CELEX: 62017CJ0219
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
Tiesību aktu tuvināšana
Kredītiestāžu prudenciālā uzraudzība
Būtiskas līdzdalības iegūšana kredītiestādē
Procedūra, ko regulē Direktīva 2013/36/ES un Regulas (ES) Nr. 1024/2013 un Nr. 468/2014
Apvienots administratīvais process
Eiropas Centrālās bankas (ECB) ekskluzīvas lēmumpieņemšanas pilnvaras
Prasība, kas celta par valsts kompetentās iestādes pieņemtiem sagatavojošiem tiesību aktiem
Apgalvojums par valsts lēmumā pieļautu res judicata spēka pārkāpumu

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt LESD 256. panta 1. punktu un 263. panta pirmo, otro un piekto daļu.
Šis lūgums ir iesniegts tiesvedībā starp
Silvio Berlusconi
un
Finanziaria d’investimento Fininvest SpA
(
Fininvest
) pret
Banca d’Italia
(Itālijas Banka) un
Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni
(
IVASS
) (Apdrošināšanas uzraudzības iestāde (
IVASS
), Itālija) saistībā ar būtiskas līdzdalības iegūšanu kredītiestādē.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
KP IV direktīva
Atbilstoši Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/36/ES (2013. gada 26. jūnijs) par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza Direktīvu 2002/87/EK un atceļ Direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK (
OV 2013, L 176, 338. lpp.
, tā sauktā “Kapitāla pietiekamības” direktīva, turpmāk tekstā – “KP IV direktīva”), 22. pantam “Paziņojums par plānotām iegādēm un to novērtējums”:
“1.   Dalībvalstis pieprasa, lai jebkura fiziska vai juridiska persona vai šādas personas, kuras rīkojas saskaņoti (“potenciālais ieguvējs”), pieņemot lēmumu tieši vai netieši iegādāties būtisku līdzdalību kādā kredītiestādē vai arī tieši vai netieši turpināt palielināt šādu būtisku līdzdalību tiktāl, ka to turētā balsstiesību vai kapitāla daļa sasniegtu vai pārsniegtu 20 %, 30 % vai 50 % vai kredītiestāde kļūtu par to meitasuzņēmumu (“plānotā iegāde”), tās kredītiestādes, kurā tās vēlas iegādāties vai palielināt būtisku līdzdalību, kompetentajām iestādēm vispirms rakstveidā paziņotu par iegādi, norādot plānotās līdzdalības apjomu un būtisko informāciju, kā precizēts saskaņā ar 23. panta 4. punktu. [..]
2.   Kompetentās iestādes rakstveidā potenciālajam ieguvējam apstiprina paziņojuma saskaņā ar 1. punktu vai papildu informācijas saskaņā ar 3. punktu saņemšanu nekavējoties un jebkurā gadījumā divu darbdienu laikā pēc saņemšanas.
Lai veiktu 23. panta 1. punktā paredzēto novērtējumu (“novērtējums”), kompetento iestāžu rīcībā ir ne vairāk kā 60 darbdienas no rakstveida apstiprinājuma par paziņojuma un visu dokumentu, kurus, pamatojoties uz 23. panta 4. punktā minēto sarakstu, dalībvalstī pieprasīts šim paziņojumam pievienot, saņemšanas (“vērtēšanas periods”).
Apstiprinot saņemšanu, kompetentās iestādes potenciālajam ieguvējam dara zināmu vērtēšanas perioda beigu datumu.
3.   Vērtēšanas perioda laikā, bet ne vēlāk kā vērtēšanas perioda 50. darbdienā, kompetentās iestādes vajadzības gadījumā var pieprasīt papildu informāciju, kas vajadzīga, lai pabeigtu novērtējumu. Šo pieprasījumu veic rakstveidā, konkrēti norādot, kāda papildu informācija ir vajadzīga.
Vērtēšanas periods tiek pārtraukts uz laikposmu no dienas, kad kompetentās iestādes pieprasa informāciju, līdz dienai, kad tiek saņemta potenciālā ieguvēja atbilde. Pārtraukums nepārsniedz 20 darbdienas. Kompetentajām iestādēm ir tiesības atkārtoti pieprasīt papildu vai precīzāku informāciju, taču šī iemesla dēļ vērtēšanas periods netiek pārtraukts.
4.   Kompetentās iestādes drīkst pagarināt 3. punkta otrajā daļā minēto pārtraukumu līdz 30 darbdienām, ja potenciālais ieguvējs atrodas vai tiek regulēts ārpus Savienības vai ir fiziska vai juridiska persona, kura nav pakļauta uzraudzībai saskaņā ar šo direktīvu vai Direktīvām 2009/65/EK, 2009/138/EK vai 2004/39/EK.
5.   Ja kompetentās iestādes nolemj iebilst pret plānoto iegādi, tās divu darbdienu laikā no novērtējuma pabeigšanas, nepārsniedzot vērtēšanas periodu, rakstveidā informē potenciālo ieguvēju, sniedzot pamatojumu. Ja to paredz attiecīgās valsts tiesību akti, pēc potenciālā ieguvēja pieprasījuma var publicēt attiecīgu atklātu paziņojumu par lēmuma pamatojumu. Tas neliedz dalībvalstij ļaut kompetentajai iestādei publicēt šādu informāciju arī tad, ja potenciālais ieguvējs to nav pieprasījis.
6.   Ja kompetentās iestādes vērtēšanas perioda laikā rakstveidā neiebilst pret plānoto iegādi, tad to uzskata par apstiprinātu.
7.   Kompetentās iestādes var noteikt maksimālo termiņu, kurā jāpabeidz plānotā iegāde, un vajadzības gadījumā to var pagarināt.
