CELEX: 62019TJ0027
Politica economica e monetaria
Vigilanza prudenziale degli enti creditizi
Compiti specifici di vigilanza attribuiti alla BCE
Decisione di revoca dell’autorizzazione di un ente creditizio
Imputazione del principale azionista in un paese terzo
Criterio di onorabilità
Percezione dell’onorabilità da parte del mercato
Presunzione di innocenza
Proporzionalità
Diritti della difesa

I.

Fatti
Le ricorrenti, Pilatus Bank plc e Pilatus Holding Ltd., sono rispettivamente un ente creditizio meno significativo stabilito a Malta e soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della Malta Financial Services Authority (MFSA, Autorità maltese dei servizi finanziari) e l’azionista di maggioranza diretto di tale ente creditizio.
Stando a un comunicato stampa pubblicato dall’United States Department of Justice (Ministero della Giustizia degli Stati Uniti), il 19 marzo 2018 il sig. Ali Sadr, azionista della prima ricorrente che deteneva indirettamente il 100% del suo capitale e dei diritti di voto, è stato arrestato negli Stati Uniti con sei capi d’accusa legati alla sua presunta partecipazione a un sistema mediante il quale circa 115 milioni di dollari statunitensi (USD) versati per finanziare un progetto in Venezuela sarebbero stati distratti a vantaggio di persone e imprese iraniane.
Secondo l’atto di imputazione formulato dall’United States Attorney for the Southern District of New York (Procuratore degli Stati Uniti per il distretto sud di New York), taluni fondi utilizzati per istituire e finanziare la prima ricorrente nel 2013 avevano un’origine illegale legata al progetto in Venezuela.
A seguito dell’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti, la prima ricorrente ha ricevuto, in particolare, richieste di ritiro di depositi per un importo complessivo di EUR 51,4 milioni, vale a dire circa il 40% dei depositi presenti nel suo bilancio.
Il 21 marzo 2018 la MFSA ha adottato una direttiva relativa alla revoca o alla sospensione dei diritti di voto con la quale ha disposto segnatamente che il sig. Sadr fosse rimosso dal suo posto di dirigente della prima ricorrente con effetto immediato nonché da tutte le altre sue funzioni decisionali in seno a quest’ultima, che sospendesse l’esercizio dei suoi diritti di voto e che si astenesse da qualsiasi rappresentanza legale o in giudizio di detta ricorrente.
Lo stesso giorno la MFSA ha adottato la direttiva relativa alla moratoria, con la quale ha ordinato alla prima ricorrente di non autorizzare alcuna operazione bancaria, in particolare i prelievi e i depositi da parte degli azionisti e dei membri del consiglio di amministrazione di detta ricorrente.
Il 22 marzo 2018 la MFSA ha adottato la direttiva relativa alla nomina di una persona competente, al fine di affidare a tale persona, in sostanza, l’esercizio della maggior parte dei poteri normalmente conferiti agli organi direttivi della prima ricorrente per quanto riguarda le attività specifiche e il patrimonio di quest’ultima.
Il 29 giugno 2018 la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto dalla MFSA una proposta di revoca dell’autorizzazione all’accesso alle attività di ente creditizio della prima ricorrente, in applicazione dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (
GU 2013, L 287, pag. 63
).
Il 2 agosto 2018 la MFSA ha presentato alla BCE una proposta riveduta di revoca dell’autorizzazione all’accesso alle attività di ente creditizio della prima ricorrente.
Con lettera del 31 agosto 2018, la BCE ha invitato la prima ricorrente a presentare le sue osservazioni in merito al progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione entro cinque giorni lavorativi dalla data di ricezione di detta lettera.
Il 6 settembre 2018 la prima ricorrente ha chiesto una proroga di 14 giorni del termine per l’audizione nonché l’accesso al fascicolo di tale procedimento.
Su richiesta della prima ricorrente, il termine è stato prorogato una prima volta fino al 17 settembre 2018, poi una seconda volta fino al successivo 21 settembre.
Con lettera del 13 settembre 2018, la BCE ha concesso l’accesso al fascicolo del procedimento amministrativo alla prima ricorrente.
Il 21 settembre 2018 la prima ricorrente ha trasmesso le sue osservazioni sul progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione, esprimendo l’opposizione della sua direzione e dei suoi azionisti a tale revoca.
Il 2 novembre 2018 la BCE ha adottato, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, la decisione con cui ha revocato l’autorizzazione della prima ricorrente all’accesso alle attività di ente creditizio (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
II.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 gennaio 2019, le ricorrenti hanno proposto il presente ricorso.
La BCE ha depositato il controricorso il 28 marzo 2019.
Con decisione del 17 maggio 2019, il presidente dell’ex Seconda Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento della Commissione europea a sostegno delle conclusioni della BCE.
La Commissione ha depositato la memoria d’intervento entro il termine impartito.
Le ricorrenti hanno depositato le loro osservazioni sulla memoria d’intervento il 2 agosto 2019.
Le ricorrenti hanno depositato la replica il 28 giugno 2019 e la BCE ha depositato la controreplica il 21 agosto 2019.
Essendo stata modificata la composizione delle sezioni del Tribunale, a norma dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Nona Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Su proposta della Seconda Sezione del Tribunale, quest’ultimo ha deciso, in applicazione dell’articolo 28 del regolamento di procedura, di rinviare la causa dinanzi a un collegio giudicante ampliato.
Con decisione del presidente del Tribunale del 25 febbraio 2021, è stato designato un nuovo giudice valutatore e presidente di sezione per completare il collegio giudicante.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Nona Sezione ampliata) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e le parti hanno svolto le loro difese orali all’udienza del 26 febbraio 2021.
Il 26 febbraio 2021, su proposta del giudice relatore, il Tribunale, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha invitato la BCE a rispondere a un quesito e le altre parti a far valere il loro punto di vista. Queste ultime hanno ottemperato a tale richiesta entro i termini impartiti.
Con decisione del presidente del Tribunale del 12 agosto 2021, la presente causa è stata assegnata a una nuova giudice relatrice.
In seguito al decesso del giudice Berke, avvenuto il 1
o
agosto 2021, i tre giudici firmatari della presente sentenza hanno proseguito le deliberazioni, conformemente all’articolo 22 e all’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
Le ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la BCE alle spese.
La BCE, sostenuta dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto irricevibile per quanto riguarda la seconda ricorrente;
–
in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato per quanto riguarda detta ricorrente;
–
respingere il ricorso in quanto infondato per quanto riguarda la prima ricorrente;
–
condannare le ricorrenti alle spese.
III.

In diritto
A.

Sulla ricevibilità
La BCE, sostenuta dalla Commissione, sostiene, in sostanza, che il ricorso è irricevibile in quanto depositato in nome e per conto della seconda ricorrente, poiché quest’ultima non ha dimostrato di avere un interesse personale e distinto all’annullamento della decisione impugnata e di essere direttamente e individualmente interessata da detta decisione.
Le ricorrenti affermano che il ricorso è ricevibile in quanto proposto dalla seconda ricorrente, che è l’azionista di maggioranza diretto della prima ricorrente.
A questo proposito, occorre ricordare che gli azionisti di un ente creditizio a cui sia stata revocata l’autorizzazione all’accesso alle attività di un ente creditizio non sono direttamente interessati dalla decisione di revoca dell’autorizzazione (v., in tal senso, sentenza del 5 novembre 2019, BCE e a./Trasta Komercbanka e a.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P e C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punti da
a
e dispositivo).
Pertanto, come sostengono la BCE e la Commissione, il ricorso sarebbe irricevibile in quanto è stato proposto dalla seconda ricorrente.
B.

Nel merito
A sostegno del ricorso le ricorrenti deducono undici motivi.
Il primo motivo verte sulla violazione dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013 e del principio di buona amministrazione. Il secondo motivo verte su un errore di valutazione quanto all’esistenza di un motivo di revoca dell’autorizzazione. Il terzo motivo verte sul mancato esercizio, da parte della BCE, del suo potere discrezionale o sull’esercizio inappropriato di tale potere. Il quarto motivo verte sull’assenza di un esame dei fatti rilevanti e di una valutazione imparziale e oggettiva di tali fatti. I motivi dal quinto all’ottavo vertono, rispettivamente, sulla violazione del principio di proporzionalità, sulla violazione del principio nemo auditur, sulla violazione del diritto alla presunzione di innocenza e sulla violazione del principio della parità di trattamento. Il nono motivo verte sulla violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 nonché su uno sviamento di potere. Il decimo motivo verte sulla violazione dei diritti della difesa e, in particolare, del diritto di essere sentiti e l’undicesimo motivo verte sulla violazione dell’obbligo di motivazione.
1.

Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013 e del principio di buona amministrazione
Le ricorrenti sostengono che la BCE non si è assunta le proprie responsabilità ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013 e che essa ha violato l’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea in quanto ha consentito alla MFSA di effettuare de facto una revoca dell’autorizzazione in assenza di una procedura regolare adottando le direttive del 21 e 22 marzo 2018 e in quanto la BCE si è limitata a confermare la decisione della MFSA.
La decisione impugnata sarebbe illegittima, poiché sarebbe, in sostanza, una semplice conferma di un fatto compiuto posto in essere dalla MFSA, e non una vera e propria decisione della BCE.
In tale contesto, secondo le ricorrenti, la BCE sarebbe dovuta intervenire ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera c), del regolamento n. 1024/2013 e del suo obbligo di garantire standard di vigilanza elevati, sostanzialmente, per garantire il rispetto dei requisiti prudenziali di cui trattasi, della ripartizione delle competenze per quanto riguarda le decisioni di revoca dell’autorizzazione e il rispetto delle norme procedurali fondamentali, in particolare la necessità che ogni banca sia effettivamente rappresentata dai propri rappresentanti nei confronti dell’autorità di regolamentazione, anziché essere «rappresentata» da una persona controllata da tale autorità.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
In primo luogo, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1024/2013, la BCE ha competenza esclusiva nel rilasciare e revocare l’autorizzazione agli enti creditizi nei confronti, in particolare, di tutti gli enti creditizi stabiliti negli Stati membri la cui moneta è l’euro.
Inoltre, l’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013 prevede che la BCE possa revocare l’autorizzazione di un ente creditizio nei casi previsti dal pertinente diritto dell’Unione europea, di propria iniziativa previa consultazione dell’autorità nazionale competente dello Stato membro partecipante in cui l’ente creditizio è stabilito oppure su proposta di tale autorità nazionale competente.
Come risulta dall’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e dall’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, la MFSA non dispone della competenza per revocare l’autorizzazione agli enti creditizi, ma soltanto per proporre, se del caso, alla BCE di procedere a una siffatta revoca.
Orbene, come ricordato ai precedenti punti 8 e 9, è la BCE che, conformemente all’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, ha deciso di revocare l’autorizzazione alla prima ricorrente su proposta della MFSA.
Inoltre, occorre constatare che, quand’anche la MFSA avesse ecceduto le proprie competenze e avesse adottato una decisione di revoca dell’autorizzazione, una siffatta decisione, adottata da un’autorità competente nazionale, non costituirebbe, a differenza della decisione che ha dato luogo alla sentenza del 19 dicembre 2018, Berlusconi e Fininvest (
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
), un atto di avvio, preparatorio o di proposta non vincolante della decisione impugnata e non sarebbe quindi tale da viziare quest’ultima di illegittimità (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 19 dicembre 2018, Berlusconi e Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, punto
).
Allo stesso modo, poiché le direttive della MFSA sulla moratoria e sulla designazione della persona competente, di cui ai precedenti punti 6 e 7, non sono atti di avvio, preparatori o di proposta non vincolante della decisione impugnata, la loro eventuale illegittimità non è tale da viziare di illegittimità la decisione impugnata.
Infatti, le direttive della MFSA di cui trattasi, pur riguardando la stessa situazione, sono decisioni diverse che non sono state adottate ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1024/2013.
Pertanto, gli argomenti delle ricorrenti non consentono di ritenere che la decisione impugnata sia stata adottata in violazione dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE avrebbe dovuto intervenire ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013, occorre ricordare che, in forza di tale disposizione, allorché necessario per garantire l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati, la BCE può decidere di esercitare direttamente tutti i pertinenti poteri per uno o più enti creditizi.
Tuttavia, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013 conferisce alla BCE il potere di decidere di esercitare direttamente tutti i pertinenti poteri per un ente creditizio, ma non le impone l’obbligo di esercitare essa stessa la vigilanza diretta su un ente creditizio.
Ne consegue che la BCE può decidere di intervenire, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013, se e quando ritiene che il suo intervento sia necessario per evitare un’applicazione incoerente di standard di vigilanza elevati da parte delle autorità nazionali competenti.
Poiché le ricorrenti non dimostrano che l’assenza di intervento della BCE, nel caso di specie, avrebbe comportato un’applicazione incoerente di standard di vigilanza elevati, non si può validamente contestare alla BCE di non essere intervenuta ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera b), del regolamento n. 1024/2013 e di un asserito obbligo di garantire standard di vigilanza elevati.
Ne consegue che il fatto che la BCE non abbia deciso di esercitare essa stessa la vigilanza diretta sulla prima ricorrente non è idoneo a viziare di illegittimità la decisione impugnata.
Alla luce di quanto precede, gli argomenti delle ricorrenti non consentono di ritenere che la decisione impugnata sia stata adottata in violazione dell’articolo 14, paragrafo 5, e dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera c), del regolamento n. 1024/2013.
In terzo luogo, per quanto riguarda la violazione del principio di buona amministrazione, le ricorrenti si limitano ad affermare che, consentendo alla MFSA di effettuare de facto una revoca dell’autorizzazione in assenza di una regolare procedura, la BCE ha violato il loro diritto a che le loro questioni siano trattate in modo imparziale, equo ed entro un termine ragionevole.
Poiché le ricorrenti non suffragano con argomenti specifici la loro censura relativa alla violazione del principio di buona amministrazione e si limitano a menzionare tale principio, tale censura deve essere considerata irricevibile in applicazione dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale conformemente all’articolo 53, primo comma, del medesimo Statuto, e dell’articolo 76, lettera d), del regolamento di procedura.
Ne consegue che il primo motivo dev’essere respinto.
2.

