CELEX: 62018CJ0395
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzés odaítélése az árubeszerzések, építési beruházások, illetve szolgáltatásnyújtások területén
2014/24/EU irányelv
A 18. cikk (2) bekezdése
Az 57. cikk (4) bekezdése
Fakultatív kizárási okok
A gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt alvállalkozót sújtó kizárási ok
Környezetvédelmi, szociális és munkajogi kötelezettségek megsértése az alvállalkozó által
Az ilyen kötelezettségszegés miatt a gazdasági szereplő automatikus kizárását előíró nemzeti szabályozás

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 65. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 275., 68. o.
) 57. cikke (4) bekezdésének és 71. cikke (6) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Tim SpA – Direzione e coordinamento Vivendi SA (a továbbiakban: Tim) és a Consip SpA, valamint a Ministero dell’Economia e delle Finanze (gazdasági és pénzügyminisztérium, Olaszország) között annak tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő, hogy a Timet kizárták egy, a Consip által indított nyílt közbeszerzési eljárásból.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2014/24 irányelv (40), (101) és (102) preambulumbekezdése:
„(40)
E környezetvédelmi jogi, szociális jogi és munkajogi rendelkezések betartását a közbeszerzési eljárás megfelelő szakaszaiban kell ellenőrizni, tehát a résztvevők kiválasztására és a szerződések odaítélésére vonatkozó általános elvek, a kizárási kritériumok, illetve a kirívóan alacsony összegű ajánlatokra vonatkozó rendelkezések alkalmazásakor. […]
[…]
(101)
Biztosítani kell továbbá az ajánlatkérő szervek számára annak lehetőségét, hogy kizárják a megbízhatatlannak bizonyult gazdasági szereplőket, például akik megsértették a környezetvédelmi vagy a szociális kötelezettségeiket, beleértve a fogyatékossággal élő személyek számára való akadálymentességre vonatkozó szabályokat és a súlyos szakmai kötelességszegés egyéb formáit, mint például a versenyszabályok vagy a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok megsértését. […]
[…]
A fakultatív kizárási okok alkalmazásakor az ajánlatkérő szerveknek különös figyelmet kell fordítaniuk az arányosság elvére. A kisebb szabálytalanságok csak kivételes körülmények között vezethetnek a gazdasági szereplő kizárásához. A sorozatosan elkövetett kisebb szabálytalanságok azonban megkérdőjelezhetik a gazdasági szereplő megbízhatóságát, ami adott esetben alátámaszthatja annak kizárását.
(102)
Engedélyezni kell azonban azt is, hogy a gazdasági szereplők olyan szabálykövetési intézkedéseket fogadjanak el, amelyek célja a bűncselekmények vagy kötelességszegések következményeinek orvoslása és a szabálytalan magatartás további előfordulásának hatékony megakadályozása. Ezek az intézkedések elsősorban az alkalmazottakra vonatkozó vagy szervezeti intézkedések lehetnek, mint például a szabálytalan magatartásban részt vevő személyekkel vagy szervezetekkel meglévő kapcsolatok megszakítása, az alkalmazottak megfelelő átszervezése, jelentéstételi és kontrollrendszerek bevezetése, belső ellenőrzési struktúra kialakítása a megfelelés monitoringja érdekében, valamint belső felelősségi és kártérítési szabályok elfogadása. Ha ezek az intézkedések elegendő garanciát nyújtanak, az adott gazdasági szereplőt kizárólag ezen az alapon a továbbiakban nem lehet kizárni. A gazdasági szereplők részére biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy kérelmezzék a közbeszerzési eljárásban való esetleges részvételük érdekében hozott szabálykövetési intézkedések megvizsgálását. Mindazonáltal az ilyen esetekre alkalmazandó pontos eljárásbeli és tartalmi feltételek meghatározását tagállami hatáskörben kell hagyni. A tagállamok számára különösen lehetővé kell tenni, hogy szabadon dönthessenek arról, hogy megengedik‑e a szükséges értékelés elvégzését az egyes ajánlatkérő szerveknek, vagy pedig központi vagy decentralizált szintű hatóságokat bíznak meg ezzel a feladattal.”
Ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 10–12. pontja előírja:
„Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]
10.
»gazdasági szereplő« bármely természetes vagy jogi személy, vagy közjogi intézmény, illetve ilyen személyek és/vagy szervek csoportja, beleértve vállalkozások ideiglenes szövetségeit is, aki, illetve amely a piacon építési beruházások és/vagy építmények kivitelezését, áru leszállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja;
11.
»ajánlattevő«: ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő;
12.
»részvételre jelentkező«: a meghívásos vagy tárgyalásos eljárásban, hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárásban, versenypárbeszédben vagy innovációs partnerségben való részvételre történő meghívásért folyamodó, vagy részvételre meghívott gazdasági szereplő”.
Az említett irányelvnek „A közbeszerzés alapelvei” címet viselő, és az ugyanezen irányelv „Általános szabályok” című II. fejezetének első rendelkezését alkotó 18. cikke ekképp rendelkezik:
„(1)   Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetésmentes bánásmódban részesítik, továbbá átlátható és arányos módon járnak el.
