CELEX: 62015CJ0180
Rinvio pregiudiziale
Sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nell’Unione europea
Direttiva 2003/87/CE
Articolo 10 bis
Metodo di assegnazione delle quote a titolo gratuito
Calcolo del fattore di correzione uniforme transettoriale
Decisione 2013/448/UE
Articolo 4
Allegato II
Validità
Determinazione del parametro di riferimento di prodotto per la ghisa liquida
Decisione 2011/278/UE
Allegato I
Validità
Articolo 3, lettera c)
Articolo 7
Articolo 10, paragrafi da 1 a 3 e 8
Allegato IV
Assegnazione delle quote a titolo gratuito per il consumo e per l’esportazione di calore
Calore misurabile esportato verso utenze private
Divieto di doppi conteggi delle emissioni e di doppie assegnazioni delle quote

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, in primo luogo, sulla validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU 2011, L 130, pag. 1
); in secondo luogo, sulla validità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (
GU 2013, L 240, pag. 27
); in terzo luogo, sull’interpretazione dell’articolo 10 bis, paragrafi 1, 2, 4 e 5, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio (
GU 2003, L 275, pag. 32
), come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009 (
GU 2009, L 140, pag. 63
) (in prosieguo: la «direttiva 2003/87»), e, in ultimo luogo, sull’interpretazione dell’articolo 3, lettera c), e dell’articolo 10, paragrafi 3 e 8, nonché dell’allegato IV della decisione 2011/278.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra diversi gestori d’impianti che emettono gas a effetto serra, segnatamente le società Borealis AB, Kubikenborg Aluminium AB, Yara AB, SSAB EMEA AB, Lulekraft AB, Värmevärden i Nynäshamn AB, Cementa AB et Höganäs Sweden AB, e la Naturvårdsverket (Agenzia per la tutela dell’ambiente, Svezia), in merito alla legittimità della decisione adottata da tale agenzia il 21 novembre 2013 (in prosieguo: la «decisione del 21 novembre 2013») relativa all’assegnazione definitiva delle quote di emissioni di gas a effetto serra (in prosieguo: le «quote») per il periodo tra il 2013 e il 2020, dopo l’applicazione del fattore di correzione transettoriale uniforme di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87 (in prosieguo: il «fattore di correzione»).
Contesto normativo
La direttiva 2003/87
L’articolo 1 della direttiva 2003/87 prevede quanto segue:
«La presente direttiva istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra nella Comunità (in prosieguo denominato “il sistema comunitario”), al fine di promuovere la riduzione di dette emissioni secondo criteri di validità in termini di costi e di efficienza economica.
La presente direttiva dispone inoltre che le riduzioni delle emissioni dei gas a effetto serra aumentino al fine di contribuire ai livelli di abbattimento ritenuti necessari, dal punto di vista scientifico, per evitare cambiamenti climatici pericolosi.
(...)».
L’articolo 3 della medesima direttiva ha il seguente tenore:
«Ai fini della presente direttiva valgono le seguenti definizioni:
a)
“quota di emissioni”, il diritto di emettere una tonnellata di biossido di carbonio equivalente per un periodo determinato, valido unicamente per rispettare le disposizioni della presente direttiva e cedibile conformemente alla medesima;
b)
“emissioni”, il rilascio nell’atmosfera di gas a effetto serra a partire da fonti situate in un impianto o il rilascio, da parte di un aeromobile che esercita una delle attività di trasporto aereo elencate nell’allegato I, dei gas specificati in riferimento all’attività interessata;
(...)
e)
“impianto”, un’unità tecnica permanente in cui sono svolte una o più attività elencate nell’allegato I e altre attività direttamente associate che hanno un collegamento tecnico con le attività svolte in tale sito e che potrebbero incidere sulle emissioni e sull’inquinamento;
(...)
f)
“gestore”, la persona che gestisce o controlla un impianto o, se previsto dalla normativa nazionale, alla quale è stato delegato un potere economico determinante per quanto riguarda l’esercizio tecnico del medesimo;
(...)
t)
“combustione”, l’ossidazione di combustibili, indipendentemente dall’impiego che viene fatto dell’energia termica, elettrica o meccanica prodotte in tale processo, e altre attività direttamente connesse, compreso il lavaggio dei gas di scarico;
u)
“impianto di produzione di elettricità”, un impianto che, al 1
o
gennaio 2005 o successivamente, ha prodotto elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all’allegato I diversa dalla “combustione di carburanti”».
L’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, intitolato «Norme comunitarie transitorie per l’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote», così dispone:
«1.   Entro il 31 dicembre 2010 la Commissione adotta misure di attuazione comunitarie interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote di cui ai paragrafi da 4, 5, 7 e 12, incluse le disposizioni necessarie per un’applicazione armonizzata del paragrafo 19.
(...)
Le misure citate al primo comma definiscono, ove possibile, parametri di riferimento comunitari ex ante per garantire che l’assegnazione avvenga in modo da incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico, tenendo conto delle tecniche, dei prodotti sostitutivi e dei processi di produzione alternativi, della cogenerazione ad alto rendimento, del recupero energetico efficiente dei gas di scarico, della possibilità di utilizzare la biomassa e della cattura e dello stoccaggio di CO
, ove tali tecniche siano disponibili, e in modo da non incentivare l’incremento delle emissioni. Non vengono assegnate quote gratuite agli impianti di produzione di elettricità fatta eccezione per i casi di cui all’articolo 10 quater e per l’elettricità prodotta a partire da gas di scarico.
Per ciascun settore e sottosettore, il parametro di riferimento è calcolato, in linea di principio, per i prodotti finali piuttosto che per i materiali in ingresso, in modo da massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra nonché il risparmio e l’efficienza energetica nell’intero processo produttivo del settore o del sottosettore interessato.
Nella definizione ex ante dei principi per la determinazione dei parametri di riferimento per ciascun settore e sottosettore, la Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
(...)
2.   Nel definire i principi per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante per i singoli settori o sottosettori, il punto di partenza è il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore o sottosettore della Comunità nel periodo 2007-2008. La Commissione consulta le parti in causa, inclusi i settori e i sottosettori interessati.
I regolamenti adottati ai sensi degli articoli 14 e 15 prevedono norme armonizzate in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di gas a effetto serra legate alla produzione, in vista della determinazione ex ante dei parametri di riferimento.
3.   Fatti salvi i paragrafi 4 e 8 e a prescindere dall’articolo 10 quater, gli impianti di produzione di elettricità, gli impianti deputati alla cattura di CO
, le condutture per il trasporto di CO
o i siti di stoccaggio di CO
non beneficiano dell’assegnazione gratuita di quote.
4.   Sono assegnate quote a titolo gratuito al teleriscaldamento e alla cogenerazione ad alto rendimento definita dalla direttiva 2004/8/CE in caso di domanda economicamente giustificabile, rispetto alla generazione di energia termica o frigorifera. Per ogni anno successivo al 2013 le quote totali assegnate a tali impianti per la produzione di calore sono adeguate applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
5.   Il quantitativo massimo annuo di quote utilizzato come base per calcolare le quote da assegnare agli impianti che non sono contemplati dal paragrafo 3 e che non sono nuovi entranti non devono superare la somma:
a)
del quantitativo comunitario totale annuo di quote, determinato ai sensi dell’articolo 9, moltiplicato per la percentuale di emissioni generate da impianti non contemplati dal paragrafo 3 rispetto al totale delle emissioni medie verificate nel periodo dal 2005 al 2007, prodotte da impianti rientranti nel sistema comunitario nel periodo dal 2008 al 2012; e
b)
del totale delle emissioni medie annue verificate prodotte nel periodo dal 2005 al 2007 da impianti inclusi nel sistema comunitario soltanto a partire dal 2013 e non contemplati dal paragrafo 3, adeguato applicando il fattore lineare di cui all’articolo 9.
Ove necessario si applica un fattore di correzione transettoriale uniforme.
(...)
11.   Fatto salvo l’articolo 10 ter, nel 2013 il quantitativo di quote assegnate a titolo gratuito a norma dei paragrafi da 4 a 7 del presente articolo corrisponde all’80% del quantitativo determinato secondo le modalità di cui al paragrafo 1. Successivamente le quote assegnate a titolo gratuito diminuiscono ogni anno di un importo uguale, raggiungendo una percentuale del 30% nel 2020, in vista della loro completa cessazione nel 2027.
(...)».