8.   Attiecībā uz paziņojumu sniegšanu kompetentajām iestādēm un šo iestāžu sniegto apstiprinājumu balsstiesību vai kapitāla tiešai vai netiešai iegādei dalībvalstis nepiemēro stingrākas prasības par šajā direktīvā noteiktajām.
[..]”
KP IV direktīvas 23. pantā “Novērtēšanas kritēriji” ir paredzēts:
“1.   Lai nodrošinātu kredītiestādes, kurā plānots iegādāties būtisku līdzdalību, pārdomātu un piesardzīgu vadību un ņemot vērā potenciālā ieguvēja iespējamo ietekmi uz minēto kredītiestādi, kompetentās iestādes, izvērtējot 22. panta 1. punktā paredzēto paziņojumu un 22. panta 3. punktā minēto informāciju, novērtē potenciālā ieguvēja piemērotību un plānotās iegādes finansiālo pamatotību saskaņā ar šādiem kritērijiem:
a)
potenciālā ieguvēja reputācija;
b)
jebkura vadības struktūras locekļa un augstākās vadības locekļa, kurš plānotās iegādes rezultātā vadīs kredītiestādes darbību, reputācija, zināšanas, iemaņas un pieredze, kā izklāstīts 91. panta 1. punktā;
c)
potenciālā ieguvēja finanšu stabilitāte, jo īpaši saistībā ar veiktās un plānotās darījumdarbības veidu kredītiestādē, kurā plānots iegādāties līdzdalību;
[..]
2.   Kompetentās iestādes var iebilst pret plānoto iegādi tikai tad, ja tām ir pamatots iemesls tā rīkoties, jo nav izpildīti 1. punktā norādītie kritēriji, vai ja ieguvēja iesniegtā informācija ir nepilnīga.
[..]”
Minētās direktīvas 119. panta “Pārvaldītājsabiedrību iekļaušana konsolidētajā uzraudzībā” 1. punktā ir paredzēts:
“Vajadzības gadījumā dalībvalstis pieņem pasākumus, lai iekļautu finanšu pārvaldītājsabiedrības un jauktas finanšu pārvaldītājsabiedrības konsolidētajā uzraudzībā.”
VUM regula
Atbilstoši Padomes Regulas (ES) Nr. 1024/2013 (2013. gada 15. oktobris), ar ko Eiropas Centrālajai bankai uztic īpašus uzdevumus saistībā ar politikas nostādnēm, kas attiecas uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību (
OV 2013, L 287, 63. lpp.
, saukta par “Vienotā uzraudzības mehānisma” regulu, turpmāk tekstā – “VUM regula”), 11. apsvērumam:
“[..] Savienībā būtu jāizveido banku savienība, kuras pamatā būtu vispusīgs un detalizēts vienots finanšu pakalpojumus reglamentējošo noteikumu kopums attiecībā uz visu iekšējo tirgu un kuru veidotu vienots uzraudzības mehānisms un jaunas sistēmas noguldījumu garantijām un [banku] noregulējumam. [..]”
Minētās regulas 1. pantā “Priekšmets un darbības joma” ir paredzēts:
“Ar šo regulu [Eiropas Centrālajai bankai (ECB)] tiek uzticēti īpaši uzdevumi attiecībā uz politikas nostādnēm, kas saistītas ar kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību, lai veicinātu kredītiestāžu drošumu un stabilitāti un finanšu sistēmas stabilitāti Savienībā un katrā dalībvalstī, pilnībā ņemot vērā iekšējā tirgus vienotību un integritāti un pienākumu tās nodrošināt, pamatojoties uz vienlīdzīgu attieksmi pret kredītiestādēm, lai novērstu regulējuma arbitrāžu.
[..]
Šī regula neskar iesaistīto dalībvalstu kompetento iestāžu atbildību un saistītās pilnvaras veikt uzraudzības uzdevumus, kas ECB nav uzticēti ar šo regulu.
[..]”
Šīs pašas regulas 4. pants ir formulēts šādi:
“1.   Saskaņā ar 6. pantu ECB atbilstīgi šā panta 3. punktam ir ekskluzīvi kompetenta prudenciālās uzraudzības vajadzībām veikt šādus uzdevumus attiecībā uz visām kredītiestādēm, kas veic uzņēmējdarbību iesaistītajās dalībvalstīs:
[..]
c)
izvērtēt paziņojumus par kredītiestāžu būtiskas līdzdalības iegūšanu un atsavināšanu – izņemot banku noregulējuma gadījumu – saskaņā ar 15. pantu;
[..]
3.   Lai veiktu ar šo regulu uzticētos uzdevumus un ar mērķi nodrošināt augstus uzraudzības standartus, ECB piemēro visus attiecīgos Savienības tiesību aktus, un gadījumos, kad Savienības tiesību akti ir direktīvas, – valsts tiesību aktus, kas transponē šīs direktīvas. Ja attiecīgie Savienības tiesību akti ir regulas un ja ar šīm regulām šobrīd tiek skaidri piešķirtas iespējas dalībvalstīm, ECB piemēro arī tos valsts tiesību aktus, ar kuriem minētās iespējas īsteno.
[..]”
VUM regulas 6. panta 1. punktā ir paredzēts, ka ECB veic savus uzdevumus vienotajā uzraudzības mehānismā, ko veido ECB un valstu kompetentās iestādes (turpmāk tekstā – “VKI”), par kura efektīvu un saskaņotu darbību atbild ECB. Saskaņā ar šī paša panta 2. punktu gan ECB, gan VKI ievēro godprātīgas sadarbības pienākumu un informācijas apmaiņas pienākumu. Neskarot ECB pilnvaras tieši saņemt informāciju, ko pastāvīgi sniedz kredītiestādes, vai tieši piekļūt minētajai informācijai, VKI jo īpaši sniedz ECB visu informāciju, kas vajadzīga, lai ECB veiktu uzdevumus, kuri tai uzticēti ar šo regulu.
