CELEX: 62019CJ0791
Inadempimento di uno Stato
Regime disciplinare applicabile ai giudici
Stato di diritto
Indipendenza dei giudici
Tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione
Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE
Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Illeciti disciplinari derivanti dal contenuto di decisioni giudiziarie
Organi giurisdizionali disciplinari indipendenti e costituiti per legge
Rispetto del termine ragionevole e dei diritti della difesa nei procedimenti disciplinari
Articolo 267 TFUE
Limitazione del diritto e dell’obbligo degli organi giurisdizionali nazionali di sottoporre domande di pronuncia pregiudiziale alla Corte

Col proprio ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che:
–
consentendo di qualificare il contenuto delle decisioni giudiziarie come illecito disciplinare riguardante i giudici degli organi giurisdizionali ordinari [articolo 107, paragrafo 1, dell’ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (legge sull’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari), del 27 luglio 2001 (Dz. U. n. 98, posizione 1070), nella versione risultante dalle modifiche successive pubblicate nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizioni 52, 55, 60, 125, 1469 e 1495) (in prosieguo: la «legge sugli organi giurisdizionali ordinari»), e articolo 97, paragrafi 1 e 3, dell’ustawa o Sądzie Najwyższym (legge sulla Corte suprema), dell’8 dicembre 2017 (Dz. U. del 2018, posizione 5), nella versione consolidata quale pubblicata nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizione 825) (in prosieguo: la «nuova legge sulla Corte suprema»)];
–
non garantendo l’indipendenza e l’imparzialità dell’Izba Dyscyplinarna (Sezione disciplinare) del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia) (in prosieguo: la «Sezione disciplinare»), competente a riesaminare le decisioni adottate nei procedimenti disciplinari a carico dei giudici [articolo 3, punto 5, articolo 27 e articolo 73, paragrafo 1, della nuova legge sulla Corte suprema, in combinato disposto con l’articolo 9 bis dell’ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (legge sul Consiglio nazionale della magistratura), del 12 maggio 2011 (Dz. U. n. 126, posizione 714), come modificata dall’ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (legge recante modifiche della legge sul Consiglio nazionale della magistratura e di talune altre leggi), dell’8 dicembre 2017 (Dz. U. del 2018, posizione 3) (in prosieguo: la «legge sulla KRS»)];
–
conferendo al presidente della Sezione disciplinare il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare di primo grado competente nei procedimenti che coinvolgono giudici degli organi giurisdizionali ordinari (articolo 110, paragrafo 3, e articolo 114, paragrafo 7, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari) e, pertanto, non garantendo che i procedimenti disciplinari siano esaminati da un giudice «costituito per legge», e
–
conferendo al ministro della Giustizia il potere di nominare un responsabile dell’azione disciplinare del ministro della Giustizia (articolo 112b della legge sugli organi giurisdizionali ordinari), e quindi, non garantendo che i procedimenti disciplinari condotti nei confronti dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari siano trattati entro un termine ragionevole, nonché prevedendo che gli atti connessi alla nomina di un difensore e all’espletamento da parte di quest’ultimo dell’attività difensiva non sospendono il corso del procedimento disciplinare (articolo 113a di tale legge), e che il procedimento dinanzi al tribunale disciplinare prosegue nonostante l’assenza giustificata del giudice accusato, informato, o del suo difensore (articolo 115a, paragrafo 3, della stessa legge), e quindi, non garantendo ai giudici accusati degli organi giurisdizionali ordinari il rispetto dei diritti della difesa,
la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE,
e che,
consentendo che il diritto degli organi giurisdizionali di sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea le domande di pronuncia pregiudiziale sia limitato dalla possibilità di avviare un procedimento disciplinare, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Trattati UE e FUE
L’articolo 2 TUE è così formulato:
«L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini».
L’articolo 19, paragrafo 1, TUE dispone:
«La Corte di giustizia dell’Unione europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale e i tribunali specializzati. Assicura il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati.
Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione».
Conformemente all’articolo 267 TFUE:
«La Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale:
a)
sull’interpretazione dei trattati;
b)
sulla validità e l’interpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione.
Quando una questione del genere è sollevata dinanzi ad una giurisdizione di uno degli Stati membri, tale giurisdizione può, qualora reputi necessaria per emanare la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di pronunciarsi sulla questione.
Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale giurisdizione è tenuta a rivolgersi alla Corte.
(...)».
Carta
Il titolo VI della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), intitolato «Giustizia», comprende in particolare l’articolo 47, intitolato «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», che è così formulato:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, nel rispetto delle condizioni previste nel presente articolo.
Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. (...)
(...)».
Diritto polacco
Costituzione
Ai sensi dell’articolo 179 della Costituzione, il presidente della Repubblica di Polonia (qui di seguito il «presidente della Repubblica») nomina i giudici, su proposta del Krajowa Rada Sądownictwa (Consiglio nazionale della magistratura, Polonia) (in prosieguo: la «KRS»), a tempo indeterminato.
L’articolo 187 della Costituzione così dispone:
«1.   La [KRS] è composta:
1)
dal primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], dal ministro della Giustizia, dal presidente del [Naczelny Sąd Administracyjny (Corte suprema amministrativa)] e da una persona designata dal presidente della Repubblica;
2)
da quindici membri eletti tra i giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], degli organi giurisdizionali ordinari, degli organi giurisdizionali amministrativi e degli organi giurisdizionali militari;
3)
da quattro membri eletti [dal Sejm (Camera bassa, Polonia)] tra i deputati e da due membri eletti dal Senato tra i senatori.
(...)
3.   Il mandato dei membri eletti [della KRS] è di quattro anni.
4.   Il regime, il settore di attività, le modalità di lavoro [della KRS] nonché le modalità di elezione dei suoi membri sono definiti per legge».
Nuova legge sulla Corte suprema
La nuova legge sulla Corte suprema, nella sua versione iniziale, è entrata in vigore il 3 aprile 2018. Essa ha istituito, presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema), due nuove sezioni, vale a dire, da un lato, la Sezione disciplinare, di cui all’articolo 3, punto 5, di tale legge e, dall’altro, l’Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Nawyższego (Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche).
Ai sensi dell’articolo 6 della nuova legge sulla Corte suprema:
«1.   Il primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] sottopone alle autorità competenti osservazioni sulle irregolarità o sulle lacune constatate nella legge e che occorre eliminare per assicurare lo Stato di diritto, la giustizia sociale e la coesione dell’ordinamento giuridico della Repubblica di Polonia.
2.   Il presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare sottopone alle autorità competenti osservazioni sulle irregolarità o sulle lacune constatate nella legge e che occorre eliminare per garantire l’efficace trattazione delle cause di competenza di tale sezione o per limitare il numero degli illeciti disciplinari».
Ai sensi dell’articolo 7, paragrafi 3 e 4, di tale legge:
«3.   Il primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] ha i poteri del ministro incaricato delle finanze pubbliche per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)].
4.   Per quanto riguarda l’esecuzione del bilancio del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] relativo al funzionamento della Sezione disciplinare, i poteri del ministro incaricato delle finanze pubbliche sono attribuiti al presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare».
L’articolo 20 di detta legge prevede quanto segue:
«Per quanto concerne la Sezione disciplinare e i giudici che la compongono, le prerogative del primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] come definite:
–
all’articolo 14, paragrafo 1, punti 1, 4 e 7, all’articolo 31, paragrafo 1, all’articolo 35, paragrafo 2, all’articolo 36, paragrafo 6, all’articolo 40, paragrafi 1 e 4, e all’articolo 51, paragrafi 7 e 14, sono esercitate dal presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare;
–
all’articolo 14, paragrafo,1, punto 2, e all’articolo 55, paragrafo 3, seconda frase, sono esercitate dal primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], di concerto con il presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare».
Ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, della stessa legge:
«Rientrano nella competenza della Sezione disciplinare:
1)
le controversie disciplinari:
a)
concernenti i giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)],
b)
esaminate dal [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] in relazione ai procedimenti disciplinari avviati in forza delle seguenti leggi:
(...)
–
legge [sugli organi giurisdizionali ordinari] (...),
(...)».
Ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, della nuova legge sulla Corte Suprema, il primo presidente del Sąd Najwyższy (Corte Suprema) può trasferire un giudice, con il consenso di quest’ultimo, presso un’altra sezione.
L’articolo 73, paragrafo 1, di tale legge così dispone:
«Gli organi giurisdizionali disciplinari nelle cause disciplinari relative a giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] sono:
1)
in primo grado: il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], riunito in collegio composto da due giudici della Sezione disciplinare e da un giurato del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)];
2)
in grado d’appello: il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], riunito in collegio composto da tre giudici della Sezione disciplinare e da due giurati del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)]».
L’articolo 97 di detta legge è formulato come segue:
«1.   Il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], qualora constati una violazione manifesta delle norme in sede di esame di una causa – indipendentemente dalle altre sue prerogative – invia all’organo giurisdizionale interessato un accertamento di errore. Prima di inviare l’accertamento di errore, esso è tenuto ad informare il giudice o i giudici facenti parte del collegio giudicante della possibilità di presentare spiegazioni scritte entro un termine di 7 giorni. L’individuazione e l’accertamento di un errore non incidono sull’esito della causa.
(...)
3.   Il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], quando invia un accertamento di errore, può depositare una richiesta di esame di una causa disciplinare dinanzi a un organo giurisdizionale disciplinare. L’organo giurisdizionale disciplinare di primo grado è il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)]».
Le disposizioni transitorie della nuova legge sulla Corte suprema comprendono in particolare l’articolo 131, che dispone quanto segue:
«Fino all’avvenuta nomina di tutti i giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] chiamati a comporre la Sezione disciplinare, gli altri giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] non possono essere trasferiti a un posto presso tale Sezione.»
L’articolo 131 della nuova legge sulla Corte suprema è stato modificato dall’articolo 1, punto 14, dell’ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym (legge recante modifica della legge sulla Corte suprema), del 12 aprile 2018 (Dz. U. del 2018, posizione 847), entrata in vigore il 9 maggio 2018. Come modificato, tale articolo prevede:
«I giudici che, alla data di entrata in vigore della presente legge, occupano posti in altre sezioni del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] possono essere trasferiti a posti della Sezione disciplinare. Fino alla data in cui tutti i giudici della Sezione disciplinare del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] saranno stati nominati per la prima volta, i giudici che occupano un posto in un’altra sezione del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] possono trasmettere [alla KRS] una richiesta di trasferimento a un posto presso la Sezione disciplinare, dopo aver ottenuto il consenso del primo presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] e del presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare nonché del presidente della sezione in cui il giudice richiedente il trasferimento occupa un posto. Su proposta [della KRS], il [presidente della Repubblica] nomina un giudice presso il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], nella Sezione disciplinare, sino alla data in cui tutti i posti in tale sezione saranno stati occupati per la prima volta».
La legge sugli organi giurisdizionali ordinari
L’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari dispone quanto segue:
«I giudici rispondono, a livello disciplinare, di inadempienze professionali, compresi i casi di violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge e di lesione della dignità della funzione (illeciti disciplinari)».
L’articolo 110, paragrafi 1 e 3, di tale legge è così formulato:
«1.   Nei procedimenti disciplinari relativi a giudici, sono chiamati a statuire:
1)
in primo grado:
a)
i tribunali disciplinari presso gli organi giurisdizionali d’appello, riuniti in collegi composti da tre giudici,
b)
il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], riunito in collegio composto da due giudici della Sezione disciplinare e da un giurato del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], nelle cause concernenti illeciti disciplinari integranti reati dolosi per i quali vige l’obbligatorietà dell’azione penale o reati tributari dolosi, o nelle cause nell’ambito delle quali il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] ha presentato una richiesta di esame della controversia disciplinare nell’ambito dell’accertamento di errore;
2)
in grado d’appello: il [Sąd Najwyższy (Corte suprema)], riunito in collegio composto da due giudici della Sezione disciplinare e da un giurato del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)].
(...)
3.   Il tribunale disciplinare nel cui distretto esercita le sue funzioni il giudice oggetto del procedimento disciplinare non è legittimato a conoscere delle cause di cui al paragrafo 1, punto 1, lettera a). Il tribunale disciplinare competente a conoscere della causa è designato dal presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare su richiesta del delegato alla disciplina».
L’articolo 112b di detta legge prevede quanto segue:
«1.   Il Ministro della Giustizia può nominare un delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia al fine di trattare un caso specifico concernente un giudice. La nomina del delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia esclude l’intervento di un altro delegato alla disciplina nell’ambito di detto caso.
2.   (...) Se giustificato, in particolare, in caso di decesso o di ostacolo prolungato all’esercizio delle funzioni di delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia, detto Ministro nomina in suo luogo un altro giudice o, ove si tratti di inadempienze disciplinari integranti reati dolosi per i quali vige l’obbligatorietà dell’azione penale, un altro giudice o un pubblico ministero.
3.   Il delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia può avviare un procedimento su richiesta di detto Ministro o intervenire in un procedimento in corso.
4.   La nomina del delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia equivale a una richiesta di avvio di un’indagine o di un procedimento disciplinare.
5.   La funzione del delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia cessa non appena diviene definitiva una decisione con cui si nega l’avvio di un procedimento disciplinare o che dispone l’interruzione o la conclusione di detto procedimento. La cessazione della funzione del delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia non esclude che il Ministro della Giustizia nomini nuovamente il delegato alla disciplina del Ministro della Giustizia nel medesimo procedimento».
L’articolo 113, paragrafi 2 e 3, della medesima legge così dispone:
«2.   Se il giudice accusato non può partecipare al procedimento dinanzi al tribunale disciplinare per motivi di salute, il presidente del tribunale disciplinare o il tribunale designa, su richiesta motivata del giudice accusato, un difensore d’ufficio, scelto tra avvocati o consulenti giuridici. Il giudice accusato è tenuto ad allegare alla sua domanda un certificato rilasciato da un medico abilitato, attestante che il suo stato di salute non gli consente di partecipare al procedimento disciplinare.
3.   In via eccezionale, qualora dalle circostanze risulti che la mancata presentazione di una domanda è dovuta a motivi non imputabili al giudice accusato, un difensore d’ufficio può essere nominato anche in assenza della domanda di cui al paragrafo 2».
L’articolo 113a della legge sugli organi giurisdizionali ordinari è redatto nei termini seguenti:
«Le attività connesse alla nomina di un difensore d’ufficio e all’espletamento da parte di quest’ultimo dell’attività difensiva non sospendono il corso del procedimento».
Ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 7, di tale legge:
«Previa comunicazione degli addebiti disciplinari, il delegato alla disciplina chiede al presidente del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] che dirige i lavori della Sezione disciplinare di designare il tribunale disciplinare che esamina il caso in primo grado. Il presidente della Corte suprema che dirige i lavori della Sezione disciplinare designa detto tribunale entro sette giorni dalla ricezione della richiesta».
L’articolo 115a, paragrafo 3, di detta legge così dispone:
«Il tribunale disciplinare dà seguito al procedimento nonostante l’assenza giustificata del giudice accusato (che sia stato informato) o del suo difensore, salvo che ciò sia contrario all’interesse del procedimento disciplinare di cui trattasi».
Legge sulla KRS
Ai sensi dell’articolo 9a della legge sulla KRS:
«1.   La Camera bassa elegge, tra i giudici del [Sąd Najwyższy (Corte suprema)] e degli organi giurisdizionali ordinari, amministrativi e militari, 15 membri [della KRS] per un mandato congiunto della durata di quattro anni.
2.   Nel procedere all’elezione di cui al paragrafo 1, la Camera bassa tiene conto, per quanto possibile, della necessità che, in seno [alla KRS], siano rappresentati giudici provenienti da differenti tipologie e livelli di giurisdizione.
3.   Il mandato congiunto dei nuovi membri [della KRS] eletti tra i giudici decorre dal giorno successivo alla loro elezione. I membri uscenti [della KRS] esercitano le loro funzioni sino al giorno in cui ha inizio il mandato congiunto dei nuovi membri [della KRS]».
La disposizione transitoria di cui all’articolo 6 della legge dell’8 dicembre 2017 recante modifica della legge sul Consiglio nazionale della magistratura e di talune altre leggi, entrata in vigore il 17 gennaio 2018, prevede quanto segue:
«Il mandato dei membri [della KRS] di cui all’articolo 187, paragrafo 1, punto 2, della [Costituzione], eletti in forza delle disposizioni vigenti, si protrae sino al giorno precedente l’inizio del mandato dei nuovi membri [della KRS], ma non eccede i 90 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, salvo che esso sia precedentemente cessato a causa della sua scadenza».
Procedimento precontenzioso
Ritenendo che, adottando nuove disposizioni applicabili al regime disciplinare dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e degli organi giurisdizionali ordinari, la Repubblica di Polonia fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza delle disposizioni dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE, il 3 aprile 2019 la Commissione ha inviato una lettera di diffida a tale Stato membro. Quest’ultimo ha risposto con lettera del 1
o
giugno 2019, nella quale ha negato qualsiasi violazione del diritto dell’Unione.
Il 17 luglio 2019 la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ribadiva che il nuovo regime disciplinare così istituito violava le suddette disposizioni del diritto dell’Unione. Di conseguenza, tale istituzione invitava la Repubblica di Polonia ad adottare le misure necessarie per conformarsi a tale parere motivato entro un termine di due mesi a decorrere dalla sua ricezione. Nella sua risposta del 17 settembre 2019, detto Stato membro ha ritenuto infondate le censure formulate dalla Commissione.
Non soddisfatta di tale risposta, la Commissione ha deciso di proporre il presente ricorso.
Procedimento dinanzi alla Corte
Con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte il 25 ottobre 2019, la Commissione, ai sensi dell’articolo 133, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, ha chiesto a quest’ultima che la presente causa fosse trattata con procedimento accelerato. A sostegno di tale domanda, la Commissione ha sostenuto che le censure da essa formulate nel suo ricorso nei confronti del nuovo regime disciplinare applicabile ai giudici polacchi vertono su violazioni sistemiche delle garanzie richieste al fine di assicurare la loro indipendenza. Un imperativo di certezza del diritto richiederebbe pertanto un rapido esame della causa affinché siano eliminati i dubbi attinenti alla conformità di detto regime con il diritto dell’Unione.
