CELEX: 62015TJ0480
Konkurrence
kartel
misbrug af dominerende stilling
markedet for distribution af plantebeskyttelsesmidler
afgørelse om afvisning af en klage
producenter og distributørers angivelige konkurrencebegrænsende adfærd
producenter og distributørers samordnede eller koordinerede indgivelse af klager til administrative og strafferetlige myndigheder
anmeldelse af parallelimportørers angivelige overtrædelser af den gældende lovgivning
administrative kontroller, der efterfølgende forestås af de administrative myndigheder
nationale myndigheders pålæggelse af administrative og strafferetlige sanktioner over for parallelimportørerne
sidestilling af producenter og distributørers indgivelse af klager med søgsmål i skadehensigt eller med misbrug af administrative procedurer
manglende EU-interesse
ret til en effektiv domstolsbeskyttelse

Tvistens baggrund
Sagsøgerne, Agria Polska sp. z o.o., Agria Chemicals Poland sp. z o.o., Star Agro Analyse und Handels GmbH og Agria Beteiligungsgesellschaft mbH, er henholdsvis to selskaber i henhold til polsk ret, et selskab i henhold til tysk ret og et selskab i henhold til østrigsk ret, som driver virksomhed inden for sektoren med salg af plantebeskyttelsesmidler i forbindelse med parallelimporten af disse produkter, som navnlig giver mulighed for at opnå en fortjeneste på grundlag af de forskellige satser for merværdiafgift (moms) for disse produkter i de forskellige medlemsstater. Disse transaktioner består i det væsentlige af indførsel til Polen af denne type produkter med oprindelse i medlemsstater, hvori de allerede er blevet godkendt, deres oplagring på sagsøgernes lagre i Polen og derefter deres genudførsel til andre medlemsstater, herunder dem, hvori disse produkter oprindeligt var blevet godkendt – i nærværende sag i det væsentlige Tyskland og Østrig.
Sagen for UOKiK
Den 1. juli 2010 indgav Agria Polska en klage (herefter »den nationale klage«) til Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (kontoret for konkurrence- og forbrugerbeskyttelse, Polen, herefter »UOKiK«) om, at 13 virksomheder, nemlig BASF SE, Bayer CropScience, RWA Raiffeisen Ware Austria AG (herefter »RWA«), Deutscher Raiffeisenverband, Sumi-Agro, Monsanto, Nufarm, Rokita Agro, DuPont, Arysta, Syngenta, Dow og Makhteshim Agan – producenter eller distributører af plantebeskyttelsesmidler – med bistand fra eller gennem fire faglige organisationer, nemlig Industrieverband Agrar (herefter »IVA«), Fachverband der chemischen Industrie – Industriegruppe Pflanzenschutz (IGP), European Crop Protection Association og Polskie Stowarzyszenie Ochrony Roślin (PSOR), der er etableret i henholdsvis Tyskland, Belgien og Polen, samt et advokatkontor tilsidesatte Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (lov om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse) af 16. februar 2007 (Dz. U. nr. 50, position 331).
Ved skrivelse af 10. august 2010 meddelte formanden for UOKiK Agria Polska, at for så vidt som den praksis, der omhandles i den nationale klage, vedrørte årene 2005 og 2006, kunne den ikke længere gøres til genstand for en undersøgelse forestået af dette departement. I henhold til artikel 93 i loven om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse kunne der således ikke længere indledes en sag på området for konkurrencebegrænsninger efter en frist på et år, som løber fra udgangen af det år, i hvilket den omhandlede overtrædelse var ophørt.
Den 30. august 2010 gentog Agria Polska for UOKiK sin anmodning om, at der indledes en undersøgelsesprocedure om den angivelige aftale mellem producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler, idet selskabet gjorde gældende, at den nationale klage, som blev indgivet den 1. juli samme år, også omfattede disse producenter og distributørers tilsidesættelse af EU-konkurrenceretten.
Ved skrivelse af 22. november 2010 fastholdt formanden for UOKiK sit standpunkt, idet han præciserede, at den i polsk ret fastsatte forældelsesfrist på et år også fandt anvendelse, når den anmodede undersøgelse angik bestemmelser i EU-konkurrenceretten.
Proceduren ved Kommissionen
Den 30. november 2010 indgav sagsøgerne og Agro Nova Polska sp. z o.o i henhold til artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003, L 1, s. 1
) en klage til Europa-Kommissionen (herefter »klagen«). Denne klage drejede sig om de samme enheder som dem, der er omhandlet i den til UOKiK indgivne nationale klage. Agro Trade Handelsgesellschaft mbH og Cera Chem S.a.r.l., selskaber i henhold til henholdsvis tysk og luxembourgsk ret, tilsluttede sig klagen, hvilket Kommissionen blev underrettet om i de fælles yderligere bemærkninger indgivet af samtlige disse selskaber (herefter »de oprindelige klagende selskaber«) den 15. december 2010. De samme selskaber forelagde yderligere oplysninger for Kommissionen den 27. april 2011.
Den 29. juli 2011 indgav de oprindelige klagende selskaber et sammendrag af klagen til Kommissionen.
Det fremgår af de af de oprindelige klagende selskaber således indgivne dokumenter, at klagen i det væsentlige vedrørte en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF. Denne klage vedrørte også RWA’s tilsidesættelse af artikel 102 TEUF.
De oprindelige klagende selskaber gjorde generelt gældende, at de af klagen omfattede enheder over for de pågældende selskaber havde gennemført en praksis, som er i strid med EU-konkurrenceretten. Denne praksis havde i det væsentligste form af en aftale og/eller samordnet praksis mellem disse enheder og bestod af uberettigede anklager fremsat på koordineret vis over for de østrigske og polske administrative og strafferetlige myndigheder, hvilke anklager rejser tvivl om lovligheden af de oprindelige klagende selskabers kommercielle aktiviteter på grundlag af såvel de i den gældende lovgivning for plantebeskyttelsesmidler fastsatte krav som vilkårene for parallelhandel med sådanne produkter, herunder i skattemæssig henseende.
Det er efter de oprindelige klagende selskabers opfattelse på grundlag af misvisende, ufuldstændige eller endog usande erklæringer afgivet af de af klagen omfattede enheder med henblik på at fjerne de oprindelige klagende selskaber fra markedet, at disse selskaber med urette var genstand for mange administrative kontroller foretaget af de østrigske og polske administrative, skatte- og strafferetlige myndigheder, herunder undersøgelser på stedet og beslaglæggelse af plantebeskyttelsesmidler fra selskabernes lagre, og at der blev indledt strafferetlige procedurer mod dem, endog på et tidspunkt af året af strategisk betydning for handelen med plantebeskyttelsesmidler, som er sæsonafhængig, nemlig i løbet af det første halvår.
Disse administrative og strafferetlige procedurer gav anledning til, at de oprindelige klagende selskaber blev pålagt store bøder, hvorved et af disse selskaber, Agria Polska, i øvrigt gik konkurs, og til forbud mod salg af plantebeskyttelsesmidler på et afgørende tidspunkt af året for handelen med denne type produkter. Dette var årsagen til et betydeligt tab af markedsandele for de oprindelige klagende selskaber, som det vil være vanskeligt at genindvinde.
De oprindelige klagende selskaber, som blev pålagt administrative og strafferetlige sanktioner, opnåede dog i visse tilfælde gennem søgsmål, der blev anlagt ved de kompetente nationale domstole, en annullation af de nævnte sanktioner eller væsentlige nedsættelser af disses størrelse, hvilket viser, at de af klagen omfattede enheders erklæringer er urimelige og vildledende, hvilket de oprindelige klagende selskaber kvalificerede som »[klager] i skadehensigt« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
).
De oprindelige klagende selskaber gjorde også gældende, at de af klagen omfattede enheders anmeldelser blev gjort lettere af både de tyske myndigheders, bl.a. en repræsentant for Forbundsrepublikken Tysklands ambassade i Republikken Polen, og de polske myndigheders aktive indgriben. Disse nationale myndigheder var i denne forbindelse genstand for intensiv lobbyvirksomhed fra producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidlers side.
Den 27. marts 2012 fremsendte Kommissionen med de oprindelige klagende selskabers samtykke en ikke-fortrolig og konsolideret udgave af klagen til de af denne klage omfattede enheder, som fremsatte deres bemærkninger mellem april og juni 2012.
De af klagen omfattede enheder bestred i deres respektive indlæg fremstillingen af de i klagen angivne faktiske omstændigheder og gjorde i det væsentlige gældende, at de forskellige skridt, som nogle af dem havde taget i forhold til de nationale administrative myndigheder eller de nationale domstole, var berettigede, bl.a. på grund af en krænkelse af deres intellektuelle eller industrielle ejendomsrettigheder og med henblik på at forebygge, at deres faglige omdømme skades. De af klagen omfattede enheder forklarede ligeledes, at deres handlinger på ingen måde var blevet koordineret, og at den omstændighed, at disse handlinger blev foretaget næsten samtidigt, først og fremmest skyldes, at de inden for den samme tidsperiode stod over for parallelimportørernes ulovlige aktiviteter. Hvad angår de kontakter, som i denne sammenhæng blev taget mellem visse producenter og/eller distributører af plantebeskyttelsesmidler eller mellem sidstnævnte og de faglige organisationer eller endog med de nationale myndigheder, var disse kontakter fuldt ud begrundede, hvilket i øvrigt også gælder for deres deltagelse i kontrollerne. Disses berettigede kontakter godtgør således ikke, at der foreligger en aftale som omhandlet i artikel 101 TEUF.
Ved skrivelse af 8. december 2014 underrettede Kommissionen de oprindelige klagende selskaber om, at den havde til hensigt at afvise klagen med den hovedbegrundelse, at der ikke forelå en tilstrækkelig EU-interesse i at fortsætte behandlingen af klagen i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF.
Til støtte for sin foreløbige undersøgelse forklarede Kommissionen for det første, at sandsynligheden for, at det kunne fastslås, at der forelå en overtrædelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF, var meget begrænset på grund af, at der ikke forelå tilstrækkelige beviser til støtte for klagen, og ligeledes på grund af, at det i nærværende sag var vanskeligt at fastslå, at RWA indtog en dominerende stilling eller en dominerende kollektiv stilling, og som følge heraf påvise misbrug af en sådan stilling. Kommissionen påpegede i denne forbindelse, at den ikke fandt, at den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), som efter appel blev stadfæstet ved dom af 6. december 2012, AstraZeneca mod Kommissionen (
C-457/10 P
,
EU:C:2012:770
), kunne finde anvendelse på situationer, hvor virksomheder underretter nationale myndigheder om andre virksomheders angivelige ulovlige adfærd eller handlinger eller udøver pres for, at der indledes administrative eller strafferetlige sager mod sidstnævnte virksomheder. For det andet fandt Kommissionen, at de ressourcer, der er nødvendige til den begærede undersøgelse, sandsynligvis ville være uforholdsmæssigt store, henset til den begrænsede sandsynlighed for, at det kan fastslås, at der foreligger en overtrædelse. For det tredje fandt Kommissionen, at myndighederne og de nationale domstole på det pågældende tidspunkt kunne være bedre egnet til at behandle de i klagen rejste spørgsmål.
I et indlæg indleveret den 8. januar 2015 meddelte rådgiveren for de oprindelige klagende selskaber, bortset fra Agro Nova Polska, Kommissionen, at Agro Trade Handelsgesellschaft og Cera Chem havde besluttet ikke at fortsætte proceduren og derfor kunne anses for at have »trukket deres klage tilbage«. Rådgiveren forklarede også, at sagsøgerne bestred den bebudede henlæggelse af klagesagen, ved bl.a. at præcisere, at dette i ikke ubetydelig grad forringede sagsøgernes mulighed for at opnå erstatning ved de nationale domstole for de pågældende overtrædelser af EU-retlige bestemmelser, dvs. artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Ved afgørelse C(2015) 4284 final af 19. juni 2015 (sag AT.39864 – BASF (tidligere AGRIA m.fl. mod BASF m.fl.)) (herefter »den anfægtede afgørelse«) afviste Kommissionen klagen, idet den i det væsentlige gentog elementerne af den foreløbige undersøgelse, som redegjort for i skrivelsen af 8. december 2014, idet den samtidigt fremhævede den omstændighed, at den havde begrænsede ressourcer til rådighed, og at den grundige undersøgelse, som i denne sag – potentielt om aktiviteter udøvet af 18 enheder i fire medlemsstater i en syvårig periode – skulle have været gennemført, ville have været for kompleks og tidskrævende, mens sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse i nærværende sag syntes begrænset, hvilket talte for, at der ikke blev indledt en undersøgelse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 19. august 2015 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
Efter en dobbelt udveksling af svarskrifter og på forslag fra den refererende dommer har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Med henblik herpå er sagsøgerne og Kommissionen blevet anmodet om skriftligt at besvare visse spørgsmål fra Retten som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister, henholdsvis den 16. og den 12. januar 2017, og Kommissionen har efter at være blevet opfordret til at tage stilling til deres respektive svar den 6. februar 2017 fremsendt bemærkninger i forhold til sagsøgernes svar af 16. januar 2017, mens sagsøgerne først tog stilling hertil under retsmødet.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 28. februar 2017. Sagsøgerne har inden for rammerne af deres mundtlige indlæg navnlig henvist til varigheden af den administrative procedure ved Kommissionen, men på Rettens forespørgsel herom har de forklaret, at de ikke ønsker at fremsætte et nyt anbringende om en tilsidesættelse af princippet om en rimelig frist.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgerne fremsat to anbringender vedrørende for det første en tilsidesættelse af retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, som er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og for det andet en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Retten finder det hensigtsmæssigt at behandle det andet anbringende først.
Det andet anbringende
Det andet anbringende, som sagsøgerne har fremsat, kan opdeles i to led. Det første led drejer sig om, at Kommissionen begik en åbenbar fejl ved vurderingen af Unionens interesse i at indlede en undersøgelse og i denne sammenhæng en retlig fejl ved Kommissionens afvisning af at anvende de principper, der er fastsat i dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), på nærværende sag. Dette anbringendes andet led vedrører en tilsidesættelse af den effektive virkning af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, idet ingen national myndighed eller national domstol i nærværende sag med føje kan gennemføre disse bestemmelser i den primære EU-ret, såfremt der ikke er foretaget en undersøgelse forestået af Kommissionen.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det andet anbringende forkastes som ugrundet.
Det andet anbringendes første led om en åbenbar fejl ved vurderingen af Unionens interesse i at indlede en undersøgelse
Ifølge sagsøgerne anlagde Kommissionen et åbenbart urigtigt skøn, da den i den anfægtede afgørelse fastslog, at der ikke forelå en tilstrækkelig EU-interesse i at indlede en undersøgelse. Sagsøgerne har i denne forbindelse anført, at klagen vedrørte en hindring af parallelhandelen, og at Kommissionen selv anerkendte i denne afgørelse, at hvis undersøgelsen skulle have været indledt, burde den have vedrørt aktiviteter udøvet af 18 enheder i fire medlemsstater og omfatte en forventet periode på syv år. Undersøgelsens geografiske og materielle udstrækning, således som sagsøgerne har anmodet om i klagen, viser således, at det er nødvendigt at foretage undersøgelsen på EU-plan, og at Kommissionen derfor havde meget bedre forudsætninger end de polske og/eller de østrigske myndigheder for at foretage denne undersøgelse med den krævede eller forventede effektivitet.
Sagsøgerne er også af den opfattelse, at de har fremlagt tilstrækkelige beviser til støtte for det i klagen hævdede. Ved at afslå at indlede en undersøgelse foretog Kommissionen derfor ikke en korrekt bedømmelse af alle de faktiske og retlige omstændigheder i nærværende sag.
I denne forbindelse har sagsøgerne for det første bl.a. omtalt korrespondancen mellem et polsk og østrigsk advokatkontor. Det østrigske advokatkontor blev af selskaber, hvis anonymitet er blevet opretholdt, bemyndiget til selv eller via det polske advokatkontor at indgive talrige klager i alle retninger mod sagsøgerne til de polske og/eller østrigske administrative myndigheder og straffedomstole. Målet med disse anmeldelser og dette pres, som sagsøgerne ligeledes har kvalificeret som »misbrug af strafferetlige eller forvaltningsretlige procedurer«, og som de hovedsagelig tilregner RWA, var således i det væsentlige ved på koordineret vis at afgive fejlagtige eller usandfærdige oplysninger at opnå et forbud mod, at tre af sagsøgerne kunne udøve deres virksomhed med parallelimport de tre efterfølgende år samt en styrkelse af skatteundersøgelserne af sagsøgerne uden særligt grundlag. RWA hyrede også polske privatdetektiver for at overvåge sagsøgernes aktiviteter.
For det andet har sagsøgerne henvist til vidneudsagnene fra visse polske og østrigske embedsmænd, der er gengivet i de mødereferater, som blev udarbejdet i forbindelse med de retlige eller administrative procedurer, der blev indledt efter anmodning fra de af klagen omfattede enheder, samt til den omstændighed, at en repræsentant for Forbundsrepublikken Tysklands ambassade i Republikken Polen sammen med polske embedsmænd deltog i et møde den 14. og 15. juni 2005 mellem PSOR og IVA – to af de af klagen omfattede sammenslutninger af producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler. Dette møde førte til, at repræsentanten for IVA udarbejdede et meget sigende mødereferat, af hvilket fremgår den tilfredshed, der ifølge sagsøgerne blev udtrykt af mødereferatets ophavsmand, som udtrykte glæde over, at det var lykkedes at forhindre Agria Polska i at udøve sine kommercielle aktiviteter ved at gribe ind »på det rette tidspunkt« og ved at vælge de »rette« samarbejdspartnere.
For det tredje har sagsøgerne rejst tvivl om, at de møder, der blev afholdt mellem de tyske, østrigske og polske myndigheder, var berettigede og begrundede, hvilke møder omhandlede de oprindelige klagende selskabers aktiviteter, og som bl.a. efter et besøg den 6. februar 2006, som de polske embedsmænd aflagde hos deres østrigske kolleger i Bundesamt für Ernährungssicherheit (forbundskontor for fødevaresikkerhed, Østrig), gav anledning til en instruks afgivet den 22. februar 2006 af den polske generalinspektør for plante- og frøavlsbeskyttelse til inspektøren for plante- og frøavlsbeskyttelse i provinsen Śląskie i Katowice (Polen) om at foretage en ny kontrol af Agria Polskas aktiviteter. Sagsøgerne har i sin besvarelse den 16. januar 2017 af Rettens spørgsmål også gjort gældende, at de polske embedsmænds besøg i Østrig omfattede et møde med arbejdsgruppen med ansvaret for IVA’s plantebeskyttelsesmidler, hvilket viser den indflydelse, som denne organisation havde i forbindelse med de polske myndigheders beslutningsproces.
–
Generelle betragtninger
Ifølge fast retspraksis skal Kommissionen, som ifølge artikel 105, stk. 1, TEUF har til opgave at påse anvendelsen af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, fastlægge og gennemføre Unionens konkurrencepolitik og er med henblik herpå tillagt en skønsbeføjelse ved behandlingen af klager (dom af 26.1.2005, Piau mod Kommissionen,
T-193/02
,
EU:T:2005:22
, præmis
, af 12.7.2007, AEPI mod Kommissionen,
T-229/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:224
, præmis
, og af 15.12.2010, CEAHR mod Kommissionen,
T-427/08
,
EU:T:2010:517
, præmis
). Med henblik på at kunne udføre denne opgave effektivt er den således berettiget til at prioritere de klager, den modtager, forskelligt (jf. dom af 4.3.1999, Ufex m.fl. mod Kommissionen,
C-119/97 P
,
EU:C:1999:116
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når Kommissionen under udøvelse af denne skønsbeføjelse beslutter at prioritere de klager, den modtager, forskelligt, kan den ikke blot fastlægge den rækkefølge, hvori klagerne skal behandles, men også afvise en klage med den begrundelse, at der ikke er en tilstrækkelig EU-interesse i en fortsat behandling af sagen (dom af 24.1.1995, Tremblay m.fl. mod Kommissionen,
T-5/93
,
EU:T:1995:12
, præmis
, og af 14.2.2001, Sodima mod Kommissionen,
T-62/99
,
EU:T:2001:53
, præmis
). Eftersom vurderingen af den interesse, som en klage på konkurrenceområdet har for Unionen, afhænger af de faktiske og retlige omstændigheder i det konkrete tilfælde (dom af 12.7.2007, AEPI mod Kommissionen,
T-229/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:224
, præmis
), bør antallet af kriterier, som Kommissionen kan lægge vægt på, ikke begrænses, og det bør modsat heller ikke pålægges Kommissionen udelukkende at anvende bestemte kriterier (dom af 17.5.2001, IECC mod Kommissionen,
C-450/98 P
,
EU:C:2001:276
, præmis
, og af 16.1.2008, Scippacercola og Terezakis mod Kommissionen,
T-306/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:9
, præmis
).
Den skønsbeføjelse, Kommissionen råder over, er imidlertid ikke ubegrænset (dom af 4.3.1999, Ufex m.fl. mod Kommissionen,
C-119/97 P
,
EU:C:1999:116
, præmis
). Den er således ved omhyggeligt at undersøge disse forpligtet til at tage hensyn til alle relevante retlige og faktiske omstændigheder med henblik på at afgøre, hvilken stilling der bør tages til en klage (jf. dom af 17.5.2001, IECC mod Kommissionen,
C-450/98 P
,
EU:C:2001:276
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når Kommissionen, som i nærværende sag, beslutter, at der ikke er grund til at indlede en undersøgelse, er den ikke forpligtet til at fastslå, at der ikke foreligger en overtrædelse (jf. i denne retning dom af 16.1.2008, Scippacercola og Terezakis mod Kommissionen,
T-306/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:9
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I denne situation skal Retten derfor ikke undersøge, om klageren havde fremlagt tilstrækkeligt bevis for en overtrædelse af konkurrencereglerne i klagen, men om det fremgår af afgørelsen, at Kommissionen har foretaget en afvejning af den påståede overtrædelses betydning for det indre markeds funktion, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige for at give Kommissionen det bedst mulige grundlag for at udføre sin opgave med at sikre overholdelsen af 101 TEUF og 102 TEUF (dom af 18.9.1992, Automec mod Kommissionen,
T-24/90
,
EU:T:1992:97
, præmis
, af 24.1.1995, Tremblay m.fl. mod Kommissionen,
T-5/93
,
EU:T:1995:12
, præmis
, og af 12.7.2007, AEPI mod Kommissionen,
T-229/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2007:224
, præmis
). Unionens retsinstansers prøvelse må ikke føre til, at de sætter deres eget skøn vedrørende Unionens interesse i stedet (jf. dom af 16.1.2008, Scippacercola og Terezakis mod Kommissionen,
T-306/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:9
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For at gøre det muligt for Retten at foretage en effektiv prøvelse af Kommissionens skønsbeføjelse til at opstille prioriteter påhviler der imidlertid denne institution en begrundelsespligt, når den afviser at fortsætte behandlingen af en klage, og denne begrundelse skal være tilstrækkelig præcis og detaljeret (dom af 4.3.1999, Ufex m.fl. mod Kommissionen,
C-119/97 P
,
EU:C:1999:116
, præmis
og
, og af 14.2.2001, Sodima mod Kommissionen,
T-62/99
,
EU:T:2001:53
, præmis
).
I nærværende sag fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at der ikke forelå en tilstrækkelig EU-interesse i at indlede en undersøgelse med den begrundelse, at sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF forekom begrænset, at omfanget af de nødvendige undersøgelser sandsynligvis ville være uforholdsmæssigt store, henset til denne begrænsede sandsynlighed, og at de nationale myndigheder og domstole forekom bedre egnet til at behandle de rejste spørgsmål.
Det er i denne sammenhæng og på baggrund af de i nærværende doms præmis 34-39 anførte henvisninger til retspraksis, at det andet anbringendes første led bør behandles.
–
Sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse af konkurrenceretten og undersøgelsens udstrækning
Med hensyn til den omstændighed, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fandt, at sandsynligheden for at fastslå den angivelige overtrædelse forekom begrænset, bemærker Retten, at de faktiske oplysninger, som sagsøgerne har fremlagt, ganske vist gjorde det muligt at godtgøre, at disse virksomheder havde været genstand for tidsmæssigt sammenfaldende og koordinerede anklager i det væsentlige i 2005 og 2006, men også senere i 2008 samt fra 2010 til 2012, som blev fremsat over for de østrigske og polske myndigheder, og at disse anklager sandsynligvis hidrørte fra visse af de af klagen omfattede producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler, selv om denne omstændighed hverken kan fastslås med sikkerhed eller med præcision.
Retten fastslår i den henseende, som Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at de af sagsøgerne fremlagte beviser med henblik på at påvise sandsynligheden for en aftale eller samordnet praksis hos producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler i det væsentlige vedrørte for det første den tidsmæssigt sammenfaldende karakter af de over for de nationale myndigheder fremsatte anklager, der omfatter sagsøgerne, for det andet den omstændighed, at disse producenter og distributører mødtes inden for rammerne af de brancheorganisationer, som de var medlemmer af, bl.a. den 14. og 15. juni 2005 under et fælles møde mellem PSOR og IVA, og for det tredje det forhold, at to advokatkontorer blev bemyndiget til at informere de forskellige nationale myndigheder om de oprindelige klagende selskabers angivelige tilsidesættelser af de regler, som gælder for handelen med plantebeskyttelsesmidler.
Artikel 101 TEUF forhindrer ganske vist kategorisk enhver direkte eller indirekte kontakt mellem virksomheder, der har til formål eller til følge enten at påvirke en aktuel eller mulig konkurrents markedsadfærd, eller at informere en sådan konkurrent om den markedsadfærd, som de har besluttet sig til – eller overvejer – selv at følge. De erhvervsdrivende bevarer imidlertid retten til at foretage de nødvendige tilpasninger til deres konkurrenters konstaterede eller forventede adfærd (dom af 16.12.1975, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen,
40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 111/73, 113/73 og 114/73
,
EU:C:1975:174
, præmis
, og af 20.4.1999, Limburgse Vinyl Maatschappij m.fl. mod Kommissionen,
T-305/94 – T-307/94, T-313/94 – T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 og T-335/94
,
EU:T:1999:80
, præmis
). Virksomhederne kan navnlig forsvare deres legitime interesser, hvor konkurrenterne eventuelt har tilsidesat gældende bestemmelser, såsom i det foreliggende tilfælde lovgivningen for handel med plantebeskyttelsesmidler. Omvendt giver artikel 7 i forordning nr. 1/2003 virksomheder, såsom sagsøgerne, mulighed for at klage til Kommissionen over konkurrenters eventuelle tilsidesættelser af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Det kunne i nærværende sag overvejes alene af de af sagsøgerne i klagen ensidigt fremførte forhold at udlede indicier for en potentiel koordinering mellem de af klagen omfattede enheder af en strategi om kollektiv anmeldelse af sagsøgernes angivelige overtrædelser af bl.a. den gældende lovgivning for parallelhandel med plantebeskyttelsesmidler.
Hvad angår sandsynligheden for, at det kan fastslås, at der foreligger en aftale eller en samordnet praksis, finder Retten imidlertid, henset til visse af de af klagen omfattede enheders forklaringer, hvorefter enhederne stod over for de oprindelige klagende selskabers tilsidesættelser inden for den samme periode af året, dvs. den periode, hvor landmænd havde det største behov for plantebeskyttelsesmidler, at Kommissionen ikke anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved i den anfægtede afgørelse at finde, at disse svar kunne begrunde den tidsmæssigt sammenfaldende karakter af de af producenterne og distributørerne af disse produkter fremsatte anklager over for de nationale myndigheder.
Hvad endvidere angår sandsynligheden for at fastslå, at formålet med disse tidsmæssigt sammenfaldende anklager potentielt var konkurrencebegrænsende, finder Retten generelt på grundlag af bl.a. risikoen for deres omdømme eller påvirkningen af de markedsførte produkters oprindelige tilstand, at det kan være begrundet for producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler at informere de kompetente nationale myndigheder om deres konkurrenters eventuelle tilsidesættelser af gældende bestemmelser, navnlig i forbindelse med en parallelhandel af sådanne produkter. Med hensyn til visse af de af klagen omfattede enheders deltagelse i de nationale myndigheders kontrolbesøg i sagsøgernes lokaler er der i henhold til EU-retten, såsom Rådets forordning (EF) nr. 1383/2003 af 22. juli 2003 om toldmyndighedernes indgriben over for varer, der mistænkes for at krænke visse intellektuelle ejendomsrettigheder, og om de foranstaltninger, som skal træffes over for varer, der krænker sådanne rettigheder (
EUT 2003, L 196, s. 7
), og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 608/2013 af 12. juni 2013 om toldmyndighedernes håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder og om ophævelse af Rådets forordning nr. 1383/2003 (
EUT 2013, L 181, s. 15
), i visse tilfælde mulighed for en tilstedeværelse af indehavere af intellektuelle ejendomsrettigheder med henblik på ved kontrol at fastslå en eventuel krænkelse af disse rettigheder.
Det var ligeledes uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse fandt, at de af klagen omfattede enheder var berettigede til at informere de kompetente nationale myndigheder om angivelige tilsidesættelser af den gældende lovgivning, begået af sagsøgerne, og i givet fald samarbejde med disse myndigheder i forbindelse med de af myndighederne foretagne kontroller.
Hvad endelig angår sidestillingen af de administrative kontroller og de administrative og strafferetlige sager, der blev indledt mod sagsøgerne, med de af klagen omfattede enheders adfærd, konstaterer Retten, at afgørelserne om dokumentkontrol eller kontrol på stedet og om at indlede administrativ eller strafferetlig forfølgning mod sagsøgerne, hvilke afgørelser førte til sagsøgernes vanskeligheder ved at fortsætte deres kommercielle aktiviteter under de samme vilkår, kunne tilregnes nævnte nationale myndigheder, der, som sagsøgerne har medgivet, handler i offentlighedens interesse, og hvis afgørelser derfor er omfattet af deres skønsbeføjelse. På trods af de i svaret af 16. januar 2017 indeholdte henvisninger til visse bestemmelser i den polske og tyske lovgivning, hvis ordlyd ikke nødvendigvis gør det muligt at støtte deres standpunkt, har sagsøgerne således ikke ført bevis for, at disse nationale myndigheder handlede i medfør af en bunden forvaltningsbeføjelse i den forstand, at myndighederne i henhold til disse nationale lovgivninger var forpligtet til at handle udelukkende som følge af, at de havde modtaget oplysninger hidrørende fra tredjepersoner.
Retten er imidlertid af den opfattelse, at det i nærværende sag ikke var udelukket, at disse nationale myndigheder i medfør af deres nationale lovgivninger kunne have afgjort, at de forhold, som var blevet fremført for dem – eventuelt anonymt – ikke gjorde det muligt at fastslå eller skabe mistanke om, at sagsøgerne havde tilsidesat gældende administrative, skattemæssige eller strafferetlige bestemmelser, og derfor ikke begrundede en retsforfølgning af disse. Som fremhævet af Kommissionen i punkt 52 i den anfægtede afgørelse, blev en del af de polske myndigheders kontroller bl.a. i 2008 under alle omstændigheder gennemført af egen drift og ikke som følge af en anmodning fra sagsøgernes konkurrenter.
Ud over spørgsmålet om disse østrigske og polske myndigheders vurdering af, om det var hensigtsmæssigt at foretage kontroller af eller retsforfølge sagsøgerne, bemærker Retten, at ifølge de af sagsøgerne fremlagte oplysninger blev der i forbindelse med de administrative kontrolprocedurer, som gav de nationale myndigheder mulighed for at fastslå sagsøgernes overtrædelser af gældende ret, vedtaget 57 afgørelser i Østrig, som hver især vedrørte et forskelligt produkt, som blev markedsført af sagsøgerne, og at sagsøgerne hvad angår Polen i det væsentlige blev pålagt administrative bøder på 21759969,92 polske zloty (PLN), 48247161,60 PLN og 375056,56 PLN. I denne forbindelse blev en del af de ovennævnte afgørelser og bøder efterfølgende helt eller delvist annulleret af de kompetente nationale domstole, som tog stilling til de af sagsøgerne anlagte sager. Det forholder sig ikke desto mindre således, at de nationale myndigheder i de i henhold til national ret vedtagne afgørelser oprindeligt havde fundet, at sagsøgerne havde tilsidesat de gældende bestemmelser for handel med plantebeskyttelsesmidler, og at de af klagen omfattede enheder under alle omstændigheder ikke kunne tilregnes de af de nationale myndigheder eventuelle begåede uregelmæssigheder.
De polske og østrigske myndigheders konstateringer kunne, som Kommissionen lagde til grund i nærværende sag, relativere det af sagsøgerne anførte om, at de erklæringer og anklager, som de af klagen omfattede producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler angiveligt har afgivet og fremsat, var vildledende eller usande og indgik i en fælles strategi, som havde til formål at udelukke sagsøgerne som konkurrerende selskaber. Retten skal i denne forbindelse i øvrigt bemærke, at sagsøgerne ikke har forklaret, af hvilke tungtvejende grunde de ikke i medfør af national ret har forsøgt at anlægge sager om æreskrænkelse ved de polske og østrigske domstole mod de selskaber, som de i nærværende sag beskylder for at have afgivet vildledende eller usande erklæringer vedrørende sagsøgerne.
Henset til disse betragtninger forekom det ikke umiddelbart indlysende, at det for Kommissionen på EU-rettens nuværende udviklingstrin let lod sig fastslå, at de af klagen omfattede enheders adfærd, som beskrevet og dokumenteret af sagsøgerne, som sådan kunne betragtes som værende udvist inden for rammerne af en aftale som omhandlet i artikel 101 TEUF eller en dominerende kollektiv stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF.
Kommissionen kunne følgelig uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn i den anfægtede afgørelse finde, at sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF syntes lille.
For så vidt som sagsøgerne med klagen og nærværende søgsmål har anfægtet de nationale – i denne sag de tyske, østrigske og polske – myndigheders adfærd og afgørelser, navnlig disses samordninger med henblik på at opfylde deres opgaver med tilsyn med, at erhvervsdrivende, som markedsfører plantebeskyttelsesmidler, overholder den gældende lovgivning, skal det fastslås, at en sådan adfærd og sådanne afgørelser, der udvises og træffes af medlemsstaternes myndigheder, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 101 TEUF og 102 TEUF, eftersom disse artikler kun tilsigter at regulere virksomheders adfærd (jf. i denne retning dom af 5.4.1984, van de Haar og Kaveka de Meern,
177/82 og 178/82
,
EU:C:1984:144
, præmis
). Herved kan den omstændighed, som sagsøgerne påberåbte sig i svaret af 16. januar 2017, at disse myndigheder blev påvirket i deres valg om at foretage kontroller, idet der var blevet rettet henvendelse til dem via bemyndigede advokatkontorer, ikke fratage myndighedernes afgørelser deres karakter af afgørelser truffet af nationale myndigheder.
Kommissionen kunne i øvrigt med føje antage, at den undersøgelse, der er anmodet om i klagen, som havde været nødvendig for at fastslå eller modsat afkræfte, at der forelå en overtrædelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF, ville have krævet en mobilisering af betydelige ressourcer. Selv om sagsøgerne kun havde fremlagt beviser for visse af de af klagen omfattede enheder, bl.a. RWA, rejste de dog således tvivl om en lang række andre selskaber samt faglige organisationer.
Endvidere var den omstændighed, at Kommissionen fastslog, at den undersøgelse, der er anmodet om i klagen, ville have været omfattende, såfremt den skulle have været indledt, ikke, i modsætning til hvad sagsøgerne har gjort gældende, i sig selv et afgørende kriterium for at tvinge nævnte institution til at indlede en sådan undersøgelse. Dette gælder også med hensyn til den omstændighed, at den af klagen omfattede adfærd angiveligt blev udvist i en række medlemsstater.
Kommissionen har i denne forbindelse i nærværende sag gjort gældende, at den i klagen påtalte adfærd i det væsentlige havde tilknytning til én medlemsstat, nemlig Polen, hvor Agria Polskas centrale lagre var beliggende.
I denne forbindelse bemærkes, at selv om visse kontrolbesøg havde kunnet finde sted i Østrig og i denne medlemsstat ført til, at sagsøgerne blev pålagt sanktioner, fremgår det af sagsakterne, at størsteparten af de vanskeligheder, som sagsøgerne stod over for i forholdet med de nationale myndigheder, vedrørte deres aktiviteter i Polen og kun i mindre omfang aktiviteterne i Østrig.
Det må imidlertid konstateres, at sagsøgerne alene har indgivet en national klage i Polen. Sagsøgerne bekræftede således i svaret af 16. januar 2017, at de ikke havde indgivet en tilsvarende klage til Bundeswettbewerbsbehörde (forbundskonkurrencemyndigheden, Østrig), og de har i denne forbindelse under retsmødet forklaret, at den manglende indgivelse af en klage ved denne myndighed skyldtes det luxembourgske selskab Cera Chems beslutning om at indbringe sagen for Kommissionen, som ifølge sagsøgerne – efter UOKiK’s afvisning af at behandle den nationale klage – var den enhed, der helt naturligt havde bedre forudsætninger for at behandle klagen.
Uafhængigt af disse forklaringer finder Retten, at sagsøgerne kunne have indgivet en klage til forbundskonkurrencemyndigheden, for så vidt som de på den ene side beskyldte RWA for at have bemyndiget et østrigsk advokatkontor – der på sin side bemyndigede et polsk advokatkontor – til at fremsætte anklager vedrørende sagsøgerne over for nationale administrative og strafferetlige myndigheder, og de på den anden side i april 2012 var genstand for kontroller fra forbundskontoret for fødevaresikkerhed.
I øvrigt underbygger den omstændighed, at sagsøgerne alene indgav en klage i Polen, det forhold, at UOKiK efter deres opfattelse, og således som Kommissionen i det væsentlige fandt i den anfægtede afgørelse, eventuelt kunne have bedre forudsætninger for at behandle de i klagen fremførte klagepunkter – hvilket i øvrigt også gælder for de polske og østrigske domstole i forbindelse med søgsmål, som sagsøgerne kunne have anlagt med henblik på at opnå erstatning for skade som følge af producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidlers angivelige tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Selv hvis det lægges til grund, at klagen drejede sig om den af sagsøgernes konkurrenter udviste adfærd såvel i Østrig som i Polen og endog – til trods for, at der ikke foreligger relevante og substantielle oplysninger i denne henseende – i Tyskland og Luxembourg, kan den omstændighed, at den hævdede adfærd fandt sted i en række medlemsstater – i nærværende sag i det væsentlige i to af dem – kun udgøre et indicium for, at en unionsforanstaltning kunne være mere effektiv end mange nationale foranstaltninger (jf. i denne retning dom af 15.12.2010, CEAHR mod Kommissionen,
T-427/08
,
EU:T:2010:517
, præmis
). Et sådant indicium er imidlertid heller ikke i sig selv tilstrækkelig til at begrunde Kommissionens indledning af en undersøgelse.
Selv såfremt det antages, at Kommissionen i et vist omfang ligeledes havde gode forudsætninger for at behandle sagen, idet den af klagen omfattede adfærd vedrørte en række medlemsstater, og under hensyntagen til, at UOKiK havde afvist den tilsvarende nationale klage på grund af en national forældelsesregel, havde sagsøgerne under alle omstændigheder ikke nogen ret til at få sagen behandlet af Kommissionen (jf. i denne retning dom af 17.12.2014, Si.mobil mod Kommissionen,
T-201/11
,
EU:T:2014:1096
, præmis
), for så vidt som det fremgår af sagsakterne, at denne adfærd i nærværende sag i det væsentlige kun vedrørte to medlemsstater, og at Kommissionen uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn i denne forbindelse fandt, at muligheden for at bevise en eventuel overtrædelse var begrænset, hvilket i sig selv kunne føre til den konklusion, at der ikke forelå en EU-interesse i en fortsat behandling af sagen (jf. i denne retning dom af 17.12.2014, Si.mobil mod Kommissionen,
T-201/11
,
EU:T:2014:1096
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
–
Anvendeligheden af den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (sag T-111/96), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (sag T-321/05), på den foreliggende sag
Sagsøgerne har bestridt Kommissionens holdning i den anfægtede afgørelse, hvorefter den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), ikke fandt anvendelse på den foreliggende sag og derfor ikke gav mulighed for at kvalificere de af klagen omfattede enheders samordnede adfærd som konkurrencebegrænsende. De har desuden anført, at den i klagen beskrevne adfærd gav Kommissionen lejlighed til at udvikle EU-konkurrenceretten, hvilket er et af de forhold, som er anerkendt i Kommissionens meddelelse om dens behandling af klager i henhold til artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EUT 2004, C 101, s. 65
), som berigtiget (
EUT 2004, C 148, s. 10
).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse begrundede vanskelighederne med at fastslå den af klagen omfattede overtrædelse navnlig med henvisning til, at den omstændighed, at virksomheder informerer nationale myndigheder eller ifølge sagsøgernes terminologi anmelder eventuelle overtrædelser til disse nationale myndigheder, efter denne institutions opfattelse ikke var omfattet af begreberne »[klage] i skadehensigt« eller »misbrug af administrative procedurer« som omhandlet i den retspraksis, der er udviklet vedrørende begrebet »misbrug af dominerende stilling«, som følger af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
). Relevansen af denne retspraksis for nærværende sag skal således undersøges.
I denne henseende bemærkede Retten i præmis 60 og 61 i dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), sammenholdt med den nævnte doms præmis 55, at adgangen til domstolene, herunder for en virksomhed i dominerende stilling, er en grundlæggende rettighed og et almindeligt retsprincip, der skal tjene til at opretholde respekten for loven, og at det derfor kun er under helt ekstraordinære omstændigheder, at den omstændighed, at en virksomhed iværksætter et søgsmål mod en konkurrent, kan udgøre et misbrug af dominerende stilling i artikel 102 TEUF’s forstand. Ved vurderingen af, om et søgsmål i realiteten kan udgøre et misbrug af en dominerende stilling, skal to kumulative kriterier være opfyldt. Søgsmålet skal således for det første ikke med rimelighed kunne antages at skulle tjene til at gøre den berørte virksomheds rettigheder gældende og skal følgelig kun tjene til at chikanere modparten, og for det andet skal det være udtænkt som led i en plan, der har som formål at eliminere konkurrencen. Disse to betingelser skal fortolkes og anvendes indskrænkende, således at anvendelsen af det almindelige princip om adgang til domstolene ikke bringes i fare (dom af 13.9.2012, Protégé International mod Kommissionen,
T-119/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:421
, præmis
).
I den sag, der gav anledning til dom af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), fastslog Unionens retsinstanser, at en virksomhed med en dominerende stilling ikke kan gøre brug af »lovbestemte procedurer« til at forhindre eller vanskeliggøre konkurrenternes indtræden på markedet, når der ikke foreligger grunde, som vedrører beskyttelsen af de lovlige interesser hos en virksomhed, der konkurrerer på ydelser, eller når der ikke foreligger objektive begrundelser (dom af 1.7.2010, AstraZeneca mod Kommissionen,
T-321/05
,
EU:T:2010:266
, præmis
og
, som efter appel blev stadfæstet ved dom af 6.12.2012, AstraZeneca mod Kommissionen (
C-457/10 P
,
EU:C:2012:770
, præmis
). Ifølge Domstolen har den omstændighed, at et misbrug er ulovligt i henhold til artikel 102 TEUF, ikke sammenhæng med, om misbruget er i overensstemmelse med andre retsregler eller ej, og misbrug af en dominerende stilling består i hovedparten af tilfældene i adfærd, som i øvrigt er lovlig inden for andre retsområder end konkurrenceretten (dom af 6.12.2012, AstraZeneca mod Kommissionen (
C-457/10 P
,
EU:C:2012:770
, præmis
).
Dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), drejede sig imidlertid om en anden adfærd end den, som sagsøgerne i nærværende sag tilregnede de af klagen omfattede enheder.
Det må nemlig konstateres, at i de to sager, der gav anledning til dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
), havde de administrative og retslige myndigheder, som de pågældende virksomheder i dominerende stilling havde henvendt sig til, ikke noget råderum ved vurderingen af muligheden for at efterkomme disse virksomheders ansøgninger, uanset om der var tale om et kontrasøgsmål, der blev anlagt ved en national domstol, eller om en virksomheds beslutning om at tilbagetrække sin ansøgning om markedsføringstilladelse for et lægemiddel. Dels var den domstol, der behandlede dette kontrasøgsmål, forpligtet til at træffe afgørelse herom. Dels kunne den for udstedelsen af markedsføringstilladelsen ansvarlige myndighed ikke beslutte at opretholde denne gældende tilladelse imod indehaveren af den omhandlede tilladelses vilje.
Som fastslået i nærværende doms præmis 49 og 50, kunne de administrative og strafferetlige myndigheder, som i denne sag besluttede at kontrollere, retsforfølge eller endog pålægge sagsøgerne sanktioner, derimod have truffet disse afgørelser uafhængigt af de oplysninger, som producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler angiveligt havde afgivet til myndighederne. Omvendt kunne myndighederne ligeledes på grundlag af de oplysninger, som blev fremsendt til dem – herunder anonymt – have vurderet, at der ikke var anledning til at foretage kontroller af eller retsforfølge sagsøgerne.
Ud over den omstændighed, at det ikke på grundlag af oplysningerne i klagen var let at fastslå en dominerende kollektiv stilling for de af klagen omfattede virksomheder, eller en dominerende stilling for en af dem – konkret RWA – finder Retten følgelig, at Kommissionen uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn i denne henseende kunne vurdere, at sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF i nærværende sag var lille, herunder fordi det ikke var indlysende, at den pågældende adfærd i det foreliggende tilfælde kunne være omfattet af begrebet misbrug af en dominerende stilling som omhandlet i den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (
T-321/05
,
EU:T:2010:266
). Denne konstatering støttes af den omstændighed, at Unionens retsinstanser i dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (
T-111/96
,
EU:T:1998:183
), fremhævede, at en anerkendelse af et misbrug af dominerende stilling i den situation, som denne sag vedrørte, havde karakter af undtagelse.
Når der henses til det vide skøn, som Kommissionen råder over i forbindelse med fastsættelsen af prioriteterne for udviklingen af EU-konkurrenceretten, kan den omstændighed, at en sag potentielt kan give mulighed for at bidrage til at udvikle denne ret vedrørende et nyt aspekt, i modsætning til det af sagsøgerne anførte endelig ikke bevirke, at Kommissionen tvinges til at foretage en undersøgelse.
På grundlag af ovenstående betragtninger skal det andet anbringendes første led forkastes som ugrundet.
Det andet anbringendes andet led om den effektive virkning af artikel 101 TEUF og 102 TEUF
Sagsøgerne har inden for rammerne af det andet anbringendes andet led gjort gældende, at Kommissionen ved at afslå at indlede en undersøgelse har frataget artikel 101 TEUF og 102 TEUF deres effektive virkning i nærværende sag.
Som følge af den anfægtede afgørelse samt henset til UOKiK’s afvisning af at indlede en undersøgelse i Polen og til den omstændighed, at det var vanskeligt, eller endog i praksis umuligt, at opnå erstatning for den lidte skade ved de nationale domstole, kunne de af klagen omfattede enheders tilsidesættelser af konkurrenceretten således ikke have udløst sanktioner, pålagt af hverken en konkurrencemyndighed eller en national retsinstans – og dette selv om sagen også drejede sig om varernes frie bevægelighed, nærmere bestemt handelen med plantebeskyttelsesmidler, og Kommissionen havde en reel mulighed for at sikre en relevant udvikling af EU-konkurrenceretten.
Hvad indledningsvis angår den omstændighed, at UOKiK besluttede ikke at undersøge den nationale klage på grund af den i polsk ret fastsatte etårige forældelsesregel, som løber fra udløbet af det år, i hvilket den angivelige overtrædelse var ophørt, må det fastslås, at denne afgørelse fra den nationale konkurrencemyndighed, som ikke indeholder nogen vurdering om en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF, ikke kan bevirke, at Kommissionen tvinges til at indlede en undersøgelse (jf. i denne retning dom af 21.1.2015, easyJet Airline mod Kommissionen,
T-355/13
,
EU:T:2015:36
, præmis
).
Det skal derudover fremhæves, at kravet om effektivitet ikke indebærer en pligt for Kommissionen til, når det konstateres, at der ikke foreligger en EU-interesse i at indlede en undersøgelse, at undersøge, om den konkurrencemyndighed, som forinden havde fået forelagt en tilsvarende klage, rådede over de institutionelle, finansielle og tekniske midler til at varetage den opgave, som myndigheden er blevet tillagt ved forordning nr. 1/2003 (jf. analogt dom af 17.12.2014, Si.mobil mod Kommissionen,
T-201/11
,
EU:T:2014:1096
, præmis
).
Under alle omstændigheder har sagsøgerne ikke godtgjort, at UOKiK ikke havde til hensigt at forfølge og effektivt pålægge sanktioner for overtrædelser af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Tilsvarende har sagsøgerne ikke anført, hvorledes den i polsk ret fastsatte forældelsesfrist, som blev gjort gældende over for dem til støtte for afvisningen af den nationale klage, og som i mangel af EU-retlige forskrifter, der finder tidsmæssig anvendelse, henhørte under Republikken Polens procesautonomi, kunne gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, som tilkommer dem i henhold til disse bestemmelser i EUF-traktaten (jf. i denne retning og analogt dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl.,
C-295/04 – C-298/04
,
EU:C:2006:461
, præmis
og
). I øvrigt har sagsøgerne under retsmødet medgivet, at de ikke i den nationale klage og skrivelsen af 30. august 2010 havde forelagt UOKiK faktiske omstændigheder vedrørende en periode efter 2008 til bedømmelse, selv om Agria Polskas lagre og hovedsæde, som Kommissionen bl.a. fremhævede i sine bemærkninger af 6. februar 2017, var blevet kontrolleret af de polske myndigheder i maj og juni 2010.
Retten skal desuden bemærke, at det generelt, og som anført i artikel 6 i forordning nr. 1/2003, påhviler de nationale domsmyndigheder, der inden for rammerne af deres kompetence har til opgave at anvende bestemmelserne i artikel 101 TEUF og 102 TEUF, som skaber umiddelbare virkninger i forholdet mellem private og fremkalder rettigheder for de retsundergivne, at sikre den fulde virkning af disse bestemmelser og beskytte de rettigheder, som de udstyrer borgerne med (dom af 20.9.2001, Courage og Crehan,
C-453/99
,
EU:C:2001:465
, præmis
og
).
Sagsøgerne havde følgelig mulighed for ved de polske eller østrigske domstole at anlægge sager med påstand om erstatning for den skade, som de angiveligt har lidt som følge af den adfærd og de handlinger, som er udvist og foretaget af producenter og distributører af plantebeskyttelsesmidler, og som de mener udgør en overtrædelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Enhver fysisk eller juridisk person har således adgang til at kræve erstatning for den lidte skade, når der er årsagsforbindelse mellem den nævnte skade og en aftale eller praksis, der er forbudt i henhold til artikel 101 TEUF eller 102 TEUF (dom af 13.7.2006, Manfredi m.fl.,
C-295/04 – C-298/04
,
EU:C:2006:461
, præmis
).
Det skal i denne forbindelse fremhæves, at en national konkurrencemyndigheds eller Kommissionens eventuelle afvisning af at indlede en undersøgelse, som kan føre til, at en af disse administrative myndigheder vurderer, at der foreligger en tilsidesættelse af konkurrencereglerne, og i givet fald pålægger de af denne undersøgelse omfattede virksomheder en økonomisk sanktion, ikke medfører nogen begrænsning af sagsøgernes ret til at anlægge sager ved de nationale domstole med påstand om erstatning for skader, som er forvoldt ved en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Under disse omstændigheder gælder, selv i en situation, hvor den nationale konkurrencemyndighed – i nærværende sag UOKiK – havde afvist den nationale klage på grund af en national forældelsesfrist, og selv om en eventuel kommissionsundersøgelse potentielt kunne have lettet sagsøgernes bevisbyrde i forbindelse med sager anlagt ved de nationale domstole, at sagsøgerne ikke kan gøre gældende, at den anfægtede afgørelse, hvorved Kommissionen afviste at indlede en undersøgelse, indebar, at artikel 101 TEUF og 102 TEUF blev frataget deres effektive virkning.
Retten skal i øvrigt bemærke, at erstatningssøgsmål for de nationale domstole på samme måde som Kommissionens og den nationale konkurrencemyndigheders indgriben kan yde et væsentligt bidrag til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen (dom af 20.9.2001, Courage og Crehan,
C-453/99
,
EU:C:2001:465
, præmis
), og det er særligt, når Kommissionen beslutter ikke at efterkomme en klage, at det står klager frit for at gøre sine rettigheder i medfør af artikel 101 TEUF og 102 TEUF gældende for en national ret (jf. dom af 18.3.1997, Guérin automobiles mod Kommissionen,
C-282/95 P
,
EU:C:1997:159
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
På baggrund af det anførte skal det andet anbringendes andet led forkastes.
Det følger således af samtlige de i denne doms præmis 42-84 anførte betragtninger, at Kommissionen ikke i den anfægtede afgørelse anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved afvejningen af den angivelige overtrædelses betydning for det indre markeds funktion, sandsynligheden for, at det kan godtgøres, at der foreligger en overtrædelse, og omfanget af de undersøgelser, der vil være nødvendige.
Derfor må det andet anbringende forkastes som ugrundet.
Det første anbringende
Sagsøgerne har inden for rammerne af det første anbringende anført, at Kommissionen har tilsidesat deres ret til en effektiv domstolsprøvelse, således som det er fastsat i såvel artikel 13 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), som i artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder. Dette medførte betydelig skade på deres omdømme og muligheden for at udvikle deres virksomhed med parallelimport. Sagsøgerne har opgjort dette tab, i det mindste for så vidt angår Agria Polska, til 45868000 PLN.
Sagsøgerne burde efter deres opfattelse have ret til effektive retsmidler i en situation som den foreliggende, hvor deres rettigheder er blevet tilsidesat på grund af de af klagen omfattede enheders angivelige overtrædelse af EU-konkurrenceretten. Ved at afvise at indlede en undersøgelse, selv om UOKiK allerede for sin del ved en efter polsk ret uanfægtelig afgørelse havde afvist at indlede en national undersøgelse, fratog Kommissionen sagsøgerne enhver mulighed for at anfægte den materielle lovlighed af den afgørelse fra Kommissionen, som burde være truffet for at fastslå, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 101 TEUF eller 102 TEUF. Først med Kommissionens vedtagelse af en sådan materiel afgørelse ville sagsøgerne have haft adgang til at anlægge sag til prøvelse af denne afgørelse ved Retten. Det eneste effektive retsmiddel, der gør det muligt at sikre dem beskyttelse i medfør af TEU-traktaten og den afledte EU-ret, var således efter sagsøgernes opfattelse netop Kommissionens indledning af en undersøgelse.
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført i den anfægtede afgørelse, kan sagsøgernes anlæggelse af sager ved de nationale domstole mod de af klagen og den nationale klage omfattede enheder – eventuelt på det civilretlige, skatteretlige, administrative, kommercielle eller strafferetlige område navnlig på grund af forfalskning af beviser, æreskrænkelse eller tilsidesættelse af etiske regler – ikke give dem mulighed for at opnå erstatning for skade, der er direkte forbundet med den i klagen omhandlede angivelige tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF. For det første er visse søgsmål forældede i henhold til polsk ret som følge af anvendelsen af den i national ret fastsatte treårige forældelsesfrist for søgsmål, der vedrører udøvelsen af en økonomisk aktivitet. For det andet er de polske domstole ifølge sagsøgerne endnu ikke villige til at sikre en effektiv beskyttelse af virksomhedernes rettigheder, der er sikret ved artikel 101 TEUF og 102 TEUF.
Kommissionen har gjort gældende, at dette anbringende må forkastes.
Indledningsvis skal Retten bemærke, at i henhold til artikel 47, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder skal enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i nævnte artikel. Dette princip er et almindeligt EU-retligt princip, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i EMRK’s artikel 6 og 13. Ifølge forklaringerne til artikel 47 i chartret om grundlæggende rettigheder, der i henhold til artikel 6, stk. 1, tredje afsnit, TEU og artikel 52, stk. 7, i chartret om grundlæggende rettigheder skal tages i betragtning ved fortolkningen heraf, svarer artikel 47, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder til EMRK’s artikel 6, stk. 1 (dom af 22.12.2010, DEB,
C-279/09
,
EU:C:2010:811
, præmis
og
).
Hvad for det første angår sagsøgernes argumentation om en tilsidesættelse af deres ret til en effektiv domstolsbeskyttelse ved Retten skal det bemærkes, at de fysiske eller juridiske personer, som i medfør af artikel 7 i forordning nr. 1/2003 er beføjede til at indgive en klage, gives en klageadgang til beskyttelse af deres berettigede interesser, såfremt deres begæring helt eller delvis ikke tages til følge (dom af 25.10.1977, Metro SB-Großmärkte mod Kommissionen,
26/76
,
EU:C:1977:167
, præmis
). I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne således netop benyttet dette retsmiddel ved at anlægge denne sag i medfør af artikel 263 TEUF.
Hvad for det andet angår den omstændighed, at sagsøgerne ønskede at opnå en afgørelse fra Kommissionen, hvorved det fastslås, om der foreligger de angivelige tilsidesættelser af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF med henblik på i givet fald at anlægge en sag i medfør af artikel 263 TEUF til prøvelse af en sådan afgørelse, skal det bemærkes, at artikel 7 i forordning nr. 1/2003 ikke giver klageren en ret til at kræve, at Kommissionen træffer en endelig afgørelse om, hvorvidt den angivelige overtrædelse foreligger, ligesom den ikke forpligter Kommissionen til under alle omstændigheder at fortsætte sagens behandling, indtil der er truffet en endelig afgørelse (dom af 18.10.1979, GEMA mod Kommissionen,
125/78
,
EU:C:1979:237
, præmis
, og kendelse af 31.3.2011, EMC Development mod Kommissionen,
C-367/10 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2011:203
, præmis
).
Sagsøgernes synspunkt, hvorefter Kommissionen systematisk bør indlede en undersøgelse, såfremt en klage svarende til den, der indgives til Kommissionen, allerede forinden er blevet afvist – eventuelt med urette – af en national konkurrencemyndighed på grund af forældelse, ville i øvrigt heller ikke være foreneligt med formålet med artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, som var indførelse, af effektivitetshensyn, af en optimal tildeling af ressourcer inden for det europæiske konkurrencenetværk (jf. i denne retning dom af 21.1.2015, easyJet Airline mod Kommissionen,
T-355/13
,
EU:T:2015:36
, præmis
). Under alle omstændigheder skaber hverken forordning nr. 1/2003 eller Kommissionens meddelelse om samarbejdet inden for netværket af konkurrencemyndigheder (
EUT 2004, C 101, s. 43
) rettigheder for eller forventninger hos en virksomhed hvad angår behandlingen af virksomhedens sag ved en given konkurrencemyndighed (jf. dom af 17.12.2014, Si.mobil mod Kommissionen,
T-201/11
,
EU:T:2014:1096
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), for i givet fald at drage fordel af denne myndigheds bevisindsamling ved hjælp af dens undersøgelsesbeføjelser.
For det tredje har sagsøgerne nærmere bestemt kritiseret for det første fraværet af ethvert retsmiddel på nationalt plan, der gør det muligt effektivt at opnå erstatning for den skade, som sagsøgerne mener at have lidt som følge af de af klagen omfattede enheders adfærd, og som ikke blev undersøgt af UOKiK, og for det andet den manglende mulighed for at anfægte UOKiK’s afgørelse om ikke indlede en national undersøgelse på grund af forældelse, eftersom Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) ved kendelse II GSK 1035/11 af 12. juli 2011 i en tilsvarende sag fastslog, at en »oplysning [fra formanden for UOKiK] vedrørende manglende grundlag for at indlede en procedure vedrørende aftaler ikke kan betragtes som en afgørelse om afslag på at indlede en procedure«, og at »[s]krivelsen fra formanden for UOKiK [i denne forbindelse] [var] af informativ karakter og ikke kan kvalificeres som en retsakt eller foranstaltning som omhandlet i artikel 3, stk. 2, nr. 4, i retsplejeloven for [polske] forvaltningsdomstole«.
Selv om Kommissionen i retsmødet medgav, at det ikke var udelukket, at denne retspraksis ved Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) kan tilsidesætte artikel 101 TEUF og 102 TEUF og efterfølgende begrunde en indledning af en procedure mod Republikken Polen, skal Retten imidlertid bemærke, at det ligger uden for den i artikel 7 i forordning nr. 1/2003 fastsatte procedure at foretage konstateringer af nationale myndigheders, herunder de retslige myndigheders, eventuelle tilsidesættelser, eftersom dette henhører under den i artikel 258 TEUF fastsatte traktatbrudsprocedure (jf. i denne retning kendelse af 29.9.1997, Sateba mod Kommissionen,
T-83/97
,
EU:T:1997:140
, præmis
), og at de regler, der rent faktisk finder anvendelse, ikke kan omgås i form af, at den procedure, der er reguleret ved artikel 258 TEUF, unddrages fra traktatens anvendelsesområde og på kunstig måde inddrages under anvendelsesområdet for reglerne i forordning nr. 1/2003 (jf. kendelse af 19.2.1997, Intertronic mod Kommissionen,
T-117/96
,
EU:T:1997:16
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgernes argumentation vedrørende spørgsmålet om henholdsvis den for korte forældelsesfrist, der gælder for UOKiK i forbindelse med retsforfølgelsen af konkurrencebegrænsende adfærd, og virksomheders treårige forældelsesfrist for søgsmål i henhold til polsk ret og spørgsmålet om den angivelige manglende mulighed i polsk ret for at anfægte UOKiK’s afgørelse om ikke indlede en national undersøgelse kan derfor ikke tiltrædes.
Uafhængigt af UOKiK’s afvisning af at indlede en national undersøgelse stod det under alle omstændigheder sagsøgerne frit for ved de nationale domstole og i henhold til national ret at anlægge sager med påstand om erstatning for angivelige skader som følge af de af klagen omfattede enheders tilsidesættelse af artikel 101 TEUF og/eller 102 TEUF. For det første er den omstændighed, at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/104/EU af 26. november 2014 om visse regler for søgsmål i henhold til national ret angående erstatning for overtrædelser af bestemmelser i medlemsstaternes og Den Europæiske Unions konkurrenceret (
EUT 2014, L 349, s. 1
) i modsætning til polsk ret, der fandt tidsmæssig anvendelse, da den nationale klage blev indgivet, i denne forbindelse fastsætter en længere forældelsesfrist for sådanne søgsmål – i det foreliggende tilfælde en frist på fem år – irrelevant, eftersom fristen for gennemførelsen af dette direktiv ikke var udløbet på datoen for indgivelsen af denne klage. For det andet kan en sådan situation – selv hvis det kunne fastslås, at sagsøgerne ikke rådede over et passende retsmiddel ved de nationale domstole med henblik på at opnå erstatning for disse skader i medfør af en privat håndhævelse (
private enforcement
) af konkurrencereglerne – under alle omstændigheder ikke bevirke, at Kommissionen tvinges til at indlede en undersøgelse på EU-plan i henhold til en offentlig håndhævelse (
public enforcement
) af disse regler.
Sagsøgerne har i øvrigt forklaret, at de ved Sąd Okręgowy w Warszawie (den regionale domstol i Warszawa, Polen) har anlagt en erstatningssag på grundlag af polsk ret med henblik på at opnå erstatning for den skade, som de angiveligt har lidt på grund af den fejlagtige karakter af de af embedsmændene hos de polske kontrolmyndigheder trufne afgørelser og på grundlag af RWA’s adfærd hos disse embedsmænd med henblik på, at de traf sådanne afgørelser.
Hvad endelig angår argumentet om Kommissionens angivelige tilsidesættelse af artikel 1 i protokol nr. 1 til EMRK må dette afvises, således som Kommissionen har gjort gældende, idet sagsøgernes argumentation i denne forbindelse ikke opfylder kravene om klarhed i artikel 76 i Rettens procesreglement.
Henset til alle de ovenstående betragtninger må det første anbringende forkastes og Kommissionen derfor frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Agria Polska sp. z o.o., Agria Chemicals Poland sp. z o.o., Star Agro Analyse und Handels GmbH og Agria Beteiligungsgesellschaft mbH betaler sagsomkostningerne.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 16. maj 2017.
Indhold

Tvistens baggrund

Sagen for UOKiK

Proceduren ved Kommissionen

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Det andet anbringende

Det andet anbringendes første led om en åbenbar fejl ved vurderingen af Unionens interesse i at indlede en undersøgelse

– Generelle betragtninger

– Sandsynligheden for at fastslå en overtrædelse af konkurrenceretten og undersøgelsens udstrækning

– Anvendeligheden af den retspraksis, der fremgår af dom af 17. juli 1998, ITT Promedia mod Kommissionen (sag T-111/96), og af 1. juli 2010, AstraZeneca mod Kommissionen (sag T-321/05), på den foreliggende sag

Det andet anbringendes andet led om den effektive virkning af artikel 101 TEUF og 102 TEUF

Det første anbringende

Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: polsk.