CELEX: 62018CJ0826
Odesłanie prejudycjalne
Konwencja z Aarhus
Artykuł 9 ust. 2 i 3
Dostęp do wymiaru sprawiedliwości
Brak dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla członków społeczeństwa nienależących do zainteresowanej społeczności
Dopuszczalność skargi uzależniona od wcześniejszego udziału w procesie podejmowania decyzji

Przedstawiony w niniejszej sprawie wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus (Dania) w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (
Dz.U. 2005, L 124, s. 1
) (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporów między, odpowiednio, LB, osobą fizyczną, Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht i Stichting Leefbaar Buitengebied, stowarzyszeniami działającymi na rzecz ochrony praw zwierząt, a College van burgemeester en wethouders van de gemeente Echt-Susteren (radą gminy Echt-Susteren, Niderlandy, zwaną dalej „gminą Echt-Susteren”) w przedmiocie udzielonego przez tę gminę spółce Sebava BV pozwolenia na budowę budynku przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
W motywie osiemnastym konwencji z Aarhus wyrażono życzenie, aby społeczeństwo, w tym organizacje społeczne, miało dostęp do skutecznych mechanizmów prawnych, tak aby chronione były jego słuszne interesy, a prawo – egzekwowane.
Artykuł 2 tej konwencji, zatytułowany „Definicje”, stanowi w ust. 4, że termin „społeczeństwo” oznacza „jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy”.
Zgodnie z art. 2 ust. 5 wyrażenie „zainteresowana społeczność” oznacza „część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska”. W art. 2 ust. 5 uściślono dalej, że „dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie”.
Artykuł 3 ust. 5 konwencji z Aarhus przewiduje, że jej postanowienia nie naruszają prawa stron do utrzymania lub wprowadzenia, w miejsce środków przewidzianych w tej konwencji, środków przewidujących swobodniejszy dostęp do informacji, zwiększony udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz szerszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
Artykuł 6 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć”, zawiera w ust. 1–10 następujące postanowienia:
„1.   Każda ze stron:
a)
stosuje postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;
[…]
2.   Zainteresowana społeczność jest informowana, odpowiednio bądź poprzez publiczne ogłoszenie, bądź indywidualnie, na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska, i w sposób właściwy, terminowy i skuteczny, inter alia, o:
a)
planowanym przedsięwzięciu i treści wniosku, na podstawie którego decyzja ma być podjęta;
b)
rodzaju możliwych rozstrzygnięć lub projekcie decyzji;
c)
władzy publicznej właściwej do wydania decyzji;
d)
przewidywanej procedurze, w tym, w zakresie, w jakim taka informacja jest już dostępna [może zostać przekazana]:
(i)
wszczęciu postępowania;
(ii)
możliwości udziału społeczeństwa;
(iii)
czasie i miejscu przewidywanej rozprawy publicznej;
(iv)
władzy publicznej, u której można uzyskać stosowne informacje, oraz miejscu, gdzie te informacje są wyłożone do wglądu;
(v)
właściwej władzy publicznej lub jakimkolwiek innym organie publicznym, do których mogą być składane uwagi i zapytania, oraz terminach składania uwag i zapytań; oraz
(vi)
o tym, jakie informacje dotyczące ochrony środowiska odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia są dostępne; oraz
e)
fakcie, czy przedsięwzięcie podlega krajowemu lub transgranicznemu postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
3.   Procedury umożliwiające udział społeczeństwa zawierają rozsądne terminy dla różnych etapów, które zapewniają dostateczny okres […] na poinformowanie społeczeństwa, zgodnie z postanowieniami ustępu 2, i na przygotowanie się i skuteczne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska.
4.   Każda ze stron umożliwia udział społeczeństwa [od początku postępowania, to jest] na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne i aby udział społeczeństwa był skuteczny.
5.   Każda ze stron powinna, tam gdzie ma to zastosowanie, zachęcać przyszłych wnioskodawców, aby jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na podjęcie planowanego przedsięwzięcia rozpoznali zasięg zainteresowanej społeczności, rozpoczęli dyskusje i udzielili informacji dotyczących celów planowanego przedsięwzięcia.
