CELEX: 62016CJ0005
Жалба за отмяна
Решение (ЕС) 2015/1814
Определяне на правното основание
Съобразяване на последиците от акта
Липса
Член 192, параграф 1 ДФЕС
Член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС
Мерки, които съществено влияят върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване
Принцип на лоялно сътрудничество
Член 15 ДЕС
Правомощия на Европейския съвет
Принципи на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
Принцип на пропорционалност
Оценка на въздействието

С жалбата си Република Полша иска от Съда да отмени Решение (ЕС) 2015/1814 на Европейския парламент и на Съвета от 6 октомври 2015 година относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към схемата на Съюза за търговия с емисии на парникови газове и за изменение на Директива 2003/87/ЕО (
ОВ L 264, 2015 г., стр. 1
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Правна уредба
Директива 2003/87
Директива 2003/87/ЕО на Европейския Парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (
ОВ L 275, 2003 г., стр. 32
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в
ОВ L 199, 2011 г., стр. 76
), изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. (
ОВ L 140, 2009 г., стр. 63
, наричана по-нататък „Директива 2003/87“), е приета въз основа на член 175, параграф 1 ЕО (впоследствие член 192, параграф 1 ДФЕС).
С Директива 2003/87 се създава схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в Европейския съюз (наричана по-нататък „СТЕ“).
СТЕ функционира от 1 януари 2005 г. във всички държави в Европейското икономическо пространство и обхваща около 45 % от емисиите на парникови газове. Съгласно член 13, параграф 1 от тази директива текущият в момента трети период на търгуване продължава 8 години, а именно от 2013 г. до 2020 г. (наричан по-нататък „третият период на търгуване“).
В съображения 5 и 22 от Директива 2003/87 се посочва следното:
„(5)
Общността и нейните държави членки приеха да изпълнят своите ангажименти за намаляване на антропогенните емисии от парниковите газове по линия на Протокола от Киото съвместно, в съответствие с Решение 2002/358/ЕО [на Съвета от 25 април 2002 година за одобрение от името на Европейската общност на Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за промените на климата и съвместното изпълнение на ангажиментите, произтичащи от нея (
ОВ L 130, 2002 г., стр. 1
); Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 27, стр. 220]. Целта на настоящата директива е да допринесе за по-ефективното изпълнение на ангажиментите на Европейската общност и на нейните държави членки чрез ефикасен европейски пазар за търговия с квоти за емисии на парникови газове, с възможно най-малкото забавяне на икономическото развитие и намаляване на заетостта.
[…]
(22)
Настоящата директива е съвместима с Рамковата конвенция на Организацията на обединените нации за изменение на климата и с Протокола от Киото. Тя следва да се преразглежда в светлината на развиващите се събития в този контекст, като се отчитат опитът от нейното прилагане и постигнатият напредък в мониторинга на емисиите на парникови газове“.
Съгласно член 1 („Предмет“) от тази директива:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността […], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.
Настоящата директива предвижда и по-нататъшно намаляване на емисиите на парникови газове, така че да се достигне до нивата на намаление, които се считат за необходими от научна гледна точка за предотвратяване на опасно изменение на климата.
Настоящата директива предвижда и разпоредби за оценяване и изпълнение на по-строг ангажимент от страна на [Общността] за намаление на емисиите, надвишаващо 20 %, които се прилагат след одобрение от страна на Общността на международно споразумение по изменение на климата, водещо до намаления на емисии на парникови газове над изискваните съгласно член 9, което е отразено чрез ангажимента за 30-процентно намаление, потвърден от Европейския съвет от март 2007 г.“
В член 9 („Количество на квотите за цялата Общност“), параграф 1 от посочената директива се предвижда следното:
„Количеството на квотите, издавано ежегодно за цялата Общност, считано от 2013 г., намалява линейно от средата на периода 2008—2012 г. Количеството намалява с линеен коефициент от 1,74 % в сравнение със средното общо годишно количество квоти, издадени от държавите членки в съответствие с решенията на Комисията относно техните национални разпределителни планове за периода 2008—2012 г.
[…]“.
Член 29 от същата директива гласи:
„Ако въз основа на редовния доклад относно пазара на въглерод по член 10, параграф 5 Комисията разполага с доказателства, че пазарът на въглерод не функционира правилно, тя представя доклад на Европейския парламент и на Съвета. Докладът може да бъде придружен по целесъобразност от предложения, имащи за цел увеличаването на прозрачността на пазара на въглерод и посочващи мерки за подобряване на неговото функциониране“.
Директива 2009/29
Съображения 3—5 от Директива 2009/29 гласят:
„(3)
Европейският съвет от март 2007 г. пое твърд ангажимент за намаляване на емисиите на парникови газове в рамките на Общността до 2020 г. с най-малко 20 % в сравнение с нивата от 1990 г. и с 30 %, при условие че другите развити държави се ангажират с подобно намаляване на емисиите и икономически по-напредналите развиващи се държави дадат своя принос според отговорностите и съответните си възможности. До 2050 г. емисиите на парникови газове в световен мащаб следва да бъдат намалени с най-малко 50 % в сравнение с нивото им през 1990 г. Всички отрасли на икономиката следва да допринесат за постигане на тези намаления на емисиите, включително международното морско корабоплаване и въздухоплаването. […]
(4)
В своята резолюция от 31 януари 2008 г. относно резултатите от Конференцията в Бали по изменението на климата (COP 13 и COP/MOP 3) [
ОВ C 68 E, 2009 г., стр. 13
] Европейският парламент напомни своята позиция, че индустриализираните държави следва да се ангажират да намалят своите емисии на парникови газове най-малко с 30 % до 2020 г. и с 60—80 % до 2050 г. в сравнение с нивата от 1990 г. Предвид положителните резултати, които се очакват от преговорите на Петнадесетата конференция на страните (COP 15) по РКООНИК, която ще се проведе в Копенхаген през 2009 г., Европейският съюз следва да започне да подготвя по-строги цели за намаляване на емисиите за 2020 г. и след това и да гарантира, че след 2013 г. схемата на Общността ще предвижда, при необходимост, по-строги прагове на емисиите като част от приноса на Съюза към постигането на бъдещо международно споразумение по изменение на климата […]
(5)
За да се допринесе за постигането на тези дългосрочни цели, е целесъобразно да се очертае план, по който следва да бъдат намалени емисиите от инсталациите, попадащи в обхвата на схемата на Общността. За да бъде постигната разходна ефективност на ангажимента на Общността за намаляване на емисиите на парникови газове с най-малко 20 % спрямо нивото от 1990 г., до 2020 г. квотите, разпределени във връзка с тези инсталации, следва да бъдат с 21 % по-ниски от нивото на техните емисии през 2005 г.“
Регламент (ЕС) № 176/2014
Съображение 3 от Регламент (ЕС) № 176/2014 на Комисията от 25 февруари 2014 година за изменение на Регламент (ЕС) № 1031/2010, състоящо се по-специално в определяне на количествата квоти за емисии на парникови газове, подлежащи на тръжна продажба през периода 2013—2020 г. (
ОВ L 56, 2014 г., стр. 11
), гласи:
„Следва да бъдат взети предвид извънредните промени в движещите сили, определящи баланса между търсенето и предлагането на квотите, и по-специално възобновяването на икономическия спад, както и временните елементи, които са пряко свързани с прехода към фаза 3, включително увеличаването на неизползваните количества квоти през втория период на търгуване, необходими за спазване на изискванията през посочения период, увеличаването на количествата на сертифицирани намаления на емисии и единици редуцирани емисии, получено в резултат от проектите за намаляване на емисиите по разпоредбите за механизма „Чисто развитие“ или механизма „Съвместно изпълнение“, които могат да се използват за предаване на използвани квоти от страна на стопанските предприятия, попадащи в обхвата на схемата за търговия с емисии, както и осребряването на квоти от резерва за нови участници за третия период на търгуване в полза на демонстрационни проекти за улавяне и съхранение на въглеродни емисии и за новаторски технологии за възобновяема енергия („NER300“), по силата на Решение 2010/670/ЕС на Комисията [от 3 ноември 2010 година за определяне на критерии и мерки за финансирането на демонстрационни проекти със стопански характер за безопасно за околната среда улавяне и съхранение в геоложки обекти на CO2, както и за финансирането на демонстрационни проекти за новаторски технологии за възобновяема енергия, чрез схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове в Общността, въведена с Директива 2003/87 (
ОВ L 290, 2010 г., стр. 39
),] и освобождаването на квотите, които не са необходими в резерва за нови участници за втория период на търгуване. Въпреки че всички тези фактори съдържат в себе си различна степен на неопределеност, важно е подходящите корекции на годишните количества, подлежащи на тръжна продажба през периода 2014—2020 година, да бъдат определени своевременно“.
