CELEX: 62021CJ0631
Преюдициално запитване
Процедури за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги
Директива 2014/24/ЕС
Възлагане на поръчки
Член 2, параграф 1, точка 10
Понятието „икономически оператор“
Включване на събирателно дружество, което не е юридическо лице
Член 19, параграф 2 и член 63
Съвместно предприятие или използване на капацитета на други предприятия на сдружените лица
Член 59, параграф 1
Задължение за представяне на един или няколко единни европейски документа за обществени поръчки (ЕЕДОП)
Предназначение на ЕЕДОП

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на членове 2, 19, 59 и 63 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 65
), както и на Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/7 на Комисията от 5 януари 2016 година за установяване на стандартния образец за единния европейски документ за обществени поръчки (
ОВ L 3, 2016 г., стр. 16
).
Запитването е отправено в рамките на спор между Taxi Horn Tours BV, от една страна, и Gemeenten Weert и Gemeente Nederweert (община Верт и община Недерверт, Нидерландия) (наричани по-нататък заедно „общините“), както и Touringcars VOF, от друга страна, във връзка с възложената на последното дружество от общините обществена поръчка за автобусен превоз.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2014/24
Съображения 14, 15 и 21 от Директива 2014/24 гласят:
„(14)
Следва да се поясни, че понятието „икономически оператори“ следва да се тълкува широко, така че в него да бъдат включени всички лица и/или субекти, които предлагат изпълнението на строителство, доставката на продукти или предоставянето на услуги на пазара, независимо под каква правна форма са избрали да извършват дейност. Съответно предприятията, клоновете, дъщерните дружества, партньорствата, кооперациите, капиталовите дружества, университетите, публични или частни, и другите форми на субекти, различни от физически лица, следва да попадат в обхвата на понятието „икономически оператор“, независимо от това дали са „юридически лица“ във всеки един случай.
(15)
Следва да се поясни, че групите от икономически оператори, включително когато те са се обединили във временно сдружение, могат да участват в процедурите за възлагане, без да е необходимо да възприемат определена правна форма. Доколкото това е необходимо, например когато се изисква солидарна отговорност, може да е необходима определена форма, когато поръчката се възлага на такива групи. […]
[…]
(21)
Обществените поръчки, които се възлагат от възлагащи органи, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, и които попадат в сферата на тези дейности, са включени в обхвата на Директива 2014/25/ЕС на Европейския парламент и на Съвета [от 26 февруари 2014 година относно възлагането на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и за отмяна на Директива 2004/17/ЕО (
ОВ L 94, 2014 г., стр. 243
)]. Въпреки това поръчките, възложени от възлагащите органи в контекста на извършваните от тях морски, крайбрежни или речни транспортни услуги, попадат в обхвата на настоящата директива“.
Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи:
„1.   За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
10.   „икономически оператор“ означава всяко физическо или юридическо лице или публично образувание, или група от такива лица и/или образувания, включително временно сдружение от предприятия, които предлагат на пазара изпълнение на строителство и/или строеж, доставка на продукти или предоставяне на услуги;
[…]“.
Член 18 („Принципи на обществените поръчки“), параграф 1, първа алинея от посочената директива гласи:
„Възлагащите органи третират икономическите оператори при условията на равнопоставеност и без да ги дискриминират, и действат по прозрачен и пропорционален начин“.
Член 19 („Икономически оператори“), параграф 2 от същата директива предвижда:
„Групите от икономически оператори, включително временните сдружения, могат да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки. Възлагащите органи не могат да изискват от тях да имат определена правна форма, за да представят оферта или заявление за участие.
Когато е необходимо, възлагащите органи могат да пояснят в документацията за обществената поръчка по какъв начин групи от икономически оператори трябва да изпълняват изискванията относно икономическото и финансовото състояние или техническите и професионалните способности по член 58, при условие че това е обосновано по обективни причини и е пропорционално. Държавите членки могат да установят стандартни условия за начина, по който се изпълняват тези изисквания от групи от икономически оператори.
[…]“.
Член 59 („Единен европейски документ за обществени поръчки“), параграф 1 от Директива 2014/24 гласи:
„При подаването на заявленията за участие или на офертите възлагащите органи приемат единния европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП), който се състои от актуализирани лични декларации като предварително доказателство вместо издадени от публични органи или трети лица удостоверения, потвърждаващи, че съответният икономически оператор отговаря на което и да е от следните условия:
а)
не се намира в едно от положенията по член 57, при които икономическите оператори е задължително или възможно да бъдат изключени;
б)
отговаря на съответните критерии за подбор, установени в съответствие с член 58;
в)
когато е приложимо, отговаря на обективните правила и критерии, установени в съответствие с член 65.
Когато икономическият оператор използва капацитета на други субекти в съответствие с член 63, ЕЕДОП съдържа също така информацията, посочена в първа алинея от настоящия параграф, по отношение на тези субекти.
В ЕЕДОП се съдържа официално изявление на икономическия оператор, че съответното основание за изключване не се прилага и/или че съответният критерий за подбор е изпълнен, и се предоставя съответната информация, изисквана от възлагащия орган. Освен това в ЕЕДОП се посочва публичният орган или третото лице, отговорни за изготвянето на придружаващия документ, и се съдържа официално изявление в смисъл, че при поискване икономическият оператор ще може незабавно да представи тези придружаващи документи.
Когато възлагащият орган може да получи придружаващите документи чрез пряк достъп до база данни съгласно параграф 5, в ЕЕДОП се съдържа също изискваната за тази цел информация, като интернет адрес на базата данни, евентуални идентификационни данни и, където е приложимо, необходимата декларация за съгласие.
Икономическите оператори могат да използват отново ЕЕДОП, който вече е бил използван при предходни процедури за обществени поръчки, при условие че потвърдят, че съдържащата се в него информация все още е актуална“.
Член 63 („Използване на капацитета на други субекти“), параграф 1 от посочената директива гласи:
„По отношение на критериите, свързани с икономическото и финансовото състояние, установени съгласно член 58, параграф 3, и критериите, свързани с техническите и професионалните способности, установени съгласно член 58, параграф 4, икономически оператор може, когато е целесъобразно и за конкретна поръчка, да използва капацитета на други субекти, независимо от правния характер на отношенията му с тях. По отношение на критериите, свързани с образованието и професионалната квалификация, посочени в част II, буква е) от приложение ХII, или със съответния професионален опит, икономическите оператори могат обаче да използват капацитета на други субекти само когато последните ще изпълняват строителството или услугите, за които е необходим този капацитет. Когато икономически оператор иска да използва капацитета на други субекти, той доказва на възлагащия орган, че ще разполага с необходимите ресурси, например като представя доказателство за поетия от посочените субекти ангажимент за тази цел.
Възлагащият орган проверява в съответствие с членове 59, 60 и 61 дали другите субекти, чийто капацитет икономическият оператор възнамерява да използва, отговарят на съответните критерии за подбор и дали има основания за изключване съгласно член 57. Възлагащият орган изисква от икономическия оператор да замени субект, който не отговаря на съответния критерий за подбор или по отношение на който има задължителни основания за изключване. Възлагащият орган може да изиска от икономическия оператор да замени субект, по отношение на който има незадължителни основания за изключване, или държава членка може да изиска от възлагащия орган да изиска това.
Когато икономическият оператор използва капацитета на други субекти по отношение на критериите, свързани с икономическото и финансовото състояние, възлагащият орган може да изисква икономическият оператор и тези субекти да носят обща отговорност за изпълнението на поръчката.
При същите условия група от икономически оператори, посочена в член 19, параграф 2, може да използва капацитета на участниците в групата или на други субекти“.
Директива 2014/25
Съгласно член 11 от Директива 2014/25, озаглавен „Транспортни услуги“:
„Настоящата директива се прилага за дейности във връзка с предоставяне или експлоатиране на мрежи за обществени услуги в областта на железопътния транспорт, автоматизираните транспортни системи, трамвайния, тролейбусния, автобусния транспорт или въжените линии.
По отношение на транспортните услуги се счита, че съществува мрежа, когато услугата се предоставя при експлоатационни условия, установени от компетентен орган на държава членка, като например условията на обслужваните маршрути, капацитет, който трябва да е наличен, или честотата на услугата“.
Регламент за изпълнение 2016/7
Съображение 1 от Регламент за изпълнение 2016/7 гласи:
„Една от основните цели на директиви [2014/24] и [2014/25] е облекчаването на административната тежест за възлагащите органи, възложителите и икономическите оператори, най-вече за малките и средните предприятия. Ключов елемент от това усилие е единният европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП). Стандартният образец за ЕЕДОП следва съответно да бъде изготвен по такъв начин, че да бъде премахната необходимостта от представяне на значителен брой сертификати или други документи, свързани с критериите за изключване и подбор. За същата цел стандартният образец следва да съдържа и необходимата информация относно субектите, на чийто капацитет разчита икономическият оператор, така че тази информация да може да бъде проверена едновременно и при същите условия, когато се извършва проверката на основния икономически оператор“.
Озаглавеното „Указания“ приложение 1 към този регламент гласи:
„ЕЕДОП е лична декларация от страна на икономическите оператори, която предоставя предварителни доказателства и замества сертификатите, издадени от публични органи или трети страни. Както е предвидено в член 59 от Директива [2014/24], той представлява официална декларация на икономическия оператор, че той не е в някое от положенията, при които икономическите оператори задължително биват или е възможно да бъдат изключени; отговаря на съответните критерии за подбор, както и че, когато е приложимо, отговаря на обективните правила и критерии, установени с цел ограничаване на броя на квалифицираните кандидати, които да бъдат поканени за участие. Целта е да се намали административната тежест, породена от изискването да се представят значителен брой сертификати или други документи, свързани с критериите за изключване и подбор.
