CELEX: 62017TJ0245
Žaloba pro nečinnost a žaloba na neplatnost
Sítě a služby elektronických komunikací
Harmonizované využívání kmitočtového pásma 2 GHz
Celoevropské soustavy poskytující družicové pohyblivé služby (MSS)
Rozhodnutí 2007/98/ES
Harmonizovaný postup pro výběr provozovatelů
Povolení pro vybrané provozovatele
Rozhodnutí č. 626/2008/ES
Výzva k jednání
Absence výzvy
Vyjádření Komise
Nepřípustnost
Odmítnutí jednat
Akt, který nelze napadnout žalobou
Nepřípustnost
Pravomoc Komise

I.

Právní rámec a skutečnosti předcházející sporu
Aby byla zajištěna účinná správa a využívání rádiového spektra prostřednictvím koordinace národních politik a případně harmonizace podmínek týkajících se dostupnosti a využívání rádiového spektra, přijaly Evropský parlament a Rada Evropské unie rozhodnutí 676/2002/ES ze dne 7. března 2002 o předpisovém rámci pro politiku rádiového spektra v [Evropské unii] (dále jen „rozhodnutí o rádiovém spektru“) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 1
).
Vzhledem k tomu, že se Parlament a Rada domnívaly, že konvergence odvětví telekomunikací, médií a informačních technologií s sebou nese to, že budou všechny přenosové sítě a související služby podléhat stejnému předpisovému rámci, přijaly řadu směrnic o sítích a službách elektronických komunikací. Tento předpisový rámec se skládá zejména ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 21
) a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice) (
Úř. věst. 2002, L 108, s. 33
).
Tento předpisový rámec byl významně aktualizován směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/140/ES ze dne 25. listopadu 2009 (
Úř. věst. 2009, L 337, s. 37
).
Rozhodnutím 2007/98/ES ze dne 14. února 2007 o harmonizovaném používání rádiového spektra v kmitočtových pásmech 2 GHz pro realizaci systémů poskytujících družicové pohyblivé služby (
Úř. věst. 2007, L 43, s. 32
, dále jen „rozhodnutí o harmonizaci“), přijatým na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, Evropská komise harmonizovala podmínky pro využívání a dostupnost kmitočtového pásma 2 Ghz pro realizaci systémů poskytujících družicové pohyblivé služby (dále jen MSS).
Za účelem podpory rozvoje konkurenčního vnitřního trhu MSS v Evropské unii a zajištění postupného pokrytí ve všech členských státech přijaly Parlament a Rada na základě článku 95 ES (nyní článek 114 SFEU) rozhodnutí 626/2008/ES ze dne 30. června 2008 o výběru a povolování soustav poskytujících družicové pohyblivé služby (
Úř. věst. 2008, L 172, s. 15
, dále jen „rozhodnutí o MSS“).
V rámci výkonu pravomocí svěřených jí na základě čl. 9 odst. 3 rozhodnutí o MSS přijala Komise rozhodnutí 2011/667/EU ze dne 10. října 2011 o způsobech koordinovaného uplatňování ustanovení o vymáhání práva, pokud jde o družicové pohyblivé služby (MSS), (
Úř. věst. 2011, L 265, s. 25
, dále jen „prováděcí rozhodnutí“).
Výzvou k předkládání žádostí ze dne 7. srpna 2008 týkající se celoevropských systémů poskytujících MSS (
Úř. věst. 2008, C 201, s. 4
) zahájila Komise výběrové řízení ve smyslu hlavy II rozhodnutí o MSS.
Na základě dotčeného výběrového řízení přijala Komise rozhodnutí 2009/449/ES ze dne 13. května 2009 o výběru provozovatelů celoevropských soustav poskytujících družicové pohyblivé služby (MSS) (
Úř. věst. 2009, L 149, s. 65
, dále jen „rozhodnutí o výběru provozovatelů“), kterým vybrala dva žadatele: společnost Inmarsat Ventures Ltd (dále jen „Inmarsat“) a společnost Solaris Mobile Ltd (nyní EchoStar Mobile Ltd, dále jen „EchoStar“), vedlejší účastnice v tomto řízení na podporu návrhových žádání Komise.
Žalobkyně, společnost ViaSat, Inc., je podle svých slov společností, která poskytuje širokou škálu komunikačních řešení určených podnikům, jednotlivcům a vládám. V současnosti poskytuje služby satelitního připojení na palubě letadel ve Spojených státech a přeje si mimo jiné poskytovat prostřednictvím společného podniku vytvořeného v roce 2016 se společností Eutelsat SA, vedlejší účastnicí v tomto řízení na podporu návrhových žádání žalobkyně, tentýž druh služeb v celé Unii, jakož i na hlavních leteckých trasách mezi Severní Amerikou a Evropou.
Společnost Inmarsat, jeden z provozovatelů vybraných na základě společného výběrového řízení pro poskytování MSS, vyvinula systém umožňující poskytování služeb připojení na palubě letadel letících nad Evropou prostřednictvím systému nazývaného European Aviation Network (dále jen „systém EAN“), který využívá pozemní stanice a družicové komponenty.
Společnost Inmarsat požádala vnitrostátní regulační orgány (dále jen „VRO“) o potřebné povolení k provozování systému EAN s využitím kmitočtu, který jí byl přidělen v rozhodnutí, jímž byla vybrána.
Dne 2. srpna 2016 zaslala žalobkyně Komisi dopis, v němž ji žádala, aby zabránila VRO vydat společnosti Inmarsat povolení k využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro účely provozování systému EAN bez nové výzvy k podávání žádostí v souladu s postupem pro společný výběr, jak stanoví články 3 až 6 rozhodnutí o MSS, za účelem zajištění harmonizovaného výsledku. V tomto ohledu v podstatě tvrdila, že uvedený systém využívá kmitočtové pásmo 2 GHz novým způsobem, jelikož má zásadně odlišný účel od toho, který byl formulován v uvedeném rozhodnutí a v rámci tohoto postupu pro společný výběr, a sice poskytovat celoevropské MSS s univerzálním pokrytím.
E-mailem ze dne 31. října 2016 odpověděla Komise na dopis žalobkyně ze dne 2. srpna 2016, přičemž uvedla, že nepřijala žádné rozhodnutí stran žádosti o povolení k využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro MSS jedním z vybraných provozovatelů, a podotkla, že tuto otázku musí „každopádně“ vyřešit příslušné vnitrostátní orgány
Vzhledem k tomu, že žalobkyně nebyla spokojena s odpovědí Komise ze dne 31. října 2016, zaslala jí dne 22. prosince 2016 dopis, v němž žádala, aby se Komise vyjádřila k jejímu dopisu ze dne 2. srpna 2016, jímž ji vyzvala, aby splnila povinnost jednat, kterou má podle ní na základě článku 17 SEU, čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce, jakož i bodu 22 odůvodnění rozhodnutí o MSS, čl. 5 odst. 2, jakož i bodů 24 a 35 odůvodnění autorizační směrnice a článku 19 rámcové směrnice.
Komise odpověděla na dopis žalobkyně ze dne 22. prosince 2016 dopisy ze dne 14. a 21. února 2017.
Dopisem ze dne 14. února 2017 Komise potvrdila – jak již žalobkyni informovala v e-mailu ze dne 31. října 2016 – že nepřijala žádné rozhodnutí ohledně žádosti jednoho z vybraných provozovatelů o povolení k využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro systémy poskytující MSS, a podotkla, že tuto otázku musí „každopádně“ vyřešit příslušné vnitrostátní orgány. Kromě toho uvedla, že i když kontroluje vývoj trhů a právní úpravy v této oblasti zejména v rámci Komunikačního výboru a pracovní skupiny uvedeného výboru k MSS, opatření k vymáhání práva týkající se systémů, které poskytují MSS, a jejich provozovatelů se přijímají na vnitrostátní úrovni a Komise pouze usnadňuje spolupráci mezi členskými státy v souladu s prováděcím rozhodnutím. Dodala, že předefinování účelu využívání kmitočtového pásma 2 GHz, tak jak je vymezen v rozhodnutí o MSS, nebylo v plánu a že nezjistila nic, co by mohlo vést k zahájení řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu z důvodu skutečných či možných vnitrostátních opatření v oblasti upravené rozhodnutím o MSS, pokud jde o výkon povolovacích nebo vymáhacích funkcí uvedenými vnitrostátními orgány na základě tohoto rozhodnutí.
Ve svém dopise ze dne 21. února 2017 Komise upřesnila, že použitelný právní rámec jí v tomto ohledu nesvěřuje zvláštní pravomoc, a že tedy nemůže učinit kroky k přijetí rozhodnutí, které by členskému státu bránilo povolit společnosti Inmarsat využívat kmitočtové pásmo 2 GHz k poskytování řešení vzduch-země pro služby připojení na palubě letadel.
II.

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 24. dubna 2017 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 18. července 2017 požádala společnost Eutelsat o vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyně. Usnesením ze dne 12. září 2017 předseda druhého senátu Tribunálu toto vedlejší účastenství povolil. Společnost Eutelsat předložila svůj spis a hlavní účastnice řízení k němu podaly vyjádření ve stanovené lhůtě.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 10. srpna 2017 podalo Nizozemské království návrh na vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání žalobkyně. Rozhodnutím ze dne 15. září 2017 předseda druhého senátu Tribunálu toto vedlejší účastenství povolil. Nizozemské království předložilo spis vedlejšího účastníka, ke kterému podaly ve stanovených lhůtách svá vyjádření hlavní účastníce řízení.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 22. srpna a dne 23. srpna 2017 požádaly společnosti Inmarsat a EchoStar o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání Komise. Usneseními ze dne 11. října 2017 předseda druhého senátu Tribunálu tato vedlejší účastenství povolil. Vedlejší účastnice předložily své spisy a hlavní účastnice řízení k nim předložily ve stanovených lhůtách svá vyjádření.
Žalobkyně podporovaná Nizozemským královstvím a společností Eutelsat navrhuje, aby Tribunál:
–
konstatoval nečinnost Komise,
–
podpůrně zcela nebo zčásti zrušil rozhodnutí Komise obsažené v jejích dopisech ze dne 14. a 21. února 2017;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise podporovaná společnostmi EchoStar a Inmarsat navrhuje, aby Tribunál:
–
odmítl žalobu v části týkající se nečinnosti jako nepřípustnou, nebo ji podpůrně zamítl jako neopodstatněnou;
–
odmítl žalobu v části znějící na zrušení jako nepřípustnou, nebo ji podpůrně zamítl jako neopodstatněnou;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Rozhodnutím ze dne 10. dubna 2019 rozhodl druhý senát Tribunálu (v předchozím složení) přerušit řízení v této věci na základě článku 69 písm. a) a d) jednacího řádu Tribunálu až do vyhlášení rozsudku ve věci C-100/19. Rozsudek Viasat UK a Viasat (
C-100/19
,
EU:C:2020:174
) byl vyhlášen dne 5. března 2020 a řízení v této věci tedy k tomuto datu mohlo znovu pokračovat.
Vzhledem ke změně složení senátů Tribunálu na základě čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k desátému senátu, kterému byla tudíž přidělena tato věc.
Na návrh desátého senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
Na návrh soudce zpravodaje Tribunál (desátý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení a v rámci organizačních procesních opatření ve smyslu článku 89 jednacího řádu vyzval účastníky řízení, aby odpověděli na některé otázky. Účastníci řízení této výzvě ve stanovené lhůtě vyhověli.
III.

Právní otázky
Žalobkyně má za to, že Komise je nadále nečinná, a proto navrhuje, aby byla konstatována nečinnost Komise.
Žalobkyně se podpůrně domnívá, že se Komise dopustila výkladových pochybení, pokud jde o rozsah jejích pravomocí v oblasti MSS, a domáhá se tedy zrušení rozhodnutí obsaženého v jejích dopisech ze dne 14. a 21. února 2017, které byly žalobkyni zaslány v reakci na její dopis ze dne 22. prosince 2016.
A.

K návrhu na konstatování nečinnosti
Žalobkyně tvrdí, že Komise v rozporu s právem nepřijala opatření nezbytná k tomu, aby zabránila tomu, že bude kmitočtové pásmo 2 GHz využíváno údajně k jinému účelu, než který byl předmětem postupu pro společný výběr, a za účelem zajištění harmonizovaného vnitřního trhu celoevropských MSS, které v tomto kmitočtovém pásmu zaručují univerzální pokrytí.
Komise zpochybňuje primárně přípustnost žaloby pro nečinnost. Podpůrně poukazuje na to, že tato žaloba není opodstatněná.
Pokud jde o přípustnost žaloby pro nečinnost, Komise podporovaná společností Inmarsat, tvrdí, že se k výzvě žalobkyně vyzývající ji k činnosti vyjádřila a že předmět žaloby pro nečinnost neodpovídá předmětu výzvy, jelikož nebyla formálně vyzvána, aby vůči společnosti Inmarsat vydala individuální akt, kterým by jí zabránila ve využívání kmitočtového pásma 2 Ghz, nebo aby jednala za účelem zabránění roztříštění vnitřního trhu, takže v tomto ohledu nemohla zaujmout postoj. Má za to, že svůj postoj v reakci na výzvu žalobkyně k činnosti jasně definovala, i když tato reakce nevedla k přijetí opatření, o která žalobkyně žádala. Komise se konečně domnívá, že žaloba pro nečinnost je nepřípustná rovněž v rozsahu, v němž je přijetí některých aktů, které by případně měla přijmout podle výzvy, otázkou její posuzovací pravomoci, a že žalobkyně v každém případě není takovými akty bezprostředně a osobně dotčena.
V tomto ohledu je třeba určit, co je v projednávané věci předmětem výzvy žalobkyně, aby Komise jednala. Tato výzva totiž vymezuje rámec, v němž lze žalobu pro nečinnost podat v případě, že se Komise nevyjádří. Určením takového předmětu lze mimoto ověřit zejména to, zda se Komise v návaznosti na uvedenou výzvu skutečně vyjádřila.
1.