A beszerzés nem alakítható át azzal a szándékkal, hogy az kikerüljön ezen irányelv hatálya alól, vagy mesterségesen korlátozza a versenyt. Akkor tekintendő úgy, hogy fennáll a verseny mesterséges korlátozásának esete, ha azzal a szándékkal döntöttek a beszerzés adott kialakításmódja mellett, hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek.
(2)   A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak annak érdekében, hogy a gazdasági szereplők a közbeszerzési szerződések teljesítése során betartsák a vonatkozó környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeket, amelyeket az uniós jog, a nemzeti jog, a kollektív szerződések, illetve a X. mellékletben felsorolt környezetvédelmi, szociális és munkajogi rendelkezések írnak elő.”
Ugyanezen irányelv 56. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében:
„A szerződéseket a 67–69. cikkel összhangban meghatározott kritériumok alapján kell odaítélni, feltéve, hogy az ajánlatkérő szerv az 59–61. cikkben foglaltaknak megfelelően megbizonyosodott arról, hogy az alábbi feltételek mindegyike teljesül:
[…]
b)
az ajánlat olyan ajánlattevőtől származik, amely nincs kizárva a részvételből az 57. cikk szerint […]”
A 2014/24 irányelv „Kizárási okok” című 57. cikkének (4)‑(7) bekezdése előírja:
„(4)   Az ajánlatkérő szerv kizárhat gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásban való részvételből, illetve a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet a gazdasági szereplő kizárására a következő esetek bármelyikében:
a)
ha az ajánlatkérő szerv megfelelően bizonyítani tudja a 18. cikk (2) bekezdésében említett alkalmazandó kötelezettségek megszegését;
[…]
(5)   […]
Az ajánlatkérő szerv köteles az eljárás során bármikor kizárhat, illetve a tagállamok kötelezhetik, hogy kizárjon egy gazdasági szereplőt a részvételből, amennyiben kiderül, hogy az adott gazdasági szereplő esetében – az eljárás előtt vagy során elkövetett cselekményei vagy mulasztásai következtében – a (4) bekezdésében említett helyzetek valamelyike áll fenn.
(6)   Az (1) és a (4) bekezdésben említett helyzetek valamelyikében lévő gazdasági szereplő bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy a releváns kizárási okok ellenére az általa tett intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát. Amennyiben ez a bizonyíték kielégítőnek minősül, a gazdasági szereplőt nem lehet kizárni a közbeszerzési eljárásból.
[…]
A gazdasági szereplő által hozott intézkedéseket a bűncselekmény vagy kötelességszegés súlyosságának és sajátos körülményeinek figyelembevételével kell értékelni. […]
[…]
(7)   A tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések révén, az uniós jogot is figyelembe véve, meghatározzák e cikk végrehajtási feltételeit. […]”
Ezen irányelv 71. cikke (6) bekezdése b) pontjának megfogalmazása a következő:
„A 18. cikk (2) bekezdésében említett kötelezettségek megszegésének céljára megfelelő intézkedéseket lehet hozni, például:
[…]
b)
Az ajánlatkérő szervek az 59., 60. és 61. cikkel összhangban ellenőrizhetik, vagy a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szerveket arra, hogy ellenőrizzék, hogy az alvállalkozók esetében fennállnak‑e az 57. cikk szerinti kizárási okok. Az ajánlatkérő szerv előírhatja, vagy a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet arra, hogy előírja a gazdasági szereplőnek, hogy helyettesítse másik alvállalkozóval azt az alvállalkozót, amelynek esetében az ellenőrzés azt derítette ki, hogy nem kötelező kizárási okok állnak fenn.”
Az olasz jog
Az 1999. március 12‑i legge n. 68 – Norme per il diritto al lavoro dei disabili (a fogyatékkal élő személyek munkához való jogára vonatkozó szabályokról szóló 68. sz. törvény; a GURI 1999. március 23‑i 68. számának rendes melléklete) 17. cikke ekképp rendelkezik:
„A közbeszerzési eljárásokban részt vevő, illetve a közigazgatási szervekkel szerződéses vagy koncessziós kapcsolatban álló köz‑ és magánjogi vállalkozások a kizárás terhe mellett kötelesek előzetesen bemutatni törvényes képviselőjük azon nyilatkozatát, amely tanúsítja, hogy tiszteletben tartják a fogyatékkal élő személyek munkához való jogára vonatkozó szabályokat.”
A 2016. április 18‑i decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (a közbeszerzési kódexről szóló 50. sz., felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet; a GURI 2016. április 19‑i 91. számának rendes melléklete; a továbbiakban: közbeszerzési kódex) 80. cikke (5) bekezdésének i) pontja előírja:
„Az ajánlatkérő szervek az alábbi körülmények fennállása esetén kizárják a közbeszerzési eljárásból a gazdasági szereplőt, a 105. cikk (6) bekezdése szerinti esetekben akkor is, ha az adott körülmény a gazdasági szereplő alvállalkozójára vonatkozik:
[…]
i)
a gazdasági szereplő nem nyújtja be a […] 68. sz. törvény 17. cikke szerinti igazolást, vagy nem nyilatkozik maga az említett követelmény teljesítéséről […]”.
