CELEX: 62019CJ0719
Trimitere preliminară
Cetățenia Uniunii
Directiva 2004/38/CE
Dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora
Articolul 15
Încetarea șederii temporare a unui cetățean al Uniunii pe teritoriul statului membru gazdă
Decizie de expulzare
Plecare fizică a acestui cetățean al Uniunii de pe acest teritoriu
Efectele în timp ale deciziei de expulzare
Articolul 6
Posibilitatea respectivului cetățean al Uniunii de a beneficia de un nou drept de ședere la întoarcerea sa pe teritoriul menționat

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 6 alineatul (1) și a articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (
JO 2004, L 158, p. 77
, rectificări în
JO 2004, L 229, p. 35
, și în
JO 2005, L 197, p. 34
, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între FS, cetățean al Uniunii care a părăsit teritoriul Țărilor de Jos ca urmare a adoptării unei decizii de expulzare în privința sa, pe de o parte, și Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (secretarul de stat pentru justiție și securitate, Țările de Jos, denumit în continuare „secretarul de stat”), pe de altă parte, în legătură cu o decizie prin care acest cetățean al Uniunii a fost luat în custodie publică după ce s‑a întors pe teritoriul statului membru gazdă.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Codul Frontierelor Schengen
Regulamentul (UE) 2016/399 al Parlamentului European și al Consiliului din 9 martie 2016 cu privire la Codul Uniunii privind regimul de trecere a frontierelor de către persoane (Codul Frontierelor Schengen) (
JO 2016, L 77, p. 1
) prevede la articolul 22, intitulat „Trecerea frontierelor interne”:
„Frontierele interne pot fi trecute prin orice punct fără a fi realizată o verificare la frontiere asupra persoanelor, indiferent de cetățenie.”
Directiva 2004/38
Considerentele (1)-(3), (10) și (16) ale Directivei 2004/38 au următorul cuprins:
„(1)
Cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de [Tratatul FUE] și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
(2)
Libera circulație a persoanelor constituie una dintre libertățile fundamentale ale pieței interne, care reprezintă un spațiu fără frontiere interne, în care libertatea este asigurată în conformitate cu dispozițiile [Tratatului FUE].
(3)
Cetățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul fundamental al resortisanților din statele membre, dacă aceștia își exercită dreptul la liberă circulație și ședere. Este, așadar, necesar să se codifice și să se revizuiască instrumentele comunitare existente care tratează în mod separat lucrătorii care desfășoară activități salariate, cei care desfășoară activități independente, precum și studenții și alte persoane inactive, în scopul simplificării și întăririi dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii.
[…]
(10)
În același timp, persoanele care își exercită dreptul de ședere nu trebuie să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială din statul membru gazdă în timpul unei perioade inițiale de ședere. Prin urmare, dreptul de ședere pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora ar trebui să facă obiectul anumitor condiții, dacă perioadele de ședere depășesc trei luni.
[…]
(16)
Atât timp cât beneficiarii dreptului de ședere nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă, aceștia nu ar trebui să fie expulzați. […]”
Articolul 3 din aceeași directivă, intitulat „Destinatarii”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură.”
Articolul 5 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de intrare”, prevede:
„(1)   Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.
[…]
(5)   Statul membru poate cere persoanei în cauză să‑și raporteze prezența pe teritoriul său într‑un termen rezonabil și nediscriminatoriu. Nerespectarea acestei cerințe poate face persoana respectivă pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.”
Articolul 6 din această directivă, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni”, prevede la alineatul (1):
„Cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pe o perioadă de cel mult trei luni fără nicio altă condiție sau formalitate în afara cerinței de a deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil.”
Articolul 7 din directiva menționată, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni”, prevede la alineatul (1):
„Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a)
sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b)
dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii, și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau
(c)
sunt înscriși într‑o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza legislației sau a practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională, și
(d)
dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr‑o declarație sau o altă procedură echivalentă la propria alegere, că posedă suficiente resurse pentru ei înșiși și pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de ședere sau
[…]”
Articolul 8 din aceeași directivă, intitulat „Formalitățile administrative referitoare la cetățenii Uniunii”, prevede la alineatul (1):
„Fără a aduce atingere articolului 5 alineatul (5), pentru perioade de ședere ce depășesc trei luni, statul membru gazdă poate cere cetățenilor Uniunii să se înregistreze la autoritățile competente.”
Potrivit articolului 14 din Directiva 2004/38, intitulat „Păstrarea dreptului de ședere”:
„(1)   Cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora au dreptul de ședere prevăzut la articolul 6 atât timp cât nu devin o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă.
(2)   Cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora au dreptul de ședere prevăzut la articolele 7, 12 și 13 atât timp cât îndeplinesc condițiile prevăzute de aceste articole.
În cazuri speciale, dacă există bănuiala rezonabilă potrivit căreia un cetățean al Uniunii sau membrii familiei acestuia nu îndeplinesc condițiile prevăzute la articolele 7, 12 și 13, statele membre pot verifica aceasta. Această verificare nu se realizează în mod sistematic.
(3)   Recurgerea de către un cetățean al Uniunii sau de către un membru al familiei sale la sistemul de asistență socială al statului membru gazdă nu conduce în mod automat la luarea unei măsuri de expulzare.
(4)   Prin derogare de la dispozițiile alineatelor (1) și (2) și fără a aduce atingere dispozițiilor capitolului VI, o măsură de expulzare nu poate fi în niciun caz adoptată împotriva unor cetățeni ai Uniunii sau a membrilor de familie ai acestora în cazurile în care:
[…]
(b)
cetățenii în cauză ai Uniunii au intrat pe teritoriul statului membru gazdă în căutarea unui loc de muncă. În acest caz, cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora nu pot fi expulzați atât timp cât cetățenii Uniunii pot dovedi că sunt în continuare în căutarea unui loc de muncă și că au șanse reale de a fi angajați.”
Articolul 15 din această directivă, intitulat „Garanțiile procedurale”, are următorul cuprins:
„(1)   Procedurile prevăzute la articolele 30 și 31 se aplică prin analogie oricărei decizii ce restrânge libera circulație a unui cetățean al Uniunii și a membrilor familiei acestuia pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.
[…]
(3)   Statul membru gazdă nu poate însoți decizia de expulzare menționată la alineatul (1) de o interdicție de intrare pe teritoriul său.”
Articolul 16 din directiva menționată, intitulat „Regula generală pentru cetățenii Uniunii și pentru membrii familiilor acestora”, prevede la alineatul (1):
„(1) Cetățenii Uniunii care și‑au avut reședința legală pe teritoriul statului membru gazdă în cursul unei perioade neîntrerupte de cinci ani dobândesc dreptul de ședere permanentă pe teritoriul acestuia. […]”
Articolul 17 din Directiva 2004/38, intitulat „Derogări aplicabile lucrătorilor care și‑au încetat activitatea în statul membru gazdă și membrilor familiilor acestora”, prevede printre altele derogări de la norma generală de eligibilitate prevăzută la articolul 16 din această directivă în scopul dobândirii dreptului de ședere permanentă.
Articolul 21 din directiva menționată, intitulat „Continuitatea șederii”, prevede:
„În vederea aplicării prezentei directive, continuitatea șederii poate fi atestată prin orice mijloc de probă admisibil în statul membru gazdă. Continuitatea șederii este întreruptă de o decizie de expulzare pusă în executare cu privire la persoana în cauză.”
Articolul 24 din Directiva 2004/38, intitulat „Egalitatea de tratament”, prevede la alineatul (2):
„Prin derogare de la dispozițiile alineatului (1), statul membru gazdă nu este obligat să acorde dreptul la prestații de asistență socială în timpul primelor trei luni de ședere sau, după caz, în timpul perioadei mai lungi prevăzute la articolul 14 alineatul (4) litera (b) și nici nu este obligat ca, înainte de dobândirea dreptului de ședere permanentă, să acorde ajutoare pentru studii, inclusiv pentru formare profesională, constând în burse de studiu sau împrumuturi, unor persoane altele decât lucrătorii care desfășoară activități salariate sau independente, persoanelor care își mențin acest statut și membrilor familiilor acestora.”
Articolul 27 din această directivă, intitulat „Principii generale”, prevede la alineatul (1):
„Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.”
Potrivit articolului 30 din Directiva 2004/38, intitulat „Notificarea deciziilor”:
„(1)   Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alineatul (1), astfel încât să poată înțelege conținutul notificării și implicațiile acesteia.
[…]
(3)   Notificarea precizează instanța judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare și, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepția unor cazuri de urgență, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării.”
Articolul 31 din această directivă, intitulat „Garanții procedurale”, prevede la alineatul (4):
„Statele membre pot refuza prezența persoanei respective pe teritoriul lor pe parcursul exercitării căilor de atac, dar nu o pot împiedica să își formuleze personal apărările, cu excepția cazurilor când prezența sa ar putea cauza perturbări grave ale ordinii și siguranței publice sau când calea de atac privește refuzul accesului pe teritoriul respectiv.”
Articolul 32 din directiva menționată, intitulat „Efectele în timp ale interdicției de intrare pe teritoriu”, are următorul cuprins:
„(1)   Persoanele care fac obiectul unei decizii de interzicere a intrării pe teritoriu pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică pot prezenta o cerere pentru ridicarea interdicției după o perioadă de timp rezonabilă, în funcție de împrejurări, și, în orice caz, după trei ani de la executarea hotărârii definitive de interzicere a intrării care a fost pronunțată în mod valabil în conformitate cu dreptul [Uniunii], prezentând probe ce atestă că s‑a produs o schimbare efectivă a împrejurărilor care au justificat decizia de interzicere a intrării pronunțată împotriva lor.
Statul membru în cauză ia o decizie privind această cerere în termen de șase luni de la prezentarea acesteia.
(2)   Persoanele menționate la alineatul (1) nu au dreptul de intrare pe teritoriul statului membru respectiv în perioada în care cererea lor este analizată.”
Dreptul neerlandez
Vw 2000
Articolul 1 din Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Legea din 2000 privind străinii) din 23 noiembrie 2000 (Stb. 2000. nr. 495), în versiunea aplicabilă litigiului principal (denumită în continuare „Vw 2000”), are următorul cuprins:
„În sensul prezentei legi și al dispozițiilor adoptate în temeiul acesteia, se înțelege prin:
[…]
[resortisanții Uniunii]:
1°.
[resortisanții Uniunii] Europene care, în temeiul Tratatului FUE, au dreptul de intrare și de ședere pe teritoriul altui stat membru;
[…]
resortisant străin: orice persoană care nu are cetățenia neerlandeză și care nu trebuie asimilată unui cetățean neerlandez în temeiul unei dispoziții legale.”
Articolul 8 din Vw 2000 prevede:
„Un resortisant străin are dreptul de ședere legală în Țările de Jos numai:
[…]
e.
în calitate de resortisant al Uniunii, în măsura în care are drept de ședere în Țările de Jos în temeiul unei reglementări adoptate conform Tratatului FUE sau al Tratatului privind Spațiul Economic European (SEE).”
Articolul 50 din Vw 2000 prevede:
„1.   Funcționarii însărcinați cu supravegherea frontierelor și cu controlul străinilor sunt abilitați fie pe baza unor fapte și împrejurări care, potrivit unor criterii obiective, fac rezonabilă prezumția unei șederi ilegale, fie în cadrul combaterii șederii ilegale după trecerea frontierelor, să oprească persoane pentru a le verifica identitatea, cetățenia și condițiile șederii. Orice persoană care afirmă că are cetățenie neerlandeză, fără a putea dovedi acest lucru, poate face obiectul măsurilor coercitive prevăzute la alineatele 2 și 5. Prin decret cu aplicabilitate generală se precizează documentele de care trebuie să dispună un resortisant străin în scopul verificării identității, a cetățeniei și a condițiilor șederii sale.
[…]
3.   Dacă identitatea persoanei interpelate poate fi verificată imediat și dacă se dovedește că aceasta nu are un drept de ședere legală sau dacă nu se dovedește imediat că aceasta beneficiază de un drept de ședere legală, ea poate fi transferată într‑un loc prevăzut pentru o audiere. Ea este reținută aici pentru o durată care nu depășește șase ore, înțelegându‑se că nu se ține seama de perioada cuprinsă între miezul nopții și ora nouă dimineața.
[…]”
Potrivit articolului 59 din Vw 2000:
„1.   În cazul în care interesul ordinii publice sau al securității naționale impune acest lucru, ministrul poate lua în custodie publică, în vederea expulzării sale, resortisantul străin care
a. nu se află în situație de ședere legală;
[…]”
Articolul 61 din Vw 2000 are următorul cuprins:
„1.   Resortisantul străin care nu se află sau care nu se mai află în situație de ședere legală trebuie să părăsească din proprie inițiativă teritoriul Țărilor de Jos în termenul stabilit la articolul 62.
[…]”
Articolul 62 din Vw 2000 prevede:
„1.   După adoptarea unei decizii de expulzare luate cu privire la un resortisant străin sau, dacă este vorba despre un resortisant al Uniunii, după încetarea șederii legale a acestuia din urmă, persoana în cauză trebuie să părăsească din proprie inițiativă teritoriul Țărilor de Jos în termen de patru săptămâni.
[…]”
Articolul 63 din Vw 2000 prevede:
„1.   Resortisantul străin care nu se află în situație de ședere legală și care nu a părăsit din proprie inițiativă teritoriul Țărilor de Jos în termenul stabilit de prezenta lege poate fi expulzat.
[…]”
Potrivit articolului 72 din Vw 2000:
„[…]
3.   În sensul prezentei secțiuni, este de asemenea asimilat unei decizii actul unei autorități administrative cu privire la un resortisant străin ca atare, […]
[…]”
Articolul 106 din Vw 2000 are următorul cuprins:
„1.   Dacă rechtbank (Tribunalul) dispune ridicarea unei măsuri privative sau restrictive de libertate sau dacă privarea de libertate sau restrângerea libertății a fost deja ridicată înaintea examinării cererii de ridicare a acestei măsuri, străinului i se poate acorda o despăgubire din partea statului. […]
2.   Alineatul 1 se aplică prin analogie atunci când Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Secția de contencios administrativ a Consiliului de Stat) dispune ridicarea măsurii privative sau restrictive de libertate.”
