CELEX: 62015CJ0128
Annullationssøgsmål
fiskeri
forordning (EU) nr. 1380/2013
forordning (EU) nr. 1367/2014
gyldighed
fiskemuligheder
forsigtighedsprincippet
princippet om relativ stabilitet i fiskeriet
proportionalitetsprincippet
ligebehandlingsprincippet
skolæst og nordlig skolæst

Kongeriget Spanien har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Rådets forordning (EU) nr. 1367/2014 af 15. december 2014 om fastsættelse af EU-fiskerfartøjers fiskerimuligheder for visse dybhavsbestande for 2015 og 2016 (
EUT 2014, L 366, s. 1
), for så vidt som Rådet for Den Europæiske Union har overskredet grænserne for sit skøn ved at fastsætte en fælles samlet tilladt fangstmængde (TAC) for skolæst (
Coryphaenoides rupestris
, på engelsk »
Roundnose grenadier
«) og nordlig skolæst (
Macrourus berglax
, på engelsk »
Roughhead grenadier
«) i to forvaltningsområder, nemlig »5B67« og »8X14«, uden at tage hensyn til princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, og idet det tilsidesatte proportionalitetsprincippet og ligebehandlingsprincippet.
Retsforskrifter
Forordning (EU) nr. 1380/2013
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1380/2013 af 11. december 2013 om den fælles fiskeripolitik, ændring af Rådets forordning (EF) nr. 1954/2003 og (EF) nr. 1224/2009 og ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 2371/2002 og (EF) nr. 639/2004 samt Rådets afgørelse 2004/585/EF (
EUT 2013, L 354, s. 22
, herefter »forordningen om den fælles fiskeripolitik«) indeholder bestemmelser, som tilsigter at nå målene i den fælles fiskeripolitik.
4., 6., 10. og 24. samt 34.-36. betragtning til forordningen om den fælles fiskeripolitik har følgende ordlyd:
»(4)
Den fælles fiskeripolitik bør sikre, at fiskeriet og akvakulturen bidrager til at skabe miljømæssigt, økonomisk og socialt bæredygtige forhold på lang sigt. Den bør omfatte regler, der sigter mod at sikre sporbarheden, sikkerheden og kvaliteten af produkter, der markedsføres i Unionen. Desuden bør den fælles fiskeripolitik bidrage til øget produktivitet, til en rimelig levestandard i fiskerierhvervet, herunder småskalafiskeri, til stabile markeder, og den bør sikre, at forsyninger af fødevarer er til rådighed, og at de når ud til forbrugerne til rimelige priser. Den fælles fiskeripolitik bør bidrage til Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst og bør medvirke til, at målene heri nås.
[…]
(6)
Ved […] internationale instrumenter fastsættes der først og fremmest bevarelsesforpligtelser, herunder forpligtelser til at træffe bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, der skal sikre, at havets ressourcer opretholdes på eller genoprettes til niveauer, der kan give maksimalt bæredygtigt udbytte både i havområder under national jurisdiktion og på åbent hav, og til at samarbejde herom med andre lande, en forpligtelse til bred anvendelse af en forsigtighedstilgang i forbindelse med bevarelse, forvaltning og udnyttelse af fiskebestande, en forpligtelse til at sikre forenelighed mellem bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger, hvis havets ressourcer forekommer i havområder med forskellig jurisdiktionsstatus, samt en forpligtelse til at tage behørigt hensyn til anden lovlig udnyttelse af havene. […]
[…]
(10)
Bæredygtig udnyttelse af havets biologiske ressourcer bør baseres på en forsigtighedstilgang, som følger af det forsigtighedsprincip, der er omhandlet i artikel 191, stk. 2, første afsnit, i traktaten, under hensyntagen til tilgængelige videnskabelige data.
[…]
(24)
De flerårige planer bør om muligt omfatte flere bestande, hvis der er tale om fælles udnyttelse af sådanne bestande. De flerårige planer bør fastlægge rammerne for bæredygtig udnyttelse af de berørte bestande og marine økosystemer, idet der opstilles klare tidsplaner og beskyttelsesforanstaltninger for uforudset udvikling. Flerårige planer bør ligeledes underlægges præcist fastsatte forvaltningsmål med henblik på at bidrage til den bæredygtige udnyttelse af bestandene og til beskyttelsen af de pågældende marine økosystemer. Disse planer bør vedtages i samråd med de rådgivende råd, operatører i fiskerierhvervet, videnskabsfolk og andre aktører, der har interesse i fiskeriforvaltningen.
[…]
(34)
For bestande, som der ikke er opstillet flerårige planer for, bør der sikres udnyttelsesgrader, der giver maksimalt bæredygtigt udbytte, gennem fastsættelse af fangst- eller fiskeriindsatsbegrænsninger. Hvis der ikke er tilstrækkelige data til rådighed, bør fiskeriet forvaltes ved hjælp af omtrentlige parametre.
(35)
På grund af fiskerierhvervets vanskelige økonomiske situation og visse kystsamfunds afhængighed af fiskeri bør der skabes et relativt stabilt fiskeri, ved at fiskerimulighederne fordeles blandt medlemsstaterne på basis af en forudsigelig andel af bestandene til hver medlemsstat.
(36)
På grund af bestandenes skiftende biologiske forhold bør et sådant relativt stabilt fiskeri sikre, at der fuldt ud tages hensyn til de særlige behov i områder, hvor lokalsamfundet er særligt afhængigt af fiskeri og aktiviteter i tilknytning hertil, jf. Rådets resolution af 3. november 1976 […].«
Artikel 1, stk. 1, litra a), i forordningen om den fælles fiskeripolitik bestemmer, at den fælles fiskeripolitik omfatter »bevarelse af havets biologiske ressourcer og forvaltning af fiskeri og de flåder, der udnytter sådanne ressourcer«.
Forordningens artikel 2, stk. 2, bestemmer:
»Den fælles fiskeripolitik skal i den fælles fiskeripolitik forvaltes efter en forsigtighedstilgang, og målet er at sikre, at udnyttelsen af havets levende biologiske ressourcer genopretter og opretholder populationer af de befiskede arter på niveauer, der kan give maksimalt bæredygtigt udbytte.
[…]«
I henhold til samme forordnings artikel 3, litra c), skal vedtagelse af foranstaltninger i forbindelse med den fælles fiskeripolitik ske »i overensstemmelse med den bedste foreliggende videnskabelige rådgivning«.
Artikel 4 i forordningen om den fælles fiskeripolitik, som har overskriften »Definitioner«, bestemmer i stk. 1, nr. 8):
»I denne forordning forstås ved:
[…]
»forsigtighedstilgang i fiskeriforvaltningen«: jf. artikel 6 i FN-aftalen om fiskebestande, en tilgang, ifølge hvilken manglende relevante videnskabelige oplysninger ikke bør betragtes som en gyldig grund til at udskyde eller undlade at træffe forvaltningsforanstaltninger til bevarelse af målarter, tilknyttede eller afhængige arter og ikkemålarter samt deres miljø.«
Forordningens artikel 6, stk. 2 har følgende ordlyd:
»Ved anvendelsen af denne forordning hører Kommissionen de relevante rådgivende organer og de relevante videnskabelige organer. Bevarelsesforanstaltninger vedtages under hensyn til den foreliggende videnskabelige, tekniske og økonomiske rådgivning, herunder hvor det er relevant rapporter udarbejdet af [Den Videnskabelige, Tekniske og Økonomiske Komité for Fiskeri (STECF)] og andre rådgivende organer, rådgivning fra de rådgivende råd og fælles henstillinger forelagt af medlemsstaterne i henhold til artikel 18.«
I samme forordnings artikel 16 bestemmes:
»1.   De fiskerimuligheder, som medlemsstaterne tildeles, sikrer de enkelte medlemsstater relativ stabilitet i fiskeriet efter de enkelte bestande eller i de enkelte fiskerier. Der tages hensyn til de enkelte medlemsstaters interesser, når der tildeles nye fiskerimuligheder.
2.   Når der indføres en landingsforpligtelse for så vidt angår en fiskebestand, fastsættes fiskerimulighederne under hensyntagen til, at de i stedet for at afspejle landingerne nu skal afspejle fangsterne på grund af det forhold, at udsmid af denne bestand ikke længere vil være tilladt i det første og de efterfølgende år.
3.   Hvis ny videnskabelig dokumentation viser, at der er betydelig uoverensstemmelse mellem de fiskerimuligheder, der er fastsat for en bestemt bestand, og bestandens faktiske tilstand, kan medlemsstater med en direkte forvaltningsmæssig interesse sende Kommissionen en begrundet anmodning om, at den forelægger et forslag for at afhjælpe denne uoverensstemmelse, idet målsætningerne i artikel 2, stk. 2, skal overholdes.
4.   Fiskerimulighederne fastsættes i overensstemmelse med målsætningerne i artikel 2, stk. 2, og skal overholde kvantificerbare mål, tidsplaner og margener som fastsat i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, og artikel 10, stk. 1, litra b) og c).
[…]«
Artikel 25 i forordningen om den fælles fiskeripolitik, som indgår i forordningens del V med overskriften »Videnskabeligt grundlag for fiskeriforvaltning«, bestemmer følgende:
»1.   Medlemsstaterne indsamler efter de regler, der er vedtaget for dataindsamling, de biologiske, miljømæssige, tekniske og socioøkonomiske data, der er nødvendige for fiskeriforvaltning, og forvalter disse data og stiller dem til rådighed for slutbrugere, bl.a. organer udpeget af Kommissionen. Erhvervelsen og forvaltningen af sådanne data er støtteberettiget via Den Europæiske Hav- og Fiskerifond i overensstemmelse med en fremtidig EU-retsakt, der fastsætter betingelserne for den finansielle bistand til hav- og fiskeripolitikken i perioden 2014-2020. Sådanne data skal især gøre det muligt at vurdere:
a)
havets biologiske ressourcers udnyttelsestilstand
b)
fiskeriets omfang og den indvirkning, som fiskeriet har på havets biologiske ressourcer og de marine økosystemer, og
c)
fiskeriets, akvakulturens og forarbejdningsvirksomhedernes socioøkonomiske resultater i og uden for EU-farvande.
2.   Indsamling, forvaltning og anvendelse af data skal bygge på følgende principper:
a)
nøjagtighed og pålidelighed og rettidig indsamling
b)
brug af samordningsmekanismer for at undgå, at dataindsamling til diverse formål overlapper hinanden
c)
sikker opbevaring og beskyttelse af de indsamlede data i edb-databaser og offentlig adgang hertil, hvis det er relevant, bl.a. på aggregeret niveau, samtidig med, at der sikres fortrolighed
d)
adgang for Kommissionen eller organer udpeget af Kommissionen til de nationale databaser og systemer, der anvendes til behandling af de indsamlede data, med henblik på kontrol af dataenes eksistens og kvalitet
e)
rettidig adgang til de relevante data og de respektive metoder, hvorefter de er skaffet, for organer med forskningsmæssig eller forvaltningsmæssig interesse i videnskabelig analyse af fiskeridata og andre interesserede parter, undtagen når beskyttelse og fortrolighed er påkrævet i henhold til gældende EU-ret.
3.   Hvert år aflægger medlemsstaterne rapport til Kommissionen om gennemførelsen af deres nationale dataindsamlingsprogrammer og offentliggør rapporten.
Kommissionen vurderer den årlige rapport om dataindsamling efter at have hørt sit videnskabelige rådgivende organ og eventuelt regionale fiskeriforvaltningsorganisationer (RFFO’er), som Unionen er kontraherende part eller observatør i, samt relevante internationale videnskabelige organer.