Šīs regulas 9. panta “Uzraudzības un izmeklēšanas pilnvaras” 1. punktā ir noteikts:
“Vienīgi nolūkā veikt tai ar šīs regulas 4. panta 1. un 2. punktu un 5. panta 2. punktu uzticētos uzdevumus ECB iesaistītajās dalībvalstīs attiecīgā gadījumā tiek uzskatīta par kompetento iestādi vai norīkoto iestādi, kā noteikts attiecīgajos Savienības tiesību aktos.
Šajā pašā vienīgajā nolūkā ECB ir visas pilnvaras un pienākumi, kas izklāstīti šajā regulā. Tai arī ir visas pilnvaras un pienākumi, kādi saskaņā ar attiecīgajiem Savienības tiesību aktiem ir kompetentajām un norīkotajām iestādēm, ja vien šajā regulā nav paredzēts citādi. Konkrētāk, ECB ir pilnvaras, kas minētas šīs nodaļas 1. un 2. iedaļā.
Tiktāl, ciktāl tas vajadzīgs ar šo regulu uzticēto uzdevumu veikšanai, ECB var norādījumu veidā pieprasīt, lai minētās valsts iestādes izmanto pilnvaras, kas tām piešķirtas saskaņā ar valsts tiesību aktos izklāstītajiem nosacījumiem, ja ar šo regulu šādas pilnvaras nav uzticētas ECB. Minētās valsts iestādes pilnībā informē ECB par minēto pilnvaru izmantošanu.”
Šīs pašas regulas 15. pantā “Būtiskas līdzdalības iegūšanas izvērtējums” ir paredzēts:
“1.   Neskarot 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā minētos izņēmumus, katru paziņojumu par būtiskas līdzdalības iegūšanu kredītiestādē, kas veic uzņēmējdarbību iesaistītajā dalībvalstī, un jebkuru ar to saistītu informāciju iesniedz tās dalībvalsts [VKI], kurā kredītiestāde veic uzņēmējdarbību saskaņā ar prasībām, kas izklāstītas attiecīgajos valsts tiesību aktos, kuru pamatā ir 4. panta 3. punkta pirmajā daļā minētie tiesību akti.
2.   [VKI] izvērtē ierosināto būtiskas līdzdalības iegūšanu un nosūta ECB paziņojumu un priekšlikumu lēmumam izteikt vai neizteikt iebildumus pret minētās līdzdalības iegūšanu, [..], un palīdz ECB saskaņā ar 6. pantu.
3.   Lēmumu par to, vai izteikt iebildumus pret minētās līdzdalības iegūšanu, ECB pieņem, pamatojoties uz attiecīgajos Savienības tiesību aktos izklāstītajiem kritērijiem, un saskaņā ar minētajos tiesību aktos noteiktajām procedūrām un vērtēšanas termiņiem.”
VUM pamatregula
Ar Eiropas Centrālās bankas Regulu (ES) Nr. 468/2014 (2014. gada 16. aprīlis), ar ko izveido vienotā uzraudzības mehānisma pamatstruktūru Eiropas Centrālās bankas sadarbībai ar nacionālajām kompetentajām un norīkotajām iestādēm (“VUM pamatregula”) (
OV 2014, L 141, 1. lpp.
, un labojums –
OV 2018, L 65, 48. lpp.
), kas pieņemta atbilstoši VUM regulas 4. panta 3. punktam, ir izveidota sadarbības pamatstruktūra starp ECB un VKI vienotās uzraudzības mehānisma ietvaros.
VUM pamatregulas 85. pantā “[VKI] informēšana par būtiskas līdzdalības iegādi” ir paredzēts:
“1.   [VKI], kas saņem informāciju par nodomu iegādāties būtisku līdzdalību kredītiestādē, kas reģistrēta šajā iesaistītajā dalībvalstī, par to informē ECB ne vēlāk kā piecas darbdienas pēc apliecinājuma saņemšanas saskaņā ar [KP IV direktīvas] 22. panta 2. punktu.
2.   [VKI] informē ECB, ja tai nepieciešams apturēt vērtēšanai atvēlēto laiku, jo tai pieprasīta papildinformācija. [VKI] šādu papildu informāciju nosūta ECB piecu darbadienu laikā pēc tās saņemšanas.
3.   [VKI] informē ECB arī par termiņu, kurā saskaņā ar piemērojamiem nacionālajiem tiesību aktiem pieteicējam jādara zināms lēmums par iebildumiem (ja tādi ir) pret būtiskas līdzdalības iegādi.”
Šīs regulas 86. pantā “Iespējamas iegādes vērtējums” ir paredzēts:
“1.   [VKI], kas tiek informēta par nodomu iegādāties būtisku līdzdalību kredītiestādē, novērtē, vai iecerētā iegāde atbilst visiem piemērojamos Savienības un nacionālajos tiesību aktos paredzētajiem nosacījumiem. Pēc šāda novērtējuma [VKI] sagatavo lēmuma projektu, kurā ECB iebilst vai attiecīgi neiebilst pret šādu iegādi.
2.   [VKI lēmuma projektu par to, vai tā iebilst vai neiebilst pret iegādi, iesniedz ECB vismaz 15 darbdienu pirms piemērojamos Savienības tiesību aktos paredzētā novērtēšanas termiņa beigām.”
Šīs regulas 87. pants “ECB lēmums attiecībā uz iecerētu iegādi” ir formulēts šādi:
“ECB lēmumu par to, vai tā iebilst vai neiebilst pret iegādi, pieņem, pamatojoties uz savu vērtējumu par iecerēto iegādi un [VKI] sagatavoto lēmuma projektu. Atbilstoši tam piemēro 31. pantā paredzētās tiesības tikt uzklausītam.”
