CELEX: 62017CJ0727
Præjudiciel forelæggelse
direktiv (EU) 2015/1535
tekniske standarder og forskrifter
vindenergigeneratorer
direktiv 2006/123/EF
begrebet »tjenesteydelse«
miljø
direktiv 2009/28/EF
fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder
bindende nationale overordnede mål
national regel om godkendelsesprocedurer, der finder anvendelse på anlæg til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder
forholdsmæssighed
en medlemsstats lovgivning, der fastsætter begrænsninger angående opstillingen af vindmøller

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, stk. 1, litra f), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9. september 2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester (
EUT 2015, L 241, s. 1
), artikel 15, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (
EUT 2006, L 376, s. 36
) og artikel 3, stk. 1, første afsnit, og artikel 13, stk. 1, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF (
EUT 2009, L 140, s. 16
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1513 af 9. september 2015 (
EUT 2015, L 239, s. 1
) (herefter »direktiv 2009/28«).
Denne anmodning er blevet indgivet inden for rammerne af en sag mellem Syndyk Masy Upadłości ECO-WIND Construction S.A. w upadłości, tidligere ECO-WIND Construction S.A. (herefter »ECO-WIND«), og Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (uafhængig klageinstans i Kielce, Polen) vedrørende en afgørelse fra sidstnævnte, hvorved denne klageinstans afslog at give tilsagn til opførelsen af en vindmøllepark på kommunen Opatóws (Polen) område.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 2015/1535
Artikel 1, stk. 1, litra c), d) og f), i direktiv 2015/1535 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
c)
»teknisk specifikation«: en specifikation, der indeholdes i et dokument, som fastlægger karakteristika for et produkt, som f.eks. kvalitet, brugsegenskaber, sikkerhed, dimensioner, herunder forskrifter for varen vedrørende handelsmæssig betegnelse, terminologi, symboler, prøvning og prøvningsmetoder, emballering, mærkning eller etikettering samt procedurer for overensstemmelsesvurdering
[…]
d)
»andet krav«: et krav, der ikke er en teknisk specifikation, og som pålægges et produkt af bl.a. forbruger- eller miljøbeskyttelseshensyn, og som vedrører produktets livscyklus efter markedsføring, såsom betingelser for anvendelse, genanvendelse, genbrug eller bortskaffelse, når disse betingelser kan influere betydeligt på sammensætningen af produktet, dets natur eller afsætningen af det
[…]
f)
»teknisk forskrift«: en teknisk specifikation eller et andet krav eller en forskrift vedrørende tjenester, herunder de administrative bestemmelser, der gælder herfor, som retligt eller faktisk skal overholdes ved markedsføring, levering eller anvendelse af en tjeneste, eller etablering af en operatør af tjenester i en medlemsstat eller i en væsentlig del af denne stat, samt medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt eller forbud mod levering eller anvendelse af en tjeneste eller mod, at en tjenesteyder etablerer sig, jf. dog artikel 7.
De tekniske forskrifter, der faktisk skal overholdes, er navnlig følgende:
i)
en medlemsstats love eller administrative bestemmelser, der henviser enten til tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, eller til fagkodekser eller kodekser for god praksis, der igen henviser til tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, og hvis overholdelse giver formodning om, at der er overensstemmelse med de krav, der er fastsat i de nævnte love eller administrative bestemmelser
ii)
frivillige aftaler, som de offentlige myndigheder er kontraherende part i, og som af hensyn til almenvellet tager sigte på at opfylde tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, bortset fra udbudsbetingelser i forbindelse med offentlige indkøbsaftaler
iii)
tekniske specifikationer, andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, til hvilke der er knyttet skattemæssige eller finansielle foranstaltninger, som påvirker forbruget af produkterne eller tjenesterne ved at tilskynde til overholdelse af disse tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester; tekniske specifikationer eller andre krav eller forskrifter vedrørende tjenester, som er knyttet til de nationale sociale sikringsordninger, er ikke omfattet.
Omfattet er tekniske forskrifter, der fastsættes af de af medlemsstaterne udpegede myndigheder, og som er opført på en liste, udarbejdet og opdateret, hvor det er relevant, af [Europa-]Kommissionen inden for rammerne af det i artikel 2 omhandlede udvalg.
Listen ændres efter samme procedure.«
Dette direktivs artikel 5, stk. 1, fastsætter:
»Med forbehold af artikel 7 meddeler medlemsstaterne straks Kommissionen ethvert udkast til teknisk forskrift, medmindre der er tale om en almindelig gengivelse af en international eller europæisk standard, i hvilket tilfælde oplysning om den relevante standard vil være tilstrækkelig. De meddeler ligeledes Kommissionen grundene til, at det er nødvendigt at indføre en sådan teknisk forskrift, medmindre disse grunde allerede fremgår af udkastet.
