CELEX: 62016CJ0005
Tužba za poništenje
Odluka (EU) 2015/1814
Određivanje pravne osnove
Uzimanje u obzir učinaka akta
Nepostojanje
Članak 192. stavak 1. UFEU-a
Članak 192. stavak 2. prvi podstavak točka (c) UFEU-a
Mjere koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom
Načelo lojalne suradnje
Članak 15. UEU-a
Ovlasti Europskog vijeća
Načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja
Načelo proporcionalnosti
Procjena učinka

Republika Poljska svojom tužbom od Suda zahtijeva poništenje Odluke (EU) 2015/1814 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. listopada 2015. o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i o izmjeni Direktive 2003/87/EZ (
SL 2015., L 264, str. 1
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Pravni okvir
Direktiva 2003/87
Direktiva 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. listopada 2003. o uspostavi sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice i o izmjeni Direktive Vijeća 96/61/EZ (
SL 2003., L 275, str. 32
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 9., str. 28.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/29/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. travnja 2009. (
SL 2009., L 140, str. 63
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 30., str. 3.; u daljnjem tekstu: Direktiva 2003/87), donesena je na temelju članka 175. stavka 1. UEZ‑a (koji je postao članak 192. stavak 1. UFEU‑a).
Direktivom 2003/87 uspostavljen je sustava trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova na razini Europske unije (u daljnjem tekstu: ETS).
ETS se primjenjuje od 1. siječnja 2005. u svim državama članicama Europskog gospodarskog prostora i obuhvaća oko 45 % emisija stakleničkih plinova. U skladu s člankom 13. stavkom 1. te direktive, treće razdoblje trgovanja, koje je trenutačno u tijeku, obuhvaća osam godina, od 2013. do 2020. (u daljnjem tekstu: treće razdoblje trgovanja).
Uvodne izjave 5. i 22. Direktive 2003/87 glase:
„(5)
Zajednica i njezine države članice dogovorile su se da zajednički ispune svoje obveze i smanje emisiju stakleničkih plinova uzrokovanih ljudskom djelatnošću prema Kyotskom protokolu, u skladu s Odlukom [Vijeća] 2002/358/EZ [od 25. travnja 2002. o odobravanju, u ime Europske zajednice, Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime i zajedničkom ispunjavanju obveza koje iz njega proizlaze (
SL 2002., L 130, str. 1
.)]. Cilj je ove Direktive doprinijeti učinkovitijem ispunjavanju obveza Europske zajednice i njezinih država članica putem učinkovitog europskog tržišta emisijskim jedinicama stakleničkih plinova, uz najmanje moguće smanjivanje gospodarskog razvoja i zapošljavanja.
[…]
(22)
Ova je Direktiva u skladu s Okvirnom konvencijom Ujedinjenih naroda o promjeni klime i Kyotskim protokolom. Trebalo bi je preispitivati u svjetlu razvoja događaja u tom kontekstu te uzeti u obzir iskustvo u njezinoj provedbi i postignuti napredak u praćenju emisija stakleničkih plinova.”
U skladu s člankom 1. te direktive, naslovljenim „Predmet”:
„Ova Direktiva utvrđuje sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice […], s ciljem promicanja smanjenja emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu.
Ovom se Direktivom predviđaju i veća smanjenja emisija stakleničkih plinova, što doprinosi postizanju razina smanjenja koje se sa znanstvenog stajališta smatraju nužnima za sprečavanje opasnih klimatskih promjena.
Isto tako ovom se Direktivom utvrđuju odredbe za ocjenu i provedbu strožih obveza smanjivanja na razini Zajednice, za više od 20 %, koje se treba primjenjivati kad Zajednica odobri međunarodni sporazum o klimatskim promjenama, što dovodi do smanjenja emisija stakleničkih plinova većih od smanjenja koja se zahtijevaju člankom 9. i na što ukazuje obveza smanjenja od 30 % koja je bila prihvaćena na zasjedanju Europskog vijeća u ožujku 2007.”
U stavku 1. članka 9. navedene direktive, naslovljenog „Količina emisijskih jedinica na razini Zajednice”, predviđa se:
„Količina [jedinica] koja se na razini Zajednice izdaje svake godine, počevši od 2013., mora se početi linearno smanjivati od sredine razdoblja 2008. do 2012. Količina se smanjuje uz primjenu faktora 1,74 % u usporedbi s prosječnom godišnjom ukupnom količinom [jedinica] koje države članice izdaju u skladu s odlukama Komisije o nacionalnim planovima raspodjele [jedinica] za razdoblje od 2008. do 2012. godine.
[…]”
Članak 29. te direktive određuje:
„Ako na temelju redovitih izvješća o tržištu ugljika iz članka 10. stavka 5. Komisija pribavi dokaze da tržište ugljika ne funkcionira pravilno, ona o tome izvješćuje Europski parlament i Vijeće. Uz to izvješće prema potrebi može priložiti prijedloge za povećanje transparentnosti tržišta ugljika i prijedloge mjera za poboljšanje njegovog funkcioniranja.”
Direktiva 2009/29
Uvodne izjave 3. do 5. Direktive 2009/29 glase:
„(3)
Europsko je Vijeće na zasjedanju u ožujku 2007. izrazilo čvrstu opredijeljenost za smanjivanje ukupnih emisija stakleničkih plinova u Europskoj uniji do 2020. za najmanje 20 % u odnosu na razine iz 1990., odnosno za 30 % pod uvjetom da se i druge razvijene zemlje obvežu na odgovarajuća smanjenja emisija te da zemlje u razvoju koje su gospodarski naprednije isto tako daju odgovarajući doprinos u skladu sa svojim odgovornostima i mogućnostima. Do 2050. godine globalne emisije stakleničkih plinova trebalo bi smanjiti za najmanje 50 % u odnosu na razine iz 1990. Za postizanje tih smanjenja emisija svoj doprinos trebaju dati svi gospodarski sektori, uključujući i međunarodni pomorski promet i zrakoplovstvo. […]
(4)
U svojoj rezoluciji od 31. siječnja 2008. o ishodu konferencije o klimatskim promjenama održane na Baliju (COP 13 i COP/MOP 3) [(
SL 2009., C 68 E, str. 13
.)] Europski je parlament ponovio stajalište da se industrijski razvijene zemlje trebaju obvezati na smanjenje emisija stakleničkih plinova za najmanje 30 % do 2020. godine te za 60 do 80 % do 2050. godine u odnosu na razine iz 1990. godine. S obzirom da Europska unija očekuje pozitivan ishod konferencije COP 15 koja će biti održana u Kopenhagenu 2009. godine, Europska unija treba započeti s pripremama strožih ciljeva u pogledu snižavanja emisija do 2020. godine i poslije te nastojati osigurati da nakon 2013. godine sustav Zajednice omogući stroža ograničenja emisija, kao dio doprinosa Zajednice budućem međunarodnom sporazumu o klimatskim promjenama […]
(5)
Radi lakšeg ostvarenja tih dugoročnih ciljeva, primjereno je utvrditi predvidljivi plan po kojemu će se smanjivati emisije iz postrojenja obuhvaćenih sustavom Zajednice. Da bi se postiglo isplativo ispunjenje obveze Zajednice da smanji emisije stakleničkih plinova za najmanje 20 % u odnosu na razine iz 1990., jedinice koje će se do 2020. godine dodijeliti tim postrojenjima trebaju biti za 21 % niže od razina njihovih emisija 2005. godine.”
Uredba (EU) br. 176/2014
U skladu s uvodnom izjavom 3. Uredbe Komisije (EU) br. 176/2014 оd 25. veljače 2014. o izmjeni Uredbe (EU) br. 1031/2010, posebno radi utvrđivanja količina emisijskih jedinica stakleničkih plinova za prodaju na dražbi u razdoblju 2013.–2020. (
SL 2014., L 56, str. 11
.):
„Potrebno je uzeti u obzir iznimne promjene čimbenika koji utječu na ravnotežu između ponude i potražnje emisijskih jedinica, posebno ponovno usporavanje gospodarskog rasta i privremene čimbenike koji su izravno povezani s prijelazom u 3. fazu, uključujući povećanje neiskorištene količine emisijskih jedinica važećih za drugo trgovinsko razdoblje radi usklađenosti u navedenom razdoblju, povećanje količine ovjerenih smanjenja emisija i jedinica smanjenja emisija iz projekata smanjenja emisija u okviru mehanizma čistoga razvoja ili u skladu s odredbama zajedničke provedbe za predavanje emisijskih jedinica gospodarskih subjekata obuhvaćenih sustavom, monetizaciju emisijskih jedinica iz pričuve za nove sudionike na tržištu za treće trgovinsko razdoblje radi potpore demonstracijskim projektima vezanja i sekvestracije ugljika i inovativnim tehnologijama na području obnovljivih izvora energije (‚NER300’) u skladu s Odlukom Komisije 2010/670/EU [od 3. studenoga 2010. o kriterijima i mjerama financiranja komercijalnih demonstracijskih projekata čiji je cilj ekološki sigurno hvatanje i geološko skladištenje CO2 te demonstracijskih projekata za inovacijske tehnologije na području obnovljivih izvora energije u okviru sustava trgovanja kvotama emisije stakleničkih plinova unutar Zajednice uspostavljenog Direktivom 2003/87 (
SL 2010., L 290, str. 39
.)] i oslobađanje emisijskih jedinica iz pričuva za nove sudionike koje nisu potrebne za drugo trgovinsko razdoblje. Iako na sve te čimbenike u većoj ili manjoj mjeri utječe nesigurnost, važno je pravovremeno utvrditi odgovarajuće ispravke godišnjih količina koje će se u razdoblju 2014.–2020. prodavati na dražbi.”
