CELEX: 62016CJ0129
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
Vide
LESD 191. un 193. pants
Direktīva 2004/35/EK
Piemērojamība ratione materiae
Gaisa piesārņojums, nelikumīgi sadedzinot atkritumus
“Piesārņotājs maksā” princips
Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēta solidāra atbildība zemes īpašniekam, uz kuras ir radīts piesārņojums, un piesārņotājam

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par to, kā interpretēt LESD 191. un 193. pantu, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 21. aprīļa Direktīvu 2004/35/EK par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu (
OV 2004, L 143, 56. lpp.
).
Šis lūgums ir iesniegts saistībā ar tiesvedību starp
Túrkevei
Tejtermelő

Kft
. (turpmāk tekstā – “
TTK
”) un
Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség
(Valsts Vides un dabas aizsardzības inspekcija, Ungārija; turpmāk tekstā – “inspekcija”) saistībā ar
TTK
uzlikto naudas sodu par nelikumīgu atkritumu sadedzināšanu, kas ir notikusi uz tai piederošas zemes un izraisījusi gaisa piesārņojumu.
Atbilstošās tiesību normas
Savienības tiesības
Direktīva 2004/35 tika pieņemta, pamatojoties uz EKL 175. panta 1. punktu, kurš ir kļuvis par LESD 192. panta 1. punktu un kurā ir paredzētas lēmumu pieņemšanas Eiropas Savienībā procedūras, lai sasniegtu LESD 191. panta 1. punktā minētos mērķus vides jomā.
Direktīvas 2004/35 preambulas 1., 2., 4., 13., 18., 20. un 24. apsvērums ir izteikti šādi:
“(1)
Pašlaik Kopienā ir daudz piesārņotu vietu, kas rada nopietnus draudus veselībai, un pēdējās desmitgadēs dramatiski palielinājušies bioloģiskās daudzveidības zudumi. Bezdarbības dēļ varētu rasties aizvien pieaugošs teritorijas piesārņojums un lielāki bioloģiskās daudzveidības zudumi nākotnē. Videi nodarītā kaitējuma novēršana un atlīdzināšana, ciktāl tas iespējams, ir ieguldījums Līgumā noteikto Kopienas vides politikas mērķu un principu īstenošanā. Lemjot par to, kā atlīdzināt kaitējumu videi, jāņem vērā vietējie apstākļi.
(2)
Videi nodarītā kaitējuma novēršana un atlīdzināšana īstenojama, atbalstot principu “piesārņotājs maksā”, kas noteikts Līgumā, un atbilstīgi ilgtspējīgas attīstības principam. Lai mudinātu uzņēmējus veikt pasākumus un izstrādāt praksi, kas līdz minimumam samazina vides postījumu risku tā, lai to finansiālā atbildība tiktu samazināta, šīs direktīvas pamatprincips tādēļ ir šāds – uzņēmējam, kura darbība rada kaitējumu videi vai tiešus šāda kaitējuma draudus, ir jābūt materiāli atbildīgam.
[..]
(4)
Kaitējums videi ietver arī kaitējumu, ko izraisījušas vielas, kas pārvietojas pa gaisu, ciktāl tās rada kaitējumu ūdenim, zemei vai aizsargājamajām sugām vai dabiskajiem biotopiem.
[..]
(13)
Ar atbildības mehānisma starpniecību nevar atlīdzināt visu veidu kaitējumu videi. Lai šis mehānisms būtu efektīvs, ir jābūt vienam vai vairākiem identificējamiem piesārņotājiem, kaitējumam jābūt konkrētam un aprēķināmam, un jānosaka cēloņsakarība starp kaitējumu un identificēto piesārņotāju vai piesārņotājiem. Tādēļ atbildība nav piemērots instruments, lai tiktu galā ar plašu, izkliedēta rakstura piesārņojumu, ja nav iespējams saistīt nelabvēlīgo ietekmi uz vidi ar noteiktu individuālo darītāju darbību vai bezdarbību.
[..]
(18)
Saskaņā ar principu – “piesārņotājs maksā” – uzņēmējs, kas izraisījis kaitējumu videi vai radījis tiešus šāda kaitējuma draudus, principā sedz vajadzīgo aizsargpasākumu vai stāvokļa izlabošanas pasākumu izmaksas. Gadījumā, ja kompetentā iestāde uzņēmēja vietā rīkojas pati vai ar trešās personas starpniecību, minētajai iestādei jānodrošina, lai tai radušās izmaksas tiktu piedzītas no uzņēmēja. Ir lietderīgi arī paredzēt, ka uzņēmējiem jāsedz videi nodarītā kaitējuma novērtēšanas izmaksas un – piemērotā gadījumā – izmaksas, kas radušās par nenovēršanu šāda kaitējuma draudu novērtēšanu.
[..]
(20)
Uzņēmējam nav jāsedz izmaksas par aizsardzības vai stāvokļa izlabošanas darbībām, kas veiktas saskaņā ar šo direktīvu, gadījumos, kad attiecīgais kaitējums vai tieši tā draudi radies tādu notikumu rezultātā, kas ir ārpus uzņēmēja kontroles. Dalībvalstis drīkst atļaut, ka uzņēmēji, kuri nav pieļāvuši kļūdu vai nolaidību, nesedz stāvokļa izlabošanas pasākumu izmaksas tad, ja minētais kaitējums ir radies tieši atļautu emisiju vai gadījumu rezultātā vai ja laikā, kad notika gadījums vai emisija, nav bijusi zināma kaitējuma rašanās iespēja.
[..]
