CELEX: 62015CJ0491
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Acesso aos documentos das instituições
Regulamento (CE) n.o 1049/2001
Artigo 3.o
Conceito de documento
Artigo 2.o, n.o 3
Documentos na posse de uma instituição
Qualificação da informação contida numa base de dados
Obrigação de elaborar um documento inexistente
Inexistência
Documentos existentes que podem ser extraídos de uma base de dados

No presente recurso, Rainer Typke pede a anulação parcial do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 2 de julho de 2015, Typke/Comissão (T‑214/13, a seguir «acórdão recorrido»,
EU:T:2015:448
), na parte em que, nesse acórdão, o Tribunal Geral julgou improcedente o seu pedido de anulação da decisão da Comissão de 5 de fevereiro de 2013 que indeferiu o seu primeiro pedido de acesso a documentos relativos aos testes de pré‑seleção do concurso geral EPSO/AD/230‑231/12 (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
O Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
), prevê, no seu artigo 1.
o
, alínea a):
«O presente regulamento tem por objetivo:
a)
Definir os princípios, as condições e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (adiante designados ‘instituições’), previsto no artigo 255.
o
do Tratado CE, de modo a que o acesso aos documentos seja o mais amplo possível;
[…]»
O artigo 2.
o
deste regulamento, sob a epígrafe «Beneficiários e âmbito de aplicação», dispõe:
«1.   Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede social num Estado‑Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, sob reserva dos princípios, condições e limites estabelecidos no presente regulamento.
[…]
3.   O presente regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia.
4.   Sem prejuízo do estabelecido nos artigos 4.° e 9.°, os documentos serão acessíveis ao público, quer mediante pedido por escrito, quer diretamente por via eletrónica ou através de um registo. […]
[…]»
O artigo 3.
o
, alínea a), do referido regulamento tem a seguinte redação:
«Para os efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
a)
‘Documento’, qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou eletrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual) sobre assuntos relativos às políticas, ações e decisões da competência da instituição em causa;».
O artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001 dispõe:
«Quando só algumas partes do documento pedido forem abrangidas por qualquer das exceções, as restantes partes do documento serão divulgadas.»
Nos termos do artigo 10.
o
, n.
o
1, deste regulamento:
«O acesso aos documentos pode ser exercido, quer mediante consulta
in loco
, quer mediante emissão de uma cópia, incluindo, quando exista, uma cópia eletrónica, segundo a preferência do requerente. […]»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
R. Typke pediu ao Serviço Europeu de Seleção do Pessoal (a seguir «EPSO»), nos termos do Regulamento n.
o
1049/2001, para ter acesso a um «quadro» que continha uma série de dados anonimizados relativos aos testes de pré‑seleção dos concursos gerais em que participou (processo GESTDEM 2012/3258).
O «quadro» requerido continha, segundo afirmou, informações relativas aos candidatos de certos concursos EPSO, às questões que lhes tinham sido colocadas, às respostas exigidas e efetivamente dadas, bem como às línguas utilizadas. Certas informações, como a identificação dos candidatos ou o teor das questões e das respostas, deviam ser substituídas por identificadores distintos que permitissem relacioná‑las sem revelar o seu conteúdo concreto.
Por decisão de 9 de agosto de 2012, o EPSO indeferiu esse primeiro pedido, designadamente, com fundamento no facto de o «quadro» requerido pelo recorrente não existir.
Em 21 de agosto de 2012, o recorrente apresentou na Comissão um pedido confirmativo de acesso, com fundamento no artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. Nessa altura, referiu que o seu pedido não tinha por objetivo que o EPSO criasse um novo documento fundindo informações provenientes de documentos existentes, mas sim aceder a uma série de documentos na posse do EPSO em suporte eletrónico, expurgados de quaisquer informações abrangidas por alguma das exceções ao direito de acesso previstas no artigo 4.
o
do referido regulamento.
Pela decisão controvertida, o EPSO indeferiu esse pedido confirmativo pelo facto de, designadamente, tal pedido ter por objeto o acesso a um documento não existente.
Além disso, em 28 de dezembro de 2012, o recorrente apresentou ao EPSO um segundo pedido de acesso a documentos (processo GESTDEM 2013/0068) seguido, em 30 de janeiro de 2013, de um pedido confirmativo. Na falta de decisão expressa da Comissão no prazo fixado, o recorrente invocou o surgimento de uma decisão tácita de recusa.
Recurso no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de abril de 2013, R. Typke interpôs recurso de anulação, por um lado, da decisão controvertida, adotada no âmbito do processo GESTDEM 2012/3258, e, por outro, da decisão tácita de recusa do acesso aos documentos relativamente ao seu segundo pedido, adotada no âmbito do processo GESTDEM 2013/0068.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral constatou que a decisão tácita de recusa tinha sido substituída por uma decisão expressa datada de 27 de maio de 2013 e que, por isso, não era necessário pronunciar‑se sobre o recurso na parte em que tinha por objeto aquela decisão tácita. Como o pedido do recorrente de ampliação do seu recurso à decisão expressa de 27 de maio de 2013 foi apresentado depois de expirar o prazo de interposição de recurso de anulação dessa decisão, o Tribunal Geral declarou‑o inadmissível.
No que diz respeito aos pedidos do recurso respeitantes à decisão controvertida, o Tribunal Geral constatou que o objetivo do pedido de acesso não era o acesso, ainda que parcial, a um ou vários documentos existentes na posse do EPSO, mas sim que a Comissão elaborasse novos documentos que não podem ser simplesmente extraídos de uma base de dados efetuando uma pesquisa normal ou de rotina com recurso a uma ferramenta de pesquisa existente. Foi com estes fundamentos que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso.
Pedidos das partes
No seu recurso, R. Typke pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido na parte em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto da decisão controvertida;
—
anular o acórdão recorrido na parte em que o condenou nas despesas;
—
anular a decisão controvertida; e
—
condenar a Comissão nas despesas em que incorreu em primeira e em segunda instância.
A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas despesas.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
Na sequência das conclusões apresentadas pelo advogado‑geral em 21 de setembro de 2016, R. Typke pediu, por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de novembro de 2016, que fosse ordenada a reabertura da fase oral do processo. Em apoio do seu pedido, alegou, em substância, que o advogado‑geral tinha invocado um argumento relativo à interpretação do conceito de documento existente, na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001, que não tinha sido objeto de debate contraditório no Tribunal de Justiça.
Importa referir que o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, em conformidade com o disposto no artigo 83.
o
do seu Regulamento de Processo, designadamente se considerar que não está suficientemente esclarecido ou ainda quando o processo deva ser resolvido com base num argumento que não foi debatido entre as partes ou os interessados referidos no artigo 23.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia (acórdão de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine e o.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, n.
o
40).
Não é o que sucede no caso vertente. Com efeito, durante a fase escrita do processo, R. Typke expôs os seus argumentos sobre a interpretação do Regulamento n.
o
1049/2001 e o conceito de documento existente. Assim, o Tribunal de Justiça considera, ouvido o advogado‑geral, que está suficientemente esclarecido para decidir e que a presente causa não necessita de ser resolvida com base em argumentos que não foram debatidos.
Atendendo às considerações precedentes, o Tribunal de Justiça considera que não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.
Quanto ao presente recurso
Quanto ao primeiro fundamento
– Argumentos das partes
No seu primeiro fundamento, o recorrente alega que o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito ao declarar que o acesso às informações pedidas equivalia à criação de um novo documento.
Em primeiro lugar, ao contrário do que resulta dos n.
os
54 e 58 do acórdão recorrido, decorre dos n.
os
110, 112, 116 e 118 do acórdão de 26 de outubro de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
), que uma base de dados relacional normalizada, como a que contém as informações pretendidas pelo recorrente, deve ser entendida como um documento único. Consequentemente, o Tribunal Geral cometeu um erro ao distinguir as informações contidas numa base de dados dos documentos que se podem extrair da mesma.
Resulta dos n.
os
93, 94, 108 e 109 desse mesmo acórdão que o conceito de documento, na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001, inclui igualmente qualquer ficheiro individual assim como qualquer entrada do seu conteúdo numa base de dados. Ademais, qualquer combinação dos dados extraídos de diferentes ficheiros constitui um documento, uma vez que é possível fazer qualquer pesquisa numa base de dados normalizada.
Em segundo lugar, nos n.
os
68 a 70 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral fez uma interpretação errada do conceito de documento existente na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001. Com efeito, resulta do n.
o
150 do acórdão de 26 de outubro de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
), que qualquer pedido de acesso às informações contidas numa base de dados visa um «documento existente», na aceção do artigo 2.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001, desde que a pesquisa necessária possa ser efetuada recorrendo às «ferramentas de pesquisa disponíveis» para essa base de dados.
No caso de uma base de dados relacional normalizada, as ferramentas de pesquisa disponíveis são os sistemas de gestão que respondem a pedidos em linguagem de interrogação estruturada (
Structured Query Language
) (a seguir «pedidos SQL»). Trata‑se de questões de pesquisa que um utilizador pode formular conforme entender. Consequentemente, o Tribunal Geral julgou, erradamente, que a formulação de um pedido SQL que já não é utilizado na gestão de uma base de dados equivale à programação de uma nova ferramenta de pesquisa que, portanto, não está «disponível» na aceção do acórdão de 26 de outubro de 2011, Dufour/BCE (
T‑436/09
,
EU:T:2011:634
).
Ao julgar neste sentido, o Tribunal Geral concluiu, erradamente, que as pesquisas normais ou de rotina, na aceção do n.
o
153 desse acórdão, são as efetuadas com recurso a pedidos SQL pré‑programados.
Em terceiro e último lugar, a interpretação efetuada pelo Tribunal Geral do conceito de «documento existente» poderia privar o Regulamento n.
o
1049/2001 do seu efeito útil. Deste modo, seria excluído o acesso a todas as informações para as quais não exista um pedido SQL pré‑programado. Assim, as instituições poderiam ser tentadas a dissimular documentos eletrónicos, designadamente dividindo‑os em várias partes que não poderiam ser encontradas através dos pedidos SQL pré‑programados. Além disso, uma vez que as instituições ficariam impedidas de utilizar novos pedidos SQL, seria difícil dissimular de forma automatizada dados abrangidos por uma ou várias das exceções previstas no artigo 4.
o
deste regulamento, como os dados pessoais.
A Comissão conclui pela improcedência do primeiro fundamento.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
É verdade que uma base de dados eletrónica permite extrair qualquer informação nela contida. Todavia, a possibilidade de um documento ser criado a partir dessa base não permite concluir que esse documento deva ser qualificado de existente na aceção do Regulamento n.
o
1049/2001.
Com efeito, o Tribunal de Justiça já declarou que o direito de acesso aos documentos das instituições apenas é aplicável aos documentos existentes e na posse da instituição em causa e que o Regulamento n.
o
1049/2001 não pode ser invocado para obrigar uma instituição a criar um documento que não existe (v., neste sentido, acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, n.
os
38 e 46). Daqui resulta que, como concluiu corretamente o Tribunal Geral no n.
o
55 do acórdão recorrido, um pedido de acesso que leve a Comissão a criar um novo documento, mesmo com base em elementos que já figuram em documentos existentes e na sua posse, está excluído do âmbito do Regulamento n.
o
1049/2001.
Assim, o Tribunal Geral teve razão em examinar, designadamente nos n.
os
56 a 59 do acórdão recorrido, a questão de saber até que ponto a extração de informações contidas numa base de dados eletrónica permite gerar um documento existente e não equivale à criação de um novo documento.
Importa salientar, porém, que, no que diz respeito aos documentos de natureza estatística, designadamente em suporte papel ou eletrónico, basta verificar a existência do suporte e do respetivo conteúdo para determinar se um documento existe.
Em contrapartida, o dinamismo das bases de dados eletrónicas não é propriamente compatível com essa forma de proceder, uma vez que um documento que pode ser muito facilmente gerado a partir de informações já contidas numa base de dados não é necessariamente um documento existente no verdadeiro sentido da palavra, como referiu o advogado‑geral no n.
o
46 das suas conclusões.
Por conseguinte, no que diz respeito às bases de dados eletrónicas, a distinção entre um documento existente e um documento novo deve ser feita com base num critério adaptado às especificidades técnicas destas bases e conforme com o objetivo do Regulamento n.
o
1049/2001, que, conforme resulta do seu considerando 4 e do artigo 1.
o
, alínea a), se destina a garantir que «o acesso aos documentos seja o mais amplo possível.»
É pacífico que, em função da sua estrutura e nos limites da sua programação, as informações contidas nas bases de dados eletrónicas podem ser agregadas, relacionadas e apresentadas de diferentes maneiras por meio da linguagem de programação. Todavia, a programação e a gestão informática dessas bases de dados não são abrangidas pelas operações efetuadas no âmbito da utilização corrente pelos utilizadores finais. Com efeito, estes acedem às informações contidas numa base de dados utilizando ferramentas de pesquisa pré‑programadas. Estas ferramentas permitem‑lhes realizar facilmente operações estandardizadas para visualizar as informações de que habitualmente necessitam. Neste âmbito, não é necessário, em princípio, um investimento substancial da sua parte.
Nestas circunstâncias, devem ser qualificadas de documento existente todas as informações que possam ser extraídas de uma base de dados eletrónica, no âmbito da sua utilização corrente, por meio de ferramentas de pesquisa pré‑programadas, mesmo que essas informações ainda não tenham sido visualizadas desta forma ou nunca tenham sido objeto de uma pesquisa pelos agentes das instituições.
Daqui resulta que, a fim de respeitar as exigências do Regulamento n.
o
1049/2001, as instituições podem ser levadas a elaborar um documento a partir de informações contidas numa base de dados, utilizando as ferramentas de pesquisa existentes.
Em contrapartida, como salientou o advogado‑geral no n.
o
47 das suas conclusões, deve considerar‑se que é um documento novo, e não um documento existente, qualquer informação cuja extração de uma base de dados exija um investimento substancial.
Por conseguinte, qualquer informação cuja obtenção requeira uma modificação, quer da organização de uma base de dados eletrónica quer das ferramentas de pesquisa atualmente disponíveis para a extração das informações deve ser qualificada de documento novo.
Longe de privar o Regulamento n.
o
1049/2001 do seu efeito útil, como defende o recorrente, esta interpretação do conceito de documento existente corresponde ao objetivo deste regulamento de garantir que o público tenha o mais amplo acesso possível aos documentos das instituições. Com efeito, os requerentes de acesso às informações contidas numa base de dados beneficiam, em princípio, do acesso às mesmas informações a que os agentes das instituições têm acesso.
É igualmente incorreto o entendimento do recorrente de que esta interpretação do conceito de documento existente priva as instituições da possibilidade de dissimular, através de novos pedidos SQL, os dados abrangidos por uma ou várias exceções previstas no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, de modo a conceder o acesso parcial a um documento.
Neste contexto, ele não tem em conta que se deve distinguir entre os critérios que permitem determinar se um pedido de acesso tem por objeto um documento existente, por um lado, e as modalidades técnicas de comunicação desse documento, por outro. Desde que exista o documento requerido, as instituições são livres de recorrer a qualquer meio técnico para, se necessário, dissimular certos dados.
Além disso, quanto à alegação do recorrente de que as instituições podem dissimular documentos eletrónicos, refira‑se que a possibilidade abstrata de eliminar ou destruir um documento existe tanto para os documentos que se encontram num suporte físico como para os que são gerados pela extração de uma base de dados.
Com base em todas as considerações que precedem, há que analisar a alegação do recorrente segundo a qual, nos n.
os
68 a 70 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu erros na qualificação jurídica do documento que foi objeto do pedido de acesso no processo GESTDEM 2012/3258.
Resulta do n.
o
67 do acórdão recorrido que a base de dados em causa permite extrair informações através de pedidos SQL e que o recorrente não contestou no Tribunal Geral que o acesso à combinação de dados objeto do seu pedido pressupunha um trabalho de programação informática, ou seja, a elaboração de novos pedidos SQL.
Atendendo às considerações que figuram nos n.
os
31 a 40 do presente acórdão, o Tribunal Geral teve razão ao declarar, no n.
o
68 do acórdão recorrido, que as operações necessárias à programação de novos pedidos SQL não podiam ser equiparadas a uma pesquisa normal ou de rotina na base de dados em causa, efetuada com recurso a ferramentas de pesquisa que estão à disposição da Comissão para essa base de dados, e que, consequentemente, as informações requeridas implicavam a criação de um novo documento.
Pelos mesmos motivos, o Tribunal Geral decidiu, com razão, nos n.
os
69 e 70 do acórdão recorrido, que, no caso, as ferramentas de pesquisa que estão à disposição da Comissão para a base de dados em causa são os pedidos SQL pré‑programados.
Face às considerações tecidas nos números anteriores do presente acórdão, há que julgar inoperante o argumento do recorrente segundo o qual, nos n.
os
54 e 58 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral estabeleceu, erradamente, uma distinção entre, por um lado, as informações contidas numa base de dados e, por outro, os documentos que podem ser extraídos da mesma.
Em face do exposto, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento
– Argumentos das partes
No seu segundo fundamento, o recorrente alega que a conclusão do Tribunal Geral, no n.
o
80 do acórdão recorrido, segundo a qual o seu pedido não tinha por objeto documentos existentes, se baseia em diversas premissas erradas.
Em primeiro lugar, alega que, nos n.
os
61, 67 e 73 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral desvirtuou os factos. Segundo o recorrente, o seu pedido visava documentos efetivamente existentes, na medida em que tinha por objeto o acesso a todos os documentos, em formato eletrónico, que lhe permitiam construir um quadro. Em contrapartida, não requereu a criação desse quadro e, por isso, o seu pedido não implicava nenhuma seleção de dados. Foi apenas para facilitar o tratamento do referido pedido que o recorrente propôs usar os pedidos SQL.
Em todo o caso, a comunicação das fichas individuais de resultados enviadas pelo EPSO aos candidatos que fizeram testes teria permitido ao recorrente criar o quadro em causa.
Em segundo lugar, o recorrente alega que, nos n.
os
58, 66 e 68 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou, erradamente, que o seu pedido de acesso visa informações estruturadas segundo uma classificação não prevista pela base de dados em causa.
Com efeito, ao contrário do que o Tribunal Geral concluiu nos n.
os
62 e 63 do acórdão recorrido, a base de dados em causa está estruturada em mais de 500 quadros normalizados e permite qualquer pesquisa, incluindo a requerida pelo recorrente, sem ter de se recorrer a uma operação complexa. Além disso, cada campo dos quadros de uma base de dados normalizada está associado a um identificador único. Assim, qualquer parâmetro do pedido do recorrente podia ser representado por esse identificador, sem que fosse necessário divulgar o conteúdo do campo em causa.
Em terceiro e último lugar, o recorrente alega que, nos n.
os
66 e 67 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral desvirtuou provas. Por um lado, baseou‑se erradamente numa presunção de legalidade da declaração da Comissão de que os documentos requeridos não existiam. O recorrente impugnou esta declaração, que é contraditada pela própria natureza da base de dados em causa. Por outro lado, resulta claramente do pedido de acesso que este podia ser satisfeito concedendo ao recorrente o acesso aos documentos pertinentes existentes.
A Comissão conclui pela improcedência do segundo fundamento.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
Resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a apreciação, pelo Tribunal Geral, de factos do processo que lhe tenha sido submetido não constitui uma questão de direito sujeita a fiscalização pelo Tribunal de Justiça, salvo se as conclusões do Tribunal Geral padecerem de um erro material ou de uma desvirtuação que se revelem de forma manifesta nos documentos dos autos.
Ora, os argumentos do recorrente relativos a uma análise errada pelo Tribunal Geral, respetivamente, do alcance do seu pedido de acesso aos documentos, da disponibilidade das informações requeridas, da qualidade e da organização das informações disponíveis, da capacidade dos instrumentos de pesquisa existentes que podiam satisfazer o seu pedido e do alcance das operações que a Comissão devia ter realizado para responder positivamente ao seu pedido destinam‑se a impugnar as apreciações de facto feitas pelo Tribunal Geral, sem provar qualquer desvirtuação dos autos. Assim, estes argumentos são inadmissíveis.
Por conseguinte, há que julgar improcedente o segundo fundamento.
Resulta de todas as considerações precedentes que há que negar provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso de uma decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
Nos termos do disposto no artigo 138.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, desse regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a Comissão pedido a condenação de R. Typke e tendo este sido vencido, há que condená‑lo nas despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
Rainer Typke é condenado nas despesas.

Assinaturas
(
*1
)	* Língua do processo: inglês.