A közbeszerzési kódex 105. cikke (6) és (12) bekezdésének a szövege a következő:
„(6)   Kötelező három alvállalkozót megjelölni, amennyiben az építési beruházásra, szolgáltatásnyújtásra vagy árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződés összege eléri vagy meghaladja a 35. cikk szerinti értékhatárokat, és ahhoz nem szükséges különös szakértelem. Ebben az esetben az eljárást megindító hirdetményben vagy tájékoztatóban elő kell írni az említett kötelezettséget. Az ajánlatkérő a hirdetményben vagy a tájékoztatóban olyan további eseteket is előírhat, amelyekben a 35. cikk szerinti értékhatárok alatt is kötelező megjelölni három alvállalkozót.
[…]
(12)   A nyertes ajánlattevő köteles helyettesíteni azokat az alvállalkozókat, akikkel kapcsolatban az erre irányuló ellenőrzés a 80. cikk szerinti kizárási okok fennállását állapította meg.”
Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatala előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
Az
Európai Unió Hivatalos Lapjában
2016. augusztus 3‑án közzétett ajánlati felhívásával a Consip, az olasz közigazgatás beszerzési központja nyílt közbeszerzési eljárást indított egy „Wavelength Division Multiplexing” (WDM) rendszernek nevezett, a gazdasági és pénzügyminisztérium különböző részlegei adatfeldolgozó központjai közötti kommunikáció céljára szolgáló optikai kommunikációs rendszerre vonatkozó szerződés odaítélése érdekében.
A Tim olyan ajánlatot nyújtott be, amelyben három alvállalkozót jelölt, amelyeket akkor szándékozott igénybe venni, ha számára ítélik oda az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződést, és mindegyik alvállalkozó tekintetében csatolta az egységes európai közbeszerzési dokumentumot (ESPD).
Az eljárás során az ajánlatkérő szerv megállapította, hogy a Tim által az ajánlatában megjelölt egyik alvállalkozó nem tartotta tiszteletben a fogyatékkal élő személyek munkához való jogára vonatkozó szabályokat. A Consip tehát a közbeszerzési kódex 80. cikke (5) bekezdésének i) pontja értelmében kizárta a Timet az eljárásból.
A Tim kizárásának méltánytalan és aránytalan jellegére hivatkozva keresetet nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz. A Tim szerint a 2014/24 irányelvből az következik, hogy valamely kizárási oknak egy alvállalkozó tekintetében történő megállapítása nem vonhat maga után annál súlyosabb szankciót, mint az alvállalkozó helyettesítése. A Tim továbbá azt állítja, hogy mindenesetre az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződés végrehajtásához két másik olyan alvállalkozót tudott volna igénybe venni, amelyekkel szemben semmiféle kizárási okot nem állapítottak meg, ráadásul az alvállalkozók igénybevétele nem volt nélkülözhetetlen e szerződés végrehajtásához, mivel a Tim megfelelt minden olyan feltételnek, amelyek szükségesek voltak ahhoz, hogy egyedül nyújtsa az érintett szolgáltatásokat.
A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a Tim kizárása megfelel a közbeszerzési kódex 80. cikke (5) bekezdése i) pontjának, mivel az alvállalkozó helyettesítése e kódex 105. cikkének (12) bekezdése értelmében csak abban az esetben követelhető meg, ha a kizárási okot ezen alvállalkozóval szemben a szerződés odaítélése után állapították meg.
A kérdést előterjesztő bíróság mindazonáltal azt a kérdést teszi fel, hogy annak előírásával, hogy abban az esetben, ha az ajánlattételi szakaszban valamely alvállalkozóval szemben kizárási ok kerül megállapításra, az ajánlatkérő szerv köteles kizárni azt az ajánlattevőt, amely jelezte ezen alvállalkozó igénybevételére irányuló szándékát, a közbeszerzési törvénykönyv 80. cikke (5) bekezdésének i) pontja összeegyeztethető‑e a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) és (5) bekezdésével, valamint 71. cikke (6) bekezdésének b) pontjával.
A kérdést előterjesztő bíróság különösen arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) és (5) bekezdésében előírt kizárási okok csak akkor alapozhatják‑e meg az ajánlattevő kizárását, ha azok rá vonatkoznak, vagy e kizárás akkor is lehetséges, ha ezek az okok valamely, az ajánlattevő által megjelölt alvállalkozóra vonatkoznak. Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné tudni, hogy ellentétes‑e a 2014/24 irányelv 71. cikkének (6) bekezdésével az ajánlattevőnek a közbeszerzési kódex 80. cikke (5) bekezdése értelmében vett automatikus kizárása, amennyiben úgy tűnik, hogy az említett irányelv e rendelkezése az ajánlattevőre valamely alvállalkozójával szembeni kizárási ok megállapítása esetén maximálisan kiszabható szankcióként kizárólag ezen alvállalkozó helyettesítését írja elő.
Másodlagosan a kérdést előterjesztő bíróság azt a kérdést teszi fel, hogy abban az esetben, ha a Bíróság azt állapítaná meg, hogy a 2014/24 irányelv rendelkezéseivel nem ellentétes a közbeszerzési kódex 80. cikkének (5) bekezdéséhez hasonló nemzeti szabályozás, az ilyen szabályozás összeegyeztethető‑e az arányosság elvével, tekintettel arra, hogy az ajánlattevő kizárását automatikusan írja elő, kivétel lehetősége nélkül, mivel az ajánlatkérő szerv nem követelheti meg, hogy az ajánlattevő helyettesítse az alvállalkozót, vagy lemondjon annak igénybevételéről, ráadásul úgy, hogy az alvállalkozás igénybevétele nem feltétlenül szükséges a szerződés végrehajtásához.