(24)
Nodrošinot, lai attiecīgo uzņēmēju un citu ieinteresēto personu likumīgās intereses būtu atbilstoši aizsargātas, jānodrošina efektīvu īstenošanas un izpildes līdzekļu pieejamība. Kompetentajām iestādēm jābūt atbildīgām par īpašiem uzdevumiem, kas saistīti ar atbilstošu administratīvo diskrētumu, proti, par pienākumu novērtēt kaitējuma smagumu un noteikt, kādi pasākumi stāvokļa uzlabošanai veicami.
[..]”
Saskaņā ar Direktīvas 2004/35 1. pantu ar to ir izveidota atbildības vides jomā sistēma kaitējuma videi novēršanai un atlīdzināšanai, kuras pamatā ir princips – “piesārņotājs maksā”.
Šīs direktīvas 2. pantā ir paredzētas šādas definīcijas:
“Šajā direktīvā piemēro turpmāk minētās definīcijas:
1.
“Kaitējums videi”
a)
kaitējums aizsargājamajām sugām un dabiskajiem biotopiem, kas ir jebkādi postījumi, kuriem ir būtiska nelabvēlīga ietekme uz šādu biotopu vai sugu labvēlīga aizsardzības statusa sasniegšanu vai uzturēšanu. Šādas ietekmes būtiskums jānovērtē attiecībā pret pamatstāvokli, ņemot vērā I pielikumā noteiktos kritērijus.
[..]
b)
kaitējums ūdenim, kas ir jebkāds kaitējums, kam ir būtiska nelabvēlīga ietekme uz konkrēto ūdens objektu ekoloģisko, ķīmisko un/vai kvantitatīvo stāvokli un/vai ekoloģisko potenciālu, kā definēts Direktīvā 2000/60/EK, izņemot nelabvēlīgo ietekmi, uz ko attiecas minētās direktīvas 4. panta 7. punkts;
c)
kaitējums zemei, kas ir jebkāds zemes piesārņojums, kurš rada nopietnu risku tam, ka cilvēku veselība tiek nelabvēlīgi ietekmēta tādēļ, ka zemē, virs vai zem zemes tieši vai netieši tiek ievadītas vielas, preparāti, organismi vai mikroorganismi.
[..]
6.
“Uzņēmējs [ekspluatētājs]”: ir jebkura fiziska vai juridiska persona, kas ir iesaistīta profesionālā darbībā vai vada to, vai arī – ja tas ir paredzēts valsts tiesību aktos – kurai deleģēta noteicošā ekonomiskā ietekme pār šādas darbības tehnisko izpildi, ietverot personu, kas ir šādas darbības atļaujas turētājs, vai personu, kas ir reģistrējusi šādu darbību vai pieteikusi to.
7.
“profesionālā darbība” ir definēts kā “darbība, ko uzņēmums veic saimnieciskās darbības gaitā, neatkarīgi no tās privātā vai sabiedriskā, peļņu nesošā vai bezpeļņas rakstura.
[..]
10.
“Aizsargpasākumi”: ir visi pasākumi, kuri veikti, reaģējot uz notikumu, rīcību vai nolaidību, kas rada tiešus kaitējuma draudus videi, lai novērstu vai samazinātu tādu kaitējumu;
11.
“Pasākumi stāvokļa izlabošanai”: ir jebkāda rīcība vai rīcību kombinācija, ietverot mīkstinošus vai pagaidu pasākumus, lai atjaunotu, atveseļotu vai aizstātu izpostītos dabas resursus un/vai ar tiem saistītos, pasliktinājušos pakalpojumus vai lai piedāvātu līdzvērtīgu alternatīvu šiem resursiem vai pakalpojumiem, kā paredzēts II pielikumā.
[..]”
Minētās direktīvas 3. panta “Darbības joma” 1. punktā ir paredzēts:
“Šī direktīva attiecas uz:
a)
kaitējumu videi, ko izraisījusi kāda no III pielikumā uzskaitītajām profesionālajām darbībām, kā arī uz jebkādiem tiešiem tāda kaitējuma draudiem, kas radušies šo darbību dēļ;
b)
kaitējumu aizsargājamajām sugām un dabiskajiem biotopiem, ko izraisījušas citas profesionālās darbības, kas nav uzskaitītas III pielikumā, kā arī uz jebkādiem tiešiem šā kaitējuma draudiem, kas radušies saistībā ar kādu no šīm darbībām, vienalga, vai [ekspluatētājs] ir pieļāvis kļūdu vai bijis nolaidīgs.”
Saskaņā ar šīs pašas direktīvas 4. panta 5. punktu tā “attiecas tikai uz tādu kaitējumu videi vai tiešiem tāda kaitējuma draudiem, ko izraisījis izkliedēta rakstura piesārņojums, ja ir iespējams noteikt cēloņsakarību starp kaitējumu un atsevišķu uzņēmēju [ekspluatētāju] darbībām”.
Direktīvas 2004/35 5. pants “Profilaktiska darbība” ir izteikts šādi:
“1.   Ja kaitējums videi vēl nav noticis, bet pastāv tieši draudi tam, ka tāds kaitējums notiks, uzņēmējam [ekspluatētājam] nekavējoties jāveic vajadzīgie aizsargpasākumi.
[..]
3.   Jebkurā laikā kompetentā iestāde drīkst:
[..]
b)
prasīt, lai uzņēmējs veic vajadzīgos aizsargpasākumus;
[..]
d)
pati veikt vajadzīgos aizsargpasākumus.
4.   Kompetentā iestāde prasa, lai aizsargpasākumus veiktu uzņēmējs [ekspluatētājs]. Ja uzņēmējs [ekspluatētājs] nepilda 1. punktā vai 3. punkta b) vai c) apakšpunktā noteiktos pienākumus, ja uzņēmējs nav identificējams vai ja viņam nav jāsedz izdevumi saskaņā ar šo direktīvu, kompetentā iestāde šos pasākumus var veikt pati.”