[…]«
Direktiv 2006/123
I 76. betragtning til direktiv 2006/123 er følgende anført:
»Dette direktiv vedrører ikke anvendelsen af […] artikel [34 TEUF – 36 TEUF] om frie varebevægelser. De restriktioner, der forbydes i medfør af bestemmelsen om fri udveksling af tjenesteydelser, omfatter de krav, der gælder for adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed, med ikke de krav, der gælder for varerne som sådanne.«
Artikel 2 i direktiv 2006/123 med overskriften »Anvendelsesområde« fastsætter i stk. 1, at dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat, mens artiklens stk. 2 og 3 omhandler den type virksomhed og de områder, som direktivet ikke finder anvendelse på.
Det nævnte direktivs artikel 4 med overskriften »Definitioner« har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. [artikel 57 TEUF]
[…]«
Artikel 15 i direktiv 2006/123, der har overskriften »Krav, der skal evalueres«, bestemmer i stk. 2 og 7:
»2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
a)
kvantitative eller territoriale begrænsninger, navnlig i form af begrænsninger fastsat på grundlag af befolkningstallet eller af hensyn til en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne
[…]
7.   Medlemsstaterne giver Kommissionen meddelelse om nye love og administrative bestemmelser, der indeholder krav som omhandlet i stk. 6, og begrundelserne herfor. Kommissionen underretter de øvrige medlemsstater om disse bestemmelser. Meddelelsen er ikke til hinder for, at medlemsstaterne kan vedtage de pågældende bestemmelser.
Kommissionen undersøger de nye bestemmelsers forenelighed med [EU-]retten inden for en frist på tre måneder efter at have fået meddelelse herom og vedtager, hvor det er hensigtsmæssigt, en beslutning med henblik på at anmode den berørte medlemsstat om ikke at vedtage bestemmelserne eller om at ophæve dem.
Ved meddelelse af et udkast til nationale forskrifter i medfør af direktiv 98/34/EF anses samtidig meddelelsespligten i dette direktiv for opfyldt.«
Direktiv 2009/28
14., 19. og 40. betragtning til direktiv 2009/28 har følgende ordlyd:
»(14)
Hovedformålet med bindende nationale mål er at give investorer sikkerhed og at fremme en vedvarende udvikling af teknologier, der producerer energi på grundlag af alle former for vedvarende energikilder. […]
[…]
(19)
For at sikre, at de bindende nationale overordnede mål nås, bør medlemsstaterne arbejde mod et vejledende forløb for, hvordan deres endelige bindende mål skal opfyldes. De bør udarbejde en national handlingsplan for vedvarende energi med oplysninger om målene for de enkelte sektorer og samtidig tage højde for, at der er forskellige anvendelser for biomasse, og at det derfor er vigtigt at skaffe nye biomasseressourcer. Desuden bør medlemsstaterne anføre, hvilke foranstaltninger de agter at træffe for at nå disse mål. Hver medlemsstat bør, når den anslår sit forventede udvidede endelige energiforbrug i sin nationale handlingsplan for vedvarende energi, vurdere, i hvor høj grad energieffektivitets- og energibesparelsesforanstaltninger kan bidrage til at opnå dens nationale mål. Medlemsstaterne bør tage hensyn til den optimale kombination af energieffektivitetsteknologier med energi fra vedvarende energikilder.
[…]
(40)
Den procedure, der benyttes af den myndighed, der er ansvarlig for tilsynet med godkendelse og certificering af og licensudstedelse til vedvarende energianlæg, bør være objektiv, gennemsigtig, ikke-diskriminerende og forholdsmæssig for så vidt angår anvendelsen af reglerne på de enkelte projekter. […]«
Dette direktivs artikel 1 med overskriften »Genstand og anvendelsesområde« fastsætter:
»Dette direktiv fastsætter en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder. Det fastsætter bindende nationale mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug og for andelen af energi fra vedvarende energikilder på transportområdet. […]«
Det nævnte direktivs artikel 3, der har overskriften »Bindende nationale overordnede mål og foranstaltninger for anvendelse af energi fra vedvarende energikilder«, bestemmer:
»1.   Hver medlemsstat sikrer, at energi fra vedvarende energikilder, som beregnet i overensstemmelse med artikel 5-11, udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug i 2020, der mindst svarer til det nationale overordnede mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder, der er opstillet for medlemsstaten i dette år i bilag I, del A, tabellens tredje kolonne. Disse bindende nationale overordnede mål er i overensstemmelse med et mål om, at andelen af energi fra vedvarende energikilder af [Unionens] udvidede endelige energiforbrug skal være mindst 20% i 2020. For lettere at nå målene i denne artikel fremmer og tilskynder hver medlemsstat til energieffektivitet og energibesparelser.
[…]
2.   Medlemsstaterne træffer foranstaltninger, der har til formål effektivt at sikre, at andelen af energi fra vedvarende energikilder svarer til eller overstiger den, der fremgår af det vejledende forløb, der er fastlagt i bilag I, del B.