E körülmények között a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a 2014/24/EU irányelv 57. cikkével és 71. cikkének (6) bekezdésével a [közbeszerzési kódex] 80. cikkének (5) bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely ahelyett, hogy az ajánlattevőt a megjelölt alvállalkozó helyettesítésére kötelezné, az ajánlattevő gazdasági szereplő kizárását írja elő arra az esetre, ha a közbeszerzési eljárás során kizárási okot állapítanak meg az ajánlatban megjelölt három alvállalkozó valamelyikével szemben?
2)
Másodlagosan, ha a Bíróság álláspontja szerint az ajánlattevő kizárása a tagállamok számára megengedett lehetőségek közé tartozik, ellentétes‑e az arányosság EU–Szerződés 5. cikkében rögzített, a [2014/24] irányelv (101) preambulumbekezdésében hivatkozott és a Bíróság által az európai uniós jog általános jogelvének minősített elvével a [közbeszerzési kódex] 80. cikkének (5) bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely előírja, hogy ha a közbeszerzési eljárás során valamely megjelölt alvállalkozóval kapcsolatban kizárási okot állapítanak meg, akkor minden esetben ki kell zárni az ajánlattevő gazdasági szereplőt, abban az esetben is, ha vannak más, az alvállalkozás útján nyújtandó szolgáltatások teljesítéséhez szükséges követelményeknek megfelelő és ki nem zárt alvállalkozók, vagy pedig az ajánlattevő gazdasági szereplő úgy nyilatkozik, hogy lemond az alvállalkozó igénybevételéről, mivel maga is megfelel a szolgáltatások nyújtásához szükséges követelményeknek?”
2019. február 27‑én eljárási szabályzata 101. cikkének megfelelően a Bíróság elsősorban arra vonatkozó felvilágosítást kért a kérdést előterjesztő bíróságtól, hogy a Tim köteles volt‑e három alvállalkozót megjelölni ajánlatában, igenlő válasz esetén pedig köteles volt‑e a Tim e három alvállalkozót vagy legalább egyet közülük igénybe venni abban az esetben, ha a szerződést neki ítélik oda. A kérdést előterjesztő bíróságnak arra is választ kellett adnia, hogy ajánlata elkészítése során a Tim az olasz szabályozás értelmében köteles volt‑e annak ellenőrzésére, hogy az ajánlatában megjelölni szándékozott alvállalkozók nem érintettek‑e a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában – amelyet a közbeszerzési kódex 80. cikke (5) bekezdésének i) pontja ültetett át az olasz jogba – előírt kizárási ok által, és volt‑e lehetősége ezen ellenőrzésre.
A Bíróság Hivatalához 2019. március 26‑án érkezett válaszában e bíróság először is azt pontosította, hogy a Tim csak akkor lett volna köteles megjelölni a három alvállalkozó pontos számát, ha fenn akarta volna tartani magának azt a lehetőséget, hogy alvállalkozót vegyen igénybe, ha számára ítélik oda az alapügyben szóban forgó szerződést. Ezt követően kiemelte, hogy a Tim nem volt köteles igénybe venni az ajánlatában megjelölt három alvállalkozót, illetve azok közül egyet sem, ha neki ítélték volna oda a szerződést. Végül e bíróság előadta, hogy a Tim az olasz szabályozás értelmében nem volt köteles ellenőrizni, hogy az ajánlatában megjelölni szándékozott alvállalkozók nem voltak‑e érintettek a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában előírt kizárási ok által, és egy ilyen ellenőrzéshez mindenesetre az alvállalkozók együttműködésére is szükség lett volna.
Az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitása iránti kérelemről
A Bíróság Hivatalához címzett, 2019. július 15‑i levelében az osztrák kormány az eljárási szabályzat 83. cikke alapján az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását kérte. E tekintetben arra hivatkozott, hogy a főtanácsnok indítványának 52. pontja nem tükrözi hűen az írásbeli észrevételeiben kifejtett álláspontja alapját képező érvelést.
Eljárási szabályzatának 83. cikke alapján a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően az eljárás során bármikor elrendelheti az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását, különösen, ha úgy ítéli meg, hogy az ügy körülményei nincsenek kellően feltárva, vagy ha a fél e szakasz befejezését követően a Bíróság határozatára nézve döntő jelentőségű új tényt hoz fel, illetve ha az ügyet olyan érv alapján kellene eldönteni, amelyet a felek, illetve az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke szerinti érdekeltek nem vitattak meg.
A jelen ügyben a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően úgy ítéli meg, hogy minden olyan információval rendelkezik, amely szükséges a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés megválaszolásához, illetve az ügyet nem kell olyan érv alapján vizsgálni, amely a határozatára nézve döntő jelentőségű új tényt hoz fel, vagy amelyet előtte nem vitattak meg.