Itālijas tiesības
Tiesību akti attiecībā uz banku uzraudzību
1993. gada 1. septembra
decreto legislativo
n
o
385
–
Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia
(Leģislatīvais dekrēts Nr. 385 – Konsolidētais banku un kredītiestāžu darbības likums (
GURI
kārtējais pielikums Nr. 230, 1993. gada 30. septembris), kas grozīts ar 2015. gada 12. maija
decreto legislativo
n
o
72
(Leģislatīvais dekrēts Nr. 72) (turpmāk tekstā – “Konsolidētais banku likums”), 19. pantā, ar kuru Itālijas tiesībās ir transponēts KP IV direktīvas saturs, Itālijas Bankai ir piešķirtas pilnvaras izdot atļaujas būtiskas līdzdalības iegūšanai finanšu iestādēs. Šī panta 5. punktā ir precizēts, ka šīs atļaujas izsniedz, ja “ir izpildīti nosacījumi, kas nepieciešami, lai nodrošinātu bankas pārdomātu un piesardzīgu pārvaldību, izvērtējot potenciālā līdzdalības ieguvēja atbilstību un līdzdalības iegūšanas projekta finansiālo stabilitāti saskaņā ar šādiem kritērijiem: potenciālā līdzdalības ieguvēja reputācija 25. panta izpratnē [..]”.
Konsolidētā banku likuma 25. panta “Līdzdalība kapitālā” 1. punktā ir precizēts, ka Konsolidētā banku likuma 19. pantā minēto kapitāla daļu īpašniekiem ir jābūt labai reputācijai un jāatbilst kritērijiem attiecībā uz zināšanām un godprātību, lai nodrošinātu bankas pārdomātu un piesardzīgu pārvaldību.
2015. gada 12. maija Leģislatīvā dekrēta Nr. 72 2. panta 8. punktā kā pārejas posma noteikums bija paredzēts, ka turpina būt piemērojami tie noteikumi par finanšu iestāžu kapitāla daļu īpašnieku atbilstību godprātības prasībām, kuri bija spēkā pirms šī dekrēta pieņemšanas.
Attiecīgie noteikumi bija ietverti 1998. gada 18. marta
decreto ministeriale
n
o
144
–
regolamento recante norme per l’individuazione dei requisiti di onorabilità dei partecipanti al capitale sociale delle banche e fissazione della soglia rilevante
(Ministrijas dekrēts Nr. 144, ar ko paredz noteikumus par prasībām banku kapitāla daļu īpašnieku reputācijai un attiecīgā prasību sliekšņa noteikšanu), kura 1. pantā ir precizēti notiesājošie spriedumi, kas nelabvēlīgi ietekmē attiecīgās personas reputāciju un tādējādi padara šo personu neatbilstošu šīm prasībām.
1998. gada 18. marta Ministrijas Dekrēta Nr. 144 2. pantā kā pārejas posma noteikums bija paredzēts, ka “attiecībā uz tiem bankas kapitāla daļu īpašniekiem, kas tādi ir šī dekrēta spēkā stāšanās dienā, šī dekrēta 1. pantā noteikto prasību, kuras nebija ietvertas agrākajās tiesību normās, neizpilde neskar tiem iepriekš piederējušo līdzdalības daļu, ja tās iegāde notikusi pirms minētā datuma”.
Attiecībā uz jauktām finanšu pārvaldītājsabiedrībām (turpmāk tekstā – “JFPS”) Konsolidētā banku likuma 63. pants, kas pieņemts atbilstoši KP IV direktīvas 119. pantam, noteica īpašniekiem, kuriem tajās pieder būtiska līdzdalība, tādus pašus pienākumus kā īpašniekiem, kuriem pieder būtiska līdzdalība banku iestādēs.
Konsolidētā banku likuma 67.
bis
panta 2. punktā ir precizēts, ka Itālijas Bankai un
IVASS
kopīgi ir jānodrošina šo pienākumu izpilde, ja attiecīgo sabiedrību juridiskā adrese ir Itālijā un tās pilnībā vai daļēji ir Itālijas finanšu konglomerātu mātesuzņēmumi.
Administratīvā procesa tiesiskais regulējums
Itālijas administratīvajā procesā ir paredzēta
azione di ottemperanza
[pieteikums par tiesas nolēmuma izpildi].
Šajā ziņā 1990. gada 7. augusta
legge n. 241 – nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi
(Likums Nr. 241 par jauniem administratīvā procesa noteikumiem un tiesībām piekļūt administratīvajiem dokumentiem), kas grozīts ar 2005. gada 11. februāra Likumu Nr. 15, 21.
septies
panta 1. punktā ir paredzēts šādi:
“Spēkā neesošs ir ikviens administratīvais lēmums [..], kas ir pieņemts, pārkāpjot vai apejot likumīgā spēkā stājušos nolēmumu [..].”
Codice del processo amministrativo
(Administratīvā procesa kodekss) 112. pantā ir paredzēts:
“1.   Administratīvo tiesu nolēmumus izpilda valsts pārvaldes iestādes un citas personas.
2.
Azione di ottemperanza
var tikt iesniegts, lai izpildītu:
[..]
c)
likumīgā spēkā stājušos nolēmumus un citus pielīdzināmus vispārējās jurisdikcijas tiesu pasākumus, lai panāktu, ka tiek ievērots valsts pārvaldes iestāžu pienākums izpildīt likumīgā spēkā stājušos tiesas nolēmumu.
[..]”
Atbilstoši Administratīvā procesa kodeksa 114. panta 4. punkta b) apakšpunktam tiesa, kura izskata
azione di ottemperanza
, tā apmierināšanas gadījumā “atzīst par spēkā neesošiem [administratīvos] aktus, kas ir pieņemti, pārkāpjot vai apejot likumīgā spēkā stājušos nolēmumu”.
