CELEX: 62020TJ0569
Okoliš
Uredba (EZ) br. 1367/2006
Obveza država članica da zaštite i poboljšaju kvalitetu zraka
Zahtjev za interno preispitivanje
Odbacivanje zahtjeva kao nedopuštenog

Okolnosti spora
Tužitelj, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, akcijski je odbor osnovan 2. ožujka 2011. povodom predstavljanja vizije koju općine Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilburg i ’s‑Hertogenbosch (Nizozemska) imaju u pogledu regionalne ceste N 65 i njezine okolice.
Nakon što je na nacionalnoj razini pokrenuo različite upravne i sudske postupke, tužitelj je 29. kolovoza 2019. pri Europskoj komisiji podnio pritužbu protiv Kraljevine Nizozemske. Smatrao je da su nizozemska tijela provodila nadzor i ocjenu kvalitete zraka u okolini regionalne ceste N 65 u suprotnosti s Direktivom 2008/50/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. svibnja 2008. o kvaliteti zraka i čišćem zraku za Europu (
SL 2008., L 152, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 169.). Tužitelj je smatrao da Komisija pogrešno tumači odredbu u skladu s kojom se mjere procjene kvalitete zraka moraju izvoditi na najviše deset metara od rubnika ceste.
Komisija je dopisom od 30. siječnja 2020. obavijestila tužitelja da je odlučila obustaviti postupak po pritužbi i zaključiti spis s oznakom CHAP (2019) 2512 zbog toga što joj u svojim dopisima od 6. i 21. rujna 2019. te od 8. siječnja 2020. nije dostavio nijedan novi relevantan element kojim bi se moglo opravdati pokretanje postupka zbog povrede obveze protiv Kraljevine Nizozemske.
Tužitelj je 12. ožujka 2020. podnio zahtjev za interno preispitivanje na temelju članka 10. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (
SL 2006., L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška uredba).
Komisija je dopisom od 6. srpnja 2020. odbacila zahtjev za interno preispitivanje odluke o okončanju postupka po pritužbi CHAP (2019) 2512 kao nedopušten (u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Smatrala je da dopis od 30. siječnja 2020. nije „upravni akt” u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe ni „upravni propust” u smislu njezina članka 2. stavka 1. točke (h). Naime, navela je da je ona, kao tijelo za upravni nadzor, a na temelju članka 258. UFEU‑a, sastavila dopis od 30. siječnja 2020. o obustavi postupka po pritužbi. Smatrala je da takav akt, na temelju članka 2. stavka 2. točke (b) Aarhuške uredbe, ne čini upravni akt u smislu njezina članka 2. stavka 1. točke (g).
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 7. rujna 2020. tužitelj je od Općeg suda zahtijevao da poništi pobijanu odluku.
Komisija je 25. studenoga 2020. tajništvu Općeg suda podnijela svoj odgovor na tužbu.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 3., 9. odnosno 10. prosinca 2020. Vijeće Europske unije, Kraljevina Nizozemska i Europski parlament zatražili su intervenciju u potporu Komisijinu zahtjevu.
Tužitelj je 12. siječnja 2021. tajništvu Općeg suda podnio repliku.
Odlukama od 20. siječnja 2021. predsjednica drugog vijeća Općeg suda dopustila je intervencije Vijeća odnosno Kraljevine Nizozemske i Parlamenta.
Komisija je 25. veljače 2021. tajništvu Općeg suda dostavila odgovor na repliku.
Parlament, Kraljevina Nizozemska i Vijeće 1., 2. odnosno 4. ožujka 2021. podnijeli su svoje intervencijske podneske tajništvu Općeg suda.
Opći sud (drugo vijeće) odlučio je, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika, donijeti odluku bez provođenja usmenog dijela postupka.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
uputi predmet Komisiji kako bi ga ona proglasila dopuštenim i donijela meritornu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija i Kraljevina Nizozemska od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Parlament, u biti, od Općeg suda zahtijeva da podupre Komisijine zahtjeve i odbije tužbu.
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
podupre Komisijine zahtjeve i odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi za poništenje tužitelj ističe dva tužbena razloga, pri čemu se svaki dijeli na više dijelova.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 1. i članka 9. stavaka 2. i 3. Aarhuške konvencije, članka 216. UFEU‑a, članka 1. stavka 1. točke (d), članka 2. stavka 1. točke (g) i stavka 2. te članka 10. Aarhuške uredbe
U okviru prvog tužbenog razloga, koji se dijeli na dva dijela, tužitelj ističe da je Komisija povrijedila članak 1. i članak 9. stavke 2. i 3. Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisane u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrene u ime Europske unije Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL 2005., L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.) (u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija), članak 216. UFEU‑a kao i članak 1. stavak 1. točku (d), članak 2. stavak 1. točku (g) i stavak 2. te članak 10. Aarhuške uredbe.
Prvi dio, na koji se tužitelj prvenstveno poziva, a koji se temelji na povredi članka 1. stavka 1. točke (d), članka 2. stavka 1. točke (g) i stavka 2. te članka 10. Aarhuške uredbe
U prvom dijelu, koji se prvenstveno ističe, tužitelj ističe da se postupak preispitivanja iz članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe razlikuje od postupka zbog povrede obveze na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a, da je Komisija 30. siječnja 2020. donijela pojedinačnu odluku u pitanjima okoliša s obvezujućim učinkom, da je ta odluka obuhvaćena definicijom upravnog akta u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe i da se, dakle, ta odluka može preispitivati, zbog čega se tužba protiv te odluke ne može proglasiti nedopuštenom.
Komisija, koju u tom smislu podupire Kraljevina Nizozemska, osporava te argumente.
Valja napomenuti da, na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe, svaka nevladina organizacija koja ispunjava kriterije iz članka 11. te uredbe ima pravo podnijeti zahtjev za interno preispitivanje instituciji Unije koja je donijela upravni akt u okviru prava zaštite okoliša.
Pojam upravnog akta, koji se spominje u članku 10. stavku 1. Aarhuške uredbe, definiran je u njezinu članku 2. stavku 1. točki (g) kao svaka pojedinačna mjera u okviru prava zaštite okoliša koju je poduzela institucija Unije i koja je pravno obvezujuća i ima vanjske učinke.
Člankom 2. stavkom 2. točkom (b) Aarhuške uredbe također se utvrđuju granice tog pojma upravnog akta, time što se određuje da on ne uključuje mjere koje su institucije i tijela Unije poduzeli odnosno propustili poduzeti u svojstvu tijela za upravni nadzor, primjerice na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a, koji se odnose na postupak zbog povrede obveze.
U konkretnom slučaju Komisija je kao nedopušten odbacila zahtjev za preispitivanje, koji je podnio tužitelj, dopisa od 30. siječnja 2020. – odnosno dopisa kojim navedenog tužitelja obavještava da je odlučila obustaviti postupak po pritužbi jer smatra da nema nijednog novog relevantnog elementa kojim bi se moglo opravdati pokretanje postupka zbog povrede obveze protiv Kraljevine Nizozemske.
Prije svega, Komisija je smatrala da, u skladu s člankom 2. stavkom 2. Aarhuške uredbe, interno preispitivanje nije moguće kada je riječ o mjerama koje su institucije i tijela Unije poduzeli odnosno propustili poduzeti u svojstvu tijela za upravni nadzor.
Nadalje, Komisija je ocijenila da postupak po pritužbi putem
complaint handlinga
(rješavanje pritužbi) (u daljnjem tekstu: postupak CHAP) koju je podnio tužitelj može biti prvi korak ka pokretanju postupka zbog povrede, u tom smislu da se njime Komisiji omogućava da ocjenjuje slučajeve potencijalne povrede zakonodavstva Unije koje čine države članice i da poduzme mjere za koje prosudi da su prikladne.
Osim toga, navela je da, na temelju članka 2. stavka 2. točke (b) Aarhuške uredbe, postupci zbog povrede, s jedne strane, nisu obuhvaćeni pojmom upravnog akta u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) Aarhuške uredbe ni upravnog propusta u smislu njezina članka 2. stavka 1. točke (h) te da postupci za rješavanje pritužbi, s druge strane, postoje samo kako bi joj se omogućilo da ispunjava svoju zadaću čuvarice Ugovorâ na temelju članka 17. UEU‑a te članka 258. i sljedećih UFEU‑a. Komisija je, dakle, smatrala da se takvi postupci za rješavanje pritužbi ne mogu, na temelju Aarhuške uredbe, tretirati različito od samih postupaka zbog povrede.
Usto, podsjetila je na to da je, u skladu s točkom 10. dokumenta naslovljenog „Administrativni postupci za postupanje u odnosima s podnositeljima pritužbi u pogledu primjene prava Europske unije”, priloženog Komisijinoj komunikaciji pod naslovom „Pravo EU‑a: boljom primjenom do boljih rezultata” (
SL 2017., C 18, str. 10
.), tužitelja obavijestila o razlozima zbog kojih predlaže da se postupak obustavi i pozvala ga da podnese svoja očitovanja.
Naposljetku, Komisija je napomenula da tužiteljevi dopisi od 6. i 21. rujna 2019. te od 8. siječnja 2020. nisu sadržavali nove relevantne elemente i da je stoga obustavila postupak po pritužbi.
Zbog tih je razloga Komisija odbacila tužiteljev zahtjev za interno preispitivanje kao nedopušten.
