CELEX: 62014TJ0437
EMOGA Garanciarészleg
EMGA és EMVA
A finanszírozásból kizárt kiadások
Integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer
Csökkentések és kizárások a kölcsönös megfeleltetés szabályainak tiszteletben nem tartása esetén
Az adott tárgykörben elfogadott belső útmutatások alapján a Bizottság által megállapított pénzügyi átalánykorrekció
Bizonyítási teher
A 73/2009/EK rendelet II. mellékletének értelmezése

Jogi háttér
2003. szeptember 29‑én az Európai Unió Tanácsa elfogadta a közös agrárpolitika keretébe tartozó közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott támogatási rendszerek létrehozásáról, továbbá a 2019/93/EGK, 1452/2001/EK, 1453/2001/EK, 1454/2001/EK, 1868/94/EK, 1251/1999/EK, 1254/1999/EK, 1673/2000/EK, 2358/71/EGK és a 2529/2001/EK rendelet módosításáról szóló, 1782/2003/EK rendeletet (
HL 2003. L 270., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 40. kötet, 269. o.).
Az említett rendelet 3. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy „[a] közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles betartani a III. mellékletben említett […] gazdálkodási követelményeket”.
Az említett rendelet 4. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A III. mellékletben említett, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket a közösségi jogszabályok a következő területeken állapítják meg:
—
köz‑, állat‑ és növényegészségügy,
—
környezetvédelem;
—
állatjólét.
(2)   A III. mellékletben említett jogi aktusokat e rendelet keretében az időről időre módosított hatályos változatnak, irányelv esetében pedig a tagállamok általi végrehajtásnak megfelelően kell alkalmazni.”
Az említett rendelet „Támogatáscsökkentés, illetve kizárás a támogatás köréből” című 6. cikke ekképp rendelkezik:
„Amennyiben a mezőgazdasági termelő a neki közvetlenül felróható cselekmény vagy mulasztás következtében nem tartja be a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket […], az előírások megsértésének naptári évében számára nyújtandó közvetlen kifizetések teljes összegét […] a 7. cikkben megállapított részletes szabályokkal összhangban csökkenteni vagy törölni kell.
[…]”
E rendelet 7. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a 6. cikkben említett támogatáscsökkentésre, illetve kizárásra vonatkozó részletes szabályokat „az előírások megsértése súlyának, mértékének, továbbá tartós, illetve ismétlődő jellegének, valamint az e cikk (2), (3) és (4) bekezdésében megállapított szempontoknak” a figyelembevételével kell megállapítani. E bekezdések többek között a következőképpen rendelkeznek:
„(2)   Gondatlanság esetén a támogatáscsökkentés mértéke nem haladhatja meg az 5%‑ot, ismételt megsértés esetén pedig a 15%‑ot.
(3)   Az előírások szándékos megsértése esetén a támogatáscsökkentés mértéke főszabályként nem lehet kisebb 20%‑nál, és az érintett mezőgazdasági termelő egy vagy több naptári év tekintetében akár ki is zárható egy vagy több támogatási rendszer köréből.
[…]”
A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket (a továbbiakban: JFGK) tartalmazó III. mellékletet a juh‑ és kecskefélék azonosítási és nyilvántartási rendszerének létrehozásáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet, továbbá a 92/102/EGK és a 64/432/EGK irányelv módosításáról szóló, 2003. december 17‑i 21/2004/EK tanácsi rendelet (
HL 2004. L 5., 8. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 42. kötet, 56. o.) egy új, 8a. számot viselő JFGK‑t illesztett be, amely a következőképpen került megfogalmazásra:
„[…] 21/2004 rendelet […] 3, 4. és 5 cikk”.
A közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (
HL 2009. L 30., 16. o.
) 2009. január 1‑jétől kezdődően hatályon kívül helyezte az 1782/2003 rendeletet, és annak helyébe lépett (lásd a 146. cikk (1) bekezdését és a 149. cikket). Ez utóbbi rendeletet a közös agrárpolitika keretébe tartozó támogatási rendszerek alapján a mezőgazdasági termelők részére nyújtott közvetlen kifizetésekre vonatkozó szabályok megállapításáról, valamint a 637/2008/EK és a 73/2009/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1307/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 2013. 347., 608. o.
) helyezte hatályon kívül. 74. cikke értelmében e rendeletet 2015. január 1‑jétől kell alkalmazni.
A 73/2009 rendelet (3) preambulumbekezdése a következőképpen szól:
„Az [1782/2003] rendelet bevezette azt az elvet, hogy ha a mezőgazdasági termelő nem tesz eleget bizonyos köz‑, állat‑ és növény‑egészségügyi, illetve környezetvédelmi és állatjóléti előírásoknak, a közvetlen támogatás összege csökkenthető, vagy a termelőt ki lehet zárni a támogatottak köréből. Ez az úgynevezett »kölcsönös megfeleltetési« rendszer a közvetlen kifizetések keretében nyújtott közösségi támogatás szerves részét képezi, következésképpen fenn kell azt tartani. A tapasztalat azonban azt mutatja, hogy a kölcsönös megfeleltetés alkalmazási körébe tartozó követelmények némelyike a mezőgazdasági tevékenység vagy a mezőgazdasági földterület szempontjából nem eléggé releváns, vagy a mezőgazdasági termelők helyett inkább a nemzeti hatóságokat érinti. Következésképpen a kölcsönös megfeleltetés alkalmazási körét ki kell igazítani.”