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
Deviņdesmitajos gados S. Berluskoni [
S. Berlusconi
] ar
Fininvest
starpniecību bija iegādājies aptuveni 30 % līdzdalību
Mediolanum SpA
, kas attiecīgi bija JFPS, kura tostarp kontrolē banku
Banca Mediolanum SpA
un attiecībā uz kuru šī iemesla dēļ no 2014. gada Itālijā tika piemērota būtiskas līdzdalības uzraudzība.
Pēc
Corte suprema di cassazione
(Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) sprieduma Nr. 35729/13, kas 2013. gada 1. augustā stājās likumīgā spēkā un ar kuru S. Berluskoni tika atzīts par vainīgu krāpšanā nodokļu jomā, attiecībā uz viņu tika piemērota kompetento Itālijas iestāžu, proti, Itālijas Bankas un
IVASS
uzraudzība, kā rezultātā tika pieņemts lēmums, ar kuru konstatēts, ka viņš vairs neatbilst piemērojamajos tiesību aktos paredzētajai labas reputācijas prasībai un tāpēc ir jāizbeidz
Fininvest
līdzdalība
Mediolanum
, kas pārsniedz 9,999 %.
S. Berluskoni un
Fininvest
apstrīdēja šo lēmumu Itālijas tiesā, tostarp izvirzot pamatu saistībā ar likuma piemērošanu laikā, apgalvojot, ka labas reputācijas nepietiekamības iemesls, kas pamatoja iebildumu pret attiecīgās būtiskās līdzdalības iegādi, bija radies, pirms stājās spēkā tiesiskais regulējums, kurā paredzēts šis nosacījums, un tātad šis tiesiskais regulējums uz to neattiecas. Pēc prasītāju pieteikuma noraidīšanas pirmajā instancē viņu pieteikumu apmierināja
Consiglio di Stato
(Valsts padome), kas 2016. gada 3. martā nosprieda, ka joprojām ir piemērojami tiesību akti, kuri pieņemti pirms labas reputācijas kritēriju pieņemšanas, uz kuriem atsaucas prasītāji, lai gan ir pretēji argumenti, kuru mērķis ir pierādīt, ka šis regulējums būtu jāuzskata par netieši atceltu tāpēc, ka tas ir pretrunā Savienības tiesībām.
Starplaikā JFPS
Mediolanum
tika pievienota tās meitasuzņēmumam
Banca Mediolanum
, kā rezultātā
Fininvest
kļuva par būtiskas līdzdalības īpašnieku vairs nevis JFPS, bet tieši kredītiestādē. Itālijas Banka un ECB no tā secināja, ka ir nepieciešams jauns atļaujas pieteikums attiecībā uz šo būtisko līdzdalību, pamatojoties uz KP IV direktīvas 22. un nākamajiem pantiem, kā arī Kodificētā banku likuma 19. un nākamajiem pantiem.
Atbilstoši ECB norādījumiem, kas sniegti ar 2016. gada 24. jūnija vēstuli, Itālijas Banka 2016. gada 14. jūlijā lūdza
Fininvest
15 dienu laikā iesniegt atļaujas pieteikumu. Tā kā šis lūgums netika izpildīts, Itālijas Banka 2016. gada 3. augustā pēc savas ierosmes nolēma uzsākt administratīvo procesu, precizējot, ka saskaņā ar VUM regulas 4. pantu lēmumu pieņemšanas pilnvaras šajā lietā ir ECB.
Pēc dokumentu saņemšanas no
Fininvest
Itālijas Banka saskaņā ar VUM regulas 15. panta 2. punktu nosūtīja ECB lēmuma priekšlikumu, kas datēts ar 2016. gada 23. septembri, paužot nelabvēlīgu atzinumu par attiecīgās līdzdalības
Banca Mediolanum
pircēja reputāciju un aicinot ECB iebilst pret līdzdalības iegūšanu.
ECB piekrita Itālijas Bankas argumentiem un apstiprināja lēmuma projektu, kuru tā nosūtīja S. Berluskoni un
Fininvest
, lai tie izteiktu savus apsvērumus. 2016. gada 25. oktobrī ECB pieņēma galīgo lēmumu.
Šajā lēmumā ECB norādīja, ka pastāv pamatotas šaubas par līdzdalības
Banca Mediolanum
ieguvēju reputāciju. Ņemot vērā, ka S. Berluskoni –
Fininvest
vairākumakcionārs un faktiskais īpašnieks – bija netiešs līdzdalības ieguvējs
Banca Mediolanum
un ka viņš ar likumīgā spēkā stājušos spriedumu bija notiesāts par krāpšanu nodokļu jomā ar brīvības atņemšanu uz četriem gadiem, ECB uzskatīja, ka viņš neatbilst labas reputācijas prasībai, kas valsts tiesību aktos ir noteikta attiecībā uz personām, kurām pieder būtiska līdzdalība. Šī iestāde turklāt balstījās uz faktu, ka S. Berluskoni, tāpat kā citi
Fininvest
vadības struktūru locekļi, esot izdarījis arī citus pārkāpumus, par ko viņiem bija piespriesti sodi.
Šo iemeslu dēļ ECB uzskatīja, ka būtiskas līdzdalības
Banca Mediolanum
ieguvēji neatbilst šai labas reputācijas prasībai un ka pastāv nopietnas šaubas par viņu spēju turpmāk nodrošināt šīs kredītiestādes pārdomātu un piesardzīgu vadību. Līdz ar to ECB iebilda pret S. Berluskoni un
Fininvest
būtiskas līdzdalības iegādi
Banca Mediolanum
.