Articolul 112 din Vw 2000 prevede:
„În temeiul unui tratat internațional sau a deciziei unei organizații internaționale obligatorii pentru Regatul Țărilor de Jos, pot fi stabilite norme privind șederea legală a resortisanților străini prin sau în temeiul unui decret cu aplicabilitate generală, care pot deroga, în favoarea acestor resortisanți, de la prezenta lege.”
Vreemdelingenbesluit 2000
Articolul 8.7 din Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (Decretul din 2000 privind străinii) din 23 noiembrie 2000 (Stb. 2000, nr. 497), în versiunea aplicabilă litigiului principal, figurează în a doua subsecțiune a celei de a doua secțiuni din capitolul 8 din acest decret, care cuprinde printre altele articolele 8.8, 8.11, 8.12 și 8.16. Acesta prevede:
„1.   Prezenta subsecțiune se aplică resortisanților străini care au cetățenia unui stat membru al Uniunii sau parte la Acordul privind SEE ori au cetățenie elvețiană și care se deplasează în Țările de Jos sau locuiesc acolo.
[…]”
Potrivit articolului 8.11 din decretul menționat:
„1.   Resortisantul străin prevăzut la articolul 8.7 alineatul 1 se află în situație de ședere legală pe o perioadă de trei luni de la data intrării sale în cazul în care:
a.
deține o carte de identitate valabilă sau un pașaport valabil sau
b.
face, fără niciun echivoc, prin alte mijloace, dovada identității și a cetățeniei sale.
[…]”
Articolul 8.12 din același decret are următorul cuprins:
„1.   Resortisantul străin prevăzut la articolul 8.7 alineatul 1 se află în situație de ședere legală pe teritoriul Țărilor de Jos pentru o perioadă mai mare de trei luni de la data intrării sale în cazul în care:
a.
este lucrător salariat sau independent în Țările de Jos sau a intrat pe teritoriul Țărilor de Jos pentru a căuta un loc de muncă, poate să dovedească acest lucru și are șanse reale de a fi angajat;
b.
dispune de suficiente resurse pentru el și pentru membrii familiei sale și deține o asigurare medicală completă în Țările de Jos;
c.
este înscris în vederea unei formări care figurează în Centraal register Opleidingen hoger onderwijs (Registrul central al formărilor de învățământ superior, Țările de Jos);
[…]
2.   Șederea legală a resortisantului străin, prevăzută la alineatul 1 litera a), nu încetează pentru simplul motiv că resortisantul respectiv nu mai desfășoară o activitate salariată sau independentă:
a.
în caz de incapacitate temporară de a munci, ca rezultat al unei boli sau al unui accident;
b.
se află în șomaj independent de voința sa după ce a exercitat activități ca lucrător salariat sau ca lucrător care desfășoară o activitate independentă de cel puțin un an și s‑a înregistrat ca persoană aflată în căutarea unui loc de muncă la Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Institutul de Administrare a Asigurărilor pentru Lucrătorii Salariați, Țările de Jos);
c.
pentru o perioadă de cel puțin șase luni, după ce s‑a aflat în șomaj independent de voința sa la încetarea unui contract de muncă cu o durată mai mică de un an sau după ce a devenit șomer în mod involuntar în timpul primelor douăsprezece luni, dacă s‑a înregistrat ca persoană care caută de lucru la Institutul de Administrare a Asigurărilor pentru Lucrătorii Salariați;
d.
în cazul în care începe să urmeze o formare profesională care, cu excepția cazului de șomaj independent de voința sa, prezintă o legătură cu activitatea sa profesională anterioară.
[…]”
Articolul 8.16 alineatul 1 din Decretul din 2000 privind străinii prevede:
„Fără a aduce atingere articolelor 8.22 și 8.23, șederea legală nu încetează atât timp cât resortisantul străin îndeplinește condițiile prevăzute la articolele 8.12-8.15. În anumite cazuri specifice, atunci când există îndoieli cu privire la acestea, ministrul poate examina dacă sunt îndeplinite condițiile. Examinarea nu este sistematică. Recurgerea la asistența publică nu pune capăt în mod automat șederii legale.
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Prin decizia din 1 iunie 2018, secretarul de stat a considerat că FS, cetățean polonez, se afla în situație de ședere ilegală pe teritoriul Țărilor de Jos.
Secretarul de stat și‑a întemeiat decizia pe faptul că a reieșit dintr‑o anchetă că, deși FS lucrase pentru o perioadă de cinci luni în Țările de Jos, el nu mai desfășura nicio activitate salariată sau independentă, nu demonstrase că este șomer involuntar sau persoană aflată în căutarea unui loc de muncă și nu urma studii. În plus, ancheta menționată a arătat că FS nu a demonstrat că dispune de resurse suficiente pentru a‑și putea asigura nevoile. În sfârșit, s‑a ținut seama de faptul că FS a fost arestat de serviciile de poliție în mod regulat pentru suspiciunea de săvârșire a furtului din magazine și din buzunare.
În consecință, secretarul de stat a apreciat în decizia menționată că FS nu îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 7 din Directiva 2004/38.
Prin decizia din 25 septembrie 2018 (denumită în continuare „decizia de expulzare a lui FS”), secretarul de stat a respins ca nefondată contestația formulată de acesta împotriva deciziei sale din 1 iunie 2018.
Secretarul de stat și‑a întemeiat decizia de expulzare a lui FS pe faptul că elementele invocate de persoana în cauză în reclamația sa nu impuneau o apreciere diferită de cea care l‑a condus la adoptarea deciziei sale din 1 iunie 2018. Secretarul de stat a considerat în special că FS nici nu a demonstrat în cererea sa că este șomer involuntar sau persoană aflată în căutarea unui loc de muncă. Secretarul de stat a considerat de asemenea că nu a examinat dacă comportamentul lui FS constituia o amenințare actuală, reală și gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Astfel, decizia de expulzare a lui FS nu s‑ar fi întemeiat pe articolul 27 din Directiva 2004/38.
În decizia de expulzare a lui FS, secretarul de stat a stabilit un termen de patru săptămâni de la data notificării acestei decizii pentru plecarea voluntară și a indicat că acesta putea fi expulzat dacă nu respecta acest termen. Ținând seama de data notificării acestei decizii, termenul respectiv expira la 23 octombrie 2018.
FS nu a formulat o cale de atac împotriva deciziei de expulzare menționate, astfel încât această decizie a rămas definitivă.
Potrivit instanței de trimitere, FS a părăsit teritoriul Țărilor de Jos, în orice caz, cel târziu la 23 octombrie 2018, dat fiind că organele de poliție germane l‑au arestat la această dată suspectându‑l de săvârșirea unui furt din magazin.
FS a declarat că locuia la prieteni în Kaldenkirchen (Germania) de când a părăsit teritoriul Țărilor de Jos. Această localitate se află imediat de cealaltă parte a frontierei dintre aceste două state membre. În plus, FS a declarat că este dependent de marijuana și se deplasează zilnic în Țările de Jos pentru a o cumpăra.
În sfârșit, FS a declarat că a intrat pe teritoriul Țărilor de Jos la 21 noiembrie 2018, întrucât a primit o invitație de a se prezenta la 23 noiembrie 2015 în fața unui judecător. La 22 noiembrie 2018, FS a fost reținut într‑un supermarket din Venlo (Țările de Jos) pentru furt. Controlat de serviciile de poliție neerlandeze și nefiind în măsură să prezinte un document de identitate, FS a făcut obiectul unei rețineri administrative în vederea audierii sale, în temeiul articolului 50 din Vw 2000.