La decisione 2011/278
Il considerando 8 della decisione 2011/278 è così formulato:
«Per la fissazione dei valori dei parametri di riferimento, la Commissione ha utilizzato come punto di partenza la media aritmetica delle prestazioni in termini di gas a effetto serra del 10% degli impianti più efficienti sotto questo profilo nel 2007 e nel 2008 per i quali sono stati rilevati i dati. Inoltre, conformemente all’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva [2003/87], la Commissione per tutti i settori per i quali all’allegato I è stabilito un parametro di riferimento di prodotto (sulla base di informazioni complementari ottenute da varie fonti e di uno studio specifico che analizza le tecniche più efficienti e i potenziali di riduzione a livello europeo e internazionale) ha valutato se questi punti di partenza rispecchiano sufficientemente le tecniche più efficienti, i prodotti sostitutivi e i processi di produzione alternativi, la cogenerazione ad alto rendimento, il recupero energetico efficiente dei gas di scarico, l’utilizzo della biomassa e la cattura e lo stoccaggio di CO
, ove tali tecniche siano disponibili. I dati utilizzati per stabilire i valori dei parametri di riferimento sono stati ottenuti da un’ampia gamma di fonti per coprire il numero più elevato possibile di impianti che nel 2007 e nel 2008 producevano prodotti per i quali sono stati fissati parametri di riferimento. Innanzitutto i dati relativi alla prestazione in materia di gas a effetto serra degli impianti ETS [rientranti nel sistema comune per lo scambio di quote di emissioni] che producono prodotti oggetto di parametri di riferimento sono stati rilevati da o a nome delle rispettive associazioni europee di settore sulla base di regole precise dette “manuali di settore”. Come riferimento per questi manuali la Commissione ha fornito degli orientamenti sui criteri di qualità e di verifica concernenti i dati [su] cui si basano i parametri di riferimento nell’ambito del [sistema comune per lo scambio di quote di emissioni]. In secondo luogo, per completare la rilevazione dei dati delle associazioni europee di settore, a nome della Commissione europea alcuni consulenti hanno rilevato dati riguardanti gli impianti non considerati dai dati di settore e anche le autorità competenti degli Stati membri hanno fornito dati e analisi».
Il considerando 11 di detta decisione è redatto nei seguenti termini:
«Nei casi in cui non erano disponibili dati o i dati rilevati non erano conformi alla metodologia per la determinazione dei parametri di riferimento, per stabilire i valori dei parametri di riferimento sono state utilizzate le informazioni sui livelli attuali di emissioni e di consumi e sulle tecniche più efficienti tratte essenzialmente dai documenti di riferimento sulle migliori tecniche disponibili (BREF) elaborati conformemente alla direttiva 2008/1/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 gennaio 2008, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento [(
GU 2008, L 24, pag. 8
)]. In particolare, data la carenza di dati concernenti il trattamento dei gas di scarico, le esportazioni di calore e la produzione di elettricità, i valori dei parametri di riferimento per il coke o la ghisa liquida sono stati ottenuti calcolando le emissioni dirette e indirette sulla base delle informazioni concernenti i flussi energetici pertinenti contenute nei BREF corrispondenti e i fattori di emissione predefiniti di cui alla decisione 2007/589/CE della Commissione, del 18 luglio 2007, che istituisce le linee guida per il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva [2003/87 (
GU 2007, L 229, pag. 1
)]. (...)».
Il considerando 12 della stessa decisione è così formulato:
«Nei casi in cui non è stato possibile stabilire un parametro di riferimento di prodotto ma sono generati gas ad effetto serra che possono beneficiare di un’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito, è opportuno che queste quote siano assegnate sulla base di approcci alternativi generici. Per massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e i risparmi energetici per almeno parte dei processi produttivi è stato stabilito un elenco in ordine di priorità di tre approcci alternativi. Il parametro di riferimento relativo al calore è applicabile per i processi di combustione quando viene utilizzato un vettore termico misurabile. Il parametro di riferimento relativo ai combustibili è applicabile quando si consuma calore non misurabile (...)».
Ai sensi del considerando 18 della decisione 2011/278:
«Per evitare distorsioni della concorrenza e garantire l’adeguato funzionamento del mercato del carbonio, è opportuno che gli Stati membri garantiscano, nella determinazione dell’assegnazione dei singoli impianti, l’assenza di doppie assegnazioni o doppi conteggi. (...)».
Il considerando 32 di detta decisione ha il seguente tenore:
«È opportuno inoltre che i parametri di riferimento di prodotto tengano conto del recupero energetico efficiente dei gas di scarico e delle emissioni legate al loro utilizzo. A tal fine, per la determinazione dei valori del parametro di riferimento per i prodotti la cui produzione genera gas di scarico, si è tenuto conto in ampia misura del tenore di carbonio di questi gas. Quando i gas di scarico sono esportati dal processo di produzione al di fuori dei limiti del sistema del parametro di riferimento pertinente e bruciati per la produzione di calore al di fuori dei limiti del sistema di un prodotto per il quale è stato stabilito un parametro di riferimento ai sensi dell’allegato I, occorre tenere conto delle emissioni connesse assegnando quote di emissioni aggiuntive sulla base del parametro di riferimento relativo al calore o ai combustibili. Alla luce del principio generale secondo il quale nessuna quota di emissioni deve essere assegnata a titolo gratuito per la produzione di elettricità al fine di evitare indebite distorsioni della concorrenza sui mercati dell’elettricità fornita agli impianti industriali e tenuto conto del prezzo del carbonio insito nell’elettricità, è opportuno che, quando dei gas di scarico sono esportati dal processo di produzione al [di] fuori dei limiti del sistema del parametro di riferimento di prodotto pertinente e bruciati per la produzione di elettricità, nessuna quota supplementare sia assegnata al di là della quota di tenore di carbonio dei gas di scarico di cui si è tenuto conto nel parametro di riferimento pertinente».
L’articolo 3 della decisione 2011/278 prevede quanto segue:
«Ai fini della presente decisione si intende per:
(...)
b)
“sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto”, i materiali in ingresso (input), i materiali in uscita (output) e le emissioni corrispondenti relative alla produzione di un prodotto per il quale all’allegato I è stato stabilito un parametro di riferimento;
c)
“sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore”, gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione di calore misurabile – o all’importazione da un impianto o un’altra entità inclusi nel sistema dell’Unione o ad entrambe:
—
consumato nei limiti dell’impianto per la produzione di prodotti o la produzione di energia meccanica (diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità) per il riscaldamento o il raffreddamento, ad eccezione del consumo per la produzione di elettricità, o
—
esportato verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione ad eccezione dell’esportazione per la produzione di elettricità;
d)
“sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili”, gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione, mediante combustione di combustibili, di calore non misurabile consumato per la produzione di prodotti o la produzione di energia meccanica (diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità, per il riscaldamento o il raffreddamento), ad eccezione del consumo per la produzione di elettricità, ivi compresa la combustione in torcia;
e)
“calore misurabile”, flusso termico netto trasportato lungo tubature o condotte individuabili utilizzando un mezzo di scambio termico quale vapore, aria calda, acqua, olio, metalli liquidi e sali, per i quali un contatore di calore è stato o può essere installato;
(...)
g)
“calore non misurabile”, tutto il calore diverso dal calore misurabile;
h)
“sottoimpianto con emissioni di processo”, le emissioni di gas a effetto serra, di cui all’allegato I della direttiva [2003/87], diverse dal biossido di carbonio prodotte fuori dai limiti di sistema di un parametro di riferimento di prodotto di cui all’allegato I, o le emissioni di biossido di carbonio prodotte fuori dai limiti di sistema di un parametro di riferimento di prodotto, di cui all’allegato I, a seguito di una delle attività elencate qui di seguito e le emissioni derivanti dalla combustione di carbonio parzialmente ossidato risultante dalle attività seguenti ai fini della produzione di calore misurabile, calore non misurabile o elettricità, a condizione di sottrarre le emissioni che sarebbero state generate dalla combustione di una quantità di gas naturale equivalente al tenore di energia tecnicamente utilizzabile del carbonio parzialmente ossidato oggetto della combustione:
(...)
q)
“utenza privata”, un’unità residenziale in cui le persone si organizzano individualmente o in gruppi per fornirsi di calore misurabile;
(...)».
L’articolo 6 della decisione 2011/278 dispone quanto segue:
«1.   Ai fini della presente decisione gli Stati membri dividono ciascun impianto che soddisfa le condizioni per l’assegnazione gratuita di quote di emissioni, conformemente all’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE, in uno o più dei sottoimpianti elencati qui di seguito in funzione delle esigenze:
a)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto;
b)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore;
c)
un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili;
d)
un sottoimpianto con emissioni di processo.
I sottoimpianti corrispondono nella misura del possibile a parti fisiche dell’impianto.
(...)
2.   La somma dei materiali in ingresso, dei materiali in uscita e delle emissioni di ciascun sottoimpianto non supera i materiali in ingresso, i materiali in uscita e le emissioni totali dell’impianto».
L’articolo 7 di detta decisione così prevede:
«1.   Per ciascun impianto esistente che soddisfa le condizioni per l’assegnazione di quote a titolo gratuito conformemente all’articolo 10 bis della [direttiva 2003/87], ivi compresi gli impianti attivi solo occasionalmente, in particolare impianti di riserva o di emergenza e gli impianti che funzionano solo in base ad un calendario stagionale, gli Stati membri rilevano presso il gestore l’insieme delle informazioni e dei dati utili relativi ad ogni parametro di cui all’allegato IV, per tutti gli anni nel corso dei quali l’impianto è stato attivo del periodo che va dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008, o dal 1
o
gennaio 2009 al 31 dicembre 2010, se rilevante.
2.   Gli Stati membri rilevano separatamente i dati relativi ad ogni sottoimpianto. Se necessario gli Stati membri possono chiedere al gestore di trasmettere dati aggiuntivi.
(...)