Valja utvrditi je li Komisija pravilno smatrala da je zahtjev za interno preispitivanje na temelju članka 10. stavka 1. Aarhuške uredbe, koji je podnio tužitelj, nedopušten.
Kao prvo, treba ispitati je li Komisija djelovala u svojstvu tijela za upravni nadzor na temelju postupka zbog povrede obveze, predviđenog u članku 258. UFEU‑a, kada je dopisom od 30. siječnja 2020. obustavila postupak po tužiteljevoj pritužbi i, slijedom toga, ne čini li taj dopis, na temelju članka 2. stavka 2. točke (b) Aarhuške uredbe, upravni akt u smislu njezina članka 2. stavka 1. točke (g).
Tužitelj je u svojoj pritužbi navodio da je Kraljevina Nizozemska povrijedila Direktivu 2008/50 i, konkretno, Prilog III. toj direktivi (koji se odnosi na procjenu kvalitete zraka i lokacija točaka uzorkovanja za njezino mjerenje), zbog toga što je način na koji su bile izmjerene granične vrijednosti utvrđene navedenom direktivom bio u suprotnosti s njezinim odredbama.
Komisija je dopisom od 30. siječnja 2020. obavijestila tužitelja da je odlučila obustaviti postupak po pritužbi zbog toga što joj u svojim dopisima od 6. i 21. rujna 2019. te od 8. siječnja 2020. nije dostavio nijedan novi relevantan element kojim bi se moglo opravdati pokretanje postupka zbog povrede obveze protiv Kraljevine Nizozemske.
Navedene okolnosti dovode do zaključka da se Komisijina odluka da obustavi postupak po tužiteljevoj pritužbi mora jasno razumjeti kao njezino odbijanje da pokrene postupak na temelju članka 258. UFEU‑a protiv Kraljevine Nizozemske zbog navodne povrede obveza koje ta država članica ima na temelju prava Unije.
Uostalom, to je tumačenje potvrđeno činjenicom da je do odluke o obustavi postupka po pritužbi došlo radi zaključenja postupka CHAP (2019) 2512, odnosno postupka za obradu zahtjevâ za istragu i pritužbi koje Komisija zaprimi u pogledu povreda prava Unije koje počine države članice, kao i različitim navodima u tom smislu koje je Komisija iznijela u svojem dopisu od 30. siječnja 2020.
Naime, nakon što je navela da ona nije žalbeni sud za odluke koje donesu nizozemska sudbena tijela, Komisija je nedvosmisleno istaknula da planira poduzimati radnje protiv države članice samo kada su odluke njezinih institucija u suprotnosti s pravom Unije. U tom je smislu jasno napomenula da u ovom slučaju ne postoji dovoljno indicija da bi se mogla opravdati provedba postupka zbog povrede.
U tim okolnostima tužitelj nastoji provesti razlikovanje između postupka EU Pilot i postupka CHAP te istaknuti da se razmatranje u skladu s kojim je postupak EU Pilot neodvojivo povezan s postupkom zbog povrede obveze ne može proširiti na postupak CHAP.
Prethodno valja podsjetiti na to da, u skladu sa sudskom praksom, postupak EU Pilot na određeni način „prethodi” postupku na temelju članka 258. UFEU‑a i stoga je neodvojivo povezan s postupkom zbog povrede obveze. Naime, sud Unije smatrao je da je, iako se ne temelji na toj odredbi, postupak EU Pilot dao strukturu mjerama koje je Komisija redovito poduzimala u slučaju primanja pritužbe ili kada bi postupala na vlastitu inicijativu (presuda od 25. rujna 2014., Spirlea/Komisija,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, t.
66.
) te je tako samo formalizirao ili strukturirao razmjene informacija koje su se tradicionalno odvijale između Komisije i država članica tijekom neformalne faze istrage u vezi s mogućim povredama prava Unije (presuda od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, t.
43.
).
Imajući to na umu, postavlja se pitanje o tome može li se to rasuđivanje u pogledu postupka EU Pilot proširiti i na postupak CHAP, koji je u ovom slučaju pokrenuo tužitelj.
Valja utvrditi da je postupak po pritužbi CHAP, koji je pokrenuo tužitelj, bio prvi korak koji može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a i da taj postupak nije imao druge svrhe osim da Komisiji omogući da ispuni svoju zadaću čuvarice Ugovorâ na temelju članka 17. UEU‑a i članka 258. UFEU‑a.
Razmatranje u skladu s kojim se pritužba koju je tužitelj podnio Komisiji može razumjeti samo u kontekstu postupka radi utvrđivanja povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a potkrijepljeno je zaključkom da je jedini način na koji je Komisija mogla udovoljiti navedenoj pritužbi bio upravo da protiv Kraljevine Nizozemske pokrene takav postupak (vidjeti u tom smislu rješenja od 15. siječnja 2007., Sellier/Komisija,
T‑276/06
, neobjavljeno,
EU:T:2007:6
, t.
9.
; od 16. travnja 2012., F91 Diddeléng i dr./Komisija,
T‑341/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:183
, t.
24.
i
25.
i od 21. listopada 2014., Bharat Heavy Electricals/Komisija,
T‑374/14
, neobjavljeno,
EU:T:2014:931
, t.
8.
).
Doduše, kao što je to istaknuo tužitelj, točno je da, osim do pokretanja postupka EU Pilot ili postupka zbog povrede obveze ili obustave postupka po pritužbi, postupak CHAP može voditi i do drugih mehanizama rješavanja problema te da taj postupak stoga omogućava sprečavanje postupka zbog povrede obveze protiv dotične države članice.
Međutim, s jedne strane, važno je naglasiti da su ti mogući mehanizmi rješavanja problema, koliko god bili djelotvorni, neformalni i da njihova primjena ovisi o Komisijinoj diskrecijskoj ovlasti. Ako nije zadovoljna razvojem rasprava u tom okviru, Komisija uvijek može nastaviti sa službenim postupkom. Međutim, ako se nastavi s tim službenim postupkom, on će neizbježno završiti obustavom postupka po pritužbi, otvaranjem spisa u postupku EU Pilot ili provedbom postupka radi utvrđivanja povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
S druge strane, velika sličnost između postupka CHAP i postupka EU Pilot odražava se i u činjenici da oba omogućavaju da se, povrh pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv države članice, spriječi provedba takvog postupka.
Prema tome, treba smatrati da je, jednako kao i postupak EU Pilot, postupak CHAP koji je pokrenuo tužitelj bio neodvojivo povezan s postupkom zbog povrede obveze.
Kao drugo, s obzirom na činjenicu da je postupak po pritužbi koji je pokrenuo tužitelj bio prvi korak postupka koji Komisiju može dovesti do toga da pokrene postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a i da je Komisija, dakle, djelovala u svojstvu tijela za upravni nadzor na temelju postupka za povredu obveze, dopis od 30. siječnja 2020. – kojim tužitelja obavještava da je odlučila obustaviti postupak po pritužbi – nije mogao biti upravni akt koji može biti predmet preispitivanja na temelju članka 10. Aarhuške uredbe. Naime, taj se akt člankom 2. stavkom 2. točkom (b) te uredbe jasno isključuje iz pojma upravnog akta, definiranog u članku 2. stavku 1. točki (g) navedene uredbe.
Stoga, u suprotnosti s onim što tvrdi tužitelj, njegov zahtjev za preispitivanje nije bio obuhvaćen materijalnim područjem primjene zahtjeva podnesenog na temelju članka 10. Aarhuške uredbe, s obzirom na to da je ono ograničeno njezinim člankom 2. stavkom 2.
Komisija je, dakle, pravilno kao nedopušten odbacila zahtjev na temelju članka 10. Aarhuške uredbe za interno preispitivanje odluke o obustavi postupka po pritužbi CHAP (2019) 2512.
Tužitelj uzalud pokušava dovesti u pitanje taj zaključak.
Prvo, tužitelj navodi da, time što je zahtjev za preispitivanje proglasila nedopuštenim, Komisija sprečava Opći sud da odluči o pitanjima u vezi s okolišem – u konkretnom slučaju o pravilnom tumačenju Priloga III. odjeljka C Direktive 2008/50 – i da prisvaja sudsku nadležnost koja joj ne pripada.
Taj se argument mora odbiti. Kao što to Komisija pravilno ističe, ona nije prisvojila nikakvu sudsku nadležnost, nego je samo izvršavala diskrecijsku ovlast koja joj je dodijeljena UFEU‑om i ustaljenom sudskom praksom. Naime, sud Unije naglasio je da ona raspolaže diskrecijskom ovlasti da pokrene ili ne pokrene postupak zbog povrede obveze. Pojedinci, dakle, ne mogu zahtijevati da institucija zauzme stajalište u određenom smislu. Stoga Komisija nije dužna pokrenuti postupak na temelju članka 258. UFEU‑a. Tužitelj koji je podnio pritužbu, zbog nepostojanja postupovnih prava predviđenih odredbama prava Unije koja bi mu omogućila da ga Komisija obavijesti i sasluša, nije imao mogućnost podnijeti tužbu sudu Unije protiv moguće odluke o obustavi postupka po toj pritužbi (rješenja od 14. siječnja 2004., Makedoniko Metro i Michaniki/Komisija,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, t.
46.
i od 19. studenoga 2014., Mirelta Ingatlanhasznosító/Komisija i Ombudsman,
T‑430/14
, neobjavljeno,
EU:T:2014:996
, t.
6.