Amennyiben az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitása iránti kérelmet úgy kell érteni, hogy az ügy körülményei a főtanácsnok által indítványának 52. pontjában tett megállapítások okán nincsenek kellőképpen feltárva az osztrák kormány álláspontjával kapcsolatban, egyfelől arra kell emlékeztetni, hogy sem az Európai Unió Bíróságának alapokmánya, sem pedig az eljárási szabályzat nem írja elő annak lehetőségét az érdekelt felek számára, hogy a főtanácsnok által ismertetett indítványra válaszként észrevételeket tegyenek (2018. november 22‑iMEO – Serviços de Comunicações e Multimédia ítélet,
C‑295/17
,
EU:C:2018:942
,
26.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másfelől az EUMSZ 252. cikk második bekezdése értelmében a főtanácsnok feladata, hogy teljesen pártatlanul és függetlenül eljárva, nyilvános tárgyaláson indokolással ellátott indítványt terjesszen elő azokban az ügyekben, amelyek esetében az Európai Unió Bíróságának alapokmánya szerint a főtanácsnok részvételére van szükség. E tekintetben a Bíróságot nem köti sem a főtanácsnok indítványa, sem pedig az annak alapjául szolgáló indokolás (2015. szeptember 16‑iSociété des Produits Nestlé ítélet,
C‑215/14
,
EU:C:2015:604
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E körülményekre figyelemmel, mivel az osztrák kormánynak az írásbeli észrevételeiből világosan kitűnő álláspontja, valamint a főtanácsnok indítványa nem köti a Bíróságot ezen álláspont kifejtésében vagy értelmezésében, meg kell állapítani, hogy az ügy körülményei kellőképpen fel vannak tárva az eljárási szabályzat 83. cikkének értelmében véve.
Következésképpen az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitása iránti kérelmet el kell utasítani.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Kérdéseivel – amelyeket célszerű együttesen vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2014/24 irányelvet és az arányosság elvét, hogy azokkal ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szerv köteles automatikusan kizárni a közbeszerzési eljárásból egy gazdasági szereplőt, ha az ajánlatában megjelölt egyik alvállalkozóval szemben megállapítják az ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában előírt kizárási okot.
A 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontja értelmében az ajánlatkérő szervek kizárhatják a gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárásban való részvételből, illetve a tagállamok kötelezhetik az ajánlatkérő szervet a gazdasági szereplő kizárására, ha megfelelően bizonyítani tudják ezen irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében előírt, alkalmazandó kötelezettségek megszegését.
Előzetesen meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 10. pontjából az következik, hogy a „gazdasági szereplő” bármely természetes vagy jogi személy, vagy közjogi intézmény, illetve ilyen személyek és/vagy szervek csoportja, beleértve vállalkozások ideiglenes szövetségeit is, aki, illetve amely a piacon építési beruházások és/vagy építmények kivitelezését, áru leszállítását vagy szolgáltatások nyújtását kínálja.
Az olyan fakultatív kizárási okot illetően, mint amely a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában szerepel, először is meg kell állapítani, hogy ezen irányelv 57. cikkének (7) bekezdése értelmében a tagállamok határozzák meg e cikk „végrehajtási feltételeit”, az uniós jogot is figyelembe véve.
A Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikkének (7) bekezdése nem írja elő az abban említett kizáró okok uniós szinten történő egységes alkalmazását, mivel a tagállamok mellőzhetik e kizáró okok alkalmazását, vagy a nemzeti szinten figyelembe veendő jogi, gazdasági és társadalmi szempontoktól függően ezen okokat eltérő szigorral érvényesíthetik a nemzeti jogszabályokban. A tagállamok tehát bizonyos mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) bekezdése szerinti fakultatív kizáró okok végrehajtási feltételeinek a meghatározására (lásd analógia útján: 2017. december 20‑iImpresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani és Guerrato ítélet,
C‑178/16
,
EU:C:2017:1000
,
31.
és
32.
pont).
Ami a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában előírt fakultatív kizárási okot illeti, hangsúlyozni kell, hogy – amint azt a főtanácsnok is megjegyzi indítványának 32. pontjában – ezen ok személytelenül fogalmaz, anélkül, hogy meghatározásra kerülne az ezen irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében előírt kötelezettségek megsértőjének személye. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdése a) pontjának megfogalmazása, az ezen irányelv (101) preambulumbekezdésének első bekezdése fényében értelmezve is, ‑ amely rendelkezésből az következik, hogy az ajánlatkérő szerveknek lehetőséget kell biztosítani ahhoz, hogy kizárják a megbízhatatlannak bizonyult gazdasági szereplőket, akik megsértették környezetvédelmi vagy szociális kötelezettségeiket ‑ nem képezi akadályát annak, hogy a tagállamok úgy ítéljék meg, hogy a megállapított kötelezettségszegés elkövetője az alvállalkozó is lehet, és így előírhatják annak lehetőségét, illetve kötelezettségét az ajánlatkérő szervvel szemben, hogy azok e tény okán kizárják azt a gazdasági szereplőt, amely benyújtotta ajánlatát a közbeszerzési eljárásban való részvétel érdekében.
Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezéséhez nem csak az érintett rendelkezés megfogalmazását, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak az általános rendszerét is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi, valamint az általa követett célkitűzéseket (2018. július 5‑iX ítélet,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
,
26.
pont).