Secretarul de stat a decis luarea în custodie publică a lui FS în temeiul articolului 59 alineatul (1) partea introductivă și litera a) din Vw 2000. O astfel de luare în custodie publică este destinată resortisanților străini aflați în situație de ședere ilegală pe teritoriul Țărilor de Jos, în așteptarea expulzării în țara lor de origine.
Secretarul de stat și‑a întemeiat această decizie pe faptul că o măsură de luare în custodie publică era impusă de interesul ordinii publice, dat fiind riscul ca FS să se sustragă controlului străinilor și să împiedice pregătirea plecării sale sau a procedurii de expulzare a sa. Astfel, în primul rând, FS s‑ar fi sustras, cu încălcarea legislației neerlandeze referitoare la străini, de la controlul străinilor pentru o anumită perioadă, în al doilea rând, lui FS i s‑ar fi comunicat anterior o decizie de expulzare din care reieșea că era obligat să părăsească teritoriul neerlandez și nu i‑ar fi dat curs în termenul stabilit, în al treilea rând, FS nu ar avea domiciliu sau reședință fixă, în al patrulea rând, FS nu ar dispune de resurse suficiente, iar în al cincilea rând, acesta ar fi fost bănuit că a săvârșit o infracțiune și că ar fi fost deja condamnat pentru aceasta.
Prin hotărârea din 7 decembrie 2018, rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (Tribunalul din Haga, cu sediul în Groningen, Țările de Jos) a respins ca neîntemeiată acțiunea introdusă de FS împotriva deciziei de luare în custodie publică, în special cererea de despăgubire care însoțește această acțiune.
FS a declarat apel împotriva hotărârii respective la Raad van State (Consiliul de Stat, Țările de Jos).
La 18 decembrie 2018, FS a formulat o reclamație, în temeiul articolului 72 alineatul (3) din Vw 2000, împotriva expulzării sale în Polonia la 21 decembrie 2018. De asemenea, el a solicitat voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii din cadrul Tribunalului din Haga, Țările de Jos) să dispună suspendarea expulzării sale.
Prin decizia din 20 decembrie 2018, voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (judecătorul delegat cu luarea măsurilor provizorii din cadrul Tribunalului din Haga) a admis cererea de măsuri provizorii formulată de FS și a interzis astfel expulzarea lui FS în Polonia înainte de expirarea unui termen de patru săptămâni care curgea de la data notificării deciziei adoptate cu privire la reclamația formulată de FS. În aceeași zi, întrucât, pe baza deciziei privind măsurile provizorii menționate, expulzarea lui FS în Polonia era interzisă provizoriu, secretarul de stat a ridicat măsura de luare în custodie publică pe care o adoptase în privința lui FS.
Potrivit instanței de trimitere, chiar dacă secretarul de stat a ridicat măsura de luare în custodie publică menționată, FS păstrează un interes în apelul cu care această instanță este sesizată în prezent, dat fiind că, în temeiul articolului 106 din Vw 2000, FS are dreptul la o despăgubire dacă se stabilește că a fost luat în custodie publică în mod ilegal.
Instanța de trimitere arată că decizia de expulzare a lui FS, prin care secretarul de stat a considerat că persoana în cauză nu avea drept de ședere pe teritoriul Țărilor de Jos, întrucât nu îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 7 din Directiva 2004/38, și i‑a impus o obligație de a părăsi teritoriul respectiv în termen de patru săptămâni de la data notificării deciziei respective persoanei în cauză, sub sancțiunea expulzării, este o decizie de expulzare, în sensul articolului 15 din această directivă. Instanța de trimitere arată că în prezent este cert în cadrul litigiului aflat pe rolul său că FS a părăsit în mod voluntar teritoriul Țărilor de Jos în termenul care îi fusese acordat.
Potrivit acestei instanțe, problema temeiniciei luării în custodie publică a lui FS la 23 noiembrie 2018, în urma întoarcerii sale pe teritoriul Țărilor de Jos, depinde de aspectul dacă el beneficia din nou de un drept de ședere pe acest teritoriu la data respectivă, ceea ce ar impune să se stabilească efectele juridice produse de decizia de expulzare a lui FS.
Or, nu ar reieși nici din cuprinsul articolului 15 din Directiva 2004/38, nici din economia acesteia că o decizie de expulzare continuă să producă efecte juridice pentru o anumită perioadă după plecarea persoanei în cauză din statul membru gazdă sau, dimpotrivă, că trebuie să se considere că o asemenea decizie este pe deplin executată la data la care această persoană a părăsit teritoriul respectiv.
Instanța de trimitere observă că, pe de o parte, rezultă din articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2004/38 că un stat membru nu poate constrânge, printr‑o decizie de expulzare, un cetățean al Uniunii să locuiască în afara teritoriului său pentru o perioadă mai mare de trei luni de la plecarea sau de la expulzarea persoanei în cauză de pe acest teritoriu. În caz contrar, o decizie de expulzare ar echivala, în fapt, cu o interdicție de intrare pe teritoriul statului membru care a adoptat această decizie, care ar fi contrară acestei dispoziții, astfel cum a fost interpretată de Curte în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah (
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
).
Pe de altă parte, o decizie de expulzare ar urmări, în general, ca cetățeanul Uniunii care face obiectul acestei decizii să locuiască în mod durabil în afara teritoriului statului membru gazdă. Un astfel de obiectiv nu ar putea fi atins dacă, în aceeași zi în care cetățeanul Uniunii părăsește acest teritoriu, el ar putea să intre din nou pe teritoriul respectiv în temeiul articolului 5 din Directiva 2004/38 și să locuiască acolo în temeiul articolului 6 din această directivă. Într‑un asemenea caz, ar exista îndoieli cu privire la efectul util al unei decizii de expulzare adoptate în temeiul articolului 15 din directiva menționată.
În aceste condiții, Raad van State (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 15 alineatul (1) din [Directiva 2004/38] trebuie interpretat în sensul că decizia de expulzare a unui cetățean al Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă luată în temeiul acestei dispoziții este considerată a fi executată și nu mai produce efecte juridice odată ce acest cetățean al Uniunii a părăsit, lucru care poate fi demonstrat, teritoriul acestui stat membru gazdă în termenul prevăzut de această dispoziție pentru plecarea voluntară?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, dacă acest cetățean al Uniunii revine imediat în statul membru gazdă, el beneficiază de dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni, prevăzut la articolul 6 alineatul (1) din [Directiva privind șederea], sau statul membru gazdă poate lua o nouă decizie de expulzare pentru a evita ca cetățeanul Uniunii să intre în mod repetat, pentru o perioadă scurtă, în statul membru gazdă?
