CELEX: 62019TJ0399
Concorrenza
Abuso di posizione dominante
Mercati del gas dell’Europa centrale e orientale
Decisione di rigetto di una denuncia
Difetto di interesse dell’Unione
Eccezione dell’azione statale
Obbligo di esame diligente
Diritti procedurali ai sensi del regolamento (CE) n. 773/2004

Fatti
La ricorrente, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., è la società madre del gruppo PGNiG, attivo nel settore del gas e del petrolio, principalmente in Polonia. Tale gruppo esercita, in particolare, attività di esplorazione e produzione di gas e petrolio greggio nonché di importazione, vendita e distribuzione di gas.
La ricorrente chiede l’annullamento della decisione C(2019) 3003 final della Commissione europea, del 17 aprile 2019, relativa a un rigetto della denuncia (caso AT.40497 – Prezzi del gas in Polonia) (in prosieguo: la «decisione impugnata»), adottata a seguito della denuncia che essa aveva presentato nei confronti della Gazprom PJSC e di alcune sue società figlie, tra cui la Gazprom export LLC (in prosieguo, congiuntamente: la «Gazprom»).
Sui procedimenti nei casi AT.39816 e AT.40497
Tra il 2011 e il 2015, la Commissione ha adottato diversi provvedimenti al fine di indagare sul funzionamento dei mercati del gas in Europa centrale e orientale nonché, in particolare, per esaminare, alla luce del divieto di abuso di posizione dominante stabilito all’articolo 102 TFUE, la conformità di talune pratiche della Gazprom che incidevano su tali mercati e, più in particolare, su quelli della Bulgaria, della Repubblica ceca, dell’Estonia, della Lettonia, della Lituania, dell’Ungheria, della Polonia e della Slovacchia (in prosieguo, congiuntamente: i «PECO coinvolti»). In tale contesto, la Commissione ha inviato, tra l’altro, richieste di informazioni alla ricorrente. Il procedimento amministrativo corrispondente a tale indagine è stato registrato con il riferimento «Caso AT.39816 – Forniture di gas a monte in Europa centrale e orientale» (in prosieguo: il «caso AT.39816»).
Nell’ambito di tale caso, dopo avere avviato il procedimento previsto all’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
), e all’articolo 2 del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2004, L 123, pag. 18
), il 22 aprile 2015 la Commissione ha inviato alla Gazprom, conformemente all’articolo 10 del regolamento n. 773/2004, una comunicazione degli addebiti (in prosieguo: la «CA»). In tale comunicazione, la Commissione aveva concluso, in via preliminare, che la Gazprom deteneva una posizione dominante sui mercati nazionali della fornitura di gas all’ingrosso a monte nei PECO coinvolti e che, in violazione dell’articolo 102 TFUE, essa abusava di tale posizione mettendo in atto una strategia anticoncorrenziale al fine di frammentare ed isolare detti mercati e impedire in tal modo la libera circolazione del gas in tali paesi.
La Commissione aveva ritenuto che tale strategia della Gazprom comprendesse tre insiemi di pratiche anticoncorrenziali lesive per i suoi clienti nei PECO coinvolti, vale a dire pratiche basate sul fatto che, in primo luogo, la Gazprom avrebbe imposto restrizioni territoriali nell’ambito dei suoi contratti di fornitura di gas con grossisti e con alcuni clienti industriali nei PECO coinvolti, in secondo luogo, dette restrizioni territoriali avrebbero permesso alla Gazprom di attuare una politica dei prezzi sleale in cinque dei PECO coinvolti, vale a dire Bulgaria, Estonia, Lettonia, Lituania e Polonia e, in terzo luogo, per quanto concerne la Bulgaria e la Polonia, la Gazprom avrebbe subordinato le sue forniture di gas all’ottenimento di talune garanzie, da parte dei grossisti, relative ad alcune infrastrutture di trasporto del gas. Per quanto riguarda più in particolare la Polonia, tali garanzie avrebbero riguardato l’accettazione da parte del grossista polacco, vale a dire la ricorrente, del rafforzamento del controllo della Gazprom sulla gestione del tratto polacco del gasdotto Yamal, uno dei principali gasdotti di transito in Polonia (in prosieguo: gli «addebiti Yamal»).
Il 29 settembre 2015, la Gazprom ha risposto alla CA contestando le riserve della Commissione sotto il profilo della concorrenza. Il 14 febbraio 2017, pur continuando a contestare tali riserve, essa ha presentato un progetto di impegni ai sensi dell’articolo 9 del regolamento n. 1/2003.
Il 16 marzo 2017, sempre nel caso AT.39816, al fine di raccogliere le osservazioni delle parti interessate su tali progetti di impegni, la Commissione ha pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
una comunicazione ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003 (
GU 2017, C 81, pag. 9
), che conteneva una sintesi del caso AT.39816 nonché il contenuto essenziale del progetto di impegni in parola e accordava a tali parti un termine di sette settimane a decorrere dalla suddetta data per presentare le loro osservazioni (in prosieguo: il «test di mercato»). Successivamente, in particolare, la ricorrente, il presidente dell’Urząd Regulacji Energetyki (Ufficio per la regolamentazione dell’energia, Polonia; in prosieguo: l’«Ufficio polacco») e la Gaz‑System S.A., gestore del tratto polacco del gasdotto Yamal, hanno presentato osservazioni.
Il 9 marzo 2017, parallelamente al procedimento amministrativo avviato dalla Commissione nel caso AT.39816, la ricorrente ha presentato, ai sensi dell’articolo 5 del regolamento n. 773/2004, una denuncia che faceva riferimento a tale caso AT.39816 e denunciava pratiche abusive da parte della Gazprom (in prosieguo: la «denuncia»).
Il 29 marzo 2017, la Commissione ha accusato ricevuta della denuncia, che è stata successivamente registrata nell’ambito di un procedimento separato, con il riferimento «Caso AT.40497 – Prezzi del gas in Polonia» (in prosieguo: il «caso AT.40497»).
Con lettera del 31 marzo 2017 indirizzata alla ricorrente, la Commissione ha rilevato che le pratiche descritte nella denuncia e quelle interessate dal progetto di impegni sembravano sovrapporsi e l’ha invitata a presentare osservazioni nell’ambito del test di mercato. Dopo avere ottenuto una proroga del termine applicabile, la ricorrente ha depositato le proprie osservazioni su tale progetto in data 19 maggio 2017, come indicato al punto 7 supra.
Il 15 maggio 2017, nel caso AT.40497, la Gazprom ha trasmesso alla Commissione le proprie osservazioni sulla denuncia.
Il 23 gennaio 2018, la Commissione, conformemente all’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, ha comunicato per iscritto alla ricorrente la sua intenzione di respingere la denuncia e l’ha invitata a presentare osservazioni scritte entro un termine di quattro settimane (in prosieguo: la «lettera sull’intenzione di rigetto»). In tale contesto, la Commissione le ha inoltre trasmesso una versione non riservata della CA emessa nel caso AT.39816 e una versione non riservata delle osservazioni della Gazprom su detta denuncia.
Il 2 marzo 2018, la ricorrente ha presentato osservazioni in risposta alla lettera sull’intenzione di rigetto. Oltre ad esprimere la propria insoddisfazione riguardo alle conclusioni provvisorie contenute nella suddetta lettera, la ricorrente ha affermato in particolare che riteneva di non avere ricevuto tutti i documenti sui quali si basava la posizione della Commissione e che la versione non riservata della CA, emessa nel caso AT.39816, che le era stata trasmessa non conteneva taluni passaggi indispensabili.
Il 24 maggio 2018, nell’ambito del caso AT.39816 e dopo che la Gazprom aveva presentato un progetto modificato di impegni a seguito del test di mercato, la Commissione ha adottato la decisione C(2018) 3106 final, relativa a un procedimento a norma dell’articolo 102 TFUE e dell’articolo 54 dell’Accordo SEE (Caso AT.39816 – Forniture di gas a monte in Europa centrale e orientale), con la quale ha approvato e reso obbligatori gli impegni assunti dalla Gazprom e ha chiuso il procedimento amministrativo in tale caso concludendo che non occorreva più adottare ulteriori provvedimenti riguardo alle pratiche identificate nella CA. Il 15 ottobre 2018, la ricorrente ha proposto un ricorso avverso tale decisione dinanzi al Tribunale, iscritto a ruolo con il numero T‑616/18.
