CELEX: 62018CJ0395
Zahtjev za prethodnu odluku
Javna nabava robe, radova ili usluga
Direktiva 2014/24/EU
Članak 18. stavak 2.
Članak 57. stavak 4.
Fakultativne osnove za isključenje
Osnova za isključenje koja se odnosi na podugovaratelja naznačenog u ponudi gospodarskog subjekta
Kršenje obveza podugovaratelja u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava
Nacionalni propis koji propisuje automatsko isključenje gospodarskog subjekta zbog takvog kršenja

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 57. stavka 4. i članka 71. stavka 6. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 275, str. 68
. i
SL 2016., L 311, str. 26
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Tim SpA – Direzione e coordinamento Vivendi SA (u daljnjem tekstu: Tim) te Consip SpA i Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministarstvo gospodarstva i financija, Italija) u vezi s Timovim isključenjem iz otvorenog postupka poziva na nadmetanje koji je Consip pokrenuo.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 40., 101. i 102. Direktive 2014/24 glase:
„(40)
Nadzor nad poštovanjem odredbi prava okoliša, socijalnog i radnog prava trebao bi se provoditi u svim fazama postupka nabave, kod primjene općih načela o izboru sudionika i dodjele ugovora, kod primjene kriterija za isključenje, i kod primjene odredaba o izuzetno niskim ponudama. […]
[…]
(101)
Javnim naručiteljima također bi se trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su dokazano nepouzdani jer su, primjerice, prekršili okolišne ili društvene obveze, uključujući pravila o dostupnosti za osobe s invaliditetom, ili su počinili ostale oblike teških [profesionalnih propusta], poput kršenja pravila o tržišnom natjecanju ili prava intelektualnog vlasništva. […]
[…]
Pri primjeni fakultativnih osnova za isključenje, javni naručitelji bi trebali posvetiti osobitu pozornost načelu proporcionalnosti. Manje nepravilnosti bi samo u iznimnim okolnostima trebale dovesti do isključenja gospodarskog subjekta. Ipak, ponovljeni slučajevi manjih nepravilnosti mogu dati povod sumnji u pouzdanost gospodarskog subjekta koja može opravdati njegovo isključenje.
(102)
Trebalo bi se, međutim, dopustiti da gospodarski subjekti mogu usvajati mjere sukladnosti usmjerene na ispravljanje posljedica kaznenih djela ili neprimjerenih ponašanja te na učinkovito sprečavanje budućeg neprimjerenog ponašanja. Te mjere mogle bi posebno obuhvaćati mjere vezane uz osoblje ili organizaciju poput raskidanja svih veza s osobama ili organizacijama koje su sudjelovale u neprimjerenom ponašanju, odgovarajućih mjera reorganizacije osoblja, uvođenja sustava izvještavanja i kontrole, stvaranja strukture interne revizije kako bi se pratila sukladnost i donošenja pravila o internoj odgovornosti i naknadama. Ako takve mjere [nude] dovoljna jamstva, određeni gospodarski subjekt ne bi se više trebao isključivati samo na tim osnovama. Gospodarski subjekti trebali bi imati mogućnost zatražiti da se preispitaju mjere sukladnosti poduzete u svrhu mogućeg uključivanja u postupak nabave. Međutim, države članice same bi trebale utvrditi točne postupovne i materijalne uvjete primjenjive u takvim slučajevima. Države članice trebale bi posebno biti slobodne odlučiti žele li dozvoliti pojedinim javnim naručiteljima izvršavanje relevantnih procjena ili [povjeriti] taj zadatak drugim tijelima na središnjoj ili decentraliziranoj razini.”
Članak 2. stavak 1. točke 10. do 12. te direktive propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
10.
‚gospodarski subjekt’ znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga;
11.
‚ponuditelj’ znači gospodarski subjekt koji je dostavio ponudu;
12.
‚natjecatelj’ znači gospodarski subjekt koji traži poziv ili je pozvan na sudjelovanje u ograničenom postupku, u natjecateljskom postupku uz pregovore, u pregovaračkom postupku bez prethodne objave, natjecateljskom dijalogu ili partnerstvu za inovacije;
Članak 18. navedene direktive, naslovljen „ Načela nabave” koji čini prvu odredbu poglavlja II. te direktive, naslovljenog „Opća pravila”, određuje:
„1.   Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i bez diskriminacije te djeluju na transparentan i razmjeran način.
Koncept nabave nije osmišljen s namjerom da je se isključi iz područja primjene ove Direktive ili da se umjetno suzi nadmetanje. Smatra se da se nadmetanje prijetvorno sužava kada je koncept nabave osmišljen s namjerom da se određenim gospodarskim subjektima neopravdano da prednost ili ih se stavi u nepovoljan položaj.
2.   Države članice poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi osigurale da u izvršavanju ugovora o javnoj nabavi gospodarski subjekti udovoljavaju primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava određenog pravom Unije, nacionalnim pravom, kolektivnim ugovorima ili odredbama međunarodnog prava okoliša, socijalnog i radnog prava popisanim u Prilogu X.”
U skladu s člankom 56. stavkom 1. točkom (b) te direktive:
„Ugovori se dodjeljuju na temelju kriterija utvrđenih u skladu s člancima od 67. do 69., pod uvjetom da je javni naručitelj u skladu s člancima od 59. do 61. provjerio da su ispunjeni svi sljedeći uvjeti:
[…]
(b)
ponuda dolazi od ponuditelja koji nije isključen u skladu s člankom 57. […]”
Članak 57. Direktive 2014/24, naslovljen „Osnove za isključenje”, u stavcima 4. do 7. propisuje:
„4.   Javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija:
(a)
ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2.;
[…]
5.   […]
Javni naručitelji mogu u bilo koje vrijeme tijekom postupka isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe gospodarski subjekt ako se pokaže da se gospodarski subjekt, s obzirom na djela počinjena ili propuštena bilo prije ili tijekom postupka, nalazi u nekoj od situacija iz stavka 4.
6.   Svaki gospodarski subjekt koji se nalazi u nekoj od situacija iz stavaka 1. i 4. može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost bez obzira na postojanje nekog relevantnog razloga za isključenje. Ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt neće biti isključen iz postupka nabave.
[…]
Mjere koje poduzimaju gospodarski subjekti ocjenjuju se uzimajući u obzir težinu i posebne okolnosti kaznenog djela ili propusta. […]
[…]
7.   Države članice, uzimajući u obzir pravo Unije, određuju provedbene uvjete za ovaj članak zakonima i drugim propisima. […]”
Članak 71. stavak 6. točka (b) te direktive glasi kako slijedi:
„S ciljem izbjegavanja kršenja obveza iz članka 18. stavka 2., moguće je poduzeti odgovarajuće mjere, kao što su:
[…]
(b)
Javni naručitelji mogu, u skladu s člancima 59., 60. i 61., provjeriti ili od njih države članice mogu zatražiti da provjere postoji li osnova za isključenje podugovaratelja u skladu s člankom 57.. U takvim slučajevima, javni naručitelj zahtijeva da gospodarski subjekt zamijeni podugovaratelja za kojega je provjera pokazala da postoji obvezujuća osnova za isključenje. Javni naručitelj može zatražiti ili od njega država članica može zatražiti da gospodarski subjekt zamijeni podugovaratelja za kojega je provjera pokazala da postoji neobvezujuća osnova za isključenje.”
Talijansko pravo
Članak 17. legge n. 68 – Norme per il diritto al lavoro dei disabili (Zakon br. 68 o pravilima o pravu osoba s invaliditetom na rad), od 12. ožujka 1999. (redovni dodatak GURI‑ju br. 68 od 23. ožujka 1999.) određuje:
„Javna i privatna poduzeća koja sudjeluju u pozivu za nadmetanje za javnu nabavu ili imaju ugovorne ili koncesijske odnose s upravnim tijelima dužna su im prethodno podnijeti izjavu svojeg zakonskog zastupnika kojom se potvrđuje da ona poštuju pravila koje se odnose na pravo osoba s invaliditetom na rad, pod prijetnjom isključenja.”
U članku 80. stavku 5. točki (i) decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (redovni dodatak GURI‑ju br. 91 od 19. travnja 2016., u daljnjem tekstu: Zakonik o javnoj nabavi) propisuje se:
„Javni naručitelji isključuju gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku dodjele ako se nalazi u nekoj od situacija koje se navode u nastavku, što vrijedi i za njegove podugovaratelje u slučajevima predviđenim u članku 105. stavku 6. ako:
[…]
(i)
gospodarski subjekt ne podnese potvrdu iz članka 17. Zakona br. 68 […] ili sam ne potvrdi ispunjenje navedenog uvjeta[…]”
Članak 105. stavci 6. i 12. Zakonika o javnoj nabavi glasi kako slijedi:
„6.   Naznačivanje troje podugovaratelja obvezno je za javne nabave radova, usluga ili robe koje su jednake ili veće od pragova definiranih u članku 35. i za koje posebna specijalizacija nije potrebna. U tom slučaju obavijest o nadmetanju propisuje tu obvezu. U obavijestima o nadmetanju javni naručitelj može predvidjeti druge slučajeve u kojima je obvezno naznačiti troje podugovaratelja čak i ako je vrijednost ugovora niža od pragova predviđenih u članku 35.
[…]
12.   Uspješni ponuditelj predviđa zamjenu podugovaratelja za koje je nakon provjere u tu svrhu dokazano da su postojale osnove za isključenje iz članka 80.”
Glavni postupak, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
Pozivom na nadmetanje objavljenim 3. kolovoza 2016. u
Službenom listu Europske unije
, Consip, središnje nabavno tijelo talijanske javne uprave, pokrenulo je otvoreni postupak s ciljem dodjele ugovora koji se odnosi na nabavu optičkog komunikacijskog sustava, naziva „Wavelength Division Multiplexing” (WDM), za međupovezanost centara za obradu podataka više odjela ministarstva gospodarstva i financija.
Tim je podnio ponudu u kojoj je naznačio tri podugovaratelja s kojima je namjeravao sklopiti ugovore u slučaju da mu se dodjeli ugovor za nabavu o kojem je riječ u glavnom postupku, i u prilogu za svakog od njih priložio europsku jedinstvenu dokumentaciju o nabavi (DUME).
Tijekom postupka javni je naručitelj utvrdio da jedan od podugovaratelja koje je Tim naznačio u svojoj ponudi nije poštovao pravila koja se odnose na pravo osoba s invaliditetom na rad. Consip je stoga isključio Tim iz postupka, u skladu s člankom 80. stavkom 5. točkom (i) Zakonika o javnoj nabavi.
Tim je podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev, pri čemu je tvrdio da je njegovo isključenje neopravdano i neproporcionalno. Prema Timovu mišljenju, iz Direktive 2014/24 proizlazi da utvrđenje osnova za isključenje u pogledu podugovaratelja ne može dovesti do nalaganja sankcije koja je stroža od same zamjene tog podugovaratelja. Tim dodaje kako se on u svakom slučaju za izvršenje ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku mogao koristiti drugim dvama podugovarateljima u pogledu kojih nije utvrđena nikakva osnova za isključenje, osobito zato što podugovaranje nije bilo nužno za izvršenje tog ugovora, s obzirom na to da je Tim ispunjavao sve potrebne uvjete da sam izvrši predmetne usluge.
Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da je Timovo isključenje u skladu s člankom 80. stavkom 5. točkom (i) Zakonika o javnoj nabavi jer je zamjenu podugovaratelja u skladu s člankom 105. stavkom 12. tog zakonika moguće zahtijevati samo u slučaju da je osnova za isključenje utvrđena u odnosu na tog podugovaratelja nakon dodjele ugovora.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se je li članak 80. stavak 5. točka (i) Zakonika o javnoj nabavi, koji propisuje da, ako je u fazi poziva na nadmetanje u pogledu podugovaratelja utvrđena osnova za isključenje, javni naručitelj mora isključiti iz postupka ponuditelja koji je naznačio namjeru da se koristi tim podugovarateljem, u skladu s člankom 57. stavcima 4. i 5. i člankom 71. stavkom 6. točkom (b) Direktive 2014/24.
Konkretno, sud koji je uputio zahtjev pita se mogu li osnove za isključenje propisane člankom 57. stavcima 4. i 5. Direktive 2014/24 dovesti do isključenja ponuditelja samo ako se odnose na njega ili je takvo isključenje također moguće kada se te osnove odnose na podugovaratelja kojeg je ponuditelj naznačio. Usto, sud koji je uputio zahtjev želi znati protivi li se članku 71. stavku 6. Direktive 2014/24 automatsko isključenje ponuditelja, kako je propisano u članku 80. stavku 5. Zakonika o javnoj nabavi, s obzirom na to da se čini da ta odredba direktive kao maksimalnu sankciju koja se može naložiti ponuditelju nakon utvrđenja osnova za isključenje u odnosu na podugovaratelja samo propisuje zamjenu potonjeg.
Podredno, u slučaju da Sud ocijeni da se odredbama Direktive 2014/24 ne protivi nacionalni propis poput članka 80. stavka 5. Zakonika o javnoj nabavi, sud koji je uputio zahtjev pita se je li takav propis u skladu s načelom proporcionalnosti, s obzirom na to da je isključenje ponuditelja propisano automatski, bez mogućnosti iznimke, pri čemu javni naručitelj nema mogućnost zahtijevati da ponuditelj zamijeni podugovaratelja ili da se njime ne koristi, i to čak i kada podugovaranje nije strogo nužno za izvršenje ugovora.
U tim je okolnostima Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud u Laciju) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se [članku] 57. i [članku] 71. stavku 6. Direktive [2014/24], nacionalni propis poput […] članka 80. stavka 5. [Zakonika o javnoj nabavi], koji predviđa isključenje gospodarskog subjekta ponuditelja ako se tijekom javne nabave utvrdi osnova za isključenje jednog od trojice podugovaratelja naznačenih u ponudi, umjesto da od ponuditelja zahtijeva zamjenu naznačenog podugovaratelja?
2.
Podredno, ako Sud utvrdi da je mogućnost isključenja ponuditelja obuhvaćena onima koje su dopuštene državi članici, protivi li se načelu proporcionalnosti, sadržanom u članku 5. UEU‑a, koje je navedeno u uvodnoj izjavi 101. Direktive [2014/24] i koje Sud navodi kao opće načelo prava Europske unije, nacionalni propis poput […] članka 80. stavka 5. [Zakonika o javnoj nabavi], koji predviđa da se u slučaju utvrđenja osnove za isključenje naznačenog podugovaratelja u svakom slučaju isključuje i gospodarski subjekt ponuditelj, pa i onda kad postoje drugi neisključeni podugovaratelji koji ispunjavaju zahtjeve za pružanje usluga za podugovaranje ili gospodarski subjekt ponuditelj izjavi da neće angažirati podugovaratelje jer sam ispunjava uvjete za pružanje usluga?”
Na temelju članka 101. svojeg Poslovnika Sud je 27. veljače 2019. sudu koji je uputio zahtjev uputio zahtjev za pojašnjenje, koji se odnosio osobito na pitanje je li Tim bio dužan naznačiti trojicu podugovaratelja u svojoj ponudi i ako je tako, je li se bio dužan koristiti njima trima ili barem jednim od njih u slučaju da mu je dodijeljen ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku. Sud koji je uputio zahtjev također je bio pozvan navesti je li prilikom sastavljanja svoje ponude Tim na temelju talijanskog propisa bio dužan provjeriti da u pogledu podugovaratelja koje namjerava naznačiti u svojoj ponudi ne postoji osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24, koji je u talijansko pravo prenesen člankom 80. stavkom 5. točkom (i) Zakonika o javnoj nabavi, i je li za to imao konkretnu mogućnost.
U svojem odgovoru, koji je tajništvo Suda zaprimilo 26. ožujka 2019., sud koji je uputio zahtjev najprije je pojasnio da je Tim imao obvezu naznačiti fiksni broj od tri podugovaratelja samo ako si je želio pridržati mogućnost da se koristi podugovaranjem u slučaju dodjele ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku. Zatim je naveo da se Tim nije bio dužan koristiti trima podugovarateljima naznačenima u svojoj ponudi niti čak bilo kojim od njih u slučaju dodjele tog ugovora. Naposljetku je naveo da na temelju talijanskog propisa Tim nije bio dužan provjeriti da u pogledu podugovaratelja koje namjerava naznačiti u svojoj ponudi ne postoji osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24 i da takva provjera u svakom slučaju zahtijeva suradnju dotičnih podugovaratelja.
O zahtjevu za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka
Dopisom od 15. srpnja 2019. upućenom tajništvu Suda, austrijska je vlada zatražila ponovno otvaranje usmenog dijela postupka primjenom članka 83. Poslovnika. U tom pogledu istaknula je da točka 52. mišljenja nezavisnog odvjetnika ne odražava točno razmatranje na kojem se temelji teza koju je iznijela u svojim pisanim očitovanjima.
U skladu s člankom 83. Poslovnika, Sud može u svakom trenutku, nakon što sasluša nezavisnog odvjetnika, odrediti ponovno otvaranje usmenog dijela postupka, osobito ako smatra da stvar nije dovoljno razjašnjena ili ako stranka po zatvaranju tog dijela postupka iznese novu činjenicu koja je takve prirode da ima odlučujući utjecaj na odluku Suda ili pak ako je u predmetu potrebno odlučiti na temelju argumenta o kojem se nije raspravljalo među strankama ili zainteresiranim osobama iz članka 23. Statuta Suda Europske unije.
U ovom slučaju Sud je, saslušavši nezavisnog odvjetnika, smatrao da raspolaže svim potrebnim elementima za odgovor na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku i da predmet ne treba ispitivati u vezi s novom činjenicom koja je takve naravi da ima odlučujući utjecaj na njegovu odluku ili u vezi s argumentom o kojem nije raspravljao.
Ako zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka treba razumjeti na način da stvar nije dovoljno razjašnjena u pogledu teze austrijske vlade zbog razmatranja koje je nezavisni odvjetnik iznio u točki 52. svojeg mišljenja, s jedne strane valja podsjetiti na to da Statut Suda Europske unije i Poslovnik ne propisuju mogućnost da odnosne stranke iznesu svoja očitovanja kao odgovor na mišljenje nezavisnog odvjetnika (presuda od 22. studenoga 2018., MEO – Serviços de Comunicações e Multimédia,
C‑295/17
,
EU:C:2018:942
, t.
26.
i navedena sudska praksa).
S druge strane, sukladno članku 252. drugom stavku UFEU‑a, dužnost je nezavisnog odvjetnika, djelujući posve nepristrano i neovisno, da na javnoj raspravi iznosi obrazložena mišljenja o predmetima u kojima se u skladu sa Statutom Suda Europske unije zahtijeva njegovo sudjelovanje. U tom pogledu Sud nije vezan ni mišljenjem ni obrazloženjem nezavisnog odvjetnika (presuda 16. rujna 2015., Société des Produits Nestlé,
C‑215/14
,
EU:C:2015:604
, t.
32.
i navedena sudska praksa).
U tim okolnostima, budući da tvrdnja austrijske vlade jasno proizlazi iz pisanih očitovanja, a mišljenje nezavisnog odvjetnika ne obvezuje Sud u pogledu izlaganja ili tumačenja te tvrdnje, valja zaključiti da Sud smatra da je stvar dovoljno razjašnjena u smislu članka 83. Poslovnika.
Slijedom toga, valja odbiti zahtjev za ponovno otvaranje usmenog dijela postupka.
O prethodnim pitanjima
Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita protivi li se Direktivi 2014/24 i načelu proporcionalnosti nacionalni propis na temelju kojeg javni naručitelj mora iz postupka javne nabave automatski isključiti gospodarskog subjekta ako je osnova za isključenje iz članka 57. stavka 4. točke (a) te direktive utvrđena u odnosu na jednog od podugovaratelja koje je taj subjekt naznačio u ponudi.
U skladu s člankom 57. stavkom 4. točkom (a) Direktive 2014/24 javni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt ako javni naručitelj može na odgovarajući način dokazati kršenje primjenjivih obveza iz članka 18. stavka 2. te direktive.
Najprije valja navesti da iz članka 2. stavka 1. točke 10. Direktive 2014/24 proizlazi da se „gospodarski subjekt” definira kao fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, isporuku robe ili pružanje usluga.
Kad je riječ o fakultativnoj osnovi za isključenje poput one koja je propisana člankom 57. stavkom 4. točkom (a) Direktive 2014/24, najprije valja navesti da je u skladu s člankom 57. stavkom 7. te direktive na državama članicama da, uzimajući u obzir pravo Unije, za to odrede „provedbene uvjete”.
Iz sudske prakse Suda proizlazi da članak 57. stavak 7. Direktive 2014/24 ne predviđa ujednačenu primjenu na razini Unije osnova za isključenje koje su u njemu navedene jer države članice imaju mogućnost ili uopće ne primijeniti te osnove za isključenje ili ih uključiti u svoje nacionalne propise s određenim stupnjem strogosti koji može biti različit od slučaja do slučaja, ovisno o okolnostima pravnog poretka i gospodarskim ili socijalnim okolnostima koje prevladavaju na nacionalnoj razini. Države članice, dakle, raspolažu određenom diskrecijskom ovlasti prilikom utvrđivanja provedbenih uvjeta fakultativnih osnova za isključenje predviđenih u članku 57. stavku 4. Direktive 2014/24 (vidjeti analogijom presudu od 20. prosinca 2017., Impresa di Costruzioni Ing. E. Mantovani i Guerrato,
C‑178/16
,
EU:C:2017:1000
, t.
31.
i
32.
).
Kad je riječ o fakultativnoj osnovi za isključenje propisanoj u članku 57. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24, valja naglasiti, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 32. svojeg mišljenja, da je osnova sastavljena upotrebom bezličnog oblika, a nije preciziran počinitelj kršenja obveza iz članka 18. stavka 2. te direktive. Stoga valja utvrditi da tekst članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24, uključujući kada ga se tumači s obzirom na prvi stavak uvodne izjave 101. te direktive, iz kojeg proizlazi da bi se javnim naručiteljima također trebala pružiti mogućnost isključenja gospodarskih subjekata koji su nepouzdani jer su prekršili okolišne ili društvene obveze, ne sprečava države članice da smatraju da počinitelj utvrđenog kršenja također može biti podugovaratelj i da stoga propišu mogućnost, odnosno obvezu, javnog naručitelja da zbog toga isključi gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave.
Međutim, valja podsjetiti da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja voditi računa ne samo o tekstu navedene odredbe već i o njezinu kontekstu i općoj strukturi propisa kojeg je dio te ciljevima koji se njime nastoje ostvariti (presuda od 5. srpnja 2018., X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, t.
26.
).
Kao prvo, kad je riječ o kontekstu članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24 kao i općoj strukturi te direktive, valja istaknuti da se ta odredba izričito odnosi na kršenje obveza iz članka 18. stavka 2. navedene direktive, tj. obveza primjenjivih u područjima prava okoliša, socijalnog i radnog prava.
U tom pogledu valja primijetiti da je članak 18. Direktive 2014/24, naslovljen „Načela nabave” prvi članak poglavlja II. te direktive, koje se odnosi na „[o]pća pravila” o postupcima javne nabave. Stoga, propisujući u stavku 2. tog članka da u izvršavanju ugovora o javnoj nabavi gospodarski subjekti udovoljavaju primjenjivim obvezama u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, zakonodavac Unije namjeravao je postaviti taj zahtjev kao načelo na istoj razini kao i druga načela iz stavka 1. tog članka, tj. načela jednakog postupanja, nediskriminacije, transparentnosti, proporcionalnosti i zabrane da se nabavu isključi iz područja primjene Direktive 2014/24 ili umjetno suzi nadmetanje. Iz toga slijedi da takav zahtjev u općoj strukturi te direktive čini temeljnu vrijednost čije poštovanje države članice moraju osigurati na temelju samog teksta članka 18. stavka 2. navedene direktive.
U tim okolnostima, nužnost da se osigura prikladan način poštovanja obveza iz članka 18. stavka 2. Direktive 2014/24 mora omogućiti državama članicama, u okviru određivanja provedbenih uvjeta za osnovu za isključenje iz članka 57. stavak 4. točku (a) te direktive, da smatraju da počinitelj kršenja može biti ne samo gospodarski subjekt koji je podnio ponudu, nego i podugovaratelji kojima se potonji namjerava koristiti. Naime, javni naručitelj može legitimno dodijeliti ugovor samo gospodarskim subjektima koji od početka provedbe postupka javne nabave pokazuju svoju sposobnost da će na prikladan način osigurati poštovanje tih obveza tijekom izvršenja ugovora, ovisno o slučaju, korištenjem podugovaratelja koji i sami poštuju navedene obveze.
Iz toga slijedi da za potrebe primjene članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24 države članice mogu propisati da javni naručitelj ima mogućnost, odnosno obvezu, isključiti gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave kada je kršenje obveza iz članka 18. stavka 2. te direktive utvrđeno u odnosu na jednog od podugovaratelja naznačenog u ponudi tog subjekta.
Kao drugo, to tumačenje potvrđuje cilj na kojem se temelji članak 57. stavak 4. Direktive 2014/24. U tom pogledu valja podsjetiti da mogućnost, odnosno obveza, javnog naručitelja da isključi gospodarskog subjekta iz sudjelovanja u postupku javne nabave konkretno služi tomu da on ocijeni integritet i pouzdanost svakog od gospodarskih subjekata. Osobito, fakultativna osnova za isključenje navedena u članku 57. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24, u vezi s uvodnom izjavom 101. te direktive, temelji se na ključnom obilježju odnosa uspješnog ponuditelja i javnog naručitelja, odnosno na pouzdanosti prvog na kojoj se temelji povjerenje koje mu poklanja drugi (vidjeti po analogiji presudu od 3. listopada 2019., Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93,
C‑267/18
,
EU:C:2019:826
, t.
26.
i navedenu sudsku praksu).
Zajedno s posebnim ciljem članka 57. stavka 4. točke (a) Direktive 2014/24, koji se sastoji od osiguranja poštovanja obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, cilj koji se odnosi na pouzdanost gospodarskog subjekta mora omogućiti državama članicama da javnom naručitelju dodjele mogućnost, odnosno obvezu, da pouzdanima smatra samo gospodarske subjekte koji su prilikom sastavljanja svoje ponude dokazali traženo brižno postupanje i dužnu pažnju kako bi se tijekom izvršenja ugovora u svim okolnostima poštovale dotične obveze, bilo od strane njih samih, bilo od strane podugovaratelja kojima namjeravaju povjeriti dio tog izvršenja.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da se članku 57. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24 ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg javni naručitelj ima mogućnost, odnosno obvezu, isključiti gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave kada je osnova za isključenje propisana tom odredbom utvrđena u odnosu na jednog od podugovaratelja naznačenih u ponudi tog subjekta.
S obzirom na to valja podsjetiti, kao što je to navedeno u točki 33. ove presude, da države članice kada određuju provedbene uvjete za članak 57. Direktive 2014/24 na temelju stavka 7. tog članka moraju poštovati pravo Unije.
U tom pogledu valja podsjetiti, s jedne strane, da javni naručitelji tijekom cijelog postupka moraju poštovati načela javne nabave navedena u članku 18. Direktive 2014/24 među kojima se, među ostalim, nalaze načela jednakog postupanja i proporcionalnosti (presuda od 26. rujna 2019., Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, t.
39.
i navedena sudska praksa), i, s druge strane, da u skladu s načelom proporcionalnosti koje je opće načelo prava Unije, pravila koja utvrde države članice ili javni naručitelji u okviru provedbe odredaba te direktive, poput pravila koja služe za određivanje provedbenih uvjeta za članak 57. navedene direktive, ne smiju prekoračiti ono što je nužno za postizanje ciljeva koje ta direktiva slijedi (vidjeti u tom smislu presude od 7. srpnja 2016., Ambisig,
C‑46/15
,
EU:C:2016:530
, t.
40.
, i od 8. veljače 2018., Lloyd’s of London,
C‑144/17
,
EU:C:2018:78
, t.
32.
i navedenu sudsku praksu).
Tako, kao prvo, kada se javni naručitelj obvezuje provjeriti tijekom postupka javne nabave, kao što to mora učiniti u skladu s člankom 56. stavkom 1. točkom (b) Direktive 2014/24 u vezi s uvodnom izjavom 40. te direktive, postoje li osnove za isključenje u smislu članka 57. stavka 4. točke (a) navedene direktive i kada nacionalni propis predviđa da on ima mogućnost, odnosno obvezu, isključiti gospodarskog subjekta zbog podugovarateljeva kršenja obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, on je radi poštovanja načela jednakog postupanja dužan provjeriti postojanje svih kršenja tih obveza ne samo u odnosu na sve gospodarske subjekte koji su podnijeli ponudu, nego i u odnosu na sve podugovaratelje koje su ti subjekti naznačili u svojoj ponudi.
Budući da se takva ujednačena provjera odvija u fazi provođenja postupka javne nabave, valja pojasniti da se načelu jednakog postupanja ne protivi to da nacionalni propis predviđa da utvrđenje kršenja u odnosu na podugovaratelja nakon dodjele ugovora ne dovodi do isključenja uspješnog ponuditelja, nego samo do zamjene podugovaratelja. Naime, s obzirom na to da su svi gospodarski subjekti i podugovaratelji naznačeni u ponudama tih subjekata tijekom postupka javne nabave bili podvrgnuti postupku provjere koji je u jednakim uvjetima provodio javni naručitelj, valja smatrati da se prema tim subjektima i podugovarateljima u tom pogledu postupalo jednako tijekom postupka javne nabave, pri čemu načelo jednakog postupanja nije prepreka tomu da se propiše drukčije pravilo kada se kršenje moglo utvrditi tek kasnije, tijekom faze izvršenja ugovora.
Kao drugo, kad je riječ o načelu proporcionalnosti, valja podsjetiti, pored sudske prakse navedene u točki 45. ove presude, da iz trećeg stavka uvodne izjave 101. Direktive 2014/24 proizlazi da bi pri primjeni fakultativnih osnova za isključenje poput onih iz članka 57. stavka 4. točke (a) te direktive, javni naručitelji trebali posvetiti osobitu pozornost načelu proporcionalnosti, uzimajući u obzir osobito jesu li počinjene nepravilnosti manje ili ponavljanje manjih nepravilnosti. Ta pozornost treba biti još veća kada isključenje propisano nacionalnim propisom pogađa gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu zbog kršenja koje nije izravno počinio on, nego osoba izvan njegova poduzeća, za nadzor koje možda nema sva potrebna ovlaštenja ili sva potrebna sredstva.
Nužnost poštovanja načela proporcionalnosti također se odražava u članku 57. stavku 6. prvom podstavku Direktive 2014/24, na temelju kojeg svaki gospodarski subjekt koji se nalazi osobito u situaciji iz članka 57. stavka 4. točke (a) te direktive, uključujući, kao što to proizlazi iz točke 43. ove presude, kao posljedicu kršenja utvrđenog u odnosu na podugovaratelja naznačenog u ponudi, može pružiti dokaze kako bi dokazao da su mjere koje je poduzeo dovoljne da pokažu njegovu pouzdanost unatoč postojanju osnova za isključenje. Članak 57. stavak 6. prvi podstavak Direktive 2014/24 pojašnjava da ako se takav dokaz smatra dovoljnim, dotični gospodarski subjekt ne smije biti isključen iz postupka javne nabave. Tom se odredbom tako uvodi propisivanje mjera sukladnosti
(self‑cleaning)
kojim se naglašava važnost koja se pridaje pouzdanosti gospodarskog subjekta (presuda od 19. lipnja 2019., Meca,
C‑41/18
,
EU:C:2019:507
, t.
40.
i
41.
).
Iz toga slijedi da kada postoji rizik da će biti isključen iz sudjelovanja iz postupka javne nabave zbog kršenja obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava koje se može pripisati jednom od podugovaratelja kojima se namjerava koristiti, gospodarski subjekt koji je podnio ponudu može dokazati javnom naručitelju da je i dalje pouzdan unatoč postojanju takve osnove za isključenje, a javni naručitelj mora u skladu s člankom 57. stavkom 6. trećim podstavkom Direktive 2014/24 ocijeniti dokaze koje je podnio taj subjekt s obzirom na ozbiljnost situacije i konkretne okolnosti slučaja.
Međutim, nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku općenito i apstraktno propisuje automatsko isključenje gospodarskog subjekta ako je u pogledu jednog podugovaratelja naznačenog u ponudi tog subjekta utvrđeno kršenje obveza u području prava okoliša, socijalnog i radnog prava, neovisno o okolnostima koje su dovele do tog kršenja, i tako postavlja neoborivu pretpostavku prema kojoj se gospodarskog subjekta mora isključiti zbog svih kršenja koje se mogu pripisati njegovim podugovarateljima, a da se javnom naručitelju ne ostavlja mogućnost da od slučaja do slučaja ocijeni posebne okolnosti slučaja niti gospodarskom subjektu da dokaže svoju pouzdanost unatoč utvrđenju tog kršenja.
Konkretno, takav propis javnom naručitelju ne omogućava da za potrebe ocjene situacije uzme u obzir niz relevantnih čimbenika kao što su sredstva koja je gospodarski subjekt koji je podnio ponudu imao na raspolaganju za provjeru postojanja podugovarateljeva kršenja ili postojanje naznake u njegovoj ponudi da je sposoban izvršiti ugovor a da se ne mora nužno koristiti predmetnim podugovarateljima.
U tim okolnostima, nacionalni propis koji propisuje takvo automatsko isključenje gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu povređuje načelo proporcionalnosti time što javnim naručiteljima nalaže da automatski provedu to isključenje zbog podugovarateljeva kršenja i time prekoračuje marginu prosudbe kojom raspolažu države članice na temelju članka 57. stavka 7. Direktive 2014/24, u pogledu pojašnjenja provedbenog uvjeta za osnovu za isključenje propisanu u članku 57. stavku 4. točki (a) te direktive, uzimajući u obzir pravo Unije. Takav propis gospodarskom subjektu također oduzima mogućnost da u skladu s člankom 57. stavkom 6. Direktive 2014/24 dokaže svoju pouzdanost unatoč postojanju kršenja jednog od njegovih podugovaratelja (vidjeti po analogiji presude od 19. svibnja 2009., Assitur,
C‑538/07
,
EU:C:2009:317
, t.
30.
; od 13. prosinca 2012., Forposta i ABC Direct Contact,
C‑465/11
,
EU:C:2012:801
, t.
34.
i
35.
, i od 26. rujna 2019., Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, t.
40.
i
41.
).
Stoga se automatsko isključenje gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu, propisano nacionalnim propisom, zbog toga što, s jedne strane, oduzima mogućnost tom subjektu da pruži podrobne podatke u vezi sa situacijom i, s druge strane, javnom naručitelju oduzima raspolaganje s diskrecijskom ovlasti u tom pogledu, ne može smatrati spojivim s člankom 57. stavcima 4. i 6. Direktive 2014/24 i načelom proporcionalnosti (vidjeti po analogiji presudu od 26. rujna 2019., Vitali,
C‑63/18
,
EU:C:2019:787
, t.
42.
i
43.
).
S obzirom na prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti na način da se članku 57. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24 ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg javni naručitelj ima mogućnost, odnosno obvezu, isključiti gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave kada je osnova za isključenje propisana tom odredbom utvrđena u odnosu na jednog od podugovaratelja naznačenih u ponudi tog subjekta. Nasuprot tomu toj odredbi u vezi s člankom 57. stavkom 6. te direktive, kao i načelu proporcionalnosti protivi se nacionalni propis kojim se predviđa automatska priroda takvog isključenja.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

Članku 57. stavku 4. točki (a) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ ne protivi se nacionalni propis na temelju kojeg javni naručitelj ima mogućnost, odnosno obvezu, isključiti gospodarskog subjekta koji je podnio ponudu za sudjelovanje u postupku javne nabave kada je osnova za isključenje propisana tom odredbom utvrđena u odnosu na jednog od podugovaratelja naznačenih u ponudi tog subjekta. Nasuprot tomu, toj odredbi u vezi s člankom 57. stavkom 6. te direktive kao i načelu proporcionalnosti protivi se nacionalni propis kojim se predviđa automatska priroda takvog isključenja.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski