CELEX: 62016CJ0626
Fördragsbrott
Miljö
Deponering av avfall
Direktiv 1999/31/EG
Befintliga deponier
Artikel 14
Definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta
Artikel 13
Avslutningsförfarandet
Dom genom vilken domstolen har fastställt ett fördragsbrott
Underlåtenhet att följa domen
Artikel 260.2 FEUF
Ekonomiska påföljder
Löpande vite och schablonbelopp

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
fastställa att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF, genom att inte vidta åtgärder för att följa den dom som domstolen meddelade den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (
C‑331/11
, ej publicerad,
C‑331/11
,
EU:C:2013:271
) (nedan kallad domen C‑331/11), i vilken domstolen slog fast att Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (
EGT L 182, 1999, s. 1
),
–
förplikta Republiken Slovakien att till kommissionens konto ”Europeiska unionens egna medel”, inbetala
–
ett löpande vite på 6793,80 euro för varje dag som Republiken Slovakien dröjer med att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen C‑331/11, från och med det att dom meddelas i detta mål till dess att Republiken Slovakien vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domen C‑331/11,
–
ett schablonbelopp på 743,60 euro per dag, eller totalt minst 939000 euro, för varje dag som Republiken Slovakien dröjer med att vidta nödvändiga åtgärder för att följa domen C‑331/11, från och med det att den domen meddelades, den 25 april 2013:
–
tills dess att dom meddelas i detta mål, eller
–
tills den dag då Republiken Slovakien vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domen C‑331/11 om detta sker innan dom meddelas i detta mål, och
–
förplikta Republiken Slovakien att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
Skäl 18 i direktiv 1999/31 har följande lydelse:
”På grund av särdragen hos deponeringsmetoden för bortskaffande av avfall är det nödvändigt att införa ett särskilt tillståndsförfarande för alla deponiklasser i enlighet med de allmänna tillståndskrav som redan fastställts i [rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (
EGT L 194, 1975, s. 39
; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238)] och de allmänna kraven i [rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (
EGT L 257, 1996, s. 26
)]. Den behöriga myndigheten måste kontrollera att deponin är förenlig med ett sådant tillstånd inom ramen för en besiktning innan verksamheten påbörjas.”
I artikel 1 i det direktivet, med rubriken ”Övergripande mål”, föreskrivs följande i punkt 2:
”I fråga om deponiernas tekniska egenskaper innehåller detta direktiv, när det gäller sådana deponier som omfattas av direktiv [96/61], relevanta tekniska krav för den konkreta utformningen av de allmänna kraven i det direktivet. De relevanta kraven i direktiv [96/61] skall anses uppfyllda om kraven i detta direktiv efterlevs.”
Enligt artikel 7.g i direktiv 1999/31 ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att en ansökan om tillstånd för en deponi ska innehålla uppgifter om föreslagen avslutnings- och efterbehandlingsplan.
Artikel 8 i nämnda direktiv, med rubriken ”Villkor för tillstånd”, har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att
a)
den behöriga myndigheten inte skall utfärda tillstånd för deponering om inte följande villkor uppfylls:
i)
Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 3.4 och 3.5 skall deponeringsprojektet uppfylla samtliga relevanta krav i detta direktiv, inklusive bilagorna.
ii)
Skötseln av deponin skall anförtros en fysisk person som är tekniskt kompetent att sköta anläggningen. Yrkesmässig och teknisk utveckling samt utbildning av deponihuvudmän och personal skall anordnas.
iii)
Deponin skall drivas så att nödvändiga åtgärder vidtas för att hindra olyckor och begränsa följderna av dem.
iv)
Sökanden skall, på grundval av de metoder som medlemsstaterna skall besluta om innan driften påbörjas, ha vidtagit eller komma att vidta lämpliga åtgärder i form av en ekonomisk säkerhet eller någon motsvarighet för att säkerställa iakttagande av de skyldigheter (inbegripet efterbehandlingsåtgärder) som åligger sökanden enligt det tillstånd som utfärdas i enlighet med bestämmelserna i det här direktivet och att de avslutningsförfaranden som krävs enligt artikel 13 tillämpas. Denna säkerhet eller dess motsvarighet skall bibehållas så länge som detta i enlighet med artikel 13.d är nödvändigt för underhålls- och efterbehandlingsverksamheten på platsen. Medlemsstaterna får, efter eget val, förklara att denna punkt inte skall gälla deponier för inert avfall.
b)
deponeringsprojekt är förenligt med den relevanta avfallsplan eller de relevanta avfallsplaner som avses i artikel 7 i direktiv [75/442],
c)
den behöriga myndigheten, innan driften påbörjas, skall inspektera platsen för att försäkra sig om att de relevanta villkoren i tillståndet är uppfyllda. Detta minskar inte på något sätt huvudmannens ansvar enligt villkoren i tillståndet.”
I artikel 13 i direktiv 1999/31, med rubriken ”Förfarande för avslutning och efterbehandling”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall, när det är lämpligt i enlighet med det tillstånd som beviljats, vidta följande åtgärder:
a)
Avslutningsförfarandet vid en deponi eller en del av denna skall påbörjas
i)
när de relevanta villkoren i tillståndet är uppfyllda,
eller
ii)
efter tillstånd av den behöriga myndigheten, på huvudmannens begäran,
eller
iii)
genom ett motiverat beslut av den behöriga myndigheten.
b)
En deponi, eller en del av den, kan endast anses som definitivt avslutad när den behöriga myndigheten har utfört en slutbesiktning på platsen, har utvärderat alla rapporter som lagts fram av huvudmannen och har meddelat huvudmannen att den godkänner avslutningen. Detta skall inte på något sätt minska huvudmannens ansvar enligt villkoren i tillståndet.
c)
Sedan en deponi slutgiltigt har avslutats skall huvudmannen vara ansvarig för dess underhåll, övervakning och kontroll i efterbehandlingsfasen så länge som den behöriga myndigheten kräver det, med beaktande av den tid under vilken deponin kan utgöra en risk.