7.   Gli Stati membri prescrivono ai gestori di comunicare dati esaustivi e coerenti e di garantire che non vi siano sovrapposizioni tra sottoimpianti diversi né doppi conteggi. In particolare si accertano che i gestori facciano prova della necessaria diligenza e trasmettano dati caratterizzati dal livello di accuratezza più elevato possibile in modo da garantire una certezza ragionevole circa l’integrità dei dati.
(...)».
L’articolo 10 della decisione 2011/278, intitolato «Assegnazione a livello di impianto», così dispone:
«1.   Sulla base dei dati rilevati conformemente all’articolo 7, gli Stati membri calcolano, per ogni anno, il numero di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito dal 2013 in poi ad ogni impianto esistente nel loro territorio, ai sensi dei paragrafi da 2 a 8.
2.   Ai fini [di] questo calcolo, gli Stati membri determinano in primis il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per ogni sottoimpianto separatamente, secondo le modalità seguenti:
a)
per ogni sottoimpianto relativo ad un parametro di riferimento di prodotto, il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per un determinato anno corrisponde al valore di questo parametro di prodotto di cui all’allegato I, moltiplicato per il livello storico di attività relativo al prodotto in questione;
b)
per:
i)
il sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per un determinato anno corrisponde al valore del parametro di calore per il calore misurabile di cui all’allegato I, moltiplicato per il livello storico di attività relativo al calore applicabile al consumo di calore misurabile;
ii)
il sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili, il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per un determinato anno corrisponde al valore del parametro di riferimento di combustibile indicato all’allegato I, moltiplicato per il livello storico di attività relativo ai combustibili per il combustibile consumato;
iii)
il sottoimpianto relativo alle emissioni di processo, il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per un determinato anno corrisponde al livello storico di attività relativo al processo moltiplicato per 0,9700.
3.   Quando il calore misurabile è esportato verso utenze private e il numero annuo preliminare di quote di emissioni, a norma del paragrafo 2, lettera b), punto i), per il 2013 è inferiore alla mediana delle emissioni storiche annue legate alla produzione di calore misurabile esportato dal sottoimpianto in questione verso utenze private nel corso del periodo dal 1
o
gennaio 2005 al 31 dicembre 2008, il numero annuo preliminare di quote di emissioni per il 2013 sarà adeguato della differenza tra queste due cifre. Per ogni anno dal 2014 al 2020, il numero annuo preliminare di quote di emissioni stabilito a norma del paragrafo 2, lettera b), punto i), sarà adeguato quando il numero annuo preliminare di quote di emissioni è inferiore ad una determinata percentuale della suddetta mediana delle emissioni storiche annue. Questa percentuale è pari a 90% nel 2014 e diminuirà di 10 punti percentuali ogni anno consecutivo.
(...)
7.   Il quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito ad ogni impianto corrisponde alla somma di tutti i numeri annui preliminari di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito a tutti i sottoimpianti, calcolati conformemente ai paragrafi 2, 3, 4, 5 e 6.
(...)
8.   Quando determinano il quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito a ciascun impianto, gli Stati membri provvedono affinché le emissioni non siano oggetto di un doppio conteggio e non si configuri un’assegnazione negativa. In particolare qualora un impianto importi un prodotto intermedio oggetto di un parametro di prodotto conformemente alla definizione dei rispettivi limiti di sistema di cui all’allegato I, le emissioni non devono essere oggetto di un doppio conteggio al momento della determinazione del quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito ai due impianti in questione.
9.   Il quantitativo annuo totale finale di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito ad ogni impianto esistente, ad eccezione degli impianti di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 3, della direttiva [2003/87], corrisponde al quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito ad ogni impianto determinato conformemente al paragrafo 7, moltiplicato per il fattore di correzione transettoriale di cui all’articolo 15, paragrafo 3.
Per gli impianti di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 3, della direttiva [2003/87] che soddisfano le condizioni per l’assegnazione di quote a titolo gratuito, il quantitativo annuo totale finale di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito corrisponde al quantitativo annuo totale preliminare di emissioni assegnate a titolo gratuito ad ogni impianto determinato conformemente al paragrafo 7, adeguato ogni anno secondo il fattore lineare di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 4, della direttiva [2003/87], utilizzando come riferimento il quantitativo annuo totale preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per il 2013».
L’articolo 15 della decisione 2011/278 dispone quanto segue:
«1.   Conformemente all’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva [2003/87] entro il 30 settembre 2011 gli Stati membri trasmettono alla Commissione, utilizzando un modulo elettronico da essa fornito, un elenco degli impianti che ricadono nell’ambito della suddetta direttiva situati nel loro territorio, compresi gli impianti individuati a norma dell’articolo 5.
(...)
3.   Non appena ricevuto l’elenco di cui al paragrafo 1 del presente articolo, la Commissione esamina l’inclusione di ogni impianto nell’elenco, nonché i quantitativi annui totali provvisori corrispondenti di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito.
Dopo la notifica da parte di tutti gli Stati membri dei quantitativi annui totali preliminari di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito nel periodo 2013-2020, la Commissione determina il [fattore di correzione]. Questo fattore è stabilito confrontando la somma dei quantitativi annui totali preliminari delle quote di emissioni gratuite assegnate ad impianti che non sono produttori di elettricità ogni anno nel periodo 2013-2020 senza applicare i fattori di cui all’allegato VI al quantitativo annuo di quote calcolato a norma dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva [2003/87], per gli impianti che non sono produttori di elettricità né nuovi entranti, tenendo conto della parte pertinente del quantitativo annuo totale per l’insieme dell’Unione, stabilita ai sensi dell’articolo 9 di tale direttiva, e la quantità di emissioni che sono integrate nel sistema di scambio dell’Unione solo a partire dal 2013.
4.   Se la Commissione non rifiuta l’iscrizione di un impianto su questo elenco, ivi compresi i quantitativi annui totali preliminari corrispondenti di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito a questo impianto, lo Stato membro interessato procede alla determinazione del quantitativo annuo finale di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito per ogni anno nel periodo 2013-2020, conformemente all’articolo 10, paragrafo 9, della presente decisione.
(...)».
L’allegato I della decisione 2011/278, recante il titolo «Parametri di riferimento per i prodotti», al suo punto 1, a sua volta intitolato «Definizione dei parametri di riferimento per i prodotti e dei limiti del sistema senza tenere conto dell’intercambiabilità combustibile/elettricità», è così redatto:
«Prodotti per cui è stato definito un parametro di riferimentoDefinizione dei prodotti inclusiDefinizione dei processi e delle emissioni inclusi (limiti del sistema)(...)Valore del parametro di riferimento (quote/t)Coke(...)(...)(...)0,286(...)(...)(...)(...)(...)Ghisa allo stato fuso (hot metal)(...)(...)(...)1,328(...)(...)(...)(...)(...)
(...)».
L’allegato IV di detta decisione, intitolato «Parametri per la raccolta di dati di riferimento relativi agli impianti esistenti», dispone quanto segue:
«Ai fini della raccolta di dati di riferimento di cui all’articolo 7, paragrafo 1, gli Stati membri chiedono al gestore di trasmettere almeno i dati indicati di seguito a livello di impianto e sottoimpianto per tutti gli anni civili del periodo di riferimento scelto conformemente all’articolo 9, paragrafo 1 (2005‑2008 o 2009‑2010). Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, gli Stati membri possono richiedere, se necessario, dati supplementari:
Parametro(...)(...)(...)Totale delle emissioni di gas a effetto serra(...)(...)(...)Calore misurabile esportato(...)(...)(...)»
Il regolamento (UE) n. 601/2012
Il regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87 (
GU 2012, L 181, pag. 30
), all’allegato IV, punto 1, A), così recita:
«(...)
Le emissioni dei motori a combustione interna utilizzati per il trasporto non sono fatte oggetto di monitoraggio e comunicazione. (...) Il gestore non assegna all’impianto portatore le emissioni associate alla produzione di calore o elettricità importati da altri impianti.
(...)».
La decisione 2013/448
L’articolo 4 della decisione 2013/448 prevede quanto segue:
«Il [fattore di correzione] di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva [2003/87], stabilito ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione [2011/278], è riportato all’allegato II della presente decisione».
L’allegato II della decisione 2013/448 è formulato nei seguenti termini:
«Anno
Fattore di correzione transettoriale
94,272151%
92,634731%
90,978052%
89,304105%
87,612124%
85,903685%
84,173950%
82,438204%»
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Con decisione del 21 novembre 2013, l’Agenzia per la tutela dell’ambiente ha determinato la quantità definitiva delle quote di emissioni da assegnare a titolo gratuito per il periodo di scambi tra il 2013 e il 2020. Otto gestori d’impianti che emettono gas a effetto serra, vale a dire le società Borealis, Kubikenborg Aluminium, Yara, SSAB EMEA, Lulekraft, Värmevärden i Nynäshamn, Cementa e Höganäs Sweden, hanno proposto ricorsi per annullamento contro detta decisione.
A sostegno dei loro ricorsi, i summenzionati gestori hanno dedotto, da un lato, vari motivi relativi a errori di diritto che inficiano le decisioni 2011/278 e 2013/448.
Essi ritengono, segnatamente, che il fattore di correzione determinato sulla base dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278 e fissato dall’articolo 4 e dall’allegato II della decisione 2013/448 sia contrario alle prescrizioni di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87. Dal momento che la decisione del 21 novembre 2013 è stata adottata in applicazione del fattore di correzione, questa sarebbe parimenti invalida.