Šīs direktīvas 6. pantā “Koriģējoša darbība” ir paredzēts:
“1.   Ja noticis kaitējums videi, uzņēmējs [ekspluatētājs] nekavējoties informē kompetento iestādi par visiem būtiskajiem situācijas aspektiem un veic:
a)
visus praktiski iespējamos pasākumus, lai nekavējoties kontrolētu, norobežotu, savāktu vai citādi tiktu galā ar attiecīgajiem piesārņotājiem un/vai jebkādiem citiem kaitējumu radošiem faktoriem, lai ierobežotu vai novērstu turpmāku kaitējumu videi un nelabvēlīgu ietekmi uz cilvēku veselību vai pakalpojumu turpmāku pasliktināšanos;
b)
[..] vajadzīgos pasākumus stāvokļa izlabošanai.
2.   Jebkurā laikā kompetentā iestāde drīkst:
a)
prasīt, lai uzņēmējs [ekspluatētājs] sniedz papildu informāciju par jebkādu notikušu kaitējumu;
b)
darīt visu praktiski iespējamo, prasīt no uzņēmēja [ekspluatētāja], lai tas darītu, vai sniegt norādījumus attiecīgajam uzņēmējam [ekspluatētājam], lai nekavējoties kontrolētu, norobežotu, savāktu vai citādi tiktu galā ar attiecīgajiem piesārņotājiem un/vai jebkādiem citiem kaitējumu radošiem faktoriem, lai ierobežotu vai novērstu turpmāku kaitējumu videi un nelabvēlīgu ietekmi uz cilvēku veselību vai pakalpojumu turpmāku pasliktināšanos;
c)
prasīt, lai uzņēmējs [ekspluatētājs] veic vajadzīgos pasākumus stāvokļa izlabošanai;
[..]
e)
pati veikt stāvokļa izlabošanai vajadzīgos pasākumus.
3.   Kompetentā iestāde prasa, lai pasākumus stāvokļa izlabošanai veiktu uzņēmējs [ekspluatētājs]. Ja uzņēmējs [ekspluatētājs] nepilda 1. punktā vai 2. punkta b), c) vai d) apakšpunktā noteiktos pienākumus, ja uzņēmējs [ekspluatētājs] nav identificējams vai ja viņam nav jāsedz izdevumi saskaņā ar šo direktīvu, kompetentā iestāde kā pēdējā instance šos pasākumus var veikt pati.”
Minētās direktīvas 8. panta 1. un 3. punktā ir noteikts:
“1.   Uzņēmējs [ekspluatētājs] sedz izmaksas par tām profilaktiskajām un koriģējošajām darbībām, kas veiktas saskaņā ar šo direktīvu.
[..]
3.   Uzņēmējam [ekspluatētājam] nav jāsedz izmaksas par profilaktiskajām vai koriģējošajām darbībām, kas veiktas saskaņā ar šo direktīvu, ja viņš var pierādīt, ka kaitējumu videi vai tiešus tāda kaitējuma draudus:
a)
izraisījusi trešā persona, un tas noticis neatkarīgi no tā, ka veikti piemēroti drošības pasākumi; vai
b)
radījusi valsts iestādes izdotas tāda obligāta rīkojuma vai instrukcijas ievērošana, kas nav rīkojums vai instrukcija sakarā ar emisiju vai uzņēmēja [ekspluatētāja] paša darbības izraisītu starpgadījumu.
Šādos gadījumos dalībvalstis veic vajadzīgos pasākumus, lai ļautu uzņēmējam [ekspluatētājam] atgūt radušās izmaksas.”
Šīs pašas direktīvas 11. panta 2. un 3. punkts ir izteikti šādi:
“2.   Kompetentās iestādes ziņā ir uzdevums noteikt, kurš uzņēmējs [ekspluatētājs] izraisījis kaitējumu vai tiešus kaitējuma draudus, novērtēt kaitējuma nozīmi un noteikt, kādi koriģējoši pasākumi jāveic, atsaucoties uz II pielikumu. [..]
3.   Dalībvalstis nodrošina, lai kompetentā iestāde drīkstētu atļaut vai prasīt, lai trešās personas veic vajadzīgos aizsardzības vai stāvokļa izlabošanas pasākumus.”
Direktīvas 2004/35 16. panta “Saistība ar valsts tiesību aktiem” 1. punktā ir precizēts, ka šī direktīva “neliedz dalībvalstīm paturēt spēkā vai pieņemt daudz stingrākus noteikumus attiecībā uz kaitējuma videi novēršanu un atlīdzināšanu, ietverot tādu papildu pasākumu noteikšanu, uz kuriem attiecas [minētās] direktīvas prasības saistībā ar aizsardzību un atlīdzināšanu, kā arī papildu atbildīgo personu noteikšanu”.
Minētās direktīvas III pielikumā ir uzskaitītas divpadsmit darbības, kuras Savienības likumdevējs uzskata par bīstamām tās 3. panta 1. punkta izpratnē. Šīs darbības it īpaši attiecas uz atkritumu apsaimniekošanas darbībām, attiecībā uz kurām ir jāsaņem atļauja vai kas ir jāreģistrē atbilstoši Savienības tiesību aktiem šajā jomā.
Ungārijas tiesības
Likums par vides aizsardzību
Šā likuma normas ir pieņemtas, lai transponētu Direktīvu 2004/35 Ungārijas tiesību sistēmā.
Környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995 évi LIII törvény
(1995. gada Likums Nr. LIII par vispārējo regulējumu vides aizsardzības jomā, turpmāk tekstā – “Likums par vides aizsardzību”) 4. pants ietver šādas definīcijas:
“1.   “vides elementi” ir zeme, gaiss, ūdens, fauna un flora, cilvēka (mākslīgi) izveidota vide, kā arī to sastāvdaļas;
[..]
