CELEX: 62019CJ0120
Преюдициално запитване
Вътрешен превоз на опасни товари
Директива 2008/68/ЕО
Член 5, параграф 1
Понятие за „изискване за конструкцията“
Забрана за предвиждане на по-строги изисквания за конструкцията
Орган на държава членка, който налага на бензиностанция да се снабдява с втечнен нефтен газ (ВНГ) само от автоцистерни съc специално термоустойчиво покритие, непредвидено в Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (ADR)
Незаконосъобразност
Решение, което не подлежи на обжалване от правна страна от определена категория правни субекти
Строго регламентирана възможност за отмяна на такова решение в случай на явно противоречие с правото на Съюза
Принцип на правната сигурност
Принцип на ефективност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 5, параграф 1 от Директива 2008/68/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно вътрешния превоз на опасни товари (
ОВ L 260, 2008 г., стр. 13
), изменена с Директива 2014/103/ЕС на Комисията от 21 ноември 2014 г. (
ОВ L 335, 2014 г., стр. 15
) (наричана по-нататък „Директива 2008/68“).
Запитването е отправено в рамките на спор между X и College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Колегия на кмета и заместник кметовете на община Пюрмеренд, Нидерландия) (наричана по-нататък „Колегията“) във връзка с решение, с което последната определя изисквания относно снабдяването с втечнен нефтен газ (ВНГ) на бензиностанция, установена на територията ѝ.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 1, 5, 11 и 22 от Директива 2008/68 гласят:
„(1)
Автомобилният, железопътният и вътрешноводният превоз на опасни товари представлява значителен риск за инциденти. Затова следва да бъдат взети мерки, които да гарантират, че този превоз се извършва при възможно най-добрите условия на безопасност.
[…]
(5)
[Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе, сключена в Женева на 30 септември 1957 г. (ADR)] […] [въвежда] еднообразни правила за безопасен международен превоз на опасни товари. Тези правила следва да се разширят като обхванат националния превоз, за да бъдат хармонизирани в цялата Общност условията, при които се превозват опасните товари и за да се гарантира правилното функциониране на общия транспортен пазар.
[…]
(11)
Всяка държава членка следва да запази правото да урежда или забранява превоза на опасни товари на нейна територия, на основания различни от безопасност, като национална сигурност или защита на околната среда.
[…]
(22)
Доколкото целите на настоящата директива, а именно да се гарантира еднообразното прилагане на хармонизирани правила за безопасност в цялата Общност, както и високо ниво на безопасност на националните и международни превозни операции, не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки и следователно поради мащаба и последиците на настоящата директива могат да бъдат по-добре постигнати на общностно равнище, Общността може да приеме мерки, в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 на Договора. […]“.
Член 1, параграфи 1 и 5 от тази директива гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за автомобилния, железопътния и вътрешноводния превоз на опасни товари в рамките на държавите членки или между тях, включително и за дейностите по товарене и разтоварване, смяната на вида транспорт и спиранията, наложени от обстоятелствата на превоза.
[…]
5.   Държавите членки могат да регламентират или забраняват превоза на опасни товари в рамките на тяхна територия единствено по причини, различни от безопасност по време на превоза“.
Член 3 от посочената директива предвижда:
„1.   Без да се засяга член 6, опасните товари не се превозват, когато това е забранено от приложение I, раздел I.1, приложение II, раздел II.1 или приложение III, раздел III.1.
2.   Без да се засягат общите правила за достъп до пазара или общо приложимите правила за превоз на товари, превозът на опасни товари се разрешава при спазване на условията, предвидени в приложение I, раздел I.1, приложение II, раздел II.1 и приложение III, раздел III.1.“.
Съгласно член 5, параграф 1 от същата директива:
„На основание безопасност на превоза държавите членки могат да прилагат по-строги правила, с изключение на изискванията за конструкцията, относно националните превози на опасни товари с превозни средства, вагони и плавателни съдове за вътрешни водни пътища, регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия“.
Член 6 от Директива 2008/68 предвижда, че държавите членки могат да дерогират по-специално някои правила, предвидени в приложенията към тази директива.
Съгласно приложение I към тази директива приложения A и B към ADR се прилагат в редакцията ѝ в сила към 1 януари 2015 г. (наричана по-нататък „ADR от 2015 г.“).
В единственото съображение на ADR от 2015 г. се уточнява, че договарящите страни имат „желанието да повишат безопасността на международните превози по шосе“, докато член 3 от ADR от 2015 г. гласи, че приложенията към тази спогодба са неразделна част от нея.
Част 1, глава 1.2, точка 1.2.1 от приложение A към ADR от 2015 г. определя резервоара за цистерни като „частта от цистерната, която поема веществото, предназначено за превоз, включително отвори и техните устройства за затваряне, но не включва експлоатационно оборудване или външно конструктивно оборудване“.
Таблица A, фигурираща в част 3, глава 3.2 от ADR от 2015 г., съдържа списък на опасните товари и посочва по-специално:
UN №
Наименование и описание
Клас
[…]
ADR цистерни
[…]
Код на цистерната
4.3
Специални разпоредби
4.3.5, 6.8.4
(1)
(2)
(3 a)
[…]
(12)
(13)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
НЕФТЕНИ ГАЗОВЕ, ВТЕЧНЕНИ
[…]
PxBN (M)
TA 4
TT 9
TT 11
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Част 4, глава 4.3 от приложение A към ADR от 2015 г. е озаглавена „Използване на неподвижно монтирани цистерни (автоцистерни), демонтируеми цистерни, контейнер-цистерни и разменни цистерни с резервоари, направени от метални материали, и батерийни превозни средства и многоелементни газови контейнери (MEGC)“. Параграф 4.3.2.1.2 от тази глава гласи:
„Изискваният тип цистерна, батерийно превозно средство и MEGC, е даден с код в колона (12) на таблица A в глава 3.2. […] Обясненията за разчитане на четирите части на кода са дадени в [параграф] 4.3.3.1.1 (когато веществото, което ще бъде превозвано, принадлежи към клас 2) […]“.
Част 4, глава 4.3, параграф 4.3.3.1.1 от приложение A към ADR от 2015 г. съдържа следната таблица:
Част
Описание
Код на цистерна
Типове цистерни, батерийни превозни средства или MEGC
[…]
P = цистерна, батерийно превозно средство или MEGC за втечнени газове или разтворени газове;
[…]
[…]
[…]
[…]
Част 6, глава 6.8 от приложение A към ADR от 2015 г. е озаглавена „Изисквания за конструкцията, оборудването, одобряването на типа, проверките, изпитанията и маркировката на неподвижно монтирани цистерни (автоцистерни), демонтируеми цистерни, контейнери-цистерни, разменни цистерни с метални резервоари, батерийни превозни средства и многоелементни газови контейнери (MEGCs)“. Параграф 6.8.2.1.9 от тази глава включва изискванията за „конструкцията“, предвидени в параграф 6.8.2.1, и гласи следното:
„Материалите на резервоарите или техните защитни обшивки, които са в контакт със съдържанието, не трябва да съдържат вещества, които са склонни да реагират опасно […] със съдържанието, да образуват опасни смеси, или значително да отслабват материала.
[…]“.
Параграфи 6.8.2.1.24—6.8.2.1.26 от тази глава 6.8, предхождани от заглавието „Други изисквания за конструктивното оборудване“, предвиждат:
„6.8.2.1.24 Защитната обшивка трябва да бъде проектирана по такъв начин, че нейната херметичност да остане непокътната, независимо от вероятните деформации, които могат да възникнат при нормалните условия на превоз […]
6.8.2.1.25 Термоизолацията трябва да бъде проектирана по такъв начин, че да не препятства достъпа до съоръженията за пълнене и изпразване, или на тяхното действие, което е валидно и за предпазните вентили.
6.8.2.1.26 В случай, че резервоарите, предназначени за превоз на запалими течности с точка на възпламеняване не по-голяма от 60 °C, са оборудвани с неметални защитни обшивки (вътрешни слоеве), резервоарите и защитните обшивки трябва да са така проектирани, че да не съществува опасност от запалване, дължащо се на електростатичен разряд“.
Параграф 6.8.3 от посочената глава 6.8 се състои само от заглавието „Специални изисквания, приложими за клас 2“, докато параграф 6.8.3.1 от тази разпоредба обхваща по-конкретно „[к]онструкции на резервоари“. В параграф 6.8.3.1.1 от същата глава се уточнява:
„Резервоарите, предназначени за превоз на сгъстени, втечнени или разтворени газове, трябва да бъдат изработени от стомана. […]“.
Част 6, глава 6.8, параграф 6.8.4 от приложение А към ADR от 2015 г. съдържа по-конкретно „[с]пециални[те] разпоредби“ TA 4, TT 9 и TT 11, които са приложими за цистерните за превоз на ВНГ по силата на таблица A, възпроизведена в точка 11 от настоящото съдебно решение.
Параграф 6.8.5.1.1 от тази глава 6.8 гласи, че когато неподвижно монтираните цистерни са заварени, резервоарите, предназначени за превоз на сгъстени, втечнени или разтворени газове от клас 2, трябва да са изработени от стомана, като се има предвид, че те могат да бъдат изработени и от алуминий, алуминиева сплав, мед или медна сплав, що се отнася до превоза на силно охладени втечнени газове от клас 2.
Нидерландското право
Член 8:69a от Algemene wet bestuursrecht (Административен кодекс, наричан по-нататък „Awb“) гласи:
„Административният съдия не може да отмени решение, на основание че противоречи на писана или неписана правна норма или на общ правен принцип, ако нормата или принципът очевидно няма за цел защитата на интересите на лицето (лицата), което се позовава на нея/него“.
Сirculaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval (Циркулярно писмо относно безопасните отстояния във връзка с външната безопасност на бензиностанции за ВНГ при актове, отнасящи се до последиците от злополуки) на Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (Държавен секретар по въпросите на инфраструктурата и околната среда) от 14 юни 2016 г. (Stcrt. 2016, № 31453, наричано по-нататък „циркулярното писмо от 14 юни 2016 г.“) приканва компетентните органи да вземат предвид, когато приемат решения в областта на териториалното устройство, определени безопасни отстояния, позволяващи да се предотвратят последиците от инциденти, които могат да засегнат бензиностанция при снабдяването ѝ с ВНГ, като се основава, във връзка със „Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens“ (Споразумение за безопасност относно термоустойчивото покритие на автоцистерни за ВНГ) (Stcrt. 2016, № 31448, наричано по-нататък„Safety Deal“), на тезата, че от една страна, всички нидерландски автоцистерни, които снабдяват такива бензиностанции, на практика са оборудвани със специално термоустойчиво покритие, което може да забави сценария „експлозия на разширяващи се пари от кипяща течност“ (boiling liquid expanding vapour explosion или „сценарий BLEVE“) с поне 75 минути след възникването на пожар (наричано по-нататък „разглежданото специално термоустойчиво покритие“), и от друга страна, съответните бензиностанции обикновено се снабдяват от товарни автомобили, оборудвани с такова покритие.
Safety Deal, подписано от държавния секретар по въпросите на инфраструктурата и околната среда и Vereniging Vloeibaar Gas (Сдружение за втечнен газ, Нидерландия), както и от други организации или сдружения, които извършват дейност в сектора на ВНГ, по същество потвърждава ангажимента на членовете на посоченото сдружение при доставката на ВНГ на бензиностанциите да използват само автоцистерни, оборудвани с разглежданото специално термоустойчиво покритие, докато другите организации и сдружения се ангажират да се придържат към тази цел, като се стремят към насърчаването ѝ сред своите членове и осигуряване на нейното изпълнение. Освен това всички страни по Safety Deal одобряват съдържанието на циркулярното писмо от 14 юни 2016 г.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
X живее на разстояние от около 125 метра от бензиностанция, която по-специално продава ВНГ от 1977 г. Тъй като желае да се прекрати продажбата на ВНГ от посочената бензиностанция поради произтичащите от тази продажба рискове за безопасността на жилищата, разположени в близост до нея, X иска от Колегията да отнеме издаденото за тази цел екологично разрешително на споменатата бензиностанция.
Макар да отхвърля това искане с решение от 30 юни 2015 г., с решение от 18 януари 2016 г. (наричано по-нататък „решението от 18 януари 2016 г.“) Колегията налага на посочената бензиностанция две допълнителни изисквания във връзка със снабдяването ѝ с ВНГ. В него се предвижда, че последната вече трябва да се снабдява с ВНГ чрез автоцистерни, оборудвани, от една страна, с разглежданото специално термоустойчиво покритие и от друга страна, с подобрен маркуч за пълнене. Според Колегията тези две изисквания позволяват да се намалят до приемливо равнище рисковете от инциденти при снабдяването на съответната бензиностанция с ВНГ.
Що се отнася до изискването за термоустойчиво покритие, нидерландските органи няколко месеца преди това са приели, от една страна, Safety Deal и от друга страна, циркулярното писмо от 14 юни 2016 г., в което се установява допълнителна политика за управление на риска за бензиностанциите, които предлагат за продажба ВНГ, основана на идеята, че тези бензиностанции се снабдяват само с автоцистерни, оборудвани с разглежданото специално термоустойчиво покритие. Запитващата юрисдикция уточнява, че в циркулярното писмо не се посочва изрично, че компетентните органи трябва да налагат такова изискване за покритие в екологичните разрешителни, които издават на бензиностанциите, предлагащи ВНГ за продажба. Тя добавя, че нидерландските органи са предпочели да не налагат това изискване с общозадължителна разпоредба, тъй като считат, че подобна разпоредба може да наруши член 5, параграф 1 от Директива 2008/68.
Тъй като счита, че двете изисквания, наложени с решението от 18 януари 2016 г., трябва да бъдат отменени, тъй като не могат да бъдат приложени поради несъвместимостта им по-специално с Директива 2008/68, X подава жалба срещу това решение пред Rechtbank Noord-Holland (Първоинстанционен съд за провинция Северна Холандия, Нидерландия). С решение от 8 юни 2017 г. този съд отхвърля жалбата.
Сезирана с жалба от X срещу това решение, запитващата юрисдикция счита, че изискването за използване на подобрен маркуч за пълнене не нарушава разпоредбите на Директива 2008/68, поради което може да остане в сила. Тя обаче изпитва съмнения относно съвместимостта с тази директива на изискването за разглежданото специално термоустойчиво покритие.
След като приема, че термоустойчивото покритие на автоцистерната е елемент от „конструкцията“ по смисъла на член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, запитващата юрисдикция иска да се установи дали изискването за разглежданото специално термоустойчиво покритие може да се счита за забранено от тази разпоредба „изискване за конструкцията“, като се има предвид, от една страна, че това изискване се отнася не пряко за собственика или оператора на автоцистерната, а за оператора на бензиностанцията и от друга страна, че то се съдържа не в общозадължителна националноправна разпоредба, а в екологично разрешително, издадено на определена бензиностанция. В това отношение запитващата юрисдикция иска да се установи дали следва да се вземе предвид фактът, че макар нидерландските власти да са се въздържали да наложат посоченото изискване посредством общозадължителна разпоредба поради евентуалната ѝ несъвместимост с член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, те са приели Safety Deal и циркулярното писмо от 14 юни 2016 г., за да гарантират, че на цялата територия на страната бензиностанциите ще бъдат снабдявани с ВНГ само от автоцистерни, оборудвани с разглежданото специално термоустойчиво покритие.
Ако Съдът приеме, че изискването за разглежданото специално термоустойчиво покритие представлява „изискване за конструкцията“, забранено от член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, запитващата юрисдикция отбелязва, че сама по себе си тази констатация не би ѝ позволила да отмени решението от 18 януари 2016 г., с което се налага това изискване. Всъщност по силата на член 8:69a от Awb административният съд не може да отмени решение, нарушаващо правна норма, която явно няма за цел защита на интереса на съответния жалбоподател. Впрочем според запитващата юрисдикция член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 явно няма за цел защита на интереса на X да получи материална закрила на жилищния квартал, разположен близо до съответната бензиностанция.
При това положение запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно нидерландското право Колегията не може да включи в дадено разрешително изискване, чието спазване от адресата не може да се гарантира и което следователно не може да бъде приведено в изпълнение в рамките на последващо решение. С оглед на този довод запитващата юрисдикция обяснява, че въз основа на приложимото нидерландско право би могла да отмени изискването за разглежданото специално термоустойчиво покритие, с мотива че то не може да бъде приложено впоследствие, тъй като противоречи на правна норма като член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, но при условие че е очевидно, въз основа на предварителна проверка, която не оставя място за никакво съмнение, че разглежданото изискване не може да бъде наложено (наричан по-нататък „критерият за очевидност“). Запитващата юрисдикция обаче иска да установи дали критерият за очевидност съответства на правото на Съюза, и по-специално на принципа на ефективност, по силата на който релевантните норми на националното право не трябва да правят практически невъзможно или изключително трудно упражняването на правата, произтичащи от правото на Съюза.
В този контекст запитващата юрисдикция отбелязва, от една страна, че ефективността на правото на Съюза би могла да бъде възпрепятствана от прилагането на критерия за очевидност, тъй като този критерий би бил изпълнен само в изключителни случаи и така би наложил висок праг за правния субект и тъй като в решенията си от 29 април 1999 г., Ciola (
C‑224/97
,
EU:C:1999:212
) и от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (
C‑274/04
,
EU:C:2006:233
) Съдът е постановил, че задължение, произтичащо от решение, което не подлежи на обжалване от правна страна, може да отпадне в рамките на проверката на последващо решение за налагане на санкция, основано на първото от тези решения, поради неговата несъвместимост с правото на Съюза.
От друга страна, запитващата юрисдикция припомня значението на принципа на правната сигурност, който би могъл да обоснове оспорване на изискване, което не подлежи на обжалване от правна страна, като разглежданото в главното производство, що се отнася до правен субект като X, на етапа на решение за привеждането му в изпълнение, само в предвидения в нидерландското право случай, когато е очевидно, че не е можело да бъде наложено, тъй като противоречи на правото на Съюза. В този смисъл високият праг, наложен в това отношение с критерия за очевидност, е оправдан от значителната тежест на интереса да е налице правна сигурност. Освен това тази юрисдикция иска да се установи дали посочената в предходната точка практика на Съда е приложима в главното производство, доколкото делата, по които са постановени тези решения, се основават на последващо решение, с което се налага санкция на правните субекти, а настоящият случай не е такъв.
При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) решава да може да производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
a)
Трябва ли член 5, параграф 1 от Директива [2008/68] да се тълкува в смисъл, че не допуска предвидено в разрешително за бензиностанция за ВНГ изискване, съгласно което съответната отделна бензиностанция за ВНГ може да се снабдява само посредством автоцистерни за ВНГ с термоустойчиво покритие, докато това задължение не е наложено пряко на един или повече оператори на автоцистерни за ВНГ?
б)
Има ли значение за отговора на първия въпрос обстоятелството, че държавата членка е сключила с организации на участници на пазара в сектора на ВНГ (по-специално оператори на бензиностанции за ВНГ, производители, продавачи и превозвачи на ВНГ) споразумение под формата [на Safety Deal], в което страните се задължават да използват термоустойчиво покритие, и тази държава членка впоследствие е приела [циркулярното писмо от 14 юни 2016 г.], в което се установява допълнителна политика за управление на риска, основана на презумпцията, че бензиностанциите за ВНГ се снабдяват от автоцистерни с термоустойчиво покритие?
2)
а)
Ако национална юрисдикция преценява законосъобразността на акт за привеждане в изпълнение, който има за цел изпълнението на предвидено в разрешително изискване, което не подлежи на обжалване от правна страна и противоречи на правото на Съюза:
–
допуска ли правото на Съюза, и по-специално практиката на [Съда] относно националната процесуална автономия, националната юрисдикция по принцип да приема подобно предвидено в разрешително изискване за законосъобразно, освен ако то явно нарушава правни норми от по-висок ранг, в това число правото на Съюза? При утвърдителен отговор: предвижда ли правото на Съюза (допълнителни) условия за това изключение,
–
или националната юрисдикция следва съгласно правото на Съюза — по-специално с оглед на решения на Съда от 29 април 1999 г., Ciola (
C‑224/97
,
EU:C:1999:212
) и от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (
C‑274/04
,
EU:C:2006:233
) — да остави без приложение подобно предвидено в разрешително изискване поради нарушение на посоченото право?
б)
От значение ли е за отговора на втория въпрос[, буква а)] дали актът за привеждане в изпълнение представлява санкция, която има за цел поправяне на вреди (remedy), или наказателноправна санкция (criminal charge)?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска изискване, наложено от органите на държава членка на бензиностанция по силата на административно решение под формата на екологично разрешително, да се снабдява с ВНГ само от автоцистерни, оборудвани със специално термоустойчиво покритие като разглежданото в главното производство.
В това отношение следва, на първо място, да се припомни, че съгласно член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 на основание безопасност на превоза държавите членки могат да прилагат по-строги правила, с изключение на изискванията за конструкцията, относно националните превози на опасни товари с превозни средства, вагони и плавателни съдове за вътрешни водни пътища, регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия.
От този текст следва, че що се отнася до такива национални превози, този член 5, параграф 1 забранява на държавите членки да прилагат на основание безопасност на превоза по-строги изисквания в областта на конструкцията.
Нито посоченият член 5, параграф 1, нито друга разпоредба от Директива 2008/68 обаче не определят понятието „изисквания за конструкцията“, нито споменават стандарта за изискванията, спрямо който държавите членки трябва да се въздържат да приемат по-строги разпоредби.
Важно е обаче да се подчертае, че съгласно член 3, параграф 2 от Директива 2008/68 превозът на опасни товари се разрешава само при спазване на условията, предвидени по-специално в раздел I.1, приложение I към тази директива, който препраща към приложения A и B към ADR в редакцията ѝ към момента на настъпване на фактите по главното производство, а именно ADR от 2015 г.
Впрочем както част 6 от приложение A, така и част 9 от приложение B към ADR от 2015 г. съдържат „изисквания за конструкцията“. Поради това понятието „изисквания за конструкцията“, съдържащо се в член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, трябва да се тълкува с оглед на съответните изисквания, съдържащи се в посочените части от тези приложения, като следователно държавите членки нямат право да налагат по-строги изисквания.