La Commissione avrebbe inoltre fissato, nell’allegato I della decisione 2011/278, il valore del parametro di riferimento di prodotto per la ghisa liquida in spregio dei limiti stabiliti dall’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87. Ai sensi di quest’ultima disposizione, il punto di partenza per determinare i parametri di riferimento dovrebbe essere il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti di un settore. In sede di attuazione di tale norma, la Commissione avrebbe sovrastimato le prestazioni degli impianti che producono ghisa liquida. Analogamente, mentre la Commissione ha effettivamente tenuto conto del fatto che i gas di scarico rilasciati durante la produzione di ghisa liquida possono essere utilizzati quali sostituto di combustibile, l’adeguamento che consente di tener conto della differenza di tenore energetico tra tali gas e il gas naturale sarebbe troppo elevato. Dato che i parametri di riferimento sarebbero determinanti per l’assegnazione gratuita di quote, gli errori in questione inficerebbero la validità della decisione del 21 novembre 2013.
Dall’altro lato, le ricorrenti nel procedimento principale ritengono che quest’ultima decisione sarebbe a sua volta contraria a diverse disposizioni della direttiva 2003/87 nonché della decisione 2011/278.
Infatti, avendo l’Agenzia per la tutela dell’ambiente omesso di tener conto, nell’assegnazione delle quote per le emissioni risultanti dalla produzione di calore fornito alle utenze private nell’ambito del riscaldamento urbano, delle emissioni effettive derivanti dalla combustione dei gas di scarico in quanto queste superano il parametro di riferimento di calore, la decisione del 21 novembre 2013 violerebbe l’articolo 10, paragrafo 2, lettera b), e l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278. L’Agenzia per la tutela dell’ambiente ritiene invece che non potesse assegnare più quote di quelle previste da detto parametro di riferimento. In aggiunta, ad avviso di tale Agenzia, le emissioni derivanti dalla combustione dei gas di scarico sarebbero state conteggiate nella determinazione dei valori dei parametri di riferimento per la ghisa liquida e il coke allorché tali valori sono superiori a quelli del parametro di riferimento di combustibili.
Le ricorrenti nel procedimento principale affermano inoltre che la decisione del 21 novembre 2013 è invalida in quanto non è conforme alle norme di assegnazione gratuita delle quote per la produzione e il consumo di calore.
Da una parte, il rifiuto dell’Agenzia per la tutela dell’ambiente di assegnare quote gratuite quando un sottoimpianto consuma calore prodotto in un altro sottoimpianto al quale si applichi un parametro di riferimento di combustibili sarebbe contrario a uno degli obiettivi dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87. Tale disposizione mirerebbe, in particolare, a incentivare il ricorso a tecniche efficienti e a migliorare il rendimento energetico ricorrendo al recupero energetico efficiente dei gas di scarico. L’Agenzia per la tutela dell’ambiente ritiene che il suo rifiuto trovi giustificazione nell’obbligo di evitare doppie assegnazioni. Infatti, le emissioni provenienti da un sottoimpianto che bruci combustibili non potrebbero essere conteggiate una seconda volta in sede di recupero del calore da parte di un altro sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore.
D’altra parte, le ricorrenti nel procedimento principale ritengono che la decisione del 21 novembre 2013 sia altresì invalida in quanto viola la norma secondo cui, per quanto riguarda l’esportazione di calore verso un distributore di calore che con esso alimenta, mediante la sua rete, più imprese, le quote gratuite devono essere assegnate al produttore di calore e non al consumatore. L’Agenzia per la tutela dell’ambiente non contesta tale principio ma è del parere che, nel caso specifico di cui al procedimento principale, il gestore della rete non configuri un distributore di calore, giacché esso stesso utilizzerebbe la maggior parte del calore in uno dei suoi impianti e, quindi, non potrebbe essere qualificato come semplice intermediario.
In tale contesto, il Nacka tingsrätt – Mark- och miljödomstolen (Sezione per le questioni immobiliari e ambientali del Tribunale di primo grado di Nacka, Svezia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni:
«1)
Se, nel calcolare il fattore di correzione per il settore industriale, sia compatibile con l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 il fatto di includere tutte le emissioni relative alla combustione di gas di scarico destinata alla produzione di energia elettrica nel quantitativo per la vendita all’asta e non nel massimale applicabile all’industria, benché le emissioni per i gas di scarico diano diritto all’assegnazione di quote a titolo gratuito ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della citata direttiva.
2)
Se, nel calcolare il fattore di correzione per il settore industriale, sia compatibile con l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 il fatto di includere tutte le emissioni provenienti dalla produzione di calore negli impianti di cogenerazione per la successiva fornitura a impianti [inclusi nel sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione] nel quantitativo per la vendita all’asta e non nel massimale applicabile all’industria, benché le emissioni provenienti dalla produzione di calore diano diritto all’assegnazione di quote a titolo gratuito ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 4, della citata direttiva.
3)
In caso di risposta negativa alla prima e alla seconda questione, se sia corretto il calcolo della quota attribuita all’industria (pari al 34,78%) sul totale delle emissioni prodotte nel periodo di riferimento.
4)
Se la decisione della Commissione 2013/448 sia illegittima e in contrasto con l’articolo 10 bis, paragrafo 5, [secondo] comma, della direttiva 2003/87, in quanto il calcolo del massimale applicabile all’industria effettuato dalla Commissione comporta che il fattore di correzione debba essere applicato in ogni caso e non solo “ove necessario”.
5)
Se il parametro di riferimento di prodotto per la ghisa liquida sia stato stabilito in conformità dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87, dato che, nel definire i principi per la determinazione dei parametri di riferimento ex ante, il punto di partenza è il livello medio delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti del settore rilevante.
6)
Se, in sede di assegnazione gratuita di quote di emissioni per la fornitura di calore a utenze private, sia compatibile con l’articolo 10 bis, paragrafo 4, della direttiva 2003/87 la mancata assegnazione di quote a titolo gratuito per il calore esportato verso utenze private.
7)
Se, nell’ambito di una domanda di assegnazione gratuita di quote di emissioni, sia compatibile con l’allegato IV della decisione 2011/278 il fatto di non comunicare, al pari dell’Agenzia per la tutela dell’ambiente, i dati relativi alla totalità delle emissioni di gas a effetto serra legate alla produzione del calore esportato verso utenze private.
8)
Se sia compatibile con l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 e con l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 la mancata assegnazione, in sede di assegnazione gratuita di quote di emissioni per la fornitura di calore a utenze private, di quote gratuite aggiuntive per le emissioni generate da combustibili fossili eccedenti le quote di emissioni provenienti dal calore fornito a utenze private.
9)
Se, nell’ambito di una domanda di assegnazione gratuita di quote di emissioni, sia compatibile con l’allegato IV della decisione 2011/278 della Commissione il fatto di adeguare, al pari dell’Agenzia per la tutela dell’ambiente, i dati numerici riportati in una domanda in modo da equiparare le emissioni di gas a effetto serra provenienti dalla combustione di gas di scarico alla combustione di gas naturale.
10)
Se l’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278 implichi che un operatore non possa ottenere un’assegnazione di quote a titolo gratuito per il consumo, in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, del calore prodotto in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili.
11)
In caso di risposta affermativa alla decima questione, se l’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278 violi l’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87.
12)
Se sia compatibile con la direttiva 2003/87 e con i documenti di orientamento n. 2 e n. 6 il fatto di tenere conto, in sede di assegnazione di quote a titolo gratuito per il consumo di calore, nella valutazione, della fonte da cui proviene il calore consumato.
13)
Se la decisione 2013/448 sia illegittima e incompatibile con l’articolo 290 TFUE nonché con l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 5, della direttiva 2003/87, dato che modifica la metodologia di calcolo stabilita dall’articolo 10 bis, paragrafo 5, [primo] comma, [initio e] lettere a) e b), di detta direttiva, escludendo dalla base di calcolo le emissioni prodotte dalla combustione di gas di scarico e dalla cogenerazione, nonostante il fatto che per tali attività sia prevista un’assegnazione gratuita in forza dell’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della citata direttiva nonché dalla decisione 2011/278.
14)
Se il calore misurabile sotto forma di vapore proveniente da un impianto [del sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione] e fornito a una rete di distribuzione del vapore da cui si riforniscono numerosi consumatori di vapore, dei quali almeno uno sia un impianto non incluso [nel sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione], debba essere considerato alla stregua di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, ai sensi dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278.
15)
Se, ai fini della risposta alla quattordicesima questione, rilevino le seguenti circostanze:
a)
che il proprietario della rete di distribuzione del vapore sia il principale consumatore di vapore della rete e che detto consumatore sia un impianto [del sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione];
b)
quale parte della fornitura complessiva di calore alla rete di distribuzione del vapore sia utilizzata dal consumatore principale;
c)
quanti fornitori e consumatori di vapore facciano rispettivamente parte della rete di distribuzione di vapore;
d)
che vi sia incertezza riguardo al soggetto che ha prodotto il calore misurabile acquistato dai rispettivi consumatori di vapore, e
e)
che la ripartizione del consumo di vapore all’interno della rete possa essere modificata in modo tale che vi entrino un certo numero di consumatori di vapore che configurano impianti non inclusi [nel sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione] o che aumenti il consumo di vapore da parte degli impianti esistenti non inclusi [nel sistema per lo scambio di quote di emissioni di gas a effetto serra dell’Unione].
