CELEX: 62018CJ0743
Ennakkoratkaisupyyntö
Rakennerahastot
Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR)
Asetus (EY) N:o 1083/2006
2 artiklan 7 alakohta
Sääntöjenvastaisuuden käsite
Unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä
Euroopan unionin yleiselle talousarviolle aiheutunut vahinko
Tuensaajan ainoan liikekumppanin konkurssi

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 (
EUVL 2006, L 210, s. 25
), sellaisena kuin se on muutettuna 16.6.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 539/2010) (jäljempänä asetus N:o 1083/2006), 2 artiklan 7 alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat LSEZ SIA ”Elme Messer Metalurgs” (jäljempänä EMM) ja Latvijas Investīciju un attīstības aģentūra (Latvian investointi- ja kehittämisvirasto) (jäljempänä virasto) ja joka koskee sitä, että virasto on irtisanonut EMM:n kanssa tehdyn sopimuksen, joka koskee Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) osarahoitetun tuen myöntämistä, EMM:n tekemien vakavien sääntöjenvastaisuuksien vuoksi.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95
Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (
EYVL 1995, L 312, s. 1
) johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan, että ”väärinkäytösten tunnusmerkistöt täyttävistä menettelyistä sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista säädetään alakohtaisissa säännöstöissä tämän asetuksen mukaisesti”.
Kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Väärinkäytösten tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”
Mainitun asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että:
–
velvoitetaan maksamaan velkana olevat tai perusteettomasti saadut summat,
– –
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden soveltaminen rajoitetaan saadun etuuden takaisin perimiseen, lisättynä, jos tästä on säädetty, koroilla – –
– –
4.   Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”
Saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata seuraavia hallinnollisia seuraamuksia – –”
Asetus N:o 1083/2006
Asetuksen N:o 1083/2006 johdanto-osan 60, 65 ja 66 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(60)
Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti olisi menojen tukikelpoisuutta säänneltävä kansallisin säännöin, jollei [Euroopan aluekehitysrahastosta ja asetuksen (EY) N:o 1783/1999 kumoamisesta 5.7.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1080/2006 (
EUVL 2006, L 210, s. 1
.)], [Euroopan sosiaalirahastosta ja asetuksen (EY) N:o 1784/1999 kumoamisesta 5.7.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1081/2006 (
EUVL 2006, L 210, s. 12
)] ja [koheesiorahaston perustamisesta ja asetuksen (EY) N:o 1164/94 kumoamisesta 11.7.2006 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1084/2006 (
EUVL 2006, L 210, s. 79
)] säädetyistä poikkeuksista muuta johdu.
– –
(65)
Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vastuun tukitoimien täytäntöönpanosta ja valvonnasta olisi kuuluttava ensisijaisesti jäsenvaltioille.
(66)
Hallinto- ja valvontajärjestelmiin, menojen todentamiseen sekä sääntöjenvastaisuuksien ja yhteisön lainsäädännön rikkomusten ehkäisyyn, toteamiseen ja oikaisuun liittyvät jäsenvaltioiden velvoitteet olisi täsmennettävä toimenpideohjelmien tehokkaan ja asianmukaisen täytäntöönpanon varmistamiseksi. – –”
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa annetaan Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR), Euroopan sosiaalirahastoa (ESR), jäljempänä ’rakennerahastot’, ja koheesiorahastoa koskevat yleiset säännöt, sanotun kuitenkaan rajoittamatta asetuksissa [N:o 1080/2006], [N:o 1081/2006] ja [N:o 1084/2006] annettujen erityissäännösten soveltamista.
Tässä asetuksessa määritetään tavoitteet, joiden saavuttamiseen rakennerahastoilla ja koheesiorahastolla, jäljempänä ’rahastot’, pyritään vaikuttamaan, sekä perusteet, joilla jäsenvaltiot ja alueet voivat saada tukea näistä rahastoista, käytössä olevat rahoitusvarat ja niiden jakoperusteet.
Tässä asetuksessa määritetään koheesiopolitiikan toimintaympäristö, johon kuuluvat koheesiota koskevien yhteisön strategisten suuntaviivojen hyväksymistä koskeva menetelmä, kansallinen strateginen viitekehys ja tarkasteluprosessi yhteisön tasolla.
Tätä varten tässä asetuksessa säädetään kumppanuutta, ohjelmatyötä, arviointia, hallinnointia, myös varainhoitoa, seurantaa ja valvontaa koskevat periaatteet ja säännöt jäsenvaltioiden ja komission välisen tehtäväjaon perusteella.”
Mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan seuraavilla käsitteillä seuraavaa:
1)
’toimenpideohjelma’: jäsenvaltion esittämä ja komission hyväksymä asiakirja, jossa vahvistetaan kehittämisstrategia käyttäen yhtenäistä joukkoa ensisijaisia tavoitteita ja joka toteutetaan rahaston tai, kun on kyse lähentymistavoitteesta, koheesiorahaston ja EAKR:n tuella;
2)
’toimintalinja’: yksi toimenpideohjelman strategiaan kuuluva painopiste, joka käsittää joukon toisiinsa liittyviä toimia, joilla on mitattavissa olevat erityistavoitteet;
3)
’toimi’: hanke tai hankeryhmä, jonka kyseisen toimenpideohjelman hallintoviranomainen on valinnut tai joka on valittu hallintoviranomaisen valvonnassa seurantakomitean vahvistamien perusteiden mukaisesti ja jota yksi tai useampi tuensaaja panee täytäntöön siihen liittyvän toimintalinjan tavoitteiden saavuttamiseksi;
4)
’tuensaaja’: toimien käynnistämisestä tai käynnistämisestä ja täytäntöönpanosta vastaava toimija, elin tai yritys, joko julkinen tai yksityinen. – –
– –
7)
’sääntöjenvastaisuus’: yhteisön oikeuden säännösten tai määräysten rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi.”
Saman asetuksen 56 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Menojen tukikelpoisuussäännöt säädetään kansallisella tasolla, ottaen huomioon kustakin rahastosta annetussa asetuksessa säädetyt poikkeukset. Niitä sovelletaan kaikkiin toimenpideohjelman osana ilmoitettuihin menoihin.”
Asetuksen N:o 1083/2006 58 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden perustamissa toimintaohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmissä on oltava seuraavat säännökset:
– –
h)
väärinkäytöksiä ja aiheettomasti maksettujen summien takaisinperintää koskevat raportointi- ja seurantamenettelyt.”
Kyseisen asetuksen 60 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Hallintoviranomainen vastaa toimenpideohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta moitteettoman varainhoidon periaatetta noudattaen ja sen tehtävänä on erityisesti:
a)
varmistaa, että rahoitettavat toimet valitaan toimenpideohjelmaan sovellettavien perusteiden mukaisesti ja että toimet ovat koko niiden täytäntöönpanoajan niitä koskevien yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaiset,
b)
tarkastaa osarahoitettujen tuotteiden ja palvelujen toimituksen ja varmistaa, että toimien osalta tuensaajien ilmoittamat menot ovat todella aiheutuneet ja että ne ovat yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaiset; – –
– –”
Mainitun asetuksen 70 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot vastaavat toimenpideohjelmien hallinnosta ja valvonnasta erityisesti seuraavin toimenpitein:
a)
varmistamalla, että toimenpideohjelmien hallinto- ja valvontajärjestelmät perustetaan 58–62 artiklan mukaisesti ja että ne toimivat tehokkaasti,
b)
estämällä, toteamalla ja oikaisemalla väärinkäytökset sekä perimällä takaisin aiheettomasti maksetut määrät ja tarvittaessa perimällä viivästyskorkoa. Jäsenvaltioiden on ilmoitettava niistä tapauksista komissiolle ja tiedotettava komissiolle hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen etenemisestä.
2.   Jos tuensaajalle aiheettomasti maksettuja määriä ei saada perittyä takaisin, jäsenvaltio vastaa menetettyjen määrien korvaamisesta Euroopan unionin yleiseen talousarvioon, jos voidaan todeta, että aiheutunut menetys on johtunut jäsenvaltion virheestä tai laiminlyönnistä.
– –”
Saman asetuksen 98 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioilla on ensisijainen vastuu sääntöjenvastaisuuksien tutkimisesta ja tarvittavien toimenpiteiden toteuttamisesta silloin, kun havaitaan toimien tai toimenpideohjelmien luonteeseen tai niiden täytäntöönpano- tai valvontaedellytyksiin vaikuttavia merkittäviä muutoksia, sekä tarvittavien rahoitusoikaisujen tekemisestä.
2.   Jäsenvaltion on tehtävä tarpeelliset rahoitusoikaisut, jotka liittyvät toimissa tai toimenpideohjelmissa havaittuihin yksittäisiin tai järjestelmällisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Jäsenvaltion tekemät oikaisut käsittävät toimenpideohjelman julkisen rahoitusosuuden peruuttamisen kokonaan tai osittain. Jäsenvaltion on otettava huomioon sääntöjenvastaisuuksien luonne ja vakavuus sekä niistä rahastolle aiheutunut taloudellinen tappio.
