CELEX: 62020CJ0719
Προδικαστική παραπομπή
Δημόσιες συμβάσεις
Διαχείριση των αποβλήτων
Ανάθεση in house (οιονεί αυτεπιστασία)
Οδηγία 2014/24/ΕΕ
Άρθρα 12 και 72
Παύση συνδρομής των προϋποθέσεων περί “αναλόγου ελέγχου” κατόπιν συνένωσης επιχειρήσεων
Δυνατότητα του διαδόχου φορέα να συνεχίσει την παροχή της υπηρεσίας

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 12 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (
ΕΕ 2014, L 94, σ. 65
και διορθωτικό
ΕΕ 2016, L 135, σ. 120
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ του Comune di Lerici (Δήμου Lerici, Ιταλία) και της Provincia di La Spezia (επαρχίας La Spezia, Ιταλία) σχετικής με την εκ μέρους της τελευταίας έγκριση προγράμματος για την ανάθεση στην ACAM Ambiente SpA της διαχείρισης της υπηρεσίας αποβλήτων του ανωτέρω δήμου μέχρι το 2028.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Το άρθρο 12 της οδηγίας 2014/24 προβλέπει τα εξής:
«1.   Μια δημόσια σύμβαση που ανατίθεται από αναθέτουσα αρχή σε άλλο νομικό πρόσωπο ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, εάν πληρούνται οι κατωτέρω σωρευτικές προϋποθέσεις:
α)
η αναθέτουσα αρχή ασκεί επί του εν λόγω νομικού προσώπου έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί επί των δικών της υπηρεσιών·
β)
περισσότερο από το 80 % των δραστηριοτήτων του ελεγχομένου νομικού προσώπου διεξάγεται κατά την εκτέλεση καθηκόντων που [του] έχουν ανατεθεί από την ελέγχουσα αναθέτουσα αρχή ή άλλες νομικές οντότητες που ελέγχει η εν λόγω αναθέτουσα αρχή, και
γ)
δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο εξαιρουμένων των μορφών συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων χωρίς δυνατότητα ελέγχου ή δικαιώματος αρνησικυρίας που απαιτούνται από εθνικές νομοθετικές διατάξεις σύμφωνες με τις Συνθήκες και δεν ασκούν αποφασιστική επιρροή στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο.
Μια αναθέτουσα αρχή θεωρείται ότι ασκεί έλεγχο επί νομικού προσώπου ανάλογο με τον έλεγχο που ασκεί στις υπηρεσίες της κατά την έννοια του πρώτου εδαφίου στοιχείο α), όταν ασκεί αποφασιστική επιρροή τόσο στους στρατηγικούς στόχους όσο και στις σημαντικές αποφάσεις του ελεγχόμενου νομικού προσώπου. Ο έλεγχος μπορεί, επίσης, να ασκείται από άλλο νομικό πρόσωπο που ελέγχεται με τον ίδιο τρόπο από την αναθέτουσα αρχή.
2.   Η παράγραφος 1 εφαρμόζεται επίσης σε περίπτωση που ένα ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο το οποίο είναι αναθέτουσα αρχή αναθέτει σύμβαση στην αναθέτουσα αρχή η οποία το ελέγχει ή σε άλλο νομικό πρόσωπο που τελεί υπό τον έλεγχο της ίδιας αναθέτουσας αρχής, εφόσον δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων στο νομικό πρόσωπο στο οποίο ανατίθεται η δημόσια σύμβαση εξαιρουμένων των μορφών συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων χωρίς δυνατότητα ελέγχου ή δικαιώματος αρνησικυρίας που απαιτούνται από εθνικές νομοθετικές διατάξεις σύμφωνες με τις Συνθήκες και δεν ασκούν αποφασιστική επιρροή στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο.
3.   Μια αναθέτουσα αρχή που δεν ασκεί έλεγχο κατά την έννοια της παραγράφου 1 σε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού ή δημοσίου δικαίου μπορεί, εντούτοις, να αναθέσει δημόσια σύμβαση στο εν λόγω νομικό πρόσωπο χωρίς να εφαρμόσει τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες σωρευτικές προϋποθέσεις:
α)
η αναθέτουσα αρχή ασκεί από κοινού με άλλες αναθέτουσες αρχές έλεγχο επί του εν λόγω νομικού προσώπου ανάλογο εκείνου που ασκούν επί των δικών τους υπηρεσιών·
β)
περισσότερο από το 80 % των δραστηριοτήτων του εν λόγω νομικού προσώπου διεξάγεται κατά την εκτέλεση καθηκόντων που του έχουν ανατεθεί από τις ελέγχουσες αναθέτουσες αρχές ή άλλα νομικά πρόσωπα που ελέγχονται από τις ίδιες αναθέτουσες αρχές· και
γ)
δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο εξαιρουμένων των μορφών συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων χωρίς δυνατότητα ελέγχου ή δικαιώματος αρνησικυρίας που απαιτούνται από εθνικές νομοθετικές διατάξεις σύμφωνες με τις Συνθήκες και δεν ασκούν αποφασιστική επιρροή στο ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο.
Για τους σκοπούς του πρώτου εδαφίου στοιχείο α), οι αναθέτουσες αρχές ασκούν από κοινού έλεγχο επί νομικού προσώπου, εφόσον πληρούνται οι κατωτέρω σωρευτικές προϋποθέσεις:
i)
τα όργανα λήψης αποφάσεων του ελεγχόμενου νομικού προσώπου απαρτίζονται από αντιπροσώπους όλων των αναθετουσών αρχών που συμμετέχουν· ένας αντιπρόσωπος μπορεί να εκπροσωπεί πολλές ή όλες τις συμμετέχουσες αναθέτουσες αρχές·
ii)
οι εν λόγω αναθέτουσες αρχές είναι σε θέση να ασκούν από κοινού αποφασιστική επιρροή στους στρατηγικούς στόχους και τις σημαντικές αποφάσεις του ελεγχόμενου νομικού προσώπου· και
iii)
το ελεγχόμενο νομικό πρόσωπο δεν επιδιώκει συμφέροντα αντίθετα από αυτά των αναθετουσών αρχών που το ελέγχουν.
4.   Μια σύμβαση η οποία συνάπτεται αποκλειστικά μεταξύ δύο ή περισσότερων αναθετουσών αρχών δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, εφόσον πληρούνται όλες οι κατωτέρω προϋποθέσεις:
α)
η σύμβαση καθιερώνει ή υλοποιεί συνεργασία μεταξύ των συμμετεχουσών αναθετουσών αρχών η οποία αποσκοπεί να διασφαλίσει ότι οι δημόσιες υπηρεσίες που πρέπει να εκτελούν οι εν λόγω αρχές παρέχονται για την επιδίωξη των κοινών τους στόχων·
β)
η υλοποίηση της συνεργασίας αυτής εξυπηρετεί αποκλειστικά σκοπούς δημοσίου συμφέροντος· και
γ)
οι συμμετέχουσες αναθέτουσες αρχές εκτελούν στην ανοικτή αγορά λιγότερο από το 20 % των δραστηριοτήτων που αφορά η συνεργασία.