6.   Każda ze stron zobowiązuje właściwe władze publiczne do udostępnienia zainteresowanej społeczności wglądu, na wniosek, jeśli tak przewiduje prawo krajowe, bezpłatnie i natychmiast, jak tylko staną się dostępne, do wszystkich informacji, istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa; nie narusza to prawa stron do nieujawniania niektórych informacji zgodnie z art. 4 ust. 3 i 4. Istotne informacje, udostępniane bez naruszenia postanowień artykułu 4, obejmują w szczególności:
a)
opis miejsca oraz fizycznej i technicznej charakterystyki planowanego przedsięwzięcia, wliczając w to oszacowanie spodziewanych odpadów i emisji;
b)
opis znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
c)
opis przewidzianych środków zmierzających do zapobieżenia lub do redukcji tych oddziaływań, w tym emisji;
d)
streszczenie powyższego w języku nietechnicznym;
e)
zarys ważniejszych wariantów alternatywnych rozważanych przez wnioskodawcę;
f)
zgodnie z krajowym ustawodawstwem, ważniejsze sprawozdania i opinie, będące w posiadaniu władzy publicznej w momencie, gdy zgodnie z ustępem 2 zainteresowana społeczność powinna być poinformowana.
7.   Procedury dotyczące udziału społeczeństwa pozwalają społeczeństwu na składanie, w formie pisemnej lub, jeśli ma to miejsce, na rozprawie publicznej lub przesłuchaniu z udziałem wnioskodawcy, wszelkich uwag, informacji, analiz i opinii, które uważa ono za odnoszące się do planowanego przedsięwzięcia.
8.   Każda ze stron zapewnia, że w decyzjach będą należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa.
9.   Każda ze stron zapewnia [również], że gdy tylko decyzja zostanie podjęta przez władzę publiczną, społeczeństwo zostanie niezwłocznie o niej poinformowane, zgodnie z odpowiednimi procedurami. Każda ze stron udostępnia społeczeństwu sentencję [tekst] decyzji wraz z przesłankami i ustaleniami, na których oparto [tę] decyzję.
10.   Każda ze stron zapewnia, że kiedy władza publiczna zmienia lub uaktualnia [zmieni lub uaktualni] warunki prowadzenia przedsięwzięć, o których mowa w ustępie 1, postanowienia ustępów od 2 do 9 niniejszego artykułu są stosowane mutatis mutandis i gdzie będzie to miało zastosowanie”.
Artykuł 9 konwencji z Aarhus, zatytułowany „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”, stanowi w ust. 2–4:
„2.   Każda ze stron zapewnia, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
a)
mający wystarczający interes; lub, alternatywnie,
b)
powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki, mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu lit. a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu lit. b).
Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.
3.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
4.   Dodatkowo i bez naruszania postanowień ustępu 1 procedury, o których mowa powyżej w ustępach 1, 2 i 3, przewidują odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, włączając w to, jeśli okaże się to potrzebne, wstrzymanie wykonania kwestionowanego działania, oraz są bezstronne, oparte na zasadzie równości, terminowe i niedyskryminacyjne ze względu na koszty. […]”.
Załącznik I do konwencji z Aarhus, zatytułowany „Lista działalności, o których mowa w art. 6 ustęp 1 lit. a)”, wymienia w pkt 15 lit. c) instalacje do intensywnej hodowli trzody chlewnej wyposażone w ponad 750 miejsc dla loch.
Prawo niderlandzkie
Zgodnie z art. 1:2 Algemene wet bestuursrecht (ogólnej ustawy w dziedzinie administracji, zwanej dalej „Awb”) „podmiot posiadający interes” oznacza każdą osobę, „której interesów decyzja bezpośrednio dotyczy”.
Z art. 3.10 Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht (ustawy zawierającej ogólne przepisy w dziedzinie prawa ochrony środowiska, zwanej dalej „Wabo”) wynika, że w celu wydania pozwolenia środowiskowego na działalność w zakresie budowy i modyfikacji instalacji w rozumieniu art. 2.1 ust. 1 lit. a) i e) Wabo należy zastosować sekcję 3.4 Awb, dotyczącą „jednolitego publicznego postępowania przygotowawczego” (zwanego dalej „postępowaniem przygotowawczym”).
W ramach tego postępowania art. 3.12 Wabo przewiduje, że każdy może zgłosić uwagi do projektu decyzji.
Zgodnie z art. 6:13 Awb jedynie podmioty posiadające interes, które przedstawiły uwagi w trakcie postępowania przygotowawczego, mogą odwołać się od decyzji przyjętej na końcu tego postępowania, chyba że nie można im racjonalnie zarzucać tego, że nie wzięły udziału w owym postępowaniu. Ponadto dopuszczalne są jedynie zarzuty skierowane przeciwko tym samym aspektom zaskarżonej decyzji, które zostały zakwestionowane w toku postępowania w sprawie jej przyjęcia.