– –”
Asetus (EY) N:o 1828/2006
Asetuksen N:o 1083/2006 ja asetuksen N:o 1080/2006 täytäntöönpanoa koskevista säännöistä 8.12.2006 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1828/2006 (
EUVL 2006, L 371, s. 1
ja oikaisu
EUVL 2007, L 45, s. 3
) 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan asetuksen [N:o 1083/2006] ja asetuksen [N:o 1080/2006] täytäntöönpanoa koskevat säännöt, jotka koskevat
– –
d)
sääntöjenvastaisuuksia;
– –”
Tämän asetuksen 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asetuksen [N:o 1083/2006] 60 artiklan a alakohdan mukaiseen toimien valintaan ja hyväksymiseen liittyvistä syistä hallintoviranomaisen on varmistettava, että tuensaajille tiedotetaan erityisistä edellytyksistä, jotka koskevat osana toimea toimitettavia tuotteita tai suoritettavia palveluja, rahoitussuunnitelmaa, toteuttamiselle asetettua aikarajoitusta sekä säilytettäviä ja välitettäviä taloudellisia ja muita tietoja.
Sen on varmistettava ennen hyväksymispäätöksen tekemistä, että tuensaaja kykenee täyttämään nämä edellytykset.”
Mainitun asetuksen 27 artiklassa, joka kuuluu asetuksen 4 jaksoon, jonka otsikko on ”Sääntöjenvastaisuudet”, säädetään seuraavaa:
”Tässä jaksossa tarkoitetaan:
a)
’taloudellisella toimijalla’ kaikkia rahastosta myönnettävän tuen toteuttamiseen osallistuvia luonnollisia henkilöitä, oikeushenkilöitä tai muita yksikköjä, lukuun ottamatta jäsenvaltioita niiden käyttäessä julkista valtaa;
– –
c)
’petosepäilyllä’ sääntöjenvastaisuutta, jonka vuoksi kansallisella tasolla aloitetaan hallinnollinen menettely ja/tai oikeudenkäynti sen selvittämiseksi, onko sääntöjenvastaisuus tahallinen ja, erityisesti, onko se [Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.3 artiklan perusteella laaditun Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta tehdyn, Brysselissä 26.7.1995 allekirjoitetun yleissopimuksen (
EYVL 1995, C 316, s. 48
)] 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettu petos;
– –”
Saman asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä kaikista sääntöjenvastaisuuksista, joista on tehty ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen havainto, sanotun kuitenkaan rajoittamatta muiden asetuksen [N:o 1083/2006] 70 artiklan mukaisten velvoitteiden soveltamista.
Kyseisessä ilmoituksessa jäsenvaltioiden on annettava kaikissa tapauksissa yksityiskohtaiset tiedot seuraavista seikoista:
– –
b)
säännös, jota on rikottu;
– –
d)
teko, jolla sääntöjenvastaisuuteen on syyllistytty;
e)
tarvittaessa tieto siitä, antaako teko aihetta epäillä petosta;
– –”
Latvian oikeus
24.2.2009 annetun ministerineuvoston asetuksen nro 200, joka koskee ensimmäistä vaihetta, jossa valitaan hankehakemukset, jotka liittyvät toimintaohjelman ”Yrittäjyys ja innovaatio” liitteessä 2.1.2.4 mainittuun toimintaan ”Korkean lisäarvon investoinnit” (Ministru kabineta noteikumu Nr. 200 ”Noteikumi par darbības programmas ’Uzņēmējdarbība un inovācijas’ papildinājuma 2.1.2.4. aktivitātes ’Augstas pievienotās vērtības investīcijas’ projektu iesniegumu atlases pirmo kārtu”) (Latvijas Vēstnesis, 2009, nro 41), 16.1. §:n mukaan pitkäaikaisille investoinneille voidaan maksaa tukea ”vain, jos investoinnit käytetään hakemuksessa mainitun hankkeen toteuttamispaikassa ja yksinomaan tuensaajan liiketoimintaa varten”.
Kyseisen asetuksen 17.1 §:n mukaan tukikelpoisia ovat muun muassa ”sellaisten uusien laitteiden (ja laitosten) hankintakustannukset, jotka vaikuttavat suoraan tuotantoprosessiin tai palvelujen tarjoamiseen hankkeen toteuttamisen alalla”.
Euroopan unionin rakennerahastojen ja koheesiorahaston käytössä havaittujen sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamista koskevan menettelyn, myönnetyn rahoituksen käyttöä koskevien päätösten tekemistä koskevan menettelyn ja sääntöjenvastaisten maksujen takaisinperimistä koskevan menettelyn käyttöön ottamisesta 10.8.2010 annetun ministerineuvoston asetuksen nro 740 (Ministru kabineta noteikumu Nr. 740 ”Kārtība, kādā ziņo par Eiropas Savienības struktūrfondu un Kohēzijas fonda ieviešanā konstatētajām neatbilstībām, pieņem lēmumu par piešķirtā finansējuma izlietojumu un atgūst neatbilstošos izdevumus”) (Latvijas Vēstnesis, 2010, nro 128) 2.1 §:ssä säädetään, että ”[asetuksen N:o 1083/2006] 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena pidetään Latvian tasavallan tai unionin oikeuden säännösten tai määräysten rikkomista”.
Siviililain 1774 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Vahinkoon perustuvaa menetystä ei tarvitse korvata. Jos ennalta arvaamaton seikka estää velvoitteen täyttämisen, se katsotaan täytetyksi, ellei velvoitteeseen sitoutunut ole hyväksynyt sopimuksessa ennalta arvaamattomaan esteeseen liittyvää riskiä.”
Pääasian oikeusriita ja ennakkoratkaisukysymys
EMM teki 7.4.2010 viraston kanssa sopimuksen, jonka mukaan EMM:lle myönnetään EAKR:stä osarahoitettu tuki hankkeelle, jonka puitteissa oli tarkoitus rakentaa AS ”Liepājas Metalurgsin” tehdaskompleksin yhteyteen tuotantoyksikkö muun muassa metallurgiassa käytettävien teollisuuskaasujen valmistamista varten (jäljempänä sopimus). Sopimuksen mukaan EMM oli velvollinen muun muassa varmistamaan Liepājas Metalurgsin tehtaan teollisuuskaasun tuotannon ja toimittamisen, joita ilman tämä viimeksi mainittu ei olisi voinut toimia.
Rahoitettavaksi hyväksytyn hankkeen (jäljempänä hanke) täytäntöönpano alkoi samana päivänä, ja sen oli määrä päättyä 6.12.2012.
Tätä varten EMM hankki ja asensi tarvittavat tuotantovälineet, asiantuntijoita palkattiin ja koulutettiin, ja tuotantolaitos alkoi toimia. EMM investoi siten 12283579,00 euroa omia varojaan ja 2212511,14 euron määrän, joka vastasi sopimuksen perusteella EAKR:sta maksettua osarahoitusta.
EMM luovutti 3.1.2013 virastolle hankkeesta loppuraportin, jota se täsmensi 7.2.2013, ja vaati EAKR:n rahoitustukena 737488,86 euron suuruisen loppumaksun maksamista sille sopimuksen mukaisesti.
Koska Liepājas Metalurgsin maksuvaikeudet alkoivat vuoden 2013 alussa ja koska EMM:n toiminta riippui suoraan Liepājas Metalurgsin toiminnasta, virasto ilmaisi huolensa siitä, että EMM ei ehkä kykenisi täyttämään sopimukseen perustuvia sitoumuksiaan, jotka sisälsivät teollisuuskaasujen tuotantomäärän ylläpitämisen vähintään noin 50,5 miljoonassa m
/vuosi ja liikevaihdon määrän vähintään 20 prosentin keskimääräisen kasvun takaamisen kahtena ensimmäisenä vuonna hankkeen päätökseen saattamisesta lukien. Virasto keskeytti tämän vuoksi rahoitustuen maksamisen.
Liepājas Metalurgsia koskeva maksukyvyttömyysmenettely aloitettiin 12.11.2013.
Virasto vaati 28.7.2014 päivätyllä kirjeellään EMM:ää toimittamaan hankkeen toteuttamista koskevat asiakirjat ja varoitti, että se saattaisi purkaa sopimuksen.
Koska Liepājas Metalurgsin toiminta siirtyi AS ”KVV Liepājas Metalurgsille”, EMM kykeni jatkamaan toimintansa, mistä se ilmoitti virastolle.
Virasto lähetti EMM:lle 31.3.2016 kirjeen, jossa se viittasi Liepājas Metalurgsin tilanteeseen ja ilmoitti sopimuksen yksipuolisesta purkamisesta sillä perusteella, että EMM oli hankkeen toteuttamisen aikana syyllistynyt vakaviin sääntöjenvastaisuuksiin erityisesti poiketessaan olennaisesti antamistaan sitoumuksista, koska se ei ollut jatkanut säännöllistä tuotantotoimintaansa, johon se oli sitoutunut.
EMM nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä Rēzeknes tiesassa (Rēzeknen alioikeus, Latvia) virastoa vastaan kanteen, jossa se vaati, että sopimuksen purkamista koskeva ilmoitus todetaan täytäntöönpanokelvottomaksi. EMM väittää, että kun virasto on purkanut sopimuksen yksipuolisesti, se on loukannut vilpittömän mielen periaatetta, koska EMM ei ole jättänyt noudattamatta sopimusvelvoitteitaan ja koska on kiistatonta, että EMM on käyttänyt saamansa rahoitustuen hankkeen mukaisten toimintojen toteuttamiseen.
Virasto väittää, että Liepājas Metalurgsin taloudellisia ongelmia ja sen taloudellisen toiminnan keskeytymistä ei voida pitää siviililain 1774 §:ssä tarkoitettuna ennalta-arvaamattomana seikkana.