K předmětu výzvy žalobkyně jednat a k rámci, v němž lze podat žalobu pro nečinnost
Komise tvrdí, že žalobkyně ji v dopise ze dne 22. prosince 2016 vyzvala, aby vůči VRO přijala akt v jakékoliv formě (rozhodnutí či stanovisko), kterým by jim zabránila v tom udělit společnosti Immarsat povolení pro určitý způsob využívání kmitočtového pásma 2 GHz, zatímco v rámci projednávané žaloby pro nečinnost navrhuje, aby Tribunál konstatoval, že Komise nepřijala opatření, jejichž cílem by bylo zabránit jinému způsobu využívání tohoto kmitočtového pásma. Podle Komise by k posledně uvedenému kroku bylo potřeba vydat akt s obecnou působností nebo akt určený individuálně společnosti Inmarsat, v kterémžto případě se posuzují velmi odlišné skutečnosti.
Komise dále tvrdí, že žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval, že se dopustila zaviněného opomenutí, když nepřijala žádné opatření, abych chránila vývoj harmonizovaného vnitřního trhu celoevropských MSS v kmitočtovém pásmu 2 GHz, které zajišťují univerzální pokrytí, i když k tomu nebyla jednoznačně vyzvána. Má za to, že dopis žalobkyně ze dne 22. prosince 2016 neobsahuje údaje nezbytné k tomu, aby se mohla vyjádřit formou rozhodnutí nebo návrhu rozhodnutí určeným spoluzákonodárcům Unie za účelem zabránění roztříštěnosti vnitřního trhu, neboť uvedený dopis nic takového nezmiňuje. Je přitom podle ní povinností žalobkyně, aby obsah uvedeného rozhodnutí popsala konkrétním způsobem.
Žalobkyně se domnívá, že pro výzvu není stanovena žádná zvláštní formální podmínka a že výzva, kterou zaslala Komisi dopisem ze dne 22. prosince 2016 je dostatečně přesná na to, aby Komisi umožnila zjistit, k jakému rozhodnutí ji po obsahové stránce konkrétně vyzývá zejména s ohledem na jednoznačnost jejího dopisu ze dne 2. srpna 2016.
Žalobkyně kromě toho tvrdí, že v dopise ze dne 22. prosince 2016 analyzovala povinnosti, které Smlouvy ukládají Komisi v rámci „řádného fungování jednotného trhu“, a její pravomoci „k odstranění překážek“ vnitřnímu trhu, které by se mohly objevit, pokud jako v projednávaném případě hrozí, že budou VRO postupovat rozdílně.
V tomto ohledu je nutno připomenout, že článek 265 druhý pododstavec SFEU stanoví, že žaloba pro nečinnost je přípustná pouze tehdy, byl-li příslušný orgán předem vyzván, aby jednal. Tato výzva orgánu je podstatnou náležitostí a započíná jednak běh dvouměsíční lhůty, během níž je orgán povinen se vyjádřit, a jednak je jejím prostřednictvím vymezen rámec pro podání žaloby v případě, že by se orgán nevyjádřil. Pro formu výzvy sice nejsou stanoveny žádné zvláštní podmínky, musí však být dostatečně výslovná a přesná, aby umožnila Komisi zjistit konkrétním způsobem obsah rozhodnutí, o jehož přijetí je žádána, a musí z ní být zřejmé, že jejím cílem je přinutit Komisi k vyjádření (viz rozsudek ze dne 3. června 1999, TF1 v. Komise,
T-17/96
,
EU:T:1999:119
, bod
a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 29. září 2011, Ryanair v. Komise,
T-442/07
, nezveřejněný,
EU:T:2011:547
, bod
).
Znění žaloby pro nečinnost a výzvy však nemusí být totožné. V rámci takové žaloby se totiž žalobkyně nemůže domáhat toho, aby Tribunál uložil Komisi povinnost přijmout opomenutý akt, ale pouze případně konstatovat, že porušila Smlouvu tím, že nepřijala požadovaná opatření v rozporu s povinnostmi, které jí příslušejí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. června 2000, Camar a Tico v. Komise a Rada,
T-79/96, T-260/97 a T-117/98
,
EU:T:2000:147
, bod
). Tento druh žaloby tedy z podstaty věci nevyžaduje, aby žalobkyně při předložení návrhových žádání Tribunálu použila totožné výrazy jako ve výzvě zaslané Komisi.
V tomto ohledu je třeba uvést, že předmět výzvy žalobkyně k jednání vyplývá konkrétně z nadpisu jejího dopisu ze dne 22. prosince 2016, který zní takto:
„Výzva dopisem na základě článku 265 druhého pododstavce SFEU, kterou je […] […] Komise vyzývána k tomu, aby vyhověla žádosti [žalobkyně] ze dne 2. srpna 2016 o přijetí konečného rozhodnutí, které má [VRO] zabránit v přijetí kladného rozhodnutí o žádosti společnosti Inmarsat o povolení využívat [kmitočtové pásmo 2 GHz] pro poskytování řešení vzduch-země pro služby připojení na palubě letadel.
Žalobkyně mimoto uvedla všechny právní normy, na jejichž základě má za to, že Komise má povinnost jednat, a poté zopakovala dotčenou výzvu jinými, avšak v zásadě podobnými slovy:
„[Žalobkyně] tedy žádá Komisi, aby neprodleně jednala, aby zabránila VRO povolit společnosti Inmarsat využívat [kmitočtové pásmo 2 GHz] pro poskytování připojení na palubě letadel bez nové výzvy k podávání nabídek pro účely oprávnění využívat toto pásmo.“
Žalobkyně dále ve svém dopise ze dne 22. prosince 2016 výslovně a formálně požádala Komisi, aby dotčené žádosti vyhověla. Za těchto okolností musí být uvedený dopis vykládán tak, že s ohledem na všechny skutečnosti taxativně uvedené v dopise ze dne 2. srpna 2016 představuje výzvu ve smyslu článku 265 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. června 1999, TF1 v. Komise,
T-17/96
,
EU:T:1999:119
, bod
).
Je tedy třeba zkoumat, zda výzva zaslaná Komisi dne 22. prosince 2016 vykládaná s ohledem na dopis žalobkyně ze dne 2. srpna 2016 obsahuje výzvu k jednání za účelem zabránění „zásadně odlišnému“ způsobu využívání kmitočtového pásma 2 GHz a roztříštění vnitřního trhu, která je dostatečně jasná a přesná k tomu, aby Komisi umožnila zjistit konkrétní obsah rozhodnutí, o jehož přijetí je žádána, a zda z této výzvy k jednání vyplývá, že jejím cílem je přinutit Komisi k vyjádření ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 38 výše.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že žalobkyně ve svém dopise ze dne 2. srpna 2016 vyjádřila mimo jiné názor, že pokud by VRO udělily společnosti Inmarsat povolení pro systém EAN, došlo by tím k „zásadně odlišnému“ využívání pásma 2 GHz, než které zamýšlel zákonodárce Unie.
Jelikož tedy žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval nečinnost Komise v rozsahu, v němž nepřijala opatření, aby „zabránila VRO, povolit bez další koordinace společnosti Inmarsat využívat pásmo 2 GHz především pro sítě vzduch-země“ a aby zabránila „zásadně odlišnému“ způsobu využívání pásma 2 Ghz, tato žádost na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, nepřekračuje rámec vymezený výzvou zaslanou Komisi dne 22. prosince 2016 vykládanou s ohledem na dopis žalobkyně ze dne 2. srpna 2016.
Totéž platí pro návrh žalobkyně směřující k tomu, aby Tribunál určil, že Komise v rozporu s právem „nejednala, aby zabránila jinému způsobu využívání kmitočtového pásma 2 GHz“.
Jak naproti tomu tvrdí Komise, návrh na konstatování nečinnosti je nepřípustný v rozsahu, v němž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval, že Komise v rozporu s právem nepřijala akt určený individuálně společnosti Inmarsat, který by jí měl zabránit ve využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro systémy vzduch-země zajišťující připojení na palubě letadel. Žalobkyně v odpovědi na písemnou otázku Tribunálu a na jednání totiž uvedla, že jedním z aktů, které má Komise pravomoc přijmout podle výzvy k jednání, je „výzva dopisem“ určená společnosti Inmarsat, která by jí zakazovala využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provoz systému EAN. Ve výzvě zaslané Komisi dne 22. prosince 2016, ani v dopise ze dne 2. srpna 2016, na který posledně uvedená odkazuje, přitom žalobkyně Komisi nevyzvala, aby přijala takový akt vůči společnosti Inmarsat. Vyzvání k jednání v tomto smyslu nelze dovodit ani z kontextu, v němž žalobkyně zaslala Komisi onu výzvu a dopis, který jednoznačně hovořil o přijetí aktu, jenž by VRO zabránil v tom, aby udělily společnosti Inmarsat povolení využívat toto kmitočtové pásmo v rozporu s harmonizovaným účelem a s rozhodnutím o výběru provozovatele.
Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí, která vychází z toho, že předmět tohoto návrhového žádání neodpovídá předmětu výzvy, je proto částečně opodstatněná.
Zadruhé je třeba uvést, že výzva k jednání, kterou žalobkyně zaslala Komisi, vychází z předpokladu, že Komise je povinna jednat, pokud hrozí, že bude narušena harmonizace vnitřního trhu MSS. V tomto ohledu se žalobkyně opírá o článek 17 SEU a o úlohu Komise zajistit jakožto „strážkyně Smluv“ dodržování unijního práva, jakož i o pravomoci, které podle ní Komise má na základě článku 19 rámcové směrnice a bodu 35 odůvodnění autorizační směrnice pro účely dohledu nad fungováním vnitřního trhu MSS.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury musí výzva poskytnout údaje k obsahu požadovaného aktu, avšak není nutné, aby tato formulace popisovala požadovaný akt co nejpřesněji (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. července 1970, Hake v. Komise,
75/69
,
EU:C:1970:65
, body
až
, a ze dne 22. května 1985, Parlament v. Rada,
13/83
,
EU:C:1985:220
, body
až
).
V projednávaném případě Komise mohla z výzvy, která jí byla zaslána dne 22. prosince 2016 vykládané s ohledem na dopis žalobkyně ze dne 2. srpna 2016 dovodit, že akt, k jehož přijetí ji žalobkyně vyzývá, má zachovat vnitřní trh využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro MSS v podobě, v níž byl zakotven použitelným právním rámcem. Kromě toho je třeba uvést, stejně jako to učinila žalobkyně, že Komise v dopise ze dne 21. února 2017 odpověděla, že její útvary „sledují vývoj trhu a regulaci“.
S ohledem na výše uvedené byla výzva na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, dostatečně přesná a výslovná stran obsahu aktu, k jehož přijetí byla vyzvána, aby se mohla vyjádřit k tomu, co je třeba učinit, aby bylo za účelem ochrany vnitřního trhu MSS zabráněno VRO udělit společnosti Inmarsat povolení.
Návrhové žádání namítající nečinnost je dále nepřípustné v rozsahu, v němž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval, že Komise v rozporu s právem nepřijala akt určený individuálně společnosti Inmarsat, který by jí měl zabránit ve využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro systém vzduch-země zajišťující připojení na palubě letadel.
2.

K tomu, zda se Komise vyjádřila v návaznosti na výzvu žalobkyně k jednání
Komise tvrdí, že se v dopisech ze dne 14. a 21. února 2017 vyjádřila k výzvě žalobkyně, aby přijala akt za účelem zabránění tomu, aby VRO udělily společnosti Inmarsat povolení k využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro poskytování řešení vzduch-země pro služby připojení na palubě letadel. Má za to, že se k uvedené výzvě k jednání jasně vyjádřila, i když tato reakce nevedla k přijetí opatření, která žalobkyně požadovala.
Žalobkyně v replice zpochybňuje argumenty Komise a tvrdí, že její odpověď na výzvu k jednání, vyjádřená v jejích dopisech ze dne 14. a 21. února 2017, se rovnala nečinnosti. V odpovědi na písemné otázky Tribunálu však uvedla, že je „nesporné, že se Komise v [uvedených dopisech] vyjádřila a že se toto vyjádření rovnalo odmítnutí [její výzvy k jednání]“. V odpověď na otázku Tribunálu k tomuto bodu na jednání potvrdila, že nadále nezpochybňuje, že se Komise k její výzvě k jednání vyjádřila, což bylo zaneseno do protokolu z jednání.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury článek 265 druhý pododstavec SFEU stanoví, že „žaloba pro nečinnost je přípustná pouze tehdy, byl-li příslušný orgán, instituce nebo jiný subjekt předem vyzván, aby jednal. Jestliže se orgán, instituce nebo jiný subjekt ve lhůtě dvou měsíců od této výzvy nevyjádří, může být žaloba podána v další lhůtě dvou měsíců.
Podle ustálené judikatury nejsou podmínky pro přípustnost žaloby pro nečinnost stanovené v článku 265 SFEU splněny, pokud se orgán, který byl vyzván k jednání, vyjádřil v návaznosti na tuto výzvu před podáním žaloby (viz rozsudek ze dne 21. července 2016, Nutria v. Komise,
T-832/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:428
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci z dopisů Komise ze dne 14. a 21. února 2017 vyplývá, že Komise měla za to, že nemůže vzhledem k neexistenci pravomoci jednat na základě výzvy, jejímž prostřednictvím ji žalobkyně požádala, aby přijala opatření s cílem zabránit VRO v tom, aby společnosti Inmarsat udělily povolení využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provoz systému EAN, a to za účelem ochrany vnitřního trhu vytvořeného harmonizací využívání tohoto kmitočtového pásma pro MSS. Jedná se tedy o odmítnutí jednat.
Z ustálené judikatury přitom vyplývá, že orgán není nečinný nejen v případě, že přijme akt ke spokojenosti žalobkyně, ale i v případě, že tento akt odmítne přijmout a odpoví na žádost, která mu byla předložena s uvedením důvodů, na jejichž základě má za to, že uvedený akt není třeba přijímat nebo že nemá pravomoc tak učinit (viz usnesení ze dne 7. prosince 2017, Techniplan v. Komise,
T-853/16
, nezveřejněné,
EU:T:2017:928
, bod
a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 8. března 1972, Nordgetreide v. Komise,
42/71
,
EU:C:1972:16
, bod
, a ze dne 24. listopadu 1992, Buckl a další v. Komise,
C-15/91 a C-108/91
,
EU:C:1992:454
, body
a
, a usnesení ze dne 8. prosince 2005, Campailla v. Komise,
C-211/05 P
, nezveřejněné,
EU:C:2005:760
, bod
).
Odmítnutí dotčeného orgánu jednat v souladu s výzvou proto představuje vyjádření, jímž přestává být tento orgán nečinným [usnesení ze dne 4. května 2005, Holcim (Francie) v. Komise,
T-86/03
,
EU:T:2005:157
, bod
, a rozsudek ze dne 21. července 2016, Nutria v. Komise,
T-832/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:428
, bod
; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 19. listopadu 2013, Komise v. Rada,
C-196/12
,
EU:C:2013:753
, body
až
].
V důsledku toho je třeba konstatovat, že v projednávaném případě Komise přestala být nečinnou, jak jí to bylo vytýkáno před podáním žaloby. Za těchto podmínek musí být žaloba pro nečinnost odmítnuta jako nepřípustná.
S ohledem na výše uvedené není nezbytné zkoumat výtku Komise, podle které je návrh namítající nečinnost nepřípustný v rozsahu, v němž určité akty, které by případně musela přijmout podle výzvy žalobkyně k jednání, spadají do její posuzovací pravomoci, a nemohou tedy být předmětem takové žádosti, a podle níž žalobkyně každopádně není takovými akty bezprostředně a osobně dotčena.
B.

K návrhu na zrušení
Žalobkyně má za to, že se Komise v dopisech ze dne 14. a 21. února 2017, které jí zaslala, dopustila nesprávného právního posouzení, když měla za to, že je výlučně na členských státech, aby přijaly rozhodnutí o povolení využívat frekvenci v kmitočtovém pásmu 2 GHz ve vztahu k vybraným provozovatelům MSS, a aby tato povolení vymáhaly. Tvrdí, že Komise má pravomoc přijmout vhodná opatření, aby zabránila členským státům v udělení povolení společnosti Inmarsat a aby zabránila roztříštění vnitřního trhu MSS.
Komise má za to, že návrh na zrušení je nepřípustný zejména z toho důvodu, že její dopisy ze dne 14. a 21. února 2017 nejsou závazné a jako takové nepředstavují napadnutelné akty ve smyslu článku 263 prvního pododstavce SFEU.
Komise podpůrně tvrdí, že návrh na zrušení není opodstatněný, neboť nemá pravomoc přijmout akty požadované žalobkyní, takže se nedopustila nesprávného právního posouzení, když tato odpověděla na výzvu k jednání ve svých dopisech ze dne 14. a 21. února 2017.
1.

K rozhodnutí obsaženému v dopisech ze dne 14. a 21. února 2017 a k přezkumu legality prováděnému Tribunálem
Komise podporovaná společností Inmarsat má za to, že její dopisy ze dne 14. a 21. února 2017 nepředstavují napadnutelné akty ve smyslu článku 263 prvního pododstavce SFEU. S odkazem na judikaturu zastává názor, že uvedené dopisy obsahují pouze informaci pro žalobkyni, že Komise nepřijala žádné rozhodnutí „v odpovědi na žádost o povolení MSS“, a právní stanovisko, podle něhož takové rozhodnutí v každém případě spadá do pravomoci příslušných vnitrostátních orgánů. Dále se domnívá, že názor žalobkyně, podle kterého tyto dopisy podstatným způsobem zasahují do jejího právního postavení, je čistě spekulativní, neboť je založen na několika domněnkách.
Žalobkyně podporovaná Nizozemským královstvím tvrdí, že dopisy Komise ze dne 14. a 21. února 2017 obsahují rozhodnutí, které může být předmětem žaloby na neplatnost. Podle ní tyto dopisy obsahují konečné vyjádření Komise, které spočívá v odmítnutí jednat na výzvu žalobkyně, aby Komise přijala opatření, jenž mají zabránit VRO v tom, aby společnosti Inmarsat udělily povolení pro využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro provoz systému EAN, za účelem ochrany vnitřního trhu vytvořeného harmonizací využívání tohoto kmitočtového pásma pro MSS.
Podle ustálené judikatury mohou být předmětem žaloby na neplatnost pouze opatření vyvolávající právně závazné účinky, kterými jsou dotčeny zájmy třetích osob tím, že mění podstatným způsobem jejich právní postavení (rozsudky ze dne 31. března 1971, Komise v. Rada,
22/70
,
EU:C:1971:32
, bod
; ze dne 2. března 1994, Parlament v. Rada,
C-316/91
,
EU:C:1994:76
, bod
, a ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise
C-463/10 P a C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
).
Za účelem určení, zda akt nebo rozhodnutí, jehož zrušení je požadováno, vyvolává takové účinky, je třeba se zaměřit na jeho podstatu (rozsudek ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
), jakož i úmysl autorů těchto aktů (rozsudky ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise,
C-521/06 P
,
EU:C:2008:422
, bod
, a ze dne 26. ledna 2010, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
C-362/08 P
,
EU:C:2010:40
, bod
). Forma, v níž je akt nebo rozhodnutí přijato, je pro přípustnost žaloby na neplatnost v zásadě nerozhodná (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
, a ze dne 7. července 2005, Le Pen v. Parlament,
C-208/03 P
,
EU:C:2005:429
, bod
).
V tomto případě z bodů 58 až 60 výše vyplývá, že se Komise v dopisech ze dne 14. a 21. února 2017 konstatováním, že nemá pravomoc jednat, vyjádřila k výzvě žalobkyně, aby přijala opatření, která zabrání VRO v tom, aby udělily společnosti Inmarsat povolení pro využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro provoz systému EAN, za účelem ochrany vnitřního trhu vytvořeného harmonizací využívání tohoto kmitočtového pásma pro MSS. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, uvedené dopisy neobsahují pouze informaci nebo právní stanovisko, ale je třeba je považovat za odmítnutí jednat.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že odmítnutí jednat v souladu s výzvou vyjádřené dotčeným orgánem je v zásadě napadnutelným aktem ve smyslu článku 263 SFEU [v tomto smyslu viz usnesení ze dne 4. května 2005, Holcim (Francie) v. Komise,
T-86/03
,
EU:T:2005:157
, bod
; rozsudek ze dne 21. července 2016, Nutria v. Komise,
T-832/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:428
, bod
, a usnesení ze dne 7. prosince 2017, Techniplan v. Komise,
T-853/16
, nezveřejněné,
EU:T:2017:928
, bod
].
Z ustálené judikatury však také vyplývá, že odmítavý akt orgánu, jako je tomu v tomto případě, musí být posuzován v závislosti na povaze žádosti, na kterou reaguje (rozsudek ze dne 8. března 1972, Nordgetreide v. Komise,
42/71
,
EU:C:1972:16
, bod
; ze dne 2. listopadu1992, Buckl a další v. Komise,
C-15/91 a C-108/91
,
EU:C:1992:454
, bod
, a usnesení ze dne 13. března 2007, Arizona Chemical a další v. Komise,
C-150/06 P
, nezveřejněné,
EU:C:2007:164
, bod
) Odmítnutí je konkrétně aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 263 SFEU, pokud by akt, který orgán odmítá přijmout, mohl být na základě tohoto ustanovení napaden (viz rozsudek ze dne22. října 1996, Salt Union v. Komise,
T-330/94
,
EU:T:1996:154
, bod
a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž usnesení ze dne 13. března 2007, Arizona Chemical a další v. Komise,
C-150/06 P
, nezveřejněné,
EU:C:2007:164
, bod
, a ze dne 22. ledna 2010, Makhteshim-Agan Holding a další v. Komise,
C-69/09 P
, nezveřejněné,
EU:C:2010:37
, bod
).
Za účelem posouzení přípustnosti návrhu na zrušení odmítnutí Komise jednat v návaznosti na výzvu žalobkyně, aby Komise přijala opatření, jenž mají zabránit VRO v tom, aby udělily společnosti Inmarsat povolení využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provozování systému EAN, za účelem ochrany vnitřního trhu vytvořeného harmonizací využívání tohoto pásma pro MSS, je tedy třeba zkoumat, zda je akt, k jehož přijetí byla Komise vyzvána, aktem, který může Tribunál přezkoumat v souladu s článkem 263 SFEU (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 13. března 2007, Arizona Chemical a další v. Komise,
C-150/06 P
, nezveřejněné,
EU:C:2007:164
, bod
).
Tato otázka je v projednávaném případě spojena s otázkou, zda má Komise pravomoc k přijetí takového aktu. Za účelem určení, zda by akt, který Komise odmítla přijmout z důvodu údajné neexistence pravomoci, v projednávané věci byl sám napadnutelný v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 73 výše, je totiž třeba konkrétně určit, jaká je povaha tohoto aktu v závislosti na pravomoci tvrzené žalobkyní. To tedy znamená zkoumat nejprve pravomoc Komise přijmout akt podle výzvy k jednání. Má-li požadovanou pravomoc, je třeba dále v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 73 výše zkoumat, zda může Tribunál přezkoumat legalitu aktu, který má Komise pravomoc přijmout. Je-li odpověď na jednu z těchto otázek záporná – tj. pokud Komise v projednávaném případě nemá pravomoc nebo pokud žalobkyně není aktivně legitimována k podání žaloby na neplatnost proti aktu, k jehož přijetí má Komise pravomoc, musí být návrh na zrušení s ohledem na judikaturu připomenutou v bodě 73 výše v prvním případě zamítnut jako neopodstatněný, nebo v druhém případě odmítnut jako nepřípustný. Má-li naopak Komise pravomoc přijmout akt s obsahem požadovaným žalobkyní, jehož zrušení by se žalobkyně mohla domáhat na základě článku 263 SFEU, žalobě bude třeba vyhovět v rozsahu, v němž Komise odmítla jednat s tím, že nemá pravomoc.
Legalita odmítnutí jednat obsaženého v dopisech Komise ze dne 14. a 21. února 2017 tak bude přezkoumána současně s přípustností návrhu na zrušení takového odmítnutí jednat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise,
C-325/91
,
EU:C:1993:245
, bod
).
Dále je třeba připomenout, že Tribunál je oprávněn posoudit podle okolností každého případu, zda řádný výkon spravedlnosti odůvodňuje meritorní zamítnutí žaloby, aniž předtím rozhodne o námitce nepřípustnosti vznesené Komisí ohledně žaloby na neplatnost, která vychází ze skutečnosti, že žalobkyně nemá právní zájem na podání žaloby nebo aktivní legitimaci k podání žaloby na neplatnost aktu požadovaného ve výzvě k jednání (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. února 2002, Rada v. Boehringer,
C-23/00 P
,
EU:C:2002:118
, bod
). V projednávané věci má Tribunál s ohledem na vztah mezi přípustností a opodstatněností žaloby za to, že je třeba nejprve rozhodnout o tom, zda má Komise pravomoc přijmout akt v návaznosti na výzvu k jednání, kterou jí žalobkyně zaslala, aniž jsou dotčeny body 107 až 112 a 164 až 180 níže.
2.

K argumentaci žalobkyně týkající se pravomoci Komise přijmout požadované akty v návaznosti na její výzvu k jednání
Je třeba připomenout, že žalobkyně ve svém dopise ze dne 22. prosince 2016 výslovně a formálně požádala Komisi, aby vyhověla její žádosti z dopisu ze dne 2. srpna 2016, aby zabránila VRO udělit společnosti Inmarsat povolení vyžívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provoz systému EAN za účelem ochrany vnitřního trhu vytvořeného harmonizací využívání tohoto kmitočtového pásma pro MSS.
Z dopisů Komise ze dne 14. a 21. února 2017 v podstatě vyplývají tři reakce na výzvu žalobkyně k jednání. Zaprvé Komise uvedla, že rozhodnutí o žádostech o udělení povolení a opatření k vymáhání práva týkající se MSS a jejich provozovatelů jsou přijímána na vnitrostátní úrovni. Zadruhé tvrdila, že pouze usnadňuje spolupráci mezi členskými státy v souladu s prováděcím rozhodnutím a že předefinování účelu využívání kmitočtového pásma 2 Ghz nebylo v plánu. Zatřetí měla za to, že použitelný právní rámec jí nepřiznává zvláštní pravomoc jednat, aby členskému státu zabránila v udělení povolení společnosti Inmarsat k využívání kmitočtového pásma 2 GHz za účelem poskytování řešení vzduch-země pro služby připojení na palubě letadel.
Žalobkyně, podporovaná Nizozemským královstvím a společností Eutelsat, má za to, že Komise dopisy ze dne 14. a 21. února 2017 neprávem popřela pravomoc jednat v odpověď na výzvu, která jí byla zaslána. Zpochybňuje rovněž, že není aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení aktů, které má Komise podle ní pravomoc přijmout.
Pokud jde nejprve o povahu aktu, který je podle ní Komise povinna přijmout na základě výzvy k jednání, žalobkyně v odpověď na písemné a ústní otázky Tribunálu v podstatě uvedla, že by Komise mohla jednat formou aktu, který by byl určen individuálně společnosti Inmarsat a zakazoval by jí využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provoz systému EAN způsobem, který je údajně neslučitelný s právní úpravou MSS, formou aktu, který by jí znemožnil profitovat z rozhodnutí o výběru provozovatele, formou aktu určeného individuálně VRO, který by jim zabránil udělit společnosti Inmarsat povolení k využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro provoz onoho systému EAN, nebo formou aktu s obecnou působností, který by chránil harmonizovaný účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz a vedl by k tomu, že by VRO nemohly takové povolení společnosti Immarsat udělit.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, jak vyplývá z bodu 47 výše, že výzva k jednání, kterou žalobkyně zaslala Komisi, neobsahovala výzvu k přijetí aktu, který by byl určen individuálně společnosti Inmarsat a jehož cílem by bylo zakázat jí využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro provoz systému EAN. Žalobkyně proto nemůže v tomto ohledu platně zpochybňovat legalitu rozhodnutí obsaženého v dopisech Komise ze dne 14. a 21. února 2017. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla žalobkyní vyzvána k přijetí tohoto aktu, Komise nutně v tomto ohledu nemohla přijmout rozhodnutí.
Žalobkyně má dále za to, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když odmítla přijmout individuální akt určený VRO nebo akt s obecnou působností a nerespektovala tak nebo nesprávně vyložila pravomoc, kterou má zaprvé podle právní úpravy týkající se správy rádiového spektra a MSS, zadruhé podle obecných právních zásad pro veřejné zakázky, zatřetí v rámci povinnosti zabránit roztříštění vnitřního trhu za účelem zaručení užitečného účinku harmonizace kmitočtového pásma 2 Ghz určeného pro MSS a začtvrté v rámci zásady loajální spolupráce ve smyslu čl. 4 odst. 3 SFEU. Konečně má za to, že tyto pravomoci jsou implicitní.
a)

K existenci výslovné pravomoci Komise
1)

K pravomoci Komise na základě právní úpravy správy rádiového spektra a MSS
Podle žalobkyně systém EAN nabízející řešení vzduch-země pro připojení na palubě letadel, pro jehož provoz Inmarsat žádá VRO o povolení, neodpovídá účelu využívání kmitočtového pásma 2 Ghz, který je definován v rozhodnutí o harmonizaci, ani závazkům, které společnost Inmarsat přijala v rámci výběrového řízení a k jejichž provedení byla vybrána, tj. poskytovat MSS, které zajišťují univerzální pokrytí.
Žalobkyně má za to, že zatímco rozhodnutí o MSS svěřuje pravomoc udělit povolení VRO, pravomoc vymezit frekvence určené pro MSS, vymezit účely, k nimž bude kmitočtové pásmo 2 GHz využíváno a výběr provozovatelů na základě společného postupu přísluší výlučně Komisi zejména na základě hlavy II rozhodnutí o MSS. Podle žalobkyně podporované společností Eutelsat povolení členského státu, které umožňuje společnosti Inmarsat změnit způsob využívání kmitočtového pásma 2 GHz na sítě vzduch-země, zjevně obchází tuto pravomoc vyhrazenou Komisi a jde o předefinování pojmů „družicové pohyblivé soustavy“ a „pozemské komplementární komponenty“, jak jsou definovány v rozhodnutí o MSS, jakož i podmínek a povinností uložených Komisí ve výzvě k účasti a v rozhodnutí o výběru provozovatele.
Žalobkyně má za to, že vzhledem k tomu, že Komise přijala rozhodnutí o harmonizaci a rozhodnutí o výběru provozovatele, měla by monitorovat jejich správné uplatňování a v rámci toho rozhodnout, že využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro MSS sítí, která je primárně sítí pozemní, jak navrhuje Inmarsat, představuje zásadní změnu harmonizovaného účelu využívání tohoto kmitočtového pásma na úrovni Unie. V tomto ohledu měla Komise podle názoru žalobkyně a společnosti Eutelsat sdělit VRO zaprvé, že toto nové zamýšlené využití jde nad rámec využití uvedeného kmitočtu, které bylo společnosti Inmarsat schváleno ve výběrovém řízení rozhodnutím o MSS, a zadruhé, že veškerá rozhodnutí týkající se jiného způsobu využívání tohoto spektra musí být odsouhlasena „unijním postupem“, tedy po nové výzvě k podávání nabídek.
Žalobkyně dále tvrdí, že prováděcí rozhodnutí přijaté Komisí na základě čl. 9 odst. 3 rozhodnutí o MSS, na které Komise odkázala ve svém dopise ze dne 14. února 2017, když tvrdila, že její pravomoc v oblasti opatření k vymáhání práva vůči oprávněnému provozovateli je omezena na monitorování opatření přijatých v tomto ohledu na vnitrostátní úrovni, se použije pouze na případná porušení společných podmínek ve smyslu čl. 7 odst. 2 tohoto rozhodnutí, a netýká se tedy fáze „povolování“ popsané v hlavě III uvedeného rozhodnutí.
Podle žalobkyně proto byla Komise povinna jednat, aby předešla riziku odchýlení se od vymezeného rozsahu a kritérií pro výlučné vyžívání kmitočtového pásma 2 GHz povolené na základě harmonizačního postupu a z něj vyplývajícího výběrového řízení.
Komise podporovaná společnostmi Inmarsat a EchoStar tvrdí, že unijní právní rámec použitelný na systémy poskytující MSS jí nepřiznává pravomoc udělovat provozovatelům povolení pro konkrétní způsob využití kmitočtového pásma. Tato pravomoc je vyhrazena výlučně VRO, které jsou jako jediné příslušné k udělování povolení vybraným uchazečům a k přijímání opatření k vymáhání práva za účelem zajištění dodržování společných podmínek.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že právní rámec pro správu rádiového spektra a MSS jednoznačně rozděluje pravomoci mezi Komisi a členské státy.
Z právního rámce pro správu rádiového spektra a MSS vyplývá, že Komise má, jak uvádí žalobkyně, určité pravomoci k přijímání aktů s právně závaznými účinky. Článek 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru totiž svěřil Komisi pravomoc určit dostupnost a účel využití frekvencí, což je pravomoc, kterou uplatnila, pokud jde o využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro systémy poskytující MSS, když přijala rozhodnutí o harmonizaci.
Komise má rovněž v souladu s hlavou II rozhodnutí o MSS, jak tvrdí žalobkyně, výlučnou pravomoc vybrat provozovatele MSS v kmitočtovém pásmu 2 GHz ve společném výběrovém řízení. Jak Komise potvrdila na jednání v odpověď na otázku Tribunálu, v rámci tohoto společného výběrového řízení určuje zejména to, zda systém navržený v odpovědi na výzvu k podávání žádostí odpovídá definici systému poskytujícího MSS, tak jak vyplývá z čl. 2 odst. 2 písm. a) uvedeného rozhodnutí. Jak totiž vyplývá z tohoto názvu, Komise uspořádá srovnávací výběrové řízení s cílem vybrat provozovatele družicových pohyblivých služeb. Právě na základě této výlučné pravomoci přijala Komise rozhodnutí o výběru, kterým vybrala společnosti Inmarsat a Solaris (nyní EchoStar) jako provozovatele systémů poskytujících MSS v kmitočtovém pásmu 2 GHz (viz bod 8 výše).
Právní rámec použitelný na MSS dále přiznává členským státům určité výlučné pravomoci. Zaprvé jsou to příslušné vnitrostátní orgány, kdo na základě hlavy III rozhodnutí o MSS udělují provozovatelům vybraným Komisí povolení nezbytná k využívání přidělených rádiových frekvencí pro provoz družicových pohyblivých soustav.
Podle článku 7 odst. 1 rozhodnutí o MSS je totiž pouze na členských státech, aby zajistily, že vybraní žadatelé budou mít právo k užívání konkrétní rádiové frekvence určené rozhodnutím Komise a oprávnění k provozu družicové pohyblivé soustavy. Článek 8 odst. 1 mimoto stanoví, že členské státy zajistí, aby jejich příslušné orgány udělily žadatelům vybraným v souladu s hlavou II uvedeného rozhodnutí, jimž bylo podle článku 7 téhož rozhodnutí uděleno povolení k využívání spektra, povolení nezbytná k zajištění pozemských komplementárních komponentů družicových pohyblivých služeb na jejich území.
Ze znění čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 rozhodnutí o MSS vyplývá, že udělení povolení podle prvního z těchto ustanovení podléhá jediné podmínce, a sice že provozovatel žádající o toto povolení je žadatelem vybraným v souladu s hlavou II uvedeného rozhodnutí, zatímco povolení na základě druhého z těchto ustanovení podléhá dvěma podmínkám, podle nichž musí být žadatel o povolení kromě toho, že je vybraným žadatelem, rovněž oprávněn k využívání tohoto rádiového spektra na základě článku 7 uvedeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz obdobně rozsudek ze dne 5. března 2020, Viasat UK a Viasat,
C‑100/19
,
EU:C:2020:174
, bod
).
Jazykový výklad čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 rozhodnutí o MSS proto vede k závěru, že VRO nemůže odmítnout udělit povolení podle jednoho z těchto ustanovení z důvodu, že systém, pro který je o povolení žádáno, není družicovým pohyblivým systémem nebo že dotčený provozovatel nedodržel závazek přijatý ve výběrovém řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 2020, Viasat UK a Viasat,
C-100/19
,
EU:C:2020:174
, bod
). V této souvislosti je třeba uvést, jak vyplývá z bodu 91 výše, že Komise před přijetím rozhodnutí o výběru provozovatele hodnotí, zda je systém navržený provozovatelem v reakci na výzvu k podávání přihlášek družicovým pohyblivým systémem.
Z toho vyplývá, že VRO nemají při udělování povolení žádný prostor pro uvážení, takže je nemohou odmítnout udělit, pokud žádost pochází od provozovatele vybraného Komisí, což žalobkyně připouští.
Žalobkyně má v podstatě za to, že taková okolnost znamená, že Komise je povinna jednat za účelem „ochrany“ svých výlučných pravomocí, a zabránit tak tomu, aby VRO udělily povolení v případě, že by se systém, pro jehož provozování požádal vybraný provozovatel o povolení, změnil - jak je tomu v projednávaném případě u systému EAN - oproti systému, k jehož provozování byl vybrán Komisí, a nový systém nebyl v souladu s účelem stanoveným v rozhodnutí o harmonizaci a rozhodnutí o MSS ani se závazky, které dotčený provozovatel přijal ve společném výběrovém řízení.
V tomto ohledu je zadruhé třeba uvést, že pravomoc kontrolovat dodržování společných podmínek stanovených v čl. 7 odst. 2 a v čl. 8 odst. 3 rozhodnutí o MSS, které souvisí s povolením, a dodržování závazků přijatých dotčeným provozovatelem ve výběrovém řízení, jakož i pravomoc ukládat sankce za případná porušení, byla svěřena členským státům a Komise má v tomto ohledu pouze koordinační pravomoc.
Zaprvé, článek 9 rozhodnutí o MSS totiž upravuje systém kontroly dodržování společných podmínek pro povolení udělovaná VRO a vymáhání v případě, že vybraný a oprávněný provozovatel nedodržel uvedené společné podmínky. Rozhodnutí o MSS svěřuje pravomoci v tomto ohledu v první řadě členským státům.
V souladu s čl. 9 odst. 2 druhým pododstavcem rozhodnutí o MSS tak členské státy zajišťují kontrolu dodržování společných podmínek spojených s povoleními udělenými podle článků 7 a 8 uvedeného rozhodnutí a přijmou vhodná opatření pro případ porušení. Článek 9 odst. 2 první pododstavec tohoto rozhodnutí uvádí, že vnitrostátní ustanovení o vymáhání práva musí být v souladu s unijním právem, a zejména s článkem 10 autorizační směrnice.
Podle článku 10 autorizační směrnice VRO kontrolují a dohlížejí na dodržování podmínek, které mohou být spojeny s obecným oprávněním nebo s právem na užívání rádiových frekvencí. V tomto ohledu členské státy zmocňují VRO zejména k tomu, aby podnikům, které nesplnily povinnost respektovat tato obecná oprávnění nebo uživatelské podmínky, uložily odrazující finanční sankce nebo přikázaly jim ukončit či odložit poskytování služby nebo souboru služeb, které by mohly významně narušit hospodářskou soutěž, pokud by byly dále poskytovány.
Ustanovení zmíněná v bodech 99 až 101 výše musí být vykládána ve světle bodu 21 odůvodnění rozhodnutí o MSS, podle kterého by rozhodnutí o odebrání povolení uděleného v souvislosti s MSS nebo pozemskými komplementárními komponenty z důvodu neplnění povinností mělo být prosazováno na vnitrostátní úrovni.
Zadruhé, ke společným podmínkám souvisejícím s povoleními podle čl. 7 odst. 1 rozhodnutí o MSS, jejichž dodržování musí zajistit členské státy v souladu s čl. 9 odst. 2 druhým pododstavcem tohoto rozhodnutí, patří zejména podmínka stanovená v čl. 7 odst. 2 písm. a) téhož rozhodnutí, podle které vybraní žadatelé použijí přidělené rádiové spektrum k provozování MSS. Posledně uvedené ustanovení, vykládané ve spojení s definicí obsaženou v čl. 2 odst. 2 písm. a) uvedeného rozhodnutí, se tak týká toho, jak členské státy dohlíží na dodržování účelu přidělení frekvence pro provozování MSS, a potažmo kontroly, že systém, pro jehož provozování je uvedená frekvence využívána, je družicovým pohyblivým systémem k poskytování MSS, což v podstatě žalobkyně připouští, když tvrdí, že smyslem harmonizace kmitočtového pásma 2 GHz je to, aby „družicové pohyblivé systémy“ poskytovaly MSS.
Povolení uvedená v čl. 7 odst. 1 rozhodnutí o MSS rovněž podléhají společné podmínce stanovené v čl. 7 odst. 2 písm. c) tohoto rozhodnutí, podle které vybraní žadatelé dostojí všem závazkům, které uvedli ve své žádosti nebo během výběrového řízení uspořádaného Komisí.
Povolení udělovaná VRO na základě čl. 8 odst. 1 rozhodnutí o MSS jsou ostatně vázána mimo jiné na společnou podmínku stanovenou v čl. 8 odst. 3 písm. a) tohoto rozhodnutí, podle níž provozovatelé využívají přidělené rádiové spektrum k provozování pozemských komplementárních komponentů družicových pohyblivých soustav, jakož i na podmínku stanovenou v čl. 8 odst. 3 písm. b) uvedeného rozhodnutí, podle níž jsou pozemské komplementární komponenty nedílnou součástí družicové pohyblivé soustavy a jsou kontrolovány mechanismem správy družicových zdrojů a sítí. Tato ustanovení ve spojení s definicí obsaženou v čl. 2 odst. 2 písm. b) téhož rozhodnutí umožňují zajistit, aby členské státy sledovaly a kontrolovaly, zda vybraný provozovatel respektuje zejména úlohu pozemských komplementárních komponentů v družicové pohyblivé soustavě povolené podle čl. 7 odst. 1 dotčeného rozhodnutí.
Je tudíž nutno konstatovat, že rozhodnutí o MSS stanoví postup pro monitorování systému, pro který VRO udělují povolení, a kontrolu využívání frekvence přidělené vybranému a oprávněnému provozovateli v souladu s harmonizovaným účelem pro poskytování MSS, jakož i toho, zda tento provozovatel respektuje právní úpravu MSS, zejména pokud jde o samotnou definici družicového pohyblivého systému a závazků přijatých během výběrového řízení. Rozhodovací pravomoci jsou v tomto ohledu svěřeny členským státům.
Zatřetí, pokud jde o pravomoci Komise v rámci kontroly a vymáhání práva, z bodu 22 odůvodnění rozhodnutí MSS vyplývá, že i když probíhá kontrola toho, jak vybraní a oprávnění provozovatelé družicových pohyblivých využívají radiové spektrum a jak se jakákoli nutná donucovací opatření provádějí na vnitrostátní úrovni, Komise musí mít nadále možnost definovat způsob, jakým bude koordinována kontrola, nebo podmínky pro vymáhání práva. V případě nutnosti by Komise měla mít možnost vznést otázky týkající se vymáhání práva, pokud jde o plnění společných podmínek pro oprávnění ze strany provozovatelů.
V souladu s čl. 9 odst. 2 třetím pododstavcem rozhodnutí o MSS tak „Komise může ve spolupráci s Komunikačním výborem [ustaveným podle bodu 22 odůvodnění rámcové směrnice] přezkoumat jakékoli údajné konkrétní porušení společných podmínek“. Komise dále podle tohoto ustanovení v případě, že „členský stát informuje Komisi o konkrétním porušení podmínek, přezkoumá údajné porušení“. Toto ustanovení neupřesňuje povahu aktu, který by Komise mohla přijmout na jeho základě, nebo právní účinky přezkumu, který Komise může nebo případně musí provést.
Z kontextuálního výkladu čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce rozhodnutí o MSS nicméně vyplývá, že při výkonu pravomocí, které jí toto ustanovení svěřuje, Komise může nebo nanejvýše musí v rámci činnosti Komunikačního výboru vydat doporučení nebo stanovisko pro příslušné vnitrostátní orgány. Z čl. 9 odst. 2 uvedeného rozhodnutí totiž vyplývá, že je na členských státech, aby zajistily dodržování společných podmínek a přijaly vhodná opatření v případě jejich nedodržení (viz bod 100 výše). Z toho vyplývá, že „přezkum“, který Komise může nebo musí provést na základě čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce tohoto rozhodnutí, má pouze pomoci členským státům při rozhodování, zda došlo k porušení společných podmínek a případně jakou sankci za takové protiprávní jednání uložit, avšak Komise v tomto ohledu nemá rozhodovací pravomoc.
V souladu s judikaturou připomenutou v bodech 68 a 69 výše jsou přitom za napadnutelné akty ve smyslu článku 263 SFEU považována všechna opatření přijímaná orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. února 2014, Maďarsko v. Komise,
C-31/13 P
,
EU:C:2014:70
, bod
).
Soudnímu přezkumu podle článku 263 SFEU naopak nepodléhají akty, které nemají závazné právní účinky, jako jsou akty přípravné, akty potvrzující, akty čistě prováděcí, jednoduchá doporučení a stanoviska a v zásadě i interní instrukce [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. září 2006, Reynolds Tobacco a další v. Komise,
C-131/03 P
,
EU:C:2006:541
, bod
a citovaná judikatura, a usnesení ze dne 14. května 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Irsko) v. Komise,
C-477/11 P
, nezveřejněné,
EU:C:2012:292
, bod
].
Projednávaná žaloba je proto podle judikatury připomenuté v bodě 72 výše nepřípustná v rozsahu, v němž se týká odmítnutí Komise přijmout akt podle čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce rozhodnutí o MSS.
Pokud jde dále o pravomoc Komise na základě čl. 9 odst. 3 rozhodnutí o MSS přijímat ve vztahu k členským státům rozhodnutí s právně závaznými účinky za účelem koordinovaného vymáhání společných podmínek pro poskytování MSS, Komise v odpověď na argument společnosti Eutelsat a na otázku Tribunálu připustila, že jí toto ustanovení dává pravomoc přijmout další vhodné podmínky pro koordinované uplatňování ustanovení o vymáhání práva, zejména pokud jde o společné podmínky pro využívání pozemských komplementárních komponentů.
Je však třeba uvést, podobně jako tvrdí Komise, že pravomoc, kterou Komise má na základě čl. 9 odst. 3 rozhodnutí o MSS, je pouze pravomoc koordinovat uplatňování ustanovení o vymáhání práva příslušnými vnitrostátními orgány, kterým nicméně zůstává pravomoc tato opatření k vymáhání práva uplatňovat. Komise tak nemá na základě tohoto ustanovení pravomoc k tomu, aby závazně konstatovala, že byly společné podmínky porušeny, nebo aby přijala akt, kterým by mohla zabránit uvedeným vnitrostátním orgánům v tom, aby udělily povolení, odňaly jej nebo pozastavily jeho platnost v případě, že zjistí, že došlo k protiprávnímu jednání.
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, rozhodnutí o MSS nedává Komisi výslovnou pravomoc posoudit slučitelnost systému EAN s rozhodnutím o výběru provozovatele nebo s právní úpravou MSS, ani pravomoc přijmout akt, jehož cílem je zabránit VRO v tom, aby udělily povolení společnosti Inmarsat, nebo je přinutit odejmout udělená povolení, který by byl napadnutelný podle článku 263 SFEU.
Zatřetí v rozsahu, v němž je třeba chápat argumenty předložené žalobkyní v rámci této výtky v tom smyslu, že má Komise implicitní pravomoc přijmout opačný akt tak, že vezme zpět nebo změní rozhodnutí o výběru provozovatelů z důvodu, že způsob využívání kmitočtového pásma 2 GHz povolený společnosti Inmarsat neodpovídá účelu určenému v rozhodnutí o harmonizaci, ani kritériím, na jejichž základě byla společnost Inmarsat vybrána, je třeba konstatovat následující.
Podle obecné právní zásady má orgán, který má pravomoc přijmout určitý právní akt, v zásadě rovněž pravomoc jej zrušit nebo změnit přijetím actus contrarius, ledaže by výslovné ustanovení tuto pravomoc svěřilo jinému orgánu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. listopadu 2002, Lagardère a Canal + v. Komise,
T-251/00
,
EU:T:2002:278
, bod
, a ze dne 15. prosince 2016, Španělsko v. Komise,
T-808/14
, nezveřejněný,
EU:T:2016:734
, bod
).
Jelikož v tomto případě může VRO udělit povolení pouze provozovatelům vybraným Komisí (viz bod 94 výše), zpětvzetí rozhodnutí o výběru provozovatele by pro provozovatele znamenalo ztratit postavení vybraného provozovatele a v souladu s čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 2 rozhodnutí o MSS by mu již VRO nemohly udělit povolení.
V tomto ohledu není vyloučeno, že za určitých okolností má Komise pravomoc zrušit nebo změnit rozhodnutí o výběru provozovatele, které přijala (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 2020, Viasat UK a Viasat,
C-100/19
,
EU:C:2020:174
, bod
).
Uznat, že Komise má takovou pravomoc vzít zpět rozhodnutí o výběru provozovatele nebo jej změnit z důvodu, že po jeho přijetí vybraný provozovatel změnil svůj systém tak, že přestal odpovídat právní úpravě použitelné na MSS nebo závazkům přijatým ve výběrovém řízení, by však bylo v rozporu se systémem rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy, neboť by to znamenalo, že Komise posuzuje slučitelnost dotčeného systému s právní úpravou a s uvedeným rozhodnutím a vymáhání podmínek, které spadá do výlučné rozhodovací pravomoci členských států, by tak bylo zbytečné. Jak přitom vyplývá z bodu 106 výše, v rámci systému rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy vyplývajícího z rozhodnutí o MSS jsou to členské státy, které kontrolují onu slučitelnost s pomocí Komise, která má v tomto ohledu koordinační pravomoc, v rámci kontroly dodržování společných podmínek souvisejících s povoleními udělenými vybranému provozovateli. Ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 117 výše tedy ustanovení rozhodnutí o MSS výslovně přiznávají pravomoc v tomto ohledu jinému orgánu než Komisi.
Kromě toho je třeba připomenout, že správní akt zakládající práva lze vzít zpět s retroaktivními účinky jen po splnění přísných podmínek. Podle ustálené judikatury platí, že i když je třeba přiznat každému unijnímu orgánu, který konstatuje, že akt, který přijal, je stižen protiprávností, právo vzít jej zpět v přiměřené lhůtě se zpětným účinkem, toto právo může být omezeno nutností respektovat legitimní očekávání osoby, které je akt určen a která se mohla spoléhat na jeho legalitu (viz rozsudky ze dne 17. dubna 1997, de Compte v. Parlament,
C-90/95 P
,
EU:C:1997:198
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 12. května 2011, Région Nord-Pas-de-Calais a Communauté d’ agglomération du Douaisis v. Komise,
T-267/08 a T-279/08
,
EU:T:2011:209
, bod
a citovaná judikatura). Ke zpětvzetí aktu zakládajícího práva tak musí dojít v souladu se třemi podmínkami: zaprvé rozhodnutí zakládající právo musí být protiprávní, zadruhé ke zpětvzetí musí dojít v přiměřené lhůtě po přijetí dotyčného rozhodnutí a zatřetí musí orgán v zásadě respektovat legitimní očekávání osoby, které bylo rozhodnutí určeno a která se mohla v dobré víře spoléhat na jeho legalitu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne23. října 2012, Eklund v. Komise,
F-57/11
,
EU:F:2012:145
, body
až
). Žalobkyně přitom nepředložila žádný argument, který by prokazoval, že druhá a třetí výše uvedená podmínka jsou v projednávaném případě splněny.
Z toho vyplývá, že tato výtka nemůže uspět.
2)

K pravomoci Komise vyplývající z obecných zásad unijního práva pro veřejné zakázky
Žalobkyně, podporovaná společností Eutelsat, s odkazem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (
Úř. věst. 2014, L 94, s. 65
) a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí (
Úř. věst. 2014, L 94, s. 1
) tvrdí, že povinnost Komise jednat vyplývá rovněž z obecných zásad unijního práva pro veřejné zakázky, podle kterých má zadavatel povinnost dohlédnout na dodržování povinností a podmínek stanovených v zadávacím řízení, jakož i ze zásady rovného zacházení, zásady zákazu diskriminace a zásady transparentnosti. Komisi tak přísluší sankcionovat „zjevné odchylky“ z hlediska povoleného rozsahu využívání a základu pro uspořádání nabídkového řízení.
Komise tyto argumenty vyvrací.
Je třeba uvést, že žalobkyně v rámci této výtky v podstatě tvrdí, že vzhledem k tomu, že společnost Inmarsat „zásadně změnila“ účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz v porovnání s účelem, pro který byla vybrána, měla Komise s ohledem na obecné zásady unijního práva pro veřejné zakázky povinnost znovu otevřít výběrové řízení nebo uspořádat nové výběrové řízení, aby mohla v rámci takového nového řízení zhodnotit systém EAN.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že v projednávaném případě Komise svým rozhodnutím vybrala provozovatele, kterým by mělo být povoleno využívat v každém členském státě určité frekvence v kmitočtovém pásmu 2 GHz pro MSS, ale neudělila koncese ve smyslu směrnice 2014/23 ani neuspořádala řízení o zadání veřejné zakázky podle směrnice 2014/24. Výběrové řízení se totiž řídí zvláštními pravidly, na jejichž základě bylo uspořádáno, a sice hlavou II rozhodnutí o MSS. Na základě zásady lex specialis derogat lex generalis se proto směrnice, kterých se žalobkyně dovolává, v projednávaném případě nepoužijí.
Zadruhé, použít směrnice 2014/23 a 2014/24 per analogiam na okolnosti projednávané věci by bylo, jak tvrdí Komise, v rozporu se zásadou svěřených pravomocí vyplývající z článku 5 SEU (viz bod 201 níže).
Tato výtka proto musí být zamítnuta.
3)

K pravomoci Komise vyplývající ze zásady loajální spolupráce
Žalobkyně tvrdí, že podle zásady loajální spolupráce měla Komise povinnost pomáhat VRO při plnění úkolů, které pro ně vyplývají ze Smluv, a poskytnout jim prostřednictvím rozhodnutí o MSS vodítka k provádění harmonizovaných ustanovení. Podle žalobkyně byla Komise povinna na základě uvedené zásady poskytnout vodítka nebo doporučení, aby jim pomohla při plnění jejich úkolů.
V tomto ohledu je třeba připomenout, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodech 110 a 111 výše, že vodítko či doporučení, které nemá závaznou povahu, není napadnutelným aktem. Podle judikatury připomenuté v bodě 72 výše proto musí být projednávaná žaloba prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval existenci zaviněného opomenutí Komise přijmout takové doporučení.
Za předpokladu, že žalobkyně takovým argumentem tvrdí, že Komise měla na základě zásady loajální spolupráce adresovat VRO individuální závazný akt, aby jim pomohla při výkonu jejich pravomocí týkajících se udělování povolení vybranému provozovateli, je dále třeba uvést, že vztahy mezi členskými státy a unijními orgány se podle čl. 4 odst. 3 SEU řídí takovou zásadou. Tato zásada nejen ukládá členským státům povinnost přijmout veškerá vhodná opatření k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva, ale rovněž unijním orgánům ukládá vzájemnou povinnost loajální spolupráce s členskými státy (usnesení ze dne 13. července 1990, Zwartveld a další,
C-2/88 IMM
,
EU:C:1990:315
, bod
). Tato povinnost loajální spolupráce je obecně použitelná a nezávisí na tom, zda je dotčená pravomoc Unie výlučná či nevýlučná (rozsudek ze dne 20. dubna 2010, Komise v. Švédsko,
C-246/07
,
EU:C:2010:203
, bod
).
V tomto ohledu je třeba uvést, že žalobkyně v rámci této výtky vychází z nesprávné domněnky, že VRO musí před udělením povolení posoudit slučitelnost systému Inmarsat s použitelnou právní úpravou a zejména s rozhodnutím o výběru provozovatele přijatým Komisí. Jak přitom vyplývá z bodu 94 výše, jedinou podmínkou, kterou musí VRO posoudit v okamžiku rozhodování o žádostech o povolení podle článku 7 rozhodnutí o MSS - a jednou ze dvou podmínek, které je třeba posoudit pro účely udělení povolení podle článku 8 tohoto rozhodnutí, přičemž druhou podmínkou je, že již mají oprávnění podle uvedeného článku 7 - je to, aby žadatel byl „vybraným provozovatelem“. Tento status v případě společnosti Inmarsat jednoznačně vyplývá z článku 2 rozhodnutí o výběru provozovatele, který není třeba vykládat.
Otázka respektování účelu, pro který bylo kmitočtové pásmo 2 Ghz společnosti Inmarsat přiděleno, jakož i slučitelnosti systému EAN s použitelnou právní úpravou a zejména se závazky přijatými ve výběrovém řízení, je řešena v rámci kontrolního a vymáhacího mechanismu stanoveného v článku 9 rozhodnutí o MSS. Toto ustanovení přitom upravuje zvláštní mechanismus pomoci, který je výrazem zásady loajální spolupráce mezi Komisí a členskými státy. Článek 9 odst. 2 třetí pododstavec uvedeného rozhodnutí totiž stanoví, že pokud členský stát informuje Komisi o konkrétním porušení podmínek, přezkoumá Komise údajné porušení podmínek ve spolupráci s Komunikačním výborem. Povinnost, kterou má v tomto okamžiku Komise, vyjadřuje ducha zásady loajální spolupráce. Tato spolupráce je posílena prováděcím rozhodnutím přijatým Komisí na základě čl. 9 odst. 3 rozhodnutí o MSS, které zavádí postup pro přezkum a výměnu informací na úrovni Unie, který má na starosti Komise.
Komisi nemůže být uložena žádná jiná autonomní povinnost zakládající její pravomoc jednat podle výzvy, kterou jí žalobkyně zaslala, čistě na základě zásady loajální spolupráce.
Z výše uvedeného vyplývá, že tato výtka musí být zamítnuta.
4)

K pravomocem spojeným s povinností zabránit roztříštění vnitřního trhu za účelem zajištění užitečného účinku harmonizace kmitočtového pásma 2 GHz vyhrazeného pro MSS
Pokud jde o tvrzení žalobkyně týkající se povinnosti Komise přijmout v reakci na výzvu k jednání akt, jehož cílem je chránit vnitřní trh MSS, žalobkyně, podporovaná Nizozemským královstvím a společností Eutelsat, zastává názor, že Komise má autonomní pravomoci, jejichž smyslem je zabránit roztříštění vnitřního trhu, k němuž by došlo, pokud by se VRO z vlastní iniciativy rozhodly povolit společnosti Inmarsat využívat kmitočtové pásmo 2 GHz k novému účelu. Domnívá se, že tyto pravomoci vyplývají z čl. 9 odst. 2 třetího pododstavce rozhodnutí o MSS, z článku 19 rámcové směrnice, z bodu 35 odůvodnění autorizační směrnice a z článku 114 SFEU ve spojení s čl. 1 odst. 1 a body 5, 12 a 14 odůvodnění rozhodnutí o MSS.
V tomto ohledu je třeba uvést, že výlučné pravomoci výslovně svěřené Komisi v rámci správy MSS, které spočívají v harmonizaci účelů využívání kmitočtového pásma 2 GHz a ve výběru provozovatelů na základě společného postupu pro využívání tohoto kmitočtového pásma v souladu s takto harmonizovanými účely, spadají do širšího právního rámce, jehož smyslem je vytvořit jednotný trh pro harmonizované využívání některých rádiových frekvencí, jak vyplývá zejména z článku 8 rámcové směrnice a z článku 8 autorizační směrnice. Jak vyplývá z bodů 11 až 13 odůvodnění rozhodnutí o MSS, přeshraniční povaha MSS zajišťujících družicovou komunikaci byla důvodem k tomu, aby byly tyto výlučné pravomoci výjimečně svěřeny právě Komisi.
Kromě toho je třeba uvést, podobně jako to činí žalobkyně, že z čl. 1 odst. 1, jakož i z bodů 5, 12 a 14 odůvodnění rozhodnutí o MSS v podstatě vyplývá, že hlavním cílem iniciativy směřující k harmonizaci využívání rádiového spektra v kmitočtovém pásmu 2 GHz pro MSS je vytvoření vnitřního trhu celoevropských MSS, které zajišťují univerzální pokrytí, přičemž dalšími sledovanými cíli, které uvádí Komise i společnosti Inmarsat a EchoStar, je vyšší úroveň hospodářské soutěže, podpora vratných investic a podpora konkurenceschopnosti evropského sektoru informačních technologií a komunikace v souladu s cíli obnovené Lisabonské strategie. Společné výběrové řízení organizované Komisí, na jehož konci přidělila tuto frekvenci společnosti Inmarsat, spadá do rámce těchto cílů.
Právě s ohledem na tyto cíle je třeba posoudit, zda má Komise pravomoc jednat na základě výzvy žalobkyně k přijetí aktu, jenž by měl zabránit narušení vnitřního trhu celoevropských MSS, a chránit tak užitečný účinek harmonizace, který by byl podle žalobkyně ohrožen, kdyby společnost Inmarsat změnila účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz.
i)

K pravomocem Komise vyplývajícím z rámcové směrnice
Žalobkyně podporovaná společností Eutelsat, zastává názor, že pravomoci Komise, jež mají zabránit roztříštění vnitřního trhu, k čemuž by došlo, pokud by se VRO z vlastní iniciativy rozhodly povolit společnosti Inmarsat využívat frekvenční pásmo 2 GHz k novému účelu, vyplývají z článku 19 rámcové směrnice.
Podle názoru žalobkyně je důvodné konstatovat, že pověření dané Komisi rámcovou směrnicí, pokud jde o harmonizaci účelu využívání kmitočtového pásma 2 GHz, zahrnuje rovněž povinnost sledovat vývoj v tomto odvětví a případně aktualizovat rozhodnutí o harmonizaci.
Komise tvrdí, že žádné z ustanovení rámcové směrnice, kterých se dovolává žalobkyně, a zejména článek 19 uvedené směrnice, jí nedává vymáhací pravomoci ve vztahu k provozovatelům nebo VRO, pokud jde o podmínky spojené s vyžíváním rádiových frekvencí.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že cílem rámcové směrnice je podporovat harmonizaci správy rádiových frekvencí. Uvedená směrnice stanoví, že členské státy zajistí účinnou správu rádiových frekvencí pro služby elektronických komunikací na svém území a podporují harmonizaci jejich využívání v souladu s potřebou zajistit účinné a efektivní využívání těchto rádiových frekvencí. Její článek 8a stanoví, že členské státy spolupracují mezi sebou navzájem a s Komisí na strategickém plánování, koordinaci a harmonizaci využívání rádiového spektra v Unii.
Rámcová směrnice stanoví mechanismus dohledu Komise nad tím, jak VRO uplatňují harmonizovaná opatření. Její článek 19 odst. 1 totiž stanoví, že „zjistí-li Komise, že rozdílné provádění regulačních úkolů uvedených v této směrnici a ve zvláštních směrnicích [ze strany VRO] může vytvářet překážku pro vnitřní trh, může Komise vydat doporučení nebo přijmout rozhodnutí o harmonizovaném uplatňování ustanovení této směrnice a zvláštních směrnic ve snaze podpořit dosažení cílů uvedených v článku 8, přičemž v nejvyšší míře zohlední stanovisko [Sdružení evropských regulačních orgánů v oblasti elektronických komunikací (BEREC)].
Cíli stanovenými v článku 8 rámcové směrnice jsou zejména podpora hospodářské soutěže při zajišťování sítí a poskytování služeb elektronických komunikací, přiřazených zařízení a doplňkových služeb, jakož i podpora rozvoje vnitřního trhu.
Z toho vyplývá, že Komise má na základě článku 19 rámcové směrnice pravomoc k ochraně existence vnitřního trhu.
Doporučení, které by však Komise mohla přijmout na základě článku 19 rámcové směrnice, není závazné, a není tedy napadnutelným aktem, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodech 110 a 111 výše. Podle judikatury připomenuté v bodě 72 výše je přitom odmítnutí jednat aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost, pokud by akt, který orgán odmítá přijmout, mohl být napaden na základě článku 263 SFEU. Z toho vyplývá, že projednávaná žaloba musí být prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval existenci zaviněného opomenutí Komise přijmout takové doporučení.
Pokud jde dále o rozhodnutí, která má Komise pravomoc přijímat na základě čl. 19 odst. 1 rámcové směrnice a která jsou závazná, je třeba uvést, že podle odstavce 3 tohoto článku mají omezený obsah. Mohou totiž pouze definovat harmonizovaný nebo koordinovaný přístup k otázkám vyjmenovaným v uvedeném odstavci. K těmto otázkám přitom nepatří otázka harmonizovaného přístupu, pokud jde o povolení udělovaná vybranému provozovateli na základě společného postupu poté, co bylo využívání frekvence harmonizováno.
Článek 19 rámcové směrnice tedy nemůže být právním základem pro přijetí opatření požadovaného žalobkyní ve výzvě dopisem.
Argument žalobkyně, podle něhož má Komise na základě rámcové směrnice pravomoc navrhnout změnu účelu využívání kmitočtového pásma 2 Ghz, mimoto zrcadlí argument, v jehož rámci Komisi vytýká, že nevyužila svou pravomoc legislativní iniciativy, a bude zkoumán v bodě 191 a následujících níže.
V rozsahu, v němž musí být tento argument chápán v tom smyslu, že podle žalobkyně by měla změnit účel využívání kmitočtového pásma 2 Ghz sama Komise, jelikož má výlučnou pravomoc určovat tento harmonizovaný účel, je konečně nutno konstatovat, že rozhodnutí o harmonizaci, které vymezuje harmonizovaný účel využívání tohoto pásma pro MSS, bylo přijato Komisí na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, a nikoli na základě ustanovení rámcové směrnice.
Je tedy třeba zkoumat opodstatněnost argumentu žalobkyně, pokud jde o pravomoc Komise změnit účel využívání kmitočtového pásma 2 Ghz konkrétně na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru.
ii)

K pravomoci Komise změnit účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz
Z článku 1 rozhodnutí o rádiovém spektru vyplývá, že cílem tohoto rozhodnutí je vytvořit v Unii politický a právní rámec pro zajištění koordinace politických přístupů, a případně harmonizace podmínek týkajících se dostupnosti a účinného využívání rádiového spektra nezbytných pro vytvoření a fungování vnitřního trhu v některých oblastech politiky Unie, jako jsou elektronické komunikace, doprava a výzkum a vývoj.
V souladu s čl. 4 odst. 1 rozhodnutí o rádiovém spektru Komise pro účely splnění cíle stanoveného v článku 1 předloží Výboru pro rádiové spektrum odpovídající technická prováděcí opatření s cílem zajistit harmonizované podmínky pro dostupnost a účinné využívání rádiového spektra, jakož i pro dostupnost informací týkajících se využívání rádiového spektra. V této souvislosti přiznává čl. 4 odst. 2 téhož rozhodnutí Komisi pravomoc vydat zvláštní pověření pro Evropskou konferenci poštovních a telekomunikačních správ (CEPT) za účelem vypracování technických prováděcích opatření, jako je harmonizace přidělování rádiových frekvencí. Podle čl. 4 odst. 3 uvedeného rozhodnutí Komise rozhodne, zda se práce provedené podle čl. 4 odst. 2 budou v Unii uplatňovat, a stanoví lhůty pro provedení v členských státech.
V rámci výkonu pravomoci technické správy rádiového spektra (viz bod 11 odůvodnění rozhodnutí o rádiovém spektru), kterou má na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, tak Komise přijala rozhodnutí o harmonizaci, jímž harmonizovala podmínky zaručující dostupnost a využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro systémy provozující MSS, jak vyplývá z jeho článku 1 a bodu 6 odůvodnění.
Komise tak v rámci společného postupu vybrala provozovatele, včetně společnosti Inmarsat, pro využívání uvedeného kmitočtového pásma k tomuto účelu.
Žalobkyně se domnívá, že změna způsobu využívání kmitočtového pásma 2 GHz oproti způsobu stanovenému v rozhodnutí o harmonizaci by měla proběhnout na základě nového rozhodnutí Komise následovaného novou výzvou k podávání žádostí o přidělení tohoto kmitočtového pásma.
Z argumentů žalobkyně lze vyvodit, že takové rozhodnutí by nutilo Komisi vzít zpět rozhodnutí o výběru provozovatele nebo uspořádat nové výběrové řízení za účelem přidělení kmitočtového pásma 2 GHz podle nového harmonizovaného účelu, kterého by se žalobkyně mohla účastnit.
V tomto ohledu je třeba uvést, že Komise nepopřela, že má pravomoc změnit účel, k němuž je kmitočtové pásmo 2 GHz využíváno, což potvrdila na jednání v odpověď na otázky Tribunálu s tím, že trvala na „technické“ povaze takové harmonizace.
Je třeba uvést, že taková pravomoc Komise vyplývá zejména z čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, jelikož Komise by na tomto základě mohla přijmout nové rozhodnutí o harmonizaci podmínek pro využívání a dostupnost kmitočtového pásma 2 GHz k jinému účelu, než je provozování systémů poskytujících MSS, a zrušit tak nyní platné rozhodnutí o harmonizaci.
Podle obecné právní zásady připomenuté v bodě 117 výše má totiž orgán, který má pravomoc přijmout určitý právní akt, v projednávané věci rozhodnutí o harmonizaci, v zásadě rovněž pravomoc jej zrušit nebo změnit. Vzhledem k tomu, že žádné ustanovení použitelné právní úpravy nepřiznává takovou pravomoc jinému orgánu, má Komise rovněž pravomoc přijmout rozhodnutí o změně rozhodnutí o harmonizaci postupem připomenutým v bodě 154 výše.
Článek 4 rozhodnutí o harmonizaci ve spojení s bodem 12 odůvodnění uvedeného rozhodnutí dále dává Komisi pravomoc k jeho revizi. Tento bod odůvodnění totiž uvádí, že s ohledem na vývoj na trhu a na vývoj v oblasti technologie může být nutno v budoucnosti přezkoumat rozsah tohoto rozhodnutí i jeho působnost na základě posouzení Komise a informací od členských států. Článek 4 tohoto rozhodnutí stanoví, že členské státy sledují využívání příslušných pásem a podávají zprávu o svých zjištěních Komisi za účelem případného přezkumu tohoto rozhodnutí.
V dopise ze dne 14. února 2017 (viz bod 16 výše) Komise informovala žalobkyni, že „předefinování“ účelu využívání kmitočtového pásma 2 GHz nebylo plánováno. Z toho vyplývá, že Komise nepopřela, že má pravomoc tento účel změnit, což v podstatě potvrdila na jednání, a pouze žalobkyni informovala o tom, že nehodlá takovou změnu provést.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že i když z bodů 159 až 162 výše vyplývá, že Komise má pravomoc změnit účel, k němuž je využíváno kmitočtové pásmo 2 GHz, žalobkyně by v každém případě nemohla v souladu s judikaturou citovanou v bodě 72 výše napadnout rozhodnutí, které Komise odmítla přijmout, tj. nové rozhodnutí o harmonizaci na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, kterým by tak zrušila stávající rozhodnutí o harmonizaci nebo jej revidovala v souladu s článkem 4 tohoto rozhodnutí.
Podle článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU „[k]aždá fyzická nebo právnická osoba může za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření“.
V projednávaném případě není rozhodnutí měnící účel využívání kmitočtového pásma 2 Ghz určeno žalobkyni, nýbrž členským státům. Za těchto okolností by žalobkyně mohla podle článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU podat žalobu na neplatnost proti uvedenému rozhodnutí pouze za podmínky, že jde o nařizovací akt, který se jí bezprostředně dotýká, a nevyžaduje přijetí prováděcích opatření, anebo se dotýká žalobkyně bezprostředně a osobně.
Zaprvé je třeba ověřit, zda je rozhodnutí, které Komise odmítla přijmout, nařizovacím aktem ve smyslu článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury musí být pojem „nařizovací akt“ ve smyslu tohoto ustanovení chápán tak, že zahrnuje všechny akty s obecnou působností s výjimkou legislativních aktů (usnesení ze dne 6. září 2011, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada,
T-18/10
,
EU:T:2011:419
, bod
).
V projednávaném případě je právním základem pro rozhodnutí, kterým se mění účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz - ať již jde o nové rozhodnutí o harmonizaci, kterým se zrušuje platné rozhodnutí, nebo jeho revizi - čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru. Tento článek stanoví, že opatření přijaté Komisí na jeho základě se přijímá postupem podle čl. 3 odst. 3 uvedeného rozhodnutí, který sám odkazuje na postup uvedený v článcích 5 a 7 rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (
Úř. věst. 1999, L 184, s. 23
). Rozhodnutí, kterým se mění účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz, je tedy přijímáno Komisí v rámci výkonu prováděcích pravomocí, a nikoli v rámci výkonu legislativních pravomocí.
Rozhodnutí, kterým se mění účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz, má navíc obecnou působnost, jelikož se vztahuje na objektivně určené situace a vyvolává právní účinky vůči určité kategorii obecně a abstraktně vymezených osob. Cílem uvedeného rozhodnutí je totiž harmonizace podmínek zaručujících dostupnost a nové využití kmitočtového pásma 2 GHz.
Z toho vyplývá, že je třeba mít za to, že rozhodnutí, kterým se mění účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz, je nařizovacím aktem ve smyslu článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Podle posledně uvedeného ustanovení by se tak žalobkyně mohla domáhat zrušení takového rozhodnutí, pokud by byla tímto rozhodnutím bezprostředně dotčena a uvedené rozhodnutí nevyžadovalo přijetí prováděcích opatření.
Pokud jde zadruhé o bezprostřední dotčení žalobkyně, je třeba připomenout, že podmínka, podle níž musí být fyzická nebo právnická osoba rozhodnutím, které je předmětem žaloby, bezprostředně dotčena, vyžaduje podle ustálené judikatury Soudního dvora kumulativní splnění dvou kritérií, a sice zaprvé, že napadené opatření bezprostředně zasahuje do právního postavení jednotlivce, a zadruhé, že adresátům pověřeným jeho provedením neponechává žádnou posuzovací pravomoc, neboť jeho provedení má čistě automatickou povahu a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy bez použití jiných zprostředkujících pravidel (viz rozsudek ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C-622/16 P až C-624/16 P
,
EU:C:2018:873
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde v tomto ohledu zaprvé o absenci posuzovací pravomoci adresátů pověřených provedením dotčeného rozhodnutí, z čl. 3 odst. 1 platného rozhodnutí o harmonizaci vyplývá, že od 1. července 2007 členské státy vymezí a zpřístupní kmitočtové pásmo 2 GHz pro dotčené systémy. Z tohoto ustanovení tak konkrétně vyplývá, že nové rozhodnutí o harmonizaci měnící účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz by neponechávalo členským státům žádný prostor pro uvážení, pokud jde o jeho provádění.
Zadruhé, pokud jde o bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně, je třeba nejprve konstatovat, že z bodu 11 odůvodnění rozhodnutí o radiovém spektru vyplývá, že „technická správa rádiového spektra zahrnuje harmonizaci a přidělení [frekvencí uvedeného spektra]“, ale „netýká se postupů pro přidělení a postupů pro udělování oprávnění, ani rozhodnutí, zda využívat konkurenčních výběrových řízení pro přidělení rádiových frekvencí“.
To vyplývá rovněž z bodu 8 odůvodnění rozhodnutí o MSS, který stanoví, že technická správa rádiového spektra, obecně zavedená rozhodnutím o rádiovém spektru, a konkrétně provedená rozhodnutím o harmonizaci se nevztahuje na postupy přidělování spektra a udělování práv k využívání rádiových kmitočtů.
Z bodu 9 odůvodnění rozhodnutí o MSS pak vyplývá, že provozovatelé družicových pohyblivých soustav jsou vybíráni a opravňováni na vnitrostátní úrovni, a z bodu 11 odůvodnění uvedeného rozhodnutí vyplývá, že je třeba harmonizovat kritéria pro výběr družicových pohyblivých soustav tak, aby byl na základě výběrového řízení zpřístupněn stejný okruh MSS v celé Evropské unii. Jak je v podstatě uvedeno v článku 1 tohoto rozhodnutí, toto rozhodnutí zavádí řízení pro společný výběr provozovatelů družicových pohyblivých soustav, kteří užívají rádiové spektrum v kmitočtových pásmech 2 Ghz v souladu s rozhodnutím o harmonizaci.
Je tedy jasné, že následně musí být uspořádáno řízení pro výběr provozovatele takových systémů za účelem přidělení kmitočtového pásma 2 GHz v souladu s harmonizovaným účelem stanoveným v rozhodnutí o harmonizaci. To připouští sama žalobkyně, jak vyplývá z bodů 157 a 158 výše. Tvrdí totiž, že přijmutí rozhodnutí, kterým se mění účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz, by s sebou neslo povinnost Komise vzít zpět rozhodnutí o výběru provozovatele nebo uspořádat nové výběrové řízení za účelem přidělení kmitočtového pásma 2 GHz v souladu s novým harmonizovaným účelem, kterého by se žalobkyně mohla zúčastnit.
Z toho tak vyplývá, že rozhodnutí měnící účel využívání kmitočtového pásma 2 GHz, jež Komise odmítla přijmout, nemůže mít samo o sobě bezprostřední a konkrétní účinky na právní postavení žalobkyně, neboť pouze vymezuje dostupnost a účel uvedeného využívání a neupravuje postup pro přidělení frekvence a udělování povolení, ani neřeší rozhodnutí využít konkurenční výběrová řízení pro přidělení rádiových frekvencí, kterých by se žalobkyně mohla účastnit. V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že podmínka bezprostředního dotčení stanovená v poslední části věty článku 263 čtvrtého pododstavce SFEU není splněna.
Vzhledem k tomu, že podmínka bezprostředního dotčení není v projednávaném případě splněna, není nutné zkoumat případnou existenci opatření k vymáhání práva. Je tedy třeba dospět k závěru, že žalobkyně nemá aktivní legitimaci podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU proti rozhodnutí, kterým se mění účel využití kmitočtového pásma 2 GHz přijatého na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru.
Podle judikatury připomenuté v bodě 72 výše je přitom odmítnutí jednat aktem, který může být předmětem žaloby na neplatnost, pokud by akt, který orgán odmítá přijmout, mohl být napaden na základě článku 263 SFEU. Z toho vyplývá, že projednávaná žaloba musí být prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž žalobkyně navrhuje, aby Tribunál konstatoval existenci zaviněného opomenutí Komise přijmout takové rozhodnutí měnící účel využívání kmitočtového pásma 2 Ghz, a výtka žalobkyně tak musí být odmítnuta.
iii)

K pravomoci Komise vyplývající z autorizační směrnice
Žalobkyně se dovolává bodu 35 odůvodnění autorizační směrnice pro účely tvrzení, že Komise musí přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění řádného fungování vnitřního trhu MSS.
Cílem autorizační směrnice je podle jejího článku 1 prostřednictvím harmonizace a zjednodušení pravidel a podmínek pro udělování oprávnění zavést vnitřní trh v oblasti sítí a služeb elektronických komunikací, aby se usnadnilo jejich zajišťování a poskytování v celé Unii. Přístup k rádiovému spektru tak musí být usnadněn za účelem zlepšení jeho účinnosti, podpory inovace a zvětšení výběru nabízeného uživatelům a spotřebitelům. K tomu čl. 5 odst. 2 uvedené směrnice stanoví, že práva na užívání rádiových frekvencí a čísel se udělují prostřednictvím otevřených, objektivních, transparentních, nediskriminačních a přiměřených postupů.
Článek 8 a bod 24 odůvodnění autorizační směrnice stanoví, že pokud bylo na unijní úrovni dohodnuto harmonizované přidělování rádiových frekvencí jednotlivým podnikům a tyto podniky, kterým mají být přiděleny rádiové frekvence, byly vybrány v souladu s unijními pravidly, jako je tomu v této věci, členské státy udělí právo na užívání pro tyto rádiové frekvence v souladu s těmito ustanoveními. V tomto rámci mají členské státy omezenou pravomoc ukládat další podmínky, kritéria nebo další postupy.
Bod 35 odůvodnění autorizační směrnice, jak tvrdí i žalobkyně, uvádí, že řádné fungování jednotného trhu na základě vnitrostátní úpravy pro udělování oprávnění podle této směrnice by měla sledovat Komise.
Systematický výklad bodu 35 odůvodnění autorizační směrnice, o který se opírá žalobkyně, ve spojení s článkem 8 a bodem 24 odůvodnění uvedené směrnice, jakož i s rozhodnutím o MSS, implikuje, že režim udělování povolení týkajících se MSS je primárně upraven uvedeným rozhodnutím. Pravomocemi VRO v otázce udělování povolení tak jsou především pravomoci stanovené v rozhodnutí o MSS, a nikoli pravomoci stanovené v autorizační směrnici. Případné pravomoci, které má Komise ve vztahu k tomu, jak VRO uplatňují režim takto upravených povolení, tudíž spadají do působnosti tohoto rozhodnutí a spočívají v koordinaci kontroly a uplatňování společných podmínek souvisejících s povoleními, jak v podstatě vyplývá z článku 9 téhož rozhodnutí.
Autorizační směrnice kromě toho Komisi neukládá povinnost, aby v rámci „sledování“, o němž hovoří bod 35 jejího odůvodnění, přijímala vůči VRO závazné akty. Budeme-li vykládat pravomoci, které Komise má podle uvedené směrnice ve vztahu k dodatečným podmínkám, jež mohou případně platit pro povolení udělovaná na základě rozhodnutí o MSS, systematicky, je přitom nutné konstatovat, že tyto pravomoci jsou pouze koordinačními pravomocemi stejně jako pravomoci, které má Komise na základě článku 9 uvedeného rozhodnutí, pokud jde o kontrolu dodržování společných podmínek stanovených tímto rozhodnutím.
Žalobkyně se proto nesprávně domnívá, že Komise má na základě autorizační směrnice pravomoc přijmout závazný akt, aby zabránila riziku roztříštění vnitřního trhu MSS, které by hrozilo, pokud by se VRO rozhodly povolit společnosti Inmarsat využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro systém EAN.
Tato výtka je tedy neopodstatněná.
iv)

K pravomoci Komise vyplývající z článku 114 SFEU
Žalobkyně má za to, že Komise má pravomoc zabránit roztříštění vnitřního trhu celoevropských MSS v kmitočtovém pásmu 2 GHz, k němuž by došlo, kdyby se VRO z vlastní iniciativy rozhodly povolit společnosti Inmarsat využívat toto kmitočtové pásmo k novému účelu, na základě článku 114 SFEU ve spojení s čl. 1 odst. 1 a body 5, 12 a 14 odůvodnění rozhodnutí o MSS.
Komise tvrdí, že podle článku 114 SFEU má diskreční pravomoc rozhodnout se předložit návrh legislativního aktu, což znamená, že neměla povinnost přijmout akt požadovaný žalobkyní.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že článek 114 SFEU stanoví, že Parlament a Rada řádným legislativním postupem přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.
Jak bylo připomenuto v bodě 138 výše, z čl. 1 odst. 1, jakož i z bodů 5, 12 a 14 odůvodnění rozhodnutí o MSS, kterých se dovolává žalobkyně, v podstatě vyplývá, že hlavním cílem iniciativy směřující k harmonizaci využívání rádiového spektra v kmitočtovém pásmu 2 GHz pro MSS je vytvoření vnitřního trhu celoevropských MSS, které zajišťují univerzální pokrytí.
Je-li vzhledem k výzvě, aby Komise jednala jakožto strážkyně Smluv na základě čl. 17 odst. 2 SEU (viz bod 14 výše), třeba chápat argument žalobkyně v tom smyslu, že Komisi vytýká, že nevyužila pravomoc legislativní iniciativy za účelem předložení návrhu aktu, který je přijímán na základě čl. 114 SFEU a jehož cílem je chránit vnitřní trh MSS, je třeba připomenout, že čl. 17 odst. 2 SEU stanoví, že [n]estanoví-li Smlouvy jinak, mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze na návrh Komise“. Ostatní akty se přijímají na návrh Komise, pokud tak Smlouvy stanoví.
Z judikatury vyplývá, že žaloba směřující proti odmítnutí Komise předložit návrh na změnu legislativního aktu musí být v zásadě prohlášena za nepřípustnou z důvodu jeho čistě prozatímního a přípravného charakteru (usnesení ze dne 22. ledna 2010, Makhteshim-Agan Holding a další v. Komise,
C-69/09 P
, nezveřejněné,
EU:C:2010:37
, bod
, a ze dne 14. prosince 2005, Arizona Chemical a další v. Komise,
T-369/03
,
EU:T:2005:458
, bod
, potvrzené v řízení o kasačním opravném prostředku usnesením ze dne 13. března 2007, Arizona Chemical a další v. Komise,
C-150/06 P
, nezveřejněné,
EU:C:2007:164
, body
a
).
Takové řešení naopak nelze použít, pokud by odmítnutí předložit návrh nebo změnu aktu bylo výsledkem zvláštního řízení zahájeného a vedeného žalobkyní na základě aktu stanovujícího takové řízení a pokud by jako takové vyjadřovalo konečné stanovisko Komise, a pokud krom toho Komise neměla diskreční pravomoc k rozhodnutí o účelnosti rozhodnutí o žádosti, která jí byla předložena, ale měla povinnost o ní rozhodnout (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. června 1998, Lilly Industries v. Komise,
T-120/96
,
EU:T:1998:141
, body
až
,
a
až
, a ze dne 23. dubna 2018, One of Us a další v. Komise,
T-561/14
,
EU:T:2018:210
, body
,
a
).
V projednávané věci nebyla výzva, kterou žalobkyně zaslala Komisi a v níž ji žádala, aby na základě čl. 17 odst. 2 SEU učinila návrh aktu, který má zabránit roztříštění vnitřního trhu MSS, podána v rámci žádného zvláštního řízení, které by bylo upraveno zvláštními ustanoveními, na něž je Komise povinna reagovat.
Z toho vyplývá, že projednávaná žaloba na neplatnost musí být prohlášena za nepřípustnou v rozsahu, v němž se týká odmítnutí Komise navrhnout v návaznosti na výzvu žalobkyně k jednání legislativní akt nebo změnu stávajícího aktu za účelem ochrany vnitřního trhu MSS.
b)

K existenci implicitních pravomocí Komise
Žalobkyně, podporovaná společností Eutelsat, tvrdí, že z výlučných pravomocí Komise týkajících se harmonizace využívání kmitočtového pásma 2 GHz - a konkrétně ze skutečnosti, že je povinna vymezit účel, k jakému budou tyto frekvence využívány, a vybrat provozovatele, kterým jsou členské státy povinny udělit odpovídající povolení k využívání tohoto rádiového spektra - vyplývá, že nutně má pravomoc sledovat „vývoj odvětví“, a pokud je to nezbytné, jednat, aby zabránila tomu, že dojde k odklonu od rozsahu a jasně definovaných kritérií pro výlučné využívání kmitočtového pásma 2 GHz povoleného na základě harmonizačního postupu a z něj vyplývajícího výběrového řízení.
Žalobkyně z toho vyvozuje, že s ohledem na cíl této harmonizační iniciativy, a sice vytvoření vnitřního trhu celoevropských MSS, které zajišťují univerzální pokrytí, a s ohledem na to, že byla Komisi v tomto ohledu svěřena pravomoc jednat, pokud hrozí, že rozdíly v tom, jak VRO plní regulační úkoly, budou bránit tomuto trhu, a pravomoc zkoumat každé domnělé porušení „společných podmínek“, a také za účelem zajištění užitečného účinku tohoto úkolu a jeho cíle, Komise má také pravomoci potřebné ke splnění tohoto úkolu, ačkoli nejsou výslovně stanoveny v právní úpravě.
Komise tyto argumenty vyvrací.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle článku 5 SEU jedná v souladu se zásadou svěřených pravomocí každý orgán v mezích působnosti, kterou mu svěřuje Smlouva (rozsudek ze dne 22. dubna 2015, Planet v. Komise,
T-320/09
,
EU:T:2015:223
, bod
).
Unijní soudy připustily, že pravomoci, které nejsou výslovně stanoveny ve Smlouvách, mohou být využity, pokud jsou nezbytné pro dosažení cílů stanovených Smlouvami. Svěřuje-li článek Smlouvy Komisi přesný úkol, je třeba připustit, že jí sám nevyhnutelně svěřuje pravomoci, které jsou nezbytné ke splnění tohoto úkolu, neboť jinak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku. Je tedy namístě uznat, že pravidla stanovená Smlouvou implikují, že lze přijmout normy, bez nichž tato pravidla nelze účinně nebo rozumně aplikovat. Ustanovení Smlouvy týkající se normativních pravomocí orgánů je tedy třeba vykládat ve světle obecné systematiky této smlouvy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2007, Francie v. Komise,
T-240/04
,
EU:T:2007:290
, bod
a citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury totiž musí být existence implicitní pravomoci, která představuje výjimku ze zásady svěřených pravomocí stanovené v článku 5 odst. 1 SFEU, posuzována restriktivně. Takové implicitní pravomoci jsou tak judikaturou uznány pouze výjimečně, a aby byly uznány, musí být nezbytné k zajištění užitečného účinku ustanovení Smlouvy nebo dotčeného základního nařízení (viz rozsudek ze dne 17. listopadu 2009, MTZ Polyfilms v. Rada,
T-143/06
,
EU:T:2009:441
, bod
a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 22. dubna 2015, Planet v. Komise,
T-320/09
,
EU:T:2015:223
, bod
).
Tato podmínka nezbytnosti musí být splněna nejen v případě hmotněprávních ustanovení aktu, ale také pokud jde o jeho formu a závaznost (rozsudek ze dne 17. září 2007, Francie v. Komise,
T-240/04
,
EU:T:2007:290
, bod
).
V projednávaném případě nelze Komisi přiznat žádnou implicitní pravomoc jednat nehledě na povahu aktu, který měla podle žalobkyně přijmout při výkonu svých pravomocí.
Je pravda, jak tvrdí žalobkyně, že Komisi byl svěřen zvláštní a přesný úkol, pokud jde o MSS, jak bylo uvedeno v bodech 90 a 91 výše. Tento úkol splnila, když v rámci výkonu výlučných pravomocí, které jí byly svěřeny na základě čl. 4 odst. 3 rozhodnutí o rádiovém spektru, přijala rozhodnutí o harmonizaci, a když v rámci unijního postupu podle hlavy II rozhodnutí o MSS přijala rozhodnutí o výběru provozovatelů MSS v kmitočtovém pásmu 2 GHz.
Jak naopak vyplývá z úvah uvedených v bodech 93 a 98 výše, pravomoc udělovat povolení vybraným provozovatelům a pravomoc uplatňovat opatření k vymáhání práva ve vztahu k oprávněným provozovatelům v případě, že nejsou dodržovány společné podmínky, na něž je toto povolení vázáno, je na základě rozhodnutí o MSS výslovně přiznána příslušným vnitrostátním orgánům. Komise má pouze výslovnou koordinační pravomoc, aby zajistila, že budou VRO uplatňovat ustanovení k vymáhání práva týkající se MSS koherentním způsobem (viz bod 107 výše).
Z těchto okolností vyplývá, že Komisi nelze přiznat implicitní pravomoc stran povolení, neboť by tím mohly být ohroženy pravomoci, které normotvůrce výslovně svěřil členským státům, a nemůže mít ani implicitní pravomoci jdoucí nad rámec koordinační pravomoci, která jí byla výslovně svěřena pro otázky opatření k vymáhání práva. Takové implicitní pravomoci by totiž byly v rozporu se zásadou svěřených pravomocí stanovenou v článku 5 SEU.
Podle judikatury připomenuté v bodech 202 a 203 výše je jistě možné výjimečně se od této zásady svěřených pravomocí odchýlit, pokud jsou implicitní pravomoci nezbytné k zajištění užitečného účinku ustanovení přiznávajících orgánu zvláštní poslání. Tato podmínka však není v tomto případě splněna.
V tomto ohledu je třeba uvést, že v otázce zaručení užitečného účinku úkolu Komise nepanuje právní vakuum, které by mělo být podle žalobkyně vyplněno tím, že budou Komisi přiznány implicitní pravomoci. Zákonodárce totiž jasně vyjádřil svou vůli svěřit členským státům pravomoc kontrolovat prostřednictvím koordinovaného postupu pro vymáhání práva po udělení povolení to, jak vybraný provozovatel vyvíjí systém, a případně přijmout sankce, které mohou případně vést až k odejmutí povolení, bez něhož již dotčený provozovatel nemůže svůj systém provozovat. Užitečný účinek úkolu svěřeného Komisi, připomenutého v bodě 206 výše, je tak zajištěn tím, že existuje koordinovaný postup pro vymáhání práva, který spadá do pravomoci členských států. Zásada loajální spolupráce vyplývající z čl. 4 odst. 3 SEU, na kterou poukazuje žalobkyně (viz bod 129 výše), podporuje tento závěr, jelikož podle uvedené zásady jsou členské státy povinny přijmout veškerá opatření nezbytná k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva, jak vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 131 výše.
I kdyby tedy společnost Inmarsat změnila systém EAN v době mezi okamžikem, kdy jí Komise přiznala právo využívat kmitočtové pásmo 2 GHz pro celoevropský systém poskytující MSS, a okamžikem, kdy mají VRO povinnost udělit potřebná povolení k provozování tohoto systému na základě hlavy III rozhodnutí o MSS, takže by již nový systém nesplňoval ani účel stanovený v rozhodnutí o harmonizaci a v rozhodnutí o MSS, ani závazky, které přijala ve společném výběrovém řízení, bude na členských státech, aby vůči ní přijaly opatření, která by ji donutila dodržovat společné podmínky včetně povinnosti využívat kmitočtové pásmo 2 Ghz pro MSS a povinnosti dodržet závazky přijaté ve výběrovém řízení, nechce-li, aby jí byla získaná povolení odebrána.
Takový systém, v němž členské státy nemohou odmítnout udělit povolení provozovateli vybranému Komisí (viz body 94 až 96 výše), ale mohou případně pouze činit kroky k uplatňování opatření k vymáhání práva, pokud takový provozovatel nedodržuje společné podmínky, na něž je vázáno povolení, se z hlediska hospodárnosti řízení může jistě jevit jako málo účinný.
Nicméně za současného stavu vývoje unijního práva jsou takové důsledky vlastní systému správy využívání kmitočtového pásma 2 GHz pro MSS, tak jak byl koncipován unijním normotvůrcem, který upřednostnil přístup, jež se soustředí na koordinované vymáhání práva v návaznosti na udělování povolení ze strany členských států, v němž hraje Komise roli koordinátora. Stávající systém tedy musí případně změnit uvedený normotvůrce a nikoli Tribunál.
Konečně je třeba uvést, že absence výslovné či tacitní pravomoci Komise jednat, aby zabránila VRO povolit systém, který je údajně neslučitelný s právní úpravou, nezbavuje konkurenty, jako je žalobkyně, účinné soudní ochrany. Jak rozhodnutí přijatá VRO stran povolení, tak uplatňování postupů pro vymáhání práva příslušnými vnitrostátními orgány, totiž podléhá přezkumu ze strany vnitrostátních soudů, které mohou předložit Soudnímu dvoru předběžné otázky v případě, že se setkají s obtížemi při výkladu nebo uplatňování unijního práva v oblasti MSS, což je ilustrováno otázkami předloženými Soudnímu dvoru v rámci věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 5. března 2020, Viasat UK a Viasat SA (
C-100/19
,
EU:C:2020:174
), jakož i ve věci C-515/19, Eutelsat SA, v níž nyní probíhá řízení před Soudním dvorem.
Z výše uvedeného vyplývá, že projednávaná žaloba musí být zamítnuta v plném rozsahu, aniž je třeba zkoumat námitku nepřípustnosti vznesenou Komisí k návrhu na zrušení, vycházející z absence právního zájmu žalobkyně na podání žaloby či absence aktivní legitimace podat žalobu na neplatnost aktu požadovaného ve výzvě k jednání.
IV.

K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu dále nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Článek 138 odst. 3 jednacího řádu pak stanoví, že Tribunál může rozhodnout, že vlastní náklady řízení nesou i jiní vedlejší účastníci, než jsou účastníci uvedení v odstavcích 1 a 2 tohoto článku. V projednávané věci je třeba rozhodnout, že společnost Eutelsat a Nizozemské království, kteří vstoupili do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání žalobkyně, jakož i společnosti EchoStar a Inmarsat, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalované, ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
ViaSat, Inc., ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

3)
Eutelsat SA, Nizozemské království, EchoStar Mobile Ltd a Inmarsat Ventures Ltd ponesou vlastní náklady řízení.

van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 10. března 2021.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.