CELEX: 62022CJ0052
Odesłanie prejudycjalne
Polityka społeczna
Równość traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy
Dyrektywa 2000/78/WE
Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek
Artykuł 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a)
Artykuł 6 ust. 1
Emerytura
Uregulowanie krajowe przewidujące stopniowe dostosowywanie systemu emerytalnego urzędników do powszechnego systemu emerytalnego
Pierwsza waloryzacja wysokości emerytury, która następuje szybciej w odniesieniu do jednej kategorii urzędników niż w odniesieniu do innej
Uzasadnienie

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.U. 2000, L 303, s. 16 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 79) oraz zasad pewności prawa, ochrony praw nabytych i skuteczności prawa Unii.
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania toczącego się pomiędzy BF a Versicherungsanstalt öffentlich Bediensteter, Eisenbahnen und Bergbau (BVAEB) (zakładem ubezpieczeń społecznych dla urzędników administracji publicznej, kolei i sektora górniczego, Austria) w przedmiocie wysokości emerytury BF.

Ramy prawne

Prawo Unii
Artykuł 1 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Cel”, przewiduje:
„Celem niniejszej dyrektywy jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Pojęcie dyskryminacji”, stanowi:
„1.      Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2.      Do celów ust. 1:
a)      dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie, niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1;
b)      dyskryminacja pośrednia występuje w przypadku, gdy przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka może doprowadzić do szczególnej niekorzystnej sytuacji dla osób danej religii lub przekonań, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej, w stosunku do innych osób, chyba że:
(i)      taki przepis, kryterium lub praktyka jest obiektywnie uzasadniona zgodnym z prawem [zasługującym na ochronę] celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne […]
[…]”.
Artykuł 3 wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1 lit. c):
„W granicach kompetencji Wspólnoty [Europejskiej] niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
[…]
c)      warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania;
[…]”.
Zgodnie z brzmieniem art. 6 tej dyrektywy, zatytułowanym „Uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek”:
„1.      Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
[…]
2.      Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2 państwa członkowskie mogą uznać, że nie stanowi dyskryminacji ze względu na wiek ustalanie, dla systemów zabezpieczenia społecznego pracowników, wieku przyznania lub nabycia praw do świadczeń emerytalnych lub inwalidzkich, włącznie z wyznaczaniem, w ramach tych systemów, różnych granic wieku dla pracowników lub grup bądź kategorii pracowników i wykorzystania, w ramach tych systemów, kryteriów wieku do obliczania wysokości świadczeń, pod warunkiem że nie stanowi to dyskryminacji ze względu na płeć”.
Artykuł 9 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Ochrona praw”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewnią, aby procedury sądowe i/lub administracyjne oraz, w przypadku gdy uznają to za właściwe, procedury pojednawcze, których celem jest doprowadzenie do stosowania zobowiązań wynikających z niniejszej dyrektywy, były dostępne dla wszystkich osób, które uważają się za pokrzywdzone w związku z naruszeniem wobec nich zasady równego traktowania, nawet po zakończeniu związku, w którym przypuszczalnie miała miejsce dyskryminacja”.

Prawo austriackie
Pensionsharmonisierungsgesetz (ustawa o harmonizacji emerytur) z dnia 15 grudnia 2004 r. (BGBl. I, 142/2004) wprowadziła Allgemeines Pensionsgesetz (ustawę o powszechnym systemie emerytalnym, zwaną dalej „APG”), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2005 r. i ustanowiła dla wszystkich osób urodzonych po dniu 1 stycznia 1955 r., w tym także zasadniczo urzędników federalnych, nowy, jednolity system emerytalny.
Przed wejściem w życie APG urzędnicy federalni podlegali wyłącznie systemowi emerytalnemu określonemu przez Bundesgesetz über die Pensionsansprüche der Bundesbeamten, ihrer Hinterbliebenen und Angehörigen (Pensionsgesetz 1965) [ustawę federalną o prawach emerytalnych urzędników federalnych, osób pozostałych przy życiu po ich śmierci oraz członków ich rodzin (ustawę o emeryturach i rentach z 1965 r.)] z dnia 18 listopada 1965 r. (BGBl. 340/1965, zwaną dalej „PG z 1965 r.”).
Paragraf 41 PG z 1965 r. w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 15 grudnia 2020 r. (BGBl. I, 135/2020) (zwaną dalej „PG z 2020 r.”), miał następujące brzmienie:
„1.      Zmiany niniejszej ustawy federalnej, które nie modyfikują ani wysokości świadczeń na podstawie tej ustawy, ani warunków uprawniających do tych świadczeń, mają zastosowanie również do osób, które w dniu jej wejścia w życie są uprawnione do miesięcznych świadczeń pieniężnych na podstawie tej ustawy. Zmiany zasad obliczania lub warunków nabycia prawa do świadczeń mają zastosowanie do osób, które w dniu jej wejścia w życie są uprawnione do świadczeń na podstawie niniejszej ustawy federalnej, jedynie w wypadku wyraźnego przepisu w tym zakresie.