A 73/2009 rendelet 4. cikke ekként rendelkezik:
„(1)   A közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles teljesíteni a II. mellékletben felsorolt [JFGK‑t] […]”
Az említett rendeletnek a JFGK‑ra vonatkozó 5. cikke előírja:
„(1)   A II. mellékletben felsorolt [JFGK‑t] a közösségi jogszabályok a következő területeken állapítják meg:
a)
köz‑, állat‑ és növényegészségügy;
b)
környezet;
c)
állatjólét.
2.   A II. mellékletben említett jogi aktusokat a hatályos változatnak, irányelv esetében pedig a tagállamok általi végrehajtásnak megfelelően kell alkalmazni.”
A 73/2009 rendelet 14. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy integrált igazgatási és ellenőrzési rendszert hozzanak létre és működtessenek, elsősorban a kölcsönös megfeleltetés szabályainak végrehajtása és ellenőrzése céljából.
A 73/2009 rendelet 22. cikke arra kötelezi a tagállamokat, hogy helyszíni ellenőrzést folytassanak annak ellenőrzésére, hogy az egyes mezőgazdasági termelők betartják‑e a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos kötelezettségeiket.
Az említett rendelet 23. cikke előírja, hogy amennyiben a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos követelmények nem teljesülnek, és az előírások ezen megsértése a támogatási kérelmet benyújtó mezőgazdasági termelőnek róható fel közvetlenül, „akkor […] az említett mezőgazdasági termelő számára folyósított vagy folyósítandó közvetlen kifizetések teljes összegét a 24. cikkben meghatározott részletes szabályokkal összhangban csökkenteni kell”.
Az említett rendelet 24. cikke előírja, hogy a támogatáscsökkentésre, illetve a támogatás köréből való kizárásra vonatkozóan részletes szabályokat kell megállapítani. E rendelkezés értelmében gondatlanság esetén a támogatáscsökkentés mértéke nem haladhatja meg az 5%‑ot, az előírások ismételt megsértése esetén pedig az 1%‑ot. Az előírások szándékos megsértése esetén a támogatáscsökkentés mértéke főszabályként nem lehet kisebb 20%‑nál, és az érintett kedvezményezett egy vagy több naptári év tekintetében akár ki is zárható egy vagy több támogatási rendszerből.
„A 4. és az 5. cikkben említett [JFGK]” címet viselő II. mellékletben a 8. sz. JFKG‑ra vonatkozó sor a következőképpen került megfogalmazásra:
„A [21/2004] rendelet 3, 4. és 5. cikke”.
A 21/2004 rendelet, amelyre a 1782/2003 rendelet szerinti 8a. sz. JFGK, illetve a 73/2009 rendelet szerinti 8. sz. JFGK (a továbbiakban együtt: 8. sz. JFGK) utal, a juh‑ és kecskefélék azonosítási és nyilvántartási rendszerét hozta létre, amely, e rendelet (20) preambulumbekezdése értelmében, megkövetelte az 1782/2003 rendelet módosítását.
A 21/2004 rendelet 3. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Az állatok azonosítási és nyilvántartási rendszere a következő elemekből áll:
a)
az egyes állatok azonosítására szolgáló azonosító eszköz;
b)
az egyes gazdaságokban vezetett, naprakész nyilvántartások;
c)
szállítási okmányok;
d)
központi nyilvántartás vagy számítógépes adatbázis.
(2)   A Bizottság és az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága hozzáféréssel rendelkezik az e rendelet hatálya alá tartozó valamennyi információhoz. A tagállamok és a Bizottság megteszik a szükséges intézkedéseket, hogy minden érdekelt fél számára, beleértve a tagállam által elismert fogyasztói szervezeteket, hozzáférést biztosítsanak az információkhoz, feltéve, hogy a nemzeti jogszabályok által előírt adatvédelmi és titoktartási követelményeket betartják.”
Az említett rendelet 4. cikke tartalmazza az egyes állatok azonosítására szolgáló eszközökkel kapcsolatos követelményeket. E cikk az ugyanezen rendelet mellékletének A pontjában szereplő azonosítási követelményekre utal.
Az említett rendelet 5. cikke tartalmazza a nyilvántartásra vonatkozó követelményeket, és az ugyanezen rendelet mellékletének B pontjában szereplő követelményekre utal.
Az említett rendelet 6. cikke tartalmazza a szállítási okmányokkal kapcsolatos követelményeket, és az ugyanezen rendelet mellékletének C pontjában szereplő követelményekre utal.
Az említett rendelet 7. cikke a központi nyilvántartásra, a 8. cikk pedig a számítógépes adatbázisra vonatkozik, és az ugyanezen rendelet mellékletének D pontjában szereplő követelményekre utal.
A jogvita előzményei
Az Európai Bizottság a kölcsönös megfeleltetés ellenőrzése céljából vizsgálatot tartott Skóciában a 2008. a 2009. és a 2010. évre vonatkozó kérelmek tekintetében (XC/2010/002/GB Egyesült Királyság [Skócia] vizsgálat), és 2010. november 24‑i levelében közölte Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságával az ellenőrei által a skót kölcsönös megfeleltetési rendszerben feltárt hiányosságokat.
Az Egyesült Királyság 2011. február 23‑i levelében válaszolt a Bizottságnak, és előterjesztette észrevételeit.
2011. december 19‑én a Bizottság egy 2012. február 21‑én tartandó kétoldalú megbeszélésen való részvételre hívta fel írásban az Egyesült Királyságot. Az Egyesült Királyság pozitív választ adott az említett felhívásra, és kifejtette álláspontját a Bizottság által a 2012. február 14‑i levélben feltett kérdésekkel kapcsolatban.
2012. március 2‑i levelében a Bizottság megküldte az Egyesült Királyságnak a kétoldalú megbeszélés jegyzőkönyvét.