[…]
Икономическите оператори могат да бъдат изключени от процедурата за възлагане на обществена поръчка или да бъдат предмет на съдебно преследване съгласно националното право в случай на подаване на неверни данни при попълване на ЕЕДОП или като цяло при предоставянето на информацията, необходима за проверката на липсата на основания за изключване или за изпълнението на критериите за подбор, или когато икономическите оператори укриват такава информация или не са в състояние да представят придружаващите документи.
Икономическите оператори могат да използват повторно информацията, предоставена в ЕЕДОП, използван във връзка с предходни процедури за обществени поръчки, при условие че информацията продължава да бъде вярна и приложима. Най-лесният начин да се направи това е чрез въвеждането на информацията в новия ЕЕДОП чрез използването на подходящите функционални възможности, които са предвидени за тази цел в горепосочената електронна система за ЕЕДОП. Разбира се, възможна е и повторна употреба на информацията чрез други форми на копиране — например на информация, която се съхранява в информационно технологичното оборудване (компютри, таблети, сървъри …) на икономическия оператор.
[…]
Както се посочва по-горе, ЕЕДОП включва официална декларация на икономическия оператор, че съответните основания за изключване не се прилагат, че съответните критерии за подбор са изпълнени и че той ще предостави съответната информация, изисквана от възлагащия орган или възложителя.
[…]
Икономически оператор, който участва самостоятелно и не използва капацитета на други субекти, за да изпълни критериите за подбор, трябва да попълни един ЕЕДОП.
Икономически оператор, който участва самостоятелно, но ще използва капацитета на един или повече други субекти, трябва да гарантира, че възлагащият орган или възложителят ще получи неговия собствен ЕЕДОП заедно с отделен ЕЕДОП, съдържащ съответната информация […] за всеки от съответните субекти.
А когато в процедурата за възлагане на обществена поръчка участват заедно групи от икономически оператори, включително временни сдружения, за
всеки един
от участващите икономическите оператори трябва да се представи отделен ЕЕДОП, съдържащ информацията, изисквана съгласно части II—V.
Във всички случаи, когато повече от едно лице е член на административния, управителния или надзорния орган на даден икономически оператор или има правомощия да представлява, да взема решения или да упражнява контрол в рамките на тези органи, всяко лице може да се наложи да подпише един и същ ЕЕДОП в зависимост от националните правила, включително правилата, уреждащи защитата на данните.
[…]“.
Нидерландското право
Законът за обществените поръчки
Aanbestedingswet (Закон за обществените поръчки) от 1 ноември 2012 г. (Stb. 2012 г., бр. 542) в редакцията му, приложима към спора по главното производство (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“) транспонира в нидерландското право Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 3 и поправка в
ОВ L 182, 2008 г., стр. 169
) и Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (
ОВ L 134, 2004 г., стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в
ОВ L 182, 2008 г., стр. 282
). Някои аспекти са уредени с Besluit van 11 februari 2013, houdende de regeling van enkele onderwerpen van de Aanbestedingswet 2012 (Aanbestedingsbesluit) (Наредба от 11 февруари 2013 г. относно някои аспекти на Закона от 2012 г. за обществените поръчки), която гласи в член 2:
„1.   Личната декларация по член 2.84 от [Закона за обществените поръчки] трябва да съдържа най-малко следната информация:
a.
информация относно възлагащия орган или съответното секторно предприятие и относно процедурата за възлагане на обществена поръчка;
b.
информация относно икономическия оператор;
c.
изявление във връзка с основанията за отстраняване;
d.
изявление във връзка с изискванията за годност и изявление във връзка с техническите спецификации и нивото на изпълнение спрямо изискванията за опазване на околната среда;
e.
изявление относно начина, по който се изпълняват критериите за подбор;
f.
изявление относно верността на данните в личната декларация и относно представителната власт на подписалото се лице;
g.
дата и подпис.
2.   […]
3.   Образецът/образците на личната декларация се утвърждават с акт на министъра“.
Член 2.52 от този закон гласи:
„[…]
3.   Сдружение от икономически оператори може да се яви като оферент или кандидат.
4.   Възлагащият орган не може да изисква сдружението от икономически оператори да притежава определена правноорганизационна форма, за да представи оферта или заявление за участие“.
Член 2.84 от Закона за обществените поръчки предвижда:
„1.   Лична декларация е декларацията на икономически оператор, в която той посочва:
a.
дали по отношение на него са налице основания за отстраняване;
b.
дали изпълнява посочените в обявлението или в документацията за поръчката изисквания за годност;
c.
дали отговаря или ще отговори на техническите спецификации и на нивото на изпълнение спрямо изискванията, свързани с опазването на околната среда, хуманното отношение към животните или социалното и трудовото право,
d.
дали и евентуално по какъв начин изпълнява критериите за подбор.
2.   Евентуалните данни и информация в декларацията, както и образецът/образците ѝ се определят със или въз основа на наредба“.
Съгласно член 2.85 от този закон:
„1.   Възлагащият орган изисква от икономическия оператор да приложи към заявлението си за участие или офертата си лична декларация по предвидения за целта образец и посочва кои данни и информация следва да се съдържат в нея.