В член 1 от този регламент се предвижда следното:
„Регламент (ЕС) № 1031/2010 [на Комисията от 12 ноември 2010 г. относно графика, управлението и други аспекти на търга на квоти за емисии на парникови газове съгласно Директива 2003/87 (
ОВ L 302, 2010 г., стр. 1
)] се изменя, както следва:
1)
След член 10, параграф 2, втора алинея се добавят следните алинеи:
„Количеството квоти, подлежащи на тръжна продажба през дадена година, определено съгласно първата или втората алинея от настоящия параграф за периода 2014—2016 г., се намалява с количеството квоти за съответната година, посочено във втората колона на таблицата в приложение IV към настоящия регламент.
[…]“.
Заключенията на Европейския съвет от 23 и 24 октомври 2014 г.
На 23 и 24 октомври 2014 г. Европейският съвет приема заключения относно рамката на политиката в областта на климата и на енергетиката до 2030 г. (EUCO 169/14) (наричани по-нататък „заключенията на Европейския съвет от 2014 г.“).
В точка 2 от тези заключения се посочва следното:
„Европейският съвет утвърди като обвързваща цел на [Съюза] постигането до 2030 г. на намаление на емисиите на парникови газове в [Съюза] от най-малко 40 % спрямо равнищата от 1990 г. Във връзка с това:
[…]
[СТЕ]
2.3.
Една добре функционираща и реформирана СТЕ с инструмент за стабилизиране на пазара в съответствие с предложението на Комисията ще бъде основният […] инструмент [на Съюза] за постигане на тази цел; годишният коефициент за намаляване на тавана за максималните допустими емисии ще бъде променен от 1,74 % на 2,2 % от 2021 г. нататък;
[…]“.
Обжалваното решение
На 6 октомври 2015 г. Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз приемат обжалваното решение, което се отнася за създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара (наричан по-нататък „РСП“).
Съображения 1, 2, 4, 5 и 8 от това решение гласят:
„1)
С Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета се създава [СТЕ] […] с цел да се насърчи намаляването на емисиите на парникови газове по разходо- и икономически ефективен начин.
(2)
Съгласно заключенията на Европейския съвет от [2014 г.] основният европейски инструмент за постигане на целта на Съюза по отношение на намаляването на емисиите на парникови газове ще бъде добре функционираща и реформирана СТЕ […] с инструмент за стабилизиране на пазара.
[…]
(4)
В доклада на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г. бе отбелязана необходимостта от мерки за справяне със структурното неравновесие между търсене и предлагане. Оценката на въздействието във връзка с рамката на политиката в областта на климата и на енергетиката до 2030 г. показва, че се очаква това неравновесие да се запази и че няма да бъде намалено в достатъчна степен посредством адаптиране на линейната крива към по-строга цел в тази рамка. Промяна в коефициента за линейно намаление само постепенно променя количеството квоти за целия Съюз (т.нар. „лимит на СТЕ […]“). Съответно излишъкът също така би намалял само постепенно, така че пазарът ще трябва да продължи да функционира в продължение на повече от десетилетие с излишък от около 2 млрд. квоти или повече, като по този начин ще попречи на СТЕ […] да даде сигнал за необходимите инвестиции с цел намаляване на емисиите на CO
по разходоефективен начин и да доведе до нисковъглеродни иновации, допринасящи за икономическия растеж и за създаването на работни места.
(5)
За да се предприемат мерки за справяне с посочения проблем и да се осигури по-голяма устойчивост на СТЕ […] по отношение на неравновесието между предлагане и търсене, така че СТЕ […] да може да функционира като добре организиран пазар, през 2018 г. следва да бъде създаден [РСП] […] и той следва да започне да функционира, считано от 2019 г. [РСП] също така ще улесни полезното взаимодействие с други политики в областта на климата и на енергетиката. С цел да се запази максимална степен на предвидимост следва да бъдат установени ясни правила за прехвърлянето на квоти в [РСП] и за освобождаването им от [РСП]. […]
[…]
(8)
Планираното повторно въвеждане на 300 милиона квоти през 2019 г. и на 600 милиона квоти през 2020 г., както е определено в Регламент (ЕС) № 176/2014 на Комисията, би възпрепятствало постигането на целта на [РСП] за борба срещу структурното неравновесие между търсене и предлагане. Поради това тези общо 900 милиона квоти следва да не се продават на търг през 2019 г. и 2020 г., а вместо това да бъдат прехвърлени в [РСП]“.
Член 1 („Резерв за стабилност на пазара“) от посоченото решение гласи:
„1.   През 2018 г. се създава [РСП], като прехвърлянето на квоти в [РСП] започва от 1 януари 2019 г.
2.   Количеството от 900 милиона квоти, извадено от тръжните количества през периода 2014—2016 г., както е определено в Регламент (ЕС) № 176/2014 съгласно член 10, параграф 4 от Директива 2003/87/ЕО, не се прибавя към количествата, продавани на търг през 2019 г. и 2020 г., а вместо това се прехвърля в [РСП].
3.   Квотите, които не са разпределени за инсталации съгласно член 10а, параграф 7 от Директива 2003/87/ЕО, и квотите, които не са разпределени за инсталации в резултат на прилагането на член 10а, параграфи 19 и 20 от посочената директива, се прехвърлят в [РСП] през 2020 г. Комисията извършва преглед на Директива 2003/87/ЕО във връзка с тези неразпределени квоти и, ако е целесъобразно, представя предложение на Европейския парламент и на Съвета.
4.   Комисията публикува общия брой квоти в обращение всяка година до 15 май на следващата година. […]
5.   Всяка година определен брой квоти, равен на 12 % от общия брой на квотите в обращение, както е определен в най-актуалната публикация, посочена в параграф 4 от настоящия член, се изважда от количеството квоти, което ще бъде продавано на търг в държавите членки съгласно член 10, параграф 2 от Директива 2003/87/ЕО, и се прехвърля в [РСП] за период от 12 месеца с начало 1 септември от съответната година, освен когато броят квоти за прехвърляне в [РСП] е по-малък от 100 милиона. През първата година от функционирането на [РСП] прехвърлянето на квоти в него се извършва и в периода между 1 януари и 1 септември на същата година по отношение на 8 % (представляващи по 1 % за всеки календарен месец) от общия брой на квотите в обращение, определен в най-актуалната публикация.
Без да се засяга общият брой квоти, които трябва да бъдат извадени съгласно настоящия параграф, до 31 декември 2025 г. квотите, посочени в член 10, параграф 2, първа алинея, буква б) от Директива 2003/87/ЕО, не се вземат предвид при определянето на дяловете на държавите членки в това общо количество.
6.   През която и да е година, ако общият брой на квотите в обращение е по-малък от 400 милиона, от [РСП] се освобождават 100 милиона квоти и се прибавят към количеството квоти, което се продава на търг от държавите членки съгласно член 10, параграф 2 от Директива 2003/87/ЕО. Ако в [РСП] има по-малко от 100 милиона квоти, всички квоти от [РСП] се освобождават съгласно настоящия параграф.
7.   През която и да е година, ако параграф 6 от настоящия член не е приложим и са приети мерки съгласно член 29а от Директива 2003/87/ЕО, от [РСП] се освобождават 100 милиона квоти и се прибавят към количеството квоти, което се продава на търг от държавите членки съгласно член 10, параграф 2 от Директива 2003/87/ЕО. Ако в [РСП] има по-малко от 100 милиона квоти, всички квоти от [РСП] се освобождават съгласно настоящия параграф.
[…]“.
Обстоятелствата по спора
През ноември 2012 г. Комисията изготвя доклад до Европейския парламент и Съвета, озаглавен „Състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г.“ (COM(2012) 652 окончателен) (наричан по-нататък „докладът за състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г.“), и установява, че в началото на третия период на търгуване СТЕ се характеризира с нарастващо структурно неравновесие между предлагане и търсене на квоти, водещо до излишък, който може да достигне около 2 милиарда квоти.