Az említett megbeszélést követően a Bizottság mehküldte az Egyesült Királyságnak 2013. március 27‑i közleményét, amelyben megállapította, hogy a kölcsönös megfeleltetés rendszerének végrehajtása Skóciában a 2008., 2009. és 2010. év tekintetében nem felelt meg az Európai Unió szabályainak, és tájékoztatta az Egyesült Királyságot azon javaslatáról, miszerint 5606459,48 euró összeget ki kíván zárni az uniós finanszírozásból. Az e levélhez csatolt mellékletben a Bizottság kifejtette e kiadásoknak az uniós finanszírozásból való kizárása okait. A Bizottság a 2009. és a 2010. év vonatkozásában először is hiányosságokat állapított meg a 2. és a 4. sz. JFGK hatékony ellenőrzésének tekintetében, másodsorban hiányosságokat a 4., a 16. és a 18. jó mezőgazdasági és környezeti állapot (a továbbiakban: JMKÁ) hatékony ellenőrzését illetően, valamint az ellenőrzések és szankciók nem megfelelő jellegét a 8. sz. JFGK‑t illetően a kölcsönös megfeleltetés keretében. A 2008. évi kérelmeket illetően a Bizottság hiányosságokat állapított meg a 2. és 4. sz. JFGK hatékony ellenőrzését illetően, hiányosságokat a 4., a 6. és a 18. MMKÁ hatékony ellenőrzését illetően, nem megfelelő szankciókat és ellenőrzést a kölcsönös megfeleltetés keretében több JFGK tekintetében, engedékeny magatartást a 7. és 8. sz. JFGK‑val kapcsolatos jogsértések tekintetében, valamint az 5%‑os szankció alkalmazásának lehetetlenségét a gondatlanságnak és a kisebb szabálytalanságok valamennyi esete nyomon követése megvalósítása hiányának köszönhető meg nem felelés okán. E levélben a Bizottság 5%‑os kiigazítást javasolt a 2008. év tekintetében, és 2%‑os korrekciót a 2009. és a 2010. év tekintetében, azon okból, hogy a skót hatóságok több intézkedést hoztak egyes megállapított hiányosságok orvoslására.
2013. május 14‑i levelében az Egyesül Királyság koordináló szervezete azt kérte, hogy a kérdést utalják az egyeztető testület elé. Az említett szervezet elé terjesztett kérdések egyrészt arra a pénzügyi korrekcióra vonatkoztak, amely a 4. sz. JFGK keretében a kölcsönös megfeleltetés ellenőrzése teljes végrehajtásának elmulasztása miatt került megállapításra, másrészt pedig a 8. sz. JFGK‑ra. Az egyeztetésre 2013. július 18‑án sor került, de eredménytelenül zárult.
2013. november 8‑i levelében a Bizottság közölte az Egyesült Királysággal, hogy fenntartja a 2013. március 27‑i levelében fenntartott álláspontját.
2014. április 4‑én az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) Garanciarészlege, az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, az Egyesült Királysággal 2014. április 7‑én közölt 2014/191/EU végrehajtási határozatában (
HL 2014. L 104., 43. o.
, a továbbiakban: megtámadott határozat) a Bizottság a 2013. március 27‑i közleményekben megfogalmazott javaslatának megfelelően kizárt az uniós finanszírozásból a Skóciában a 2008., 2009. és 2010. gazdasági év során kifizetett kiadások tekintetében azon okból alkalmazott 5606459,48 euró összegű pénzügyi korrekcióra vonatkozó jogcím tekintetében, hogy e kiadások nem feleltek meg az uniós szabályoknak (1. cikk), és 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazott a 2008. év, 2%‑os átalánykorrekciót pedig a 2009. és 2010. év tekintetében.
Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék hivatalához 2014. június 16‑án benyújtott keresetlevelével az Egyesült Királyság megindította a jelen keresetet.
Az Egyesült Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozat mellékletében található kilenc sort;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet mint megalapozatlant;
—
az Egyesült Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
A Törvényszék Hivatalához 2015. április 2‑án benyújtott beadványában a Holland Királyság kérte, hogy az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson.
2015. július 7‑én a Törvényszék negyedik tanácsának elnöke a Törvényszék 1991. május 2‑i eljárási szabályzata 116. cikke (6) bekezdésének értelmében engedélyezte a Holland Királyság számára, hogy az az Egyesült Királyság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
2015. szeptember 30‑án az eljárási szabályzatának 89. cikke (3) bekezdésében előírt pervezető intézkedések jogcímén a Törvényszék a tárgyaláson megválaszolandó több írásbeli kérdést intézett az érdekelt felekhez, és felhívta a Bizottságot, hogy nyújtsa be „Az EMOGA Garanciarészlege számláinak végső elszámolására vonatkozó határozat előkészítése során a pénzügyi következmények kiszámítására vonatkozó iránymutatás” címet viselő, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. dokumentumot.
A Törvényszék a 2015. november 11‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előadásait és a Törvényszék által feltett kérdésekre adott válaszait.
A jogkérdésről
Keresetének alátámasztására az Egyesült Királyság lényegében egy jogalapra hivatkozik, amely a jogbiztonság, a hátrányos megkülönböztetés tilalma, valamint az egyenlő bánásmód elvének azon tény okán történt megsértésére hivatkozik, hogy a Bizottság tévesen értelmezte a 8. sz. JFGK‑t.
Az Egyesült Királyság elsősorban arra hivatkozik, hogy nem jogszerű az említett JFGK Bizottság általi azon értelmezése, miszerint ez utóbbi magában foglalja a 21/2004 rendelet 3. cikke (1) bekezdése c) és d) pontjának rendelkezéseit, tehát az e rendelkezések által előírt követelményeket, különösen a juhok és kecskék tekintetében a központi nyilvántartás vagy a számítógépes adatbázis vezetésének, valamint a szállítási dokumentumok birtoklásának kötelezettségét.