Il 5 settembre 2018, nel caso AT.40497, la ricorrente si è rivolta al consigliere‑auditore per ottenere taluni documenti di tale caso, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (
GU 2011, L 275, pag. 29
). Il 17 settembre seguente, il consigliere‑auditore l’ha informata che trasmetteva la sua domanda alla direzione generale (DG) della concorrenza, competente a rispondervi. Il 25 settembre 2018, la Commissione ha informato la ricorrente che aveva adottato la propria posizione sulla base dei documenti che le aveva già comunicato e ha rifiutato di accordarle l’accesso ad altri passaggi della CA.
Il 17 aprile 2019, la Commissione ha chiuso il procedimento nel caso AT.40497 adottando la decisione impugnata.
Sulla decisione impugnata
Nella decisione impugnata, la Commissione ha operato una distinzione tra le allegazioni della denuncia che corrispondevano alle riserve sotto il profilo della concorrenza coperte dagli impegni resi obbligatori con la decisione adottata nel caso AT.39816 e le altre allegazioni formulate in detta denuncia nei confronti della Gazprom.
Così, per quanto riguarda le prime allegazioni, la Commissione ha ritenuto, in sostanza, che i comportamenti considerati fossero adeguatamente tenuti in conto da detti impegni (v. sezioni 2.2 e 2.3 della decisione impugnata). Per quanto riguarda le altre allegazioni, la Commissione le ha esaminate in ordine successivo nella sezione 2.4 della decisione impugnata, intitolata «Aspetti non coperti dagli impegni» (Matters not covered by the commitments).
Nell’ambito della sezione 2.4.1, intitolata «L’addebito relativo al gasdotto Yamal» (The Objection concerning the Yamal Pipeline), la Commissione ha esaminato le allegazioni della denuncia secondo le quali la Gazprom, nel contesto di una carenza nella fornitura riscontrata dalla ricorrente nel 2009 e nel 2010 a causa dell’inadempimento della Gazprom‑RosUkrEnergo AG (in prosieguo: la «RUE»), una società figlia ucraina della Gazprom, avrebbe subordinato la conclusione di un contratto per la fornitura a breve termine di volumi di gas supplementari a condizioni estranee all’oggetto di tale contratto (in prosieguo: le «allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture»). Tali condizioni sono riassunte come, in primo luogo, la rinuncia ad un credito nei confronti di detta società figlia della Gazprom, in secondo luogo, il consenso della ricorrente a che la System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (in prosieguo: la «EuRoPol»), società proprietaria delle infrastrutture del tratto polacco del gasdotto Yamal, detenuta dalla ricorrente e dalla Gazprom, rinunciasse ad un credito nei confronti di quest’ultima pari a [
riservato
] (
) dollari statunitensi (USD), in terzo luogo, la modifica dello statuto della EuRoPol volta a conferire alla Gazprom un diritto di veto su talune decisioni adottate dalla EuRoPol, e, in quarto luogo, l’inserimento di talune clausole nel contratto concluso tra la EuRoPol e la Gaz‑System riguardo alla gestione da parte di quest’ultima del suddetto tratto (v. punto 18, terzo e settimo trattino, della decisione impugnata).
Sempre riguardo alle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture, la Commissione ha ricordato la posizione sostenuta dalla ricorrente prima di esporre la propria valutazione, ogni volta in riferimento a due argomenti, vale a dire, in primo luogo, la decisione dell’Ufficio polacco del 19 maggio 2015 adottata tramite il suo presidente e che certifica la Gaz‑System come gestore di rete indipendente per il tratto polacco del gasdotto Yamal (in prosieguo: la «decisione di certificazione») e, in secondo luogo, l’imposizione alla ricorrente di garanzie relative all’infrastruttura.
Nell’ambito dell’esame di tale seconda questione, la Commissione ha considerato, sotto la menzione «La coercizione statale non poteva essere esclusa» (State compulsion defence could not be excluded), che non era escluso che l’eccezione dell’azione statale fosse applicabile alle pratiche oggetto delle allegazioni in questione, dato che non si poteva escludere, in sostanza, che il comportamento della Gazprom le fosse stato imposto dal diritto russo o da pressioni insostenibili delle autorità russe, cosicché tale comportamento poteva non essere autonomo ai sensi dell’articolo 102 TFUE e l’eventuale restrizione della concorrenza di cui si trattava poteva non essere imputabile a detta impresa. Su tale punto, la Commissione ha rilevato, in particolare, che la costruzione e il funzionamento del tratto polacco del gasdotto Yamal erano regolati da un accordo intergovernativo concluso nel 1993 tra la Repubblica di Polonia e la Federazione Russa nonché da protocolli addizionali successivi (in prosieguo, congiuntamente: gli «accordi Polonia‑Russia»).
Nell’ambito della sezione 2.4.2, intitolata «Riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015» (Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015), la Commissione ha esaminato le allegazioni della denuncia secondo le quali la Gazprom avrebbe ridotto abusivamente le sue forniture di gas nell’inverno 2014/2015 al fine di impedire eventuali riesportazioni di gas verso l’Ucraina (in prosieguo: le «allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015»). A causa di tali riduzioni, i volumi forniti dalla Gazprom alla ricorrente sarebbero stati inferiori ai volumi concordati nel loro contratto, il che avrebbe provocato a quest’ultima un danno finanziario, tenuto conto in particolare degli elevati costi di interconnessione che essa aveva dovuto sostenere per importare gas dall’Europa occidentale (v. punto 18, quinto trattino, della decisione impugnata).
Le sezioni 2.4.3 e 2.4.4 della decisione impugnata riguardano allegazioni relative, rispettivamente, al trasferimento di proprietà della rete bielorussa di trasporto del gas e ad asserite violazioni dei diritti procedurali della ricorrente in quanto denunciante.
La Commissione ha respinto, per vari motivi, tutte le allegazioni di cui alla sezione 2.4 della decisione impugnata e ha respinto la denuncia in applicazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, ritenendo che non vi fossero motivi sufficienti per proseguire l’indagine.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 25 giugno 2019, la ricorrente ha proposto il presente ricorso. Il controricorso, la replica e la controreplica sono stati depositati, rispettivamente, il 20 settembre 2019, il 6 novembre 2019 e il 9 gennaio 2020.
Con atto separato che accompagnava il ricorso, la ricorrente ha chiesto al Tribunale, in forza dell’articolo 152 del regolamento di procedura del Tribunale, di pronunciarsi sulla causa secondo il procedimento accelerato. Con decisione del 2 agosto 2019, il Tribunale ha respinto tale istanza.
Il 4 ottobre 2019, a seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 ottobre 2019, la Gazprom ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con ordinanza del 5 dicembre 2019, il presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale, sentite le parti principali, ha ammesso tale intervento. Il 17 gennaio 2020, la Gazprom ha depositato una memoria di intervento e la ricorrente ha depositato osservazioni su detta memoria il 21 febbraio 2020.
Con decisione del 28 maggio 2020, il presidente dell’Ottava Sezione ha deciso, ai sensi dell’articolo 67, paragrafo 2, del regolamento di procedura, in combinato disposto con l’articolo 19, paragrafo 2, del medesimo regolamento, tenuto conto delle particolari circostanze della presente causa, di concederle una trattazione prioritaria.
L’8 giugno 2020, su proposta dell’Ottava Sezione, il Tribunale ha deciso, in applicazione dell’articolo 28 del regolamento di procedura, di rinviare la presente causa dinanzi all’Ottava Sezione ampliata. A causa di un impedimento di un membro di tale sezione ampliata, il presidente del Tribunale è stato designato al fine di integrare la sezione con decisione del 15 giugno 2020.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Ai fini di tale fase, nell’ambito di misure di organizzazione del procedimento, la ricorrente e la Commissione sono state invitate a rispondere per iscritto a quesiti posti dal Tribunale e la Commissione è stata inoltre invitata a produrre taluni documenti. La ricorrente e la Commissione hanno depositato le loro risposte a tali quesiti, rispettivamente, il 3 dicembre e l’8 dicembre 2020 e la Commissione ha prodotto, in allegato alle sue risposte, i documenti richiesti.