L’articolo 133, paragrafo 1, del regolamento di procedura prevede che, su istanza del ricorrente o del convenuto, quando la natura della controversia impone un suo rapido trattamento, il presidente della Corte può decidere, sentiti la controparte, il giudice relatore e l’avvocato generale, di trattare una causa con procedimento accelerato, in deroga alle disposizioni di tale regolamento.
Occorre ricordare, al riguardo, che un siffatto procedimento accelerato costituisce uno strumento procedurale destinato a rispondere ad una situazione di urgenza straordinaria. Peraltro, dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che il procedimento accelerato può non essere applicato qualora il carattere sensibile e complesso dei problemi giuridici sollevati da una causa si presti difficilmente all’applicazione di un procedimento del genere, in particolare quando non appare opportuno abbreviare la fase scritta del procedimento dinanzi alla Corte (sentenza del 18 maggio 2021, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 e C‑397/19, in prosieguo: la «sentenza Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e a.,
EU:C:2021:393
, punto
e giurisprudenza citata).
Nella fattispecie, il 26 novembre 2019, il presidente della Corte ha deciso, sentiti il giudice relatore e l’avvocato generale, che occorreva respingere la domanda della Commissione di cui al punto 30 della presente sentenza.
Infatti, se le questioni sollevate dal presente ricorso, che si riferiscono a disposizioni fondamentali del diritto dell’Unione, sono a priori idonee a rivestire primaria importanza per il buon funzionamento del sistema giurisdizionale dell’Unione, per il quale l’indipendenza dei giudici nazionali è essenziale, il carattere sensibile e complesso di tali questioni, che si inseriscono, cosa ancora più importante, nell’ambito di vaste riforme in materia di giustizia in Polonia, si presterebbe difficilmente all’applicazione del procedimento accelerato (v., per analogia, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor România» e a., punto 105 e la giurisprudenza citata).
Tuttavia, tenuto conto dell’oggetto di detto ricorso e della natura delle questioni da esso sollevate, il presidente della Corte, con decisione del 26 novembre 2019, ha concesso alla presente causa un trattamento prioritario ai sensi dell’articolo 53, paragrafo 3, del regolamento di procedura.
Peraltro, con atto separato, depositato presso la cancelleria della Corte il 23 gennaio 2020, la Commissione ha presentato una domanda di provvedimenti provvisori ai sensi dell’articolo 279 TFUE e dell’articolo 160, paragrafo 2, del regolamento di procedura, diretta a ingiungere alla Repubblica di Polonia, in attesa della sentenza della Corte che statuisca nel merito:
–
di sospendere l’applicazione delle disposizioni dell’articolo 3, punto 5, dell’articolo 27 e dell’articolo 73, paragrafo 1, della nuova legge sulla Corte suprema, che costituisce il fondamento della competenza della Sezione disciplinare a statuire, sia in primo grado sia in grado di appello, nelle cause disciplinari relative a giudici;
–
di astenersi dal rimettere le cause pendenti dinanzi alla Sezione disciplinare a un collegio giudicante che non soddisfi i requisiti di indipendenza definiti, in particolare, nella sentenza del 19 novembre 2019, A.K. e a.(Indipendenza della Sezione disciplinare della Corte suprema) (C‑585/18, C‑624/18 e C‑625/18; in prosieguo: la «sentenza A.K. e a.,
EU:C:2019:982
), e
–
di comunicare alla Commissione, entro e non oltre un mese dalla notifica dell’ordinanza della Corte che ingiunge i provvedimenti provvisori richiesti, tutte le misure che avrà adottato per conformarsi pienamente a detta ordinanza.
Con ordinanza dell’8 aprile 2020, Commissione/Polonia (
C‑791/19 R
,
EU:C:2020:277
), la Corte ha accolto detta domanda fino alla pronuncia della sentenza che porrà fine al giudizio nella presente causa.
Il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia sono stati ammessi a intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni della Commissione con decisioni del presidente della Corte dell’11, 19 e 20 febbraio 2020.
A seguito della fase scritta del procedimento, nel corso della quale la Repubblica di Polonia ha depositato un controricorso e, successivamente, una controreplica in risposta alla replica presentata dalla Commissione nonché una comparsa di risposta alle memorie di intervento rispettivamente presentate dai cinque Stati membri intervenuti e citati al punto precedente, le parti hanno esposto i propri argomenti orali in occasione di un’udienza tenutasi il 1
o
dicembre 2020. L’avvocato generale ha presentato le proprie conclusioni il 6 maggio 2021, data in cui la fase orale del procedimento, è stata di conseguenza chiusa.
Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 10 giugno 2021, la Repubblica di Polonia ha chiesto la riapertura della fase orale del procedimento. A sostegno di tale domanda, essa afferma, in sostanza, di non condividere le conclusioni dell’avvocato generale, dalle quali emergerebbe, inoltre, che le circostanze della presente causa non sono state sufficientemente chiarite.
A tale riguardo, occorre ricordare, da un lato, che lo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e il regolamento di procedura della Corte non prevedono la possibilità per le parti di presentare osservazioni in risposta alle conclusioni presentate dall’avvocato generale (sentenza del 6 marzo 2018, Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, punto
e giurisprudenza citata).
Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 252, secondo comma, TFUE, l’avvocato generale presenta pubblicamente, con assoluta imparzialità e in piena indipendenza, conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, richiedono il suo intervento. La Corte non è vincolata né a tali conclusioni né alle motivazioni in base alle quali l’avvocato generale giunge a formularle. Di conseguenza, il disaccordo di una parte con le conclusioni dell’avvocato generale, qualunque siano le questioni da esso ivi esaminate, non può costituire, di per sé, un motivo che giustifichi la riapertura della fase orale (sentenza del 6 marzo 2018, Achmea,
C‑284/16
,
EU:C:2018:158
, punto
e giurisprudenza citata).
Tuttavia, la Corte, in qualsiasi momento, sentito l’avvocato generale, può disporre la riapertura della fase orale del procedimento, conformemente all’articolo 83 del suo regolamento di procedura, in particolare se essa non si ritiene sufficientemente edotta.
Nel caso di specie, la Corte, sentito l’avvocato generale, ritiene tuttavia, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, di disporre, al termine della fase scritta del procedimento e dell’udienza svoltasi dinanzi ad essa, di tutti gli elementi necessari per statuire. Alla luce di tali premesse, non è necessario disporre la riapertura della fase orale del procedimento.
Sul ricorso
A sostegno del suo ricorso, la Commissione formula cinque censure, le prime quattro vertenti su violazioni dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, e la quinta vertente sulla violazione dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE.
Sulle prime quattro censure, relative alla violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE
Sull’applicabilità e sulla portata dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE
–

Argomenti delle parti
La Commissione asserisce che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica di Polonia nella sua risposta al parere motivato, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE è applicabile nel caso di specie. Infatti, detta disposizione imporrebbe agli Stati membri l’obbligo di garantire che gli organi nazionali che possono pronunciarsi, in qualità di «organi giurisdizionali», ai sensi del diritto dell’Unione, su questioni vertenti sull’applicazione o sull’interpretazione di tale diritto, come avverrebbe nel caso degli organi giurisdizionali polacchi ordinari e del Sąd Najwyższy (Corte suprema), soddisfino i requisiti idonei ad assicurare una tutela giurisdizionale effettiva, tra i quali quelli connessi all’indipendenza e all’imparzialità di detti organi.
Orbene, tali requisiti di indipendenza e di imparzialità presupporrebbero, in particolare, l’esistenza di regole che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità degli organi interessati nei confronti di elementi esterni e alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti. A tal riguardo, l’indipendenza della giustizia riguarderebbe non solo l’esercizio delle funzioni giudiziarie nelle singole cause, ma anche l’organizzazione giudiziaria e la questione se l’organo interessato offra garanzie tali da assicurare un’«apparenza di indipendenza» idonea a mantenere la fiducia che gli organi giurisdizionali devono ispirare in una società democratica.
A tal fine sarebbe necessario, in particolare, come risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte, che il regime disciplinare applicabile ai giudici presenti le garanzie indispensabili che consentano di evitare qualsiasi rischio di utilizzo di quest’ultimo quale sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie, il che richiederebbe l’emanazione di norme che definiscano sia i comportamenti che integrano illeciti disciplinari sia le sanzioni concretamente applicabili, che prevedano l’intervento di un organo indipendente conformemente a una procedura che garantisca appieno i diritti consacrati agli articoli 47 e 48 della Carta, in particolare i diritti della difesa, e che sanciscano la possibilità di contestare in sede giurisdizionale le decisioni degli organi disciplinari.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene, in particolare, che gli articoli 47 e 48 della Carta non sono applicabili ai procedimenti disciplinari riguardanti i giudici nazionali, in assenza di una situazione di attuazione del diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta. In particolare, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE non costituirebbe la fonte di diritti fondamentali della difesa né del diritto di essere ascoltati entro un termine ragionevole. Tale Stato membro ritiene che le cause disciplinari condotte sulla base delle disposizioni procedurali contestate dalla Commissione abbiano carattere puramente interno e che, definendo tali procedure, le autorità polacche non abbiano disciplinato settori di competenza del diritto dell’Unione ai sensi di detto articolo, in combinato disposto con l’articolo 5 TUE e con gli articoli 3 e 4 TFUE.
–

Giudizio della Corte
Occorre ricordare, anzitutto, che l’Unione riunisce Stati che hanno liberamente e volontariamente aderito ai valori comuni di cui all’articolo 2 TUE, che rispettano tali valori e che si impegnano a promuoverli. In particolare, dall’articolo 2 TUE risulta che l’Unione si fonda su valori, quali lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia. Va rilevato, al riguardo, che la fiducia reciproca tra gli Stati membri e, segnatamente, i loro giudici si basa sulla premessa fondamentale secondo cui gli Stati membri condividono una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, come precisato nel suddetto articolo [v., in tal senso, sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punti
e
nonché giurisprudenza citata, e Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 160 e giurisprudenza citata].
Peraltro, il rispetto da parte di uno Stato membro dei valori sanciti dall’articolo 2 TUE costituisce una condizione per il godimento di tutti i diritti derivanti dall’applicazione dei trattati a tale Stato membro. Uno Stato membro non può quindi modificare la propria normativa in modo da comportare una regressione della tutela del valore dello Stato di diritto, valore che si concretizza, in particolare, nell’articolo 19 TUE. Gli Stati membri sono quindi tenuti a provvedere affinché sia evitata qualsiasi regressione, riguardo a detto valore, della loro legislazione in materia di organizzazione della giustizia, astenendosi dall’adottare qualsiasi misura che possa pregiudicare l’indipendenza dei giudici (sentenze del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punti da
a
e giurisprudenza citata, nonché Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 162).
Come previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti che garantisca ai singoli il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Il principio di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, cui fa riferimento l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, costituisce un principio generale di diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è stato sancito agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), e che è attualmente affermato all’articolo 47 della Carta (sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 190 e giurisprudenza citata).
Quanto all’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, occorre inoltre ricordare che tale disposizione riguarda i «settori disciplinati dal diritto dell’Unione», indipendentemente dalla situazione in cui gli Stati membri attuano tale diritto, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta [sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema), C‑619/18, EU:C:2019: 531, punto 50 e giurisprudenza citata, nonché Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 192 e giurisprudenza citata].
A norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, ogni Stato membro deve segnatamente garantire che gli organi che fanno parte, in quanto «organi giurisdizionali» nel senso definito dal diritto dell’Unione, del suo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione e che, pertanto, possono trovarsi a dover statuire in tale qualità sull’applicazione o sull’interpretazione del diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva [sentenza del 2 marzo 2021, A.B. e a. (Nomina dei giudici alla Corte suprema – Ricorso), C‑824/18, in prosieguo: la sentenza A.B. e a.
EU:C:2021:153
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Orbene, è pacifico che sia il Sąd Najwyższy (Corte suprema) e, in particolare, la sezione disciplinare che ne fa parte, che gli organi giurisdizionali ordinari polacchi possono essere chiamati a pronunciarsi su questioni legate all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione e che, in quanto «organi giurisdizionali» nel senso definito da tale diritto, essi sono parte del sistema polacco di rimedi giurisdizionali nei «settori disciplinati dal diritto dell’Unione» ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, ragion per cui i predetti organi giurisdizionali devono soddisfare i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva [sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punto
, e del 5 novembre 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza dei tribunali ordinari),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, punto
].
A tale riguardo, occorre ricordare che, come rileva la Repubblica di Polonia, sebbene l’organizzazione della giustizia negli Stati membri rientri certamente nella competenza di questi ultimi, ciò non toglie che, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri siano tenuti a rispettare gli obblighi per essi derivanti dal diritto dell’Unione e, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE [sentenze del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema),
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
, punto
e giurisprudenza citata, nonché del 5 novembre 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza dei tribunali ordinari),
C‑192/18
,
EU:C:2019:924
, punto
].
Poiché l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone a tutti gli Stati membri di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare, nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione, una tutela giurisdizionale effettiva, ai sensi in particolare dell’articolo 47 della Carta, quest’ultima disposizione deve essere debitamente presa in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (sentenza del 20 aprile 2021Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
e giurisprudenza citata). Orbene, per garantire che organi che possono essere chiamati a statuire su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione siano in grado di garantire la tutela giurisdizionale effettiva richiesta da tale disposizione, è di primaria importanza preservare l’indipendenza dei medesimi, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale a un ricorso effettivo (sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 194 e giurisprudenza citata).
Questo requisito di indipendenza degli organi giurisdizionali, intrinsecamente connesso al compito di giudicare, costituisce un aspetto essenziale del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva e del diritto fondamentale a un equo processo, che riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti al singolo dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 TUE, segnatamente del valore dello Stato di diritto (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
e giurisprudenza citata).
Secondo costante giurisprudenza della Corte, le garanzie di indipendenza e di imparzialità richieste ai sensi del diritto dell’Unione presuppongono l’esistenza di regole, relative in particolare alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni nonché alle cause di astensione, di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo nei confronti di elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
e giurisprudenza citata).
A tal riguardo, è necessario che i giudici si trovino al riparo da interventi o da pressioni esterni che possano mettere a repentaglio la loro indipendenza. Le regole applicabili allo statuto dei giudici e all’esercizio della loro funzione di giudice devono, in particolare, consentire di escludere non solo qualsiasi influenza diretta, sotto forma di istruzioni, ma anche le forme di influenza più indiretta che possano orientare le decisioni dei giudici interessati, e devono escludere così una mancanza di apparenza d’indipendenza o di imparzialità di questi ultimi tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare ai singoli in una società democratica e in uno Stato di diritto (sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 197, e giurisprudenza citata).
Per quanto riguarda, più in particolare, le norme che disciplinano il regime disciplinare applicabile ai giudici, il requisito dell’indipendenza derivante dal diritto dell’Unione e, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE impone, conformemente a giurisprudenza costante, che tale regime presenti le garanzie necessarie per evitare qualsiasi rischio di utilizzo di un siffatto regime quale sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. A tale riguardo, l’emanazione di norme che definiscano, segnatamente, sia i comportamenti che integrano illeciti disciplinari sia le sanzioni concretamente applicabili, che prevedano l’intervento di un organo indipendente conformemente a una procedura che garantisca appieno i diritti consacrati agli articoli 47 e 48 della Carta, in particolare i diritti della difesa, e che sanciscano la possibilità di contestare in sede giurisdizionale le decisioni degli organi disciplinari costituisce un insieme di garanzie essenziali ai fini della salvaguardia dell’indipendenza del potere giudiziario (sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 198 e giurisprudenza citata).
Alla luce di quanto precede, le norme nazionali, in materia disciplinare, messe in discussione dalla Commissione nell’ambito delle prime quattro censure possono essere oggetto di un controllo alla luce dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e occorre, pertanto, esaminare se le violazioni di tale disposizione dedotte da tale istituzione siano accertate.
Sulla seconda censura
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Argomenti delle parti
Con la sua seconda censura, che occorre esaminare per prima, la Commissione conclude nel senso della violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in quanto la Sezione disciplinare che è chiamata a pronunciarsi, in primo grado e in grado di appello, sulle cause disciplinari concernenti i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e, a seconda dei casi, in grado di appello o sia in primo grado che in grado di appello, sulle cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari, non soddisfa le garanzie di indipendenza e di imparzialità richieste.
Sebbene, in generale, l’intervento di un organo esecutivo nel processo di nomina dei giudici non sia, di per sé, idoneo a pregiudicarne l’indipendenza o l’imparzialità, occorrerebbe tuttavia tener conto, nella fattispecie, del fatto che la combinazione e l’introduzione contemporanea in Polonia di diverse riforme legislative ha comportato una discontinuità strutturale che non consente più di salvaguardare l’apparenza di indipendenza e di imparzialità della giustizia e la fiducia che gli organi giurisdizionali devono ispirare in una società democratica, né di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità della Sezione disciplinare nei confronti di elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti.
Tale discontinuità sarebbe il risultato di diversi fattori, tra cui il fatto che la Sezione disciplinare, che dispone in particolare della competenza giurisdizionale in materia disciplinare nei confronti dei giudici, sarebbe stata creata ex novo e le sarebbe stato conferito, all’interno del Sąd Najwyższy (Corte suprema), un alto grado di autonomia organizzativa e finanziaria di cui non godono le altre sezioni di tale organo giurisdizionale, nonché il fatto che sarebbe stato previsto, senza apparente giustificazione e in deroga alla regola generale applicabile, che i posti da coprire in tale nuova sezione possano essere coperti unicamente mediante la nomina, da parte del presidente della Repubblica, su proposta della KRS, di nuovi giudici e non mediante un trasferimento di giudici già in servizio presso altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
Sarebbe anche rilevante in questo contesto la circostanza che, immediatamente prima della nomina di questi nuovi giudici presso la Sezione disciplinare, la KRS sia stata completamente ricostituita, mediante l’abbreviazione degli attuali mandati dei membri di tale organo, sulla base di nuove regole che disciplinano le modalità di designazione dei 15 membri che lo compongono e che hanno lo status di giudici, prevedendo d’ora in avanti che questi siano eletti non dai giudici stessi, come avveniva in precedenza, ma dalla Camera bassa. Come risultato di queste innovazioni, 23 dei 25 membri della KRS sarebbero quindi ormai nominati dalle autorità legislativa o esecutiva o rappresenterebbero tali autorità, il che genererebbe una politicizzazione di tale organo e, di conseguenza, un aumento dell’influenza di dette autorità sul processo di nomina dei giudici della Sezione disciplinare, come sarebbe stato sottolineato in particolare sia dalla commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (la cosiddetta «commissione di Venezia»), nel suo parere n. 904/2017, dell’11 dicembre 2017 [CDL(2017)031], sia dal gruppo di Stati contro la corruzione (GRECO), nel suo rapporto ad hoc sulla Polonia, del 23 marzo 2018.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene che sia il procedimento di nomina dei membri della Sezione disciplinare, che del resto sarebbe analogo a quello vigente in altri Stati membri, sia le altre garanzie di cui beneficiano tali membri una volta nominati sono tali da garantire l’indipendenza di detta sezione.
Infatti, le condizioni che devono soddisfare i candidati alle funzioni di giudice presso la Sąd Najwyższy (Corte suprema) sarebbero definite in modo esaustivo dal diritto nazionale e la procedura di nomina di questi ultimi implicherebbe, dopo la pubblicazione di un invito pubblico alle candidature, una selezione effettuata dalla KRS in base alla quale tale organo formulerebbe una proposta di nomina dei candidati prescelti, che si tradurrebbe infine nell’atto di nomina da parte del presidente della Repubblica, il quale non sarebbe tenuto a seguire la proposta della KRS.
Inoltre, la nuova composizione della KRS non sarebbe affatto diversa da quella che si osserva nell’ambito dei consigli nazionali della magistratura istituiti in taluni altri Stati membri e avrebbe contribuito a rafforzare la legittimità democratica di questo organo e ad assicurare una migliore rappresentatività della magistratura polacca.
Infine, l’indipendenza dei giudici della Sezione disciplinare risulterebbe, dopo la loro nomina, dall’esistenza di un sofisticato sistema di garanzie relative in particolare alla durata indeterminata del loro mandato, alla loro inamovibilità, alla loro immunità, al loro obbligo di restare apolitici nonché a diverse incompatibilità professionali e ad una retribuzione particolarmente elevata. Quanto all’elevato grado di autonomia amministrativa, finanziaria e giurisprudenziale di cui gode la Sezione disciplinare, esso sarebbe atto a rafforzare l’indipendenza di tale organo tutelando i suoi membri dai rischi connessi a un vincolo professionale organico o alla collegialità quando sono chiamati a statuire in materia disciplinare nei confronti dei giudici delle altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
Inoltre, l’indipendenza della Sezione disciplinare rispetto al potere esecutivo polacco si rifletterebbe anche nelle decisioni di tale organo, da cui risulterebbe, in particolare, che su diciotto ricorsi del ministro della giustizia contro sentenze di tribunali disciplinari di primo grado pronunciate nei confronti di giudici, in sette casi le sentenze impugnate sarebbero state confermate, in cinque casi sarebbero state riformate con l’irrogazione di sanzioni disciplinari più severe, in due casi la Sezione disciplinare avrebbe riformato le sentenze di proscioglimento e irrogato sanzioni disciplinari, ancora in due casi avrebbe riformato le sentenze di assoluzione dichiarando la commissione dell’illecito ma rinunciando all’irrogazione di una sanzione, in un caso la sentenza sarebbe stata annullata e il procedimento disciplinare sarebbe stato archiviato a causa della morte del giudice interessato e, in un caso, tele sezione avrebbe riformato la sentenza in questione e rinunciato all’irrogazione di una sanzione dopo aver derubricato l’illecito in questione come illecito disciplinare di minore gravità.
Nella sua replica, la Commissione sostiene che la sentenza A.K. e a., pronunciata successivamente alla proposizione del presente ricorso, ha nel frattempo confermato la fondatezza della presente censura.
Lo stesso varrebbe per la sentenza del 5 dicembre 2019 (III PO 7/18) e per le ordinanze del 15 gennaio 2020 (III PO 8/18 e III PO 9/18), con le quali il Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) [Corte suprema (Sezione lavoro e assicurazioni sociali), Polonia]), che era il giudice del rinvio nei procedimenti principali che hanno dato origine alla sentenza A.K. e a., avrebbe dichiarato, sulla base delle conclusioni di quest’ultima sentenza, che la KRS, nella sua composizione attuale, non costituisce un organo imparziale e indipendente dai poteri legislativo ed esecutivo polacchi e che la Sezione disciplinare non è un «giudice» ai sensi dell’articolo 47 della Carta, dell’articolo 6 della CEDU e dell’articolo 45, paragrafo 1, della Costituzione. In queste decisioni, il Sąd Najwyższy (Corte suprema) avrebbe in particolare constatato, oltre agli elementi già menzionati al punto 65 della presente sentenza, che, in primo luogo, alla Sezione disciplinare sarebbe stata attribuita anche la competenza esclusiva per le cause riguardanti i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) in materia di diritto del lavoro, previdenza sociale e collocamento a riposo, ovverosia tutte materie che prima erano di competenza degli organi giurisdizionali ordinari; in secondo luogo, durante la procedura di nomina dei giudici in questione, le possibilità per un candidato non selezionato di impugnare le delibere della KRS sarebbero state notevolmente limitate a seguito di varie modifiche successive della legge sulla KRS; in terzo luogo, le persone nominate come giudici della Sezione disciplinare avrebbero legami molto evidenti con i poteri legislativo o esecutivo polacchi; e, in quarto luogo, fin dalla sua istituzione, la Sezione disciplinare si sarebbe adoperata, in particolare, affinché si procedesse al ritiro delle domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte nelle cause che hanno dato origine alla sentenza A.K. e a.
Le constatazioni così formulate in dette decisioni sarebbero state successivamente ribadite in una decisione del 23 gennaio 2020, avente l’effetto di un principio di diritto, adottata dal Sąd Najwyższy (Corte suprema) in una composizione che riuniva le sezioni civili, penale e del lavoro e della previdenza sociale di detto organo giurisdizionale.
Inoltre, i giudici della Sezione disciplinare si troverebbero in una situazione privilegiata rispetto ai giudici delle altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema). Infatti, dalla sentenza del Sąd Najwyższy (Corte suprema), del 5 dicembre 2019 (III PO 7/18), risulterebbe anche che il carico di lavoro gravante sulla Sezione disciplinare è significativamente più ridotto rispetto a quello spettante alle altre sezioni di detto organo giurisdizionale, nonostante, come sostenuto dalla Repubblica di Polonia nel suo controricorso, i membri della Sezione disciplinare percepiscano una retribuzione di circa il 40% superiore a quella dei giudici delle altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
Per quanto riguarda le garanzie che si asserisce tutelino i giudici della Sezione disciplinare dopo la loro nomina, alle quali ha fatto riferimento la Repubblica di Polonia, risulterebbe dalle conclusioni della sentenza A.K. e a. che, indipendentemente dall’esistenza di tali garanzie, resta necessario garantire, mediante un’analisi complessiva delle disposizioni nazionali relative alla creazione dell’organo in questione e riguardanti, in particolare, le competenze attribuite al medesimo, la sua composizione e le modalità di nomina dei giudici chiamati a parteciparvi, che tali diversi fattori non siano idonei a suscitare nei singoli dubbi legittimi in merito all’impermeabilità dei giudici interessati rispetto a elementi esterni e alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti, una volta avvenuta la nomina degli interessati.
Nella controreplica, la Repubblica di Polonia sostiene che dal ricorso della Commissione risulta che la seconda censura di quest’ultima verte su una valutazione giuridica delle disposizioni nazionali oggetto del presente ricorso e non sull’accertamento dei fatti. Orbene, i parametri legati all’indipendenza della Sezione disciplinare che, conformemente alla sentenza A.K. e a., dovevano essere esaminati dal giudice del rinvio nei procedimenti principali che hanno dato luogo a detta sentenza, non avrebbero alcun rapporto con la valutazione astratta della conformità al diritto dell’Unione di tali disposizioni nazionali, ma rientrerebbero nel quadro fattuale. Pertanto, le decisioni emesse dal Sąd Najwyższy (Corte suprema), a seguito della sentenza A.K. e a., sarebbero irrilevanti ai fini della valutazione dell’inadempimento contestato a tale Stato membro nell’ambito del presente ricorso. Dal canto suo, la decisione del Sąd Najwyższy (Corte suprema) del 23 gennaio 2020 non riguarderebbe la competenza della Sezione disciplinare e detta decisione sarebbe stata inoltre dichiarata incostituzionale dal Trybunał Konstytucyjny (Corte costituzionale, Polonia) in una sentenza del 20 aprile 2020.
Infine, la Repubblica di Polonia ha allegato alla sua controreplica una documentazione di circa 2.300 pagine che fornisce una panoramica completa delle decisioni della Sezione disciplinare, le quali confermerebbero la convinzione di tale Stato membro secondo la quale tale organo si pronuncia in completa imparzialità e indipendenza. Inoltre, da un esame comparativo delle decisioni emesse nei procedimenti disciplinari introdotti su ricorso del ministro della Giustizia negli anni dal 2017 al 2019, anch’esso allegato alla controreplica, risulterebbe che, mentre nel 2017 e 2018 la Sezione penale della Corte suprema ha accolto 6 dei 14 ricorsi del ministro della Giustizia, nel 2018 e nel 2019 la Sezione disciplinare ne ha accolti 17 su 44, il che rifletterebbe proporzioni equivalenti.
Il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica di Finlandia e il Regno di Svezia ritengono, dal canto loro, che dagli insegnamenti della sentenza A.K. e a. risulti in particolare che la Sezione disciplinare non soddisfa i requisiti di imparzialità e di indipendenza derivanti dal diritto dell’Unione. Secondo il Regno del Belgio, tale conclusione può, inoltre, fondarsi su diversi strumenti adottati in sede internazionale, quali la Carta europea sullo statuto dei giudici e il parere n. 977/2019, del 16 gennaio 2020, della commissione di Venezia, relativo alle modifiche apportate, il 20 dicembre 2019, in particolare alla legge sugli organi giurisdizionali ordinari nonché alla nuova legge sulla Corte suprema.
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Giudizio della Corte
Come risulta dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 61 della presente sentenza, spetta a ciascuno Stato membro, in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, garantire che il regime disciplinare applicabile ai giudici degli organi giurisdizionali nazionali facenti parte del rispettivo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione rispetti il principio di indipendenza dei giudici, in particolare garantendo che le decisioni emesse nell’ambito dei procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei giudici di detti organi giurisdizionali siano controllate da un organo che soddisfi a sua volta le garanzie inerenti a una tutela giurisdizionale effettiva, tra cui quella di indipendenza (ordinanza dell’8 aprile 2020, Commissione/Polonia,
C‑791/19
,
EU:C:2020:277
, punto
).
Orbene, dall’articolo 27, paragrafo 1, dall’articolo 73, paragrafo 1, e dall’articolo 97, paragrafo 3, della nuova legge sulla Corte suprema nonché dall’articolo 110, paragrafo 1, della legge sui organi giurisdizionali ordinari risulta che le decisioni disciplinari che possono essere adottate nei confronti dei giudici polacchi rientrano ormai nella competenza della Sezione disciplinare, istituita a norma della nuova legge sulla Corte suprema. Tale sezione statuisce, in primo grado e in grado di appello, sulle cause disciplinari riguardanti i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), nonché, a seconda dei casi, in grado di appello o sia in primo grado sia in grado di appello, sulle cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari. Dai principi ricordati al punto precedente deriva quindi che, in forza del diritto dell’Unione e, in particolare, dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, un organo come la Sezione disciplinare deve presentare tutte le garanzie richieste quanto alla sua indipendenza e imparzialità.
Come già precisato dalla Corte al riguardo, la semplice prospettiva, per i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e degli organi giurisdizionali ordinari, di correre il rischio di un procedimento disciplinare che possa condurre all’adizione di un organo la cui indipendenza non sia garantita può pregiudicare la loro propria indipendenza (ordinanza dell’8 aprile 2020, Commissione/Polonia, (
C‑791/19 R
,
EU:C:2020:277
, punto
).
In particolare, è importante tenere conto a questo proposito del fatto che i provvedimenti disciplinari possono avere gravi conseguenze per la vita e la carriera dei magistrati sanzionati. Come rilevato anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, il controllo giurisdizionale esercitato deve quindi essere adeguato alla natura disciplinare delle decisioni di cui trattasi. Infatti, quando uno Stato avvia tali procedimenti disciplinari, è in gioco la fiducia del pubblico nel funzionamento e nell’indipendenza del potere giudiziario, fiducia che, in uno Stato democratico, garantisce l’esistenza stessa dello Stato di diritto (v., in tal senso, Corte EDU, 6 novembre 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portogallo, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 196, nonché Corte EDU, 9 marzo 2021, Eminağaoğlu c. Turchia, CE:ECHR:2021:0309JUD007652112, § 97).
Con la sua seconda censura, la Commissione sostiene, in sostanza, che, alla luce del contesto particolare in cui è intervenuta la creazione della Sezione disciplinare, di talune caratteristiche di quest’ultima e del processo che ha condotto alla nomina dei giudici chiamati a parteciparvi, detto organo non soddisfa i requisiti di indipendenza e di imparzialità richiesti a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
A tal riguardo, occorre ricordare, anzitutto, che, come sottolineato dalla Commissione e dalle parti intervenienti, nella sentenza A.K. e a., la Corte ha già avuto modo di esaminare una domanda di pronuncia pregiudiziale del Sąd Najwyższy (Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych) [Corte suprema (Sezione lavoro e assicurazioni sociali)], relativa, in particolare, alla questione se il diritto dell’Unione dovesse essere interpretato nel senso che un organo come la Sezione disciplinare soddisfa i requisiti di indipendenza e imparzialità di cui, in particolare, all’articolo 47 della Carta.
Come risulta dal dispositivo della sentenza A.K. e a., la Corte ha dichiarato, a tal riguardo, che un organo non costituisce un giudice indipendente e imparziale, ai sensi di tale disposizione, quando le condizioni oggettive nelle quali è stato creato tale organo, le caratteristiche del medesimo nonché il modo in cui i suoi membri sono stati nominati siano idonei a generare dubbi legittimi, nei singoli, quanto all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni, in particolare rispetto a influenze dirette o indirette dei poteri legislativo ed esecutivo, e quanto alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti. Siffatti dubbi possono quindi portare a una mancanza di apparenza di indipendenza o di imparzialità di detto organo, tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare a detti singoli in una società democratica.
Orbene, alla luce di quanto sottolineato ai punti 52 e 57 della presente sentenza, l’articolo 47 della Carta deve essere debitamente preso in considerazione ai fini dell’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
Per stabilire se la Sezione disciplinare soddisfi il requisito di indipendenza e imparzialità così richiesto in forza del diritto dell’Unione, in quanto organo incaricato di controllare le decisioni emesse nell’ambito dei procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei giudici che possono essere chiamati a pronunciarsi sull’interpretazione e sull’applicazione del diritto dell’Unione, occorre ricordare, anzitutto, che, come sostenuto dalla Commissione, la creazione di detta sezione, mediante la nuova legge sulla Corte suprema, è avvenuta nel contesto più ampio di importanti riforme riguardanti l’organizzazione del potere giudiziario in Polonia, riforme fra le quali figurano, in particolare, quelle derivanti dall’adozione di tale nuova legge sulla Corte suprema e dalle modifiche apportate, rispettivamente, alla legge sugli organi giurisdizionali ordinari e alla legge e alla legge sulla KRS.
In tale contesto, occorre, in primo luogo, rilevare che, come sostenutodalla Commissione, alla Sezione disciplinare così creata ex novo è stata specificamente attribuita, conformemente all’articolo 27, all’articolo 73, paragrafo 1, all’articolo 97, paragrafo 3, della nuova legge sulla Corte suprema e all’articolo 110, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, una competenza esclusiva a conoscere delle cause tanto in materia disciplinare quanto di diritto del lavoro e delle assicurazioni sociali e di collocamento a riposo riguardanti i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), nonché la competenza a conoscere, a seconda dei casi in grado di appello, o sia in primo grado che in grado di appello, delle cause in materia disciplinare riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali di diritto comune.
Orbene, occorre ricordare, in particolare, che, come già rilevato dalla Corte ai punti 148 e 149 della sentenza A.K. e a., e per quanto riguarda, in particolare, le cause relative al collocamento a riposo dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema), l’attribuzione di tale competenza alla Sezione disciplinare è avvenuta parallelamente, in particolare, all’adozione di disposizioni della nuova legge sulla Corte suprema che hanno previsto un abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e l’applicazione di tale misura ai giudici in carica di tale organo giurisdizionale, e che hanno conferito allo stesso tempo al presidente della Repubblica il potere discrezionale di prorogare l’esercizio della funzione giudiziaria attiva di tali giudici al di là dell’età per il pensionamento così nuovamente fissata. A tal riguardo, nella sua sentenza del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
), la Corte ha dichiarato che, a causa dell’adozione di dette disposizioni nazionali, la Repubblica di Polonia aveva leso l’inamovibilità e l’indipendenza dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) ed era venuta meno ai propri obblighi ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
In secondo luogo, occorre constatare che, come sostenuto dalla Commissione e come parimenti rilevato dalla Corte al punto 151 della sentenza A.K. e a., dalla normativa attuata dalla nuova legge sulla Corte suprema, e in particolare dagli articoli 6, 7 e 20 di tale legge, risulta che, benché istituita formalmente in quanto Sezione del Sąd Najwyższy (Corte suprema), la Sezione disciplinare gode, all’interno di detto organo giurisdizionale, di un grado di autonomia organizzativa, funzionale e finanziaria particolarmente elevato rispetto alle altre sezioni di tale organo.
A tale proposito, l’argomento addotto dalla Repubblica di Polonia secondo cui la misura in questione avrebbe come unico scopo quello di rafforzare l’indipendenza dei giudici della Sezione disciplinare tutelandoli dai rischi legati ai vincoli professionali organici o alla collegialità non può essere accettato, in particolare perché i giudici che compongono la Sezione disciplinare possono essere essi stessi parti di controversie di natura disciplinare o relative a questioni di diritto del lavoro, previdenza sociale o collocamento a riposo e poiché il legislatore polacco non ha ritenuto necessario conferire la competenza a conoscere di tali controversie a una diversa sezione del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
In terzo luogo, e per quanto riguarda il fatto che i giudici che compongono la Sezione disciplinare hanno diritto a una retribuzione superiore di circa il 40% rispetto a quella di cui godono i giudici assegnati alle altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema), occorre rilevare che, secondo le spiegazioni fornite dalla Repubblica di Polonia nelle sue memorie e in udienza, tale importante eccedenza di retribuzione è giustificata esclusivamente dall’esistenza di una norma di incompatibilità specificamente applicabile ai giudici della Sezione disciplinare e che impedisce a questi ultimi di esercitare funzioni accademiche. Tuttavia, secondo queste stesse spiegazioni, gli interessati restano liberi, nonostante tale regime di incompatibilità, di optare per tali funzioni accademiche purché esse non siano contrarie alla dignità dello status di magistrato e purché essi rinuncino, in tal caso, a tale eccedenza di retribuzione. Orbene, è necessario rilevare che tali spiegazioni non permettono, in particolare, di comprendere le ragioni oggettive per cui i giudici assegnati alle altre sezioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema) non potrebbero anch’essi beneficiare della stessa possibilità di effettuare una scelta tra, da un lato, l’esercizio di attività accademiche e, dall’altro, il beneficio di un’eccedenza retributiva così significativa.
In quarto luogo, si deve sottolineare la circostanza, dedotta dalla Commissione e già rilevata dalla Corte al punto 150 della sentenza A.K. e a., secondo la quale, ai sensi dell’articolo 131 della nuova legge sulla Corte suprema, la Sezione disciplinare così investita delle competenze citate al punto 89 della presente sentenza doveva essere composta, al momento del suo insediamento iniziale, unicamente da nuovi giudici nominati dal Presidente della Repubblica su proposta della KRS, con esclusione, pertanto, di qualsiasi possibilità di trasferimento a tale sezione di giudici che erano già in carica presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema), sebbene tali trasferimenti di giudici da una sezione all’altra del Sąd Najwyższy (Corte suprema) siano, in linea di principio, ammissibili ai sensi della medesima legge. Peraltro, prima che tali nomine siano state effettuate, la KRS è stata interamente ricostituita.
Come risulta dalla giurisprudenza costante richiamata al punto 59 della presente sentenza, le garanzie idonee ad assicurare l’indipendenza e l’imparzialità dei giudici richieste ai sensi del diritto dell’Unione presuppongono in particolare l’esistenza di norme che disciplinino la nomina dei giudici (v., in tal senso, sentenza A.B. e a., punti 117 e 121). Risulta parimenti dalla giurisprudenza della Corte richiamata al punto 56 della presente sentenza che, nell’esercizio della loro competenza, in particolare di quella relativa all’emanazione di norme nazionali che disciplinano il processo di nomina dei giudici, gli Stati membri sono tenuti a rispettare gli obblighi loro incombenti in forza del diritto dell’Unione e, in particolare, dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (v., in tal senso, sentenza A.B. e a., punti 68 e 79, e del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
).
Conformemente al principio della separazione dei poteri che caratterizza il funzionamento di uno Stato di diritto, l’indipendenza dei giudici deve essere garantita segnatamente dai poteri legislativo ed esecutivo (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
e giurisprudenza citata).
Per quanto riguarda, più specificamente, le condizioni in cui intervengono le decisioni di nomina dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e in particolare della Sezione disciplinare, vero è che la Corte ha già avuto occasione di precisare che il solo fatto che i giudici interessati siano nominati dal presidente della Repubblica di uno Stato membro non è idoneo a creare una dipendenza di questi ultimi nei suoi confronti, né a generare dubbi quanto alla loro imparzialità, se, una volta nominati, gli interessati non sono soggetti ad alcuna pressione e non ricevono istruzioni nell’esercizio delle loro funzioni (sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punto
e giurisprudenza citata).
La Corte, tuttavia, ha precisato che restava necessario assicurarsi che le condizioni sostanziali e le modalità procedurali che presiedono all’adozione delle decisioni di nomina fossero tali da non poter suscitare, nei singoli, dubbi legittimi in merito all’impermeabilità dei giudici interessati nei confronti di elementi esterni e alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti, una volta avvenuta la nomina degli interessati, e che occorreva in particolare, a tal fine, che dette condizioni e modalità consentissero di escludere non solo qualsiasi influenza diretta, sotto forma di istruzioni, ma anche le forme di influenza più indiretta che potessero orientare le decisioni dei giudici interessati (v., in tal senso, sentenza del 20 aprile 2021, Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, punti
e
e giurisprudenza citata).
Dopo aver constatato che, ai sensi dell’articolo 179 della Costituzione, i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) sono nominati dal presidente della Repubblica su proposta della KRS, ossia l’organo cui l’articolo 186 della Costituzione assegna il compito di garante dell’indipendenza degli organi giurisdizionali e dei giudici, la Corte ha precisato, al punto 137 della sentenza A.K. e a. e al punto 124 della sentenza A.B. e a., che l’intervento di un organo siffatto, nel contesto di un processo di nomina dei giudici, può, in linea di principio, essere idoneo a contribuire a rendere obiettivo tale processo, delimitando il margine di manovra di cui dispone il presidente della Repubblica nell’esercizio della competenza in tal senso conferitagli.
Al punto 138 della sentenza A.K. e a. nonché al punto 125 della sentenza A.B. e a., la Corte ha tuttavia indicato che ciò avverrebbe solo a condizione, in particolare, che detto organo sia a sua volta sufficientemente indipendente dai poteri legislativo ed esecutivo e dall’autorità alla quale è chiamato a presentare una tale proposta di nomina.
In proposito, occorre rilevare che, in forza dell’articolo 179 della Costituzione, l’atto con il quale la KRS propone un candidato alla nomina a un posto di giudice presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema) costituisce una condicio sine qua non affinché tale candidato possa essere nominato a tale posto dal presidente della Repubblica. Il ruolo della KRS in tale processo di nomina risulta pertanto determinante (v., in tal senso, sentenza A.B. e a., punto 126).
In tale contesto, il grado di indipendenza di cui la KRS gode rispetto ai poteri legislativo ed esecutivo polacchi nell’esercizio dei compiti che le sono così assegnati può assumere rilevanza quando si tratta di valutare se i giudici da essa selezionati saranno essi stessi in grado di soddisfare i requisiti di indipendenza e di imparzialità derivanti dal diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenze A.K. e a., punto 139, nonché A.B. e a., punto 127).
È vero che, come sostiene la Repubblica di Polonia, la Corte ha già dichiarato che la circostanza che un organo, quale un consiglio nazionale della magistratura, coinvolto nel processo di designazione dei giudici sia, in maniera preponderante, composto da membri scelti dal potere legislativo non può, di per sé sola, indurre a dubitare dell’indipendenza dei giudici nominati al termine di tale processo (v., in tal senso, sentenza del 9 luglio 2020, Land Hessen,
C‑272/19
,
EU:C:2020:535
, punti
e
). Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte e, più in particolare, dalle sentenze A.K. e a. e A.B. e a., risulta altresì che la situazione può essere diversa qualora tale medesima circostanza, combinata ad altri elementi pertinenti e alle condizioni in cui tali scelte sono state effettuate, inducano a generare siffatti dubbi.
A tal riguardo, occorre, in primo luogo, rilevare che, come sostenuto dalla Commissione, mentre in precedenza i 15 membri togati della KRS erano eletti tra i loro pari, la legge sulla KRS è stata recentemente modificata, cosicché, come risulta dall’articolo 9 bis di detta legge, tali 15 membri sono ormai designati da un ramo del potere legislativo polacco, con la conseguenza che 23 dei 25 membri che compongono la KRS in tale nuova composizione sono stati designati dai poteri esecutivo e legislativo polacchi o sono membri di tali poteri. Orbene, siffatte modifiche sono tali da generare un rischio, fino ad allora assente nel contesto delle modalità di elezione precedentemente in vigore, di un maggiore controllo di tali poteri legislativo ed esecutivo sulla KRS e di lesione dell’indipendenza di tale organo.
In secondo luogo, e come parimenti sottolineato dalla Commissione, dall’articolo 6 della legge dell’8 dicembre 2017, riprodotto al punto 26 della presente sentenza, risulta che la KRS in questa nuova composizione è stata istituita mediante l’abbreviazione del mandato in corso, della durata di quattro anni prevista dall’articolo 187, paragrafo 3, della Costituzione, dei membri che componevano fino a quel momento tale organo.
In terzo luogo, occorre osservare che la riforma legislativa che ha presieduto alla creazione della KRS in tale nuova composizione è intervenuta contemporaneamente all’adozione della nuova legge sulla Corte suprema che ha proceduto a una vasta riforma del Sąd Najwyższy (Corte suprema) che include, in particolare, la creazione, presso detto organo giurisdizionale, di due nuove sezioni, tra cui la Sezione disciplinare, nonché l’introduzione del dispositivo, dichiarato nel frattempo contrario all’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e di cui è già stato discusso al punto 90 della presente sentenza, che prevede l’abbassamento dell’età per il pensionamento dei giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e l’applicazione di tale misura ai giudici in carica presso tale organo.
È pertanto pacifico che la cessazione anticipata dei mandati di taluni membri della KRS in carica in quel momento e la ricostituzione della KRS nella sua nuova composizione hanno avuto luogo in un contesto nel quale ci si attendeva che numerosi posti sarebbero stati da coprire a breve all’interno del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e, in particolare, nella Sezione disciplinare, come già sottolineato dalla Corte, in sostanza, ai punti da 22 a 27 dell’ordinanza del 17 dicembre 2018, Commissione/Polonia (
C‑619/18 R
,
EU:C:2018:1021
), al punto 86 della sentenza del 24 giugno 2019, Commissione/Polonia (Indipendenza della Corte suprema) (
C‑619/18
,
EU:C:2019:531
), nonché al punto 134 della sentenza A.B. e a.
Orbene, si deve constatare che gli elementi evidenziati ai punti da 104 a 107 della presente sentenza sono tali da suscitare dubbi legittimi per quanto riguarda l’indipendenza della KRS e il suo ruolo in un processo di nomina come quello che ha portato alla nomina dei membri della Sezione disciplinare.
Inoltre, dai punti da 89 a 94 della presente sentenza risulta, da un lato, che tale processo di nomina si applica ai candidati al posto di membri di una sezione giurisdizionale di nuova istituzione incaricata di pronunciarsi, in particolare, sui procedimenti disciplinari riguardanti i giudici nazionali e su questioni relative alla riforma delle disposizioni relative al Sąd Najwyższy (Corte suprema), alcuni aspetti della quale hanno già portato a constatare una violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE nei confronti della Repubblica di Polonia, e, dall’altro, che tale organo doveva essere composto esclusivamente da nuovi giudici che non erano già in servizio presso il Sąd Najwyższy (Corte suprema), i quali godranno di una retribuzione notevolmente più elevata nonché di un grado di autonomia organizzativa, funzionale e finanziaria particolarmente elevato, rispetto alle condizioni vigenti nelle altre sezioni giurisdizionali del Sąd Najwyższy (Corte suprema).
Tali elementi, considerati nell’ambito di un’analisi globale che comprende l’importante ruolo svolto nella nomina dei membri della Sezione disciplinare dalla KRS, ossia, come risulta dal punto 108 della presente sentenza, un organo la cui indipendenza dal potere politico è discutibile, sono tali da generare dubbi legittimi, nei singoli, quanto all’indipendenza e all’imparzialità di detta Sezione disciplinare.
Per quanto riguarda i dati relativi alla giurisprudenza della Sezione disciplinare menzionati ai punti 71 e 78 della presente sentenza, è sufficiente rilevare, a tal riguardo, che, oltre al fatto che le statistiche di cui trattasi a tale punto 71 sembrano piuttosto testimoniare il fatto che la Sezione disciplinare, nella maggior parte dei casi in cui è stata adita di un ricorso del ministro della Giustizia contro una decisione emessa da un organo giurisdizionale disciplinare di primo grado, ha confermato o aggravato la responsabilità disciplinare dei giudici interessati, la seconda censura della Commissione non verte comunque, come quest’ultima ha sottolineato, sulla concreta attività giurisdizionale svolta dalla Sezione disciplinare e dai giudici che la compongono, bensì sulla mancanza di apparenza di indipendenza e di imparzialità della stessa, ai sensi della giurisprudenza citata al punto 86 della presente sentenza. Di conseguenza, né le statistiche menzionate dalla Repubblica di Polonia nel suo controricorso e nella controreplica, né, più in generale, le circa 2300 pagine di decisioni attribuite alla Sezione disciplinare che la Repubblica di Polonia produce a sostegno di quest’ultima memoria, limitandosi ad affermare genericamente che dette decisioni non sono idonee a far dubitare dell’indipendenza e dell’imparzialità di detto organo, possono mettere in discussione la fondatezza della presente censura.
Alla luce di tutte le considerazioni enunciate ai punti da 89 a 110 della presente sentenza, si deve concludere che, considerati congiuntamente, il contesto particolare e le condizioni obiettive nelle quali è stata creata la Sezione disciplinare, le sue caratteristiche nonché le modalità di nomina dei suoi membri, sono atti a suscitare dubbi legittimi nei singoli quanto all’impermeabilità di tale organo rispetto a elementi esterni e, in particolare, rispetto a influenze dirette o indirette dei poteri legislativo ed esecutivo polacchi, e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti, e possono quindi condurre a una mancanza di apparenza d’indipendenza o di imparzialità di detto organo tale da ledere la fiducia che la giustizia deve ispirare a detti singoli in una società democratica e in uno Stato di diritto. Un tale sviluppo costituisce una regressione nella tutela del valore dello Stato di diritto ai sensi della giurisprudenza della Corte ricordata al punto 51 della presente sentenza.
Ne consegue, in particolare, che, non garantendo l’indipendenza e l’imparzialità della Sezione disciplinare chiamata a pronunciarsi, in primo grado e in grado di appello, sulle cause disciplinari concernenti i giudici del Sąd Najwyższy (Corte suprema) e, a seconda dei casi, in grado di appello o tanto in primo grado quanto in grado di appello, sulle cause disciplinari concernenti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari e pregiudicando, in tal modo, l’indipendenza di tali giudici, il tutto, cosa ancor più rilevante, al prezzo di una regressione nella tutela del valore dello Stato di diritto in tale Stato membro, ai sensi della giurisprudenza della Corte richiamata al punto 51 della presente sentenza, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
La seconda censura deve pertanto essere accolta.
Sulla prima censura
–

Argomenti delle parti
Con la sua prima censura, che occorre esaminare in secondo luogo, la Commissione sostiene che l’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema violano l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in quanto dette disposizioni nazionali consentono, in violazione del principio di indipendenza dei giudici, di mettere in discussione la responsabilità disciplinare dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi a causa del contenuto delle loro decisioni giudiziarie e, in tal modo, di utilizzare il regime disciplinare ad essi applicabile per esercitare un controllo politico sulla loro attività giurisdizionale.
Da un lato, infatti, l’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari definirebbe l’illecito disciplinare come comprendente, in particolare, i casi di «violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge». Orbene, una siffatta formulazione autorizzerebbe un’interpretazione secondo la quale la responsabilità disciplinare dei giudici si estende all’esercizio, da parte di questi ultimi, della funzione giudicante.
Ciò sarebbe inoltre confermato dalla prassi interpretativa recentemente elaborata dal delegato alla disciplina competente per le cause riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari e dai suoi sostituti (in prosieguo, congiuntamente: il «delegato alla disciplina»). Infatti, il delegato alla disciplina avrebbe in particolare avviato indagini nei confronti di tre giudici in relazione alle domande di pronuncia pregiudiziale che questi ultimi avevano proposto alla Corte nelle cause che hanno dato luogo alla sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (
C‑558/18 e C‑563/18
,
EU:C:2020:234
), nonché all’ordinanza del 6 ottobre 2020, Prokuratura Rejonowa w Słubicach (
C‑623/18
, non pubblicata,
EU:C:2020:800
) e avrebbe intimato, con lettere del 29 novembre 2018, a ciascuno di tali giudici, di depositare una dichiarazione scritta avente ad oggetto un potenziale eccesso di potere giurisdizionale relativo alle predette domande, prima di precisare, a tale riguardo, con lettera del 4 gennaio 2019, di «ritenere proprio dovere esaminare se il deposito delle questioni pregiudiziali, in violazione delle condizioni chiaramente enunciate nel disposto dell’articolo 267 TFUE (...) [potesse] costituire un illecito disciplinare».
Parimenti, dopo che il Sąd Okręgowy w Warszawie (tribunale regionale di Varsavia, Polonia), nelle cause riunite da C‑748/19 a C‑754/19, aveva sottoposto alla Corte domande di pronuncia pregiudiziale relative ai requisiti di indipendenza del collegio giudicante di cui fa parte un giudice distaccato presso tale organo giurisdizionale su decisione del Ministro della Giustizia, il delegato alla disciplina avrebbe fatto sapere, con comunicato del 3 settembre 2019, che erano stati adottate misure istruttorie al fine di determinare se il comportamento del giudice che presiedeva detto collegio e che aveva formulato dette domande potesse costituire un illecito disciplinare.
Dall’altro lato, l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema autorizzerebbe il Sąd Najwyższy (Corte suprema), ivi compresa la Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche di quest’ultimo quando è investito di un ricorso straordinario, a inviare un «accertamento di errore» all’organo giurisdizionale interessato in caso di «violazione manifesta delle norme», nonché ad adire, in tal caso, la Sezione disciplinare di una domanda di esame disciplinare nei confronti dei giudici interessati, conformemente all’articolo 110, paragrafo 1, lettera b), della legge sugli organi giurisdizionali ordinari. Orbene, la nozione di «violazione manifesta delle norme» autorizzerebbe, a sua volta, un’interpretazione secondo la quale la responsabilità disciplinare dei giudici si estende all’esercizio, da parte di questi ultimi, della funzione giudicante.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene che la definizione di illecito disciplinare contenuta all’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari non è atta a consentire un controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. A tal riguardo, la Commissione avrebbe omesso di tener conto dell’interpretazione restrittiva ben consolidata di cui tale disposizione è oggetto da parte del Sąd Najwyższy (Corte suprema). Infatti, dalla giurisprudenza costante di detto organo giurisdizionale risulterebbe che un illecito disciplinare non potrebbe derivare da un errore comune di interpretazione o di applicazione della norma giuridica risultante da una decisione giudiziaria, ma unicamente da violazioni «manifeste e flagranti» delle norme giuridiche, vale a dire, in linea di principio, violazioni di norme di natura procedurale e non direttamente correlate alla decisione stessa, accertabili immediatamente da chiunque e che abbiano prodotto effetti negativi rilevanti, pregiudizievoli per gli interessi delle parti, per altri singoli o per l’amministrazione della giustizia.
Orbene, secondo la Repubblica di Polonia, il fatto di rendere illeciti disciplinari siffatti comportamenti derivanti dalla malafede o da una profonda ignoranza da parte di un giudice sarebbe giustificato al fine di garantire la tutela giurisdizionale effettiva dei singoli e di preservare l’immagine di equità intrinseca al potere giudiziario. In quanto limitata a tali fattispecie, la prospettiva di eventuali procedimenti disciplinari non sarebbe idonea ad incidere sull’indipendenza del potere giudiziario.
In tali circostanze, il solo timore che la disposizione nazionale di cui trattasi possa essere oggetto di un’interpretazione diversa da quella costantemente adottata in tal senso dal Sąd Najwyższy (Corte suprema) sarebbe scollegato dalla realtà e puramente ipotetico. Quanto al delegato alla disciplina, esso costituirebbe solo un organo inquirente e requirente le cui valutazioni non vincolerebbero gli organi giurisdizionali disciplinari.
Secondo la Repubblica di Polonia, le stesse considerazioni devono valere per quanto riguarda l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema.
Nella sua replica, la Commissione sostiene che gli argomenti dedotti dalla Repubblica di Polonia non rimettono in discussione la conclusione secondo cui le nozioni di cui ai punti 116 e 119 della presente sentenza possono essere interpretate nel senso che riguardano il contenuto delle decisioni giudiziarie, come i procedimenti disciplinari avviati dopo la proposizione del presente ricorso continuerebbero del resto a dimostrare.
Infatti, il 6 dicembre 2019, il delegato alla disciplina avrebbe avviato un siffatto procedimento contro il giudice di cui trattasi al punto 118 della presente sentenza, affermando in un comunicato che, a suo avviso, tale giudice, «disattendendo le deliberazioni del collegio giudicante, ha presentato la sua posizione personale sull’esistenza di ulteriori motivi per il rinvio dell’udienza e ha pubblicamente contestato detto collegio, costituito ai sensi della normativa vigente per trattare questa causa, mettendo in dubbio l’imparzialità e l’indipendenza del giudice interessato, membro del collegio, e negandogli il diritto di farne parte», e che avrebbe inoltre «ecceduto i suoi poteri adottando illegalmente, al momento del rinvio del processo di appello, e senza consultare gli altri due membri debitamente nominati del collegio, l’ordinanza di rinvio pregiudiziale (...)».
Dal canto suo, la Sezione disciplinare, organo da cui dipende ormai interamente l’interpretazione delle nozioni di cui ai punti 116 e 119 della presente sentenza, avrebbe, come risulterebbe da una decisione del 4 febbraio 2020 (II DO 1/20) prodotta dalla Commissione, sospeso dalle sue funzioni un giudice del Sąd Rejonowy w Olsztynie (Tribunale circondariale di Olsztyn, Polonia) contro il quale era stato avviato un procedimento disciplinare, per il motivo che, in particolare, e come risulta da un comunicato pubblicato il 29 novembre 2019 dal delegato alla disciplina, in occasione dell’esame di un’impugnazione, l’azione di tale giudice «aveva comportato l’adozione di una decisione sprovvista di base giuridica» che ordinava alla Camera bassa di produrre gli elenchi di cittadini e giudici che avevano sostenuto candidature ai posti di membri della KRS nella sua nuova composizione.
Nella motivazione di detta decisione, la Sezione disciplinare avrebbe in particolare dichiarato che «se, tenuto conto del tipo di atto commesso dal giudice, l’autorità dell’organo giurisdizionale o gli interessi essenziali del servizio esigono che egli sia immediatamente sollevato dai suoi obblighi di servizio, il presidente dell’organo giurisdizionale o il ministro della Giustizia possono immediatamente sospendere le attività del giudice in attesa della decisione dell’organo giurisdizionale disciplinare adottata entro un termine inferiore a un mese. Nel caso di specie si applicano due delle suddette condizioni (l’autorità dell’organo giurisdizionale e gli interessi essenziali del servizio) in relazione al comportamento del giudice sotto forma di violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge e di lesione della dignità della funzione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, della [legge sugli organi giurisdizionali ordinari]». In questa stessa decisione, la Sezione disciplinare avrebbe parimenti affermato che «il fatto stesso dell’illegittimità della decisione giurisdizionale è fuor di dubbio. La sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea non fornisce infatti una base per l’ingerenza nelle prerogative del capo dello Stato né per conferire ai giudici il potere di decidere chi è un giudice e chi non lo è».
Infine, facendo riferimento ai procedimenti disciplinari menzionati ai punti 125 e 126 della presente sentenza, nonché ad altri procedimenti disciplinari avviati nei confronti di giudici per aver messo in dubbio la validità della nomina di taluni giudici menzionati in due comunicati del delegato alla disciplina del 15 dicembre 2019 e del 14 febbraio 2020 prodotti dalla Commissione, il Sąd Najwyższy (Corte suprema) si sarebbe riferito, nella sua decisione del 23 gennaio 2020, menzionata al punto 74 della presente sentenza, al «fatto che un organo politico, come il ministro della Giustizia, compia, mediante delegati alla disciplina da esso nominati, atti di natura repressiva nei confronti di giudici che esercitano funzioni giurisdizionali volte a chiarire i dubbi sulle modalità di organizzazione dei concorsi per l’assunzione dei giudici».
Nella sua controreplica, la Repubblica di Polonia sostiene che le decisioni del delegato alla disciplina e quelle della Sezione disciplinare menzionate dalla Commissione nella sua replica sono irrilevanti in quanto la censura formulata dalla Commissione riguarda la compatibilità astratta di definizioni legali dell’illecito disciplinare con l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, e non una violazione del diritto dell’Unione che deriverebbe da azioni determinate degli organi dello Stato. Inoltre, la sentenza della Corte dovrebbe riguardare la situazione esistente alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato. Infine, la decisione menzionata al punto 125 della presente sentenza riguarderebbe il fatto che un giudice ha ecceduto i suoi poteri pronunciando autonomamente decisioni di rinvio pregiudiziale in cause che dovevano essere decise collegialmente da tre giudici, mentre la decisione della Sezione disciplinare non riguarderebbe affatto un procedimento motivato da una violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge, bensì un sospetto di reato di abuso di potere e di lesione della dignità della funzione e costituirebbe, inoltre, un provvedimento provvisorio.
Tutti gli Stati membri intervenuti a sostegno delle conclusioni della Commissione ritengono che le disposizioni nazionali contestate nell’ambito della presente censura siano idonee a produrre un effetto dissuasivo nei confronti dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali e pregiudichino in tal modo il requisito di indipendenza di questi ultimi derivante dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
Il Regno di Danimarca è del parere che, sebbene l’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari non sia contrario al principio di indipendenza dei giudici per il suo solo tenore letterale, la formulazione vaga di tale disposizione conferisce tuttavia un ampio margine di discrezionalità all’autorità disciplinare ai fini della constatazione di un illecito disciplinare. Orbene, sommata alla composizione problematica degli organi incaricati della sua applicazione, e, in particolare, della Sezione disciplinare, nonché alla maniera in cui essa è interpretata e applicata in pratica, tale disposizione nazionale creerebbe un rischio di utilizzo del regime disciplinare quale mezzo di pressione sui giudici e di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. Lo stesso varrebbe per quanto riguarda la definizione dell’illecito di cui all’articolo 97, paragrafo 1, della nuova legge sulla Corte suprema, particolarmente alla luce della facoltà, poco comprensibile secondo tale Stato membro, conferita alla Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche, di avviare, d’ufficio, un procedimento disciplinare a causa di errori nel contenuto delle decisioni da essa esaminate.
Dal canto suo, la Repubblica di Finlandia afferma che da varie fonti indipendenti e affidabili, quali gli elementi menzionati nella sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (
C‑558/18 e C‑563/18
,
EU:C:2020:234
), risulta che la possibilità di avviare procedimenti disciplinari nei confronti di giudici a causa del contenuto delle loro decisioni giudiziarie è stata effettivamente utilizzata.
Nella sua memoria di risposta alle memorie di intervento, la Repubblica di Polonia sostiene che le definizioni degli illeciti disciplinari contenute nella normativa di diversi Stati membri non sono meno ampie di quella contenuta nell’articolo 107, paragrafo 1, della legge relativa agli organi giurisdizionali ordinari. I riferimenti a nozioni generali sarebbero al contempo frequenti e inevitabili in tale materia e non si potrebbe procedere a una valutazione negativa delle disposizioni in questione prescindendo dal loro contenuto, dalla loro finalità e dall’applicazione pratica da parte degli organi giurisdizionali disciplinari nazionali.
–

Giudizio della Corte
Come risulta dal punto 61 della presente sentenza, il requisito di indipendenza e di imparzialità derivante, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, che deve essere soddisfatto dai giudici nazionali che, al pari degli organi giurisdizionali ordinari polacchi, possono essere chiamati a interpretare ed applicare il diritto dell’Unione, impone, al fine di evitare qualsiasi rischio che il regime disciplinare applicabile a coloro che hanno il compito di giudicare sia utilizzato come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie, che un siffatto regime preveda, in particolare, norme che definiscano i comportamenti che costituiscono un illecito disciplinare.
Con la sua prima censura, la Commissione sostiene che, definendo i comportamenti che costituiscono un illecito disciplinare imputabile ai giudici degli organi giurisdizionali ordinari come comprendenti, rispettivamente, qualsiasi «violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge» e qualsiasi «errore» che comporti una «violazione manifesta delle norme», l’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema consentono un siffatto controllo politico, come testimonierebbero, del resto, i vari casi concreti di applicazione di dette disposizioni alle quali ha fatto riferimento la suddetta istituzione.
A tal riguardo, occorre sottolineare, anzitutto, che il regime disciplinare applicabile ai giudici rientra certamente nell’organizzazione della giustizia e, quindi, nella competenza degli Stati membri e che la possibilità per le autorità di uno Stato membro di far valere la responsabilità disciplinare dei giudici può, in particolare e secondo la scelta degli Stati membri, costituire un elemento che consente di contribuire alla responsabilizzazione e all’efficienza del sistema giudiziario. Tuttavia, come risulta dai punti 56, 57 e 61 della presente sentenza, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri devono rispettare il diritto dell’Unione, garantendo in particolare l’indipendenza degli organi giurisdizionali chiamati a pronunciarsi sulle questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione di tale diritto, al fine di garantire ai singoli la tutela giurisdizionale effettiva richiesta dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE (v., per analogia, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor România» e a., punti 229 e 230).
In tale contesto, la tutela di tale indipendenza non può, in particolare, avere la conseguenza di escludere totalmente che la responsabilità disciplinare di un giudice possa, in taluni casi del tutto eccezionali, sorgere a causa di decisioni giudiziarie adottate da quest’ultimo. Infatti, un siffatto requisito di indipendenza non mira, evidentemente, ad avallare eventuali condotte gravi e totalmente inescusabili imputabili ai giudici, che consisterebbero, ad esempio, nel violare deliberatamente e con dolo o colpa particolarmente gravi e grossolani le norme del diritto nazionale e dell’Unione di cui essi dovrebbero garantire il rispetto, o nel commettere arbitrio o diniego di giustizia quando essi sono chiamati, in quanto depositari della funzione giudicante, a pronunciarsi sulle controversie loro sottoposte dai singoli.
Per contro, risulta essenziale, al fine di preservare questa stessa indipendenza ed evitare in tal modo che il regime disciplinare possa essere sviato dalle sue finalità legittime e utilizzato a fini di controllo politico delle decisioni giudiziarie o di pressione sui giudici, che il fatto che una decisione giudiziaria contenga un eventuale errore nell’interpretazione e nell’applicazione delle norme del diritto nazionale e dell’Unione, o nella valutazione dei fatti e nella valutazione delle prove, non possa, di per sé, condurre a far sorgere la responsabilità disciplinare del giudice interessato (v., per analogia, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor România» e a., punto 234).
Di conseguenza, occorre che l’affermazione della responsabilità disciplinare di un giudice a causa di una decisione giudiziaria sia limitata a casi del tutto eccezionali, come quelli menzionati al punto 137 della presente sentenza, e inquadrata, a tal proposito, da criteri oggettivi e verificabili, attinenti a esigenze relative alla buona amministrazione della giustizia, nonché da garanzie dirette a evitare qualsiasi rischio di pressioni esterne sul contenuto delle decisioni giudiziarie e a escludere così qualsiasi legittimo dubbio nei singoli quanto all’impermeabilità dei giudici interessati e alla loro neutralità rispetto agli interessi contrapposti (v., per analogia, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor România» e a., punto 233).
A tal fine, è in particolare essenziale che siano previste norme che definiscano in modo sufficientemente chiaro e preciso i comportamenti idonei a far sorgere la responsabilità disciplinare dei giudici, al fine di garantire l’indipendenza inerente al loro compito e di evitare che essi siano esposti al rischio che la loro responsabilità disciplinare sorga per il solo fatto della loro decisione (v., per analogia, Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e altri, punto 234).
Nel caso di specie, occorre rilevare che, alla luce del solo tenore letterale, l’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema non soddisfano i requisiti di chiarezza e precisione enunciati al punto 140 della presente sentenza. Occorre infatti constatare che le espressioni «violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge» e «accertamento di errore» che comporta una «violazione manifesta della norma di legge», alle quali tali disposizioni rispettivamente si riferiscono, non sono idonee a escludere che la responsabilità dei giudici possa sorgere unicamente sul fondamento del contenuto asseritamente «erroneo» delle loro decisioni, garantendo al contempo che tale responsabilità sia sempre rigorosamente limitata a ipotesi del tutto eccezionali, come quelle menzionate al punto 137 della presente sentenza.
Risulta inoltre da una giurisprudenza costante della Corte che la portata delle disposizioni legislative nazionali che sono oggetto di una procedura d’infrazione deve essere valutata, in generale, tenendo conto dell’interpretazione che ne danno i giudici nazionali (v., in tal senso, sentenze del 18 luglio 2007, Commissione/Germania,
C‑490/04
,
EU:C:2007:430
, punto
e giurisprudenza citata, nonché del 16 settembre 2015, Commissione/Slovacchia,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, punto
).
A tal riguardo, è vero che la Repubblica di Polonia ha esposto dinanzi alla Corte, in modo dettagliato, la giurisprudenza elaborata, da diversi anni, dal Sąd Najwyższy (Corte suprema) per quanto riguarda i vari elementi costitutivi della nozione di «violazione manifesta e flagrante delle disposizioni di legge», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari. Orbene, la giurisprudenza nazionale così descritta, la cui esistenza e il cui contenuto non sono stati contestati dalla Commissione, sembra effettivamente aver adottato un’interpretazione particolarmente restrittiva di tale nozione, che riflette la chiara preoccupazione di preservare l’indipendenza dei giudici.
Occorre tuttavia rilevare, anzitutto, che le due disposizioni oggetto della presente censura utilizzano formule parzialmente distinte: l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema riguarda, infatti, le sole violazioni «manifeste» delle norme di legge. Orbene, l’omissione, in tale nuova disposizione, della precisazione relativa al carattere «flagrante» della violazione delle norme di legge contenuta, al contrario, nell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, precisazione di cui in particolare tiene conto la giurisprudenza costante del Sąd Najwyższy (Corte suprema) citata al punto 143 della presente sentenza, è tale da generare dubbi quanto alla rispettiva portata di dette disposizioni. Inoltre, il fatto che, sulla base dell’articolo 97, paragrafi 1 e 3,, quando procede a un «accertamento di errore» nei confronti di un giudice di cui sta controllando la decisione e ritiene, in tale contesto, che detto «errore» integri una «violazione manifesta della norma di legge», la sezione di cui trattasi possa chiedere direttamente che un caso disciplinare contro quel giudice sia esaminato dinanzi alla Sezione disciplinare, potrebbe essere inteso nel senso che la responsabilità dei giudici possa sorgere sul mero fondamento del contenuto asseritamente «erroneo» delle loro decisioni giudiziarie in casi non limitati alle ipotesi del tutto eccezionali di cui al punto 137 della presente sentenza.
Occorre poi rilevare che le decisioni del Sąd Najwyższy (Corte suprema) relative all’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari menzionate dalla Repubblica di Polonia sono state adottate non dall’attuale Sezione disciplinare di detto organo giurisdizionale, bensì dalla sezione di quest’ultimo che era competente prima della riforma.
Inoltre, occorre ricordare, a tal riguardo, che, come risulta dal punto 61 della presente sentenza, al fine di assicurare che il coinvolgimento della responsabilità disciplinare dei giudici sia disciplinato da garanzie dirette ad evitare qualsiasi rischio di pressioni esterne sul contenuto delle decisioni giudiziarie, le norme che definiscono i comportamenti costitutivi di un illecito nell’ambito del regime disciplinare applicabile ai giudici devono essere lette congiuntamente alle altre norme che caratterizzano un siffatto regime e, in particolare, a quelle che devono prevedere che le decisioni emesse nell’ambito dei procedimenti disciplinari avviati contro i giudici siano adottate o controllate da un giudice indipendente e imparziale.
Nel caso di specie, e come risulta dai motivi in base ai quali la Corte ha accolto la seconda censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso, la Sezione disciplinare recentemente istituita dalla nuova legge sulla Corte suprema e alla quale è stata attribuita la competenza a conoscere, a seconda dei casi, vuoi in secondo grado, vuoi in primo e in secondo grado di giudizio, delle cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari, non soddisfa tale requisito di indipendenza e di imparzialità.
Pertanto, una circostanza del genere è, a sua volta, tale da rafforzare il rischio che disposizioni come l’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e l’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema, che definiscono gli illeciti disciplinari in termini che non soddisfano i requisiti di chiarezza e di precisione enunciati al punto 140 della presente sentenza e non garantiscono che l’affermazione della responsabilità dei giudici a causa delle loro decisioni sia rigorosamente limitato alle ipotesi contemplate al punto 137 della presente sentenza, siano interpretate in modo tale da consentire che il regime disciplinare sia utilizzato al fine di influenzare le decisioni giudiziarie.
La sussistenza del rischio che il regime disciplinare sia effettivamente utilizzato al fine di influenzare le decisioni giudiziarie è del resto confermata dalla decisione della Sezione disciplinare del 4 febbraio 2020 menzionata ai punti 126 e 127 della presente sentenza.
A tal riguardo, occorre anzitutto respingere l’argomento della Repubblica di Polonia secondo cui tale decisione della Sezione disciplinare non potrebbe essere presa in considerazione dalla Corte ai fini della valutazione dell’inadempimento contestato a tale Stato membro, per il motivo che tale inadempimento, conformemente ad una giurisprudenza costante, deve essere valutato alla data di scadenza del termine impartito nel parere motivato. Infatti, come correttamente sostenuto dalla Commissione all’udienza dinanzi alla Corte, tale decisione della Sezione disciplinare costituisce solo un elemento di prova emerso dopo l’adozione del parere motivato, volto ad illustrare la censura dedotta sia in tale parere motivato sia nell’ambito del presente ricorso e vertente sul rischio che, nel contesto derivante dalle riforme normative recentemente intervenute in Polonia, il regime disciplinare applicabile ai giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi possa essere utilizzato al fine di influenzare il contenuto delle decisioni giudiziarie. Orbene, come la Corte ha già rilevato, tenere conto di un elemento di prova emerso dopo l’adozione del parere motivato non costituisce una modifica dell’oggetto della controversia quale risulta da detto parere motivato (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2002, Commissione/Spagna,
C‑139/00
,
EU:C:2002:438
, punto
).
Da detta decisione della Sezione disciplinare risulta che un illecito disciplinare può, in linea di principio, essere imputato a un giudice sul fondamento dell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari per il fatto di aver ordinato alla Camera bassa, con violazione asseritamente flagrante e manifesta delle norme di legge, la produzione di documenti relativi al processo di nomina dei membri della KRS nella sua nuova composizione.
Una siffatta interpretazione estensiva dell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari si discosta dall’interpretazione particolarmente restrittiva di tale disposizione adottata dal Sąd Najwyższy (Corte suprema), quale indicata al punto 143 della presente sentenza e rispecchia pertanto, nello Stato membro interessato, un arretramento della tutela del valore dello Stato di diritto.
Si deve aggiungere che quando una normativa nazionale forma oggetto di divergenti interpretazioni giurisprudenziali che siano plausibili e che conducano, alcune, ad un’applicazione di detta normativa compatibile con il diritto dell’Unione, altre, ad un’applicazione incompatibile con esso, occorre dichiarare che, per lo meno, tale normativa non è sufficientemente chiara e precisa per garantire un’applicazione compatibile con il diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 9 dicembre 2003, Commissione/Italia,
C‑129/00
,
EU:C:2003:656
, punto
).
Infine, la Commissione ha menzionato diversi casi concreti recenti nei quali il delegato alla disciplina, nell’ambito del nuovo regime disciplinare istituito dalla legge sugli organi giurisdizionali ordinari, ha avviato indagini disciplinari nei confronti di giudici a causa del contenuto delle decisioni giudiziarie da essi adottate, senza che risulti che i giudici interessati siano venuti meno ai loro doveri come nelle circostanze descritte al punto 137 della presente sentenza. A tal riguardo, occorre rilevare, più in particolare, che sono stati avviati procedimenti disciplinari segnatamente a causa di decisioni giurisdizionali con le quali la Corte era stata investita di domande di pronuncia pregiudiziale volte a sincerarsi della conformità di talune disposizioni del diritto nazionale alle disposizioni del diritto dell’Unione relative allo Stato di diritto e all’indipendenza dei giudici.
Sebbene la Repubblica di Polonia sostenga che le censure formulate dal delegato alla disciplina in detti casi non vertono su violazioni manifeste e flagranti delle disposizioni di legge ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, bensì sul superamento da parte dei giudici interessati della loro competenza o su una lesione della funzione di giudice ad essi imputabile, resta il fatto che tali addebiti presentano un nesso diretto con il contenuto delle decisioni giudiziarie adottate da detti giudici.
Orbene, la semplice prospettiva dell’avvio di siffatte indagini disciplinari può, in quanto tale, esercitare una pressione su coloro che hanno il compito di giudicare (v., in tal senso, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor România» e a., punto 199).
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la Corte ritiene accertato che, nel particolare contesto risultante dalle recenti riforme che hanno interessato il potere giudiziario polacco e il regime disciplinare applicabile ai giudici degli organi giurisdizionali ordinari, e, in particolare, in considerazione del fatto che l’indipendenza e l’imparzialità dell’organo giurisdizionale competente a pronunciarsi nei procedimenti disciplinari che li riguardano non sono garantite, le definizioni dell’illecito disciplinare contenute nelle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, punto 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e in quelle dell’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema non consentono di evitare che detto regime disciplinare sia utilizzato per generare, nei confronti di tali giudici chiamati a interpretare e ad applicare il diritto dell’Unione, pressioni e un effetto dissuasivo atti a influenzare il contenuto delle loro decisioni. Dette disposizioni arrecano quindi pregiudizio all’indipendenza di tali giudici, e ciò, per di più, al prezzo di una regressione della tutela del valore dello Stato di diritto in Polonia, ai sensi della giurisprudenza ricordata al punto 51 della presente sentenza, in violazione dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
Ne consegue che la prima censura deve essere accolta.
Sulla terza censura
–

Argomenti delle parti
Con la sua terza censura, la Commissione sostiene che l’articolo 110, paragrafo 3, e l’articolo 114, paragrafo 7, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari non soddisfano il requisito derivante dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, secondo cui le cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari devono poter essere esaminate da un tribunale «costituito per legge», in quanto tali disposizioni nazionali conferiscono al presidente della Sezione disciplinare il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare territorialmente competente a conoscere di tali cause.
La Commissione ritiene, a tale proposito, che, in assenza, in particolare, di criteri stabiliti dalla legge per disciplinare l’esercizio di detto potere, esso potrebbe essere utilizzato per assegnare una causa a un tribunale disciplinare specifico e, di conseguenza, essere percepito, quanto meno, quale mezzo che consente di utilizzare il regime disciplinare a fini di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. Inoltre, un siffatto rischio sarebbe nel caso di specie aggravato dal fatto che la Sezione disciplinare non è un organo indipendente e imparziale.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene che dall’articolo 110, paragrafo 1, punto 1, lettera a), e dall’articolo 110 a, paragrafi 1 e 3, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari risulta che i procedimenti disciplinari rientrano nella competenza degli undici tribunali disciplinari istituiti presso le corti d’appello e i cui membri sono designati, previo parere della KRS, dal ministro della Giustizia, tra i giudici degli organi giurisdizionali ordinari, i quali ne fanno parte, in formazione permanente, per sei anni. Ne conseguirebbe che detti organi giurisdizionali sono effettivamente costituiti per legge.
Dal canto suo, il presidente della Sezione disciplinare si limiterebbe a designare uno di questi tribunali disciplinari, tenendo conto di fattori quali l’economia processuale, il livello del carico di lavoro di detti tribunali, la distanza, nonché gli eventuali legami tra le parti del procedimento e detti tribunali. La fissazione di tali criteri nella legge non perseguirebbe alcun obiettivo identificabile, in particolare in termini di tutela dei diritti del giudice accusato o di interesse della giustizia, in quanto tutti i tribunali disciplinari che possono essere designati presenterebbero le stesse garanzie di competenza e di indipendenza.
Proprio al fine di garantire l’imparzialità di detti tribunali disciplinari, sarebbe stata introdotta la soluzione consistente nel designare, come territorialmente competente, un organo giurisdizionale d’appello situato in una circoscrizione territoriale diversa da quella in cui ha sede il giudice interessato. Inoltre, poiché i membri del tribunale disciplinare chiamati a far parte di quest’ultimo sono designati per estrazione a sorte tra tutti i giudici di tale organo giurisdizionale, l’affermazione secondo cui il potere di designazione del tribunale disciplinare territorialmente competente a conoscere della causa rischierebbe di essere utilizzato a fini di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie sarebbe privo di fondamento.
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Giudizio della Corte
Come ricordato ai punti 61 e 80 della presente sentenza, il requisito dell’indipendenza derivante, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, che deve essere soddisfatto dagli organi giurisdizionali nazionali che, al pari degli organi giurisdizionali ordinari polacchi, possono essere chiamati a interpretare e ad applicare il diritto dell’Unione, impone che le norme che disciplinano il regime disciplinare applicabile ai giudici che compongono tali organi giurisdizionali prevedano, in particolare, l’intervento di organi che soddisfino essi stessi le garanzie intrinseche a una tutela giurisdizionale effettiva, nel rispetto di un procedimento che garantisca pienamente i diritti sanciti agli articoli 47 e 48 della Carta.
Occorre peraltro ricordare che, nei limiti in cui la Carta enuncia diritti corrispondenti a diritti garantiti dalla CEDU, l’articolo 52, paragrafo 3, della Carta mira a garantire la necessaria coerenza tra i diritti contenuti in quest’ultima e i corrispondenti diritti garantiti dalla CEDU, senza che ciò pregiudichi l’autonomia del diritto dell’Unione. Secondo le spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (
GU 2007, C 303, pag. 17
), l’articolo 47, secondo comma, della Carta corrisponde all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU e l’articolo 48 della Carta corrisponde all’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della CEDU. La Corte deve, pertanto, sincerarsi che l’interpretazione da essa fornita dell’articolo 47, secondo comma, e dell’articolo 48 della Carta assicuri un livello di protezione che non conculchi quello garantito all’articolo 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo (sentenza del 29 luglio 2019, Gambino e Hyka,
C‑38/18
,
EU:C:2019:628
, punto
e giurisprudenza citata).
Ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, prima frase, della Carta, ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un «giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge».
Come dichiarato dalla Corte, le garanzie d’accesso ad un giudice indipendente, imparziale e precostituito per legge, e in particolare quelle che ne stabiliscono la nozione e la composizione, rappresentano la pietra angolare del diritto all’equo processo. La verifica del requisito che un organo costituisca, per la sua composizione, un siffatto tribunale è segnatamente necessaria nell’interesse della fiducia che in una società democratica il giudice deve ispirare al singolo (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2020, Riesame Simpson/Consiglio e HG/Commissione,
C‑542/18 RX-II e C‑543/18 RX-II
,
EU:C:2020:232
, punto
).
Inoltre, dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo risulta che l’espressione «costituito per legge» di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU riguarda non solo la base giuridica dell’esistenza stessa del tribunale, ma anche la composizione dell’organo in ogni causa. Detta espressione ha lo scopo di evitare che l’organizzazione dell’ordinamento giudiziario sia lasciata alla discrezione del potere esecutivo e di fare in modo che la materia sia disciplinata da una legge. Inoltre, neppure nei paesi di diritto codificato l’organizzazione dell’ordinamento giudiziario può essere lasciata alla discrezione delle autorità giudiziarie. Ciò non esclude tuttavia che a queste ultime sia riconosciuto un certo potere d’interpretazione della legislazione nazionale in materia. D’altra parte, la delega di poteri in questioni riguardanti l’organizzazione giudiziaria è ammissibile nella misura in cui questa possibilità si iscrive nell’ambito del diritto interno dello Stato in questione, ivi comprese le disposizioni pertinenti della Costituzione (v., in particolare, Corte EDU, 28 aprile 2009, Savino e a. c. Italia, CE:ECHR:2009:0428JUD001721405, §§ 94 e 95 e giurisprudenza citata).
Nella presente causa, le disposizioni dell’articolo 110, paragrafo 3, e dell’articolo 114, paragrafo 7, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari che la Commissione contesta non riguardano l’esistenza stessa degli organi giurisdizionali disciplinari chiamati a pronunciarsi sui procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi, bensì le condizioni nelle quali avviene l’assegnazione dei procedimenti disciplinari nei confronti di detti giudici a tali organi giurisdizionali disciplinari.
Con la sua terza censura, la Commissione non si concentra infatti sulle condizioni nelle quali sono istituiti gli organi giurisdizionali disciplinari polacchi o sono nominati i giudici che li compongono, bensì sulle condizioni nelle quali è designato l’organo giurisdizionale disciplinare che, tra gli organi giurisdizionali disciplinari situati nelle diverse circoscrizioni territoriali esistenti in Polonia, sarà chiamato a pronunciarsi su un determinato procedimento disciplinare a carico di un giudice.
A tal riguardo, occorre rilevare che, per quanto riguarda l’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha dichiarato, in particolare, che il requisito secondo cui i giudici devono essere costituiti per legge esclude che la riassegnazione di una causa a un organo giurisdizionale situato in una diversa circoscrizione territoriale possa rientrare nel potere discrezionale di un determinato organo. Detto giudice ha ritenuto, più in particolare, che la circostanza che la normativa applicabile non precisi né le ragioni che giustificano una siffatta riassegnazione né i criteri ad essa applicabili sia tale da poter far sorgere un’apparenza di mancanza di indipendenza e di imparzialità in capo al giudice così designato in modo discrezionale e non offra il grado di prevedibilità e di certezza richiesto affinché un siffatto giudice possa essere considerato «costituito per le legge» (v., in tal senso, Corte EDU, 12 gennaio 2016, Miracle Europe kft c. Ungheria, CE:ECHR:2016:0112JUD005777413, §§ 58, 63 e 67).
Nel caso di specie, occorre constatare che le disposizioni nazionali contestate dalla Commissione nell’ambito della presente censura conferiscono al presidente della Sezione disciplinare il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare territorialmente competente a conoscere di una causa disciplinare condotta a carico di un giudice appartenente a un organo giurisdizionale ordinario senza che i criteri che devono presiedere a tale designazione siano stati precisati nella normativa applicabile.
Orbene, come sostenuto dalla Commissione, in mancanza di tali criteri, un siffatto potere potrebbe in particolare essere utilizzato al fine di indirizzare determinate cause verso taluni giudici evitando di assegnarle ad altri giudici o, ancora, per esercitare pressioni sui giudici così designati (v. anche, in tal senso, Corte EDU, 12 gennaio 2016, Miracle Europe kft c. Ungheria, ECHR: 2016: 0112JUD005777413, § 58).
Nel caso di specie, e come sostenuto anche dalla Commissione, un rischio del genere è accresciuto dal fatto che la persona incaricata di designare il tribunale disciplinare territorialmente competente non è altro che il presidente della Sezione disciplinare, vale a dire l’organo competente a conoscere, in secondo grado, dei ricorsi diretti contro le decisioni emesse da detto tribunale disciplinare, Sezione disciplinare la cui indipendenza e imparzialità non sono garantite, come risulta dai punti da 80 a 113 della presente sentenza.
Infine, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica di Polonia, la mera circostanza che i giudici incaricati di statuire su un determinato procedimento disciplinare siano designati per estrazione a sorte non è idonea a far venir meno il rischio menzionato al punto 173 della presente sentenza, in quanto tale estrazione a sorte avviene esclusivamente tra i membri del tribunale disciplinare designato dal presidente della Sezione disciplinare.
Da tutto quanto precede risulta che l’articolo 110, paragrafo 3, e l’articolo 114, paragrafo 7, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, nella parte in cui conferiscono al presidente della Sezione disciplinare il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare territorialmente competente a conoscere dei procedimenti disciplinari a carico dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari, vale a dire dei giudici che possono essere chiamati a interpretare e ad applicare il diritto dell’Unione, non soddisfano il requisito derivante dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, secondo il quale tali cause devono poter essere esaminate da un giudice «costituito per legge».
Di conseguenza, la terza censura deve essere accolta.
Sulla quarta censura
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Argomenti delle parti
Con la sua quarta censura, che si articola in due parti, la Commissione deduce che le disposizioni degli articoli 112b, 113a e dell’articolo 115a, paragrafo 3, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari violano l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in quanto non garantiscono né l’esame delle cause disciplinari riguardanti i giudici di detti organi giurisdizionali entro un termine ragionevole né i diritti della difesa del giudice accusato.
Per quanto riguarda la prima parte di tale censura, la Commissione ritiene che dall’articolo 112b, paragrafo 3, della sugli organi giurisdizionali ordinari risulti che il ministro della Giustizia può nominare un delegato alla disciplina del ministro della Giustizia in sostituzione del delegato alla disciplina che ha trattato fino a quel momento la causa in questione, e ciò in qualsiasi fase del procedimento disciplinare, anche dopo l’assegnazione della causa al tribunale disciplinare o durante l’esame dell’impugnazione della decisione di quest’ultimo. Peraltro, ai sensi dell’articolo 112b, paragrafo 5, di tale legge, qualora una decisione di diniego di avviare un procedimento disciplinare o che vi ponga fine senza seguito o, ancora, qualora una decisione giudiziaria che chiuda un siffatto procedimento diventino definitive, tali situazioni non osterebbero a che un delegato alla disciplina del ministro della Giustizia sia nuovamente designato nella medesima causa, in modo tale che detto ministro avrebbe la possibilità di mantenere in modo permanente le accuse gravanti su un giudice. Il rispetto del termine ragionevole non sarebbe quindi garantito.
Con la seconda parte della sua quarta censura, la Commissione sostiene che il principio del rispetto dei diritti della difesa è violato, da un lato, dall’articolo 113a della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, in quanto tale disposizione prevede che il procedimento dinanzi all’organo giurisdizionale disciplinare può proseguire in assenza della nomina di un difensore chiamato a rappresentare un giudice che non può partecipare al procedimento dinanzi a tale organo giurisdizionale per motivi di salute, o quando il difensore nominato da tale giudice non ha ancora preso in carico la difesa dei suoi interessi.
Dall’altro lato, l’articolo 115a, paragrafo 3, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, nella parte in cui prevede che l’organo giurisdizionale disciplinare prosegua il procedimento anche in caso di assenza giustificata del giudice accusato o del suo difensore, contravverrebbe al principio del contraddittorio, che costituirebbe uno degli elementi essenziali dei diritti della difesa. A tal riguardo, sarebbe irrilevante il fatto che detta disposizione precisi che la prosecuzione della procedura ha luogo solo se ciò non è contrario al corretto svolgimento di quest’ultima, dato che una siffatta nozione non può essere equiparata alla presa in considerazione dei legittimi interessi del giudice di cui trattasi. Lo stesso varrebbe per la circostanza che l’articolo 115, paragrafi 2 e 4, di tale legge prevede che, contestualmente alla notifica della citazione a comparire, il tribunale disciplinare invita il giudice accusato a presentare per iscritto chiarimenti e tutti gli elementi di prova, in quanto il rispetto dei diritti della difesa esige, infatti, anche la possibilità che tale giudice partecipi al procedimento quando l’ammissibilità e il valore probatorio di tali prove saranno esaminati da detto organo giurisdizionale.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene che, mentre, con la prima parte della censura come formulata nelle conclusioni del ricorso, la Commissione contesta la creazione stessa della funzione di delegato alla disciplina del ministro della Giustizia e l’articolo 112b della legge sugli organi giurisdizionali ordinari nel suo complesso, detta istituzione non ha precisato le ragioni per le quali la designazione di un siffatto delegato sarebbe contraria al diritto dell’Unione, ma si è in realtà limitata a contestare il paragrafo 5, seconda frase, di detto articolo 112b.
Per quanto riguarda l’articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, gli argomenti della Commissione non riguarderebbero il contenuto normativo di tale disposizione, ma unicamente la possibilità che il ministro della Giustizia possa, nonostante una decisione definitiva in una causa disciplinare, tentare di utilizzare tale disposizione per mantenere le stesse accuse contro un giudice in modo permanente. Orbene, la Commissione si sarebbe al riguardo limitata a dare una lettura puramente ipotetica di tale disposizione nazionale, mai ancora verificata nella prassi e contraria allo stato del diritto nazionale applicabile. Infatti, l’articolo 112b, paragrafo 5, prima frase, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari disporrebbe che il mandato del delegato alla disciplina del ministro della Giustizia scade nei tre casi ivi previsti e la scadenza di tale mandato sarebbe definitiva, poiché il principio del ne bis in idem, derivante dall’articolo 17, paragrafo 1, punto 7, del codice di procedura penale, disposizione che si applica, mutatis mutandis, ai procedimenti disciplinari, in applicazione dell’articolo 128 della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, osterebbe a una nuova azione nella medesima causa.
Secondo la Repubblica di Polonia, non esiste, inoltre, alcun nesso tra la durata del procedimento e il fatto che esso sia condotto dal delegato alla disciplina o dal delegato alla disciplina del ministro della Giustizia, in quanto l’intervento di quest’ultimo non ha alcuna incidenza sullo svolgimento delle azioni già intraprese né sui termini procedurali perentori che si applicano a prescindere dal fatto che il procedimento sia condotto dall’uno o dall’altro di tali delegati.
Quanto alla seconda parte della quarta censura, la Repubblica di Polonia sostiene che l’articolo 113a della legge sugli organi giurisdizionali ordinari ha il solo obiettivo di garantire uno svolgimento efficace del procedimento disciplinare, impedendo qualsiasi ostruzionismo nella fase dell’esame della controversia da parte del tribunale disciplinare.
Per quanto riguarda l’articolo 115a, paragrafo 3, di tale legge, il requisito relativo al corretto svolgimento del procedimento disciplinare sarebbe esaminato da un giudice indipendente che valuterebbe se l’istruttoria su tutti i fatti, sia a carico sia a discarico del giudice accusato, consenta o meno di condurre il procedimento in assenza di tale giudice o del suo difensore. Inoltre, il diritto del giudice interessato di essere ascoltato sarebbe garantito sin dalla fase del procedimento condotto dal delegato alla disciplina o dal delegato alla disciplina del ministro della Giustizia, come risulterebbe dall’articolo 114 di detta legge, in quanto tali delegati possono, anzitutto, invitare tale giudice a presentare una dichiarazione scritta riguardante l’oggetto dell’esame, e devono poi invitare quest’ultimo, al momento della notifica degli addebiti disciplinari, a presentare per iscritto chiarimenti nonché tutti gli elementi di prova e possono, infine, sentire tale giudice per raccogliere le sue spiegazioni, o addirittura sono tenuti a farlo se l’interessato lo richiede. Inoltre, quando convoca le parti in udienza, il tribunale disciplinare sarebbe tenuto, conformemente all’articolo 115 della medesima legge, a chiedere a queste ultime di produrre gli elementi di prova e al giudice accusato di fornire chiarimenti per iscritto.
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Giudizio della Corte
Come ricordato al punto 164 della presente sentenza, l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE esige che le norme che regolano il regime disciplinare applicabile ai giudici che possono essere chiamati a dover interpretare e applicare il diritto dell’Unione prevedano un procedimento che garantisca pienamente i diritti sanciti dagli articoli 47 e 48 della Carta.
Occorre sottolineare, anzitutto, che risulta già dall’esame e dall’accoglimento delle censure dalla prima alla terza della Commissione che, contrariamente ai requisiti derivanti in tal senso dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, il regime disciplinare applicabile ai giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi è caratterizzato, in particolare, dal fatto che gli organi giurisdizionali coinvolti nel procedimento disciplinare non soddisfano il requisito di indipendenza e di imparzialità né il requisito di essere costituiti per legge, nonché dalla circostanza che la normativa polacca non definisce in modo sufficientemente chiaro e preciso i comportamenti costitutivi di un illecito disciplinare. La quarta censura deve essere intesa tenendo conto in particolare del contesto normativo in cui si collocano le disposizioni nazionali criticate dalla Commissione con la sua quarta censura.
Ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta, ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata entro un termine ragionevole e deve avere la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. Dal canto suo, l’articolo 48, paragrafo 2, della Carta stabilisce che il rispetto dei diritti della difesa è garantito ad ogni imputato.
Peraltro, come risulta dal punto 165 della presente sentenza, la Corte deve garantire che l’interpretazione da essa fornita dell’articolo 47, secondo comma, e dell’articolo 48 della Carta assicuri un livello di tutela che non conculchi quello garantito dall’articolo 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo.
Per quanto riguarda la prima parte della quarta censura, occorre ricordare che il diritto delle persone a che la loro causa sia esaminata entro un termine ragionevole costituisce un principio generale del diritto dell’Unione sancito all’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU e, come si è appena ricordato, all’articolo 47, secondo comma, della Carta per quanto riguarda il procedimento giurisdizionale (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2018, Kolev e a.,
C‑612/15
,
EU:C:2018:392
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, tuttavia, la Commissione non afferma che il diritto di essere giudicato entro un termine ragionevole sia stato violato in un caso concreto determinato, ipotesi che rientra in particolare nell’ambito dell’articolo 47 della Carta, ma contesta alla Repubblica di Polonia di essere venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE per il motivo, in sostanza, che le disposizioni nazionali censurate da tale istituzione sono concepite in modo tale da comportare che tale diritto non possa essere pienamente garantito per quanto riguarda i procedimenti disciplinari avviati nei confronti dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi.
A tal riguardo, discende, in particolare, dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE che, al fine di preservare l’indipendenza dei giudici che possono essere chiamati a dover interpretare e applicare il diritto dell’Unione e di evitare qualsiasi rischio di utilizzo del regime disciplinare ad essi applicabile come sistema di controllo politico del contenuto delle loro decisioni giudiziarie, è necessario che le norme nazionali che disciplinano i procedimenti disciplinari relativi a tali giudici non siano concepite in modo tale da impedire che la loro causa sia esaminata entro un termine ragionevole (v., per analogia, sentenza Asociaţia «Forumul Judecătorilor din România» e a., punto 221).
Occorre anzitutto rilevare che, a questo proposito, alla luce dell’argomento sviluppato dalla Commissione a sostegno della prima parte della sua quarta censura, non risulta sotto quale profilo il solo fatto, menzionato nelle conclusioni del ricorso, che l’articolo 112b della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, considerato nel suo complesso, avrebbe «conferi[to] al ministro della Giustizia il potere di nominare un delegato alla disciplina del ministro della Giustizia», sarebbe idoneo a comportare un superamento sistematico del termine ragionevole nei procedimenti disciplinari contro i giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi e quindi a impedire che la loro causa sia esaminata entro tale termine.
Al contrario, da detto argomento risulta che le critiche della Commissione vertono, su tale piano, più in particolare, sulla disposizione specifica dell’articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari.
A tale proposito, si deve constatare che dal testo stesso dell’articolo 112b, paragrafo 5 della legge sugli organi giurisdizionali ordinari risulta che, nelle ipotesi contemplate alla prima frase di tale disposizione in cui si pone fine all’incarico del delegato alla disciplina del ministro della Giustizia, vale a dire in presenza di una decisione giudiziaria definitiva che nega l’avvio di un procedimento disciplinare o che archivia tale procedimento, tali decisioni non ostano a che il ministro della Giustizia possa nominare di nuovo nella stessa causa un siffatto delegato alla disciplina.
Orbene, una disposizione di questo tipo, i cui termini chiari suggeriscono che, dopo che un giudice è stato oggetto di un’indagine e di un procedimento disciplinare che si sono conclusi con una decisione giudiziaria definitiva, detto giudice può essere nuovamente oggetto di tali indagini e procedimenti nella stessa causa, in modo tale che detto giudice rimarrà costantemente sotto la potenziale minaccia di siffatte indagini e procedimenti, nonostante l’adozione di tale decisione giudiziaria, è, per sua stessa natura, in grado di impedire che la causa di tale giudice sia esaminata entro un termine ragionevole.
La circostanza, evidenziata dalla Repubblica di Polonia, secondo cui l’esistenza di altri principi fondamentali, come il principio del ne bis in idem, osterebbe a che siffatte indagini e procedimenti siano avviati dopo l’adozione di una tale decisione giudiziaria definitiva non inficia tale constatazione.
Da un lato, infatti, la circostanza che l’articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari possa, alla luce della sua formulazione, eventualmente rivelarsi incompatibile anche con principi fondamentali diversi da quello cui ha fatto riferimento la Commissione a sostegno della prima parte della sua quarta censura non può in alcun modo ostare a che sia, se del caso, constatato un inadempimento della Repubblica di Polonia ai suoi obblighi derivanti dalla violazione di quest’ultimo principio.
Dall’altro lato, questa stessa circostanza non è tale da inficiare la conclusione secondo cui la sola esistenza di una disposizione nazionale così formulata è idonea a generare, nei confronti dei giudici interessati, la minaccia evocata al punto 197 della presente sentenza e a causare, in tal modo, un rischio di utilizzo del regime disciplinare come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie che questi ultimi sono chiamati a pronunciare.
Parimenti, il fatto che la Commissione non abbia menzionato alcun caso concreto in cui l’articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari sia stato applicato in presenza di una decisione definitiva come quelle di cui alla prima frase di detto articolo 112b, paragrafo 5, è del tutto irrilevante ai fini della valutazione della fondatezza dell’inadempimento contestato, che deriva dall’adozione stessa della disposizione nazionale contestata e dalla lesione all’indipendenza dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi che può risultarne.
Da tutto quanto precede risulta che l’articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, giacché pregiudica l’indipendenza dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi, non garantendo che la causa che li vede coinvolti in un procedimento disciplinare possa essere esaminata entro un termine ragionevole, non soddisfa i requisiti derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE. Di conseguenza, la prima parte della quarta censura deve essere accolta nei limiti in cui verte su detta disposizione nazionale.
Per quanto riguarda la seconda parte di questa stessa censura, occorre ricordare, anzitutto, che il principio fondamentale della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti, ribadito all’articolo 47 della Carta, e la nozione di «equo processo» di cui all’articolo 6 della CEDU sono costituiti da diversi elementi, i quali comprendono, in particolare, il rispetto dei diritti della difesa e il diritto di farsi consigliare, difendere e rappresentare (v., in tal senso, le sentenze del 26 giugno 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e a.,
C‑305/05
,
EU:C:2007:383
, punto
, nonché del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
e giurisprudenza citata).
Parimenti, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento che possa concludersi con l’irrogazione di sanzioni, costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione, che è stato sancito dall’articolo 48, paragrafo 2, della Carta (v., in tal senso, sentenza del 14 settembre 2010, Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Commissione e a.,
C‑550/07 P
,
EU:C:2010:512
, punto
e giurisprudenza citata).
Risulta altresì dalla giurisprudenza della Corte che il diritto al contraddittorio in qualsiasi procedimento costituisce parte integrante del rispetto dei diritti della difesa come sancito dagli articoli 47 e 48 della Carta (v., in tal senso, sentenza del 3 luglio 2014, Kamino International Logistics e Datema Hellmann Worldwide Logistics,
C‑129/13 e C‑130/13
,
EU:C:2014:2041
, punto
e giurisprudenza citata nonché punto 29) e che un siffatto diritto garantisce a chiunque la possibilità di manifestare, proficuamente ed efficacemente, il proprio punto di vista durante il predetto procedimento (v., in tal senso, sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
).
Per quanto riguarda il diritto di avvalersi di un avvocato, la Corte ha precisato che questi deve, inoltre, essere effettivamente in grado di svolgere adeguatamente il suo incarico di consulenza, di difesa e di rappresentanza del suo cliente, altrimenti quest’ultimo sarebbe privato dei diritti attribuitigli dall’articolo 47 della Carta e dall’articolo 6 della CEDU (v., in tal senso, sentenza del 26 giugno 2007, Ordre des barreaux francophones et germanophone e a.,
C‑305/05
,
EU:C:2007:383
, punto
).
Infine, sebbene, secondo una giurisprudenza costante della Corte, i diritti fondamentali, quale il rispetto dei diritti della difesa, ivi compreso il diritto di essere ascoltato, non si configurano, è vero, come prerogative assolute, ma possono soggiacere a restrizioni, ciò tuttavia vale a condizione che queste rispondano effettivamente agli obiettivi di interesse generale perseguiti dalla misura di cui trattasi e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato ed inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (v. sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, risulta, da un lato, dall’articolo 113a della legge sugli organi giurisdizionali ordinari, in combinato disposto con l’articolo 113, paragrafi 2 e 3, di tale legge, che, qualora il giudice accusato non possa partecipare al procedimento dinanzi al tribunale disciplinare per motivi di salute e detto tribunale o il suo presidente designi, su richiesta di tale giudice o d’ufficio, un avvocato incaricato della difesa degli interessi di detto giudice, gli atti connessi a tale designazione e a tale incarico non sospendono il corso del procedimento.
Dall’altro lato, l’articolo 115a, paragrafo 3, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari prevede che il procedimento sia condotto dal tribunale disciplinare anche in caso di assenza giustificata del giudice accusato o del suo rappresentante, a meno che ciò non sia contrario al corretto svolgimento del procedimento disciplinare.
Occorre constatare, al riguardo, che siffatte norme procedurali sono idonee a limitare i diritti dei giudici nei cui confronti viene avviato un procedimento disciplinare ad essere effettivamente ascoltati dall’organo giurisdizionale disciplinare e ad avvalersi di una difesa efficace dinanzi a quest’ultimo. Infatti, dette norme non sono idonee a garantire che, in caso di assenza giustificata del giudice interessato o del suo difensore durante il procedimento pendente dinanzi a detto organo giurisdizionale, tale giudice rimarrà sempre in grado di far conoscere, in maniera utile ed efficace, il suo punto di vista, eventualmente mediante l’assistenza di un avvocato che disponga egli stesso dell’effettiva possibilità di assicurare la sua difesa.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica di Polonia, una siffatta garanzia non deriva affatto dalla circostanza che l’articolo 115a, paragrafo 3, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari precisi che l’organo giurisdizionale disciplinare prosegue il procedimento solo se ciò non è contrario al corretto svolgimento di quest’ultimo, né dal fatto che l’articolo 115 della medesima legge preveda che, quando notifica la citazione, il tribunale disciplinare invita il giudice accusato a presentare per iscritto chiarimenti e tutti gli elementi di prova che egli ritenga utile produrre.
Infatti, come sottolinea la Commissione nel suo ricorso, dette disposizioni non sono idonee a garantire il rispetto dei diritti della difesa del giudice interessato nell’ambito del procedimento dinanzi all’organo giurisdizionale disciplinare.
Orbene, in particolare quando si inseriscono, come nel caso di specie, nel contesto di un regime disciplinare che presenta le carenze ricordate al punto 188 della presente sentenza, norme procedurali nazionali come quelle oggetto della seconda parte della presente censura possono rivelarsi tali da accrescere ulteriormente il rischio di utilizzo del regime disciplinare applicabile a coloro che hanno il compito di giudicare come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. Infatti, i giudici interessati possono essere indotti a temere che, nel caso in cui si pronuncino in un determinato senso nelle cause di cui sono investiti, saranno oggetto di un procedimento disciplinare che non offre le garanzie idonee a soddisfare i requisiti di un equo processo e, in particolare, il requisito connesso al rispetto dei diritti della difesa. Le restrizioni ai diritti della difesa derivanti dalle suddette norme procedurali arrecano in tal modo pregiudizio all’indipendenza dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi e, pertanto, non soddisfano i requisiti derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.
In tali circostanze, anche la seconda parte della quarta censura deve essere accolta, e, pertanto, tale censura dev’essere accolta nella sua interezza.
Sulla quinta censura, relativa alla violazione dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE
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Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, come dimostrano i casi concreti di applicazione cui ha fatto riferimento nell’argomento esposto a sostegno della sua prima censura, le disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e dell’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema possono esporre un giudice a un procedimento disciplinare in relazione all’adozione della decisione di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale, il che violerebbe l’articolo 267 TFUE.
Infatti, la possibilità che siano svolte indagini e procedimenti disciplinari contro i giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi per avere sottoposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale comprometterebbe la facoltà di rivolgersi a quest’ultima conferita loro da tale disposizione del diritto dell’Unione e sarebbe idonea a dissuaderli dall’avvalersi di tale facoltà per evitare di esporsi al rischio di sanzioni disciplinari. L’indipendenza di detti organi giurisdizionali nazionali sarebbe di conseguenza compromessa, sebbene una siffatta indipendenza sia essenziale per il buon funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria tra detti organi giurisdizionali nazionali e la Corte nell’ambito del meccanismo del rinvio pregiudiziale.
Nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia sostiene che la Commissione non ha tenuto conto del fatto che l’articolo 114 della legge sugli organi giurisdizionali ordinari distingue chiaramente due fasi procedurali, vale a dire, da un lato, l’indagine, avviata e condotta al fine di accertare l’eventuale esistenza di un illecito disciplinare e di identificare il suo autore senza essere diretta contro una persona in particolare, e, dall’altro, il procedimento disciplinare che, dal canto suo, è avviato solo se le conclusioni dell’indagine lo giustificano. Orbene, nei casi concreti menzionati dalla Commissione non si tratterebbe di procedimenti disciplinari, ma soltanto di indagini che sarebbero state condotte nei confronti di giudici che hanno sottoposto alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale, indagini che, peraltro, sarebbero state nel frattempo concluse.
La prima indagine avrebbe riguardato sospetti illeciti disciplinari ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari che sarebbero stati commessi da taluni giudici per aver esercitato un’influenza illecita sui presidenti dei collegi giudicanti che avevano presentato una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte. Tale prima indagine sarebbe stata archiviata dopo le deposizioni di due dei giudici interessati, poiché questi ultimi non avevano confermato di essere stati oggetto di pressioni. Dal canto suo, la seconda indagine avrebbe riguardato il sospetto che detti giudici avessero leso la dignità delle loro funzioni a seguito dell’adozione di decisioni di rinvio pregiudiziale le cui motivazioni erano sostanzialmente identiche, nonché la possibilità che almeno uno dei giudici menzionati avesse reso una falsa deposizione in quanto aveva assicurato di aver redatto esso stesso la propria decisione di rinvio. Detta indagine avrebbe altresì riguardato la questione se l’interruzione a tempo indeterminato di un procedimento penale complesso di considerevole rilevanza a causa di un siffatto rinvio pregiudiziale eventualmente effettuato in violazione dell’articolo 267 TFUE potesse costituire un illecito disciplinare in capo al giudice interessato. Tuttavia, anche questa seconda indagine sarebbe stata archiviata, in quanto l’analisi degli elementi di prova, ivi comprese le deposizioni dei giudici interessati, non aveva consentito di concludere nel senso di siffatte violazioni commesse da questi ultimi.
Secondo la Repubblica di Polonia, tali indagini, poiché hanno carattere eccezionale e non sfociano necessariamente in un procedimento disciplinare, non pregiudicano l’indipendenza dei giudici, poiché il loro scopo non è quello di contestare la validità delle decisioni che essi hanno adottato, ma di rilevare eventuali violazioni manifeste e flagranti dei loro obblighi, come ha sostenuto tale Stato membro nella sua risposta alla prima censura della Commissione. Il regime disciplinare contestato nell’ambito del presente ricorso non avrebbe quindi avuto alcuna incidenza sull’esercizio effettivo, da parte dei giudici interessati, del loro potere di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale né sulla loro facoltà di procedere a rinvii pregiudiziali in futuro.
Inoltre, la sola circostanza che un delegato alla disciplina formuli in tal modo censure o esamini un determinato caso non può, in mancanza di qualsiasi decisione giudiziaria che confermi una siffatta interpretazione, indurre a ritenere che il semplice fatto di aver investito la Corte di una domanda di pronuncia pregiudiziale possa costituire un illecito disciplinare. Né la formulazione dell’articolo 107, paragrafo 1,, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari né l’interpretazione consolidata di tale disposizione alla quale ha fatto riferimento la Repubblica di Polonia nell’ambito della sua risposta alla prima censura consentirebbero, infatti, di far sorgere la responsabilità disciplinare di un giudice per questo solo motivo.
Secondo i cinque Stati membri intervenuti a sostegno delle conclusioni della Commissione, risulta chiaramente sia dal modo in cui è interpretato e applicato l’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari sia dalle circostanze portate a conoscenza della Corte dai giudici del rinvio nel contesto delle cause che hanno dato luogo alla sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny (
C‑558/18 e C‑563/18
,
EU:C:2020:234
) e dagli insegnamenti derivanti da tale medesima sentenza, che la Repubblica di Polonia ha violato l’articolo 267 TFUE. Sarebbe irrilevante, a tale riguardo, che le indagini di cui trattasi siano state archiviate senza che i giudici interessati siano stati oggetto di procedimenti giudiziari, in quanto il mero effetto dissuasivo risultante dal rischio di essere oggetto di un siffatto procedimento potrebbe incidere sulla decisione dei giudici circa la necessità di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte in una determinata causa.
–

Giudizio della Corte
Occorre ricordare, anzitutto, che la chiave di volta del sistema giurisdizionale istituito dai Trattati è costituita dal procedimento di rinvio pregiudiziale previsto dall’articolo 267 TFUE, il quale, instaurando un dialogo da giudice a giudice tra la Corte e i giudici degli Stati membri, mira ad assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione, permettendo così di garantire la coerenza, la piena efficacia e l’autonomia di tale diritto nonché, in ultima istanza, il carattere peculiare dell’ordinamento istituito dai Trattati (parere 2/13, del 18 dicembre 2014,
EU:C:2014:2454
, punto
e giurisprudenza citata, e sentenza A.B. e a., punto 90, e giurisprudenza citata).
Secondo giurisprudenza costante della Corte, l’articolo 267 TFUE conferisce ai giudici nazionali la più ampia facoltà di adire la medesima qualora ritengano che, nell’ambito di una controversia dinanzi ad essi pendente, siano sorte questioni che richiedono un’interpretazione o un accertamento della validità delle disposizioni del diritto dell’Unione necessarie per definire la controversia di cui sono investiti (sentenze del 5 ottobre 2010, Elchinov,
C‑173/09
,
EU:C:2010:581
, punto
, nonché A.B. e a., punto 91 e giurisprudenza citata).
Peraltro, nel caso di organi giurisdizionali avverso le cui decisioni non può proporsi un ricorso di diritto interno ai sensi dell’articolo 267, terzo comma, TFUE, tale facoltà si trasforma persino, fatte salve le eccezioni riconosciute dalla giurisprudenza della Corte, in un obbligo di adire la Corte in via pregiudiziale (v., sentenza A.B. e a., punto 92 e giurisprudenza citata).
Sempre per giurisprudenza costante, una norma di diritto nazionale non può impedire a un organo giurisdizionale nazionale di avvalersi della suddetta facoltà o di conformarsi al suddetto obbligo, i quali sono, invero, inerenti al sistema di cooperazione fra gli organi giurisdizionali nazionali e la Corte, instaurato dall’articolo 267 TFUE, e alle funzioni di giudice incaricato dell’applicazione del diritto dell’Unione affidate dalla citata disposizione agli organi giurisdizionali nazionali (sentenza A.B. e a., punto 93 e giurisprudenza citata).
Inoltre, una norma di legge nazionale che comporti segnatamente il rischio che un giudice nazionale preferisca astenersi dal porre questioni pregiudiziali alla Corte lede le prerogative così riconosciute ai giudici nazionali dall’articolo 267 TFUE e, di conseguenza, l’efficacia di tale sistema di cooperazione (v., in tal senso, sentenza A.B. e a., punto 94 e giurisprudenza citata).
Pertanto, non possono essere ammesse disposizioni nazionali dalle quali derivi per i giudici nazionali il rischio di esporsi a procedimenti disciplinari per il fatto di aver adito la Corte mediante un rinvio pregiudiziale. Infatti, la mera prospettiva di poter essere, se del caso, sottoposti a procedimenti disciplinari per il fatto di aver proceduto ad un siffatto rinvio o di aver deciso di mantenerlo successivamente alla sua introduzione è atta a pregiudicare l’effettivo esercizio, da parte dei giudici nazionali interessati, della facoltà e delle funzioni indicate al punto 225 della presente sentenza (sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny,
C‑558/18 e C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, punto
).
Il fatto, per tali giudici, di non essere esposti a procedimenti o a sanzioni disciplinari per aver esercitato una tale facoltà di adire la Corte, la quale rientra nella loro esclusiva competenza, costituisce del resto una garanzia inerente alla loro indipendenza, indipendenza che è, in particolare, essenziale per il buon funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria costituito dal meccanismo del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 TFUE (sentenza del 26 marzo 2020, Miasto Łowicz e Prokurator Generalny,
C‑558/18 e C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, punto
e giurisprudenza citata).
Nel caso di specie, occorre ricordare che già dall’esame che ha portato la Corte ad accogliere la prima censura formulata dalla Commissione risulta che le definizioni dell’illecito disciplinare contenute nelle disposizioni dell’articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e dell’articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema non soddisfano i requisiti derivanti dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in quanto comportano il rischio che il regime disciplinare di cui trattasi sia utilizzato al fine di generare, nei confronti dei giudici degli organi giurisdizionali ordinari polacchi, pressioni e un effetto dissuasivo, idonei a influenzare il contenuto delle decisioni giudiziarie che essi sono chiamati a pronunciare.
Orbene, un tale rischio riguarda anche le decisioni con le quali un giudice nazionale è chiamato a scegliere di esercitare la facoltà, garantitagli dall’articolo 267 TFUE, di sottoporre alla Corte una domanda di pronuncia pregiudiziale o, eventualmente, di adempiere all’obbligo di procedere a un siffatto rinvio pregiudiziale in forza di tale medesima disposizione.
Infatti, come dimostrano gli esempi messi in evidenza dalla Commissione e di cui si tratta in particolare ai punti 117, 118 e 125 della presente sentenza, la prassi avviata dal delegato alla disciplina conferma che un rischio siffatto si è concretizzato sin d’ora con l’avvio di indagini vertenti su decisioni con cui alcuni giudici ordinari polacchi hanno rivolto domande di pronuncia pregiudiziale alla Corte, indagini che includevano, in particolare, l’audizione dei giudici interessati e l’invio a questi ultimi di questionari tramite i quali si intendeva accertare se i rinvii pregiudiziali da essi effettuati avrebbero potuto integrare illeciti disciplinari.
Inoltre, occorre constatare che, nel suo controricorso, la Repubblica di Polonia si è limitata a minimizzare la portata di tali prassi sostenendo, in particolare, che dette indagini erano state compiute non già dagli organi giurisdizionali disciplinari stessi, bensì dai delegati alla disciplina, che la fase d’indagine doveva essere tenuta distinta da quella relativa ai procedimenti disciplinari propriamente detti, che queste stesse indagini erano state nel frattempo archiviate e, inoltre, che esse riguardavano le circostanze che avevano accompagnato l’adozione delle decisioni di rinvio interessate e la condotta dei giudici interessati in tale occasione, piuttosto che le decisioni stesse.
Orbene, occorre ricordare, a tale riguardo, da un lato, che il rigoroso rispetto degli obblighi derivanti in capo a uno Stato membro dalle disposizioni dell’articolo 267 TFUE si impone a tutte le autorità dello Stato e, pertanto, in particolare, ad un organo che, al pari del delegato alla disciplina, è incaricato di istruire, se del caso sotto l’autorità del ministro della Giustizia, i procedimenti disciplinari che possono essere avviati nei confronti dei giudici. Dall’altro lato, e come sostenuto sia dalla Commissione sia dagli Stati membri intervenuti a sostegno delle conclusioni di detta istituzione, la sola circostanza che il delegato alla disciplina avvii indagini nelle condizioni ricordate al punto 231 della presente sentenza è sufficiente a concretizzare il rischio di pressioni e di effetto dissuasivo menzionato al punto 229 di questa medesima sentenza e ad arrecare pregiudizio all’indipendenza dei giudici che ne sono oggetto.
Ne consegue che la quinta censura, vertente sul fatto che la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE, consentendo che il diritto degli organi giurisdizionali di sottoporre alla Corte domande di pronuncia pregiudiziale sia limitato dalla possibilità di avviare un procedimento disciplinare, deve essere accolta.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve dichiarare che:
–
non garantendo l’indipendenza e l’imparzialità della Sezione disciplinare, alla quale spetta il controllo delle decisioni adottate nei procedimenti disciplinari a carico dei giudici (articolo 3, punto 5, articolo 27 e articolo 73, paragrafo 1, della nuova legge sulla Corte suprema, in combinato disposto con l’articolo 9a della legge sulla KRS);
–
consentendo che il contenuto delle decisioni giudiziarie possa essere qualificato come illecito disciplinare riguardante i giudici degli organi giurisdizionali ordinari (articolo 107, paragrafo 1, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari e articolo 97, paragrafi 1 e 3, della nuova legge sulla Corte suprema);
–
conferendo al presidente della Sezione disciplinare il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare competente in primo grado nelle cause relative ai giudici degli organi giurisdizionali ordinari (articolo 110, paragrafo 3, e articolo 114, paragrafo 7, della legge sugli organi giurisdizionali ordinari) e, pertanto, non garantendo che le cause disciplinari siano esaminate da un giudice «costituito per legge», e
–
non garantendo che le cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari siano esaminate entro un termine ragionevole (articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, di tale legge), nonché prevedendo che gli atti connessi alla nomina di un difensore e all’espletamento da parte di quest’ultimo dell’attività difensiva non sospendono il corso del procedimento disciplinare (articolo 113a di detta legge) e che il tribunale disciplinare conduce il procedimento anche in caso di assenza giustificata del giudice accusato, informato al riguardo, o del suo difensore (articolo 115a, paragrafo 3, della medesima legge), e, pertanto, non garantendo il rispetto dei diritti della difesa dei giudici accusati degli organi giurisdizionali ordinari,
la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE,
e che:
consentendo che il diritto degli organi giurisdizionali di sottoporre alla Corte domande di pronuncia pregiudiziale sia limitato dalla possibilità di avviare un procedimento disciplinare, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica di Polonia, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.
Ai sensi dell’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dal Regno del Belgio, dal Regno di Danimarca, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica di Finlandia e dal Regno di Svezia restano a loro carico.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
– Non garantendo l’indipendenza e l’imparzialità dell’Izba Dyscyplinarna (Sezione disciplinare) del Sąd Najwyższy (Corte suprema, Polonia), alla quale spetta il controllo delle decisioni adottate nei procedimenti disciplinari a carico dei giudici [articolo 3, punto 5, articolo 27 e articolo 73, paragrafo 1, dell’ustawa o Sądzie Najwyższym (legge sulla Corte suprema), dell’8 dicembre 2017, nella versione consolidata quale pubblicata nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizione 825), in combinato disposto con l’articolo 9a dell’ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (legge sul Consiglio nazionale della magistratura), del 12 maggio 2011, come modificata dall’ustawa o zmia ie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (legge recante modifiche della legge sul Consiglio nazionale della magistratura e di talune altre leggi), dell’8 dicembre 2017];
– consentendo che il contenuto delle decisioni giudiziarie possa essere qualificato come illecito disciplinare riguardante i giudici degli organi giurisdizionali ordinari [articolo 107, paragrafo 1, dell’ustawa – Prawo o ustroju sądów powszechnych (legge relativa all’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari), del 27 luglio 2001, nella versione risultante dalle modifiche successive pubblicate nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizioni 52, 55, 60, 125, 1469 e 1495), e articolo 97, paragrafi 1 e 3, della legge sulla Corte suprema, nella versione consolidata quale pubblicata nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizione 825)];
– conferendo al presidente dell’Izba Dyscyplinarna (Sezione disciplinare) del Sąd Najwyższy (Corte suprema) il potere discrezionale di designare il tribunale disciplinare competente in primo grado nelle cause riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari [articolo 110, paragrafo 3, e articolo 114, paragrafo 7, della legge relativa all’organizzazione degli organi giurisdizionali ordinari, nella versione risultante dalle modifiche successive pubblicate nel
Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
del 2019 (posizioni 52, 55, 60, 125, 1469 e 1495)] e, pertanto, non garantendo che le cause disciplinari siano esaminate da un giudice «costituito per legge», e
– non garantendo che le cause disciplinari riguardanti i giudici degli organi giurisdizionali ordinari siano esaminate entro un termine ragionevole (articolo 112b, paragrafo 5, seconda frase, di tale legge), nonché prevedendo che gli atti connessi alla nomina di un difensore e all’espletamento da parte di quest’ultimo dell’attività difensiva non sospendono il corso del procedimento disciplinare (articolo 113a di detta legge) e che il tribunale disciplinare conduce il procedimento anche in caso di assenza giustificata del giudice accusato, informato al riguardo, o del suo difensore (articolo 115a, paragrafo 3, della medesima legge), e, pertanto, non garantendo il rispetto dei diritti della difesa dei giudici accusati degli organi giurisdizionali ordinari,
la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE.

2)
Consentendo che il diritto degli organi giurisdizionali di sottoporre alla Corte di giustizia dell’Unione europea domande di pronuncia pregiudiziale sia limitato dalla possibilità di avviare un procedimento disciplinare, la Repubblica di Polonia è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 267, secondo e terzo comma, TFUE.

3)
La Repubblica di Polonia è condannata a farsi carico, oltre che delle proprie spese, di quelle sostenute dalla Commissione europea, comprese quelle relative al procedimento sommario.

4)
Le spese sostenute dal Regno del Belgio, dal Regno di Danimarca, dal Regno dei Paesi Bassi, dalla Repubblica di Finlandia e dal Regno di Svezia restano a loro carico.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il polacco.