Z art. 8:1 Awb wynika, że jedynie podmioty posiadające interes mogą wnieść odwołanie od decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
W dniu 13 października 2016 r. Sebava złożyła w gminie Echt-Susteren wniosek o pozwolenie na rozbudowę i zmianę zagospodarowania chlewni w Koningsbosch (Niderlandy) poprzez wybudowanie nowej chlewni dla 855 loch prośnych niekarmiących, zastąpienie w istniejących chlewniach 484 loszek 125 lochami prośnymi oraz budowę zadaszonego wybiegu dla loch.
Wniosek ten został objęty postępowaniem przygotowawczym, w ramach którego właściwy organ przyjmuje projekt decyzji w sprawie wniosku o pozwolenie, w przedmiocie którego mogą zostać przedstawione uwagi.
W tym kontekście gmina Echt-Susteren zdecydowała, że sprawozdanie w sprawie oddziaływania na środowisko nie jest wymagane.
Decyzja ta wraz z egzemplarzem dokumentacji zgłoszenia i innych powiązanych z nią załączników zostały udostępnione publicznie do wglądu w ratuszu. W
Staatscourant van het Koninkrijk der Nederlanden
(dzienniku urzędowym Królestwa Niderlandów) opublikowano stosowne ogłoszenie, w którym wskazano, że wspomnianą decyzję należy uznać za akt przygotowawczy w rozumieniu prawa niderlandzkiego i że w związku z tym nie może ona być przedmiotem skargi administracyjnej lub sądowej, chyba że narusza ona bezpośrednio interesy „podmiotu posiadającego interes”. Wniosek o pozwolenie oraz ogłoszenie projektu pozwolenia zostały również opublikowane w
Gemeenteblad van Echt-Susteren
(biuletynie gminny Echt-Susteren).
Decyzją z dnia 28 września 2017 r. gmina Echt-Susteren wydała wnioskowane pozwolenie środowiskowe.
LB, a także Stichting Varkens in Nood, Stichting Dierenrecht i Stichting Leefbaar Buitengebied wniosły do Rechtbank Limburg (sądu dla Limburgii, Niderlandy) skargi o uchylenie tego pozwolenia.
Co się tyczy skargi wniesionej przez LB, sąd odsyłający stoi na stanowisku, że należy ją odrzucić jako niedopuszczalną ze względu na to, iż LB nie spełnia przesłanek uznania jej za „podmiot posiadający interes” w rozumieniu niderlandzkiego prawa administracyjnego, ponieważ nie mieszka ona w pobliżu miejsca realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w postępowaniu głównym, lecz w odległości około dwudziestu kilometrów od niego, a zatem nie dotykają jej osobiście skutki wywierane przez to przedsięwzięcie na środowisko. Sąd odsyłający wskazuje, że fakt, iż LB jest lekarzem weterynarii, nie wystarcza do uznania jej osobistego interesu oraz że inna działalność i cechy, na które się powołała, zostały wskazane zbyt późno, po upływie terminu do wniesienia skargi.
Sąd odsyłający dodaje, że skarga wniesiona przez LB może zostać odrzucona jako niedopuszczalna również ze względu na to, że skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu przygotowawczym uwag w przedmiocie rzeczonego projektu.
LB twierdzi, że należy jej przyznać status „podmiotu posiadającego interes” w rozumieniu prawa niderlandzkiego i nie można racjonalnie zarzucić jej, że nie przedstawiła uwag w toku postępowania przygotowawczego, biorąc pod uwagę nieprawidłowości, jakich dopuszczono się w trakcie tego postępowania. W szczególności nie wskazano, że projekt dotyczył rozbudowy chlewni, a do przestawienia uwag wezwano jedynie „podmioty posiadające interes”.
W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z konwencją z Aarhus ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości wyłącznie do „podmiotów posiadających interes” w rozumieniu prawa krajowego.
Sąd ten zastanawia się w szczególności, czy art. 9 ust. 2 tej konwencji należy interpretować w ten sposób, że wymaga on, aby osoby, które – jak LB – nie są uważane za „podmioty posiadające interes” w rozumieniu prawa krajowego i nie należą do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu konwencji z Aarhus, mogły jednak, jako członkowie „społeczeństwa” w rozumieniu tej konwencji, powoływać się przed sądem na ewentualne naruszenia praw przyznanych im w art. 6 ust. 3 i 7–9 tej konwencji, które odnoszą się do „społeczeństwa” a nie tylko do „zainteresowanej społeczności”.
Jeżeli chodzi o będące skarżącymi w postępowaniu głównym stowarzyszenia ochrony środowiska, sąd odsyłający stoi na stanowisku, że są one „podmiotami posiadającymi interes” w rozumieniu prawa krajowego, ponieważ dobrostan i ochrona zwierząt należą do ich statutowych celów i wykazano w wystarczającym stopniu, że realizują one konkretne działania w tym zakresie.