10.   “vides apdraudēšana” ir tieši draudi, ka tiks nodarīts kaitējums videi;
[..]
12.   “vides degradācija” ir darbība vai bezdarbība, kas rada kaitējumu videi;
13.   “kaitējums videi” ir būtiskas un izmērāmas negatīvas izmaiņas vidē vai vides elementā vai būtiska un izmērāma tādas funkcijas pasliktināšanās, kas saistīta ar vides elementu un kas var notikt tieši vai netieši;
[..].”
Šā likuma 101. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Vides lietotājs atbilstoši krimināltiesībām, civiltiesībām un administratīvajām tiesībām šajā likumā un citā regulējumā noteiktajā kārtībā ir juridiski atbildīgs par savas darbības iedarbību uz vidi. [..]”
Saskaņā ar minētā likuma 102. panta 1. punktu par kaitējumu videi vai vides apdraudējumu kopīgi un solidāri ir atbildīgs nekustamā īpašuma, kurā ir notikusi kaitējumu videi izraisījusi vai vidi apdraudējusī rīcība, īpašnieks vai valdītājs (lietotājs), kamēr nav pierādīts pretējais, jebkurā brīdī pēc tam, kad ir izraisīts kaitējums videi vai vides apdraudējums. Saskaņā ar šā paša panta 2. punktu īpašnieks tiek atbrīvots no kopīgas un solidāras atbildības, ja tas norāda faktisko nekustamā īpašuma lietotāju un nešaubīgi pierāda, ka viņš pats nevar tikt saukts pie atbildības.
Šā paša likuma 106. pantā ir paredzēts:
“1)   Ikvienam, kas ir tieši vai netieši pārkāpj tiesību normu, kura paredzēta, lai aizsargātu vidi, normatīvā aktā, administratīvā lēmumā vai tieši piemērojamā Kopienu tiesību aktā, vai pārsniedz šajā jomā noteiktās robežas, ir jāmaksā naudas sods vides jomā, kas pielāgots pārkāpjošās rīcības smagumam un tādējādi konkrēti vides piesārņojuma vai tā izraisītā kaitējuma videi apmēram, ilgumam vai atkārtotībai.
2)   Naudas sods vides jomā ir jāmaksā papildus samaksai par vides resursu izmantošanu un nodevai par apgrūtinājumu videi.
[..]”
Valdības dekrēts par gaisa kvalitātes aizsardzību
Levegő védelméről szóló 306/2010 (XII. 23)
.
Korm. rendelet
(Valdības dekrēts 306/2010 (XII 23) par gaisa kvalitātes aizsardzību) 2. panta 29. punktā jebkurš noteikums vai aizliegums, kas paredzēts tiesiskajā regulējumā vai iestādes lēmumā, lai novērstu vai samazinātu gaisa kvalitātes bojājumus, ir kvalificēts kā “prasība gaisa kvalitātes aizsardzības jomā”.
Atbilstoši šā dekrēta 27. panta 2. punktam ir aizliegts dedzināt atkritumus atklātās vietās vai iekārtās, kas neatbilst tiesiskajam regulējumam, kurā ir noteikti atkritumu sadedzināšanas nosacījumi, izņemot, ja atkritumi ir mājsaimniecības papīrs vai neapstrādāta koka atkritumi, kas nevar tikt uzskatīti par bīstamiem atkritumiem un kas tiek dedzināti mājas iekārtās. Par atkritumu dedzināšanu atklātās vietās uzskatāma atkritumu degšana, ko izraisījuši jebkādi, izņemot dabas, cēloņi.
Saskaņā ar minētā dekrēta 34. panta 1. punktu, ja vien tiesību aktos nav noteikts citādi, vides aizsardzības iestāde uzliek naudas sodu fiziskām vai juridiskām personām vai struktūrām, kurām nav juridiskas personas statusa, ja tās ir pārkāpušas tiesību normas gaisa kvalitātes aizsardzības jomā, un vienlaikus nosaka pienākumu izbeigt prettiesisko darbību vai bezdarbību.
No šā paša panta 3. punkta izriet, ka, uzliekot naudas sodu, vides aizsardzības iestāde ņem vērā, pirmkārt, pienākumu neizpildes apstākļus, otrkārt, pienākumu neizpildes smagumu un, treškārt, pienākumu neizpildes ilgumu vai atkārtošanos.
Šā paša dekrēta 9. pielikuma 20. punktā ir paredzētas naudas sodu likmes par to, ka “nav aizkavēta pašaizdegšanās vai atkritumu vai materiālu izgāztuvju vai atkritumu aizdegšana vai nav darīts nepieciešamais, lai izbeigtu degšanu (apmēriem, kas pārsniedz 10 m
)”.
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
2014. gada 2. jūlijā vides aizsardzības iestāde, kam pirmajā līmenī ir kompetence, tika informēta par to, ka atkritumi tiek dedzināti uz
TTK
piederošas zemes, kas atrodas Turkevē [
Túrkeve
] (Ungārija).
Atbilstoši protokolam, kas sagatavots šīs iestādes izdarītās pārbaudes laikā, 30 m
līdz 40 m
atkritumu, tostarp metāla atkritumi, tika dedzināti katrā no trim uzglabāšanas tvertnēm un trīs smagajās automašīnas, kas atradās uz vietas un bija gatavas aizvest pēc sadedzināšanas atlikušos metāla atkritumus.
TTK
paziņoja minētajai iestādei, ka 2014. gada 15. martā tā ir iznomājusi šo zemi fiziskai personai. Tomēr izrādījās, ka tā ir mirusi 2014. gada 1. aprīlī.
