CELEX: 62016CJ0005
Annullationssøgsmål
afgørelse (EU) 2015/1814
fastlæggelse af retsgrundlaget
hensyntagen til retsaktens virkninger
foreligger ikke
artikel 192, stk. 1, TEUF
artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF
foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning
princippet om loyalt samarbejde
artikel 15 TEU
Det Europæiske Råds beføjelser
retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
proportionalitetsprincippet
konsekvensanalyse

Med sin stævning har Republikken Polen nedlagt påstand om annullation af Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2015/1814 af 6. oktober 2015 om oprettelse og anvendelse af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF (
EUT 2015, L 264, s. 1
) (herefter »den anfægtede afgørelse«).
Retsforskrifter
Direktiv 2003/87
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (
EUT 2003, L 275, s. 32
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009 (
EUT 2009, L 140, s. 63
, herefter »direktiv 2003/87«), blev vedtaget på grundlag af artikel 175, stk. 1, EF (nu artikel 192, stk. 1, TEUF).
Ved direktiv 2003/87 er der i Den Europæiske Union blevet indført et emissionshandelssystem for drivhusgasser (herefter »ETS«).
ETS har været på plads i alle lande fra Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde siden den 1. januar 2005 og dækker ca. 45% af drivhusgasemissionerne. Det fremgår af direktivets artikel 13, stk. 1, at den igangværende tredje handelsperiode strækker sig over otte år, fra 2013 til 2020 (herefter »den tredje handelsperiode«).
5. og 22. betragtning til direktiv 2003/87 har følgende ordlyd:
»(5)
Fællesskabet og dets medlemsstater har vedtaget, at de vil opfylde deres forpligtelser til at reducere antropogene drivhusgasemissioner i henhold til Kyotoprotokollen i fællesskab, i overensstemmelse med [Rådets] beslutning 2002/358/EF [af 25. april 2002 om godkendelse på Det Europæiske Fællesskabs vegne af Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer og om den fælles opfyldelse af forpligtelserne i forbindelse hermed (
EFT 2002, L 130, s. 1
)]. Direktivet skal bidrage til at opfylde Fællesskabets og dets medlemsstaters forpligtelser mere effektivt gennem et effektivt europæisk marked med kvoter for drivhusgasemissioner og med den mindst mulige negative indvirkning på den økonomiske udvikling og beskæftigelsessituationen.
[…]
(22)
Dette direktiv er foreneligt med De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer og Kyotoprotokollen. Det bør tages op til revision på baggrund af udviklingen i denne sammenhæng samt under hensyntagen til erfaringerne med direktivets gennemførelse og udviklingen med hensyn til overvågning af drivhusgasemissionerne.«
Direktivets artikel 1, der har overskriften »Formål«, er sålydende:
»Ved dette direktiv fastlægges en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet […] med henblik på at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
Dette direktiv fastsætter også, at reduktionerne af drivhusgasemissioner skal øges for at bidrage til de reduktionsniveauer, som videnskabeligt anses for påkrævet for at undgå farlige klimaændringer.
Dette direktiv fastsætter ligeledes bestemmelser vedrørende vurdering og opfyldelse af en fællesskabsreduktionsforpligtelse ud over 20%, som skal finde anvendelse efter Fællesskabets godkendelse af en international klimaaftale om større drivhusgasemissionsreduktioner end dem, der kræves i henhold til artikel 9, som afspejlet i den reduktionsforpligtelse på 30%, som Det Europæiske Råd tilsluttede sig i marts 2007.«
Direktivets artikel 9 med overskriften »Den samlede kvotemængde i Fællesskabet« fastsætter følgende i stk. 1:
»Den samlede kvotemængde i Fællesskabet, som udstedes hvert år begyndende i 2013, mindskes lineært fra midtpunktet af perioden fra 2008 til 2012. Mængden nedsættes med en lineær faktor på 1,74% i forhold til den gennemsnitlige samlede årlige mængde kvoter, som medlemsstaterne udsteder i henhold til Kommissionens beslutninger om deres nationale tildelingsplaner for perioden fra 2008 til 2012.
[…]«
Direktivets artikel 29 bestemmer:
»Hvis Kommissionen på grundlag af de regelmæssige rapporter om kvotemarkedet, der er omhandlet i artikel 10, stk. 5, kan bevise, at kvotemarkedet ikke fungerer tilfredsstillende, fremlægger den en rapport for Europa-Parlamentet og Rådet. Denne rapport kan i givet fald ledsages af forslag, der har til formål at forbedre kvotemarkedets gennemsigtighed, og som er rettet mod foranstaltninger, der kan forbedre kvotemarkedets funktion.«
Direktiv 2009/29
Tredje til femte betragtning til direktiv 2009/29 har følgende ordlyd:
»(3)
Det Europæiske Råd i marts 2007 gav et fast tilsagn om at reducere Fællesskabets samlede drivhusgasemissioner med mindst 20% i forhold til 1990-niveauerne frem til 2020, og med 30%, hvis andre industrilande giver tilsagn om lignende reduktioner, og de udviklingslande, der er længst fremme, yder et passende bidrag i overensstemmelse med deres ansvar og respektive kapaciteter. Frem til 2050 bør de globale drivhusgasemissioner reduceres med mindst 50% i forhold til 1990-niveauerne. Alle økonomiske sektorer bør bidrage til at nå disse emissionsreduktioner, herunder international søfart og luftfart. […]
(4)
I sin beslutning af 31. januar 2008 om resultatet af Balikonferencen om klimaændringer (COP 13 og COP/MOP 3) [(
EUT 2009, C 68 E, s. 13
)] gentog Europa-Parlamentet sin holdning om, at industrilandene bør forpligte sig til at reducere deres drivhusgasemissioner med mindst 30% frem til 2020 og med 60-80% frem til 2050 i forhold til 1990-niveauerne. Eftersom Den Europæiske Union forventer et positivt resultat af COP 15-forhandlingerne, der skal afholdes i København i 2009, bør den begynde at forberede skrappere emissionsreduktionsmål for 2020 og årene herefter og forsøge at sikre, at fællesskabsordningen om nødvendigt giver mulighed for endnu lavere emissionslofter efter 2013 som led i Unionens bidrag til en kommende international aftale om klimaændringer […]
(5)
Med sigte på at bidrage til at nå disse langsigtede mål er det hensigtsmæssigt at fastlægge en forudsigelig kurs for, hvordan emissionerne bør reduceres for anlæg, som er omfattet af fællesskabsordningen. En omkostningseffektiv gennemførelse af Fællesskabets tilsagn om en reduktion af drivhusgasemissionerne med mindst 20% i forhold til 1990-niveauerne forudsætter, at emissionskvoterne for anlæggene senest i 2020 ligger 21% under deres 2005-emissioner.«
Forordning (EU) nr. 176/2014
Tredje betragtning til Kommissionens forordning (EU) nr. 176/2014 af 25. februar 2014 om ændring af forordning (EU) nr. 1031/2010 for så vidt angår fastsættelse af den mængde kvoter for drivhusgasemissioner, der skal auktioneres i 2013-2020 (
EUT 2014, L 56, s. 11
), er sålydende:
»Der bør tages hensyn til ekstraordinære ændringer i de faktorer, der er bestemmende for balancen mellem kvoteudbuddet og ‑efterspørgslen, deriblandt navnlig den fornyede økonomiske afmatning og de midlertidige faktorer, der er direkte relateret til overgangen til fase 3, herunder en stigning i mængden af kvoter, der er gyldige i den anden handelsperiode, men ikke udnyttet til overholdelse i den periode, en stigning i mængden af godkendte emissionsreduktioner og emissionsreduktionsenheder, som hidrører fra emissionsreduktionsprojekter, der er gennemført under CDM-mekanismen eller ifølge fælles gennemførelsesregler for returnering gældende for driftsledere, der er omfattet af systemet, en monetarisering af kvoter fra reserven for nytilkomne til tredje handelsperiode til støtte for demonstrationsprojekter vedrørende CO
-opsamling og -lagring samt vedrørende innovative teknologier for vedvarende energi (NER300), jf. Kommissionens afgørelse 2010/670/EU [af 3. november 2010 om kriterier for og foranstaltninger til finansiering af kommercielle demonstrationsprojekter vedrørende miljømæssigt forsvarlig opsamling og geologisk lagring af CO
og demonstrationsprojekter vedrørende innovative teknologier for vedvarende energi under ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Unionen oprettet ved direktiv 2003/87 (
EUT 2010, L 290, s. 39
)], og en frigivelse af kvoter, der ikke er nødvendige i reserven for nytilkomne i anden handelsperiode. Selv om alle disse faktorer er behæftet med større eller mindre usikkerhed, er det vigtigt, at der rettidigt fastsættes passende justeringer af de årlige mængder, der skal auktioneres i perioden 2014-2020.«
Forordningens artikel 1 fastsætter:
»[Kommissionens f]orordning (EU) nr. 1031/2010 [af 12. november 2010 om det tidsmæssige og administrative forløb af auktioner over kvoter for drivhusgasemissioner og andre aspekter i forbindelse med direktiv 2003/87 (
EUT 2010, L 302, s. 1
)] ændres som følger:
1)
Efter andet afsnit i artikel 10, stk. 2, indsættes følgende afsnit:
»De kvotemængder, der skal auktioneres et bestemt år i perioden 2014-2016 som fastsat i henhold til første eller andet afsnit i dette stykke, reduceres med den kvotemængde, der er angivet i anden kolonne ud for det pågældende år i tabellen i bilag IV til denne forordning.
[…]««
Det Europæiske Råds konklusioner af 23. og 24. oktober 2014
Den 23. og 24. oktober 2014 vedtog det Europæiske Råd konklusioner om 2030-rammen for klima- og energipolitikken (EUCO 169/14) (herefter »Det Europæiske Råds konklusioner af 2014«).
Disse konklusioners punkt 2 har følgende ordlyd:
»Det Europæiske Råd godkendte et bindende EU-mål for reduktion af EU’s egne drivhusgasemissioner på mindst 40% senest i 2030 i forhold til 1990. Med henblik herpå gælder følgende:
[…]
[ETS]
2.3.
Et velfungerende og reformeret emissionshandelssystem med et instrument til at stabilisere markedet i overensstemmelse med Kommissionens forslag vil være det vigtigste europæiske instrument til at nå dette mål; den årlige faktor for at sænke loftet for de maksimalt tilladte emissioner ændres fra 1,74% til 2,2% fra og med 2021.
[…]«
Den anfægtede afgørelse
Den 6. oktober 2015 vedtog Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union den anfægtede afgørelse, som vedrører oprettelsen og anvendelsen af markedsstabilitetsreserven.
Første, anden, fjerde, femte og ottende betragtning til afgørelsen er sålydende:
»(1)
Ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF indføres en [ETS], som har til formål at fremme reduktion af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde.
(2)
Ifølge Det Europæiske Råds konklusioner [af 2014] vil et velfungerende og reformeret [ETS] med et instrument til at stabilisere markedet være det vigtigste europæiske instrument til at nå Unionens mål for reduktion af drivhusgasemissioner.
[…]
(4)
I Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om situationen på det europæiske kvotemarked i 2012 blev det konstateret, at der er behov for foranstaltninger for at håndtere strukturelle ubalancer mellem udbud og efterspørgsel. Ifølge konsekvensanalysen i forbindelse med rammen for klima- og energipolitikken frem til 2030 forventes sådanne ubalancer at fortsætte, og der vil ikke blive rettet tilstrækkeligt op på dem ved at tilpasse det lineære forløb til et mere stringent mål inden for rammen. En ændring af den lineære faktor ændrer kun gradvist den samlede kvotemængde i Unionen ([…] ETS-loftet). Overskuddet vil derfor også kun falde gradvist, således at markedet vil skulle fortsætte med at operere med et overskud på omkring 2 mia. kvoter eller derover i mere end ti år, hvilket vil hindre […] ETS i at sende det nødvendige investeringssignal om at nedbringe CO
-emissioner på en omkostningseffektiv måde og i at fungere som drivkraft for lavemissionsinnovation, der bidrager til økonomisk vækst og arbejdspladser.
(5)
For at løse dette problem og gøre […] ETS mere modstandsdygtig over for ubalancer mellem udbud og efterspørgsel og sætte […] ETS i stand til at fungere på et velordnet marked bør der oprettes en markedsstabilitetsreserve […] i 2018, som bør kunne anvendes fra og med 2019. [Markedsstabilitetsreserven] vil også fremme synergi med andre klima- og energipolitikker. For så vidt muligt at sikre forudsigeligheden bør der indføres klare regler for overførsel af kvoter til [markedsstabilitets]reserven og frigivelse af kvoter fra den. […]
[…]
(8)
Den planlagte genindførelse af 300 mio. kvoter i 2019 og 600 mio. kvoter i 2020 som fastsat i Kommissionens forordning (EU) nr. 176/2014 ville underminere formålet med [markedsstabilitets]reserven, nemlig at afhjælpe den strukturelle ubalance mellem udbud og efterspørgsel. Følgelig bør de 900 mio. kvoter ikke auktioneres i 2019 og 2020, men bør i stedet overføres til [markedsstabilitets]reserven.«
Afgørelsens artikel 1 med overskriften »Markedsstabilitetsreserve« bestemmer:
»1.   Der oprettes en markedsstabilitetsreserve i 2018, og overførsler af kvoter til [markedsstabilitets]reserven finder sted fra den 1. januar 2019.
2.   Mængden på 900 mio. kvoter, der trækkes fra auktionsmængderne i perioden 2014-2016 som fastsat i forordning (EU) nr. 176/2014 i medfør af artikel 10, stk. 4, i direktiv 2003/87/EF, må ikke lægges til de mængder, der skal auktioneres i 2019 og 2020, men skal i stedet overføres til [markedsstabilitets]reserven.
3.   Kvoter, der ikke er tildelt anlæg i henhold til artikel 10a, stk. 7, i direktiv 2003/87/EF, og kvoter, der ikke er tildelt anlæg som følge af anvendelsen af artikel 10a, stk. 19 og 20, i dette direktiv, overføres til [markedsstabilitets]reserven i 2020. Kommissionen evaluerer direktiv 2003/87/EF, for så vidt angår disse ikke-tildelte kvoter, og forelægger, om nødvendigt, Europa-Parlamentet og Rådet et forslag.
4.   Kommissionen offentliggør den samlede mængde kvoter i omsætning hvert år senest den 15. maj i det følgende år. […]
5.   Hvert år skal en mængde kvoter svarende til 12% af den samlede mængde kvoter i omsætning, jf. den seneste offentliggørelse i henhold til nærværende artikels stk. 4, fratrækkes de kvotemængder, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/87/EF, og overføres til [markedsstabilitets]reserven i løbet af en periode på 12 måneder, der begynder den 1. september det pågældende år, medmindre den mængde kvoter, der skal overføres til [markedsstabilitets]reserven, ville være mindre end 100 mio. I det første år, hvor [markedsstabilitets]reserven anvendes, skal der også foretages overførsler mellem den 1. januar og den 1. september i det pågældende år på 8% (repræsenterende 1% for hver kalendermåned) af den samlede mængde kvoter i omsætning som fastsat i den seneste offentliggørelse.
Med forbehold af den samlede mængde kvoter, der skal fratrækkes i henhold til nærværende stykke, skal kvoter omhandlet i artikel 10, stk. 2, første afsnit, litra b), i direktiv 2003/87/EF frem til den 31. december 2025 ikke tages i betragtning ved beregning af medlemsstaternes andele, som indgår i denne samlede mængde.
6.   Er den samlede mængde kvoter i omsætning i et givet år mindre end 400 mio., frigives der 100 mio. kvoter fra [markedsstabilitets]reserven, som lægges til mængden af kvoter, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/87/EF. Er der mindre end 100 mio. kvoter i [markedsstabilitets]reserven, frigives alle kvoter i [markedsstabilitets]reserven i henhold til dette stykke.
7.   Finder nærværende artikels stk. 6 ikke anvendelse i et givet år, og træffes der foranstaltninger i henhold til artikel 29a i direktiv 2003/87/EF, frigives der 100 mio. kvoter fra [markedsstabilitets]reserven, som lægges til mængden af kvoter, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/87/EF. Er der mindre end 100 mio. kvoter i [markedsstabilitets]reserven, frigives alle kvoter i [markedsstabilitets]reserven i henhold til dette stykke.
[…]«
Tvistens baggrund
I november 2012 udfærdigede Kommissionen en rapport til Europa-Parlamentet og Rådet med overskriften »Situationen på det europæiske kulstofmarked i 2012« (COM(2012) 652 final) (herefter »rapporten om situationen på kulstofmarkedet i 2012«) og konstaterede, at ETS ved begyndelsen af den tredje handelsperiode var kendetegnet ved en strukturmæssig uligevægt mellem udbud og efterspørgsel af kvoter, som kunne resultere i et overskud på ca. 2 mia. kvoter.
Med henblik på at håndtere denne uligevægt fremsatte Kommissionen den 22. januar 2014 et forslag til Europa-Parlamentet og Rådet om oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87 (COM(2014) 20 final) (herefter »Kommissionens forslag af 2014«).
I den konsekvensanalyse, der ledsagede Europa-Parlamentets og Rådets forslag til afgørelse vedrørende oprettelse og virkemåde af en markedsstabilitetsreserve i forbindelse med Unionens ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner og om ændring af direktiv 2003/87/EF (AWD (2014) 017 final) (herefter »konsekvensanalysen«), anførte Kommissionen, at dette strukturelle overskud af emissionskvoter i ETS, som havde ophobet sig hurtigt fra 2008 til 2012, kunne skade den nævnte ordnings kapacitet til at opfylde de hermed forfulgte langsigtede mål på en omkostningseffektiv måde, medmindre der blev truffet lovgivningsmæssige foranstaltninger.
Kommissionens forslag af 2014 blev vurderet af Rådet og dets forberedende organer i en række møder, som blev afholdt fra ultimo januar 2014 til maj 2015. De forhandlinger, der blev ført med Europa-Parlamentet, førte til vedtagelsen af den anfægtede afgørelse den 6. oktober 2015.
Parternes påstande og retsforhandlingerne for Domstolen
Republikken Polen har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Parlamentet og Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Parlamentet og Rådet har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse i det hele.
–
Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Ved afgørelse af 1. juni 2016 fik Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kommissionen tilladelse til at intervenere til støtte for Parlamentets og Rådets påstande. Samme dag fik Kongeriget Sverige tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
Om søgsmålet
Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 192, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF
Parternes argumenter
Republikken Polen har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 192, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF, idet den blev vedtaget i overensstemmelse med den almindelige lovgivningsprocedure, skønt den udgør en foranstaltning, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse. I medfør af artikel 192, stk. 2, første afsnit, TEUF skulle Rådet have vedtaget en sådan afgørelse med enstemmighed efter den særlige lovgivningsprocedure.
Den nævnte medlemsstat har for det første gjort gældende, at det af ordlyden af artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF fremgår, at valget af denne bestemmelse som retsgrundlag skal være støttet på en vurdering af de konkrete virkninger, som følger af gennemførelsen af de miljøforanstaltninger, der er fastsat i den pågældende lovgivningsmæssige retsakt, og ikke af de mål, som forfølges med vedtagelsen af denne.
Republikken Polen har anført, at artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF efter sin ordlyd omfatter »foranstaltninger, der i væsentlig grad berører en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning«, og ikke de foranstaltninger, hvis formål er at have en væsentlig indvirkning på dette valg. Republikken Polen har derfor gjort gældende, at såfremt det blev lagt til grund, at det var muligt ikke at støtte valget af denne bestemmelse som retsgrundlag på en vurdering af en foranstaltnings konkrete virkninger, ville den særlige lovgivningsprocedure, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, miste sin betydning, og den blotte omstændighed, at den, som affatter et udkast til en retsakt, erklærer, at retsakten ikke har til formål at berøre en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder, ville være tilstrækkelig til, at nødvendigheden af at anvende den særlige lovgivningsprocedure ville blive sat ud af spil.
Den nævnte medlemsstat har gjort gældende, at en sådan analyse ikke er i strid med Domstolens praksis på området for valg af retsgrundlag. Særligt fremgår det af dom af 23. februar 1999, Parlamentet mod Rådet (
C-42/97
,
EU:C:1999:81
, præmis
), og af 12. december 2002, Kommissionen mod Rådet (
C-281/01
,
EU:C:2002:761
, præmis
og
), at en lovgivningsmæssig retsakts virkninger henhører under de objektive forhold, som kan være genstand for en domstolsprøvelse.
Den sagsøgende medlemsstat har for det andet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, henset til den nuværende samlede energisituation i Polen, i væsentlig grad berører valget af dens energikilder og den generelle sammensætning af dens energiforsyning.
I denne henseende har Republikken Polen gjort gældende, at den i særlig høj grad er afhængig af fossile brændstoffer, idet mere end 83% af den elektricitet, som produceres dér, hidrører fra kul og brunkul. Indførslen af markedsstabilitetsreserven vil medføre, at prisen på emissionskvoterne stiger, hvilket uundgåeligt vil føre til en ændring af denne medlemsstats energisektor. I det foreliggende tilfælde vil brugen af naturgas stige for i 2035 at nå op på 700% af det nuværende brugsniveau. Derimod vil den polske energisektor, såfremt markedsstabilitetsreserven ikke bliver indført, fortsat hovedsageligt være baseret på brunkul og kul. Desuden forholder det sig således, at brugen af naturgas i høj grad vil overstige det nuværende nationale niveau for udvindelse af dette råstof, medføre en stigning i importmængden og følgelig berøre Republikken Polens sikkerhed på energiforsyningsområdet.
Den nævnte medlemsstat er af den opfattelse, at indførslen af markedsstabilitetsreserven vil medføre en stigning i prisen på emissionskvoterne, som ligeledes vil føre til en ændring af konkurrenceevnen hos de forskellige typer af kraftværker, en ændring af elproduktionsstrukturen på det nationale plan samt en forringelse af den polske energisektors og økonomis konkurrenceevne.
Republikken Polen har med henblik på at godtgøre den indvirkning, som den anfægtede afgørelse har på den nævnte medlemsstats eget energimiks, som bilag til sit svarskrift knyttet et dokument med overskriften »Analyse af markedsstabilitetsreservens indvirkning [i overensstemmelse med afgørelse 2015/1814] på sammensætningen af Polens energimiks«, der er udfærdiget af Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (nationalt center for balancering og håndtering af emissioner, Polen).
For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at det under alle omstændigheder følger direkte af den konsekvensanalyse, der ledsagede Kommissionens forslag af 2014, at bekæmpelse af uligevægten mellem udbud og efterspørgsel på markedet for emissionskvoter er et mål med den anfægtede afgørelse, der er af instrumental karakter, og med hvilket det i virkeligheden tilsigtes at sikre, at prisen på kvoterne fastsættes på et passende niveau. Denne pris skal efterfølgende omdirigere medlemsstaterne hen imod vedvarende energi eller brændstoffer med mindre kulstofemission og således medføre en strukturændring i deres energiforsyning gennem at diversificere denne og nedbringe andelen af den energi, der opnås ved hjælp af fossile brændstoffer.
Det følger heraf, at korrektionen af uligevægten på markedet gennem en stigning af kvoteprisen bør gøre det muligt at opfylde hovedformålet med den anfægtede afgørelse, som består i at få medlemsstaternes energimiks til at udvikle sig, hvilket bekræfter, at den anfægtede afgørelse skulle have været vedtaget på grundlag af artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF.
Som svar på Rådets argumentation, hvorefter en ændring af priserne ikke pålægger de erhvervsdrivende at indtage en bestemt holdning, eftersom den efterlader dem med et valg mellem enten at købe kvoter, nedsætte emissionerne eller overvælte omkostningerne på deres kunder, har Republikken Polen anført, at de erhvervsdrivende på et velfungerende engrosenergimarked råder over begrænsede muligheder for at overvælte omkostningerne på kunden. Denne overvæltning er mulig på kort sigt, men på lang sigt vil en erhvervsdrivende, der anvender kul, enten skulle konkurrere med andre erhvervsdrivende, som f.eks. anvender naturgas, ved at have lavere produktionsomkostninger, eller afstå fra at anvende kul til fordel for andre energikilder med henblik på at håndtere stigningen i omkostningerne ved energiproduktion.
Endelig har Republikken Polen bestridt de sagsøgte institutioners argumenter vedrørende den aftagende betydning af den andel, som er forbeholdt fyringsanlæg i samtlige de lande, der er berørt af ETS, som følge af den konstante udvidelse af anvendelsesområdet for direktiv 2003/87. Data fra Det Europæiske Miljøagentur (EEA) viser, at andelen af forbrændingsemissioner ikke har ændret sig betydeligt i løbet af de første år af den tredje handelsperiode, og at dens størrelse i Polen er markant højere end gennemsnittet i samtlige disse lande.
Rådet og Parlamentet, støttet af intervenienterne, er af den opfattelse, at det første anbringende skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
Med henblik på at træffe afgørelse om nærværende anbringende bemærkes, således som Rådet og Europa-Parlamentet med rette har anført, at Domstolen i dom af 30. januar 2001, Spanien mod Rådet (
C-36/98
,
EU:C:2001:64
), skulle tage stilling til arten af den i artikel 192, stk. 2, første afsnit, TEUF fastsatte undtagelse i forbindelse med den fortolkning, som den anlagde af EF-traktatens artikel 130 S, stk. 2, første afsnit, andet led, som svarer til artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra b), andet led, TEUF.
I den nævnte sag fastslog Domstolen, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som kan være genstand for en domstolsprøvelse (dom af 30.1.2001, Spanien mod Rådet,
C-36/98
,
EU:C:2001:64
, præmis
og
, og af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet,
C-377/12
,
EU:C:2014:1903
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om den sag, der gav anledning til dom af 30. januar 2001, Spanien mod Rådet (
C-36/98
,
EU:C:2001:64
), vedrørte den i artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra b), TEUF indeholdte undtagelse, skal det samme ræsonnement følges for så vidt angår bestemmelserne i artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF. Det fremgår således af denne retspraksis, at valget af artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF som retsgrundlag ikke kan støttes på andre forhold end dem, som Domstolen støt har taget hensyn til i sin praksis.
Den omstændighed, at ordlyden af EF-traktatens artikel 130 S, stk. 2, første afsnit, andet led, på tidspunktet for Domstolens afsigelse af den nævnte dom ikke indeholdt ordet »berører«, men ordet »vedrørende«, rejser ikke tvivl om de konklusioner, der skal udledes heraf med henblik på løsningen af nærværende tvist. Det følger nemlig af Domstolens ræsonnement i den nævnte dom, at Domstolen har anset disse to ord for i høj grad at have samme betydning, hvilket bekræftes af dommens præmis 52, hvor det bliver bemærket, at EF-traktatens artikel 130 S, stk. 2, første afsnit, andet led, angår de foranstaltninger, der vedrører medlemsstaternes område og arealer samt deres vandressourcer som sådan.
Eftersom det for at kende de reelle og konkrete virkninger af en lovgivningsmæssig foranstaltning er nødvendigt at foretage en analyse af disse virkninger efter foranstaltningens ikrafttræden, skal lovgivers valg være støttet på antagelser vedrørende den sandsynlige indvirkning af den nævnte foranstaltning, som efter deres art er spekulative og på ingen måde udgør objektive forhold, der kan blive genstand for en domstolsprøvelse som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 38.
Det skal følgelig fastslås, at vurderingen af en EU-retsakts virkninger på en medlemsstats energipolitik ikke udgør et forhold, der skal bedømmes ud over denne retsakts formål eller indhold eller som undtagelse til disse.
Desuden skal det som anført af Rådet bemærkes, at artikel 192, stk. 2, TEUF skal sammenholdes med artikel 191 TEUF, hvorved det tilsigtes at tildele Unionen en rolle i miljøbevarelsen og bekæmpelsen af klimaændringer, bl.a. ved at påtage sig og opfylde internationale forpligtelser i dette øjemed.
Da de foranstaltninger, der træffes med henblik herpå, nødvendigvis har virkninger på medlemsstaternes energisektor, kan en vid fortolkning af artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF indebære en risiko for, at anvendelsen af en særlig lovgivningsprocedure, der har karakter af en undtagelse fastsat i EUF-traktaten, ophøjes til en regel.
Denne konklusion er imidlertid ikke forenelig med Domstolens praksis, hvorefter de bestemmelser, der har karakter af en undtagelse fra et princip, skal fortolkes strengt (jf. analogt dom af 10.6.2010, Bruno m.fl.,
C-395/08 og C-396/08
,
EU:C:2010:329
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF kun kan udgøre retsgrundlaget for en EU-retsakt, såfremt det fremgår af dennes formål og indhold, at det primære resultat, der ønskes med denne retsakt, er i væsentlig grad at berøre en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af sidstnævntes energiforsyning.
Hvad angår Republikken Polens argument, hvorefter den særlige procedure, der er fastsat i denne bestemmelse, kan omgås af forfatteren til et udkast til en retsakt, hvoraf det fremgår, at det med retsakten forfulgte formål ikke er at berøre en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder, skal det bemærkes, at det ikke alene er formålet med, men ligeledes indholdet af den vedtagne retsakt, som udgør et væsentligt forhold med henblik på efterprøvelsen af, om retsgrundlaget for denne retsakt var korrekt.
Henset til det ovenstående skal spørgsmålet om, hvorvidt valget af retsgrundlag for den anfægtede afgørelse var korrekt, behandles i lyset af dennes formål og indhold.
Indledningsvis bemærkes, at den anfægtede afgørelse ganske vist er uløseligt forbundet med direktiv 2003/87. I henhold til fast retspraksis må valget af retsgrundlag for en retsakt imidlertid foretages på grundlag af retsaktens eget formål og indhold, og ikke i lyset af det retsgrundlag, som er anvendt ved vedtagelsen af andre EU-retsakter, der eventuelt har lignende kendetegn (dom af 10.1.2006, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet,
C-178/03
,
EU:C:2006:4
, præmis
). Analysen af retsgrundlaget for den anfægtede afgørelse skal derfor, således som Republikken Polen med rette har gjort gældende, foretages uafhængigt af analysen af retsgrundlaget for direktiv 2003/87.
Hvad angår formålet med den anfægtede afgørelse skal der erindres om de grunde, som har begrundet vedtagelsen af denne.
Som anført i begrundelsen til Kommissionens forslag af 2014, var ETS i starten af den tredje handelsperiode kendetegnet ved en betragtelig uligevægt mellem udbud og efterspørgsel af kvoter, således som det er anført i nærværende doms præmis 17 og 18.
Denne uligevægt skyldes hovedsagelig misforholdet mellem det nøje fastsatte udbud af emissionskvoter, som skal auktioneres, og kvoteefterspørgslen, der er fleksibel, og som de økonomiske konjunkturer, prisen på fossile brændstoffer samt andre forhold har en indvirkning på. Selv om et fald i efterspørgslen går hånd i hånd med et fald i udbuddet på EU’s kulstofmarked, gælder det samme derfor ikke udbuddet af de kvoter, der skal auktioneres som følge af den gældende lovgivning.
Således som det fremgår af såvel det nævnte forslag som fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse, kan den omstændighed, at der foreligger så stort et overskud, rejse tvivl om det signal, som indførelsen af et operationelt ETS var tilsigtet at sende, og i betragtelig grad kompromittere denne ordnings kapacitet til at nå de hermed forfulgte formål i forbindelse med de senere trin.
Det bliver derfor i femte betragtning til den anfægtede afgørelse præciseret, at der »[f]or at løse dette problem og gøre […] ETS mere modstandsdygtig over for ubalancer mellem udbud og efterspørgsel og sætte […] ETS i stand til at fungere på et velordnet marked bør […] oprettes en markedsstabilitetsreserve […] i 2018, som bør kunne anvendes fra og med 2019«.
Det bliver ligeledes i ottende betragtning til den nævnte afgørelse fremhævet, at formålet med markedsstabilitetsreserven er at »afhjælpe den strukturelle ubalance mellem udbud og efterspørgsel«.
Som anført af generaladvokaten i punkt 22 i forslaget til afgørelse, blev den anfægtede afgørelse derfor alene vedtaget som reaktion på denne »strukturmæssige uligevægt«, der allerede var blevet identificeret i 2012.
Hvad angår den nævnte afgørelses indhold skal det bemærkes, at markedsstabilitetsreserven er tænkt som en kvantitativ mekanisme, på grundlag af hvilken mængden af kvoter, der skal auktioneres, bliver tilpasset automatisk i forhold til en række kriterier, som er nærmere beskrevet i afgørelsens artikel 1.
Som det fremgår af nævnte artikel 1, kan markedsstabilitetsreserven agere enten ved at blokere indførslen af kvoter på markedet eller ved i tilfælde af udbudsunderskud at frigive en del af de kvoter, der var blevet overført til denne reserve. Virkningen af markedsstabilitetsreserven er således at stabilisere udbuddet af kvoter på markedet uden at tilføje supplerende kvoter og uden definitivt at fjerne kvoter herfra.
I medfør af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4, sker udløsningen af overførsler til eller fra markedsstabilitetsreserven i forhold til de af Kommissionen offentliggjorte tal vedrørende det årlige niveau for udbuddet af kvoter på markedet.
Det fremgår således såvel af formålet med som indholdet af den nævnte afgørelse, at markedsstabilitetsreserven er tænkt som et værktøj, der indledningsvis skal være med til at rette op på den nuværende uligevægt og dernæst øge ETS’s modstandsdygtighed over for eventuelle fremtidige større begivenheder, der i væsentlig grad kan forstyrre balancen mellem udbud og efterspørgsel af kvoter.
Det drejer sig i det væsentlige om et isoleret tiltag fra lovgiver med henblik på at afhjælpe en strukturel svaghed i ETS, som kan forhindre denne ordning i at sende det nødvendige investeringssignal om at nedbringe CO
-emissioner på en omkostningseffektiv måde og i at fungere som drivkraft for lavemissionsinnovation, der bidrager til bekæmpelse af klimaændringer.
I lyset af det ovenstående fremgår det ikke af gennemgangen af den anfægtede afgørelses formål og indhold, at det primære resultat, der ønskes med denne afgørelse, er i væsentlig grad at berøre en medlemsstats valg mellem forskellige energikilder og den generelle sammensætning af medlemsstatens energiforsyning, således at valget af artikel 192, stk. 1, TEUF som retsgrundlag for denne skulle være forkert i lyset af retsgrundlaget i artikel 192, stk. 2, første afsnit, litra c), TEUF.
Hvad angår Republikken Polens argument, hvorefter hovedformålet med den anfægtede afgørelse i virkeligheden er at udvikle medlemsstaternes energimiks ved at forhøje kvoteprisen, skal det bemærkes, således som det fremgår af såvel bestemmelserne i som opbygningen af direktiv 2003/87, at ETS er tænkt som et kvantitativt værktøj, hvortil der overføres en forud fastsat mængde emissionskvoter med henblik på at nå det ønskede miljømål, der i medfør af direktivets artikel 1 er at »fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde«. Det skal ligeledes bemærkes, at denne ordning ikke intervenerer direkte med henblik på at fastsætte en kvotepris, idet sidstnævnte udelukkende fastsættes af markedskræfterne på grundlag af bl.a. knapheden på kvoter sammen med den fleksibilitet, som følger af muligheden for at handle. Med det prissignal, der således sendes på EU-plan, påtænkes det at påvirke investorernes operationelle og strategiske investeringsbeslutninger.
Det skal bemærkes, således som de sagsøgte institutioner har anført, at den af markedet fastsatte pris på kvoterne for det første ikke har nogen indflydelse på funktionen for markedsstabilitetsreserven, der pr. definition forbliver neutral på dette punkt.
Henset til den nævnte ordnings fremgangsmåde og navnlig den omstændighed, at markedsstabilitetsreserven enten kan blokere indførelsen af kvoter på markedet eller frigivelse af en del heraf, vil den sandsynlige virkning af denne for det andet bestå i at stabilisere emissionsprisen, snarere end at få den til at stige.
Som følge af den omstændighed, at den samlede mængde kvoter, der er tilgængelige i ETS, falder i henhold til en årlig lineær reduktionsfaktor, er det imidlertid uløseligt forbundet med sidstnævntes logik, at prisen på kvoterne stiger gradvist med tiden.
For så vidt som den anfægtede afgørelse retter op på en strukturmæssig svaghed i ETS, bidrager den således til, at denne ordning sender et CO
-prissignal på EU-plan, der gør det muligt for Unionen at opnå sine mål på emissionsreduktionsområdet, og vil logisk set resultere i en stigning i kvoteprisen i fremtiden.
Det skal imidlertid fastslås, at disse virkninger blot er en indirekte følge af den tætte forbindelse mellem den anfægtede afgørelse og direktiv 2003/87.
Som anført af generaladvokaten i punkt 24 i forslaget til afgørelse, forholder det sig derfor således, at for så vidt som markedsstabilitetsreserven kun er udtænkt som et supplement til eller en korrektion af ETS, var det derfor med rette, at EU-lovgiver støttede den anfægtede afgørelse på artikel 192, stk. 1, TEUF.
Under disse omstændigheder er det ufornødent at analysere de virkninger, som den anfægtede afgørelse hævdes at have på Republikken Polens energimiks.
Henset til de ovenstående betragtninger skal søgsmålets første anbringende forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende vedrørende en tilsidesættelse af Det Europæiske Råds beføjelser, således som disse er fastsat i artikel 15 TEU, og en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde
Parternes argumenter
Republikken Polen har i det væsentlige gjort gældende, at datoen for markedsstabilitetsreservens ikrafttræden er blevet fastsat til 2021 i Det Europæiske Råds konklusioner af 2014.
Ved imidlertid at rykke denne dato to år frem, således som det fremgår af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, er de sagsøgte institutioner trængt ind på Det Europæiske Råds prærogativer og har rejst tvivl om sidstnævntes beføjelse til at fastlægge de politiske retningslinjer på området for gennemførelse af EU-lovgivningen, således som disse er sikret i artikel 15 TEU.
Republikken Polen har gjort gældende, at ændringen af datoen for markedsstabilitetsreservens indførelse ligeledes udgør en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde, for så vidt som den anfægtede afgørelse indeholder et væsentligt element, der er i strid med Det Europæiske Råds konklusioner.
Sagsøgte og intervenienterne har bestridt disse argumenter.
Domstolens bemærkninger
Det andet anbringende i søgsmålet er delt op i to led, der vedrører henholdsvis en tilsidesættelse af Det Europæiske Råds beføjelser, således som disse er fastsat i artikel 15 TEU, og en tilsidesættelse af princippet om loyalt samarbejde.
Inden for rammerne af det første af disse led har den sagsøgende medlemsstat i det væsentlige støttet sig på en ordlydsfortolkning af punkt 2.3 i Det Europæiske Råds konklusioner af 2014, hvorefter sidstnævnte skulle have fastsat datoen for markedsstabilitetsreservens ikrafttræden til 2021.
I denne henseende skal det bemærkes, at følgende fremgår af den franske sprogversion af nævnte punkt 2.3: »un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74% à 2,2% à partir de [l’année] 2021«.
Det fremgår af selve ordlyden af dette punkt, at den udtrykkelige henvisning til 2021 ikke henviser til datoen for indførelsen af ETS, men til den dato, hvor den årlige nedsænkningsfaktor vil blive ændret.
Denne konklusion bekræftes ligeledes af analysen af andre sprogversioner, hvor det tegn, der bliver anvendt til at adskille de to sætninger i det nævnte punkt, ikke er et semikolon ligesom i den franske sprogversion, men et punktum.
Det skal derfor i lighed med det af de sagsøgte institutioner anførte bemærkes, at Det Europæiske Råd i sine konklusioner af 2014 ikke udtrykkeligt har fastsat nogen dato for markedsstabilitetsreservens ikrafttræden.
Republikken Polen har ligeledes fremført et argument om, at Det Europæiske Råd havde angivet, at ETS skulle ledsages af et instrument til at stabilisere markedet »i overensstemmelse med Kommissionens forslag«, hvori det på det tidspunkt, hvor Det Europæiske Råd udtrykte sig således, var bestemt, at markedsstabilitetsreserven ville træde i kraft i 2021.
I denne henseende skal det bemærkes, at i henhold til artikel 15, stk. 1, TEU er det Det Europæiske Råds opgave at tilføre »Unionen den fremdrift, der er nødvendig for dens udvikling, og fastlægge[…] dens overordnede politiske retningslinjer og prioriteter«. Bestemmelsen præciserer, at »[d]et udøver ingen lovgivende funktioner«.
Den lovgivningsbeføjelse, der er indrømmet Parlamentet og Rådet i artikel 14, stk. 1, TEU og artikel 16, stk. 1, TEU, og som bygger på det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte princip om tildeling af beføjelser og mere generelt på princippet om den institutionelle ligevægt, der er karakteristisk for Unionens institutionelle opbygning, indebærer derimod, at det udelukkende tilkommer disse institutioner at fastlægge indholdet af en lovgivningsmæssig retsakt (jf. for så vidt angår den lovgivningsmæssige initiativret, der er indrømmet Kommissionen, dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet,
C-643/15 og C-647/15
,
EU:C:2017:631
, præmis
).
Som anført af generaladvokaten i punkt 33 i forslaget til afgørelse, vil en fortolkning af henvisningen til Kommissionens forslag af 2014 som et påbud fra Det Europæiske Råd om først at indføre markedsstabilitetsreserven i 2021 indebære dels, at Parlamentets og Rådets rolle skal anses for at være begrænset til registrering af Det Europæiske Råds konklusioner, dels at sidstnævnte indrømmes en beføjelse til at interferere direkte på lovgivningsområdet i strid med det i artikel 13, stk. 2, TEU fastsatte princip om tildeling af beføjelser.
Desuden kan den virkning af »politisk« art, som Det Europæiske Råds konklusioner hævdes at have haft på Parlamentets og Rådets lovgivningsbeføjelse, ikke udgøre en grund til, at Domstolen annullerer den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet,
C-643/15 og C-647/15
,
EU:C:2017:631
, præmis
).
Det andet anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
Henset til de ovenstående betragtninger skal det andet anbringendes andet led ligeledes forkastes.
Således som det fremgår af nærværende doms præmis 85, har den af den sagsøgende medlemsstat anlagte fortolkning nemlig til følge, at der gøres indgreb i Parlamentets og Rådets lovgivningsbeføjelser til fordel for iagttagelsen af den politiske vilje, som Det Europæiske Råd har givet udtryk for.
Det følger af fast retspraksis, at det princip om loyalt samarbejde mellem EU-institutionerne, der er fastsat i artikel 13, stk. 2, TEU, sker inden for rammerne af de beføjelser, som hver institution er tildelt i medfør af traktaterne. Den forpligtelse, der følger af denne bestemmelse, kan således ikke ændre de nævnte beføjelser (jf. i denne retning bl.a. dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen,
C-409/13
,
EU:C:2015:217
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 6.10.2015, Rådet mod Kommissionen,
C-73/14
,
EU:C:2015:663
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Dette samarbejde må følgelig ikke gribe ind i en EU-institutions udøvelse af sine beføjelser til fordel for en anden institution.
Det følger heraf, at søgsmålets andet anbringende i det hele skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende vedrørende en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
Parternes argumenter
Med sit tredje anbringende har Republikken Polen i det væsentlige gjort gældende, at den dato, hvor markedsstabilitetsreserven blev indført, er blevet fastsat i strid med retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Republikken Polen har for det første gjort gældende, at EU-lovgiver ikke lovligt kunne ændre principperne vedrørende ETS’s funktion, herunder antallet af de kvoter, der er tilgængelige på markedet i en bestemt handelsperiode, uden herved at underminere denne ordnings forudsigelighed.
Den sagsøgende medlemsstat er således af den opfattelse, at den ved direktiv 2003/87 foretagne fastsættelse af handelsperioder ikke alene forfølger et administrativt mål, men især gør det muligt for virksomhederne nøjagtigt at definere deres strategi i forhold til mængden af tilgængelige kvoter under den pågældende periode.
For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at på grundlag af de forpligtelser, som Unionen forinden havde påtaget sig, bl.a. forordning nr. 176/2014 og Kommissionens forslag af 2014, ville en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende under ingen omstændigheder have kunnet forudse, at antallet af tilgængelige emissionskvoter på markedet ville blive begrænset drastisk under de sidste år af den nuværende handelsperiode.
I denne henseende har Republikken Polen anført, at forordning nr. 176/2014 fastsatte, at 900 mio. emissionskvoter, der blev trukket tilbage i 2014 og 2015, vil blive auktioneret i 2019 og 2020.
Desuden har offentliggørelsen af denne forordning samtidig med offentliggørelsen af Kommissionens forslag af 2014, der fastsatte markedsstabilitetsreservens ikrafttræden til 2021, fremkaldt en berettiget forventning hos markedsaktørerne om, at de i denne forordning fastsatte løsninger efterfølgende ville blive overholdt.
Hvad angår de ovenstående argumenter har Republikken Polen gjort gældende, at markedsaktørerne med rette forventede, at de midlertidigt tilbagetrukne kvoter ville blive genindført på markedet i 2019 og 2020, og at de byggede deres virksomhedsprognoser på den tillid, de havde til denne genindførelse.
De sagsøgte institutioner og intervenienterne har bestridt Republikken Polens argumentation.
Domstolens bemærkninger
Det skal med henblik på at træffe afgørelse om det tredje anbringende bemærkes, at det fremgår af Domstolens praksis, at retssikkerhedsprincippet, der hænger sammen med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, navnlig kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder (dom af 20.12.2017, Global Starnet,
C-322/16
,
EU:C:2017:985
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal indledningsvis bemærkes, at den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget den 6. oktober 2015, fastsætter, at markedsstabilitetsreserven skulle oprettes i 2018 og først kunne anvendes fra den 1. januar 2019.
Dernæst beskriver den nævnte afgørelse på en klar og præcis måde markedsstabilitetsreservens funktionsmåde, idet den bl.a. nærmere redegør for betingelserne og fremgangsmåden vedrørende overførsel af kvoter til markedsstabilitetsreserven og frigivelse af disse fra sidstnævnte.
Den anfægtede afgørelses artikel 1 fastsætter, at i det første år, hvor markedsstabilitetsreserven anvendes, skal 8% af den samlede mængde kvoter i omsætning overføres til denne reserve mellem den 1. januar og den 1. september i det pågældende år. Efterfølgende skal der ved reserven foretages en justering af de årlige auktionsmængder.
I medfør af nævnte artikel 1 skal en mængde kvoter svarende til 12% af den samlede mængde kvoter i omsætning fra og med 2019 fratrækkes de kvotemængder, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/87, og overføres til reserven i løbet af en periode på 12 måneder, der begynder den 1. september det pågældende år, medmindre den mængde kvoter, der skal overføres til reserven, ville være mindre end 100 mio. Nævnte artikel 1 bestemmer desuden, at såfremt den samlede mængde kvoter i omsætning i et givet år er mindre end 400 mio., frigives der 100 mio. kvoter fra reserven, som lægges til mængden af kvoter, som medlemsstaterne skal auktionere i henhold til artikel 10, stk. 2, i direktiv 2003/87.
Den samlede mængde kvoter i omsætning offentliggøres af Kommissionen på grundlag af de kriterier, der er fastsat i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4.
I medfør af afgørelsens artikel 3 har Kommissionen ansvaret for at overvåge indførelsen af markedsstabilitetsreserven og dennes eventuelle konkurrencemæssige virkninger samt for regelmæssigt at evaluere reservens funktion.
Endelig er det fastsat, at de 900 mio. kvoter, der er blevet trukket fra auktionerne i 2014-2016 i medfør af forordning nr. 176/2014, ikke må lægges til de mængder, der skal auktioneres i 2019 og 2020, men i stedet skal overføres til reserven for ikke at kompromittere formålet med denne.
Den anfægtede afgørelse indfører følgelig en objektiv og gennemsigtig retlig ordning, der gør det muligt for de berørte personer at blive underrettet på en klar måde, og fastsætter en overgangsperiode, som er tilstrækkelig lang til at gøre det muligt for de erhvervsdrivende at tilpasse sig den nye ordning.
På denne baggrund skal det fastslås, at Republikken Polen ikke har godtgjort, at der er sket nogen tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet ved den anfægtede afgørelse.
Hvad angår muligheden for at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning fremgår det af fast retspraksis, at denne er åben for enhver erhvervsdrivende, hos hvem en institution har affødt begrundede forventninger. I henhold til denne retspraksis er præcise, ubetingede og samstemmende oplysninger, der hidrører fra autoriserede og pålidelige kilder, forsikringer, der kan afføde sådanne forhåbninger, uanset den form, hvorunder de meddeles (dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan forudse vedtagelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke den pågældendes interesser, kan vedkommende derimod ikke påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, når foranstaltningen vedtages (dom af 14.3.2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, præmis
).
Hvad angår påberåbelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning som følge af EU-lovgivers handling skal det desuden bemærkes, at Domstolen har anerkendt, at der tilkommer denne lovgiver et vidt skøn, når de foranstaltninger, der skal træffes, indebærer valg af politisk, økonomisk og social karakter, og når vedkommende skal foretage komplekse vurderinger (dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde skal det fastslås, at de erhvervsdrivende, der deltager i ETS, ikke er blevet givet nogen forsikring, som kunne begrunde, at disse skulle have en berettiget forventning om, at antallet af kvoter ikke ville blive ændret under handelsperioderne.
Indledningsvis bemærkes, således som de sagsøgte institutioner har anført, at flere bestemmelser i direktiv 2003/87 udtrykkeligt fastsætter, at det kan være nødvendigt at tilpasse reglerne vedrørende ETS.
Det fremgår navnlig af 22. betragtning til det nævnte direktiv, at direktivet »bør tages op til revision på baggrund af udviklingen i denne sammenhæng samt under hensyntagen til erfaringerne med direktivets gennemførelse«.
I henhold til den nyvurderingsklausul, der er fastsat i direktivets artikel 9, stk. 3, »nyvurderer [Kommissionen] den lineære faktor og forelægger om nødvendigt […]Parlamentet og Rådet et forslag i eller efter 2020 med henblik på vedtagelse af en beslutning senest i 2025«.
Direktivets artikel 29 omhandler udtrykkeligt den situation, hvor Kommissionen i en rapport, der fremlægges for Parlamentet og Rådet, og som i givet fald kan indeholde forslag til forbedring, konstaterer, at markedet ikke fungerer tilfredsstillende.
Det skal fastslås, at ingen af disse bestemmelser begrænser EU-lovgivers interventionsbeføjelse under handelsperioderne.
Dernæst viser de forskellige ændringer af direktiv 2003/87, at lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige retsakter, som i øvrigt ikke er blevet bestridt af Republikken Polen, flere gange har ændret tilgængeligheden af kvoter under en handelsperiode.
Eksempelvis skulle den årlige lineære kvotemindskning i henhold til artikel 1, nr. 9), i direktiv 2009/29, hvorved artikel 9 i direktiv 2003/87 blev ændret, begynde »fra midtpunktet af perioden fra 2008 til 2012«.
Artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1359/2013/EU af 17. december 2013 om ændring af direktiv 2003/87/EF med henblik på præcisering af bestemmelserne om det tidsmæssige forløb for auktioner med kvoter for drivhusgasemissioner (
EUT 2013, L 343, s. 1
), hvorved artikel 10, stk. 4, i direktiv 2003/87 blev ændret, bestemmer, at »[h]vis en vurdering for de enkelte industrisektorers vedkommende viser, at der ikke kan forventes nogen betydelig indvirkning på sektorer eller delsektorer, der er udsat for en betydelig risiko af kulstoflækage, kan Kommissionen under særlige omstændigheder tilpasse tidsplanen for den i artikel 13, stk. 1, omhandlede periode, der begynder den 1. januar 2013, for at sikre et velfungerende marked«.
Endelig var det i artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 176/2014 fastsat, at de kvotemængder, der skulle auktioneres hvert pågældende år, skulle reduceres i perioden 2014-2016.
Således som generaladvokaten har anført i punkt 42 i forslaget til afgørelse, er der således hverken i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2003/87 eller i forbindelse med vedtagelsen af direktiv 2009/29, hvorved det førstnævnte direktiv blev ændret, blevet givet nogen garanti for, at ETS’ funktionsmåde som oprindeligt beskrevet skulle forblive uændret, eller at den alene kunne ændres ved udløbet af hver kvotehandelsperiode.
Denne konklusion gør sig ligeledes gældende som følge af de karakteristika, der er specifikke for ETS.
Indledningsvis bemærkes, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 112, at ETS er en kompliceret ordning, i forbindelse med hvilken Domstolen har indrømmet EU-lovgiver muligheden for, når denne skal omstrukturere ordningen, at gå etapevis frem og træffe foranstaltninger på grundlag af de indvundne erfaringer (jf. i denne retning dom af 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, præmis
).
Det skal dernæst bemærkes, således som de sagsøgte institutioner har anført, at ETS som et vigtigt instrument i EU’s klimapolitik er et permanent instrument, der ikke er tidsmæssigt begrænset, og som har virkninger, der rækker ud over handelsperioderne og i samtlige disse handelsperioder.
Handelsperioderne, som er vedtaget med henblik på at tilpasse ETS til de frister, der er fastsat i de relevante internationale instrumenter, kan ikke forhindre lovgiver i at gribe ind i dette instrument som sådan, såfremt det viser sig, at sidstnævnte ikke længere gør det muligt at opnå de formål, hvortil det blev indført.
En fortolkning af direktiv 2003/87, hvorefter lovgiver først kan tilpasse reglerne vedrørende ETS i slutningen af en handelsperiode, savner derfor ikke alene ethvert grundlag i selve direktivet, men er ligeledes i strid med Domstolens praksis vedrørende ETS.
Som svar på de af Republikken Polen fremførte argumenter, der er sammenfattet i nærværende doms præmis 94-96, skal det endelig bemærkes, at Kommissionens forslag af 2014 udgør en forberedende retsakt, som pr. definition ikke kan anses for at være endelig. En sådan retsakt kunne ikke skabe berettigede forventninger, for så vidt som et oprindeligt forslag, henset til selve arten af Unionens lovgivningsproces, i teorien vil blive genstand for ændringer i løbet af denne proces. Dette forslag kan følgelig ikke anses for at give en præcis og ubetinget forsikring som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 110.
Hvad angår Republikken Polens argumenter vedrørende Unionens forpligtelser i henhold til forordning nr. 176/2014 skal det bemærkes, at forordningen blev vedtaget inden for rammerne af den udøvende beføjelse, som Kommissionen råder over på det pågældende område, og at den ikke kunne anses for at være en garanti for, at et lovgivningsmæssigt indgreb ikke ville gøre dens indhold ugyldigt.
Desuden viser såvel Kommissionens forslag af 2014 som forordning nr. 176/2014 klart, at de pågældende institutioner var bekymret for den endemiske ubalance, der kendetegnede ETS, og påtænkte at vedtage passende foranstaltninger.
I denne henseende fremgår det navnlig af tredje betragtning til forordning nr. 176/2014, at »[d]er bør tages hensyn til ekstraordinære ændringer i de faktorer, der er bestemmende for balancen mellem kvoteudbuddet og ‑efterspørgslen«.
Kommissionens forslag af 2014 er ledsaget af en konsekvensanalyse, der beskriver den strukturelle ubalance i ETS, og som fremhæver nødvendigheden af at træffe lovgivningsmæssige foranstaltninger. Den indeholder en vurdering af flere mulige tiltag, og i nogle af disse er datoen for markedsstabilitetsreservens starttidspunkt anført til at ligge før 2021.
Desuden har offentligheden i hvert fald siden offentliggørelsen af rapporten om situationen på kulstofmarkedet i 2012 været bekendt med ETS’s alvorlige fejl for så vidt angår ordningens kapacitet til at sende et prissignal. Denne rapport indeholdt to typer foranstaltninger til at løse de konstaterede problemer, nemlig dels en gennemgang af auktionstidsplanen som en kortsigtet foranstaltning, dels en vedtagelse af strukturforanstaltninger, som er opdelt i seks muligheder, herunder muligheden for permanent at trække et antal kvoter tilbage i den tredje handelsperiode af ETS.
Henset til det ovenstående skal det fastslås, at en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende ikke kunne forvente, at den pågældende lovgivningsramme ville forblive uændret, og at de berørte institutioner ikke ville træffe nogen foranstaltning med henblik på at afhjælpe den strukturelle uligevægt, der kendetegner ETS inden 2020.
Under disse omstændigheder skal søgsmålets tredje anbringende forkastes som ugrundet.
Det fjerde og det femte anbringende
Parternes argumenter
Med sit fjerde anbringende har Republikken Polen gjort gældende, at den anfægtede afgørelse udgør et indgreb i proportionalitetsprincippet, for så vidt som de heri fastsatte foranstaltninger ikke opfylder nødvendighedskravet og pålægger de enheder, der deltager i ETS, uforholdsmæssigt tunge byrder.
Indførelsen af en markedsstabilitetsreserve er ikke en nødvendig foranstaltning for at opnå målet om at reducere emissioner med 20% frem til 2020 i overensstemmelse med Unionens internationale forpligtelser.
Den sagsøgende medlemsstat har anført, at det i ETS fastsatte reduktionsniveau er blevet fastsat ved at fastlægge det samlede antal emissionskvoter, der var tilladt for perioden 2013-2020. Følgelig forpligter tilbagetrækningen fra markedet af de tildelte emissionskvoter for denne periode Unionen og dens medlemsstater til at opnå et højere reduktionsmål end de mål, som på nuværende tidspunkt er fastsat på internationalt plan inden for rammerne af den anden forpligtelsesperiode i Kyotoprotokollen til De Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer.
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse ikke opfylder nødvendighedskriteriet.
Den anfægtede afgørelse er ligeledes uforholdsmæssig, for så vidt som den pålægger virksomhederne byrder, der ikke er nødvendige for at opnå det af Unionen fastsatte emissionsreduktionsniveau på 20% i overensstemmelse med Unionens internationale forpligtelser.
Med sit femte anbringende har Republikken Polen gjort gældende, at den anfægtede afgørelses virkninger ikke er blevet behørigt undersøgt.
For det første har Republikken Polen gjort gældende, at konsekvensanalysen, der ledsagede Kommissionens forslag af 2014, var utilstrækkelig med hensyn til vurderingen af den anfægtede afgørelses konsekvenser for medlemsstaterne og for markedet for emissionskvoter. Den nævnte medlemsstat har gjort gældende, at denne vurdering har mange mangler med hensyn til grundlæggende aspekter, såsom den anfægtede afgørelses indvirkning på arbejdsmarkedet, virksomhedernes konkurrenceevne og levestandarden i samfundet.
For det andet har Republikken Polen gjort gældende, at de vurderinger, der blev foretaget under forhandlingerne forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, ikke er blevet offentliggjort og ej heller har været genstand for en offentlig høring.
For det tredje har Republikken Polen gjort gældende, at de sagsøgte institutioner ved i betydelig grad at ændre Kommissionens forslag af 2014 uden at have foretaget en passende og fuldstændig analyse af de påtænkte ændringers virkninger har tilsidesat den pligt til behørigt at analysere disse virkninger, som påhvilede dem.
De sagsøgte institutioner og intervenienterne har bestridt den argumentation, som Republikken Polen har fremført til støtte for det fjerde og det femte anbringende.
Domstolens bemærkninger
Med sit fjerde anbringende har Republikken Polen i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede afgørelse udgør et indgreb i proportionalitetsprincippet som følge af den omstændighed, at den medfører opnåelse af højere emissionsreduktionsmål end dem, der følger af såvel de for Unionen bindende internationale forpligtelser som direktiv 2003/87.
Med sit femte anbringende har den nævnte medlemsstat for det første foreholdt Kommissionen at have foretaget en subjektiv og ufuldstændig konsekvensanalyse og for det andet foreholdt Parlamentet og Rådet ikke for deres del at have analyseret konsekvenserne af de foranstaltninger, som de skulle til at vedtage, og som adskilte sig fra de forslag, hvis virkninger var blevet analyseret af Kommissionen. Republikken Polen har desuden foreholdt Parlamentet og Rådet ikke at have afholdt åbne offentlige høringer i løbet af lovgivningsproceduren.
Disse to anbringender skal behandles samlet.
Indledningsvis skal det understreges, at EU-lovgiver råder over en vid skønsbeføjelse på et komplekst teknisk område i udvikling, navnlig vedrørende vurderingen af faktuelle forhold af videnskabelig og teknisk meget kompliceret art, til at bestemme karakteren og omfanget af de foranstaltninger, som den pågældende vedtager, mens Unionens retsinstanser bør begrænse sig til at efterprøve, om udøvelsen af dette skøn er behæftet med en åbenbar fejl, om der foreligger magtfordrejning, eller om lovgiver åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsbeføjelse. I en sådan sammenhæng kan Unionens retsinstanser således ikke sætte deres egen vurdering af de faktiske omstændigheder af videnskabelig og teknisk art i stedet for lovgivers, som efter traktaten varetager denne opgave (dom af 8.7.2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, præmis
).
Endvidere forholder det sig således, at EU-lovgivers vide skønsbeføjelse, hvis udøvelse er omfattet af en begrænset retslig prøvelse, ikke udelukkende omfatter arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold (dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, præmis
, og af 8.7.2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, præmis
).
Imidlertid fordrer en sådan retslig prøvelse, selv om den har et begrænset omfang, at de EU-institutioner, der er ophavsmænd til den pågældende retsakt, er i stand til for Domstolen at godtgøre, at retsakten blev vedtaget ved en egentlig udøvelse af deres skønsbeføjelse, hvilket forudsætter, at alle relevante forhold og omstændigheder angående den situation, som retsakten har til formål at regulere, tages i betragtning (dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, præmis
, og af 8.7.2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, præmis
).
Det følger heraf, at disse institutioner i det mindste skal være i stand til at fremlægge og på klar og utvetydig måde redegøre for de tilgrundliggende faktiske forhold, der skulle tages i betragtning til støtte for de foranstaltninger i denne retsakt, der anfægtes, og som udøvelsen af deres skønsbeføjelse afhang af (dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, præmis
).
I denne henseende skal det bemærkes, at rapporten om situationen på kulstofmarkedet i 2012 udgjorde et første grundlag, der gjorde det muligt at forstå problemet med overskud af kvoter inden for rammerne af ETS, og indeholdt en analyse af de mulige lovgivningsmæssige svar. Denne analyse blev i januar 2014 efterfulgt af konsekvensanalysen, der ledsagede Kommissionens forslag af 2014.
I modsætning til det af Republikken Polen hævdede fremgår det af konsekvensanalysen, at Kommissionen i analysens punkt 6 i detaljer har undersøgt de forskellige muligheder, som gør det muligt at afhjælpe den for ETS kendetegnende uligevægt og de undermuligheder, der består af varianter af de nævnte muligheder.
Det skal desuden bemærkes, at hvad særligt angår den mulighed, der fastsætter oprettelsen af markedsstabilitetsreserven, har Kommissionen i konsekvensanalysens punkt 7.1.3 ligeledes undersøgt flere hypoteser, som fastsætter forskellige datoer for denne reserves ikrafttræden, mens de kriterier, der vedrører fastlæggelsen af grænseværdier for frigivelsen af kvoterne eller overførslen heraf til reserven, er blevet genstand for en vurdering i konsekvensanalysens punkt 6.2.3.2 og 7.1.
Endvidere fremgår det ligeledes af den nævnte analyse, at Kommissionen i detaljer har undersøgt en hel række økonomiske og sociale aspekter i tilknytning til de forskellige undersøgte muligheder.
Konsekvensanalysens punkt 7.2.3 indeholder således konklusioner vedrørende markedsstabilitetsreservens indvirkning på kvoteprisens udvikling. Konsekvensanalysens punkt 7.3 og 7.4 indeholder betragtninger vedrørende spørgsmålene om auktionering og konkurrenceevne. Nævnte analyses punkt 7.4.2 vedrører nærmere bestemt den eventuelle indirekte indvirkning på elprisen, mens analysens punkt 7.5 vedrører den sociale indvirkning og indvirkningen på arbejdsmarkedet. Endelig indeholder analysens punkt 7.6 en evaluering af indvirkningen på miljøet.
Desuden bemærkes, at Domstolen har fastslået, at en konsekvensanalyse ikke er bindende for hverken Parlamentet eller Rådet (dom af 8.7.2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, præmis
).
Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at lovgiver ligeledes tog hensyn til andre konstateringer, der blev tilgængelige i løbet af de forhandlinger, som fandt sted forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
Bl.a. forholder det sig således, at Kommissionen den 25. juni 2014 med henblik på at præge drøftelserne i Rådet og Parlamentet afholdt et ekspertmøde om de påtænkte foranstaltningers konsekvenser for markedet og markedsstabilitetsreservens funktion. En drøftelse mellem markedsoperatører og nationale eksperter vedrørende denne reserve fandt sted den 8. september 2014. Endelig afholdt Parlamentet den 5. november samme år en workshop om markedsstabilitetsreserven, der var åben for offentligheden, og inden for rammerne af hvilken det ligeledes foretog supplerende analyser vedrørende datoen for den nævnte reserves ikrafttræden.
Desuden fremgår det ligeledes af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at flere delegationer i forbindelse med Rådets møder fremlagde deres vurdering af forskellige muligheders indvirkning under møderne i Miljøgruppen. Forhandlingerne vedrørende forslaget til afgørelse er således blevet støttet på det faktiske grundlag, hvorpå delegerede fra samtlige medlemsstater har baseret sig med henblik på at fastlægge deres holdning i løbet af disse møder.
Det følger af det ovenstående, at Parlamentet og Rådet under lovgivningsproceduren tog hensyn til de tilgængelige videnskabelige oplysninger ved den faktiske udøvelse af deres skønsbeføjelse.
Som fremhævet af de sagsøgte institutioner, var et vist antal af de møder og workshops, der blev afholdt af EU-institutionerne med hensyn til markedsstabilitetsreserven, offentlige, eller indholdet af disse møder og workshops blev i det mindste offentliggjort. I øvrigt fandt offentlige høringer ligeledes sted i forbindelse med Kommissionens udarbejdelse af forslaget til afgørelse.
Under alle omstændigheder skal det, således som Rådet og Parlamentet med rette har gjort gældende, bemærkes, at den omstændighed, at visse af drøftelserne ikke var offentlige, ikke kan rejse tvivl om lovligheden af den anfægtede afgørelse, idet lovgiver ikke er forpligtet til at se bort fra de faktiske omstændigheder, der fremgår af ikke-offentliggjorte dokumenter, eller som er blevet anført i forbindelse med ikke-offentlige møder.
Som anført af generaladvokaten i punkt 54 i forslaget til afgørelse, kan Parlamentet, Rådet eller Kommissionen desuden ikke foreholdes ikke at have taget hensyn til den særlige situation, som Republikken Polen hævder at have befundet sig i, med hensyn til kulstofmarkedet.
Det følger nemlig af Domstolens praksis, at lovgiver ikke er forpligtet til at tage hensyn til en medlemsstats særlige situation, når EU-retsakten har en indvirkning i alle medlemsstaterne og forudsætter, at der sikres en ligevægt mellem de forskellige foreliggende interesser, under hensyntagen til de med retsakten forfulgte mål. Følgelig kan efterstræbelsen af en sådan ligevægt, der ikke tager hensyn til en enkelt medlemsstats særlige situation, men situationen for samtlige EU’s medlemsstater, ikke anses for at være i modstrid med proportionalitetsprincippet (jf. analogt dom af 18.6.2015, Estland mod Parlamentet og Rådet,
C-508/13
,
EU:C:2015:403
, præmis
).
Det følger heraf, at lovgiver rådede over tilstrækkelige oplysninger som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 152 og 153, til at foretage de valg, som er indeholdt i den anfægtede afgørelse.
Hvad nærmere bestemt angår det fjerde anbringende vedrørende en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal det bemærkes, at dette princip hører til EU-rettens almindelige grundsætninger og kræver, at de foranstaltninger, som iværksættes med en EU-bestemmelse, skal være egnede til at gøre det muligt at nå de lovlige mål, der forfølges med den pågældende lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dem (dom af 17.10.2013, Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka,
C-203/12
,
EU:C:2013:664
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har ligeledes fastslået, at hvad angår domstolsprøvelsen med overholdelsen af disse betingelser må der dog, således som det er blevet fastslået i nærværende doms præmis 150, indrømmes EU-lovgiver et vidt skøn, når lovgiver er nødt til at gribe ind inden for et område, hvor denne skal træffe valg af politisk, økonomisk og social karakter og foretage komplekse vurderinger. Domstolen kan således ikke sætte sit eget skøn i stedet for EU-lovgivers i forbindelse med sin prøvelse af en sådan kompetence. Domstolen kan kun ændre lovgivers normative valg, såfremt dette er åbenbart forkert, eller såfremt de ulemper, der følger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmæssige i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet hermed (dom af 17.10.2013, Billerud Karlsborg og Billerud Skärblacka,
C-203/12
,
EU:C:2013:664
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Således som det er blevet anført i forbindelse med bedømmelsen af søgsmålets første anbringende, er formålet med den anfægtede afgørelse at sikre, at ETS er velfungerende, og at forbedre kapaciteten for direktiv 2003/87 til at muliggøre opfyldelsen af de med direktivet forfulgte mål fra datoen for markedsstabilitetsreservens ikrafttræden og uden tidsmæssig begrænsning.
I lyset af dette mål og henset til de oplysninger, som de pågældende institutioner rådede over på det tidspunkt, hvor de greb ind, kan indholdet af den vedtagne retsakt ikke anfægtes lovligt.
Den strukturmæssige uligevægt, der berørte ETS, og som nødvendiggjorde et lovgivningsmæssigt indgreb med henblik på at genetablere dens gode funktion, var således blevet fremhævet i rapporten om situationen på kulstofmarkedet i 2012. Med henblik på at bringe denne uligevægt til ophør var det afgørende at reducere kvotemængden. Som anført i fjerde betragtning til den anfægtede afgørelse, ville en ændring af den lineære faktor imidlertid kun have medført et gradvist fald i overskuddet, således at kulstofmarkedet ville have skullet fortsætte med at operere med et overskud på ca. 2 mia. kvoter eller derover i mere end ti år.
Oprettelsen af en markedsstabilitetsreserve, hvortil de overskydende kvoter bliver overført midlertidigt, udgjorde følgelig en egnet løsning til at reducere kvoteantallet uden at fjerne disse kvoter. Denne løsning gjorde det ligeledes muligt dels at tage hensyn til den situation, hvor ordningens ligevægt ikke længere er truet af et overskud af kvoter, men et underskud heraf, for så vidt som det er fastsat, at der fra reserven i givet fald vil blive frigivet kvoter på markedet, der er blevet midlertidigt overført dertil, dels at øge ETS’s modstandsdygtighed over for eventuelle fremtidige større begivenheder, der i væsentlig grad kan forstyrre balancen mellem udbud og efterspørgsel af kvoter.
Den ordning, der er fastsat i den anfægtede afgørelse, er derfor egnet til forfølgelsen af målet om at reducere kvotemarkedets volatilitet, og den går ikke videre end nødvendigt for at nå det.
Det af EU-lovgiver foretagne normative valg synes således ikke at være åbenbart forkert som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 170.
Endelig har Republikken Polen ikke godtgjort, at de ulemper, som følger af dette valg, ikke står i forhold til de fordele, der i øvrigt er forbundet med det nævnte valg, som følge af dels den omstændighed, at der ikke foreligger nogen direkte forbindelse mellem markedsstabilitetsreserven og fastlæggelsen af prisen på kvoterne, dels den omstændighed, at målet med den anfægtede afgørelse åbenlyst omfatter stabilisering af prisen på kvoterne.
Henset til de ovenstående betragtninger skal det fjerde og det femte anbringende ligeledes forkastes som ugrundede, og dermed skal Europa-Parlamentet og Rådet frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet og Rådet har nedlagt påstand om, at Republikken Polen tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale de sagsomkostninger, der er blevet afholdt af disse to institutioner.
Som intervenienter bærer Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige samt Kommissionen endvidere hver deres egne omkostninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union frifindes.

2)
Republikken Polen betaler de af Parlamentet og Rådet afholdte omkostninger.

3)
Kongeriget Danmark, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kongeriget Sverige samt Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.