2.   Възлагащият орган не може да изисква от икономическия оператор да прилага към заявлението си за участие или офертата си данни и информация по друг начин, освен с личната декларация, ако тези данни и информация могат да бъдат поискани с нея.
3.   Възлагащият орган може да изисква от икономическия оператор да приложи към личната си декларация единствено придружаващи документи, които не се отнасят до данните и информацията, които могат да се искат в личната декларация, освен ако става въпрос за придружаващи документи по член 2.93, параграф 1, буква а), включени в съдържащия се в тази буква списък, или по член 2.93, параграф 1, буква б).
4.   Икономическите оператори по параграф 1 от настоящия член могат да представят вече използвана лична декларация, стига да потвърдят, че съдържащата се в нея информация все още е актуална“.
Гражданският кодекс
Съгласно член 7A:1655 от Burgerlijk Wetboek (Граждански кодекс):
„С договора за гражданско дружество две или повече лица се съгласяват да обединят усилията си за постигането на една обща стопанска цел“.
Търговският кодекс
Член 16 от Wetboek van Koophandel (Търговски кодекс) гласи:
„Събирателното дружество е гражданско дружество, учредено с цел извършване на търговска дейност под обща фирма“.
Съгласно член 17, параграф 1 от този кодекс:
„Всеки съдружник, доколкото не му е отнета представителната власт, има право да предприема действия, да разходва парични средства и да получава плащания от името на дружеството, както и да задължава дружеството спрямо трети лица и обратно — трети лица спрямо дружеството“.
Съгласно член 18 от посочения кодекс:
„Съдружниците в събирателното дружество отговарят солидарно за задълженията му“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
До 1 август 2019 г. Taxi Horn Tours, в изпълнение на възложена му от общините обществена поръчка, осигурява превоза на ученици в началните училища за часовете по физическото възпитание (наричан по-нататък „превозът за часовете по физкултура“).
След като решават да не продължават действието на тази поръчка, общините организират европейска открита процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет превоз за часовете по физкултура и период от 1 януари 2020 г. до края на учебната 2027/2028 г. Критерият за възлагане е този на икономически най-изгодната оферта.
Изготвеното от общините ръководство за тази обществена поръчка предвижда по-специално, че за да се гарантират точността и редовността на офертата, ЕЕДОП, офертата и приложенията към нея следва да се подписват от служител, оправомощен да представлява и задължава предприятието. Освен това подаващите оферта групи от транспортни предприятия трябва да посочат лице за контакт. Всеки участник в такава група отговаря солидарно за изпълнението на договора за превоз. Накрая, в това ръководство се уточнява, че офертата трябва да е пълна и да съдържа в частност надлежно попълнен и надлежно подписан ЕЕДОП.
Общините получават две оферти, едната на Touringcars, а другата на Taxi Horn Tours, и уведомяват последното за намерението си да възложат поръчката на Touringcars.
Тогава Taxi Horn Tours подава до Rechtbank Limburg (Районен съд Лимбург, Нидерландия) молба за временни мерки, с която иска, от една страна, офертата на Touringcars да бъде изключена и от друга страна, поръчката да бъде възложена на Taxi Horn Tours.
След като с решение от 12 февруари 2020 г. тази молба е отхвърлена, общините сключват договори с Touringcars за превоз за часовете по физкултура, считано от 1 март 2020 г.
Taxi Horn Tours обжалва това решение пред Gerechtshof’s-Hertogenbosch (Апелативен съд Хертогенбос, Нидерландия), който е запитващата юрисдикция. Тази юрисдикция отбелязва, че офертата на Touringcars е внесена от F, който е представил и ЕЕДОП от името на това дружество. Съответно се поставял въпросът дали Touringcars е имало право да представи само един ЕЕДОП за това събирателно дружество, или всеки съдружник е трябвало да представи свой собствен ЕЕДОП.
В това отношение Taxi Horn Tours изтъква, че Touringcars е трайно сдружение между предприятията на двамата съдружници в него и следователно група от предприятия. Ето защо действията и декларациите на двамата съдружници трябвало да бъдат преценени от гледна точка на собствените им ЕЕДОП.
За сметка на това общините смятат, че трябва да се прави разграничение между временните и трайните сдружения. В определението на понятието „група от икономически оператори“ по смисъла на правото на Съюза в областта на обществените поръчки било посочено временното сдружение. Събирателното дружество обаче било партньорство като споменатото в съображение 14 от Директива 2014/24 и следователно като цяло представлявало не група от икономически оператори, а един-единствен икономически оператор. Освен това според общините преценката, която трябва да се направи по отношение на съдружниците, може да се извърши съгласно част III, точка A от ЕЕДОП, отнасяща се до основанията за изключване, която задължава икономическите оператори да посочват основанията, свързани с наличието на осъдителни присъди.