5.   Για τον προσδιορισμό του ποσοστού των δραστηριοτήτων που αναφέρεται στο στοιχείο β) του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 1, στο στοιχείο β) του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 3 και στο στοιχείο γ) της παραγράφου 4, λαμβάνεται υπόψη ο μέσος συνολικός κύκλος εργασιών ή άλλο ενδεδειγμένο μέτρο βάσει δραστηριοτήτων, όπως το κόστος που βαρύνει το συγκεκριμένο νομικό πρόσωπο ή αναθέτουσα αρχή όσον αφορά τις υπηρεσίες, τις προμήθειες και τα έργα κατά την τριετία που προηγείται της ανάθεσης της σύμβασης.
Αν, λόγω της ημερομηνίας κατά την οποία δημιουργήθηκε ή άρχισε τις δραστηριότητές του το συγκεκριμένο νομικό πρόσωπο ή αναθέτουσα αρχή, ή λόγω αναδιοργάνωσης των δραστηριοτήτων του, ο κύκλος εργασιών ή άλλο μέτρο βάσει δραστηριοτήτων, όπως το κόστος, δεν διατίθεται για την τελευταία τριετία ή δεν είναι πλέον κατάλληλο, αρκεί να αποδειχθεί ότι η μέτρηση της δραστηριότητας είναι αξιόπιστη, ιδίως μέσω προβολών επιχειρηματικών δραστηριοτήτων.»
Κατά το άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.
Ο σχεδιασμός των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων δεν γίνεται με σκοπό τον αποκλεισμό της από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας ή τον τεχνητό περιορισμό του ανταγωνισμού. Ο ανταγωνισμός θεωρείται ότι περιορίζεται τεχνητά όταν οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων έχουν σχεδιαστεί με σκοπό την αδικαιολόγητα ευνοϊκή ή δυσμενή μεταχείριση ορισμένων οικονομικών φορέων.»
Το άρθρο 67, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας ορίζει τα ακόλουθα:
«Τα κριτήρια ανάθεσης δεν έχουν ως αποτέλεσμα την παροχή απεριόριστης ελευθερίας επιλογής στην εν λόγω αναθέτουσα αρχή. Διασφαλίζουν τη δυνατότητα αποτελεσματικού ανταγωνισμού και συνοδεύονται από προδιαγραφές που επιτρέπουν την αποτελεσματική επαλήθευση των πληροφοριών που παρέχονται από τους προσφέροντες, προκειμένου να αξιολογείται ο βαθμός συμμόρφωσής τους προς τα κριτήρια ανάθεσης. Εάν υπάρχουν αμφιβολίες, οι αναθέτουσες αρχές επαληθεύουν αποτελεσματικά την ακρίβεια των πληροφοριών και αποδείξεων τις οποίες παρέχουν οι προσφέροντες.»
Το άρθρο 72 της ίδιας οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι συμβάσεις και οι συμφωνίες-πλαίσια μπορούν να τροποποιούνται χωρίς νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης, σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, σε οποιαδήποτε από τις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…]
δ)
όταν νέος ανάδοχος αντικαθιστά εκείνον στον οποίο ανατέθηκε αρχικά η σύμβαση από την αναθέτουσα αρχή, συνεπεία:
[…]
ii)
μερικής ή ολικής διαδοχής του αρχικού αναδόχου, κατόπιν εταιρικής αναδιάρθρωσης, περιλαμβανομένων της εξαγοράς, της συγχώνευσης και της αφερεγγυότητας, από άλλο οικονομικό φορέα ο οποίος πληροί τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής που καθορίστηκαν αρχικά, εφόσον η διαδοχή δεν συνεπάγεται άλλες ουσιώδεις τροποποιήσεις της σύμβασης και δεν έχει στόχο την αποφυγή της εφαρμογής της παρούσας οδηγίας, ή
[…]
4.   Η τροποποίηση σύμβασης ή συμφωνίας-πλαισίου κατά τη διάρκειά της θεωρείται ουσιώδης κατά την έννοια του στοιχείου ε) της παραγράφου 1, όταν καθιστά τη σύμβαση ή τη συμφωνία- πλαίσιο ουσιωδώς διαφορετική, ως προς τον χαρακτήρα, από εκείνη η οποία συνήφθη αρχικώς. Εν πάση περιπτώσει, με την επιφύλαξη των παραγράφων 1 και 2, η τροποποίηση θεωρείται ουσιώδης όταν πληρούται μία από τις ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
η τροποποίηση εισάγει όρους οι οποίοι, εάν αποτελούσαν μέρος της αρχικής διαδικασίας σύναψης σύμβασης, θα είχαν οδηγήσει στη συμμετοχή διαφορετικών υποψηφίων από αυτούς που επιλέχθηκαν αρχικώς ή στην αποδοχή άλλης προσφοράς από εκείνη που επελέγη αρχικώς ή θα προσέλκυαν και άλλους συμμετέχοντες στη διαδικασία σύναψης σύμβασης·
[…]».
Το άρθρο 90, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 έχει ως εξής:
«Τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την παρούσα οδηγία μέχρι τις 18 Απριλίου 2016. Ανακοινώνουν αμέσως στην Επιτροπή το κείμενο των εν λόγω διατάξεων.»