3)
În situația unui răspuns negativ la prima întrebare, acest cetățean al Uniunii trebuie să locuiască în afara teritoriului statului membru gazdă pentru o anumită perioadă și cât de lungă este această perioadă?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că o decizie de expulzare a unui cetățean al Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă, adoptată în temeiul acestei dispoziții, pentru motivul că acest cetățean al Uniunii nu mai beneficiază de un drept de ședere temporară pe acest teritoriu în virtutea directivei menționate, este pe deplin executată prin simplul fapt că respectivul cetățean al Uniunii a părăsit în mod fizic teritoriul menționat în termenul pe care această decizie îl stabilește pentru plecarea sa voluntară și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă, pe de o parte, în cazul întoarcerii imediate pe același teritoriu, cetățeanul Uniunii vizat poate beneficia de un nou drept de ședere în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă sau dacă, pe de altă parte, statul membru gazdă poate adopta o nouă decizie de expulzare pentru a împiedica intrarea repetată a aceluiași cetățean al Uniunii pe teritoriul său pentru o scurtă perioadă. În cazul unui răspuns negativ, această instanță solicită să se stabilească dacă același cetățean al Uniunii trebuie să locuiască pentru o perioadă minimă determinată în afara teritoriului statului membru gazdă pentru a se putea prevala de un nou drept de ședere pe teritoriul acestuia în temeiul acestei din urmă dispoziții și, în cazul unui răspuns afirmativ, cât de îndelungată trebuie să fie această perioadă.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, intră în domeniul de aplicare al acestei directive și sunt destinatari ai drepturilor conferite de aceasta cetățenii Uniunii care se deplasează sau au reședința într‑un stat membru, altul decât cel ai cărui resortisanți sunt, precum și membrii familiei lor, astfel cum sunt definite la articolul 2 punctul 2 din directiva menționată, care îi însoțesc sau li se alătură (Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este cert că FS, care este resortisant polonez și, în consecință, cetățean al Uniunii, și‑a exercitat libertatea de circulație prin deplasarea și șederea într‑un alt stat membru decât cel al cărui cetățean este, și anume Țările de Jos. În special, din decizia de trimitere reiese că FS a lucrat pentru o perioadă de cinci luni în Țările de Jos înainte de a face obiectul deciziei de expulzare. Această decizie se întemeia pe faptul că, la data adoptării ei, FS nu mai îndeplinea condițiile prevăzute la articolul 7 din Directiva 2004/38 și se afla, prin urmare, în situație de ședere ilegală pe teritoriul Țărilor de Jos.
Or, din elementele dosarului de care dispune Curtea reiese că, în cadrul motivului unic pe care îl invocă în fața instanței de trimitere, FS arată că, dat fiind că a demonstrat că a părăsit în mod voluntar teritoriul Țărilor de Jos în termenul de patru săptămâni care îi fusese acordat pentru a părăsi teritoriul respectiv, care a expirat la 23 octombrie 2018, el se putea prevala de un nou drept de ședere în temeiul articolului 6 din Directiva 2004/38 de la întoarcerea sa pe teritoriul respectiv. Potrivit FS, secretarul de stat a dispus, în consecință, în mod eronat luarea sa în custodie publică la 23 noiembrie 2018, în vederea expulzării sale.
Astfel, deși problema legalității acestei măsuri de luare în custodie publică se ridică în fața instanței de trimitere, din elementele dosarului de care dispune Curtea rezultă că nici legalitatea deciziei de expulzare a lui FS însăși, care a devenit definitivă, nici faptul că FS a dat curs în mod voluntar acestei decizii în termenul acordat nu sunt contestate în cadrul litigiului principal.
Rezultă că Curții i se solicită să se pronunțe numai cu privire la împrejurările în care un cetățean al Uniunii care a făcut obiectul unei decizii de expulzare, în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38, se poate prevala de un nou drept de ședere, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă, în statul membru gazdă.
Odată efectuate aceste precizări introductive, trebuie să se examineze, în primul rând, dacă simpla plecare fizică a cetățeanului Uniunii din statul membru gazdă este suficientă pentru ca o decizie de expulzare adoptată în privința acestuia de statul membru respectiv să poată fi considerată ca fiind pe deplin executată, astfel încât această decizie nu i‑ar mai fi opozabilă cu ocazia întoarcerii imediate pe teritoriul statului membru respectiv. Dacă simpla plecare fizică a cetățeanului Uniunii nu ar fi suficientă în acest scop, ar fi necesar să se aprecieze, în al doilea rând, pertinența duratei absenței acestui cetățean al Uniunii din statul membru gazdă și celelalte criterii eventual relevante în acest context. În al treilea și ultimul rând, ar trebui să se examineze consecințele neexecutării unei decizii de expulzare.
Cu privire la plecarea fizică a cetățeanului Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă
Este necesar să se arate că Directiva 2004/38 nu cuprinde numai norme care reglementează condițiile de obținere a unuia dintre diferitele tipuri de drepturi de ședere pe care le prevede, precum și condițiile care trebuie îndeplinite pentru ca beneficiul drepturilor în cauză să poată continua. Această directivă prevede totodată un ansamblu de norme prin care se urmărește reglementarea situației care rezultă din pierderea beneficiului unuia dintre aceste drepturi (Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, punctul
).
În această privință, articolul 15 din Directiva 2004/38, intitulat „Garanții procedurale”, se aplică unei decizii de expulzare adoptate, precum în cauza principală, pentru motive care nu au legătură cu vreun pericol pentru ordinea publică, siguranța publică sau sănătatea publică (Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, punctul
).
Astfel, această dispoziție, care figurează în capitolul III din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de ședere”, prevede regimul care este aplicabil atunci când un drept de ședere temporară în temeiul acestei directive încetează, în special atunci când un cetățean al Uniunii sau un membru al familiei sale care în trecut a beneficiat de un drept de ședere de cel mult trei luni sau de mai mult de trei luni în temeiul articolului 6 din directiva menționată sau, respectiv, al articolului 7 din aceasta, nu mai îndeplinește condițiile dreptului de ședere în cauză și poate prin urmare, în principiu, să fie expulzat de statul membru gazdă (Hotărârea din 10 septembrie 2019, Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, punctul
).
În special, conform articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38, procedurile prevăzute la articolele 30 și 31 din aceasta se aplică prin analogie unei astfel de decizii de expulzare.
În plus, articolul 15 alineatul (3) din această directivă prevede că statul membru gazdă nu poate însoți decizia de expulzare menționată la alineatul (1) de o interdicție de intrare pe teritoriul său.
Cu toate acestea, trebuie să se observe că efectele în timp ale unei decizii de expulzare adoptate în temeiul articolului 15 alineatul (1) din directiva menționată nu reies nici din modul de redactare a acestei din urmă dispoziții, nici din cel al celorlalte dispoziții ale aceleiași directive.
Din moment ce modul de redactare a Directivei 2004/38 nu permite, ca atare, să se răspundă la întrebările adresate, este necesar, pentru interpretarea articolului 15 alineatul (1) din această directivă, să se ia în considerare obiectivul acestei dispoziții și contextul în care se înscrie, precum și însăși finalitatea directivei menționate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 12 noiembrie 2019, Haqbin,
C‑233/18
,
EU:C:2019:956
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, este necesar să se arate că articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 oferă statului membru gazdă, printre altele, posibilitatea de a expulza de pe teritoriul său un cetățean al Uniunii care nu mai beneficiază de un drept de ședere în temeiul articolului 6 sau al articolului 7 din aceasta. În consecință, articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 urmărește în special să permită statului membru gazdă să se asigure că șederea pe teritoriul său a unor cetățeni ai Uniunii care nu beneficiază de un drept de ședere permanent pe acesta se efectuează cu respectarea conținutului drepturilor de ședere temporară prevăzute de această directivă.