; vidjeti u tom smislu i rješenje od 17. srpnja 1998., Sateba/Komisija,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, t.
42.
).
Članak 2. stavak 2. točka (b) Aarhuške uredbe u skladu je s UFEU‑om – a osobito, za potrebe ovog predmeta, s člankom 258. UFEU‑a – i s ustaljenom sudskom praksom navedenom u točki 53. ove presude jer se njime predviđa da su mjere koje su poduzete odnosno koje se propustilo poduzeti na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a isključene iz definicije upravnih akata i upravnih propusta koji mogu biti predmet preispitivanja na temelju članka 10. te uredbe.
Drugo, tužitelj pogrešno ističe da si Komisija, s obzirom na to on nema mogućnost zahtijevati preispitivanje stajališta kao odgovor na pritužbu, pripisuje isključivu nadležnost u pitanjima u vezi s okolišem. Naime, zahtjev za interno preispitivanje u ovom je slučaju nedopušten zbog razloga koji je jasno naveden u članku 2. stavku 2. točki (b) Aarhuške uredbe, odnosno zbog toga što je usmjeren protiv odluke o nepokretanju postupka zbog povrede obveze protiv države članice.
Uostalom, tužitelj ničim ne dokazuje da bi, osim u slučajevima predviđenima u članku 2. stavku 2. Aarhuške uredbe, pritužbe koje se odnose na pitanja u vezi s okolišem doživjele istu sudbinu i da bi stoga sve bile proglašene nedopuštenima.
Treće, naposljetku, tužitelj uzalud ističe da je Komisija u praksi dovela do toga da je organizacijama za zaštitu okoliša nemoguće ili pretjerano teško izvršavati prava koja one izvode i iz prava Unije i iz međunarodnih ugovora, da je na taj način povrijedila
ratio legis
Aarhuške uredbe te da je ugrozila djelotvoran pristup pravosuđu u području zaštite okoliša.
Naime, s jedne strane, Komisija je poštovala ograničenje koje je sam zakonodavac predvidio u Aarhuškoj uredbi, odnosno to da se u upravne akte ili upravne propuste koji mogu biti predmet ispitivanja na temelju članka 10. te uredbe ne uključe određeni akti ili propusti kao što su oni koji su doneseni na temelju članka 258. UFEU‑a.
S druge strane, važno je podsjetiti na to da se postupkom internog preispitivanja iz članka 10. Aarhuške uredbe nastoji nevladinim organizacijama olakšati pristup pravosuđu – s obzirom na to da one ne trebaju dokazati postojanje dovoljnog interesa niti se pozvati na povredu nekog prava kako bi mogle ostvariti to pravo u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a – i da se navedenom uredbom tim skupinama, dakle, priznaje svojstvo adresata (vidjeti u tom smislu mišljenja nezavisnog odvjetnika Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, t.
124.
i nezavisnog odvjetnika Szpunara u predmetu TestBioTech i dr./Komisija,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, t.
36.
).
Prema tome, cilj postupka internog preispitivanja uspostavljenog u članku 10. Aarhuške uredbe nije da omogući podnošenje pravnog sredstva protiv mjera koje se, zbog razloga koji nisu povezani s nepostojanjem aktivne procesne legitimacije nevladinih organizacija, ne mogu osporavati na temelju članka 263. UFEU‑a.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, prvi dio prvog tužbenog razloga treba odbiti.
Drugi dio, na koji se podredno poziva, a koji se, posredstvom prigovora nezakonitosti, temelji na tome da člankom 2. stavkom 2. točkom (b) i člankom 10. Aarhuške uredbe nisu u potpunosti provedene obveze koje proizlaze iz članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, u vezi s njezinim člankom 1., kao i na povredi članka 216. UFEU‑a
U drugom dijelu tužitelj podredno ističe prigovor nezakonitosti članka 2. stavka 2. točke (b) i članka 10. Aarhuške uredbe zbog toga što te odredbe ne predstavljaju potpunu provedbu obveza koje proizlaze iz članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije, u vezi s njezinim člankom 1., kao i povredu članka 216. UFEU‑a
Komisija – koju u tom smislu podupiru Kraljevina Nizozemska, Parlament i Vijeće – osporava argumente koje je iznio tužitelj.
Valja utvrditi da se tužiteljevo rasuđivanje temelji isključivo na rješenju Općeg suda u presudi od 14. lipnja 2012., Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
) i na rasuđivanju koje je u svojem mišljenju u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) zastupao nezavisni odvjetnik Jääskinen.
Opći je sud u presudi od 14. lipnja 2012., Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
) smatrao da je Aarhuška konvencija, poput svih drugih međunarodnih sporazuma kojih je Unija stranka, nadređena aktima sekundarnog prava Unije, da sud Unije može ispitati valjanost odredbe neke uredbe u odnosu na međunarodni sporazum samo ako to nije u suprotnosti s njegovom naravi i strukturom i da su, osim toga, njegove odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne.