Το ιταλικό δίκαιο
Το άρθρο 1, παράγραφοι 611 και 612, του legge n. 190 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriannuale dello Stato (legge di stabilità 2015) [νόμου αριθ. 190 περί διατάξεων που αφορούν την κατάρτιση του ετήσιου και του πολυετούς κρατικού προϋπολογισμού (νόμος περί σταθερότητας για το 2015)], της 23ης Δεκεμβρίου 2014 (GURI αριθ. 300, της 29ης Δεκεμβρίου 2014 – τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 99, σ. 1), προβλέπει τα εξής:
«611.   Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 3, παράγραφοι 27 έως 29, του νόμου αριθ. 244, της 24ης Δεκεμβρίου 2007, όπως τροποποιήθηκε, και του άρθρου 1, παράγραφος 569, του νόμου αριθ. 147, της 27ης Δεκεμβρίου 2013, όπως τροποποιήθηκε, προκειμένου να διασφαλιστεί ο συντονισμός των δημοσίων οικονομικών, η μείωση των δαπανών, η χρηστή διοίκηση και η προστασία του ανταγωνισμού και της αγοράς, οι περιφέρειες, οι επαρχίες Trente και Bolzano, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, τα εμπορικά, βιομηχανικά, βιοτεχνικά και γεωργικά επιμελητήρια, τα πανεπιστήμια και τα δημόσια ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα, καθώς και οι λιμενικές αρχές κινούν, από 1ης Ιανουαρίου 2015, διαδικασία για τον εξορθολογισμό των εταιριών και των άμεσων ή έμμεσων συμμετοχών που κατέχουν σε εταιρίες, με σκοπό τη μείωση του αριθμού τους πριν από την 31η Δεκεμβρίου 2015, λαμβάνοντας ιδίως υπόψη τα ακόλουθα κριτήρια:
[…]
d)
συνένωση εταιριών παροχής τοπικών δημοσίων υπηρεσιών οικονομικού ενδιαφέροντος·
[…]
612.   Πριν από την 31η Μαρτίου 2015, οι περιφερειάρχες και οι πρόεδροι των αυτόνομων επαρχιών Trente και Bolzano, οι πρόεδροι των επαρχιών, οι δήμαρχοι και τα λοιπά διευθυντικά όργανα των διοικητικών αρχών που προβλέπονται στην παράγραφο 611 καθορίζουν και εγκρίνουν, εντός των αντιστοίχων πεδίων αρμοδιότητάς τους, ένα επιχειρησιακό σχέδιο για τον εξορθολογισμό των εταιριών και των άμεσων ή έμμεσων εταιρικών συμμετοχών, τον τρόπο και τις προθεσμίες εφαρμογής του ως άνω σχεδίου, καθώς και έναν λεπτομερή κατάλογο των επιδιωκόμενων εξοικονομήσεων. Το εν λόγω σχέδιο, το οποίο συνοδεύεται από ειδική τεχνική έκθεση, διαβιβάζεται στο αρμόδιο περιφερειακό τμήμα ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου και δημοσιεύεται στον ιστότοπο της οικείας διοικητικής αρχής. Πριν από την 31η Μαρτίου 2016, τα όργανα που μνημονεύονται στην πρώτη περίοδο συντάσσουν έκθεση σχετικά με τα επιτευχθέντα αποτελέσματα, η οποία διαβιβάζεται στο αρμόδιο περιφερειακό τμήμα ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου και δημοσιεύεται στον ιστότοπο της οικείας διοικητικής αρχής. Η δημοσίευση του σχεδίου και της έκθεσης είναι υποχρεωτική βάσει του διατάγματος 33 της 14ης Μαρτίου 2013.»
Κατά το άρθρο 3 bis, παράγραφος 2 bis, της decreto-legge n. 138 – Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo (πράξης νομοθετικού περιεχομένου 138 για τη θέσπιση περαιτέρω επειγόντων μέτρων χρηματοοικονομικής σταθερότητας και ανάπτυξης), της 13ης Αυγούστου 2011 (GURI αριθ. 216 της 16ης Σεπτεμβρίου 2011, σ. 89, στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 138/2011):
«Ο οικονομικός φορέας ο οποίος, κατόπιν εταιρικών πράξεων επί τη βάσει διαφανών διαδικασιών, συμπεριλαμβανομένων των συγχωνεύσεων ή εξαγορών, διαδέχθηκε τον αρχικό παραχωρησιούχο, ως καθολικός ή ειδικός διάδοχος, συνεχίζει, με την επιφύλαξη της τήρησης των ποιοτικών κριτηρίων που καθορίστηκαν αρχικώς, τη διαχείριση των υπηρεσιών έως τη λήξη των προβλεπόμενων προθεσμιών […]».
Το άρθρο 7, παράγραφος 5, του decreto legislativo n. 175 – Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica (νομοθετικού διατάγματος 175 για την κωδικοποίηση των διατάξεων περί εταιριών στις οποίες συμμετέχει το Δημόσιο), της 19ης Αυγούστου 2016 (GURI αριθ. 210, της 8ης Σεπτεμβρίου 2016, σ.1), ορίζει τα ακόλουθα:
«Όταν η ιδρυτική πράξη απαιτεί τη συμμετοχή ιδιωτών εταίρων, η επιλογή των τελευταίων γίνεται μέσω διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 9, του νομοθετικού διατάγματος 50 του 2016.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Στις 15 Ιουνίου 2005, με απόφαση η οποία χαρακτηρίστηκε ρητώς ως «ανάθεση in house» (οιονεί αυτεπιστασία), ο Δήμος Lerici ανέθεσε στην ACAM, και συγκεκριμένα στη θυγατρική της ACAM Ambiente, την ολική διαχείριση των αποβλήτων στον εν λόγω δήμο έως την 31η Δεκεμβρίου 2028. Κατά την ημερομηνία εκείνη, η ACAM ήταν ανώνυμη εταιρία και στο μετοχικό της κεφάλαιο συμμετείχαν αποκλειστικώς πλείονες δήμοι, περιλαμβανομένου και του Δήμου Lerici.
Στις 12 Ιουλίου 2013, η ACAM υποχρεώθηκε να συνάψει συμφωνία αναδιάρθρωσης με τους πιστωτές της. Στο πλαίσιο της ανωτέρω συμφωνίας, η ACAM αναζήτησε, μεταξύ των λοιπών δραστηριοποιούμενων στην ιταλική αγορά εταιριών διαχείρισης δημοσίων υπηρεσιών στις οποίες συμμετείχε το Δημόσιο, μια κατάλληλη εταιρία για την πραγματοποίηση συνένωσης. Κατόπιν του δημοσίου διαγωνισμού που προκηρύχθηκε προς τον σκοπό αυτόν, η ACAM επέλεξε να συνενωθεί με την IREN SpA, η οποία δραστηριοποιείται στο σύνολο της ιταλικής επικράτειας, τελεί υπό δημόσιο έλεγχο και είναι εισηγμένη στο χρηματιστήριο.
Κατ’ εφαρμογήν ειδικής επενδυτικής συμφωνίας συναφθείσας στις 29 Δεκεμβρίου 2017, οι δήμοι οι οποίοι ήταν μέτοχοι της ACAM μεταβίβασαν στην IREN τις μετοχές που κατείχαν στην ACAM και απέκτησαν αντίστοιχο μερίδιο μετοχικού κεφαλαίου στην IREN, εγγραφόμενοι σε αύξηση μετοχικού κεφαλαίου στην οποία μετείχαν αυτοί και μόνον. Μέσω των θυγατρικών της ACAM, οι οποίες είχαν καταστεί θυγατρικές της IREN, η τελευταία συνέχισε να διαχειρίζεται τις υπηρεσίες που είχαν αρχικώς ανατεθεί στις εν λόγω θυγατρικές.
Ο Δήμος Lerici, αφού εξέφρασε, στις 21 Φεβρουαρίου 2017, την πρόθεσή του να μην εγκρίνει τη συνένωση της ACAM με την IREN, αποφάσισε, στις 19 Ιανουαρίου 2018, να αποδεχτεί την επενδυτική συμφωνία μόνον καθόσον αφορούσε τη μεταβίβαση στην IREN των μετοχών που κατείχε στην ACAM και, στις 11 Απριλίου 2018, μεταβίβασε πράγματι στην IREN τις εν λόγω μετοχές.