За да се справи с това неравновесие на 22 януари 2014 г. Комисията представя Предложение за решение на Европейския парламент и на Съвета относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към Схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове и за изменение на Директива 2003/87 (COM(2014) 20 окончателен) (наричано по-нататък „предложението на Комисията от 2014 г.“).
В Оценката на въздействието, придружаваща Предложението за решение на Европейския парламент и на Съвета относно създаването и функционирането на резерв за стабилност на пазара към Схемата на ЕС за търговия с емисии на парникови газове и за изменение на Директива 2003/87/ЕО (SWD(2014) 017 окончателен) (наричана по-нататък „оценката на въздействието“) Комисията потвърждава, че този структурен излишък от квоти за емисии в СТЕ, който набързо се е натрупал от 2008 г. до 2012 г., може да застраши способността на посочената схема за постигане на нейните дългосрочни цели при добро съотношение разход—ефективност, освен ако не се вземат регулаторни мерки.
Предложението на Комисията от 2014 г. е разгледано от Съвета и неговите подготвителни органи в хода на поредица от срещи, проведени от края на януари 2014 г. до май 2015 г. Започнатите преговори с Европейския парламент приключват с приемането на обжалваното решение на 6 октомври 2015 г.
Исканията на страните и производството пред Съда
Република Полша иска от Съда:
–
да отмени обжалваното решение и
–
да осъди Парламента и Съвета да заплатят съдебните разноски.
Парламентът и Съветът искат от Съда:
–
да отхвърли жалбата изцяло и
–
да осъди Република Полша да заплати съдебните разноски.
С решение от 1 юни 2016 г. Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република и Комисията са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Парламента и Съвета. Същия ден Кралство Швеция е допуснато да встъпи в подкрепа на исканията на Съвета.
По жалбата
По първото основание: нарушение на член 192, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС
Доводи на страните
Република Полша твърди, че с обжалваното решение се нарушава член 192, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС, тъй като то е прието чрез обикновена законодателна процедура, въпреки че представлявало мярка, която съществено влияе върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване, по смисъла на последната разпоредба. Съгласно член 192, параграф 2, първа алинея ДФЕС такова решение трябвало да се приеме от Съвета с единодушие, в съответствие със специалната законодателна процедура.
На първо място, тази държава членка твърди, че съгласно формулировката на член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС изборът на разпоредба за правно основание трябва да почива върху преценка на конкретните последици, произтичащи от прилагането на предвидените в съответния законодателен акт екологични мерки, а не на преследваните с приемането на този акт цели.
Република Полша отбелязва, че съгласно формулировката му член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС се отнася за „мерки, които съществено влияят върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване“, а не за мерки, които трябва съществено да повлияят върху този избор. Ето защо според нея, ако се допусне, че изборът на тази разпоредба за правно основание може да не почива на преценката на конкретните последици от дадена мярка, предвидената в посочената разпоредба специална процедура би се оказала безпредметна и самò по себе си обявяването от автора на проект на акт, че с последния не се цели да се влияе върху избора на държава членка между различни енергоизточници, би било достатъчно, за да отпадне необходимостта от прилагане на специалната законодателна процедура.
Посочената държава членка твърди, че този анализ не противоречи на практиката на Съда относно избора на правно основание. По-специално от решения от 23 февруари 1999 г., Парламент/Съвет (
C‑42/97
,
EU:C:1999:81
, т.
) и от 12 декември 2002 г., Комисия/Съвет (
C‑281/01
,
EU:C:2002:761
, т.
и
), било видно, че породените последици от законодателен акт са част от обективните фактори, подлежащи на съдебен контрол.
На второ място, държавата членка жалбоподател твърди, че предвид настоящия общ енергиен контекст в Полша обжалваното решение съществено влияе върху избора на нейните енергоизточници и общата структура на енергоснабдяването ѝ.
В това отношение Република Полша твърди, че в изключително голяма степен зависи от изкопаемите горива, тъй като над 83 % от електричество в страната се произвежда от въглища и лигнит. Въвеждането на РСП щяло да доведе до повишаване на цените на квотите за емисии, което неминуемо щяло да доведе до промяна в енергийния сектор на тази държава членка. В случая потреблението на природен газ щяло да се увеличи и през 2035 г. да достигне 700 % от равнището на сегашното потребление. Ако обаче нямало РСП, полският енергиен сектор щял да продължи да използва главно лигнит и въглища. Освен това потреблението на природен газ щяло да надхвърли значително настоящото национално равнище на добив на тази суровина, да доведе до увеличаване на обема на вноса и съответно да засегне сигурността на Република Полша в областта на енергоснабдяването.
Според тази държава членка, въвеждането на РСП ще доведе до повишаване на цените на квотите за емисии, което също така ще доведе до промяна на конкурентоспособността на различните видове централи и на структурата на производството на електричество на национално равнище, както и до намаляване на конкурентоспособността на енергийния сектор и на полската икономика.
За да покаже отражението на обжалваното решение върху собствения си енергиен микс, в приложение към писмената си реплика Република Полша представя документ, озаглавен „Анализ на отражението на механизма на резерв за стабилност на пазара [в съответствие със решение 2015/1814] върху формирането на енергийния микс на Полша“ и изготвен от Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Национален център за баланс и управление на емисиите, Полша).
На трето място, според Република Полша при всички положения непосредствено от оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията от 2014 г., е видно, че борбата срещу неравновесието между предлагане и търсене на пазара на квотите за емисии е цел с инструментален характер на обжалваното решение, която на практика е насочена към фиксиране на цената на квотите на правилно равнище. Впоследствие тази цена трябвало да преориентира държавите членки към видовете енергия от възобновяеми източници или към горивата с по-ниски въглеродни емисии и така да доведе до промяна на структурата на енергоснабдяването на тези държави чрез неговата диверсификация и намаляването на дела на енергията, получавана от изкопаеми горива.
От това следвало, че коригирането на съществуващото неравновесие на пазара чрез увеличаване на цената на квотите трябва да позволи да се постигне основната цел на обжалваното решение, а именно да се промени енергийният микс на държавите членки, което потвърждавало, че обжалваното решение трябвало да се приеме въз основа на член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС.
В отговор на твърденията на Съвета, че промяната на цените няма да задължи операторите да възприемат определена позиция, тъй като им оставя избор да купят квоти или да намалят емисиите или пък да начислят разходите на клиентите си, Република Полша изтъква, че на правилно функциониращ пазар на едро на енергия операторът разполага с ограничени възможности за начисляване на разходите на клиента. Това начисляване можело да се предвиди в краткосрочен план, но в по-дългосрочен план използващият въглища оператор трябвало или да започне да се конкурира с други оператори — които използват например природен газ — като постигне по-ниски производствени разходи, или да се откаже от използването на въглища в полза на други енергоизточници, за да овладее увеличаването на разходите за производство на енергия.
На последно място, Република Полша оспорва доводите на институциите ответници във връзка с намаляващото значение на дела, отреден на горивните инсталации във всички засегнати от СТЕ държави, поради непрестанното разширяване на приложното поле на Директива 2003/87. Данните от Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) показвали, че делът на емисиите от горива не се е променил значително през първите години от третия период на търгуване и че равнището му в Полша е значително по-високо от установената средна стойност във всички тези държави.
Според Съвета и Парламента, подкрепяни от встъпилите страни, първото основание трябва да се отхвърли.
Съображения на Съда
Във връзка с произнасянето по настоящото основание трябва да се отбележи, както правилно припомнят Съветът и Европейският парламент, че в решението си от 30 януари 2001 г., Испания/Съвет (
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
), Съдът е трябвало да разгледа естеството на изключението, предвидено в член 192, параграф 2, първа алинея ДФЕС, по повод извършеното от него тълкуване на член 130 S, параграф 2, първа алинея, второ тире от Договора за ЕО, която разпоредба съответства на член 192, параграф 2, първа алинея, буква б), второ тире ДФЕС.
В това дело Съдът припомня, че изборът на правното основание на акт на Съюза трябва да почива на обективни фактори, подлежащи на съдебен контрол, сред които по-специално са целта и съдържанието на акта (решения от 30 януари 2001 г., Испания/Съвет,
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
, т.
и
и от 11 юни 2014 г., Комисия/Съвет,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, т.
