CELEX: 62016CJ0646
Odesłanie prejudycjalne
Rozporządzenie (UE) nr 604/2013
Ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego
Przybycie nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej
Zorganizowanie przekroczenia granicy przez organy jednego państwa członkowskiego do celów tranzytu do innego państwa członkowskiego
Wjazd, na który zezwolono na zasadzie odstępstwa, ze względów humanitarnych
Artykuł 2 lit. m)
Pojęcie „wizy”
Artykuł 12
Wydanie wizy
Artykuł 13
Nielegalnie przekroczenie granicy zewnętrznej

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2, 12 i 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (
Dz.U. 2013, L 180, s. 31
, zwanego dalej „rozporządzeniem Dublin III”), a także art. 5 rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen,
Dz.U. 2006, L 105, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem (UE) nr 610/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 182, s. 1
) (zwanego dalej „kodeksem granicznym Schengen”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach rozpatrywania skarg wniesionych przez Khadiję Jafari i Zainab Jafari, obywatelki afgańskie, na decyzje wydane przez Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (federalny urząd ds. imigracji i azylu, Austria, zwany dalej „urzędem”), w których ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej zostały uznane za niedopuszczalne, zarządzono wydalenie K. Jafari i Z. Jafari, a także stwierdzono, że ich przekazanie organom chorwackim jest zgodne z prawem.
Ramy prawne
Konwencja wykonawcza do układu z Schengen
Artykuł 18 ust. 1 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między rządami państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, podpisanej w Schengen w dniu 19 czerwca 1990 r. (
Dz.U. 2000, L 239, s. 19
), zmienionej rozporządzeniem nr 610/2013 (zwanej dalej „konwencją wykonawczą do układu z Schengen”) stanowi:
„Wizami na pobyt przekraczający trzy miesiące (»wizami długoterminowymi«) są wizy krajowe wydane przez jedno z państw członkowskich zgodnie z jego prawem krajowym lub prawem unijnym. Wizy te wydawane są w formie jednolitego formularza wizowego określonego w [rozporządzeniu Rady (WE) nr 1683/95 z dnia 29 maja 1995 r. ustanawiającym jednolity formularz wizowy (
Dz.U. 1995, L 164, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 1, s. 13), przy czym w nagłówku podaje się kategorię wizy oznaczoną literą »D«. […]”.
Dyrektywa 2001/55
Artykuł 18 dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (
Dz.U. 2001, L 212, s. 12
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 4, s. 162) przewiduje:
„Stosuje się kryteria i mechanizmy decydujące o tym, które państwo członkowskie jest właściwe dla rozpatrzenia wniosku o udzielenie azylu. W szczególności państwem członkowskim właściwym dla rozpatrzenia wniosku o azyl przedłożonego przez osobę korzystającą z tymczasowej ochrony na mocy niniejszej dyrektywy jest to państwo członkowskie, które wyraziło zgodę na przyjęcie osoby na swoje terytorium”.
Kodeks graniczny Schengen
Kodeks graniczny Schengen został uchylony i zastąpiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeksu granicznego Schengen) (
Dz.U. 2016, L 77, s. 1
). Kodeks graniczny Schengen obowiązywał zatem w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
Motywy 6, 27 i 28 kodeksu granicznego Schengen brzmiały następująco:
„(6)
Kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich.
[…]
(27)
Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie postanowień dorobku Schengen, w którym nie uczestniczy [Zjednoczone Królestwo) […]. W związku z tym [Zjednoczone Królestwo] nie uczestniczy w jego przyjmowaniu, nie jest ono dla nie[go] wiążące i nie jest zobowiązan[e] do jego stosowania.
(28)
Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, w którym Irlandia nie uczestniczy […]. W związku z tym Irlandia nie uczestniczy w jego przyjmowaniu, nie jest ono dla niej wiążące i nie jest zobowiązana do jego stosowania”.
Artykuł 4 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przekraczanie granic zewnętrznych”, stanowił:
„1.   Przekraczanie granic zewnętrznych dozwolone jest jedynie na przejściach granicznych i w ustalonych godzinach ich otwarcia. Na przejściach granicznych, które nie są czynne całą dobę, udostępnia się widoczne informacje o godzinach ich otwarcia.
[…]
3.   Bez uszczerbku dla […] swoich zobowiązań w zakresie ochrony międzynarodowej, państwa członkowskie wprowadzają sankcje, zgodnie z ich prawem krajowym, za niedozwolone przekraczanie granic zewnętrznych w miejscach innych niż przejścia graniczne lub w godzinach innych niż ustalone godziny otwarcia. […]”.
Artykuł 5 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Warunki wjazdu obywateli państw trzecich”, przewidywał:
„1.   W przypadku planowanego pobytu na terytorium państw członkowskich nieprzekraczającego 90 dni w każdym okresie 180-dniowym, co oznacza wzięcie pod uwagę okresu 180-dniowego poprzedzającego każdy z dni pobytu, warunki wjazdu obywateli państw trzecich są następujące:
a)
posiadają oni ważny dokument podróży uprawniający posiadacza do przekroczenia granicy […];
[…]
b)
posiadają oni ważną wizę, jeżeli jest wymagana […], chyba że posiadają ważny dokument pobytowy lub ważną wizę długoterminową;
c)
uzasadnią cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadają wystarczające środki utrzymania, zarówno na czas trwania planowanego pobytu, jak i na powrót do ich państwa pochodzenia lub na tranzyt do państwa trzeciego, co do którego istnieje pewność, że uzyskają zezwolenie na wjazd na jego terytorium, lub jeżeli mają możliwość uzyskania takich środków zgodnie z prawem;
d)
nie są osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w [Systemie Informacyjnym Schengen (SIS)];
e)
nie są uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich, a w szczególności nie dokonano wobec nich, na tej samej podstawie, wpisu do celów odmowy wjazdu w krajowych bazach danych państw członkowskich.
[…]
4.   Na zasadzie odstępstwa od ust. 1:
a)
obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają wszystkich warunków ustanowionych w ust. 1, jednakże posiadają dokument pobytowy lub wizę długoterminową, zezwala się na wjazd na terytorium innych państw członkowskich w celu tranzytu, tak aby mogli oni dotrzeć na terytorium państwa członkowskiego, które wydało dokument pobytowy lub wizę długoterminową, chyba że ich nazwiska znajdują się w krajowym wykazie wpisów państwa członkowskiego, którego granice zewnętrzne usiłują przekroczyć, a wpisowi towarzyszy instrukcja odmowy wjazdu lub tranzytu;
b)
obywatelom państw trzecich, którzy spełniają warunki ustanowione w ust. 1, z wyjątkiem warunku ustanowionego w lit. b), którzy zgłaszają się na granicy, można zezwolić na wjazd na terytorium państw członkowskich, jeżeli na granicy zostanie im wydana wiza […];
[…]
c)
obywatele państw trzecich, którzy nie spełniają jednego lub więcej warunków ustanowionych w ust. 1, mogą uzyskać zezwolenie państwa członkowskiego na wjazd na jego terytorium ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe. W przypadku gdy wobec danego obywatela państwa trzeciego dokonano wpisu, o którym mowa w ust. 1 lit. d), państwo członkowskie wydające mu zezwolenie na wjazd na swoje terytorium informuje o tym odpowiednio pozostałe państwa członkowskie”.
Artykuł 10 ust. 1 wspomnianego kodeksu wyjaśniał, że dokumenty podróży obywateli państw trzecich są systematycznie stemplowane przy wjeździe i wyjeździe.
Artykuł 12 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen stanowił:
„[…] Osoba, która nielegalnie przekroczyła granicę i która nie ma prawa przebywać na terytorium danego państwa członkowskiego, zostaje zatrzymana i poddana procedurom spełniającym wymogi [dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (
Dz.U. 2008, L 348, s. 98
)]”.
Dyrektywa 2008/115
Artykuł 2 ust. 2 dyrektywy 2008/115 (zwanej dalej „dyrektywą powrotową”) stanowi:
„Państwa członkowskie mogą postanowić, że nie będą stosować niniejszej dyrektywy do obywateli państw trzecich, którzy:
a)
podlegają zakazowi wjazdu zgodnie z art. 13 kodeksu granicznego Schengen lub którzy zostali zatrzymani lub ujęci przez właściwe organy w związku z nielegalnym przekraczaniem lądowej, morskiej lub powietrznej zewnętrznej granicy tego państwa członkowskiego oraz którzy nie otrzymali następnie zezwolenia na pobyt lub prawa pobytu w tym państwie członkowskim;
[…]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, brzmi następująco:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
2)
»nielegalny pobyt« oznacza obecność na terytorium państwa członkowskiego obywatela państwa trzeciego, który nie spełnia lub przestał spełniać warunki wjazdu do państwa członkowskiego, określone w art. 5 kodeksu granicznego Schengen, albo innych warunków wjazdu, pobytu lub zamieszkania w tym państwie członkowskim;
[…]”.
Rozporządzenie (WE) nr 810/2009
Motywy 36 i 37 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks wizowy (kodeks wizowy) (
Dz.U. 2009, L 243, s. 1
), zmienionego rozporządzeniem nr 610/2013 (zwanego dalej „kodeksem wizowym”), mają następujące brzmienie:
„(36)
Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa […]. Dlatego też Zjednoczone Królestwo nie uczestniczy w jego przyjęciu, nie jest nim związane ani go nie stosuje.
(37)
Niniejsze rozporządzenie stanowi rozwinięcie przepisów dorobku Schengen, które nie mają zastosowania do Irlandii […]. Dlatego też Irlandia nie uczestniczy w przyjęciu niniejszego rozporządzenia, nie jest nim związana ani go nie stosuje”.
Artykuł 1 ust. 1 kodeksu wizowego stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie określa tryb i warunki wydawania wiz na tranzyt przez terytorium państw członkowskich lub planowane pobyty na terytorium państw członkowskich nieprzekraczające 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu”.
Artykuł 25 ust. 1 tego kodeksu przewiduje:
„Wiza o ograniczonej ważności terytorialnej jest wydawana wyjątkowo w następujących przypadkach:
a)
jeżeli dane państwo członkowskie uzna za konieczne z przyczyn humanitarnych, z uwagi na interes państwowy lub zobowiązania międzynarodowe:
i)
odstąpienie od zasady, że warunki wjazdu określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen muszą zostać spełnione;
[…]”.
Artykuły 27–29 kodeksu wizowego określają zasady dotyczące sposobu wypełniania naklejki wizowej, unieważniania naklejki wizowej oraz umieszczania naklejki wizowej.
Artykuł 35 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Występowanie o wizę na granicy zewnętrznej”, stanowi w ust. 4:
„Jeżeli warunki określone w art. 5 ust. 1 lit. a), c), d) i e) kodeksu granicznego Schengen nie są spełnione, organy odpowiedzialne za wydanie wizy na granicy mogą zgodnie z art. 25 ust. 1 lit. a) niniejszego rozporządzenia wydać wizę o ograniczonej ważności terytorialnej ważną jedynie na terytorium wydającego państwa członkowskiego”.
Rozporządzenie Dublin III
Motywy 25 i 41 rozporządzenia Dublin III są sformułowane następująco:
„(25)
Stopniowe tworzenie przestrzeni bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowany jest swobodny przepływ osób, zgodnie z TFUE, oraz ustanowienie polityki unijnej dotyczącej warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich, włącznie ze wspólnymi wysiłkami w kierunku zarządzania granicami zewnętrznymi, powoduje, że niezbędne jest wyważenie kryteriów odpowiedzialności w duchu solidarności.
[…]
(41)
Zgodnie z art. 3 i art. 4a ust. 1 Protokołu nr 21 w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, który to protokół jest załączony do TUE i TFUE, te państwa członkowskie powiadomiły o chęci uczestniczenia w przyjęciu i stosowaniu niniejszego rozporządzenia”.
Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia kryteria i mechanizmy ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (zwanego dalej »odpowiedzialnym państwem członkowskim«)”.
Artykuł 2 rozporządzenia przewiduje:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia:
[…]
m)
»wiza« oznacza zezwolenie lub decyzję państwa członkowskiego, wymaganą do tranzytu lub wjazdu w celu zamierzonego pobytu w tym państwie członkowskim lub w wielu państwach członkowskich. Charakter wizy ustala się zgodnie z następującymi definicjami:
–
»wiza długoterminowa« oznacza zezwolenie lub decyzję wydane przez jedno z państw członkowskich zgodnie z prawem krajowym lub prawem Unii, wymagane do wjazdu w celu zamierzonego pobytu w tym państwie członkowskim dłuższego niż trzy miesiące,
–
»wiza krótkoterminowa« oznacza zezwolenie lub decyzję państwa członkowskiego wydane do celów tranzytu przez terytorium jednego, kilku lub wszystkich państw członkowskich lub zamierzonego pobytu na tym terytorium nieprzekraczającego trzech miesięcy w dowolnym okresie sześciu miesięcy rozpoczynającym się w dniu pierwszego wjazdu na terytorium państwa członkowskiego,
–
»lotniskowa wiza tranzytowa« oznacza wizę uprawniającą do tranzytu przez międzynarodowe strefy tranzytowe jednego lub kilku portów lotniczych państw członkowskich;
[…]”.
Artykuł 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie rozpatrują każdy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który składa wniosek na terytorium jednego z nich, w tym na granicy lub w strefach tranzytowych. Wniosek jest rozpatrywany przez jedno państwo członkowskie, którym jest państwo, które kryteria wymienione w rozdziale III wskazują jako odpowiedzialne.
2.   W przypadku gdy nie można wyznaczyć odpowiedzialnego państwa członkowskiego na podstawie kryteriów wymienionych w niniejszym rozporządzeniu, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest pierwsze państwo członkowskie, w którym wniosek ten został złożony.
Jeżeli przekazanie wnioskodawcy do państwa członkowskiego pierwotnie wyznaczonego jako państwo odpowiedzialne jest niemożliwe, gdyż istnieją istotne powody ku temu, by przypuszczać, że w procedurze azylowej i w warunkach przyjmowania wnioskodawców w tym państwie członkowskim występują wady systemowe, powodujące pojawienie się ryzyka nieludzkiego lub poniżającego traktowania w rozumieniu art. 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, państwo członkowskie dokonujące ustalenia odpowiedzialnego państwa członkowskiego dalej prowadzi ocenę kryteriów określonych w rozdziale III w celu stwierdzenia, czy inne państwo członkowskie może zostać wyznaczone jako odpowiedzialne.
[…]”.
Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia Dublin III ma następujące brzmienie:
„Kryteria ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego stosuje się w kolejności, w jakiej są one wymienione w niniejszym rozdziale”.
Artykuł 12 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wydanie dokumentów pobytu lub wiz”, w ust. 2–5 przewiduje:
„2.   W przypadku gdy wnioskodawca jest w posiadaniu ważnej wizy, państwo członkowskie, które wydało tę wizę, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, chyba że wiza została wydana w imieniu innego państwa członkowskiego na mocy ustaleń dotyczących reprezentowania, przewidzianych w art. 8 [kodeksu wizowego]. W takim przypadku to reprezentowane państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
3.   W przypadku gdy wnioskodawca jest w posiadaniu więcej niż jednego ważnego dokumentu pobytu lub wizy wydanej przez różne państwa członkowskie, odpowiedzialność za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przyjmowana jest przez państwa członkowskie w następującej kolejności:
[…]
b)
państwo członkowskie, które wydało wizę o najpóźniejszej dacie wygaśnięcia, w przypadku gdy poszczególne wizy są tego samego typu;
c)
w przypadku gdy wizy są różnego rodzaju, państwo członkowskie, które wydało wizę o najdłuższym okresie ważności lub, w przypadku gdy okresy ważności są identyczne, państwo członkowskie, które wydało wizę o najpóźniejszej dacie wygaśnięcia.
4.   W przypadku gdy wnioskodawca posiada wyłącznie […] jedną lub większą liczbę wiz, które wygasły mniej niż sześć miesięcy wcześniej oraz które faktycznie umożliwiły mu wjazd na terytorium państwa członkowskiego, ust. 1, 2 i 3 stosuje się do czasu opuszczenia przez wnioskodawcę terytorium państw członkowskich.
W przypadku gdy wnioskodawca jest w posiadaniu […] jednej lub większej ilości wiz, które wygasły więcej niż sześć miesięcy wcześniej i które faktycznie umożliwiły mu wjazd na terytorium państwa członkowskiego i wnioskodawca nie opuścił terytorium państw członkowskich, państwo członkowskie, w którym wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został złożony, jest odpowiedzialne za jego rozpatrzenie.
5.   Fakt, że dokument pobytu lub wiza zostały wydane na podstawie fałszywej lub przybranej tożsamości lub wskutek przedłożenia przerobionych, podrobionych lub nieważnych dokumentów, nie stanowi przeszkody dla powierzenia odpowiedzialności państwu członkowskiemu, które wydało ten dokument lub wizę. Państwo członkowskie wydające dokument pobytu lub wizę nie jest jednakże odpowiedzialne, jeżeli jest w stanie wykazać, że fałszerstwo zostało popełnione po wydaniu tego dokumentu lub wizy”.
Artykuł 13 rozporządzenia Dublin III, zatytułowany „Wjazd lub pobyt”, w ust. 1 stanowi:
„W przypadku gdy ustalono, na podstawie dowodów lub poszlak opisanych w dwóch wykazach wymienionych w art. 22 ust. 3 niniejszego rozporządzenia, włącznie z danymi, o których mowa w rozporządzeniu [Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 603/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia systemu Eurodac do porównywania odcisków palców w celu skutecznego stosowania rozporządzenia (UE) nr 604/2013 oraz w sprawie występowania o porównanie z danymi Eurodac przez organy ścigania państw członkowskich i Europol na potrzeby ochrony porządku publicznego, oraz zmieniającym rozporządzenie (UE) nr 1077/2011 ustanawiające Europejską Agencję ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (
Dz.U. 2013, L 180, s. 1
)], że wnioskodawca przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, państwo członkowskie, do którego w ten sposób wjechał, jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Odpowiedzialność ta wygasa z upływem dwunastu miesięcy od dnia, kiedy nastąpiło nielegalne przekroczenie granicy”.
Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia Dublin III stanowi:
„Jeżeli obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec wjeżdża na terytorium państwa członkowskiego, w którym jest zwolniony z obowiązku posiadania wizy, to państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej”.
Artykuł 17 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Na zasadzie odstępstwa od art. 3 ust. 1 każde państwo członkowskie może zdecydować o rozpatrzeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wniesionego w tym państwie przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, nawet jeżeli za takie rozpatrzenie nie jest odpowiedzialne na podstawie kryteriów ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu.
Państwo członkowskie, które zdecydowało się rozpatrzyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na mocy niniejszego ustępu, staje się odpowiedzialnym państwem członkowskim oraz przyjmuje zobowiązania związane z tą odpowiedzialnością. […]
[…]”.
Artykuł 33 rozporządzenia Dublin III ustanawia mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego dotyczący sytuacji, w których stosowanie tego rozporządzenia może zostać narażone na szwank z uwagi na znaczne ryzyko szczególnego obciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego lub z uwagi na problemy z funkcjonowaniem systemu azylowego państwa członkowskiego.
Artykuł 34 tego rozporządzenia przewiduje mechanizmy wymiany informacji między państwami członkowskimi.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Khadija Jafari i Zainab Jafari wraz z ich dziećmi opuściły Afganistan w grudniu 2015 r., następnie podróżowały przez Iran, Turcję, BJR Macedonii i Serbię. W 2016 r. przekroczyły granicę serbsko-chorwacką. Organy chorwackie zorganizowały ich transport autobusem do granicy słoweńskiej.
K. i Z. Jafari wraz z ich dziećmi wjechały następnie do Słowenii. W dniu 15 lutego 2016 r. organy słoweńskie wydały im dokumenty policyjne wskazujące jako cel podróży, w przypadku jednej z nich, Niemcy, a w przypadku drugiej – Austrię. Tego samego dnia, po przyjeździe do Austrii, K. i Z. Jafari złożyły w swoim imieniu oraz w imieniu swych dzieci wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej w tym państwie członkowskim.
Urząd skierował do organów słoweńskich wniosek o udzielenie informacji na podstawie art. 34 rozporządzenia Dublin III i przedstawił wydane K. i Z. Jafari dokumenty policyjne. Organy słoweńskie odpowiedziały na ten wniosek, że obywatele państwa trzeciego, o których mowa, nie byli zarejestrowani w Słowenii na żadnej podstawie istotnej do celów stosowania tego rozporządzenia i że przejechali przez terytorium Słowenii, przybywszy z Chorwacji.
W dniu 16 kwietnia 2016 r. urząd zwrócił się do organów chorwackich o przejęcie K. i Z. Jafari i ich dzieci na podstawie art. 21 wspomnianego rozporządzenia. Organy chorwackie nie odpowiedziały na ten wniosek. Pismem z dnia 18 czerwca 2016 r. urząd wskazał organom chorwackim, że na podstawie art. 22 ust. 7 tego rozporządzenia odpowiedzialność za rozpatrzenie złożonych przez K. i Z. Jafari i ich dzieci wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej spoczywa od tej pory na Republice Chorwacji.
W dniu 5 września 2016 r. urząd uznał złożone przez K. i Z. Jafari wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalne, zarządził wydalenie K. i Z. Jafari i ich dzieci oraz stwierdził, że ich przekazanie organom chorwackim było zgodne z prawem. Decyzje te zostały oparte na okoliczności, że obywatele państwa członkowskiego, o których mowa, wjechali nielegalnie na terytorium Grecji i Chorwacji oraz że ich przekazanie do Grecji jest wykluczone ze względu na wady systemowe w zakresie procedury azylowej w tym państwie członkowskim.
K. i Z. Jafari zaskarżyły te decyzje do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria). W dniu 10 października 2016 r. sąd tej oddalił ich skargi, stwierdzając w szczególności, że ze względu na brak wizy ich wjazd na terytorium Chorwacji powinien być uznany za nielegalny w świetle warunków ustanowionych w kodeksie granicznym Schengen oraz że nie można wywodzić żadnego argumentu z przyjęcia osób, których to dotyczy, na terytorium Chorwacji z naruszeniem tych warunków.
K. i Z. Jafari złożyły odwołania od tego wyroku do sądu odsyłającego, podnosząc w szczególności, że zostały one przyjęte na terytorium Chorwacji, Słowenii i Austrii na podstawie art. 5 ust. 4 lit. c) wspomnianego kodeksu.
W powyższych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof (trybunał administracyjny, Austria) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dla celów wykładni art. 2 lit. m), art. 12 i 13 [rozporządzenia Dublin III] należy uwzględnić inne akty prawne, z którymi [to rozporządzenie] wykazuje związek, czy też należy tym przepisom nadać znaczenie niezależne od tych aktów prawnych?
2)
W przypadku gdyby przepisy rozporządzenia Dublin III należało interpretować niezależnie od innych aktów prawnych:
a)
Czy w okolicznościach rozpatrywanych spraw, odznaczających się tym, że wystąpiły one w okresie, w którym władze krajowe państw członkowskich, których dotyczyło to w znacznym stopniu, były skonfrontowane z nadzwyczajnie dużą liczbą osób żądających tranzytu przez ich terytorium, faktycznie tolerowany przez dane państwo członkowskie wjazd na jego terytorium, służący jedynie celowi tranzytu przez to państwo członkowskie i złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim należy uznać za »wizę« w rozumieniu art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III?
Jeżeli na pytanie drugie lit. a) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej:
b)
Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« utraciła ważność wraz z wyjazdem z danego państwa członkowskiego?
c)
Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« jest w dalszym ciągu ważna, jeżeli wyjazd z danego państwa członkowskiego nie miał jeszcze miejsca, czy też »wiza« traci swą ważność niezależnie od braku wyjazdu w chwili, w której wnioskodawca ostatecznie odstąpi od zamiaru przybycia do innego państwa członkowskiego?
d)
Czy odstąpienie przez wnioskodawcę od zamiaru przybycia do państwa członkowskiego pierwotnie przyjętego za cel prowadzi do tego, że ma miejsce oszustwo po wydaniu »wizy« w rozumieniu art. 12 ust. 5 rozporządzenia Dublin III, w związku z czym państwo członkowskie wydające »wizę« nie ma właściwości?
Jeżeli na pytanie drugie lit. a) należy udzielić odpowiedzi przeczącej:
e)
Czy sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III »przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego« należy rozumieć w ten sposób, że we wskazanych szczególnych warunkach rozpatrywanych spraw nie doszło do nielegalnego przekroczenia granicy zewnętrznej?
3)
W przypadku gdyby przepisy rozporządzenia Dublin III należało interpretować przy uwzględnieniu innych przepisów prawa:
a)
Czy dla oceny kwestii, czy w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III miało miejsce »nielegalne przekroczenie granicy« należy w szczególności wziąć pod uwagę, czy zgodnie z kodeksem granicznym Schengen – w szczególności zgodnie z mającym zastosowanie w związku z chwilą wjazdu art. 5 [tego aktu] – zostały spełnione warunki wjazdu?
Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) należy udzielić odpowiedzi przeczącej:
b)
Jakie przepisy prawa Unii należy w szczególności wziąć pod uwagę przy ocenie, czy miało miejsce »nielegalne przekroczenie granicy« w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III?
Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej:
c)
Czy w okolicznościach rozpatrywanych spraw, odznaczających się tym, że wystąpiły one w okresie, w którym władze krajowe państw członkowskich, których dotyczyło to w znacznym stopniu, były skonfrontowane z nadzwyczajnie dużą liczbą osób żądających tranzytu przez ich terytorium, faktycznie tolerowany przez dane państwo członkowskie bez badania okoliczności każdego przypadku wjazd na jego terytorium, służący jedynie celowi tranzytu przez to państwo członkowskie i złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim należy uznać za zezwolenie na wjazd w rozumieniu art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen?
Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) i c) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej:
d)
Czy zezwolenie na wjazd zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen prowadzi do tego, że należy przyjąć, iż chodzi o pozwolenie równoważne z wizą w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. b) kodeksu granicznego Schengen i w związku z tym o »wizę« zgodnie z art. 2 lit. m) rozporządzenia Dublin III, w związku z czym przy stosowaniu przepisów dla celów ustalenia właściwego państwa członkowskiego na podstawie rozporządzenia Dublin III należy również wziąć pod uwagę jego art. 12?
Jeżeli na pytanie trzecie lit. a), c) i d) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej:
e)
Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« utraciła ważność wraz z wyjazdem z danego państwa członkowskiego?
f)
Czy mając na uwadze faktyczne tolerowanie wjazdu dla celów tranzytu, należy przyjąć, że »wiza« jest w dalszym ciągu ważna, jeżeli wyjazd z danego państwa członkowskiego nie miał jeszcze miejsca, czy też »wiza« traci swą ważność niezależnie od braku wyjazdu w chwili, w której wnioskodawca ostatecznie odstąpi od zamiaru przybycia do innego państwa członkowskiego?
g)
Czy odstąpienie przez wnioskodawcę od zamiaru przybycia do państwa członkowskiego pierwotnie przyjętego za cel prowadzi do tego, że ma miejsce oszustwo po wydaniu »wizy« w rozumieniu art. 12 ust. 5 rozporządzenia Dublin III, w związku z czym państwo członkowskie wydające »wizę« nie ma właściwości?
Jeżeli na pytanie trzecie lit. a) i c) należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, jednakże na pytanie trzecie lit. d) należy udzielić odpowiedzi przeczącej:
h)
Czy sformułowanie zawarte w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III »przekroczył nielegalnie granicę lądową, morską lub powietrzną państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego«, należy rozumieć w ten sposób, że we wskazanych szczególnych warunkach rozpatrywanych spraw przekroczenie granicy podlegające zakwalifikowaniu jako zezwolenie na wjazd zgodnie z art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen nie należy uznać za nielegalne przekroczenie granicy zewnętrznej?”.
Postępowanie przed Trybunałem
W postanowieniu odsyłającym sąd odsyłający wniósł o rozpatrzenie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 105 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r., Jafari (
C‑646/16
, niepublikowanym,
EU:C:2017:138
), prezes Trybunału uwzględnił wspomniany wniosek.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Na wstępie należy stwierdzić, że ponieważ art. 2 lit. m) oraz art. 12 i 13 rozporządzenia Dublin III odnoszą się do aspektów polityk dotyczących kontroli na granicach oraz imigracji, które są regulowane odrębnymi aktami Unii, w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie pierwsze należy zbadać w sposób odrębny znaczenie tych aktów dla wykładni, z jednej strony, art. 2 lit. m) i art. 12 tego rozporządzenia, a z drugiej strony art. 13 wspomnianego rozporządzenia.
W przedmiocie pytania pierwszego, pytania drugiego lit. a) i pytania trzeciego lit. d)
Poprzez pytanie pierwsze, pytanie drugie lit. a) i pytanie trzecie lit. d), które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy art. 12 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 2 lit. m) tego rozporządzenia oraz, w stosownym przypadku, z przepisami kodeksu wizowego, należy interpretować w ten sposób, że tolerowanie przez organy pierwszego państwa członkowskiego, skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, wjazdu na terytorium takich obywateli, którzy nie spełniają warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, należy uznać za wydanie „wizy” w rozumieniu tego art. 12.
Z art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia Dublin III w szczególności wynika, że państwem członkowskim odpowiedzialnym za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest zasadniczo państwo, które zostało określone w kryteriach wskazanych w rozdziale III owego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash,
C‑63/15
,
EU:C:2016:409
, pkt
).
Artykuł 12 wspomnianego rozporządzenia, który znajduje się w jego rozdziale III, przewiduje, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o ochronę międzynarodową posiada ważną wizę lub wizę, której ważność wygasła, państwo członkowskie, które wydało tę wizę, jest, pod pewnymi warunkami, odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Artykuł 2 lit. m) tego rozporządzenia zawiera ogólną definicję terminu „wiza” i wyjaśnia, że charakter wizy ustala się zgodnie z bardziej szczegółowymi definicjami odnoszącymi się, odpowiednio, do wizy długoterminowej, wizy krótkoterminowej i lotniskowej wizy tranzytowej.
Z przepisu tego wynika, że pojęcie „wizy” w rozumieniu rozporządzenia Dublin III obejmuje nie tylko wizy krótkoterminowe oraz lotniskowe wizy tranzytowe, których procedury i warunki wydawania zostały zharmonizowane przez kodeks wizowy, ale także wizy długoterminowe, które nie są objęte zakresem stosowania tego kodeksu i mogą – ze względu na aktualny brak środków generalnych przyjętych przez prawodawcę Unii na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE – zostać wydane na podstawie przepisów krajowych (zob. podobnie wyrok z dnia 7 marca 2017 r., X i X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, pkt
,
).
Poza tym należy stwierdzić, że – jak podkreślono w motywach 36 i 37 kodeksu wizowego i w motywie 41 rozporządzenia Dublin III – niektóre z państw członkowskich nie są związane przepisami tego kodeksu, ale są natomiast związane przepisami tego rozporządzenia. Z powyższego wynika, że o ile wizy krótkoterminowe oraz lotniskowe wizy tranzytowe wydawane przez te państwa członkowskie nie muszą być zgodne z przepisami ustanowionymi we wspomnianym kodeksie, o tyle muszą być one uznawane za „wizy” w rozumieniu art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III.
Ponadto należy zaznaczyć, że prawodawca Unii zdefiniował termin „wiza” w art. 2 lit. m) tego ostatniego rozporządzenia bez wskazania kodeksu wizowego lub innych aktów Unii regulujących w szczególności dziedzinę wiz, podczas gdy bezpośrednio odniósł się do różnych aktów Unii w definicjach zawartych w art. 2 lit. a), b), d), e) lub f) rozporządzenia Dublin III.
W tych okolicznościach, o ile akty przyjęte przez Unię w dziedzinie wiz stanowią elementy kontekstu, które należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni art. 2 lit. m) i art. 12 rozporządzenia Dublin III, o tyle pojęcia „wizy” w rozumieniu tego rozporządzenia nie można wywieść bezpośrednio z tych aktów, lecz należy je rozumieć poprzez odwołanie się do szczególnej definicji znajdującej się w art. 2 lit. m) wspomnianego rozporządzenia, a także ogólnej systematyki tego rozporządzenia.
W tym zakresie należy stwierdzić, że definicja ta uściśla, iż wiza jest „zezwoleniem lub decyzją państwa członkowskiego wymaganym do tranzytu lub wjazdu” na terytorium tego państwa członkowskiego lub kilku państw członkowskich. Z pojęć zastosowanych przez prawodawcę Unii wynika, że, po pierwsze, pojęcie wizy odsyła do aktu wydanego formalnie przez krajowy organ administracyjny, a nie do zwykłego tolerowania, a po drugie, że wizy nie należy mylić z przyjęciem na terytorium państwa członkowskiego, ponieważ wiza jest wymagana właśnie w celu zezwolenia na to przyjęcie.
Wniosek ten znajduje potwierdzenie w rozróżnieniu dokonanym w art. 2 lit. m) rozporządzenia Dublin III pomiędzy poszczególne kategorie wiz. Kategorie te, identyfikowane co do zasady dzięki informacjom umieszczonym na naklejkach wizowych, różnią się, jako że wizy, które są nimi objęte, wymagane są w celu zezwolenia na wjazd na terytorium w perspektywie różnych rodzajów pobytu lub tranzytu.
Kontekst, w który wpisuje się art. 12 tego rozporządzenia, potwierdza tę analizę. I tak wydanie wizy, której dotyczy ten artykuł, jednocześnie z wydaniem dokumentu pobytowego, różni się od wjazdu i pobytu w ścisłym znaczeniu tych słów, które są przedmiotem art. 13 wspomnianego rozporządzenia. Poza tym ustanowione w art. 14 tego rozporządzenia kryterium, czyli wjazd zwolniony z obowiązku wizowego, potwierdza fakt, że prawodawca Unii rozróżnił wjazd od samej wizy.
Rozróżnienie to jest skądinąd spójne z ogólną strukturą prawodawstwa Unii w rozpatrywanych dziedzinach. O ile bowiem przepisy regulujące przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego były przewidziane – w czasie istotnym dla okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym, w kodeksie granicznym Schengen – o tyle warunki wydawania wiz są określone w odrębnych aktach, takich jak – w odniesieniu do wiz krótkoterminowych – kodeks wizowy.
Należy ponadto stwierdzić, że w ramach określonych przez to prawodawstwo państwa członkowskie, które są nim związane, są zobowiązane do wydawania wiz zgodnych ze wzorem, w postaci samoprzylepnej naklejki, w odniesieniu zarówno do wiz krótkoterminowych, na podstawie art. 27–29 kodeksu wizowego, jak i wiz długoterminowych, na mocy art. 18 ust. 1 konwencji wykonawczej do układu z Schengen. Wydanie wizy w rozumieniu wspomnianego prawodawstwa przybiera zatem inną formę od formy wydania zezwolenia na wjazd, które zgodnie z art. 10 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen urzeczywistnia się poprzez stemplowanie dokumentu podróży.
W świetle wszystkich powyższych elementów należy stwierdzić, że przyjęcie na terytorium państwa członkowskiego, w stosownym przypadku po prostu tolerowane przez organy danego państwa członkowskiego, nie stanowi wydania „wizy” w rozumieniu art. 12 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 2 lit. m) tego rozporządzenia.
Okoliczność, że przyjęcie na terytorium danego państwa członkowskiego ma miejsce w sytuacji charakteryzującej się przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie ma wpływu na ten wniosek.
Po pierwsze bowiem, żaden przepis rozporządzenia Dublin III nie wskazuje, że pojęcie „wizy” powinno podlegać innej wykładni w przypadku wystąpienia takiej sytuacji.
Po drugie, należy stwierdzić, że o ile prawodawca Unii przewidział, iż akty dotyczące przyjęcia na terytorium i wydawania wiz mogą opierać się na względach humanitarnych, o tyle utrzymał w tym zakresie wyraźne rozróżnienie pomiędzy tymi dwoma rodzajami aktów.
I tak wyraźnie rozróżnił on przewidzianą w art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen możliwość wydania zezwolenia na wjazd na terytorium ze względów humanitarnych od przewidzianej w art. 25 ust. 1 lit. a) kodeksu wizowego możliwości wydania z tych samych względów wizy o ograniczonej ważności terytorialnej. O ile art. 35 ust. 4 tego kodeksu zezwala bez wątpienia, pod pewnymi warunkami, na wydanie takiej wizy na granicy, o tyle zezwolenia na wjazd w takiej sytuacji należy, w pewnych przypadkach, udzielić na podstawie art. 5 ust. 4 lit. b) kodeksu granicznego Schengen, a nie na podstawie art. 5 ust. 4 lit. c) tego kodeksu. Tymczasem w niniejszym przypadku jest bezsporne, że art. 5 ust. 4 lit. b) wspomnianego kodeksu nie znajduje zastosowania.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze, pytanie drugie lit. a) i pytanie trzecie lit. d) należy odpowiedzieć, że art. 12 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 2 lit. m) tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że tolerowania – przez organy pierwszego państwa członkowskiego skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim – wjazdu na terytorium takich osób, które nie spełniają warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, nie można uznać za wydanie „wizy” w rozumieniu tego art. 12.
W przedmiocie pytania pierwszego, pytania drugiego lit. e) i pytania trzeciego lit. a)–c) i h)
Poprzez pytanie pierwsze, pytanie drugie lit. e) i pytanie trzecie lit. a)–c) i h), które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza co do zasady do ustalenia, czy art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, rozpatrywanego, w stosownym przypadku, w związku z przepisami kodeksu granicznego Schengen i dyrektywy powrotowej, należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, którego wjazd był tolerowany przez organy pierwszego państwa członkowskiego skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby osób ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, przy czym nie spełniał on warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, powinien zostać uznany za osobę, która „nielegalnie przekroczyła” granicę wspomnianego pierwszego państwa członkowskiego w rozumieniu tego przepisu.
Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, który znajduje się w rozdziale III tego rozporządzenia, zatytułowanym „Kryteria ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego” przewiduje w szczególności, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej przekroczyła nielegalnie granicę państwa członkowskiego, przybywając z państwa trzeciego, to państwo członkowskie jest odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Rozporządzenie to nie definiuje pojęcia „nielegalnego przekroczenia” granicy państwa członkowskiego.
Pojęcie to nie zostało zdefiniowane także w innych aktach Unii dotyczących kontroli na granicy lub imigracji, obowiązujących w czasie właściwym dla okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym.
W odniesieniu w szczególności do aktów wskazanych przez sąd odsyłający należy stwierdzić, w pierwszej kolejności, że dyrektywa powrotowa definiuje wyłącznie w art. 3 pkt 2 pojęcie „nielegalnego pobytu”, które nie pokrywa się z pojęciem „nielegalnego wjazdu” (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, pkt
).
Podobnie pojęcie „nieprawidłowego przekroczenia” granicy państwa członkowskiego nie może być utożsamiane z pojęciem „nielegalnego pobytu”.
Ponadto, o ile art. 2 ust. 2 dyrektywy powrotowej wymienia obywateli państw trzecich zatrzymanych lub ujętych w związku z „nielegalnym przekraczaniem” granicy zewnętrznej państwa członkowskiego, o tyle nie zawiera ona żadnej wskazówki co do dokładnego zakresu tego pojęcia.
W drugiej kolejności, jak podniósł rzecznik generalny w pkt 127 opinii, kodeks graniczny Schengen także nie definiuje pojęcia „nielegalnego przekroczenia” granicy państwa członkowskiego.
O ile z pewnością w art. 4 ust. 3 przewiduje on ustanowienie sankcji za niedozwolone przekraczanie granic zewnętrznych w miejscach innych niż przejścia graniczne lub w godzinach innych niż ustalone godziny otwarcia, o tyle przepis ten dotyczy bardzo szczególnego przypadku, który nie może obejmować wszystkich sytuacji nielegalnego przekroczenia granicy.
Podobnie, o ile art. 12 ust. 1 zdanie drugie kodeksu granicznego Schengen ustanawia przepis mający zastosowanie do „osoby, która nielegalnie przekroczyła granicę”, o tyle nie zawiera on żadnej definicji pojęcia „nielegalnego przekroczenia” i nie wyjaśnia w szczególności, czy dochodzi do niego wówczas, gdy naruszone zostają przewidziane w art. 4 tego kodeksu zasady dotyczące przekroczenia granic zewnętrznych, przewidziane w art. 5 tego kodeksu zasady definiujące warunki wjazdu czy też zasady dotyczące kontroli na granicach zewnętrznych, które są przedmiotem rozdziału II tytułu II wspomnianego kodeksu.
Poza tym pojęcie „nielegalnego przekroczenia” granicy zostało użyte w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III w związku ze szczególnym celem tego rozporządzenia, polegającym na ustaleniu państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tymczasem cel ten nie ma żadnego związku z art. 12 ust. 1 zdanie drugie kodeksu granicznego Schengen, ponieważ jego celem jest wyjaśnienie relacji pomiędzy kontrolą graniczną a wprowadzeniem w życie przewidzianych w dyrektywie powrotowej procedur powrotu.
Poza tym należy stwierdzić, że – jak podkreślono w motywach 27 i 28 kodeksu granicznego Schengen i w motywie 41 rozporządzenia Dublin III – niektóre z państw członkowskich nie są związane przepisami tego kodeksu, ale są natomiast związane przepisami tego rozporządzenia. Z powyższego wynika, że przekroczenie granic tych państw członkowskich powinno być uznane w stosownych przypadkach za „legalne” lub „nielegalne” w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, podczas gdy przyjęcie na terytorium wspomnianych państw członkowskich nie jest regulowane ustanowionymi w kodeksie granicznym Schengen przepisami dotyczącymi przekraczania granic i wjazdu.
Wreszcie należy stwierdzić, że prawodawca postanowił nie wymieniać w art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III dyrektywy powrotowej lub kodeksu granicznego Schengen i odwołać się bezpośrednio do rozporządzenia nr 603/2013.
W tych okolicznościach, o ile akty przyjęte przez Unię w dziedzinach kontroli granicznej i imigracji stanowią elementy kontekstu, które należy uwzględnić przy wykładni art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, o tyle zakresu pojęcia „nielegalnego przekroczenia” granicy państwa członkowskiego w rozumieniu tego rozporządzenia nie można wywieść bezpośrednio z tych aktów.
W rezultacie w braku we wspomnianym rozporządzeniu tej definicji określenie znaczenia i zakresu tego pojęcia należy ustalić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, poprzez odwołanie się do jego zwyczajowego znaczenia w języku potocznym, przy jednoczesnym uwzględnieniu kontekstu, w którym zostało ono użyte, i celów uregulowania, którego jest częścią (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Uwzględniając zwyczajowe znaczenie pojęcia „nielegalnego przekroczenia” granicy, należy stwierdzić, że przekroczenie granicy z naruszeniem warunków ustanowionych w obowiązujących w danym państwie członkowskim przepisach należy siłą rzeczy uznać za „nielegalne” w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.
Z powyższego wynika, że w przypadku gdy przekraczaną granicą jest granica państwa członkowskiego związanego kodeksem granicznym Schengen, nielegalny charakter jej przekroczenia należy oceniać z uwzględnieniem w szczególności zasad ustanowionych w tym kodeksie.
Tak jest w sprawie rozpatrywanej w postępowaniu głównym, ponieważ poza art. 1 zdanie pierwsze, art. 5 ust. 4 lit. a) tytułu III kodeksu granicznego Schengen oraz przepisami tytułu II tego kodeksu i załącznikami do niego odnoszącymi się do systemu informacyjnego Schengen, przepisy wspomnianego kodeksu mają zastosowanie do Republiki Chorwacji na mocy art. 4 ust. 1 i 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Chorwacji oraz dostosowań w Traktacie o Unii Europejskiej, Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (
Dz.U. 2012, L 112, s. 21
) w związku z pkt 8 załącznika II do tego aktu.
W związku z tym stwierdzenie przedstawione w pkt 74 niniejszego wyroku nie wystarcza do pełnego zdefiniowania pojęcia „nielegalnego przekroczenia” w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.
Należy zatem uwzględnić okoliczność, że przepisy dotyczące przekraczania granic zewnętrznych mogą przyznawać właściwym organom krajowym możliwość odstąpienia – poprzez powołanie się na względy humanitarne – od warunków wjazdu co do zasady nałożonych na obywateli państw trzecich w celu zapewnienia zgodności z prawem ich przyszłego pobytu w państwach członkowskich.
Tego rodzaju możliwość jest przewidziana w szczególności w art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen, który pozwala państwom członkowskim, do których kodeks ten ma zastosowanie, na zezwolenie w drodze wyjątku obywatelom państw trzecich, którzy nie spełniają jednego lub więcej warunków wjazdu nałożonych co do zasady na tych obywateli, na wjazd na ich terytorium ze względów humanitarnych, ze względu na interes narodowy lub zobowiązania międzynarodowe.
Następnie należy stwierdzić przede wszystkim, że art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen wyjaśnia, w przeciwieństwie do art. 5 ust. 4 lit. b) tego kodeksu, że takie zezwolenie jest ważne jedynie na terytorium danego państwa członkowskiego, a nie na terytorium wszystkich „państw członkowskich”. W związku z powyższym ten pierwszy przepis nie prowadzi do nadania legalnego charakteru przekroczeniu granicy przez obywatela państwa trzeciego przyjętego na terytorium przez organy państwa członkowskiego wyłącznie w celu umożliwienia temu obywatelowi tranzytu do innego państwa członkowskiego, aby mógł złożyć tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Następnie, i w każdym razie, w świetle odpowiedzi udzielonej na pytanie pierwsze, pytanie drugie lit. a) i pytanie trzecie lit. d), skorzystania z możliwości takiej jak przewidziana w art. 5 ust. 4 lit. c) kodeksu granicznego Schengen nie można utożsamiać z wydaniem wizy w rozumieniu art. 12 rozporządzenia Dublin III.
Podobnie, ponieważ skorzystanie z tej możliwości nie ma wpływu na ewentualne istnienie obowiązku posiadania wizy przez danego obywatela państwa trzeciego, to wjazd, na który zezwolono w tych ramach, nie może być uznany za wjazd na terytorium państwa członkowskiego, w którym dana osoba jest zwolniona z obowiązku posiadania wizy w rozumieniu art. 14 tego rozporządzenia.
W konsekwencji przyznanie, że wjazd obywatela państwa trzeciego, na który państwo członkowskie zezwoliło poprzez odwołanie się do względów humanitarnych, na zasadzie odstępstwa od warunków wjazdu nałożonych co do zasady na obywateli państw trzecich, nie stanowi nielegalnego przekroczenia granicy tego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, oznaczałoby, że wspomniane państwo członkowskie, w przypadku skorzystania z takiej możliwości, nie byłoby odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez tego obywatela w innym państwie członkowskim.
Jednakże taki wniosek byłby niezgodny z ogólną systematyką i celami tego rozporządzenia.
I tak motyw 25 rozporządzenia Dublin III przedstawia w szczególności bezpośredni związek pomiędzy kryteriami odpowiedzialności ustanowionymi w duchu solidarności i wspólnych wysiłków w zakresie zarządzania granicami zewnętrznymi, które są realizowane, jak przypomina motyw 6 kodeksu granicznego Schengen, w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale także w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych.
W tym kontekście z art. 12 i 14 rozporządzenia Dublin III wynika, że artykuły te obejmują co do zasady wszystkie przypadki legalnego wjazdu na terytorium państw członkowskich, ponieważ legalny wjazd obywatela państwa trzeciego na to terytorium albo odbywa się zwykle w oparciu o wizę lub dokument pobytu, albo jest oparty na zwolnieniu z obowiązku posiadania wizy.
Zastosowanie poszczególnych kryteriów ustanowionych w tych artykułach, a także w art. 13 tego rozporządzenia, powinno co do zasady umożliwiać przypisanie państwu członkowskiemu, do którego odbywa się wjazd lub w którym następuje pobyt obywatela państwa trzeciego na terytorium państw członkowskich, odpowiedzialności za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego ewentualnie przez tego obywatela.
W tym zakresie można stwierdzić, że idea ta została wyraźnie przedstawiona w preambule wniosku Komisji z dnia 3 grudnia 2008 r. [COM(2008) 820 final] – który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia Dublin III – gdzie powtórzono w tym zakresie to, co zostało już wyrażone w preambule wniosku Komisji [COM(2001) 447 final], który doprowadził do przyjęcia rozporządzenia Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiającego kryteria i mechanizmy określania państwa członkowskiego właściwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (
Dz.U. 2003, L 50, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 6, s. 109). W tym ostatnim uzasadnieniu wyjaśniono także, że kryteria ustanowione w tym rozporządzeniu, wśród których znajduje się nielegalne przekroczenie granicy państwa członkowskiego, opierają się w szczególności na koncepcji, zgodnie z którą każde państwo członkowskie jest odpowiedzialne, wobec wszystkich pozostałych państw członkowskich, za swe działania w zakresie wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich i powinno ponosić ich konsekwencje w duchu solidarności i lojalnej współpracy.