Opći sud je, međutim, pojasnio, pozivajući se osobito na presude od 22. lipnja 1989., Fediol/Komisija (
70/87
,
EU:C:1989:254
) i od 7. svibnja 1991., Nakajima/Vijeće (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), da je Sud utvrdio da je na njemu da ocijeni zakonitost akta Unije u odnosu na odredbe međunarodnog sporazuma koje ne uključuju pravo pojedinca da se na njih poziva pred sudovima ako je Unija namjeravala provesti konkretnu obvezu preuzetu tim sporazumom ili ako akt sekundarnog prava izričito upućuje na točno određene odredbe tog sporazuma. Opći je sud iz toga zaključio da sud Unije mora biti u mogućnosti ocijeniti zakonitost uredbe u odnosu na međunarodni sporazum ako je cilj te uredbe provedba obveze koja se tim sporazumom nameće institucijama Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 14. lipnja 2012., Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, t.
54.
).
Opći je sud smatrao da su u predmetu o kojem je riječ ti uvjeti ispunjeni jer su, s jedne strane, tužitelji u prvostupanjskom postupku, koji se nisu pozivali na izravni učinak odredaba sporazuma, posredno, u skladu s člankom 277. UFEU‑a, doveli u pitanje valjanost odredbe Aarhuške uredbe u odnosu na Aarhušku konvenciju i jer je, s druge strane, ta uredba donesena radi postupanja u skladu s međunarodnim obvezama Unije iz članka 9. stavka 3. te konvencije, kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 1. i uvodne izjave 18. te uredbe. Stoga je Opći sud iz toga zaključio da članak 10. stavak 1. Aarhuške uredbe, zbog toga što se njime postupak internog preispitivanja predviđa samo za upravni akt koji je definiran kao „svaka pojedinačna mjera” – čime se isključuju „mjere opće primjene” – nije u skladu s člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije (presuda od 14. lipnja 2012., Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, t.
57.
,
58.
i
69.
).
Tako je, u okviru žalbenog postupka, nezavisni odvjetnik Jääskinen smatrao da je, s obzirom na svoj cilj i strukturu, članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije, dakle, djelomično odredba koja je dovoljno jasna da bi mogla biti osnova za nadzor zakonitosti u pogledu pristupa pravosuđu organizacija kojima je priznata pravna sposobnost na temelju nacionalnog zakonodavstva ili čak zakonodavstva Unije, slijedom čega ta odredba može služiti kao mjerodavan kriterij za ocjenu zakonitosti akata institucija Unije (mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, t.
95.
).
Međutim, važno je naglasiti da Sud nije slijedio rješenje koje je usvojio Opći sud, a zastupao nezavisni odvjetnik Jääskinen.
Naime, u skladu sa sudskom praksom Suda, u prilog tužbi za poništenje akta sekundarnog prava Unije ili prigovoru utemeljenom na nezakonitosti takvog akta, na odredbe međunarodnog sporazuma kojega je Unija stranka može se pozvati samo pod uvjetom, s jedne strane, da to nije protivno prirodi i strukturi tog sporazuma i, s druge strane, da su te odredbe sadržajno bezuvjetne i dovoljno precizne (presude od 3. lipnja 2008., Intertanko i dr.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, t.
45.
; od 9. rujna 2008., FIAMM i dr./Vijeće i Komisija,
C‑120/06 P i C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, t.
110.
i od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
54.
).
Sud je utvrdio da članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije ne sadržava nijednu bezuvjetnu i dovoljno preciznu obvezu takve prirode da bi izravno uređivao pravni položaj pojedinaca (presuda od 8. ožujka 2011., Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, t.
45.
). Naime, smatrao je da, s obzirom na to da su samo „pripadnici javnosti koji udovoljavaju mjerilima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom” nositelji pravâ iz članka 9. stavka 3. te konvencije, provedba i učinci te odredbe ovise o donošenju naknadnog akta (presuda od 13. siječnja 2015., Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, t.
55.
).
Prema tome, Sud je zaključio da se nije moguće pozivati na članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije, na kojem se temeljio članak 10. stavak 1. Aarhuške uredbe, u svrhu ocjene zakonitosti potonjeg (presude od 13. siječnja 2015., Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, t.
61.
). Opći je sud u nekoliko navrata navodio to rješenje (presude od 15. prosinca 2016., TestBioTech i dr./Komisija,
T‑177/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:736
, t.
50.
i od 14. ožujka 2018., TestBioTech/Komisija,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, t.
88.
).