2.      Emerytury i renty rodzinne należne na podstawie niniejszej ustawy federalnej, z wyjątkiem dodatku wyrównawczego przewidzianego w § 26, podlegają waloryzacji w tym samym czasie i w tym samym zakresie co emerytury i renty z powszechnego systemu ubezpieczenia emerytalnego,
1)      w sytuacji, gdy prawo do emerytury lub renty zostało ustalone przed dniem 1 stycznia danego roku
2)      w sytuacji, gdy są pochodną emerytur, do których prawo zostało nabyte przed dniem 1 stycznia danego roku.
W drodze odstępstwa od zdania pierwszego pierwsza waloryzacja emerytury następuje wyłącznie ze skutkiem od dnia 1 stycznia drugiego roku kalendarzowego następującego po nabyciu uprawnień do emerytury.
[…]
7.      Procedurę waloryzacji emerytur przewidzianą w § 774 ust. 1 i 2 [Allgemeines Sozialversicherungsgesetz (ustawy o powszechnym zabezpieczeniu społecznym) z dnia 9 września 1955 r. (BGBl., 189/1955, zwanej dalej »ASVG«)] za 2021 r. stosuje się odpowiednio, przy czym całkowity dochód emerytalny danej osoby obejmuje sumę wszystkich świadczeń emerytalnych i rodzinnych należnych w grudniu 2020 r.
–        na mocy niniejszej ustawy federalnej ze względu na stosunek służby prawa publicznego z państwem federalnym,
–        […]
podlegających waloryzacji emerytur na dzień 1 stycznia 2021 r. Przy waloryzacji emerytur urzędników krajów związkowych, których dotyczy niniejsza ustawa federalna, nie tworzy się całkowitego dochodu z emerytur. W przypadku podwyżki na podstawie § 774 ust. 1 pkt 4 ASVG całkowitą kwotę podwyżki dodaje się do emerytury lub renty rodzinnej. W przypadku gdy osoba otrzymuje dwie emerytury lub renty rodzinne lub więcej, § 774 ust. 3 ASVG ma zastosowanie mutatis mutandis”.
Paragraf 41 PG z 1965 r. w brzmieniu zmienionym Pensionsanpassungsgesetz 2022 (ustawą o waloryzacji emerytur z 2022 r.) z dnia 13 grudnia 2021 r. (BGBl. I, 210/2021) (zwaną dalej „PG z 2022 r.”), przewiduje:
„1.      Zmiany niniejszej ustawy federalnej, które nie modyfikują ani wysokości świadczeń na podstawie tej ustawy, ani warunków uprawniających do tych świadczeń, mają zastosowanie również do osób, które w dniu jej wejścia w życie są uprawnione do miesięcznych świadczeń pieniężnych na podstawie tej ustawy. Zmiany zasad obliczania lub warunków nabycia prawa do świadczeń mają zastosowanie do osób, które w dniu jej wejścia w życie są uprawnione do świadczeń na podstawie niniejszej ustawy federalnej, jedynie w wypadku wyraźnego przepisu w tym zakresie.
2.      Emerytury i renty rodzinne należne na podstawie niniejszej ustawy federalnej, z wyjątkiem dodatku wyrównawczego przewidzianego w § 26, podlegają waloryzacji w tym samym czasie i w tym samym zakresie co emerytury i renty z powszechnego systemu ubezpieczenia emerytalnego,
1)      w sytuacji, gdy prawo do emerytury lub renty zostało ustalone przed dniem 1 stycznia danego roku
2)      w sytuacji, gdy są pochodną emerytur, do których prawo zostało nabyte przed dniem 1 stycznia danego roku.
W drodze odstępstwa od zdania pierwszego pierwsza waloryzacja emerytury dokonuje się w następujący sposób:
Emerytury należne od pierwszego dnia miesiąca poprzedniego roku kalendarzowego wskazanego w lewej kolumnie mnoży się od 1 stycznia przez procentowy wskaźnik waloryzacji wskazany w prawej kolumnie
1 stycznia
100 %
[…]
[…]
W odniesieniu do emerytur należnych od dnia 1 listopada lub 1 grudnia poprzedniego roku kalendarzowego pierwsza waloryzacja ma miejsce od dnia 1 stycznia drugiego roku kalendarzowego po nabyciu prawa do emerytury. Te wartości procentowe mają również zastosowanie przy pierwszej waloryzacji rent rodzinnych wynikających ze świadczeń emerytalnych, które nie zostały jeszcze zwaloryzowane po raz pierwszy. Przy pierwszej waloryzacji rent rodzinnych, powstałych na gruncie praw urzędników, którzy zmarli w okresie aktywności zawodowej, zastosowanie ma wartość procentowa, która miałaby zastosowanie, gdyby urzędnik przeszedł na emeryturę pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu śmierci.