Először is, a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdése a) pontjának szövegkörnyezetét, valamint ezen irányelv általános rendszerét illetően meg kell állapítani, hogy e rendelkezés kifejezetten az említett irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében előírt kötelezettségek megszegésére vonatkozik, tehát a környezetvédelmi, a szociális és a munkajog területén alkalmazandó kötelezettségekre.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelvnek „A közbeszerzés alapelvei” című 18. cikke ezen irányelvnek a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos „[á]ltalános szabályokra” vonatkozó II. fejezetének első cikke. Ennek megfelelően e cikk (2) bekezdésében annak előírásával, hogy a gazdasági szereplőknek a közbeszerzési szerződések teljesítése során tiszteletben kell tartaniuk a környezetvédelmi, szociális és munkajogi követelményeket, az uniós jogalkotó főszabályként kívánta előírni ezt a követelményt, ugyanazon jogcímen, mint az e cikk (1) bekezdésében foglalt más elveket, nevezetesen az egyenlő bánásmód elvét, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, valamint annak tilalmát, hogy a szerződést kivonják a 2014/24 irányelv hatálya alól, illetve hogy mesterségesen korlátozzák a versenyt. Ebből az következik, hogy egy ilyen követelmény ezen irányelv általános rendszerében olyan alapvető értéknek minősül, amelynek tiszteletben tartására a tagállamoknak az említett irányelv 18. cikke (2) bekezdése megfogalmazása értelmében ügyelniük kell.
E körülményekre figyelemmel annak szükségessége, hogy megfelelően lehessen biztosítani a 2014/24 irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében előírt kötelezettségek teljesítését, lehetővé kell, hogy tegye a tagállamok számára, hogy az ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában előírt kizárási ok alkalmazási feltételeinek meghatározása során úgy ítéljék meg, hogy a kötelezettségszegés elkövetője nem csak az ajánlatát benyújtó gazdasági szereplő lehet, hanem azok az alvállalkozók is, amelyeket ez utóbbi igénybe szándékozik venni. Az ajánlatkérő szerv ugyanis jogszerűen dönthet úgy, hogy a szerződést csak azoknak a gazdasági szereplőknek ítéli oda, akik a közbeszerzési eljárás szakaszát követően igazolják azon kapacitásukat, hogy a szerződés teljesítése során megfelelő módon biztosítják e kötelezettségek tiszteletben tartását, adott esetben az említett kötelezettségeket tiszteletben tartó alvállalkozók igénybevételével.
Ebből következik, hogy a tagállamok a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdése a) pontjának alkalmazása tekintetében előírhatják, hogy az ajánlatkérő szerv kizárhatja, illetve köteles kizárni a közbeszerzési eljárásban való részvételre irányuló ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőt, ha az e gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt valamelyik alvállalkozó tekintetében megállapításra kerül az ezen irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében előírt kötelezettségek megsértése.
Ezt az értelmezést, másodsorban, a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének célkitűzése is megerősíti. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ajánlatkérő szerv rendelkezésére álló azon lehetőségnek, illetve azon kötelezettségének, hogy kizárjon egy ajánlatkérőt valamely közbeszerzési eljárásból, elsősorban az a célja, hogy lehetővé váljon számára minden egyes ajánlattevő tisztességének és megbízhatóságának értékelése. Közelebbről a 2014/24 irányelv 57. cikkének az ezen irányelv (101) preambulumbekezdésével együttesen értelmezett (4) bekezdése a) pontjában hivatkozott fakultatív kizárási ok a nyertes ajánlattevő és az ajánlatkérő szerv közötti viszony egyik alapvető elemén, nevezetesen a nyertes ajánlattevő azon megbízhatóságán alapul, amelyen az ajánlatkérő szerv által belé vetett bizalom nyugszik (lásd analógia útján: 2019. október 3‑iDelta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 ítélet,
C‑267/18
,
EU:C:2019:826
,
26.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdés a) pontjának különös célkitűzése – amelynek lényege a kötelezettségek tiszteletben tartásának biztosítása a környezetvédelmi, szociális és munkajog területén – a gazdasági szereplő megbízhatóságára vonatkozó célkitűzéssel kombinálva lehetővé kell, hogy tegye a tagállam számára, hogy biztosítsa az ajánlatkérő szerv azon lehetőségét, illetve hogy előírja azon kötelezettségét, hogy csak azokat a gazdasági szereplőket tekintse megbízhatónak, akik bizonyították, hogy ajánlatuk elkészítésekor az elvárt körültekintéssel és gondossággal jártak el a tekintetben, hogy a szerződés végrehajtása során az érintett kötelezettségeket minden körülmények között teljesítik, akár saját maguk, akár azok az alvállalkozók, akikre e szerződés véghajtásának egy részét kívánják bízni.
A fenti megfontolásokból az következik, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő hatóság kizárhatja, illetve köteles kizárni a közbeszerzési eljárásban való részvételre irányuló ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőt, ha az e rendelkezésben előírt kizárási ok az e gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt valamelyik alvállalkozóval szemben megállapításra kerül.
Mindezek után arra kell emlékeztetni, hogy – amint az a jelen ítélet 33. pontjában is megállapításra került – a tagállamoknak a 2014/24 irányelv 57. cikke alkalmazási feltételeinek meghatározása során e cikk (7) bekezdésének értelmében tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogot.