Huvudmannen skall underrätta den behöriga myndigheten om all betydande negativ miljöpåverkan som visar sig vid kontrollförfarandena och följa den behöriga myndighetens beslut rörande arten och tidpunkten för de rättelseåtgärder som skall vidtas.
d)
Så länge den behöriga myndigheten anser att en deponi kan medföra risk för miljön och utan att det påverkar någon gemenskapslagstiftning eller nationell lagstiftning såvitt avser innehavarens ansvar, skall huvudmannen för deponin vara ansvarig för övervakning och analys av deponigas och lakvatten från deponin samt för grundvattentillståndet i närområdet kring deponin i enlighet med bilaga III.”
I artikel 14 i direktiv 1999/31, med rubriken ”Befintliga deponier”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att deponier för vilka tillstånd gäller eller som redan är i drift vid tidpunkten för överföring av detta direktiv, inte får fortsätta att vara i drift om inte de åtgärder som anges nedan vidtas så snart som möjligt och senast inom åtta år från den tidpunkt som anges i artikel 18.1.
a)
Inom ett år efter den tidpunkt som anges i artikel 18.1 skall huvudmannen för en deponi förbereda och för de behöriga myndigheterna för godkännande lägga fram en omställningsplan för platsen som inbegriper de uppgifter som förtecknas i artikel 8 och alla rättelseåtgärder som huvudmannen anser nödvändiga för att följa kraven i detta direktiv med undantag av kraven i punkt 1 i bilaga I.
b)
Sedan omställningsplanen har lagts fram skall de behöriga myndigheterna fatta definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta på grundval av nämnda omställningsplan och detta direktiv. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att i enlighet med artiklarna 7.g och 13 så snart som möjligt avsluta deponier för vilka tillstånd till fortsatt verksamhet i enlighet med artikel 8 inte givits.
c)
På grundval av den godkända omställningsplanen för platsen skall den behöriga myndigheten tillåta nödvändiga arbeten och ange en övergångsperiod för planens genomförande. Varje befintlig deponi skall överensstämma med kraven i detta direktiv, med undantag av kraven i punkt 1 i bilaga I, senast åtta år efter den dag som anges i artikel 18.1.
…”
Mål C‑331/11
I domen C‑331/11 fastställde domstolen att Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i direktiv 1999/31, genom att tillåta driften av deponin Žilina – Považský Chlmec utan att det fanns en omställningsplan eller ett definitivt beslut om huruvida driften fick fortsätta på grundval av en godkänd omställningsplan.
Det administrativa förfarandet enligt artikel 260.2 FEUF och förfarandet vid domstolen
I samband med kontrollen av huruvida domen C‑331/11 hade följts, anmodade kommissionen, genom skrivelse av den 30 april 2013, Republiken Slovakien att inkomma med uppgifter angående vilka åtgärder som hade vidtagits för att följa den domen och tidpunkten för antagandet av eventuella ytterligare åtgärder.
Republiken Slovakien angav i sin svarsskrivelse av den 7 juni 2013 att den behöriga administrativa myndigheten i miljöfrågor den 31 maj 2013 hade inlett ett nytt förfarande för att ändra det integrerade tillståndet för deponin i fråga. Republiken Slovakien angav även att den hade för avsikt att avsluta deponin och att säkerställa efterhandskontrollen av nämnda deponi efter att den avslutats. Det slutliga beslutet förväntades antas senast den 31 oktober 2013.
Den 21 november 2013 sände kommissionen en formell underrättelse till Republiken Slovakien, i vilken den påminde Republiken Slovakien om att den ännu inte hade uppfyllt de skyldigheter som följer av domen C‑331/11 och anmodade nämnda medlemsstat att inkomma med synpunkter inom två månader.
Den 13 januari 2014 meddelade Republiken Slovakien kommissionen, som svar på anmodan, att ett beslut om avslutning och restaurering av delarna 2 a och 2b av den aktuella deponin hade fattats den 21 oktober 2013, men att förfarandet för avslutning och restaurering av del 2 c av nämnda deponi hade skjutits upp på grund av en tvist som rör de ekonomiska förhållandena för den mark som utgör denna del av deponin. Enligt svarsskrivelsen var under alla omständigheter all verksamhet på området förbjuden sedan den 7 januari 2014.
Den 5 maj 2014 underrättade Republiken Slovakien kommissionen om de två beslut som meddelades den 10 april 2014 av ledningsgruppen för den behöriga administrativa myndigheten med ansvar för miljöfrågor. Genom det första beslutet upphävde ledningsgruppen beslutet av den 21 oktober 2013 och fastställde att ärendet skulle omprövas. Genom det andra beslutet antog ledningsgruppen intermistiska åtgärder, varigenom huvudmannen förelades att avstå från all verksamhet som rör deponering av avfall i deponin.
Ett år senare, den 6 maj 2015, informerade Republiken Slovakien kommissionen om att det datum som fastställts för avslutning av den aktuella deponin hädanefter var mitten av december 2015.
Den 23 december 2015 underrättade nämnda medlemsstat kommissionen om den uppdaterade tidsplanen för förfarandet för miljökonsekvensbedömningen och fastställde maj månad 2016 som datum för beslutet om slutgiltig avslutning av deponin i fråga.