[…]
7.      Procedurę waloryzacji emerytur przewidzianą w § 774 ust. 1 i 2 ASVG za rok kalendarzowy 2021 stosuje się odpowiednio, przy czym całkowity dochód emerytalny danej osoby obejmuje sumę wszystkich emerytur i rent należnych w grudniu 2020 r.
–        na mocy niniejszej ustawy federalnej ze względu na stosunek służby prawa publicznego z państwem federalnym,
–        […]
podlegające waloryzacji emerytur na dzień 1 stycznia 2021 r. Przy waloryzacji emerytur urzędników krajów związkowych, których dotyczy niniejsza ustawa federalna, nie tworzy się całkowitego dochodu z emerytury. W przypadku podwyżki na podstawie § 774 ust. 1 pkt 4 ASVG całkowitą kwotę podwyżki dodaje się do emerytury lub renty rodzinnej. W przypadku gdy osoba otrzymuje dwie emerytury lub renty rodzinne lub więcej, § 774 ust. 3 ASVG ma zastosowanie mutatis mutandis”.
Paragraf 99 PG z 1965 r. w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 17 czerwca 2015 r. (BGBl. I, 65/2015) (zwaną dalej „PG z 2015 r.”), przewidywał:
„1.      Sekcja XIII nie ma zastosowania do urzędników urodzonych po dniu 31 grudnia 1954 r. i przed dniem 1 stycznia 1976 r., zatrudnionych w federalnej służbie publicznej przed dniem 1 stycznia 2005 r. i pełniących służbę w dniu 31 grudnia 2004 r.
2.      Emerytura lub emerytura dla nauczycieli akademickich, obliczona zgodnie z przepisami niniejszej ustawy federalnej, przysługuje urzędnikowi wyłącznie w zakresie odpowiadającym wartości procentowej, o której mowa w § 7 lub § 90 ust. 1, wynikającej z całego okresu trwania kariery zawodowej uprawniającej do emerytury, który ukończył do dnia 31 grudnia 2004 r.
3.      Oprócz emerytury lub emerytury nauczyciela akademickiego wysokość emerytury oblicza się dla urzędnika na podstawie przepisów APG i § 6 ust. 3 oraz § 15 ust. 2 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2013 r.  Paragraf 15 i § 16 ust. 5 APG nie mają zastosowania. Emerytura na podstawie APG jest należna do wysokości różnicy między wartością procentową, o której mowa w ust. 2, a 100 %.
4.      Okresów zatwierdzonych zgodnie z § 9 nie uwzględnia się dla zastosowania ust. 2, 3 i 6. W odniesieniu do okresów uwzględnionych rozstrzygający jest rzeczywisty czas, w którym został ukończony uwzględniony okres.
5.      Całkowita emerytura urzędnika składa się z emerytury lub emerytury proporcjonalnej dla nauczycieli akademickich, o której mowa w ust. 2, oraz z emerytury proporcjonalnej, o której mowa w ust. 3”.
Zgodnie z § 109 ust. 90 PG z 2022 r. w dniu 1 stycznia 2022 r. wchodzą w życie § 41 ust. 2 i 3, a także § 99 ust. 3, 5 i 6 tej samej ustawy.
Paragraf 108h ASVG, zmieniony ustawą z dnia 22 października 2019 r. (BGBl. I, 98/2019), stanowił w ust. 1:
„Ze skutkiem od dnia 1 stycznia każdego roku
a)      wszystkie emerytury z ubezpieczenia emerytalnego, dla których data odniesienia (§ 223 ust. 2) przypada przed dniem 1 stycznia tego roku,
[…]
mnoży się przez wskaźnik  waloryzacji. […]”.
Paragraf 108h ASVG w brzmieniu zmienionym ustawą z dnia 28 stycznia 2021 r. (BGBl. I, 28/2021), stanowi:
„1.      Ze skutkiem od dnia 1 stycznia każdego roku
a)      wszystkie emerytury z ubezpieczenia emerytalnego, dla których data odniesienia (§ 223 ust. 2) przypada przed dniem 1 stycznia tego roku,
[...]
mnoży się przez wskaźnik  waloryzacji.
[…]
1a.      W drodze odstępstwa od ust. 1 pierwszej waloryzacji dokonuje się w taki sposób, że emerytury, których data odniesienia (§ 223 ust. 2) przypada podczas miesiąca kalendarzowego wskazanego w lewej kolumnie roku kalendarzowego poprzedzającego waloryzację, podwyższa się z dniem 1 stycznia o określoną w prawej kolumnie wartość procentową kwoty podwyżki, która wynikałaby z zastosowania wskaźnika  waloryzacji:
luty
90 %
[…]
[…]
Jeżeli data odniesienia przypada na listopad lub grudzień roku kalendarzowego poprzedzającego waloryzację, pierwsza waloryzacja następuje od dnia 1 stycznia drugiego roku kalendarzowego następującego po dacie odniesienia. […]”.

Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
BF, urodzony w 1958 r., uzyskał prawo do emerytury w ramach austriackiej federalnej służby publicznej w dniu 1 lipca 2020 r.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. BVAEB ustalił emeryturę BF w wysokości 4455,43 EUR miesięcznie brutto. Wspomniana kwota została ustalona na podstawie tak zwanego „równoległego” obliczenia, opracowanego zgodnie z § 99 PG z 2015 r., według którego część świadczenia emerytalnego – ważona przez podział okresów zatrudnienia przepracowanych przed 2005 r. lub począwszy od 2005 r. – jest wypłacana na podstawie PG z 1965 r., podczas gdy druga część jest wypłacana na podstawie APG (zwanego dalej „równoległym obliczeniem”).
Pismem z dnia 26 lutego 2021 r. BF zwrócił się do BVAEB o ponowne obliczenie miesięcznej kwoty brutto jego emerytury od dnia 1 stycznia 2021 r., ponieważ uważał, że znalazł się w niekorzystnej sytuacji w porównaniu z byłymi urzędnikami federalnymi otrzymującymi emeryturę wyłącznie na podstawie APG, której kwota została zwaloryzowana bezzwłocznie w pierwszym nowym roku jej pobierania, podczas gdy emerytura BF, która została ustalona na podstawie równoległego obliczenia, miałaby zostać zwaloryzowana dopiero w dniu 1 stycznia drugiego roku następującego po uzyskaniu prawa do emerytury, w tym przypadku w dniu 1 stycznia 2022 r.
Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. BVAEB potwierdził, że emerytura BF powinna zostać ustalona na miesięczną kwotę brutto w wysokości 4455,43 EUR oraz że pierwsza waloryzacja emerytury nastąpi dopiero w dniu 1 stycznia 2022 r., zgodnie z § 41 ust. 2 PG z 2020 r.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. BF odwołał się od tej decyzji BVAEB do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria), żądając przeprowadzenia pierwszej waloryzacji kwoty jego emerytury ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2021 r.
Przed tym sądem BF podnosi, po pierwsze, że § 41 ust. 2 PG z 2020 r., przewidujący, iż pierwsza waloryzacja wysokości emerytury następuje dopiero od drugiego roku kalendarzowego następującego po nabyciu prawa do emerytury, jest niezgodny z konstytucją, ponieważ świadczenia emerytalne ustalone na podstawie § 108h ust. 1a ASVG w brzmieniu zmienioneym ustawą z dnia 28 stycznia 2021 r., podlegają natychmiastowej waloryzacji począwszy od pierwszego nowego roku pobierania. Po drugie, § 41 ust. 2 PG z 2020 r. wprowadza dyskryminację ze względu na wiek sprzeczną z prawem Unii, ponieważ waloryzacja wysokości świadczeń emerytalnych na podstawie równoległego obliczenia dotyczy głównie urzędników federalnych urodzonych między rokiem 1955 a rokiem 1975.
BF twierdzi również, że § 41 ust. 2 PG z 2022 r. zniósł wspomnianą dyskryminację na przyszłość. Tymczasem w zakresie, w jakim wspomniany przepis nie przewiduje żadnego skutku wstecznego, dyskryminacja, jakiej mieliby stać się ofiarą byli urzędnicy federalni, tacy jak BF, których wysokość emerytury podlega równoległemu obliczeniu, w stosunku do byłych urzędników federalnych pobierających emeryturę ustaloną wyłącznie na podstawie APG, została utrzymana w odniesieniu do przeszłości.
Zdaniem sądu odsyłającego, co się tyczy w pierwszej kolejności sytuacji, która stawiałaby w niekorzystnym położeniu byłych urzędników federalnych, których wysokość emerytury podlega równoległemu obliczeniu, w stosunku do tych, którzy pobierają emeryturę wyłącznie na podstawie APG, należy wziąć pod uwagę orzecznictwo Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria) dotyczące porównywalności systemów emerytalnych na podstawie odpowiednio PG z 1965 r. i APG. Ponadto sąd odsyłający uważa w tym kontekście, że świadczenie emerytalne określone na podstawie § 99 ust. 5 PG z 2015 r. należy utożsamiać z „wynagrodzeniem” w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2000/78.
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentu BF, zgodnie z którym przy zastosowaniu równoległego obliczenia część jego emerytury jest wypłacana na podstawie APG, sąd odsyłający wskazuje, że część ta jest niewielka, ponieważ stanowi jedynie około 9,2 % tej kwoty.
W trzeciej kolejności sąd ten przypomina, że zakres uznania ustawodawcy krajowego jest stosunkowo szeroki, jeśli chodzi o uregulowanie statusu, wynagrodzeń i emerytur pracowników administracji publicznej.
Co się tyczy w czwartej kolejności zmiany legislacyjnej, jaką stanowi przyjęcie § 41 ust. 2 PG z 2022 r., sąd odsyłający zastanawia się, czy wspomniana zmiana nie jest sprzeczna z ciążącym na państwach członkowskich obowiązkiem natychmiastowego i pełnego wyeliminowania stwierdzonej dyskryminacji, jak wynika z pkt 24 wyroku z dnia 7 października 2019 r., Safeway (C‑171/18, zwanego dalej „wyrokiem Safeway”, EU:C:2019:839).