[…]«
Artikel 13 i direktiv 2009/28, der har overskriften »Administrative procedurer, forskrifter og reglementer«, bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at eventuelle nationale regler om godkendelses-, certificerings- og licensprocedurer, der anvendes på anlæg og tilknyttede transmissions- og distributionsnetinfrastrukturer til produktion af elektricitet, opvarmning eller køling fra vedvarende energikilder, og på processen for forarbejdning af biomasse til biobrændstoffer eller andre energiprodukter, er forholdsmæssige og nødvendige.
Medlemsstaterne tager navnlig passende skridt til at sikre:
a)
at de respektive ansvarsområder for de nationale, regionale og lokale administrative organer, der varetager godkendelses-, certificerings- og licensprocedurer, herunder i forbindelse med fysisk planlægning, er klart koordineret og defineret med gennemsigtige tidsplaner for afgørelser vedrørende ansøgninger om planlægnings- og byggetilladelse, idet der dog tages forbehold for forskellene i medlemsstaternes administrative strukturer og organisation
b)
at der på det rette niveau stilles omfattende oplysninger til rådighed om behandlingen af godkendelses-, certificerings- og licensansøgninger om anlæg til vedvarende energi og om den bistand, ansøgerne kan få
c)
at de administrative procedurer strømlines og fremskyndes på det rette administrative niveau
d)
at reglerne om godkendelse, certificering og licensudstedelse er objektive, gennemsigtige, forholdsmæssige, ikke diskriminerer mellem ansøgere og tager fuldt hensyn til de særlige træk ved individuelle teknologier til vedvarende energi
[…]«
Del A i bilag I til dette direktiv omhandler de nationale overordnede mål for andelen af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug i 2020 og fastsætter for så vidt angår Republikken Polen, at andelen af energi fra vedvarende energikilder udgør 15% for 2020.
Del B i bilag I til det nævnte direktiv angiver den beregningsmetode for det vejledende forløb, der skal følges for at nå de nationale overordnede mål, der er fastsat for medlemsstaterne.
Polsk ret
Artikel 3 i ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (lov om investeringer i vindmøller) af 20. maj 2016 (Dz. U. af 2016, position 961, herefter »lov om vindmøller«) fastsætter, at opstillingen af en vindmølle fastlægges udelukkende på grundlag af områdets lokalplan.
Artikel 4 i lov om vindmøller bestemmer:
»Afstanden mellem opstillingsstedet
1)
for en vindmølle og en beboelsesejendom eller et byggeri med blandet anvendelse, herunder anvendelse til beboelse, samt
2)
opstillingen af en beboelsesejendom eller et byggeri med blandet anvendelse, herunder anvendelse til beboelse, og en vindmølle
skal være den samme eller større end det tidobbelte af den målte højde på vindmøllen fra jordniveau til det højeste punkt på konstruktionen inklusive de tekniske komponenter, herunder særligt rotoren med rotorbladene (vindmøllens samlede højde).
[…]«
I henhold til denne lovs artikel 6 tager følgende myndigheder bl.a. hensyn til den i den nævnte lovs artikel 4 fastsatte afstand:
–
kommuners og voivodskabets [(regionen)] organer, når de udarbejder, stemmer om eller vedtager en lokalplan eller ændringer hertil
–
kompetente, administrative organer på bygge- og anlægsområdet, når de udsteder byggetilladelser eller vurderer, om en klage over en ansøgning er berettiget, og
–
organer, der vedtager afgørelser om miljøbetingelserne på tidspunktet for disse vedtagelser.
Lov om vindmøller trådte i kraft 14 dage efter offentliggørelsen, dvs. den 16. juli 2016.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
ECO-WIND’s hovedaktivitet var produktion og distribution af elektrisk energi og varme samt levering af energirelaterede tjenesteydelser.
Den 15. september 2015 indgav ECO-WIND en ansøgning om tilladelse til et vindmølleparkprojekt til borgmesteren i byen og kommunen Opatów. Borgmesterens afgørelse krævede en forudgående godkendelse fra Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach (regionaldirektør for miljøbeskyttelse i Kielce, Polen) og dennes fastlæggelse af miljøbetingelserne for at udføre dette projekt. Den 25. november 2016 vedtog denne regionaldirektør imidlertid en afgørelse om afslag med den begrundelse, at de i lov om vindmøller fastsatte afstande mellem vindmøllerprojekterne og de eksisterende beboelsesejendomme ikke var overholdt.
Ved afgørelse af 9. januar 2017 imødekom borgmesteren i byen og kommunen Opatów derfor ikke ECO-WIND’s ansøgning.
Efter behandling af en klage over denne afgørelse annullerede den uafhængige klageinstans i Kielce som følge af borgmesteren i byen og kommunen Opatóws »ukorrekte anvendelse af den juridiske terminologi«. Hvad derimod angår klagens berettigelse fandt klageinstansen, at den projekterede opstilling af den omhandlede vindmøllepark ikke var forenelig med den gældende nationale lovgivning. Artikel 4 i lov om vindmøller kræver nemlig overholdelse af en minimumsafstand mellem en vindmølle og en ejendom, der anvendes til beboelse, som er lig med eller svarer til det tidobbelte af vindmøllens højde. De projekterede vindmøller skulle nå en højde på 146 meter og ville kun blive placeret med en afstand på mellem 431 og 703 meter til beboelsesejendomme, selv om den nationale lovgivning fastsætter, at sådanne vindmøller kun kan opføres med en minimumsafstand til nærmeste beboelsesejendom på 1460 meter. Den uafhængige klageinstans i Kielce bemærkede, at den nationale lovgiver i begrundelsen for forslaget til lov om vindmøller havde anført, at denne lov ikke indeholdt tekniske forskrifter som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
ECO-WIND indbragte afgørelsen fra denne klageinstans for Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Kielce, Polen).
Den forelæggende ret ønsker for det første oplyst, om artikel 3 og 4 i lov om vindmøller kan få en tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion og dermed være i strid med artikel 34 TEUF. Artikel 3 og 4 medfører en begrænsning af opstillingen af vindmøller med en højde på over 100 meter til 1% af det polske landareal og fører således de facto til en begrænsning af handelen med vindenergigeneratorer. Trods ordlyden af begrundelsen for udkastet til lov om vindmøller er den forelæggende ret desuden i tvivl om, hvorvidt nævnte artikel 3 og 4 udgør tekniske forskrifter i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535, som skulle havde været meddelt Kommissionen i henhold til dette direktivs artikel 5.
For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om det er muligt at sidestille de begrænsninger, der følger af kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, med de territoriale begrænsninger mellem tjenesteyderne som omhandlet i artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123. Dette krav vil de facto kunne få den konsekvens, at de geografiske afstande mellem de tjenesteydere, der udøver en økonomisk aktivitet inden for området for produktion af elektricitet fra vindmøller, begrænses.
Den forelæggende ret ønsker for det tredje oplyst, om lov om vindmøller, henset til princippet om loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU og princippet om EU-rettens forrang, kan anses for at være forenelig med direktiv 2009/28. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om denne lov risikerer at bringe gennemførelsen af det mål i fare, som Republikken Polen ved dette direktiv er tildelt, nemlig at nå tærsklen på 15% af energi, der er fremstillet af vedvarende energikilder, i Polens endelige bruttoenergiforbrug i 2020.
I denne henseende har den forelæggende ret fremført flere indicier, der har givet den anledning til at stille spørgsmålstegn ved, om lov om vindmøller er forenelig med direktiv 2009/28.
Den forelæggende ret har for det første anført, at begrundelsen for udkastet til lov om vindmøller ikke indeholder tilstrækkelige oplysninger til at vurdere, hvorvidt kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, er begrundet i et tvingende alment hensyn, og at det står i et rimeligt forhold til det formål, der forfølges af den nationale lovgiver. Den finder nærmere bestemt, at henvisningen i denne begrundelse til beskyttelsen af sundheden og miljøet samt beboernes interesser ikke er overbevisende. Desuden har den forelæggende ret rejst tvivl om, at dette krav er forholdsmæssigt, for så vidt som denne afstand ikke er ledsaget af krav om beskyttelse af sundheden eller miljøbeskyttelsesstandarder, og at en mindre indgribende lovgivning ville kunne opfylde det formål, der forfølges af den nationale lovgiver. Den forelæggende ret har i denne henseende bemærket, at afstanden mellem vindmøllerne og de ejendomme, der anvendes til beboelse, vil kunne variere afhængig af den form for teknologi, der anvendes, eller afhængig af standarderne for støj.
For det andet har den forelæggende ret henvist til begrundelsen for et udkast til ændring af lov om vindmøller af 9. august 2016, hvoraf det fremgår, at vedtagelsen af denne lov har medført en væsentlig begrænsning af muligheden for at opføre vindmøller på det polske område, og at den nævnte lov er i strid med nødvendigheden i at udvikle produktionen af elektricitet fra vedvarende energikilder.
I denne sammenhæng har Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (den regionale domstol i forvaltningsretlige sager i Kielce) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 1, stk. 1, litra f), i [direktiv 2015/1535] fortolkes således, at en lovbestemmelse, som begrænser tildelingen af et opstillingssted for en vindmølle derved, at den fastsætter en mindsteafstand mellem vindmøllens opstilling og en beboelsesejendom eller en bygning med blandet anvendelse, herunder anvendelse til beboelse, som skal være den samme eller større end det tidobbelte af den målte højde på vindmøllen fra jordniveau til det højeste punkt på konstruktionen [inklusive] de tekniske komponenter, herunder særligt rotoren med rotorbladene, er en »teknisk forskrift«, hvor udkastet til forskriften skal meddeles Kommissionen i henhold til dette direktivs artikel 5, stk. 1?