Sen mukaan pääasiassa kyseessä olevaa tilannetta on pidettävä asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa ja 10.8.2010 annetun hallituksen asetuksen nro 740 2.1 §:ssä tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena, joten sillä oli oikeus periä jo myönnetty rahoitus takaisin kyseisessä asetuksessa säädettyjen menettelyjen mukaisesti.
Tämän vuoksi virasto nosti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa EMM:ää vastaan vastakanteen, jossa se vaati jo maksetun 2212511,14 euron suuruisen rahoitustuen palauttamista kokonaisuudessaan sekä 670390,53 euron suuruisen viivästyskoron maksamista ajalta 18.4.2016–4.2.2017.
EMM puolestaan väittää, että asetusta N:o 1083/2006, jonka mukaan sääntöjenvastaisuus on ”[unionin] oikeuden säännösten tai määräysten rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä”, ei voida soveltaa nyt esillä olevassa asiassa. Se väittää, että tilanne, jonka vuoksi se ei kykene käyttämään tuotantopaikkaa liiketoiminnassaan, ei ole seurausta sen syyksi luettavasta teosta tai laiminlyönnistä, vaan se on seurausta Liepājas Metalurgsin toiminnan keskeytymisestä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetun sääntöjenvastaisuuden käsitteen täsmällisestä ulottuvuudesta on epäselvyyttä.
Tässä tilanteessa Rēzeknes tiesa (Rēzeknen alioikeus, Latvia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko neuvoston asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa tulkittava siten, että tilannetta, jossa rahoituksen saaja ei kykene saavuttamaan suunniteltua liikevaihdon tasoa sovitun ajanjakson aikana sen vuoksi, että sen ainoa liikekumppani on lopettanut tämän ajanjakson aikana toimintansa tai tullut maksukyvyttömäksi, on pidettävä taloudellisen toimijan (tuensaajan) tekona tai laiminlyöntinä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Tutkittavaksi ottaminen
Vaatimatta muodollisesti ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämistä Viron hallitus ja Euroopan komissio väittävät, että tietyt pääasian tosiseikkoihin ja oikeudellisiin seikkoihin, sellaisina kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ne kuvannut, liittyvät seikat eivät ole täsmällisiä. Ennakkoratkaisupyynnöstä ei etenkään ilmene riittävän selvästi, onko EMM tosiasiallisesti harjoittanut hankkeen yhteydessä määritettyä toimintaa, eikä edes sitä, minkä edellytysten on täytyttävä, jotta hanke voidaan katsoa päättyneeksi.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla luotu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita nämä tarvitsevat ratkaistakseen käsiteltäväkseen saatetun asian (ks. tuomio 5.7.2016, Ognyanov,
C‑614/14
,
EU:C:2016:514
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Myös vakiintuneessa oikeuskäytännössä, joka sittemmin kuvastuu unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 94 artiklassa, on todettu, että jotta unionin oikeutta voitaisiin tulkita siten, että tulkinta olisi kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen, sen on määritettävä esittämiinsä kysymyksiin liittyvät tosiseikat ja oikeudelliset seikat tai ainakin selostettava ne tosiseikkoja koskevat lähtökohdat, joihin nämä kysymykset perustuvat. Ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä tehdyssä päätöksessä on lisäksi ilmoitettava täsmällisesti ne syyt, joiden perusteella kansallinen tuomioistuin pyytää unionin oikeuden tulkintaa ja on päätynyt siihen, että ennakkoratkaisukysymyksen esittäminen unionin tuomioistuimelle on tarpeellista (tuomio 30.4.2020, Blue Air – Airline Management Solutions,
C‑584/18
,
EU:C:2020:324
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välillä ennakkoratkaisumenettelyssä vallitsevan yhteistyön hengen mukaan tiettyjen toteamusten, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pitäisi ensin esittää, puuttumisesta ei kuitenkaan välttämättä seuraa, että ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta, jos unionin tuomioistuin katsoo kyseisistä puutteista huolimatta asiakirja-aineistosta ilmenevien seikkojen perusteella, että se voi antaa hyödyllisen vastauksen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle (tuomio 27.10.2016, Audace ym.,
C‑114/15
,
EU:C:2016:813
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka nyt käsiteltävässä asiassa olisikin varmasti ollut hyödyllistä, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin yksilöi tarkemmin sen täsmällisen lain säännöksen tai sopimusmääräyksen, johon perustuu sen kysymyksessä tarkoitettu velvoite ja joka liittyy siihen, että EMM:n on saavutettava tietty liikevaihto merkityksellisenä ajanjaksona, on kuitenkin niin, että kun otetaan huomioon unionin oikeuden sen säännöksen luonne ja ulottuvuus, jonka tulkintaa pyydetään, tämä täsmennyksen puute ei estä ymmärtämästä riittävästi esitetyn kysymyksen asiayhteyttä. Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista nimittäin ilmenee, että pääasian ratkaisu riippuu siitä, voidaanko EMM:n syyksi lukea asetuksen N:o 1083/20062 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettu sääntöjenvastaisuus. Edellä mainitusta epätäsmällisyydestä huolimatta ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevien tietojen perusteella voidaan arvioida tämän kysymyksen ulottuvuutta ja antaa kyseiselle tuomioistuimelle vastaus, joka voi osoittautua sille hyödylliseksi, kuten Latvian ja Viron hallitukset sekä komissio vahvistavat kirjallisissa huomautuksissaan.
Ennakkoratkaisupyyntö voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi.
Asiakysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena on pidettävä tilannetta, jossa EAKR:n tuensaaja ei saavuta merkityksellisen ajanjakson osalta rahoitettavan hankkeen yhteydessä määritettyä liikevaihdon tasoa sen ainoan liikekumppanin maksukyvyttömyyden tai toiminnan keskeyttämisen vuoksi.
Aluksi on muistutettava, että asetuksen N:o 1083/2006 1 artiklan mukaan siinä vahvistetaan hallinnointia, seurantaa ja valvontaa koskevat säännöt rahaston taloudellisesti tukemille toimille jäsenvaltioiden ja komission välisen tehtäväjaon perusteella (tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău,
C‑260/14 ja C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
kohta).
Lisäksi asetuksen N:o 1083/2006 johdanto-osan 65 perustelukappaleessa täsmennetään, että toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vastuu tukitoimien täytäntöönpanosta ja valvonnasta kuuluu ensisijaisesti jäsenvaltioille.
Varmistaessaan tällaisen varainhoidon valvonnan jäsenvaltiot ovat unionin varojen tehokkaan ja sääntöjenmukaisen käyttämisen ensisijaiset takaajat, ja ne edesauttavat siten unionin yleisen talousarvion moitteetonta toteuttamista (tuomio 3.9.2014, Baltlanta,
C‑410/13
,
EU:C:2014:2134
,
kohta).
Tätä varten jäsenvaltiot vastaavat asetuksen N:o 1083/2006 70 artiklan 1 kohdan mukaisesti erityisesti toimenpideohjelmien hallinnosta ja valvonnasta ja havaitsevat niiden sääntöjenvastaisuudet.
Sääntöjenvastaisuuden käsite on määritelty asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa unionin oikeuden säännösten tai määräysten rikkomiseksi, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko Euroopan unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi.
Tällaisen sääntöjenvastaisuuden olemassaolo edellyttää näin ollen kolmen seikan olemassaoloa eli ensinnäkin unionin oikeuden rikkomista, toiseksi sitä, että kyseinen rikkominen perustuu taloudellisen toimijan toimeen tai laiminlyöntiin, ja kolmanneksi unionin talousarvioon kohdistuvan tosiasiallisen tai mahdollisen vahingon olemassaoloa.
Ensinnäkin unionin oikeuden rikkomisen osalta on heti alkuun täsmennettävä, että asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohta ei koske ainoastaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkomista vaan myös niiden kansallisen oikeuden säännösten rikkomista, joita sovelletaan rakennerahastoista tuettuihin toimiin ja joilla näin myötävaikutetaan kyseisistä rahastoista rahoitettujen hankkeiden hallintoa koskevan unionin oikeuden asianmukaisen soveltamisen varmistamiseen (ks. vastaavasti tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău,
C‑260/14 ja C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
ja
kohta).
Yhtäältä asetuksen N:o 1083/2006 56 artiklan 4 kohdassa säädetään, että menojen tukikelpoisuussäännöt säädetään kansallisella tasolla, ottaen huomioon kustakin rahastosta annetussa asetuksessa säädetyt poikkeukset. Toisaalta kyseisen asetuksen 60 artiklan a alakohdassa säädetään, että toimivaltaisen hallintoviranomaisen on varmistettava, että toimet ovat koko niiden täytäntöönpanoajan niitä koskevien unionin ja kansallisten sääntöjen mukaiset (tuomio 6.12.2017, Compania Națională de Administrare a Infrastructurii Rutiere,
C‑408/16
,
EU:C:2017:940
,
kohta).
Lisäksi on muistutettava, että unionin säännöstössä käyttöön otettu tukijärjestelmä perustuu erityisesti siihen, että tuensaaja täyttää tietyt velvoitteet, joiden perusteella tuensaaja saa oikeuden säädettyyn taloudelliseen tukeen. Näin ollen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on kansallisissa hallinto- ja valvontajärjestelmissä määrättyjen menettelyjen puitteissa varmistettava, että kyseessä oleva tuensaaja sitoutuu täyttämään nämä velvoitteet. Tätä varten mainitut kansalliset viranomaiset voivat vaatia, että kyseinen tuensaaja antaa tällaisen sitoumuksen hankkeensa toteuttamiseksi ennen kuin se sisällytetään kyseessä olevaan tukitoimeen (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2014, Baltlanta,
C‑410/13
,
EU:C:2014:2134
,
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi asetuksen N:o 1083/2006 60 artiklan b alakohdasta ilmenee, että hallintoviranomainen tarkastaa osarahoitettujen tuotteiden ja palvelujen toimittamisen.
Kuten itse ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodossa mainitaan, pääasiassa EAKR:n tuen saaja ei ole saavuttanut viitekauden aikana liikevaihdon tasoa, joka on kuitenkin vahvistettu osarahoitettavaksi hyväksytyn hankkeen puitteissa.
On siis ilmeistä, että toisin kuin asetuksen N:o 1083/2006 60 artiklan b alakohdassa oletetaan, osarahoitettuja tuotteita tai palveluja ei ole toimitettu kokonaan ja että näin ollen tuensaaja ei ole täyttänyt velvoitettaan, jonka perusteella sillä on oikeus saada unionin oikeuden ja sovellettavan kansallisen oikeuden mukaista taloudellista tukea.
Toiseksi siitä, että unionin oikeuden tai sovellettavan kansallisen oikeuden tällaisen rikkomisen on johduttava ”taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä”, on todettava, että asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdan sanamuodossa ei täsmennetä, muodostaako subjektiivinen osatekijä, joka liittyy asianomaisen taloudellisen toimijan tahallisuuteen tai sen syyksi luettavaan laiminlyöntiin, tällaisen teon tai laiminlyönnin ja loppujen lopuksi kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”sääntöjenvastaisuuden”.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden määräyksen tai säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa määräys tai säännös on (tuomio 2.7.2020, Magistrat der Stadt Wien (Grand hamster),
C‑477/19
,
EU:C:2020:517
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdan asiayhteydestä on otettava huomioon, että kyseisen säännöksen sanamuoto on hyvin samanlainen kuin asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdan sanamuoto. Koska nämä molemmat asetukset kuuluvat samaan järjestelyyn, jolla on tarkoitus taata unionin moitteeton varainhoito ja unionin taloudellisten etujen suojaaminen, unionin tuomioistuin on katsonut, että asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua käsitettä ”väärinkäytös” ja asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua käsitettä ”sääntöjenvastaisuus” on tulkittava keskenään yhtenäisellä tavalla (tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău,
C‑260/14 ja C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
kohta).
Asetuksen N:o 2988/95 4 ja 5 artiklassa erotetaan toisistaan yhtäältä väärinkäytöksen yleiskäsite ja toisaalta tahallinen tai huolimattomuudesta johtuva väärinkäytös eli ilmeinen väärinkäytös, josta voi seurata hallinnollisia seuraamuksia (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vastaavasti asetuksen N:o 1828/2006, jossa vahvistetaan asetuksen N:o 1083/2006 täytäntöönpanoa koskevat säännöt ja joka näin ollen muodostaa kokonaisuuden tämän asetuksen kanssa, 28 artiklan 1 kohdan e alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 27 artiklan c alakohdan kanssa, korostetaan sen menettelyn ”tahallisuutta”, joka on petosepäilystä muodostuvan sääntöjenvastaisuuden taustalla, ja tämä käsite on näin ollen toinen esimerkki ilmeisestä sääntöjenvastaisuudesta, kuten edellisessä kohdassa on esitetty.
Kun otetaan huomioon yhtäältä mainittu lainsäädännössä tehty erottelu ja toisaalta se, että asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaan sisältyvän sääntöjenvastaisuuden käsitteen määritelmässä ei täsmennetä mitenkään asianomaisen tuensaajan toiminnan tahallisuutta tai tuottamuksellisuutta, tällaista ominaisuutta ei voida pitää välttämättömänä seikkana, jotta kyseisessä säännöksessä tarkoitettu sääntöjenvastaisuus voitaisiin todeta.
Tätä tulkintaa tukee tämän tuomion 48 kohdassa mainittu asetuksen N:o 1083/2006 tavoite taata rahaston sääntöjenmukainen ja tehokas käyttö unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Tällaisen tavoitteen valossa asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettua sääntöjenvastaisuuden käsitettä on tulkittava laajasti.
Tässä yhteydessä on myös muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo useaan kertaan täsmentänyt, että sääntöjenvastaisuudella perusteettomasti saadun edun palauttamisvelvollisuus ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus sen toteamisesta, ettei unionin lainsäädännössä säädetyn edun saannille asetettuja edellytyksiä ole noudatettu, mikä aiheuttaa saadun edun perusteettomuuden (tuomio 26.5.2016, Județul Neamt ja Județul Bacău,
C‑260/14 ja C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetystä seuraa, että vaikka pääasiassa kyseessä olevan kaltainen taloudellinen toimija ei ole noudattanut velvoitettaan, joka antaa sille oikeuden saada rahastoista tukea, sen ainoan liikekumppanin maksukyvyttömyyden tai toiminnan keskeytymisen vuoksi, tämä seikka ei sinänsä ole esteenä sille, että tällaista rikkomista voidaan pitää asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena, koska tuensaajan jonkinlaisen tahallisuuden tai huolimattomuuden osoittaminen ei ole välttämätöntä tällaisen sääntöjenvastaisuuden olemassaolon kannalta.
Tällaisesta laiminlyönnistä unionin talousarviolle aiheutuneen vahingon osalta asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdasta ilmenee kolmanneksi, että unionin oikeuden tai rahastojen tukemiin toimiin sovellettavan kansallisen oikeuden rikkominen on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu sääntöjenvastaisuus, jos sen tuloksena on tai voisi olla vahinko unionin yleiselle talousarviolle siihen kohdistuvan perusteettoman menon vuoksi.
Unionin tuomioistuin on tältä osin katsonut, että täsmällisen taloudellisen vaikutuksen olemassaolon osoittamista ei vaadita. Riittää nimittäin, että kyseessä olevan rahaston talousarvioon kohdistuvan vaikutuksen mahdollisuutta ei ole suljettu pois (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2017, Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere,
C‑408/16
,
EU:C:2017:940
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa se, että tuensaaja on laiminlyönyt sitä velvoittavan toiminnan vähimmäismäärän, mihin ennakkoratkaisukysymyksessä viitataan, merkitsee sitä, että unionin tällaisen vähimmäismäärän vastikkeeksi myöntämä osarahoitus on välttämättä ainakin osittain maksettu perusteettomasti. Tällainen unionin oikeuden tai sovellettavan kansallisen oikeuden rikkominen, joka perustuu tuensaajan syyksi luettavaan laiminlyöntiin, voi siis vahingoittaa unionin yleistä talousarviota.
Edellä todetusta seuraa, että jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkastuksesta muuta johdu, EMM:ää voidaan tässä tapauksessa moittia asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohdassa tarkoitetusta ”sääntöjenvastaisuudesta”. Siinä tapauksessa, että sääntöjenvastaisuus todetaan, siitä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Kuten tämän tuomion 33 kohdasta ilmenee, pääasiassa on vedottu ennalta arvaamattomaan seikkaan, jonka tunnustaminen voi kansallisen oikeuden mukaisesti estää EAKR:stä tuensaajalle aiheettomasti maksettujen summien takaisin perimisen.
Ilman, että tästä on tarpeen lausua, on todettava, että yhtäältä asetuksen N:o 1083/2006 70 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on perittävä aiheettomasti maksetut määrät ja tarvittaessa perittävä viivästyskorkoa, ja että toisaalta kyseisen asetuksen 70 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltio vastaa menetettyjen määrien korvaamisesta unionin yleiseen talousarvioon, jos tuensaajalle aiheettomasti maksettuja määriä ei saada perittyä takaisin ja jos voidaan todeta, että aiheutunut menetys on johtunut jäsenvaltion virheestä tai laiminlyönnistä.
Lisäksi silloin, kun sääntöjenvastaisuus vaikuttaa merkittävästi toimen luonteeseen tai täytäntöönpanoedellytyksiin, jäsenvaltioiden on asetuksen N:o 1083/2006 98 artiklan 1 kohdan nojalla tehtävä rahoitusoikaisu. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 88 kohdassa, kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan rahoitusoikaisussa on kyse siitä, että julkinen osallistuminen toimenpideohjelmaan peruutetaan kokonaan tai osittain, ja kyseisen oikaisun laajuuden määrittämiseksi jäsenvaltioiden on otettava huomioon sääntöjenvastaisuuden luonne ja vakavuus sekä siitä kyseiselle rahastolle aiheutunut taloudellinen tappio.
Edellä todetun perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1083/2006 2 artiklan 7 alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena voidaan pitää tilannetta, jossa EAKR:sta tukea saanut tuensaaja ei saavuta merkityksellisellä ajanjaksolla rahoitettavan toimen yhteydessä vaadittavan liikevaihdon tasoa sen ainoan liikekumppanin maksukyvyttömyyden tai toiminnan keskeytymisen vuoksi.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa ja koheesiorahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä asetuksen (EY) N:o 1260/1999 kumoamisesta 11.7.2006 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006, sellaisena kuin se on muutettuna 16.6.2010 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 539/2010, 2 artiklan 7 alakohtaa on tulkittava siten, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena voidaan pitää tilannetta, jossa EAKR:sta tukea saanut tuensaaja ei saavuta merkityksellisellä ajanjaksolla rahoitettavan toimen yhteydessä vaadittavan liikevaihdon tasoa sen ainoan liikekumppanin maksukyvyttömyyden tai toiminnan keskeytymisen vuoksi.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: latvia.