Με απόφαση της 6ης Αυγούστου 2018, η επαρχία La Spezia, η οποία ήταν πλέον αρμόδια για την ολική διαχείριση της υπηρεσίας αστικών αποβλήτων για τους δήμους που υπάγονται στη δικαιοδοσία της, στους οποίους συγκαταλέγεται και ο Δήμος Lerici, ενέκρινε την επικαιροποίηση του περιφερειακού προγράμματος περί ολικής διαχείρισης των αστικών αποβλήτων της επαρχίας, καθόσον το εν λόγω πρόγραμμα όρισε, δυνάμει ανάθεσης in house, την ACAM Ambiente ως διαχειρίστρια της υπηρεσίας για τον εν λόγω δήμο έως την 31η Δεκεμβρίου 2028.
Ο Δήμος Lerici άσκησε προσφυγή κατά της ανωτέρω απόφασης, εκτιμώντας ότι δεν συνέτρεχαν πλέον οι προϋποθέσεις όσον αφορά την εξαίρεση in house. Με την υπ’ αριθ. 847/2019 απόφασή του, το Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (διοικητικό πρωτοδικείο περιφέρειας Λιγουρίας, Ιταλία) απέρριψε την προσφυγή.
Ο Δήμος Lerici άσκησε έφεση κατά της εν λόγω απόφασης ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία).
Πρώτον, το ανωτέρω δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, μολονότι ο ανωτέρω δήμος ήταν το 2005 αρμόδιος να αναθέσει την επίδικη σύμβαση στην ACAM, η αρμοδιότητα αυτή είχε πλέον μεταβιβαστεί στις επαρχίες, οι οποίες είναι, επί του παρόντος, επιφορτισμένες με την ολική διαχείριση των αστικών αποβλήτων προς όφελος όλων των δήμων που υπάγονται στη δικαιοδοσία τους.
Δεύτερον, το εν λόγω δικαστήριο επισημαίνει ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη πράξη συνένωσης συνήφθη βάσει του άρθρου 1, παράγραφοι 611 και 612, του νόμου αριθ. 190, της 23ης Δεκεμβρίου 2014, ο σκοπός του οποίου έγκειται στην περιστολή των δημοσίων δαπανών με τον περιορισμό των συμμετοχών των δημοσίων οργανισμών σε εταιρίες. Εξάλλου, η ανωτέρω πράξη ήταν, κατά την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, δικαιολογημένη λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι η ACAM είχε συνάψει συμφωνία για την αναδιάρθρωση του χρέους της. Το άρθρο 3 bis, παράγραφος 2 bis, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 138/2011 προβλέπει ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, η διαχείριση των υπηρεσιών που είχαν ανατεθεί στον αρχικό ανάδοχο συνεχίζεται, έως τη λήξη των προβλεπόμενων προθεσμιών, από τον οικονομικό φορέα που τον διαδέχθηκε.
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι υπάρχουν αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητα της εν λόγω ρύθμισης προς το άρθρο 12 της οδηγίας 2014/24, το οποίο αφορά την εξαίρεση in house στο πλαίσιο της ανάθεσης των δημοσίων συμβάσεων.
Πράγματι, συνεπεία της πράξης συνένωσης που διενεργήθηκε εν προκειμένω, η υπηρεσία διαχείρισης των αστικών αποβλήτων του Δήμου Lerici, η οποία είχε αρχικώς ανατεθεί, χωρίς διαγωνισμό, στην ACAM, εταιρία επί της οποίας δεν αμφισβητείται ότι ο ανωτέρω δήμος ασκούσε, από κοινού με άλλους δήμους, έλεγχο ανάλογο προς τον ασκούμενο επί των δικών του υπηρεσιών, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου, έχει πλέον ανατεθεί στην IREN και, μέσω αυτής, στη θυγατρική της ACAM Ambiente, χωρίς ο Δήμος Lerici να συνεχίσει να ασκεί τέτοιο έλεγχο επί της μίας ή της άλλης από τις εταιρίες αυτές. Πράγματι, πέραν του ότι η συμμετοχή την οποία ο ανωτέρω δήμος είχε αποκτήσει στην IREN ήταν εντελώς αμελητέα, μετά και την εκ μέρους του μεταβίβαση της εν λόγω συμμετοχής εξαφανίστηκε κάθε δεσμός μεταξύ αυτού και της IREN.
Η επαρχία La Spezia αποφάσισε να προβεί σε απευθείας ανάθεση της υπηρεσίας που προορίζεται για τον Δήμο Lerici, χωρίς προκήρυξη διαγωνισμού. Επομένως, πρέπει να καθοριστεί αν η απευθείας ανάθεση συνάδει προς τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τη διαδικασία σύναψης δημοσίων συμβάσεων.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, πρέπει, ειδικότερα, να εξεταστεί αν, στο πλαίσιο αυτό, απαιτείται να συνεκτιμηθεί το γεγονός ότι πριν η ACAM επιλέξει να συγχωνευτεί με την IREN, διενεργήθηκε δημόσιος διαγωνισμός.
Συναφώς, το ανωτέρω δικαστήριο εκτιμά ότι απώτερος σκοπός των σχετικών κανόνων του δικαίου της Ένωσης είναι η προώθηση του ανταγωνισμού και ότι το αποτέλεσμα αυτό επιτυγχάνεται, στο πλαίσιο της ανάθεσης δημοσίων υπηρεσιών, όταν περισσότεροι φορείς τελούν σε σχέση ανταγωνισμού ή είναι σε θέση να ανταγωνιστούν για την ανάθεση της επίμαχης σύμβασης, ανεξαρτήτως του νομικού χαρακτηρισμού του μέσου που καθιστά δυνατή την εκπλήρωση του εν λόγω σκοπού. Υπό τις συνθήκες αυτές, το εν λόγω δικαστήριο κλίνει υπέρ της άποψης ότι μικρή σημασία έχει το αν η ανάθεση συγκεκριμένης υπηρεσίας πραγματοποιήθηκε μέσω διαγωνιστικής διαδικασίας η οποία αφορά ακριβώς την ανάθεση της υπηρεσίας αυτής ή μέσω διαγωνιστικής διαδικασίας με αντικείμενο την απόκτηση των μετοχών της εταιρίας που παρέχει τις οικείες υπηρεσίες, δεδομένου ότι σε αμφότερες τις περιπτώσεις διασφαλίζεται ο ανταγωνισμός.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιτίθεται το άρθρο 12 της οδηγίας 2014/24 σε εθνική ρύθμιση η οποία επιβάλλει τη συνένωση εταιριών παροχής τοπικών δημοσίων υπηρεσιών οικονομικού ενδιαφέροντος, συνεπεία της οποίας ο οικονομικός φορέας που διαδέχθηκε τον αρχικό παραχωρησιούχο κατόπιν εταιρικών πράξεων επί τη βάσει διαφανών διαδικασιών, συμπεριλαμβανομένων συγχωνεύσεων ή εξαγορών, συνεχίζει να διαχειρίζεται τις υπηρεσίες έως τη λήξη των προβλεπόμενων προθεσμιών, όταν:
α)
ο αρχικός παραχωρησιούχος είναι μια ανάδοχος εταιρία in house επί τη βάσει πολυσυμμετοχικού αναλόγου ελέγχου·
β)
ο διάδοχος οικονομικός φορέας έχει επιλεγεί μέσω δημοσίου διαγωνισμού·
γ)
μετά την εταιρική πράξη συνένωσης, δεν συντρέχουν πλέον οι προϋποθέσεις του πολυσυμμετοχικού αναλόγου ελέγχου για έναν εκ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης οι οποίοι είχαν αρχικά αναθέσει την επίμαχη υπηρεσία;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Επί του παραδεκτού του προδικαστικού ερωτήματος
Κατά το άρθρο 94 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, κάθε αίτηση προδικαστικής αποφάσεως περιλαμβάνει «συνοπτική έκθεση του αντικειμένου της διαφοράς, καθώς και των σχετικών διαπιστωθέντων από το αιτούν δικαστήριο πραγματικών περιστατικών ή, τουλάχιστον, έκθεση των πραγματικών στοιχείων στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα», «το περιεχόμενο των δυνητικά εφαρμοστέων εν προκειμένω εθνικών διατάξεων και, ενδεχομένως, τη σχετική εθνική νομολογία», καθώς και «έκθεση των λόγων που οδήγησαν το αιτούν δικαστήριο να υποβάλει ερωτήματα ως προς την ερμηνεία ή το κύρος ορισμένων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, καθώς και της κατά τη γνώμη του σχέσεως μεταξύ των διατάξεων αυτών και της εφαρμοστέας στη διαφορά της κύριας δίκης εθνικής νομοθεσίας».
Εν προκειμένω, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, η απόφαση περί παραπομπής περιέχει επαρκή περιγραφή του πραγματικού και κανονιστικού πλαισίου της διαφοράς της κύριας δίκης ώστε να πληρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 94 του Κανονισμού Διαδικασίας.
Συγκεκριμένα, αφενός, η απόφαση περί παραπομπής επαναλαμβάνει το περιεχόμενο των εθνικών διατάξεων που έχουν εφαρμογή στη διαφορά της κύριας δίκης. Αφετέρου, η εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου περιγραφή των αποφάσεων της 15ης Ιουνίου 2005 και της 6ης Αυγούστου 2018 καθώς και του διαγωνισμού που προκήρυξε η ACAM αρκεί για να γίνουν κατανοητοί οι λόγοι επιλογής των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης των οποίων το ανωτέρω δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία, καθώς και η σχέση που κατά τη γνώμη του δικαστηρίου αυτού υφίσταται μεταξύ των εν λόγω διατάξεων και της εθνικής νομοθεσίας που έχει εφαρμογή στη διαφορά της οποίας έχει επιληφθεί.
Επομένως, το προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο είναι παραδεκτό.
Επί της ουσίας
Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η οδηγία 2014/24 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση ή πρακτική δυνάμει της οποίας η εκτέλεση δημόσιας σύμβασης η οποία είχε αρχικώς ανατεθεί, χωρίς διαγωνισμό, σε μια οντότητα in house, επί της οποίας η αναθέτουσα αρχή ασκούσε από κοινού με άλλους φορείς έλεγχο ανάλογο προς τον ασκούμενο επί των δικών της υπηρεσιών, συνεχίζεται αυτομάτως από τον οικονομικό φορέα που απέκτησε την ανωτέρω οντότητα κατόπιν διεξαγωγής διαγωνιστικής διαδικασίας, όταν η αναθέτουσα αρχή δεν δικαιούται να ασκεί τέτοιο έλεγχο επί του εν λόγω οικονομικού φορέα.
Προκαταρκτικώς, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει, κατά πρώτον, ότι, το 2005, ο Δήμος Lerici ανέθεσε στην ACAM τη διαχείριση της υπηρεσίας του αποβλήτων μέχρι το 2028, η δε λειτουργική διαχείριση της εν λόγω υπηρεσίας ανατέθηκε στη θυγατρική της, ACAM Ambiente. Κατά τον χρόνο της ανάθεσης, το μετοχικό κεφάλαιο της ACAM ανήκε αποκλειστικά σε ορισμένους δήμους, περιλαμβανομένου και του Δήμου Lerici.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η σύμβαση που ανατέθηκε με τον τρόπο αυτόν στην ACAM συνιστά δημόσια σύμβαση υπηρεσιών και η ανάθεση μπορούσε να πραγματοποιηθεί χωρίς διαγωνισμό για τον λόγο, μεταξύ άλλων, ότι ο Δήμος Lerici ασκούσε επί της ACAM, από κοινού με τους λοιπούς δήμους που ήταν μέτοχοι της εν λόγω εταιρίας, έλεγχο ανάλογο προς εκείνο τον οποίο οι εν λόγω δήμοι ασκούσαν επί των δικών τους υπηρεσιών, κατά την έννοια της νομολογίας του Δικαστηρίου (πρβλ. απόφαση της 13ης Νοεμβρίου 2008, Coditel Brabant,
C‑324/07
,
EU:C:2008:621
, σκέψη
). Το προδικαστικό ερώτημα πρέπει να απαντηθεί με βάση την ανωτέρω παραδοχή.
Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι η οδηγία 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για τον συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών (
ΕΕ 1992, L 209, σ. 1
), η οποία είχε εφαρμογή κατά τον χρόνο σύναψης της σύμβασης μεταξύ του Δήμου Lerici και της ACAM, δεν επέβαλλε στην αναθέτουσα αρχή την υποχρέωση να κινεί διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης όταν ασκούσε επί της ανάδοχης οντότητας έλεγχο ανάλογο προς τον ασκούμενο επί των δικών της υπηρεσιών και η εν λόγω οντότητα πραγματοποιούσε το κύριο μέρος της δραστηριότητάς της με την αναθέτουσα αρχή ή τις αναθέτουσες αρχές στην οποία ή στις οποίες ανήκε. Πράγματι, στο πλαίσιο τέτοιας ανάθεσης in house, θεωρείται ότι η αναθέτουσα αρχή χρησιμοποιεί ίδια μέσα εφόσον, ακόμη και αν η ανάδοχος οντότητα στην οποία ανατίθεται το σχετικό καθήκον είναι νομικά αυτοτελής σε σχέση με την αναθέτουσα αρχή, είναι δυνατόν, στην πράξη, να εξομοιωθεί με τις εσωτερικές υπηρεσίες της (πρβλ. αποφάσεις της 11ης Ιανουαρίου 2005, Stadt Halle και RPL Lochau,
C‑26/03
,
EU:C:2005:5
, σκέψη
, και της 18ης Ιουνίου 2020, Porin kaupunki,
C‑328/19
,
EU:C:2020:483
, σκέψη
).
Εξάλλου, σε περίπτωση ανάθεσης σε οντότητα η οποία ανήκει σε πλείονες δημόσιες αρχές από κοινού, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι εν λόγω αρχές μπορούν να ασκήσουν από κοινού τον «ανάλογο έλεγχο», κατά την έννοια της προηγούμενης σκέψης (πρβλ. αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 2008, Coditel Brabant,
C‑324/07
,
EU:C:2008:621
, σκέψη
και της 8ης Μαΐου 2014, Datenlotsen Informationssysteme,
C‑15/13
,
EU:C:2014:303
, σκέψη
).
Κατά δεύτερον, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει επίσης ότι η ACAM, αφού συνήψε το 2013 συμφωνία αναδιάρθρωσης με τους πιστωτές της, αποφάσισε να προκηρύξει δημόσιο διαγωνισμό προκειμένου να επιλέξει έναν οικονομικό φορέα για την πραγματοποίηση συνένωσης. Η εν λόγω διαδικασία κατέληξε στην επιλογή της IREN, η οποία απέκτησε το σύνολο των μετοχών της ACAM τις οποίες κατείχαν οι δήμοι που ήταν μέτοχοι της τελευταίας εταιρίας. Οι δήμοι αυτοί απέκτησαν αντίστοιχο μερίδιο μετοχικού κεφαλαίου στην IREN, ως μόνοι συμμετέχοντες σε αύξηση του μετοχικού κεφαλαίου της εν λόγω εταιρίας, ενώ ο Δήμος Lerici αποφάσισε, από πλευράς του, να αποδεχτεί την προαναφερθείσα συμφωνία μόνον καθόσον συνεπαγόταν τη μεταβίβαση των μετοχών της ACAM που κατείχε.
Σύμφωνα με το άρθρο 3 bis, παράγραφος 2 bis, της πράξης νομοθετικού περιεχομένου 138/2011, η ACAM Ambiente, η οποία ανήκε πλέον εξ ολοκλήρου στην IREN, συνέχισε να παρέχει την υπηρεσία διαχείρισης των αποβλήτων των δήμων που ήταν πρώην μέτοχοι της ACAM, περιλαμβανομένου και του Δήμου Lerici.
Κατόπιν των προκαταρκτικών αυτών διευκρινίσεων, επισημαίνεται ότι, όταν δημόσια σύμβαση έχει, όπως εν προκειμένω, ανατεθεί χωρίς τη διενέργεια διαγωνισμού σε δημόσια κεφαλαιουχική εταιρία σύμφωνα με τη νομολογία που μνημονεύεται στις σκέψεις 33 και 34 της παρούσας απόφασης, η απόκτηση της εν λόγω εταιρίας από άλλον οικονομικό φορέα κατά τη διάρκεια ισχύος της σύμβασης μπορεί να συνιστά μεταβολή θεμελιώδους όρου της σύμβασης η οποία καθιστά αναγκαία τη διεξαγωγή διαγωνισμού (πρβλ. αποφάσεις της 6ης Απριλίου 2006, ANAV,
C‑410/04
,
EU:C:2006:237
, σκέψεις
έως
, και της 10ης Σεπτεμβρίου 2009, Sea,
C‑573/07
,
EU:C:2009:532
, σκέψη
).
Πράγματι, τέτοια τροποποίηση μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα ότι η ανάδοχος οντότητα δεν μπορεί πλέον στην πράξη να εξομοιωθεί με τις εσωτερικές υπηρεσίες της αναθέτουσας αρχής, κατά την έννοια της σκέψης 34 της παρούσας απόφασης, και ότι, ως εκ τούτου, η εκτέλεση της επίμαχης δημόσιας σύμβασης δεν μπορεί πλέον να συνεχιστεί χωρίς να διενεργηθεί διαγωνισμός, δεδομένου ότι δεν είναι πλέον δυνατόν να θεωρηθεί ότι η αναθέτουσα αρχή χρησιμοποιεί ίδια μέσα.
Εν προκειμένω, δεδομένου ότι η IREN απέκτησε την ACAM το 2017, ήτοι μετά την εκπνοή της προβλεπόμενης στο άρθρο 90, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24 προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας από τα κράτη μέλη στο εσωτερικό δίκαιο, το κατά πόσον τέτοια τροποποίηση καθιστά αναγκαία τη διενέργεια διαγωνισμού πρέπει να κριθεί υπό το πρίσμα των διατάξεων της εν λόγω οδηγίας (πρβλ. απόφαση της 2ας Σεπτεμβρίου 2021, Sisal κ.λπ.,
C‑721/19 και C‑722/19
,
EU:C:2021:672
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Συναφώς, κατά πρώτον, το άρθρο 72, παράγραφος 1, στοιχείο δʹ, σημείο ii, της οδηγίας 2014/24 προβλέπει ότι μια δημόσια σύμβαση μπορεί να τροποποιείται χωρίς νέα διαδικασία σύναψης σύμβασης σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας αυτής, όταν ο αρχικός ανάδοχος αντικαθίσταται από έναν νέο συνεπεία, μεταξύ άλλων, της εξαγοράς του πρώτου από τον δεύτερο, υπό την προϋπόθεση ότι ο δεύτερος πληροί τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής που καθορίστηκαν αρχικώς και εφόσον τούτο δεν συνεπάγεται άλλες ουσιώδεις τροποποιήσεις της σύμβασης και δεν αποσκοπεί στην αποφυγή της εφαρμογής της οδηγίας.
Επομένως, από το γράμμα του άρθρου 72, παράγραφος 1 προκύπτει ότι το πεδίο εφαρμογής του αφορά μόνον την περίπτωση κατά την οποία ο διάδοχος του αρχικού αναδόχου συνεχίζει την εκτέλεση δημόσιας σύμβασης που είχε αποτελέσει το αντικείμενο αρχικής διαδικασίας σύναψης σύμβασης σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2014/24, στις οποίες συγκαταλέγεται και η τήρηση των αρχών της απαγόρευσης των διακρίσεων, της ισότητας και του αποτελεσματικού ανταγωνισμού μεταξύ των οικονομικών φορέων, όπως αυτές μνημονεύονται και εξειδικεύονται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 18, παράγραφος 1 και στο άρθρο 67, παράγραφος 4, της οδηγίας.
Μια τέτοια ερμηνεία επιρρωννύεται από την παράγραφο 4 του άρθρου 72, δυνάμει της οποίας η τροποποίηση της σύμβασης θεωρείται ουσιώδης όταν εισάγει όρους οι οποίοι, εάν αποτελούσαν μέρος της αρχικής διαδικασίας σύναψης σύμβασης, θα είχαν οδηγήσει στη συμμετοχή διαφορετικών υποψηφίων από αυτούς που επιλέχθηκαν αρχικώς ή στην αποδοχή άλλης προσφοράς από εκείνη που επιλέχθηκε αρχικώς ή θα προσέλκυαν και άλλους συμμετέχοντες στη διαδικασία σύναψης σύμβασης, καθώς και από τον σκοπό του ανοίγματος των δημοσίων συμβάσεων στον ευρύτερο δυνατό ανταγωνισμό, τον οποίο επιδιώκουν οι σχετικές με το αντικείμενο αυτό οδηγίες προς όφελος όχι μόνον των οικονομικών φορέων αλλά και των αναθετουσών αρχών (απόφαση της 27ης Νοεμβρίου 2019, Tedeschi και Consorzio Stabile Istant Service,
C‑402/18
,
EU:C:2019:1023
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, μεταβολή στο πρόσωπο του αναδόχου, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, δεν μπορεί, αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 72 της οδηγίας 2014/24, δεδομένου ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη δημόσια σύμβαση ανατέθηκε αρχικώς, χωρίς διαγωνισμό, σε οντότητα in house.
Κατά δεύτερον, επισημαίνεται ότι το άρθρο 12, παράγραφοι 1 έως 3, της οδηγίας 2014/24 επαναλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τις αρχές που υπομνήσθηκαν στις σκέψεις 33 και 34 της παρούσας απόφασης, διευκρινίζοντας παράλληλα τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι αναθέσεις in house εκφεύγουν του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας.
Ειδικότερα, δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24, μια δημόσια σύμβαση μπορεί να ανατεθεί χωρίς την εφαρμογή των διαδικασιών σύναψης που προβλέπει η οδηγία, υπό την προϋπόθεση ότι η αναθέτουσα αρχή ασκεί, από κοινού με άλλες αναθέτουσες αρχές, επί του αναδόχου έλεγχο ανάλογο προς εκείνον τον οποίο οι αναθέτουσες αυτές αρχές ασκούν επί των δικών τους υπηρεσιών, ότι περισσότερο από το 80 % των δραστηριοτήτων του αναδόχου διεξάγεται κατά την εκτέλεση καθηκόντων που του έχουν ανατεθεί από τις αναθέτουσες αρχές ή από νομικές οντότητες που ελέγχονται από αυτές και ότι, τέλος, στο μετοχικό κεφάλαιο του αναδόχου δεν υπάρχει άμεση συμμετοχή ιδιωτών, εξαιρουμένων των μορφών συμμετοχής ιδιωτικών κεφαλαίων χωρίς δυνατότητα ελέγχου και δικαιώματος αρνησικυρίας που απαιτούνται από τη νομοθεσία του οικείου κράτους μέλους, σύμφωνα με τις Συνθήκες, και δεν ασκούν αποφασιστική επιρροή στον ανάδοχο.
Επιπλέον, από το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 12, παράγραφος 3, προκύπτει ότι η ύπαρξη από κοινού ελέγχου, κατά την έννοια της διάταξης αυτής, προϋποθέτει, μεταξύ άλλων, ότι όλες οι αναθέτουσες αρχές εκπροσωπούνται στα όργανα λήψης αποφάσεων της ελεγχόμενης οντότητας και μπορούν να ασκούν, από κοινού, αποφασιστική επιρροή στους στρατηγικούς στόχους και στις σημαντικές αποφάσεις της εν λόγω οντότητας.
Όμως, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο προκύπτει, αφενός, ότι, κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης κατά της οποίας ασκήθηκε προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ο Δήμος Lerici ουδόλως συμμετείχε στο μετοχικό κεφάλαιο της IREN, στο οποίο, εξάλλου, υπήρχε ευρεία δυνατότητα συμμετοχής των ιδιωτών. Αφετέρου, δεν προκύπτει ότι ο Δήμος Lerici εκπροσωπούνταν στα όργανα λήψης αποφάσεων της εν λόγω εταιρίας ούτε ότι ήταν σε θέση να επηρεάσει, έστω και από κοινού με τους λοιπούς δήμους στους οποίους ανήκε η ACAM, τους στρατηγικούς στόχους ή τις σημαντικές αποφάσεις της IREN.
Επομένως, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 12, παράγραφος 3, της οδηγίας 2014/24, βάσει των οποίων μπορεί να γίνει δεκτό ότι η ανάθεση δημόσιας σύμβασης εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής των προβλεπόμενων στην οδηγία αυτή διαδικασιών σύναψης, όπερ εναπόκειται πάντως στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει ακόμη ότι η IREN επρόκειτο να διατηρήσει με τον Δήμο Lerici σχέσεις τέτοιες ώστε να είναι δυνατόν να πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 12, παράγραφοι 1 ή 2, της οδηγίας οι οποίες επιτρέπουν να χαρακτηριστεί μια τέτοια σύμβαση ως «πράξη in house».
Υπό την επιφύλαξη των εξακριβώσεων στις οποίες οφείλει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, η συνέχιση της εκτέλεσης της δημόσιας σύμβασης της κύριας δίκης από την IREN πρέπει, επομένως, να θεωρηθεί ότι συνεπάγεται την τροποποίηση ενός θεμελιώδους όρου της σύμβασης η οποία καθιστά αναγκαία τη διεξαγωγή διαγωνισμού, με αποτέλεσμα η οδηγία 2014/24 να μην επιτρέπει στην IREN να συνεχίσει την εκτέλεση παρά μόνον αφού έχει επιλεγεί ως ανάδοχος της σύμβασης, κατόπιν διαδικασίας σύναψης σύμφωνης προς τις απαιτήσεις της οδηγίας.
Το ανωτέρω συμπέρασμα δεν μεταβάλλεται λόγω του ότι η IREN επιλέχθηκε από την ACAM και, επομένως, από τους δήμους στους οποίους ανήκε η εταιρία αυτή, κατόπιν δημοσίου διαγωνισμού.
Πράγματι, αρκεί η διαπίστωση ότι, όπως υπογραμμίστηκε στη σκέψη 47 της παρούσας απόφασης, κατά τον χρόνο έκδοσης της απόφασης κατά της οποίας εκκρεμεί προσφυγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, ο Δήμος Lerici δεν κατείχε καμία συμμετοχή, έστω και έμμεση, στην IREN.
Επομένως, στο πλαίσιο της εκτέλεσης της επίμαχης στην κύρια δίκη δημόσιας σύμβασης, η IREN δεν μπορεί να εξομοιωθεί με εταιρία μικτού κεφαλαίου η οποία ανήκει, έστω και εμμέσως, τόσο στην αναθέτουσα αρχή όσο και σε οντότητα που έχει επιλεγεί από αυτήν κατόπιν διαφανούς και ανοικτής στον ανταγωνισμό διαδικασίας, κατά την έννοια της απόφασης της 15ης Οκτωβρίου 2009, Acoset (
C‑196/08
,
EU:C:2009:628
).