S. Berluskoni un
Fininvest
, pirmkārt, apstrīdēja ECB 2016. gada 25. oktobra lēmumu, ceļot prasību atcelt tiesību aktu Eiropas Savienības Vispārējā tiesā (lieta T‑913/16
Fininvest
un
Berlusconi
/ECB). Otrkārt,
Fininvest
vērsās
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), lai panāktu šo ECB lēmumu sagatavojošo Itālijas Bankas aktu atcelšanu. Treškārt, S. Berluskoni un
Fininvest
iesniedza
Consiglio di Stato
(Valsts padome)
azione di ottemperanza
.
Šī iepriekš minētā procesa ietvaros S. Berluskoni un
Fininvest
norāda, ka šī sprieduma 32. punktā minētais Itālijas Bankas priekšlikums [ECB] lēmumam esot spēkā neesošs tāpēc, ka esot pārkāpts šī sprieduma 29. punktā minētā
Consiglio di Stato
(Valsts padome) sprieduma, kas taisīts tiesvedībā saistībā ar to būtisko līdzdalību
Mediolanum
,
res judicata
spēks. Itālijas Banka savā aizstāvībā iebilda, ka valsts tiesu kompetencē neietilpst lemt par šo pieteikumu, kas attiecas uz lēmumu sagatavojošiem aktiem, kuri pēc sava rakstura nav lēmumi, bet ir vērsti uz lēmuma, kas ietilpst ekskluzīvā Savienības iestādes kompetencē, pieņemšanu un kuri tāpat kā galīgais lēmums ietilpstot Savienības tiesu kompetencē.
Pēc S. Berluskoni un
Fininvest
pieteikumu apvienošanas
Consiglio di Stato
(Valsts padome) uzskatīja, ka attiecīgais process var līdzināties gan “atsevišķam procesam”, kurā izdotie akti esot pakļauti vienīgi Savienības tiesas kontrolei, gan “vienotam procesam”, kurā izdotie akti, kas ietilpst valsts procesa ietvaros, varot tikt pakļauti tiesas kontrolei valsts līmenī, pat ja šī valstī notiekošā posma iznākumā tiek izdots akts, kas nav saistošs kompetentajai Eiropas Savienības iestādei, lai tā pieņemtu galīgo lēmumu.
Šajā kontekstā
Consiglio di Stato
(Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai LESD 263. panta pirmā, otrā un piektā daļa, lasot tās kopsakarā ar LESD 256. panta 1. punktu, ir jāinterpretē tādējādi, ka pieteikumu par procesa uzsākšanas aktiem, [lēmumu] sagatavojošiem aktiem un nesaistoša lēmuma priekšlikumu, kurus [VKI] izdevusi procesā, kas ir paredzēts [KP IV direktīvas] 22. un 23. pantā, [VUM regulas] 1. panta piektajā daļā, 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā, [VUM pamatregulas] 85.–87. pantā, kā arī [Konsolidētā banku likuma] 19., 22. un 25. pantā, izskatīšana ir Savienības tiesas vai arī valsts tiesas kompetencē?
2)
Konkrēti, vai lieta var būt Savienības tiesas kompetencē tad, ja šie akti tiek apstrīdēti nevis ar parastu prasību atcelt tiesību aktu, bet gan ar pieteikumu par spēkā neesamības atzīšanu
Consiglio di Stato
(Valsts padome) 2016. gada 3. marta sprieduma [..]
res judicata
spēka pārkāpuma vai apiešanas dēļ, kas ir iesniegts tiesvedībā par tiesu nolēmuma izpildi saskaņā ar [Itālijas] Administratīvā procesa kodeksa 112. un nākamajiem punktiem – proti, savdabīga valsts administratīvi procesuālā institūta ietvaros –, un šīs lietas izspriešanai ir vajadzīgs, lai atbilstīgi valsts tiesiskajam regulējumam tiktu interpretēts un apzināts minētā sprieduma
res judicata
objektīvais tvērums?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Ar šiem jautājumiem, kuri ir jāizvērtē kopā, iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai LESD 263. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj, ka valsts tiesas īsteno tiesiskuma kontroli attiecībā uz procesa uzsākšanas aktiem, [lēmumu] sagatavojošiem aktiem vai nesaistošu lēmuma priekšlikumu, kurus VKI pieņēmusi KP IV direktīvas 22. un 23. pantā, VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā, kā arī VUM pamatregulas 85.–87. pantā paredzētajā procesā, un vai atbilde uz šo jautājumu būs atšķirīga gadījumā, kad valsts tiesa izskata īpaša veida pieteikumu par spēkā neesamības atzīšanu apgalvota
res judicata
spēka pārkāpuma dēļ, kas pieļauts attiecībā uz valsts tiesas nolēmumu.
Vispirms ir jāprecizē sekas, kādas ir kompetenču sadalei starp Savienības tiesām un dalībvalstu tiesām gadījumā, kad valsts iestādes ir iesaistītas tādā procesā, kāds ir pamatlietā, kura iznākumā tiek pieņemts Savienības tiesību akts.
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka LESD 263. pants piešķir Eiropas Savienības Tiesai ekskluzīvu kompetenci, lai kontrolētu Savienības iestāžu, tostarp ECB, pieņemto aktu tiesiskumu.
Eventuāla valsts iestāžu iesaistīšanās procesā, kura iznākumā tiek pieņemti šādi akti, nevar likt apšaubīt to kvalificēšanu par Savienības aktu tad, kad valsts iestāžu pieņemtie akti ir posms procesā, kurā vienīgi Savienības iestāde īsteno galīgā lēmuma pieņemšanas pilnvaras, turklāt tai nav saistoši sagatavojošie akti vai priekšlikumi, kurus izdevušas valsts iestādes (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2007. gada 18. decembris, Zviedrija/Komisija,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
,
93.
un
94.
punkts).