2)
Skal artikel 15, stk. 2, litra a), i [direktiv 2006/123] fortolkes således, at en lovbestemmelse, som begrænser tildelingen af et opstillingssted for en vindmølle derved, at den fastsætter en mindsteafstand mellem vindmøllens opstilling og en beboelsesejendom eller en bygning med blandet anvendelse, herunder anvendelse til beboelse, som skal være den samme eller større end det tidobbelte af den målte højde på vindmøllen fra jordniveau til det højeste punkt på konstruktionen [inklusive] de tekniske komponenter, herunder særligt rotoren med rotorbladene, er en forskrift, som underkaster optagelsen eller udøvelsen af servicevirksomhed en territorial begrænsning, navnlig i form af begrænsninger af hensyn til en geografisk minimumsafstand mellem tjenesteyderne, som medlemsstaterne i henhold til artikel 15, stk. 7, i dette direktiv skal give Kommissionen meddelelse om?
3)
Skal artikel 3, stk. 1, første afsnit, og artikel 13, stk. 1, første afsnit, i [direktiv 2009/28] fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse, der indfører en begrænsning med hensyn til lokaliseringen af vindmøller, idet der fastsættes en minimumsafstand mellem disses opstilling og beboelsesbygninger eller bygninger, der har en blandet funktion, som omfatter en beboelsesfunktion, idet denne afstand skal være lig med eller større end det tidligste udspring af de pågældende vindmøllers højde, målt fra jordens niveau?«
De præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535 skal fortolkes således, at kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, udgør en teknisk forskrift, hvorom der skal gives meddelelse i henhold til dette direktivs artikel 5.
Artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535 nævner fire kategorier af tekniske forskrifter, dvs. for det første en »teknisk specifikation«, for det andet et »andet krav«, for det tredje en »forskrift vedrørende tjenester« og for det fjerde »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt«.
For at besvare det første spørgsmål skal det derfor undersøges, om kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, er omfattet af en af de fire kategorier af tekniske forskrifter, som denne bestemmelse omhandler.
Hvad i denne henseende for det første angår kategorien »forskrift vedrørende tjenester« skal det bemærkes, at den forelæggende ret ønsker oplyst, om dette krav udgør en teknisk forskrift som følge af, at det – selv om det ikke er et de facto-forbud – i det mindste er en de facto-begrænsning af markedsføring eller anvendelse af apparater, der tjener til produktion af vindenergi, dvs. vindenergigeneratorer.
Eftersom den forelæggende rets spørgsmål ikke knytter sig til tjenesterne, men til produkterne, i dette tilfælde vindenergigeneratorer, er det således ufornødent at undersøge, om det nævnte krav er omfattet af kategorien »forskrift vedrørende tjenester« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
Hvad for det andet angår dette kravs eventuelle kvalificering som teknisk forskrift, idet det tilhører kategorien »tekniske forskrifter«, skal det bemærkes, at en teknisk specifikation forudsætter, at den nationale foranstaltning, hvori denne er fastsat, vedrører produktet eller dets emballering som sådan og således fastsætter de karakteristika, der kræves af dette produkt (dom af 21.4.2005, Lindberg,
C-267/03
,
EU:C:2005:246
, præmis
, og af 19.7.2012, Fortuna m.fl.,
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
, præmis
).
Den i hovedsagen omhandlede lovgivning begrænser sig imidlertid til at regulere opstillingen af vindmøllerne, idet den fastsætter en begrænsning i form af en minimumsafstand, der skal overholdes i forbindelse med deres opstilling. Denne lovgivning henviser derfor ikke til et produkt som sådan, i dette tilfælde vindenergigeneratorer, og fastlægger dermed ikke karakteristika for dette produkt som omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535, sammenholdt med dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra c).
Heraf følger, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede ikke kan være omfattet af kategorien »tekniske specifikationer« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
Det skal for det tredje undersøges, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning er omfattet af kategorien »andre krav« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
Det fremgår i denne henseende af fast retspraksis, at denne kategori omfatter en lovgivning, som fastsætter en betingelse, der kan influere betydeligt på sammensætningen af et produkt, dets natur eller afsætningen af det (dom af 21.4.2005, Lindberg,
C-267/03
,
EU:C:2005:246
, præmis
-
, og af 19.7.2012, Fortuna m.fl.,
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
, præmis
), idet disse »andre krav« omhandler de krav, der udspringer af, at der tages hensyn til det omhandlede produkts levetid, efter det er blevet markedsført, og vedrører navnlig anvendelsen af dette.
