CELEX: 62017CJ0183
Обжалване
Сътрудничество за развитие
Непряко изпълнение на бюджета на Европейския съюз
Жалба за отмяна
Допустимост
Подлежащи на обжалване актове
Решение изпълнението на задача във връзка с изпълнението на бюджета да бъде поверено на лице, различно от първоначално определеното лице
Решение нови задачи по изпълнението на бюджета вече да не се възлагат на първоначално определеното образувание
Регламент (ЕС, Eвратом) № 2342/2002
Член 43
Делегиран регламент (EС) № 1268/2012
Член 43
Понятие „международна организация“
Условия
Искане на обезщетение

С жалбите си International Management Group (наричана по-нататък „IMG“) иска отмяна на решения на Общия съд на Европейския съюз от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (T‑29/15, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното решение T‑29/15“,
EU:T:2017:56
) и от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (T‑381/15, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното решение T‑381/15“,
EU:T:2017:57
) (наричани по-нататък заедно „обжалваните решения“), с които тази юрисдикция е отхвърлила жалбите ѝ за отмяна, по дело T‑29/15, на Решение за изпълнение C(2014) 9787 окончателен на Комисията от 16 декември 2014 година за изменение на Решение за изпълнение C(2013) 7682 относно годишната програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/Бирма, финансирана от общия бюджет на Европейския съюз (наричано по-нататък „решението от 16 декември 2014 г.“), и по дело T‑381/15, от една страна, на решението Европейската комисия, съдържащо се в писмото ѝ от 8 май 2015 г. до IMG (наричано по-нататък „решението от 8 май 2015 г.“, а заедно с решението от 16 декември 2014 г., „спорните решения“), и от друга страна, поправяне на вредите, причинени с решението от 8 май 2015 г.
Правна уредба
Финансови разпоредби от 2002 г.
Регламент № 1605/2002;
Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (
ОВ L 248, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198), изменен с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006 на Съвета от 13 декември 2006 г. (
ОВ L 390, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език 2007 г. глава 1, том 7, стр. 137) (наричан по-нататък „Регламент № 1605/2002“), е отменен, считано от 1 януари 2013 г. с Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент № 1605/2002 (
ОВ L 298, 2012 г., стр. 1
). Член 212, буква a) от Регламент № 966/2012 обаче предвижда по-конкретно, че членове 53 и 53г от Регламент № 1605/2002 продължават да се прилагат за всички задължения, поети до 31 декември 2013 г.
Член 53 от Регламент № 1605/2002 предвижда:
„Комисията изпълнява бюджета в съответствие с разпоредбите на членове 53а - 53г по някой от следните начини:
а)
централизирано;
б)
посредством споделено или децентрализирано управление;
в)
посредством съвместно управление с международни организации“.
Член 53г от този регламент гласи следното:
„1.   Когато Комисията изпълнява бюджета посредством съвместно управление, определени задачи по изпълнението се делегират на международни организации […]
[…]
2.   Отделните споразумения, сключени с международни организации за отпускане на финансиране, съдържат подробни разпоредби за изпълнението на задачите, възложени на такива международни организации.
[…]“.
Регламент № 2342/2002
Регламент (ЕО, Евратом) № 2342/2002 на Комисията от 23 декември 2002 година относно определянето на подробни правила за прилагането на Регламент № 1605/2002 (
ОВ L 357, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език 2007 г. глава 1, том 4, стр. 3), изменен с Регламент № 478/2007 на Комисията от 23 април 2007 година (
ОВ L 111, 2007 г., стр. 13
) (наричан по-нататък „Регламент № 2342/2002“, а заедно с Регламент № 1605/2002, „финансовите разпоредби от 2002 г.“), е отменен, считано от 1 януари 2013 г., с Делегиран регламент (EС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 година относно правилата за прилагане на Регламент № 966/2012 (
ОВ L 362, 2012 г., стр. 1
) (наричани по-нататък заедно с Регламент № 966/2012 „финансовите разпоредби от 2012 г.“).
В член 43 от Регламент № 2342/2002, озаглавен „Съвместно управление“, параграф 2 гласи:
„Посочените в член 53г от [Регламент № 1605/2002] международни организации са:
а)
международни организации от публичния сектор, създадени с междуправителствени спогодби, и създадени от тях специализирани агенции;
[…]“.
Финансовите разпоредби от 2012 г.
Регламент № 966/2012
Регламент № 966/2012 влиза в сила на 27 октомври 2012 г. в съответствие с член 214, първа алинея от него. В съответствие с втора алинея от същия член той е приложим от 1 януари 2013 г., като се изключват датите за особено прилагане, предвидени за други членове от посочения регламент.
Един от споменатите други членове е озаглавеният „Методи на изпълнение на бюджета“ член 58, който се прилага само по отношение на договорените след 1 януари 2014 г. ангажименти и в параграф 1 предвижда следното:
„Комисията изпълнява бюджета по следните начини:
а)
пряко („пряко управление“), чрез службите си, […];
б)
чрез споделено управление с държавите членки („споделено управление“); или
в)
непряко („непряко управление“), […] като възлага задачи по изпълнението на бюджета на
i)
трети държави или определените от тях органи;
ii)
международни организации и агенциите им;
[…]“.
Членове 84—86 от Регламент № 966/2012 са приложими от 1 януари 2013 г.
По силата на член 84 от този регламент, озаглавен „Решение за финансиране“:
„1.   Всеки разход се поема като задължение, утвърждава се, разрешава се и се изплаща.
2.   Освен в случаите на бюджетни кредити, които може да бъдат изпълнени без основен акт […], поемането на задължение за разходи се предхожда от решение за финансиране, прието от институцията или от органите, на които институцията е делегирала правомощия.
3.   В решението за финансиране, посочено в параграф 2, се определят преследваната цел, очакваните резултати, методът на изпълнение и общата сума. То съдържа също така описание на дейностите, които ще се финансират, размера на сумата, разпределена за всяка дейност, и примерен график на изпълнението.
В случай на непряко управление, в решението за финансиране се посочват също така субектът или лицето, на което е възложено изпълнението съгласно член 58, параграф 1, буква в), критериите, използвани при избора на субекта или лицето и възложените му задачи.
[…]“.
Според член 85, параграф 1 от посочения регламент, озаглавен „Видове поети задължения“:
„Поемането на бюджетно задължение представлява операцията по заделяне на бюджетните кредити, необходими за покриване на последващи плащания в изпълнение на правни задължения.
Правното задължение представлява действие, чрез което разпоредителят с бюджетни кредити поема или установява задължение за извършване на разход.
[…]“.
Член 86 от същия регламент, озаглавен „Правила, приложими за поемането на задължения“, в параграф 1 предвижда следното:
„По отношение на всички мерки, които може да доведат до разходи за сметка на бюджета, отговорният разпоредител с бюджетни кредити първо поема бюджетно задължение, преди да сключи правно задължение с трети лица. […]“.
Делегиран регламент № 1268/2012
Член 43 от Делегиран регламент № 1268/2012, озаглавен „Специфични разпоредби за непрякото управление с международни организации“, в параграф 1 гласи:
„Международните организации, посочени в член 58, параграф 1, буква в), подточка ii) от Регламент [№ 966/2012], са:
a)
международни организации от публичния сектор, създадени с международни споразумения, и специализирани агенции, създадени от такива организации;
[…]“.
Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013.
Регламент (ЕС, Евратом) № 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) № 1074/1999 на Съвета (
ОВ L 248, 2013 г., стр. 1
) влиза в сила на 1 октомври 2013 г.
Член 7 от този регламент, озаглавен „Процедура на разследванията“, в параграф 6 предвижда по-конкретно:
„Когато разследванията показват, че може да е целесъобразно да се предприемат предпазни административни мерки за защита на финансовите интереси на Съюза, [OLAF] незабавно информира засегнатата институция, орган, служба или агенция за текущото разследване. Предоставената информация включва следното:
[…]
Засегнатата институция, орган, служба или агенция може във всеки един момент да реши да предприеме, в тясно сътрудничество със [OLAF], всякакви подходящи предпазни мерки, включително мерки за обезпечаване на доказателствения материал, и без забавяне информира [OLAF] за това решение“.
Обстоятелства, предхождащи спора
Жалбоподателят
Според устава, приложен към представената на Съда преписка, IMG е учредена на 25 ноември 1994 г. международна организация с наименование „International Management Group — Infrastructure for Bosnia and Herzegovina“ и седалище в Белград (Сърбия), за да могат участващите във възстановяването на Босна и Херцеговина държави да разполагат с образувание, посветено на тази цел. От тогава IMG постепенно разширява дейността си, след това на 13 юни 2012 г. сключва с Кралство Белгия споразумение за седалището.
Първоначалното решение
На 7 ноември 2013 г. на основание член 84 от Регламент № 966/2012 Комисията приема Решение за изпълнение C(2013) 7682 окончателен относно годишна програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/Бирма, финансирана от общия бюджет на Европейския съюз (наричано по-нататък „първоначалното решение“).
Член 1 от това решение гласи, че годишната програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/на Бирма, уточнена в приложения 1 и 2 към него, е одобрена.
Член 3 от посоченото решение предвижда, че задачи по съвместно изпълнение на бюджета могат да бъдат възложени на посочените в приложения 1 и 2 към него образувания, при условие че бъде сключено споразумение за делегиране.
В приложение 2 към същото решение е описана втората акция, включена в програмата за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/на Бирма. В раздели 5 и 8 от това приложение по същество се посочва, че тази акция представлява програма за развитие на търговията, чиято стойност, оценена на 10 милиона евро, ще бъде финансирана от Европейския съюз и която ще бъде изпълнявана посредством съвместно управление с IMG. В точка 8.3.1 от същото приложение IMG е представена като международна организация, която вече е установена в Мианмар/в Бирма и е приобщена към изпълнението на финансирани от Съюза проекти в тази държава.
Решението от 16 декември 2014 г. и предхождащите го обстоятелства
На 17 февруари 2014 г. OLAF уведомява Комисията, че е започнала разследване във връзка със статута на IMG.
На 24 февруари 2014 г. генералният секретар на Комисията предава тази информация на генералния директор на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ на същата институция, като му обръща внимание върху възможността да се предприемат предпазни административни мерки на основание член 7, параграф 6 от Регламент № 883/2013.
На 26 февруари 2014 г. този генерален директор приема предпазни административни мерки на основание на посочената разпоредба, като ги обосновава със съмненията относно статута на IMG, възникнали в резултат на първоначалния анализ на OLAF (наричани по-нататък „предпазните мерки от 26 февруари 2014 г.“). Тези предпазни мерки се състоят основно във временна забрана, от една страна, за сключване на каквото и да е ново споразумение за делегиране с IMG за непряко управление на бюджета на Съюза на основание Регламент № 966/2012 и от друга страна, за разширяване на което и да е вече сключено споразумение за делегиране с IMG за непряко управление на бюджета на Съюза на основание Регламент № 1605/2002.
На 25 април 2014 г. същият генерален директор изпраща на IMG писмо (наричано по-нататък „писмото от 25 април 2014 г.“), в което я уведомява за три нови документа в преписката на Комисията, свързани, първо, с факта, че пет държави — членки на Съюза, които IMG представя като свои членове, не се считат за такива, второ, с факта, че генералният секретар на Организацията на обединените нации (OОН) е обяснил, че IMG не е специализирана агенция на OОН, и трето, с факта, че има несигурност относно правомощията на лицата, представлявали някои държави, присъствали при подписването на учредителния акт на IMG. Генералният директор на ГД „Международно сътрудничество и развитие“ на Комисията посочва също, че предвид съмненията, предизвикани от тези данни във връзка със статута на IMG, той е дал указания на службите си да спрат временно по отношение на нея процедурите, позволяващи изпълнението на задачи по изпълнението на бюджета от международни организации.
На 15 декември 2014 г. Комисията получава доклад, изготвен от OLAF след приключване на нейното разследване (наричан по-нататък „докладът на OLAF“), към който има ред препоръки. В този доклад OLAF по същество приема, че IMG не е международна организация по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г., и препоръчва на Комисията да наложи санкции на IMG и да пристъпи към възстановяване на сумите, изплатени ѝ в това качество.
На другия ден Комисията приема решението от 16 декември 2014 г., като се основава на член 84 от Регламент № 966/2012. Според член 1 от това решение приложение 2 към първоначалното решение е заменено с ново приложение, в което в раздели 1 и 4.3 по същество е посочено, че предвиденото в това първоначално решение изпълнение на програмата за развитие на търговията ще се осъществява при непряко управление вече не от IMG, а от Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GmbH (наричано по-нататък „GIZ“).
Решението от 8 май 2015 г.
На 16 януари 2015 г. правната служба на Комисията изготвя записка, озаглавена „Правен анализ на [доклада на OLAF] по разследването […] относно [IMG]“ (наричан по-нататък „становището на правната служба“).
На 8 май 2015 г. Комисията изпраща на IMG писмо, за да го информира за начина, по който смята да постъпи, за да се съобрази с доклада на OLAF; в него тя я уведомява, независимо че не следва повечето от препоръките на OLAF, за едно от решенията си, докато няма абсолютна сигурност по въпроса за статута на международна организация на IMG, службите ѝ вече да не сключват с нея нови споразумения за делегиране за непряко управление с международна организация, предвидено в Регламент № 966/2012. Именно тази част от посоченото писмо е решението от 8 май 2015 г., посочено в точка 1 от настоящото решение.
Обжалваните съдебни решения
Обжалваното решение T‑29/15
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 21 януари 2015 г. и заведена под номер T‑29/15, IMG иска отмяна на решението от 16 декември 2014 г.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 24 март 2015 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на жалбата, като твърди, че решението от 16 декември 2014 г. не подлежи на обжалване, от една страна, поради липсата на задължителни правни последици на същото и от друга страна, поради изцяло потвърдителния му характер по отношение на писмото от 25 април 2014 г., с което IMG е уведомена за наличието на предпазните мерки от 26 февруари 2014 г.
С определение от 30 юни 2015 г. Общият съд постановява, че ще се произнесе по това възражение с решението по същество, и не се произнася по съдебните разноски.
На 2 февруари 2017 г. Общият съд постановява обжалваното решение T‑29/15, с което отхвърля жалбата на IMG и я осъжда да заплати съдебните разноски. Първо той приема в точки 28—78 от това решение, че повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост не е обосновано, тъй като решението от 16 декември 2014 г. е произвело задължителни правни последици, лишавайки окончателно IMG от възможността да сключи споразумение за делегиране, от една страна, и от друга страна, нямало изцяло потвърдителен характер по отношение на писмото от 25 април 2014 г., така че трябвало да се приеме, че подадената от IMG жалба срещу решението е допустима. След това в точки 79—169 и 174 от същото решение Общият съд приема, че нито едно от седемте изложени от IMG основания не може да бъде уважено и жалбата ѝ трябва да се отхвърли като неоснователна.
Обжалваното решение T‑381/15
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 14 юли 2015 г. и заведена под номер T‑381/15, IMG иска отмяна на решението от 8 май 2015 г. и присъждане на обезщетение за причинените от това решение вреди.
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 25 септември 2015 г., Комисията повдига възражение за недопустимост на жалбата, като твърди, че решението от 8 май 2015 г. не подлежи на обжалване, тъй като няма задължителни правни последици.
С определение от 29 януари 2016 г. Общият съд постановява, че ще се произнесе по това възражение с решението по същество, и не се произнася по съдебните разноски.
На 2 февруари 2017 г. Общият съд постановява обжалваното решение T‑381/15, с което установява, че вече няма основание за произнасяне по част от жалбата на IMG, отхвърля жалбата в останалата част и осъжда IMG да заплати съдебните разноски. По това дело той първо приема в точки 41—53 и 75 от това решение, че решението на Комисията от 8 май 2015 г. е произвело задължителни правни последици, тъй като лишава IMG от възможността да ѝ бъдат възлагани нови задачи по изпълнението на бюджета при условията на непряко управление с международна организация, предвидено в член 58, параграф 1 от Регламент № 966/2012, поради което жалбата за отмяна на IMG е допустима. След това в точки 76—160 от посоченото решение Общият съд приема, че нито едно от осемте изложени от IMG основания не може да бъде уважено и жалбата ѝ за отмяна трябва да се отхвърли като неоснователна. Накрая, в точки 170—173 от същото решение Общият съд отхвърля като неоснователно искането на IMG за обезщетение за вреди.
Освен това в точки 174—184 от обжалваното решение T‑381/15 Общият съд се произнася по искане на Комисията относно два представени от IMG документа, а именно доклада на OLAF и становището на правната служба да бъдат изключени от материалите по делото. Той отхвърля искането за първия документ и го уважава по отношение на втория.
Искания на страните и производство пред Съда
С жалбата си по дело C‑183/17 P IMG иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение T‑29/15 в частта, в която жалбата ѝ за отмяна е отхвърлена като неоснователна,
–
да постанови окончателно решение по делото, като отмени решението от 16 декември 2014 г.,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени в първоинстанционното производство и в производството по жалбата.
С жалбата си по дело C‑184/17 P IMG иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение T‑381/15 в частта, в която жалбата ѝ и искането за обезщетение са отхвърлени като неоснователни,
–
да постанови окончателно решение по делото, като отмени решението от 8 май 2015 г. и осъди Съюза да поправи причинените с това решение вреди,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски, направени в първоинстанционното производство и в производството по жалбата.
Комисията иска от Съда да отхвърли двете жалби и да осъди IMG да заплати съдебните разноски.
Комисията освен това е подала две насрещни жалби, с които иска от Съда:
–
по двете дела да отмени обжалваните решения в частта, в която са отхвърлени възраженията ѝ за недопустимост, да постанови окончателни решения по делата, като отхвърли жалбите като недопустими и осъди IMG да заплати съдебните разноски,
–
по дело C‑184/17 P да разпореди освен това докладът на OLAF да бъде изключен от материалите по делото.
IMG иска от Съда да отхвърли двете насрещни жалби и да осъди Комисията да заплати съответните съдебни разноски.
С писмо от 8 февруари 2018 г. страните са поканени да представят становище по евентуално съединяване на двете дела за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение. В отговор на това писмо IMG заявява, че няма възражения по този въпрос. Комисията не реагира в определения срок.
След изслушване на съдията докладчик и на генералния адвокат с решение от 20 март 2018 г. тези дела са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
По насрещните жалби
Доводи на страните
Комисията изтъква, на първо място, че в точки 57—63 от обжалваното решение T‑29/15 и в точки 44—48 от обжалваното решение T‑381/15 Общият съд греши, като приема, че спорните решения са имали задължителни правни последици, тъй като са лишили IMG от възможността да сключва нови споразумения за делегиране за непряко управление на проекти, финансирани от бюджета на Съюза. Наистина, с решението от 16 декември 2014 г. било изменено първоначалното решение, като IMG е заменена с GIZ като образувание, определено с оглед на сключването на споразумение за конкретно делегиране, а в решението от 8 май 2015 г. се посочвало, че Комисията не смята повече да сключва нови споразумения за делегиране с IMG. Независимо от това обаче IMG нямала никакво право с нея да бъдат сключвани такива споразумения, положение, въз основа на което трябвало да се приеме, че спорните решения имат най-много фактически последици по отношение на нея.
На второ място, Комисията поддържа, че противно на приетото от Общия съд в точки 49—52 от обжалваното решение T‑29/15, решение за финансиране като решението от 16 декември 2014 г. трябва да се счита за акт с изцяло вътрешно значение, който не произвежда никакви задължителни правни последици по отношение на трети лица.
На трето и последно място, Комисията твърди, че Общият съд неправилно приема, че решението от 16 декември 2014 г. не е изцяло потвърдителен акт на писмото от 25 април 2014 г., с което IMG е уведомена за приемането на предпазните мерки от 26 февруари 2014 г. Наистина, в това решение нямало никакъв нов фактически или правен елемент, противно на това, което Общият съд приема в точки 70—73 от обжалваното решение T‑29/15. Освен това, независимо че посочените предпазни мерки и посоченото решение имат различна правна основа и са приети в отделни производства, както заявява Общият съд в точки 74—76 от това решение, второто от тях все пак е пряка и автоматична последица от първите.
Освен това в насрещната си жалба по дело C‑184/17 P Комисията поддържа, че не е следвало на IMG да бъде даден достъп до доклада на OLAF.
Поради това тя иска от Съда да изключи този доклад от материалите по делото.
IMG оспорва основателността на тези доводи.
Съображения на Съда
На първо място, що се касае до доводите на Комисията относно липсата на задължителни правни последици от спорните решения, посочени в точка 45 от настоящото решение, от постоянната съдебна практика следва, че за актове, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна, трябва да се считат всички разпоредби или мерки, приети от институциите, органите, службите или агенциите на Съюза, независимо от формата им, с които се цели произвеждането на задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на физическо или юридическо лице, като променят съществено правното му положение (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия,
60/81
,
EU:C:1981:264
, т.
, от 12 септември 2006 г., Reynolds Tobacco и др./Комисия,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, т.
и от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
).
В настоящия случай, що се касае до решението от 16 декември 2014 г., Общият съд първо посочва в точки 37—42 от обжалваното решение T‑29/15, по отношение на които Комисията не отправя критика, че това е решение за финансиране, прието от посочената институция въз основа на член 84 от Регламент № 966/2012, и има не само като правна последица, а това е и самият му предмет, изменението на първоначалното решение и определяне на GIZ като образувание, натоварено с изпълнението на акцията за развитие на търговията, предвидена в рамките на програмата за действие за Мианмар/за Бирма за 2013 г. на мястото на IMG.
При този анализ в точка 38 от посоченото решение Общият съд отбелязва именно че между страните не се спори, че в самото първоначално решение IMG е посочена като образувание, на което е възложена задачата, „при условие че бъде сключено споразумение за делегиране“.
С оглед на тези различни обстоятелства след това в точки 44—48 и 57—63 от същото решение Общият съд приема, че решението от 16 декември 2014 г. има задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на IMG, като я лишат от всякаква възможност да сключи това споразумение за делегиране.
В това отношение следва да се отбележи, че в член 84, параграф 2 от Регламент № 966/2012, въз основа на който е прието както първоначалното решение, така и решението от 16 декември 2014 г., е предвидено, че такива решения предхождат поемането на задължение за разходи. Самото поемане на задължение, както следва от член 85, параграф 1 и от член 86, параграф 1 от този регламент, за разпоредителя с бюджетни средства се състои в последователните операция по заделяне на бюджетните кредити и след това сключване на правно задължение с третото лице, което е предвидено да получи плащанията, конкретизиращи този разход. Следователно Комисията с основание твърди, че към момента на приемане на решението от 16 декември 2014 г. по отношение на IMG не е било поемано никакво правно задължение и поради това IMG нямала никакво право с нея да бъде сключено споразумение.
При все това, както посочва Общият съд в точки 42 и 59 от обжалваното решение T‑29/15, независимо от това в съответствие с член 84, параграф 3 от Регламент № 966/2012 в решение за поемане на задължение все пак се посочват „субектът или лицето, на което е възложено изпълнението […] критериите, използвани при [неговия] избор[…] и възложените му задачи“. Така че в първоначалното решение IMG е избрана като субектът, на който е възложено изпълнението на едно от действията, предвидени в рамките на програмата за действие за Мианмар/за Бирма за 2013 г.
Освен това от член 53г, параграф 2 от Регламент № 1605/2002, който е приложим към датата на приемане на първоначалното решение, следва, че предмет на споразумение за делегиране като посоченото в това решение е уточняване на реда и условията за изпълнение на задачите по изпълнение на бюджета, които преди това са възложени, в даден случай, на международна организация. Следователно сключването на това споразумение задължително трябва да се предхожда от приемането на решение за финансиране, с което такива задачи се възлагат на посочената организация, и може да се осъществи само с нея. Съответно изгубването на качеството на субект, на който е възложено изпълнението на съответните задачи, автоматично води до загуба на възможността за сключване на съответното споразумение за делегиране. Предмет на решението от 16 декември 2014 г. и правният ефект от него е точно определянето на GIZ като субект, на който е възложено изпълнението, за да може Комисията да сключи споразумение за делегиране с това образувание на мястото и вместо с IMG.
При това положение в точки 44, 45, 57, 59, 60 и 62 от обжалваното решение T‑29/15 Общият съд с основание приема, че с решението от 16 декември 2014 г. IMG губи както правното качество на субект, избран, за да му бъде възложена задача по изпълнението на бюджета, така и всякаква реална възможност за сключване на съответното споразумение за делегиране.
Загубата на такова правно качество очевидно е задължителна правна последица, която може да засегне интересите на IMG. Колкото до загубата на всякаква реална възможност за сключване на съответното споразумение за делегиране, както е посочено в точка 57 от настоящото решение, тя е автоматична последица от загубата на правно качество и като такава също е задължителна правна последица.
Поради това изложеното от Комисията основание в подкрепа на насрещната ѝ жалба по дело C‑183/17 P, изведено от липсата на задължителни правни последици от решението от 16 декември 2014 г., трябва да се отхвърли по същество.
Колкото до решението от 8 май 2015 г., в самото начало следва да се отбележи, че в него не се изразява бъдещо намерение, както обаче твърди Комисията, а съществуващо и актуално решение вече да не се сключва никакво споразумение за делегиране, „докато няма абсолютна сигурност относно статута на IMG на международна организация“. По този начин то лишава заинтересованото лице от всякакъв реален шанс да му бъдат възложени нови задачи по изпълнението на бюджета и да му бъдат отпуснати съответните средства в рамките на непряко изпълнение на бюджета на Съюза, както Общият съд посочва в точки 44 и 45 от обжалваното решение T‑381/15.
Съдът вече е постановил, че прието от Комисията при упражняване на собствените ѝ правомощия решение срещу конкретно лице със самото си приемане води до загуба за това лице на всякакъв реален шанс да се ползва от финансиране от Съюза, като този ефект следва да се счита за задължителна правна последица от това решение (вж. в този смисъл решение от 22 април 1997 г., Geotronics/Комисия,
C‑395/95 P
,
EU:C:1997:210
, т.
и
).
Поради това изложеното от Комисията основание в подкрепа на насрещната ѝ жалба по дело C‑184/17 P, изведено от липсата на задължителни правни последици от решението от 8 май 2015 г., също трябва да се отхвърли по същество.
На второ място, когато става въпрос за изложения в точка 46 от настоящото решение довод на Комисията, че решение за финансиране като разглежданото по настоящите дела би трябвало да се счита за акт без никакви задължителни правни последици по отношение на третите лица, следва да се припомни, че според постоянната съдебна практика по принцип не подлежат на обжалване на основание член 263 ДФЕС актовете, с които се цели само постигане на правни последици във вътрешната сфера на институцията, органа, службата или агенцията на Съюза, която е приела акта (вж. в този смисъл решения от 25 февруари 1988 г., Les Verts/Парламент,
190/84
,
EU:C:1988:94
, т.
и от 6 април 2000 г., Испания/Комисия,
C‑443/97
,
EU:C:2000:190
, т.
).
В случая обаче е достатъчно да с отбележи, че след като Общият съд с основание приема, че с решението от 16 декември 2014 г. се цели да се произведат задължителни правни последици по отношение на IMG, по съображенията, изложени в точки 57—59 от настоящото решение, тази юрисдикция не може да бъде упреквана, че е допуснала грешка при прилагане на правото, като е отхвърлила в точки 49—52 от обжалваното решение T‑29/15 като необоснован довода на Комисията, че споменатото решение ще произведе правни последици само във вътрешната сфера на Комисията.
На трето и последно място, както се посочва в точка 47 от настоящото решение, Комисията поддържа, че решението от 16 декември 2014 г. трябвало да се квалифицира като „акт, който изцяло потвърждава по-ранен акт“, а именно писмото от 25 април 2014 г., с което IMG се уведомява за приемането на предпазните мерки от 26 февруари 2014 г.
В това отношение трябва да си приеме, че акт потвърждава изцяло предходен акт, когато не съдържа никакъв нов правен или фактически елемент в сравнение с този предходен правен акт (вж. в този смисъл решения от 14 април 1970 г., Nebe/Комисия,
24/69
,
EU:C:1970:22
, т.
и от 3 април 2014 г., Комисия/Нидерландия и ING Groep,
C‑224/12 P
,
EU:C:2014:213
, т.
).
В настоящия случай в точки 70—73 от обжалваното решение T‑29/15 Общият съд приема, че прегледът на съдържанието на предпазните мерки от 26 февруари 2014 г. показва, че те водят до временно спиране на сключването с IMG на каквото и да е споразумение за делегиране като посоченото в първоначалното решение; анализът на решението от 16 декември 2014 г. показва, че съдържанието му има задължителна правна последица лишаването конкретно и окончателно на IMG от възможността да сключи това споразумение.
По този начин Общият съд набляга на новите правни и фактически обстоятелства, отличаващи решението от 16 декември 2014 г. от предпазните мерки от 26 февруари 2014 г.
Поради това изложеното от Комисията основание в подкрепа на насрещната ѝ жалба по дело C‑183/17 P, изведено от естеството на решението от 16 декември 2014 г. на „акт, с който изцяло се потвърждава по-ранен акт“, трябва да се отхвърли по същество.
Тъй като нито едно от основанията, изложени от Комисията в подкрепа на насрещните ѝ жалби, не може да се уважи, тези жалби следва да се отхвърлят изцяло.
От друга страна, няма основание за произнасяне по искането на Комисията за изключване на доклада на OLAF от материалите по делото, тъй като то е останало без предмет, след като в съдебното заседание Комисията уведоми Съда, че по своя инициатива е предала този доклад на IMG.
По главните жалби
В подкрепа на жалбите, с които иска отмяна на обжалваните решения, тъй като с тях са отхвърлени жалбите му като неоснователни, IMG излага съответно четири основания по дело C‑183/17 P и пет основания по дело C‑184/17 P. Тя сочи също различни нарушения във връзка с начина, по който Общият съд третира някои от доказателствата в преписките по делата.
Освен това в подкрепа на жалбата си за отмяна на обжалваното решение T‑381/15, тъй като с него е отхвърлено като неоснователно искането ѝ за обезщетение, IMG излага шесто основание по дело C‑184/17 P.
В самото начало следва да се разгледа второто основание, изложено от IMG по всяко от съединените дела.
По второто основание по дело C‑183/17 P и по дело C‑184/17 P
Доводи на страните
IMG поддържа, на първо място, че Общият съд допуска грешка при прилагане на правото, като счита, че с приемането на спорните решения въз основа на мотиви, изведени от съмненията, които има относно статута ѝ на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г., Комисията не допуска грешка при прилагане на правото, нито явна грешка в преценката.
На второ място, Общият съд изопачил фактите, като отхвърлил набързо изложените от IMG доводи, с които оспорвала обосноваността на спорните решения, вместо да прегледа многобройните документи, представени от заинтересованото лице като приложения към писмените изложения (устав, протокол за учредяване, споразумение за седалище с Кралство Белгия, декларации на посланици и т. н.), за удостоверяване на статута на международна организация. Тези доказателства, с които Комисията разполагала при приемане на спорните решения, показвали, че IMG е публична международна организация, учредена през 1994 г. въз основа на междуправителствено споразумение, сключено от шестнадесет държави и от Службата за хуманитарна помощ на Европейската общност (ECHO) след среща на работна група на Върховния комисариат на ООН за бежанците, за да бъде дадена възможност на държавите, участващи във възстановяването на Босна и Херцеговина, да имат посветено на тази цел образувание.
Комисията отговаря, като изтъква, че въпросът, който трябва да бъде разрешен, за да се провери законосъобразността на обжалваните решения, е не дали IMG има статут на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г., а по-скоро дали с оглед на съществувалите съмнения в това отношение тази институция е можела да реши да не ѝ възлага повече задачи по изпълнението на бюджета на основание на този статут. В този контекст посочените в точка 76 от настоящото решение доводи на IMG се свеждат до оспорване на преценката на фактите и доказателствата направена от Общия съд и като такива трябва да се отхвърлят като недопустими, тъй като не подлежат на контрола на Съда в производство по обжалване. Освен това доводът, че посочените от Комисията факти за обосноваване на изразените в спорните решения съмнения се отнасят само до част от шестнадесетте члена на IMG, не е посочен в първоинстанционното производство и затова трябва да се отхвърли като недопустим на етапа на производството по жалбата, поради това че е нов. При всяко положение Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, нито е изопачил представените от IMG доказателства, приемайки, че съществуващите съмнения относно статута ѝ на международна организация, обосновават спорните решения.
IMG отговаря, като добавя, че доводите му поставят под въпрос правната обоснованост на логическото изложение на Общия съд в обжалваните решения относно законосъобразността на спорните решения от гледна точка на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г. и поради това са допустими.
Съображения на Съда
–
По допустимостта
Тъй като Комисията оспорва допустимостта на част от изложените от IMG твърдения за нарушение в подкрепа на второто основание на всяка от жалбите ѝ, в самото начало следва да се припомни, че е допустимо жалбоподател да оспорва пред Съда тълкуването и прилагането на правото на Съюза от Общия съд в първоинстанционното производство (вж. в този смисъл решения от 13 юли 2000 г., Salzgitter/Комисия,
C‑210/98 P
,
EU:C:2000:397
, т.
и от 12 септември 2006 г., Reynolds Tobacco и др./Комисия,
C‑131/03 P
,
EU:C:2006:541
, т.
) и при това оспорване да повдига основания за обжалване, с които критикува правната обоснованост на преценките, направени от тази юрисдикция в обжалваното решение (вж. в този смисъл решения от 9 юни 2011 г., Diputación Foral de Vizcaya и др./Комисия,
C‑465/09 P—C‑470/09 P
, непубликувано,
EU:C:2011:372
, т.
и от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия,
C‑197/13 P
,
EU:C:2014:2157
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай с твърденията за нарушение, посочени в точка 76 от настоящото решение, IMG изтъква грешка, допусната от Общия съд в точки 102—106 и 113 от обжалваното решение T‑29/15 и в точки 98—103, 108 и 109 от обжалваното решение T‑381/15, при прилагането на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г., когато се произнася по основанията, с които IMG оспорва законосъобразността на спорните решения от гледна точка на тези разпоредби.
Следва освен това да се отбележи, че с довода, че фактите и документите, посочени от Комисията, за да обоснове изразените в тези решения съмнения, се отнасят само до част от шестнадесетте членове на IMG, се цели оспорване на правната обоснованост на преценката на Общия съд, от една страна, в точка 103 от обжалваното решение T‑29/15, която препраща към точка 89 от това решение, самата тя препращаща към точка 85 от посоченото решение, и от друга страна, в точка 98 от обжалваното решение T‑381/15, препращаща към точка 85 от последното посочено решение, според която трябва да се приеме, че посочените решения, като се има предвид контекстът, в който са приети, са обосновани и с тези факти и документи. Поради това в светлината на цитираната в точка 80 от настоящото решение съдебна практика такова твърдение за нарушение не може да се отхвърли като недопустимо на етапа на обжалването тъй като не е било изложено пред първата инстанция.
При това положение трябва да се приеме, че изложените от IMG твърдения за нарушение в подкрепа на второто основание по всяко от съединените дела и следователно самите основания са допустими.
–
По същество
По същество следва да се отбележи, че второто основание на главните жалби се отнася съответно до точки 102—106 и 113 от обжалваното решение T‑29/15 и точки 98—103, 108 и 109 от обжалваното решение T‑381/15.
В това отношение пред Общия съд IMG оспорва, от една страна, законосъобразността на решението от 16 декември 2014 г. от гледна точка на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г. и от друга страна, законосъобразността на решението от 8 май 2015 г. от гледна точка на финансовите разпоредби от 2012 г. В този контекст тя поддържа именно, както Общият съд установява в точки 102 и 104 от обжалваното решение T‑29/15 и в точка 96 от обжалваното решение T‑381/15, че тя е международна публична организация, създадена с междуправителствено споразумение по смисъла на тези разпоредби, както това се установявало от различните документи, представени както на Комисията, така и на Общия съд.
За да отхвърли тези доводи, Общият съд първо заявява в точки 103 и 105 от обжалваното решение T‑29/15 и в точка 98 от обжалваното решение T‑381/15, че в спорните решения Комисията изразява съмнения относно статута на международна организация на IMG, като се основава на документи и факти, изтъкнати в писмото от 25 април 2014 г. по посочения в точка 24 от настоящото решение начин.
След това в точки 104 и 105 от обжалваното решение T‑29/15 и в точка 102 от обжалваното решение T‑381/15 Общият съд приема, че доводите и представените от IMG доказателства не могат да докажат неоснователността на съмненията, изразени от Комисията в спорните решения въз основа на въпросните елементи.
Във връзка с това следва да се отбележи, че от член 53 и член 53г, параграф 1 от Регламент № 1605/2002, както и от член 58, параграф 1 от Регламент № 966/2012, с който е отменен и заменен Регламент № 1605/2002, следва, че Комисията може да изпълнява бюджета на Съюза именно като възлага задачи по изпълнението на бюджета на международни организации.
От тези разпоредби следва, че когато Комисията смята да приеме решението, с което възлага задачи по изпълнението на бюджета на дадено образувание на това основание, тя има задължение да се увери, че то има качеството на международна организация.
Освен това, когато след приемането на решение, с което възлага задачи по изпълнението на бюджета на дадено образувание в качеството му на международна организация, Комисията приема решения като спорните решения въз основа на данни, които според нея могат да поставят под съмнение това качество, посочените решения трябва да са обосновани както от правна, така и от фактическа страна.
В това отношение понятието „международна организация“ в членове 53 и 53г от Регламент № 1605/2002 и в член 58 от Регламент № 966/2012 е определено по един и същ начин в член 43, параграф 2 от Регламент № 2342/2002, след това в член 43, параграф 1 от Регламент № 1268/2012, с който е отменен и заменен Регламент № 2342/2002. По силата на последните две от посочените разпоредби то включва и „международни организации от публичния сектор, създадени с международни споразумения, и специализирани агенции, създадени от такива организации“.
В случая се налага изводът, че Общият съд не е проверил законосъобразността на спорните решения с оглед на това определение, а само заявява, че представените от IMG доводи и доказателства не поставят под въпрос съмненията на Комисията относно статута на международна организация на IMG.
Това твърдение обаче е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като нито едно от припомнените в точка 86 от настоящото решение обстоятелства и доказателства, на които набляга Общият съд, за да приеме, че съмненията на Комисията са основателни, не може да ги обоснове от правна страна.
Наистина, що се касае до първото от тези обстоятелства относно действителното членство на няколко от държавите, представяни от IMG като нейни членове, от констатациите на самия Общ съд се установява, че съмненията на Комисията по този въпрос се отнасят само до „някои“ от членовете на IMG, и по-точно до пет от тях от общо шестнадесет. Такива съмнения обаче, ако се предположи, че са основателни, в международното право не водят до лишаване на образуванието, чиито членове тези държави не са или вече не са, от качеството на „международна организация“, и то още по-малко, когато, както в случая, съответните държави са само много миноритарна част от това образувание.
Що се касае до второто обстоятелство, свързано със съмненията относно правомощията на лицата, представлявали някои държави при подписването на учредителния акт на IMG, следва също да се отбележи, че това би могло евентуално да предизвика съмнение относно валидността на акта на подписването от тези държави по-конкретно на учредителния акт на IMG, но не и относно валидността на самото създаване на тази организация, като се има предвид, че посочените евентуални нередовности на представителството се отнасят само до ограничен брой държави участнички.
Колкото до третото обстоятелство относно уведомяването на OLAF от генералния секретар на ООН, че IMG не е специализирана агенция на ООН, достатъчно е да се отбележи, че то е напълно правно ирелевантно. Наистина, както следва от точка 91 от настоящото решение, финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г. изобщо не налагат образувание да бъде агенция на ООН, за да може да се квалифицира като „международна организация“. В случая освен това е безспорно, че IMG никога не е твърдяла, че е такава агенция, а твърди, че има качеството на „международна организация от публичния сектор, създадена с междуправителствена спогодба“, както това ясно личи от припомнените в точка 85 от настоящото решение констатации на Общия съд.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че второто повдигнато от IMG основание в подкрепа на всяка от жалбите му по дела C‑183/17 P и C‑184/17 P и изведено от това, че в обжалваните решения Общият съд неправилно приема, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито явна грешка в преценката, като обосновава приемането на спорните решения със съмненията, които продължава да има относно статута на IMG на „международна организация“ по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г., е обосновано. Поради това тези основания следва да се уважат, без да е необходимо да се проверява дали това решение на Общия съд е опорочено освен това и от изопачаване на фактите.
По последствията, до които трябва да доведе уважаването на второто основание по двете жалби
Колкото до последствията, до които трябва да доведе установената в предходната точка грешка при прилагане на правото, важно е, на първо място, да се отбележи, че отхвърлянето на основанията на IMG, изведени от грешката при прилагане на правото, допусната от Комисията, като обосновава спорните решения със съмненията, които има по повод на статута на международна организация на IMG, представлява необходимата опора за диспозитива на обжалваните решения, доколкото с тях са отхвърлени жалбите за отмяна на това образувание.
Поради това обжалваните решения следва да се отменят, доколкото с тях са отхвърлени като неоснователни жалбите за отмяна на IMG, без да е необходимо да се разглеждат другите повдигнати от IMG в подкрепа на жалбите ѝ основания и твърдения за нарушение.
На второ място, както е посочено в точка 33 от настоящото решение, по дело T‑381/15 IMG предявява претенция за поправяне на вредите, причинени ѝ с решението от 8 май 2015 г., поради това че в него Комисията обявява, че вече няма да сключва нови споразумения за делегиране при непряко управление на бюджета на Съюза с IMG.
Както обаче се установява от точки 170 и 172 от обжалваното решение T‑381/15, Общият съд отхвърля съответно тази претенция за поправяне на щетите, като се основава също на грешната си от правна страна преценка, посочена в точка 97 от настоящото решение.
Поради това и обжалваното решение T‑381/15 следва да се отмени, тъй като с него е отхвърлена като неоснователна претенцията за поправяне на щетите.
По жалбата за отмяна и искането за обезщетение
По силата на член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато по част от спора фазата на производството позволява да бъде постановено окончателно решение, Съдът може сам да го постанови и да върне делото на Общия съд за постановяване на решение в останалата част.
В случая Съдът следва да постанови окончателно решение по двете жалби за отмяна, по които фазата на производството позволява това. Наистина, както следва от точки 92—96 от настоящото решение, спорните решения са незаконосъобразни, тъй като посочените от Комисията обстоятелства и доказателства в тяхна подкрепа не могат да поставят под съмнение качеството на IMG на международна организация по смисъла на финансовите разпоредби от 2002 г. и от 2012 г. Поради това посочените решения следва да се отменят изцяло.
Колкото до искането за обезщетение по дело T‑381/15, следва да се припомни, че както е посочено в точка 101 от настоящото решение, Общият съд го отхвърля, като по изключение се основава на преценката си, че обосновавайки приемането на решението от 8 май 2015 г. със съмненията, които имала относно статута на международна организация на IMG, Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито явна грешка в преценката. Тъй като от предходните точки от настоящото решение обаче се установява, че тази преценка е опорочена от грешка при прилагане на правото, не по-малко необходимо е да се разгледат другите доводи на страните относно споменатото искане за обезщетение, а именно тези относно наличието и обхвата на твърдените от IMG вреди, които освен това не са били предмет на дебат пред Съда.
С оглед на това следва да се приеме, че по тази част от спора фазата на производството не позволява да бъде постановено окончателно решение и следователно в тази част делото трябва да се върне на Общия съд.
По съдебните разноски
В съответствие с член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като в случая по дела C‑183/17 P, C‑184/17 P и T‑29/15 Комисията е загубилата делото страна, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски по тези три дела в съответствие с искането на IMG.
Относно дело T‑381/15 обаче следва да се припомни, че макар Комисията да е загубила делото в частта по жалбата за отмяна, подадена от IMG, фазата на производството по придружаващото тази жалба за отмяна искане за обезщетение не позволява да бъде постановено окончателно решение и то трябва да се върне на Общия съд.
Поради това в съответствие с член 137 от Процедурния правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, Съдът не следва да се произнася по разноските по посоченото дело.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Отменя решения на Общия съд на Европейския съюз от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (
T‑29/15
, непубликувано,
EU:T:2017:56
) и от 2 февруари 2017 г., International Management Group/Комисия (
T‑381/15
, непубликувано,
EU:T:2017:57
).

2)
Отменя Решение за изпълнение C(2014) 9787 окончателен на Европейската комисия от 16 декември 2014 г. за изменение на Решение за изпълнение C(2013) 7682, относно годишната програма за действие за 2013 г. в полза на Мианмар/Бирма, финансирана от общия бюджет на Европейския съюз.

3)
Отменя решението на Европейската комисия да не сключва повече нови споразумения за делегиране при непряко управление с International Management Group, съдържащо се в писмото ѝ от 8 май 2015 г.

4)
Връща дело T‑381/15 на Общия съд на Европейския съюз за произнасяне по искането за обезщетение на International Management Group във връзка с евентуално причинените вреди на това образувание с посоченото в точка 3 от този диспозитив решение на Комисията.

5)
Отхвърля насрещните жалби.

6)
Осъжда Комисията да заплати съдебните разноски по дела C‑183/17 P, C‑184/17 P и T‑29/15.

7)
Не се произнася по съдебните разноски по дело T‑381/15.

Подписи
(
*1
)	Езици на производството: английски и френски.