Proti, tādā gadījumā, kurā Savienība neparedz izveidot divu kompetenču – valsts un Savienības kompetenču – sadali, kurām ir atšķirīgi mērķi, bet, gluži pretēji, nostiprina ekskluzīvas lēmumpieņemšanas pilnvaras Savienības iestādei, Savienības tiesai saskaņā ar tās ekskluzīvo kompetenci īstenot Savienības aktu tiesiskuma kontroli, pamatojoties uz LESD 263. pantu (pēc analoģijas skat. spriedumu, 1987. gada 22. oktobris, Foto-Frost,
314/85
,
EU:C:1987:452
,
17.
punkts), ir jālemj par attiecīgās Savienības iestādes pieņemtā galīgā lēmuma tiesiskumu un, lai nodrošinātu efektīvu attiecīgo personu tiesību aizsardzību tiesā, ir jāizvērtē iespējamie pārkāpumi saistībā ar valsts iestāžu izdotajiem sagatavojošajiem aktiem vai priekšlikumiem, kuri varētu ietekmēt šī galīgā lēmuma tiesiskumu.
Tādējādi valsts iestādes akts, kas iekļaujas Savienības lēmumpieņemšanas procesā, neietilpst Savienības tiesas ekskluzīvajā kompetencē tad, kad no attiecīgajā jomā veiktās kompetenču sadales starp valsts iestādēm un Savienības iestādēm izriet, ka valsts iestādes izdotais akts ir nepieciešamais posms Savienības akta izdošanas procesā, kurā Savienības iestādēm ir vien ierobežota vai pat neesoša rīcības brīvība tādējādi, ka valsts [iestādes] akts ir saistošs Savienības iestādei (šajā nozīmē skat. spriedumu, 1992. gada 3. decembris, Oleificio Borelli/Komisija,
C‑97/91
,
EU:C:1992:491
,
9.
un
10.
punkts).
Tātad valsts tiesu kompetencē ir lemt par pārkāpumiem, kuri eventuāli varētu būt pieļauti saistībā ar šādu aktu, vajadzības gadījumā lūdzot Tiesai sniegt prejudiciālu nolēmumu saskaņā ar tādiem pašiem [tiesiskuma] kontroles nosacījumiem, kuri paredzēti attiecībā uz jebkuru tās pašas valsts iestādes izdotu galīgu aktu, kas var radīt kaitējumu trešajām personām, un efektīvas tiesību aizsardzības tiesā principa labad turklāt atzīt par pieņemamu šajā nolūkā celtu prasību, pat ja valsts procesuālo tiesību normās tas nebūtu paredzēts (šajā nozīmē skat. spriedumus, 1992. gada 3. decembris, Oleificio Borelli/Komisija,
C-97/91
,
EU:C:1992:491
,
11.
–
13.
punkts; 2001. gada 6. decembris, Carl Kühne u.c.,
C‑269/99
,
EU:C:2001:659
,
58.
punkts, kā arī 2009. gada 2. jūlijs, Bavaria un Bavaria Italia,
C‑343/07
,
EU:C:2009:415
,
57.
punkts).
Pēc šāda precizējuma veikšanas ir jānorāda, ka no LESD 263. panta, interpretējot to LES 4. panta 3. punktā nostiprinātā lojālas sadarbības principa starp Savienību un dalībvalstīm gaismā, izriet, ka valsts iestāžu izdotie akti tādā procesā, kāds ir paredzēts šī sprieduma 43. un 44. punktā, nevar tikt pakļauti dalībvalstu tiesu kontrolei.
Šajā ziņā ir jāuzsver, ka tad, kad Savienības likumdevējs izvēlas izmantot administratīvo procesu, kurā ir paredzēts, ka valsts iestādes izdod tādu Savienības iestādes galīgo lēmumu sagatavojošos aktus, kuri rada tiesiskās sekas un var radīt kaitējumu, šis likumdevējs vēlas izveidot starp šo iestādi un šīm valsts iestādēm īpašu sadarbības mehānismu, kas balstīts uz ekskluzīvu Savienības iestādes lēmumpieņemšanas kompetenci.
Proti, šāda lēmumpieņemšanas procesa efektivitāte noteikti paredz tikai vienu tiesas kontroli, kuru Savienības tiesas īsteno tikai tad, kad ir pieņemts Savienības iestādes lēmums, ar kuru izbeigts administratīvais process; vienīgi šis lēmums var radīt tādas saistošas tiesiskās sekas, kuras var ietekmēt prasītāja intereses, konkrētā veidā grozot tā juridisko situāciju.
Šajā ziņā ir jāuzsver, ka valsts tiesību aizsardzības līdzekļu, kas var tikt izmantoti pret šī veida procesā dalībvalstu iestāžu izdotiem sagatavojošiem aktiem vai priekšlikumiem, līdzāspastāvēšana ar LESD 263. pantā paredzētajām prasībām pret Savienības iestādes pieņemtu lēmumu, ar kuru izbeigts Savienības likumdevēja izveidots administratīvais process, nevarētu izslēgt vienā un tajā pašā procesā veiktu atšķirīgu vērtējumu risku un attiecīgi varētu likt apšaubīt Tiesas ekskluzīvo kompetenci lemt par šāda galīgā lēmuma tiesiskumu, it īpaši, kad tas seko minēto iestāžu vērtējumam un priekšlikumam.
Ņemot vērā šo tiesas kontroles vienreizīguma nepieciešamību, nav nozīmes nedz valsts tiesību aizsardzības līdzekļa veidam, kas aizgūts, lai valsts iestāžu pieņemtos sagatavojošos aktus pakļautu dalībvalsts tiesas kontrolei, nedz formulēto prasījumu vai šim mērķim izvirzīto pamatu raksturam.
Ievērojot šos apsvērumus, ir jāizvērtē tā procesa raksturs, kura ietvaros tika pieņemti Itālijas Bankas akti, kuri iesniegti
Consiglio di Stato
(Valsts padome) vērtējumam pamatlietā.