Запитващата юрисдикция посочва, че Touringcars е събирателно дружество, което е учредено на 1 януари 2011 г. за неопределен срок и е вписано в търговския регистър. То има 82 служители и предмет на дейност „извършване на случаен и таксиметров автомобилен превоз на пътници, търговия с лични моторни превозни средства и леки търговски превозни средства и поправка на такива превозни средства“. Съдружници в Touringcars са K BV с 39 служители и F Touringcars BV, което от своя страна няма персонал. F е директорът на Touringcars и разполага с неограничена представителна власт. Двамата съдружници упражняват дейност със свое собствено транспортно предприятие. K е управител на K BV, докато F е пълномощник на K BV и има качеството на търговски ръководител. Накрая, едноличен управител и собственик на капитала във F Touringcars BV е F Beheer BV, чийто едноличен управител и собственик на капитала е F.
С писмо от 27 януари 2020 г. K заявил, че през януари 2011 г. в качеството си на единствен и самостоятелен управител е упълномощил F да представлява неограничено K BV. Оттогава F отговарял за цялото управление на това дружество. По същото време K BV учредило заедно с F Touringcars BV събирателно дружество с фирма „Touringcars VOF“. В рамките на последното дружество F и K редовно се консултирали помежду си, но F било лицето, което действително ръководело предприятието.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че предвид разпоредбите на член 16 от Търговския кодекс и член 7A:1655 от Гражданския кодекс, тълкувани във връзка една с друга, с договора за събирателно дружество две или повече лица се съгласяват да обединят усилията си с цел извършване на търговска дейност под обща фирма и постигане на обща стопанска цел.
Освен това посочената юрисдикция цитира решение от 19 април 2019 г., в което Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия) е приел, първо, че събирателното дружество е договорно правоотношение, сключено с цел извършване на търговска дейност под обща фирма в рамките на трайно сдружение. Макар събирателното дружество да не е юридическо лице, нидерландското законодателство и съдебна практика му признавали, що се отнася до правоотношенията, в които встъпва, известна обособеност спрямо отделните съдружници. Събирателното дружество съответно би могло да участва в съдебни производства от свое име или да бъде обявено като такова в несъстоятелност. Второ, тъй като не е юридическо лице, събирателното дружество не било носител на собствени субективни права и задължения. Когато действал от името на събирателното дружество, съдружникът правел това от името на всички съдружници в това дружество (наричани по-нататък „общността на съдружниците“) и ги задължавал. Следователно договорът, сключен със събирателно дружество, трябвало да се счита за сключен с общността на съдружниците в качеството им на съдружници. Трето, тъй като член 18 от Търговския кодекс предвижда, че всеки съдружник отговаря солидарно за задълженията на дружеството, всеки съдружник носел отговорност за всички задължения на общността на съдружниците. Четвърто, кредиторът на общността на съдружниците можел да предприеме действия както срещу нея, така и срещу всеки един съдружник поотделно. Кредиторът на дружеството съответно имал два успоредни иска срещу всеки съдружник: единият срещу общността на съдружниците, отговарящи с обособеното имущество на събирателното дружество, а другият — срещу съдружника в лично качество, отговарящ с личното си имущество.
Taxi Horn Tours поддържа, че Touringcars използва ресурси, предоставени му на разположение от собствените предприятия на общността на съдружниците.
Поради това запитващата юрисдикция иска да установи дали когато кандидатурата за участие в процедура за възлагане на обществена поръчка е подадена от субекти, които трайно си сътрудничат в отделно съвместно предприятие, преценката може да се ограничи само до съвместното предприятие, или пък трябва да обхване и всяко от сдружените лица. Съответно следвало да се определи дали е допустимо икономическият оператор да представи само един ЕЕДОП, когато се състои от сдружени физически и/или юридически лица.
При тези обстоятелства Gerechtshof’s-Hertogenbosch (Апелативен съд Хертогенбос) решава да спре производството и да поиска от Съда тълкуване на членове 2, 19, 59 и 63 от Директива 2014/24 и на Регламент за изпълнение 2016/7, поставяйки му следните преюдициални въпроси:
„1)
Когато сдружени (физически и/или юридически) лица имат съвместно предприятие (в случая под правно-организационната форма на събирателно дружество по нидерландското право):
–
трябва ли всяко от сдружените лица да представи отделно единен европейски документ за обществени поръчки, или
–
трябва всяко от сдружените лица и съвместното им предприятие да подадат отделно единен европейски документ за обществени поръчки, или
–
само съвместното предприятие трябва да представи единен европейски документ за обществени поръчки?
2)
Има ли значение в това отношение:
–
дали съвместното предприятие е временно или не (тоест дали е трайно),
–
че самите сдружени лица са икономически оператори,
–
че сдружените лица упражняват дейност със собствено предприятие, подобно на съвместното предприятие или при всички положения извършващо дейност на същия пазар,
–
че съвместното предприятие не е юридическо лице,
–
че въпреки това съвместното предприятие може да има отделно (от това на съдружниците) имущество (с което да отговаря),
–
дали съгласно националното право съвместното предприятие има право да представлява сдружените лица във връзка с отговорите на въпросите в единния европейски документ за обществени поръчки,
–
че съгласно националното право съдружниците в събирателното дружество (а не самото събирателно дружество) поемат задълженията, произтичащи от обществената поръчка, и носят солидарна отговорност за изпълнението на тези задължения?