I lighed med vurderingen i nærværende doms præmis 37 skal det imidlertid i den foreliggende sag bemærkes, at kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke er direkte forbundet med sammensætningen af et produkt, såsom en vindenergigenerator, dets natur eller afsætningen af det. Forudsat at dette krav fører til en begrænsning af de steder, hvor det er tilladt at opstille vindmøller, og at det dermed har en virkning på markedsføringen af vindenergigeneratorerne, vil denne virkning i denne henseende ikke være tilstrækkelig direkte til, at det nævnte krav er omfattet af kategorien »andre krav« i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
Hovedsagen adskiller sig således fra den sag, der gav anledning til dom af 19. juli 2012, Fortuna m.fl. (
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
), i hvilken den omhandlede lovgivning vedrørende forbuddet mod at meddele, forlænge eller ændre tilladelserne vedrørende virksomhed med automatspil uden for kasinoer indførte betingelser, der ville kunne påvirke markedsføringen af automatspil, og som dermed ville kunne påvirke salget af disse spilleapparater direkte (dom af 19.7.2012, Fortuna m.fl.,
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
, præmis
).
Heraf følger, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede ikke er omfattet af kategorien »andre krav« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535, sammenholdt med dette direktivs artikel 1, stk. 1, litra d).
Det skal for det fjerde undersøges, om den i hovedsagen omhandlede lovgivning vil kunne være omfattet af kategorien »medlemsstaternes love og administrative bestemmelser vedrørende forbud mod fremstilling, import, markedsføring eller anvendelse af et produkt« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535.
Denne kategori forudsætter, at den omhandlede foranstaltning har en rækkevidde, der klart går videre end til at begrænse visse mulige former for anvendelse af det pågældende produkt, og som således ikke kun udgør en simpel indskrænkning af produktets anvendelsesmuligheder (dom af 21.4.2005, Lindberg,
C-267/03
,
EU:C:2005:246
, præmis
, og af 19.7.2012, Fortuna m.fl.,
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
, præmis
).
Den nævnte kategori omfatter således navnlig nationale bestemmelser, der ikke giver mulighed for andet end rent marginale former for anvendelse, som med rimelighed kan forventes for det pågældende produkt (dom af 21.4.2005, Lindberg,
C-267/03
,
EU:C:2005:246
, præmis
, og af 19.7.2012, Fortuna m.fl.,
C-213/11, C-214/11 og C-217/11
,
EU:C:2012:495
, præmis
).
Selv om kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, som er pålagt ved den i hovedsagen omhandlede lovgivning, ganske vist indeholder et forbud mod at opstille en vindmølle med en minimumsafstand, der er mindre end det tidobbelte af den samlede højde på den projekterede opstilling, til enhver ejendom, der anvendes til beboelse, skal det i den foreliggende sag bemærkes, at denne lovgivning imidlertid ikke forbyder de økonomiske aktører at fortsætte med at opstille vindmøller og dermed at anvende og markedsføre vindenergigeneratorer.
I retsmødet for Domstolen gjorde Kommissionen imidlertid gældende – uden at dette blev bestridt af den polske regering – at i perioden fra 2012-2016, dvs. perioden umiddelbart før vedtagelsen af lov om vindmøller, havde de opstillede vindmøller en kapacitet på mellem 760-1 000 megawatt pr. år, mens den opstillede kapacitet i 2017 og 2018 efter vedtagelsen af denne lov ikke var på mere end henholdsvis 12 megawatt og 6,7 megawatt pr. år.
På grund af disse forhold tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke fører til et de facto-forbud mod markedsføring af vindenergigeneratorer og ikke giver mulighed for andet end rent marginale former for anvendelse heraf.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 1, stk. 1, litra f), i direktiv 2015/1535 skal fortolkes således, at kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke udgør en teknisk forskrift, hvorom der skal gives meddelelse i henhold til dette direktivs artikel 5, for så vidt som dette krav ikke fører til rent marginale former for anvendelse af vindenergigeneratorer, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, er omfattet af regler, som underkaster adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed en territorial begrænsning, navnlig i form af begrænsninger med hensyn til en minimumsafstand mellem tjenesteyderne, som medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 15, stk. 7, skal give Kommissionen meddelelse om.
Det skal indledningsvis afgøres, om en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er omfattet af det materielle anvendelsesområde for direktiv 2006/123.
I denne henseende skal det først bemærkes, at direktiv 2006/123 i henhold til artikel 2, stk. 1, finder anvendelse på tjenesteydelser, der leveres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat, med undtagelse af de aktiviteter og de områder, der er omhandlet i artikel 2, stk. 2 og 3.
Dernæst, at i henhold til dette direktivs artikel 4, nr. 1), forstås i direktivet ved »tjenesteydelse« enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. artikel 57 TEUF.
Endelig præciserer 76. betragtning til det nævnte direktiv, at de restriktioner, der forbydes i medfør af denne bestemmelse i EUF-traktaten, er krav, der gælder for adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed, og ikke krav, der gælder for varer som sådan.
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at selv om artikel 4, stk. 1, i lov om vindmøller indfører en territorial begrænsning for så vidt angår opstillingen af vindmøller, vedrører denne bestemmelse produktionen af et produkt, nemlig elektricitet.
Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at produktionen af et produkt ikke som sådan kan anses for at være en tjenesteydelse (jf. i denne retning dom af 7.5.1985, Kommissionen mod Frankrig,
18/84
,
EU:C:1985:175
, præmis
, og af 11.7.1985, Cinéthèque m.fl.,
60/84 og 61/84
,
EU:C:1985:329
, præmis
).