Trebuie să se observe că această posibilitate a statului membru gazdă de a‑l expulza pe cetățeanul Uniunii care nu se mai află în situație de ședere legală pe teritoriul său se înscrie în obiectivul specific al Directivei 2004/38, exprimat la articolele 6 și 7 citite în lumina articolului 14 din aceasta, precum și în considerentul (10) al acesteia, care constă în a evita ca cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora care exercită un drept de ședere în temeiul directivei să devină o sarcină excesivă pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă pe durata șederii lor temporare.
Or, dacă articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 ar fi interpretat în sensul că simpla plecare fizică a cetățeanului Uniunii este suficientă în scopul executării unei decizii de expulzare adoptate în privința acestuia în temeiul dispoziției menționate, cetățeanul Uniunii nu ar trebui decât să treacă frontiera statului membru gazdă pentru a putea reveni imediat pe teritoriul acestui stat membru și să se prevaleze de un nou drept de ședere în temeiul articolului 6 din această directivă. Acționând astfel în mod repetat, respectivului cetățean al Uniunii i s‑ar putea recunoaște numeroase drepturi de ședere unul după altul pe teritoriul aceluiași stat membru gazdă în temeiul acestui din urmă articol, chiar dacă, în realitate, aceste diferite drepturi ar fi recunoscute în scopul unei singure și aceleiași șederi efective.
O asemenea interpretare ar echivala cu lipsirea de efect util a posibilității statului membru gazdă de a pune capăt șederii unui cetățean al Uniunii, în temeiul articolului 6 din Directiva 2004/38, atunci când acesta din urmă ajunge la sfârșitul șederii sale de trei luni pe teritoriul acestui stat membru, permițându‑i, în fapt, o ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni pe acest teritoriu, în pofida faptului că o decizie de expulzare a fost adoptată împotriva sa, iar condițiile prevăzute la articolul 7 din această directivă nu ar fi îndeplinite. Astfel, potrivit acestei interpretări, prin simplul fapt de a traversa frontiera statului membru gazdă la fiecare trei luni, acestui cetățean al Uniunii i s‑ar recunoaște un drept de ședere, în realitate, cu o durată nelimitată, chiar dacă, pe de o parte, el ar putea să nu respecte condițiile prevăzute la articolul 7 din directiva menționată și, pe de altă parte, articolul 6 din aceeași directivă, de care s‑ar prevala în scopul acestei șederi fără o limită temporală reală, nu a fost conceput decât pentru șederi de până la trei luni, astfel cum rezultă din însuși titlul acestui din urmă articol.
Interpretarea menționată, care nu impune ca cetățeanul Uniunii vizat să pună capăt șederii sale în statul membru gazdă în mod real și efectiv, ar risca, pe de altă parte, să repună în discuție echilibrul pe care Directiva 2004/38 urmărește să îl stabilească între, pe de o parte, dreptul la liberă circulație și ședere al cetățenilor Uniunii, precum și al membrilor familiilor lor și, pe de altă parte, protecția sistemului de asistență socială al statului membru gazdă împotriva sarcinii excesive pe care ar putea să o reprezinte persoanele în cauză pe durata unei șederi temporare pe teritoriul acestuia.
În plus, trebuie să se observe că, în vederea dobândirii unui drept de ședere permanentă pe teritoriul statului membru gazdă, cetățeanul Uniunii trebuie, potrivit articolului 16 alineatul (1) din Directiva 2004/38, să fi avut reședința legală pe acest teritoriu pe o perioadă neîntreruptă de cinci ani, sub rezerva derogărilor prevăzute la articolul 17 din această directivă pentru lucrătorii care și‑au încetat activitatea pe teritoriul respectiv. Or, reiese din cuprinsul articolului 21 din directiva menționată că continuitatea șederii este întreruptă de o decizie de expulzare pusă în executare cu privire la persoana în cauză.
Prin urmare, a considera că simpla plecare fizică a cetățeanului Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă este suficientă pentru executarea unei decizii de expulzare adoptate în privința persoanei în cauză ar avea de asemenea drept consecință privarea de o parte din efectul său util a distincției clar instituite de Directiva 2004/38 între șederea temporară și șederea permanentă. Astfel, o asemenea considerație ar permite unui asemenea cetățean al Uniunii să se prevaleze de mai multe șederi temporare succesive în acest stat membru pentru a locui acolo, în realitate, în mod permanent, în condițiile în care nu îndeplinește condițiile unui drept de ședere permanentă prevăzute de această directivă.
Interpretarea ce figurează la punctul 73 din prezenta hotărâre nu ar fi, așadar, coerentă cu contextul general al Directivei 2004/38, care, astfel cum Curtea a statuat în mod repetat, a prevăzut un sistem gradual în ceea ce privește dreptul de ședere în statul membru gazdă, care, preluând în esență etapele și condițiile prevăzute în diferitele instrumente ale dreptului Uniunii și în jurisprudența anterioară acestei directive, conduce la dreptul de ședere permanentă [Hotărârea din 22 ianuarie 2020, Pensionsversicherungsanstalt (Încetarea activității după vârsta de pensionare),
C‑32/19
,
EU:C:2020:25
, punctul
și jurisprudența citată].
În plus, trebuie amintit că, în temeiul articolului 30 alineatul (3) din Directiva 2004/38, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului statului membru gazdă nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării deciziei de expulzare persoanei în cauză, cu excepția cazurilor de urgență justificate corespunzător. Întrucât această dispoziție este, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 67 din prezenta hotărâre, aplicabilă „prin analogie” unei decizii adoptate în temeiul articolului 15 din această directivă, termenul respectiv are vocația de a se aplica și deciziilor de expulzare, precum cea în discuție în litigiul principal, adoptate pentru alte motive decât cele de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică.
Or, astfel cum susține guvernul neerlandez, acordarea unui termen de cel puțin o lună de la notificarea deciziei de expulzare pentru a o executa, în măsura în care permite persoanei în cauză, printre altele, să își pregătească plecarea, pledează în favoarea interpretării potrivit căreia executarea unei decizii de expulzare nu se efectuează prin simpla plecare fizică a persoanei în cauză de pe teritoriul statului membru gazdă, ci prin faptul că aceasta a pus capăt în mod real și efectiv șederii sale pe acest teritoriu.
Având în vedere ceea ce precedă, este necesar să se considere, astfel cum a arătat și domnul avocat general la punctul 77 din concluziile sale, că simpla plecare fizică a cetățeanului Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă nu este suficientă pentru a executa pe deplin o decizie de expulzare luată în privința acestuia în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38. Pentru a beneficia de un nou drept de ședere pe același teritoriu în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată, cetățeanul Uniunii trebuie nu numai să fi părăsit în mod fizic teritoriul statului membru gazdă, ci și să fi pus capăt în mod real și efectiv șederii sale pe acest teritoriu, astfel încât, cu ocazia întoarcerii sale pe teritoriul statului membru gazdă, nu se poate considera că șederea sa se înscrie, în realitate, în continuarea șederii sale anterioare pe același teritoriu.
Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, pe baza unei aprecieri globale a tuturor împrejurărilor litigiului cu care este sesizată, dacă cetățeanul Uniunii în cauză a pus capăt în mod real și efectiv șederii sale pe teritoriul statului membru gazdă, astfel încât decizia de expulzare al cărei obiect l‑a făcut a fost pe deplin executată. Cu toate acestea, revine Curții sarcina de a furniza indicații utile în această privință pentru a‑i permite acestei instanțe să soluționeze litigiul cu care este sesizată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 4 iulie 2019, Kirschstein,
C‑393/17
,
EU:C:2019:563
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu privire la elementele relevante pentru aprecierea executării unei decizii de expulzare
În primul rând, trebuie să se stabilească dacă, pentru a se considera că cetățeanul Uniunii a pus capăt șederii sale temporare pe teritoriul statului membru gazdă în mod real și efectiv, acesta trebuie să locuiască în afara teritoriului respectiv pentru o perioadă minimă determinată, cum ar fi, de exemplu, o perioadă de trei luni, astfel cum preconizează guvernul neerlandez.
Desigur, este adevărat că, astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 66 și 74 din prezenta hotărâre, perioada de trei luni joacă deja un rol important în cadrul Directivei 2004/38, în special prin faptul că această perioadă permite să se distingă cele două tipuri de drept de ședere temporară prevăzute la articolele 6 și 7 din această directivă.
Totuși, această considerație nu justifică interpretarea articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în sensul că această dispoziție ar stabili o condiție de executare a unei decizii de expulzare precum cea preconizată la punctul 83 din prezenta hotărâre.
În special, astfel cum a statuat Curtea în mai multe rânduri și după cum reiese din considerentele (1) și (2) ale Directivei 2004/38, cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și a restricțiilor stabilite de tratate și a măsurilor adoptate în vederea aplicării lor, libera circulație a persoanelor constituind, pe de altă parte, una dintre libertățile fundamentale ale pieței interne, consacrată la articolul 45 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 mai 2011, McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, punctul
și jurisprudența citată).
De altfel, astfel cum reiese din considerentul (3) al Directivei 2004/38, aceasta din urmă caută să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual de liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii de Tratatul FUE și are printre altele ca obiect întărirea dreptului menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 mai 2011, McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, întrucât libera circulație a persoanelor face parte din fundamentele Uniunii, dispozițiile care o consacră trebuie interpretate larg, în timp ce excepțiile și derogările de la aceasta trebuie, dimpotrivă, să fie de strictă interpretare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 iunie 1986, Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, punctul
, și Hotărârea din 10 iulie 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punctul
).
Or, astfel cum a arătat în esență domnul avocat general la punctele 91 și 93 din concluziile sale, interpretarea articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 în sensul că cetățeanul Uniunii care a făcut obiectul unei decizii de expulzare adoptate în temeiul acestei dispoziții ar fi obligat, în toate cazurile, să părăsească statul membru gazdă pentru o perioadă minimă, de exemplu de trei luni, pentru a se putea prevala de un nou drept de ședere pe teritoriul acestui stat membru, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată, ar însemna ca exercitarea acestui drept fundamental să fie supusă unei restrângeri care nu este prevăzută nici de tratate, nici de Directiva 2004/38.
Cu toate acestea, chiar dacă perioada petrecută de cetățeanul Uniunii în afara teritoriului statului membru gazdă în urma adoptării unei decizii de expulzare adoptate în privința sa în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu este, în sine, determinantă pentru a aprecia dacă persoana în cauză a pus capăt șederii sale pe acest teritoriu în mod real și efectiv, această durată poate prezenta o anumită importanță în cadrul aprecierii globale menționate la punctul 82 din prezenta hotărâre. Astfel, cu cât absența persoanei interesate de pe teritoriul statului membru gazdă este mai lungă, cu atât aceasta dovedește caracterul real și efectiv al încetării șederii sale. În schimb, simpla absență foarte scurtă, de câteva zile sau chiar de câteva ore, tinde mai degrabă să demonstreze că șederea de care cetățeanul Uniunii se prevalează, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă, cu ocazia întoarcerii sale pe teritoriul statului membru gazdă se înscrie, în realitate, în aceeași perioadă de ședere pe acest teritoriu.
În al doilea rând, astfel cum susține Comisia Europeană, pentru a stabili dacă un cetățean al Uniunii a pus capăt în mod real și efectiv șederii sale în temeiul articolului 7 din Directiva 2004/38, trebuie să se ia în considerare, pe de o parte, ansamblul elementelor care atestă ruperea legăturilor dintre cetățeanul Uniunii în cauză și statul membru gazdă. Pot avea, printre altele, o anumită relevanță în această privință o cerere de radiere dintr‑un registru al populației, rezilierea unui contract de închiriere sau a unui contract de prestare de servicii publice, precum apa sau energia electrică, o mutare, retragerea de la un serviciu de inserție profesională sau încetarea altor raporturi care presupun o anumită integrare a acestui cetățean al Uniunii în acest stat membru.
În această privință, trebuie subliniat că pertinența unor astfel de elemente, care poate varia în funcție de împrejurări, trebuie apreciată de autoritatea națională competentă având în vedere ansamblul împrejurărilor concrete ce caracterizează situația specifică a cetățeanului Uniunii în cauză. În special, trebuie să se țină seama de gradul său de integrare în statul membru gazdă, de durata șederii sale pe teritoriul acestuia imediat înainte de adoptarea deciziei de expulzare adoptate în privința sa, precum și de situația sa familială și economică.
Pe lângă elementele care precedă, referitoare la o eventuală ruptură a legăturilor dintre cetățeanul Uniunii în cauză și statul membru gazdă, trebuie, pe de altă parte, să se țină seama de orice element privind perioada de absență a acestuia de pe teritoriul acestui stat membru după adoptarea unei decizii de expulzare în privința sa care urmărește să clarifice aspectul dacă se poate considera că acest cetățean al Uniunii a locuit efectiv în afara teritoriului respectiv în această perioadă. În această privință, trebuie să se ia în considerare, în orice caz atunci când șederea sa în statul membru gazdă se întemeia pe articolul 7 alineatul (1) din Directiva 2004/38, indiciile care sugerează că cetățeanul menționat al Uniunii a deplasat centrul intereselor sale personale, profesionale sau familiale într‑un alt stat în perioada menționată.
Cu privire la consecințele neexecutării unei decizii de expulzare
Rezultă din cele ce precedă că decizia de expulzare a unui cetățean al Uniunii nu este executată atât timp cât, având în vedere ansamblul împrejurărilor ce caracterizează situația acestui cetățean, nu se poate considera că acesta din urmă a pus capăt șederii sale temporare pe teritoriul statului membru gazdă în mod real și efectiv. În lipsa executării deciziei sale de expulzare, acest cetățean al Uniunii rămâne, prin urmare, în situație de ședere ilegală pe acest teritoriu, chiar și atunci când, după ce l‑a părăsit temporar, se întoarce acolo. În consecință, într‑un asemenea caz, acest stat membru nu este obligat să adopte o nouă decizie de expulzare pe baza acelorași fapte care au condus deja la adoptarea deciziei de expulzare împotriva acestui cetățean al Uniunii, în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38, ci se poate întemeia pe această din urmă decizie pentru a‑l obliga să părăsească teritoriul său.
