CELEX: 62017CJ0727
Řízení o předběžné otázce
Směrnice (EU) 2015/1535
Technické normy a předpisy
Větrné generátory
Směrnice 2006/123/ES
Pojem ‚služba‘
Životní prostředí
Směrnice 2009/28/ES
Podpora využívání energie vyráběné z obnovitelných zdrojů
Celkové závazné národní cíle
Vnitrostátní pravidlo pro postupy schvalování, které se vztahuje na zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie
Proporcionalita
Právní úprava členského státu, která stanoví omezení ohledně umístění větrných elektráren

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti (
Úř. věst. 2015, L 241, s. 1
), čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu (
Úř. věst. 2006, L 376, s. 36
), jakož i čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce a čl. 13 odst. 1 prvního pododstavce směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES (
Úř. věst. 2009, L 140, s. 16
), ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1513 ze dne 9. září 2015 (
Úř. věst. 2015, L 239, s. 1
) (dále jen „směrnice 2009/28“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Syndyk Masy Upadłości ECO-WIND Construction S. A. w upadłości, dříve ECO-WIND Construction S. A. (dále jen „ECO-WIND“) a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (samostatné odvolací kolegium v Kielcích, Polsko) ohledně rozhodnutí tohoto kolegia, kterým se odmítá schválení realizace projektu větrného parku na území obce Opatów (Polsko).
Právní rámec
Unijní právo
Směrnice 2015/1535
Článek 1 odst. 1 písm. c), d) a f) směrnice 2015/1535 stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
c)
‚technickou specifikací‘ specifikace obsažená v dokumentu, který stanoví požadované charakteristiky výrobku, jako jsou úrovně jakosti, ukazatele vlastností, bezpečnost nebo rozměry, včetně požadavků na výrobek, jako jsou obchodní název, terminologie, symboly, zkoušení a zkušební metody, balení a označování výrobků a postupy posuzování shody.
[…]
d)
‚jiným požadavkem‘ požadavek jiný než technická specifikace kladený na výrobek zejména z důvodu ochrany spotřebitelů nebo životního prostředí, který má vliv na jeho spotřební cyklus po jeho uvedení na trh, jako jsou podmínky použití, recyklace, opětovného používání nebo zneškodňování, pokud tyto podmínky mohou významně ovlivnit složení nebo charakter výrobku nebo jeho uvedení na trh;
[…]
f)
‚technickým předpisem‘ technické specifikace a jiné požadavky nebo předpisy pro služby včetně příslušných správních předpisů, jejichž dodržování je při uvedení na trh, při poskytování služby, při usazování poskytovatele služeb nebo při používání v členském státě nebo na jeho větší části závazné
de iure
nebo
de facto
, jakož i právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku nebo zakazující poskytování nebo využívání určité služby nebo usazování poskytovatele služeb, s výjimkou předpisů stanovených v článku 7.
Technické předpisy
de facto
zahrnují:
i)
právní nebo správní předpisy členského státu, které odkazují na technické specifikace nebo jiné požadavky nebo profesní pravidla nebo pravidla správné praxe, které samy obsahují odkaz na technické specifikace nebo na jiné požadavky nebo na předpisy pro služby, přičemž soulad s nimi předpokládá shodu s povinnostmi uloženými uvedenými právními nebo správními předpisy,
ii)
dobrovolné dohody, v nichž je smluvní stranou orgán veřejné moci a které ve veřejném zájmu stanoví shodu s technickými specifikacemi, jinými požadavky nebo předpisy pro služby, s výjimkou specifikací pro nabídková řízení při zadávání veřejných zakázek,
iii)
technické specifikace nebo jiné požadavky nebo předpisy pro služby, které souvisejí s daňovými nebo finančními opatřeními ovlivňujícími spotřebu výrobků nebo služeb tím, že vyzývají ke shodě s těmito technickými specifikacemi nebo jinými požadavky nebo předpisy pro služby; to však neplatí pro technické specifikace nebo jiné požadavky nebo předpisy pro služby, které se týkají národních systémů sociálního zabezpečení.
Patří sem technické předpisy přijaté orgány určenými členskými státy a uvedenými na seznamu vypracovaném a případně aktualizovaném Komisí ve výboru uvedeném v článku 2.
Stejný postup se použije při změně tohoto seznamu“.
Článek 5 odst. 1 této směrnice stanoví:
„S výhradou článku 7 sdělí členské státy neprodleně Komisi každý návrh technického předpisu s výjimkou případu, kdy se jedná pouze o úplné převzetí mezinárodní nebo evropské normy, a kdy postačí informace o dotyčné normě; členské státy současně Komisi sdělí důvody, pro které je nezbytné takový technický předpis přijmout, pokud již nebyly uvedeny v samotném návrhu.