Den 26 augusti 2016 informerade Republiken Slovakien kommissionen om att den behöriga administrativa myndigheten i miljöfrågor, den 15 augusti 2016, återigen hade beslutat att avsluta delarna 2a och 2b i deponin och att upphöra med driften av den aktuella deponin.
Beslutet av den 15 augusti 2016 fastställdes genom ett beslut som meddelades av ledningsgruppen för den behöriga administrativa myndigheten med ansvar för miljöfrågor den 9 november 2016.
Beslutet av den 15 augusti 2016 och den 9 november 2016 överklagades, men Republiken Slovakien har angett att överklagandet inte har någon suspensiv verkan på besluten.
Eftersom kommissionen inte ansåg att Republiken Slovakien hade vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att följa domen C‑331/11 inom den utsatta tiden väckte den förevarande talan enligt artikel 260.2 FEUF.
Den 14 november 2017, efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats, lämnade Republiken Slovakien ytterligare information till domstolen om avslutning av delarna 2 a och 2 b av den aktuella deponin, samt om ett pågående lagstiftningsförslag.
Eftersom kommissionen inte ansåg att dessa uppgifter gjorde det möjligt att finna att denna medlemsstat hade följt domen C‑331/11 vidhöll kommissionen samtliga yrkanden i sin ansökan.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Parternas argument
Republiken Slovakien anser att talan inte kan tas upp till prövning på grund av bristande överensstämmelse mellan domen C‑331/11, den formella underrättelsen av den 21 november 2013 och den ansökan som lämnats in i förevarande mål.
Nämnda medlemsstat har nämligen gjort gällande att kommissionen i sin ansökan klandrar den för att den aktuella deponin ännu inte har avslutats i sin helhet i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 13 i direktiv 1999/31. Frågan huruvida den bestämmelsen har iakttagits var emellertid inte föremål för talan i domen C‑331/11 och det har heller inte påståtts att den bestämmelsen har åsidosatts i den formella underrättelsen av den 21 november 2013.
Kommissionen anser att talan kan tas upp till prövning.
Domstolens bedömning
Vad för det första gäller den påstådda bristande överensstämmelsen mellan domen C‑331/11 och den ansökan som ingetts i förevarande mål ska det påpekas att domstolen fastställde att Republiken Slovakien hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 14 a–c i direktiv 1999/31, genom att tillåta driften av den aktuella deponin utan att det fanns en omställningsplan eller ett definitivt beslut om huruvida driften fick fortsätta på grundval av en godkänd omställningsplan.
Huvudmannen för en befintlig deponi ska emellertid i enlighet med artikel 14.a i direktiv 1999/31 förbereda och för de behöriga myndigheterna för godkännande lägga fram en omställningsplan för platsen i fråga. Dessutom är medlemsstaterna enligt punkt b i samma artikel skyldiga att efter det att nämnda omställningsplan har lagts fram fatta definitivt beslut om huruvida driften får fortsätta på grundval av nämnda omställningsplan och nämnda direktiv. Punkt b ger i detta avseende medlemsstaterna två valmöjligheter. Antingen beviljar den behöriga nationella myndigheten tillstånd till fortsatt drift i enlighet med artikel 8 i direktivet eller så vidtar den berörda medlemsstaten nödvändiga åtgärder för att i enlighet med artiklarna 7.g och 13 i samma direktiv så snart som möjligt avsluta deponin.
Skyldigheten att säkerställa att endast de deponier som uppfyller kraven i direktiv 1999/31 får fortsätta att drivas innebär att de deponier, för vilka tillstånd till fortsatt verksamhet inte har beviljats ska avslutas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, kommissionen/Bulgarien,
C‑145/14
, ej publicerad,
EU:C:2015:502
, punkt
, och dom av den 25 februari 2016, kommissionen/Spanien,
C‑454/14
, ej publicerad,
EU:C:2016:117
, punkt
).
Härav följer att när en medlemsstat inte genomför artikel 14 i direktiv 1999/31 genom att tillåta fortsatt drift av en deponi utan genom att avsluta den, är medlemsstaten skyldig att följa de krav för avslutningsförfarandet som föreskrivs i artikel 13 i det direktivet.
Artikel 13 i direktiv 1999/31 ska således även iakttas i ett sådant fall som det aktuella, i vilket Republiken Slovakien – i syfte att vidta åtgärder för att följa domen C‑331/11 – hade för avsikt att avsluta den aktuella deponin. Det kan därför inte göras gällande att kommissionen inte iakttog föremålet för talan i det mål som avslutades genom domen C‑331/11 genom att åberopa artikel 13 i direktiv 1999/31 som grund för sin talan.
Vad för det andra gäller den påstådda bristande överensstämmelsen mellan den formella underrättelsen av den 21 november 2013 och den ansökan som ingetts i förevarande mål ska det påpekas att Republiken Slovakien, efter det att domen C‑331/11 meddelades, inte klart har uppgett för kommissionen huruvida nämnda medlemsstat har valt att fortsätta driften av deponin i fråga eller avsluta den.
I det första skedet av det administrativa förfarandet – det vill säga före avsändandet av den formella underrättelsen av den 21 november 2013 – begränsade sig denna medlemsstat till att endast informera kommissionen om att den behöriga administrativa myndigheten i miljöfrågor hade inlett ett nytt förfarande för att ändra det integrerade tillståndet för deponin, samt att det var planerat att avsluta deponin i framtiden och att ett slutgiltigt beslut i det avseendet skulle komma att meddelas senast den 31 oktober 2013.
Eftersom Republiken Slovakien den 21 november 2013 emellertid inte hade underrättat kommissionen om att ett beslut hade fattats i detta hänseende var det inte möjligt för kommissionen att vid den tidpunkten veta vilken av de lösningar – bland dem som Republiken Slovakien hade att välja mellan för att följa domen C‑331/11 – denna medlemsstat slutligen hade bestämt sig för att tillämpa.
Kommissionen kan således inte klandras för att, i den formella underrättelsen, inte ha klargjort på vilka punkter som den institutionen ansåg att nämnda medlemsstat inte hade följt domen C‑331/11.
Det var först i det andra skedet av det administrativa förfarandet, det vill säga efter avsändandet av den formella underrättelsen av den 21 november 2013 som Republiken Slovakien inkom med uppgifter till kommissionen avseende, i följande ordning; antagandet av beslutet om avslutning och restaurering av delarna 2 a och 2 b av deponin, upphävandet av det beslutet och slutligen antagandet av ett nytt beslut av den behöriga administrativa myndigheten och att det därefter även hade godkänts av nämnda myndighets ledningsgrupp. Det var även under det andra skedet av det administrativa förfarandet som medlemsstaten informerade om det datum som hade fastställts för avslutning av deponin, för att därefter informera kommissionen om att det datumet hade skjutits upp.
Med hänsyn till att föremålet för förevarande talan, såsom det har definierats genom domen C‑331/11, även omfattar artikel 13 i direktiv 1999/31 och att Republiken Slovakiens avsikt – vilken endast meddelades med tillräcklig klarhet till kommissionen efter det att den formella underrättelsen av den 21 november 2013 hade blivit delgiven – när det gäller att följa nämnda dom, nämligen är att avsluta den aktuella deponin kan kommissionen fritt åberopa nämnda artikel 13 och de krav som föreskrivs däri i den ansökan som getts in i förevarande mål.
Fördragsbrottet
Parternas argument
Kommissionen har genom sin första anmärkning klandrat Republiken Slovakien för att den inte i enlighet med artikel 14 i direktiv 1999/31 har fattat ett definitivt beslut om huruvida driften av den aktuella deponin ska få fortsätta eller om deponin ska avslutas. Kommissionen har särskilt understrukit att denna medlemsstat trots att den hade meddelat kommissionen den 7 juni 2013, den 8 juli 2014, den 6 maj och den 23 december 2015, att den avsåg att definitivt avsluta nämnda deponi, fortfarande inte har lämnat in ett sådant definitivt beslut i denna fråga.
Kommissionen har i sin replik tillagt att eftersom de slovakiska myndigheterna varken har godkänt någon omställningsplan för den aktuella deponin eller antagit något definitivt beslut om tillstånd att fortsatta driften av deponin skulle nämnda deponi enligt artikel 14.b i direktivet ha avslutats i enlighet med artikel 7.g och artikel 13 i direktiv 1999/31. Beslutet av den 9 november 2016 – i vilket beslutet av den 15 augusti 2016 om att upphöra med driften av den aktuella deponin fastställs – utgör i detta avseende inte ett definitivt beslut i den mening som avses i artikel 14.b i direktiv 1999/31, eftersom det däri inte hänvisas till någon omställningsplan för deponin och det beslutet har överklagats.
Republiken Slovakien har som svar på anmärkningen gjort gällande att den ur rättsligt hänseende kunde uppfylla de skyldigheter som följer av domen C‑331/11 på två olika sätt. Närmare bestämt genom att ge tillstånd till driften av den aktuella deponin på grundval av en omställningsplan och ett definitivt beslut om huruvida driften av deponin får fortsätta eller tvärtom genom att inte ge tillstånd till driften av deponin. Republiken Slovakien har angett att den valde det andra alternativet, eftersom nämnda medlemsstat beslutade att inte ge tillstånd till den fortsatta driften av deponin och att inleda avslutning och restaurering av deponin.
Medlemsstaten har hävdat att det inte krävs i artikel 14 i direktiv 1999/31 att ett definitivt beslut om huruvida driften av en befintlig deponi ska upphöra, ska ha föregåtts av ett inlämnande och godkännande av en omställningsplan. Medlemsstaten har även om det skulle antas att det krävs en omställningsplan i förevarande fall, under alla omständigheter, gjort gällande att en sådan plan godkändes den 15 december 2015 genom det beslut som meddelades av den behöriga administrativa myndigheten i miljöfrågor.
Republiken Slovakien har dessutom bekräftat att ingen verksamhet för bortskaffande av avfall i den aktuella deponin har godkänts sedan den 7 januari 2014. Ett beslut om förbud mot fortsatt drift av deponin, samt avslutning och restaurering av densamma, med undantag av del 2 c av deponin, antogs dessutom den 15 augusti 2016. Det beslutet trädde i kraft senast den 9 november 2016.
Kommissionen har genom sin andra anmärkning klandrat Republiken Slovakien för att den inte i enlighet med artikel 13 i direktiv 1999/31 har vidtagit de nödvändiga åtgärderna för faktisk avslutning av deponin. Även om medlemsstaten har informerat kommissionen om att den behöriga administrativa myndigheten i miljöfrågor fastställer de villkor och åtgärder som gör det möjligt att kontrollera utsläpp från deponin efter det att den avslutats anser inte kommissionen att de åtgärder som har vidtagits av medlemsstaten i detta hänseende är tillräckliga.
Kommissionen har gjort gällande att medlemsstaterna i enlighet med artikel 14.b i direktiv 1999/31 ska vidta nödvändiga åtgärder för att i enlighet med artiklarna 7.g och 13 i samma direktiv så snart som möjligt avsluta deponier för vilka tillstånd till fortsatt verksamhet inte har beviljats.
Kommissionen har erinrat om att enligt artikel 13.b i direktiv 1999/31 ska en deponi endast anses definitivt avslutad när den behöriga myndigheten har utfört en slutbesiktning på platsen, har utvärderat alla rapporter som lagts fram av huvudmannen och har meddelat att den godkänner avslutningen. I förevarande fall kan det övergripande förfarandet för definitiv avslutning av den aktuella deponin således endast – i enlighet med de slovakiska bestämmelserna genom vilka artikel 13 i direktiv 1999/31 har införlivats – anses vara avslutat efter godkännande av den nationella myndigheten med ansvar för avfallshantering
Kommissionen har slutligen gjort gällande att beslutet av den 15 augusti 2016 inte ska anses vara definitivt, eftersom det har överklagats.
Republiken Slovakien har som svar på anmärkningen gjort gällande att tidsföljden för de olika steg som ska utföras för att definitivt avsluta den aktuella deponin tydligt påvisar att ett faktiskt avslutande av nämnda deponi objektivt sett tar mycket tid i anspråk.
Trots de betydande ansträngningar som gjorts av de behöriga nationella myndigheterna, har det således ännu inte varit möjligt att fullständigt och definitivt avsluta deponin.
Domstolens bedömning
Det ska påpekas att det för att följa domen C‑331/11 krävs, i enlighet med artikel 14.b i direktiv 1999/31, att de behöriga slovakiska myndigheterna antingen beviljar tillstånd till fortsatt drift av den aktuella deponin på grundval av en omställningsplan som ska uppfylla kraven i direktivet eller förordnar om att driften av deponin ska upphöra och inleder slutlig avslutning av deponin i enlighet med artikel 13 i det direktivet.
Det ska således prövas huruvida de slovakiska myndigheterna inom den föreskrivna fristen har antagit ett definitivt beslut om fortsatt drift av deponin eller avslutning av deponin och, i förekommande fall, om de åtgärder som vidtagits av myndigheterna för att faktiskt avsluta deponin ska anses vara tillräckliga, vilket kommissionen har bestritt i sin första och andra anmärkning.
Referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 260.1 FEUF är utgången av den frist som angetts i den, med stöd av samma bestämmelse, avgivna formella underrättelsen (dom av den 13 juli 2017, kommissionen/Spanien,
C‑388/16
, ej publicerad,
EU:C:2017:548
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom kommissionen i förevarande mål avgav den formella underrättelsen den 21 november 2013 är referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott utgången av den frist som angetts i den formella underrättelsen, det vill säga den 21 januari 2014.
Vad gäller den första anmärkningen ska det erinras om att Republiken Slovakien i sitt svar, av den 13 januari 2014, på den formella underrättelsen av den 21 november 2013 angav att det sedan den 7 januari 2014 är förbjudet att bedriva verksamhet på det omtvistade området och att ett beslut om avslutning och restaurering av delarna 2 a och 2 b av den aktuella deponin hade antagits den 21 oktober 2013.
Det kan emellertid konstateras att beslutet av den 21 oktober 2013 inte i sig medför att det inte finns fog för kommissionens första anmärkning.
Republiken Slovakien har själv medgett att del 2 c av deponin inte omfattades av beslutet av den 21 oktober 2013, eftersom förfarandet för avslutning och restaurering av den delen hade skjutits upp.
Även om det vidare är riktigt att det i beslutet av den 21 oktober 2013 fastställdes att delarna 2 a och 2 b i deponin skulle avslutas och restaureras upphävdes det beslutet med retroaktiv verkan den 10 april 2014 av ledningsgruppen för den behöriga administrativa myndigheten med ansvar för miljöfrågor, eftersom nämnda grupp hade beslutat att ompröva ärendet.
Härav följer att det vid utgången av den frist som fastställts i den formella underrättelsen, det vill säga den 21 januari 2014, ännu inte hade antagits något definitivt beslut om fortsatt drift av den aktuella deponin eller om avslutning av den i den mening som avses i artikel 14.b i direktiv 1999/31.
Vid dessa förhållanden ska kommissionens första anmärkning godtas.
Vad gäller den andra anmärkningen ska det erinras om att det av artikel 14.b andra meningen i direktiv 1999/31 följer att när en medlemsstat inte ger tillstånd till fortsatt drift av en deponi är medlemsstaten skyldig att definitivt avsluta nämnda deponi i enlighet med förfarandet i artikel 13 i direktiv 1999/31.
Det ska i detta avseende påpekas att det inte räcker att sätta stopp för deponering av nytt avfall för att uppfylla skyldigheten utan att medlemsstaten är skyldig att säkerställa utförandet av det avslutningsarbete som krävs för att deponin i fråga ska uppfylla kraven i direktiv 1999/31 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2016, kommissionen/Spanien,
C‑454/14
, ej publicerad,
EU:C:2016:117
, punkterna
och
).
Republiken Slovakien har när det gäller den aktuella deponin, i förevarande fall inte gjort gällande att det avslutningsförfarande som avses i artikel 13 i direktiv 1999/31 hade avslutats den 21 januari 2014. Republiken Slovakien har endast påpekat att det krävs mycket tid för att definitivt avsluta denna deponi med hänsyn till antalet olika steg som ska genomföras. Nämnda medlemsstat har vidare påpekat att det trots de betydande ansträngningar som gjorts av de behöriga myndigheterna ännu inte har varit möjligt att fullständigt och definitivt avsluta deponin.
Ett sådant skäl till dröjsmålet med att följa domen C‑331/11, kan emellertid inte godtas. Såsom domstolen vid upprepade tillfällen har fastställt kan inte en medlemsstat åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (dom av den 13 juli 2017, kommissionen/Spanien,
C‑388/16
, ej publicerad,
EU:C:2017:548
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vid dessa förhållanden ska även kommissionens andra anmärkning godtas.