W piątej i ostatniej kolejności sąd odsyłający jest zdania, że zmiana legislacyjna mająca skutek wsteczny w dziedzinie emerytur mogłaby prowadzić do waloryzacji wysokości świadczeń emerytalnych urzędników federalnych, którzy byli wcześniej dyskryminowani, a zatem do znacznych wydatków obciążających budżet państwa federalnego. W związku z tym taki skutek wsteczny mógłby zagrozić równowadze finansowej danego systemu emerytalnego, a tym samym stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego, pozwalający ustawodawcy austriackiemu na uzasadnienie braku działania wstecz w taki sam sposób, w jaki orzekł Trybunał w pkt 43 wyroku Safeway.
Tymczasem sąd ten zauważa, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie brały pod uwagę względy budżetowe równolegle ze względami politycznymi, społecznymi lub demograficznymi, pod warunkiem że czyniąc to, przestrzegają one w szczególności ogólnej zasady zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. W tym względzie, o ile względy budżetowe mogą leżeć u podstaw wyborów w zakresie polityki społecznej dokonywanych przez państwo członkowskie i wpływać na charakter lub zakres środków, które chce ono przyjąć, o tyle względy te nie mogą same w sobie stanowić zasługującego na ochronę celu w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Sąd odsyłający zauważa jednak, że w niniejszym przypadku nie istnieją względy uzasadniające o znaczeniu porównywalnym z ryzykiem poważnej szkody dla systemu emerytalnego, które mogłyby stanowić taki wzgląd interesu ogólnego.
W tych okolicznościach Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy [2000/78] lub zasady pewności prawa, zachowania praw nabytych i skuteczności prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zgodnie z którym pierwsza waloryzacja emerytury grupy urzędników, którzy byli uprawnieni do emerytury [na podstawie PG z 2020 r.] najpóźniej od dnia 1 grudnia 2021 r., następuje dopiero od dnia 1 stycznia drugiego roku kalendarzowego następującego po nabyciu prawa do emerytury, podczas gdy dokonano już pierwszej waloryzacji emerytury grupy urzędników, którzy byli lub będą uprawnieni do emerytury dopiero od dnia 1 stycznia 2022 r. [na podstawie PG z 2022 r.], ze skutkiem od dnia 1 stycznia roku kalendarzowego następującego po nabyciu prawa do emerytury[?]”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

W przedmiocie dopuszczalności wniosku
o
wydanie orzeczenia
w
trybie prejudycjalnym
Rząd austriacki kwestionuje dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ze względu na to, że nie spełnia on wymogów wynikających z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem, ponieważ sąd odsyłający nie wyjaśnił, w jaki sposób austriackie przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym prowadzą do bezpośredniej dyskryminacji ze względu na wiek, z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Sąd ten ograniczył się, po pierwsze, do wskazania na niekorzystną sytuację urzędników federalnych w porównaniu z sytuacją osób korzystających z powszechnego systemu ubezpieczenia emerytalnego, a także do kwestii, czy przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym są sprzeczne z ciążącym na państwach członkowskich obowiązkiem położenia kresu dyskryminacji. Tymczasem wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiera tylko jedno odniesienie do nierównego traktowania „starszych urzędników” w części tego wniosku, w której sąd ów przedstawia argumenty BF w tym względzie.
Po drugie, sąd odsyłający nie przedstawił w żaden sposób powodów, które skłoniły go do zwrócenia się do Trybunału z pytaniem, czy przepisy krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym są zgodne z zasadami pewności prawa, ochrony praw nabytych i skuteczności prawa Unii.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, o ile pytania dotyczące wykładni prawa Unii, z którymi zwrócił się do Trybunału sąd krajowy w ramach stanu prawnego i faktycznego, za którego ustalenie jest on odpowiedzialny – przy czym prawidłowość tych ustaleń nie podlega ocenie Trybunału – korzystają z domniemania, iż mają one znaczenie dla sprawy, o tyle jednak procedura ustanowiona w art. 267 TFUE stanowi instrument współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi, dzięki któremu Trybunał dostarcza sądom krajowym elementów wykładni prawa Unii, które są im niezbędne do rozstrzygnięcia zawisłych przed nimi sporów. Odesłanie prejudycjalne nie ma służyć wydawaniu opinii doradczych w przedmiocie kwestii ogólnych i hipotetycznych, lecz ma być podyktowane rzeczywistą potrzebą skutecznego rozstrzygnięcia sporu. Jak wynika z samego brzmienia art. 267 TFUE, orzeczenie w trybie prejudycjalnym, o które zwraca się sąd odsyłający, musi być „niezbędne” do „wydania wyroku” przez ten sąd w zawisłym przed nim sporze. Ponadto zgodnie z art. 94 lit. c) regulaminu postępowania sąd odsyłający powinien dokładnie przedstawić powody, dla których rozpatruje kwestię wykładni prawa Unii, jak również związek, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym (wyrok z dnia 24 marca 2021 r., NAMA i in., C‑771/19, EU:C:2021:232, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku sąd odsyłający przedstawia powody, które skłoniły go do zwrócenia się do Trybunału o dokonanie wykładni art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78, a także zasad pewności prawa, zachowania praw nabytych i skuteczności prawa Unii, poprzez opisanie swoich wątpliwości co do zgodności § 41 ust. 2 PG z 2022 r. z tymi przepisami i zasadami prawa Unii.
Prawdą jest, jak słusznie podnosi rząd austriacki, że wspomniany sąd nie precyzuje wyraźnie związku, jaki dostrzega między przepisami krajowymi rozpatrywanymi w postępowaniu głównym a zasadami pewności prawa, zachowania praw nabytych i skuteczności prawa Unii, o których wykładnię wnosi.
Jednakże z postanowienia odsyłającego wynika, że sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o dokonanie wykładni wspomnianych zasad w świetle wyroku Safeway i płynących z niego wniosków dotyczących ciążącego na państwach członkowskich obowiązku natychmiastowego i pełnego wyeliminowania dyskryminacji.
W świetle wszystkich tych okoliczności należy stwierdzić, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.

Co do istoty
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. W tym kontekście Trybunał może wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2021 r., Ministrstvo za obrambo, C‑742/19, EU:C:2021:597, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Okoliczność, że sąd krajowy powołał się formalnie w pytaniu prejudycjalnym na określone przepisy prawa Unii, nie stoi bowiem na przeszkodzie temu, by Trybunał przekazał temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni, które mogą być pomocne w rozstrzygnięciu rozpoznawanej przez niego sprawy, niezależnie od tego, czy sąd krajowy powołał się na nie w treści pytań. W tym względzie do Trybunału należy wyprowadzenie z ogółu informacji przedstawionych przez sąd krajowy, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia odsyłającego, tych elementów prawa Unii, które wymagają wykładni w świetle przedmiotu sporu [wyrok z dnia 22 grudnia 2022 r., Ministre de la Transition écologique i Premier ministre (Odpowiedzialność państwa za zanieczyszczenie powietrza), C‑61/21, EU:C:2022:1015, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponieważ z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie wynika, że sąd odsyłający uważa, iż jedynie ewentualna dyskryminacja bezpośrednia w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78, a nie dyskryminacja pośrednia w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b), mogłaby mieć znaczenie w sprawie w postępowaniu głównym, należy stwierdzić, że poprzez swoje pytanie sąd ten zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) i b), a także art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że w celu stopniowego dostosowywania systemu emerytalnego urzędników do powszechnego systemu emerytalnego pierwsza waloryzacja kwoty emerytury danej kategorii urzędników następuje począwszy od drugiego roku kalendarzowego po nabyciu prawa do emerytury, podczas gdy w przypadku innej kategorii urzędników waloryzacja ta następuje w pierwszym roku kalendarzowym po nabyciu wspomnianego prawa.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zbadać, czy uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2000/78, a jeśli tak, to czy wprowadza ono odmienne traktowanie ze względu na wiek, a także, w takim przypadku, czy odmienne traktowanie może być uzasadnione w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Co się tyczy w pierwszej kolejności kwestii tego, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe mieści się w zakresie stosowania dyrektywy 2000/78, zarówno z tytułu i z preambuły, jak i z treści i celu tej dyrektywy wynika, że dyrektywa ta zmierza do ustanowienia ogólnych warunków ramowych celem zapewnienia każdej osobie równego traktowania „w zakresie zatrudnienia i pracy”, oferując jej skuteczną ochronę przed dyskryminacją ze względu na jedną z przyczyn określonych w art. 1, wśród których znajduje się wiek (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, C‑511/19, EU:C:2021:274, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto z art. 3 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy wynika, że stosuje się ją, w granicach kompetencji Unii Europejskiej, „do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi”, w odniesieniu między innymi do „warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania”.
Tymczasem Trybunał miał już okazję przypomnieć, w ramach odesłania prejudycjalnego, które dotyczyło również świadczeń emerytalnych austriackich urzędników federalnych wypłacanych na podstawie PG z 1965 r., że takie świadczenie emerytalne wchodzi w zakres pojęcia „wynagrodzenia” w rozumieniu art. 157 TFUE, ponieważ, po pierwsze, jego wysokość zależy od okresów służby i innych okresów podlegających zaliczeniu oraz od wynagrodzenia otrzymywanego przez danego urzędnika federalnego, a po drugie, świadczenie to stanowi przyszłe przysporzenie w pieniądzu, wypłacane przez pracodawcę na rzecz jego pracowników w bezpośrednim następstwie łączącego ich stosunku pracy. W świetle prawa krajowego to świadczenie emerytalne jest bowiem uważane za wynagrodzenie, które jest w dalszym ciągu wypłacane w ramach stosunku służby trwającego po przyznaniu urzędnikowi uprawnienia do świadczeń emerytalnych (wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BVAEB, C‑405/20, EU:C:2022:347, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
Stwierdzenia tego nie można podważyć ze względu na to, że zgodnie z równoległym obliczeniem część kwoty emerytury BF jest mu wypłacana na podstawie APG, ponieważ ta część jest niewielka, jak wynika z pkt 24 niniejszego wyroku.
Tym samym uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2000/78.
W odniesieniu w drugiej kolejności do tego, czy to uregulowanie powoduje odmienne traktowanie ze względu na wiek w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, należy przypomnieć, że z art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78 w związku z jej art. 1 wynika, iż do celów tej dyrektywy zasada równego traktowania zakazuje wszelkiej dyskryminacji bezpośredniej czy pośredniej ze względu na wiek. Artykuł 2 ust. 2 lit. a) wspomnianej dyrektywy uściśla, że do celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje między innymi w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie, niż traktuje się inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 tejże dyrektywy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/78 dyskryminacja pośrednia występuje w przypadku, gdy przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka może doprowadzić do szczególnej niekorzystnej sytuacji dla osób w określonym wieku w stosunku do innych osób.
W niniejszej sprawie należy zauważyć, po pierwsze, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym, a mianowicie § 41 ust. 2 PG z 2022 r., nie wydaje się prowadzić do dyskryminacji bezpośredniej, ponieważ ma ono zastosowanie niezależnie od wieku danych urzędników federalnych i odnosi się jedynie do daty, od której taki urzędnik może dochodzić swojego prawa do emerytury.
Po drugie, należy jednak stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż zgodnie z § 41 ust. 2 zdanie ostatnie PG z 2020 r. pierwsza waloryzacja emerytury może nastąpić dopiero z dniem 1 stycznia drugiego roku kalendarzowego następującego po nabyciu prawa do emerytury, podczas gdy zgodnie z § 41 ust. 2 PG z 2022 r. świadczenia emerytalne urzędników federalnych, którzy byli lub będą uprawnieni do emerytury dopiero od dnia 1 stycznia 2022 r., podlegają pierwszej waloryzacji na podstawie proporcjonalnego obliczenia ze skutkiem od dnia 1 stycznia roku kalendarzowego następującego po nabyciu prawa do emerytury. W związku z tym, odnosząc się do daty, od której urzędnik federalny może dochodzić prawa do emerytury, wykładni wspomnianego uregulowania krajowego można dokonywać w ten sposób, że opiera się pośrednio na kryterium związanym z wiekiem, ponieważ prawo do emerytury jest co do zasady uzależnione od ukończenia określonej liczby lat pracy i osiągnięcia określonego wieku.
W tym względzie Trybunał orzekł, po pierwsze, że dyskryminacja pośrednia ze względu na wiek może zostać stwierdzona wyłącznie w wypadku, gdy wykazano, że wśród wszystkich osób objętych zakresem stosowania uregulowania krajowego, które jest jej źródłem, uregulowanie to wywiera negatywny wpływ, i to bez uzasadnienia, na znacznie wyższy odsetek osób w określonym wieku niż osób w innym wieku [zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C‑223/19, EU:C:2020:753, pkt 71].
Po drugie, sama okoliczność, że do osób, które nie osiągnęły określonego wieku, zastosowano nowy stan prawny, nie może skutkować dyskryminacją pośrednią ze względu na wiek ze szkodą dla pozostałych osób, których dotyczy wcześniejszy stan prawny [wyrok z dnia 24 września 2020 r., YS (Emerytury zakładowe personelu kierowniczego), C‑223/19, EU:C:2020:753, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo].
W ten sam sposób uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, ponieważ traktuje odmiennie sytuację urzędnika federalnego w zależności od tego, czy nabywa on prawo do emerytury przed dniem 1 stycznia 2022 r. czy po tej dacie, nie wydaje się również pośrednio opierać na wieku danych urzędników, dlatego że opiera się wyłącznie na obiektywnej chwili powstania tego prawa, czego ustalenie należy jednak do sądu odsyłającego.
Ponadto, jak wynika z uwag na piśmie przedstawionych przez rząd austriacki, o ile prawdą jest, że urzędnicy federalni przechodzą co do zasady na emeryturę w wieku 65 lat, o tyle mogą oni, podobnie jak BF, w drodze odstępstwa i pod pewnymi warunkami, przejść na emeryturę wcześniej lub później, co wydaje się wskazywać, że rozróżnienie dokonane przez uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie może prowadzić do szczególnej niekorzystnej sytuacji dla osób w danym wieku w stosunku do innych osób w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2000/78.
W przypadku gdyby sąd odsyłający, który jako jedyny jest właściwy do dokonania wykładni mającego zastosowanie ustawodawstwa krajowego, doszedł jednak do wniosku, że rozróżnienie dokonane przez wspomniane uregulowanie wprowadza w sposób pośredni odmienne traktowanie danych urzędników federalnych na podstawie pozornie neutralnego kryterium, a mianowicie daty nabycia prawa do emerytury, należałoby zbadać w trzeciej kolejności, czy takie odmienne traktowanie ze względu na wiek byłoby uzasadnione w świetle art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Na podstawie tego przepisu odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zasługującym na ochronę celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy wyborze nie tylko dążenia do jednego celu spośród innych w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, lecz również przy definiowaniu środków mogących go zrealizować (wyrok z dnia 15 kwietnia 2021 r., Olympiako Athlitiko Kentro Athinon, C‑511/19, EU:C:2021:274, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
Po pierwsze, z postanowienia odsyłającego wynika, że § 41 ust. 2 PG z 2022 r. ma na celu ustalenie, podobnie jak ASVG, proporcjonalnego miesięcznego obliczenia pierwszej waloryzacji emerytury począwszy od 2022 r. przy jednoczesnym uwzględnieniu w sprawiedliwy sposób czasu, który upłynął między przejściem na emeryturę a pierwszą waloryzacją, co ma na celu zrównanie różnych systemów waloryzacji świadczeń emerytalnych, aby uniknąć sytuacji, w której powstałaby zbyt duża różnica między różnymi systemami emerytur wypłacanych odpowiednio na podstawie PG z 1965 r. i APG.
Po drugie, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że § 41 ust. 2 PG z 2022 r. ma na celu zwiększenie, w obliczu wzrastającej obecnie inflacji i zwiększenia kosztów utrzymania, mocy nabywczej byłych urzędników federalnych od początku pierwszego roku kalendarzowego następującego po nabyciu przez nich uprawnień emerytalnych przy sprawiedliwym uwzględnieniu okresu, który upłynął od chwili tego nabycia do 1 stycznia kolejnego roku. Natomiast utrzymanie „roku karencji” dla urzędników federalnych objętych § 41 ust. 2 PG z 2020 r. zapewnia trwałe finansowanie krajowego systemu emerytalnego.
O ile względy budżetowe nie mogą uzasadniać dyskryminacji ze względu na wiek, o tyle cele polegające na zapewnieniu trwałego finansowania emerytur i zmniejszenia dysproporcji w poziomach emerytur finansowanych przez państwo można uznać za zasługujące na ochronę cele polityki społecznej, niezwiązane z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na wiek (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 maja 2022 r., BVAEB, C‑405/20, EU:C:2022:347, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym może realizować zasługujące na ochronę cele polityki społecznej, niezwiązane z jakąkolwiek dyskryminacją ze względu na wiek.
Co się tyczy kwestii tego, czy to uregulowanie spełnia wymogi przypomniane w pkt 54 niniejszego wyroku, zwłaszcza jeśli chodzi o właściwy i konieczny charakter, z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że § 41 ust. 2 PG z 2022 r. ma na celu zrekompensowanie niedogodności, jakich muszą doświadczać urzędnicy federalni, którzy przeszli na emeryturę po dniu 1 stycznia 2022 r., z uwagi na zmiany systemu emerytur i niższe wysokości emerytur w porównaniu z urzędnikami federalnymi, którzy wcześniej przeszli na emeryturę, w ten sposób ograniczając różnice tych wysokości emerytur.
Należy wobec tego stwierdzić, że zrównanie systemów waloryzacji emerytur, takie jak określone w § 41 ust. 2 PG z 2022 r., może stanowić zasługujący na ochronę cel polityki zatrudnienia i rynku pracy, który może uzasadniać zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 podczas okresu przejściowego odmienne traktowanie ze względu na wiek urzędników federalnych, którzy przeszli na emeryturę przed dniem 1 stycznia 2022 r. lub po tej dacie, w odniesieniu do corocznej waloryzacji kwoty ich emerytury.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, na postawione pytanie trzeba odpowiedzieć następująco: art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) i b), a także art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że w celu stopniowego dostosowywania systemu emerytalnego urzędników do powszechnego systemu emerytalnego pierwsza waloryzacja kwoty emerytury danej kategorii urzędników następuje począwszy od drugiego roku kalendarzowego po nabyciu prawa do emerytury, podczas gdy w przypadku innej kategorii urzędników waloryzacja ta następuje w pierwszym roku kalendarzowym po nabyciu wspomnianego prawa.

W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Wykładni art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) i b) oraz art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy
należy dokonywać w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu, że w celu stopniowego dostosowywania systemu emerytalnego urzędników do powszechnego systemu emerytalnego pierwsza waloryzacja kwoty emerytury danej kategorii urzędników następuje począwszy od drugiego roku kalendarzowego po nabyciu prawa do emerytury, podczas gdy w przypadku innej kategorii urzędników waloryzacja ta następuje w pierwszym roku kalendarzowym po nabyciu wspomnianego prawa.
Podpisy
*
Język postępowania: niemiecki.