3)
Ако от значение са няколко от посочените във втория въпрос фактори, каква е тяхната взаимовръзка? По-важни ли са някои фактори или дори имат ли решаващо значение в сравнение с други фактори?
4)
Вярно ли е, че в случай на съвместно предприятие при всички положения е необходимо сдруженото лице да подаде отделно единен европейски документ за обществени поръчки, ако за изпълнението на обществената поръчка трябва да се използват (също) средства, които са включени в собственото предприятие на това лице (като персонал и оборудване)?
5)
Трябва ли съвместното предприятие да изпълнява определени изисквания, за да може да се счита за един икономически оператор? При утвърдителен отговор, какви са тези изисквания?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
Както следва от съображение 21 от Директива 2014/24, обществените поръчки, които се възлагат от възлагащи органи, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги, и които попадат в сферата на тези дейности, са включени в обхвата на Директива 2014/25.
Съгласно член 11 от нея Директива 2014/25 се прилага в частност „за дейности във връзка с предоставяне или експлоатиране на мрежи за обществени услуги в областта на […] автобусния транспорт […]“.
В това отношение следва да се отбележи, че нито актът за преюдициално запитване, нито представените пред Съда писмени становища позволяват да се прецени дали така поставените от тази разпоредба условия са изпълнени и съответно дали тази директива е приложима към спора по главното производство.
Преюдициалното запитване все пак трябва да се приеме за допустимо, тъй като отговорът на поставените въпроси е възможно да се формулира по идентичен начин въз основа на Директива 2014/24 или пък въз основа на Директива 2014/25 (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2018 г., Rudigier,
C‑518/17
,
EU:C:2018:757
, т.
). Всъщност съображения 17 и 18, член 2, точка 6, член 37, параграф 2, член 79 и член 80, параграф 3 от Директива 2014/25 по същество съответстват на съображения 14 и 15, член 2, параграф 1, точка 10, член 19, параграф 2, член 56, параграф 3, член 59, параграф 1 и член 63 от Директива 2014/24.
При това положение обстоятелството, че преди да сезира Съда с преюдициално запитване, запитващата юрисдикция не е определила коя от тези две директиви е приложима към спора по главното производство, не обезсилва презумпцията за релевантност на поставяните от националните юрисдикции преюдициални въпроси, която може да бъде оборена само по изключение, по-специално когато е очевидно, че исканото тълкуване на разпоредбите на правото на Съюза, посочени в тези въпроси, няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора по главното производство (вж. в този смисъл решения 15 декември 1995 г., Bosman,
C‑415/93
,
EU:C:1995:463
, т.
и от 28 ноември 2018 г., Amt Azienda Trasporti e Mobilità и др.,
C‑328/17
,
EU:C:2018:958
, т.
).
По същество
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 59, параграф 1 от Директива 2014/24, във връзка с член 2, параграф 1, точка 10 и член 63 от нея и с приложение 1 към Регламент за изпълнение 2016/7, трябва да се тълкува в смисъл, че съвместно предприятие, което, без да е юридическо лице, има формата на уредено от националното законодателство на държава членка дружество, което е вписано в търговския регистър на тази държава членка и може да е както временно, така и трайно създадено, а всичките му съдружници извършват дейност на същия пазар като него и са солидарно отговорни за точното изпълнение на поетите от него задължения, трябва да представи на възлагащия орган своя собствен ЕЕДОП и/или този на всеки съдружник от общността на съдружниците.
Веднага следва да се отбележи, че съгласно седемнадесета—деветнадесета алинея от приложение 1 към Регламент за изпълнение 2016/7:
„Икономически оператор, който участва самостоятелно и не използва капацитета на други субекти, за да изпълни критериите за подбор, трябва да попълни един ЕЕДОП.
Икономически оператор, който участва самостоятелно, но ще използва капацитета на един или повече други субекти, трябва да гарантира, че възлагащият орган или възложителят ще получи неговия собствен ЕЕДОП заедно с отделен ЕЕДОП, съдържащ съответната информация […] за всеки от съответните субекти.
А когато в процедурата за възлагане на обществена поръчка участват заедно групи от икономически оператори, включително временни сдружения, за всеки един от участващите икономическите оператори трябва да се представи отделен ЕЕДОП, съдържащ информацията, изисквана съгласно части II—V“.
В това отношение от член 2, параграф 1, точка 10 от Директива 2014/24, тълкуван във връзка със съображение 14 от нея, следва, че понятието „икономически оператор“ трябва да се тълкува широко, така че да включва по-специално всички лица и/или субекти, които предлагат услуги на пазара, независимо под каква правна форма те са избрали да извършват дейност и дали са юридически лица или не.
Следователно събирателното дружество по смисъла на нидерландското право може да се счита за „икономически оператор“ по смисъла на член 2, параграф 1, точка 10 от тази директива.
В посочената директива обаче е заложено и широко разбиране за понятието „група от икономически оператори“. Всъщност съгласно член 19, параграф 2, първа алинея от същата директива групите от икономически оператори, включително временните сдружения, могат да участват в процедурите за възлагане на обществени поръчки, а възлагащите органи не могат да изискват от тях да имат определена правна форма, за да представят оферта или заявление за участие.
Ето защо следва да се определи дали събирателното дружество по смисъла на нидерландското право трябва да се разглежда като икономически оператор или група от икономически оператори по смисъла съответно на член 2, параграф 1, точка 10 и на член 19, параграф 2 от Директива 2014/24.
В това отношение, противно на поддържаното от общините, нидерландското правителство и Европейската комисия в писмените им становища, понятието „група от икономически оператори“ по смисъла на член 19, параграф 2 от тази директива не бива да се тълкува като обхващащо само временните сдружения и съответно като изключващо трайните групи или сдружения от предприятия. Всъщност тази разпоредба визира „[г]рупите от икономически оператори, включително временните сдружения“. От този текст ясно личи, че временните сдружения са посочени само като пример. Следователно понятието „група от икономически оператори“ не може да се тълкува като отнасящо се само до временните сдружения. Съответно не е необходимо групите от икономически оператори да се разграничават според това дали са временни, или трайни.
Освен това от член 59, параграф 1 от Директива 2014/24 следва, че с ЕЕДОП се преследват три цели. Всъщност този документ представлява актуализирана лична декларация като предварително доказателство вместо издадени от публични органи или трети лица удостоверения, потвърждаващи, първо, че съответният икономически оператор не се намира в някоя от хипотезите по член 57 от тази директива, при които икономическите оператори задължително биват или е възможно да бъдат изключени, второ, че той отговаря на приложимите критерии за подбор, установени в съответствие с член 58 от посочената директива, и трето, евентуално че изпълнява обективните правила и критерии, установени в съответствие с член 65 от същата директива.
ЕЕДОП съответно може да даде на възлагащия орган точна и вярна представа за състоянието на всеки икономически оператор, който иска да участва в процедура за възлагане на обществена поръчка или възнамерява да подаде оферта. Така ЕЕДОП конкретизира целта на членове 57 и 63 от Директива 2014/24, а именно да може възлагащият орган да се увери в честността и надеждността на всеки от оферентите и следователно в липсата на прекъсване на връзката на доверие със съответния икономически оператор (вж. в този смисъл решения от 19 юни 2019 г., Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, т.
и от 3 юни 2021 г., Rad Service и др.,
C‑210/20
,
EU:C:2021:445
, т.
).
В това отношение следва да се отбележи, че сред сведенията, които икономическият оператор трябва да посочи в ЕЕДОП, не фигурират ресурсите на общността на съдружниците в съвместното предприятие. Също така е без значение, че общността на съдружниците в събирателно дружество по смисъла на нидерландското право извършва дейност в същата сфера или на същия пазар като него, щом като тази информация не може да бъде доведена до знанието на възлагащия орган посредством ЕЕДОП на съвместното предприятие.
Освен това наличието на солидарна отговорност между събирателното дружество и общността на съдружниците в него не е достатъчно, за да се увери възлагащият орган, че критериите за качествен подбор са изпълнени. Всъщност, когато преценява кандидатурите по допустимост, възлагащият орган извършва ретроспективна оценка дали оферентът разполага с качествата, които предвещават действително изпълнение на съответната поръчка. При това положение липсата на тези качества не може да бъде компенсирана с проспективната правна връзка, по силата на която членовете на събирателното дружество са длъжни по закон да отговарят солидарно за задълженията му (определение от 30 септември 2022 г., ĒDIENS & KM.LV,
C‑592/21
, непубликувано,
EU:C:2022:746
, т.
).
Затова, за да се даде възможност на възлагащия орган да се увери в неговата честност, съвместното предприятие — като например събирателното дружество по смисъла на нидерландското право — е длъжно да посочи всяко основание за изключване, което е налице по отношение на всеки съдружник от общността на съдружниците или всяко наето от един от тях лице, което е член на административния, управителния или надзорния орган на съвместното предприятие или има в него правомощия да представлява, да взема решения или да упражнява контрол.
Освен това, що се отнася до доказването на надеждността, трябва да се приеме, че съвместно предприятие като събирателното дружество по смисъла на нидерландското право възнамерява да участва самостоятелно в процедура за възлагане на обществена поръчка или да подаде оферта само ако докаже, че може да изпълни съответната поръчка, използвайки единствено собствения си персонал и оборудване, с други думи, ресурсите, които останалите съдружници са му предоставили в съответствие с договора за дружество и с които той може да се разпорежда свободно. В подобна хипотеза за това дружество е достатъчно да представи на възлагащия орган собствения си ЕЕДОП.
В това отношение запитващата юрисдикция следва да провери доколко такова дружество може — с оглед на особеностите на правната му форма като персонално дружество и с оглед на съществуващите връзки между него и общността на съдружниците — да попада в тази хипотеза.
За сметка на това такова дружество следва да бъде разглеждано като използващо капацитета на други субекти по смисъла на член 63 от Директива 2014/24, когато счита, че за изпълнението на обществената поръчка се нуждае от ресурсите на съдружниците. В такъв случай въпросното дружество трябва да представи не само своя собствен ЕЕДОП, но и този на всеки един от съдружниците, чийто капацитет възнамерява да използва.
Несъмнено, както изтъкват общините, нидерландското правителство и Комисията, съображение 1 от Регламент за изпълнение 2016/7 гласи, че „[е]дна от основните цели на директиви [2014/24] и [2014/25] е облекчаването на административната тежест за възлагащите органи, възложителите и икономическите оператори, най-вече за малките и средните предприятия. Ключов елемент от това усилие е [ЕЕДОП]. […]“.
Облекчаването на административната тежест обаче е само една от целите на тези директиви. Затова тя следва да се съвмести с целта да се насърчава развитието на здравословна и ефективна конкуренция между участващите в обществена поръчка икономически оператори, която цел изразява същността на правилата на Съюза относно процедурите за възлагане на обществени поръчки и е защитавана с принципа на равно третиране на оферентите (вж. в този смисъл решения от 11 май 2017 г., Archus и Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, т.
и от 3 юни 2021 г., Rad Service и др.,
C‑210/20
,
EU:C:2021:445
, т.
).
Задължението на съвместно предприятие, каквото е събирателното дружество по смисъла на нидерландското право, да представи на възлагащия орган както ЕЕДОП за себе си, така и ЕЕДОП за всеки съдружник от общността на съдружниците, когато за изпълнението на обществената поръчка счита, че трябва да използва ресурсите им, не е в разрез и с принципа на пропорционалност, гарантиран с член 18, параграф 1 от Директива 2014/24, още повече че видно от член 59, параграф 1, последна алинея от Директива 2014/24 и приложение 1 към нея, икономическите оператори могат да представят вече използван в предходна процедура ЕЕДОП, стига да потвърдят, че съдържащата се в него информация все още е актуална и меродавна.
Накрая, задължението на съвместно предприятие, каквото е събирателното дружество по смисъла на нидерландското право, да представи собствен ЕЕДОП, както и ЕЕДОП за всеки от съдружниците, чийто капацитет възнамерява да използва, несъмнено представлява административна тежест, но в никакъв случай не може да се приравнява на задължение за промяна на правната форма.
С оглед на изложените по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 59, параграф 1 от Директива 2014/24, във връзка с член 2, параграф 1, точка 10 и член 63 от нея и с приложение 1 към Регламент за изпълнение 2016/7, трябва да се тълкува в смисъл, че съвместно предприятие, което, без да е юридическо лице, има формата на уредено от националното законодателство на държава членка дружество, което е вписано в търговския регистър на тази държава членка и може да е както временно, така и трайно създадено, а всичките му съдружници извършват дейност на същия пазар като него и са солидарно отговорни за точното изпълнение на поетите от него задължения, трябва да представи на възлагащия орган само своя собствен ЕЕДОП, когато възнамерява да участва самостоятелно в процедура за възлагане на обществена поръчка или да подаде оферта и ако докаже, че може да изпълни съответната поръчка, използвайки само собствен персонал и оборудване. Ако обаче счита, че за изпълнението на обществената поръчка се нуждае от собствените ресурси на някои съдружници, това съвместно предприятие следва да бъде разглеждано като използващо капацитета на други субекти, по смисъла на член 63 от Директива 2014/24, и съответно да представи не само своя собствен ЕЕДОП, но и този на всеки един от съдружниците, чийто капацитет възнамерява да използва.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

Член 59, параграф 1 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, във връзка с член 2, параграф 1, точка 10 и член 63 от нея и с приложение 1 към Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/7 на Комисията от 5 януари 2016 година за установяване на стандартния образец за единния европейски документ за обществени поръчки,

трябва да се тълкува в смисъл, че:

съвместно предприятие, което, без да е юридическо лице, има формата на уредено от националното законодателство на държава членка дружество, което е вписано в търговския регистър на тази държава членка и може да е както временно, така и трайно създадено, а всичките му съдружници извършват дейност на същия пазар като него и са солидарно отговорни за точното изпълнение на поетите от него задължения, трябва да представи на възлагащия орган само своя собствен единен европейски документ за обществени поръчки (ЕЕДОП), когато възнамерява да участва самостоятелно в процедура за възлагане на обществена поръчка или да подаде оферта и ако докаже, че може да изпълни съответната поръчка, използвайки само собствен персонал и оборудване. Ако обаче счита, че за изпълнението на обществена поръчка се нуждае от собствените ресурси на някои съдружници, това съвместно предприятие следва да бъде разглеждано като използващо капацитета на други субекти, по смисъла на член 63 от Директива 2014/24, и съответно да представи не само своя собствен ЕЕДОП, но и този на всеки един от съдружниците, чийто капацитет възнамерява да използва.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.