Šis process ir paredzēts banku savienības vienotajā uzraudzības mehānismā, par kura efektīvu un saskaņotu darbību atbild ECB saskaņā ar VUM regulas 6. panta 1. punktu. Minētais process ir paredzēts, lai īstenotu KP IV direktīvas 22. pantu, kurā banku savienības efektīvas darbības interesēs ir paredzēta iepriekšēja atļauja ikvienai būtiskas līdzdalības iegādei vai palielināšanai kredītiestādēs, balstoties uz šīs pašas direktīvas 23. pantā uzskaitītajiem saskaņotajiem vērtēšanas kritērijiem.
Saskaņā ar VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunktu, lasot to kopsakarā ar šīs pašas regulas 15. panta 3. punktu un VUM pamatregulas 87. pantu, vienīgi ECB kompetencē ir nolemt atļaut vai neatļaut iecerēto iegādi atbilstoši procesam, kas it īpaši paredzēts VUM regulas 15. pantā, kā arī VUM pamatregulas 85. un 86. pantā.
Attiecībās, kuras saskaņā ar VUM regulas 6. panta 2. punktu regulē lojālas sadarbības princips, valsts iestāžu loma, kā tas izriet no šīs pašas tiesību normas, šīs pašas regulas 15. panta 1. un 2. punkta un VUM pamatregulas 85. un 86. panta, ietver atļaujas pieteikumu reģistrāciju, palīdzības sniegšanu ECB, kurai vienīgajai ir lēmumpieņemšanas pilnvaras, tostarp nosūtot visu tās uzdevumu veikšanai nepieciešamo informāciju, izvērtējot minētos pieteikumus un pēc tam nosūtot ECB lēmuma priekšlikumu, kas šai iepriekš minētajai iestādei nav saistošs un attiecībā uz kuru Savienības tiesībās nav paredzēts, ka tas tiek paziņots pieteikuma iesniedzējam.
Tādējādi process, kurā ietilpst iesniedzējtiesā apstrīdētie akti, ir viens no tiem, uz kuriem attiecas šī sprieduma 43. un 44. punktā izklāstītie apsvērumi.
Līdz ar to ir jāuzskata, ka vienīgi Savienības tiesas kompetencē ir pakārtoti vērtēt, vai ECB 2016. gada 25. oktobra lēmuma tiesiskumu ietekmē eventuālie pārkāpumi, kas pieļauti šo lēmumu sagatavojošajos aktos, kurus pieņēmusi Itālijas Banka. Šī kompetence izslēdz jebkādu valsts tiesas kompetenci saistībā ar minētajiem aktiem, un šajā ziņā nav nozīmes apstāklim, ka valsts tiesai ir jāizskata tāda veida pieteikums kā
azione di ottemperanza
.
Attiecībā uz pēdējo minēto, kā to ir norādījusi Komisija, ECB ekskluzīvā kompetence, lai lemtu atļaut vai neatļaut būtiskas līdzdalības iegādi kredītiestādē, un papildus ekskluzīvā Eiropas tiesu kompetence, lai kontrolētu šāda lēmuma tiesiskumu un pakārtoti vērtētu, vai valsts aktos ir pieļauti pārkāpumi, kuri var ietekmēt ECB lēmuma tiesiskumu, nepieļauj to, ka valsts tiesa var izlemt prasību, kas celta, lai apstrīdētu šāda akta atbilstību valsts tiesību normai attiecībā uz
res judicata
spēku (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2007. gada 18. jūlijs, Lucchini,
C‑119/05
,
EU:C:2007:434
,
62.
un
63.
punkts).
Līdz ar to uz uzdotajiem jautājumiem ir jāatbild, ka LESD 263. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj, ka valsts tiesas īsteno tiesiskuma kontroli attiecībā uz procesa uzsākšanas aktiem, lēmumu sagatavojošiem aktiem vai nesaistošu lēmuma priekšlikumu, kurus VKI pieņēmusi KP IV direktīvas 22. un 23. pantā, VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā, kā arī VUM pamatregulas 85.–87. pantā paredzētajā procesā, un ka šajā ziņā nav nozīmes apstāklim, ka valsts tiesa izskata īpaša veida pieteikumu par spēkā neesamības atzīšanu saistībā ar valsts tiesas nolēmumam piemītoša
res judicata
spēka apgalvotu pārkāpumu.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (virspalāta) nospriež:

LESD 263. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tas nepieļauj, ka valsts tiesas īsteno tiesiskuma kontroli attiecībā uz procesa uzsākšanas aktiem, lēmumu sagatavojošiem aktiem vai nesaistošu lēmuma priekšlikumu, kurus valsts kompetentās iestādes pieņēmušas procesā, kas paredzēts Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/36/ES (2013. gada 26. jūnijs) par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza Direktīvu 2002/87/EK un atceļ Direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK, 22. un 23. pantā, Padomes Regulas (ES) Nr. 1024/2013 (2013. gada 15. oktobris), ar ko Eiropas Centrālajai bankai uztic īpašus uzdevumus saistībā ar politikas nostādnēm, kas attiecas uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību, 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā, kā arī Eiropas Centrālās bankas Regulas (ES) Nr. 468/2014 (2014. gada 16. aprīlis), ar ko izveido vienotā uzraudzības mehānisma pamatstruktūru Eiropas Centrālās bankas sadarbībai ar nacionālajām kompetentajām un norīkotajām iestādēm (“VUM pamatregula”), 85.–87. pantā. Šajā ziņā nav nozīmes apstāklim, ka valsts tiesa izskata īpaša veida pieteikumu par spēkā neesamības atzīšanu saistībā ar valsts tiesas nolēmumam piemītoša
res judicata
spēka apgalvotu pārkāpumu.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – itāļu.