Per motivi legati alla crisi sanitaria dovuta alla COVID‑19 e a seguito delle richieste formulate da alcune delle parti, il presidente dell’Ottava Sezione ampliata ha deciso di rinviare l’udienza, inizialmente fissata per il 22 gennaio 2021.
Le difese orali delle parti e le risposte di queste ultime ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite all’udienza del 20 maggio 2021. In tale occasione, il Tribunale ha inoltre comunicato di avere preso nota delle osservazioni sulla relazione d’udienza presentate dalla Commissione il 27 aprile 2021.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
ordinare alla Commissione di produrre tutti i documenti relativi al caso AT.40497 diversi da quelli allegati al ricorso;
–
in via principale, annullare parzialmente la decisione impugnata, nella misura in cui respinge le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture e le allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015, e, in subordine, annullare la decisione impugnata nella sua interezza;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione, sostenuta dalla Gazprom, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere la domanda di misure di organizzazione del procedimento;
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente deduce cinque motivi, riguardanti, rispettivamente:
–
il primo, uno sviamento di potere, in quanto la Commissione, da un lato, ha adottato la decisione impugnata, nella misura in cui essa si fonda sull’eventuale applicazione della cosiddetta eccezione dell’azione statale in relazione alle condotte addebitate alla Gazprom, su una base giuridica erronea, ossia l’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, anziché l’articolo 10 del regolamento n. 1/2003, e, dall’altro, ha deciso di esaminare la denuncia nell’ambito di un nuovo procedimento (caso AT.40497) al fine di limitare il diritto della ricorrente di essere sentita nell’ambito del caso AT.39816;
–
il secondo, una violazione dell’articolo 102 TFUE, in quanto la Commissione ha ammesso come elemento di esenzione dalla responsabilità per un abuso di posizione dominante la coercizione statale esercitata da uno Stato terzo;
–
il terzo, una violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, dell’articolo 296 TFUE nonché dell’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), dovuta all’omessa comunicazione, nella lettera sull’intenzione di rigetto, di tutte le informazioni pertinenti e all’omessa trasmissione, con detta lettera, dei documenti sui quali si basava la valutazione provvisoria della Commissione;
–
il quarto, una violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 e dell’articolo 296 TFUE, dovuta all’inosservanza dell’obbligo di procedere a un esame diligente di tutte le circostanze di fatto e di diritto esposte nella denuncia nonché dell’obbligo di motivazione;
–
il quinto, una violazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE, dovuta a errori manifesti di valutazione relativi, da un lato, alla decisione di certificazione e, dall’altro, alle allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015.
Il presente ricorso, nei suoi diversi motivi, riguarda essenzialmente le sezioni 2.4.1 e 2.4.2 della decisione impugnata, vertenti, da un lato, sulle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture e, dall’altro, sulle allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015.
Il Tribunale ritiene opportuno esaminare anzitutto il terzo motivo di ricorso.
Sul terzo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, e dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 47 della Carta
La ricorrente addebita alla Commissione, da un lato, di non avere menzionato informazioni pertinenti nella lettera sull’intenzione di rigetto e, dall’altro, di non averle trasmesso tutti i documenti sui quali si fondavano la valutazione provvisoria emessa in tale lettera e la valutazione contenuta nella decisione impugnata. Così facendo, la Commissione avrebbe violato i diritti della ricorrente di essere sentita e informata, sanciti dagli articoli 7, paragrafo 1, e 8, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 47 della Carta.
Per quanto riguarda la violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, la ricorrente sostiene che, ai sensi di tale disposizione, la Commissione deve fornire al denunciante tutti gli elementi di fatto e di diritto sui quali si basa, affinché quest’ultimo possa reagire utilmente.
Tuttavia, la Commissione non avrebbe indicato chiaramente nella lettera sull’intenzione di rigetto che il rigetto delle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture (descritte al punto 19 supra) si basava sulla possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale, tenuto conto dell’esistenza di una coercizione statale risultante dal diritto russo. Essa si sarebbe limitata, ai punti da 96 a 106 di detta lettera, a ricordare l’importanza del «carattere intergovernativo» delle relazioni nel settore del gas, che poteva avere condizionato il comportamento della Gazprom, e a fare vaghi riferimenti a disposizioni degli accordi Polonia‑Russia senza tuttavia metterne il contenuto in relazione con tale comportamento. L’unico accenno al diritto russo si riscontrerebbe al punto 102 della suddetta lettera, che conterrebbe una mera congettura priva di qualunque riferimento documentale che consentisse alla ricorrente di ricostruire il ragionamento della Commissione e quindi di rispondervi.
La Commissione, dal canto suo, considera che il contenuto degli accordi Polonia‑Russia, talune affermazioni contenute nella denuncia e il contenuto di una lettera del 30 agosto 2016 del Ministro dell’Energia russo al suo omologo polacco (in prosieguo: la «lettera del 30 agosto 2016») erano sufficienti a giustificare la sua conclusione provvisoria riguardo agli addebiti Yamal.
Così, la Commissione sostiene di avere esposto al punto 102 della lettera sull’intenzione di rigetto che i suoi dubbi si fondavano sugli eventuali obblighi imposti alla Gazprom dal diritto russo o dallo status ai sensi di tale diritto degli accordi Polonia‑Russia. Inoltre, nella lettera in parola, la Commissione avrebbe precisato quali disposizioni di detti accordi regolavano le questioni relative alla costruzione e al funzionamento del tratto polacco del gasdotto Yamal e costituivano le basi per la conclusione dei contratti di fornitura di gas tra la Gazprom e la ricorrente. Infine, la Commissione avrebbe anche indicato nella suddetta lettera che alcuni elementi della denuncia sembravano indicare che la Federazione Russa, e non la Gazprom, fosse all’origine della subordinazione della stipula di contratti di fornitura di gas all’ottenimento di garanzie prive di nesso con tali contratti e che le questioni relative alle forniture di gas avessero un carattere intergovernativo.
Quanto al resto, nella misura in cui la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto fare riferimento ad atti legislativi o ad altri documenti, tale posizione deriverebbe dall’erronea convinzione che la Commissione sia tenuta ad effettuare constatazioni certe o, quanto meno, altamente probabili, mentre un obbligo siffatto non s’imporrebbe nell’ambito del rigetto di una denuncia.
Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, quando la Commissione ritiene che, sulla base delle informazioni in suo possesso, non sussistano motivi sufficienti per agire a seguito della denuncia, informa il denunciante dei relativi motivi e stabilisce il termine entro il quale questi può presentare osservazioni scritte.
A tale proposito, secondo costante giurisprudenza, la Commissione dispone di un potere discrezionale nel trattare le denunce e ha pertanto il diritto di attribuire un diverso grado di priorità alle denunce con cui viene adita, il che implica la facoltà di respingere una denuncia per mancanza di interesse dell’Unione europea sufficiente alla prosecuzione dell’esame della pratica (v. sentenza del 16 maggio 2017, Agria Polska e a./Commissione,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punti
e
e giurisprudenza citata).
Poiché la valutazione dell’interesse che una denuncia in materia di concorrenza presenta per l’Unione dipende dalle circostanze di fatto e di diritto di ciascun caso di specie, non occorre né limitare il numero dei criteri di valutazione cui la Commissione può riferirsi né, al contrario, imporle il ricorso esclusivo a determinati criteri. In ogni caso, quando tale istituzione decide di non avviare un’indagine, essa non è tenuta a dimostrare, a sostegno di una siffatta decisione, l’assenza di un’infrazione (v. sentenza del 16 maggio 2017, Agria Polska e a./Commissione,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punti
e
e giurisprudenza citata).
Il potere discrezionale della Commissione non è tuttavia illimitato. Quando le istituzioni dispongono di un potere discrezionale, il rispetto delle garanzie offerte dall’ordinamento giuridico dell’Unione nei procedimenti amministrativi riveste un’importanza ancor più fondamentale. Fra tali garanzie figurano, in particolare, l’obbligo di prendere in considerazione, esaminandoli attentamente, tutti gli elementi di diritto e di fatto pertinenti, segnatamente quelli messi a sua disposizione dal denunciante (v. sentenze del 16 ottobre 2013, Vivendi/Commissione,
T‑432/10
, non pubblicata,
EU:T:2013:538
, punto
e giurisprudenza citata, e del 16 maggio 2017,Agria Polska e a./Commissione,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punto
e giurisprudenza citata), e l’obbligo di sentire utilmente il denunciante, al fine di decidere del seguito da dare alla denuncia presentata dal medesimo.