16)
Qualora la risposta alla quattordicesima questione dipenda dalle circostanze specifiche della fattispecie, quali siano le circostanze che di cui si debba tenere conto».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278
Sulla prima, sulla seconda e sulla tredicesima questione
Con la prima, con la seconda e con la tredicesima questione il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di pronunciarsi sulla validità della decisione 2013/448 in quanto, nella determinazione del fattore di correzione, le emissioni di gas di scarico utilizzate per produrre elettricità e le emissioni dovute alla produzione di calore per la cogenerazione non sono state incluse nel quantitativo massimo annuo di quote ai sensi dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87 (in prosieguo: il «quantitativo massimo annuo di quote»).
In via preliminare occorre ricordare che, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia ad esso sottoposta. In tale prospettiva spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte. Inoltre, la Corte può essere portata a prendere in considerazione norme del diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nel testo della sua questione (sentenza dell’11 febbraio 2015, Marktgemeinde Straßwalchen e a.,
C‑531/13
,
EU:C:2015:79
, punto
).
Al riguardo si deve rilevare che dall’articolo 3, lettera u), della direttiva 2003/87 risulta che un impianto di produzione di elettricità ai fini della vendita a terzi e nel quale non si effettua alcuna attività elencata all’allegato I della medesima direttiva, diversa dalla combustione di carburanti, deve essere qualificato come impianto di produzione di elettricità.
Nei limiti in cui i gas di scarico sono stati bruciati da impianti di produzione di elettricità, le corrispondenti emissioni non sono state prese in considerazione nella determinazione del quantitativo massimo annuo di quote (v., in proposito, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
Analogamente, dall’articolo 10 bis, paragrafi 3 e 5, della direttiva 2003/87 si apprende che le emissioni prodotte dalla produzione di energia termica per cogenerazione non sono state prese in considerazione ai fini della determinazione del quantitativo massimo annuo di quote se provenienti da impianti di produzione di elettricità (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
L’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278, adottata per dare attuazione all’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87, non consente di tener conto delle emissioni degli impianti di produzione di elettricità nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
Ne consegue che con la prima, con la seconda e con la tredicesima questione il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di pronunciarsi sulla validità dell’articolo 15, paragrafo 3, di detta decisione in quanto tale disposizione esclude che, nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote, si possa tener conto delle emissioni degli impianti di produzione di elettricità.
Orbene, nella sua sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), la Corte è stata chiamata a pronunciarsi su una questione sostanzialmente identica e la risposta fornita da tale sentenza è perfettamente trasferibile alla presente causa.
Nella sentenza in questione la Corte ha dichiarato che, non consentendo di tener conto delle emissioni degli impianti di produzione di elettricità nel determinare il quantitativo massimo annuo di quote, l’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278 è conforme al tenore letterale dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, della direttiva 2003/87, letto in combinato disposto con il paragrafo 3 di quest’ultimo articolo (v. sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
Tale interpretazione è altresì conforme all’economia della direttiva 2003/87 nonché agli obiettivi da essa perseguiti (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
In tali circostanze, per motivi identici a quelli illustrati ai punti da 62 a 83 della sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a., (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), l’esame della prima, della seconda e della tredicesima questione non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278.
Sulla terza questione
Alla luce della soluzione fornita alla prima, alla seconda e alla tredicesima questione, non è necessario rispondere alla terza questione.
Sulla validità dell’allegato I della decisione 2011/278
Sulla quinta questione
Con la sua quinta questione il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di pronunciarsi sulla validità dell’allegato I della decisione 2011/278, in quanto il parametro di riferimento di prodotto per la ghisa liquida sarebbe stato determinato in violazione delle prescrizioni di cui all’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87.
La SSAB EMEA e la Lulekraft ritengono che, ai sensi di tale disposizione, i parametri di riferimento debbano essere stabiliti sulla base delle prestazioni del 10% degli impianti più efficienti del settore interessato dal parametro di riferimento. In sede di attuazione di tale norma, la Commissione avrebbe sovrastimato le prestazioni degli impianti produttori di ghisa liquida. Inoltre, sebbene il parametro di riferimento di cui trattasi rifletta il fatto che i gas di scarico generati durante la produzione di ghisa liquida possano essere un sostituto di combustibile, l’adeguamento finalizzato a tener conto della differenza di tenore energetico tra tali gas e il gas naturale sarebbe troppo elevato.
Si deve rilevare in proposito che la Commissione dispone di un ampio potere di valutazione per determinare i parametri di riferimento per settore o sottosettore in applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87. Infatti, la determinazione di tali parametri implica da parte sua, in particolare, scelte nonché valutazioni tecniche ed economiche complesse. Solo il carattere palesemente inadeguato di una misura adottata in tale settore può inficiare la legittimità di una simile misura (v., per analogia, sentenza del 22 dicembre 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punto
).
Dal considerando 8 della decisione 2011/278 emerge che, per la fissazione dei valori dei parametri di riferimento, la Commissione ha utilizzato come punto di partenza la media aritmetica delle prestazioni in termini di gas a effetto serra del 10% degli impianti più efficienti sotto questo profilo nel 2007 e nel 2008 per i quali sono stati rilevati i dati. Essa ha valutato se questo punto di partenza rispecchiasse sufficientemente le tecniche più efficienti, i prodotti sostitutivi e i processi di produzione alternativi, la cogenerazione ad alto rendimento, il recupero energetico efficiente dei gas di scarico, l’utilizzo della biomassa e la cattura e lo stoccaggio di biossido di carbonio, ove tali tecniche siano disponibili. Poi, la Commissione ha integrato tali dati ricorrendo, in particolare, ai dati rilevati da o a nome delle diverse associazioni europee di settore sulla base di regole precise dette «manuali di settore». Come riferimento per questi manuali di settore la Commissione ha fornito degli orientamenti sui criteri di qualità e di verifica.
Dal considerando 11 della decisione 2011/278 risulta inoltre che, nei casi in cui non erano disponibili dati o i dati rilevati non erano conformi alla metodologia per la determinazione dei parametri di riferimento, per stabilire i valori dei parametri di riferimento sono state utilizzate le informazioni sui livelli attuali di emissioni e di consumi e sulle tecniche più efficienti tratte essenzialmente dai documenti di riferimento sulle migliori tecniche disponibili (BREF) elaborati conformemente alla direttiva 2008/1. In particolare, data la carenza di dati concernenti il trattamento dei gas di scarico, le esportazioni di calore e la produzione di elettricità, i valori dei parametri di riferimento per il coke o la ghisa liquida sono stati ottenuti calcolando le emissioni dirette e indirette sulla base delle informazioni concernenti i flussi energetici pertinenti contenute nei BREF corrispondenti e i fattori di emissione predefiniti di cui alla decisione 2007/589.
Quanto ai gas di scarico generati durante la produzione di ghisa liquida, dal considerando 32 della decisione 2011/278 risulta che i parametri di riferimento di prodotti tengono conto del recupero energetico efficiente dei gas di scarico e delle emissioni legate al loro utilizzo. A tal fine, per la determinazione dei valori del parametro di riferimento per i prodotti la cui produzione genera gas di scarico, si è tenuto conto in ampia misura del tenore di carbonio di questi gas.
Ciò premesso, non risulta che la Commissione, nel determinare i parametri di riferimento in applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 2, della direttiva 2003/87, abbia ecceduto i limiti del suo potere discrezionale.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che l’esame della quinta questione non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità dell’allegato I della decisione 2011/278.
Sulla validità della decisione 2013/448
Sulla quarta questione
Con la sua quarta questione il giudice del rinvio chiede alla Corte, in sostanza, di pronunciarsi sulla validità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448 che stabiliscono il fattore di correzione.
Al riguardo si deve rilevare che la Corte ha già avuto modo di dichiarare che, dal momento che la Commissione non ha determinato il quantitativo massimo annuo di quote conformemente alle prescrizioni dell’articolo 10 bis, paragrafo 5, primo comma, lettera b), della direttiva 2003/87, anche il fattore di correzione stabilito all’articolo 4 e all’allegato II della decisione 2013/448 viola tale disposizione (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
In tali circostanze, si deve rispondere alla quarta questione dichiarando che l’articolo 4 e l’allegato II della decisione 2013/448, che stabiliscono il fattore di correzione, sono invalidi (sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
Sulla limitazione degli effetti nel tempo
Dal punto 111 della sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), risulta che la Corte ha limitato nel tempo gli effetti della dichiarazione di invalidità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448 di modo che, per un verso, tale dichiarazione sia produttiva di effetti solo al termine di un periodo di dieci mesi a decorrere dalla data di pronuncia di detta sentenza, al fine di consentire alla Commissione di adottare le misure necessarie, e, per un altro, le misure adottate entro il summenzionato termine sulla base delle disposizioni invalidate non possano essere rimesse in discussione.
Sull’interpretazione della direttiva 2003/87 e della decisione 2011/278
Sulla sesta questione
Con la sua sesta questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 10 bis, paragrafo 4, della direttiva 2003/87 debba essere interpretato nel senso che esso non consente di assegnare quote gratuite per il calore esportato verso utenze private.
