice

Antecedentes do litígio

Tramitação processual e pedidos das partes

Questão de direito

Quanto ao segundo fundamento, relativo à falta de fundamentação

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a erros na qualificação dada às medidas controvertidas de auxílios de Estado incompatíveis com o mercado interno

Quanto à primeira parte, relativa à existência de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE

— Quanto à medida n.
o
2 (garantia de 2008)

— Quanto à medida n.
o
3 (aumento de capital de 2009)

— Quanto à medida n.
o
4 (garantia de 2010)

— Quanto à medida n.
o
6 (garantias de 2011)

Quanto à segunda parte, relativa à utilização de recursos estatais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE no que respeita às medidas n.
os
2, 4 e 6

Quanto à terceira parte, relativa à não qualificação de auxílios compatíveis com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
2, alínea b), TFUE das medidas n.
os
3, 4 e 6

Quanto à quarta parte, relativa à não qualificação de auxílio compatível com o mercado interno na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea b), TFUE da medida n.
o
6

Quanto ao terceiro fundamento, relativo, a título subsidiário, a erros na quantificação do montante do auxílio a recuperar no que diz respeito às medidas n.
os
2, 4 e 6

Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: grego.