Važno je istaknuti da je tužitelj u svojim podnescima doslovno preuzeo rasuđivanje nezavisnog odvjetnika Jääskinena iz njegova mišljenja u spojenim predmetima Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) te je samo istaknuo da stajalište koje zastupa nezavisni odvjetnik nije bilo uzeto u obzir u dovoljnoj mjeri. Međutim, nije iznio nijedan argument kojim bi se opravdao otklon Općeg suda od rješenja koje je Sud konačno usvojio u svojoj presudi od 13. siječnja 2015., Vijeće i dr./Vereniging Milieudefensie i Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije nije odredba na koju se može pozivati u svrhu ocjene zakonitosti članka 10. Aarhuške uredbe.
Iz toga slijedi da prigovor koji se temelji na nezakonitosti članka 2. stavka 2. točke (b) i članka 10. Aarhuške uredbe u pogledu članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije treba odbiti kao neosnovan.
Nijedan od tužiteljevih argumenata ne može dovesti u pitanje taj zaključak.
Kao prvo, a zbog razloga navedenog u točki 74. ove presude, tužitelj se uzalud poziva na nalaze Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom od 17. ožujka 2017., naslovljene „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union” (Nalazi i preporuke Odbora za praćenje usklađenosti u pogledu komunikacije ACCC/C/2008/32 (drugi dio) o usklađenosti Europske unije), u skladu s kojima je Komisijin pristup u suprotnosti s obvezama u vezi s pristupom pravosuđu u pitanjima okoliša koje proizlaze iz Aarhuške konvencije.
Povrh toga, iz utvrđenja koja se nalaze u izvješću izričito ne proizlazi zaključak o nezakonitosti odredbe kojom se predviđa nedopuštenost zahtjeva za interno preispitivanje na temelju članka 10. Aarhuške uredbe koji se odnosi na odluku o nepokretanju postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
Naime, Odbor za praćenje u točkama 106. do 112. svojih nalaza izrazio je rezerve u pogledu usklađenosti pojma tijela za upravni nadzor iz članka 2. stavka 2. Aarhuške uredbe. Navedeni je odbor naglasio da se Aarhuškom konvencijom iz pojma tijela javne vlasti isključuju „tijela ili institucije koje djeluju u sudbenom ili zakonodavnom svojstvu”, ali ne i tijela koja djeluju u svojstvu „tijela za upravni nadzor”. Stoga je Odbor za praćenje smatrao da je zaključak koji iz toga treba izvesti taj da se Aarhuškom konvencijom provodi razlikovanje između sudskih i upravnih postupaka te da se tijela javne vlasti isključuju samo kada djeluju u svojstvu sudova, ali ne i kada djeluju posredstvom upravnog nadzora. Odbor za praćenje zaključio je da – iako nije uvjeren da akti ili propusti svih tijela za upravni nadzor navedenih u članku 2. stavku 2. Aarhuške uredbe, kao što su to ombudsmanovi akti, trebaju podlijegati preispitivanju na temelju članka 9. stavka 3. Aarhuške konvencije – dvoji u pogledu činjenice da je opće isključenje svih upravnih akata i propusta institucija koje djeluju u svojstvu tijelâ za upravni nadzor u skladu s navedenom odredbom. Ipak, pojasnio je da ne raspolaže konkretnim primjerima povreda i da ne ide tako daleko da bi utvrdio nepoštovanje Konvencije u tom pogledu.
Dakle, iz tih se nalaza ne može izvesti zaključak da je Odbor za praćenje utvrdio da nedopuštenost zahtjeva za interno preispitivanje na temelju članka 10. Aarhuške uredbe koji se odnosi na odluku o nepokretanju postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a nije u skladu s člankom 9. stavkom 3. Aarhuške konvencije.
Kao drugo, kad je riječ o navodnoj povredi članka 216. UFEU‑a, valja utvrditi da rasuđivanje iz tužiteljevih podnesaka ni u jednom trenutku ne upućuje na tu odredbu niti pobliže određuje razloge njezine navodne povrede, kao što to ističu Komisija, Parlament i Vijeće. Stoga je valja odbiti.
U svakom slučaju, ako navodnu povredu članka 216. UFEU‑a treba razumjeti kao posljedicu činjenice da Komisija ne poštuje članak 9. stavak 3. Aarhuške konvencije, koji obvezuje institucije Unije i države članice, taj argument treba odbiti.
U članku 9. stavku 3. Aarhuške konvencije navedeno je da je „svaka stranka dužna osigurati pripadnicima javnosti, koji udovoljavaju kriterijima, ako ih ima, utvrđenima domaćim zakonodavstvom, pristup administrativnim ili sudbenim postupcima kojima se osporavaju činjenja i nečinjenja privatnih osoba i tijela vlasti koji su u suprotnosti s odredbama domaćega zakonodavstva koje se odnose na okoliš”. Iz izričaja te odredbe proizlazi da ugovorne stranke imaju široku marginu prosudbe pri određivanju načina provođenja navedenih postupaka (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2020., Mellifera/Komisija,
C‑784/18 P
, neobjavljenu,
EU:C:2020:630
, t.