4.   Medlemsstaterne sikrer, at indsamlingen og forvaltningen af videnskabelige data, herunder socioøkonomiske data, til fiskeriforvaltning koordineres på nationalt plan. I den forbindelse udpeger de et nationalt kontaktorgan og arrangerer et årligt nationalt koordinationsmøde. Kommissionen underrettes om de nationale koordinationsaktiviteter og indbydes til at deltage i koordinationsmøderne.
[…]«
Forordning nr. 1367/2014
Følgende fremgår af tredje til syvende betragtning til forordning nr. 1367/2014:
»(3)
Det påhviler Rådet at vedtage foranstaltninger vedrørende fastsættelse og fordeling af fiskerimuligheder, herunder visse funktionelt tilknyttede betingelser, hvor det er relevant. Fiskerimulighederne bør fordeles mellem medlemsstaterne på en sådan måde, at hver medlemsstat sikres en relativ stabilitet i fiskeriet for hver bestand eller for hvert fiskeri, og med behørig hensyntagen til den fælles fiskeripolitiks mål som fastsat i forordning (EU) nr. 1380/2013.
(4)
De samlede tilladte fangstmængder (TAC’er) bør fastsættes på grundlag af foreliggende videnskabelig rådgivning og under hensyntagen til biologiske og samfundsøkonomiske aspekter, samtidig med at der sikres en retfærdig behandling af de forskellige fiskerisektorer, og på baggrund af de holdninger, som er kommet til udtryk under høringen af interesseparter, herunder navnlig på møder med de berørte regionale rådgivende råd.
(5)
Fiskerimulighederne bør være i overensstemmelse med internationale aftaler og principper, f.eks. FN-aftalen om bevarelse og forvaltning af fælles fiskebestande og stærkt vandrende fiskebestande (1995) […] og de detaljerede forvaltningsprincipper, som er fastlagt i FAO’s internationale retningslinjer for forvaltningen af dybhavsfiskeri på åbent hav (2008), i henhold til hvilke navnlig lovgiver bør være mere forsigtig, hvis oplysningerne er usikre, upålidelige eller utilstrækkelige. At der ikke foreligger tilstrækkelige videnskabelige oplysninger, bør ikke bruges som begrundelse for at udskyde eller undlade at træffe bevarelses- og forvaltningsforanstaltninger.
(6)
Den seneste videnskabelige rådgivning fra Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES) […] konkluderer, at de fleste dybhavsbestande stadig ikke udnyttes på et bæredygtigt grundlag, og at fiskerimulighederne for at sikre en bæredygtig udnyttelse af disse bestande bør reduceres yderligere, indtil der ses en positiv udvikling af bestandene. ICES har desuden anbefalet, at direkte fiskeri efter orange savbug i alle områder og efter visse bestande af spidstandet blankesten og skolæst ikke bør tillades.
(7)
For så vidt angår fire bestande af skolæst, tyder videnskabelig rådgivning og nylige drøftelser i Kommissionen for Fiskeriet i det Nordøstlige Atlanterhav på, at fangster af disse arter fejlagtig kan være blevet indberettet som fangster af nordlig skolæst. Derfor bør der fastsættes en TAC, der omfatter begge arter og muliggør separat indberetning af arterne.«
Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 1367/2014 fastsætter følgende:
»I denne forordning forstås ved:
a)
»EU-fiskerfartøj«: fiskerfartøj, der fører en medlemsstats flag og er registreret i Unionen
b)
»EU-farvande«: farvande, der henhører under medlemsstaternes højhedsområde eller jurisdiktion med undtagelse af farvandene omkring de territorier, der er nævnt i bilag II til traktaten
c)
»samlet tilladt fangstmængde« (TAC): den mængde, der hvert år kan fanges og landes af hver fiskebestand
d)
»kvote«: en andel af den TAC, som er tildelt Unionen eller en medlemsstat
e)
»internationale farvande«: farvande, der ikke er omfattet af nogen stats højhedsområde eller jurisdiktion.«
I del 2 i bilaget til denne forordning findes TAC’er for de forskellige områder og arter. Fiskerimulighederne for skolæst og nordlig skolæst er blevet fastsat i en fælles TAC for de to arter. Den relevante TAC i den foreliggende sag er fastsat på følgende måde:
—
for forvaltningsområde 5B67: 4010 tons for 2015 og 4078 tons for 2016; i ingen af de to tilfælde må landinger af skolæst overstige 95% af hver medlemslands kvote
—
for forvaltningsområde 8X14: 3644 tons for 2015 og 3279 tons for 2016; i ingen af de to tilfælde må landinger af skolæst overstige 80% af hver medlemslands kvote.
For det første område har Spanien fået en kvote på 65 tons for 2015 og 66 tons for 2016. For det andet område har Spanien fået en kvote på 2617 tons for 2015 og 2354 tons for 2016.
Tvistens baggrund
Det fremgår af Rådets og af Kommissionens indlæg, at skolæst og nordlig skolæst er to dybhavsarter, som med det blotte øje kun kan skelnes fra hinanden ud fra deres hovedform. Når først disse fiskearter er uden hoved og er frosset ned, er det praktisk umuligt at skelne dem fra hinanden.
Kommissionen har præciseret, at skolæsten er blandt målarterne i de to omhandlede forvaltningsområder, og at fiskeri heraf siden 2003 har været underlagt en TAC fastsat på EU-niveau. Denne institution har tilføjet, at nordlig skolæst er mindre hyppig i disse områder, og at fiskeriet heraf ikke var underlagt en TAC på EU-niveau før vedtagelsen af forordning nr. 1367/2014.