[…]“
Směrnice 2006/123
Bod 76 odůvodnění směrnice 2006/123 uvádí:
„Tato směrnice se netýká použití článků [34 až 36 SFEU] týkajících se volného pohybu zboží. Omezení zakázaná na základě ustanovení o volném pohybu služeb zahrnují požadavky vztahující se na přístup k činnostem poskytování služeb nebo jejich výkon a nikoli požadavky vztahují se na zboží samotné.“
Článek 2 směrnice 2006/123, nadepsaný „Oblast působnosti“, v odstavci 1 stanoví, že se tato směrnice vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě, zatímco odstavce 2 a 3 tohoto článku se týkají činností a oblastí, na které se nevztahuje.
Článek 4 uvedené směrnice, nadepsaný „Definice“, zní takto:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
1)
‚službou‘ jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku [57 SFEU];
[…]“
Článek 15 směrnice 2006/123, nadepsaný „Požadavky podléhající hodnocení“, v odstavcích 2 a 7 stanoví:
„2.   Členské státy posoudí, zda jejich právní systém podmiňuje přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon splněním kteréhokoliv z těchto nediskriminačních požadavků:
a)
množstevní nebo územní omezení, zejména ve formě omezení stanovených podle počtu obyvatel nebo minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli;
[…]
7.   Členské státy oznámí Komisi veškeré nové právní a správní předpisy stanovující požadavky uvedené v odstavci 6 spolu s důvody pro tyto požadavky. Komise sdělí dotyčné předpisy ostatním členským státům. Toto oznámení však členským státům nebrání v přijetí daných předpisů.
Ve lhůtě 3 měsíců ode dne přijetí oznámení Komise posoudí slučitelnost nových požadavků s právem [Unie] a případně přijme rozhodnutí požadující, aby dotyčný členský stát upustil od přijetí těchto požadavků nebo je zrušil.
Oznámením návrhu vnitrostátních právních předpisů v souladu se směrnicí 98/34/ES je zároveň splněna oznamovací povinnost podle této směrnice.“
Směrnice 2009/28
Body 14, 19 a 40 odůvodnění směrnice 2009/28 uvádějí:
„(14)
Hlavním účelem závazných národních cílů je poskytnout jistotu investorům a podpořit trvalý rozvoj technologií, které vyrábějí energii ze všech druhů obnovitelných zdrojů. […]
[…]
(19)
Aby se zajistilo dosažení celkových závazných národních cílů, měly by členské státy pracovat na orientačním plánu, jak hodlají dosáhnout konečných povinných cílů. Měly by vypracovat národní akční plán pro energii z obnovitelných zdrojů, včetně informací o odvětvových cílech, a uvědomit si, že existují různá užití biomasy, a proto je zapotřebí mobilizovat její nové zdroje. Členské státy by rovněž měly přijmout opatření na dosažení těchto cílů. Při vyhodnocování vlastní očekávané hrubé konečné spotřeby energie v rámci svého národního akčního plánu pro energii z obnovitelných zdrojů by měl každý členský stát posoudit, jaký může být přínos opatření týkajících se energetické účinnosti a úspor energie v souvislosti s dosahováním národních cílů. Členské státy by měly mít na zřeteli optimální kombinaci energeticky účinných technologií a energie z obnovitelných zdrojů.
[…]
(40)
Postup, který používají správní orgány vykonávající dohled nad schvalováním a vydáváním osvědčení a povolení pro zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů, by měl být při uplatňování pravidel na konkrétní projekty objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřený. […]“
Článek 1 této směrnice, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů. Stanoví závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie a podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě. […]“
Článek 3 uvedené směrnice, nadepsaný „Závazné národní cíle a opatření pro využívání energie z obnovitelných zdrojů“, stanoví:
„1.   Každý členský stát zajistí, aby se v roce 2020 podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie vypočítaný v souladu s články 5 až 11 rovnal alespoň jeho celkovému národnímu cíli pro podíl energie z obnovitelných zdrojů v uvedeném roce, jak stanoví třetí sloupec tabulky v příloze I části A. Tyto závazné národní cíle jsou v souladu s cílem nejméně 20% podílu energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v [Unie] Společenství v roce 2020. Aby se usnadnilo splnění cílů stanovených v tomto článku, každý členský stát prosazuje a podporuje energetickou účinnost a úspory energie.
[…]
2.   Členské státy zavedou opatření, která účinným způsobem zajistí, aby se podíl energie z obnovitelných zdrojů rovnal podílu uvedenému v orientačním plánu stanoveném v příloze I části B nebo ho překračoval.
[…]“
Článek 13 směrnice 2009/28, nadepsaný „Správní postupy a předpisy“, stanoví v odstavci 1:
„Členské státy zajistí, aby vnitrostátní předpisy týkající se postupů schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na podniky na výrobu elektřiny, tepla nebo chlazení z obnovitelných zdrojů energie a na související infrastruktury přenosových a distribučních sítí a na proces přeměny biomasy na biopaliva nebo jiné energetické výrobky, byly přiměřené a nezbytné.