E tekintetben egyfelől arra kell emlékeztetni, hogy az ajánlatkérő szerveknek az egész eljárás során tiszteletben kell tartaniuk a közbeszerzési szerződések odaítélésének a 2014/24 irányelv 18. cikkében rögzített elveit, amelyek között szerepel az egyenlő bánásmód és az arányosság elve is (2019. szeptember 26‑iVitali ítélet,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), illetve másfelől arra, hogy az arányosság elvének megfelelően, amely az uniós jog általános jogelve, a tagállamok vagy az ajánlatkérő szervek által az ezen irányelv rendelkezéseinek végrehajtása keretében elfogadott olyan szabályok, mint az említett irányelv 57. cikke alkalmazása feltételeinek meghatározására irányuló szabályok, nem léphetik túl az ugyanezen irányelv céljainak eléréséhez szükséges mértéket (lásd ebben az értelemben: 2016. július 7‑iAmbisig,
C‑46/15
ítélet,
EU:C:2016:530
,
40.
pont; 2018. február 8‑iLloyd’s of London ítélet,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ennek megfelelően, először is, ha az ajánlatkérő szerv a közbeszerzési eljárás során, amint arra a 2014/24 irányelvnek az ugyanezen irányelv (40) preambulumbekezdése fényében értelmezett 56. cikke (1) bekezdése b) pontja értelmében köteles is, megvizsgálja, hogy fennáll‑e az említett irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontja értelmében vett valamely kizárási ok, és a nemzeti szabályozás előírja, hogy kizárhatja, illetve köteles kizárni a gazdasági szereplőt azon tény okán, hogy egyik alvállalkozója nem teljesítette a környezetvédelmi, a szociális és a munkajogra vonatkozó valamely kötelezettségét, az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartása érdekében nem csak az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplők tekintetében köteles ellenőrizni, hogy megszegték‑e bármely módon e kötelezettségeket, hanem valamennyi, az e gazdasági szereplők által az ajánlataikban megjelölt alvállalkozó tekintetében is.
Mivel az ilyen egységes vizsgálat a közbeszerzési eljárás szakaszában történik, meg kell állapítani, hogy az egyenlő bánásmód elvével nem ellentétes az, hogy egy nemzeti szabályozás azt írja elő, hogy valamely kötelezettségszegés megállapítása egy alvállalkozó tekintetében a szerződés odaítélését követően nem a nyertes ajánlattevő kizárását, hanem csak az alvállalkozó helyettesítését vonja maga után. Mivel ugyanis a gazdasági szereplők és az ajánlataiban megjelölt alvállalkozók összessége a közbeszerzési eljárás során alávetették magukat az ajánlatkérő szerv által azonos feltételek mellett folytatott vizsgálatnak, meg kell állapítani, hogy e gazdasági szereplőkkel és ezen alvállalkozókkal szemben e tekintetben egyenlő bánásmódot alkalmaztak a közbeszerzési eljárás során, az egyenlő bánásmód elve nem képezi akadályát annak, hogy egy eltérő szabályt írjanak elő, amennyiben a kötelezettségszegést csak később, a szerződés teljesítésének szakaszában lehetett megállapítani.
Másodsorban, az arányosság elvét illetően a jelen ítélet 45. pontjában említett ítélkezési gyakorlaton kívül arra kell emlékeztetni, hogy a 2014/24 irányelv (101) preambulumbekezdésének harmadik bekezdéséből az következik, hogy az ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában szereplőhöz hasonló fakultatív kizárási okok alkalmazásakor az ajánlatkérő szerveknek különös figyelmet kell fordítaniuk az arányosság elvére, elsősorban az elkövetett kisebb szabálytalanságokra, vagy a kisebb szabálytalanságok ismétlődésére tekintettel. Még nagyobb figyelmet kell erre fordítani, ha a nemzeti szabályozásban előírt kizárás sújtja az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőt a nem közvetlenül általa, hanem a vállalkozástól idegen személy által elkövetett kötelezettségszegésért egy olyan vizsgálat miatt, amelyhez lehet, hogy nem rendelkezik valamennyi megkövetelt jogosultsággal és minden szükséges eszközzel.
Az arányosság elve tiszteletben tartásának szükségességét a 2014/24 irányelv 57. cikke (6) bekezdésének első albekezdése is kiemeli, amely rendelkezés értelmében minden, különösen az ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontja szerinti helyzetben lévő gazdasági szereplő – amint az a jelen ítélet 43. pontjából következik, azt a helyzetet is beleértve, amely az ajánlatban megjelölt alvállalkozó tekintetében megállapított kötelezettségszegésből ered – bizonyítékkal szolgálhat a tekintetben, hogy e kizárási ok ellenére az általa tett intézkedések kellőképpen igazolják a megbízhatóságát. A 2014/24 irányelv 57. cikke (6) bekezdésének első albekezdése pontosítja, hogy amennyiben ezek a bizonyítékok kielégítőnek minősülnek, a gazdasági szereplőt nem lehet kizárni a közbeszerzési eljárásból. E rendelkezés ily módon a korrekciós intézkedések mechanizmusát
(self‑cleaning)
vezeti be, amely a gazdasági szereplő megbízhatóságának jelentőségét hangsúlyozza (2019. június 19‑iMeca ítélet,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
,
40.