Ifølge Rådet og Kommissionen har en arbejdsgruppe under Det Internationale Havundersøgelsesråd (ICES), »working group on biology and assessment of deep-sea fisheries«, der mødtes den 4.-11. april 2014, i sin rapport for 2014 (herefter »WGDEEP 2014-rapporten«) anført, at den var blevet underrettet om betydelige fangster af nordlig skolæst i årene forinden ved Hatton Bank, navnlig af spanske trawlere. Ifølge disse institutioner noterede rapporten ligeledes betydelige forskelle mellem data fra observatører og de officielle spanske data vedrørende landinger af skolæst, hvilket gav anledning til visse bekymringer med hensyn til muligheden for fejlagtige indberetninger om de forskellige arter af skolæst.
Indholdet af WGDEEP 2014-rapporten blev i september 2014 drøftet i NEAFC Permanent Committee on management and science. Denne stående komité har navnlig fremhævet, at det indberettede niveau for fiskeri af nordlig skolæst i forhold til skolæst var »overraskende« i betragtning af, at fangster af nordlig skolæst traditionelt var lavere. ICES blev opfordret til i videst muligt omfang at redegøre for dette fiskeri. Navnlig blev ICES bedt om at undersøge, om der kunne være fejl i indberetningerne af fangster, eller om der var tale om nyt eller hastigt stigende fiskeri af nordlig skolæst.
Sideløbende hermed har EU, repræsenteret ved Kommissionens Generaldirektorat for Maritime Anliggender og Fiskeri, kontor C2, ligeledes forespurgt ICES om dette emne i september 2014.
Den 3. oktober 2014 forelagde Kommissionen Rådet et forslag til Rådets forordning om fastsættelse af EU-fiskerfartøjers fiskerimuligheder for visse dybhavsbestande for 2015 og 2016. Kommissionen foreslog bl.a., at der for hvert af de omhandlede forvaltningsområder fastsattes en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst. Niveauet for den fælles TAC var baseret på den videnskabelige rådgivning fra ICES om skolæst i mangel af en sådan rådgivning om nordlig skolæst. Ligeledes blev de nationale kvoter, der fordeler de fælles TAC’er, fastsat i overensstemmelse med princippet om relativ stabilitet for skolæsten alene.
Den 7. november 2014 fremkom ICES med en videnskabelig rådgivning med henblik på at imødekomme anmodningerne fra NEAFC og EU (herefter »ICES-rådgivningen af 7. november 2014«). Det fremgår af denne rådgivning, at der foreligger usikkerhed med hensyn til sammensætningen af de indberettede fangster af skolæst og nordlig skolæst for hver enkelt bestand. For så vidt angår de to fiskearters udbredelse og talrighed har ICES angivet, at de to arter almindeligvis forefindes i forskellige hydrologiske miljøer, eftersom nordlig skolæst sædvanligvis lever i mere nordlige koldere vande.
ICES-rådgivningen af 7. november 2014 fremhæver, at betydelige fangster af nordlig skolæst er blevet indberettet i forvaltningsområde 8X14 og i en del af forvaltningsområde 5B67. I gennemsnit er de observerede kommercielle fangster af skolæst i underområderne VI og XII, som hører under nævnte forvaltningsområder, tre størrelsesordener over de observerede kommercielle fangster af nordlig skolæst. ICES har imidlertid fremhævet det forhold, at der foreligger betydelige forskelle på mere end én størrelsesorden mellem de forholdsmæssige andele af dels skolæst og nordlig skolæst indberettet i de officielle landinger, dels de observerede fangster og de videnskabelige undersøgelser udført i de områder, hvor der fiskes nordlig skolæst.
Det er ikke desto mindre anført i ICES-rådgivningen af 7. november 2014, at de tilgængelige data gav ikke-fyldestgørende oplysninger af et begrænset område- og tidsmæssigt omfang. ICES har følgelig konkluderet, at der er behov for at iværksætte en mere omfattende dataindsamling om fangsterne og fiskeriindsatsen for nordlig skolæst, såfremt NEAFC og EU måtte ønske at regulere dette fiskeri.
Mandag den 10. november 2014 drøftede Rådet det forslag til forordning, som Kommissionen havde forelagt den 3. oktober 2014. På grundlag af Rådets drøftelser foreslog formandskabet efter aftale med Kommissionen en kompromistekst. Dette kompromis bestod i det væsentlige i at forhøje det oprindeligt fastsatte TAC-niveau for skolæst på en sådan måde, at der blev taget hensyn til udvidelsen til nordlig skolæst.
Det fremgår af Rådets indlæg, at dette tillæg i praksis blev beregnet på grundlag af den gennemsnitlige andel af landinger af nordlig skolæst i forhold til landinger af skolæst. Eftersom den videnskabelige rådgivning fra ICES for forvaltningsområde 5B67 foreslog en TAC på 3794 tons for skolæst, og det anslåede årlige gennemsnit af landinger af nordlig skolæst i dette område udgjorde 5,7% af det anslåede årlige gennemsnit af landinger af skolæst, blev mængden på 3794 tons således forhøjet med 216 tons (dvs. 5,7% af 3794 tons), hvilket gav den endelige mængde på 4010 tons. Den samme fremgangsmåde blev fulgt for forvaltningsområde 8X14, hvor det anslåede årlige gennemsnit af landinger af nordlig skolæst udgjorde 25,6% af det anslåede årlige gennemsnit af landinger af skolæst.
De således fastsatte TAC’er blev fordelt mellem de pågældende medlemsstater i henhold til fordelingsnøglen, som sikrer den relative stabilitet for fiskeri af skolæst. Kongeriget Spaniens kvoter udgjorde følgelig 1,62% og 71,8% af de fastsatte fælles TAC’er for henholdsvis forvaltningsområde 5B67 og 8X14.