Členské státy zejména učiní příslušné kroky zajišťující, aby:
a)
vzhledem k rozdílům ve správních strukturách a vnitřní organizaci jednotlivých členských států byly jasně vymezeny příslušné pravomoci ústředních, regionálních a místních správních orgánů v oblasti schvalování, vydávání osvědčení a povolení, včetně územního plánování, a aby byly přesně koordinovány a transparentně stanoveny lhůty pro schvalování projektů a vyřizování žádostí o stavební povolení;
b)
byly na odpovídající úrovni k dispozici podrobné informace o vyřizování žádostí o schválení, osvědčení a povolení pro zařízení na výrobu energie z obnovitelných zdrojů a pomoci poskytované žadatelům;
c)
správní postupy probíhaly rychle a byly vyřizovány na příslušné úrovni správních orgánů;
d)
pravidla týkající se schvalování, vydávání osvědčení a povolení byla objektivní, transparentní, přiměřená, nediskriminovala žadatele a plně zohledňovala specifické aspekty jednotlivých technologií pro energii z obnovitelných zdrojů;
[…]“
Příloha I část A této směrnice uvádí „[c]elkové národní cíle určující podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie v roce 2020“ a stanoví, pokud jde o Polskou republiku, že podíl energie z obnovitelných zdrojů činí 15 % v roce 2020.
Příloha I část B uvedené směrnice uvádí způsob stanovení orientačního plánu, který je třeba použít k dosažení souladu s celkovými cíli uloženými členským státům.
Polské právo
Článek 3 ustawy o inwestycjach w zakresie Elektrowni wiatrowych (zákon o investicích do větrných elektráren) ze dne 20. května 2016 (Dz. U. z roku 2016, položka 961, dále jen „zákon o větrných elektrárnách“) stanoví, že umístění větrné elektrárny se určuje výlučně na základě místního územního plánu.
Článek 4 zákona o větrných elektrárnách stanoví:
„Vzdálenost, ve které mohou být umístěny a stavěny:
1)
větrná elektrárna – od obytné budovy nebo budovy smíšeného využití, která plní rovněž obytnou funkci, a
2)
obytná budova nebo budova pro smíšené využití, která plní rovněž obytnou funkci – od větrné elektrárny
je stejná nebo větší než desetinásobek výšky větrné elektrárny, měřeno od úrovně pozemku k nejvyššímu bodu stavby, včetně technických součástí, zejména rotoru s lopatkami (celková výška větrné elektrárny).“
V souladu s článkem 6 tohoto zákona zohledňují zejména vzdálenost stanovenou v článku 4 uvedeného zákona:
–
orgány obcí a vojvodství, pokud vypracovávají, odhlasovávají nebo přijímají místní návrh nebo jeho změny;
–
správní orgány příslušné v oblasti architektury a stavebnictví, pokud vydávají stavební povolení nebo posuzují opodstatněnost námitky podané proti žádosti a
–
orgány, které přijímají rozhodnutí o podmínkách životního prostředí v okamžiku jejich přijetí.
Zákon o větrných elektrárnách nabyl účinnosti čtrnáct dní po svém vyhlášení, tedy dne 16. července 2016.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Hlavní činností ECO-WIND je výroba a distribuce elektrické energie a tepla, jakož i poskytování služeb spojených s odvětvím energie.
Dne 15. září 2015 podala ECO-WIND u starosty města a obce Opatów žádost o schválení projektu větrného parku. Rozhodnutí starosty vyžadovalo předchozí souhlas Regionalneho Dyrektora Ochrony Srodowiska w Kielcach (regionální ředitel pověřený ochranou životního prostředí v Kielcích, Polsko) a stanovení tímto ředitelem podmínek v oblasti životního prostředí k realizaci tohoto projektu. Dne 25. listopadu 2016 přitom tento regionální ředitel přijal zamítavé rozhodnutí z důvodu nedodržení vzdáleností stanovených zákonem o větrných elektrárnách mezi plánovanými větrnými elektrárnami a stávajícími obytnými budovami.
Rozhodnutím ze dne 9. ledna 2017 tedy starosta města a obce Opatów žádosti ECO-WIND nevyhověl.
Samostatné odvolací kolegium Kielce, ke kterému bylo podáno odvolání proti tomuto rozhodnutí, jej zrušilo z důvodu „nesprávného použití právní terminologie [starostou města a obce Opatów]“. Naopak ve věci samé mělo toto kolegium za to, že plánované umístění dotčeného větrného parku není v souladu s použitelnou vnitrostátní právní úpravou. Článek 4 zákona o větrných elektrárnách totiž stanoví dodržení minimální vzdálenosti mezi větrnou elektrárnou a obytnou budovou, která se rovná nebo je vyšší než desetinásobek výšky plánované větrné elektrárny. Plánované větrné elektrárny by se přitom měly tyčit do výšky 146 metrů a měly být umístěny pouze ve vzdálenosti 431 metrů až 703 metrů od obytných budov, zatímco podle vnitrostátní právní úpravy mohou být takové větrné elektrárny postaveny jen ve vzdálenosti nejméně 1460 metrů od nejbližší obytné budovy. Samostatné odvolací kolegium Kielce kromě toho uvedlo, že vnitrostátní zákonodárce v důvodové zprávě k návrhu zákona o větrných elektrárnách uvedl, že tento zákon neobsahuje technické předpisy ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
Společnost ECO-WIND podala proti rozhodnutí tohoto kolegia žalobu k Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Vojvodský správní soud v Kielcích, Polsko).
Předkládající soud si zaprvé klade otázku, zda články 3 a 4 zákona o větrných elektrárnách mohou mít účinek rovnocenný množstevnímu omezení, a tudíž mohou být v rozporu s článkem 34 SFEU. Tyto články 3 a 4 totiž vedou k omezení umístění větrných elektráren o výšce více než 100 metrů na 1 % plochy polského území a
de facto
vedou k omezení obchodu s větrnými generátory vyrábějícími energii za použití větru. Kromě toho navzdory znění důvodové zprávy k návrhu zákona o větrných elektrárnách má předkládající soud pochybnosti o tom, zda uvedené články 3 a 4 představují technické předpisy ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535, které měly být sděleny Komisi podle článku 5 této směrnice.
Zadruhé si předkládající soud klade otázku, zda lze omezení vyplývající z požadavku, podle kterého stavba větrné elektrárny podléhá dodržování minimální vzdálenosti mezi touto elektrárnou a obytnými budovami, postavit na roveň územním omezením mezi poskytovateli služeb ve smyslu čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice 2006/123. Tento požadavek by totiž mohl mít
de facto
za následek omezení zeměpisných vzdáleností mezi poskytovateli vykonávajícími hospodářskou činnost v oblasti výroby elektřiny pocházející z větrné energie.
Zatřetí si předkládající soud klade otázku, zda s ohledem na zásadu loajální spolupráce uvedenou v čl. 4 odst. 3 SFEU, jakož i zásadu přednosti unijního práva lze zákon o větrných elektrárnách považovat za slučitelný se směrnicí 2009/28. Konkrétně se předkládající soud táže, zda tento zákon nemůže ohrozit dosažení cíle uloženého touto směrnicí Polské republice, a sice dosáhnout prahové hodnoty 15 % energie vyrobené z obnovitelných zdrojů energie při hrubé konečné spotřebě energie v Polsku v roce 2020.
V tomto ohledu předkládající soud uvádí několik indicií, které jej vedou k pochybnostem o souladu zákona o větrných elektrárnách se směrnicí 2009/28.
Poukazuje zaprvé na to, že důvodová zpráva k návrhu zákona o větrných elektrárnách neobsahuje dostatek údajů, na jejichž základě by bylo možné mít za to, že požadavek, podle kterého stavba větrné elektrárny podléhá dodržení minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, je opodstatněn naléhavým důvodem obecného zájmu a je přiměřený cíli sledovanému vnitrostátním zákonodárcem. Konkrétně má za to, že odkaz učiněný v této důvodové zprávě na ochranu zdraví a životního prostředí, jakož i na zájem obyvatel není přesvědčivý. Kromě toho má pochybnosti o tom, zda je tento požadavek přiměřený, jelikož tato vzdálenost nesouvisí s požadavky ochrany zdraví nebo s porušováním norem v oblasti životního prostředí a jelikož méně omezující právní úprava může dosáhnout cíle sledovaného vnitrostátním zákonodárcem. V tomto ohledu poznamenává, že vzdálenost mezi větrnými elektrárnami a obytnými budovami by se mohla lišit v závislosti na druhu používané technologie nebo v závislosti na akustických normách.
Zadruhé odkazuje na důvodovou zprávu k návrhu změny zákona o větrných elektrárnách ze dne 9. srpna 2016, ze které vyplývá, že přijetí tohoto zákona vedlo ke značnému omezení možností výstavby větrných elektráren na polském území a že uvedený zákon je v rozporu s nutností rozvoje výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
Za těchto okolností se Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Vojvodský správní soud v Kielce) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Má být čl. 1 odst. 1 písm. f) [směrnice 2015/1535] vykládán v tom smyslu, že k ‚technickým předpisům‘, jejichž návrh má být sdělen Komisi v souladu s čl. 5 odst. 1 uvedené směrnice, patří zákonné ustanovení, které zavádí omezení umístění větrných elektráren v podobě stanovení minimální vzdálenosti jejich umístění od obytné budovy nebo budovy pro smíšené využití, která plní rovněž obytnou funkci, a to tak, že má být stejná nebo větší než desetinásobek výšky větrné elektrárny měřeno od úrovně pozemku k nejvyššímu bodu stavby, včetně technických součástí, zejména rotoru s lopatkami?
2)
Má být čl. 15 odst. 2 písm. a) [směrnice 2006/123] vykládán v tom smyslu, že k předpisům, které podřizují přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon územním omezením, zejména ve formě omezení stanovených podle minimální zeměpisné vzdálenosti mezi poskytovateli; služeb, které členský stát sděluje Komisi v souladu s čl. 15 odst. 7 uvedené směrnice, patří zákonné ustanovení, které zavádí omezení umístění větrných elektráren v podobě stanovení minimální vzdálenosti jejich umístění od obytné budovy nebo budovy pro smíšené využití, která plní rovněž obytnou funkci, a to tak, že má být stejná nebo větší než desetinásobek výšky větrné elektrárny měřeno od úrovně pozemku k nejvyššímu bodu stavby, včetně technických součástí, zejména rotoru s lopatkami?
3)
Mají být čl. 3 odst. 1 první pododstavec, jakož i čl. 13 odst. 1 první pododstavec [směrnice 2009/28] vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která zavádí omezení umístění větrných elektráren v podobě stanovení minimální vzdálenosti jejich umístění od obytné budovy nebo budovy pro smíšené využití, která plní rovněž obytnou funkci, a to tak, že má být stejná nebo větší než desetinásobek výšky větrné elektrárny měřeno od úrovně pozemku k nejvyššímu bodu stavby, včetně technických součástí, zejména rotoru s lopatkami?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535 vykládán v tom smyslu, že požadavek, aby se při výstavbě větrné elektrárny dodržovala minimální vzdálenost mezi ní a obytnými budovami, představuje technický předpis, který musí být oznámen podle článku 5 této směrnice.
Článek 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535 uvádí čtyři kategorie technických předpisů, a sice zaprvé „technickou specifikaci“, zadruhé „jiný požadavek“, zatřetí „předpis pro služby“ a začtvrté „právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku“.
Za účelem odpovědi na první otázku je tedy třeba zkoumat, zda požadavek, podle kterého výstavba větrné elektrárny podléhá dodržování minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, spadá do některé ze čtyř kategorií technických předpisů uvedených v tomto ustanovení.
Pokud jde v tomto ohledu zaprvé o kategorii „pravidel pro služby“, je třeba uvést, že předkládající soud si klade otázku, zda tento požadavek představuje technický předpis z důvodu – nejedná-li se o faktický zákaz – přinejmenším faktického omezení uvádění na trh nebo používání zařízení sloužících k výrobě energie z větru, tedy větrných generátorů.
Vzhledem k tomu, že se otázky předkládajícího soudu netýkají služeb, ale výrobků, v projednávaném případě větrných generátorů, tak není třeba zkoumat, zda uvedený požadavek spadá do kategorie „pravidel pro služby“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
Zadruhé, pokud jde o případnou kvalifikaci téhož požadavku jako technického předpisu na základě jeho příslušnosti ke kategorii „technických specifikací“, je třeba uvést, že technická specifikace předpokládá, že vnitrostátní opatření, které ji stanoví, se vztahuje na výrobek nebo jeho obal jako takové, takže stanoví jednu z požadovaných vlastností tohoto výrobku (rozsudky ze dne 21. dubna 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, bod
, jakož i ze dne 19. července 2012, Fortuna a další,
C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, bod
).
V projednávaném případě se přitom právní úprava dotčená v původním řízení pouze omezuje na regulaci výstavby větrných elektráren tím, že stanoví povinnou minimální vzdálenost, která musí být dodržena při jejich umístění. Tato právní úprava se tedy nevztahuje na takový výrobek, jakým je v projednávaném případě větrný generátor, a nestanoví tudíž jednu z požadovaných vlastností tohoto výrobku ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535 vykládaného s ohledem na čl. 1 odst. 1 písm. c) této směrnice.
Z toho vyplývá, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, nemůže spadat do kategorie „technických specifikací“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
Zatřetí je třeba ověřit, zda vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení může spadat do kategorie „ostatní požadavky“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že do této kategorie spadá právní úprava, která stanoví podmínku, která může významně ovlivnit složení, povahu nebo uvedení výrobku na trh (rozsudky ze dne 21. dubna 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, body
až
, jakož i ze dne 19. července 2012, Fortuna a další,
C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, bod
), přičemž tyto „další požadavky“ se týkají požadavků vyplývajících ze zohlednění životního cyklu dotčeného výrobku po jeho uvedení na trh a týkají se zejména jeho používání.
V projednávaném případě je přitom třeba podobně jako v případě posouzení obsaženého v bodě 37 tohoto rozsudku uvést, že požadavek, podle kterého výstavba větrné elektrárny podléhá dodržování minimální vzdálenosti mezi touto elektrárnou a obytnými budovami, nemá přímou souvislost se složením, povahou nebo uváděním takového výrobku, jako je větrný generátor, na trh. V tomto ohledu i za předpokladu, že by tento požadavek vedl k omezení přípustných míst pro výstavbu větrných elektráren, a tudíž by měl vliv na uvádění větrných generátorů na trh, nebyl by tento účinek dostatečně přímý na to, aby uvedený požadavek spadal do kategorie „ostatních požadavků“ uvedených v čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
Věc v původním řízení se tak liší od věci, ve které byl vydán rozsudek ze dne 19. července 2012, Fortuna a další (
C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11
,
EU:C:2012:495
), v níž dotčená právní úprava týkající se zákazu vydávání, obnovování nebo změny povolení pro činnosti v oblasti her na výherních hracích přístrojích mimo kasina stanovila podmínky, které mohou ovlivnit uvádění výherních hracích přístrojů na trh, a tudíž mohla přímo ovlivnit obchod s těmito přístroji (rozsudek ze dne 19. července 2012, Fortuna a další,
C‑213/11
,
EU:C:2012:495
, bod
a C‑217/11).
Z toho vyplývá, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, nemůže spadat do kategorie „ostatní požadavky“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535 vykládaného s ohledem na čl. 1 odst. 1 písm. d) této směrnice.
Začtvrté je třeba ověřit, zda právní úprava dotčená v původním řízení může spadat do kategorie „právní a správní předpisy členských států zakazující výrobu, dovoz, prodej nebo používání určitého výrobku“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535.
Tato kategorie předpokládá, že dotčené opatření má dosah, který jde jasně nad rámec omezení určitých možných způsobů používání dotčeného výrobku, a neomezuje se na pouhé omezení jeho používání (rozsudky ze dne 21. dubna 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, bod
, jakož i ze dne 19. července 2012, Fortuna a další,
C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, bod
).
Uvedená kategorie se totiž vztahuje především na vnitrostátní opatření, která neumožňují žádné jiné používání výrobku, s výjimkou čistě okrajového, které je možno od dotčeného výrobku důvodně očekávat (rozsudky ze dne 21. dubna 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, bod
, jakož i ze dne 19. července 2012, Fortuna a další,
C‑213/11, C‑214/11 a C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, bod
).
I když v projednávaném případě požadavek, podle kterého výstavba větrné elektrárny podléhá dodržování minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, stanovený vnitrostátní právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, zajisté zahrnuje zákaz postavit větrnou elektrárnu v minimální vzdálenosti menší než desetinásobek celkové výše plánované zařízení od všech obytných budov, je třeba uvést, že tato právní úprava nicméně nezakazuje hospodářským subjektům pokračovat ve výstavbě větrných elektráren, a tudíž v používání a uvádění větrných generátorů na trh.
Na jednání před Soudním dvorem však Komise tvrdila, aniž jí polská vláda protiřečila, že během období let 2012–2016, tedy během období, které přímo předcházelo přijetí zákona o větrných elektrárnách, dosahovaly kapacity postavených větrných elektráren 760 megawattů až 1000 megawattů za rok, zatímco pro roky 2017 a 2018, které následovaly po přijetí tohoto zákona, tyto postavené elektrárny dosahovaly kapacity pouze 12 megawattů, respektive 6, 7 megawattů za rok.
S ohledem na tyto skutečnosti je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda požadavek, podle kterého výstavba větrné elektrárny podléhá dodržování minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, nevede k faktickému zákazu uvádění větrných generátorů na trh, který umožňuje pouze čistě okrajové používání těchto výrobků.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 1 odst. 1 písm. f) směrnice 2015/1535 musí být vykládán v tom smyslu, že požadavek, podle kterého je umístění větrné elektrárny podmíněno dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, nepředstavuje technický předpis, který musí být sdělen podle článku 5 této směrnice, pokud tento požadavek nevede k čistě okrajovému použití větrných generátorů, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice 2006/123 musí být vykládán v tom smyslu, že se na vnitrostátní právní úpravu, podle které umístění větrné elektrárny podléhá dodržení minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, vztahují pravidla, která podřizují přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon územnímu omezení, zejména pak ve formě omezení stanovených podle minimální vzdálenosti mezi poskytovateli, které musí členské státy oznámit Komisi v souladu s čl. 15 odst. 7 této směrnice.
Úvodem je třeba určit, zda taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, spadá do věcné působnosti směrnice 2006/123.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že směrnice 2006/123 se podle jejího čl. 2 odst. 1 vztahuje na služby poskytované poskytovateli usazenými v některém členském státě, s výjimkou činností a oblastí uvedených v čl. 2 odst. 2 a 3.
Kromě toho podle čl. 4 odst. 1 této směrnice se pro její účely „službou“ rozumí jakákoli samostatná výdělečná činnost poskytovaná zpravidla za úplatu ve smyslu článku 57 SFEU.
Konečně bod 76 odůvodnění uvedené směrnice upřesňuje, že omezení zakázaná na základě tohoto ustanovení Smlouvy o FEU zahrnují požadavky vztahující se na přístup k činnostem poskytování služeb nebo jejich výkon, a nikoli požadavky vztahující se na zboží samotné.
V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že ačkoli čl. 4 odst. 1 zákona o větrných elektrárnách zavádí územní omezení pro výstavbu větrných elektráren, týká se toto ustanovení činnosti výroby produktu, a sice elektřiny.
Přitom z ustálené judikatury vyplývá, že výroba produktu nemůže být jako taková považována za službu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. května 1985, Komise v. Francie,
18/84
,
EU:C:1985:175
, bod
, jakož i ze dne 11. července 1985, Cinetéque a další,
60/84 a 61/84
,
EU:C:1985:329
, bod
).
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami, nespadá do působnosti směrnice 2006/123.
Na jednání před Soudním dvorem ECO-WIND tvrdila, že výroba elektřiny je spojena s poskytováním služeb regulace sítě, jakož i služeb zabezpečení cen energie. Existence takového poskytování služeb však nemůže zpochybnit závěr učiněný v předchozím bodě, jelikož uvedené služby jsou vedlejší ve vztahu k hlavní činnosti spočívající ve výrobě elektřiny.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 15 odst. 2 písm. a) směrnice 2006/123 musí být vykládán v tom smyslu, že se na právní úpravu, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, nevztahují pravidla, která podřizují přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon územnímu omezení, zejména ve formě omezení stanovených v závislosti na minimální vzdálenosti mezi poskytovateli, které musí členské státy oznámit Komisi v souladu s čl. 15 odst. 7 této směrnice.
K třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 1 první pododstavec a čl. 13 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28 musí být vykládány v tom smyslu, že brání právní úpravě, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami.
Za účelem odpovědi na třetí otázku je třeba zaprvé přezkoumat, zda čl. 3 odst. 1 první pododstavec této směrnice brání takové právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 1 uvedené směrnice stanoví společný rámec pro podporu energie z obnovitelných zdrojů tím, že stanoví zejména závazné národní cíle, pokud jde o celkový podíl energie z obnovitelných zdrojů na hrubé konečné spotřebě energie.
Článek 3 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28 tak každému členskému státu ukládá povinnost zajistit, aby podíl energie z obnovitelných zdrojů na jejich konečné spotřebě energie dosáhl minimální prahové hodnoty pro rok 2020. Pokud jde o Polskou republiku, z přílohy I části A třetího sloupce této směrnice vyplývá, že tato prahová hodnota je stanovena na 15 % konečné spotřeby energie v tomto členském státě v roce 2020.
Za účelem dosažení uvedené prahové hodnoty čl. 3 odst. 2 směrnice 2009/28 stanoví, že členské státy zavedou opatření, která jsou koncipována účinným způsobem a musí dodržovat orientační plán uvedený v příloze I části B této směrnice.
Soudní dvůr rozhodl, že členské státy disponují prostorem pro uvážení, pokud jde o opatření, která považují za vhodná k dosažení závazných celkových národních cílů stanovených v čl. 3 odst. 1 a 2 směrnice 2009/28 ve spojení s přílohou I této směrnice (rozsudek ze dne 20. září 2017, Elecdey Carcelen a další,
C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 a C‑221/16
,
EU:C:2017:705
, bod
).
Mají totiž prostor pro uvážení, pokud jde o volbu použitých prostředků, a v tomto rámci mají volnost upravit a rozvíjet obnovitelné zdroje energie, které jsou považovány za nejvhodnější pro jejich situaci, jakož i upřednostnit jeden obnovitelný zdroj energie spíše než jiný.
Tento výklad potvrzují také cíle sledované směrnicí 2009/28. Z bodu 14 odůvodnění této směrnice totiž vyplývá, že tato směrnice podporuje trvalý rozvoj technologií, které vyrábějí energii ze všech druhů obnovitelných zdrojů. Dále z bodu 19 odůvodnění uvedené směrnice vyplývá, že členské státy musí pracovat na orientačním plánu a měly mít na zřeteli optimální kombinaci energeticky účinných technologií a energie z obnovitelných zdrojů.
Z toho vyplývá, že čl. 3 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28 jako takový nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi touto elektrárnou a obytnými budovami.
Zadruhé je třeba zkoumat, zda čl. 13 odst. 1 první pododstavec této směrnice, který stanoví, že členské státy zajistí, aby vnitrostátní předpisy týkající se postupů schvalování, které se uplatňují na podniky na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů, byly přiměřené a nezbytné, brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení.
Úvodem je třeba ověřit, zda se na požadavek, který vyplývá z takové vnitrostátní právní úpravy, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, může vztahovat čl. 13 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28.
Zaprvé ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že se vztahuje na případná vnitrostátní pravidla týkající se postupů schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se uplatňují na podniky na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
Zadruhé je třeba uvést, že podle znění bodu 40 odůvodnění směrnice 2009/28 by postup, který používají správní orgány vykonávající dohled nad schvalováním a vydáváním osvědčení a povolení pro tento druh zařízení měl být při uplatňování pravidel na konkrétní projekty objektivní, transparentní, nediskriminační a přiměřený.
Zatřetí z čl. 13 odst. 1 písm. d) směrnice 2009/28 vyplývá, že členské státy musí přijmout vhodná opatření k zajištění toho, aby jejich vnitrostátní pravidla týkající se schvalování, vydávání osvědčení a povolení byla objektivní, transparentní, přiměřená, nediskriminovala žadatele a plně zohledňovala specifické aspekty jednotlivých technologií pro energii z obnovitelných zdrojů.
Z výše uvedeného vyplývá, že i když čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28 používá jednak výraz „vnitrostátní pravidla týkající se postupů schvalování“ a jednak je v jeho názvu uveden výraz „správní postupy a předpisy“, neprovádí nicméně žádné rozlišení a výslovně nevylučuje pravidla jiné než procesní povahy. Článek 13 odst. 1 první pododstavec této směrnice tedy musí být vykládán v tom smyslu, že se neomezuje na procesní pravidla.
Tento výklad je potvrzen rozsudkem ze dne 21. července 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini a Eolica di Altamura (
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, body
a
), ve kterém měl Soudní dvůr za to, že vnitrostátní právní úprava, o kterou se jednalo ve věci, v níž byl vydán tento rozsudek a která v podstatě obsahovala úplný a automatický zákaz výstavby větrných elektráren v oblastech patřících do sítě Natura 2000, musí být posuzována s ohledem na zásadu proporcionality tak, jak je uvedena v článku 13 směrnice 2009/28, jelikož tato právní úprava představovala vnitrostátní pravidlo týkající se správních postupů schvalování zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdila polská vláda před Soudním dvorem, čl. 13 odst. 1 směrnice 2009/28 se netýká pouze procesních pravidel, ale týká se rovněž ostatních vnitrostátních pravidel, která upravují schvalování, vydávání osvědčení a povolení, které se vztahují na zařízení na výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů energie.
V projednávaném případě není zpochybňováno, že taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, představuje vnitrostátní pravidlo, které upravuje schvalování výstavby větrných elektráren, jelikož – jak tvrdila polská vláda na jednání před Soudním dvorem – taková zařízení nemohou být schválena, pokud nesplňují požadavky stanovené touto právní úpravou.
Je tedy třeba mít za to, že čl. 13 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28 se použije na takovou právní úpravu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenost mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami.
Za těchto okolností je na předkládajícím soudu, aby ověřil, zda se taková právní úprava jeví jako nezbytná a přiměřená.
Tomuto soudu tedy přísluší, aby ověřil, zda opatření přijatá dotyčným členským státem nepřekračují meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných právní úpravou dotčenou v původním řízení, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini et Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, bod
).
Za tímto účelem musí uvedený soud s ohledem na prostor pro uvážení členských států zmíněný v bodech 66 a 67 tohoto rozsudku zohlednit zejména skutečnost, že tato právní úprava je omezena pouze na větrné elektrárny, a nikoli na jiné formy výroby energie z obnovitelných zdrojů, jako jsou fotovoltaická zařízení nebo zařízení na výrobu biomasy. Kromě toho musí být rovněž zohledněna skutečnost, že tato právní úprava byla přijata na vnitrostátní úrovni a zbavuje místní orgány veškerého prostoru pro uvážení, pokud jde o možnost odchýlit se od požadavku, podle kterého výstavba větrné elektrárny podléhá dodržení minimální vzdálenosti mezi ní a obytnými budovami.
S ohledem na výše uvedené je třeba na třetí otázku odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 první pododstavec a čl. 13 odst. 1 první pododstavec směrnice 2009/28 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, pokud je tato právní úprava nezbytná a přiměřená vzhledem k celkovému závaznému národnímu cíli dotyčného členského státu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 1 odst. 1 písm. f) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1535 ze dne 9. září 2015 o postupu při poskytování informací v oblasti technických předpisů a předpisů pro služby informační společnosti musí být vykládán v tom smyslu, že požadavek, podle kterého je umístění větrné elektrárny podmíněno dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, nepředstavuje technický předpis, který musí být sdělen podle článku 5 této směrnice, pokud tento požadavek nevede k čistě okrajovému použití větrných generátorů, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

2)
Článek 15 odst. 2 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/123/ES ze dne 12. prosince 2006 o službách na vnitřním trhu musí být vykládán v tom smyslu, že se na právní úpravu, která podmiňuje umístěním větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, nevztahují pravidla, která podřizují přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon územnímu omezení, zejména ve formě omezení stanovených v závislosti na minimální vzdálenosti mezi poskytovateli, které musí členské státy oznámit Evropské komisi v souladu s čl. 15 odst. 7 této směrnice.

3)
Článek 3 odst. 1 první pododstavec a čl. 13 odst. 1 první pododstavec směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/1513 ze dne 9. září 2015 musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání právní úpravě, která podmiňuje umístění větrné elektrárny dodržením minimální vzdálenosti mezi touto větrnou elektrárnou a obytnými budovami, pokud je tato právní úprava nezbytná a přiměřená vzhledem k celkovému závaznému národnímu cíli dotyčného členského státu, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.