Sul secondo motivo, vertente su un errore di valutazione quanto all’esistenza di un motivo di revoca dell’autorizzazione
Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che la decisione impugnata è viziata da un errore di valutazione in quanto la BCE ha fondato la revoca dell’autorizzazione sull’esistenza di un atto di imputazione per reati finanziari nei confronti del sig. Sadr.
A tal riguardo, le ricorrenti fanno valere che la BCE non poteva basarsi su un semplice comunicato stampa emesso dalle autorità statunitensi, in particolare dal momento che tale comunicato precisava che qualsiasi affermazione in punto di fatto in esso contenuta doveva essere considerata un’asserzione.
Inoltre, le ricorrenti ritengono che la BCE non abbia esaminato i fatti descritti nell’atto di imputazione di cui trattasi né abbia rilevato la loro natura generale. In particolare, esse affermano che la BCE non ha tenuto conto del fatto che si trattava di un’imputazione per violazione delle norme relative alle sanzioni inflitte dagli Stati Uniti nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, mentre la condotta censurata non sarebbe illegale sotto il profilo del diritto dell’Unione.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
Occorre ricordare il contesto normativo applicabile alla revoca dell’autorizzazione e la motivazione della decisione impugnata relativa all’esistenza di un motivo di revoca dell’autorizzazione, occorre poi verificare se, come affermano le ricorrenti, la BCE abbia commesso un errore di valutazione a tale riguardo.
In primo luogo, poiché l’azionista e l’ente creditizio sono due persone distinte, occorre verificare, in via preliminare, se un fatto relativo a un azionista di un ente creditizio possa essere rilevante ai fini di una decisione di vigilanza prudenziale da parte di tale ente, quale la revoca della sua autorizzazione.
A tal riguardo, anzitutto, occorre ricordare che l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e l’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, che è stato adottato per garantire la sicurezza e la solidità degli enti creditizi e la stabilità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro (articolo 1, paragrafo 1, di detto regolamento), prevedono che la BCE sia competente a rilasciare e revocare l’autorizzazione agli enti creditizi nei casi previsti dal pertinente diritto dell’Unione.
Come precisato al considerando 20 del regolamento n. 1024/2013, l’autorizzazione preliminare all’accesso all’attività di ente creditizio è un presidio prudenziale fondamentale per assicurare che tale attività sia svolta soltanto da operatori dotati di una base economica solida, di un’organizzazione atta a gestire i rischi specifici insiti nella raccolta di depositi e nell’erogazione di crediti e di idonei amministratori.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1024/2013, ai fini dell’assolvimento dei compiti attribuitile e allo scopo di assicurare standard elevati di vigilanza, la BCE applica tutto il pertinente diritto dell’Unione e, se tale diritto dell’Unione è composto da direttive, la legislazione nazionale di recepimento di tali direttive.
Da un lato, poi, occorre constatare che l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (
GU 2013, L 176, pag. 338
), dispone che le autorità competenti negano l’autorizzazione ad iniziare l’attività di ente creditizio se, tenendo conto della necessità di garantire una gestione sana e prudente di tale ente, esse non sono soddisfatte dell’idoneità degli azionisti o soci, in particolare, se i criteri stabiliti all’articolo 23, paragrafo 1, di detta direttiva non sono soddisfatti.
L’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 prevede i criteri che un azionista candidato acquirente di una partecipazione qualificata in un ente creditizio deve rispettare per essere considerato adeguato rispetto all’obiettivo di garantire una gestione sana e prudente degli enti creditizi, tenendo conto della sua probabile influenza sull’ente creditizio interessato. Tra tali criteri figura, in particolare, il criterio di onorabilità.
Il criterio di onorabilità previsto all’articolo 23 della direttiva 2013/36 è ripreso nel diritto maltese all’articolo 13, parte A, paragrafo 9, del Banking Act (legge bancaria, capo 371 delle leggi di Malta), del 15 novembre 1994, con la stessa formulazione della direttiva.
Dall’altro lato, in forza dell’articolo 18 della direttiva 2013/36, le autorità competenti possono revocare un’autorizzazione concessa qualora un ente creditizio non soddisfi più le condizioni cui era subordinata l’autorizzazione.
Da una lettura congiunta delle disposizioni menzionate ai precedenti punti da 64 a 70 risulta che i criteri che i candidati acquirenti devono osservare per essere autorizzati ad acquisire una partecipazione qualificata, compreso il criterio dell’onorabilità, sono applicabili alla valutazione dell’idoneità degli azionisti effettuata ai fini della revoca di un’autorizzazione all’accesso alle attività di ente creditizio.
Ne consegue che un’autorizzazione all’accesso alle attività di un ente creditizio può essere revocata dalle autorità competenti se, tenendo conto della necessità di garantire una gestione sana e prudente di tale ente e di garantire la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro, dette autorità non sono soddisfatte dell’idoneità degli azionisti o dei soci che possono esercitare un’influenza su tale ente, in particolare a causa della loro mancanza di onorabilità.
In secondo luogo, occorre rilevare che la nozione di onorabilità è una nozione giuridica indeterminata. Infatti, l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 non contiene una definizione esaustiva di detta nozione o un elenco delle condotte che possono rientrare nell’ambito di applicazione di detta nozione. Ciò presuppone che le autorità competenti esaminino caso per caso se il criterio di onorabilità sia soddisfatto da un azionista candidato all’acquisizione di una partecipazione qualificata in un ente creditizio, tenendo conto dei fatti rilevanti, delle ragioni sottese a detto criterio e degli obiettivi che quest’ultimo mira a garantire. Il principio della certezza del diritto non osta quindi a che le suddette autorità godano di un margine di discrezionalità nell’applicazione del criterio in questione.
Inoltre, in applicazione di una consolidata giurisprudenza, in sede di interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2005, VEMW e a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tal riguardo, anzitutto, il punto 10.9 degli orientamenti comuni per la valutazione prudenziale di acquisizioni e incrementi di partecipazioni qualificate nel settore finanziario, adottati dall’Autorità bancaria europea (ABE), dall’Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali (EIOPA) e dall’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), indica, da un lato, che un candidato acquirente dovrebbe essere considerato in possesso del requisito di onorabilità in assenza di elementi affidabili che suggeriscano il contrario e qualora l’autorità di vigilanza interessata non abbia dubbi ragionevoli sull’onorabilità di tale soggetto e, dall’altro, che dovrebbero essere prese in considerazione tutte le informazioni pertinenti che sono disponibili per la valutazione.
Occorre poi rilevare che, nel senso comune, l’onorabilità si riferisce all’idoneità di una persona a conformarsi alle norme e alle regole d’uso nonché alla reputazione di cui tale persona gode presso il pubblico quanto a tale idoneità e alla sua condotta.
Pertanto, l’onorabilità dipende non solo dalla condotta di una persona, ma anche dalla percezione di tale condotta da parte degli altri.
È importante ricordare inoltre che la valutazione dell’onorabilità degli azionisti degli enti creditizi mira a garantire una gestione sana e prudente di tali enti, ad assicurare che la proprietà di un ente creditizio rimanga sempre idonea e solida sotto il profilo finanziario e, in tal modo, a garantire la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro (considerando 16, 17 e 22 del regolamento 1024/2013).
Orbene, la realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla normativa in cui rientra l’articolo 23, paragrafo 1, della direttiva 2013/36 dipende strettamente dalla fiducia del pubblico e degli operatori del mercato bancario nei confronti degli enti creditizi. La perdita di una siffatta fiducia può comportare infatti una perdita di finanziamento per tali istituti e generare così un rischio non solo per l’ente in questione, ma per il sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Pertanto, si deve ritenere che l’onorabilità degli azionisti degli enti creditizi debba essere valutata prendendo in considerazione la conformità della loro condotta alle leggi e alle normative applicabili nonché la percezione di tale condotta e della loro reputazione da parte del pubblico e degli attori dei mercati finanziari.
In terzo luogo, occorre ricordare che, nella decisione impugnata, la BCE ha considerato che la prima ricorrente non soddisfaceva più le condizioni per beneficiare di un’autorizzazione all’accesso alle attività di un ente creditizio e che a tale situazione non poteva porsi rimedio a causa dei danni irreversibili alla sua reputazione e al suo modello d’affari.
La BCE ha anzitutto sottolineato che il sig. Sadr deteneva indirettamente il 100% del capitale e dei diritti di voto della prima ricorrente.
La BCE ha poi rilevato che da un comunicato stampa pubblicato il 19 marzo 2018 dal Ministero della Giustizia degli Stati Uniti risultava che il sig. Sadr era stato arrestato negli Stati Uniti con sei capi d’accusa, legati alla sua presunta partecipazione a un sistema mediante il quale circa USD 115 milioni versati per finanziare un complesso residenziale in Venezuela sarebbero stati distratti a vantaggio di persone e imprese iraniane, e che era stato rilasciato su cauzione dopo aver consegnato i suoi passaporti e i suoi documenti di viaggio, pur essendo sottoposto a sorveglianza elettronica.
La BCE ha inoltre dichiarato che l’atto di imputazione di cui trattasi aveva attirato una forte attenzione dei media internazionali e aveva dato luogo ad articoli di stampa negativi sulla prima ricorrente, il che avrebbe avuto l’effetto di compromettere seriamente la reputazione di quest’ultima, in particolare a causa delle asserzioni del procuratore degli Stati Uniti per il distretto sud di New York, secondo le quali taluni fondi utilizzati per istituire e finanziare detta ricorrente nel 2013 avrebbero avuto una provenienza illegale legata al progetto in Venezuela.
La BCE ha poi considerato, in sostanza, che, pur tenendo conto della presunzione di innocenza e del fatto che le accuse contro il sig. Sadr erano mere asserzioni, l’imputazione di quest’ultimo era tale da suscitare seri dubbi quanto alla sua integrità in quanto azionista della prima ricorrente.
La BCE ha altresì precisato che, secondo gli orientamenti comuni menzionati al precedente punto 75, l’integrità di un azionista è valutata caso per caso e che essa non è rimessa in discussione unicamente in caso di condanna definitiva, ma che occorre prendere in considerazione qualsiasi informazione proveniente da fonti credibili e affidabili. Pertanto, procedimenti penali in corso, in particolare quando si tratta dell’imputazione di taluni reati, quali la frode o la criminalità finanziaria, ivi compreso il riciclaggio di denaro, potevano incidere sulla reputazione della persona interessata e, pertanto, sull’istituto di credito sorvegliato.
La BCE ha aggiunto che, nel caso di specie, l’assetto azionario della prima ricorrente era di particolare rilevanza, in quanto tale assetto rendeva il sig. Sadr l’azionista ultimo ed unico che esercitava il controllo su detta ricorrente.
Poiché il sig. Sadr, nella sua qualità di detentore di una partecipazione qualificata che gli conferisce il controllo sulla prima ricorrente, non possedeva più, secondo la BCE, l’idoneità necessaria ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 2, e dell’articolo 23, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2013/36 nonché delle disposizioni nazionali di recepimento di tali disposizioni, essa ne ha dedotto che sussistevano motivi per ritenere che detta ricorrente non soddisfacesse più le condizioni in base alle quali le era stata concessa la sua autorizzazione.
Inoltre, la BCE ha specificato, in sostanza, i motivi per i quali – nell’ambito della vigilanza prudenziale che, a differenza dei procedimenti penali, ha lo scopo di anticipare e di prevenire i rischi, e non di sanzionare persone – l’esistenza di un’azione penale era sufficiente per mettere in discussione l’onorabilità dell’azionista interessato.
Infatti, secondo la BCE, la vigilanza prudenziale richiede una prospettiva lungimirante che tenga conto della dipendenza dei mercati finanziari dalla fiducia del pubblico negli operatori dei mercati finanziari, cosicché era giustificato prendere in considerazione l’imputazione del sig. Sadr. Essa riteneva, infatti, che detta imputazione rimettesse direttamente in discussione la reputazione dell’azionista unico della prima ricorrente presso il pubblico, malgrado l’assenza di una condanna definitiva.
Ciò varrebbe a maggior ragione in quanto le imputazioni di cui trattasi avrebbero avuto, nella specie, un impatto sulla reputazione della stessa prima ricorrente, che avrebbe condotto a una percezione negativa del mercato, come dimostrato dal numero significativo di richieste di ritiro dei depositi a seguito dell’avvio dell’azione penale, che rappresentano oltre il 40% dell’importo totale dei depositi iscritti nel bilancio di detta ricorrente, ma anche alla cessazione dei corrispondenti rapporti bancari.
L’imputazione del sig. Sadr sarebbe stata peraltro uno dei fattori del declassamento del profilo di rischio, da parte di un’agenzia di rating, del settore bancario maltese nel suo complesso, il che emergerebbe dai riferimenti a tale azione penale, tra gli altri, nel rapporto di valutazione di tale agenzia.
Inoltre, da un lato, la BCE si è basata su una lettera del principale mutuatario della prima ricorrente che chiedeva l’estinzione anticipata del suo prestito, il quale rappresentava il 90% dei contratti di prestito di detta ricorrente ed era quindi la principale fonte di reddito di quest’ultima.
Dall’altro lato, la BCE ha tenuto conto del fatto che, del restante 10% di contratti di prestito, pari a cinque prestiti, tre mutuatari non onoravano più i pagamenti del capitale e degli interessi, mentre gli altri due avevano chiesto l’estinzione anticipata del loro prestito.
La decisione impugnata è stata quindi esplicitamente motivata dalle diverse ragioni descritte ai precedenti punti da 81 a 94, le quali rimettevano in discussione l’obiettivo di garantire una gestione sana e prudente di tale ente creditizio e quello di garantire la tutela del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
In quarto luogo, in tale contesto, occorre valutare se, nel caso di specie, l’imputazione in questione, in forza del diritto di un paese terzo, dell’azionista che detiene indirettamente il controllo integrale della prima ricorrente, per reati finanziari di una certa gravità, fosse atta a compromettere la sua onorabilità in modo da mettere in discussione la situazione finanziaria dell’ente e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Anzitutto, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui la decisione impugnata è viziata da un errore di valutazione in quanto la BCE ha fondato la revoca dell’autorizzazione sull’esistenza di un atto di imputazione per reati finanziari a carico del sig. Sadr, occorre constatare che la BCE ha ritenuto che detta imputazione fosse idonea a far sorgere dubbi riguardo all’onorabilità e all’idoneità di tale azionista che detiene una partecipazione qualificata in un ente creditizio ai sensi dell’articolo 23 della direttiva 2013/36 e, pertanto, riguardo al carattere sano e prudente della gestione di tale ente.
Occorre altresì rilevare che la BCE ha sottolineato che, alla luce delle specificità del mercato bancario, che dipende strettamente dalla fiducia dei depositanti e dei partner di un ente creditizio, e più in generale del pubblico, un tale dubbio doveva essere considerato sufficiente a giustificare l’intenzione delle autorità competenti di adottare misure destinate a limitare l’impatto di tali imputazioni sulla gestione dell’ente creditizio di cui trattasi e sulla solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Più in particolare, la decisione di revoca è stata motivata dagli effetti negativi concreti che l’atto di imputazione, a carico dell’azionista che deteneva indirettamente il controllo totale della prima ricorrente, aveva avuto sulla reputazione di tale azionista e di tale ricorrente, sulla fiducia del pubblico nei suoi confronti e, di conseguenza, sul carattere sano della sua gestione e sulla solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Tra tali effetti, la BCE ha individuato le significative richieste di ritiro di depositi che l’atto di imputazione ha comportato, pari a oltre il 40% dell’importo totale dei depositi iscritti nel bilancio della prima ricorrente, la cessazione dei corrispondenti rapporti bancari e la risoluzione dei contratti dei mutuatari principali di detta ricorrente, ma anche il declassamento del profilo di rischio stabilito da un’agenzia di rating riguardante il settore bancario maltese nel suo complesso.
A tal riguardo, si deve constatare che, è pur vero che l’imputazione di un azionista che detiene indirettamente una partecipazione qualificata in un ente creditizio non può bastare, di per sé, a rimettere in discussione la sua onorabilità, tuttavia la percezione negativa di tale onorabilità da parte del pubblico e dei clienti nonché dei partner di tale ente creditizio, a seguito di una siffatta imputazione, a condizione che sia dimostrata sulla base di elementi concreti, può giustificare la revoca dell’autorizzazione dell’ente creditizio interessato, se e in quanto sia idonea a creare un rischio per l’ente stesso e per il mercato bancario nel suo insieme.
Infatti, data l’importanza della fiducia del pubblico negli operatori del mercato bancario, la presa in considerazione della percezione da parte del pubblico dell’onorabilità di un azionista imputato è giustificata alla luce degli obiettivi della vigilanza prudenziale, in quanto quest’ultima mira a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo di salvaguardare la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE non ha preso in considerazione l’incidenza dell’atto di imputazione sulla sana e prudente gestione della prima ricorrente, occorre precisare che la percezione dell’onorabilità da parte del mercato è un elemento che deve essere determinato con riferimento alle circostanze oggettive del caso di specie.
A tal riguardo, occorre sottolineare che le ricorrenti non contestano che l’imputazione dell’azionista principale della prima ricorrente abbia avuto un’incidenza negativa sulla valutazione del profilo di rischio stabilito da un’agenzia di rating del settore bancario maltese nel suo complesso e abbia comportato il ritiro di depositi e la cessazione dei corrispondenti rapporti bancari nonché la risoluzione dei contratti dei suoi principali mutuatari.
Le ricorrenti si limitano ad affermare che l’atto di imputazione di cui trattasi ha avuto un’incidenza limitata e che i ritiri di depositi erano estremamente limitati.
Orbene, dalle prove fornite dalla BCE in risposta ad una misura di organizzazione del procedimento adottata dal Tribunale risulta che la situazione della prima ricorrente si era notevolmente deteriorata dopo l’imputazione del sig. Sadr.
In particolare, come indicato nella decisione impugnata e come attesta la domanda di risoluzione del prestito del principale mutuatario, ma anche l’autorizzazione della MFSA alla prima ricorrente di accettare il rimborso anticipato di tale prestito, fornite dalla BCE, detta ricorrente aveva perso la maggior parte del suo portafoglio di prestito e, pertanto, la sua capacità reddituale.
Inoltre, come indicato nella decisione impugnata e come attestato dalle richieste di chiusura dei conti e di trasferimento dei fondi corrispondenti provenienti da diversi depositanti, fornite dalla BCE, la prima ricorrente aveva ricevuto significative richieste di ritiro da parte dei depositanti.
Le difficoltà di capitalizzazione e di liquidità della prima ricorrente sono state altresì riconosciute dai membri del comitato esecutivo nella loro lettera alla persona competente del 10 maggio 2018, così come le richieste di ritiro di depositi da parte di tre depositanti, che sono state fornite dalla BCE. In tale lettera, i dirigenti anticipano anche il rimborso di tutti i depositanti entro un termine ragionevole.
Del resto, anche supponendo che i ritiri di depositi siano stati più limitati di quanto ritenuto dalla BCE, come sostenuto dalle ricorrenti, gli altri effetti individuati sono sufficienti, in ogni caso, a dimostrare che l’atto di imputazione di cui trattasi, nella misura in cui ha arrecato pregiudizio all’onorabilità dell’azionista unico della prima ricorrente quale percepita dal pubblico, ha avuto effetti negativi importanti sul carattere sano della gestione di tale ricorrente e sulla solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Di conseguenza, poiché l’imputazione del sig. Sadr ha leso la sua reputazione personale e quella della prima ricorrente, di cui era l’unico azionista, e ha comportato una serie di effetti negativi che hanno messo in discussione la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro, deve essere parimenti respinto l’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE non ha preso in considerazione l’incidenza dell’atto di imputazione in questione sulla sana e prudente gestione di detta ricorrente.
Infatti, come risulta dai precedenti punti da 99 a 111, la BCE si è basata su una serie di elementi e di effetti negativi che si sono concatenati dopo l’atto di imputazione di cui trattasi e che rivelano, su una base oggettiva, la percezione negativa, da parte dei clienti, dell’onorabilità del suo azionista e la loro mancanza di fiducia nella prima ricorrente a seguito di tale atto, che generavano un rischio per detta ricorrente e per il sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Pertanto, tenuto conto della necessità di assicurare la sana e prudente gestione degli enti creditizi e la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro, la BCE non è incorsa in errore nel considerare che, a causa dell’imputazione del sig. Sadr e della correlata percezione della sua onorabilità da parte dei depositanti e dei mutuatari della prima ricorrente, che si è tradotta in importanti conseguenze negative per la situazione di quest’ultima, la mancanza di onorabilità di tale ente creditizio, quale percepita dal mercato bancario, giustificava la revoca dell’autorizzazione di detta ricorrente all’accesso alle attività di un ente creditizio.
In terzo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE avrebbe dovuto esaminare il comportamento contestato nell’atto di imputazione di cui trattasi e i fatti reali, da un lato, occorre constatare che la BCE non dispone di poteri di indagine penale e non può interferire con le attività delle autorità che hanno siffatti poteri. Dall’altro, imporre alla BCE di effettuare accertamenti in punto di fatto riguardo a un atto di imputazione prima di adottare le misure destinate a limitare i rischi per il mercato generati da un ente creditizio, il cui azionista è stato accusato per ipotesi di reati finanziari per i quali hanno già cominciato a manifestarsi effetti negativi, sarebbe in contrasto con l’obiettivo dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 14, paragrafo 5, del regolamento n. 1024/2013, nonché dell’articolo 14, paragrafo 2, e dell’articolo 23 della direttiva 2013/36, che richiedono una reazione preventiva rapida ed efficace.
A tal riguardo, occorre sottolineare che le ricorrenti non contestano i fatti che hanno dato luogo all’atto di imputazione, ma si limitano ad affermare che essi non sono illeciti secondo il diritto dell’Unione e che la loro illiceità nel diritto dello Stato terzo interessato suscita dubbi.
Tuttavia, alla luce degli effetti negativi concreti per la prima ricorrente e per il settore bancario maltese che si erano già manifestati, non si può validamente contestare alla BCE di non aver tenuto conto del fatto che l’atto di imputazione di cui trattasi riguardava violazioni delle norme relative alle sanzioni statunitensi nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran, mentre la condotta contestata potrebbe non essere illegale sotto il profilo del diritto dell’Unione, o di non aver tenuto conto del fatto che si tratterebbe di violazioni esclusivamente tecniche sulle quali potevano sussistere dubbi.
Infatti, anche supponendo che le condotte che hanno giustificato l’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti non siano illecite ai sensi del diritto dell’Unione o anche in forza del diritto dello Stato terzo interessato, l’elemento più importante da prendere in considerazione non era, come indicato dalla BCE a pagina 8 della decisione impugnata, la fondatezza dell’accusa contenuta nell’atto di imputazione di cui trattasi, che peraltro non rientra nella sua competenza, bensì le conseguenze di detta imputazione sulla reputazione del sig. Sadr, sulla situazione della prima ricorrente e sul mercato bancario nel suo insieme.
Infatti, la BCE ha valutato l’onorabilità dell’azionista della prima ricorrente, come percepita dal pubblico, e gli attori interessati hanno reagito all’imputazione di tale azionista senza tener conto della sua fondatezza in applicazione del diritto dello Stato terzo interessato o del diritto dell’Unione.
Resta il fatto che, in un’ipotesi del genere, spetta alla BCE prendere in considerazione, se del caso, qualsiasi elemento presentato nell’ambito del procedimento amministrativo che possa dimostrare l’irrilevanza di tale imputazione ai fini della reputazione o della gestione dell’ente interessato e che potrebbe derivare, eventualmente, dal carattere abusivo o manifestamente infondato di siffatta imputazione.
In quarto luogo, per gli stessi motivi, e contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, non si può neppure ritenere che, adottando la decisione impugnata, la BCE abbia riconosciuto o reso esecutive le sanzioni adottate dagli Stati Uniti nei confronti degli operatori commerciali con l’Iran ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 2271/96 del Consiglio, del 22 novembre 1996, relativo alla protezione dagli effetti extraterritoriali derivanti dall’applicazione di una normativa adottata da un paese terzo, e dalle azioni su di essa basate o da essa derivanti (
GU 1996, L 309, pag. 1
), come modificato, da ultimo, dal regolamento delegato (UE) 2018/1100 della Commissione, del 6 giugno 2018, che modifica l’allegato del regolamento n. 2271/96 (
GU 2018, L 199
I, pag. 1).
In quinto luogo, le ricorrenti affermano che gli effetti identificati nella decisione impugnata derivano non esclusivamente dall’atto di imputazione di cui trattasi, ma anche dalle misure prudenziali adottate dalla MFSA a seguito di tale atto di imputazione.
Tuttavia, qualunque sia l’impatto delle misure della MFSA, non si può validamente contestare alla BCE di aver tratto le conseguenze degli effetti negativi sulla gestione della prima ricorrente e sul mercato bancario che si erano già prodotti a seguito dell’atto di imputazione di cui trattasi procedendo alla revoca dell’autorizzazione di detta ricorrente.
In sesto luogo, contrariamente a quanto ritengono le ricorrenti, è irrilevante che la probabile influenza del sig. Sadr sia stata temporaneamente sospesa, al momento dell’adozione della decisione impugnata, dalle misure prudenziali adottate dalla MFSA a causa della sospensione dei suoi diritti di voto.
Infatti, dato il loro carattere temporaneo, le misure della MFSA non erano tali da escludere durevolmente l’influenza dell’azionista interessato sulla gestione della prima ricorrente.
Inoltre, la decisione impugnata non è stata motivata unicamente dai rischi che l’azionista interessato avrebbe potuto far correre sulla gestione della prima ricorrente, ma è stata motivata anche dall’esistenza di effetti negativi concreti sulla reputazione e sul carattere sano della gestione di tale ricorrente che l’atto di imputazione di cui trattasi aveva già prodotto, indipendentemente da qualsiasi decisione di tale azionista.
L’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE non ha preso in considerazione l’eliminazione della probabile influenza dell’azionista interessato sulla prima ricorrente, che avrebbe reso irrilevante la sua onorabilità, deve pertanto essere respinto.
In settimo luogo, alla luce degli effetti negativi concreti subiti dalla prima ricorrente e individuati nella decisione impugnata, le affermazioni delle ricorrenti secondo cui i capi di imputazione nei confronti del sig. Sadr non avevano alcun legame con detta ricorrente e i fatti rilevanti erano precedenti alla sua esistenza devono essere respinte in quanto inconferenti.
In ottavo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo cui il riferimento a ritiri di depositi non è pertinente, poiché la revoca dell’autorizzazione è stata fondata sull’idoneità dell’azionista che deteneva indirettamente il controllo della prima ricorrente, e non su una mancanza di liquidità o un’insufficienza di capitale proprio, esso non può essere accolto, in quanto detti ritiri sono stati identificati come conseguenze negative concrete dei problemi di reputazione e di gestione incontrati da detta ricorrente, sopraggiunti in relazione all’atto di imputazione riguardante tale azionista indiretto, e non per caratterizzare un rischio di mancanza di liquidità o di insufficienza di capitale proprio.
In nono luogo, come si è concluso al precedente punto 71, e contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, l’articolo 14, paragrafo 2, della direttiva 2013/36, in combinato disposto con l’articolo 18, della stessa rende applicabili alla valutazione della possibilità di concedere o revocare un’autorizzazione all’accesso alle attività di un ente creditizio i criteri utilizzati per valutare se debba essere autorizzata un’acquisizione di partecipazioni qualificate in un ente creditizio.
Pertanto, non si può validamente contestare alla BCE di essersi basata, a sostegno del suo ragionamento ai fini dell’interpretazione della nozione di onorabilità, sugli orientamenti dell’ABE relativi alle acquisizioni di partecipazioni qualificate.
Tuttavia, dalle disposizioni di cui al precedente punto 130 o dalle disposizioni della direttiva 2013/36 non risulta che la procedura da seguire per le revoche di autorizzazioni sia soggetta agli stessi requisiti della procedura da seguire per le domande di autorizzazione di partecipazioni qualificate.
Contrariamente a quanto sostenuto dalle ricorrenti, la decisione impugnata non è quindi viziata da errore in quanto è stata adottata a seguito di un procedimento di revoca di autorizzazione che non ha rispettato i requisiti, in particolare in relazione ai termini, previsti per la procedura di autorizzazione di partecipazioni qualificate, poiché tali requisiti non possono essere applicati per analogia al procedimento di revoca dell’autorizzazione per il quale siffatti requisiti non sono previsti.
Alla luce di tutti gli elementi individuati nella decisione impugnata per dimostrare, da un lato, la mancanza di onorabilità dell’azionista della prima ricorrente, segnatamente in considerazione della percezione che di esso ha il pubblico interessato, e, dall’altro, gli effetti negativi che tale percezione ha avuto su detta ricorrente, considerati congiuntamente, gli argomenti delle ricorrenti secondo cui la decisione impugnata è viziata da un errore di valutazione, in quanto la BCE ha fondato la revoca dell’autorizzazione sull’esistenza di un atto di imputazione per reati finanziari nei confronti del sig. Sadr, devono quindi essere respinti.
Ne consegue che il secondo motivo dev’essere respinto.
3.