88.
).
Kao treće, navodne povrede članka 1. i članka 9. stavka 2. Aarhuške konvencije ne nalaze se ni u opisu tužbenog razloga ni u njegovu obrazloženju te ih stoga treba odbiti.
Prema tome, treba odbiti drugi dio prvog tužbenog razloga.
Uzimajući u obzir ispitivanje prvog tužbenog razloga, valja smatrati da je bespredmetan tužiteljev argument u skladu s kojim je Komisija zahtijevala od Kraljevine Nizozemske da ispravi svoja interna pravila o uzorkovanju i da je to zahtijevanje dokaz da Kraljevina Nizozemska nije ispunila svoje obveze u skladu s Direktivom 2008/50.
Naime, čak i pod pretpostavkom da je Kraljevina Nizozemska počinila povredu Direktive 2008/50, ta eventualna povreda ne utječe na zakonitost pobijane odluke jer je zahtjev za preispitivanje bio odbačen zbog nedopuštenosti, a ne zbog toga što Kraljevina Nizozemska nije počinila nikakvu povredu navedene direktive.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da prvi tužbeni razlog, kako u njegovu prvom tako i u drugom dijelu, treba odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 5. Aarhuške konvencije, članaka 2. i 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, članaka 2. i 7. Povelje o temeljnim pravima, članka 3. stavka 3., članka 9., članka 168. stavka 1. i članka 191. stavaka 1. i 2. UFEU‑a kao i članaka 6., 7. i 23. i priloga III. i XI. odjeljka B Direktive 2008/50
U okviru drugog tužbenog razloga, koji se dijeli na četiri dijela, tužitelj navodi da je Komisija povrijedila članak 5. Aarhuške konvencije, članke 2. i 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., članke 2. i 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, članak 3. stavak 3., članak 9., članak 168. stavak 1. i članak 191. stavke 1. i 2. UFEU‑a kao i članke 6., 7. i 23. te priloge III. i XI. odjeljak B Direktive 2008/50.
Komisija, koju u tom smislu podupire Kraljevina Nizozemska, smatra da je tužbeni razlog bespredmetan.
Valja podsjetiti na to da je Komisija pobijanom odlukom proglasila nedopuštenim zahtjev za preispitivanje odluke o zatvaranju postupka po pritužbi. Razlog za nedopuštenost, koji se navodi u pobijanoj odluci, temelji se na činjenici da je pri donošenju navedene odluke Komisija djelovala u svojstvu tijela za upravni nadzor u smislu članka 2. stavka 2. Aarhuške uredbe i da, prema tome, ta odluka nije upravni akt u smislu članka 2. stavka 1. točke (g) navedene uredbe.
Odluka o zatvaranju postupka po pritužbi stoga ne sadržava konačne zaključke koji se odnose na pitanje o tome je li Kraljevina Nizozemska povrijedila Direktivu 2008/50. Ta je odluka sadržavala samo Komisijinu ocjenu o mogućnosti pokretanja postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a.
Međutim, tužiteljeva argumentacija iznesena u okviru drugog tužbenog razloga temelji se isključivo na argumentima u pogledu merituma, koji se temelje na povredi – koju su počinile Kraljevina Nizozemska i, posljedično, Komisija – kriterijâ procjene kvalitete zraka, odnosno kriterija izloženosti i obveze izrade plana za kvalitetu zraka predviđenih Direktivom 2008/50, kao i prava na život, utvrđenog u člancima 2. i 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i člancima 2. i 7. Povelje o temeljnim pravima, te prava na visok stupanj zaštite zdravlja ljudi, utvrđenog u članku 9., u članku 168. stavku 1. i u članku 191. stavku 1. UFEU‑a.
Iz toga slijedi da je tužbeni razlog koji je tužitelj istaknuo bespredmetan.
Prema tome, drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Tužbu valja odbiti u cijelosti, pri čemu se nije potrebno izjašnjavati o dopuštenosti tužiteljeva zahtjeva kojim se traži da se predmet uputi Komisiji kako bi ga proglasila dopuštenim i donijela meritornu odluku.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje vlastitih i Komisijinih troškova, u skladu s njezinim zahtjevom.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice i institucije koje su intervenirale u postupak snose svoje troškove. Stoga će Kraljevina Nizozemska, Parlament i Vijeće snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Stichting Comitéu N 65 Ondergronds Helvoirt nalaže se snošenje vlastitih troškova i troškova Europske komisije.

3.
Kraljevina Nizozemska, Europski parlament i Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 15. prosinca 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski