CELEX: 62018CJ0252
Fellebbezés
Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege, Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)
Az európai uniós finanszírozásból kizárt kiadások
A Görög Köztársaság által teljesített kiadások
1782/2003/EK rendelet
796/2004/EK rendelet
Területalapú támogatási program
Az »állandó legelő« fogalma
Pénzügyi átalánykorrekciók

Fellebbezésében a Görög Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2018. február 1‑jei Görögország kontra Bizottság (
T‑506/15
,
EU:T:2018:53
, nem tették közzé, a továbbiakban: megtámadott ítélet) hatályon kívül helyezését kéri, amelyben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaságnak az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. június 22‑i (EU) 2015/1119 bizottsági végrehajtási határozattal (
HL 2015. L 182., 39. o.
, a továbbiakban: vitatott határozat) szemben benyújtott keresetét.
Jogi háttér
Az 1782/2003/EK rendelet
A közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 2003. szeptember 29‑i 1782/2003/EK tanácsi rendelet (
HL 2003. L 270., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.) (3), (4), (21) és (24) preambulumbekezdése előírta:
„(3)
A mezőgazdasági földterület termelésből való kivonásának megakadályozása, valamint jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartása céljából előírásokat kell megállapítani, amelyek alapjai vagy fellelhetők az egyes tagállamok nemzeti rendelkezéseiben, vagy nem. Ezért indokolt egy közösségi keretrendszer létrehozása, amelyből a tagállamok átvehetnek egyes előírásokat, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj‑ és az éghajlati viszonyok, valamint a meglévő gazdálkodási rendszerek (földhasználat, vetésforgó, gazdálkodási gyakorlat) és mezőgazdasági üzemszerkezetek.
(4)
Az állandó legelők kedvező hatással vannak a környezetre, indokolt tehát intézkedéseket elfogadni a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzésére, nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megelőzése érdekében.
[…]
(21)
A közös agrárpolitika alapján működő támogatási rendszerek közvetlen jövedelemtámogatást írnak elő, különösen a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítása céljából. Ez a célkitűzés szorosan összefügg a vidéki térségek megőrzésével. A közösségi pénzeszközök jogtalan kiutalásának elkerülése érdekében nem fizethető támogatás olyan mezőgazdasági termelő részére, aki mesterségesen teremtette meg az adott támogatási jogosultság megszerzéséhez szükséges körülményeket.
[…]
(24)
A közösségi mezőgazdaság versenyképességének fokozása, valamint az élelmiszer‑minőség és a környezetvédelmi előírások szükségképpen maguk után vonják a mezőgazdasági termékek intézményes árának csökkenését és a mezőgazdasági üzemek termelési költségeinek növekedését a Közösségben. E célok elérése, valamint egy piacorientáltabb, fenntartható mezőgazdaság létrehozásának elősegítése érdekében végre kell hajtani a termelés támogatásáról a termelő támogatására való áttérést egy minden egyes gazdaság számára elérhető, független jövedelemtámogatási rendszer bevezetésével. Miközben a mezőgazdasági termelőknek kifizetett támogatások tényleges összege nem változik, e szétválasztás jelentős mértékben növelni fogja a jövedelemtámogatás hatékonyságát. Ezért indokolt a mezőgazdasági üzem egységes támogatását a környezetre, az élelmiszer‑biztonságra, az állategészségügyre és az állatok kíméletére, valamint a gazdaság jó mezőgazdasági és ökológiai állapotának fenntartására vonatkozó előírásoknak való kölcsönös megfeleltetéshez kötni.”
E rendelet tartalmazta az „Egységes támogatási rendszer” című III. címet, amelyben szerepelt a „[t]ámogatási jogosultságokkal” kapcsolatos 3. fejezet. E címnek a „[t]erületen alapuló támogatási jogosultságokra” vonatkozó 1. szakasza tartalmazta az említett rendeletnek „A támogatási jogosultság meghatározása” című 43. cikkét, amelynek értelmében:
„(1)   A 48. cikk sérelme nélkül, a mezőgazdasági termelő a referenciaösszeg és az összes olyan hektárszám hároméves átlagának hányadosaként kiszámított támogatási jogosultságot szerez hektáronként, amely alapján a bázisidőszakban a VI. mellékletben felsorolt közvetlen kifizetésekre volt jogosult.
A támogatási jogosultságok teljes száma megegyezik a fent említett átlagos hektárszámmal.
[…]
(2)   Az (1) bekezdésben említett hektárszámba beletartoznak továbbá a következők:
[…]
b)
valamennyi takarmánytermő terület a bázisidőszak folyamán.
(3)   E cikk (2) bekezdése b) pontjának alkalmazásában a »takarmánytermő terület« a mezőgazdasági üzem azon területe, amely a [a 3508/92/EGK tanácsi rendelettel az egyes közösségi támogatási intézkedésekre vonatkozóan létrehozott egységes igazgatási és ellenőrzési rendszer részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2001. december 11-i 2419/2001/EK bizottsági rendelet (
HL 2001. L 327., 11. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 34. kötet, 308. o.)] 5. cikkével összhangban az egész naptári év folyamán rendelkezésre áll állattartásra, ideértve a közösen használt és a vegyes művelés alatt álló területeket. A takarmánytermő terület nem terjed ki a következőkre:
–
épületek, erdők, tavak és utak,
–
[…]”
Az 1782/2003 rendeletnek „A támogatási jogosultság felhasználására” vonatkozó 44. cikke (2) bekezdése ekképp rendelkezett:
„A »támogatható hektárszám« a mezőgazdasági üzem szántóföldből és állandó legelőből álló földterülete, kivéve az állandó kultúrák, erdők vagy nem mezőgazdasági tevékenység céljára használt területeket.”
A 796/2004 rendelet
A 2009. május 8‑i 380/2009/EK bizottsági rendelettel (
HL 2009. L 116., 9. o.
) módosított, az 1782/2003/EK tanácsi rendelet és a 73/2009/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés, moduláció, valamint integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtására, valamint a 479/2008/EK tanácsi rendelet által előírt kölcsönös megfeleltetés végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2004. április 21‑i 796/2004/EK bizottsági rendelet (
HL 2004. L 141., 18. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 44. kötet, 243. o.; a továbbiakban: 796/2004 rendelet) 2. cikkének első bekezdése a következőképpen fogalmazott:
„E rendelet alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
1a)
»mezőgazdasági parcella«: olyan összefüggő földterület, amelyen egyetlen mezőgazdasági termelő egyetlen terménycsoportot termeszt; amennyiben azonban egy meghatározott terménycsoporton belül egy adott terület hasznosítási formáját e rendelettel összefüggésben külön kell bejelenteni, a szóban forgó speciális hasznosítás további behatárolását adja a mezőgazdasági parcellának;
[…]
2)
»állandó legelő«: gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, kivéve az 1782/2003/EK rendelet 107. cikkének (6) bekezdése szerinti pihentetés alatt álló földterületeket, [a környezetvédelmi követelményekkel és a természeti környezet megőrzésével összeegyeztethető mezőgazdasági termelési módszerekről szóló, 1992. június 30‑i 2078/92/EGK tanácsi rendelet;
HL 1992. L 215. 85. o.
) szerinti pihentetés alatt álló területeket, [az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendelet;
HL 1999. L 160., 80. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 25. kötet, 391. o.) 22., 23. és 24. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket és [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 1698/2005/EK 2005. szeptember 20‑i tanácsi rendelet;
HL 2005. L 277., 1. o.
] 39. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket;
2a)
»gyep vagy más egynyári takarmánynövények«: a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem). A tagállamok az [1782/2003] rendelet IX. mellékletében felsorolt gabonákat is ide sorolhatják.
[…]”
E vonatkozásban a 796/2004 rendelet kezdeti változatát módosító, 2005. február 11‑i 239/2005/EK bizottsági rendelet (
HL 2005. L 42., 3. o.