Under disse omstændigheder skal det fastslås, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2006/123.
I retsmødet for Domstolen har ECO-WIND gjort gældende, at produktionen af elektricitet ledsages af leveringen af tjenesteydelser vedrørende net-regulering og prissikkerhed for energien. Det forhold, at der finder en sådan levering af tjenesteydelser sted, kan imidlertid ikke rejse tvivl om den konklusion, der er lagt til grund i den foregående præmis, idet de nævnte tjenesteydelser er accessoriske til hovedaktiviteten, som er produktion af elektricitet.
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 15, stk. 2, litra a), i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke er omfattet af regler, som underkaster adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed en territorial begrænsning, navnlig i form af begrænsninger med hensyn til en minimumsafstand mellem tjenesteyderne, som medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 15, stk. 7, skal give Kommissionen meddelelse om.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, første afsnit, og artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28 skal fortolkes således, at de er til hinder for en lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse.
For at besvare det tredje spørgsmål skal det for det første undersøges, om dette direktivs artikel 3, stk. 1, første afsnit, er til hinder for en lovgivning, såsom den i hovedsagen omhandlede, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse.
Det skal i denne henseende bemærkes, at det nævnte direktivs artikel 1 fastsætter en fælles ramme for fremme af energi fra vedvarende energikilder, idet denne bestemmelse navnlig fastsætter bindende nationale overordnede mål for den samlede andel af energi fra vedvarende energikilder i det udvidede endelige energiforbrug.
Artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28 pålægger således hver medlemsstat at sikre, at energi fra vedvarende energikilder udgør en andel af det udvidede endelige energiforbrug, der når en minimumstærskel for 2020. Hvad angår Republikken Polen fremgår det af del A, tredje kolonne, i bilag I til dette direktiv, at denne tærskel er fastsat til 15% af det endelige energiforbrug for denne medlemsstat i 2020.
For at nå den nævnte tærskel fastsætter artikel 3, stk. 2, i direktiv 2009/28, at medlemsstaterne skal træffe effektive foranstaltninger og skal overholde et vejledende forløb, der er fastlagt i del B i bilag I til dette direktiv.
Domstolen har fastslået, at medlemsstaterne har betydelige skønsbeføjelser til at fastsætte de foranstaltninger, som de anser for passende for at nå de bindende nationale overordnede mål, som er omhandlet i artikel 3, stk. 1 og 2, i direktiv 2009/28, sammenholdt med bilag I hertil (dom af 20.9.2017, Elecdey Carcelen m.fl.,
C-215/16, C-216/16, C-220/16 og C-221/16
,
EU:C:2017:705
, præmis
).
De råder således over en skønsbeføjelse med hensyn til valget af de midler, der skal anvendes, og er inden for disse rammer frit stillet med hensyn til at skabe og udvikle de vedvarende energikilder, som de anser for at være mest egnet til deres situation, samt at foretrække en vedvarende energikilde frem for en anden.
Denne fortolkning underbygges af de formål, der forfølges med direktiv 2009/28. Det fremgår således dels af 14. betragtning hertil, at dette direktiv fremmer en vedvarende udvikling af teknologier, der producerer energi på grundlag af alle former for vedvarende energikilder. Dels følger det af 19. betragtning til det nævnte direktiv, at medlemsstaterne bør arbejde mod et vejledende forløb og tage hensyn til den optimale kombination af energieffektivitetsteknologier med energi fra vedvarende energikilder.
Heraf følger, at artikel 3, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28 ikke som sådan er til hinder for en national lovgivning, såsom den i hovedsagen omhandlede, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse.
Det skal for det andet undersøges, om dette direktivs artikel 13, stk. 1, første afsnit, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at nationale regler om godkendelsesprocedurer, som anvendes på anlæg til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder, er forholdsmæssige og nødvendige, er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede.
Indledningsvis skal det undersøges, om det krav, der følger af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, vil kunne være omfattet af artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28.
For det første fremgår det af denne bestemmelses ordlyd, at bestemmelsen omhandler de eventuelle nationale regler om godkendelses-, certificerings- og licensprocedurer, der anvendes på anlæg til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder.
Det skal for det andet bemærkes, at det i 40. betragtning til direktiv 2009/28 er anført, at den procedure, der benyttes af den myndighed, der er ansvarlig for tilsynet med godkendelse og certificering af og licensudstedelse til denne anlægstype, bør være objektiv, gennemsigtig, ikke-diskriminerende og forholdsmæssig for så vidt angår anvendelsen af reglerne på de enkelte projekter.
For det tredje fremgår det af artikel 13, stk. 1, litra d), i direktiv 2009/28, at medlemsstaterne skal tage passende skridt til at sikre, at deres nationale regler om godkendelse, certificering og licensudstedelse er objektive, gennemsigtige, forholdsmæssige, ikke diskriminerer mellem ansøgere og tager fuldt hensyn til de særlige træk ved individuelle teknologier til vedvarende energi.
Det følger af det ovenstående, at selv om artikel 13, stk. 1, i direktiv 2009/28 dels anvender udtrykket »eventuelle nationale regler om godkendelses-[…]procedurer«, dels begreberne »Administrative procedurer, forskrifter og reglementer« i bestemmelsens overskrift, foretager den imidlertid ingen sondring og udelukker ikke udtrykkeligt regler, der ikke er af processuel karakter. Dette direktivs artikel 13, stk. 1, første afsnit, skal derfor fortolkes således, at denne bestemmelse ikke begrænser sig til kun at omfatte regler af processuel karakter.
Denne fortolkning bekræftes af dom af 21. juli 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini og Eolica di Altamura (
C-2/10
,
EU:C:2011:502
, præmis
og
), hvori Domstolen fastslog, at den nationale lovgivning, der var omhandlet i den sag, der gav anledning til denne dom, som i det væsentlige udgjorde et absolut og automatisk forbud mod at opføre vindmøller inden for de områder, der tilhører Natura 2000-nettet, skulle vurderes i forhold til det proportionalitetsprincip, der er anført i artikel 13 i direktiv 2009/28, da denne lovgivning udgjorde en national regel vedrørende administrative godkendelsesprocedurer for anlæg til produktion af elektricitet fra vedvarende energi.
Heraf følger, at artikel 13, stk. 1, i direktiv 2009/28, i modsætning til hvad den polske regering har gjort gældende for Domstolen, ikke kun vedrører regler af processuel karakter, men ligeledes vedrører andre nationale regler, som regulerer godkendelse, certificering og tildeling af licenser, der anvendes på anlæg til produktion af elektricitet fra vedvarende energikilder.
I den foreliggende sag er det ubestridt, at en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede udgør en national regel om godkendelse af opstillingen af vindmøller, idet sådanne anlæg, således som den polske regering har bekræftet i retsmødet for Domstolen, ikke kan godkendes, hvis de ikke overholder de krav, der er fastsat i denne lovgivning.
Det skal derfor fastslås, at artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28 finder anvendelse på en lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse.
Under disse omstændigheder tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om en sådan lovgivning er nødvendig og forholdsmæssig.
Det påhviler således denne retsinstans at efterprøve, at de foranstaltninger, den pågældende medlemsstat har vedtaget, ikke går videre end nødvendigt og er passende for gennemførelsen af det lovligt tilsigtede formål med de pågældende bestemmelser, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini og Eolica di Altamura,
C-2/10
,
EU:C:2011:502
, præmis
).
I denne forbindelse skal den nævnte retsinstans i lyset af det skøn, medlemsstaterne råder over, der er nævnt i nærværende doms præmis 66 og 67, bl.a. tage hensyn til den omstændighed, at denne lovgivning alene omhandler vindmøller og ikke andre former for produktion af vedvarende energi, såsom solcelleanlæg eller energi fra biomasse. Desuden skal den omstændighed, at denne lovgivning er blevet vedtaget på nationalt plan, og at den fratager de lokale myndigheder enhver skønsbeføjelse angående muligheden for at fravige kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ligeledes tages i betragtning.
Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, første afsnit, og artikel 13, stk. 1, første afsnit, i direktiv 2009/28 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, for så vidt som denne lovgivning er nødvendig og forholdsmæssig med hensyn til den pågældende medlemsstats bindende nationale overordnede mål, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Artikel 1, stk. 1, litra f), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1535 af 9. september 2015 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske forskrifter samt forskrifter for informationssamfundets tjenester skal fortolkes således, at kravet om, at opstillingen af en vindmølle er underlagt betingelsen om en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke udgør en teknisk forskrift, hvorom der skal gives meddelelse i henhold til dette direktivs artikel 5, for så vidt som dette krav ikke fører til rent marginale former for anvendelse af vindenergigeneratorer, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

2)
Artikel 15, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked skal fortolkes således, at en national lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, ikke er omfattet af regler, som underkaster adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed en territorial begrænsning, navnlig i form af begrænsninger med hensyn til en minimumsafstand mellem tjenesteyderne, som medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 15, stk. 7, skal give Europa-Kommissionen meddelelse om.

3)
Artikel 3, stk. 1, første afsnit, og artikel 13, stk. 1, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF af 23. april 2009 om fremme af anvendelsen af energi fra vedvarende energikilder og om ændring og senere ophævelse af direktiv 2001/77/EF og 2003/30/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/1513 af 9. september 2015, skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en lovgivning, der gør opstillingen af en vindmølle betinget af overholdelsen af en minimumsafstand mellem denne og ejendomme, der anvendes til beboelse, for så vidt som denne lovgivning er nødvendig og forholdsmæssig med hensyn til den pågældende medlemsstats bindende nationale overordnede mål, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.