és
41.
pont).
Ebből az következik, hogy ha az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő valamely környezetvédelmi, szociális és munkajogi jellegű kötelezettségnek az általa igénybe venni szándékozott alvállalkozónak betudható megsértése miatt a közbeszerzési eljárásból való kizárása kockázatával találja szembe magát, bizonyíthatja az ajánlatkérő szervvel szemben, hogy egy ilyen kizárási ok fennállása ellenére is megbízható marad, az ajánlatkérő hatóságnak pedig a 2014/24 irányelv 57. cikke (6) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében a helyzet súlyosságától függően, és az ügy sajátos körülményeinek figyelembevételével kell értékelnie az e gazdasági szereplő által szolgáltatott bizonyítékokat.
Márpedig az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás általános jelleggel és elvont módon írja elő a gazdasági szereplő automatikus kizárását, amennyiben környezetvédelmi, szociális vagy munkajogi kötelezettségek megsértését állapítják meg az e gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt egyik alvállalkozó tekintetében, az e kötelezettségszegéshez vezető körülményektől függetlenül, és ily módon azt a megdönthetetlen vélelmet állítja fel, miszerint a gazdasági szereplőt ki kell zárni az egyik alvállalkozója által elkövetett bármely kötelezettségszegésért, nem biztosítva lehetőséget arra az ajánlatkérő szerv számára, hogy esetről esetre értékelje az ügy sajátos körülményeit, a gazdasági szereplő számára pedig annak lehetőségét, hogy a kötelezettségszegés ellenére bizonyíthassa saját megbízhatóságát.
E szabályozás különösen azt nem teszi lehetővé az ajánlatkérő szerv számára, hogy a helyzet értékelésének érdekében olyan releváns tényezőket vegyen figyelembe, mint azok az eszközök, amelyekkel az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő rendelkezésére álltak annak vizsgálatához, hogy alvállalkozói követtek‑e el kötelezettségszegést, illetve mint annak megjelölése ajánlatában, hogy a szóban forgó alvállalkozó szükségszerű igénybevétele nélkül is képes teljesíteni a szerződést.
E körülményekre figyelemmel, az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplő ilyen automatikus kizárását előíró nemzeti szabályozás sérti az arányosság elvét, mivel azt írja elő az ajánlatkérő szerv számára, hogy automatikusan hajtsa végre ezt a kizárást az egyik alvállalkozó kötelezettségszegése okán, túllépve ily módon azon a mérlegelési mozgástéren, amellyel a tagállamok a 2014/24 irányelv 57. cikkének (7) bekezdése értelmében rendelkeznek az ezen irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjában előírt kizárási ok alkalmazása feltételeinek az uniós jog tiszteletben tartása mellett történő meghatározása során. Az ilyen szabályozás megfosztja a gazdasági szereplőt annak lehetőségétől is, hogy a 2014/24 irányelv 57. cikke (6) bekezdésének megfelelően megbízhatóságát az egyik alvállalkozója tekintetében fennálló kizárási ok ellenére is bizonyítsa (lásd analógia útján: 2009. május 19‑iAssitur ítélet,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
,
30.
pont; 2012. december 13‑iForposta és ABC Direct Contact ítélet,
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
,
34.
és
35.
pont; 2019. szeptember 26‑iVitali ítélet,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
,
40.
és
41.
pont).
Következésképpen az ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőnek a nemzeti szabályozásban előírt automatikus kizárása, mivel megfosztja egyfelől e gazdasági szereplőt attól a lehetőségtől, hogy a helyzetre vonatkozó részletes adatokat szolgáltasson, másfelől pedig az ajánlatkérő szervet attól, hogy e tekintetben mérlegelési mozgástérrel rendelkezzen, nem tekinthető összeegyeztethetőnek a 2014/24 irányelv 57. cikkének (4) és (6) bekezdésével, illetve az arányosság elvével (lásd analógia útján: 2019. szeptember 26‑iVitali ítélet,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
,
és
43.
pont).
A fenti megfontolásokra figyelemmel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy jóllehet a 2014/24 irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szerv kizárhatja, illetve köteles kizárni a közbeszerzési eljárásban való részvételre irányuló ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőt, ha az e rendelkezésben előírt kizárási ok megállapításra kerül az e gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt egyik alvállalkozó tekintetében. Ellentétes viszont az ezen irányelv 57. cikkének (6) bekezdésével együttesen értelmezett e rendelkezéssel, illetve az arányosság elvével az olyan nemzeti szabályozás, amely az ilyen kizárás automatikus jellegét írja elő.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:

A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 57. cikke (4) bekezdésének a) pontjával nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szerv kizárhatja, illetve köteles kizárni a közbeszerzési eljárásban való részvételre irányuló ajánlatot benyújtó gazdasági szereplőt, ha az e rendelkezésben előírt kizárási ok megállapításra kerül az e gazdasági szereplő ajánlatában megjelölt egyik alvállalkozó tekintetében. Ellentétes viszont az ezen irányelv 57. cikkének (6) bekezdésével együttesen értelmezett e rendelkezéssel, illetve az arányosság elvével az olyan nemzeti szabályozás, amely az ilyen kizárás automatikus jellegét írja elő.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.