CELEX: 62017CJ0014
Řízení o předběžné otázce
Veřejné zakázky
Směrnice 2004/17/ES
Článek 34
Dodávka náhradních dílů pro autobusy a trolejbusy
Technické specifikace
Rovnocenné výrobky
Možnost prokázat rovnocennost po zadání zakázky

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 34 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (
Úř. věst. 2004, L 134, s. 1
).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností VAR Srl a Azienda Trasporti Milanesi SpA (dále jen „ATM“) a společností Iveco Orecchia SpA, ve věci přidělení veřejné zakázky na dodávku originálních či rovnocenných náhradních dílů pro autobusy a trolejbusy značky Iveco.
Právní rámec
Unijní právo
Bod 42 směrnice 2004/17 stanoví:
„Technické specifikace vypracované kupujícími by měly umožnit otevření veřejných zakázek hospodářské soutěži. S tímto cílem by mělo být možné podávat nabídky, které odrážejí rozmanitost technických řešení. Proto by mělo být možné vypracovat technické specifikace vyjádřené praktickým výkonem a funkčními požadavky, a je-li činěn odkaz na evropskou normu, nebo pokud taková norma neexistuje, na normu vnitrostátní, měly by být nabídky založené na jiných rovnocenných řešeních, která splňují požadavky zadavatelů a jsou rovnocenná[,] co se týče bezpečnosti, brány zadavateli v úvahu. K prokázání rovnocennosti by uchazeči měli mít možnost využít jakéhokoli důkazu. Zadavatelé by měli být schopni odůvodnit každé rozhodnutí, že v daném případě rovnocennost neexistuje. […]“
Článek 10 uvedené směrnice, nadepsaný „Zásady zadávání zakázek“, stanoví:
„Zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásad rovnosti a zákazu diskriminace a postupují transparentním způsobem.“
Článek 34 uvedené směrnice, nadepsaný „Technické specifikace“, stanoví:
„1.   Technické specifikace definované v bodu 1 přílohy XXI se uvádějí v dokumentech týkajících se zakázky, jako jsou oznámení o zakázce, zadávací dokumentace nebo dodatečné dokumenty. Vždy, kdy je to možné, by tyto technické specifikace měly být definovány tak, aby braly v úvahu kritéria přístupnosti pro zdravotně postižené osoby nebo aby byly navrženy pro všechny uživatele.
2.   Technické specifikace musí uchazečům vytvořit podmínky pro rovný přístup a nesmějí vést k vytváření neodůvodněných překážek pro otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži.
3.   Aniž jsou dotčena právně závazná vnitrostátní technická pravidla, jsou-li v souladu s [unijním] právem […], musí být technické specifikace formulovány:
a)
buď odkazem na technické specifikace uvedené v příloze XXI a, v pořadí podle významu, na vnitrostátní normy převádějící evropské normy, evropská technická schválení, obecné technické specifikace, mezinárodní normy nebo jiný technický referenční systém vypracovaný evropskými normalizačními subjekty nebo, pokud neexistují, na vnitrostátní normy, vnitrostátní technická schválení nebo vnitrostátní technické specifikace týkající se projektování, výpočtu a provádění staveb a použití výrobků. Každý odkaz je doprovázen slovy: ‚nebo rovnocenný‘;
b)
nebo formou požadavků na výkon nebo funkci; tyto požadavky mohou zahrnovat vlastnosti z hlediska životního prostředí. Tyto parametry však musí být dostatečně přesné, aby umožnily uchazečům určit předmět zakázky a zadavatelům zadat zakázku;
c)
nebo formou požadavků na výkon nebo funkci, jak je uvedeno v písmenu b), s odkazem na specifikace uvedené v písmenu a) jako prostředek pro předpoklad shody s takovými požadavky na výkon nebo funkci;
d)
nebo odkazem na specifikace uvedené v písmenu a) pro určité vlastnosti a odkazem na požadavky na výkon a funkci uvedené v písmenu b) pro ostatní vlastnosti.
4.   Jestliže zadavatel využije možnosti odkázat na specifikace uvedené v odst. 3 písm. a), nesmí odmítnout nabídku pouze z důvodu, že nabízené výrobky a služby nejsou v souladu se specifikacemi, na které odkázal, pokud uchazeč ke spokojenosti zadavatele ve své nabídce jakýmkoli vhodným prostředkem prokáže, že řešení, která navrhuje, rovnocenným způsobem vyhovují požadavkům definovaným technickými specifikacemi.
Vhodný prostředek může představovat technická dokumentace výrobce nebo zkušební protokol uznaného subjektu.
5.   Jestliže zadavatel využije možnosti stanovit požadavky na výkon nebo funkci uvedené v odstavci 3, nesmí odmítnout nabídku na výrobky, služby nebo stavební práce, které jsou v souladu s vnitrostátní normou převádějící evropskou normu, evropským technickým schválením, obecnou technickou specifikací, mezinárodní normou nebo technickým referenčním systémem vypracovaný evropským normalizačním subjektem, pokud tyto specifikace řeší požadavky na výkon nebo na funkci, které zadavatel stanovil.
Ve své nabídce musí uchazeč prokázat ke spokojenosti zadavatele jakýmikoli vhodnými prostředky, že stavba, výrobek nebo služba, která je v souladu s normou, splňuje požadavky zadavatele na výkon nebo funkci.
Vhodný prostředek může představovat technická dokumentace výrobce nebo zkušební protokol uznaného subjektu.
[…]
7.   ‚Uznané subjekty‘ ve smyslu tohoto článku jsou zkušební a kalibrační laboratoře a osvědčovací a inspekční subjekty, které splňují platné evropské normy.
Zadavatelé přijímají osvědčení vydaná uznanými subjekty usazenými v jiných členských státech.
8.   Není-li to odůvodněno předmětem zakázky[,] nesmějí technické specifikace odkazovat na určitou výrobu nebo zdroj nebo určitý postup nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to vedlo ke zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků. Takový odkaz je výjimečně dovolen, není-li dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu zakázky podle odstavců 3 a 4 možný; takový odkaz musí být doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘.“
Článek 49 směrnice 2004/17, nadepsaný „Informování žadatelů o kvalifikaci, zájemců a uchazečů“, stanoví v odstavci 2 druhé odrážce:
„Na žádost dotčené strany zadavatel co nejdříve sdělí:
[…]
–
každému neúspěšnému uchazeči důvody zamítnutí jeho nabídky, včetně důvodů svého rozhodnutí o nerovnocennosti v případech uvedených v čl. 34 odst. 4 a 5 nebo důvodů svého rozhodnutí, že stavební práce, dodávky a služby nesplňují požadavkům na výkon a funkci“.
Článek 51 uvedené směrnice, nadepsaný „Obecná ustanovení“, stanoví v odstavci 3:
„Zadavatelé ověřují soulad uchazeči podaných nabídek, které jsou takto vybrány, s pravidly a požadavky vztahujícími se na nabídky a zadávají zakázku na základě kritérií stanovených v článcích 55 a 57.“
Italské právo
Podle článku 68 decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (legislativní nařízení č. 163 – zákoník o veřejných zakázkách na stavební práce, služby a dodávky, kterým se provádí směrnice 2004/17/ES a 2004/18/ES) ze dne 12. dubna 2006 (GURI č. 100, ze dne 2. května 2006), ve znění platném v době rozhodné z hlediska skutečností v původním řízení (dále jen „legislativní nařízení č. 163/2006“):
„1.   Technické specifikace definované v bodě 1 přílohy VIII se uvádějí v zadávací dokumentaci, jako jsou oznámení o zakázce, zadávací dokumentace nebo dodatečné dokumenty. Vždy, kdy je to možné, musí být tyto technické specifikace definovány tak, aby braly v úvahu kritéria přístupnosti pro zdravotně postižené osoby nebo projekt pro všechny uživatele, jakož i ochranu životního prostředí.
2.   Technické specifikace musí uchazečům vytvořit podmínky pro rovný přístup a nesmějí vést k vytváření neodůvodněných překážek pro otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži.
3.   Aniž jsou dotčena právně závazná vnitrostátní technická pravidla, pokud jsou v souladu s právem Společenství, technické specifikace musí být formulovány:
a)
buď odkazem na technické specifikace uvedené v příloze VIII, a v pořadí podle významu, na vnitrostátní normy přejímající evropské normy, evropská technická schválení, obecné technické specifikace, mezinárodní normy nebo jiné technické referenční systémy vypracované evropskými normalizačními subjekty, nebo pokud neexistují, na vnitrostátní normy, vnitrostátní technická schválení nebo vnitrostátní technické specifikace týkající se projektování, výpočtu a provádění staveb a použití výrobků. Každý odkaz je doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘;
[…]
4.   Jestliže veřejný zadavatel využije možnosti odkázat na specifikace uvedené v odst. 3 písm. a), nesmí odmítnout nabídku pouze z důvodu, že nabízené výrobky a služby nejsou v souladu se specifikacemi, na které odkázal, pokud uchazeč ke spokojenosti veřejného zadavatele ve své nabídce jakýmkoli vhodným prostředkem prokáže, že řešení, která navrhuje, rovnocenným způsobem vyhovují požadavkům definovaným technickými specifikacemi.
5.   Vhodným prostředkem může být technická dokumentace výrobce nebo protokol o zkoušce uznaného subjektu.
6.   Hospodářský subjekt, který navrhuje rovnocenná řešení podle požadavků stanovených v technické specifikaci, to uvede v samostatném prohlášení připojeném k nabídce.
[…]
13.   Není-li to odůvodněno předmětem zakázky, nesmějí technické specifikace odkazovat na určitou výrobu nebo zdroj nebo na určitý postup nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to vedlo ke zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků. Takový odkaz je výjimečně dovolen, není-li dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu zakázky podle odstavců 3 a 4 možný; takový odkaz musí být doprovázen slovy ‚nebo rovnocenný‘.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Oznámením o zakázce zveřejněným v
Úředním věstníku Evropské unie
dne 25. února 2015 vyhlásila ATM otevřené zadávací řízení pro zadání veřejné zakázky na „dodávku originálních a/nebo rovnocenných náhradních dílů pro autobusy a trolejbusy značky IVECO“.
Hodnota veřejné zakázky byla odhadována na 3350000 eur bez daně z přidané hodnoty (DPH). Nabídky byly posuzovány s přihlédnutím ke kritériu nejnižší ceny, s možností opětovného vyhlášení soutěže po obdržení prvních nabídek, přičemž jako základ opětovného vyhlášení měla sloužit nejlepší podaná nabídka.
Náhradní díly, které měly být dodány, byly popsány v seznamu vypracovaném ATM. Tento seznam výslovně odkazoval na náhradní díly konkrétní značky (FIAT/IVECO). Mělo jít o nabídku přibližně 2200 kusů náhradních dílů.
Podle údajů v zadávací dokumentaci se za „originální náhradní díly“ považují náhradní díly vyrobené výrobcem vozidel, ale rovněž dodavateli výrobce, kteří předloží osvědčení, že náhradní díly byly vyrobeny v souladu s technickými specifikacemi a výrobními normami definovanými výrobcem vozidel. „Rovnocenné náhradní dály“ byly definovány jako náhradní díly vyrobené všemi podniky, které předloží osvědčení, že jakost náhradních dílů odpovídá jakosti součástek použitých při výrobě vozidla a jakosti náhradních dílů dodávaných výrobcem vozidel.
Pokud jde o podmínky nabídky, zadávací dokumentace stanovila, že uchazeč označí zkratkou „EQ“ každý výrobek nabízený jako „rovnocenný“ náhradnímu dílu značky IVECO.
V zadávací dokumentaci bylo rovněž stanoveno, že v případě zadání zakázky ATM akceptuje dodávku rovnocenných náhradních dílů pouze v případě, že uvedené náhradní díly jsou homologovány, nebo k nim bylo vystaveno osvědčení o rovnocennosti s originálními náhradními díly.
Řízení se účastnily dva podniky; společnost Iveco Orecchia, která jako výhradní prodejce skupiny, která vyrábí dotčené náhradní díly, pro severozápad Itálie, může dodávat originální náhradní díly, a společnost VAR. V zadávacím řízení se společnost VAR umístila první.
Společnost Iveco Orecchia podala k Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (regionální správní soud pro Lombardii, Itálie) žalobu směřující ke zrušení rozhodnutí o zadání veřejné zakázky společnosti VAR, které soud vyhověl. Uvedený soud zrušil dotčené rozhodnutí zejména z důvodu, že společnost VAR nepředložila důkaz o rovnocennosti nabízených výrobků s originálními náhradními díly ani při podání nabídky, ani v průběhu zadání veřejné zakázky. Společnost VAR, s podporou ATM, podala opravný prostředek ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie). ATM, s podporou společnosti VAR, rovněž podala opravný prostředek proti uvedenému rozsudku před daným soudem, který věci spojil.
Consiglio di Stato (Státní rada) zdůrazňuje, že ani znění zvláštní úpravy veřejných zakázek, ani znění čl. 68 odst. 13 legislativního nařízení č. 163/2006 nestanoví, že důkaz o rovnocennosti výrobku s originálem musí být uchazečem předložen před zadáním zakázky. V tomto ohledu se čl. 68 odst. 13 legislativního nařízení č. 163/2006, který do vnitrostátního práva provádí čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17, liší od případů, kdy zadavatel definuje výrobky, které jsou předmětem zakázky v souladu s čl. 68 odst. 3 téhož legislativního nařízení, tedy případů, kdy má uchazeč povinnost prokázat ve fázi podání nabídky, že jím nabízené řešení splňuje rovnocenným způsobem požadavky definované v technických specifikacích. Mimoto uvedený soud uvádí, že je třeba zohlednit rovněž technické specifikace uvedené v zadávací dokumentaci, podle kterých musí být v případě nabídky rovnocenných výrobků prokázána rovnocennost příslušným osvědčením výrobce, které musí být předloženo zadavateli „při prvním dodání rovnocenného náhradního dílu“. Systematický výklad čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17 však může vyžadovat, aby byl důkaz o rovnocennosti předložen při podání nabídky.
Za těchto podmínek se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17/ES vykládán v tom smyslu, že ukládá prokázat rovnocennost výrobků, které mají být dodány, s originálními výrobky již v okamžiku podání nabídky?
2)
Podpůrně a pro případ záporné odpovědi na první otázku, jakým způsobem musí být zajištěno dodržení zásady rovného zacházení a zásady nestrannosti, zásady úplné hospodářské soutěže a zásady řádné správy, jakož i práva na obhajobu a na kontradiktornost řízení pro ostatní uchazeče?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17 musí být vykládán v tom smyslu, že pokud technické specifikace uvedené v zadávací dokumentaci odkazují na určitou značku, určitý původ či výrobu, musí zadavatel vyžadovat, aby uchazeč již v nabídce předložil důkaz o rovnocennosti navrhovaných výrobků s výrobky definovanými v uvedené technické specifikaci.
V souladu s čl. 34 odst. 2 směrnice 2004/17 musí technické specifikace uchazečům vytvořit podmínky pro rovný přístup a nesmějí vést k vytváření neodůvodněných překážek pro otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži.
S ohledem na tento cíl čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17 stanoví, že není-li to odůvodněno předmětem zakázky, nesmějí technické specifikace odkazovat na určitou výrobu nebo zdroj nebo určitý postup nebo na obchodní značky, patenty, typy nebo určitý původ či výrobu, pokud by to vedlo ke zvýhodnění nebo vyloučení určitých podniků nebo určitých výrobků. Takový odkaz je výjimečně dovolen, není-li dostatečně přesný a srozumitelný popis předmětu zakázky podle odstavců 3 a 4 možný; takový odkaz musí být doprovázen slovy „nebo rovnocenný“.
Dané ustanovení neuvádí ani v jakém okamžiku, ani jakým způsobem musí být prokázána „rovnocennost“ výrobku navrhovaného uchazečem.
V tomto ohledu výslovně plyne z čl. 34 odst. 3 až 5 směrnice 2004/17, že uchazeč musí prokázat již v nabídce, že splňuje požadavky zadávací dokumentace, pokud jsou technické specifikace formulovány odkazem na určité normy nebo požadavky na výkon či funkci, nebo jejich kombinací. Z toho rovněž plyne, že k prokázání může dojít „jakýmkoli vhodným prostředkem“, který „může představovat technická dokumentace výrobce nebo zkušební protokol uznaného subjektu“.
Z odstavců 3 až 5 článku 34 směrnice 2004/17 tedy plyne, že tyto odstavce stanoví obecná pravidla formulace technických specifikací, prostředky, kterými může uchazeč prokázat, že jeho nabídka splňuje požadavky uvedené v dotčených specifikacích, a okamžik, kdy musí být uvedené důkazy předloženy.
Pokud jde o obecná pravidla, odstavec 8 uvedeného článku 34 stanoví zvláštní pravidla upravující podmínky, za kterých je povoleno formulovat technické specifikace konkrétním způsobem, zejména odkazem na určitou výrobu nebo zdroj nebo určitý postup nebo odkazem na obchodní značku, patent, typ nebo určitý původ či výrobu.
Takto stanovená výjimka, která musí být na základě své vlastní povahy vykládána restriktivně, neuvádí ani v jakém okamžiku musí uchazeč prokázat, že jeho nabídka splňuje požadavky uvedené v technické specifikaci, ani prostředky, které má pro takové prokázání k dispozici. Tyto prvky tedy podléhají obecným pravidlům obsaženým v odstavcích 3 až 5 článku 34 směrnice 2004/17.
Z toho plyne, že pokud zadavatel využije možnost, kterou mu svěřuje druhá věta čl. 34 odst. 8 uvedené směrnice, musí od uchazeče, který zamýšlí využít možnosti nabízet výrobky rovnocenné výrobkům definovaným odkazem na určitou značku, určitý původ či určitou výrobu, vyžadovat, aby již v nabídce předložil důkaz o rovnocennosti dotčených výrobků.
Tento výklad je potvrzen řadou ustanovení směrnice 2004/17 a zásadami, které ji řídí.
Především zásada rovného zacházení a povinnost transparentnosti – zakotvené v článku 10 uvedené směrnice – zejména znamenají, že uchazeči musí mít rovné postavení jak při sestavování nabídek, tak při posuzování těchto nabídek zadavatelem, a představují základ unijních pravidel o postupech při zadávání veřejných zakázek (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. května 2016, MT Højgaard a Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, bod
).
Přitom pokud bylo uchazeči v řízení, v němž byly technické specifikace formulovány zvláštním a výjimečným způsobem podle odstavce 8 článku 34 směrnice 2004/17, povoleno předložit důkaz o rovnocennosti jeho výrobků až po podání nabídky, nepodléhaly nabídky podané všemi uchazeči v okamžiku jejich hodnocení stejným podmínkám.
Článek 51 odst. 3 směrnice 2004/17 stanoví, že zadavatelé ověřují soulad nabídek vybraných uchazečů s pravidly a požadavky vztahujícími se na nabídky. Stejně tak plyne z čl. 49 odst. 2 druhé odrážky a z bodu 42 odůvodnění uvedené směrnice, že zadavatelé musí být schopni odůvodnit všechna rozhodnutí o nerovnocennosti.
Přitom takové ověření, jakož i případné přijetí rozhodnutí o nerovnocennosti může proběhnout až po otevření nabídek ve stadiu jejich vyhodnocování zadavatelem a vyžaduje, aby zadavatel disponoval důkazy, které mu umožní posoudit, zda a v jakém rozsahu podané nabídky splňují požadavky uvedené v technických specifikacích, protože jinak hrozí porušení zásady rovného zacházení a výskyt vad v zadávacím řízení.
Pokud jde o prostředky, kterými uchazeči mohou prokázat rovnocennost navrhovaných řešení, jsou ustanovení odstavců 4 a 5 článku 34 směrnice 2004/17 použitelná rovněž v řízeních, kdy byly technické specifikace formulovány zvláštním způsobem podle odstavce 8 uvedeného článku, což znamená, že je povoleno použití všech vhodných prostředků.
Z toho plyne, že ačkoli zadavatel nemůže uchazečům povolit prokázání rovnocennosti navrhovaných řešení po podání nabídky, má posuzovací pravomoc při určení prostředků, které mohou být uchazeči použity k prokázání rovnocennosti v jejich nabídkách. Tato pravomoc nicméně musí být vykonávána tak, aby důkazní prostředky povolené zadavatelem skutečně zadavateli umožnily provést užitečné posouzení podaných nabídek, a nesmí zacházet nad rámec toho, co je k tomu účelu nezbytné, přičemž je třeba zabránit tomu, aby uvedené důkazní prostředky v rozporu s čl. 34 odst. 2 směrnice 2004/17 představovaly neodůvodněné překážky pro otevření zadávání veřejných zakázek hospodářské soutěži.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 34 odst. 8 směrnice 2004/17 musí být vykládán v tom smyslu, že pokud technické specifikace uvedené v zadávací dokumentaci odkazují na určitou značku, určitý původ či výrobu, musí zadavatel vyžadovat, aby uchazeč již v nabídce předložil důkaz o rovnocennosti navrhovaných výrobků s výrobky definovanými v uvedené technické specifikaci.
K druhé otázce
S ohledem na odpověď na první otázku není třeba odpovídat na druhou otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Článek 34 odst. 8 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb musí být vykládán v tom smyslu, že pokud technické specifikace uvedené v zadávací dokumentaci odkazují na určitou značku, určitý původ či výrobu, musí zadavatel vyžadovat, aby uchazeč již v nabídce předložil důkaz o rovnocennosti navrhovaných výrobků s výrobky definovanými v uvedené technické specifikaci.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.