Pirmā līmeņa vides aizsardzības iestāde nolēma uzlikt
TTK
kā zemes īpašniecei naudas sodu HUF 500000 (apmēram EUR 1630) apmērā par Valdības dekrēta 306/2010 normu neievērošanu.
TTK
apstrīdēja šo naudas sodu šajā pašā iestādē, kas tās sūdzību noraidīja. Inspekcija šo noraidījumu atstāja spēkā.
Administratīvajā lēmumā par noraidījumu inspekcija uzskatīja, ka atkritumu sadedzināšana atklātā vietā radīja vides apdraudējumu. Atbilstoši Likumam par vides aizsardzību atbildīgs kopīgi un solidāri ir attiecīgā nekustamā īpašuma īpašnieks un valdītājs faktu norises laikā, izņemot, ja īpašnieks var pierādīt, ka viņš nevar būt atbildīgs, par ko nav nekādu saprātīgu šaubu. Tā kā zemes nomnieks bija miris, pirmā līmeņa vides aizsardzības iestāde pamatoti uzskatīja, ka par atbildīgu ir jāuzskata
TTK
.
TTK
cēla prasību par inspekcijas lēmumu iesniedzējtiesā
Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(Solnokas Administratīvo un darba lietu tiesa, Ungārija).
Iesniedzējtiesas skatījumā, naudas sods par gaisa piesārņošanu nav viens no “stāvokļa uzlabošanas pasākumiem”, kas definēti Direktīvas 2004/35 2. panta 11. punktā, jo tā mērķis ir sodīšana. Tomēr šī tiesa norāda, ka šīs direktīvas 16. pantā ir paredzēta saskaņā ar LESD 193. pantu iespēja dalībvalstīm pieņemt stingrākus pasākumus kaitējuma videi novēršanas un atlīdzināšanas jomā.
Atsaucoties uz 2015. gada 4. marta sprieduma Fipa Group u.c. (
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
) 54. punktu, iesniedzējtiesa atgādina, ka, lai ar Direktīvu 2004/35 ieviestais atbildības vides jomā mehānisms būtu efektīvs, kompetentajai iestādei ir jānosaka cēloņsakarība starp viena vai vairāku identificējamu ekspluatētāju darbību un konkrēto un aprēķināmo kaitējumu videi, lai šim ekspluatētājam vai ekspluatētājiem liktu veikt stāvokļa uzlabošanas pasākumus, neatkarīgi no attiecīgā piesārņojuma veida. Taču šajā gadījumā neesot iestādes konstatētās cēloņsakarības starp
TTK
darbību un kaitējumu videi. Tādējādi iesniedzējtiesa uzskata, ka nav likumīga pamata uzlikt administratīvu naudas sodu zemes īpašniekam.
Šādos apstākļos
Szolnoki Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
(Solnokas Administratīvo un darba lietu tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai LESD 191. pantam un Direktīvas [2004/35] normām ir pretrunā valsts tiesiskais regulējums, ar kuru, pārsniedzot principu “piesārņotājs maksā”, administratīvajai vides aizsardzības iestādei atbildību par videi nodarītā kaitējuma atlīdzināšanu ir ļauts īpašā veidā uzlikt īpašniekam, iepriekš neizvērtējot pēc būtības jautājumu par to, vai pastāv cēloņsakarība starp šīs personas (ekspluatētājs) rīcību un piesārņojumu?
2)
Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir noraidoša un ja, ievērojot, ka runa ir par gaisa piesārņojumu, nebūtu nepieciešams atlīdzināt kaitējumu videi, vai naudas soda uzlikšana saistībā ar gaisa kvalitātes aizsardzību var tikt pamatota, atsaucoties uz dalībvalsts tiesisko regulējumu Direktīvas [2004/35] 16. panta un LESD 193. panta izpratnē, vai arī šis stingrāks tiesiskais regulējums nevar pamatot arī naudas soda, kam ir vienīgi sankcijas raksturs, uzlikšanu īpašniekam, kurš nav atbildīgs par radīto piesārņojumu?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo jautājumu
Uzdodot pirmo jautājumu, iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Direktīvas 2004/35 normas, skatītas LESD 191. un 193. panta gaismā, ir jāinterpretē tādējādi, ka tās nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir pamatlietā, kurā papildus tās zemes ekspluatētājiem, uz kuras ir radīts nelikumīgais piesārņojums, ir noteikta cita personu kategorija, kas ir solidāri atbildīga par šādu kaitējumu videi, t.i., zemes īpašnieki, neprasot konstatēt cēloņsakarību starp minēto īpašnieku rīcību un konstatēto piesārņojumu.
Par LESD 191. panta 2. punkta piemērojamību
Vispirms jāatgādina, ka LESD 191. panta 2. punktā ir norādīts, ka Savienības politika attiecībā uz vidi tiecas panākt augsta līmeņa aizsardzību un tā pamatojas tostarp uz principu, ka maksā piesārņotājs. Tādējādi šajā normā tiek definēti tikai Savienības vispārējie mērķi vides jomā, jo ar LESD 192. pantu Eiropas Parlamentam un Eiropas Savienības Padomei tiek uzticēts saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru lemt par to, kādas darbības veicamas šo mērķu sasniegšanai (spriedums, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
39.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Līdz ar to, tā kā LESD 191. panta 2. punkts, kurā ir paredzēts princips “piesārņotājs maksā”, attiecas uz Savienības rīcību, uz pašu šo tiesību normu indivīdi nevar atsaukties, lai izslēgtu tāda valsts tiesiskā regulējuma piemērošanu, kāds tiek aplūkots pamata lietā, kas iejaucas vides politikas jomā, ja nav piemērojams nekāds Savienības tiesiskais regulējums, kurš būtu pieņemts, pamatojoties uz LESD 192. pantu, un kurš attiektos tieši uz attiecīgo situāciju (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2010. gada 9. marts, ERG u.c.,
C‑379/08 un C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
39.
punkts, kā arī 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
40.
punkts un tajā minētā judikatūra).