Nel caso di specie, si deve rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha esaminato le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture nell’ambito della sezione 2.4.1, intitolata «L’addebito concernente il gasdotto Yamal» (The Objection concerning the Yamal Pipeline), e, più in particolare, ai punti da 99 a 110 di tale decisione. Da detta decisione e dalla lettera sull’intenzione di rigetto, corroborate dalle risposte della Commissione ai quesiti del Tribunale, risulta che tali allegazioni sono state respinte per un motivo attinente alla limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE e basato su due giustificazioni, una relativa alla possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale (state action doctrine o, secondo i termini della menzionata decisione, state compulsion defence) e l’altra relativa alla decisione di certificazione adottata dall’Ufficio polacco.
In precedenza, nella lettera sull’intenzione di rigetto, anteriore all’adozione della decisione impugnata, la Commissione aveva considerato, allo stesso modo, che non vi erano motivi sufficienti per indagare ulteriormente sulle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture, in ragione della limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE (v. punti107 e 108 di detta lettera). Siffatta conclusione provvisoria si basava del pari su due giustificazioni, vale a dire, da un lato, la decisione di certificazione e, dall’altro, il contesto intergovernativo delle relazioni tra la Repubblica di Polonia e la Federazione Russa in materia di gas (tali giustificazioni sono esaminate, rispettivamente, ai punti da 92 a 95 e da 96 a 106 della lettera sull’intenzione di rigetto).
L’asserita violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 riguarda tale seconda giustificazione, relativa al contesto intergovernativo delle relazioni tra la Repubblica di Polonia e la Federazione russa in materia di gas.
A questo proposito, nella lettera sull’intenzione di rigetto, tenuto conto del contesto intergovernativo che caratterizza le relazioni nel settore del gas in Polonia e in Russia, la Commissione aveva evocato, in primo luogo, talune disposizioni degli accordi Polonia‑Russia e il fatto che detti accordi stabilirebbero un insieme esaustivo di norme relative alla costruzione e alla gestione del gasdotto Yamal e prevederebbero la conclusione del contratto di fornitura di gas tra la ricorrente e la Gazprom. In secondo luogo, essa aveva rilevato che il ruolo chiave dei governi polacco e russo risultava altresì dalla denuncia presentata dalla ricorrente. In terzo luogo, la Commissione aveva fatto riferimento al ruolo eventualmente svolto dalla Federazione Russa e a specifiche disposizioni degli accordi Polonia‑Russia per spiegare che i fatti asseriti e addebitati alla Gazprom non erano necessariamente imputabili a tale impresa.
Tuttavia, si deve constatare che la nozione dell’eccezione dell’azione statale non appare affatto nelle considerazioni pertinenti della lettera sull’intenzione di rigetto.
Orbene, si deve ricordare che l’eccezione dell’azione statale consente di escludere un comportamento anticoncorrenziale dall’ambito di applicazione degli articoli 101 TFUE e 102 TFUE e, pertanto, di esonerare le imprese dalla responsabilità per siffatto comportamento quando esso sia loro imposto da una normativa nazionale, da un contesto giuridico creato da tale normativa o da pressioni insostenibili esercitate dalle autorità nazionali. Gli articoli 101 TFUE e 102 TFUE si applicano invece nel caso in cui sussista la possibilità che la concorrenza sia ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese (v. sentenze dell’11 novembre 1997, Commissione e Francia/Ladbroke Racing,
C‑359/95 P e C‑379/95 P
,
EU:C:1997:531
, punti
e
e giurisprudenza citata; del 18 settembre 1996, Asia Motor France e a./Commissione,
T‑387/94
,
EU:C:1996:120
, punti
e
e giurisprudenza citata, e dell’11 dicembre 2003, Strintzis Lines Shipping/Commissione,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punto
e giurisprudenza citata).
Inoltre, secondo la giurisprudenza, tale eccezione deve essere applicata in modo restrittivo (v. sentenze del 30 marzo 2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Commissione,
T‑513/93
,
EU:T:2000:91
, punto
e giurisprudenza citata, e dell’11 dicembre 2003, Strintzis Lines Shipping/Commissione,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punto
e giurisprudenza citata). Così, il giudice dell’Unione ha in particolare considerato che la Commissione può respingere le denunce per carenza d’autonomia da parte delle imprese denunciate solo se emerge, in base a indizi obiettivi, pertinenti e concordanti, che detto comportamento è stato loro unilateralmente imposto dalle autorità nazionali che hanno esercitato pressioni insostenibili, come ad esempio, la minaccia di adottare misure statali che potevano pregiudicarle seriamente (v. sentenza del 18 settembre 1996, Asia Motor France e a./Commissione,
T‑387/94
,
EU:C:1996:120
, punti
e
e giurisprudenza citata).
Pertanto, tenuto conto del carattere particolare, comportante l’esonero dalla responsabilità, dell’eccezione dell’azione statale, e del fatto che la giurisprudenza non ne ha ammesso l’applicazione in caso di coercizione statale esercitata da uno Stato terzo, la Commissione avrebbe dovuto, per consentire alla ricorrente di essere ascoltata utilmente sui motivi di rigetto della denuncia, indicare espressamente nella lettera sull’intenzione di rigetto che la valutazione provvisoria relativa alla limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE si basava su un possibile caso di applicazione della suddetta eccezione. La Commissione non poteva aspettarsi che la ricorrente discernesse tale giustificazione implicita negli elementi addotti in detta lettera.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della Commissione secondo cui, al punto 102 della lettera sull’intenzione di rigetto, essa ha rilevato che la mancata ratifica degli accordi Polonia‑Russia da parte della Repubblica di Polonia non aveva necessariamente effetto sugli obblighi imposti alla Gazprom ai sensi del diritto russo e sul riconoscimento concesso a detti accordi in forza di tale diritto.
Infatti, tale allusione non può essere considerata sufficientemente precisa e la Commissione non adempie l’obbligo di informazione ad essa incombente in forza dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 trasmettendo un indizio relativo all’invocazione, in sostanza, dell’eccezione dell’azione statale. Tale constatazione si impone a maggior ragione in quanto dalla formulazione del punto 102 della lettera sull’intenzione di rigetto, interpretato alla luce del punto 99 di detta lettera, si evince che la Commissione mirava principalmente a rispondere ad un’obiezione sollevata dalla ricorrente nelle sue osservazioni presentate nell’ambito del test di mercato relativo al caso AT.39816.
Inoltre, il contenuto delle osservazioni svolte dalla ricorrente in risposta alla lettera sull’intenzione di rigetto conferma che essa non ha compreso che la Commissione, evocando gli accordi Polonia‑Russia e l’ordinamento giuridico russo, faceva riferimento alla possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale. In tali osservazioni, la ricorrente ha sottolineato che, a suo avviso, detti accordi non regolavano il comportamento della Gazprom in modo tale da spiegare i comportamenti anticoncorrenziali addebitati a tale impresa, senza mai evocare la suddetta eccezione.
Si deve quindi ritenere che la Commissione abbia violato l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004.
Tuttavia, conformemente a una giurisprudenza costante, detta violazione può comportare l’annullamento totale o parziale della decisione impugnata soltanto se è dimostrato che, in assenza di tale violazione, il procedimento nel caso AT.40497 sarebbe potuto giungere ad un risultato differente e che, di conseguenza, la decisione impugnata avrebbe potuto avere un diverso contenuto (v. sentenze dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punto
e giurisprudenza citata, e dell’11 settembre 2014, Gold East Paper e Gold Huasheng Paper/Consiglio,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, punto
e giurisprudenza citata; v. altresì, in tal senso, sentenza del 29 ottobre 1980, van Landewyck e a./Commissione, da
209/78 a 215/78 e 218/78
, non pubblicata,
EU:C:1980:248
, punto
).
Al fine di valutare se, in mancanza di tale violazione, il procedimento sarebbe potuto giungere ad un risultato differente e se la decisione impugnata avrebbe potuto avere un diverso contenuto, si deve rilevare che, a sostegno dei motivi primo, secondo e quarto sollevati nell’ambito del procedimento contenzioso dinanzi al Tribunale, la ricorrente ha addotto, in particolare, argomenti che respingono, per principio, l’applicazione nel caso di specie dell’eccezione dell’azione statale, che mettono in discussione l’esame diligente della denuncia da parte della Commissione e che contestano le valutazioni e la motivazione addotte in concreto per giustificare che non si poteva escludere che tale eccezione si applicasse ai comportamenti della Gazprom.
Anzitutto, per quanto riguarda il principio di applicazione dell’eccezione dell’azione statale, la ricorrente ha sostenuto, nell’ambito del secondo motivo di ricorso, che tale eccezione non poteva essere applicata in una situazione come quella del caso di specie, vale a dire una situazione nella quale, da un lato, la coercizione statale sarebbe esercitata da uno Stato terzo, nella fattispecie la Federazione Russa, e non da uno Stato membro, e, dall’altro, l’impresa interessata, nella fattispecie la Gazprom, sarebbe controllata da tale Stato terzo e potrebbe avere chiesto essa stessa l’esercizio della coercizione.
Orbene, non si può escludere che la coercizione statale cui si riferisce l’eccezione dell’azione statale possa essere esercitata da uno Stato terzo (v., in tal senso, sentenza del 30 settembre 2003, Atlantic Container Line e a./Commissione,
T‑191/98 e da T‑212/98 a T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, punti da
a
). Tuttavia, resta il fatto che, considerata in particolare l’applicazione restrittiva di tale eccezione, la Commissione deve tenere conto, nell’ambito del suo esame delle circostanze di fatto e di diritto relative a una denuncia e, più in particolare, del grado di autonomia di un’impresa, dell’eventuale porosità tra detta impresa e le strutture statali che sono all’origine della coercizione di cui trattasi.
A tale proposito, risulta proprio dal ricorso che la ricorrente avrebbe potuto invocare, durante il procedimento amministrativo, circostanze pertinenti relative alla valutazione dell’esistenza e delle implicazioni di tale porosità nel caso di specie, tenuto conto, in particolare, degli interventi della Federazione russa menzionati nella denuncia o dell’asserito controllo di quest’ultima sulla Gazprom [
riservato
].
Inoltre, si deve rilevare che gli argomenti addotti nell’ambito del primo e del quarto motivo di ricorso addebitano alla Commissione una carenza di motivazione della decisione impugnata nonché una violazione dell’obbligo ad essa incombente di esaminare attentamente gli elementi di fatto e di diritto esposti nella denuncia. Infatti, la ricorrente sottolinea che la Commissione non ha evocato alcuna disposizione specifica del diritto russo e si è limitata ad effettuare generici rinvii a talune disposizioni degli accordi Polonia‑Russia, il che non sarebbe sufficiente a giustificare il rigetto della denuncia. Tali rinvii sarebbero a maggior ragione contestabili in quanto alcune pretese della Gazprom sarebbero state imposte prima della conclusione del protocollo aggiuntivo del 29 ottobre 2010 e detto protocollo sarebbe stato concluso proprio a seguito delle pressioni esercitate da tale impresa.
Quanto alla questione della motivazione, il Tribunale rileva inoltre che la formulazione del punto 110 della decisione impugnata fa sorgere dubbi riguardo al tenore preciso della conclusione generale contenuta in tale punto e, pertanto, riguardo a una delle giustificazioni addotte per respingere le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture. Infatti, nel suddetto punto la Commissione sembra fare riferimento, da un lato, alla possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale, come risulta dalle prime due frasi del punto in questione, ma altresì, dall’altro lato e distintamente, al fatto che gli accordi Polonia‑Russia potrebbero avere determinato in ampia misura il contenuto del contratto di gestione concluso tra la EuRoPol e la Gaz‑System, come risulta dalla terza frase del medesimo punto e dall’uso del termine «furthermore» (inoltre).
Peraltro, al di là della lettera sull’intenzione di rigetto e della decisione impugnata, si deve rilevare che, nelle sue risposte scritte ai quesiti del Tribunale, la Commissione ha indicato che, quand’anche fosse sufficientemente dimostrato, alla luce del contenuto degli accordi Polonia‑Russia e del contesto intergovernativo invocato, che le condizioni relative all’eccezione dell’azione statale non sono soddisfatte stricto sensu, tali accordi costituirebbero comunque un segnale politico emesso da un paese terzo che potrebbe essere preso in considerazione, in base al principio del rispetto reciproco (comity), per valutare l’interesse dell’Unione a proseguire l’esame delle allegazioni contenute nella denuncia.
Pertanto, ne risulta una confusione, quanto meno apparente, riguardo alle giustificazioni a sostegno del motivo secondo cui vi era una limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE, o ad eventuali altri motivi che consentissero alla Commissione di concludere per l’assenza di un interesse sufficiente dell’Unione a proseguire l’esame del caso AT.40497.
Orbene, anche se la Commissione poteva basarsi, in virtù di criteri di valutazione dell’interesse dell’Unione, sulla limitata probabilità di accertare una violazione o su considerazioni relative all’influenza di accordi intergovernativi su un determinato settore, oppure relative alla presa in considerazione di aspetti legati alla politica internazionale dell’Unione in materia di concorrenza, essa era comunque tenuta a garantire che la ricorrente fosse ascoltata utilmente a tale riguardo e a motivare chiaramente la decisione impugnata, dato che questi obblighi rivestono un’importanza ancor più fondamentale quando essa disponga di un ampio potere discrezionale (v., in tal senso, sentenza del 16 ottobre 2013, Vivendi/Commissione,
T‑432/10
, non pubblicata,
EU:T:2013:538
, punto
e giurisprudenza citata).
Da quanto precede risulta che, in mancanza della violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 constatata dal Tribunale, il procedimento nel caso AT.40497 sarebbe potuto giungere a un risultato differente e la decisione impugnata avrebbe potuto avere un diverso contenuto per quanto riguarda la giustificazione fondata sull’eccezione dell’azione statale.
Tuttavia, dal momento che il rigetto delle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture si basa altresì, come indicato al punto 49 supra, su una giustificazione legata alla decisione di certificazione, la decisione impugnata andrà annullata solo se tale seconda giustificazione è parimenti contestata dalla ricorrente. Orbene, detta seconda giustificazione costituisce precisamente l’oggetto della prima parte del quinto motivo di ricorso.
Pertanto, qualora la prima parte del quinto motivo di ricorso, che riguarda la suddetta seconda giustificazione, risulti fondata, si dovrà accogliere il presente motivo di ricorso, nella parte concernente la violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, senza che occorra esaminare l’asserita violazione dell’articolo 8, paragrafo 1, di tale regolamento, dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 47 della Carta.
Sulla prima parte del quinto motivo di ricorso, fondata su una violazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE, in quanto la Commissione sarebbe incorsa in un errore manifesto di valutazione riguardo alle allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture
La ricorrente addebita alla Commissione di essere incorsa in un errore manifesto di valutazione nel considerare che la decisione di certificazione dimostrava che la Gaz‑System aveva il controllo degli investimenti relativi al tratto polacco del gasdotto Yamal, cosicché non era necessario analizzare altri elementi riguardanti le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture (descritte al punto 19 supra ed esaminate nell’ambito della sezione 2.4.1 della decisione impugnata). In particolare, la Commissione non potrebbe validamente invocare detta decisione come giustificazione essenziale del rigetto della denuncia, minimizzando al contempo il fatto che tale decisione non è stata eseguita correttamente.
Infatti, la ricorrente sottolinea che il dispositivo della decisione di certificazione conteneva due punti. Mentre il punto 1 del dispositivo di tale decisione certificava la Gaz‑System come gestore indipendente del tratto polacco del gasdotto Yamal, il punto 2 raccomandava che, entro 24 mesi, la gestione giornaliera delle stazioni di compressione e di misurazione del gas di tale tratto fosse effettuata dalla Gaz‑System. Orbene, detto punto 2 non sarebbe stato attuato a causa dell’ostruzionismo esercitato dalla EuRoPol, in qualità di proprietaria dell’infrastruttura del tratto in questione, e indirettamente dalla Gazprom, nella sua qualità di azionista della EuRoPol (come esposto al punto 19 supra), in particolare approfittando della modifica dello statuto di tale impresa comune e del diritto di veto che la Gazprom avrebbe ottenuto abusando della sua posizione dominante.
A questo proposito, tre elementi illustrerebbero l’importanza del punto 2 del dispositivo della decisione di certificazione. In primo luogo, il presidente dell’Ufficio polacco avrebbe sottolineato, nell’ambito del test di mercato organizzato durante il procedimento nel caso AT.39816, la mancata esecuzione del trasferimento richiesto da detto punto. In secondo luogo, con la lettera del 30 agosto 2016, il Ministro dell’Energia russo avrebbe minacciato di ridurre o sospendere le forniture di gas da parte della Gazprom in caso di piena attuazione della suddetta decisione. In terzo luogo, la Commissione avrebbe sottolineato essa stessa, in due pareri emessi rispettivamente nel 2014 e nel 2015 su due progetti di decisione che hanno preceduto la decisione di certificazione, l’importanza del trasferimento alla Gaz‑System della gestione giornaliera delle stazioni di compressione e di misurazione. Più in particolare, essa avrebbe evocato il rischio che, in mancanza di tale trasferimento, la EuRoPol disponesse di un accesso ingiustificato a informazioni riservate e si prestasse a pratiche discriminatorie nei confronti dei concorrenti dei suoi azionisti, vale a dire la ricorrente e la Gazprom. Pertanto, la decisione di certificazione non potrebbe essere considerata indipendentemente dalle riserve espresse nei suddetti pareri.
Così, non si potrebbe dedurre dalla decisione di certificazione una conferma assoluta o una prova innegabile dell’assenza di pratiche restrittive della concorrenza in relazione al gasdotto Yamal da parte della Gazprom, tanto più che la mancata esecuzione del punto 2 della decisione sarebbe imputabile a quest’ultima, la quale continuerebbe quindi ad esercitare un’influenza illecita su tale gasdotto.
La Commissione, sostenuta dalla Gazprom, insiste sul fatto che la decisione impugnata riguarda esclusivamente la probabilità di accertare una violazione delle regole di concorrenza. Orbene, la decisione di certificazione sarebbe stata un indicatore del fatto che tale probabilità era scarsa. Infatti, mentre il parere iniziale della Commissione sarebbe stato che la Gazprom esercitava un controllo sugli investimenti relativi al tratto polacco del gasdotto Yamal, la suddetta decisione conterrebbe constatazioni secondo le quali la situazione era cambiata sotto questo profilo.
Per quanto concerne la raccomandazione relativa al trasferimento della gestione, espressa al punto 2 della decisione di certificazione, la Commissione sottolinea che tale decisione ha certificato incondizionatamente, e quindi definitivamente, la Gaz‑System come gestore di rete indipendente. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, siffatta decisione avrebbe una portata giuridica reale quanto all’indipendenza del gestore interessato e non sarebbe meramente declaratoria. Inoltre, la mancata attuazione di detta raccomandazione sarebbe priva di incidenza sulle constatazioni e sulle valutazioni dell’Ufficio polacco relative agli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal.
Quanto ai due pareri che la Commissione aveva emesso nell’ambito della procedura di certificazione della Gaz‑System, da un lato, essi non sarebbero stati vincolanti. Dall’altro, lo scopo di tali pareri sarebbe consistito nel garantire la piena applicazione delle norme del diritto dell’Unione in materia di energia, ma essi non avrebbero avuto alcuna incidenza, nell’ambito dell’esame della denuncia, sui dubbi della Commissione sulla possibilità di accertare, relativamente alle allegazioni in questione, una violazione delle regole di concorrenza in quanto tali.
La Gazprom, dal canto suo, sostiene che la decisione di certificazione costituiva un’indicazione importante della scarsa probabilità che essa esercitasse un’influenza quanto agli investimenti relativi al tratto polacco del gasdotto Yamal, e quindi della scarsa probabilità di poter accertare una violazione.
Per quel che riguarda la mancata esecuzione della raccomandazione che figura in detta decisione, la denuncia non avrebbe contenuto alcuna prova del fatto che tale mancata esecuzione fosse imputabile all’ostruzionismo della Gazprom, la quale non ne sarebbe responsabile. A sostegno di tale affermazione, la Gazprom sottolinea, in primo luogo, che, secondo il diritto polacco, la decisione di certificazione è definitiva e conferisce alla Gaz‑System prerogative di cui essa non può impedire l’esercizio e, in secondo luogo, che la Gaz‑System è l’unica destinataria della decisione di certificazione e pertanto l’unico soggetto tenuto ad eseguirla, mentre, per contro, non vi è alcun motivo di esigere che la EuRoPol (o la stessa Gazprom) attui tale decisione e, in terzo luogo, che, in caso di mancata esecuzione, l’Ufficio polacco potrebbe, e anzi dovrebbe, attivarsi per ottenere l’esecuzione di detta decisione, in particolare imponendo sanzioni finanziarie, o addirittura revocandola.
Il Tribunale ricorda che, come si è già esposto al punto 49 supra, nella decisione impugnata la Commissione ha respinto le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture per un motivo attinente alla limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE e basato su due giustificazioni, una relativa alla possibile applicazione dell’eccezione dell’azione statale e l’altra relativa alla decisione di certificazione, giustificazione, quest’ultima, esposta ai punti da 99 a 102 e 109 della decisione impugnata.
A tale proposito, in primo luogo, è pacifico tra le parti che, con la decisione di certificazione, il presidente dell’Ufficio polacco ha attribuito alla Gaz‑System un certificato di indipendenza e, in particolare, ha effettuato varie constatazioni in ordine al controllo esercitato dalla Gaz‑System sugli investimenti relativi al tratto polacco del gasdotto Yamal nonché sulla realizzazione di alcuni investimenti in tale tratto.
Tuttavia, è vero che la decisione di certificazione conteneva altresì, nel dispositivo, un punto relativo al trasferimento, alla Gaz‑System, della gestione giornaliera delle stazioni di compressione e di misurazione situate nel tratto polacco del gasdotto Yamal. Orbene, a prescindere da quanto lascia intendere la Commissione, la questione concernente tale trasferimento, pur rientrando nell’ambito di applicazione della normativa dell’Unione in materia di gas, implica aspetti concorrenziali che possono rientrare nella sfera di applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione.
Infatti, i servizi competenti della Commissione, ancorché distinti dalla DG della concorrenza, avevano rilevato la necessità di garantire il trasferimento della gestione delle stazioni di compressione e di misurazione in ciascuno dei loro due pareri emessi, il 9 settembre 2014 e il 19 marzo 2015, nell’ambito della procedura di certificazione della Gaz‑System. In particolare, nel parere del 9 settembre 2014, tali servizi avevano indicato che la gestione di dette stazioni costituiva uno dei compiti fondamentali di un gestore di rete di trasporto e avevano evidenziato la problematica, sotto il profilo della concorrenza, derivante dalla gestione della stazioni in parola da parte della EuRoPol, vale a dire la proprietaria del tratto polacco del gasdotto Yamal, in quanto, dato il controllo esercitato sulla stessa dalla Gazprom e dalla ricorrente, essa faceva parte di un’impresa integrata verticalmente. In particolare, la gestione delle suddette stazioni da parte della EuRoPol avrebbe aggravato il rischio di comportamenti discriminatori e consentito a tale impresa di disporre di informazioni riservate che potevano conferire un vantaggio concorrenziale ai suoi azionisti, tra cui la Gazprom.
Più in generale, occorre rilevare che la normativa dell’Unione in materia di gas riguarda certamente questioni di concorrenza e che, in particolare, la direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (
GU 2009, L 211, pag. 94
), come si evince dalla lettura dei suoi considerando da 4 a 17, mira, tra l’altro, a creare condizioni di concorrenza uniformi per i fornitori di gas stabilendo un accesso non discriminatorio alle reti di trasporto, mediante l’introduzione di una separazione tra il gestore della rete e l’impresa integrata verticalmente proprietaria di detta rete.
Tali considerazioni relative ai pareri emessi dai servizi competenti della Commissione nell’ambito della procedura di certificazione della Gaz‑System non possono essere rimesse in discussione dall’argomento secondo cui i pareri in parola non sarebbero vincolanti, dato che, indipendentemente dalla loro forza giuridica, la DG della concorrenza avrebbe dovuto prendere in considerazione il contenuto di detti pareri, segnatamente per quanto riguarda i potenziali problemi di concorrenza ivi individuati, nella sua valutazione relativa alla decisione di certificazione.
Inoltre, si deve rilevare che tale trasferimento della gestione delle stazioni di compressione e di misurazione non era avvenuto alla scadenza del periodo di 24 mesi previsto al punto 2 della decisione di certificazione, ossia il 19 maggio 2017, né alla data di adozione della decisione impugnata, ossia il 17 aprile 2019. Su questo punto, deve essere respinto l’argomento secondo cui la responsabilità di tale inadempienza ricadrebbe sulla Gaz‑System, in quanto destinataria della decisione di certificazione, o potrebbe ricadere sulla ricorrente, in quanto azionista che controlla la EuRoPol congiuntamente alla Gazprom.
Infatti, dalla lettera del 30 agosto 2016, inviata dal Ministro dell’Energia russo, risulta che l’ostruzionismo al trasferimento della gestione proveniva verosimilmente dalla Gazprom, piuttosto che dalla ricorrente o dalla Gaz‑System, a prescindere da eventuali dubbi sulla questione se tale lettera fosse un indizio di pressioni della Federazione russa sulla Gazprom o potesse costituire un intervento richiesto da quest’ultima per tutelare i propri interessi. In ogni caso, la questione relativa all’origine del suddetto ostruzionismo può rafforzare la rilevanza del mancato trasferimento della gestione delle stazioni di compressione e di misurazione.
Ne consegue che la Commissione non poteva attribuire un’importanza decisiva alla decisione di certificazione senza tenere conto del punto 2 del dispositivo di tale decisione e, più in generale, delle circostanze che caratterizzavano il mancato trasferimento della gestione delle stazioni di compressione e di misurazione.
In secondo luogo, si deve rilevare che la Commissione ha considerato, nella decisione impugnata, che le constatazioni e le valutazioni contenute nella decisione di certificazione e relative agli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal le avevano consentito di concludere che le sue preoccupazioni preliminari sotto il profilo della concorrenza identificate nella CA, emessa nel caso AT.39816, e riguardanti gli addebiti Yamal non erano state confermate e che, pertanto, non era necessario alcun impegno a tale riguardo.
Tuttavia, come osservato dalla ricorrente, il contenuto della sua denuncia oltrepassava l’ambito degli addebiti coperti dalla CA e, in particolare, le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture riguardavano pratiche che andavano oltre la mera questione del controllo degli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal. Infatti, come esposto al punto 19 supra, tali allegazioni, formulate in parallelo nella denuncia, riguardavano, più in generale, le pratiche con le quali la Gazprom avrebbe imposto varie condizioni, ossia avrebbe preteso modifiche dello statuto della EuRoPol che le consentissero di bloccare qualsiasi attività di quest’ultima che essa dovesse considerare contraria ai suoi interessi, avrebbe imposto talune clausole nel contratto di gestione da stipulare tra la EuRoPol e la Gaz‑System e avrebbe chiesto che la ricorrente accettasse, anche nella sua qualità di azionista della EuRoPol, di rinunciare a taluni crediti nei confronti della RUE e della Gazprom.
Pertanto, basandosi sulle constatazioni e sulle valutazioni contenute nella decisione di certificazione relative agli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal, la Commissione ha ridotto le allegazioni esposte nella denuncia alla sola portata degli addebiti Yamal esposti nella CA.
Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, tale approccio non può essere giustificato dal fatto che, come risulterebbe dalla denuncia stessa, la Gazprom ha trattato come un insieme le condizioni alle quali era subordinata la conclusione di un contratto per la fornitura di volumi supplementari di gas, cosicché le constatazioni e le valutazioni relative agli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal avrebbero influito sulla valutazione complessiva di tali condizioni. Infatti, come risulta dal punto precedente, le pratiche in questione erano di diversa natura, in particolare nella misura in cui riguardavano anche la rinuncia a crediti nei confronti della RUE e della Gazprom, e andavano oltre la suddetta questione degli investimenti.
Inoltre, quanto al fatto che la Commissione contesta la premessa della ricorrente secondo cui sarebbe più appropriato risolvere nell’ambito di una procedura in materia di concorrenza difficoltà derivanti dall’attuazione della normativa dell’Unione in materia di gas, si deve osservare che la Commissione ben poteva eventualmente invocare, sulla base di criteri di valutazione dell’interesse dell’Unione, un motivo di rigetto della denuncia relativo al fatto che esistevano altri canali per rimediare alle pratiche in questione, o quanto meno ad alcune di esse, quale la verifica da parte delle autorità polacche del rispetto di detta normativa. Tuttavia, la Commissione era tenuta a garantire che la ricorrente fosse ascoltata utilmente a tale riguardo e a motivare chiaramente la decisione impugnata, obblighi questi che rivestono un’importanza ancor più fondamentale quando essa disponga di un ampio potere discrezionale (v., in tal senso, sentenza del 16 ottobre 2013, Vivendi/Commissione,
T‑432/10
, non pubblicata,
EU:T:2013:538
, punto
e giurisprudenza citata).
Pertanto, per quanto riguarda le allegazioni relative alle condizioni in materia di infrastrutture, la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione ritenendo che le constatazioni e le valutazioni riguardanti gli investimenti nel tratto polacco del gasdotto Yamal contenute nella decisione di certificazione giustificassero la conclusione secondo cui vi era solo una limitata probabilità di accertare una violazione dell’articolo 102 TFUE.
Da quanto precede risulta che, per quanto riguarda la violazione dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004 descritta al punto 60 supra, si deve concludere, in linea con le conclusioni esposte ai punti da 71 a 73 supra, che, anche tenendo conto della seconda giustificazione, relativa alla decisione di certificazione, il procedimento nel caso AT.40497 sarebbe potuto giungere a un risultato differente e la decisione impugnata avrebbe potuto avere un diverso contenuto e, di conseguenza, tale violazione comporta l’annullamento di detta decisione.
Tuttavia, il Tribunale ritiene opportuno esaminare la seconda parte del quinto motivo di ricorso.
Sulla seconda parte del quinto motivo di ricorso, fondata su una violazione dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 773/2004, in combinato disposto con l’articolo 102 TFUE, in quanto la Commissione sarebbe incorsa in errori manifesti di valutazione riguardo alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015
Secondo la ricorrente, la Commissione, respingendo le allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015, descritte al punto 19 supra ed esaminate nell’ambito della sezione 2.4.2 della decisione impugnata, sarebbe incorsa in vari errori manifesti di valutazione, senza i quali avrebbe potuto ritenere che l’interesse dell’Unione consistesse nell’eliminare il rischio che la Gazprom potesse nuovamente utilizzare le riduzioni delle forniture per impedire le riesportazioni di gas.
In primo luogo, la Commissione avrebbe erroneamente considerato che il rischio di ripercussioni derivanti da perturbazioni nelle forniture di gas fosse ormai ridotto in ragione del miglioramento della connessione del mercato polacco con quello tedesco. Infatti, l’instaurazione di flussi fisici inversi sul gasdotto Yamal sarebbe stata precedente all’incidente denunciato, in quanto risalirebbe all’aprile 2014. Inoltre, tale miglioramento sarebbe inutile per altri Stati membri interessati dalle riduzioni in questione.
In secondo luogo, la Commissione avrebbe constatato erroneamente di non disporre di prove del fatto che il suddetto incidente costituiva un abuso di posizione dominante, quando invece avrebbe omesso di esaminare correttamente gli elementi di cui disponeva. Infatti, l’obiettivo delle riduzioni delle riesportazioni di gas verso l’Ucraina sarebbe dimostrato da una dichiarazione pubblica del Ministro dell’Energia russo del 25 settembre 2014, menzionata sia nella denuncia che nella risposta alla lettera sull’intenzione di rigetto. Sarebbero stati forniti altri elementi concordanti, i quali confermerebbero che tali riduzioni avevano interessato l’Ungheria, l’Austria e la Slovacchia e che l’Ungheria aveva interrotto le riesportazioni verso l’Ucraina. Successivamente, oltre alle minacce contenute nella lettera del 30 agosto 2016, tali riduzioni si sarebbero nuovamente verificate nel 2018 in Romania e in Ucraina.
In terzo luogo, la Commissione avrebbe erroneamente qualificato le riduzioni denunciate come violazioni contrattuali, per le quali la ricorrente potrebbe chiedere un indennizzo secondo i meccanismi contrattuali di risoluzione delle controversie. Tuttavia, tale qualificazione deriverebbe dall’omessa presa in considerazione del più ampio contesto in cui si collocano le riduzioni in parola, vale a dire una strategia della Gazprom volta a limitare la concorrenza. Inoltre, il fatto che una pratica si collochi in un contesto contrattuale ed esista un meccanismo contrattuale di risoluzione delle controversie non implicherebbe di per sé che l’intervento della Commissione non sia giustificato, in quanto siffatte circostanze non escluderebbero l’esistenza delle pratiche anticoncorrenziali.
In quarto luogo, contrariamente a quanto avrebbe considerato la Commissione, la pratica denunciata dalla ricorrente non sarebbe cessata e inciderebbe ancora sullo stato attuale della concorrenza. Infatti, la posizione sostenuta dalla Commissione sarebbe dovuta alla mancata presa in considerazione di altri elementi, vale a dire gli altri esempi di riduzioni forniti dalla ricorrente e il fatto che tali riduzioni sarebbero utilizzate come uno strumento con finalità anticoncorrenziale, allo scopo di segmentare i mercati o di imporre le concessioni volute dalla Gazprom ai suoi clienti. Inoltre, la Commissione avrebbe trascurato il fatto che lo sviluppo delle infrastrutture di trasporto del gas controllate dalla Gazprom e che consentirebbero di aggirare gli Stati membri dell’Europa centrale (gasdotto Nord Stream 1 e progetti di gasdotti Nord Stream 2 e TurkStream) rafforzerebbe la sua capacità di attuare tali pratiche, il che non sarebbe stato risolto dagli impegni della Gazprom resi obbligatori nell’ambito del caso AT.39816.
La Commissione, sostenuta dalla Gazprom, contesta gli errori di valutazione addotti dalla ricorrente, cosicché la presente parte del motivo di ricorso dovrebbe essere respinta.
A tale proposito, dalla decisione impugnata e dalla lettera sull’intenzione di rigetto risulta che la Commissione ha ritenuto di non dover indagare ulteriormente sulle allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015 essenzialmente per quattro motivi. In primo luogo, le pratiche in questione costituivano una controversia di natura contrattuale e gli elementi a sua disposizione non le consentivano di concludere che esse erano abusive. In secondo luogo, il meccanismo di risoluzione delle controversie previsto dal contratto tra la Gazprom e la ricorrente offriva un’alternativa a un’indagine sulla concorrenza e un mezzo adeguato per rimediare a tali pratiche. In terzo luogo, dette pratiche appartenevano al passato e non risultava che esse avessero influito sulla concorrenza al momento dell’adozione della decisione impugnata. Infine, in quarto luogo, il miglioramento dell’interconnessione tra la Germania e la Polonia aveva ridotto in misura significativa il rischio di futuri problemi di approvvigionamento per quest’ultima.
Per quanto riguarda il primo motivo, il Tribunale rileva che il principale elemento di prova nel senso dell’esistenza di un comportamento potenzialmente abusivo è la dichiarazione pubblica del Ministro dell’Energia russo del 25 settembre 2014, la quale lascia intendere che il movente delle riduzioni delle forniture era impedire le riesportazioni di gas dai PECO coinvolti verso l’Ucraina. Tuttavia, come sostenuto dalla Commissione, tale elemento non può essere sufficiente per constatare una violazione dell’articolo 102 TFUE, né può giustificare di per sé ulteriori indagini su dette riduzioni, tanto più che, come risulta dalla lettera sull’intenzione di rigetto, un altro motivo poteva spiegare tali riduzioni, vale a dire la costituzione di riserve di gas russe, anche supponendo che possa contestarsi la plausibilità di tale altro motivo.
Ciò non è rimesso in discussione dal fatto che le riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015 facevano parte di una strategia generale della Gazprom, che sarebbe stata documentata nella CA emessa nel caso AT.39816 e sarebbe inoltre confermata dalle minacce contenute nella lettera del 30 agosto 2016.
Infatti, pur essendo menzionata nella CA, tale strategia è suddivisa in diverse categorie di pratiche e, anche supponendo che il movente delle riduzioni in parola fosse impedire le riesportazioni verso l’Ucraina, tali riduzioni si distinguono dalle pratiche descritte nella CA, che riguardano gli scambi tra i PECO coinvolti, nonché dalle asserite minacce contenute nella lettera del 30 agosto 2016, che riguardano la gestione del tratto polacco del gasdotto Yamal. Pertanto, la Commissione poteva ragionevolmente esaminare dette riduzioni isolatamente, tenuto parimenti conto del fatto che la decisione adottata in esito al caso AT.39816, esaminata in particolare nelle sezioni 2.2 e 2.3 della decisione impugnata, ha reso obbligatori gli impegni assunti dalla Gazprom per rimediare alle preoccupazioni sotto il profilo della concorrenza espresse dalla Commissione in tale caso.
Inoltre, l’aumento delle spese di interconnessione nella stagione invernale 2014/2015 e il fatto che le riduzioni delle forniture in tale stagione abbiano interessato vari Stati membri, e non solo la Repubblica di Polonia, evocati dalla ricorrente, non sono, in quanto tali, idonei a dimostrare una violazione dell’articolo 102 TFUE.
Per quanto riguarda il secondo motivo, è vero che, come sostenuto dalla ricorrente, la natura contrattuale di una pratica e l’esistenza di una modalità contrattuale di risoluzione delle controversie non escludono che tale pratica configuri una violazione delle regole di concorrenza dell’Unione. Tuttavia, resta il fatto che la ricorrente non ha contestato che esista, come dichiarato nella decisione impugnata, tale metodo di risoluzione delle controversie nel suo contratto di fornitura di gas concluso con la Gazprom. Orbene, la Commissione può validamente tenere conto dell’esistenza di canali alternativi che consentono, in linea di principio, di rimediare alle pratiche contestate da un denunciante.
Per quanto riguarda il terzo motivo, vale a dire che le riduzioni delle forniture in questione apparterrebbero al passato, si deve ritenere, per le ragioni esposte al punto 108 supra, che tali riduzioni potessero essere considerate isolatamente dalla Commissione. Per il resto, gli altri elementi menzionati dalla ricorrente, in particolare i problemi che la Gazprom avrebbe provocato in Romania nel 2018 e l’asserito predominio di tale impresa sulle infrastrutture di trasporto del gas in Europa, anche supponendo che configurino pratiche comparabili alle suddette riduzioni, non sono stati dedotti nel corso del procedimento amministrativo o costituiscono affermazioni troppo generiche per rimettere in discussione la valutazione della Commissione.
Per quanto riguarda il quarto motivo, è sufficiente constatare che la ricorrente non contesta l’esistenza del miglioramento dell’interconnessione tra la Germania e la Polonia, né l’aumento dei volumi di gas trasportati dalla prima verso la seconda dal 2016.
Pertanto, si deve concludere che la Commissione non è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che non vi fossero motivi sufficienti per indagare ulteriormente sulle allegazioni relative alle riduzioni delle forniture nella stagione invernale 2014/2015.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono e, in particolare, della conclusione, esposta al punto 98 supra, secondo cui la Commissione ha violato l’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, dato che, in assenza di tale violazione, il procedimento nel caso AT.40497 sarebbe potuto giungere ad un risultato differente e che la decisione impugnata avrebbe potuto avere un diverso contenuto, il ricorso deve essere accolto. In siffatte circostanze, il Tribunale ritiene che non occorra pronunciarsi sulla domanda di misure di organizzazione del procedimento proposta dalla ricorrente.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione è rimasta soccombente, occorre condannarla a sopportare le spese della ricorrente, conformemente alla domanda di quest’ultima.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può decidere che una parte interveniente diversa da uno Stato membro o da un’istituzione dell’Unione sopporti le proprie spese. Nel caso di specie, la Gazprom sopporterà quindi le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione C(2019) 3003 final della Commissione europea, del 17 aprile 2019, relativa a un rigetto della denuncia (caso AT.40497 – Prezzi del gas in Polonia), è annullata.

2)
La Commissione si farà carico delle proprie spese e di quelle sostenute dalla Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

3)
La Gazprom PJSC e la Gazprom export LLC si faranno carico delle proprie spese.

Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 febbraio 2022.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.
(
)	Dati riservati omessi.