Що се отнася по-специално до разглежданите в главното производство автоцистерни за превоз на ВНГ, следва да се отбележи, че по силата на разпоредбите на част 4, глава 4.3, параграфи 4.3.2.1.2 и 4.3.3.1.1 от приложение А във връзка с глава 6.8, параграфи 6.8.3.1.1 и 6.8.5.1.1 от ADR от 2015 г. и таблица A от част 3, глава 3.2 от това приложение, превозът на ВНГ като опасен товар от клас 2 трябва да се извършва с автоцистерни с резервоари, направени от метални материали. Следва също да се отбележи, че част 6, глава 6.8 от приложение A към ADR от 2015 г. съдържа по-специално „изисквания за конструкцията“, приложими в частност за автоцистерните с метални резервоари.
От това следва, че по отношение на автоцистерните за превоз на ВНГ понятието „изисквания за конструкцията“, което се съдържа в член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, трябва да се разбира като съответстващо на „изисквания[та] за конструкцията“, определени в част 6, глава 6.8 от приложение A към ADR от 2015 г., и по-специално на прилежащите правила, съдържащи се в параграфи 6.8.2.1, 6.8.3.1 и 6.8.5.1 от тази глава, както и на специалните разпоредби TA 4, TТ 9 и TТ 11, включени в параграф 6.8.4 от посочената глава и приложими за такива автоцистерни по силата на таблица A от част 3, глава 3.2 от приложение A към ADR от 2015 г.
При тези условия трябва да се приеме, че от член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 следва, че по отношение на националния превоз на ВНГ, извършван по-специално от регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия автоцистерни, държавите членки не могат да прилагат на основание безопасност по-строги изисквания за конструкцията от изрично предвидените в част 6, глава 6.8 от приложение А към ADR от 2015 г.
В конкретния случай обаче, макар да е вярно, че част 6, глава 6.8 от приложение A към ADR от 2015 г. съдържа редица изисквания за конструкцията на защитната облицовка или термоизолацията на резервоара или на цистерната, като посочените в параграфи 6.8.2.1.9 и 6.8.2.1.24—6.8.2.1.26 от тази глава, следва да се приеме за установено, че тя не съдържа изискване, което налага термоустойчиво покритие като изискваното в главното производство, а именно термоустойчиво покритие, което може да забави сценария BLEVE с поне 75 минути след възникването на пожар.
Следователно член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 не допуска държавите членки, що се отнася до националния превоз на опасни товари, извършван по-специално от регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия превозни средства, да налагат на основание безопасност на превоза тези превозни средства да са оборудвани с термоустойчиво покритие, което не е предвидено в изискванията на ADR в областта на конструкцията, доколкото такова покритие представлява по-строго изискване за конструкцията, забранено от тази разпоредба на директивата.
Това тълкуване не се поставя под въпрос от факта, че изискване като разглежданото в главното производство, когато е установено в нарушение на член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, е наложено, от една страна, на бензиностанция, а не пряко на собствениците или операторите на автоцистерни и от друга страна, е прието в конкретен случай, а не в рамките на общозадължителна разпоредба.
Всъщност член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 налага ясна, обща и абсолютна забрана за държавите членки, които трябва да осигурят спазването ѝ при всички обстоятелства и с всякакви средства, като се има предвид, че съгласно член 1, параграф 1 от Директива 2008/68 понятието „превоз“ обхваща и дейностите по разтоварване на опасни товари, като извършваната при снабдяването на бензиностанция с ВНГ.
В този смисъл член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 не допуска мярка, взета от държава членка, включително мярка, приета от общински орган под формата на индивидуален административен акт, като разглежданото в главното производство екологично разрешително, която противоречи на установената в тази разпоредба забрана, макар такава мярка да налага само косвено изискване в областта на конструкцията на заинтересованите или натоварени с осигуряване на снабдяването с ВНГ на адресата на тази мярка оператори на автоцистерни.
Освен това фактът, че нидерландските власти са въвели Safety Deal и са приели циркулярното писмо от 14 юни 2016 г., за да гарантират на национално равнище, че автоцистерни, използвани за снабдяването с ВНГ на намиращите се на нидерландска територия бензиностанции, са оборудвани с разглежданото специално термоустойчиво покритие, не може да повлияе на отговора, който следва да се даде на първия въпрос, тъй като използването на такива инструменти не може да обоснове по какъвто и да било начин административен акт като разглежданото в главното производство екологично разрешително, който налага изискване за конструкцията, забранено в член 5, параграф 1 от Директива 2008/68.
На второ място, следва да се приеме, че, противно на поддържаното по същество от Комисията в писменото ѝ становище, от член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 не може да се направи извод, че държавите членки могат да налагат, по причини, различни от безопасност по време на превоза, по-строги изисквания от предвидените от ADR в областта на конструкцията.
Член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 гласи, че държавите членки могат да регламентират или забраняват превоза на опасни товари в рамките на тяхната територия единствено по причини, различни от безопасност по време на превоза.
Както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 45 и 46 от заключението си, член 1, параграф 5 и член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 — подлежащи и двата на стриктно тълкуване, тъй като представляват изключения от общото правило, съдържащо се в член 3, параграфи 1 и 2 от тази директива, по силата на което превозът на опасни товари се подчинява на забраните и разрешенията, предвидени в съответните приложения към посочената директива — се намират в логическа взаимовръзка, доколкото позволяват на държавите членки да дерогират това общо правило на различни основания.
Що се отнася до член 1, параграф 5 от Директива 2008/68, следва да се отбележи, както подчертава генералният адвокат в точка 46 от заключението си, че употребата на наречието „единствено“ в тази разпоредба означава, че държавите членки могат да регламентират или забраняват превоза на товари на тяхна територия само по причини, различни от безопасност по време на превоза, тоест по причини, които не трябва да имат никаква връзка с безопасността на превоза.
Това тълкуване на текста на член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 се подкрепя от целта на тази директива. Всъщност от съображения 1, 5 и 22 от посочената директива е видно, че тя има за цел трансграничният и националният автомобилен, железопътен и вътрешноводен превоз на опасни товари в Съюза да се извършва при възможно най-добрите условия на безопасност, като законодателят на Съюза е решил да приложи по-конкретно правилата за безопасност, съдържащи се в приложения A и B към ADR, така че да се гарантира еднообразното прилагане на хармонизирани правила за безопасност в целия Съюз и правилното функциониране на общия транспортен пазар.
При тези условия и предвид факта, че по силата на единственото съображение на ADR съдържащите се в тази спогодба правила, сред които са изискванията за конструкцията, имат за цел да повишат безопасността на превоза по шосе, държавите членки не могат, при спазване на изрично предвидените в член 6 от Директива 2008/68 изключения, да налагат в съответствие с член 1, параграф 5 от тази директива правила за безопасност на превоза, различни от предвидените в посочената директива и в приложения A и B към ADR, тъй като в противен случай те биха могли да застрашат двойната цел за хармонизиране на правилата за безопасност и гарантиране на правилното функциониране на общия транспортен пазар, като същевременно освен това поставят под въпрос преценката на законодателя на Съюза, съгласно която правилата за безопасност на превоза, предвидени от същата директива и приложенията към ADR, осигуряват възможно най-добрите условия на безопасност.
Следователно, когато държава членка желае да регламентира или забрани превоза на опасни товари на нейна територия на основание член 1, параграф 5 от Директива 2008/68, тя може да направи това само по причини, които не са свързани с безопасността по време на превоза, тъй като в противен случай би засегнала преследваните с тази директива цели. Макар, както следва от съображение 11 от посочената директива, подобни основания да могат да бъдат свързани с националната сигурност или със защитата на околната среда, за опазването на тези цели е важно, когато се изтъкват такива основания, те да не са фактически свързани с безопасността по време на превоза. По-специално, дадена държава членка не може чрез позоваване на защитата на околната среда да налага изисквания за конструкцията, щом като такива изисквания, които се съдържат в приложения A и B към ADR, целят, както бе припомнено в предходната точка, да повишат безопасността на превоза. Напротив, както отбелязва по същество германското правителство в писменото си становище, такова основание може да се изтъкне например за регламентиране или забрана на превоза на опасни товари през екологично чувствителни зони на територията на съответната държава членка, тъй като такава правна уредба изобщо не засяга самата безопасност на превоза.
При тези условия следва да се приеме, че държавите членки не могат нито на основание член 1, параграф 5 от Директива 2008/68, нито на член 5, параграф 1 от тази директива да налагат изисквания за конструкцията като разглежданото специално термоустойчиво покритие.
По-нататък следва да се поясни, независимо от обстоятелството, че съгласно сведенията, представени от Колегията в писменото ѝ становище, разглежданата в главното производство бензиностанция се снабдява с ВНГ изключително посредством превозните средства на нидерландски доставчик, оборудвани с термоустойчиво покритие, че когато изискване за конструкцията като разглежданото в главното производство е наложено непряко на операторите на автоцистерни ВНГ посредством разрешително, издавано на бензиностанция, такова изискване може не само да наруши член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, що се отнася до доставките на ВНГ, извършвани в рамките на национален превоз с автоцистерни, регистрирани на територията на съответната държава членка, но също така, както следва от точка 55 от настоящото съдебно решение, и член 1, параграф 5 от Директива 2008/68, що се отнася до всяка доставка на ВНГ, която би могла по-специално да бъде извършена в рамките на трансграничен превоз от автоцистерни, регистрирани в друга държава членка.
С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска налагането на по-строги изисквания за конструкцията от тези, които се съдържат в приложения A и B към ADR, като изискването, наложено от органите на държава членка по силата на административно решение под формата на екологично разрешително, бензиностанция да се снабдява с ВНГ само от автоцистерни, оборудвани със специално термоустойчиво покритие като разглежданото в главното производство.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали правото на Съюза, по-специално принципът на ефективност, допуска национална процесуална норма, която предвижда, че за да може противоречащо на правото на Съюза изискване, наложено с административно решение, което по принцип не подлежи на обжалване от правна страна от определена категория правни субекти, да бъде отменено поради неизпълняемостта му, ако бъде приведено в изпълнение с последващо решение, правният субект трябва да докаже, че разглежданото изискване очевидно не може, въз основа на предварителна проверка, която не оставя място за никакво съмнение, да бъде прието от гледна точка на правото на Съюза.
По допустимостта
В писменото си становище Колегията счита, че вторият въпрос няма връзка със спора и е теоретичен, тъй като разглежданото в главното производство административно решение не е необжалваемо от правна страна и последващо решение за привеждане в изпълнение не е било прието. Без да прави извод за недопустимост на втория въпрос, нидерландското правителство също изтъква сходни съображения в писменото си становище.
В това отношение следва да се припомни, че само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и от 7 февруари 2018 г., American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, т.
).
Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и от 7 февруари 2018 г., American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, т.
).
Освен това следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика основанието за отправяне на преюдициално запитване е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор (решение от 28 март 2017 г., Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая несъмнено запитващата юрисдикция стига до извода, че дори да се приеме, с оглед на отговора, който Съдът ще даде на първия въпрос, че е основателен доводът на жалбоподателя, че разглежданото в главното производство изискване нарушава член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, сама по себе си подобна констатация не позволява на тази юрисдикция да отмени това изискване поради член 8:69a от Awb.
Освен това e вярно, че във формулировката на втория въпрос запитващата юрисдикция действително споменава „акт за привеждане в изпълнение, който има за цел изпълнението на предвидено в разрешително изискване, което не подлежи на обжалване от правна страна и противоречи на правото на Съюза“, и че никъде в акта за преюдициално запитване не посочва наличието на акт, който Колегията е приела, за да приведе в изпълнение изискването, наложено в решението ѝ от 18 януари 2016 г.
Като се има предвид това, запитващата юрисдикция уточнява, че в жалбата си X се позовава на принципа на нидерландското административно право, съгласно който с разрешителното не може да се налага изискване, чието спазване от адресата компетентният орган не може да гарантира. Като признава, че Х може да се позове на този принцип, запитващата юрисдикция стига до извода, че разглежданото в главното производство изискване би могло да бъде отменено, ако следва да се приеме, че то не може да бъде приведено в изпълнение поради несъвместимостта му с член 5, параграф 1 от Директива 2008/68. Тя изтъква освен това, че трябва да прецени този въпрос по същество още сега, а не в рамките на евентуално следващо производство за проверка на законосъобразността на последващ акт за привеждане в изпълнение на разглежданото в главното производство изискване.
При тези условия се налага изводът, че запитващата юрисдикция ясно посочва, че съгласно националното право трябва да се произнесе по този въпрос на етапа на висящото пред нея производство, макар Колегията все още явно да не е приела акт за привеждане в изпълнение на изискването, разглеждано в главното производство. Поради това вторият въпрос не е хипотетичен и съответства на необходимостта от отговор за ефективното решаване на спора в главното производство.
Ето защо вторият въпрос е допустим.
По същество
В самото начало следва да се припомни, както е изложено в точки 28 и 63 от настоящото съдебно решение, че въпреки отговора на първия въпрос в точка 57 от това съдебно решение, запитващата юрисдикция не може на основание член 8:69a от Awb да отмени по искане на правен субект като Х изискването в екологичното разрешително, предмет на главното производство, само поради противоречието му с член 5, параграф 1 от Директива 2008/68, тъй като съгласно собствените ѝ констатации последната разпоредба не цели защита на интереса на X да получи материална закрила на жилищния квартал, разположен близо до съответната бензиностанция, като следователно това изискване трябва да се разглежда още на този етап като по принцип неподлежащо на обжалване от правна страна от правен субект като X. Като се има предвид това, запитващата юрисдикция изтъква, че съгласно принципа на нидерландското административно право, по силата на който с разрешителното, дори ако по принцип не подлежи на обжалване от правен субект като X, не може да се налага изискване, чието спазване от адресата не може да се гарантира от компетентния орган чрез последващ акт за привеждане в изпълнение на това изискване, X може, in fine, да получи отмяна на разглежданото изискване в рамките на жалбата си срещу разрешителното, с което се налага това изискване, която също е висяща пред запитващата юрисдикция, но при условие че е изпълнен критерият за очевидност, тоест, както е припомнено в точка 29 от настоящото съдебно решение, правилото в нидерландското право, съгласно което трябва да е очевидно, въз основа на предварителна проверка, която не оставя място за никакво съмнение, че съответното изискване не може да бъде наложено поради нарушение на правни норми от по-висок ранг.
В това отношение следва да се отбележи, че при липса на правна уредба на Съюза в тази област процесуалните правила за гарантиране на защита на правата, които страните в процеса черпят от правото на Съюза, попадат в обхвата на вътрешния правен ред на всяка държава членка по силата на принципа на процесуалната автономия на държавите членки, при положение че все пак тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност), и не правят на практика невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективността) (решение от 18 декември 2014 г., CA Consumer Finance,
C‑449/13
,
EU:C:2014:2464
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая от констатациите на запитващата юрисдикция следва, че критерият за очевидност отговаря на принципа на равностойност, доколкото при прилагането на този критерий не се прави никакво разграничение между противоречието с нормите на националното право от по-висок ранг и противоречието с нормите на правото на Съюза.
Обратно, запитващата юрисдикция има опасения относно съответствието на посочения критерий с принципа на ефективност.
В този контекст следва да се припомни, че всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, неговия ход и особености пред различните национални инстанции. В тази перспектива следва, ако е необходимо, да се вземат предвид принципите, които стоят в основата на националната правораздавателна система, като гарантиране на правото на защита, принципа на правната сигурност и правилното развитие на производството (решение от 16 юли 2020 г., Caixabank и Banco Bilbao Vizcaya Argentaria,
C‑224/19 и C‑259/19
,
EU:C:2020:578
, т.
и цитираната съдебна практика).
Запитващата юрисдикция посочва по-специално, че критерият за очевидност, както е предвиден в нидерландското административно право, има за цел да гарантира принципа на правната сигурност, така че изпълняемостта и следователно законосъобразността на окончателните решения да могат да бъдат поставяни под въпрос само ако противоречието на такива решения с норми от по-висш ранг, каквито са нормите на правото на Съюза, е очевидно.
В допълнение следва да се припомни, че правната сигурност се намира сред признатите в правото на Съюза общи принципи. Така Съдът по-специално е постановил, че окончателният характер на административното решение допринася за правната сигурност и че правото на Съюза не изисква административният орган да бъде по принцип задължен да преразгледа административно решение, придобило такъв окончателен характер (решение от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, т.
и цитираната съдебна практика). Съдът обаче е уточнил, че при особени обстоятелства могат да се вземат предвид особеностите на разглежданите положения и интереси, за да се намери равновесие между изискването за правна сигурност, от една страна, и изискването за законосъобразност с оглед на правото на Съюза, от друга страна (решение от 4 октомври 2012 г., Бянков,
C‑249/11
,
EU:C:2012:608
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този контекст, видно от представените обяснения от запитващата юрисдикция, националната процесуална норма за критерия за очевидност, доколкото позволява на правен субект като X да поиска да се установи, че съдържащо се в окончателно решение изискване не може да бъде приложено, и следователно да се отмени това изискване само при условие че се установи явно противоречие между посоченото изискване и правото на Съюза, цели да се намери справедлив баланс между принципите на правна сигурност и на законност с оглед на правото на Съюза, като по общо правило се придава по-голяма тежест на окончателния характер на съответното изискване, за да се запази правната сигурност, като същевременно се допускат изключения от него при строго определени условия.
С оглед на тази цел следва да се приеме, че принципът на ефективност по принцип допуска национална процесуална норма като критерия за очевидност.
Предвид изложеното, за да се гарантира действителното постигане на тази цел, посоченият критерий не трябва да се прилага толкова стриктно, че условието във връзка с явното противоречие с правото на Съюза да прави фактически нереалистична възможността правен субект като X да постигне действителна отмяна на разглежданото изискване.
Всъщност, ако това е така, очевидно няма да е спазен принципът на ефективност, който изисква, както бе припомнено в точка 69 от настоящото съдебно решение, националната процесуална разпоредба да не прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза.
Освен това запитващата юрисдикция може да вземе предвид факта, припомнен в точка 24 от настоящото съдебно решение, че нидерландските власти са предпочели да не налагат разглежданото в главното производство изискване посредством общозадължителна разпоредба, тъй като считат, че такава разпоредба може да наруши член 5, параграф 1 от Директива 2008/68.
Този извод не се променя от решения от 29 април 1999 г., Ciola (
C‑224/97
,
EU:C:1999:212
) и от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (
C‑274/04
,
EU:C:2006:233
), посочени от запитващата юрисдикция. Всъщност тези две решения са постановени в контекст, различен от този в главното производство, поради което произтичащият от тях извод е ирелевантен за настоящото дело.
Първо, що се отнася до решение от 29 април 1999 г., Ciola (
C‑224/97
,
EU:C:1999:212
), Съдът по същество постановява, че принципът на предимство на правото на Съюза налага да се остави без приложение окончателно административно решение, което противоречи на това право, при преценката на основателността на последващо решение, основано на първото от тези решения, като Съдът уточнява още, че съответният спор по делото, по което е постановено това решение, не се отнася до самата законосъобразност на това първо решение. Напротив, главното производство се отнася по същество до въпроса дали съответства на принципа на ефективност национална процесуалноправна норма, чието прилагане позволява именно да се остави без приложение административно решение, което по принцип е окончателно по отношение на определена категория правни субекти, в случай на явно противоречие на това решение по-специално с правото на Съюза.
Второ, що се отнася до решение от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (
C‑274/04
,
EU:C:2006:233
), Съдът приема по същество, че решение, с което се налага санкция, не може да бъде мотивирано само с факта, че окончателното решение за връщане на възстановяването вече е било прието въз основа на същия регламент. Подобно положение обаче не съответства на положението в основата на главното производство, което, както бе припомнено в предходната точка, се отнася главно до съвместимостта с принципа на ефективност на национална процесуалноправна норма, която позволява при определени условия да се остави без приложение окончателно административно решение.
С оглед на гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че правото на Съюза, по-специално принципът на ефективност, допуска национална административнопроцесуална норма, която предвижда, че за да може противоречащо на правото на Съюза изискване, наложено с административно решение, което по принцип не подлежи на обжалване от правна страна от определена категория правни субекти, да бъде отменено поради неизпълняемостта му, ако бъде приведено в изпълнение с последващо решение, правният субект трябва да докаже, че разглежданото изискване очевидно не може, въз основа на предварителна проверка, която не оставя място за никакво съмнение, да бъде прието от гледна точка на правото на Съюза, все пак при условие че, което запитващата юрисдикция следва да провери, тази норма не се прилага толкова стриктно, че на практика да е нереалистична възможността даден правен субект да постигне действителна отмяна на разглежданото изискване.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разноските, направени за представяне на становища пред Съда, както и тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

1)
Член 5, параграф 1 от Директива 2008/68/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно вътрешния превоз на опасни товари, изменена с Директива 2014/103/ЕС на Комисията от 21 ноември 2014 г., трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска налагането на по-строги изисквания за конструкцията от тези, които се съдържат в приложения A и B към Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе, сключена в Женева на 30 септември 1957 г., в редакцията ѝ в сила към 1 януари 2015 г., като изискването, наложено от органите на държава членка по силата на административно решение под формата на екологично разрешително, бензиностанция да се снабдява с втечнен нефтен газ само от автоцистерни, оборудвани със специално термоустойчиво покритие като разглежданото в главното производство.

2)
Правото на Съюза, по-специално принципът на ефективност, допуска национална административнопроцесуална норма, която предвижда, че за да може противоречащо на правото на Съюза изискване, наложено с административно решение, което по принцип не подлежи на обжалване от правна страна от определена категория правни субекти, да бъде отменено поради неизпълняемостта му, ако бъде приведено в изпълнение с последващо решение, правният субект трябва да докаже, че разглежданото изискване очевидно не може, въз основа на предварителна проверка, която не оставя място за никакво съмнение, да бъде прието от гледна точка на правото на Съюза, все пак при условие че, което запитващата юрисдикция следва да провери, тази норма не се прилага толкова стриктно, че на практика да е нереалистична възможността даден правен субект да постигне действителна отмяна на разглежданото изискване.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.