Članak 1. te uredbe predviđa:
„Uredba [Komisije] (EU) br. 1031/2010 [od 12. studenoga 2010. o rasporedu, upravljanju i drugim aspektima dražbi emisijskih jedinica stakleničkih plinova prema Direktivi 2003/87 (
SL 2010., L 302, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 10., str. 239.)] mijenja se kako slijedi:
1.
Iza drugog podstavka članka 10. stavka 2. dodaju se sljedeći podstavci:
„Količina emisijskih jedinica koje će se u danoj godini prodavati na dražbi, utvrđena u skladu s prvim ili drugim podstavkom ovog stavka, smanjuje se u razdoblju 2014.–2016. za količinu emisijskih jedinica navedenu za dotičnu godinu u drugom stupcu tablice u Prilogu IV. ovoj Uredbi.
[…]”
Zaključci Europskog vijeća od 23 i 24. listopada 2014.
Europsko vijeće 23. i 24. listopada 2014. donijelo je zaključke o okviru klimatske i energetske politike do 2030. (EUCO 169/14) (u daljnjem tekstu: zaključci Europskog vijeća iz 2014.).
U točki 2. tih zaključaka navodi se:
„Europsko vijeće potvrdilo je obvezujući cilj da do 2030. smanji emisije stakleničkih plinova u [Uniji] za najmanje 40 % u odnosu na 1990. U tu svrhu:
[…]
[ETS]
2.3.
učinkovit reformirani sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova koji sadržava instrument za stabilizaciju tržišta, u skladu s prijedlogom Komisije, bit će glavni instrument [Unije] za postizanje tog cilja; najveći godišnji faktor smanjenja najveće dopuštene razine emisija bit će izmijenjen s 1,74 % na 2,2 % od 2021.;
[…]” [neslužbeni prijevod]
Pobijana odluka
Europski parlament i Vijeće Europske unije donijeli su 6. listopada 2015. pobijanu odluku, koja se odnosi na uspostavu i funkcioniranje rezerve za stabilnost tržišta (u daljnjem tekstu: MSR).
Uvodne izjave 1., 2., 4., 5. i 8. te odluke navode:
„(1)
Direktivom 2003/87/EZ Europskog parlamenta i Vijeća uspostavlja se [ETS] […] kako bi se promicalo smanjenja emisija stakleničkih plinova na troškovno i gospodarski učinkovit način.
(2)
U skladu sa zaključcima Europskog vijeća [iz 2014.], djelotvoran reformirani [ETS] koji sadrži instrument za stabilizaciju tržišta bit će glavni europski instrument za ostvarenje cilja Unije na području smanjenja stakleničkih plinova.
[…]
(4)
U izvješću Komisije upućenom Europskom parlamentu i Vijeću o stanju na europskom tržištu ugljika u 2012. utvrđeno je da su potrebne mjere za rješavanje strukturnih neravnoteža između ponude i potražnje. U procjeni učinka okvira klimatske i energetske politike za 2030. navedeno je da se očekuje nastavak te neravnoteže i da se to pitanje neće moći u dovoljnoj mjeri riješiti prilagodbom linearnog tijeka prema strožem cilju unutar navedenog okvira. Promjenom linearnog faktora samo se postupno mijenja količina emisijskih jedinica na razini EU‑a (gornja granica ETS‑a […]). U skladu s tim i višak bi se samo postupno smanjivao, a tržište bi moralo nastaviti funkcionirati više od jednog desetljeća s viškom emisijskih jedinica od oko 2 milijarde ili više, zbog čega bi ETS […] izgubio svoju ulogu poticanja ulaganja u cilju smanjenja emisija CO
na troškovno učinkovit način i pokretanja inovacija s niskom razinom ugljika kojima se potiče gospodarski rast i otvaranje radnih mjesta.
(5)
Kako bi se riješio taj problem i povećala otpornost ETS‑a […] na neravnoteže između ponude i potražnje te kako bi se ETS‑u […] omogućilo funkcioniranje na uređenom tržištu, potrebno je 2018. uspostaviti [MSR] […] koj[i] će biti operativ[an] od 2019. [MSR‑om] će se također poboljšati sinergija s drugim klimatskim i energetskim politikama. Kako bi se zadržao maksimalan stupanj predvidljivosti, potrebno je odrediti jasna pravila za stavljanje emisijskih jedinica u [MSR] i njihovo oslobađanje iz nje[ga]. […]
[…]
(8)
Planirano ponovno uvođenje 300 milijuna emisijskih jedinica u 2019. i 600 milijuna emisijskih jedinica u 2020., kako je određeno u Uredbi Komisije (EU) br. 176/2014, dovelo bi u pitanje svrhu [MSR‑a] koj[i]m se žele riješiti strukturne neravnoteže između ponude i potražnje. Sukladno tome, 2019. i 2020. ne bi trebalo na dražbi prodavati tih 900 milijuna emisijskih jedinica, već bi ih trebalo staviti u [MSR].”
U članku 1. te odluke, naslovljenom „Rezerva za stabilnost tržišta”, određuje se:
„1.   Godine 2018. uspostavlja se [MSR], a stavljanje emisijskih jedinica u [MSR] počinje od 1. siječnja 2019.
2.   Iznos od 900 milijuna emisijskih jedinica oduzetih od količine emisijskih jedinica za prodaju na dražbi tijekom razdoblja 2014. – 2016., kako je određeno u Uredbi (EU) br. 176/2014 u skladu s člankom 10. stavkom 4. Direktive 2003/87/EZ ne dodaje se količini koja se prodaje na dražbi 2019. i 2020., već se stavlja u [MSR].
3.   Emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima u skladu s člankom 10.a stavkom 7. Direktive 2003/87/EZ i emisijske jedinice koje nisu dodijeljene postrojenjima zbog primjene članka 10.a stavaka 19. i 20. te Direktive stavljaju se u [MSR] 2020. godine. Komisija preispituje Direktivu 2003/87/EZ u pogledu tih neraspoređenih emisijskih jedinica i po potrebi podnosi prijedlog Europskom parlamentu i Vijeću.
4.   Komisija objavljuje ukupnu količinu emisijskih jedinica koje su u optjecaju svake godine do 15. svibnja sljedeće godine. […]
5.   Svake se godine od količine emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2003/87/EZ oduzima i u [MSR] stavlja količina emisijskih jedinica koja iznosi 12 % ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju, kako je navedeno u posljednjoj objavi iz stavka 4. ovog članka, na razdoblje od 12 mjeseci počevši od 1. rujna te godine, osim ako bi broj emisijskih jedinica koje se stavljaju u [MSR] bio manji od 100 milijuna. U prvoj godini operativnosti rezerve u [MSR] se između 1. siječnja i 1. rujna te godine također stavlja 8 % (što predstavlja 1 % za svaki kalendarski mjesec) ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju kako je navedeno u posljednjoj objavi.
Ne dovodeći u pitanje ukupan broj emisijskih jedinica koje se oduzimaju u skladu s ovim stavkom, do 31. prosinca 2025. emisijske jedinice iz članka 10. stavka 2. prvog podstavka točke (b) Direktive 2003/87/EZ ne uzimaju se u obzir za određivanje udjela kojim države članice doprinose ukupnom iznosu.
6.   Ako je bilo koje godine ukupan broj emisijskih jedinica u optjecaju manji od 400 milijuna, iz [MSR‑a] se oslobađa 100 milijuna emisijskih jedinica i dodaje količini emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2003/87/EZ. Ako se u [MSR‑u] nalazi manje od 100 milijuna emisijskih jedinica, u skladu s ovim stavkom sve emisijske jedinice oslobađaju se iz [MSR‑a].
7.   Ako bilo koje godine stavak 6. ovog članka nije primjenjiv i ako su mjere donesene u skladu s člankom 29.a Direktive 2003/87/EZ, iz [MSR‑a] se oslobađa 100 milijuna emisijskih jedinica i dodaje količini emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2003/87/EZ. Ako se u [MSR‑u] nalazi manje od 100 milijuna emisijskih jedinica, u skladu s ovim stavkom sve emisijske jedinice oslobađaju se iz [MSR‑a].
[…]”
Okolnosti spora
U studenome 2012. Komisija je sastavila izvješće za Europski parlament i Vijeće naslovljeno „Stanje na europskom tržištu ugljika 2012.” [COM(2012) 652
final
] (u daljnjem tekstu: izvješće o stanju na tržištu ugljika 2012.) i utvrdila da je početkom trećeg razdoblja trgovanja ETS obilježavala rastuća strukturna neravnoteža između ponude i potražnje jedinica, što je za posljedicu imalo znatan višak u visini oko 2 milijarde jedinica.