Először is, mivel a 8. sz. JFGK kifejezetten csak a 21/2004 rendelet 3., 4. és 5. cikkére utal, ez az értelmezés sérti a jogalkotó azon szándékát, hogy a 8. sz. JFGK‑ból kizárja a 21/2004 rendeletnek a 3. cikk (1) bekezdése c) és d) pontjára vonatkozó részletes szabályokat meghatározó 6–8. cikkét, és hogy kizárólag az ugyanezen rendelet 3. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontjában, valamint 4. és 5. cikkében előírt követelményeket emelje a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek rangjára.
Másodsorban, az Egyesült Királyság szerint a 4. és 5. cikkre történő utalásnak a 8. sz. JFGK‑ban nem lenne értelme, ha a jogalkotó a 21/2004 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének valamennyi elemét bele kívánta volna foglalni az említett JFGK‑ba. A kizárólag a 3. cikkre történő utalás elegendő lett volna.
Valójában az említett 3. cikk nem egy kellőképpen részletezett rendelkezés, és kizárólag azok a lényegi rendelkezések képesek megkerülhetetlen kötelezettségeket keletkeztetni a mezőgazdasági termelők tekintetében, amelyek a 21/2004 rendelet 4. és azt követő cikkeiben találhatók.
Harmadsorban, az Egyesült Királyság szerint a 21/2004 rendelet 6–8. cikkének kizárása az említett rendelet teleologikus értelmezéséből ered. A felperes ugyanis úgy véli, hogy bár a kölcsönös megfeleltetéssel kapcsolatos valamennyi rendelkezés kötelező jellegű, e kötelezettségek közül egyesek elmulasztása nem von szükségszerűen maga után pénzügyi következményeket. Az említett rendelet 4. cikkében rögzített, az állatok azonosítására vonatkozó, és az ugyanezen rendelet 5. cikkében rögzített, az állatok nyilvántartására vonatkozó követelmények a rendszer alapjait képezik, amelyek lehetővé teszik más kötelezettségek tiszteletben tartását is. Ezenfelül, az említett 6–8. cikk címzettjei nem közvetlenül a mezőgazdasági termelők, hanem a nemzeti hatóságok.
Negyedsorban, a 6–8. cikknek a 8. sz. JFGK‑ból történő kizárása a jogbiztonság elvére figyelemmel igazolható. Az említett JFGK‑t ugyanis – amely különbözőképpen értelmezhető és hátrányos pénzügyi következményeket vonhat maga után a mezőgazdasági termelők tekintetében – a mezőgazdasági termelők tekintetében előnyös módon kell értelmezni.
Ötödsorban, az Egyesült Királyság azt állítja, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és az egyenlő bánásmódnak az elve megköveteli, hogy azzal a mezőgazdasági termelővel szemben, aki nem tartotta tiszteletben a 21/2004 rendelet valamelyik, a 8. sz. JFGK‑ban nem szereplő cikkét, ne alkalmazzák ugyanazt a bánásmódot, mint amelyet azzal a mezőgazdasági termelővel szemben alkalmaznak, aki nem tartotta tiszteletben az említett listán szereplő valamelyik cikket.
A Bizottság előzetes jelleggel azt állítja, hogy az Egyesült Királyság keresetének nincs semmiféle jogi alapja, tekintettel arra, hogy a megtámadott határozat mellékletének sorai hat, az Egyesült Királyság kölcsönös megfeleltetési rendszerében feltárt hiányosságra vagy elégtelenségre vonatkoznak a 2008. év, és három hiányosságra a 2009. és a 2010. év tekintetében. Egyébiránt az eljárás teljes időtartama alatt a Bizottság abból az elvből indult ki, miszerint minden egyes feltárt hiányosság önmagában elegendő az alkalmazott pénzügyi korrekció igazolásához. Végül, az Egyesült Királyság nem vitatta sem a 8. sz. JFGK‑ra vonatkozótól eltérő különböző hiányosságokat, sem pedig azt az elvet, miszerint e hiányosságok közül mindegyik önmagában igazolja a közigazgatási eljárás során alkalmazott korrekció mértékét.
Érdemben a Bizottság először is azt hangsúlyozza, hogy a 21/2004 rendelet 3. cikke a juh‑ és kecskefélékhez tartozó állatok azonosítási és nyilvántartási rendszerére vonatkozó általános hatállyal bír, amely magában foglal valamennyi, az a) és d) pontban foglalt elemet, és amely a maga egészében bennfoglalt mint JFGK. Ezenfelül azt állítja, hogy ez a rendelet teljes egészében kötelező”. Továbbá, az ilyen rendszer létrehozása e rendelet tárgyát képezi, amint azt (20) preambulumbekezdése is megerősíti. Végül, ennek rendelkezéseit rendszertanilag és teleologikusan kell értelmezni.
Másodsorban a Bizottság elismeri, hogy a 21/2004 rendelet 6–8. cikke nem kerül kifejezetten JFGK‑ként megjelölésre, tehát nem „közvetlenül alkalmazandók” vagy „szigorúan végrehajtási jellegűek” a kölcsönös megfeleltetés keretében, ami azzal a következménnyel jár, hogy az ezekben foglalt rendelkezéseknek a mezőgazdasági termelők általi megsértése nem vezethet szankciókhoz. Mindazonáltal úgy ítéli meg, hogy szankcionálható az olyan szállítási dokumentumok vagy a központi számítógépes rendszerhez való hozzájárulás teljes hiánya, mint amelyet az említett rendelet 3. cikke (1) bekezdésének c) és d) pontja megkövetel. E rendelet 6–8. cikke ezenfelül releváns az említett rendelet 3. cikkéből eredő kötelezettségek értelmezése, valamint annak meghatározása tekintetében, hogy a mezőgazdasági termelő tiszteletben tartotta‑e az azonosítási és nyilvántartási rendszerrel kapcsolatos kötelezettségeit.
Harmadsorban, a 21/2004 rendelet 4. és 5. cikkének a 8. sz. JFGK‑ba történő kifejezett befoglalása az ugyanezen rendelet 3. cikkének célkitűzésétől eltérő célkitűzést követ, nevezetesen a homogenitás biztosítását az állatok nyilvántartásának és azonosításának területén, amelyek a nyilvántartási és azonosítási rendszer lényegi alapelemeinek minősülnek. Ily módon az e rendelkezések által előírt puszta részletszabály megsértése a mezőgazdasági termelő szankcionálását vonja maga után.
Ezzel szemben, a szállítási dokumentumokkal vagy a számítógépes adatbázishoz való hozzájárulással kapcsolatos kötelezettségeket illetően azok az eszközök, amelyek segítségével a mezőgazdasági termelő tiszteletben tarthatja e kötelezettségeket, nem tartoznak szigorúan a 21/2004 rendelet 6–8. cikke rendelkezései alá, jóllehet az ellenőr figyelembe veheti ezeket az ellenőrzés során.
Negyedsorban, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó rendelkezések általa adott értelmezése nem ellentétes a jogbiztonság elvével. Ugyanis a 21/2004 rendelet valamennyi rendelkezése kötelező jellegű.
Válaszában az Egyesült Királyság vitatja, hogy keresete minden jogi alapot nélkülözne, és azt állítja, hogy a Bizottságnak a 8. sz. JFGK‑ra vonatkozó határozata, a pénzügyi korrekció hatásától függetlenül, joghatásokat keletkeztet, tehát kereset tárgyát alkothatja.
Az Egyesült Királyság elsősorban a Bizottság azon érvét vitatja, miszerint minden egyes hiányosság önmagában igazolhatja az alkalmazott csökkentés mértékét. A Bizottság ugyanis 5%‑os csökkentést alkalmazott a 2008. év tekintetében hat hiányosság alapján, és 2%‑os csökkentést a 2009. és a 2010. év vonatkozásában, amely hiányosságok ezen évek során fennálltak. Következésképpen, bár a számítási módszer nem kumulatív, a különböző hiányosságoknak hatással kell lenniük az alkalmazott végső mértékre.
Ezenfelül az a tény, hogy az egyeztetési eljárás során az Egyesült Királyság nem vitatta az egyéb megállapított hiányosságokat, illetve a Bizottság azon megállapítását, miszerint e hiányosságok közül mindegyik elegendő volt a javasolt korrekció igazolására, nem teszi elfogadhatatlanná a kifogásolást a jelen kereset keretében.
Ráadásul, mivel az egyeztető testület egyéb enyhítő körülmények alapján 2%‑os korrekciót javasolt a 2009. és a 2010. év vonatkozásában, a Bizottságnak a 2008. év vonatkozásában is ilyen korrekciót kellene alkalmaznia, figyelemmel az Uniónak okozott valós kárra, a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek rendelet (
HL 2005. L 209., 1. o.
) 31. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
Az Egyesült Királyság mindenesetre emlékeztet arra, hogy a Bizottságnak a 8. sz. JFGK‑ra vonatkozó határozata joghatásokat keletkeztet, tehát a jelen kereset tárgyát alkothatja. Közelebbről, a tagállam nem csak a pénzügyi korrekciónak van alávetve, hanem arra is köteles, hogy korrekciós intézkedéseket fogadjon el annak érdekében, hogy megfeleljen az uniós szabályozásnak (Az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet [
HL 2006. L 171., 90. o.
] 11. cikkének (3) bekezdése). Az előírásoknak való ilyen megfelelés hiányában a tagállami kötelezettségszegés súlyosabbá válik, és nagyobb mértékű korrekciók alkalmazhatók a hiányosságok ismétlődésére vonatkozó AGRI/61495/2002 bizottsági közlemény értelmében.
Viszonválaszának keretében a Bizottság azt állítja, hogy a megtámadott határozat a záróelszámolási eljárással összefüggésben az 1290/2005 rendelet 31. cikke értelmében elfogadott, pusztán pénzügyi hatásokat keletkeztető határozat, mivel az uniós szabályok végrehajtása inkább az EUMSZ 258. cikk szerinti jogsértési eljárás célja.
A 8. sz. JFGK‑ra vonatkozó nyolcadik sor értelmezését illetően az Egyesült Királyság lényegében azt állítja, hogy azt úgy kell értelmezni, hogy az kizárja a 21/2004 rendelet 6–8. cikkében előírt kölcsönös megfeleltetési követelményeket, mivel ez utóbbi rendelkezések nem kerülnek kifejezetten említésre az említett sorban.
A Bizottság ezzel szemben a 21/2004 rendeletet illetően azt állítja, hogy annak 3. cikke azon rendelkezések között szerepel, amelyekre a 8. sz. JFGK utal. E cikk négy különböző, kötelező és alkalmazandó kölcsönös megfeleltetési követelmény felsorolását tartalmazza, még akkor is, ha az említett rendelet 6–8. cikke, amelyek az említett 3. cikk c) és d) pontjában rögzített követelményeket pontosítják, nem azok.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd: 2005. június 7‑i, VEMW és társai ítélet,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
,
41.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt, amennyiben valamely rendeletnek, és különösen annak egyik rendelkezésének nyelvtani és történeti értelmezése nem teszi lehetővé, hogy megállapítsák annak pontos hatályát, a kérdéses rendelkezést mind annak célja, mind pedig annak általános rendszere alapján kell értelmezni (lásd ebben az értelemben: 1998. március 31‑i, Franciaország és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑68/94 és C‑30/95
,
EU:C:1998:148
,
168.
pont, valamint 1999. március 25‑i, Gencor kontra Bizottság ítélet,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
,
148.
pont).
A jelen ügyre a 2009. és a 2010. év tekintetében a 73/2009 rendeletet kell alkalmazni, amely 2009. január 1‑jétől kezdődően hatályon kívül helyezte a 1782/2003 rendeletet (a 73/2009 rendelet 146. cikkének (1) bekezdése és 149. cikke), míg a 2008. év tekintetében az 1782/2003 rendelet alkalmazandó.
A 73/2009 rendelet 4. cikke, amely lényegileg egyenértékű az 1782/2003 3. cikkének (1) bekezdésével, úgy rendelkezik, hogy a közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles teljesíteni a II. mellékletben felsorolt JFGK‑t. E melléklet különböző követelményekre történő utalásokat tartalmaz a környezetvédelem, a közegészség, az állatok és növények egészsége, az állatok azonosítása, nyilvántartása és jóléte területén.
E követelmények között a 73/2009 rendelet II. mellékletében foglalt 8. sz. JFGK, amely lényegében egyenértékű a 1782/2003 rendelet III. mellékletében foglalt 8. sz. JFGK‑val, az állatok azonosítása és nyilvántartása tekintetében a 21/2004 rendelet 3., 4. és 5. cikkére utal.
Míg a 21/2004 rendelet 3. cikke négy, az állatok azonosítási és nyilvántartási rendszerét alkotó elemet sorol fel, a 8. sz. JFGK‑ban csak (a 3. cikk a) és b) pontjában előírt) első két elemet pontosító és részletező 4. és 5. cikk kerül említésre.
Először is, a 21/2004 rendelet 3–8. cikkének értelmezését illetően meg kell állapítani, hogy azok megfogalmazásából az következik, hogy a 3. cikk nem úgy került előírásra, hogy az önálló hatállyal rendelkezzen, mivel csak arra szorítkozik, hogy felsorolja az ezt követően a 4–8. cikkben megismételt és konkretizált elemeket, amely cikkek ezen elemek tartalmát határozzák meg.
Másodsorban, azon utalás értelmének vonatkozásában, amelyet a 8. sz. JFGK tartalmaz a 21/2004 rendelet 3–5. cikkét illetően, meg kell állapítani, hogy kizárólag a 4. és 5. cikkben említett és a 3. cikk a) és b) pontjában felsorolt elemek kerülnek említésre a kölcsönös megfeleltetési kötelezettségek jogcímén.
Ezenfelül, a 8. sz. JFGK ezen értelmezésének logikáját az a jellegbeli különbség is alátámasztja, amely egyrészt a 21/2004 rendelet 3. cikkének a) és b) pontjában felsorolt, és ezen rendelet 4. és 5. cikkében megismert elemek, másrészt pedig a 21/2004 rendelet 3. cikkének c) és d) pontjában említett, és ezen rendelet 6–8. cikkében megismételt elemek között áll fenn. Ugyanis a 21/2004 rendelet 4–5. cikkében szereplő elemekkel ellentétben, az e rendelet 6–8. cikkében foglalt elemek a lényegében kizárólag a tagállamokat terhelő kötelezettségekre vonatkoznak, ami megmagyarázhatja a jogalkotó azon szándékát, hogy ezek tiszteletben tartása ne legyen a mezőgazdasági termelők javára történő kifizetések feltétele.
Ez a következtetés érvényes a 21/2004 rendelet 6. cikkének vonatkozásában is, amely az egyes tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai számára azt a kötelezettséget írja elő, hogy készítsék el azon szállítási okmány modelljét, amelynek az állatoknak a nemzeti területen belül két gazdaság között történő minden egyes szállítását kísérnie kell, és amely okmány az említett cikk (4) bekezdése értelmében szabadon választható azon tagállamokban, amelyekben központi számítógépes adatbázis működik. A tagállamok megküldik egymásnak és a Bizottságnak az említett okmányt. E rendelkezés (3) bekezdése értelmében a rendeltetési gazdaság állattartója a hatáskörrel rendelkező hatóság által meghatározandó ideig megőrzi a szállítási okmányt.
Ugyanez érvényes az említett rendelet 7. cikkére is, amely arra kötelezi a tagállamokat, hogy központi nyilvántartást hozzanak létre és vezessenek a területén működő valamennyi állattartó gazdaságáról, illetve az említett rendelet 8. cikkére, amely megköveteli, hogy a tagállamok számítógépes adatbázist hozzanak létre, amelynek tekintetében az állattartóknak e rendelkezés (2) bekezdése értelmében bizonyos határidőn belül közölniük kell a gazdaságukban jelen lévő állatokra és a szállításukra vonatkozó információkat.
A fentiekre figyelemmel meg kell állapítani, hogy bár az Egyesült Királyságot a 21/2004 rendelet egésze köti, 5–8. cikkét is beleértve, e cikkek tiszteletben tartása, a 8. sz. JFGK által a 3. cikkére történő utalást is beleértve, nem minősíthető olyan feltételnek, amelytől a mezőgazdasági termelők számára történő kifizetések függenek.
Ebből az következik, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a skót mezőgazdasági termelők számára történő kifizetések jogszerűségét a 8. sz. JFGK alapján kell értékelni, mivel ez követeli meg a 21/2004 rendelet 3. cikkében felsorolt elemek, és különösen az ez utóbbi 6–8. cikkében foglalt elemek összességének tiszteletben tartását.
Mindazonáltal meg kell állapítani, hogy ez a jogban való tévedés a jelen ügy körülményeire figyelemmel nem vonhatja maga után a megtámadott határozat megsemmisítését.
E tekintetben az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy még akkor is, ha valamely vitatott aktus alapjául szolgáló egyik indok jogsértő, e hiba nem vezethet ezen aktus megsemmisítéséhez, ha a megtámadott határozat többi indoka elegendő annak megalapozottságához (lásd ebben az értelemben: 2006. december 12‑iSELEX Sistemi Integrati kontra Bizottság ítélet,
T‑155/04
,
EU:T:2006:387
,
47.
pont).
Meg kell ugyanis állapítani, hogy a Bizottság jogosan alkalmazott 5%‑os pénzügyi korrekciós együtthatót az Egyesült Királyság ellenőrzési rendszerében feltárt egyes hiányosságok tekintetében a VI/5330/97 dokumentumban megismételt módszer alkalmazásával, amelynek jogszerűségét az Egyesült Királyság nem vitatta.
A VI/5330/97 dokumentum 2. mellékletének második bekezdéséből az következik, hogy a pénzügyi korrekciók elsősorban a megállapított szabálytalanság jelentőségére tekintettel kerülnek kiszámításra, és a Bizottság e vonatkozásban figyelembe veszi a jogsértés jellegét és súlyát, valamint az Uniónak okozott anyagi kárt. E dokumentumban többek között olyan pénzügyi korrekciós módszer kerül előírásra, amely a pénzügyi veszteség kockázatán alapul, és amely a rendszeres szabálytalanságok összefoglalására irányul, és a bejelentett kiadások 2, 5, 10 vagy 25%‑os korrekciójához vezethet, attól függően, hogy az ellenőrzési rendszerek hiányosságaiból az Unió tekintetében a pénzügyi veszteség milyen mértékű kockázata következik (a VI/5330/97 dokumentum 2. mellékletének nyolcadik bekezdése).
Ami az alkalmazandó átalánymértékek közötti választást illeti, amint azok „A tagállamok által a kölcsönös megfeleltetés ellenőrzése céljából végrehajtott rendszerekkel kapcsolatban megállapított hiányosságoknak az EMOGA »Garanciarészlege« számláinak elszámolásával összefüggésben a Bizottság általi kezeléséről szóló bizottsági közlemény” címet viselő, 2006. június 9‑én elfogadott AGRI‑2005‑64043. sz. dokumentum (a továbbiakban: AGRI‑2005‑64043 közlemény) 3.1 pontjának első francia bekezdésében szerepel, amely dokumentum jogszerűségét az Egyesült Királyság nem vitatta, a VI/5330/97 dokumentum előírja, hogy amennyiben minden kulcsfontosságú ellenőrzés elvégzésre kerül, de nem tartják tiszteletben az ellenőrzéseknek a rendeletekben előírt számát, gyakoriságát, illetve szigorúságát, 5%‑os korrekciót kell alkalmazni, mivel észszerűen azt a következtetést lehet levonni, hogy ezek az ellenőrzések nem biztosítják a kérelmek szabályosságára vonatkozó garancia elvárt szintjét, és a veszteségek kockázata az EMOGA tekintetében jelentős (a VI/5330/97 dokumentum 2. mellékletének tizennyolcadik bekezdése).
Ezenfelül, a VI/5330/97 dokumentum 2. mellékletének huszonötödik bekezdéséből az következik, hogy ha ugyanazon rendszer több hiányosságot is rejt magában, az átalánykorrekciós ráták nem kumulatívak, mivel a legsúlyosabb hiányosságot úgy tekintik, mint az egész ellenőrzési rendszer által képviselt kockázatok jelzőjét.
A jelen ügyben a Bizottság 5%‑os átalánykorrekciót alkalmazott a 2008. év tekintetében az Egyesült Királyság kölcsönös megfeleltetési rendszerében megállapított, a fenti 27. pontban összefoglalt, és a megtámadott határozat mellékletében megjelölt különböző hiányosságok alapján. A 2009. és a 2010. igénylési évek vonatkozásában a Bizottság csökkentette a korrekció mértékét, a figyelembe vett enyhítő körülmények, különösen pedig az Egyesült Királyság által a megállapított hiányosságok orvoslása céljából elfogadott intézkedések alapján. A megtámadott határozat mellékletének megtámadott kilenc sora több hiányosságra vonatkozik, nem pedig csak a 8. sz. JFGK‑ra. E sorok az Egyesült Királyság tekintetében, valamint a „Kölcsönös megfeleltetés” a következőképpen került megfogalmazásba, és azokat a 2013. március 27‑i levél mellékletével összefüggésben kell érteni:
Pénzügyi év
Indok
Típus
%
Pénznem
Összeg
Levonás
Pénzügyi hatás
nem eléggé szigorú szankciórendszer a 7. és a 8. JFGK esetében, a kisebb meg nem felelések nyomon követésének hiánya, a JMKÁ nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2008. igénylési év
Átalány
EUR
– 2 949 043,26
– 59 941,88
– 2 889 101,38
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2009. igénylési év
Átalány
EUR
– 1 175 238,88
– 24 310,41
– 1 150 928,47
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2009. igénylési év
Átalány
EUR
1 901,10
0,00
1 901,10
nem eléggé szigorú szankciórendszer a 7. és a 8. JFGK esetében, a kisebb meg nem felelések nyomon követésének hiánya, a JMKÁ nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2008. igénylési év
Átalány
EUR
– 4 961,22
– 34,71
– 4 926,51
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2010. igénylési év
Átalány
EUR
795,26
0,00
795,26
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2009. igénylési év
Átalány
EUR
– 58,63
0,00
– 58,63
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2009. igénylési év
Átalány
EUR
– 879,96
0,00
– 879,96
a JMKÁ, valamint a 2., a 4. és a 8. JFGK nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2010. igénylési év
Átalány
EUR
– 1 164 633,01
– 388,79
– 1 164 244,22
nem eléggé szigorú szankciórendszer a 7. és a 8. JFGK esetében, a kisebb meg nem felelések nyomon követésének hiánya, a JMKÁ nem eléggé hatékony ellenőrzése, 2008. igénylési év
Átalány
EUR
– 440,27
0,00
– 440,27
A korrekció számítása tekintetében 2013. március 27‑i levelében a Bizottság pontosította, hogy az AGRI‑2005‑64043 közleménnyel összhangban, a kölcsönös megfeleltetés területén az ellenőrzések nem megfelelő jellege és a rendeletek által előírt szankciók helytelen alkalmazása, illetve alkalmazásuk azzal a következménnyel járó elmulasztása, hogy azok elveszítik visszatartó jellegüket, hiányosságuknak minősülnek a kulcsfontosságú ellenőrzések tekintetében. Ilyen meg nem felelések, illetve hiányosságok kerültek megállapításra. Az említett levélben e hiányosságokat a következőképpen csoportosították:
„2008. év
—
hiányosságok a 2. és 4. sz. JFGK hatékony ellenőrzését illetően;
—
hiányosságok a 4., 16. és 18. JMKÁ hatékony ellenőrzését illetően;
—
nem minden JFGK tekintetében történt ellenőrzés és megfelelő szankciók kiszabása a kölcsönös megfeleltetés keretében;
—
a gondatlanság okán kiszabott 5%‑os szankció nem volt lehetséges a 4. sz. JFGK esetében;
—
engedékeny hozzáállás a 7. és 8. sz. JFGK‑val kapcsolatos jogsértések esetében;
—
szisztematikus nyomonkövetés hiánya a kisebb meg nem felelések esetében.
2009. és 2010. év
—
hiányosságok a 2. és 4. sz. JFGK hatékony ellenőrzését illetően;
—
hiányosságok a 4., 16. és 18. JMKÁ hatékony ellenőrzését illetően;
—
a 8. sz. JFGK tekintetében az ellenőrzés és a szankciók nem megfelelő jellege a kölcsönös megfeleltetés keretében.”
Ugyanebben a levélben a Bizottság az említett meg nem felelések vagy hiányosságok alapján, AGRI‑2005‑64043 közleményre hivatkozva közölte, hogy 5%‑os korrekciót javasol a 2008. év tekintetében, valamint hogy „[e] hiányosságok mindegyike önmagában véve is elegendő lehet a javasolt korrekció igazolására”.
Az Egyesült Királyság nem vitatta a Bizottság ezen álláspontját az egyeztető testület előtt.
Az említett álláspontot az egyeztető testületnek a 2013. november 8‑i levélhez csatolt következtetései a következőképpen erősítették meg:
„[A] szolgálatok szerint az egyeztető levélben hivatkozott, de az egyeztetési kérelemben nem szereplő hiányosság önmagában véve elegendő a javasolt szankció kiszabásához […].”
Hasonlóképpen, az Egyesült Királyság nem tagadja azt a tényt, hogy a jelen kereset keretében kizárólag a Bizottságnak a 8. sz. JFGK‑ra vonatkozó értékelését vitatta, amely a megtámadott határozat mellékletének sorai között nem más, mint a Bizottság által az alkalmazott korrekciós mérték alátámasztása érdekében hivatkozott egyik igazolás.
Ráadásul, a közigazgatási eljárás során az Egyesült Királyságnak felhívták a figyelmét, hogy a megállapított hiányosságok az uniós alapok tekintetében jelentős veszteségek kockázatához vezető kulcsfontosságú ellenőrzésekkel kapcsolatosak, és ezért e hiányosságok mindegyike 5%‑os átalánykorrekciós mértéket alapozhat meg a VI/5330/97 dokumentumban megismételt módszer alapján.
Bár az Egyesült Királyság láthatóan tagadja, hogy az alkalmazott korrekciós mérték olyan más hiányosságokkal igazolható, amelyeknek vitatja a valóságtartalmát, meg kell állapítani, hogy az általa hivatkozott egyetlen érv az egyes évek tekintetében alkalmazott korrekciós mértékek közötti különbség megállapítására irányul. E megállapítás lényegében azt a hatást tárja fel, amelyet az egyes hiányosságok gyakorolhatnak a korrekció meghatározott mértékére.
Ezen érvnek azonban nem lehet helyt adni. A Bizottság ugyanis már 2013. március 27‑i levelében kifejtette, hogy mivel a skót hatóságok a 2009. év folyamán korrekciós intézkedéseket fogadtak el bizonyos feltárt hiányosságok orvoslása érdekében, csökkent a veszteség kockázata az uniós alapok tekintetében, és ennek következtében a korrekció mértékét 2%‑ra csökkentette. A Bizottság tehát valamely enyhítő körülménytől függően alkalmazandó csökkentést alkalmazott.
A fentiek összességére tekintettel a jelen keresetet mint megalapozatlant el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (1) bekezdése értelmében a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Mivel az Egyesült Királyság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és az intézmények maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (negyedik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.

2)
A Törvényszék Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságát kötelezi a költségek viselésére.

3)
A Holland Királyság maga viseli saját költségeit.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Kihirdetve Luxembourgban, a 2016. szeptember 28‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.