и цитираната съдебна практика).
Макар делото, по което е постановено решение от 30 януари 2001 г., Испания/Съвет (
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
), да е засягало изключението по член 192, параграф 2, първа алинея, буква б) ДФЕС, същата логика трябва да се следва при разпоредбите на член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС. Съгласно посочената съдебна практика изборът на член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС за правно основание съответно не може да се основава на фактори, които са различни от постоянно вземаните предвид от Съда в неговата практика.
Обстоятелството, че когато Съдът постановява това решение, формулировката на член 130 S, параграф 2, първа алинея, второ тире от Договора за ЕО е съдържала думата „относно“, а не израза „се отнасят до“, не поставя под въпрос изводите, които трябва да се направят, за да се разреши настоящият спор. Всъщност съгласно следваната от Съда логика в посоченото решение той разбира тези два израза като притежаващи до голяма степен еквивалентен смисъл, което се потвърждава от точка 52 от същото решение, в която се прави уточнението, че член 130 S, параграф 2, първа алинея, второ тире от Договора за ЕО засяга мерките, които се отнасят до територията на държавите членки и земеползването в тях, както и до водните им ресурси като такива.
Като се има предвид, че за да се разберат действителните и конкретните последици от законодателна мярка, е необходимо да се извърши анализ на тези последиците след влизането ѝ в сила, изборът на законодателя би трябвало да се основава на хипотези за вероятното отражение на мярката, които поради самото си естество са абстрактни и изобщо не са обективни фактори, подлежащи на съдебен контрол, по смисъла на цитираната съдебна практика в точка 38 от настоящото решение.
Поради това следва да се констатира, че оценката на отражението на акт на Съюза върху енергийната политика на държава членка не е фактор, който трябва да се преценява извън целта и съдържанието на този акт или чрез дерогирането им.
Освен това, както посочва Съветът, трябва да се отбележи, че член 192, параграф 2 ДФЕС трябва да се разглежда във връзка с член 191 ДФЕС, с който се цели на Съюза да се повери роля в опазването на околната среда и борбата с изменението на климата по-специално като договаря и изпълнява международни ангажименти за тази цел.
Тъй като взетите за тази цел мерки неизбежно пораждат последици за енергийния сектор на държавите членки, широко тълкуване на член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС може да доведе до превръщане в правило на използването на специална законодателна процедура, представляваща изключение, предвидено с Договора за функционирането на ЕС.
Този резултат впрочем не би могъл да съответства на практиката на Съда, съгласно която разпоредбите, представляващи изключение от принцип, трябва да се тълкуват стриктно (вж. по аналогия решение от 10 юни 2010 г., Bruno и др.,
C‑395/08 и C‑396/08
,
EU:C:2010:329
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС може да бъде правно основание за акт на Съюза само ако от целта и съдържанието на акта следва, че търсеният с него основен резултат е съществено да влияе върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване.
Що се отнася до твърдението на Република Полша, че предвидената в тази разпоредба специална процедура може да бъде заобиколена от изготвящия проект на акт — като обяви, че с последния не се цели да се влияе върху избора на държава членка между различни енергоизточници — трябва да се припомни, че не само целта, но и съдържанието на приетия акт са съществен фактор при контрола върху законосъобразността на правното основание на този акт.
С оглед на гореизложеното законосъобразността на избора на правното основание на обжалваното решение трябва да се анализира предвид целта и съдържанието му.
Най-напред трябва да се отбележи, че обжалваният акт безспорно е неразривно свързан с Директива 2003/87. Съгласно постоянната съдебна практика обаче определянето на правното основание на акт трябва да се извърши при отчитане конкретно на неговите цел и съдържание, а не с оглед на правното основание, използвано за приемането на други актове на Съюза, които евентуално може да притежават сходни характеристики (решение от 10 януари 2006 г., Комисия/Парламент и Съвет,
C‑178/03
,
EU:C:2006:4
, т.
). Поради това, както правилно отбелязва Република Полша, анализът на правното основание на обжалваното решение трябва да се извърши самостоятелно спрямо този на правното основание на Директива 2003/87.
Що се отнася до целта на обжалваното решение, трябва да се припомнят причините, обосновали приемането му.
Съгласно изложението на мотивите към предложението на Комисията от 2014 г. в началото на третия период на търгуване СТЕ се характеризира с голямо неравновесие между предлагане и търсене на квоти, както бе припомнено в точки 17 и 18 от настоящото решение.
Това неравновесие се обяснява главно с несъответствието между фиксираното по много негъвкав начин предлагане на квоти за емисии, които трябва да се продадат на търг, и търсенето на квоти, което е гъвкаво и се влияе от икономическите цикли, цените на изкопаемите горива и други фактори. Ето защо, макар свиване на търсенето по принцип да е съпроводено с намаляване на предлагането на пазара на въглеродни емисии на Съюза, поради действащата правна уредба това не се отнася за предлагането на квоти, които трябва да се продадат на търг.
Както се подчертава в посоченото предложение и в съображение 4 от обжалваното решение, наличието на толкова голям излишък може да постави под въпрос стимулиращия ефект, който въвеждането на функционираща СТЕ трябва да създаде, и сериозно да застраши способността на тази схема да постигне целите на следващите етапи.
Поради това в съображение 5 от обжалваното решение се уточнява, че „[з]а да се предприемат мерки за справяне с посочения проблем и да се осигури по-голяма устойчивост на СТЕ […] по отношение на неравновесието между предлагане и търсене, така че СТЕ […] да може да функционира като добре организиран пазар, през 2018 г. следва да бъде създаден [РСП] […] и той следва да започне да функционира, считано от 2019 г.“
В съображение 8 от това решение също така се подчертава, че целта на РСП е „борба срещу структурното неравновесие между търсене и предлагане“.
Следователно, както посочва генералният адвокат в точка 22 от заключението си, обжалваното решение е прието единствено за да се отговори на установеното от 2012 г. „структурно неравновесие“.
Що се отнася до съдържанието на това решение, трябва да се припомни, че РСП е замислен като количествен механизъм чрез който количествата квоти, които трябва да се продадат на търг, се регулират автоматично според определен брой критерии, посочени подробно в член 1 от същото решение.
Както следва от посочения член 1, РСП може да действа или като блокира излизането на пазара на квотите, или — при недостатъчно предлагане — като освободи част от квотите, които са били включени в този резерв. Така РСП води до стабилизиране на предлагането на квоти на пазара, без да добавя допълнителни квоти и без да изтегля такива окончателно.
Съгласно член 1, параграф 4 от обжалваното решение, извършването на прехвърлянията към РСП или от него започва въз основа на публикуваните от Комисията цифрови данни за годишното равнище на предлагането на квоти на пазара.
Както от целта, така и от съдържанието на това решение съответно следва, че РСП е замислен като инструмент, който на първо време трябва да се справи със съществуващите неравновесия, а след това да направи СТЕ по-устойчива спрямо всяко бъдещо широкомащабно събитие, което може да наруши сериозно равновесието между предлагане и търсене на квоти.
По същество това е прецизна намеса от страна на законодателя, за да се поправи структурна слабост на СТЕ, която би могла да попречи на тази схема да изпълни функцията си по насърчаване на инвестициите с цел намаляване на емисиите от въглероден двуоксид по икономически ефективен начин и да бъде двигател за нисковъглеродни иновации, допринасящи за борбата с изменението на климата.
С оглед на гореизложеното, от анализа на целта и съдържанието на обжалваното решение не следва, че търсеният с това решение основен резултат е съществено да влияе върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване, поради което изборът на член 192, параграф 1 ДФЕС за правно основание на това решение да е неправилен с оглед на правното основание по член 192, параграф 2, първа алинея, буква в) ДФЕС.
Що се отнася до твърдението на Република Полша, че главната цел на обжалваното решение в действителност е да промени енергийния микс на държавите членки чрез увеличаване на цената на квотите, трябва да се отбележи, както следва от разпоредбите и структурата на Директива 2003/87, че СТЕ е замислена като количествен инструмент, в който предварително определено количество квоти за емисии се отпуска за постигане на желаната екологична цел, която съгласно член 1 от същата директива е „да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин“. Трябва също така да се подчертае, че тази схема не се използва пряко за фиксиране на цената на квотите, тъй като последната се определя единствено от пазарните сили, по-специално чрез ограничеността на квотите, съчетана с гъвкавостта, осигурена чрез възможността за търгуване. Ценовият сигнал, който по този начин се отправя в рамките на Съюза, трябва да окаже влияния върху оперативните и стратегическите решения на инвеститорите.
Впрочем, както правят институциите ответници, трябва да се отбележи, от една страна, че определената от пазара цена на квотите няма никакво отражение върху функционирането на РСП, който по дефиниция остава неутрален по този въпрос.
От друга страна, предвид устройствените правила на посочената схема — и по-специално възможността РСП или да блокира излизането на квоти на пазара, или да освободи част от тях — РСП вероятно ще доведе до стабилизиране на цената на емисиите, а не до нейното увеличаване.
Същевременно, поради намаляването на общото количество налични квоти в СТЕ съобразно линеен годишен коефициент за намаляване, логична последица от последния е постепенното увеличаване на цената на квотите с времето.
Следователно, доколкото с обжалваното решение се поправя структурна слабост на СТЕ, то допринася за отправянето от тази схема на сигнал за цената на въглерода в рамките на Съюза, позволяващ на последния да постигне целите си за намаляване на емисиите, и логично ще доведе до увеличаване на цената на квотите в бъдеще.
Трябва обаче да се констатира, че тези резултати са само непряка последица от съществуващата тясна връзка между обжалваното решение и Директива 2003/87.
Ето защо, както посочва генералният адвокат в точка 24 от заключението си, тъй като РСП е замислен само като допълнение или корекция на СТЕ, законодателят на Съюза правилно е обосновал обжалваното решение с член 192, параграф 1 ДФЕС.
При това положение не трябва да се анализират твърдените последици от обжалваното решение за енергийния микс на Република Полша.
С оглед на гореизложените съображения първото основание от жалбата трябва да се отхвърли по същество.
По второто основание: нарушение на правомощията на Европейския съвет, определени в член 15 ДЕС, и неизпълнение на задължението за лоялно сътрудничество
Доводи на страните
Република Полша по същество твърди, че в заключенията на Европейския съвет от 2014 г. въвеждането в действие на РСП е определено за 2021 г.
Същевременно, изтегляйки напред с две години това начало, както следва от член 1, параграф 1 от обжалваното решение, институциите ответници навлезли в прерогативите на Европейския съвет и поставили под въпрос правомощието му да определя политическите насоки в областта на прилагането на законодателството на Съюза, гарантирани в член 15 ДЕС.
Република Полша твърди, че с промяната на началната дата за въвеждане на РСП се нарушава и принципът на лоялно сътрудничество, тъй като обжалваното решение съдържало съществен елемент, противоречащ на заключенията на Европейския съвет.
Ответниците и встъпилите страни оспорват тези твърдения.
Съображения на Съда
Второто основание от жалбата съдържа две части, изведени съответно от нарушение на правомощията на Европейския съвет, така както са определени в член 15 ДЕС, и от нарушение на принципа на лоялно сътрудничество.
В първата от тези части държавата членка жалбоподател по същество се позовава на буквално тълкуване на точка 2.3 от заключенията на Европейския съвет от 2014 г., съгласно което последният решил РСП да се въведе от 2021 г.
В това отношение трябва да се направи уточнението, че в текста на френски език на посочената точка 2.3 се посочва следното: „un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de [l’année] 2021“ [Една добре функционираща и реформирана СТЕ с инструмент за стабилизиране на пазара в съответствие с предложението на Комисията ще бъде основният […] инструмент [на Съюза] за постигане на тази цел; годишният коефициент за намаляване на тавана за максималните допустими емисии ще бъде променен от 1,74 % на 2,2 % от 2021 г. нататък].
От самата формулировка на тази точка е видно, че изричното посочване на 2021 г. се отнася не за момента на въвеждане на СТЕ, а за момента, в който годишният коефициент за намаляване ще бъде променен.
Този извод се подкрепя и от анализа на текстовете на други езици, в които пунктуационният знак, използван за разделянето на двете изречения в посочената точка, не е точка и запетая, както в текста на френски език, а точка.
Поради това, както правят институциите ответници, трябва да се констатира, че в заключенията си от 2014 г. Европейският съвет не е определял изрично момента на въвеждане на РСП.
Република Полша също така се позовава на обстоятелството, че Европейският съвет посочил, че СТЕ трябва да бъде придружена с инструмент за стабилизиране на пазара „в съответствие с предложението на Комисията“, в което — към момента на така изразеното виждане от Европейския съвет — се предвиждало, че РСП ще се въведе през 2021 г.
В това отношение трябва да се припомни, че определената в член 15, параграф 1 ДЕС задача на Европейския съвет е да „дава на Съюза необходимия тласък за неговото развитие и определя неговите общи политически насоки и приоритети“. В тази разпоредба се уточнява, че „[Европейският съвет] не изпълнява законодателни функции“.
Законодателните правомощия, предоставени на Парламента и Съвета с член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС — които се вписват в принципа на възлагане на правомощия, залегнал в член 13, параграф 2 ДЕС, и най-общо в принципа на институционално равновесие, характеризиращо институционалната структура на Съюза — означават същевременно, че само тези институции трябва да определят съдържанието на съответния законодателен акт (вж., що се отнася до признатото на Комисията правомощие за законодателна инициатива, решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет,
C‑643/15 и C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, т.
).
Впрочем, както посочва генералният адвокат в точка 33 от заключението си, ако посочването на предложението на Комисията от 2014 г. се тълкува като задължително разпореждане от страна на Европейския съвет РСП да не се въвежда преди 2021 г., би се стигнало, от една страна, до свеждане на ролята на Парламента и Съвета до регистриране на заключенията на Европейския съвет, и от друга страна, до признаване на последния на правомощието да се намесва пряко в законодателната сфера в нарушение на принципа на възлагане на правомощия, залегнал в член 13, параграф 2 ДЕС.
Освен това твърдяното „политическо“ отражение на заключенията на Европейския съвет върху законодателните правомощия на Парламента и Съвета не може да бъде причина за отмяна на обжалваното решение от Съда (вж. в този смисъл решение от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет,
C‑643/15 и C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, т.
).
Поради това първата част от второто основание трябва да се отхвърли по същество.
С оглед на гореизложените съображения и втората част от второто основание трябва да се отхвърли.
Всъщност, както следва от точка 85 от настоящото решение, тълкуването, извършено от държавата членка жалбоподател, би довело до засягане на законодателните правомощия на Парламента и Съвета в полза на съблюдаването на политическата воля, изразена от Европейския съвет.
Впрочем съгласно постоянната съдебна практика лоялното сътрудничество между институциите на Съюза, предвидено в член 13, параграф 2 ДЕС се осъществява при спазване на рамките на правомощията, възложени от Договорите на всяка институция. Следователно задължението, произтичащо от тази разпоредба, не може да измени посочените правомощия (вж. в този смисъл по-специално решения от 14 април 2015 г., Съвет/Комисия,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, т.
и цитираната съдебна практика, и от 6 октомври 2015 г., Съвет/Комисия,
C‑73/14
,
EU:C:2015:663
, т.
и цитираната съдебна практика). Сътрудничеството съответно не може да вреди — в полза на институция на Съюза — на упражняването от друга институция на нейните правомощия.
Поради това второто основание от жалбата трябва да се отхвърли по същество изцяло.
По третото основание: нарушение на принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания
Доводи на страните
В рамките на своето трето основание Република Полша по същество твърди, че моментът на въвеждане на РСП е определен в нарушение на принципите на правната сигурност и на защита на оправданите правни очаквания.
На първо място, тя твърди, че законодателят на Съюза не е можел надлежно да измени принципите на функциониране на СТЕ, по-специално броя на квотите на разположение на пазара през определен период на търгуване, без да навреди на предвидимостта на тази схема.
Всъщност според държавата членка жалбоподател, определянето чрез Директива 2003/87 на периоди на търгуване не е преследвало само административна цел, а е позволявало най-вече на предприятията да определят своята стратегия именно според количеството на квотите на разположение за определен период.
На второ място, Република Полша твърди, че с оглед на поетите по-рано ангажименти от Съюза, по-специално Регламент № 176/2014 и предложението на Комисията от 2014 г., предпазливият и съобразителен оператор в никакъв случай не би могъл да предвиди, че броят на квотите за емисии на разположение на пазара ще бъде драстично ограничен в последните години от настоящия период на търгуване.
В това отношение Република Полша отбелязва, че в Регламент № 176/2014 се предвижда 900 милиона квоти за емисии, изтеглени от продажба през 2014 г. и 2015 г., да бъдат предложени за търгуване през 2019 г. и 2020 г.
Освен това публикуването на посочения регламент успоредно с публикуването на предложението на Комисията от 2014 г., в което въвеждането на РСП се определяло за 2021 г., породили у участниците на пазара основателната надежда, че предвидените с този регламент разрешения впоследствие ще бъдат спазени.
С оглед на гореизложените доводи според Република Полша участниците на пазара са имали оправдани правни очаквания, че временно изтеглените квоти ще бъдат повторно предложени на пазара през 2019 г. и 2020 г., и са планирали дейността си въз основа на оправданото очакване, което са имали за това повторно предлагане.
Институциите ответници и встъпилите страни оспорват доводите на Република Полша.
Съображения на Съда
Във връзка с произнасянето по третото основание трябва да се припомни, че съгласно практиката на Съда принципът на правната сигурност, следствие от който е принципът на защита на оправданите правни очаквания, изисква по-конкретно действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо по-специално когато те могат да имат неблагоприятни последици за физическите лица и предприятията (решение от 20 декември 2017 г., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, т.
и цитираната съдебна практика).
Най-напред, трябва да се отбележи, че съгласно обжалваното решение, прието на 6 октомври 2015 г., РСП трябва да се създаде през 2018 г. и функционирането му да започне едва от 1 януари 2019 г.
По-нататък, в посоченото решение ясно и точно се описва функционирането на РСП, като по-специално подробно се посочват условията и процедурите за прехвърляне на квотите към РСП и освобождаването им от него.
В член 1 от обжалваното решение се предвижда, че през първата година на функциониране на РСП 8 % от общия брой квоти в обращение се прехвърлят в този резерв между 1 януари и 1 септември същата година. Впоследствие в РСП трябва да се извърши актуализиране на годишните обеми на квотите, които трябва да се продадат на търг.
По силата на посочения член 1, считано от 2019 г., определен брой квоти, равен на 12 % от общия брой на квотите в обращение, се изважда от количеството квоти, което ще бъде продавано на търг в държавите членки съгласно член 10, параграф 2 от Директива 2003/87, и се прехвърля в резерва за период от 12 месеца, считано от 1 септември съответната година, освен когато броят квоти за прехвърляне в резерва е по-малък от 100 милиона. Освен това в посочения член 1 се предвижда, че през която и да е година, ако общият брой на квотите в обращение е по-малък от 400 милиона, от резерва се освобождават 100 милиона квоти и се прибавят към количеството квоти, което се продава на търг от държавите членки съгласно член 10, параграф 2 от Директива 2003/87.
Общият брой на квотите в обращение се публикува от Комисията въз основа на критерии, определени в член 1, параграф 4 от обжалваното решение.
В член 3 от посоченото решение на Комисията е възложено да извършва мониторинг на въвеждането на РСП и възможното отражение на последния върху конкурентоспособността, както и периодично да преразглежда функционирането му.
Накрая, предвижда се, че 900-те милиона квоти, извадени от продаването на търг в периода 2014—2016 г., както е определено в Регламент № 176/2014, не се прибавят към количествата, които трябва да се продадат на търг през 2019 г. и 2020 г., а се прехвърлят в този резерв, за да не се застраши постигането на целта му.
Следователно с обжалваното решение се въвежда обективен и прозрачен правен режим, позволяващ на засегнатите лица да бъдат точно информирани, и се предвижда преходен период с достатъчна продължителност, за да се позволи на икономическите оператори да се приспособят към въведената нова схема.
При това положение се налага изводът, че Република Полша не е успяла да докаже извършването на каквото и да било нарушение на принципа на правната сигурност чрез обжалваното решение.
Що се отнася до възможността за позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания, съгласно постоянната съдебна практика тя е отворена за всеки икономически оператор, у когото институция е породила основателни надежди. По смисъла на тази съдебна практика уверения, които могат да породят такива надежди, независимо от формата, в която са предадени, са конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници (решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Същевременно, когато един предпазлив и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на дадена мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания, ако тази мярка бъде приета (решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, т.
).
Освен това, що се отнася до позоваването на принципа на защита на оправданите правни очаквания по повод действията на законодателя на Съюза, трябва да се припомни, че Съдът е признал широко право на преценка на този законодател, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и когато е призван да извършва комплексни преценки и оценки (решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, т.
).
В разглеждания случай трябва да се констатира, че на участващите в СТЕ икономически оператори не е било давано никакво уверение, което да е обосновавало пораждането у тях на оправдани правни очаквания за това, че броят на квотите няма да се променя през периодите на търгуване.
Най-напред, както отбелязват институциите ответници, в редица разпоредби от Директива 2003/87 изрично се предвижда, че може да се окаже необходимо правилата относно СТЕ да бъдат адаптирани.
В съображение 22 от посочената директива по-специално се предвижда, че тя „следва да се преразглежда в светлината на развиващите се събития в този контекст, като се отчит[а] опитът от нейното прилагане“.
Съгласно клаузата за преразглеждане, предвидена в член 9, трета алинея от посочената директива, „Комисията преразглежда линейния коефициент и, ако е целесъобразно, от 2020 г. представя предложение на Европейския парламент и на Съвета с оглед приемането на решение до 2025 г.“
В член 29 от същата директива изрично се отбелязва хипотезата на неправилно функциониране на пазара, което Комисията следва да установи в доклад, който представя на Парламента и Съвета и който при необходимост може да съдържа мерки за подобряване.
Трябва впрочем да се констатира, че никоя от тези разпоредби не ограничава правомощието за намеса на законодателя на Съюза през периодите на търгуване.
По-нататък, различните изменения, извършени в Директива 2003/87, показват, че многократно със законодателни и незаконодателни актове — които впрочем Република Полша не оспорва — е променяна наличността на квотите през даден период на търгуване.
Например съгласно член 1, точка 9 от Директива 2009/29, с който се изменя член 9 от Директива 2003/87, годишното линейно намаляване на квотите започва „от средата на периода 2008—2012 г.“
В член 1 от Решение № 1359/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за изменение на Директива 2003/87 с оглед уточняване на разпоредбите относно графика на търговете за квоти за емисии на парникови газове (
ОВ L 343, 2013 г., стр. 1
), с който се изменя член 10, параграф 4 от Директива 2003/87, се посочва, че „[к]огато оценка показва за отделните промишлени сектори, че не се очаква значимо въздействие върху сектори или подсектори, изложени на значителен риск от изместване на въглеродни емисии, Комисията може, при изключителни обстоятелства, да адаптира графика за посочения в член 13, параграф 1 период, започващ на 1 януари 2013 г., така че да се гарантира доброто функциониране на пазара“.
На последно място, в член 1 от Регламент № 176/2014 на Комисията се предвижда намаляване за периода 2014—2016 г. на обема на квотите, които трябва да се продадат на търг през всяка година.
Следователно, както посочва генералният адвокат в точка 42 от заключението си, не е давана никаква гаранция — нито по повод приемането на Директива 2003/87 или при приемането на Директива 2009/29, с която първата е изменена — че първоначално описаният начин на функциониране на СТЕ би трябвало да остане непроменен или че може да се променя само след края на всеки период на търгуване на квоти.
Този извод се налага и поради присъщите на СТЕ характеристики.
Най-напред, както бе припомнено в точка 112 от настоящото решение, СТЕ е сложна схема, в рамките на която Съдът е признал на законодателя на Съюза правото да прибегне към поетапен подход и да действа в зависимост от придобития опит, когато е призван да я преструктурира (вж. в този смисъл решение от 16 декември 2008 г., Arcelor Atlantique et Lorraine и др.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, т.
).
По-нататък, както правят институциите ответници, следва да се подчертае, че СТЕ, в качеството си на основен инструмент на политиката в областта на климата на Съюза, е постоянен инструмент, който не е ограничен във времето и поражда своите последиците извън периодите на търгуване и във всички тях.
Определените периоди на търгуване с цел съобразяване на СТЕ със сроковете, предвидени в релевантните международни инструменти, не могат да възпрепятстват намесата на законодателя по отношение на този инструмент като такъв, ако се окаже, че с последния вече не е възможно да се постигнат целите, за които е бил въведен.
Ето защо тълкуване на Директива 2003/87 в смисъл, че законодателят може да адаптира правилата относно СТЕ едва в края на съответния период на търгуване, не само не намира опора в самата посочена директива, но би се оказало в противоречие с практиката на Съда относно СТЕ.
На последно място, в отговор на изтъкнатите от Република Полша доводи, обобщени в точки 94—96 от настоящото решение, трябва да се припомни, че предложението на Комисията от 2014 г. представлява подготвителен акт, който по дефиниция не може да се счита за окончателен. Такъв акт не е можел да породи основателни надежди, тъй като предвид самото естеството на законодателния процес на Съюза се предполага, че в първоначалното предложение ще бъдат нанесени изменения в хода на този процес. С въпросното предложение съответно не може да се предостави конкретно и безусловно уверение по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 110 от настоящото решение.
Що се отнася до доводите на Република Полша, свързани с поетите от съюза ангажименти с Регламент № 176/2014, трябва да се подчертае, че последният е приет в рамките на изпълнителните правомощия, с които разполага Комисията в съответното област, и че той не може да се тълкува като гаранция, че никаква законодателна намеса няма да доведе до отмяна на съдържанието му.
Освен това, както предложението на Комисията от 2014 г., така и Регламент № 176/2014 ясно показват, че съответните институции са били загрижени от постоянното неравновесие, с което се характеризира СТЕ, и са обмисляли вземането на подходящи мерки.
В това отношение в съображение 3 от Регламент № 176/2014 по-специално се посочва, че „[с]ледва да бъдат взети предвид извънредните промени в движещите сили, определящи баланса между търсенето и предлагането на квотите“.
Предложението на Комисията от 2014 г. е придружено с оценка на въздействието, в която се описва структурното неравновесие, с което се сблъсква СТЕ, и се отбелязва необходимостта от вземане на регулаторни мерки. Анализирани са редица варианти за намеса, в някои от които се предвижда въвеждане в действие на РСП преди 2021 г.
Освен това обществеността е знаела за наличието на сериозен проблем с функционирането на СТЕ, що се отнася до способността за изпращане на ценови сигнал, поне от публикуването на доклада за състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г. Този доклад е съдържал два вида мерки за разрешаване на установените проблеми, а именно, от една страна, преразглеждане на тръжния график като краткосрочна мярка и от друга страна, вземане на структурни мерки, разделени в шест варианта за избор, включително вариант за окончателно оттегляне на определено количество квоти през третия период на търгуване на СТЕ.
С оглед на гореизложеното трябва да се констатира, че един предпазлив и съобразителен икономически оператор не е можел да очаква, че разглежданата законодателна рамка ще остане непроменена и че съответните институции няма да вземат никакви мерки за справяне с характерното за СТЕ структурно неравновесие преди 2020 г.
При това положение третото основание от жалбата трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото и петото основание
Доводи на страните
В рамките на своето четвърто основание Република Полша твърди, че с обжалваното решение се нарушава принципът на пропорционалност, тъй като предвидените в него мерки не отговарят на критерия за необходимост и налагат на участващите в СТЕ субекти прекалено тежки задължения.
Създаването на РСП не било наложителна мярка за постигане на целта за намаляване на емисиите с 20 % до 2020 г. в съответствие с международните ангажименти на Съюза.
Държавата членка жалбоподател отбелязва, че предвиденото от СТЕ равнище на намаляване е било фиксирано чрез определяне на разрешения общ брой квоти за емисии за периода 2013—2020 г. Изтеглянето от пазара на квоти за емисии, отпуснати за този период, съответно принуждавало Съюза и държавите му членки да постигнат цел за намаляване, която е по-висока спрямо обявените понастоящем цели на международно равнище в рамките на втория период на задължения по Протокола от Киото към Рамковата конвенция на Обединените нации по изменение на климата.
От това следвало, че обжалваното решение не отговаря на критерия за необходимост.
Обжалваното решение също така било непропорционално, тъй като с него на предприятията се налагали задължения, които не са наложителни за постигане на фиксираното от Съюза равнище на намаляване на емисиите с 20 % в съответствие с международните му ангажименти.
В рамките на своето пето основание Република Полша твърди, че последиците от обжалваното решение не са били надлежно анализирани.
На първо място, тази държава членка твърди, че оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията от 2014 г., е била недостатъчна, що се отнася до преценката на отражението на обжалваното решение върху държавите членки и пазара на квотите за емисии. Тази държава членка твърди, че в посочената оценка са допуснати множество пропуски по основни въпроси, като например последиците от обжалваното решение за пазара на труда, конкурентоспособността на предприятията и стандарта на живот на обществото.
На второ място, Република Полша твърди, че извършените преценки в хода на преговорите, предхождащи приемането на обжалваното решение, не са били оповестени публично и по тях освен това не проведено обществено обсъждане.
На трето място, Република Полша твърди, че тъй като значително са изменили предложението на Комисията от 2014 г., без да извършат подходящ и пълен анализ на последиците от предвижданите изменения, институциите ответници не са изпълнили задължението си за надлежно анализиране на тези последици.
Институциите ответници и встъпилите страни оспорват доводите на Република Полша, изложени в подкрепа на четвъртото и петото основание.
Съображения на Съда
В рамките на своето четвърто основание Република Полша по същество твърди, че с обжалваното решение се нарушава принципът на пропорционалност, тъй като с това решение се постигали по-високи цели за намаляване на емисиите от целите, произтичащи, както от обвързващите Съюза международни ангажименти, така и от Директива 2003/87.
В рамките на своето пето основание тази държава членка, от една страна, упреква Комисията, че е извършила субективна и непълна оценка на въздействието, и от друга страна, упреква Парламента и Съвета, че те от своя страна не са анализирали последиците от мерките, чието вземане са обмисляли и които са се различавали от предложенията, чийто последици са били анализирани от Комисията. Държавата членка освен това упреква Парламента и Съвета, че не са организирали открити обществени обсъждания в хода на законодателната процедура.
Тези две основания следва да се разгледат заедно.
В самото начало следва да се подчертае, че когато става дума за сложни технически области, които търпят непрестанно развитие, законодателят на Съюза разполага с широко право на преценка, по-специално при преценката на много сложни фактически обстоятелства от научен и технически характер с цел определяне на естеството и обхвата на приеманите от него мерки, докато контролът на съда на Съюза трябва да се сведе до проверка дали упражняването на това право не е опорочено поради явна грешка или злоупотреба с власт, както и дали законодателят явно не е превишил пределите на правото си на преценка. В такъв контекст съдът на Съюза всъщност не може да замени със своя преценка на фактите от научен и технически характер преценката на законодателя, на когото Договорът възлага тази задача (решение от 8 юли 2010 г., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, т.
).
Освен това широкото право на преценка на законодателя на Съюза, което предполага ограничен съдебен контрол върху упражняването му, се отнася не само до естеството и обхвата на разпоредбите, които следва да бъдат приети, но в определена степен и до установяването на основните факти (решения от 7 септември 2006 г., Испания/Съвет,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, т.
и от 8 юли 2010 г., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, т.
).
Същевременно, макар да е с ограничен обхват, този съдебен контрол най-малкото налага институциите на Съюза, които са издали съответния акт, да бъдат в състояние да докажат пред Съда, че при приемането му действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички фактори и обстоятелства от значение за положението, което този акт има за цел да регламентира (решения от 7 септември 2006 г., Испания/Съвет,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, т.
и от 8 юли 2010 г., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, т.
).
Следователно тези институции трябва поне да могат да представят и изложат ясно и недвусмислено изходните данни, които е трябвало да бъдат взети предвид, за да се обосноват оспорваните мерки от този акт, и от които е зависело упражняването на правото им на преценка (решение от 7 септември 2006 г., Испания/Съвет,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, т.
).
В това отношение трябва да се отбележи, че докладът за състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г. е бил първият изходен елемент, позволяващ да се разбере проблемът с излишъка на квоти в рамките на СТЕ, и в него са били обсъдени възможните регулаторни отговори. През януари 2014 г. този анализ е последван от оценката на въздействието, придружаваща предложението на Комисията от 2014 г.
Противно на твърденията на Република Полша, от посочената оценка е видно, че в точка 6 от нея Комисията подробно разглежда различните варианти, позволяващи справяне с характерното за СТЕ неравновесие, както и подварианти, съставени от разновидности на тези варианти.
Що се отнася до по-специално до варианта, в който се предвижда създаване на РСП, трябва освен това да се отбележи, че в точка 7.1.3 от оценката на въздействието Комисията разглежда и редица хипотези, в които се предвиждат различни моменти на въвеждане в действие на този резерв, а в точки 6.2.3.2 и 7.1 от тази оценка са анализирани критериите, свързани с определянето на праговите стойности за пускане в обращение на квотите или тяхното прехвърляне в посочения резерв.
Освен това от посочената оценка също така е видно, че Комисията разглежда подробно цяла поредица от икономически и социални аспекти, свързани с обмисляните различни варианти.
Точка 7.2.3 от същата оценка на въздействието съответно съдържа заключения за отражението на РСП върху промяната на цената на квотите. В точки 7.3 и 7.4 от тази оценка се излагат съображения по въпросите за продажбата чрез търг и за конкурентоспособността. Точка 7.4.2 от посочената оценка е посветена по-специално на непреките потенциални последици за цената на електричеството, а точка 7.5 от тази оценка се отнася за социалните последици и последиците за пазара на труда. Накрая, в точка 7.6 от същия анализ се оценяват последиците за околната среда.
Освен това трябва да се припомни, че според Съда оценките на въздействието не обвързват Парламента, нито пък Съвета (решение от 8 юли 2010 г., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, т.
).
От представените на Съда материали по делото е видно, че законодателят е отчел и други констатации, достъпът до които е осигурен в хода преговорите, предхождащи приемането на обжалваното решение.
По-специално, за да внесе яснота в обсъжданията в Съвета и Парламента, на 25 юни 2014 г. Комисията организира експертна среща, посветена на отражението от обмисляните мерки върху пазара и функционирането на РСП. На 8 септември 2014 г. се провежда обсъждане относно този резерв с участието на пазарни оператори и национални експерти. Накрая, на 5 ноември същата година Парламентът организира посветен на РСП и открит за обществеността работен семинар, в рамките на който се правят и допълнителни анализи относно момента на въвеждане в действие на посочения резерв.
Освен това от предоставените на Съда материали по делото също така следва, че в хода на срещите на Съвета няколко делегации представят своята оценка на последиците от различните варианти по време на срещите на група „Околна среда“. По този начин обсъжданията, посветени на предложението за решение, са били захранени с фактическата основа, която представителите на всички държави членки са използвали, за да определят позицията си в хода на тези срещи.
От гореизложеното следва, че в хода на законодателната процедура Парламентът и Съветът са взели предвид наличните научни данни, за да упражнят ефективно правото си на преценка.
Както подчертават институциите ответници, известен брой срещи и работни семинари, организирани от институциите на Съюза по повод РСП, са били публични или поне съдържанието на тези срещи и работни семинари е било публично оповестено. Освен това обществени консултации са проведени и в хода на изготвянето на предложението за решение от Комисията.
При всички положения, както правилно отбелязват Съветът и Парламентът, трябва да се направи уточнението, че непубличният характер на някои от консултациите не може да постави под въпрос законосъобразността на обжалваното решение, тъй като законодателят не е длъжен да игнорира фактите, съдържащи се в документи, които не са публични, или отбелязани в хода на срещи, които не са публични.
В допълнение, както посочва генералният адвокат в точка 54 от заключението си, Парламентът, Съветът или Комисията не могат да бъдат упрекнати, че не са взели предвид твърдяното особено положение на Република Полша, що се отнася до пазара на въглеродни емисии.
Съгласно практиката на Съда законодателят всъщност не е длъжен да отчита особеното положение на държава членка, ако актът на Съюза поражда последици във всички държави членки и предполага гарантиране на баланс между различните налични интереси, като се вземат предвид преследваните от този акт цели. Ето защо търсенето на подобен баланс, като се отчете не само особеното положение на една-единствена държава членка, но това на всички държави — членки на Съюза, не може да се счита за противоречащо на принципа на пропорционалност (вж. по аналогия решение от 18 юни 2015 г., Естония/Парламент и Съвет,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, т.
).
Следователно законодателят е разполагал с достатъчно данни по смисъла на съдебната практика, припомнена в точки 152 и 153 от настоящото решение, за да направи избора, отразен в обжалваното решение.
Що се отнася по-специално до четвъртото основание, изведено от нарушение на принципа на пропорционалност, следва да се припомни, че този принцип е част от основните принципи на правото на Съюза и изисква мерките, установени с разпоредба на правото на Съюза, да позволяват осъществяването на легитимните цели, преследвани от съответната правна уредба, и да не надхвърлят необходимото за тяхното постигане (решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът също така уточнява, че що се отнася обаче до съдебния контрол за спазването на тези условия, както бе констатирано в точка 150 от настоящото решение, следва да се признае широко право на преценка на законодателя на Съюза в областите, които предполагат той да направи избор от политическо, икономическо и социално естество и в които е призван да извършва комплексни преценки. Така в рамките на съдебния контрол относно упражняването на това правомощие Съдът не може да замени преценката на законодателя на Съюза със собствената си преценка. Той може да осъществи съдебен контрол над този нормативен избор само ако изборът изглежда явно погрешен или ако неудобствата, които причинява на някои икономически оператори, са несъизмерими с предимствата, които иначе притежава (решение от 17 октомври 2013 г., Billerud Karlsborg и Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както впрочем бе припомнено при анализа на първото основание от жалбата, целта на обжалваното решение е гарантиране на правилното функциониране на СТЕ и подобряване на възможностите с Директива 2003/87 да се постигнат преследваните с нея цели, считано от момента на въвеждане в действие на РСП и без ограничение във времето.
С оглед на тази цел и като се имат предвид данните, с които са разполагали съответните институции към момента, в който са предприели действия, съдържанието на приетия акт не може да бъде основателно оспорено.
Всъщност докладът за състоянието на европейския пазар на въглеродни емисии през 2012 г. разкрива структурното неравновесие във СТЕ, правещо необходима намесата на законодателя за възстановяване на правилното ѝ функциониране. Намаляването на броя на квотите е било от съществена важност, за да се сложи край на това неравновесие. Както обаче се посочва в съображение 4 от обжалваното решение, промяна в коефициента за линейно намаление е щяла да намали излишъка само постепенно, така че пазарът на въглеродни емисии да трябва да продължи да функционира в продължение на повече от десетилетие с излишък от около 2 милиарда квоти.
Поради това създаването на РСП, в който излишните квоти се прехвърлят временно, представлява подходящо разрешение за намаляване на броя на квотите, без същите да бъдат заличавани. Това разрешение също така позволява, от една страна, да се отчете хипотезата на застрашаване на равновесието на схемата вече не от излишък на квоти, а от недостиг на квоти, тъй като се предвижда, че в такъв случай резервът ще освободи на пазара квотите, които временно са били прехвърлени в него, и от друга страна, да се укрепи устойчивостта на СТЕ спрямо широкомащабни събития, които могат да нарушат сериозно равновесието между предлагане и търсене на квоти.
Предвиденият с обжалваното решение механизъм следователно се оказва пригоден за преследването на целта за ограничаване на нестабилността на пазара на квоти, без да надхвърля необходимото за нейното постигане.
Поради това направеният нормативен избор от законодателя на Съюза не се оказва явно погрешен по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 170 от настоящото решение.
На последно място, Република Полша не е доказала, че произтичащите от този избор неудобства са несъразмерни спрямо предимствата, които той иначе притежава, поради, от една страна, липсата на пряка връзка между РСП и определянето на цената на квотите, и от друга страна, обстоятелството, че стабилизирането на цената на квотите явно е част от целта на обжалваното решение.
С оглед на гореизложените съображения четвъртото и петото основание също трябва да се отхвърлят по същество, както съответно и цялата жалба.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Република Полша е загубила делото, а Парламентът и Съветът са направили съответното искане, Република Полша трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, направени от тези две институции.
Освен това на основание член 140, параграф 1 от Процедурния правилник в качеството си на встъпили страни Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Кралство Швеция и Комисията ще понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Република Полша да заплати съдебните разноски, направени от Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз.

3)
Кралство Дания, Федерална република Германия, Кралство Испания, Френската република, Кралство Швеция и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.