Kako bi se riješila ta neravnoteža, Komisija je 22. siječnja 2014. predstavila Prijedlog odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i o izmjeni Direktive 2003/87 [COM(2014) 20
final
] (u daljnjem tekstu: Prijedlog Komisije iz 2014.).
U procjeni učinka uz Prijedlog odluke Europskog parlamenta i Vijeća o uspostavi i funkcioniranju rezerve za stabilnost tržišta za sustav trgovanja emisijama stakleničkih plinova Unije i o izmjeni Direktive 2003/87/EZ [SWD(2014) 017
final
] (u daljnjem tekstu: procjena učinka) Komisija je potvrdila da taj strukturni višak emisijskih jedinica u ETS‑u, koji se brzo stvorio od 2008. do 2012., može ugroziti sposobnost tog sustava da postigne svoje dugoročne ciljeve na troškovno učinkovit način, osim u slučaju donošenja regulatornih mjera.
Vijeće i njegova pripremna tijela ispitali su Prijedlog Komisije iz 2014. tijekom niza sastanaka koji su se održavali od kraja siječnja 2014. do svibnja 2015. Pregovori započeti s Europskim parlamentom doveli su do donošenja pobijane odluke 6. listopada 2015.
Zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
Republika Poljska od Suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku i
–
naloži Parlamentu i Vijeću snošenje troškova.
Parlament i Vijeće od Suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu u cijelosti i
–
naloži Republici Poljskoj snošenje troškova.
Odlukom od 1. lipnja 2016. Kraljevini Danskoj, Saveznoj Republici Njemačkoj, Kraljevini Španjolskoj, Francuskoj Republici i Komisiji odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Parlamenta i Vijeća. Istog dana Kraljevini Švedskoj odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
O tužbi
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 192. stavka 1. UFEU‑a u vezi s člankom 192. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (c) UFEU‑a
Argumentacija stranaka
Republika Poljska tvrdi da se pobijanom odlukom povređuje članak 192. stavak 1. u vezi s člankom 192. stavkom 2. prvim podstavkom točkom (c) UFEU‑a jer je ona donesena u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, iako je riječ o mjeri koja znatno utječe na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom u smislu te potonje odredbe. Prema članku 192. stavku 2. prvom podstavku UFEU‑a, takvu je odluku Vijeće trebalo donijeti odlučujući jednoglasno u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom.
Kao prvo, ta država članica ističe da iz teksta članka 192. stavka 2. prvog podstavka točke (c) UFEU‑a proizlazi da se izbor te odredbe kao pravne osnove mora temeljiti na ocjeni konkretnih učinaka koji proizlaze iz provedbe mjera zaštite okoliša predviđenih predmetnim zakonodavnim aktom, a ne ciljeva koje se njegovim donošenjem nastoji postići.
Republika Poljska ističe da se prema svojem tekstu članak 192. stavak 2. prvi podstavak točka (c) UFEU‑a odnosi na „mjere koje znatno utječu na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom”, a ne na mjere kojima je cilj znatno utjecati na taj izbor. Stoga ona tvrdi da bi se, ako bi bilo dopušteno da se izbor te odredbe kao pravne osnove ne temelji na ocjeni konkretnih učinaka neke mjere, posebni zakonodavni postupak predviđen navedenom odredbom lišilo njegove biti, a sama činjenica da autor prijedloga akta izjavi da cilj akta nije utjecati na izbor države članice između različitih energetskih izvora bila bi dovoljna da se onemogući nužnost primjene posebnog zakonodavnog postupka.
Ta država članica tvrdi da takva analiza nije protivna sudskoj praksi Suda u području izbora pravne osnove. Osobito iz presuda od 23. veljače 1999., Parlament/Vijeće (
C‑42/97
,
EU:C:1999:81
, t.
63.
) i od 12. prosinca 2002., Komisija/Vijeće (
C‑281/01
,
EU:C:2002:761
, t.
40.
i
41.
) proizlazi da su učinci koje proizvede zakonodavni akt dio objektivnih elemenata koji mogu biti predmet sudske kontrole.
Kao drugo, država članica tužiteljica ističe da, uzimajući u obzir sveukupan energetski kontekst koji postoji u Poljskoj, pobijana odluka znatno utječe na izbor između njezinih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom.
S tim u vezi, Republika Poljska tvrdi da ona uvelike ovisi o fosilnim gorivima, tako da više od 83 % električne energije koja se ondje proizvodi proizlazi iz ugljena i lignita. Uspostava MSR‑a prouzročila je povećanje cijena emisijskih jedinica, što je neizbježno dovelo do promjene energetskog sektora te države članice. U ovom slučaju upotreba prirodnog plina tako bi 2035. mogla dosegnuti 700 % razine trenutačne upotrebe. Nasuprot tomu, kad ne bi bilo MSR‑a, poljski energetski sektor nastavio bi se temeljiti uglavnom na lignitu i ugljenu. Osim toga, upotreba prirodnog plina uvelike bi prelazila trenutačnu nacionalnu razinu eksploatacije tih sirovina, prouzročila bi povećanja opsega uvoza i stoga utjecala na sigurnost Republike Poljske u području opskrbe energijom.
Prema mišljenju te države članice, uspostava MSR‑a prouzročit će povećanje cijena emisijskih jedinica, što će također dovesti do promjene konkurentnosti različitih vrsta elektrana i strukture proizvodnje električne energije na nacionalnoj razini te pada konkurentnosti energetskog sektora i poljskog gospodarstva.
Kao dokaz utjecaja pobijane odluke na vlastitu mješavinu energetskih izvora, Republika Poljska u prilogu svojoj replici podnijela je dokument naslovljen „Procjena utjecaja mehanizma rezervi za stabilnost tržišta [u skladu s Odlukom 2015/1814] na mješavinu energetskih izvora Poljske”, koji je izradio Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarzadzania Emisjami (Nacionalni centar za uravnoteživanje i upravljanje emisijama, Poljska).
Kao treće, Republika Poljska tvrdi da u svakom slučaju izravno iz procjene učinka u prilogu Prijedlogu Komisije iz 2014. proizlazi da je borba protiv neravnoteže između ponude i potražnje na tržištu emisijskih jedinica instrumentalna svrha pobijane odluke kojom se u biti nastoji postići to da je cijena jedinica pravilno određena. Ta bi cijena zatim morala preusmjeriti države članice prema obnovljivim izvorima energije ili prema gorivima s najmanjim emisijama ugljika i, prema tome, prouzročiti promjenu strukture njihove opskrbe energijom, svojom raznolikošću i smanjenjem dijela energije koja se dobiva iz fosilnih goriva.
Iz toga proizlazi da ispravak neravnoteže koja postoji na tržištu povećanjem cijena jedinica mora omogućiti postizanje glavnog cilja pobijane odluke, koji se sastoji od daljnjeg razvoja mješavine energetskih izvora država članica, čime se potvrđuje da je pobijanu odluku trebalo donijeti na temelju članka 192. stavka 2. prvog podstavka točke (c) UFEU‑a.
Kao odgovor na argumentaciju Vijeća prema kojoj se promjenom cijena gospodarskim subjektima ne nameće da usvoje određeno stajalište jer im se ostavlja izbor da ili kupe jedinice ili smanje emisije ili pak da prenesu troškove na svoje klijente, Republika Poljska prigovara da na veleprodajnom tržištu električne energije koje pravilno funkcionira gospodarski subjekt ima ograničene mogućnosti prenošenja troškova na klijenta. To je prenošenje izvedivo kratkoročno, ali dugoročno gospodarski subjekt koji upotrebljava ugljen mora ili konkurirati drugim gospodarskim subjektima, koji primjerice upotrebljavaju prirodni plin, dobivanjem nižih troškova proizvodnje ili se odreći upotrebe ugljena u korist drugih energetskih izvora, radi svladavanja povećanja troškova proizvodnje energije.
Naposljetku, Republika Poljska osporava argumente institucija tuženika koji se odnose na smanjen opseg dijela rezerviranog za uređaje za izgaranje u svim državama uključenima u ETS zbog stalnog širenja područja primjene Direktive 2003/87. Podaci Europske agencije za okoliš (EEA) pokazuju da se dio emisija od izgaranja nije znatno promijenio tijekom prvih godina trećeg razdoblja trgovanja i da je njegova razina u Poljskoj bila znatno viša od prosjeka utvrđenog u svim tim državama.
Vijeće i Parlament, koje podržavaju intervenijenti, smatraju da prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Ocjena Suda
Za odluku o ovom tužbenom razlogu valja navesti da je, kao što to pravilno podsjećaju Vijeće i Europski parlament, Sud u svojoj presudi od 30. siječnja 2001., Španjolska/Vijeće (
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
) već ispitivao narav iznimke predviđene člankom 192. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a, prilikom tumačenja koje je dao članku 130.s stavku 2. prvom podstavku drugoj alineji UEZ‑a, koji odgovara članku 192. stavku 2. prvom podstavku točki (b) drugoj alineji UFEU‑a.
U tom je predmetu Sud podsjetio na to da se izbor pravne osnove akta Unije mora zasnivati na objektivnim elementima koji mogu biti predmet sudske kontrole, među kojima su, među ostalim, cilj i sadržaj tog akta (presude od 30. siječnja 2001., Španjolska/Vijeće,
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
, t.