W świetle tych elementów ustanowionych w art. 12–14 rozporządzenia Dublin III kryteriów nie można, bez podważenia systematyki tego rozporządzenia, interpretować w ten sposób, że państwo członkowskie, które postanowiło zezwolić ze względów humanitarnych na wjazd na jego terytorium obywatelowi państwa trzeciego, który nie posiada wizy ani też nie jest zwolniony z obowiązku jej posiadania, zostaje zwolnione z ciążącej na nim odpowiedzialności.
Ponadto okoliczność, że – tak jak w niniejszym przypadku – dany obywatel państwa trzeciego wjechał na terytorium państw członkowskich pod nadzorem właściwych organów i w żaden sposób nie unikał kontroli granicznej, nie może mieć decydującego znaczenia dla zastosowania art. 13 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia.
Ustanowione w art. 12–14 rozporządzenia Dublin III kryteria odpowiedzialności mają bowiem na celu nie ukaranie bezprawnego zachowania danego obywatela państwa trzeciego, ale ustalenie, które państwo jest odpowiedzialnym państwem członkowskim, z uwzględnieniem roli, jaką to państwo członkowskie odegrało we wjeździe tego obywatela na terytorium państw członkowskich.
Z powyższego wynika, że obywatela państwa trzeciego, przyjętego na terytorium pierwszego państwa członkowskiego – który nie spełniał warunków wjazdu obowiązujących co do zasady w tym państwie członkowskim – do celów tranzytu do innego państwa członkowskiego, aby złożyć tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, należy uznać za osobę, która „nielegalnie przekroczyła” granicę tego pierwszego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III, że to przekroczenie było tolerowane lub że na nie zezwolono z naruszeniem obowiązujących przepisów lub że na nie zezwolono poprzez odwołanie się do względów humanitarnych i w oparciu o odstępstwo od warunków wjazdu co do zasady nałożonych na obywateli państw trzecich.
Okoliczność, że przekroczenie granicy miało miejsce w sytuacji charakteryzującej się przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie ma wpływu na wykładnię lub stosowanie art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III.
Należy bowiem stwierdzić, w pierwszej kolejności, że prawodawca Unii uwzględnił ryzyko wystąpienia takiej sytuacji i w konsekwencji przekazał do dyspozycji państw członkowskich instrumenty, których celem jest sprostanie takim trudnościom, przy czym nie przewidział stosowania w takim przypadku specjalnego systemu ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
Tak więc art. 33 rozporządzenia Dublin III ustanawia mechanizm wczesnego ostrzegania, gotowości i zarządzania kryzysowego, mający na celu wdrożenie działań zapobiegawczych, w celu w szczególności uniknięcia narażenia na szwank stosowania tego rozporządzenia z uwagi na znaczne ryzyko szczególnego obciążenia systemu azylowego państwa członkowskiego.
Jednocześnie art. 3 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia przewiduje stosowanie procedury określonej w tym rozporządzeniu do każdego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca na terytorium któregokolwiek z państw członkowskich, nie wykluczając wniosków złożonych w sytuacji charakteryzującej się przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby osób ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W drugiej kolejności tego rodzaju sytuacje są regulowane w szczególności dyrektywą 2001/55, której art. 18 stanowi, że w przypadku masowego napływu przesiedleńców stosuje się kryteria i mechanizmy ustalania odpowiedzialnego państwa członkowskiego.
W trzeciej kolejności art. 78 ust. 3 TFUE pozwala Radzie Unii Europejskiej na wniosek Komisji Europejskiej i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, na przyjęcie środków tymczasowych na korzyść zainteresowanego państwa lub kilku państw członkowskich, które znajdują się w nadzwyczajnej sytuacji charakteryzującej się nagłym napływem obywateli państw trzecich.
I tak Rada przyjęła na podstawie art. 78 ust. 3 TFUE decyzję (UE) 2015/1523 z dnia 14 września 2015 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (
Dz.U. 2015, L 239, s. 146
), i decyzję (UE) 2015/1601 z dnia 22 września 2015 r. ustanawiającą środki tymczasowe w obszarze ochrony międzynarodowej na rzecz Włoch i Grecji (
Dz.U. 2015, L 248, s. 80
).
W czwartej kolejności, niezależnie od przyjęcia takich środków, przejęcie w państwie członkowskim nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej może być także ułatwione poprzez skorzystanie przez inne państwa członkowskie, w sposób jednostronny lub uzgodniony z innymi państwami członkowskimi w duchu solidarności, który zgodnie z art. 80 TFUE znajduje się u podstaw rozporządzenia Dublin III, z przewidzianej w art. 17 ust. 1 tego rozporządzenia możliwości zdecydowania o rozpatrzeniu złożonych w tym państwie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, nawet jeżeli nie są one odpowiedzialne za takie rozpatrzenie na podstawie kryteriów ustanowionych w tym rozporządzeniu.
W każdym razie należy przypomnieć, że na podstawie art. 3 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia i art. 4 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej przekazanie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego nie może zostać przeprowadzone, jeżeli przekazanie to spowodowałoby rzeczywiste ryzyko poddania zainteresowanej osoby nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu w rozumieniu art. 4 karty (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., C.K. i in.,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, pkt
). Przekazanie nie mogłoby być zatem przeprowadzone, gdyby – w następstwie przybycia nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej – istniało takie ryzyko w odpowiedzialnym państwie członkowskim.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie pierwsze, pytanie drugie lit. e) i pytanie trzecie lit. a)–c) i h) należy odpowiedzieć, iż art. 13 ust. 1 rozporządzenia Dublin III należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, którego wjazd był tolerowany przez organy pierwszego państwa członkowskiego skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby osób ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, przy czym nie spełniał on warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, powinien zostać uznany za osobę, która „nielegalnie przekroczyła” granicę wspomnianego pierwszego państwa członkowskiego w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie pytania drugiego lit. b)–d), a także pytania trzeciego lit. e)–g)
W świetle odpowiedzi udzielonych na pozostałe pytania nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie drugie lit. b)–d) ani pytanie trzecie lit. e)–g).
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca w związku z art. 2 lit. m) tego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że tolerowania – przez organy pierwszego państwa członkowskiego skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby obywateli państw trzecich ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim – wjazdu na terytorium takich osób, które nie spełniają warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, nie można uznać za wydanie „wizy” w rozumieniu tego art. 12.

2)
Artykuł 13 ust. 1 rozporządzenia nr 604/2013 należy interpretować w ten sposób, że obywatel państwa trzeciego, którego wjazd był tolerowany przez organy pierwszego państwa członkowskiego skonfrontowane z przybyciem nadzwyczajnie dużej liczby osób ubiegających się o tranzyt przez terytorium tego państwa członkowskiego w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym państwie członkowskim, przy czym nie spełniał on warunków wjazdu co do zasady obowiązujących w tym pierwszym państwie członkowskim, powinien zostać uznany za osobę, która „nielegalnie przekroczyła” granicę wspomnianego pierwszego państwa członkowskiego w rozumieniu tego przepisu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.