Cu toate acestea, trebuie precizat că o schimbare efectivă a împrejurărilor care ar permite cetățeanului Uniunii să îndeplinească condițiile prevăzute la articolul 7 din directiva menționată ar lipsi decizia de expulzare care îl vizează de orice efect și ar impune, în pofida neexecutării acesteia, considerarea șederii sale pe teritoriul statului membru în cauză ca fiind legală.
Desigur, faptul că, în cadrul spațiului Schengen, controalele la frontierele interne sunt, în principiu, interzise în temeiul articolului 22 din Codul Frontierelor Schengen face mai dificilă posibilitatea autorităților statului membru gazdă de a verifica dacă cetățeanul Uniunii care a făcut obiectul unei decizii de expulzare, adoptată în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38, a executat pe deplin această decizie.
Este de asemenea adevărat că, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Directiva 2004/38, fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile. De asemenea, dreptul cetățeanului Uniunii de a locui până la trei luni pe teritoriul unui alt stat membru, în temeiul articolului 6 alineatul (1) din această directivă, nu este supus niciunei alte condiții sau formalități decât cerința de a deține un astfel de document.
Cu toate acestea, alte dispoziții ale Directivei 2004/38 urmăresc să permită statului membru gazdă să se asigure că șederea temporară a cetățenilor altor state membre pe teritoriul său este conformă cu această directivă.
În special, astfel cum a susținut Comisia în ședință, dacă, în temeiul articolului 8 alineatul (1) din Directiva 2004/38, posibilitatea statului membru gazdă de a impune cetățenilor Uniunii să se înregistreze la autoritățile competente se aplică, potrivit textului însuși al acestei dispoziții, numai șederilor cu o durată mai mare de trei luni, articolul 5 alineatul (5) din această directivă prevede că statul membru poate impune persoanei în cauză obligația de a‑și semnala prezența pe teritoriul său într‑un termen rezonabil și nediscriminatoriu și că nerespectarea acestei din urmă obligații, la fel ca cea a obligației de înregistrare, poate fi pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.
În același sens, este necesar să se arate că, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care cetățeanul Uniunii intră în contact cu autoritățile statului membru gazdă la puțin timp după expirarea termenului prevăzut pentru plecarea sa voluntară de pe teritoriul respectiv, acest stat membru poate verifica dacă prezența acestui cetățean al Uniunii pe teritoriul său se justifică în temeiul directivei menționate.
În sfârșit, trebuie adăugat că o decizie de expulzare adoptată în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38, care nu a fost încă executată, nu se opune dreptului cetățeanului Uniunii în cauză de a intra pe teritoriul statului membru gazdă, în temeiul articolului 5 din Directiva 2004/38.
Astfel, deși dreptul de intrare prevăzut la articolul 5 din Directiva 2004/38 permite cetățeanului Uniunii să fie admis pe teritoriul unui alt stat membru decât cel al cărui cetățean este în scopul de a locui pe teritoriul respectiv în temeiul unei alte dispoziții a acestei directive, acest drept de intrare se poate exercita de asemenea în mod autonom atunci când acest cetățean al Uniunii, care nu are un drept de ședere pe acest teritoriu în temeiul directivei menționate, dorește totuși să se deplaseze punctual pe teritoriul respectiv în alte scopuri decât de ședere. Or, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 68 din prezenta hotărâre, articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2004/38 prevede că statul membru gazdă nu poate însoți decizia de expulzare menționată la alineatul (1) de o interdicție de intrare pe teritoriul său.
Rezultă că o decizie de expulzare adoptată împotriva unui cetățean al Uniunii în temeiul articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 nu îi poate fi opusă atât timp cât prezența sa pe teritoriul statului membru gazdă se justifică în temeiul articolului 5 din această directivă.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că o decizie de expulzare a unui cetățean al Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă, adoptată în temeiul acestei dispoziții pentru motivul că acest cetățean al Uniunii nu mai beneficiază de un drept de ședere temporară pe acest teritoriu în virtutea directivei menționate, nu este pe deplin executată prin simplul fapt că respectivul cetățean al Uniunii a părăsit în mod fizic teritoriul menționat în termenul pe care această decizie îl stabilește pentru plecarea sa voluntară. Pentru a beneficia de un nou drept de ședere pe același teritoriu în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată, cetățeanul Uniunii care a făcut obiectul unei astfel de decizii de expulzare trebuie nu numai să fi părăsit în mod fizic teritoriul statului membru gazdă, ci și să fi pus capăt în mod real și efectiv șederii sale pe acest teritoriu, astfel încât, cu ocazia întoarcerii sale pe teritoriul respectiv, nu se poate considera că șederea sa se înscrie, în realitate, în continuarea șederii sale anterioare pe același teritoriu. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă aceasta este situația având în vedere ansamblul împrejurărilor concrete ce caracterizează situația specifică a cetățeanului Uniunii vizat. Dacă rezultă dintr‑o astfel de verificare că cetățeanul Uniunii nu a pus capăt în mod real și efectiv șederii sale temporare pe teritoriul statului membru gazdă, acest stat membru nu este obligat să adopte o nouă decizie de expulzare pe baza acelorași fapte care au condus la decizia de expulzare adoptată deja împotriva acestui cetățean al Uniunii, ci se poate întemeia pe această din urmă decizie pentru a‑l obliga să părăsească teritoriul său.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

Articolul 15 alineatul (1) din Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE, trebuie interpretat în sensul că o decizie de expulzare a unui cetățean al Uniunii de pe teritoriul statului membru gazdă, adoptată în temeiul acestei dispoziții pentru motivul că acest cetățean al Uniunii nu mai beneficiază de un drept de ședere temporară pe acest teritoriu în virtutea directivei menționate, nu este pe deplin executată prin simplul fapt că respectivul cetățean al Uniunii a părăsit în mod fizic teritoriul menționat în termenul pe care această decizie îl stabilește pentru plecarea sa voluntară. Pentru a beneficia de un nou drept de ședere pe același teritoriu în temeiul articolului 6 alineatul (1) din directiva menționată, cetățeanul Uniunii care a făcut obiectul unei astfel de decizii de expulzare trebuie nu numai să fi părăsit în mod fizic teritoriul statului membru gazdă, ci și să fi pus capăt în mod real și efectiv șederii sale pe acest teritoriu, astfel încât, cu ocazia întoarcerii sale pe teritoriul respectiv, nu se poate considera că șederea sa se înscrie, în realitate, în continuarea șederii sale anterioare pe același teritoriu. Revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă aceasta este situația având în vedere ansamblul împrejurărilor concrete ce caracterizează situația specifică a cetățeanului Uniunii vizat. Dacă rezultă dintr‑o astfel de verificare că cetățeanul Uniunii nu a pus capăt în mod real și efectiv șederii sale temporare pe teritoriul statului membru gazdă, acest stat membru nu este obligat să adopte o nouă decizie de expulzare pe baza acelorași fapte care au condus la decizia de expulzare adoptată deja împotriva acestui cetățean al Uniunii, ci se poate întemeia pe această din urmă decizie pentru a‑l obliga să părăsească teritoriul său.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: neerlandeza.