58.
i
59.
i od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Iako je u predmetu koji je doveo do presude od 30. siječnja 2001., Španjolska/Vijeće (
C‑36/98
,
EU:C:2001:64
) bila riječ o iznimci iz članka 192. stavka 2. prvog podstavka točke (b) UFEU‑a, isto obrazloženje trebalo bi primijeniti kad je riječ o odredbama članka 192. stavka 2. prvog podstavka točke (c) UFEU‑a. Tako iz te sudske prakse proizlazi da se izbor članak 192. stavka 2. prvog podstavka točke (c) UFEU‑a kao pravne osnove ne može temeljiti na elementima različitima od onih koje je Sud stalno uzimao u obzir u svojoj sudskoj praksi.
Činjenica da je, kada je Sud donio tu presudu, tekst članka 130.s stavka 2. prvog podstavka druge alineje UEZ‑a sadržavao riječ „odnose”, a ne izraz „utječu”, ne dovodi u pitanje zaključke koje iz nje treba izvući radi rješenja ovog spora. Naime, iz razmatranja Suda u toj presudi proizlazi da je on ta dva pojma razumio tako da imaju u osnovi istovrijedan smisao, kao što to potvrđuje točka 52. te presude, u kojoj je pojašnjeno da se članak 130.s stavak 2. prvi podstavak druga alineja UEZ‑a odnosi na mjere koje utječu na područje i tla država članica te njihove vodne resurse kao takve.
Budući da je za priznavanje stvarnih i konkretnih učinaka neke zakonodavne mjere potrebno izvršiti analizu njezinih učinaka nakon njezina stupanja na snagu, zakonodavčev izbor morao bi se temeljiti na pretpostavkama koje se odnose na vjerojatni učinak te mjere, a koje po svojoj naravi imaju spekulativni karakter i ni na koji način nisu objektivni elementi koji mogu biti predmet sudske kontrole, u smislu sudske prakse navedene u točki 38. ove presude.
Stoga valja utvrditi da procjena učinka akta Unije na energetsku politiku države članice nije element koji treba ocijeniti izvan cilja ili sadržaja tog akta ili odstupanjem od njega.
Osim toga, kao što je to navelo Vijeće, valja naglasiti da članak 192. stavak 2. UFEU‑a treba tumačiti u vezi s člankom 191. UFEU‑a, čiji je cilj povjeriti Uniji ulogu u očuvanju okoliša i borbi protiv klimatskih promjena, osobito ugovaranjem i provođenjem međunarodnih obveza u tu svrhu.
Budući da mjere donesene u tu svrhu nužno imaju učinke na energetski sektor država članica, široko tumačenje članka 192. stavka 2. prvog podstavka točke (c) UFEU‑a moglo bi za učinak imati to da primjena posebnog zakonodavnog postupka, koji je iznimka predviđena UFEU‑om, postane pravilo.
No taj zaključak ne bi bio spojiv sa sudskom praksom Suda prema kojoj odredbe koje su iznimka od načela treba strogo tumačiti (vidjeti analogijom presudu od 10. lipnja 2010., Bruno i dr.,
C‑395/08 i C‑396/08
,
EU:C:2010:329
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga slijedi da članak 192. stavak 2. prvi podstavak točka (c) UFEU‑a može biti pravna osnova akta Unije samo ako iz njegova cilja i sadržaja proizlazi da se prvi rezultat koji se nastoji postići tim aktom sastoji u znatnom utjecanju na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom.
Kad je riječ o argumentu Republike Poljske prema kojem se posebni postupak predviđen tom odredbom može zaobići ako autor prijedloga akta izjavi da se cilj koji on slijedi ne sastoji u utjecanju na izbor države članice između različitih energetskih izvora, valja podsjetiti na to da je i sadržaj donesenog akta, a ne samo cilj, bitan element za potrebe kontrole osnovanosti njegove pravne osnove.
S obzirom na prethodno navedeno, osnovanost izbora pravne osnove pobijane odluke valja analizirati s obzirom na njezin cilj i sadržaj.
Uvodno valja istaknuti da je pobijani akt doista neodvojivo povezan s Direktivom 2003/87. Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pravna osnova nekog akta mora se odrediti s obzirom na cilj i sadržaj tog akta, a ne s obzirom na pravnu osnovu koja je upotrijebljena za donošenje drugih akata Unije koji u određenim slučajevima imaju slične osobine (presuda od 10. siječnja 2006., Komisija/Parlament i Vijeće,
C‑178/03
,
EU:C:2006:4
, t.
55.
). Stoga, kao što to pravilno ističe Republika Poljska, analizu pravne osnove pobijane odluke treba provesti neovisno o onoj pravne osnove Direktive 2003/87.
Kad je riječ o cilju pobijane odluke, valja podsjetiti na razloge koji su opravdali njezino donošenje.
Kao što se to navodi u obrazloženju Prijedloga Komisije iz 2014., početkom trećeg razdoblja trgovanja ETS je obilježavala velika neravnoteža između ponude i potražnje jedinica, kao što je to navedeno u točkama 17. i 18. ove presude.
Ta se neravnoteža u bitnome objašnjava neadekvatnošću između ponude emisijskih jedinica koje se moraju prodavati na dražbi, koja je određena strogo, i potražnje jedinica, koja je fleksibilna i na nju utječu gospodarski ciklusi, cijene fosilnih goriva i drugi čimbenici. Stoga, iako je opadanje potražnje u pravilu popraćeno sa smanjenjem ponude na tržištu ugljika Unije, to se ipak ne odnosi na ponudu jedinica koje se moraju prodati na dražbi, zbog propisa na snazi.
Kao što je to naglašeno u tom prijedlogu i u uvodnoj izjavi 4. pobijane odluke, postojanje tako velikog viška moglo bi ugroziti poticajni učinak koji se uspostavom ETS‑a namjeravao postići i ozbiljno ugroziti sposobnost tog sustava za postizanje njegovih ciljeva u kasnijim fazama.
Stoga je u uvodnoj izjavi 5. pobijane odluke pojašnjeno da je, „[k]ako bi se riješio taj problem i povećala otpornost [ETS‑a] na neravnoteže između ponude i potražnje te kako bi se [ETS‑u] omogućilo funkcioniranje na uređenom tržištu, potrebno […] 2018. uspostaviti [RSM] koj[i] će biti operativ[an] od 2019.”.
U uvodnoj izjavi 8. te odluke također se naglašava da je cilj MSR‑a „riješiti strukturne neravnoteže između ponude i potražnje”.
Kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 22. svojeg mišljenja, pobijana odluka stoga je donesena samo kako bi se odgovorilo na tu „strukturnu neravnotežu”, koja je utvrđena od 2012.
Kad je riječ o sadržaju te odluke, valja podsjetiti na to da je MSR osmišljen kao instrument koji se temelji na količini, na temelju kojeg se količina jedinica koje se prodaju na dražbi automatski prilagođava s obzirom na određen broj kriterija, pojašnjenih u članku 1. te odluke.
Kao što to proizlazi iz tog članka 1., MSR može djelovati ili zaustavljanjem dolaska jedinica na tržište ili, u slučaju manjka ponude, oslobađanjem dijela jedinica koje su stavljene u tu rezervu. Učinak MSR‑a stoga je stabilizirati ponudu jedinica na tržištu bez dodavanja dodatnih jedinica i bez njihova trajnog povlačenja.
U skladu s člankom 1. stavkom 4. pobijane odluke, prijenos u MSR ili iz njega provodi se s obzirom na brojčane podatke koji se odnose na godišnju razinu ponude jedinica na tržištu, a koje Komisija objavljuje.
Stoga i iz cilja i iz sadržaja te odluke proizlazi da je MSR osmišljen kao sredstvo kojim treba, kao prvo, riješiti trenutačne neravnoteže i, kao drugo, učiniti ETS otpornijim na svaki budući događaj velikih razmjera koji može ozbiljno narušiti ravnotežu između ponude i potražnje jedinica.
Riječ je, u biti, o jednokratnoj zakonodavčevoj intervenciji radi ispravljanja strukturne slabosti ETS‑a, koja bi mogla spriječiti taj sustav da ispuni svoju funkciju poticanja na ulaganje u cilju smanjenja emisija ugljikova dioksida na način koji je učinkovit u gospodarskom smislu i pokretanja inovacija s niskom razinom ugljika kojima se doprinosi borbi protiv klimatskih promjena.
S obzirom na prethodno navedeno, iz analize cilja i sadržaja pobijane odluke ne proizlazi da se prvi rezultat koji se njome nastoji postići sastoji u znatnom utjecanju na izbor države članice između različitih energetskih izvora i opće strukture njezine opskrbe energijom, tako da bi izbor članka 192. stavka 1. UFEU‑a kao njezine pravne osnove bio pogrešan s obzirom na pravnu osnovu koju pruža članak 192. stavak 2. prvi podstavak točka (c) UFEU‑a.
Kad je riječ o argumentu Republike Poljske prema kojem se glavni cilj pobijane odluke u biti sastoji od daljnjeg razvoja mješavine energetskih izvora država članica povećanjem cijena jedinica, valja istaknuti, kao što to proizlazi i iz odredaba i iz strukture Direktive 2003/87, da je ETS osmišljen kao instrument koji se temelji na količini, u kojem se unaprijed određena količina emisijskih jedinica daje za postizanje željenog cilja zaštite okoliša, koji se u skladu s člankom 1. te direktive sastoji u „smanjenju emisija stakleničkih plinova na način koji je učinkovit u troškovnom i gospodarskom smislu”. Također valja naglasiti da taj sustav ne djeluje izravno kako bi se odredila cijena jedinica, s obzirom na to da je potonji određen isključivo tržišnim silama, na temelju, među ostalim, ograničene količine jedinica, u vezi s fleksibilnošću koju pruža mogućnost trgovanja. Cjenovni signal koji je tako stvoren na razini Unije trebao bi utjecati na operativne i strateške odluke ulagača.
Međutim, valja istaknuti, poput institucija tuženika da, s jedne strane, cijena jedinica koju određuje tržište nema nikakav utjecaj na funkcioniranje MSR‑a, koji je u vezi s tim po definiciji neutralan.
S druge strane, uzimajući u obzir pravila kojima je uređen taj sustav i osobito zbog činjenice da MSR može ili zaustaviti stavljanje jedinica na tržište ili osloboditi jedan njihov dio, njegov vjerojatni učinak sastojat će se u stabiliziranju cijene emisija, a ne u njezinu povećanju.
Međutim, zbog činjenice da se ukupna količina jedinica raspoloživih u ETS‑u smanjuje s obzirom na godišnji linearni faktor smanjenja, njegovoj logici svojstveno je da se cijena jedinica postupno povećava tijekom vremena.
Stoga, s obzirom na to da se pobijanom odlukom ispravlja strukturna slabost ETS‑a, ona doprinosi tomu da taj sustav šalje signal cijene ugljika na razini Unije, koji potonjoj omogućuje postizanje njezinih ciljeva u području smanjenja emisija te logično uzrokuje povećanje cijena jedinica u budućnosti.
Međutim, valja utvrditi da su ti učinci samo neizravna posljedica uske veze koja postoji između pobijane odluke i Direktive 2003/87.
Stoga je, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 24. svojeg mišljenja, s obzirom na to da je MSR osmišljen samo kao dopuna ili ispravak ETS‑a, zakonodavac Unije pravilno temeljio pobijanu odluku na članku 192. stavku 1. UFEU‑a.
U tim okolnostima nije potrebno analizirati navodne učinke pobijane odluke na mješavinu energetskih izvora Republike Poljske.
S obzirom na prethodna razmatranja, prvi tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi ovlasti Europskog vijeća utvrđenih u članku 15. UEU‑a i povredi obveze lojalne suradnje
Argumentacija stranaka
Republika Poljska u biti tvrdi da je zaključcima Europskog vijeća iz 2014. datum početka djelovanja MSR‑a utvrđen za 2021.
Međutim, pomaknuvši taj datum dvije godine unaprijed, kao što to proizlazi iz članka 1. stavka 1. pobijane odluke, institucije tuženici zadirale su u prava Europskog vijeća i dovele u pitanje njegovu ovlast za određivanje političkih smjernica u području provedbe zakonodavstva Unije, kako su zajamčene u članku 15. UEU‑a.
Republika Poljska tvrdi da je promjenom datuma provedbe MSR‑a također povrijeđeno načelo lojalne suradnje jer pobijana odluka sadržava ključan element koji je protivan zaključcima Europskog vijeća.
Tuženici i intervenijenti osporavaju te argumente.
Ocjena Suda
Drugi tužbeni razlog dijeli se na dva dijela, koji se temelje na povredi ovlasti Europskog vijeća, kako su utvrđene u članku 15. UEU‑a, odnosno povredi načela lojalne suradnje.
U okviru prvog od tih dijelova država članica tužiteljica u biti se oslanja na doslovno tumačenje točke 2.3. zaključaka Europskog vijeća iz 2014., prema kojoj je ono odredilo 2021. kao datum stupanja na snagu MSR‑a.
S tim u vezi valja navesti da navedena točka 2.3. u verziji na francuskom jeziku navodi: „un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de [l’année] 2021” [učinkovit reformirani [ETS] koji sadržava instrument za stabilizaciju tržišta, u skladu s prijedlogom Komisije, bit će glavni instrument [Unije] za postizanje tog cilja; najveći godišnji faktor smanjenja najveće dopuštene razine emisija bit će izmijenjen s 1,74 % na 2,2 % od […] 2021.”]
Iz samog teksta te točke proizlazi da se izričito navođenje 2021. ne odnosi na datum uspostave ETS‑a, nego na datum na koji će godišnji faktor smanjenja biti izmijenjen.
Taj zaključak također potvrđuje analiza drugih jezičnih verzija, u kojima je, da bi se odvojilo dvije rečenice te točke, upotrijebljen interpunkcijski znak točka, a ne točka sa zarezom, kao u francuskoj verziji.
Stoga valja utvrditi, poput institucija tuženika, da Europsko vijeće u svojim zaključcima iz 2014. nije izričito odredilo datum stupanja na snagu MSR‑a.
Republika Poljska također temelji argument na činjenici da je Europsko vijeće navelo da se uz ETS treba primijeniti instrument za stabilizaciju tržišta „u skladu s prijedlogom Komisije”, koja je, na datum kada se Europsko vijeće tako izrazilo, predviđala da će MSR stupiti na snagu 2021.
S tim u vezi valja podsjetiti na to da članak 15. stavak 1. UEU‑a određuje zadaću Europskog vijeća tako da se sastoji u tome da daje „Uniji potreban poticaj za njezin razvoj i utvrđuje opće političke smjernice i prioritete tog razvoja”. U toj se odredbi naglašava da „[ono] ne izvršava zakonodavne funkcije”.
Zakonodavna ovlast koja je dodijeljena Parlamentu i Vijeću člankom 14. stavkom 1. UEU‑a i člankom 16. stavkom 1. UEU‑a, koja je dio načela dodjeljivanja ovlasti, utvrđenog člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, i općenitije načela institucionalne ravnoteže, koje obilježava institucionalnu strukturu Unije, podrazumijeva, međutim, da je isključivo na tim institucijama da odrede sadržaj zakonodavnog akta (vidjeti, kad je riječ o ovlasti zakonodavne inicijative koja je priznata Komisiji, presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, t.
146.
).
No, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 33. svojeg mišljenja, činjenica tumačenja upućivanja na Prijedlog Komisije iz 2014. kao naloga Europskog vijeća da se MSR uspostavi tek od 2021. dovela bi toga da se, s jedne strane, Parlament i Vijeće svedu na obične urede za registraciju zaključaka Europskog vijeća i da se, s druge strane, Europskom vijeću prizna ovlast da izravno sudjeluje u zakonodavnom području, protivno načelu dodjeljivanja ovlasti, utvrđenom u članku 13. stavku 2. UEU‑a.
Osim toga, navodni utjecaj „političke” naravi zaključaka Europskog vijeća na zakonodavnu ovlast Parlamenta i Vijeća ne može predstavljati razlog za to da Sud poništi pobijanu odluku (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće,
C‑643/15 i C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, t.
145.
).
Prvi dio drugog tužbenog razloga stoga valja odbiti kao neosnovan.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja odbiti i drugi dio drugog tužbenog razloga.
Naime, kao što to proizlazi iz točke 85. ove presude, tumačenje kojem se priklanja država članica tužiteljica za posljedicu bi imalo ugrožavanje zakonodavnih ovlasti Parlamenta i Vijeća u korist poštovanja političke volje Europskog vijeća.
Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, međusobna lojalna suradnja institucija Unije, predviđena člankom 13. stavkom 2. UEU‑a, održava se poštovanjem granica ovlasti koje su Ugovorima dodijeljene svakoj instituciji. Stoga obveza koja proizlazi iz te odredbe ne može izmijeniti navedene ovlasti (vidjeti u tom smislu presude od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
, t.
64.
i navedenu sudsku praksu i od 6. listopada 2015., Vijeće/Komisija,
C‑73/14
,
EU:C:2015:663
, t.
84.
i navedenu sudsku praksu). Posljedično, ta suradnja ne može u korist jedne institucije Unije ugroziti izvršavanje ovlasti druge institucije.
Iz toga slijedi da drugi tužbeni razlog valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja
Argumentacija stranaka
Trećim tužbenim razlogom Republika Poljska u biti tvrdi da je datum na koji je MSR uspostavljen određen protivno načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
Kao prvo, ona ističe da zakonodavac Unije nije mogao valjano izmijeniti načela funkcioniranja ETS‑a, osobito broj raspoloživih jedinica na tržištu tijekom određenog razdoblja trgovanja, a da ne ugrozi predvidljivost tog sustava.
Naime, prema mišljenju države članice tužiteljice, određivanjem razdoblja trgovanja Direktivom 2003/87 ne nastoji se postići samo administrativni cilj, nego se prije svega poduzetnicima omogućava da odrede svoju strategiju upravo u skladu s količinom raspoloživih jedinica u danom razdoblju.
Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da na temelju obveza koje je Unija prije preuzela, osobito Uredbom br. 176/2014 i Prijedlogom Komisije iz 2014., oprezan i razborit gospodarski subjekt ni u kojem slučaju nije mogao predvidjeti da će se broj raspoloživih emisijskih jedinica drastično ograničiti tijekom posljednjih godina trenutačnog razdoblja trgovanja.
S tim u vezi, Republika Poljska ističe da je Uredba br. 176/2014 predviđala da će se 900 milijuna emisijskih jedinica, povučenih iz prodaje tijekom 2014. i 2015., staviti na dražbu tijekom 2019. i 2020.
Osim toga, objava te uredbe usporedno s objavom Prijedloga Komisije iz 2014., koji je određivao stupanje na snagu MSR‑a 2021., stvorila je kod tržišnih sudionika očekivanje da će se rješenja predviđena tom uredbom u nastavku poštovati.
Republika Poljska ističe, s obzirom na prethodno navedene argumente, da su tržišni sudionici legitimno očekivali da će se privremeno povučene jedinice ponovno staviti na tržište tijekom 2019. i 2020. i da su svoja predviđanja o budućem poslovanju temeljili na očekivanju tog ponovnog stavljanja na tržište.
Institucije tuženici i intervenijenti osporavaju argumentaciju Republike Poljske.
Ocjena Suda
Za odluku o trećem tužbenom razlogu valja podsjetiti na to da iz sudske prakse Suda proizlazi da načelo pravne sigurnosti, kojem je pandan načelo zaštite legitimnih očekivanja, osobito zahtijeva da su pravna pravila jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kada mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike (presuda od 20. prosinca 2017., Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, t.
46.
i navedena sudska praksa).
Međutim, najprije valja navesti da pobijana odluka, donesena 6. listopada 2015., predviđa da se MSR treba uspostaviti 2018., a operativan bi bio tek od 1. siječnja 2019.
Zatim, u navedenoj se odluci jasno i precizno opisuje funkcioniranje MSR‑a, pojašnjavajući osobito uvjete i postupke koji se odnose na stavljanje jedinica u MSR i njihovo povlačenje iz njega.
U članku 1. pobijane odluke predviđa se da se tijekom prve godine operativnosti MSR‑a 8 % od ukupnog broja jedinica u optjecaju stavlja u tu rezervu između 1. siječnja i 1. rujna te godine. Zatim ona mora izvršiti prilagodbe godišnjih količina emisijskih jedinica za prodaju na dražbi.
U skladu s tim člankom 1., od 2019. svake se godine od količine emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2003/87 oduzima i u rezervu stavlja količina emisijskih jedinica koja iznosi 12 % ukupnog broja emisijskih jedinica u optjecaju na razdoblje od 12 mjeseci počevši od 1. rujna te godine, osim ako bi broj emisijskih jedinica koje se stavljaju u rezervu bio manji od 100 milijuna. Nadalje, u navedenom članku 1. predviđa se da se, ako je u danoj godini ukupan broj emisijskih jedinica u optjecaju manji od 400 milijuna, iz rezerve oslobađa 100 milijuna emisijskih jedinica i dodaje količini emisijskih jedinica koje države članice prodaju na dražbi u skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2003/87.
Komisija objavljuje ukupan broj jedinica u optjecaju na temelju kriterija utvrđenih u članku 1. stavku 4. pobijane odluke.
Članak 3. navedene odluke zadužuje Komisiju da nadzire provedbu MSR‑a i njegove moguće učinke na konkurentnost kao i da redovito preispituje funkcioniranje rezerve.
Naposljetku, predviđeno je da se 900 milijuna jedinica oduzetih iz prodaje na dražbi tijekom 2014. do 2016., na temelju Uredbe br. 176/2014, neće dodavati onima koje se prodaju na dražbi tijekom 2019. i 2020., nego će se staviti u navedenu rezervu da se ne bi ugrozio njezin cilj.
Stoga se pobijanom odlukom uspostavlja objektivan i transparentan pravni sustav koji dotičnim osobama omogućuje da se precizno informiraju i predvide prijelazno razdoblje dovoljnog trajanja kako bi se gospodarskim subjektima omogućilo da se prilagode novom sustavu koji je uspostavljen.
U tim okolnostima valja smatrati da Republika Poljska nije uspjela dokazati da pobijana odluka na bilo koji način povređuje načelo pravne sigurnosti.
Kad je riječ o mogućnosti pozivanja na načelo zaštite legitimnih očekivanja, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se svaki gospodarski subjekt kod kojeg je institucija stvorila opravdano očekivanje ima pravo na njega pozivati. U smislu te sudske prakse, precizne, bezuvjetne i usklađene informacije iz ovlaštenih i pouzdanih izvora jamstva su koja mogu stvoriti takva očekivanja, neovisno o obliku u kojem su priopćena (presuda od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, t.
24.
i
25.
i navedena sudska praksa).
Nasuprot tomu, kad je oprezan i razborit gospodarski subjekt u mogućnosti predvidjeti usvajanje Unijine mjere koja je takve naravi da utječe na njegove interese, on se ne može pozivati na blagodat načela zaštite legitimnih očekivanja kad se ta mjera usvoji (presuda od 14. ožujka 2013., Agrargenossenschaft Neuzelle,
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
, t.
26.
).
Osim toga, kad je riječ o pozivanju na zaštitu legitimnih očekivanja zbog djelovanja zakonodavca Unije, valja podsjetiti na to da je Sud tom zakonodavcu već priznao široku diskrecijsku ovlast kada njegovo djelovanje uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i kada je pozvan izvršiti složene ocjene i procjene (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, t.
57.
).
U ovom slučaju valja utvrditi da gospodarskim subjektima koji sudjeluju u ETS‑u nije dano nikakvo jamstvo koje bi opravdalo to da oni imaju legitimna očekivanja u vezi s time da se broj jedinica neće mijenjati tijekom razdoblja trgovanja.
Najprije, kako to ističu institucije tuženici, više odredaba Direktive 2003/87 izričito predviđa da može biti potrebno prilagoditi pravila koja se odnose na ETS.
U uvodnoj izjavi 22. te direktive predviđa se osobito to da bi je „trebalo […] preispitivati u svjetlu razvoja događaja u tom kontekstu te uzeti u obzir iskustvo u njezinoj provedbi”.
U skladu s odredbom o preispitivanju iz članka 9. trećeg stavka te direktive, „Komisija preispituje linearni faktor i prema potrebi počevši od 2020. Europskom parlamentu i Vijeću podnosi prijedloge u svrhu donošenja odluke do 2025.”.
U članku 29. te direktive izričito se navodi slučaj nepravilnog funkcioniranja tržišta koje je Komisija utvrdila u okviru izvješća što ga je proslijedila Parlamentu i Vijeću, a koje prema potrebi može obuhvaćati prijedloge za poboljšanje.
Međutim, valja utvrditi da nijedna od tih odredaba ne ograničava ovlast intervencije zakonodavca Unije tijekom razdoblja trgovanja.
Nadalje, različite izmjene Direktive 2003/87 pokazuju da je u više navrata zakonodavnim i nezakonodavnim aktima, koje Republika Poljska, osim toga nije osporavala, izmijenjena raspoloživost jedinica tijekom razdoblja trgovanja.
Primjerice, članak 1. točka 9. Direktive 2009/29 kojom se mijenja članak 9. Direktive 2003/87 započeo je godišnje linearno smanjenje jedinica „od sredine razdoblja 2008. – 2012.”.
Članak 1. Odluke br. 1359/2013/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ kojom se pojašnjavaju odredbe o vremenskom rasporedu dražbi emisijskih jedinica stakleničkih plinova (
SL 2013., L 343, str. 1
.), kojom je izmijenjen članak 10. stavak 4. Direktive 2003/87, određuje da, „[a]ko se procjenom pojedinih industrijskih sektora utvrdi da se ne očekuju bitne posljedice za sektore i podsektore izložene znatnom riziku od istjecanja ugljika, Komisija u iznimnim okolnostima može prilagoditi vremenski raspored za razdoblje iz članka 13. stavka 1. koje počinje 1. siječnja 2013. kako bi se osiguralo pravilno funkcioniranje tržišta”.
Naposljetku, u članku 1. Uredbe Komisije br. 176/2014 predviđeno je smanjenje za razdoblje 2014. – 2016. količine jedinica za prodaju na dražbi za svaku danu godinu.
Stoga, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 42. svojeg mišljenja, ni pri donošenju Direktive 2003/87 ni pri donošenju Direktive 2009/29, kojom je ta direktiva izmijenjena, nije dano nikakvo jamstvo da funkcioniranje ETS‑a kako je izvorno opisano mora ostati nepromijenjeno ili da se može izmijeniti samo na kraju svakog razdoblja trgovanja jedinicama.
Taj se zaključak nameće i zbog karakteristika svojstvenih ETS‑u.
Najprije, kao što je to navedeno u točki 112. ove presude, ETS je složen sustav, u okviru kojeg je Sud zakonodavcu Unije priznao mogućnost upotrebe stupnjevitog pristupa i postupanja u skladu sa stečenim iskustvom, kada ga je pozvan restrukturirati (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, t.
57.
).
Zatim valja naglasiti, poput institucija tuženika, da je ETS kao glavni instrument klimatske politike Unije trajni instrument, koji nije vremenski ograničen i proizvodi svoje učinke nakon razdoblja trgovanja i cijelo vrijeme njihova trajanja.
Razdoblja trgovanja, koja su usvojena kako bi se ETS uskladio s istekom rokova koji su predviđeni relevantnim međunarodnim instrumentima, ne mogu spriječiti zakonodavca da intervenira u taj instrument kao takav, ako se pokaže da on više ne može postići ciljeve zbog kojih je uspostavljen.
Stoga tumačenje Direktive 2003/87 prema kojem zakonodavac može prilagoditi pravila koja se odnose na ETS samo na kraju razdoblja trgovanja ne samo da nema nikakvog temelja u samoj navedenoj direktivi, nego bi također bilo protivno sudskoj praksi Suda koja se odnosi na ETS.
Naposljetku, kao odgovor na argumente koje je istaknula Republika Poljska, a koji su sažeti u točkama 94. do 96. ove presude, valja podsjetiti na to da je Prijedlog Komisije iz 2014. pripremni akt koji se po definiciji ne može smatrati konačnim. Takav akt ne može stvoriti utemeljena očekivanja, s obzirom na to da će, uzimajući u obzir samu narav zakonodavnog postupka Unije, prvotni prijedlog u teoriji biti izmijenjen tijekom tog postupka. Stoga taj prijedlog ne može pružiti precizno i bezuvjetno jamstvo u smislu sudske prakse navedene u točki 110. ove presude.
Kad je riječ o argumentima Republike Poljske koji se odnose na obveze koje je Unija preuzela na temelju Uredbe br. 176/2014, valja naglasiti da je potonja donesena u okviru izvršne ovlasti kojom Komisija raspolaže u dotičnom području i da se ne može tumačiti kao da čini jamstvo da se nijednom zakonodavnom intervencijom neće poništiti njezin sadržaj.
Osim toga, i Prijedlog Komisije iz 2014. i Uredba br. 176/2014 jasno pokazuju da su dotične institucije bile zaokupljene sustavnom neravnotežom koja obilježava ETS i da su predviđale donošenje odgovarajućih mjera.
S tim u vezi, u uvodnoj izjavi 3. Uredbe br. 176/2014 navodi se, među ostalim, da je „[p]otrebno […] uzeti u obzir iznimne promjene čimbenika koji utječu na ravnotežu između ponude i potražnje emisijskih jedinica”.
Uz Prijedlog Komisije iz 2014. priložena je procjena učinka u kojoj se opisuje strukturna neravnoteža s kojom se ETS suočava i signalizira potreba za donošenje regulatornih mjera. U njoj se razmatra više mogućnosti intervencije, od kojih se u nekima spominje datum uspostave MSR‑a prije 2021.
Osim toga, niz nedostataka ETS‑a u vezi s njegovom mogućnošću stvaranja cjenovnog signala javnosti bio je poznat najkasnije od objave izvješća o stanju na tržištu ugljika 2012. To je izvješće sadržavalo dvije vrste mjera za rješavanje utvrđenih problema, to jest, s jedne strane, reviziju kalendara dražbi kao kratkoročnu mjeru i, s druge strane, donošenje strukturnih mjera, koje su tako bile podijeljene u šest mogućnosti, među kojima je i ona koja se sastojala od trajnog povlačenja određene količine jedinica tijekom trećeg razdoblja trgovanja ETS‑a.
Dakle, s obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da oprezan i razborit gospodarski subjekt nije mogao očekivati da predmetni zakonodavni okvir ostane nepromijenjen i da dotične institucije ne poduzmu nijednu mjeru za rješavanje strukturne neravnoteže koja obilježava ETS prije 2020.
U tim okolnostima treći tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti i peti tužbeni razlog
Argumentacija stranaka
Četvrtim tužbenim razlogom Republika Poljska tvrdi da pobijana odluka povređuje načelo proporcionalnosti jer mjere koje ona predviđa ne zadovoljavaju kriterij nužnosti i gospodarskim subjektima koji sudjeluju u ETS‑u nameću pretjerano teške obveze.
Uspostava MSR‑a nije mjera koja je nužna za postizanje cilja smanjenja emisija za 20 % do 2020., u skladu s međunarodnim obvezama Unije.
Država članica tužiteljica ističe da je razina smanjenja koju predviđa ETS određena određivanjem ukupnog dopuštenog broja emisijskih jedinica za razdoblje 2013. – 2020. Stoga bi povlačenje s tržišta emisijskih jedinica dodijeljenih za to razdoblje primoralo Uniju i njezine države članice da ostvare stroži cilj smanjenja u odnosu na onaj koji je trenutačno utvrđen na međunarodnoj razini u okviru drugog obvezujućeg razdoblja Kyotskog protokola uz Okvirnu konvenciju Ujedinjenih naroda o promjeni klime.
Iz toga slijedi da pobijana odluka ne zadovoljava kriterij nužnosti.
Pobijana odluka također je neproporcionalna, s obzirom na to da poduzetnicima nameće obveze koje nisu nužne za postizanje razine smanjenja emisija od 20 %, koju je odredila Unija u skladu sa svojim međunarodnim obvezama.
Petim tužbenim razlogom Republika Poljska ističe da utjecaji pobijane odluke nisu propisno ispitani.
Kao prvo, ta država članica tvrdi da procjena učinka priložena Prijedlogu Komisije iz 2014. nije dostatna u pogledu procjene posljedica pobijane odluke na države članice i na tržište emisijskih jedinica. Navedena država članica ističe da ta procjena sadržava mnogobrojne nedostatke u vezi s temeljnim aspektima, kao što su učinci pobijane odluke na tržište rada, kompetitivnost poduzetnika i razinu društvenog života.
Kao drugo, Republika Poljska tvrdi da procjene izvršene tijekom pregovora koji su prethodili donošenju pobijane odluke nisu objavljene i nisu bile predmet javnog savjetovanja.
Kao treće, Republika Poljska ističe da su znatnom izmjenom Prijedloga Komisije iz 2014. a da nije izvršena prikladna i potpuna procjena učinaka predviđenih izmjena institucije tuženici povrijedile svoju obvezu da propisno procijene te učinke.
Institucije tuženici i intervenijenti osporavaju argumentaciju Republike Poljske iznesenu u prilog četvrtom i petom tužbenom razlogu.
Ocjena Suda
Četvrtim tužbenim razlogom Republika Poljska u biti tvrdi da se pobijanom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti zato što bi dovela do toga da se postižu stroži ciljevi smanjenja emisija od onih koji proizlaze iz međunarodnih obveza koje obvezuju Uniju i iz Direktive 2003/87.
Petim tužbenim razlogom ta država članica u biti prigovara, s jedne strane, Komisiji da je provela subjektivnu i nepotpunu procjenu učinka i, s druge strane, Parlamentu i Vijeću da nisu analizirali posljedice mjera koje su namjeravali donijeti, a koje se razlikuju od prijedlogâ učinke kojih je procijenila Komisija. Osim toga, ona prigovara Parlamentu i Vijeću da nisu organizirali otvorena javna savjetovanja tijekom zakonodavnog postupka.
Ova dva tužbena razloga valja ispitati zajedno.
Uvodno valja naglasiti da, u složenom tehničkom okviru koji se razvija, zakonodavac Unije ima široku diskrecijsku ovlast, osobito u pogledu ocjene vrlo složenih znanstvenih i tehničkih činjenica, kako bi utvrdio prirodu i opseg mjera koje usvaja, dok se nadzor sudova Unije treba ograničiti na ispitivanje postoji li očita pogreška u ocjeni ili zloporaba prava ili je možda zakonodavac očito prekoračio svoje diskrecijske ovlasti. U tom kontekstu sud Unije svojom ocjenom tehničkih i znanstvenih činjenica u biti ne može zamijeniti ocjenu zakonodavca kojem je ta zadaća dodijeljena Ugovorom (presuda od 8. srpnja 2010., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, t.
28.
).
Osim toga, široka diskrecijska ovlast zakonodavca Unije, koja podrazumijeva ograničenu sudsku kontrolu njezina izvršavanja, ne odnosi se isključivo na prirodu i opseg mjera koje treba poduzeti već u određenoj mjeri i na utvrđenje osnovnih podataka (presude od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, t.
121.
i od 8. srpnja 2010., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, t.
33.
).
Međutim, takva sudska kontrola, iako ograničenog dosega, zahtijeva da institucije Unije – autori predmetnog akta – budu u stanju pred Sudom dokazati da su pri donošenju akta stvarno izvršavale svoje diskrecijske ovlasti, što podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koji taj akt namjerava regulirati (presude od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, t.
122.
i od 8. srpnja 2010., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, t.
34.
).
Iz toga proizlazi da te institucije barem moraju jasno i nedvosmisleno podnijeti i izložiti osnovne podatke koji su se morali uzeti u obzir kao temelj osporavanih mjera tog akta i o kojima ovisi izvršavanje njihove diskrecijske ovlasti (presuda od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, t.
123.
).
S tim u vezi valja istaknuti da je izvješće o stanju na tržištu ugljika iz 2012. prva osnova koja omogućuje razumijevanje problema povezanog s viškom jedinica u okviru ETS‑a i ispitivanje mogućih regulatornih rješenja. Nakon te procjene, u siječnju 2014. uslijedila je procjena učinka, koja je priložena Prijedlogu Komisije iz 2014.
Suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska, iz te procjene proizlazi da je Komisija u njezinoj točki 6. detaljno ispitala različite mogućnosti koje omogućuju rješenje neravnoteže koja obilježava ETS i podmogućnosti koje čine varijante tih mogućnosti.
Osim toga, valja navesti da je, kad je osobito riječ o mogućnosti kojom se predviđa uspostava MSR‑a, Komisija u točki 7.1.3. procjene učinka također procijenila više slučajeva koji predviđaju različite datume uspostave te rezerve, dok se na ispitivanje kriterija koji se odnose na definiciju graničnih vrijednosti za stavljanje u promet jedinica ili njihovo stavljanje u tu rezervu odnose točke 6.2.3.2. i 7.1. te procjene.
Osim toga, iz navedene procjene također proizlazi da je Komisija detaljno ispitala niz gospodarskih i društvenih aspekata koji su povezani s različitim predviđenim mogućnostima.
Tako točka 7.2.3. te procjene učinka sadržava zaključke koji se odnose na učinak MSR‑a na razvoj cijena jedinica. U točkama 7.3. i 7.4. te procjene izlažu se razmatranja koja se odnose na prodaju na dražbi i kompetitivnost. U točki 7.4.2. navedene procjene ispituju se konkretnije mogući neizravni učinci na cijenu električne energije, dok se njezina točka 7.5. odnosi na društvene učinke i učinke na tržište rada. Naposljetku u točki 7.6. te procjene procjenjuju se utjecaji na okoliš.
Osim toga, valja podsjetiti da je Sud presudio da procjena učinka ne obvezuje ni Parlament ni Vijeće (presuda od 8. srpnja 2010., Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, t.
57.
).
Iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi i da je zakonodavac također uzeo u obzir druga utvrđenja koja su postala dostupna tijekom pregovora koji su prethodili donošenju pobijane odluke.
Među ostalim, radi rješavanja rasprava u Vijeću i Parlamentu, Komisija je 25. lipnja 2014. organizirala sastanak stručnjaka posvećen posljedicama predviđenih mjera na tržište i funkcioniranje MSR‑a. Rasprava o toj rezervi, na kojoj su se okupili tržišni subjekti i nacionalni stručnjaci, održala se 8. rujna 2014. Naposljetku, 5. studenoga iste godine Parlament je organizirao radionicu posvećenu MSR‑u, otvorenu za javnost, u okviru koje su također izvršene dodatne analize koje se odnose na datum početka djelovanja te rezerve.
Osim toga, iz spisa podnesenog Sudu također proizlazi da je na sastancima Vijeća više delegacija podnijelo svoje procjene učinaka različitih mogućnosti, na sastancima radne skupine „Okoliš”. Stoga su rasprave o Prijedlogu odluke bile dopunjene činjeničnom osnovom na kojoj su delegati svih država članica temeljili određivanje svojeg stajališta na tim sastancima.
Iz prethodno navedenog proizlazi da su tijekom zakonodavnog postupka Parlament i Vijeće uzeli u obzir dostupne znanstvene podatke da bi stvarno izvršili svoju diskrecijsku ovlast.
Kao što to naglašavaju institucije tuženici, određen broj sastanaka i radionica koje su organizirale institucije Unije u vezi s MSR‑om bio je javan ili je barem objavljen njihov sadržaj. Osim toga, javna savjetovanja održana su i tijekom Komisijine razrade Prijedloga odluke.
U svakom slučaju, kao što to pravilno ističu Vijeće i Parlament, valja pojasniti da nejavni karakter određenih savjetovanja ne može dovesti u pitanje zakonitost pobijane odluke, s obzirom na to da zakonodavac ne mora zanemariti činjenice koje se nalaze u dokumentima ili su spomenute tijekom nejavnih sastanaka.
K tomu, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 54. svojeg mišljenja, Parlamentu, Vijeću ili Komisiji ne može se prigovoriti da nisu uzeli u obzir navodno posebnu situaciju Republike Poljske u pogledu tržišta ugljika.
Naime, iz sudske prakse Suda proizlazi da zakonodavac ne mora uzeti u obzir posebnu situaciju jedne države članice ako akt Unije ima utjecaj u svim država članicama i njime se zahtijeva jamstvo ravnoteže između različitih interesa o kojima je riječ, uz vođenje računa o ciljevima koji se navedenim aktom nastoje postići. Slijedom toga, nastojanje ostvarenja takve ravnoteže uz uzimanje u obzir situacije svih država članica Unije, a ne specifične situacije samo jedne države članice, ne može se smatrati protivnim načelu proporcionalnosti (vidjeti analogijom presudu od 18. lipnja 2015., Estonija/Parlament i Vijeće,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, t.
39.
)
Iz toga slijedi da je zakonodavac raspolagao s dovoljno elemenata u smislu sudske prakse navedene u točkama 152. i 153. ove presude da izvrši izbore iz pobijane odluke.
Kad je konkretno riječ o četvrtom tužbenom razlogu, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti, valja podsjetiti da je to načelo jedno od općih načela prava Unije i da ono zahtijeva da sredstva koja se provode na temelju neke odredbe prava Unije budu prikladna za ostvarivanje legitimnih ciljeva koji se njome žele postići i da ne prekoračuju ono što je nužno kako bi se ti ciljevi postigli (presuda od 17. listopada 2013., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Sud je također pojasnio da, što se tiče sudske kontrole pretpostavki, kao što je to utvrđeno u točki 150. ove presude, zakonodavcu Unije ipak treba priznati široku ovlast prosudbe kada je potrebno intervenirati u područje koje za njega uključuje izbore političke, ekonomske i socijalne naravi i u kojem je pozvan izvršiti složene procjene. Stoga Sud u provođenju sudske kontrole izvršavanja takve nadležnosti ne može zamijeniti prosudbu zakonodavca Unije vlastitom prosudbom. Najviše što može jest kritizirati njegov normativni izbor ako se čini očito pogrešnim ili ako bi negativne posljedice koje bi nastale za određene gospodarske subjekte kao posljedica tog normativnog izbora bile nerazmjerne njegovim prednostima (presuda od 17. listopada 2013., Billerud Karlsborg i Billerud Skärblacka,
C‑203/12
,
EU:C:2013:664
, t.
35.
i navedena sudska praksa).
Međutim, kao što je to navedeno u okviru ocjene prvog tužbenog razloga, cilj je pobijane odluke zajamčiti dobro funkcioniranje ETS‑a i poboljšati sposobnost Direktive 2003/87 da omogući ostvarenje svojih ciljeva od datuma uspostave MSR‑a i bez vremenskih ograničenja.
S obzirom na taj cilj i uzimajući u obzir podatke kojima su raspolagale dotične institucije na datum njegova donošenja, sadržaj donesenog akta ne može se valjano osporiti.
Naime, u Komisijinu izvješću o stanju na tržištu ugljika iz 2012. istaknuta je strukturna neravnoteža koja utječe na ETS zbog koje je nužna zakonodavna intervencija kako bi se ponovno uspostavilo njegovo pravilno funkcioniranje. Kako bi se prekinula ta neravnoteža, bilo je bitno smanjiti broj jedinica. Međutim, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 4. pobijane odluke, izmjena linearnog faktora samo bi postupno smanjila višak, tako da bi tržište ugljika moralo nastaviti funkcionirati više od desetljeća s viškom od oko 2 milijarde jedinica.
Uspostava MSR‑a, u koji se privremeno stavlja višak jedinica, stoga je prikladno rješenje za smanjenje broja jedinica a da ih se ne ukida. To je rješenje također omogućilo, s jedne stane, uzimanje u obzir slučaja u kojem ravnoteža sustava nije ugrožena viškom, nego manjkom jedinica, s obzirom na to da je predviđeno da se tada iz rezerve oslobađaju jedinice koje su u nju bile privremeno stavljene, i, s druge strane, jačanje otpornosti ETS‑a na svaki budući događaj velikih razmjera koji može ozbiljno narušiti ravnotežu između ponude i potražnje jedinica.
Mehanizam predviđen pobijanom odlukom stoga je prikladan za postizanje cilja koji se sastoji od smanjenja nestabilnosti tržišta jedinica, a ne prekoračuje ono što je nužno za njegovo postizanje.
Stoga normativni izbor koji je izvršio zakonodavac Unije nije očito pogrešan, u smislu sudske prakse navedene u točki 170. ove presude.
Naposljetku, Republika Poljska nije dokazala da su nedostaci koji proizlaze iz tog izbora neproporcionalni u odnosu na prednosti koje on čini, među ostalim, s jedne strane, zbog nepostojanja izravne veze između MSR‑a i određivanja cijena jedinica i, s druge strane, zbog činjenice da je stabilizacija cijena jedinica očito obuhvaćena ciljem pobijane odluke.
S obzirom na prethodna razmatranja, četvrti i peti tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovane i stoga i tužbu u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. Budući da su Parlament i Vijeće podnijeli zahtjev da Republika Poljska snosi troškove i da ona nije uspjela u svojem tužbenom zahtjevu, treba joj naložiti snošenje troškova.
Osim toga, u skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Švedska i Komisija, kao intervenijenti, snosit će vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Republici Poljskoj nalaže se snošenje troškova Europskog parlamenta i Vijeća Europske unije.

3.
Kraljevina Danska, Savezna Republika Njemačka, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Švedska i Europska komisija snose vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski