CELEX: 62017CJ0104
Преюдициално запитване
Директива 94/62/ЕО
Опаковки и отпадъци от опаковки
Оползотворяване и рециклиране на отпадъците
Вноска в национален Фонд „Околна среда“
Пускане на националния пазар на опакованите стоки и на опаковките, без да се променя видът им
Принципът „замърсителят плаща“
Качество на замърсител

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 15 от Директива 94/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година относно опаковките и отпадъците от опаковки (
ОВ L 365, 1994 г., стр. 10
; Специално издание на български език: глава 13, том 14, стр. 238).
Запитването е отправено в рамките на спор между SC Cali Esprou SRL и Administraţia Fondului pentru Mediu (Администрация на фонда за околната среда, Румъния) (наричан по-нататък „AFM“) във връзка със законосъобразността на вноска, наложена на Cali Esprou от AFM, изчислена въз основа на опаковките, пуснати от дружеството на пазара в Румъния през 2013 г. и 2014 г.
Правна уредба
Правото на Съюза
Първо и второ съображение от Директива 94/62 имат следния текст:
„[…]следва да бъдат хармонизирани, от една страна, за да се предотврати въздействието им върху околната среда или да се намали такова въздействие, като по тази начин се осигури високо ниво на защита на околната среда, и, от друга страна, за да се осигури функционирането на вътрешния пазар и да се избегнат пречките за търговията, както и опорочаването и ограничаването на конкуренцията в рамките на Общността;
[…] най-доброто средство за предотвратяване на образуването на отпадъци от опаковки е да се намали цялостният обем на опаковките“.
Съгласно двадесет и девето съображение от тази директива:
„[…] е особено важно всички, ангажирани с производство, използване, внос и дистрибуция на опаковки и опаковани продукти, да разбират все повече степента на превръщане на опаковките в отпадъци и в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ да поемат отговорността за такива отпадъци; като имат предвид, че все по-широкото прилагане на мерките, предвидени в настоящата директива, следва да включва и да налага близко сътрудничество на всички партньори, а където е уместно — и в духа на споделена отговорност“.
Член 1 от посочената директива, озаглавен „Цели“, предвижда:
„1.   Настоящата директива има за цел да хармонизира националните мерки относно управлението на дейността, свързана с опаковките и отпадъците от опаковки, от една страна, за да предотврати въздействието им върху околната среда на държавите членки, както и на трети страни, или да намали такова въздействие, като осигури високо ниво на опазване на околната среда, и от друга страна, да гарантира функционирането на вътрешния пазар и да избегне пречките за търговията и нарушаването и ограничаването на конкуренцията в рамките на Общността.
2.   За тази цел настоящата директива установява мерки, насочени приоритетно към предотвратяване на образуването на отпадъци от опаковки и като допълнителни основни принципи към повторна употреба на опаковките, към рециклиране и други форми на възстановяване на отпадъците от опаковки, а оттук и към намаляване на окончателното обезвреждане на такива отпадъци“.
Член 2, параграф 1 от същата директива гласи:
„Настоящата директива се отнася за всички опаковки, предлагани на пазара в Общността, и всички отпадъци от опаковки, независимо дали са използвани или са образувани на ниво промишленост, търговия, офис, магазин, услуги, домакинство или нещо друго, независимо от материала“.
Член 3, точка 11 от Директива 94/62 гласи:
„За целите на настоящата директива:
[…]
11.
„икономически оператори“ във връзка с опаковките означава доставчици на опаковъчни материали, производители на опаковки и лица, които преобразуват, пълнят, използват, внасят, търгуват, разпространяват опаковки, както и органи и организации, установени съгласно закона“.
Член 15 от тази директива предвижда:
„Като действа на основата на съответните разпоредби от Договора, Съветът приема икономически инструменти за поощряване осъществяването на целите, определени в настоящата директива. В случай на липса на такива мерки държавите членки могат в съответствие с принципите на политиката за околната среда на Общността и inter alia в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ и задълженията, породени от Договора, да приемат мерки за постигане на тези цели“.
Румънската правна уредба
Член 16, параграфи 1 и 4 от Hotărârea Guvernului № 621/2005 privind gestionarea ambalajelor și a deșeurilor de ambalaje (Правителствено решение № 621/2005 за начина на управление на опаковките и на отпадъците от опаковки) (Monitorul Oficial al României, част I, № 639 от 20 юли 2005 г., наричано по-нататък „Правителствено решение № 621/2005“), в неговата редакция, приложима към спора в главното производство, предвижда:
„1)   Икономическите оператори, румънски юридически лица, носят отговорност за цялото количество отпадъци от опаковките, които пускат на националния пазар, както следва:
a)
икономическите оператори, които пускат на пазара опаковани продукти, носят отговорност за отпадъците от първичните, вторичните и третичните опаковки, използвани за опаковане на техните продукти, с изключение на опаковките на дребно, използвани за опаковане на мястото на продажбата на продуктите, които пускат на националния пазар;
b)
икономическите оператори, които опаковат допълнително индивидуално опаковани продукти с цел тяхната препродажба или разпространение, носят отговорност за отпадъците от вторичните и третичните опаковки, които пускат на пазара;
c)
икономическите оператори, които пускат на пазара опаковки на дребно, отговарят за отпадъците от тези опаковки.
[…]
(4)   Икономическите оператори, посочени в алинея 2, са длъжни да постигнат най-малко целите, предвидени в приложение 3 от [Ordonanța de urgență a guvernului № 196/2005 privind Fondul pentru mediu (Извънредно правителствено постановление № 196/2005 относно Фонд „Околна среда“) (Monitorul Oficial al României, част I, № 1193 от 30 декември 2005 г.)], утвърдено с изменения и допълнения с [Legea № 105/2006 (Закон № 105/2006)], с последващите изменения и допълнения, които се прилагат по отношение на отпадъците от опаковки, които се получават от опаковки, пускани на националния пазар/връщани на договорна основа и чието проследяване е осигурено“.
Член 9, параграф 1, буква d) от Извънредно правителствено постановление № 196/2005 относно Фонд „Околна среда“ (наричано по-нататък „OUG № 196/2005“) в редакцията, приложима към спора в главното производство, гласи:
„Приходите на Фонда за околната среда се формират от:
[…]
d)
вноска от 2 [румънски леи (RON)]/kg, за която са задължени икономическите оператори, които пускат на националния пазар опаковани стоки, които разпространяват за първи път на националния пазар опаковки за търговия на дребно, и икономическите оператори, които отдават под наем в какъвто и да е вид с търговска цел опаковки, за разликата между, от една страна, количествата отпадъци от опаковки, съответстващи на минималните цели за оползотворяване или изгаряне в инсинератори с оползотворяване на енергия и с оползотворяване чрез рециклиране, предвидени в приложение 3, и от друга страна, количествата отпадъци от опаковки, реално оползотворени или изгорени в инсинератори с оползотворяване на енергия или оползотворени чрез рециклиране“.
Ordinul № 578/2006 pentru aprobarea metodologiei de calcul al contribuțiilor și taxelor datorate la Fondul pentru mediu (Наредба № 578/2006 за одобряване на методологията за определяне на паричните вноски и такси, дължими към Фонд „Околна среда“) (Monitorul Oficial al României, част I, № 516 от 14 юни 2006 г.), с измененията, по-конкретно с Ordinul № 1032 (Наредба № 1032) от 10 март 2011 г. (Monitorul Oficial al României, част I, № 196 от 22 март 2011 г.), предвижда в т. 11 от приложението към нея:
„Пускане на националния пазар на продукт означава дейността по предоставяне на разположение на националния пазар за първи път, безплатно или срещу заплащане, на продукт с цел той да бъде разпространяван и/или използван, включително и за собствено ползване/консумация. […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Cali Esprou закупува различни стоки, вече опаковани в чужбина, които дружеството продава и доставя на търговци на дребно на румънския пазар, без да променя по никакъв начин вида на тези стоки.
Дружеството пуска на националния пазар стоки, които са продавани между 19 август 2011 г. и 31 декември 2014 г. Между 30 март и 2 април 2015 г. в седалището на Cali Esprou е извършена данъчна ревизия за установяване на изпълнението на задълженията за плащане на вноската, дължима към AFM на основание член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, за опаковките на опаковани продукти, пуснати на румънския пазар в периода 2011—2014 г.
В резултат на тази данъчна ревизия на основание член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, за 2011 г. и 2012 г. в тежест на Cali Esprou не е определено никакво допълнително задължение за плащане. За сметка на това обаче данъчните власти налагат на дружеството на основание на тази разпоредба допълнително задължение за плащане на сума в размер от 4242 RON (около 909 евро) за 2013 г. и 2014 г.
Cali Esprou подава жалба по административен ред до AFM срещу това задължение за допълнително плащане, като поддържа, че не е обвързано със задълженията за плащания, предвидени в член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, тъй като не може да бъде квалифицирано като „замърсител“. На 3 юли 2015 г. AFM отхвърля тази жалба. На 21 декември 2015 г. Cali Esprou подава жалба по съдебен ред пред Tribunalul Vâlcea (Окръжен съд Вълча, Румъния), с която се иска отмяната на решението на AFM. С решение от 6 май 2016 г. тази жалба е отхвърлена.
Cali Esprou обжалва това съдебно решение пред запитващата юрисдикция, Curtea de Apel Piteşti (Апелативен съд, Питещи, Румъния), като изтъква, че с оглед на факта, че управлява опаковки, а не отпадъци от опаковки, то не може да бъде считано за замърсител. Освен това според Cali Esprou член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005 противоречи на принципа „замърсителят плаща“, записан в член 15 от Директива 94/62, който предвижда приемането на национални мерки за постигането на целите на тази директива в съответствие с принципите на политиката за околната среда на Съюза, и по-конкретно на принципа „замърсителят плаща“.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че вноската, предвидена в член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, е „мярка“, която попада в приложното поле на член 15 от Директива 94/62. Тя обаче си задава въпроса дали тази вноска е съвместима с принципа „замърсителят плаща“, записан в този член. По-конкретно с оглед на определението за икономически оператор, съдържащо се в член 3, точка 11 от тази директива, запитващата юрисдикция преценява, че замърсителят по смисъла на член 15 от посочената директива трябва да има връзка с преобразуването на опаковката в отпадък. Cali Esprou обаче било посредник, който не променял вида на опаковките, като вследствие на това запитващата юрисдикция иска да установи дали задължението за плащане на вноска към AFM на основание член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, наложено на Cali Esprou, е в съответствие с член 15 от същата директива.
При тези условия Curtea de Apel Piteşti (Апелативен съд, Питещи решава да спре делото и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 15 от Директива 94/62/ЕО да се тълкува в смисъл, че не допуска приемането на правна уредба на държава — членка на Европейския съюз, която въвежда вноска за икономическите оператори, които пускат на вътрешния пазар опаковани стоки и опаковки, но не променят вида на стоките или опаковките по никакъв начин, а ги продават в същия вид на икономически оператори, които на свой ред ги продават на крайния потребител, като размерът на посочената вноска се определя на килограм за разликата между количествата отпадъци от опаковки, съответстващи на минималните цели за оползотворяване или изгаряне в инсинератори с оползотворяване на енергия, и количествата отпадъци от опаковки, реално оползотворени или изгорени в инсинератори с оползотворяване на енергия или оползотворени чрез рециклиране?“.
По преюдициалния въпрос
С поставения от нея въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 15 от Директива 94/62 и установеният в него принцип „замърсителят плаща“ допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага на икономическите оператори, които не променят вида на пусканите от тях на пазара опаковки, плащането на вноска, изчислявана в зависимост от разликата в теглото между, от една страна, количеството отпадъци от опаковки, които съответстват на минималните цели за оползотворяване на енергия и за оползотворяване чрез рециклиране, и от друга страна, количеството на реално оползотворените или рециклирани отпадъци от опаковки.
Член 15 от Директива 94/62 предвижда, че Съветът приема икономически инструменти за поощряване осъществяването на целите, определени в посочената директива, и че в случай на липса на такива мерки държавите членки могат в съответствие с принципите на политиката за околната среда на Общността и inter alia в съответствие с принципа „замърсителят плаща“ и със задълженията, произтичащи от Договора, да приемат мерки за постигането на тези цели.
Щом като Съветът не е приел такива икономически инструменти, които налагат плащането на вноска за отпадъците от опаковки, пускани на пазара в държавите членки, последните следователно могат да приемат мерки при спазване на условията, поставени във второто изречение от този член 15.
В това отношение следва да се посочи, от една страна, че принципът „замърсителят плаща“, записан в член 15 и в двадесет и девето съображение от Директива 94/62, изисква съгласно текста на посоченото съображение „всички [оператори], ангажирани с производство, използване, внос и дистрибуция на опаковки и опаковани продукти, да разбират все повече степента на превръщане на опаковките в отпадъци“ и „да поемат отговорността за такива отпадъци“. Посоченият принцип следователно не се отнася единствено до онези, които носят пряката отговорност за производството на отпадъците, а има по-широк обхват. Той се отнася и до онези, които допринасят за създаването на отпадъци, което включва вносителите и дистрибуторите на опакованите продукти (вж. по аналогия решение от 30 март 2017 г., VG Čistoća,
C‑335/16
,
EU:C:2017:242
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, що се отнася до целите, определени от Директива 94/62, член 1 от нея, озаглавен „Цели“, уточнява в параграф 1, че тази директива има за цел да „осигури високо ниво на опазване на околната среда“. Освен това съгласно текста на параграф 2 от посочения член 1 посочената директива установява мерки, „насочени приоритетно към предотвратяване на образуването на отпадъци от опаковки и като допълнителни основни принципи към повторна употреба на опаковките, към рециклиране и други форми на възстановяване на отпадъците от опаковки, а оттук и към намаляване на окончателното обезвреждане на такива отпадъци“. За тези цели член 2 от Директива 94/62 потвърждава широкото приложно поле на тази директива, като предвижда, че тя се отнася за всички опаковки, предлагани на пазара в Съюза, и за всички отпадъци от опаковки.
Тези цели се потвърждават от текста на първо и второ съображение на Директива 94/62, съгласно които, съответно, тази директива се стреми, от една страна, „да се предотврати […] или да се намали“ въздействието на отпадъците от опаковките „върху околната среда или да се намали такова въздействие, като по този начин се осигури високо ниво на защита на околната среда“, и от друга страна, „да се намали цялостният обем на опаковките“.
Следва да се прецени съответствието на разглежданата в главното производство вноска с правото на Съюза по-конкретно от гледна точка на целите на Директива 94/62 и на принципа „замърсителят плаща“.
Видно обаче от член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005, разглежданата в главното производство вноска, която се дължи от всички икономически оператори, които пускат опаковани продукти на националния пазар за първи път, се изчислява в зависимост от разликата в теглото между, от една страна, количеството отпадъци от опаковки, което съответства на минималните цели за оползотворяване или изгаряне в инсинератори, и от друга страна, количеството на реално оползотворените или изгорени в инсинератори с оползотворяване на енергия или чрез рециклиране.
Според румънското правителство тази вноска най-общо има за цел възлагането на отговорност на онези, които пускат на пазара опаковки на румънския пазар. Всъщност, при условие че запитващата юрисдикция провери това, с налагането на вноска, изчислена на базата на теглото на отпадъците от опаковки, които превишават минималните цели за оползотворяване или изгаряне в инсинератори с оползотворяване на енергия и за оползотворяване чрез рециклиране, посочената вноска насърчава, от една страна, намаляването на опаковките, пускани на националния пазар, и от друга страна, благоприятства за оползотворяването или рециклирането на посочените отпадъци.
По този начин разглежданата в главното производство вноска отговаря на целите, преследвани от Директива 94/62, по-конкретно с това, че тя си поставя за цел намаляване на окончателното обезвреждане на отпадъците, предвидено в член 1, параграф 2 от тази директива и във второ съображение от нея, от една страна, като насърчава оползотворяването или изгарянето на отпадъците от опаковки в инсинератори с оползотворяване на енергията и оползотворяването чрез рециклиране и от друга страна, като възпира с паричен налог неспазването на основните цели за оползотворяване или изгаряне в инсинератори с оползотворяване на енергията и за оползотворяване чрез рециклиране.
Също така вноска като разглежданата в главното производство ясно попада в обхвата на принципа „замърсителят плаща“, прогласен в член 15 от Директива 94/62. Всъщност с вноската, разглеждана в главното производство, така както е представена в точка 26 от настоящото съдебно решение, е въведен паричен налог в тежест на онези, които пускат опаковки на националния пазар и които превишават някои минимални цели за оползотворяване на енергията и за оползотворяване чрез рециклиране на отпадъците. Видно от акта за преюдициално запитване, от член 9, параграф 1, буква d) от OUG № 196/2005 и от точка 11 от приложението към Наредба № 578/2006 за одобряване на методологията за определяне на паричните вноски и такси, дължими към Фонд „Околна среда“, със съответните изменения, произтича, че този налог се прилага само по отношение на онези, които пускат посочените опаковки на пазара за първи път, а не по отношение на онези, които са надолу по веригата. Освен това този налог се прилага само доколкото минималните цели за оползотворяване на енергията и за оползотворяване чрез рециклиране на отпадъците не са спазени.
Видно от предходното, вноска като разглежданата в главното производство е в съответствие както с целите на Директива 94/62, така и с принципа „замърсителят плаща“ по смисъла на член 15 от посочената директива.
Този извод не може да бъде оборен от довода, представен от Cali Esprou пред запитващата юрисдикция, съгласно който икономически оператор, който не променя вида на опаковките на внасяните продукти, пускани на румънския пазар, не е „замърсител“ по смисъла на принципа „замърсителят плаща“.
Всъщност, както произтича от точка 22 от настоящото съдебно решение, обхватът на принципа „замърсителят плаща“ се разпростира по отношение на вносителите и на дистрибуторите на опаковани продукти, а не се ограничава само до онези, които променят вида на съответните продукти. Вносителите и дистрибуторите, независимо от това дали променят или не вида на опаковките, допринасят за създаването на отпадъци под формата на опаковки на националния пазар.
Този извод се потвърждава от систематичния прочит на Директива 94/62. Посочената директива, която в член 3, точка 11 определя „икономически оператори“ разширително, като сред тях включва „лица, които […] внасят, търгуват, разпространяват […]“, се отнася и до икономически оператор като този в главното производство, който не променя вида на внасяните стоки, пускани на румънския пазар.
Следователно е допустимо държава членка, без с това да нарушава принципа „замърсителят плаща“, прогласен в член 15 от Директива 94/62, да наложи плащането на вноска като представената в точка 26 от настоящото съдебно решение на икономическите оператори, които не променят вида на пусканите от тях на националния пазар опаковки.
Следва да се добави, че съгласно постановеното от Съда с член 15 от Директива 94/62 не се извършва изчерпателно хармонизиране на националните мерки в областите, уреждани от тази директива, а така както беше припомнено в точка 20 от настоящото съдебно решение, в този член се предвижда възможност Съветът да приема икономически инструменти за осъществяването на определените в посочената директива цели или при липсата на такива приети от Съвета инструменти държавите членки да приемат мерки за постигането на посочените цели „в съответствие с […] задълженията, породени от Договора“. В този смисъл споменатата разпоредба изисква и прилагането на релевантните разпоредби от Договора за функционирането на ЕС (Решение от 12 ноември 2015 г., Visnapuu,
C‑198/14
,
EU:C:2015:751
, т.
).
В това отношение, както произтича от член 110 ДФЕС, от една страна, никоя държава членка не може да налага върху стоките на други държави членки вътрешни данъци, които надвишават наложените пряко или косвено върху подобните местни стоки, и от друга страна, никоя държава членка не може да налага върху стоките от други държави членки вътрешни данъци от такъв характер, че да дава косвена закрила на други стоки.
Съдът многократно се е произнасял, че паричният налог представлява вътрешен данък по смисъла на член 110 ДФЕС, ако произтича от общ режим на вътрешно облагане и се налага систематично спрямо категории стоки според едни и същи обективни критерии независимо от произхода или от местоназначението на стоките (вж. по-специално решения от 8 юни 2006 г., Koornstra,
C‑517/04
,
EU:C:2006:375
, т.
и от 8 ноември 2007 г., Stadtgemeinde Frohnleiten и Gemeindebetriebe Frohnleiten,
C‑221/06
,
EU:C:2007:657
, т.
).
Освен това отпадъците трябва да се считат за стоки по смисъла на член 110 ДФЕС (в този смисъл вж. решение от 9 юли 1992 г., Комисия/Белгия,
C‑2/90
,
EU:C:1992:310
, т.
—
).
С оглед на предходното и на описанието на разглежданата в главното производство вноска, дадено в точка 26 от настоящото съдебно решение, следва да се приеме, че тази вноска представлява паричен налог, който произтича от общ режим на вътрешно облагане и се налага систематично спрямо една категория стоки, а именно спрямо количествата на отпадъците от опаковки, които превишават минималните цели за оползотворяване или изгаряне и които не са реално оползотворени или изгорени в инсинератори с оползотворяване на енергията и оползотворени чрез рециклиране.
От това следва, че вноската, разглеждана в главното производство, съставлява вътрешен данък по смисъла на член 110 ДФЕС.
Видно от постоянната съдебна практика, нарушение на член 110 ДФЕС е налице, когато данъкът, с който се облага внесената стока, и този, с който се облага подобната местна стока, се изчисляват по различен начин и съгласно различни правила, при което се стига, макар и само в определени случаи, до облагане на внесената стока с по-висок данък (решения от 12 ноември 2015 г., Visnapuu,
C‑198/14
,
EU:C:2015:751
, т.
и от 16 юни 2016 г., Комисия/Португалия,
C‑200/15
, непубликувано,
EU:C:2016:453
, т.
).
От друга страна, от акта за преюдициално запитване следва, че разглежданата в главното производство вноска се налага върху отпадъците от опаковки според обективни критерии независимо от техния произход или местоназначение. Всъщност тази вноска се дължи от икономическите оператори, които пускат на националния пазар опаковани продукти, без оглед на произхода на последните. Освен това в акта за преюдициално запитване не се сочи никакво доказателство в подкрепа на това, че посочената вноска е от естество да засегне в по-голяма степен отпадъците от опаковки на внасяните продукти, отколкото отпадъците от опаковки на национални продукти.
От всичко изложено по-горе е видно, че член 15 от Директива 94/62 и приведеният в действие от него принцип „замърсителят плаща“ допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага вноска на икономически оператор, който не променя вида на пусканите от него на пазара опаковки, изчислявана в зависимост от разликата в теглото между, от една страна, количеството отпадъци от опаковки, които съответстват на минималните цели за оползотворяване на енергия и за оползотворяване чрез рециклиране, и от друга страна, количеството на реално оползотворените или рециклирани отпадъци от опаковки.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 15 от Директива 94/62/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 1994 година относно опаковките и отпадъците от опаковки и приведеният в действие от него принцип „замърсителят плаща“ допускат национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която налага вноска на икономически оператор, който не променя вида на пусканите от него на пазара опаковки, изчислявана в зависимост от разликата в теглото между, от една страна, количеството отпадъци от опаковки, които съответстват на минималните цели за оползотворяване на енергия и за оползотворяване чрез рециклиране, и от друга страна, количеството на реално оползотворените или рециклирани отпадъци от опаковки.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.