Domstolen konstaterar således att Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF, genom att inte vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att följa domen C‑331/11.
De ekonomiska påföljderna
Kommissionen har, efter att ha förklarat att en långvarig underlåtenhet att följa en dom av domstolen i sig utgör en mycket allvarlig överträdelse av legalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen i unionen, yrkat att Republiken Slovakien inte endast ska förpliktas att betala ett löpande vite utan även ett schablonbelopp.
Vad gäller storleken på nämnda löpande vite och schablonbelopp har kommissionen hänvisat till sitt meddelande av den 13 december 2005, med rubriken ”Tillämpning av artikel 228 i EG‑fördraget” (SEK(2005) 1658), i dess lydelse enligt meddelandet av den 6 augusti 2015, med rubriken ”Uppdatering av de uppgifter som används för att beräkna de standardbelopp och viten som kommissionen föreslår domstolen inom ramen för överträdelseförfaranden” (
EUT C 257, 2015, s. 1
) (nedan kallat 2005-års meddelande).
Prövning av yrkandet om löpande vite
Parternas argument
Kommissionen har påpekat att fastställandet av en påföljd enligt 2005-års meddelande ska grundas på tre grundläggande kriterier, nämligen överträdelsens svårighetsgrad, överträdelsens varaktighet och behovet av att påföljden i sig har avskräckande verkan.
Vad beträffar bedömningen av överträdelsens svårighetsgrad framhåller kommissionen för det första, betydelsen av de unionsbestämmelser som är föremål för överträdelsen, det vill säga bestämmelserna i direktiv 1999/31 och för det andra, följderna av överträdelsen för allmänna och enskilda intressen, såsom bland annat skyddet för människors hälsa och miljön. Kommissionen har i detta hänseende gjort gällande att det skyddet medför att avfall som deponeras inte får utgöra en risk för människors hälsa och miljön. Ett definitivt beslut av de behöriga myndigheterna är, i detta syfte, således i enlighet med artikel 14 i direktivet nödvändigt för fortsatt drift av eller avslutning av befintliga deponier. I artikel 13 i direktivet fastställs likaså krav avseende förfarandet för avslutning och efterbehandling av platserna. Kommissionen föreslår emellertid för det tredje att det ska beaktas att det endast är fråga om en enda deponi, att det berörda geografiska området är begränsat till den aktuella platsens närområde och att det inte har varit tillåtet att deponera avfall på nämnda plats sedan den 30 december 2013. Även de åtgärder som Republiken Slovakien har vidtagit för att följa domen C‑331/11 bör beaktas som en förmildrande omständighet även om dessa åtgärder har varit otillräckliga.
Med beaktande av dessa omständigheter anser kommissionen att koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad ska sättas till 2 på den skala från 1–20 som fastställts i 2005-års meddelande.
Vad gäller överträdelsens varaktighet har kommissionen gjort gällande att den har beslutat att inleda det aktuella förfarandet 65 månader efter det att domen C‑331/11 meddelades, vilket motiverar att koefficienten 3 ska tillämpas.
Beträffande koefficienten som avser medlemsstatens betalningsförmåga, kallad ”n”-faktorn, har kommissionen erinrat om att denna satts till 1,69 för Republiken Slovakien i 2005-års meddelande.
Kommissionen har härav dragit slutsatsen att om den formel som anges i meddelandet tillämpas bör det löpande vitet per dag uppgå till 6793,80 euro.
Republiken Slovakien har beträffande överträdelsens varaktighet gjort gällande att ingen verksamhet för bortskaffande av avfall har varit tillåten i den aktuella deponin sedan den 7 januari 2014. Det rör sig dessutom om ett mycket komplicerat ärende – i både faktiskt och juridiskt hänseende – där handläggningen av ärendet har blivit kraftigt försenad på grund av de olika överklagandena av besluten om deponin och skyldigheten att, före den 9 november 2016, utföra en miljökonsekvensbedömning.
Vad beträffar bedömningen av fördragsbrottets svårighetsgrad, har Republiken Slovakien – efter att ha upprepat sin ståndpunkt att anmärkningarna angående de materiella krav som följer av artikel 13 i direktiv 1999/31 inte kan tas upp till prövning inom ramen för bedömningen av huruvida domen C‑331/11 har följts – gjort gällande att följderna av ett dröjsmål med att följa domen C‑331/11 under alla omständigheter är minimala eftersom det berörda området är begränsat och inte gränsar till någon annan medlemsstats gräns. Republiken Slovakien anser dessutom att det ska beaktas att den successivt har gjort ansträngningar för att säkerställa att domen C‑331/11 följs och i synnerhet den omständigheten att det den 9 november 2016 beslutades att driften av den aktuella deponin skulle upphöra och att deponin, med undantag för del 2 c därav, skulle avslutas och restaureras. Republiken Slovakien har även framhävt att den har samarbetat fullt ut med kommissionen under det administrativa förfarandet och att den hittills aldrig har blivit dömd i ett liknande mål.
Republiken Slovakien anser således att beloppet på det löpande vitet bör vara lägre än det belopp som föreslås av kommissionen.
Domstolens bedömning
Enligt domstolens fasta praxis är löpande vite i princip endast motiverat såvida det fördragsbrott som består i att en tidigare dom från domstolen inte har följts fortgår fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 7 september 2016, kommissionen/Grekland,
C‑584/14
,
EU:C:2016:636
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Detta är fallet i förevarande mål.
Det är nämligen ostridigt mellan parterna att det fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna inte hade fattats ett definitivt beslut om avslutning av del 2 c av den aktuella deponin i enlighet med artikel 14.b i direktiv 1999/31.
Det är också ostridigt mellan parterna att förfarandet för avslutning av deponin, fram till nämnda prövning, ännu inte hade avslutats i enlighet med artikel 13 i direktivet.
Det bör dock noteras att det, genom beslutet som meddelades den 9 november 2016 av den behöriga administrativa myndighetens ledningsgrupp – varigenom nämnda myndighets beslut av den 15 augusti 2016 fastställdes – antogs ett definitivt beslut om avslutning och restaurering av delarna 2 a och 2 b av den aktuella deponin och att driften av anläggningen skulle upphöra.
Även om kommissionen har ifrågasatt huruvida det beslutet är definitivt genom att åberopa att nämnda beslut har överklagats, bestrider dock inte nämnda institution de uppgifter som Republiken Slovakien har gjort gällande. Enligt dessa uppgifter har ett sådant överklagande inte någon suspensiv verkan på beslutet.
I en rättsunion som garanterar ett effektivt domstolsskydd kan ett myndighetsbeslut dessutom i princip, såsom även generaladvokaten har påpekat i punkt 64 i sitt förslag till avgörande, bli föremål för domstolsprövning och de behöriga myndigheterna kan inte förhindra ett överklagande.
Verkställigheten av domen C‑331/11 måste emellertid anses vara ofullständig eftersom det fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna ännu inte hade fattats något definitivt beslut, i den mening som avses i artikel 14.b i direktiv 1999/31, om avslutning av del 2 c av den aktuella deponin och avslutningsförfarandet av deponin ännu inte hade avslutats i enlighet med artikel 13 i direktivet. Domstolen finner därför att det är riktigt att döma Republiken Slovakien till att betala ett löpande vite, eftersom det är ett lämpligt ekonomiskt påtryckningsmedel för att säkerställa att nämnda dom följs till fullo.
Domstolen ska, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, fastställa det löpande vitet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 15 oktober 2015, kommissionen/Grekland,
C‑167/14
, ej publicerad,
EU:C:2015:684
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionens förslag beträffande det löpande vitet binder således inte domstolen och utgör endast en användbar referenspunkt. På samma sätt är sådana riktlinjer som de som anges i kommissionens meddelanden inte bindande för domstolen, men de bidrar till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande när den lämnar förslag till domstolen. Inom ramen för ett förfarande enligt artikel 260.2 FEUF om ett fördragsbrott som pågår i en medlemsstat trots att samma fördragsbrott har fastställts tidigare i en dom som meddelats med stöd av artikel 258 FEUF, står det nämligen domstolen fritt att för det löpande vite som åläggs fastställa det belopp och den form som den anser vara lämpliga för att medlemsstaten ska förmås att uppfylla sina skyldigheter enligt den dom som domstolen tidigare meddelat (dom av den 22 juni 2016, kommissionen/Portugal,
C‑557/14
,
EU:C:2016:471
, punkt
).
Vid fastställandet av det löpande vitet är de grundläggande kriterier som domstolen i sin bedömning ska beakta för att säkerställa att det löpande vitet fungerar som tvångsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten i princip överträdelsens svårighetsgrad, dess varaktighet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska särskild hänsyn tas till de konsekvenser som underlåtelsen att följa domen får för allmänna och enskilda intressen samt till hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter (dom av den 22 juni 2016, kommissionen/Portugal,
C‑557/14
,
EU:C:2016:471
, punkt
).
Vad för det första gäller överträdelsens svårighetsgrad finner domstolen att även om konsekvenserna av den överträdelse som konstaterats är lokala kan Republiken Slovakiens underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artiklarna 13 och 14 i direktiv 1999/31 påverka miljön och människors hälsa.
Det bör emellertid inledningsvis påpekas att, förutom att förevarande talan om fördragsbrott endast rör en deponi, beslutades det – i enlighet med artikel 14.b i direktiv 1999/31 – den 15 augusti 2016 och det beslutet fastställdes därefter den 9 november 2016, att delarna 2 a och 2 b av deponin definitivt skulle avslutas.
Även om förfarandet för definitiv avslutning ännu inte hade slutförts i enlighet med kraven i artikel 13 i direktivet då ett sådant förfarande i förevarande fall kräver omfattande arbete och åtgärder ska det vidare ändå beaktas att driften av anläggningen hade upphört sedan den 7 januari 2014.
Det ska slutligen noteras att Republiken Slovakien har samarbetat med kommissionen under det administrativa förfarande som föregick det nu aktuella målet.
Vad för det andra beträffar överträdelsens varaktighet ska den bedömas utifrån den tidpunkt då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna.
Överträdelsens varaktighet som ska beräknas från den dag då domen C‑331/11 meddelades är emellertid, i förevarande fall, betydande då det rör sig om cirka fem år.
Republiken Slovakien har för det tredje inte inkommit till domstolen med några uppgifter angående dess betalningsförmåga.
Med hänsyn till samtliga omständigheter i förevarande mål finner domstolen att det är lämpligt att förelägga ett löpande vite på 5000 euro per dag för att domen C‑331/11 ska följas.
Det är därför lämpligt att Republiken Slovakien förpliktas att till kommissionen betala ett löpande vite på 5000 euro för varje dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domen C‑331/11, från den dag förevarande dom meddelas till den dag då domen har följts.
Prövning av yrkandet om schablonbelopp
Parternas argument
Kommissionen har yrkat att domstolen ska förplikta Republiken Slovakien att betala ett schablonbelopp på 743,60 euro per dag (vilket beräknas genom att multiplicera basbeloppet för standardbeloppet på 220 euro med koefficienten för överträdelsens svårighetsgrad, det vill säga 2 i detta fall, och därefter med ”n” faktorn på 1,69), från den dag då domen C‑331/11 meddelades fram till dess att dom meddelas i detta mål eller till den dag då Republiken Slovakien vidtar nödvändiga åtgärder för att följa domen C‑331/11 om detta sker innan dom meddelas i detta mål, dock förutsatt att det totala schablonbeloppet uppgår till minst 939000 euro.
Republiken Slovakien har för bedömning tillställt domstolen en rad uppgifter om de olika ekonomiska påföljder som föreslagits av kommissionen i förevarande fall, det vill säga det löpande vitet och schablonbeloppet, vars innehåll återges i punkterna 71–73 ovan.
Domstolens bedömning
Domstolen är behörig att, inom det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den inom detta område, förelägga både ett löpande vite och ett schablonbelopp (dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Ett föreläggande att betala ett schablonbelopp grundar sig huvudsakligen på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång tid efter avkunnandet av den dom varigenom fördragsbrottet ursprungligen fastställdes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 maj 2014, kommissionen/Spanien,
C‑184/11
,
EU:C:2014:316
, punkt
).
Bedömningen av huruvida ett schablonbelopp ska föreläggas ska, liksom fastställandet av beloppets storlek, i varje enskilt fall grunda sig på samtliga relevanta omständigheter avseende såväl det fastställda fördragsbrottets särdrag som den attityd som intas av den medlemsstat mot vilken ett förfarande har inletts med stöd av artikel 260 FEUF. Domstolen tillerkänns enligt denna bestämmelse ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om en sådan påföljd ska föreläggas eller inte och i förekommande fall för att besluta om beloppet för denna (dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien,
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
, punkt
).
Med hänsyn till de omständigheter som ligger till grund för det fastställda fördragsbrottet, det vill säga dels att inget definitivt beslut i den mening som avses i artikel 14.b i direktiv 1999/31, om avslutning av den aktuella deponin har antagits inom den fastställda tidsfristen, dels att en definitiv avslutning av deponin i enlighet med artikel 13 i direktivet inte har inletts, är det i förevarande fall skäligt – med beaktande av att dessa omständigheter utgör en fara för miljön och människors hälsa och med hänsyn till att det är nödvändigt att på ett effektivt sätt förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten sker i framtiden – att anta en avskräckande åtgärd, såsom ett föreläggande att betala ett schablonbelopp.
Under dessa förhållanden ankommer det på domstolen att vid den skönsmässiga bedömningen fastställa schablonbeloppet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen (dom av den 15 oktober 2015, kommissionen/Grekland,
C‑167/14
, ej publicerad,
EU:C:2015:684
, punkt
).
Bland i detta avseende relevanta faktorer ingår omständigheter som överträdelsens svårighetsgrad och hur lång tid fördragsbrottet har fortsatt efter avkunnandet av den dom varigenom det fastställdes (dom av den 2 december 2014, kommissionen/Grekland,
C‑378/13
,
EU:C:2014:2405
, punkt
).
De omständigheter som ska beaktas i förevarande fall framgår bland annat av de överväganden som återfinns i punkterna 85–91 ovan beträffande överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet samt den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga.
I detta hänseende ska det för det första erinras om att – trots de ansträngningar som de slovakiska myndigheterna successivt har gjort för att säkerställa att domen C‑331/11 följs och även om det beaktas att driften av den aktuella deponin upphörde den 7 januari 2014 – ett definitivt beslut om avslutning och restaurering av delarna 2 a och 2 b av deponin, samt om att driften av dessa delar skulle upphöra, inte antogs förrän den 15 augusti 2016 och fastställdes den 9 november 2016, det vill säga mer än tre år efter det att nämnda dom hade avkunnats. Fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna hade förfarandet för avslutning av deponin dessutom inte slutförts. Vad gäller del 2 c hade det fram till nämnda prövning inte fattats något definitivt beslut om avslutning av denna del och avslutningsförfarandet hade inte ens inletts. Det kan således konstateras att den aktuella överträdelsen har pågått under lång tid.
Vad för det andra gäller bedömningen av överträdelsens svårighetsgrad ska – även om det beaktas att konsekvenserna av överträdelsen är lokala och att Republiken Slovakien har samarbetat med kommissionen under det administrativa förfarande som föregick det nu aktuella målet – hänsyn tas till den påverkan som nämnda medlemsstats underlåtenhet att uppfylla de skyldigheter som följer av artiklarna 13 och 14 i direktiv 1999/31 kan få på miljön och människors hälsa.
Med beaktande av ovanstående finner domstolen att det, mot bakgrund av omständigheterna i målet, är skäligt att fastställa det schablonbelopp som Republiken Slovakien ska betala till 1000000 euro.
Följaktligen ska Republiken Slovakien förpliktas att till kommissionen betala ett schablonbelopp på 1000000 euro.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Slovakien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Slovakien har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Republiken Slovakien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF genom att inte vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att följa domstolens dom av den 25 april 2013, kommissionen/Slovakien (
C‑331/11
, ej publicerad,
EU:C:2013:271
).

2)
För det fall det fördragsbrott som fastställts i punkt 1 fortgår den dag då domen i förevarande mål meddelas, förpliktas Republiken Slovakien att till Europeiska kommissionen betala ett löpande vite på 5000 euro för varje dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domen av den 25 april 2013kommissionen/Slovakien, (
C‑331/11
, ej publicerad,
EU:C:2013:271
), från den dag förevarande dom meddelas till den dag domen av den 25 april 2013kommissionen/Slovakien, (
C‑331/11
, ej publicerad,
EU:C:2013:271
), har följts fullt ut.

3)
Republiken Slovakien förpliktas att till Europeiska kommissionen betala ett schablonbelopp på 1000000 euro.

4)
Republiken Slovakien ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: slovakiska