Den 15. december 2014 blev der på grundlag af formandskabets kompromis opnået en politisk aftale i en lettere tilpasset udgave. Samtlige delegationer udtrykte støtte til denne politiske aftale med undtagelse af den spanske og den portugisiske delegation, som fremsatte en erklæring til optagelse i Rådets protokol. I denne erklæring gjorde Kongeriget Spanien bl.a. gældende, at fordelingen af de fælles TAC’er fastsat for skolæst og nordlig skolæst ikke overholdt princippet om relativ stabilitet i fiskeriet baseret på hver enkelt medlemsstats historiske fangster.
Forordning nr. 1367/2014 blev vedtaget efter den ordlyd, der fulgte af denne politiske aftale, og blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
den 20. december 2014. Den trådte i kraft dagen efter sin offentliggørelse.
Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstande:
—
Forordning nr. 1367/2014 annulleres.
—
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse i det hele.
—
Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 1. juli 2015 fik Kommissionen tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
Om anmodningerne om genåbning af den mundtlige forhandling
Efter generaladvokatens fremsættelse af forslag til afgørelse har Rådet den 9. september 2016 indgivet en anmodning om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement. Ved skrivelse indgået til Domstolens Justitskontor samme dato har Kommissionen indgivet en tilsvarende anmodning.
Til støtte for deres anmodninger har disse institutioner i det væsentlige gjort gældende, at fortolkningen af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, som generaladvokaten har henvist til, hviler på argumenter, som ikke er blevet drøftet mellem parterne.
I denne henseende bemærkes, at Domstolen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse kan bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, der ikke har været drøftet af de parter eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
Efter at have hørt generaladvokaten er Domstolen af den opfattelse, at den i det foreliggende tilfælde har alle de oplysninger til rådighed, som er nødvendige, for at den kan træffe afgørelse i den foreliggende sag, og at sagen ikke skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke er blevet drøftet for Domstolen.
Følgelig skal Rådets og Kommissionens anmodninger om genåbning af den mundtlige forhandling forkastes.
Om søgsmålet
Til støtte for sin påstand om annullation af forordning nr. 1367/2014 har Kongeriget Spanien fremført tre anbringender vedrørende for det første den omstændighed, at Rådet har overskredet sin skønsbeføjelse og en tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, for det andet en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og for det tredje en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Det første anbringende
Parternes argumenter
Med første led af det første anbringende har Kongeriget Spanien kritiseret Rådet for at have lagt fejlagtige oplysninger til grund ved fastsættelsen af en fælles TAC, som omfatter skolæst og nordlig skolæst, med den begrundelse, at fangster af skolæst »kan være blevet indberettet som fangster af nordlig skolæst«. Som det fremgår af syvende betragtning til forordning nr. 1367/2014, er denne afgørelse vedtaget på grundlag af videnskabelig rådgivning og nylige drøftelser i NEAFC. Den videnskabelige rådgivning i NEAFC har imidlertid ikke været fyldestgørende med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det var nødvendigt at fastsætte en fælles TAC for de to arter af skolæst.
I ICES-rådgivningen af 7. november 2014 blev det i øvrigt anført, at det var umuligt at udtale sig om, hvorvidt der forelå fiskeri af nordlig skolæst, da der ikke fandtes nogen oplysninger vedrørende fangsten af de forskellige arter af skolæst, idet de pågældende data for 2010 var utilstrækkelige til at drage konklusioner herom. Det blev ligeledes præciseret, at der forelå betydelige forskelle mellem oplysningerne vedrørende landinger af fangst af nordlig skolæst og skolæst. ICES konkluderede følgelig, at det for at kunne fastslå fiskeriet af nordlig skolæst var nødvendigt at opnå mere fyldestgørende og detaljerede data vedrørende fangsten og landingerne heraf. Det fremgik således klart af denne rådgivning, at der ikke fandtes klare videnskabelige data, som kunne gøre det muligt at konkludere, at disse to arter levede i forvaltningsområderne 5B67 og 8X14.
Kongeriget Spanien er endvidere af den opfattelse, at det ikke kan gøres gældende, at det ikke var muligt at tage hensyn til de data, som medlemsstaten havde fremlagt den 28. november 2014 som svar på en anmodning om fremsendelse af oplysninger, med den begrundelse, at der var opnået politisk enighed om forordning nr. 1367/2014 den 10. november 2014, når denne forordning ikke blev vedtaget før den 15. december 2014.
Kongeriget Spanien har heraf udledt, at Rådet har overskredet sin skønsbeføjelse ved at fastsætte en fælles TAC for de to arter, skønt det klart fremgik af ICES-rådgivningen, at de data, der var til rådighed, ikke godtgjorde, at disse arter levede i de pågældende forvaltningsområder, og at de således kunne fanges sammen.
I forbindelse med andet led af det første anbringende har Kongeriget Spanien gjort gældende, at hverken Rådet eller Kommissionen har taget hensyn til historiske fangster af nordlig skolæst ved udformningen af fordelingsnøglen, som skulle anvendes på den fælles TAC fastsat for denne art og for almindelig skolæst. Derved er de nationale kvoter, der er fastsat ved de anfægtede bestemmelser, i strid med princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, som kræver, at der skal tages hensyn til fordelingen af de historiske fangster mellem hver enkelt medlemsstats flåde for hver af de pågældende arter.
Kongeriget Spanien er af den opfattelse, at de fælles fiskekvoter, som det er blevet tildelt for skolæst og nordlig skolæst, burde have været højere, eftersom den spanske fiskerflåde tog en betydelig del af fangsterne af nordlig skolæst i perioden fra 2009-2013. Det tab, som den spanske fiskerflåde har lidt på grund af denne påståede tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, beløber sig til 346926 EUR.
Hverken Rådet eller Kommissionen har bestridt den omstændighed, at der ikke blev taget hensyn til de historiske fangster af nordlig skolæst ved fastsættelsen af den omtvistede fælles TAC. Det er således ubestridt, at denne TAC blev fordelt mellem medlemsstaterne i henhold til fordelingsnøglen, der afspejlede den relative stabilitet i fiskeriaktiviteterne for skolæsten alene.
Rådet og Kommissionen har anført, at det første anbringende må forkastes.
Domstolens bemærkninger
Hvad for det første angår den hævdede overskridelse af Rådets skønsbeføjelse bemærkes først, at når Rådet fastsætter TAC’er og fordeler fiskerimulighederne mellem medlemsstaterne, skal det foretage en vurdering af en kompliceret økonomisk situation, hvorved det har en vid skønsmargin. I sådanne situationer omfatter det skøn, som Rådet har, ikke udelukkende indholdet og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de tilgrundliggende faktiske forhold. Ved domstolskontrollen med en sådan kompetence må den efterprøvende ret derfor begrænse sig til at undersøge, om myndighedens afgørelse er behæftet med en åbenlys vildfarelse eller magtfordrejning, eller om myndigheden klart har overskredet grænserne for sit skøn (jf. i denne retning dom af 19.2.1998, NIFPO og Northern Ireland Fishermen’s Federation,
C-4/96
,
EU:C:1998:67
, præmis
og
, af 5.10.1999, Spanien mod Rådet,
C-179/95
,
EU:C:1999:476
, præmis
, og af 9.9.2004, Spanien mod Kommissionen,
C-304/01
,
EU:C:2004:495
, præmis
).
Det fremgår endvidere af artikel 2, stk. 2, i forordningen om den fælles fiskeripolitik, at der skal anvendes en »forsigtighedstilgang« i fiskeriforvaltningen.
I overensstemmelse med definitionen heraf i forordningens artikel 4, stk. 1, nr. 8), indebærer denne tilgang, at manglende relevante videnskabelige oplysninger ikke bør betragtes som en gyldig grund til at udskyde eller undlade at træffe forvaltningsforanstaltninger til bevarelse af målarter, tilknyttede eller afhængige arter og ikkemålarter samt deres miljø.
Som generaladvokaten har anført i punkt 54 og 55 i forslaget til afgørelse, begrænser forordningens artikel 6, stk. 2, sig til at fastslå en forpligtelse til at tage »hensyn til« den foreliggende videnskabelige, tekniske og økonomiske rådgivning ved vedtagelsen af bevarelsesforanstaltninger, men forhindrer ikke EU-lovgiver i at vedtage sådanne bevarelsesforanstaltninger, hvis der ikke foreligger en videnskabelig, teknisk og økonomisk rådgivning.
Domstolen har i øvrigt vedrørende en lignende forpligtelse, som fremgår af Rådets forordning (EØF) nr. 170/83 af 25. januar 1983 om en fællesskabsordning for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne (
EFT 1983, L 24, s. 1
), fastslået, at foranstaltninger til bevaring af fiskeressourcerne ikke skal være i fuld overensstemmelse med den videnskabelige rådgivning, og at en manglende eller ikke entydig rådgivning ikke kan forhindre Rådet i at træffe de foranstaltninger, som det finder nødvendige for at gennemføre målsætningerne i den fælles fiskeripolitik (jf. analogt dom af 24.11.1993, Mondiet,
C-405/92
,
EU:C:1993:906
, præmis
).
Det fremgår af ovenstående bemærkninger, at i det foreliggende tilfælde havde Rådet for det første beføjelse til at vedtage en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst, også når der ikke forelå »fyldestgørende« videnskabelige oplysninger vedrørende tilstedeværelsen og fangsten af disse to fiskearter i de berørte forvaltningsområder, idet Rådet var af den opfattelse, at denne foranstaltning var passende med henblik på at bevare ressourcerne af skolæst.
For det andet forholder det sig således, at for så vidt som WGDEEP 2014-rapporten og ICES-rådgivningen af 7. november 2014 omtalte fangstopgørelser af nordlig skolæst i de pågældende forvaltningsområder i et omfang, der gav anledning til tvivl om disse indberetningers troværdighed, var det sandsynligt, at fangsten af skolæst blev indberettet som fangst af nordlig skolæst, og for så vidt som en sådan omstændighed kunne påvirke den effektive virkning af de fastlagte TAC’er for skolæst væsentligt, idet de to omhandlede arter ikke kunne adskilles fra hinanden, når fiskene havde fået fjernet hovederne og var blevet frosset, har Rådet været berettiget til at fastslå, at det var nødvendigt at vedtage en foranstaltning for at imødekomme denne risiko.
På dette grundlag kan det ikke hævdes, at Rådet har overskredet grænserne for sit skøn ved at fastlægge en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst.
Dette anbringendes første led skal derfor forkastes som ugrundet.
Hvad for det andet angår den hævdede tilsidesættelse af princippet om relativ stabilitet i fiskeriet bemærkes, at artikel 16 i forordningen om den fælles fiskeripolitik præciserer, at »de fiskerimuligheder, som medlemsstaterne tildeles, sikrer de enkelte medlemsstater relativ stabilitet i fiskeriet efter de enkelte bestande eller i de enkelte fiskerier«. Det tilføjes, at »der tages hensyn til de enkelte medlemsstaters interesser, når der tildeles nye fiskerimuligheder«.
Det fremgår i øvrigt af 35. og 36. betragtning til denne forordning, at på grund af bl.a. fiskerierhvervets vanskelige økonomiske situation og visse kystsamfunds afhængighed af fiskeri bør der skabes et relativt stabilt fiskeri, ved at fiskerimulighederne fordeles blandt medlemsstaterne på basis af en forudsigelig andel af bestandene til hver medlemsstat, idet et sådant relativt stabilt fiskeri bør »sikre, at der fuldt ud tages hensyn til de særlige behov i områder, hvor lokalsamfundet er særligt afhængigt af fiskeri og aktiviteter i tilknytning hertil«.
Det følger af ovenstående bemærkninger, at formålet med kvoterne er at sikre hver enkelt medlemsstat en del af den fastsatte TAC, som i det væsentlige skal fastsættes på grundlag af de fangster, som det traditionelle fiskeri og de områder, hvor den lokale befolkning er særlig afhængig af fiskeriet og de dertil knyttede industrier, har draget fordel af før indførelsen af kvoterne (jf. i denne retning dom af 14.12.1989, Agegate,
C-3/87
,
EU:C:1989:650
, præmis
).
Det er i lyset af disse bemærkninger og den omstændighed, at EU-lovgiver har en vid skønsbeføjelse hvad angår valget af arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal træffes, at det skal undersøges, om Rådet har tilsidesat princippet om relativ stabilitet i fiskeriet ved ikke at tage hensyn til de af Kongeriget Spanien indberettede historiske fangster af nordlig skolæst, da det fastsatte hver medlemsstats kvoter efter fastlæggelsen af en fælles TAC for denne art og almindelig skolæst.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at nærværende sag adskiller sig på flere punkter fra de andre sager, som Domstolen indtil nu har taget stilling til vedrørende den fælles fiskeripolitik. De to omhandlede fiskearter kan således for det første ikke skelnes med det blotte øje, når fiskene har fået fjernet hovedet og er frosset. For det andet omhandler den videnskabelige rådgivning, som EU-lovgiver havde til rådighed, muligheden for, at de fangstopgørelser vedrørende store fangster af nordlig skolæst, som hovedsageligt stammer fra én medlemsstat, nemlig Kongeriget Spanien, vedrører fangster af skolæst, der med urette er indberettet som fangster af nordlig skolæst. Endelig har Rådet ikke udarbejdet en ny TAC for nordlig skolæst og har således ikke foretaget en fordeling af nye fiskerimuligheder, men har blot for 2015 og 2016 fastlagt en fælles TAC for de to omhandlede arter.
I det foreliggende tilfælde besluttede Rådet således ikke at foretage en fordeling af kvoter, således som Kongeriget Spanien havde ønsket, idet den omstændighed, at en hensyntagen til de fangstopgørelser af nordlig skolæst, som denne medlemsstat havde indgivet, ved beregningen af de omhandlede kvoter ville have ført til, at der blev skabt en varig fordel for en medlemsstat, hvis fangstopgørelser ifølge videnskabelig rådgivning kunne være fejlagtige. Ved derimod at følge den tilgang, som Rådet anvendte, der består i ikke i første omgang at tage hensyn til disse fangstopgørelser ved beregningen af de nationale kvoter, har Rådet undgået at give nogen forsikringer i denne retning, som kunne begrunde en berettiget forventning, samtidig med at det bevarede muligheden for – hvis de pågældende data vedrørende fangstopgørelserne blev bekræftet, og der blev indgivet fyldestgørende videnskabelig rådgivning – at fastsætte kvoter på grundlag af de fastlagte data, som følgelig kunne betragtes som rimelige kvoter.
Denne konklusion drages ikke i tvivl af Kongeriget Spaniens argument om, at Rådet, når det har taget hensyn til fangstopgørelserne vedrørende nordlig skolæst ved fastlæggelsen af en fælles TAC for de to arter, burde have taget de historiske fangster af nordlig skolæst som indberettet af denne medlemsstat i betragtning, henset dels til tvivlen vedrørende troværdigheden af fangstopgørelserne vedrørende de omhandlede fiskearter, som den videnskabelige rådgivning nævnt i denne doms præmis 52 har rejst, dels til den vide skønsmargin, som EU-lovgiver råder over vedrørende den fælles fiskeripolitik.
Rådet kan følgelig ikke i det foreliggende tilfælde foreholdes at have tilsidesat princippet om relativ stabilitet i fiskeriet.
På grundlag af ovenstående betragtninger skal det første anbringendes andet led ligeledes forkastes som ugrundet.
Følgelig skal det første anbringende forkastes i dets helhed.
Det andet anbringende
Parternes argumenter
Kongeriget Spanien har kritiseret Rådet for at have tilsidesat proportionalitetsprincippet ved i forordning nr. 1367/2014 at fastsætte en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst i områderne 5B67 og 8X14.
For det første er den omhandlede foranstaltning ikke egnet, da princippet om relativ stabilitet i fiskeriet ikke er blevet overholdt for så vidt angår de historiske fangster af nordlig skolæst foretaget af Kongeriget Spanien de tidligere år, i forbindelse med fastsættelsen af en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst.
For det andet udgør fastsættelsen af en fælles TAC for de to arter af skolæst ikke en nødvendig foranstaltning, idet det var muligt at tage hensyn til Kongeriget Spaniens historiske fangster af nordlig skolæst og således vedtage en foranstaltning, som var mindre skadelig for denne medlemsstats interesser.
Endelig er den omhandlede foranstaltning uforholdsmæssig, for så vidt som den hviler på en antagelse af, at betydelige fangster af skolæst med urette kan være indberettet som fangster af nordlig skolæst. Denne antagelse er imidlertid ikke videnskabeligt bekræftet, og det er uforholdsmæssigt at tage hensyn hertil i forhold til den skade, som påføres Kongeriget Spaniens interesser som følge af den manglende hensyntagen til de historiske fangster af nordlig skolæst ved fastsættelsen af en fælles TAC for de to arter.
Kongeriget Spanien har i øvrigt præciseret, at det ikke så meget er fastsættelsen af en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst, som har påført medlemsstaten skade, som den omstændighed, at Rådet ikke har taget de historiske fangster af nordlig skolæst i betragtning ved fastsættelsen af den fælles TAC for de to arter.
Rådet og Kommissionen har anført, at dette anbringende må forkastes.
Domstolens bemærkninger
I denne forbindelse bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre end nødvendigt og passende for gennemførelsen af de lovligt tilsigtede formål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. bl.a. dom af 14.11.2013, SFIR m.fl.,
C-187/12 – C-189/12
,
EU:C:2013:737
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår domstolskontrollen med betingelserne for anvendelsen af dette princip gælder det ifølge fast retspraksis endvidere – henset til det vide skøn, som EU-lovgiver har på området for den fælles fiskeripolitik – at kun såfremt en foranstaltning på dette område er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger, vil en sådan foranstaltning kunne kendes ulovlig. Det drejer sig således ikke om at undersøge, om den foranstaltning, som lovgiver har truffet, var den eneste eller bedst mulige, men om den var åbenbart uhensigtsmæssig (jf. hvad angår den fælles landbrugspolitik dom af 14.11.2013, SFIR m.fl.,
C-187/12 – C-189/12
,
EU:C:2013:737
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår forholdsmæssigheden af den i den foreliggende sag omhandlede lovgivning bemærkes, som det fremgår af denne doms præmis 59 og 60, at en hensyntagen til Kongeriget Spaniens historiske fangster af nordlig skolæst ved fastsættelsen af den fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst netop ville have ført til, at denne medlemsstat blev tildelt en kvote på grundlag af fangstopgørelser, som Rådet i henhold til den videnskabelige rådgivning kunne betragte som sandsynligvis fejlagtige.
Da Rådet tilsigtede dels at beskytte den almindelige skolæst mod overfiskeri, dels at bevare muligheden for, hvis de pågældende data vedrørende fangstopgørelserne vedrørende nordlig skolæst blev bekræftet, og der blev indgivet fyldestgørende videnskabelig rådgivning, at fastsætte TAC’er og kvoter på grundlag af de fastlagte pålidelige data, kan beslutningen om ikke at tage hensyn til Kongeriget Spaniens fangstopgørelser vedrørende nordlig skolæst ved fastsættelsen af den fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst ikke betragtes som åbenbart uhensigtsmæssig.
Det skal tilføjes, at Kongeriget Spanien under alle omstændigheder ikke har godtgjort, at en foranstaltning, der var mindre skadelig for medlemsstatens interesser, ligeledes kunne have gjort det muligt at nå de mål, som Rådet forfulgte.
Det andet anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende
Parternes argumenter
Med det tredje anbringende har Kongeriget Spanien kritiseret Rådet for at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved ensidigt at fastsætte en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst, skønt EU-institutionerne i lignende sager enten havde overholdt princippet om relativ stabilitet i fiskeriet ved at tage hensyn til medlemsstaternes historiske fangstkvoter ved fastsættelsen af TAC’er eller havde undladt at fastsætte en fælles TAC, når én af medlemsstaterne modsatte sig dette.
For det første tog Kommissionen i 2011 som følge af drøftelser vedrørende medtagelsen af en ny art, nemlig demersal rødfisk, i TAC’en for rødfisk, hensyn til Forbundsrepublikken Tysklands og Republikken Estlands bemærkninger vedrørende fastsættelsen af en TAC for demersal rødfisk. For det andet anførte Kommissionen, som havde påtænkt at fastsætte en TAC for almindelig bars siden 2012, idet den mødte modstand fra visse medlemsstater, herunder Irland, at fastsættelsen af en TAC for denne art skulle ske under hensyntagen til hver medlemsstats historiske fangster i overensstemmelsen med princippet om relativ stabilitet i fiskeriet, og overlod det til medlemsstaterne frit at forhandle en aftale, som kunne passe alle. Endelig har Kommissionen – stadig ud fra ønsket om at skabe enighed – i flere år opfordret Kongeriget Spanien og Den Portugisiske Republik til at indgå en aftale for så vidt angår sardiner med henblik på fastsættelsen af en TAC, som tager hensyn til princippet om relativ stabilitet i fiskeriet.
Rådet og Kommissionen er af den opfattelse, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
Domstolens bemærkninger
Hvad angår ligebehandlingsprincippet bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at artikel 40, stk. 2, andet afsnit, TEUF, sammenholdt med artikel 38, stk. 1, andet afsnit, TEUF, som inden for rammerne af den fælles landbrugs- og fiskeripolitik indeholder et forbud mod enhver forskelsbehandling, alene er et specifikt udtryk for det generelle lighedsprincip, som indebærer, at ensartede forhold ikke må behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke må behandles ensartet, medmindre en sådan differentiering er objektivt begrundet (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, SFIR m.fl.,
C-187/12 – C-189/12
,
EU:C:2013:737
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at fastsættelsen af en fælles TAC for skolæst og nordlig skolæst og den manglende hensyntagen til de historiske fangster af nordlig skolæst, som Kongeriget Spanien har indberettet, ifølge Rådet var nødvendig for at sikre en effektiv beskyttelse af den almindelige skolæst i en situation, som er kendetegnet ved ganske bestemte omstændigheder, således som det fremgår af denne doms præmis 59.
Kongeriget Spanien har imidlertid intet fremlagt, som gør det muligt at fastslå, at de eksempler, som medlemsstaten har henvist til til støtte for sit tredje anbringende, er kendetegnet ved de samme eller lignende omstændigheder som dem, der er nævnt i denne doms foregående præmis. Kongeriget Spanien har særligt ikke godtgjort, at det i de sager, medlemsstaten har nævnt som eksempler, var sandsynligt, at der var betydelige fejl i fangstopgørelserne vedrørende en af de arter, der er underlagt en TAC, som ved landinger af fangster kunne sammenblandes med en anden art, som ikke var underlagt en TAC.
Det tredje anbringende bør derfor ligeledes forkastes som ugrundet.
Da ingen af de fremsatte anbringender har kunnet lægges til grund, skal Rådet herefter frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges Kongeriget Spanien at betale sagens omkostninger. Kommissionen, der er interveneret til støtte for Rådets påstande, bærer sine egne omkostninger, jf. procesreglementets artikel 140, stk. 1.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):

1)
Rådet for Den Europæiske Union frifindes.

2)
Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.

3)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.