Sąd ten uważa jednak, że skargę tych stowarzyszeń należy odrzucić jako niedopuszczalną ze względu na to, że nie uczestniczyły one w postępowaniu przygotowawczym.
Sąd odsyłający zastanawia się jednak, czy ta przesłanka dopuszczalności jest zgodna z prawem Unii, a w szczególności z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus.
Sąd ten zastanawia się również nad zgodnością z tym postanowieniem przepisu prawa niderlandzkiego, który stanowi, że niedopuszczalne są zarzuty niedotyczące tych aspektów projektu decyzji, które zostały zakwestionowane w ramach postępowania przygotowawczego.
W tych okolicznościach Rechtbank Limburg (sąd dla Limburgii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się ono całkowitemu wyłączeniu prawa dostępu społeczeństwa (public) (każdego) do wymiaru sprawiedliwości, jeżeli nie jest to zainteresowane społeczeństwo (public concerné – podmiot posiadający interes)?
Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź twierdząca:
2)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, że społeczeństwo (public – każdy) powinno mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w przypadku domniemanego naruszenia obowiązujących dla tego społeczeństwa wymogów formalnych i prawa do udziału w podejmowaniu decyzji, o których mowa w art. 6 tej konwencji?
Czy ma przy tym znaczenie, że zainteresowane społeczeństwo (public concerné – podmiot posiadający interes) posiada w tym zakresie dostęp do wymiaru sprawiedliwości i może również podnosić przed sądem zarzuty materialne?
3)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono temu, aby dostęp zainteresowanej społeczności (public concerné – podmiotów posiadających interes) do wymiaru sprawiedliwości został uzależniony od tego, czy skorzystano z prawa do udziału w podejmowaniu decyzji w rozumieniu art. 6 tej konwencji?
Jeżeli na pytanie trzecie zostanie udzielona odpowiedź przecząca:
4)
Czy prawo Unii, a w szczególności art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ono takiemu uregulowaniu krajowemu, które pozbawia zainteresowaną społeczność (public concerné – podmiot posiadający interes) dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie zaskarżenia decyzji, jeżeli można jej w sposób uzasadniony zarzucić, że nie zgłosiła uwag do (części) projektu decyzji?
Jeżeli na pytanie czwarte zostanie udzielona odpowiedź przecząca:
5)
Czy oceny tego, co należy rozumieć przez sformułowanie »któremu można w sposób racjonalny zarzucić«, dokonuje wyłącznie sąd krajowy na podstawie okoliczności danego przypadku, czy też powinien on przy tym brać pod uwagę określone gwarancje prawa Unii?
6)
W jakim stopniu odpowiedź na pytania [od trzeciego do piątego] będzie odmienna w odniesieniu do społeczeństwa (public) (każdego), jeśli nie jest to zainteresowana społeczność (public concerné – podmioty posiadające interes)?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy przeanalizować łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, stoją na przeszkodzie temu, by członkowie „społeczeństwa”, do którego odnosi się art. 2 ust. 4 tej konwencji, nie mieli, jako tacy, dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu zakwestionowania decyzji wchodzącej w zakres stosowania art. 6 tej konwencji.
Na wstępie należy stwierdzić, że przedsięwzięcie, o którym mowa w postępowaniu głównym, wchodzi w zakres stosowania konwencji z Aarhus.
Sąd odsyłający słusznie powołuje się bowiem na art. 6 ust. 1 lit. a) tej konwencji w związku z pkt 15 załącznika I do tej konwencji, który poddaje instalacje do intensywnej hodowli świń wyposażone w ponad 750 miejsc dla loch, procedurze wydawania pozwoleń, w której może uczestniczyć „zainteresowana społeczność”.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego i zgodnie z celem polegającym na przyznaniu „zainteresowanej społeczności” szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, aby członkowie tej społeczności mający wystarczający interes lub, alternatywnie, powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli prawo krajowe wymaga tego jako przesłanki, mieli dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem w celu zakwestionowania legalności każdej decyzji wchodzącej w zakres art. 6 konwencji i, jeśli przewiduje tak prawo krajowe, innych istotnych postanowień tego aktu.
Uczestnicy pisemnego etapu postępowania przed Trybunałem słusznie zwrócili uwagę, że art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus dotyczy jedynie „zainteresowanej społeczności”, która została zdefiniowana w art. 2 ust. 5 tej konwencji jako część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska. Ten ostatni przepis stanowi, że do celów tej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie.
Artykuł 9 ust. 2 konwencji z Aarhus ma zatem na celu nie przyznanie prawa do zaskarżania decyzji i innych aktów wchodzących w zakres stosowania art. 6 tej konwencji, dotyczących przedsięwzięć, w odniesieniu do których przewidziano udział społeczeństwa w procesie podejmowaniu decyzji, ogółowi społeczeństwa, lecz zagwarantowanie tego prawa jedynie członkom „zainteresowanej społeczności”, którzy spełniają określone warunki.
Wykładnię tę potwierdza struktura art. 9 konwencji z Aarhus, ponieważ ust. 3 tego artykułu ustanawia z kolei bardziej ograniczony tryb dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla członków „społeczeństwa” w ogólności, odzwierciedlając w ten sposób system przewidziany w tej konwencji, który wprowadza wyraźne rozróżnienie między „społeczeństwem” w ogólności a „zainteresowaną społecznością”, której dotyczy dany akt lub działanie.
Szczególne prawa proceduralne przewidziane są zatem w odniesieniu do członków zainteresowanej społeczności, gdyż tylko ich co do zasady wzywa się do udziału w procesie podejmowania decyzji, jako że należą do kręgu osób – którego ustalenie w sposób racjonalny i zgodny z celem, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jest zadaniem państw członkowskich – na które planowany akt lub działanie wywiera lub może wywrzeć wpływ.
Prawdą jest, że w art. 6 konwencji z Aarhus wielokrotnie posłużono się terminem „społeczeństwo”. Jednakże z całościowej lektury tego artykułu wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do „zainteresowanej społeczności”, czyli jedynie do tej społeczności, której udział w procesie podejmowania decyzji jest wymagany.
O ile bowiem wymogi zawarte w art. 6 ust. 2 lit. d) ppkt (ii) i (iv) tej konwencji odnoszą się konkretnie do informacji dotyczących „społeczeństwa”, o tyle z art. 6 ust. 2 akapit pierwszy tej konwencji wyraźnie wynika, że ustanowione w nim prawo do informacji jest zagwarantowane wyłącznie dla „zainteresowanej społeczności”.
Wskazując ponadto, że należy ustanowić rozsądne ramy czasowe na poinformowanie społeczeństwa w rozumieniu art. 6 ust. 2 konwencji z Aarhus oraz na przygotowanie i efektywne uczestniczenie przez społeczeństwo w całym procesie podejmowania decyzji, art. 6 ust. 3 tej konwencji potwierdza, że poszczególne etapy procedury umożliwiającej udział społeczeństwa mają zastosowanie wyłącznie do zainteresowanej społeczności.
Ponadto, o ile w art. 6 ust. 4 i 7 rzeczonej konwencji wspomniano również o „społeczeństwie”, o tyle postanowienia te mają jedynie na celu określenie konkretnych warunków procedury umożliwiającej udział społeczeństwa, a mianowicie chwili, w której procedurę tę należy zorganizować, oraz dokładnej formy tego udziału, a nie określenie zakresu prawa społeczeństwa do udziału w określonych procedurach.
Analizę tę potwierdza fakt, że prawo do udziału w procesie podejmowania decyzji nie może być skuteczne, jeśli zainteresowanemu nie przysługuje ponadto prawo do bycia poinformowanym o przedsięwzięciu i planowanym postępowaniu, ani prawo dostępu do dokumentów informacyjnych, które to prawa zostały przecież wyraźnie przyznane wyłącznie członkom zainteresowanej społeczności w art. 6 ust. 2 i 6 konwencji z Aarhus.
Należy ponadto zauważyć, że wykładnia art. 6 konwencji z Aarhus odmienna od tej, o której wspomniano w pkt 39 niniejszego wyroku, prowadziłaby do pozbawienia skuteczności (effet utile) rozróżnienia między trybami dostępu do sądu przewidzianymi odpowiednio w art. 9 ust. 2 i 3 tej konwencji, poprzez rozszerzenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości na całe „społeczeństwo”, tak aby mogło ono powoływać się na prawa wynikające z tego artykułu.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus ma właśnie na celu zapewnienie dostępu do sądu w celu zakwestionowania aktu lub decyzji, które wchodzą w zakres stosowania art. 6 tej konwencji, wyłącznie „zainteresowanej społeczności”, spełniającej określone warunki.
Wynika z tego, z zastrzeżeniem ustaleń faktycznych, których powinien dokonać sąd odsyłający, że osoba taka jak LB, która nie należy do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu konwencji z Aarhus, nie może powoływać się na naruszenie art. 9 ust. 2 tej konwencji ze względu na to, że nie ma dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym.