Sul terzo motivo, vertente sul mancato esercizio, da parte della BCE, del suo potere discrezionale o sull’esercizio inappropriato di tale potere
Le ricorrenti fanno valere che la decisione impugnata è viziata in quanto la BCE non ha esercitato il suo potere discrezionale o l’ha esercitato in modo inappropriato.
Le ricorrenti affermano che il fatto che la BCE abbia deciso di revocare l’autorizzazione implica che essa riteneva di non avere potere discrezionale, che essa si è limitata a confermare il fatto compiuto dalla MFSA e che ha cambiato parere dopo aver inizialmente concluso che una revoca di autorizzazione non era giustificata.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A tal riguardo, anzitutto, occorre rilevare che il fatto che la BCE abbia deciso di revocare l’autorizzazione e il fatto che essa abbia seguito la proposta della MFSA non possono dimostrare che essa non abbia esercitato alcun potere discrezionale.
Occorre poi constatare che, come risulta dalle pagine da 5 a 12 della decisione impugnata, la BCE ha effettuato un’analisi dettagliata, che le è propria, della situazione della prima ricorrente e non si è limitata a trarre le conseguenze dalle decisioni della MFSA.
Non si può quindi validamente contestare alla BCE, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti, di aver confermato il fatto compiuto dalla MFSA e di non aver esercitato il suo potere discrezionale.
Infine, anche supponendo che la BCE abbia cambiato parere nel corso del procedimento amministrativo, un siffatto elemento non è tale da dimostrare un mancato esercizio o un esercizio inappropriato del suo potere discrezionale.
Al contrario, il fatto che la BCE abbia previsto diverse soluzioni, anche supponendolo dimostrato, tenderebbe piuttosto a confermare che essa ha effettivamente proceduto ad una valutazione e non si è limitata a trarre le conseguenze dalle decisioni della MFSA.
Le ricorrenti non riescono quindi a dimostrare che la BCE non ha esercitato il suo potere discrezionale o che l’ha esercitato in modo inappropriato.
Ne consegue che il terzo motivo dev’essere respinto.
4.

Sul quarto motivo, vertente sull’assenza di un esame dei fatti rilevanti e di una valutazione imparziale e oggettiva di tali fatti
Le ricorrenti sostengono, in sostanza, che la BCE non ha esaminato i fatti rilevanti in modo imparziale e oggettivo, in quanto non ha valutato l’effetto concreto dell’imputazione del sig. Sadr sulla reputazione della prima ricorrente né ha distinto i fatti in questione dagli effetti delle misure adottate dalla MFSA e da dichiarazioni pubbliche della BCE, dal momento che la decisione impugnata si basa su conclusioni della MFSA che si fondano su affermazioni delle autorità statunitensi preposte all’applicazione della legge che sono solo preliminari e molto approssimative.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A tal riguardo, è sufficiente constatare che, a sostegno del quarto motivo, le ricorrenti si limitano a ribadire gli argomenti addotti a sostegno del secondo motivo.
Per le stesse ragioni esposte ai precedenti punti da 62 a 134, il quarto motivo deve pertanto essere respinto.
5.

Sul quinto motivo, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Le ricorrenti affermano che la decisione impugnata è contraria al principio di proporzionalità in quanto, in sostanza, le considerazioni relative alla proporzionalità non hanno alcun nesso con il motivo della revoca dell’autorizzazione, vale a dire l’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti, giacché l’influenza relativa di tale azionista non giustificava il riconoscimento del fatto che la sua imputazione rappresentava un rischio per la gestione della prima ricorrente e in quanto la BCE non ha adeguatamente considerato altre soluzioni meno restrittive rispetto a una revoca dell’autorizzazione.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
Nella decisione impugnata, anzitutto, la BCE ha indicato che l’obiettivo della revoca dell’autorizzazione era quello di porre fine al mancato rispetto della legge da parte della prima ricorrente e di prevenire i danni ai depositanti e agli altri creditori di tale ricorrente nonché al settore bancario nazionale nel suo insieme che potrebbero derivare dalla perdita di idoneità dell’azionista principale di detta ricorrente.
Inoltre, alla luce del bilancio e dei danni sopravvenuti per la reputazione della prima ricorrente, la BCE ha ritenuto che la vendita di tale ricorrente a terzi non avesse possibilità realistiche di successo, in particolare a causa dell’assenza molto probabile di valore di avviamento della stessa.
A tal riguardo, la BCE ha precisato di prendere in considerazione il deterioramento del capitale della prima ricorrente nonché delle liquidità di quest’ultima, connesso ai danni alla reputazione della stessa alla luce della copertura mediatica negativa di cui era stata oggetto, e si è basata su informazioni, fornite dalla persona competente su richiesta della MFSA, che attestano, in sostanza, l’assenza di redditività della prima ricorrente.
La BCE si è altresì basata su una lettera del principale mutuatario della prima ricorrente che chiedeva, alla luce dei fatti riportati tra l’altro nell’atto di imputazione, la cessazione anticipata di un prestito, il quale avrebbe rappresentato il 90% dei contratti di prestito di detta ricorrente e, pertanto, la principale fonte di reddito della stessa.
Inoltre, la BCE ha preso in considerazione il fatto che, del restante 10% dei contratti di prestito della prima ricorrente, pari a cinque prestiti, tre mutuatari non onoravano più i pagamenti del capitale e degli interessi, mentre gli altri due avevano chiesto l’estinzione anticipata dei loro prestiti.
Peraltro, la BCE ha sottolineato che le possibilità di rifinanziamento della prima ricorrente apparivano molto limitate, dal momento che il suo portafoglio prestiti era diminuito passando da EUR 159 milioni nel marzo 2017 a EUR 66 milioni nel marzo 2018, che la stessa aveva sofferto di una copertura negativa, a causa dell’imputazione del sig. Sadr e di un’indagine dell’ABE su potenziali violazioni della legge da parte delle autorità maltesi nella sua vigilanza, e che la cessazione della maggior parte dei suoi rapporti con le banche corrispondenti l’aveva costretta a trasferire i fondi detenuti con tali altre banche alla Bank Ċentrali ta’ Malta (Banca centrale di Malta).
La BCE ha poi indicato che dalle informazioni fornite dalla persona competente risultava, in sostanza, che il capitale della prima ricorrente si deteriorava, che essa era privata di fonti di finanziamento e aveva poche prospettive di trovarne nuove e che le sue liquidità rimanevano precarie.
Infine, dopo aver indicato che le misure adottate dalla MFSA non avrebbero potuto porre rimedio alla situazione e ripristinare la redditività della prima ricorrente, ma anche che quest’ultima subiva perdite operative mensili, la BCE ha ritenuto che, considerato il rischio per i depositanti e i creditori di detta ricorrente, qualsiasi altra misura prudenziale equivalente in un lasso di tempo ragionevole dovesse essere considerata irrealistica.
La BCE ne ha tratto la conclusione che era necessario procedere alla revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente.
La revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente è stata quindi considerata proporzionata, in quanto tale misura era necessaria alla luce delle difficoltà di finanziamento, della gravità degli inadempimenti e della mancanza di redditività di detta ricorrente, derivante dal fatto che il suo azionista unico non soddisfaceva più il requisito dell’onorabilità tenuto conto della percezione che di esso aveva il pubblico, al fine di garantire l’obiettivo del ripristino della legalità, di garantire la sua sana gestione, di limitare i rischi per i suoi depositanti e i suoi creditori nonché i rischi per il sistema finanziario all’interno dell’Unione e a Malta.
Inoltre, l’obiettivo perseguito con la revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente è stato considerato non idoneo ad essere conseguito mediante altre misure prudenziali o mediante la vendita a terzi a causa del danno alla reputazione, dell’assenza di valore e delle difficoltà di finanziamento e di liquidità di detta ricorrente.
A questo proposito occorre ricordare che il principio di proporzionalità esige, per consolidata giurisprudenza, che gli atti delle istituzioni dell’Unione siano idonei a realizzare i legittimi obiettivi perseguiti dalla normativa in questione e non eccedano i limiti di quanto è necessario per raggiungere tali obiettivi (v. sentenza del 16 giugno 2015, Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, per quanto riguarda l’obiettivo perseguito dalla revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente, è sufficiente rilevare che la decisione impugnata persegue, in particolare, l’obiettivo legittimo previsto dalla normativa di cui trattasi di garantire la sana e prudente gestione degli enti creditizi nonché la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Non essendo questo l’unico obiettivo perseguito, l’argomento delle ricorrenti sulla presunta astrattezza dell’obiettivo del ripristino della legalità non è idoneo a rimettere in discussione la legittimità della decisione impugnata.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’idoneità della decisione impugnata ad assicurare la realizzazione degli obiettivi consistenti nel garantire la sana e prudente gestione degli enti creditizi nonché la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro, è sufficiente constatare che la revoca dell’autorizzazione di un ente creditizio, impedendo a tale ente di continuare a svolgere le proprie attività, è idonea a contribuire all’obiettivo di evitare che la gestione di tale ente creditizio non sia sana e prudente, e che le sue attività presentino un rischio per la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
In terzo luogo, occorre quindi verificare se la decisione impugnata abbia ecceduto i limiti di quanto necessario alla realizzazione di tali obiettivi.
A tal riguardo, le ricorrenti fanno valere che gli obiettivi perseguiti avrebbero potuto essere conseguiti in modo più proporzionato, da un lato, con la vendita della prima ricorrente a un terzo e, dall’altro, mediante dichiarazioni pubbliche della BCE volte, in sostanza, a minimizzare gli effetti dell’imputazione dell’azionista di detta ricorrente.
Per quanto riguarda, anzitutto, la vendita a terzi, la BCE ha considerato che, alla luce delle domande di ritiro di depositi, della cessazione dei rapporti bancari corrispondenti che avevano costretto la prima ricorrente a trasferire alla Bank Ċentrali ta’ Malta i suoi fondi posseduti in comune, dell’assenza molto probabile di valore di avviamento e di redditività, del deterioramento del capitale e delle liquidità nonché della risoluzione dei contratti dei principali mutuatari di tale ricorrente, la vendita di quest’ultima ad un terzo non aveva alcuna probabilità realistica di successo.
Orbene, le ricorrenti non contestano l’esistenza di domande di ritiro di depositi presso la prima ricorrente, ma solo la portata di tali domande. Esse non contestano neppure la cessazione dei rapporti bancari corrispondenti, il trasferimento dei fondi dalla prima ricorrente alla Bank Ċentrali ta’ Malta e il venir meno dei suoi principali mutuatari, i quali costituivano la sua principale fonte di finanziamento.
Le ricorrenti si limitano ad affermare che le domande di ritiro di depositi erano estremamente limitate e che la prima ricorrente aveva un valore di avviamento basato su stime indipendenti, era economicamente valida e realizzava buoni risultati.
Tuttavia, le ricorrenti non possono validamente sostenere che la prima ricorrente era redditizia, aveva un valore di avviamento e realizzava buoni risultati pur riconoscendo che essa aveva perduto i suoi principali mutuatari e le sue principali fonti di finanziamento e che doveva far fronte a domande di ritiro di depositi e alla cessazione dei rapporti con le banche corrispondenti che avevano comportato il trasferimento dei suoi fondi alla Bank Ċentrali ta’ Malta.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la possibilità per la BCE di rendere dichiarazioni pubbliche al fine, in sostanza, di minimizzare gli effetti dell’atto di imputazione di cui trattasi sulla prima ricorrente, è giocoforza constatare che, alla luce del danno alla reputazione dell’azionista di detta ricorrente e, di conseguenza, alla reputazione di quest’ultima nonché dell’entità delle difficoltà finanziarie manifestatesi a seguito dell’imputazione di tale azionista e prima dell’adozione della decisione impugnata, tali dichiarazioni non avrebbero potuto costituire una misura alternativa idonea a conseguire gli obiettivi di una gestione sana e prudente di tale ricorrente e di salvaguardare il sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Di conseguenza, non si può validamente contestare alla BCE di non aver previsto tali misure alternative.
Alla luce di quanto precede, non si può ritenere che la decisione impugnata eccedesse quanto è necessario al conseguimento degli obiettivi perseguiti.
In quarto luogo, le ricorrenti deducono una serie di argomenti, vertenti su errori di diritto, su una violazione dell’obbligo di motivazione e su un errore di valutazione.
Anzitutto, le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata «non esamina» la questione se una revoca di autorizzazione sia proporzionata qualora risulti che una banca abbia un azionista indiretto che si afferma non abbia più l’idoneità richiesta, essendo stato imputato negli Stati Uniti.
Orbene, è sufficiente notare che le spiegazioni fornite nella decisione impugnata (v. supra punti da 152 a 160) fanno apparire in modo chiaro e inequivocabile il ragionamento della BCE e hanno consentito alle ricorrenti di conoscere le ragioni della revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente nonché al Tribunale di esercitare il suo controllo (v. supra punti da 161 a 171).
Inoltre, le ricorrenti sostengono che gli elementi invocati relativi alla situazione finanziaria della prima ricorrente sono infondati e non dimostrati nel contesto del motivo dedotto, vale a dire l’assenza di adeguata idoneità del suo azionista principale.
Tale argomento riprende, in sostanza, l’argomento delle ricorrenti secondo cui la BCE non ha verificato o dimostrato che l’atto di imputazione dell’azionista della prima ricorrente abbia avuto un impatto sull’onorabilità di tale azionista e sulla reputazione di detta ricorrente tale da giustificare la revoca dell’autorizzazione di quest’ultima.
Tuttavia, come risulta dall’analisi del secondo motivo nonché dai precedenti punti 160,161 e 172, tenuto conto degli effetti negativi subiti dalla prima ricorrente, non si può validamente contestare alla BCE di non aver dimostrato il nesso tra l’imputazione di cui trattasi e le difficoltà finanziarie di detta ricorrente, rilevate nella decisione impugnata, derivanti dall’onorabilità dell’azionista interessato e dalla percezione di tale onorabilità da parte del pubblico.
Inoltre, le ricorrenti sostengono che la decisione impugnata non prende sufficientemente in considerazione la debolezza dell’influenza dell’azionista interessato sulla gestione della prima ricorrente e del rischio che esso rappresenta per tale gestione.
Tuttavia, come risulta dai precedenti punti da 124 a 126, non si può validamente contestare alla BCE di non aver tenuto conto dell’assenza di influenza del sig. Sadr derivante dalla sospensione dei suoi diritti di voto da parte della MFSA a causa del carattere temporaneo di tale misura.
Infatti, alla luce degli effetti negativi concreti già subiti dalla prima ricorrente, tale argomento non è idoneo a dimostrare che la revoca dell’autorizzazione non poteva essere considerata necessaria per il solo fatto che l’azionista di detta ricorrente aveva poca influenza a causa della privazione dei suoi diritti di voto prima dell’adozione della decisione impugnata.
Infine, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo il quale la BCE si contraddice, poiché, nella causa riguardante il governatore della Banca centrale di Lettonia che ha dato luogo alla sentenza del 26 febbraio 2019, Rimšēvičs e BCE/Lettonia (
C‑202/18 e C‑238/18
,
EU:C:2019:139
), essa ha sostenuto dinanzi alla Corte, contrariamente a quanto ha fatto nella decisione impugnata, che un’imputazione formale per corruzione non giustificava la destituzione della persona imputata dalle sue funzioni e ha insistito affinché fossero prodotti elementi concreti, è sufficiente notare che detta causa non aveva lo stesso oggetto della presente causa e non riguardava la valutazione dell’onorabilità e dell’idoneità dell’azionista di un ente di credito né i loro effetti su un tale ente.
Ne consegue che il quinto motivo dev’essere respinto.
6.

Sul sesto motivo, vertente sulla violazione del principio nemo auditur
Secondo le ricorrenti, in sostanza, le principali difficoltà della prima ricorrente sono derivate in modo decisivo dagli atti della MFSA, in particolare dalla reazione inadeguata di quest’ultima all’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti, nonché dal mancato intervento della BCE. Esse ritengono che i problemi di reputazione di detta ricorrente fossero dovuti principalmente alle dichiarazioni pubbliche e alle fughe di notizie provenienti dalla MFSA e dalla BCE. Pertanto, quest’ultima non dovrebbe poter invocare, a sostegno della decisione impugnata, le conseguenze del suo stesso comportamento censurabile in quanto essa non ha assolto correttamente il suo compito.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A tal riguardo, come risulta dal precedente punto 53, la BCE non è soggetta all’obbligo di esercitare essa stessa la vigilanza diretta su un ente creditizio e, di conseguenza, non può esserle validamente contestata un’assenza di intervento. Pertanto, non si può ritenere che essa non abbia svolto correttamente il suo compito al riguardo.
Ne consegue che il fatto che la BCE non abbia deciso di esercitare essa stessa la vigilanza diretta sulla prima ricorrente non è idoneo a viziare di illegittimità la decisione impugnata.
Inoltre, si deve ricordare che, come risulta dai precedenti punti da 45 a 53, la circostanza che atti della MFSA che non sono stati adottati nell’ambito del procedimento che ha condotto all’adozione della decisione impugnata sarebbero illegittimi non è tale da viziare di illegittimità detta decisione in quanto non si tratta di atti preparatori della stessa.
Infine, per quanto riguarda l’affermazione delle ricorrenti secondo cui i problemi di reputazione della prima ricorrente sono principalmente dovuti alle dichiarazioni pubbliche e alle fughe di notizie provenienti dalla MFSA e dalla BCE, è sufficiente constatare che esse non identificano alcuna dichiarazione o fuga di notizie a sostegno della loro affermazione, cosicché tali fatti asseriti e le conseguenze che cercano di trarne non sono dimostrati.
Gli argomenti relativi alla violazione del principio nemo auditur devono pertanto essere respinti.
Ne consegue che il sesto motivo dev’essere respinto.
7.

Sul settimo motivo, vertente sulla violazione del diritto alla presunzione di innocenza
Secondo le ricorrenti, la BCE ha violato il diritto alla presunzione di innocenza della prima ricorrente fondandosi sull’atto di imputazione di cui trattasi senza aver esaminato i fatti relativi a tale atto e interpretandolo in maniera inesatta.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A tal riguardo, si deve ricordare che il principio della presunzione di innocenza, sancito all’articolo 6, paragrafo 2, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e all’articolo 48, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, costituisce un diritto fondamentale che conferisce ai singoli diritti di cui il giudice dell’Unione garantisce il rispetto (v. sentenza del 2 settembre 2009, El Morabit/Consiglio,
T‑37/07 e T‑323/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:296
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il rispetto della presunzione di innocenza implica che ogni persona accusata di un reato sia presunta innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata. Esso non osta all’adozione di misure che non abbiano lo scopo di avviare un procedimento penale a carico della persona interessata (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 13 settembre 2013, Anbouba/Consiglio,
T‑592/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:427
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il principio della presunzione di innocenza non osta quindi all’adozione di misure che non costituiscono una sanzione e non implicano alcuna accusa di natura penale (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 gennaio 2015, Gossio/Consiglio,
T‑406/13
, non pubblicata,
EU:T:2015:7
, punto
), nonché all’adozione di misure che non costituiscono una constatazione del fatto che un’infrazione è stata effettivamente commessa (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 18 maggio 2017, Makhlouf/Consiglio,
T‑410/16
, non pubblicata,
EU:T:2017:349
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre quindi verificare se, alla luce di tali principi, gli argomenti delle ricorrenti consentano di ritenere che la presunzione di innocenza della prima ricorrente sia stata violata.
In primo luogo, il mancato riesame dei fatti relativi all’atto di imputazione di cui trattasi non consente di ritenere che la presunzione di innocenza della prima ricorrente sia stata violata.
Infatti, la BCE ha chiaramente indicato nella decisione impugnata che l’atto di imputazione di cui trattasi conteneva asserzioni.
Non si può quindi ritenere che la decisione impugnata implicasse un’accusa di natura penale o costituisse una constatazione del fatto che era stata effettivamente commessa un’infrazione ai sensi della giurisprudenza richiamata ai precedenti punti 197 e 198.
In tali circostanze, il fatto che la BCE non abbia riesaminato i fatti contenuti nell’atto di imputazione di cui trattasi non è idoneo a dimostrare una violazione del principio della presunzione di innocenza.
A tal riguardo, occorre sottolineare che la vigilanza prudenziale, che mira ad assicurare la sana gestione degli enti creditizi e la tutela della solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro, persegue obiettivi diversi dagli obiettivi delle azioni penali, le quali mirano a sanzionare comportamenti puniti dalla legge.
Pertanto, l’elemento più importante da prendere in considerazione non è la fondatezza delle accuse contenute nell’atto di imputazione di cui trattasi, in merito alla quale la BCE non ha preso posizione, bensì le conseguenze di detti procedimenti sulla reputazione della prima ricorrente e del suo azionista unico nonché sulla solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’argomento delle ricorrenti secondo il quale la BCE non ha dimostrato che le presunte violazioni di requisiti prudenziali erano state effettivamente commesse, occorre rilevare che esso si confonde con gli errori di valutazione dedotti a sostegno del secondo e del quarto motivo.
Pertanto, tale argomento deve essere respinto per gli stessi motivi esposti ai precedenti punti da 62 a 134.
Ne consegue che il settimo motivo dev’essere respinto.
8.

Sull’ottavo motivo, vertente sulla violazione del principio della parità di trattamento
Le ricorrenti invocano una discriminazione derivante dal fatto che nessun’altra banca detenuta da un cittadino maltese i cui azionisti o dirigenti siano stati formalmente accusati è stata trattata allo stesso modo e dal fatto che la decisione impugnata non contiene alcuna analisi comparativa al riguardo.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
Occorre ricordare che il principio della parità di trattamento o di non discriminazione esige che situazioni simili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, a meno che un tale trattamento non sia oggettivamente giustificato (sentenza del 15 aprile 2010, Gualtieri/Commissione,
C‑485/08 P
,
EU:C:2010:188
, punto
).
A tal riguardo, le ricorrenti si limitano ad affermare che numerosi azionisti e perfino dirigenti di numerose banche sono stati formalmente accusati dalle autorità senza che ciò abbia influito sulla loro situazione, senza tuttavia fornire alcuna prova di una siffatta asserzione. Infatti, è sufficiente constatare che esse non hanno dimostrato che un’altra banca detenuta da un cittadino maltese e i cui azionisti o dirigenti siano stati formalmente accusati di reati finanziari fosse stata trattata in modo diverso.
Inoltre, dal principio della parità di trattamento non discende che la BCE sia tenuta, al fine di giustificare il rispetto di detto principio, a far figurare nella motivazione di ciascuna delle sue decisioni di natura prudenziale un’analisi comparativa che presenti, se del caso, altri enti che si trovano in una situazione simile e le misure che essa avrebbe deciso di adottare nei loro confronti.
Pertanto, anche l’argomento relativo alla mancanza di analisi comparativa nella decisione impugnata deve essere respinto.
Di conseguenza, l’ottavo motivo dev’essere respinto.
9.

Sul nono motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 e su uno sviamento di potere
Secondo le ricorrenti, la cronologia dell’adozione delle decisioni della MFSA e della BCE, la presunta formulazione di critiche e di false dichiarazioni da parte di un partito di opposizione e di taluni media, ma anche da parte della MFSA e dell’ABE, e le circostanze sospette della nomina della persona competente, nonché le circostanze del caso nel suo complesso e l’assenza di giustificazioni plausibili nella decisione impugnata, fornirebbero motivi per ritenere, in sostanza, che la MFSA non abbia esaminato in modo adeguato l’imputazione del sig. Sadr.
Le ricorrenti ne deducono che l’intenzione di essere considerata un’autorità di regolamentazione efficace nonché l’intenzione di creare un compito lucrativo per una società di consulenza con la quale la persona competente designata ha legami erano le vere motivazioni alla base delle misure della MFSA e, pertanto, della decisione impugnata, il che integrerebbe una violazione da parte della BCE del suo obbligo di indipendenza e uno sviamento di potere.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A tal riguardo, occorre rilevare che, in forza dell’articolo 19 del regolamento n. 1024/2013, la BCE e le autorità nazionali competenti che agiscono nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico agiscono in modo indipendente nell’assolvimento dei compiti loro affidati da detto regolamento. Quanto al considerando 75 di tale regolamento, esso enuncia che, per poter assolvere efficacemente i suoi compiti di vigilanza, la BCE dovrebbe esercitare i compiti di vigilanza attribuitile in piena indipendenza, in particolare libera da indebite influenze politiche e da qualsiasi ingerenza degli operatori del settore, che potrebbero comprometterne l’indipendenza operativa.
Occorre altresì ricordare che un atto è viziato da sviamento di potere solo se, in base ad indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, risulta adottato allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie (sentenza del 10 marzo 2005, Spagna/Consiglio,
C‑342/03
,
EU:C:2005:151
, punto
).
Occorre quindi verificare se gli argomenti delle ricorrenti consentano di ritenere che la decisione impugnata sia stata adottata in violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013 e se contengano indizi oggettivi, pertinenti e concordanti che tale decisione sia stata adottata allo scopo determinante di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie.
Anzitutto, occorre constatare che gli argomenti delle ricorrenti riguardano esclusivamente il perseguimento di obiettivi diversi dagli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui trattasi da parte della MFSA e un’asserita mancanza di indipendenza di tale autorità nazionale e che esse sostengono che siffatti elementi sono tali da viziare di illegittimità la decisione impugnata.
Tuttavia, anche supponendo che la MFSA sia venuta meno al suo obbligo di indipendenza e abbia perseguito obiettivi diversi dagli obiettivi dichiarati, non se ne può dedurre che la decisione impugnata sia inficiata dagli stessi vizi.
Infatti, in forza dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1024/2013, la BCE ha competenza esclusiva a rilasciare e revocare l’autorizzazione agli enti creditizi.
Le decisioni della BCE sono quindi adottate sulla base di una valutazione autonoma rispetto a quella della MFSA, in funzione dell’insieme delle circostanze pertinenti, compresi gli elementi contenuti nella decisione di proposta della MFSA.
Poiché ne deriva che la BCE non è tenuta a seguire la decisione di proposta della MFSA, le presunte violazioni della MFSA non possono configurare una mancanza di indipendenza da parte della BCE e, pertanto, costituire una violazione dell’articolo 19 e del considerando 75 del regolamento n. 1024/2013.
Inoltre, occorre constatare che le ricorrenti non forniscono alcun elemento idoneo a far apparire, sulla base di indizi oggettivi, pertinenti e concordanti, che la decisione impugnata sia stata adottata dalla BCE allo scopo esclusivo, o quanto meno determinante, di raggiungere fini diversi da quelli dichiarati o di eludere una procedura appositamente prevista dal Trattato per far fronte alle circostanze del caso di specie.
Inoltre, come risulta dall’analisi del secondo motivo, la decisione impugnata è stata adottata dalla BCE allo scopo di garantire la tutela e la solidità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro.
Le ricorrenti non hanno quindi dimostrato che la decisione impugnata perseguiva obiettivi diversi da quelli perseguiti dalla normativa pertinente.
Ne consegue che il nono motivo dev’essere respinto.
10.

Sul decimo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa e, in particolare, del diritto di essere sentiti
Anzitutto, le ricorrenti affermano che i diritti della difesa e il diritto di essere sentita della prima ricorrente sono stati violati, in quanto quest’ultima è stata privata della sua rappresentanza legale e di una rappresentanza effettiva a seguito della nomina della persona competente, la quale sarebbe stata considerata, nel corso del procedimento amministrativo, come l’unica rappresentante di detta ricorrente.
Le ricorrenti ne deducono che il diritto di essere sentita della prima ricorrente non è stato rispettato, essendo stato concesso alla persona competente, mentre avrebbe dovuto essere concesso agli amministratori di detta ricorrente.
Inoltre, gli amministratori della prima ricorrente non avrebbero accesso ai documenti e ai sistemi informatici detenuti da detta ricorrente, né alle sue risorse finanziarie, il che impedirebbe a quest’ultima di suffragare con prove le sue affermazioni sul suo valore e sul rispetto delle prescrizioni normative. Tale ricorrente non avrebbe neppure potuto e non potrebbe ancora finanziare la sua rappresentanza legale.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
A questo proposito, in primo luogo, bisogna ricordare che i diritti della difesa, tra i quali rientra il diritto di essere sentiti, rientrano nel novero dei diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione e sono sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali (v., in tal senso, sentenze del 23 settembre 2015, Cerafogli/BCE,
T‑114/13 P
,
EU:T:2015:678
, punto
e giurisprudenza ivi citata, e del 5 ottobre 2016, ECDC/CJ,
T‑395/15 P
, non pubblicata,
EU:T:2016:598
, punto
).
Il diritto di essere sentiti è tutelato non solo dagli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali, che garantiscono il rispetto dei diritti della difesa nonché del diritto ad un processo equo nell’ambito di qualsiasi procedimento giurisdizionale, ma anche dall’articolo 41 di quest’ultima, il quale garantisce il diritto a una buona amministrazione.
L’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali prevede quindi che il diritto ad una buona amministrazione comprende, in particolare, il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio (v., in tal senso, sentenza del 5 ottobre 2016, ECDC/CJ,
T‑395/15 P
, non pubblicata,
EU:T:2016:598
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il rispetto dei diritti della difesa esige che qualsiasi soggetto nei cui confronti possa essere adottata una decisione che arreca pregiudizio sia messo in grado di far conoscere utilmente il proprio punto di vista riguardo agli elementi addebitatigli per fondare la decisione controversa (v. in tal senso, sentenze del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punto
; del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio,
T‑228/02
,
EU:T:2006:384
, punto
, e del 19 gennaio 2016, Mitsubishi Electric/Commissione,
T‑409/12
,
EU:T:2016:17
, punto
).
A tal riguardo, occorre prendere in considerazione, cosa che del resto le ricorrenti non contestano, il fatto che la prima ricorrente ha ricevuto la lettera della BCE del 31 agosto 2018, nella quale quest’ultima l’ha invitata a presentare le sue osservazioni sul progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione, nonché la sua lettera del 13 settembre 2018, con la quale la BCE le ha concesso l’accesso al fascicolo del procedimento amministrativo, alle quali la prima ricorrente si è limitata a rispondere che confermava la sua opposizione alla decisione proposta.
Occorre anche tener conto del fatto che la prima ricorrente ha avuto a disposizione un termine complessivo di tre settimane per formulare le sue osservazioni sul progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione.
In tali circostanze, si deve ritenere che la prima ricorrente sia stata posta nelle condizioni di far conoscere utilmente il suo punto di vista in merito agli elementi posti a suo carico nella decisione impugnata.
In secondo luogo, per quanto riguarda gli argomenti delle ricorrenti secondo cui i diritti della difesa della prima ricorrente sono stati violati a causa dell’impossibilità, per i suoi amministratori, di remunerare il suo legale e di accedere alle sue risorse e informazioni, si deve constatare che tali circostanze derivano esclusivamente dalla designazione della persona competente, considerata nel corso del procedimento amministrativo come l’unica rappresentante di detta ricorrente, la quale rientra nella competenza esclusiva della MFSA in applicazione del diritto maltese.
Orbene, come risulta dai precedenti punti 45 e 46, una siffatta decisione nazionale di designazione di una persona competente non costituisce un atto, adottato da un’autorità nazionale competente, di avvio, preparatorio o di proposta non vincolante della decisione impugnata e non è quindi tale, in ogni caso, da viziare quest’ultima di illegittimità (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 19 dicembre 2018, Berlusconi e Fininvest,
C‑219/17
,
EU:C:2018:1023
, punto
).
In ogni caso, trattandosi di una decisione prevista dal diritto maltese e rientrante nella competenza della MFSA, la BCE non può essere considerata responsabile delle conseguenze che una siffatta decisione ha comportato.
Infatti, l’obbligo di rispettare il diritto di essere sentiti dei destinatari delle sue decisioni non implica, per un’istituzione, l’obbligo di accertarsi e di consentire che, in applicazione delle disposizioni di diritto nazionale, tali destinatari abbiano la possibilità di remunerare un avvocato e di avere accesso alle loro risorse al fine di poter esercitare il loro diritto di essere sentiti.
Se così non fosse, ciò significherebbe che le decisioni delle istituzioni dell’Unione potrebbero essere viziate da illegittimità per motivi connessi all’applicazione di norme di diritto nazionale, che non rientrano nella loro competenza, e sulla quale esse non hanno alcun controllo.
Non si può neppure validamente contestare alla BCE di non avere impedito alla MFS – in forza del suo potere generale di dare istruzioni alle autorità nazionali competenti nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico – di adottare la decisione, destinata a garantire il rispetto delle norme prudenziali, di nomina di una persona competente, al solo scopo di consentire agli amministratori della prima ricorrente di disporre dei suoi fondi al fine di remunerare il loro legale e di avere accesso a documenti e informazioni destinati a consentire loro di esercitare il loro diritto di essere sentiti.
Infatti, da un lato, la BCE non è tenuta ad alcun obbligo al riguardo, al di là dell’obbligo di raccogliere le osservazioni dei destinatari delle sue decisioni, e, dall’altro, se così fosse, la realizzazione degli obiettivi delle norme di vigilanza prudenziale nazionali e dell’Unione sarebbe compromessa.
Di conseguenza, le circostanze fatte valere dalle ricorrenti, quand’anche fossero dimostrate, non sono tali da viziare di illegittimità la decisione impugnata.
In tali circostanze, spetterebbe alle ricorrenti contestare la legittimità della designazione della persona competente a livello nazionale e, se del caso, delle decisioni di tale persona che hanno rifiutato di accogliere le loro domande di fondi destinati a remunerare il loro legale o le loro richieste di accesso a risorse o informazioni, se necessario, formulando una domanda di pronuncia pregiudiziale al fine di chiedere alla Corte di valutare se il diritto dell’Unione, in particolare il diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva, osti a siffatte decisioni o alla nomina di una persona competente.
La prima ricorrente poteva altresì, a condizione di soddisfare le condizioni richieste, chiedere l’accesso a documenti o informazioni presso la BCE, ma anche chiedere il gratuito patrocinio da parte del Tribunale o una domanda di misura di organizzazione del procedimento diretta ad ottenere documenti utili.
A tal riguardo, si deve altresì rilevare che, nonostante varie richieste di rinvio dei termini o dell’udienza e richieste di sospensione nel corso del presente procedimento, le ricorrenti non hanno presentato dinanzi al Tribunale prove attestanti che la prima ricorrente aveva intrapreso iniziative, nel corso del presente procedimento, presso la MFSA o i giudici maltesi al fine di consentire al suo legale di ottenere l’accesso a risorse o a documenti.
Ne consegue che il decimo motivo dev’essere respinto.
11.

Sull’undicesimo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
Secondo le ricorrenti, la decisione impugnata è stata adottata in violazione dell’obbligo di motivazione a causa del carattere superficiale e vago del suo ragionamento, il quale non consentirebbe di stabilire se quest’ultima fosse giustificata, di valutare la gravità della condotta asseritamente censurabile all’origine dell’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti e di verificare se detta condotta fosse censurabile sotto il profilo del diritto dell’Unione.
La BCE e la Commissione contestano tali argomenti.
Occorre ricordare che, in forza di una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha lo scopo, da un lato, di fornire all’interessato indicazioni sufficienti per giudicare se l’atto sia fondato oppure se sia eventualmente inficiato da un vizio che consente di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tale atto (sentenze del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punto
; del 29 settembre 2011, Elf Aquitaine/Commissione,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punto
, e del 6 settembre 2013, Iran Insurance/Consiglio,
T‑12/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:401
, punto
).
La motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in maniera chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v., sentenza del 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Consiglio e Paesi Bassi/Al-Aqsa,
C‑539/10 P e C‑550/10 P
,
EU:C:2012:711
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, anche se la motivazione di un atto dell’Unione, richiesta dall’articolo 296, secondo comma, TFUE, deve far apparire in maniera chiara e inequivoca l’iter logico seguito dall’autore dell’atto di cui trattasi, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni della misura adottata e alla Corte di esercitare il proprio controllo, non è però necessario che detta motivazione specifichi tutti gli elementi di diritto o di fatto pertinenti (sentenze del 19 novembre 2013, Commissione/Consiglio,
C‑63/12
,
EU:C:2013:752
, punto
, e del 16 giugno 2015, Gauweiler e a.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, punto
).
In primo luogo, occorre constatare che la decisione impugnata fa apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dalla BCE, di modo che la sua motivazione consente alla prima ricorrente di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo.
Infatti, dalla decisione impugnata risulta chiaramente che essa è stata motivata dall’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti per reati di natura finanziaria e dall’effetto negativo di tale imputazione sulla sua reputazione e sulla situazione finanziaria della prima ricorrente, i quali rimettevano in discussione l’obiettivo di garantire una gestione sana e prudente di tale ente creditizio.
Risulta altresì chiaramente che la revoca dell’autorizzazione della prima ricorrente è stata considerata proporzionata, per il motivo che tale misura era necessaria, alla luce delle difficoltà di finanziamento, della gravità delle violazioni e della mancanza di redditività della banca, risultante dall’imputazione del suo azionista e dalla lesione alla reputazione di quest’ultima, per garantire l’obiettivo del ripristino della legalità, di garantire la sua sana gestione, di limitare i rischi per i suoi depositanti e per i suoi creditori nonché i rischi per il mercato bancario maltese ed europeo.
Inoltre, l’obiettivo perseguito da tale revoca è stato considerato non idoneo ad essere conseguito mediante altre misure prudenziali o mediante la vendita a terzi della prima ricorrente a causa del danno alla sua reputazione, dell’assenza di valore e delle sue difficoltà di finanziamento e di liquidità.
Ciò premesso, l’argomento delle ricorrenti secondo cui il carattere superficiale e vago del ragionamento contenuto nella decisione impugnata non consente di stabilire se quest’ultima fosse giustificata dev’essere respinto.
In secondo luogo, le ricorrenti sostengono che la motivazione della decisione impugnata non consente di valutare la gravità della condotta asseritamente censurabile all’origine dell’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti e di verificare se detta condotta fosse censurabile.
Tuttavia, nella decisione impugnata viene precisato che l’atto di imputazione di cui trattasi riguarda reati finanziari, specificati, che sono considerati tali da suscitare seri dubbi quanto alla sua integrità quale azionista della prima ricorrente.
Inoltre, la decisione impugnata contiene un riferimento a link che rinviano a siti Internet ufficiali che consentono di prendere conoscenza dell’atto di imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti e del comunicato stampa pubblicato in tale occasione.
Poiché le accuse che hanno portato all’imputazione del sig. Sadr negli Stati Uniti sono indicate nella decisione impugnata e poiché quest’ultima rinvia all’atto di imputazione di cui trattasi, non si può ritenere che la motivazione di detta decisione non consenta di valutare la gravità del comportamento asseritamente censurabile all’origine di detta imputazione, contrariamente a quanto sostengono le ricorrenti.
Gli argomenti delle ricorrenti relativi all’impossibilità di valutare la gravità del comportamento asseritamente censurabile all’origine dell’accusa del sig. Sadr negli Stati Uniti e di verificare se detto comportamento fosse censurabile non possono quindi essere accolti.
Ne consegue che l’undicesimo motivo dev’essere respinto.
IV.

Sulle domande di sospensione, di misure di organizzazione del procedimento e di mezzi istruttori delle ricorrenti
In primo luogo, con lettera del 25 febbraio 2021, le ricorrenti hanno presentato una domanda di misura di organizzazione, istruttoria e di perizia diretta a dimostrare che, nel corso del procedimento dinanzi al Tribunale, le asserzioni contro il sig. Sadr erano state oggetto di un non luogo a procedere negli Stati Uniti.
La BCE e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni su tale domanda.
Occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la legittimità di un atto dell’Unione deve essere valutata in base agli elementi di fatto e di diritto esistenti alla data in cui tale atto è stato adottato (v. sentenza dell’11 maggio 2017, Svezia/Commissione,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punto
e giurisprudenza ivi citata), cosicché atti successivi all’adozione di una decisione non possono inficiarne la validità (sentenza del 17 ottobre 2019, Alcogroup e Alcodis/Commissione,
C‑403/18 P
,
EU:C:2019:870
, punti
e
).
Poiché le accuse contro il sig. Sadr sono state ritirate successivamente all’adozione della decisione impugnata, detto ritiro non era idoneo, in applicazione della giurisprudenza citata al precedente punto 272, a incidere sulla legittimità di detta decisione, di modo che non occorre accogliere la domanda delle ricorrenti.
In secondo luogo, con lettera del 21 maggio 2021, le ricorrenti hanno presentato una domanda di misura di organizzazione e istruttoria diretta a consentire loro di prendere posizione sulle conclusioni dell’avvocato generale Hogan nella causa Bank Melli Iran (
C‑124/20
,
EU:C:2021:386
), che riguardano l’interpretazione del regolamento n. 2271/96 come da ultimo modificato dal regolamento delegato 2018/1100.
La BCE e la Commissione hanno presentato le loro osservazioni su tale domanda.
A tal riguardo, occorre ricordare che, per le ragioni esposte al precedente punto 120, il regolamento n. 2271/96 non ha alcuna incidenza sul presente ricorso.
Infatti, la BCE non ha riconosciuto o reso esecutiva una decisione sanzionatoria ai sensi del regolamento n. 2271/96, poiché essa ha valutato l’onorabilità dell’azionista interessato come percepita dal mercato e gli attori interessati hanno reagito all’imputazione senza tener conto della sua fondatezza in applicazione del diritto dello Stato terzo interessato o del diritto dell’Unione.
Pertanto, la domanda delle ricorrenti non può essere accolta.
In terzo luogo, in una lettera del 21 febbraio 2021 le ricorrenti hanno chiesto una sospensione del procedimento al fine di «dare alla BCE e alla MFSA la possibilità di conformarsi alla nuova giurisprudenza maltese che conferma che l’accesso alla banca è una condizione preliminare ad una rappresentanza effettiva».
La BCE e la Commissione sono state sentite su tale domanda.
Orbene, poiché, come indicato ai precedenti punti 245 e 246, la BCE non ha alcun obbligo di conformarsi alla giurisprudenza maltese e la prima ricorrente non ha comunicato le iniziative intraprese dinanzi alla MFSA o alle autorità giurisdizionali maltesi, la sospensione del presente procedimento non può essere considerata come imposta dalla buona amministrazione della giustizia ai sensi dell’articolo 69, lettera d), del regolamento di procedura.
Tale domanda delle ricorrenti non può quindi essere accolta.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, il ricorso deve essere integralmente respinto.
V.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese sostenute dalla BCE, conformemente alla domanda di quest’ultima.
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Commissione sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Pilatus Bank plc e la Pilatus Holding Ltd. sopporteranno, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dalla Banca centrale europea (BCE).

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Van de Woude
Costeira
Kancheva
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 febbraio 2022.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.