No tā izriet, ka
TTK
var atsaukties uz LESD 191. panta 2. punktā paredzēto “piesārņotājs maksā” principu tikai tad, ja uz attiecīgo situāciju pamatlietā īpaši attiecas Savienības tiesiskais regulējums, kas pieņemts, pamatojoties uz LESD 192. pantu.
Par Direktīvas 2004/35 piemērojamību
Neietekmējot jautājumu, kas nav uzdots šajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu, vai cits Savienības tiesiskais regulējums, kas nav Direktīva 2004/35, kā, piemēram, Eiropas Parlamenta un Padomes 2008. gada 19. novembra Direktīva 2008/98/EK par atkritumiem un par dažu direktīvu atcelšanu (
OV 2008, L 312, 3. lpp.
), attiecas uz tādu situāciju, kāda ir pamatlietā, un ņemot vērā to, ka no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka pamatlieta attiecas uz gaisa piesārņojumu, jāšaubās par Direktīvas 2004/35 piemērojamību.
Minētās direktīvas 2. panta 1. punktā “kaitējums videi” ir definēts kā kaitējums aizsargājamajām sugām un dabiskajiem biotopiem vai kaitējums ūdenim vai zemei.
No minētā izriet, ka gaisa piesārņojums pats par sevi nav Direktīvā 2004/35 norādītais kaitējums videi.
Tomēr šīs direktīvas preambulas 4. apsvērumā ir precizēts, ka kaitējums videi ietver arī kaitējumu, ko izraisījušas vielas, kas pārvietojas pa gaisu, ciktāl tās var radīt kaitējumu ūdenim, zemei vai aizsargājamajām sugām, vai dabiskajiem biotopiem.
Saskaņā ar LESD 267. pantu, kura pamatā ir skaidra funkciju sadale starp valsts tiesām un Tiesu, Tiesa ir pilnvarota vienīgi lemt par Savienības akta interpretāciju vai spēkā esamību, ņemot vērā faktus, kurus tai ir norādījusi valsts tiesa. No tā izriet, ka minētajā pantā paredzētās procedūras ietvaros valsts tiesai, nevis Tiesai ir jāpiemēro valsts pasākumiem vai situācijām Savienības tiesību normas, kuras Tiesa ir interpretējusi (spriedums, 2010. gada 9. marts, ERG u.c.,
C‑379/08 un C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
35.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Tādējādi iesniedzējtiesai, pamatojoties uz faktiem, kuru novērtēšana ir vienīgi tās kompetencē, ir jāpārbauda, vai pamatlietā gaisa piesārņojums varēja radīt šādu kaitējumu vai tiešus šāda kaitējuma draudus, lai būtu jāveic aizsargpasākumi vai pasākumi stāvokļa izlabošanai Direktīvas 2004/35 izpratnē.
Ja šī tiesa secinātu, ka tas tā nav šajā lietā, tai ir jāuzskata, ka tajā aplūkojamais piesārņojums neietilpst Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā, tātad uz šādu situāciju attiektos valsts tiesības, ievērojot LES un LESD normas un neskarot citus atvasinātos tiesību aktus (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
46.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Savukārt, ja iesniedzējtiesa nolemtu, ka pamatlietā aplūkotais gaisa piesārņojums arī ir izraisījis kaitējumu vai tiešus šāda kaitējuma draudus ūdenim, zemei vai aizsargātajām sugām un dabiskajām dzīvotnēm, šāds gaisa piesārņojums ietilptu Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā.
Par atbildības vides jomā nosacījumiem
Jāatgādina, ka atbilstoši Direktīvas 2004/35 1. pantam tās mērķis ir videi nodarītā kaitējuma novēršanai un atlīdzināšanai izveidot sistēmu atbildībai vides jomā, kuras pamatā ir princips “piesārņotājs maksā”. Šajā direktīvā paredzētā atbildības vides jomā mehānisma ietvaros, pamatojoties uz augstu vides aizsardzības līmeni un uz “piesārņotājs maksā” principu, ekspluatētājiem ir gan novēršanas, gan atlīdzināšanas pienākumi (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2010. gada 9. marts, ERG u.c.,
C‑379/08 un C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
75.
un
76.
punkts).
Kā tas izriet no Direktīvas 2004/35 4. panta 5. punkta un 11. panta 2. punkta, skatītiem kopā ar tās preambulas 13. apsvērumu, šajā direktīvā paredzētais atbildības vides jomā mehānisms prasa, lai kompetentā iestāde konstatētu cēloņsakarību starp viena vai vairāku identificējamu ekspluatētāju darbību un kaitējumu videi vai tiešiem šāda kaitējuma draudiem (spriedums, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
54.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Tiesa, interpretējot minētās direktīvas 3. panta 1. punkta a) apakšpunktu, ir atzinusi, ka kompetentās iestādes pienākums konstatēt cēloņsakarību ir piemērojams ekspluatētāju atbildības neatkarīgi no vainas mehānisma vides jomā ietvaros (spriedums, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
55.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Kā izriet no Direktīvas 2004/35 4. panta 5. punkta, minētais pienākums tāpat attiecas uz tās atbildības mehānismu, kas ir balstīta uz vainu, un pamatojas uz ekspluatētāja vainu vai nolaidību, kā ir paredzēts šīs direktīvas 3. panta 1. punkta b) apakšpunktā attiecībā uz citām profesionālām darbībām, kuras nav uzskaitītas minētās direktīvas III pielikumā (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
56.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Cēloņsakarības starp ekspluatētāja darbību un kaitējumu videi nosacījuma īpašā nozīme principa “piesārņotājs maksā” piemērošanai un līdz ar to ar Direktīvu 2004/35 izveidotajam atbildības mehānismam tāpat izriet no šīs direktīvas normām par sekām, kurām jāizriet, ja ekspluatētājs nav piedalījies piesārņojuma vai tā rašanās riska radīšanā (spriedums, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
57.
punkts).
Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar Direktīvas 2004/35 8. panta 3. punkta a) apakšpunktu, to skatot kopā ar tās preambulas 20. apsvērumu, ekspluatētājam nav jāsedz izmaksas, ja viņš var pierādīt, ka kaitējumu videi izraisījusi trešā persona un tas noticis par spīti tam, ka veikti piemēroti drošības pasākumi, vai to radījis valsts iestādes izdots rīkojums vai instrukcija (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2015. gada 4. marts, Fipa Group u.c.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
,
58.
punkts un tajā minētā judikatūra).
No visu šo elementu kopuma izriet, ka ar Direktīvu 2004/35 ieviestais atbildības mehānisms ir balstīts uz piesardzības un “piesārņotājs maksā” principiem. Šajā nolūkā šajā direktīvā ekspluatētājiem ir noteikti pienākumi gan attiecībā uz novēršanu, gan atlīdzināšanu (šajā nozīmē it īpaši skat. spriedumu, 2010. gada 9. marts, ERG u.c.,
C‑379/08 un C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
75.
punkts).
Šajā gadījumā nav strīda par to, ka
TTK
tika saukta pie atbildības nevis kā ekspluatētāja, bet gan kā tāda nekustamā īpašuma īpašniece, kurā ir radīts piesārņojums. Šķiet arī, kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, ka kompetentā iestāde ir uzlikusi naudas sodu
TTK
un nav paredzējusi tai pienākumu veikt arī aizsardzības vai stāvokļa izlabošanas pasākumus.
Tādējādi no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem izriet, ka
TTK
piemērotās Ungārijas tiesiskā regulējuma normas nav to normu daļa, ar kurām ir īstenots ar Direktīvu 2004/35 izveidotais atbildības mehānisms.
Tādēļ jāatgādina, ka Direktīvas 2004/35 16. pantā ir paredzēta iespēja dalībvalstīm paturēt spēkā vai pieņemt stingrākus noteikumus attiecībā uz kaitējuma videi novēršanu un atlīdzināšanu, tostarp tādu papildu pasākumu noteikšanu, uz kuriem attiecas šīs direktīvas prasības saistībā ar novēršanu un atlīdzināšanu, kā arī attiecībā uz papildu atbildīgo personu noteikšanu.
Likuma par vides aizsardzību 102. panta 1. punktā ir paredzēts, ka atbildīgs kopīgi un solidāri ir gan nekustamā īpašuma, “kurā ir notikusi kaitējumu videi izraisījusi vai vidi apdraudējusī rīcība”, īpašnieks, gan ekspluatētājs, ja nav pierādīts pretējais, bet īpašnieks tiek atbrīvots no šīs atbildības tikai tad, ja viņš norāda nekustamā īpašuma faktisko lietotāju un pierāda, izslēdzot jebkādas saprātīgas šaubas, ka viņš pats nav radījis kaitējumu, kas var pastiprināt Direktīvā 2004/35 paredzēto atbildības mehānismu.
Tā kā, neietekmējot ekspluatētāja atbildību principā, šāds valsts tiesiskais regulējums ir vērsts uz to, lai novērstu īpašnieka rūpības trūkumu, kā arī lai veicinātu, ka pēdējais minētais veic pasākumus un izstrādā praksi, kas būtu piemērota, lai samazinātu ietekmes uz vidi risku, tas sniedz ieguldījumu kaitējuma videi novēršanā un līdz ar to Direktīvas 2004/35 mērķu īstenošanā.
Proti, šajā valsts tiesiskajā regulējumā ir paredzēts, ka nekustamo īpašumu īpašniekiem attiecīgajā dalībvalstī ir jāuzrauga to īpašumu ekspluatētāju rīcība un jānorāda šie ekspluatētāji kompetentajai iestādei kaitējuma videi vai šāda kaitējuma draudu gadījumā, pretējā gadījumā tie paši ir kopīgi un solidāri atbildīgi.
Tā kā šāds regulējums pastiprina Direktīvā 2004/35 paredzēto mehānismu, nosakot personu kategoriju, kas var būt solidāri atbildīgas kopā ar ekspluatētājiem, uz šādu mehānismu attiecas Direktīvas 2004/35 16. pants, kurā, skatītā kopā ar LESD 193. pantu, ir atļauti pastiprināti aizsargpasākumi, ar nosacījumu, ka tie ir saderīgi ar LES un LESD un paziņoti Eiropas Komisijai.
Attiecībā uz prasību par saderību ar Līgumiem no Tiesas judikatūras izriet, ka katrai dalībvalstij ir jānosaka šādi pastiprinātas aizsardzības pasākumi, kam, pirmkārt, ir jātiecas īstenot Direktīvas 2004/35 mērķi, kas ir noteikts tās 1. pantā, t.i., novērst un atlīdzināt kaitējumu videi, un, otrkārt, jāatbilst Savienības tiesībām, it īpaši šo tiesību vispārējiem principiem, no kuriem viens ir samērīguma princips (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2010. gada 9. marts, ERG u.c.,
C‑379/08 un C‑380/08
,
EU:C:2010:127
,
79.
punkts).