) (1) preambulumbekezdése kimondta:
„A 796/2004/EK bizottsági rendelet 2. cikkében megfogalmazott több meghatározás tekintetében bizonyos tisztázásokra van szükség. Különösen tisztázásra szorul a cikk 2) pontjában szereplő »állandó legelő« fogalma, és a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények« fogalom használatának meghatározását is be kell vezetni. Ugyanakkor ezzel kapcsolatosan figyelembe kell venni, hogy a tagállamoknak a helyi mezőgazdasági körülmények figyelembevétele érdekében szükségük van bizonyos rugalmasságra.”
Az 796/2004 rendeletnek „A mezőgazdasági parcellákra vonatkozó általános elvek” című 8. cikke az (1) bekezdésében a következőket írta elő:
„A 73/2009/EK rendelet 34. cikke (2) bekezdésének sérelme nélkül azt a mezőgazdasági parcellát, amelyen fák találhatók, a területalapú támogatási rendszerek alkalmazásában támogatható területnek kell tekinteni, feltéve hogy mezőgazdasági tevékenységeket vagy adott esetben az előirányzott termelést hasonló módon lehet rajta véghezvinni, mint ugyanazon térség fák nélküli parcelláin.”
E rendeletnek az „[e]llenőrzésekre” vonatkozó III. címe magában foglalta annak „Az ellenőrzési minta kiválasztása” című 27. cikkét. E cikk (1) bekezdése a következőképpen rendelkezett:
„(1)   Az e rendelet szerinti helyszíni ellenőrzések ellenőrzési mintáit az illetékes hatóság kockázatelemzés és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitása alapján választja ki. A kockázatelemzés hatékonyságát évente értékelni, tényezőit pedig frissíteni kell, a következőképpen:
a)
meghatározva minden egyes kockázati tényező relevanciáját;
b)
összevetve a kockázatok alapján, illetve a második albekezdésben említett, véletlenszerűen kiválasztott minta eredményeit;
c)
figyelembe véve az adott tagállam sajátos helyzetét.
A reprezentativitás biztosítása érdekében a tagállamok a 26. cikk (1) és (2) bekezdésében előírt, helyszíni ellenőrzésre kijelölt mezőgazdasági termelők minimális számának 20–25%‑át a véletlenszerűen választják ki.
[…]”
Ugyanezen III. címben szerepelt e rendeletnek a „A terület meghatározása” című 30. cikke. E cikk (2) bekezdésének értelmében:
„A mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, feltéve hogy azt az érintett tagállam vagy régió szokásos szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Egyéb esetekben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
Azokban a régiókban, ahol bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok és falak a helyes mezőgazdasági termelési vagy hasznosítási gyakorlatnak hagyományosan részét képezik, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek területe is beszámítható a teljes hasznosított területbe, ha ezek nem haladják meg a tagállamok által meghatározandó teljes szélességet. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és nem haladhatja meg a 2 métert.
[…]”
Az 1290/2005/EK
A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek rendelet (
HL 2005. L 209., 1. o.
) „Számlarevízió és bizottsági felügyelet” című IV. címében szerepelt e rendelet „Megfelelőségi vizsgálat” című 31. cikke. E cikk (2)–(4) bekezdésének szövege a következő volt:
„(2)   A Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
(3)   Mielőtt a finanszírozás elutasítására vonatkozó határozat megszületik, a Bizottság vizsgálatainak eredményét, valamint az érintett tagállam válaszait írásban közlik, amely után a két fél arra törekszik, hogy megállapodásra jusson a meghozandó intézkedéseket illetően.
Ha nem jutnak megállapodásra, a tagállam négy hónapon belül eljárás indítását kérheti az álláspontok egyeztetése érdekében, amelynek eredményeit egy – a Bizottságnak megküldött és a Bizottság által a finanszírozást elutasító határozat meghozatala előtt elbírált – jelentésbe kell foglalni.
(4)   A finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat a következőkre:
a)
a 3. cikk (1) bekezdésében említett kiadások, amelyek több, mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményeit írásban közölte az érintett tagállammal;
[…]”
A 885/2006/EK
Az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendeletben (
HL 2006. L 171., 90. o.
; helyesbítés:
HL 2009. L 52., 17. o.
) szerepelt a „Megfelelőségi vizsgálat” című 11. cikk. E cikk (1)–(3) bekezdésében ekként rendelkezett:
„(1)   Amennyiben egy vizsgálat alapján a Bizottság úgy véli, hogy egy kiadást nem a közösségi szabályoknak megfelelően teljesítettek, megállapításait közli az érintett tagállammal, és meghatározza az említett szabályok jövőbeni teljesítését biztosító helyesbítő intézkedéseket.
A tájékoztatásban hivatkozni kell erre a cikkre. A tagállam e tájékoztatást követő két hónapon belül válaszol, amit követően a Bizottság módosíthatja az álláspontját. Indokolt esetben a Bizottság a válaszadási határidőt meghosszabbíthatja.
A válaszadási időszak lejártát követően a Bizottság kétoldalú megbeszélést hív össze, és a két fél megkísérel megállapodásra jutni a végrehajtandó intézkedésekben, a jogsértés súlyának értékelésében, valamint a közösségi költségvetésnek okozott anyagi kár mértékében.
(2)   Az (1) bekezdés harmadik albekezdésében említett kétoldalú tárgyalás jegyzőkönyvének átvételét követő két hónapon belül a tagállam közli az említett tárgyaláson kért információkat, vagy a folyamatban levő vizsgálathoz általa hasznosnak ítélt egyéb információkat.
Indokolt esetben a Bizottság a tagállam jól megalapozott kérésére az első albekezdésben említett időszakot meghosszabbíthatja. A kérelmet a Bizottságnak kell benyújtani az említett időszak lejárta előtt.
Az első albekezdésben említett időszak lejáratát követően a Bizottság a megfelelőségvizsgálati eljárás során kapott információk alapján hivatalosan közli következtetéseit a tagállammal, hivatkozva e rendelet 3. fejezetére. A közlemény felbecsüli a közösségi finanszírozás alól az [1290/2005] rendelet 31. cikke alapján a Bizottság által kizárni kívánt kiadási tételt, és hivatkozik e rendelet 16. cikkének (1) bekezdésére.
(3)   A tagállam tájékoztatja a Bizottságot a közösségi szabályoknak való megfelelés érdekében tett helyesbítő intézkedésekről, és azok végrehajtásának időpontjáról.
A Bizottság, az egyeztető szerv által e rendelet 3. fejezete szerint elkészített jelentésének vizsgálata után – ha szükséges – egy vagy több döntést hoz az [1290/2005] rendelet 31. cikke szerint a közösségi szabályok nem teljesítése által érintett közösségi finanszírozás alá eső kiadási tétel közösségi finanszírozásból történő kizárására, amíg a tagállam a helyesbítő intézkedéseket nem hajtja eredményesen végre.
A közösségi finanszírozásból kizárandó kiadási tétel értékelésekor a Bizottság figyelembe vehet bármilyen, a tagállam által a (2) bekezdésben említett időszak lejáratát követően közölt információt, amennyiben ez szükséges a közösségi költségvetést ért anyagi károk jobb felbecsléséhez, feltéve hogy az információ későbbi benyújtását rendkívüli körülmények indokolják.
[…]”
A 73/2009/EK rendelet
A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (
HL 2009. L 30., 16. o.
) (7) és (23) preambulumbekezdése ekképp rendelkezett:
(7)
Az [1782/2003] rendelet elismerte az állandó legelők környezetre gyakorolt kedvező hatását. Továbbra is fenn kell tartani az említett rendeletben foglalt azon intézkedéseket, amelyek célja a jelenlegi állandó legelők fenntartásának ösztönzése nagyarányú szántóföldi művelésbe vonásuk megakadályozása érdekében.
[…]
(23)
Az egységes támogatási rendszer alkalmazása során nyert tapasztalatok azt mutatják, hogy számos esetben a termeléstől elválasztott jövedelemtámogatásban részesültek olyan kedvezményezettek, amelyek esetében a mezőgazdasági tevékenység csak elenyésző részét tette ki a gazdasági tevékenység egészének, vagy amelyek üzleti tevékenysége nem vagy csak kis volt mértékben mezőgazdasági tevékenység. Annak megelőzése érdekében, hogy a mezőgazdasági jövedelemtámogatást ilyen kedvezményezetteknek ítéljék oda, illetve annak biztosítása érdekében, hogy a közösségi támogatásokat teljes egészében a mezőgazdasági népesség megfelelő életszínvonalának biztosítására használják fel, a tagállamokat fel kell hatalmazni arra, hogy amennyiben a támogatás ilyen természetes vagy jogi személyeknek lenne odaítélhető, megtagadhassák az e rendelet szerinti közvetlen kifizetés teljesítését.
A 73/2009 rendeletnek az „Általános rendelkezések a közvetlen kifizetésekről” című II. címe tartalmazta a „[a]z integrált igazgatási és ellenőrzési rendszerre” vonatkozó 4. fejezetet. E fejezetben szerepelt a „Támogatási kérelmek” 19. cikk, amelynek (1) bekezdése ekképp rendelkezett:
„A mezőgazdasági termelőnek évente be kell nyújtania a közvetlen kifizetés iránti kérelmét, amelyben – az adott esetnek megfelelően – fel kell tüntetni a következőt:
a)
a gazdaság minden mezőgazdasági parcellája, illetve amennyiben a tagállam alkalmazza a 15. cikk (3) bekezdését, az olajfák száma és elhelyezkedésük a parcellán,
b)
az aktiválásra bejelentett támogatási jogosultságok,
c)
az e rendeletben vagy az érintett tagállam által előírt minden más információ.
[…]”
E rendelet „egységes támogatási rendszer” című III. fejezete tartalmazta „A támogatási jogosultságok aktiválása támogatható hektáronként” címet viselő 34. cikket. E cikk (2) bekezdésesének értelmében:
„E cím alkalmazásában »támogatható hektár«:
a)
a gazdaság bármely olyan mezőgazdasági földterülete, beleértve a rövid életciklusú erdei fákkal […] beültetett területeket is, amelyet mezőgazdasági tevékenységre használnak […], és
b)
bármely olyan földterület, amely 2008‑ban az egységes támogatási rendszer vagy az egységes területalapú támogatási rendszer keretében kifizetési jogosultságot teremtett, és amely
[…]
ii.
az egyéni gazdálkodó vonatkozó kötelezettségvállalásának időtartama alatt az [1257/1999 rendelet] 31. cikke vagy [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (
HL 2005 L 277., 1. o.
)] 43. cikke szerint, vagy egy olyan nemzeti rendszer alapján erdősített terület, amelynek feltételei összhangban vannak a rendelet 43. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésével; […]
[…]”
A 73/2009 rendelet 137. cikke e rendelet VII. címének „Végrehajtási rendelkezések” című 1. fejezetében volt található. E cikk így szólt:
„(1)   A mezőgazdasági termelők számára 2009. január 1‑je előtt megítélt támogatási jogosultságok 2010. január 1‑jétől tekinthetők jogszerűnek és szabályosnak.
(2)   Az (1) bekezdés nem alkalmazandó a mezőgazdasági termelők számára valótlan adatokat tartalmazó kérelmek alapján megítélt támogatási jogosultságokra, kivéve olyan hibák esetén, amelyek észlelését a mezőgazdasági termelőtől nem lehet észszerűen elvárni.
(3)   Az e cikk (1) bekezdése nem érinti a Bizottság arra vonatkozó hatáskörét, hogy meghozza az [1290/2005] rendelet 31. cikkében említett határozatokat a 2009‑ig bezárólag bármely naptári év vonatkozásában nyújtott kifizetések céljára felmerült kiadásokkal kapcsolatban.”
Az 1120/2009/EK rendelet
A 73/2009/EK tanácsi rendelet III. címében előírt egységes támogatási rendszer végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. október 29‑i 1120/2009/EK bizottsági rendelet (
HL 2009. L 316., 1. o.
) 2. cikkének szövege a következő volt:
„A [73/2009] rendelet III. címének, valamint e rendelet alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
c)
»állandó legelő«: gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, kivéve [a 2078/92 rendelet] szerinti pihentetés alatt álló területeket, [az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalapból (EMOGA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról, valamint egyes rendeletek módosításáról, illetve hatályon kívül helyezéséről szóló, 1999. május 17‑i 1257/1999/EK tanácsi rendelet az [1257/1999 rendelet] 22., 23. és 24. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket és az [1698/2005] rendelet 39. cikke szerinti pihentetés alatt álló területeket; és e célból a »gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövények«: a tagállamokban a természetes gyepekben hagyományosan található egynyári növények vagy a gyepek vagy legelők magkeverékeiben rendes esetben megtalálható egynyári növények (akár használják állatok legeltetésére, akár nem). A tagállamok idevehetik az I. mellékletben felsorolt szántóföldi növényeket;
[…]”
Az 1122/2009/EK
A 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (
HL 2009. L 316., 65. o.
) II. címe a „[t]ámogatási kérelmek” címet viselte. E címnek az „[e]gységes című I. fejezete tartalmazta e rendeletnek „Az egységes kérelem benyújtásának határideje” című 11. cikkét. E cikk (2) bekezdésének értelmében:
„Az egységes kérelmet az egyes tagállamok által meghatározandó időpontig kell benyújtani, amely nem lehet későbbi május 15‑nél. Észtország, Lettország, Litvánia, Finnország és Svédország azonban meghatározhat ennél későbbi, de június 15‑nél nem későbbi időpontot is.
[…]”
Az említett rendelet 31. cikke „Az ellenőrzési minta kiválasztására” vonatkozott, (1) és (2) bekezdése pedig ekképp rendelkezett:
„(1)   Az e rendelet szerinti helyszíni ellenőrzések ellenőrzési mintáit az illetékes hatóság kockázatelemzés és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitása alapján választja ki.
A reprezentativitás biztosítása érdekében a tagállamok a 30. cikk (1) és (2) bekezdése szerint helyszíni ellenőrzésnek alávetendő mezőgazdasági termelők minimális számának 20–25%‑át véletlenszerűen választják ki.
Ha azonban a helyszíni ellenőrzések alá vonandó mezőgazdasági termelők száma meghaladja a helyszíni ellenőrzés alá vonandó mezőgazdasági termelőknek a 30. cikk (1) és (2) bekezdésében előírt legkisebb számát, a kiegészítő mintában a véletlenszerűen kiválasztott mezőgazdasági termelők aránya nem haladhatja meg a 25%‑ot.
(2)   A kockázatelemzés hatékonyságát évente értékelni, tényezőit pedig frissíteni kell, a következőképpen:
a)
meghatározva minden egyes kockázati tényező relevanciáját;
b)
összevetve a kockázatok alapján, illetve a véletlenszerűen kiválasztott – az (1) bekezdés második albekezdésben említett – minta eredményeit;
c)
figyelembe véve az adott tagállam sajátos helyzetét.”
Ugyanezen rendelet 34. cikke „A terület meghatározása” címet viselte, és (2) és (4) bekezdése a következőket írta elő:
„(2)   A mezőgazdasági parcella teljes területét számításba lehet venni, feltéve, hogy azt az érintett tagállam vagy régió szokásjogi szabályai szerint teljes mértékben hasznosítják. Egyéb esetekben a ténylegesen hasznosított területet kell számításba venni.
Azokban a régiókban, ahol bizonyos tereptárgyak, különösen sövények, vizesárkok és falak hagyományosan részét képezik a helyes mezőgazdasági termelési vagy hasznosítási gyakorlatnak, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy ezek területe is beszámítható a teljes hasznosított területbe, ha ezek nem haladják meg a tagállamok által meghatározandó teljes szélességet. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és nem haladhatja meg a 2 métert. A meghatározott szélességnek meg kell felelnie az adott régióban szokásosnak, és nem haladhatja meg a 2 métert.
[…]
(4)   A [73/2009] rendelet 34. cikke (2) bekezdésének sérelme nélkül azt a mezőgazdasági parcellát, amelyen fák találhatók, a területalapú támogatási rendszerek alkalmazásában támogatható területnek kell tekinteni, feltéve, hogy mezőgazdasági tevékenységeket vagy adott esetben az előirányzott termelést hasonló módon lehet rajta véghezvinni, mint ugyanazon térség fák nélküli parcelláin.”
Az 1122/2009 rendeletnek „A helyszíni ellenőrzés elemei” című 53. cikke (6) bekezdése ekképp rendelkezett:
„Az 50. cikk (1) bekezdésében előírt mintához kapcsolódó helyszíni ellenőrzéseket a támogatási kérelmek benyújtásának naptári évében kell végrehajtani.”
Az 1307/2013/EU rendelet
A közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2013 L 347., 608. o.
) eredeti változata 4. cikke (1) bekezdésének h) pontja a következő meghatározást tartalmazta:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
»állandó gyepterület és állandó legelő« (a továbbiakban együttesen: állandó gyepterület): gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában öt vagy ötnél több évig nem szereplő földterület, amely tartalmazhat egyéb olyan, legeltetés céljára alkalmas fajokat, mint cserjék és/vagy fák, feltéve hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak, illetve amennyiben a tagállamok így határoznak, olyan földterület, amely legeltetés céljára alkalmas, és a honos helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban”.
Ezen rendelkezés a 2017. december 13‑i 2017/2393/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2017. L 350., 15. o.
) által módosítva a következőképpen fogalmaz:
„E rendelet alkalmazásában:
[…]
„h)
gyep vagy egyéb egynyári takarmánynövény természetes (vetés nélküli) vagy művelés útján (vetéssel) történő termesztésére használt, a mezőgazdasági üzem vetésforgójában legalább öt éve nem szereplő földterület, illetve, amennyiben a tagállamok úgy határoznak, olyan földterület, amelyet legalább öt éve nem szántottak fel; e földterület otthont adhat egyéb legeltetés céljára alkalmas fajoknak is, például cserjéknek és/vagy fáknak, továbbá, amennyiben a tagállamok úgy határoznak, egyéb, takarmányként szolgáló fajoknak, például cserjéknek és/vagy fáknak, feltéve, hogy a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények túlsúlyban maradnak. A tagállamok dönthetnek úgy, hogy állandó gyepterületnek tekintik:
i.
a legeltetésre alkalmas földterületet, amely a kialakult helyi gyakorlatok részét képezi, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken hagyományosan nincsenek túlsúlyban; és/vagy
ii.
a legeltetésre alkalmas földterületet, és amelyen a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények a legeltetési területeken nincsenek túlsúlyban vagy nem fordulnak elő”.
A jogvita előzményei
2010 júniusa és 2012 júniusa között a Bizottság két sor vizsgálatot végzett, amelyek a Görög Köztársaság által egyrészt a 2009–2011. igénylési évek tekintetében a területalapú támogatások jogcímén, másfelől pedig ugyanezen igénylési év tekintetében a kölcsönös megfeleltetési rendszer jogcímén teljesített kiadásokra irányultak.
E vizsgálatok végén a Bizottság 2011. november 24‑i levelében közölte észrevételeit a Görög Köztársasággal a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének megfelelően (a továbbiakban: 2011. november 24‑i első közlemény). E tagállam 2012. január 24‑én válaszolt e levélre.
A területalapú támogatásokat illetően a 2011. november 24‑i első közleményt, illetve a Görög Köztársaság erre adott válaszait követően 2013. május 23‑án kétoldalú találkozóra került sor. 2013. június 14‑én a Bizottság megküldte megállapításait a Görög Köztársaságnak, amelyekre az 2013. szeptember 19‑én válaszolt.
2014. február 18‑i levelében a Bizottság tájékoztatta a Görög Köztársaságot arról a szándékáról, hogy kizár az európai uniós finanszírozásából 302577561,08 euró összeget annak okán, hogy a területalapú támogatási szabályok alkalmazása nem felelt meg az uniós szabályoknak a 2009–2011. igénylési évek tekintetében.
2014. április 8‑i levelében a Görög Köztársaság az ügyet az egyeztető testület elé vitte, amely 2014. október 22‑én adta ki véleményét.
2015. január 27‑én a Bizottság elfogadta végleges álláspontját, amelyben 313483531,71 euró végleges bruttó összegnek a finanszírozásból való kizárását javasolta.
A kölcsönös megfeleltetési rendszert illetően a 2011. november 24‑i első közleményt és a Görög Köztársaság arra adott válaszát követően e rendszer is tárgyát alkotta a jelen ítélet 25. pontjában említett 2013. május 23‑i kétoldalú találkozónak. 2013. június 14‑én a Bizottság megküldte megállapításait a Görög Köztársaságnak, amelyekre az 2013. november 13‑án válaszolt.
2014. április 1‑jei levelével a Görög Köztársaság ezt az ügyet is az egyeztető testület elé vitte, amely 2014. szeptember 24‑én adta ki véleményét.
2015. február 4‑én a Bizottság elfogadta végleges álláspontját, amelyben 16060573,95 euró végleges bruttó összegnek a finanszírozásból való kizárását javasolta.
A 2015. június 22‑én elfogadott vitatott határozatban a Bizottság a 2009–2011. igénylési évekre vonatkozó átalánykorrekciókat alkalmazott 302577561,08 euró nettó összegben a közvetlen területalapú támogatásokat illetően, és 15383972,53 euró nettó összegben a kölcsönös megfeleltetési rendszert illetően.
A Bizottság az átalánykorrekciók előírását a vitatott határozathoz csatolt összefoglaló jelentésben kifejtett indokokkal igazolta, amelyek a megtámadott ítélet 16–34. pontjában szerepelnek.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
A Törvényszék Hivatalához 2015. augusztus 29‑én benyújtott keresetlevelével a Görög Köztársaság a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetet terjesztett elő, amelyben lényegében hat jogalapra hivatkozott.
Az első két jogalap az állandó legelők meghatározásának és ellenérzésének hiányosságai miatt előírt 25%‑os átalánykorrekcióra vonatkozott, az első jogalap a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjának, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikke c) pontjának téves értelmezésén és alkalmazásán alapult, a második pedig az „EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó iránymutatás” című, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. dokumentumnak (a továbbiakban: VI/5330/97 dokumentum) a 25%‑os pénzügyi korrekció előírása feltételei fennállása, az indokolási kötelezettség megsértése, a Bizottság értékelési hatásköre határai túllépése, valamint ezzel párhuzamosan az arányosság elve megsértése tekintetében történő téves értelmezésén és alkalmazásán alapult.
A harmadik jogalap a VI/5330/97 dokumentumnak az 5%‑os pénzügyi korrekció előírása, a Bizottság értékelési hatásköre határai túllépése, valamint az arányosság elve megsértése tekintetében történő téves értelmezésén és alkalmazásán alapult.
A negyedik jogalap az 1122/2009 rendelet 31. cikke (2) bekezdésének és a 796/2004 rendelet 27. cikkének téves értelmezésén és alkalmazásán, valamint a bizalomvédelem elvének megsértésén alapult.
Az ötödik és a hatodik jogalap a kölcsönös megfeleltetés rendszerére vonatkozott, az ötödik jogalap a 885/2006 rendelet 11. cikkének, valamint az 1290/2005 rendelet 31. cikkének téves értelmezésén és alkalmazásán, az indokolás elégtelenségén, valamint a 2011. igénylési év tekintetében előírt 2%‑os átalánykorrekcióra vonatkozó téves értékelésen alapult, a hatodik jogalap EUMSZ 266 és 280. cikk megsértésén alapult, amely rendelkezések a Bizottság azon kötelezettségére vonatkoznak, hogy az elfogadja azon intézkedéseket, amelyeket a 2014. november 6‑i, Görögország kontra Bizottság ítélet (
T‑632/11
, nem tették közzé,
EU:T:2014:934
) végrehajtásából következnek, valamint az indokolási kötelezettség megsértésén azt illetően, hogy az említett ítéletet követően nem térítették vissza a Görög Köztársaság számára a 10460620,42 euró összeget.
A megtámadott ítélettel a Törvényszék a keresetet elutasította.
A felek kérelmei a fellebbezési eljárásban
A Görög Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet;
–
semmisítse meg a vitatott határozatot, és
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri a Bíróságtól, hogy a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el. Azt is kéri, hogy a Bíróság a Görög Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A fellebbezésről
Fellebbezésének alátámasztására a Görög Köztársaság öt jogalapra hivatkozik. Az első két jogalap a legelők tekintetében a területalapú támogatások 25%‑os pénzügyi korrekciójára vonatkozik. A harmadik jogalap a parcellaazonosító rendszer hiányosságai miatt a 2009. igénylési év tekintetében előírt 5%‑os pénzügyi korrekcióra vonatkozik. A negyedik jogalap a 2010. igénylési év tekintetében a kockázatelemzések hiányosságai okán előírt 2%‑os pénzügyi korrekcióra vonatkozik. Az ötödik jogalap a kölcsönös megfeleltetés okán a 2011. igénylési év tekintetében előírt 2%‑os pénzügyi korrekcióra vonatkozik.
Az első jogalapról
A felek érvei
Első jogalapja keretében a Görög Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a megtámadott ítélet 49–84. pontjában tévesen értelmezte és alkalmazta a796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontját, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontját, amelyek az „állandó legelő” meghatározását tartalmazzák, illetve hogy megsértette az EUMSZ 296. cikk szerinti indokolási kötelezettségét.
A Görög Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 55., 56., 68. és 74. pontjában téves kritériumot alkalmazott a Bizottság által az annak meghatározása céljából figyelembe vett területeket borító növényzet típusa vonatkozásában, hogy e területek az uniós jog értelmében vett „állandó legelőknek” minősülnek‑e. A Törvényszék ugyanis az „állandó legelő” minősítést kizárólag a gyeppel vagy egynyári takarmánynövényekkel borított területekre korlátozta, kizárva a bozóttal és a fásszárú növényzettel borított területeket, amelyek a „mediterrán jellegű” legelőket jellemzik. Márpedig a felperes szerint a Törvényszék egy másik kritériumot kellett volna alkalmaznia, amelynek értelmében „állandó legelőnek” minősülnek azok a területek, amelyek olyan kialakult helyi gyakorlatok részét képezik, amelyek hagyományosan a legeltetéshez kapcsolódnak, és amelyeken a gyep és az egyéb egynyári takarmánynövények nincsenek túlsúlyban. Ily módon a fásszárú növényzet túlsúlya nem szolgálhat arra, hogy a mezőgazdasági tevékenységek felhagyását jelezze.
A Görög Köztársaság szerint ezt az értelmezést a 796/2004 rendelet 2. cikkének megfogalmazása, valamint e rendelet összefüggései és az általa követett célok teszik lehetővé. A Görög Köztársaság ennek megfelelően hangsúlyozza, hogy az „állandó legelő” fogalmának e tág értelmezése mind az 1307/2013 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének h) pontjából, mind pedig a Bizottság Közös Kutatóközpontja (JRC) által 2008. április 2‑án közzétett azon útmutatóból is kitűnik, amely a tagállamok számára iránymutatással szolgál a közös agrárpolitikára (KAP) vonatkozó hatályos jogszabályi rendelkezések betartásának legmegfelelőbb módjairól, továbbá a 2012 októberében a görög hatóságok által a Bizottság együttműködésével kidolgozott cselekvési tervből, amely a legelők támogathatóságának műholdképek értelmezése által történő kiértékelését tartalmazza a referenciaparcella (egység) szintjén, illetve egy arányos számítási rendszer (időarányos) alkalmazását abban az esetben, ha ott kúszócserjék találhatók (a továbbiakban: 2012. évi cselekvési terv).
Ezen érvelés alátámasztása érdekében a Spanyol Királyság lényegében arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a releváns kritérium a szóban forgó területen jelen lévő növényzet típusa volt, és vizsgálatát ezt követően e kritériumra tekintettel végezte el. E tagállam szerint a releváns kritérium nem az e területen jelen lévő növényzet típusán alapul, hanem e terület tényleges mezőgazdasági használatán.
A Bizottság e jogalap elutasítását javasolja mint elfogadhatatlant. Ezen intézmény azon a véleményen van, hogy a Törvényszék megfelelően értelmezte és alkalmazta az „állandó legelőnek” a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjában, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjában szereplő fogalmát. Ebből a fogalommeghatározásból az következik, hogy a mezőgazdasági területet borító növényzet jellegéhez kapcsolódó szempont döntő jelentőségű. Ezenkívül sem a jelen ítélet 46. pontjában említett iránymutatások, sem az említett 2012. évi cselekvési terv, sem a 2015. január 1‑jétől alkalmazandó és az „állandó legelő” kiterjesztett fogalmát tartalmazó 1307/2013 rendelet nem releváns a tárgyalt ügy tényállásának megvalósulása időpontjában alkalmazandó jog értelmezése, valamint a Bizottság határozatában meghatározott pénzügyi korrekció értékelése szempontjából.
A Bíróság álláspontja
Első jogalapjával a Görög Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot az „állandó legelőnek” a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontja, valamint az 1120/2009 2. cikke c) pontja szerinti fogalma értelmezésekor, amikor a megtámadott ítélet 56. pontjában megállapította, hogy kizárólag a gyeppel és egynyári takarmánynövényekkel borított területek tartoznak e fogalomba, és kizárta a fásszárú vagy cserjés növényekkel borított területeket, amelyek az úgynevezett „mediterrán jellegű” legelőket jellemzik. A Görög Köztársaság szerint ugyanis az érintett mezőgazdasági területet borító növényzet jellegén alapuló kritérium nem meghatározó az „állandó legelő” minősítés tekintetében.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy egyfelől az 1120/2009 2. cikkének c) pontja az „állandó legelő” fogalmának olyan meghatározását tartalmazza, amely nagymértékű analógiát mutat a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjában szereplő meghatározással. Másfelől, a 2019. május 15‑iGörögország kontra Bizottság ítéletből (
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
) – amely ítéletben a Bíróság az „állandó legelőnek” a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdése 2. pontjában szereplő fogalmát értelmezte – az következik, hogy az „állandó legelő” fogalmának meghatározása szempontjából meghatározó kritérium nem a mezőgazdasági területet borító növényzet típusa, hanem az említett terület tipikus mezőgazdasági tevékenység céljából „állandó legelőként” történő hatékony használata. Következésképpen a fásszárú vagy cserjés növények jelenléte önmagában nem zárhatja ki egy terület „állandó legelőként” való besorolását, amennyiben e jelenlét nem korlátozza az említett terület mezőgazdasági tevékenység céljára történő hatékony használatát (2019. május 15‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑341/17 P
,
EU:C:2019:409
,
54.
pont).
Következésképpen, amikor a Törvényszék a megtámadott ítélet 56. pontjában úgy ítélte meg, hogy a releváns kritérium a szóban forgó területen található növényzet, majd ezt követően e kritérium alapján végezte el vizsgálatát, tévesen alkalmazta a jogot a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontjából, valamint az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontjából következő „állandó legelő” fogalmának értelmezése és alkalmazása során. Ebből az következik, hogy téves a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 65. pontjában szereplő azon megállapítása, amely szerint a Görög Köztársaság továbbra sem bizonyította, hogy a Bizottság állításai valótlanok.
Következésképpen a Görög Köztársaság első jogalapját el kell fogadni. Ebből következően hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítélet rendelkező részének 1. pontját, amelyben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaság keresetének azon részét, amely a vitatott határozat által az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai okán a 2009–2011. igénylési év tekintetében előírt 25%‑os átalánykorrekcióra vonatkozott.
A második jogalapról
Második jogalapja keretében a Görög Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte és alkalmazta a VI/5330/97 dokumentumot a 25%‑os mértékű korrekció alkalmazásához szükséges négy feltétel fennállását illetően.
Mivel ez a jogalap az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai okán előírt 25%‑os korrekción alapul, és mivel – amint az a jelen ítélet 52. pontjából következik – a megtámadott ítélet rendelkező részének 1. pontját hatályon kívül kell helyezni, e jogalapot nem szükséges megvizsgálni, mert az nem vezethet a megtámadott ítélet kiterjedtebb hatályon kívül helyezéséhez.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
A harmadik jogalapot, kevésbé strukturáltabb jellege ellenére, két részre lehet osztani.
Az első részben a Görög Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék megsértette a jogszerűség és a megfelelő ügyintézés elvét, valamint a védelemhez való jogot és az arányosság elvét a megtámadott ítélet 141–162. pontjában, amikor nem vette figyelembe azt az érvét, amely szerint a nem támogatható területek státuszának támogatható területekké változtatása a 2009. igénylési évben ellenőrzés tárgyát alkotta, ily módon a státusz e megváltoztatása semmiféle kockázattal nem járt az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) számára.
A második részben a Görög Köztársaság lényegében arra hivatkozik, hogy azon jogalapot illetően, amelyre a Törvényszékhez benyújtott keresete alátámasztásaként hivatkozott, és amely azon alapult, hogy a Bizottság jogtalanul rótta fel neki, hogy nyilvánvaló hibákat követett el a 2009. évi kérelmek módosítása során, a Törvényszék megsértette indokolási kötelezettségét és az arányosság elvét. A megtámadott ítélet 158. és 162. pontjában ugyanis a Törvényszék helytelenül erősítette meg a Bizottság azon értékelését, amely elszigetelt esetekből kiindulva kivetítette a veszteségek kockázatát az EMGA tekintetében.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék az első jogalapot mint részben elfogadhatatlant és részben megalapozatlant utasítsa el.
A Bíróság álláspontja
A harmadik jogalap első részét illetően arra kell emlékeztetni, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének, valamint az Európai Unió Bírósága alapokmányának 58. cikke első bekezdése értelmében a fellebbezés a jogkérdésekre korlátozódik. Ezért kizárólag a Törvényszék rendelkezik hatáskörrel a releváns tények megállapítására és értékelésére, valamint a bizonyítékok értékelésére. A tények és bizonyítékok értékelése tehát – az elferdítés esetét kivéve – nem minősül olyan jogkérdésnek, amely a fellebbezés keretében a Bíróság felülvizsgálatának hatálya alá tartozna (2019. november 28‑iLS Cable & System kontra Bizottság ítélet,
C‑596/18 P
, nem tették közzé,
EU:C:2019:1025
,
24.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig a jelen ügyben a jogszerűség és a megfelelő ügyintézés elvének, valamint a védelemhez való jogok feltételezett megsértésére hivatkozva a Görög Köztársaság valójában a Törvényszéknek – többek között – a megtámadott ítélet 149. pontjában szereplő azon ténybeli jellegű értékelése vitatására szorítkozik, amelyet az a nem támogatható területek státuszának a 2009. igénylési évben támogatható területekké történt változtatását illetően végzett.
Egyébiránt, mivel a Görög Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék megsértette az arányosság elvét azzal, hogy nem vette figyelembe az általa benyújtott számszerűsített adatokat, meg kell állapítani, hogy az ilyen kifogás a Törvényszék által az adatok pontosságának értékelése céljából végzett értékelésére vonatkozik, így egy ténybeli jellegű értékelést érint.
Következésképpen a harmadik jogalap első részét mint elfogadhatatlant el kell utasítani.
E jogalap második részét illetően előzetesen meg kell állapítani, hogy bár a Görög Köztársaság a megtámadott ítélet 158–162. pontjára utal, lényegében az arányosság elvének megsértésére és az ezen ítélet 159. pontjában található indokolás hiányosságára alapított kifogásait írja körül.
E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy a megtámadott ítélet 149–151. pontjában a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által a területeknek a mezőgazdasági parcellák azonosítási rendszerben fennálló státuszát és a vonatkozó hibák kezelését illetően tett megállapításait a kulcsfontosságú ellenőrzéseket érintő hiányosságoknak kellett minősíteni a VI/5330/97 dokumentum 2. melléklete értelmében.
Ezt követően a Törvényszék a megtámadott ítélet 152., 153. és 156. pontjában a VI/5330/97 dokumentumnak megfelelően megállapította, hogy az átalánykorrekció 5%‑os mértékének alkalmazása igazolt volt, tekintettel a megállapított szabálytalanságokra és az általa vizsgált bizonyítékokra.
A megtámadott ítélet 159. pontjában a Törvényszék annak megállapítására szorítkozott, hogy a Bizottság által feltárt és a megtámadott ítélet 146–149. pontjában említett hiányosságok olyan jellegűek voltak, amelyek szélesebb körű szabálytalanságok gyanúját alapozták meg, és felhatalmazták a Bizottságot arra, hogy kétségbe vonja a kulcsfontosságú ellenőrzések minőségét. Ezenfelül az említett 159. pontban a Törvényszék azt is kiemelte, hogy a Görög Köztársaság nem nyújtott be olyan bizonyítékokat, amelyek megcáfolhatták volna a Bizottság hivatkozott megállapításait. Ezzel a Törvényszék ugyanezen 159. pontban csak az érintett jogterületen a bizonyítási teherre vonatkozó azon állandó szabályokat hajtotta végre, amelyekre egyébként a megtámadott ítélet 143–145. pontjában emlékeztetett, és amelyek értelmében e bizonyítási teher a Bizottság tekintetében arra korlátozódik, hogy ez utóbbinak azokat a bizonyítékokat kell benyújtania, amelyek a nemzeti közigazgatási szervek által végzett ellenőrzések hiányosságaival vagy az azok által megküldött adatok szabálytalanságával kapcsolatos komoly és észszerű kétségeit támasztják alá, míg az érintett tagállamra hárul annak, egy megbízható és hatékony ellenőrző rendszer alkalmazása alapján történő bizonyítása, hogy a Bizottság értékelései pontatlanok, illetve nem áll fenn veszteség vagy szabálytalanság kockázata az EMGA tekintetében.
A fentiekből az következik, hogy a Görög Köztársaság állításával ellentétben egyfelől a Törvényszék nem sértette meg az arányosság elvét, másfelől pedig a megtámadott ítéletet megfelelően és elégségesen indokolta.
Következésképpen a harmadik jogalap második részét mint megalapozatlant el kell utasítani.
Ebből következik, hogy a harmadik jogalapot részben mint elfogadhatatlant, részben mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
Negyedik jogalapjával a Görög Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a megtámadott ítélet 163–183. pontjában elutasította a 2010. igénylési év tekintetében végzett kockázatelemzés hatékonyságának hiányára vonatkozó jogalapját. Pontosabban azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a túlzott alaki követelményei miatt megsértette azon jogát, hogy bírósághoz fordulhasson. A megtámadott ítélet 181. pontjában ugyanis a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Görög Köztársaság nem támasztotta megfelelően alá a bizalomvédelem elvének megsértésére alapított érvét azon okból, hogy e tagállam csak annak állítására szorítkozott, hogy az ellenőrzési minták véletlenszerű kiválasztási módja megfelel a Bizottság által 2010‑ben közzétett egyik dokumentumban megállapított technikai előírásoknak, anélkül, hogy pontosította volna, hogy az említett előírások mely részének felelt meg, illetve anélkül, hogy olyan módon támasztotta volna alá érvét, hogy a Törvényszék számára lehetővé vált volna felülvizsgálati jogkörének gyakorlása. A Görög Köztársaság azt állítja, hogy e technikai előírások figyelmen kívül hagyásával a Törvényszék aránytalanul megsértette a bírósághoz való fordulásra vonatkozó jogát.
A Bizottság e jogalap elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
Meg kell állapítani, hogy a megtámadott ítélet 181. pontjában a Törvényszék lényegében úgy határozott, hogy a Görög Köztársaság érvének alátámasztására csak egy nemzeti szervezettől származó dokumentumot nyújtott be, amely maga is a 2012. és nem a 2010. év tekintetében rögzített technikai előírásokra hivatkozott. A Törvényszék ebből azt a következtetést vonta le, hogy mivel a Görög Köztársaság nem hozta olyan helyzetbe a Törvényszéket, hogy az meg tudta volna vizsgálni, hogy a Bizottság által a 2010. év tekintetében megállapított technikai előírások azonosak maradtak a 2012. év tekintetében megállapított előírásokkal, és azt sem pontosította, hogy az említett előírások mely részének felelt meg, ezen érv nem volt oly módon alátámasztva, hogy a Törvényszék gyakorolhatta volna felülvizsgálati jogkörét, következésképpen e jogcímen elutasította ezen érvet.
Következésképpen a Törvényszéknek egy ilyen értékelése, amely azon a tényen alapul, hogy a fél, amely valamely aktus tartalmára hivatkozik, azt azonban nem nyújtja be, tehát megakadályozza az aktus tartalmának vizsgálatát, nem e bíróság „túlzott alaki követelményeinek” minősül, hanem megfelelő ügyintézésének, ezért nem lehet érvényesen arra hivatkozni, hogy a Törvényszék ily módon eljárva magát a lényegét sértette meg azon fél hatékony bírói jogvédelemhez való jogának, akinek jogalapját ezen okból utasították el.
Következésképpen e jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
Az ötödik jogalapról
A felek érvei
E jogalappal a Görög Köztársaság azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 184–198. pontjában úgy határozott, hogy a jelen ítélet 24. pontjában említett, 2011. november 24‑i első közlemény megfelelt a 885/2006 rendelet 11. cikkéből eredő követelményeknek, következésképpen e közlemény az 1290/2005 rendelet 31. cikkének megfelelően betöltötte figyelmeztető szerepét.
Konkrétan a Görög Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a kölcsönös megfeleltetési rendszerre irányuló vizsgálat csak a 2009. és a 2010. igénylési évekre vonatkozott, ily módon a 2011. november 24‑i első közlemény nem lehetett érvényes a 2011. igénylési év vonatkozásában is. E közlemény időpontjában a Görög Köztársaság képtelen volt orvosolni a Bizottság által megállapított szabálytalanságokat, és nem kerülhette el a további korrekció előírását a 2011. igénylési év tekintetében. A Törvényszék, mivel nem azt a következtetést vonta le, hogy a Görög Köztársaság számára lehetetlen volt korrekciós intézkedéseket elfogadni a 2011. igénylési év vonatkozásában, megsértette a 885/2006 rendelet 11. cikkét, az 1290/2005 rendelet 31. cikkét, valamint az 1122/2009 rendelet 11. cikkének (2) bekezdését és 53. cikkének (6) bekezdését. Mindenesetre a megtámadott ítélet indokolása elégtelen.
A Bizottság a jogalap megalapozatlanként való elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
Először is meg kell állapítani, hogy az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) finanszírozza – a tagállamok és az Európai Unió között megosztott irányítás mellett – az uniós jognak megfelelően teljesített kiadásokat. E megosztott irányítás keretében az 1290/2005 rendelet 31. cikkének értelmében a Bizottság feladata a megfelelőségi vizsgálat elvégzése. E tekintetben e rendelet 31. cikke (4) bekezdésének a) pontja előírja, hogy a finanszírozás elutasítása nem vonatkozhat azokra a kiadásokra, amelyek több, mint huszonnégy hónappal azelőtt merültek fel, hogy a Bizottság a vizsgálatok eredményeit írásban közölte az érintett tagállammal.
Továbbá, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a számlaelszámolásra vonatkozó határozatot egy olyan sajátos kontradiktórius eljárás lefolytatását követően kell elfogadni, amelynek során az érintett tagállamnak rendelkeznie kell az álláspontja ismertetését lehetővé tévő, valamennyi megkövetelt biztosítékkal (lásd ebben az értelemben: 1998. január 29‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑61/95
,
EU:C:1998:27
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ennek keretében a 885/2006 rendelet 11. cikke úgy konkretizálja a megfelelőségi vizsgálatot, hogy annak különböző szakaszait írja elő, és olyan eljárási garanciákat állapít meg, amelyek lehetővé teszik az érintett tagállam számára, hogy ismertesse álláspontját. Ily módon, egyfelől a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének első albekezdése értelmében a Bizottságnak a vizsgálat lefolytatását követően, és amennyiben úgy ítéli meg, hogy a kiadásokat nem az uniós szabályoknak megfelelően teljesítettek, megállapításait közölnie kell az érintett tagállammal, és meg kell határoznia az e szabályozás jövőbeni teljesítését biztosító helyesbítő intézkedéseket.
E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy amennyiben a pénzügyi korrekció alkalmazását igazoló szabálytalanságok az ellenőrzések eredményeiről szóló írásbeli értesítés időpontját követően is fennállnak, a Bizottság jogosult, sőt, köteles ezt a helyzetet azon időszak megállapításakor figyelembe venni, amelyre a szóban forgó pénzügyi korrekciónak vonatkoznia kell (2003. január 9‑iGörögország kontra Bizottság ítélet,
C‑157/00
,
EU:C:2003:5
,
45.
pont).
Egyébiránt, szintén a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének első bekezdésében előírt írásbeli közlésnek teljes körű tájékoztatást kell nyújtania az érintett kormánynak a Bizottság fenntartásairól oly módon, hogy az betölthesse az e rendelkezés által előírt figyelmeztető szerepét. Következésképpen az említett rendelkezés megköveteli, hogy az érintett tagállamnak felrótt szabálytalanság kellően pontosan szerepeljen ezen írásbeli közlésben, és ezáltal e közlés a szóban forgó tagállamnak teljes körű tájékoztatást nyújtson (lásd ebben az értelemben: 2012. május 3‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
,
27.
és
28.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másfelől meg kell állapítani, hogy a 885/2006 rendelet 11. cikke (3) bekezdésének második albekezdése arra kötelezi a Bizottságot, hogy egy esetleges egyeztetési eljárást követően az 1290/2005 rendelet 31. cikkének alkalmazásával kizárja az uniós finanszírozásból az uniós joggal össze nem egyeztethető kiadásokat, „amíg a tagállam a helyesbítő intézkedéseket nem hajtja eredményesen végre”.
A fenti rendelkezések együttes értelmezéséből az következik, hogy egyfelől a megfelelőségi vizsgálati eljárás párbeszédet hoz létre a Bizottság és az érintett tagállam között, és lényegében – először – is arra irányul, hogy lehetővé tegye számukra az információcserét, másodsorban arra, hogy lehetőséget biztosítson e tagállam számára a védelemhez való joga gyakorlására, harmadsorban arra, hogy lehetővé tegye ezen utóbbi számára, hogy bizonyítsa a Bizottság megállapításainak pontatlanságát, végül, – negyedsorban – arra, hogy lehetővé tegye az említett tagállam számára, hogy tájékoztassa a Bizottságot az a célból végrehajtott korrekciós intézkedésekről, hogy biztosítani lehessen az uniós szabályozás tiszteletben tartását.
Másfelől közömbös az a körülmény, hogy az érintett tagállam nem képes orvosolni a 885/2006 rendelet 11. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében szereplő közleményben a Bizottság által megállapított szabálytalanságokat, mivel e szabálytalanságok a Bizottság vizsgálata által érintett időszakba tartoztak. Az ezzel ellentétes értelmezés ugyanis ahhoz vezetne, hogy megfosztaná lényegétől az 1290/2005 rendelet 31. cikkét és a 885/2006 rendelet 11. cikkét, mivel lehetővé tenné, hogy valamely tagállam arra hivatkozzon, hogy feltételezetten gyakorlatilag lehetetlen korrekciós intézkedéseket elfogadni a pénzügyi korrekciót előíró határozat elfogadása előtt, a célból, hogy elkerülhesse ezen átalánykorrekció előírását.
A jelen ügyben a megtámadott ítélet 193. pontjában a Törvényszék először is megállapította, hogy a 2011. november 24‑i első közleményében a Bizottság kiemelte, hogy a vizsgálat a 2009. és az azt követő igénylési évekre vonatkozott. Következésképpen a Törvényszék a tényekre és a bizonyítékokra vonatkozó mérlegelési jogkörének gyakorlása keretében úgy ítélte meg, hogy a 2011. igénylési év a Bizottság által vizsgált időszakba tartozott.
Ezt követően a megtámadott ítélet 194. és 195.pontjában – a Görög Köztársaság állításaival szemben – a Törvényszék a 2011. november 24‑i első közlemény tartalmának és mellékletének kimerítő értékelését követően állapította meg, hogy a Bizottság a 2009–2011. igénylési évek tekintetében azonosította a kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó hiányosságokat, ily módon érvényesen állapíthatta meg, hogy a Bizottság kellő pontossággal azonosította az érintett igénylési éveket, és hogy a Görög Köztársaság lehetősége volt arra, hogy a 2011. igénylési év tekintetében feltárt szabálytalanságokra adott válaszként érvényesítse saját védelmi eszközeit.
Következésképpen a Törvényszék, amikor a megtámadott ítélet 199. pontjában úgy határozott, hogy a 2011. november 24‑i első közlemény megfelelt a 885/2006 rendelet 11. cikkének, és betöltötte figyelmeztető szerepét az 1290/2005 rendelet 31. cikkének értelmében, nem alkalmazta tévesen a jogot és nem sértette meg indokolási kötelezettségét.
Következésképpen az ötödik fellebbezési jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A fenti megfontolások összességéből az következik, hogy mivel a Bíróság az első jogalapot elfogadta, hatályon kívül kell helyezni a megtámadott ítélet rendelkező részének 1. pontját, amelyben a Törvényszék elutasította a Görög Köztársaság keresetének azon részét, amely a vitatott határozat által az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai okán a 2009–2011. igénylési év tekintetében előírt 25%‑os átalánykorrekcióra vonatkozott, a fellebbezést pedig az ezt meghaladó részében el kell utasítani.
A Törvényszékhez benyújtott keresetről
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikkének első bekezdése értelmében a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén a Bíróság az ügyet visszautalhatja határozathozatalra a Törvényszékhez, vagy ha a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti.
A jelen ügyben a Bíróságnak érdemben el kell döntenie az ügyet, amit a per állása megenged.
Amint az a jelen ítélet 50. pontjából következik, annak meghatározása érdekében, hogy az érintett területet a 796/2004 rendelet 2. cikke első bekezdésének 2. pontja és az 1120/2009 rendelet 2. cikkének c) pontja értelmében vett „állandó legelőnek” kell‑e minősíteni, a figyelembe veendő meghatározó kritérium nem az e területet borító növényzet típusa, hanem az említett terület tipikus mezőgazdasági tevékenység céljából „állandó legelőként” történő hatékony használata.
Márpedig meg kell állapítani, hogy a 2009–2011. igénylési évekre vonatkozó területalapú támogatásokat illetően a Bizottság a vitatott határozathoz csatolt összefoglaló jelentésében igazolta a átalánykorrekció 25%‑os mértékének alkalmazását az állandó legelők meghatározásával kapcsolatos szabálytalanságok összessége vonatkozásában, amelyek együttvéve lehetővé tették a Bizottság számára azon következtetés levonását, miszerint az ellenőrzési rendszer, amelynek a kiadások pontosságát kellett garantálnia, súlyosan hiányos volt, és nagy valószínűséggel különösen magas veszteségeket okozott volna az EMGA számára.
Mivel – egyfelől – a 25%‑os átalánykorrekció olyan szabálytalanságok együttesén alapult, amelyek közül azonban az egyik a 796/2004 rendelet de 2. cikke első bekezdése 2. pontjának és az 1120/2009 rendelet 2. cikke c) pontjának téves alkalmazásából ered, másfelől pedig ez a téves értelmezés hatással lehetett a Bizottságnak az általa megállapított más hiányosságokra vonatkozó értékelésére, ezen összefüggésben meg kell állapítani, hogy új átfogó értékelést kell végezni annak ellenőrzése céljából, hogy e korrekciós mérték továbbra is igazolt‑e.
Ebből következik, hogy a Görög Köztársaság által a Törvényszékhez benyújtott kereset első jogalapját el kell fogadni, és – következésképpen – meg kell semmisíteni a vitatott határozatot abban a részében, amelyben az 25%‑os átalánykorrekciót ír elő a 2009–2011. igénylési évekre vonatkozó területalapú támogatások tekintetében az állandó legelők meghatározása és ellenőrzése hiányosságainak jogcímén.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikke (2) bekezdésének értelmében, ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről.
E szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése alapján, amelyet annak 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, részleges pernyertesség esetén mindegyik fél maga viseli saját költségeit.
Mivel a Görög Köztársaság és a Bizottság részlegesen lett pernyertes, úgy kell határozni, hogy maguk viselik az elsőfokú és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeiket.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése – amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell – előírja, hogy az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket.
A Spanyol Királyság a fellebbezésbe beavatkozó félként maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság hatályon kívül helyezi az Európai Unió Törvényszéke 2018. február 1‑jei Görögország kontra Bizottság ítélete (
T‑506/15
, nem tették közzé,
EU:T:2018:53
) rendelkező részének 1 és 2. pontját, amelyekben a Törvényszék egyrészt elutasította a Görög Köztársaság keresetét, amely az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. június 22‑i (EU) 2015/1119 bizottsági végrehajtási határozatban a 2009–2011. igénylési évek tekintetében az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai jogcímén előírt 25%‑os átalánykorrekcióra vonatkozott, másrészt a költségekről határozott.

2)
A Bíróság a fellebbezést ezt meghaladó részében elutasítja.

3)
A Bíróság megsemmisíti a 2015/1119 végrehajtási határozatot abban a részében, amelyben az a 2009–2011. igénylési évek tekintetében az állandó legelők meghatározásának és ellenőrzésének hiányosságai jogcímén a területalapú támogatásokra alkalmazott 25%‑os pénzügyi átalánykorrekciót ír elő.

4)
A Görög Köztársaság és az Európai Bizottság maguk viselik az elsőfokú és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeiket.

5)
A Spanyol Királyság maga viseli az elsőfokú és a fellebbezési eljárásban felmerült saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: görög.