Ως εκ τούτου, χωρίς να είναι αναγκαίο να εξεταστούν τα χαρακτηριστικά της διαδικασίας του δημοσίου διαγωνισμού μέσω του οποίου επιλέχθηκε η IREN, η εν λόγω διαδικασία δεν μπορεί, εν πάση περιπτώσει, να ισοδυναμεί, στην περίπτωση της επίμαχης στην κύρια δίκη δημόσιας σύμβασης, με διαδικασία ανάθεσης σύμφωνης προς τις προβλεπόμενες στην οδηγία 2014/24 απαιτήσεις, δεδομένου ότι η IREN, τόσο πριν συνενωθεί με την ACAM όσο και μετά τη συμμετοχή των λοιπών δήμων στο μετοχικό κεφάλαιό της, ήταν μια οντότητα με την οποία ο Δήμος Lerici δεν είχε καμία σχέση.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, συνάγεται ότι η οδηγία 2014/24 αντιτίθεται στη συνέχιση, χωρίς διαγωνισμό, της εκτέλεσης δημόσιας σύμβασης που έχει αποτελέσει αντικείμενο ανάθεσης in house, όταν η αναθέτουσα αρχή δεν κατέχει πια καμία συμμετοχή, έστω και έμμεση, στην ανάδοχο οντότητα και δεν δικαιούται πλέον να ασκεί κανέναν έλεγχο επ’ αυτής.
Πρέπει επίσης να προστεθεί ότι το ανωτέρω συμπέρασμα επιβάλλεται ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία, όπως η απόφαση περί παραπομπής αφήνει ενδεχομένως να εννοηθεί, θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι η επίμαχη στην κύρια δίκη δημόσια σύμβαση αποτέλεσε αντικείμενο νέας ανάθεσης από την επαρχία La Spezia.
Πράγματι, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι, στις 6 Αυγούστου 2018, η εν λόγω επαρχία, η οποία κατέστη αρμόδια για τη διαχείριση της υπηρεσίας των αποβλήτων των δήμων που υπάγονται στη δικαιοδοσία της, ενέκρινε την επικαιροποίηση του περιφερειακού προγράμματος περί ολικής διαχείρισης των αστικών αποβλήτων της επαρχίας, καθόσον το πρόγραμμα ανέθετε στην ACAM Ambiente τη διαχείριση της υπηρεσίας των αποβλήτων για τον Δήμο Lerici μέχρι το 2028.
Όμως, ακόμη και αν υποτεθεί ότι θα έπρεπε να θεωρηθεί ότι η απόφαση της 6ης Αυγούστου 2018 αναθέτει τη διαχείριση τέτοιας υπηρεσίας αποβλήτων στην ACAM Ambiente, θυγατρική η οποία ανήκει εξ ολοκλήρου στην IREN, γεγονός παραμένει ότι ούτε τέτοια απευθείας ανάθεση θα πληρούσε τις απαιτήσεις της οδηγίας 2014/24.
Πράγματι, αφενός, από τη δικογραφία που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο δεν προκύπτει ότι η επαρχία La Spezia και η ACAM Ambiente εμπίπτουν σε μία από τις απαριθμούμενες στο άρθρο 12 της οδηγίας περιπτώσεις. Πρέπει, μεταξύ άλλων, να επισημανθεί ότι δεν προκύπτει ότι η εν λόγω επαρχία κατέχει οποιαδήποτε συμμετοχή στο μετοχικό κεφάλαιο της IREN και, επομένως, στο μετοχικό κεφάλαιο της ACAM Ambiente, ούτε ότι διαθέτει οποιαδήποτε εξουσία ελέγχου επί των ανωτέρω οντοτήτων.
Επομένως, υπό την επιφύλαξη των επαληθεύσεων στις οποίες οφείλει να προβεί το αιτούν δικαστήριο, δεν συνάγεται ότι το άρθρο 12 της οδηγίας 2014/24 μπορεί να δικαιολογήσει το γεγονός ότι η επαρχία La Spezia ανέθεσε χωρίς διαγωνισμό στην ACAM Ambiente δημόσια σύμβαση υπηρεσιών.
Αφετέρου, υπό το πρίσμα των στοιχείων της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, δεν προκύπτει ούτε ότι τέτοια ανάθεση μπορεί να εξομοιωθεί με ανάθεση δημόσιας σύμβασης σε εταιρία μικτής οικονομίας υπό τις προϋποθέσεις που υπομνήσθηκαν στη σκέψη 53 της παρούσας απόφασης. Στο πλαίσιο αυτό, αρκεί να υπομνησθεί ότι, όπως υπογραμμίστηκε στη σκέψη 59 της παρούσας απόφασης, δεν συνάγεται ότι η επαρχία La Spezia κατέχει οποιαδήποτε συμμετοχή στην IREN και, επομένως, στην ACAM Ambiente.
Από το σύνολο των ανωτέρω σκέψεων προκύπτει ότι η οδηγία 2014/24 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση ή πρακτική δυνάμει της οποίας η εκτέλεση δημόσιας σύμβασης η οποία είχε αρχικώς ανατεθεί, χωρίς διαγωνισμό, σε μια οντότητα in house, επί της οποίας η αναθέτουσα αρχή ασκούσε από κοινού με άλλους φορείς έλεγχο ανάλογο προς τον ασκούμενο επί των δικών της υπηρεσιών, συνεχίζεται αυτομάτως από τον οικονομικό φορέα που απέκτησε την ανωτέρω οντότητα κατόπιν διεξαγωγής διαγωνιστικής διαδικασίας, όταν η αναθέτουσα αρχή δεν δικαιούται να ασκεί τέτοιο έλεγχο επί του εν λόγω φορέα και δεν συμμετέχει στο μετοχικό κεφάλαιό του.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Η οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση ή πρακτική δυνάμει της οποίας η εκτέλεση δημόσιας σύμβασης η οποία είχε αρχικώς ανατεθεί, χωρίς διαγωνισμό, σε μια οντότητα in house, επί της οποίας η αναθέτουσα αρχή ασκούσε από κοινού με άλλους φορείς έλεγχο ανάλογο προς τον ασκούμενο επί των δικών της υπηρεσιών, συνεχίζεται αυτομάτως από τον οικονομικό φορέα που απέκτησε την ανωτέρω οντότητα κατόπιν διεξαγωγής διαγωνιστικής διαδικασίας, όταν η αναθέτουσα αρχή δεν δικαιούται να ασκεί τέτοιο έλεγχο επί του εν λόγω φορέα και δεν συμμετέχει στο μετοχικό κεφάλαιό του.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.