Visbeidzot ir jāatgādina, ka, ja netiek ievērots LESD 193. pantā noteiktais paziņošanas pienākums, šī neizpilde pati par sevi nerada pastiprinātās aizsardzības pasākumu nelikumību (spriedums, 2011. gada 21. jūlijs, Azienda Agro-Zootecnica Franchini un Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
,
53.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Šādos apstākļos uz pirmo jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2004/35 normas, skatītas kopā ar LESD 191. un 193. pantu, ir jāinterpretē tādējādi, ka, ja pamatlietā aplūkotā situācija ietilpst Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā, kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, tās pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir pamatlietā, kurā papildus tas zemes ekspluatētājiem, uz kuras ir radīts nelikumīgais piesārņojums, ir noteikta cita personu kategorija, kas ir solidāri atbildīga par šādu kaitējumu videi, proti, minētās zemes īpašnieki, neprasot konstatēt cēloņsakarību starp minēto īpašnieku rīcību un konstatēto piesārņojumu, ar nosacījumu, ka šis tiesiskais regulējums atbilst Savienības tiesību vispārējiem principiem, kā arī visām atbilstošajām LES un LESD un Savienības atvasināto tiesību aktu normām.
Par otro jautājumu
Uzdodot otro jautājumu, iesniedzējtiesa būtībā vēlas uzzināt, vai Direktīvas 2004/35 16. pants un LESD 193. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretējs tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds ir pamatlietā, saskaņā ar kuru tās zemes īpašnieki, uz kuras ir radīts nelikumīgs piesārņojums, ir ne tikai solidāri atbildīgi kopā ar šo zemju ekspluatētājiem par šo kaitējumu videi, bet valsts kompetentā administratīvā iestāde arī var tiem uzlikt naudas sodu.
Šajā ziņā jānorāda, ka, ja dalībvalsts saskaņā ar minētās direktīvas 16. pantu un LESD 193. pantu, kā arī ievērojot visas citas atbilstošās tiesību normas un Savienības tiesību vispārējos principus ir noteikusi, ka minētie zemes īpašnieki solidāri atbildīgi, tā var paredzēt sankcijas, kas veicina šī pastiprinātās aizsardzības režīma efektivitāti.
Zemes īpašniekam uzlikts administratīvs sods par nelikumīgu piesārņojumu, ko tas nav novērsis un kura izdarītāju tas arī nav norādījis, tādējādi var būt atbildības mehānisma daļa, uz kuru attiecas Direktīvas 2004/35 16. pants un LESD 193. pants, ar nosacījumu, ka regulējums, kurā ir paredzēts šāds sods, saskaņā ar samērīguma principu ir piemērots, lai veicinātu pastiprinātas aizsardzības mērķa īstenošanu, kurš ir regulējumam, ar kuru ir ieviesta solidārā atbildība, un ka naudas soda apmēra noteikšanas noteikumi nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2016. gada 9. jūnijs, Nutrivet,
C‑69/15
,
EU:C:2016:425
,
51.
punkts un tajā minētā judikatūra).
Šajā gadījumā iesniedzējtiesai jāpārbauda, vai pamatlietā aplūkotais valsts tiesiskais regulējums, it īpaši Valdības dekrēta Nr. 306/2010 34. panta 1. punkts, atbilst šiem nosacījumiem.
Tātad uz otro jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2004/35 16. pants un LESD 193. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka, ja pamatlietā aplūkotā situācija ietilpst Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā, tiem nav pretējs tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds ir pamatlietā, kurā tās zemes īpašnieki, uz kuras ir radīts nelikumīgais piesārņojums, ir ne tikai solidāri atbildīgi kopā ar šīs zemes ekspluatētājiem par šādu kaitējumu videi, bet kompetentā valsts iestāde tiem var uzlikt arī naudas sodu ar nosacījumu, ka šāds tiesiskais regulējums ir piemērots, lai veicinātu pastiprinātas aizsardzības mērķa īstenošanu, un ka naudas soda apmēra noteikšanas noteikumi nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai, kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (otrā palāta) nospriež:

1)
Eiropas Parlamenta un Padomes 2004. gada 21. aprīļa Direktīvas 2004/35/EK par atbildību vides jomā attiecībā uz videi nodarītā kaitējuma novēršanu un atlīdzināšanu normas, skatītas LESD 191. un 193. panta gaismā, ir jāinterpretē tādējādi, ka, ja pamatlietā aplūkotā situācija ietilpst Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā, kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai, tās pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, kāds ir pamatlietā, kurā papildus tās zemes ekspluatētājiem, uz kuras ir radīts nelikumīgais piesārņojums, ir noteikta cita personu kategorija, kas ir solidāri atbildīga par šādu kaitējumu videi, proti, minētās zemes īpašnieki, neprasot konstatēt cēloņsakarību starp minēto īpašnieku rīcību un konstatēto piesārņojumu, ar nosacījumu, ka šis tiesiskais regulējums atbilst Savienības tiesību vispārējiem principiem, kā arī visām atbilstošajām LES un LESD un Savienības atvasināto tiesību aktu normām;

2)
Direktīvas 2004/35 16. pants un LESD 193. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka, ja pamatlietā aplūkotā situācija ietilpst Direktīvas 2004/35 piemērošanas jomā, tiem nav pretējs tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds ir pamatlietā, kurā tās zemes īpašnieki, uz kuras ir radīts nelikumīgais piesārņojums, ir ne tikai solidāri atbildīgi kopā ar šīs zemes ekspluatētājiem par šādu kaitējumu videi, bet kompetentā valsts iestāde tiem var uzlikt arī naudas sodu ar nosacījumu, ka šāds tiesiskais regulējums ir piemērots, lai veicinātu pastiprinātas aizsardzības mērķa īstenošanu, un ka naudas soda apmēra noteikšanas noteikumi nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šī mērķa sasniegšanai, kas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – ungāru.