Jednakże dostęp takiej osoby do wymiaru sprawiedliwości powinien podlegać innemu reżimowi, w sytuacji gdy prawo krajowe państwa członkowskiego przyznaje społeczeństwu mające szerszy zakres prawo do udziału w procesie podejmowania decyzji, w szczególności prawo do bycia poinformowanym o przedsięwzięciu w sposób skuteczny i terminowy, na co zezwala art. 3 ust. 5 konwencji z Aarhus, na mocy którego strony tej konwencji mogą wprowadzić do krajowego porządku prawnego przepisy korzystniejsze niż te przewidziane w konwencji, takie jak przepisy zapewniające zwiększony udział społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji, o którym mowa w art. 6 konwencji.
W takim przypadku sądowe środki zaskarżenia wnoszone na podstawie tych przepisów wchodzą w zakres art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, który przewiduje, że bez uszczerbku dla procedur odwoławczych, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, każda ze stron tej konwencji zapewnia, aby „członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym” mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.
Środki zaskarżenia, o których mowa w art. 9 ust. 3 rzeczonej konwencji, mogą zatem podlegać „kryteriom”, z czego wynika, że państwa członkowskie mogą – w ramach uprawnień dyskrecjonalnych, które im w tym względzie pozostawiono – przyjąć przepisy proceduralne dotyczące przesłanek, które należy spełnić dla wniesienia takich środków (zob. podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, pkt
).
Tymczasem Trybunał orzekł już, że prawo do wniesienia skargi przewidziane w tym przepisie zostałoby pozbawione wszelkiej skuteczności (effet utile), gdyby przez wprowadzenie takich kryteriów niektóre kategorie „członków społeczeństwa” zostały całkowicie pozbawione prawa do wniesienia środka zaskarżenia (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, pkt
,
; a także z dnia 3 października 2019 r., Wasserleitungsverband Nördliches Burgenland i in.,
C‑197/18
,
EU:C:2019:824
, pkt
).
Wynika z tego, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus stoi na przeszkodzie temu, by członkowie „społeczeństwa” w rozumieniu tej konwencji nie mogli w żaden sposób uzyskać dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu powołania się na mające szerszy zakres prawa do udziału w procesie podejmowania decyzji, przyznane przez przyjęte przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.
W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by członkowie „społeczeństwa”, do którego odnosi się art. 2 ust. 4 tej konwencji, nie mieli, jako tacy, dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu zakwestionowania decyzji wchodzącej w zakres stosowania art. 6 tej konwencji. Natomiast art. 9 ust. 3 rzeczonej konwencji stoi na przeszkodzie temu, by osoby te nie mogły uzyskać dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu powołania się na mające szerszy zakres prawa do udziału w procesie podejmowania decyzji, przyznane tylko przez przyjęte przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.
W przedmiocie pytań od trzeciego do szóstego
W świetle sporów w postępowaniach głównych i odpowiedzi udzielonej na pytania pierwsze i drugie należy stwierdzić, że pytania od trzeciego do szóstego dotyczą skarg wniesionych przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu art. 2 ust. 5 konwencji z Aarhus, do której odnosi się art. 9 ust. 2 konwencji, a także skargi wniesionej przez członka „społeczeństwa” w rozumieniu art. 2 ust. 4 konwencji, do którego odnosi się jej art. 9 ust. 3.
Należy zatem uznać, że poprzez pytania od trzeciego do szóstego sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus i art. 9 ust. 3 tej konwencji stoją na przeszkodzie temu, by dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, które zostały wniesione odpowiednio przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” oraz przez członka „społeczeństwa”, w wypadku wskazanych organizacji na podstawie art. 6 tej konwencji, a w wypadku tego członka „społeczeństwa” na podstawie przyjętego przez dane państwo członkowskie prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska, została uzależniona od udziału tych podmiotów w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, chyba że nie można im w sposób racjonalny zarzucić tego, że nie uczestniczyły w owym postępowaniu. Sąd ten zmierza również do ustalenia, czy wskazane przepisy stoją na przeszkodzie temu, by za dopuszczalne uznać jedynie te zarzuty, które dotyczą tych aspektów zaskarżonej decyzji, które były przedmiotem uwag skarżącego przedstawionych w toku owego postępowania.
Z orzecznictwa Trybunału wynika, że członkowie zainteresowanej społeczności w rozumieniu konwencji z Aarhus powinni mieć możliwość zaskarżenia przed sądem aktów, o których mowa w art. 9 ust. 2 tej konwencji, niezależnie od roli, jaką mogli odegrać przy rozpatrywaniu wniosku, i że w związku z tym strony tej konwencji nie mogą uznać, że taki środek zaskarżenia jest niedopuszczalny ze względu na to, iż skarżący brał udział w procesie podejmowania zaskarżonej decyzji i mógł przedstawić przy tej okazji swój punkt widzenia [zob. podobnie, w odniesieniu do podobnych przepisów dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (
Dz.U. 1985, L 175, s. 40
), wyrok z dnia 15 października 2009 r., Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening,
C‑263/08
,
EU:C:2009:631
, pkt
,
].
Udział w procesie podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska naturalnego w okolicznościach przewidzianych w rzeczonej konwencji różni się bowiem od sądowego środka zaskarżenia i ma inny cel niż ów środek, który w razie potrzeby może zostać wniesiony od decyzji wydanej w wyniku tego procesu, wobec czego udział w nim nie ma wpływu na warunki wniesienia wspomnianego środka zaskarżenia (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2009 r., Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening,
C‑263/08
,
EU:C:2009:631
, pkt
).
Ponadto, co się tyczy w szczególności stowarzyszeń działających na rzecz ochrony środowiska, należy przypomnieć, że art. 9 ust. 2 akapit drugi zdania drugie i trzecie konwencji z Aarhus przewiduje, iż organizacje pozarządowe spełniające wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 5 tej konwencji, należy uznać za mające wystarczający interes albo uprawnienia, które mogą być przedmiotem naruszeń, w zależności od tego, czy ustawodawstwo krajowe odwołuje się do pierwszej, czy też do drugiej z tych przesłanek dopuszczalności.
Wreszcie należy stwierdzić, że cel polegający na zapewnieniu „szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości”, o którym mowa w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, oraz poszanowanie skuteczności (effet utile) tego przepisu nie byłyby zapewnione przez przepisy, które uzależniałyby dopuszczalność skargi wniesionej przez organizację pozarządową od roli, jaką mogła ona odegrać na etapie udziału w procesie podejmowania decyzji, nawet jeśli ów etap nie ma takiego samego celu jak wniesienie środka zaskarżenia do sądu, a ocena przedsięwzięcia prezentowana przez tego rodzaju organizację może się zmieniać w zależności od wyniku tego procesu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2009 r., Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening,
C‑263/08
,
EU:C:2009:631
, pkt
,
,
).
Z powyższego wynika, że art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus stoi na przeszkodzie temu, by dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, do których odnosi się to postanowienie i które są wnoszone przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu konwencji z Aarhus, była uzależniona od ich udziału w procesie decyzyjnym, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji.
Okoliczność, że na podstawie prawa krajowego analizowanego w postępowaniu głównym warunek ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy nie można w sposób racjonalny zarzucić tym organizacjom, że nie uczestniczyły one we wspomnianym procesie, nie może uzasadniać odmiennego rozwiązania, ponieważ niespełnienie warunku wcześniejszego udziału w procesie podejmowania decyzji wystarcza co do zasady do tego, aby uniemożliwić owym organizacjom wniesienie sądowego środka zaskarżenia.
Rozwiązanie byłoby natomiast odmienne, gdyby ów środek zaskarżenia został wniesiony przez członka „społeczeństwa” w wykonaniu mających szerszy zakres praw do udziału w procesie podejmowania decyzji, przyznanych tylko przez przyjęte przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.
W takim przypadku, jak wynika z pkt 48 niniejszego wyroku, należałoby zastosować art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, który reguluje w sposób bardziej elastyczny zakres swobody przysługującej stronom tej konwencji.
Z orzecznictwa Trybunału wynika zatem, że przepis ten – w odniesieniu do środków zaskarżenia, których dotyczy – co do zasady nie sprzeciwia się uzależnieniu ich dopuszczalności od warunku, by skarżący podniósł swoje zastrzeżenia we właściwym czasie już w toku postępowania administracyjnego, gdyż taka reguła może pozwolić na szybsze określenie spornych kwestii i, w razie potrzeby, na ich rozstrzygnięcie w toku postępowania administracyjnego, dzięki czemu wnoszenie środka zaskarżenia do sądu nie będzie już konieczne (zob. podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, pkt
–
).
W tych okolicznościach, niezależnie od tego, że warunek ten, jako warunek wstępny wniesienia środka zaskarżenia do sądu, stanowi ograniczenie prawa do skutecznego środka prawnego przed sądem w rozumieniu art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), Trybunał uznał, że taki warunek może być uzasadniony, zgodnie z art. 52 ust. 1 karty, tylko wtedy, gdy został on przewidziany ustawą, szanuje istotę rzeczonego prawa, jest konieczny – z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności oraz faktycznie odpowiada uznawanym przez Unię Europejską celom interesu ogólnego lub potrzebie ochrony praw i wolności innych osób (zob. podobnie wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, pkt
).
Tymczasem w niniejszej sprawie, niezależnie od tego, czy należy zastosować art. 47 karty do sądowego środka zaskarżenia, który dotyczyłby jedynie mających szerszy zakres praw do udziału w procesie podejmowania decyzji przyznanych tylko przez przepisy prawa krajowego, wydaje się, że przesłanki wymienione w poprzednim punkcie niniejszego wyroku są w każdym razie spełnione.
Z postanowienia odsyłającego wynika bowiem, że przesłanka dopuszczalności skargi dotycząca wcześniejszego udziału w procesie podejmowania decyzji jest przewidziana ustawą w rozumieniu art. 47 karty. Warunek ten szanuje ponadto zasadniczą treść ustanowionego w tym artykule prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej, ponieważ nie podważa tego prawa jako takiego, lecz wymaga jedynie przeprowadzenia dodatkowego etapu postępowania w celu jego wykonania (zob. w tym celu wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, pkt
). Odpowiada on ponadto celowi interesu ogólnego przypomnianemu w pkt 63 niniejszego wyroku i nie wydaje się, aby istniała oczywista dysproporcja pomiędzy tym celem a ewentualnymi niedogodnościami spowodowanymi przez obowiązek wzięcia udziału w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2017 r., Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, pkt
,
,
).
Okoliczność, że warunek ten nie jest stosowany w sytuacji, gdy skarżącemu nie można racjonalnie zarzucić braku udziału w procesie podejmowania decyzji, może ponadto spełniać wymóg proporcjonalności, ponieważ jest on oceniany na podstawie okoliczności danej sprawy.
Wreszcie nie wydaje się konieczne ustalenie, czy art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus stoi na przeszkodzie temu, by przed sądem mogły być podnoszone jedynie zarzuty dotyczące tych aspektów zaskarżonej decyzji, które były przedmiotem uwag przedstawionych przez skarżących w toku tego postępowania, ponieważ skarżący w postępowaniu głównym i tak nie uczestniczyli w postępowaniu przygotowawczym.
W świetle powyższych rozważań na pytania od trzeciego do szóstego należy odpowiedzieć, że art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, do których odnosi się to postanowienie i które są wnoszone przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu art. 2 ust. 5 tej konwencji, była uzależniona od udziału owych organizacji w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, nawet jeśli warunek ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy organizacjom tym nie można w sposób racjonalny zarzucić tego, iż nie uczestniczyły we wspomnianym postępowaniu. Natomiast art. 9 ust. 3 rzeczonej konwencji nie stoi na przeszkodzie temu, aby dopuszczalność sądowego środka zaskarżenia, do którego odnosi się to postanowienie, została uzależniona od udziału skarżącego w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, chyba że w świetle okoliczności sprawy nie można mu w sposób racjonalny zarzucić, że nie uczestniczył w tym postępowaniu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus (Dania) w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie temu, by członkowie „społeczeństwa”, do którego odnosi się art. 2 ust. 4 tej konwencji, nie mieli, jako tacy, dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu zakwestionowania decyzji wchodzącej w zakres stosowania art. 6 tej konwencji. Natomiast art. 9 ust. 3 rzeczonej konwencji stoi na przeszkodzie temu, by osoby te nie mogły uzyskać dostępu do wymiaru sprawiedliwości w celu powołania się na mające szerszy zakres prawa do udziału w procesie podejmowania decyzji, przyznane tylko przez przyjęte przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego w dziedzinie ochrony środowiska.

2)
Artykuł 9 ust. 2 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją 2005/370 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by dopuszczalność sądowych środków zaskarżenia, do których odnosi się to postanowienie i które są wnoszone przez organizacje pozarządowe należące do „zainteresowanej społeczności” w rozumieniu art. 2 ust. 5 tej konwencji, była uzależniona od udziału owych organizacji w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, nawet jeśli warunek ten nie ma zastosowania, w sytuacji gdy organizacjom tym nie można w sposób racjonalny zarzucić tego, iż nie uczestniczyły we wspomnianym postępowaniu. Natomiast art. 9 ust. 3 rzeczonej konwencji nie stoi na przeszkodzie temu, aby dopuszczalność sądowego środka zaskarżenia, do którego odnosi się to postanowienie, została uzależniona od udziału skarżącego w postępowaniu przygotowawczym prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji, chyba że w świetle okoliczności sprawy nie można mu w sposób racjonalny zarzucić, że nie uczestniczył w tym postępowaniu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.