Come ricordato al punto 32 della presente sentenza, nell’ambito della procedura di cooperazione tra i giudici nazionali e la Corte istituita dall’articolo 267 TFUE, spetta a quest’ultima fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è adito. In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, riformulare le questioni che le sono sottoposte.
Dalla decisione di rinvio si evince che la sesta questione riguarda la situazione di un’impresa che, tramite la combustione di combustibili, riscalda lastre d’acciaio per la fabbricazione di lamiere mediante laminazione. Il calore che la stessa riesce a recuperare durante tale processo viene trasferito ad altri due sottoimpianti dell’impresa oggetto di un parametro di riferimento di calore, uno dei quali esporta detto calore a una rete di riscaldamento urbano.
Dalla medesima decisione emerge altresì che, nell’intento di evitare che in sede di assegnazione delle quote a titolo gratuito le emissioni generate dalla combustione di combustibili siano prese in considerazione una seconda volta quale calore consumato o esportato, l’Agenzia per la tutela dell’ambiente ha detratto tale calore dal livello storico dell’attività dei sottoimpianti oggetto di un parametro di riferimento di calore.
In tale contesto, con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 e l’articolo 10, paragrafi da 1 a 3 e 8, della decisione 2011/278 debbano essere interpretati nel senso che essi consentono, allo scopo di evitare doppie assegnazioni, di non assegnare quote ad un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore allorché questo esporti, verso utenze private, calore recuperato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili.
Si deve rilevare al riguardo che l’articolo 10 bis, paragrafo 1, primo comma, della direttiva 2003/87 stabilisce che la Commissione adotti misure di attuazione comunitarie interamente armonizzate per l’assegnazione delle quote. Dal paragrafo 2 dello stesso articolo si apprende che la Commissione determina in tale ambito parametri di riferimento per i singoli settori o sottosettori.
Come si evince dall’articolo 10, paragrafi 1 e 2, della decisione 2011/278, moltiplicando tali parametri di riferimento per il livello storico di attività relativo a ciascun sottoimpianto, gli Stati membri determinano il numero annuo preliminare di quote di emissioni assegnate a titolo gratuito. A tal fine, conformemente all’articolo 6 della medesima decisione, essi sono tenuti a distinguere i sottoimpianti in funzione della loro attività, per poter determinare se debba applicarsi un parametro di riferimento di prodotto, un parametro di riferimento di calore o un parametro di riferimento di combustibili o ancora un fattore specifico per i sottoimpianti con emissioni di processo.
In proposito occorre rilevare che le definizioni dei sottoimpianti oggetto di un parametro di riferimento di prodotto, di un parametro di riferimento di calore, di un parametro di riferimento di combustibili e con emissioni di processo si escludono reciprocamente, come si evince dall’articolo 3, lettere b), c), d) e h), della decisione 2011/278.
L’articolo 3, lettera b), della stessa decisione stabilisce infatti che un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto includa unicamente i materiali in ingresso (input), i materiali in uscita (output) e le emissioni corrispondenti relative alla produzione di un prodotto per il quale all’allegato I è stato stabilito un parametro di riferimento.
L’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278 definisce i sottoimpianti oggetto di un parametro di riferimento di calore come gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione di calore misurabile o all’importazione da un impianto o un’altra entità inclusi nel sistema dell’Unione. Tale calore deve essere, tra l’altro, consumato per la produzione di prodotti o esportato verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione, ad eccezione dell’esportazione per la produzione di elettricità.
Quanto ai sottoimpianti oggetto di un parametro di riferimento di combustibili, l’articolo 3, lettera d), della decisione 2011/278 li definisce come gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione, mediante combustione di combustibili, di calore non misurabile consumato, in particolare, per la produzione di prodotti o la produzione di energia meccanica diversa da quella utilizzata per la produzione di elettricità.
Per quanto attiene alla qualificazione di «sottoimpianti con emissioni di processo», solo la generazione di taluni tipi di emissioni specifiche menzionate all’articolo 3, lettera h), punti da i) a vi), della stessa decisione consente di applicare tale qualificazione.
Ai termini del considerando 12 della decisione 2011/278, nei casi in cui non è stato possibile stabilire un parametro di riferimento di prodotto, ma sono generati gas a effetto serra che possono beneficiare di un’assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito, è opportuno che queste quote siano assegnate sulla base di approcci alternativi generici. A tal fine, è stato stabilito un elenco in ordine di priorità di tre approcci alternativi per massimizzare le riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e i risparmi energetici per almeno parte dei processi produttivi.
Alla luce di tali chiarimenti, dalla lettura combinata delle definizioni fornite dall’articolo 3, lettere b), c), d) e h), di detta decisione deriva che è solo nel caso in cui un parametro di riferimento di prodotto non possa essere applicato ad un sottoimpianto che l’assegnazione di quote a titolo gratuito deve avvenire in base ad una delle altre tre opzioni, vale a dire il parametro di riferimento di calore, il parametro di riferimento di combustibili o le emissioni di processo.
Dalle medesime disposizioni emerge altresì che la combustione di un combustibile non può dar luogo all’applicazione di più parametri di riferimento diversi, giacché un’unica attività è esclusivamente sussumibile in una delle categorie di sottoimpianti previste all’articolo 3, lettere b), c), d) e h), della decisione 2011/278, in quanto tali categorie, come già ricordato al punto 62 della presente sentenza, si escludono vicendevolmente. Qualunque altro approccio sarebbe contrario al divieto dei doppi conteggi delle emissioni e delle doppie assegnazioni delle quote, sancito da varie disposizioni della decisione in questione.
Infatti, in forza dell’articolo 6, paragrafo 2, della decisione 2011/278, la somma dei materiali in ingresso, dei materiali in uscita e delle emissioni di ciascun sottoimpianto non supera i materiali in ingresso, i materiali in uscita e le emissioni totali dell’impianto. L’articolo 7, paragrafo 7, primo comma, della stessa decisione prevede inoltre che i gestori degli impianti che producono gas a effetto serra debbano garantire, al momento della comunicazione dei dati di riferimento, che «non vi siano sovrapposizioni tra sottoimpianti diversi né doppi conteggi». A tale obbligo dei gestori corrisponde quello degli Stati membri, di cui all’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278, di provvedere «affinché le emissioni non siano oggetto di un doppio conteggio».
Qualora il calore importato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore provenga da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile, pertanto, è necessario evitare che le emissioni effettivamente legate alla produzione di tale calore siano conteggiate due volte nell’assegnazione delle quote titolo gratuito. L’applicazione del parametro di riferimento di combustibili alla produzione di calore e del parametro di riferimento di calore per il consumo del medesimo calore darebbe luogo a un doppio conteggio, in contrasto con le disposizioni elencate al punto precedente della presente sentenza.
Tale interpretazione della decisione 2011/278 è corroborata dalle norme di monitoraggio specifiche per le emissioni legate ai processi di combustione figuranti nell’allegato IV, punto 1, A), del regolamento n. 601/2012, da cui emerge, in particolare, che «[i]l gestore non assegna all’impianto portatore le emissioni associate alla produzione di calore o elettricità importati da altri impiant[i]».
Siffatta interpretazione è altresì conforme all’obiettivo principale della direttiva 2003/87, ossia quello di proteggere l’ambiente attraverso una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (v. sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
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EU:C:2016:311
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) nonché all’obiettivo enunciato al considerando 18 della decisione 2011/278 il quale impone agli Stati membri l’obbligo di garantire l’assenza di doppie assegnazioni o doppi conteggi per evitare distorsioni della concorrenza e garantire l’adeguato funzionamento del mercato del carbonio.
Inoltre, non è ravvisabile nell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 alcun elemento che consenta di concludere che tale disposizione osti alla regola del divieto di doppi conteggi delle emissioni. In particolare, il fatto che il paragrafo 4 di tale articolo preveda l’assegnazione gratuita delle quote per le emissioni legate alla produzione di calore per il riscaldamento urbano non consente di invalidare tale rilievo. Il succitato paragrafo, invero, non stabilisce il quantitativo delle quote da assegnare e neppure impone che le emissioni già incluse nell’ambito di un altro sottoimpianto diano luogo ad una doppia assegnazione per il calore esportato.
Tale rilievo non può essere neanche invalidato sulla base dei chiarimenti forniti in un documento dal titolo «Guidance Document n. 6 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012 Cross-Boundary Heat Flows», pubblicato dalla Commissione sul suo sito Internet. Infatti, secondo quanto esplicitamente affermato in tale documento, questo non è giuridicamente vincolante e non riflette la posizione ufficiale della Commissione. Inoltre, sebbene sia vero, come indicato in detto documento, che né la direttiva 2003/87 né la decisione 2011/278 prevedano norme diverse per l’assegnazione delle quote a titolo gratuito per il consumo di calore in funzione della fonte di tale calore, ciò non significa tuttavia che sia autorizzata una doppia assegnazione di quote per la produzione e il consumo di calore.
Quanto alla regola stabilita dall’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278, essa ha ad oggetto l’adeguamento dell’assegnazione delle quote per il calore misurabile esportato verso utenze private allorché il quantitativo delle quote determinato in base al parametro di riferimento di calore è inferiore alla mediana delle emissioni storiche legate alla produzione di detto calore.
Ciò posto, la mediana delle emissioni storiche legate alla produzione di calore non può includere emissioni diverse da quelle considerate in occasione dell’applicazione del parametro di riferimento di calore alle attività storiche del sottoimpianto interessato, il che esclude che in tale ambito siano prese in considerazione le emissioni legate alle attività storiche di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile.
Siffatta interpretazione dell’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 si fonda sul divieto di doppi conteggi delle emissioni e di doppie assegnazione delle quote il quale, come emerge dai punti 70 e 71 della presente sentenza, osta a che le emissioni legate alla produzione di calore siano conteggiate due volte, vale a dire in sede di assegnazione delle quote a titolo gratuito, da un lato, all’impianto che produce tale calore e, dall’altro, all’impianto che lo consuma o lo esporta. Pertanto, se il calore esportato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile non rientra nell’attività storica del sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, la mediana delle emissioni storiche di quest’ultimo sottoimpianto non può essere determinata a partire dalle emissioni legate alla produzione di tale calore.
Considerati i rilievi esposti ai punti 71 e da 76 a 78 della presente sentenza, occorre rilevare che non può escludersi che l’attuazione del divieto di doppi conteggi delle emissioni possa indurre l’autorità nazionale competente per l’assegnazione delle quote a non assegnare quote per il calore esportato verso utenze private.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alla sesta questione dichiarando che l’articolo 10 bis della direttiva 2003/87 e l’articolo 10, paragrafi da 1 a 3 e 8, della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono, allo scopo di evitare doppie assegnazioni, di non assegnare quote ad un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore allorché questo esporta, verso utenze private, calore recuperato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili.
Sulla decima questione
Con la sua decima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che vengano assegnate quote gratuite ad un operatore per il consumo, in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, di calore prodotto in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile.
Come si è già rilevato al punto 70 della presente sentenza, in forza dell’articolo 10, paragrafo 8, di detta decisione, gli Stati membri devono provvedere «affinché le emissioni non siano oggetto di un doppio conteggio».
In proposito, dal punto 71 della presente sentenza risulta che, qualora il calore importato da un impianto oggetto di un parametro di riferimento di calore provenga da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile, occorre evitare che le emissioni effettivamente legate alla produzione di tale calore siano conteggiate due volte nell’assegnazione delle quote a titolo gratuito. L’applicazione del parametro di riferimento di combustibili alla produzione di calore e del parametro di riferimento di calore per il consumo del medesimo calore darebbe luogo ad un doppio conteggio vietato.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alla decima questione dichiarando che l’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278 deve essere interpretato nel senso che esso osta a che quote gratuite siano assegnate a un operatore per il consumo, in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, di calore preso in considerazione nell’ambito di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile.
Sull’undicesima e sulla dodicesima questione
Alla luce della risposta data alla sesta e alla decima questione, non è necessario rispondere all’undicesima e alla dodicesima questione.
Sulla settima questione
Con la sua settima questione il giudice del rinvio chiede se, al momento della richiesta di assegnazione gratuita di quote di emissioni, sia compatibile con l’allegato IV della decisione 2011/278 della Commissione il fatto di non comunicare, come nel caso dell’Agenzia per la tutela dell’ambiente, i dati relativi alla totalità delle emissioni di gas a effetto serra legate alla produzione di calore esportato verso utenze private.
In via preliminare si deve rilevare che la settima questione pregiudiziale s’inserisce nello stesso contesto fattuale della sesta questione, descritto ai punti 57 e 58 della presente sentenza.
L’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2011/278, inoltre, prevede l’obbligo a carico degli Stati membri di rilevare, per gli impianti che soddisfano le condizioni per l’assegnazione di quote a titolo gratuito conformemente all’articolo 10 bis della direttiva 2003/87, «l’insieme delle informazioni e dei dati utili relativi ad ogni parametro di cui all’allegato IV» della medesima decisione. Tra tali parametri figurano, tra l’altro, il «calore misurabile esportato» e il «totale delle emissioni di gas a effetto serra». In forza dell’articolo 7, paragrafo 9, della decisione 2011/278, tali dati sono messi a disposizione della Commissione su richiesta di quest’ultima.
In tale contesto, con la sua questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 7 e l’allegato IV della suddetta decisione debbano essere interpretati nel senso che essi consentono ad uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, di non tener conto della totalità delle emissioni legate alla produzione del calore esportato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore verso utenze private al fine di evitare un doppio conteggio.
Al momento della rilevazione dei dati in questione, gli Stati membri sono tenuti a garantire, conformemente all’articolo 7, paragrafo 7, della decisione 2011/278, «che non vi siano sovrapposizioni tra sottoimpianti diversi né doppi conteggi». Se ne evince che, in caso di doppi conteggi delle emissioni, le autorità competenti possono legittimamente chiedere la rettifica dei dati loro comunicati dai gestori.
L’allegato IV della decisione 2011/278 non osta a tale disciplina. Infatti, detto allegato contiene unicamente un elenco che stabilisce, in dettaglio, le informazioni minime che i gestori interessati comunicano agli Stati membri in conformità dell’articolo 7 della summenzionata decisione.
Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte, si deve rispondere alla settima questione dichiarando che l’articolo 7 e l’allegato IV della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono ad uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, di non tener conto della totalità delle emissioni legate alla produzione del calore esportato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore verso utenze private allo scopo di evitare un doppio conteggio.
Sull’ottava questione
Con la sua ottava questione il giudice del rinvio chiede se l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 nonché l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 debbano essere interpretati nel senso che essi consentono di non assegnare quote gratuite aggiuntive per le emissioni provenienti dai combustibili fossili che superino l’assegnazione delle quote per il calore esportato verso utenze private.
Dalla decisione di rinvio emerge che l’ottava questione pregiudiziale riguarda la situazione di un’impresa, vale a dire la SSAB EMEA, la quale fornisce calore ad una rete di riscaldamento urbano che rifornisce privati. Tale calore è prodotto dalla combustione dei gas di scarico generati durante produzione di ghisa liquida.
Al fine di determinare il quantitativo delle quote da assegnare a titolo gratuito, l’Agenzia per la tutela dell’ambiente ha applicato, per il calore esportato, il parametro di riferimento di calore. Essa non ha assegnato quote oltre a quanto consentito da tale parametro di riferimento, poiché ha ritenuto che le emissioni che superano il valore fissato dal parametro di riferimento di combustibile siano, nel caso dei gas di scarico, imputate agli impianti produttori di tali gas. Di tali emissioni si terrebbe conto nell’ambito del parametro di riferimento per la ghisa liquida.
Alla luce di quanto precede, nonché del punto 76 della presente sentenza, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 nonché l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 debbano essere interpretati nel senso che essi non ostano a che non siano assegnate quote gratuite aggiuntive per le emissioni legate alla produzione di calore misurabile mediante la combustione dei gas di scarico generati da un impianto oggetto di un parametro di riferimento per la ghisa liquida, qualora il quantitativo di quote determinato sulla base del parametro di riferimento di calore sia inferiore alla mediana del valore delle emissioni storiche legate alla produzione di tale calore.
Va rilevato che la Corte ha già avuto modo di dichiarare che, in base al considerando 32 della decisione 2011/278, la Commissione, in applicazione dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, terzo comma, della direttiva 2003/87, ha tenuto conto delle emissioni associate al recupero energetico efficiente dei gas di scarico. La Commissione ha adeguato a tal fine alcuni parametri di riferimento di prodotto tra cui, in particolare, quelli del coke, della ghisa liquida e del minerale sinterizzato. Essa mira, in tal modo, a incentivare le imprese a riutilizzare o a vendere i gas di scarico derivanti dalla fabbricazione di tali prodotti. Inoltre, dal medesimo considerando emerge, da un lato, che la loro rivalorizzazione, in un altro processo da parte di un impianto industriale, dà diritto in linea di principio all’assegnazione di quote gratuite aggiuntive, sulla base del parametro di riferimento di calore o di combustibili e, dall’altro, che la vendita di simili gas consente di risparmiare quote all’impianto che li produce (v., in tal senso, sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punto
).
Sulla scorta dei rilievi sopra esposti, in forza dell’articolo 3, lettera c), secondo trattino, e dell’articolo 10, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2011/278, la combustione dei gas di scarico per alimentare una rete di riscaldamento urbano consente l’assegnazione di quote gratuite sulla base del parametro di riferimento di calore.
Il divieto di doppi conteggi delle emissioni e di doppie assegnazioni delle quote non osta a tale disciplina.
Infatti, mentre il parametro di riferimento per la ghisa liquida tiene conto, in una certa misura, della combustione dei gas di scarico, le emissioni generate dalla loro effettiva combustione da parte di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore non sono imputabili, in linea di principio, all’attività storica del sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento per la ghisa liquida. Come risulta dalla definizione contenuta all’articolo 3, lettera b), della decisione 2011/278, un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto comprende unicamente i «materiali in ingresso (input), i materiali in uscita (output) e le emissioni corrispondenti relative alla produzione di un prodotto per il quale all’allegato I [di tale decisione] è stato stabilito un parametro di riferimento». Ciò non si verifica per quanto riguarda le emissioni legate alla combustione dei gas di scarico da parte di un impianto qualificato come impianto oggetto di un parametro di riferimento di calore ai sensi dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278.
Pertanto, diversamente da quanto avviene per quanto concerne il recupero di calore prodotto da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile, la combustione dei gas di scarico da parte di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore rappresenta un processo distinto dalla fabbricazione del prodotto che ha generato tali gas.
Siffatta interpretazione dell’articolo 3, lettera c), secondo trattino, e dell’articolo 10, paragrafo 2, lettera b), della decisione 2011/278 è conforme all’obiettivo dell’articolo 10 bis, paragrafo 1, della direttiva 2003/87 di incentivare riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra e tecniche efficienti sotto il profilo energetico, tenendo conto, in particolare, del recupero energetico efficiente dei gas di scarico.
Quanto all’applicazione dell’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278, si deve rilevare che, se il divieto di doppi conteggi delle emissioni e di doppie assegnazioni delle quote è rispettato, un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore può ottenere l’assegnazione di quote aggiuntive laddove le condizioni per l’applicazione di tale disposizione siano soddisfatte.
Ciò premesso, dalle osservazioni scritte presentate nell’ambito della presente causa dal governo tedesco nonché dai chiarimenti dell’Agenzia per la tutela dell’ambiente, riportati nella decisione di rinvio, risulta che il parametro di riferimento per la ghisa liquida include le emissioni generate dalla combustione di gas di scarico qualora queste superino le emissioni risultanti dalla combustione di gas naturale.
Al riguardo, in base al documento intitolato «Guidance Document n. 8 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012, Waste gases and process emissions sub-installation» pubblicato sul sito Internet della Commissione, nel caso dei gas di scarico generati nei limiti di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto, tale parametro di riferimento include l’assegnazione delle quote per le emissioni legate alla produzione dei gas di scarico e alla loro combustione in torcia per motivi di sicurezza. Secondo lo stesso documento, ai fini dell’assegnazione delle quote per le emissioni legate alla produzione dei gas di scarico, si tiene conto delle emissioni che superano quelle generate durante la combustione di gas naturale.
Atteso che il parametro di riferimento per la ghisa liquida tiene quindi effettivamente conto delle emissioni legate alla produzione dei gas di scarico, nel caso specifico è contrario al divieto di doppi conteggi delle emissioni e di doppie assegnazioni delle quote il fatto di assegnare, sul fondamento dell’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278, quote aggiuntive per il calore misurabile esportato verso utenze private in quanto il quantitativo delle quote determinato sulla base del parametro di riferimento di calore è inferiore alla mediana delle emissioni storiche legate alla produzione di detto calore.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere all’ottava questione dichiarando che l’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87 nonché l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono di non assegnare quote gratuite aggiuntive per le emissioni legate alla produzione di calore misurabile mediante la combustione dei gas di scarico generati da un impianto oggetto di un parametro di riferimento per la ghisa liquida, qualora il quantitativo di quote determinato in base al parametro di riferimento di calore sia inferiore alla mediana delle emissioni storiche legate alla produzione di tale calore.
Sulla nona questione
In via preliminare si deve rilevare che la nona questione pregiudiziale s’inserisce nello stesso contesto fattuale dell’ottava questione, descritto ai punti 94 e 95 della presente sentenza.
Al punto 88 della presente sentenza, inoltre, si è constatato che l’articolo 7, paragrafo 1, della decisione 2011/278 prevede l’obbligo a carico degli Stati membri di rilevare, per gli impianti che soddisfano le condizioni per l’assegnazione delle quote a titolo gratuito in forza dell’articolo 10 bis, della direttiva 2003/87, «l’insieme delle informazioni e dei dati utili relativi ad ogni parametro di cui all’allegato IV» della stessa decisione. Tra tali parametri figurano, tra l’altro, il «calore misurabile esportato» e il «totale delle emissioni di gas a effetto serra». In forza dell’articolo 7, paragrafo 9, della decisione 2011/278, tali dati sono messi a disposizione della Commissione su richiesta di quest’ultima.
Con la sua nona questione il giudice del rinvio quindi chiede, in sostanza, se l’articolo 7 e l’allegato IV della succitata decisione debbano essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, adegui i dati numerici raccolti dallo Stato in parola in modo tale che le emissioni di gas a effetto serra provenienti dalla combustione di gas di scarico da parte di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore siano equivalenti a quelle derivanti dalla combustione di gas naturale.
Come rilevato al punto 90 della presente sentenza, al momento della rilevazione dei dati di cui all’articolo 7 e all’allegato IV della decisione 2011/278, gli Stati membri sono tenuti a garantire, conformemente all’articolo 7, paragrafo 7, della decisione 2011/278, «che non vi siano sovrapposizioni tra sottoimpianti diversi né doppi conteggi». Ne consegue che, in caso di doppi conteggi delle emissioni, le autorità competenti possono legittimamente chiedere la rettifica dei dati loro comunicati dai gestori.
Al riguardo, al punto 105 della presente sentenza si è rilevato che dal documento intitolato «Guidance Document n. 8 on the harmonized free allocation methodology for the EU-ETS post 2012, Waste gases and process emissions sub-installation» risulta che, nel caso dei gas di scarico generati nei limiti di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di prodotto, tale parametro di riferimento include, in particolare, l’assegnazione delle quote per le emissioni legate alla produzione dei gas di scarico e che, ai fini dell’assegnazione delle quote per tali emissioni, si tiene conto delle emissioni che superano quelle generate durante la combustione di gas naturale.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alla nona questione dichiarando che l’articolo 7 e l’allegato IV della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, adegui i dati numerici raccolti dallo Stato in parola in modo tale che le emissioni di gas a effetto serra provenienti dalla combustione di gas di scarico da parte di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore siano equivalenti a quelle derivanti dalla combustione di gas naturale, dal momento che un parametro di riferimento di prodotto tiene conto delle emissioni legate alla produzione dei gas di scarico.
Sulle questioni dalla quattordicesima alla sedicesima
Con le sue questioni dalla quattordicesima alla sedicesima il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore» include l’attività di esportazione di calore misurabile, proveniente da un impianto rientrante nel sistema per lo scambio delle quote, ad una rete di distribuzione di vapore.
Dalla decisione di rinvio risulta che tali questioni riguardano il caso di un impianto di cogenerazione che alimenta una rete di distribuzione di vapore. Tre consumatori, tra cui una raffineria che consuma circa il 90% del vapore distribuito dalla rete, sono collegati a quest’ultima. L’Agenzia per la tutela dell’ambiente ha ritenuto che detta rete fosse in realtà parte integrante della raffineria e non potesse essere considerata un distributore di calore. Pertanto, in applicazione dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278, tale agenzia ha rifiutato di assegnare quote all’impianto di cogenerazione.
Al punto 64 della presente sentenza si è in proposito rilevato che l’articolo 3, lettera c), di quest’ultima decisione definisce i sottoimpianti oggetto di un parametro di riferimento di calore come gli input, gli output e le emissioni corrispondenti, non disciplinati da un parametro di riferimento di prodotto, legati alla produzione di calore misurabile o all’importazione da un impianto o un’altra entità inclusi nel sistema dell’Unione. Tale calore deve essere, tra l’altro, consumato per la produzione di prodotti o esportato verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione, ad eccezione dell’esportazione per la produzione di elettricità.
Dalla suddetta definizione risulta che un impianto che esporti del calore dal medesimo prodotto può ottenere l’assegnazione di quote per tale calore solo nel caso in cui esso lo esporti «verso un impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione». Viceversa, tale impianto non ha diritto a un’assegnazione delle quote per detto calore se lo trasferisce a un altro impianto incluso nel sistema per lo scambio delle quote.
Ne consegue che un distributore di calore che non consumi il calore da esso importato bensì lo distribuisca ad altri impianti o entità, indipendentemente dal fatto che questi siano inclusi nel sistema per lo scambio delle quote o meno, deve essere considerato come un «impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione» ai sensi dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278.
Tuttavia, ove una rete di distribuzione sia in realtà parte integrante di un impianto ai sensi dell’articolo 3, lettera e), della direttiva 2003/87 incluso nel sistema per lo scambio delle quote, tale rete non può essere considerata come un «impianto o un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione» ai sensi dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278. Quando un produttore di calore trasmette calore a una simile rete, pertanto, lo fornisce all’impianto incluso nel sistema per lo scambio delle quote.
Lo stesso vale in presenza di un contratto di fornitura di calore tra il produttore e il consumatore di tale calore, poiché in un simile caso questo non è rifornito ad un «impianto o [a] un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione».
Spetta al giudice del rinvio valutare, alla luce dei rilievi sopra esposti, i fatti del procedimento principale allo scopo di stabilire se l’impianto di cogenerazione di cui trattasi esporti calore ad un «impianto o [a] un’altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione», ai sensi dell’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278. Le circostanze riportate nell’ambito della sua quindicesima questione sono a tal fine prive di rilevanza.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve rispondere alle questioni dalla quattordicesima alla sedicesima dichiarando che l’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278 deve essere interpretato nel senso che la nozione di «sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore» comprende l’attività di esportazione di calore misurabile, proveniente da un impianto incluso nel sistema per lo scambio delle quote, ad una rete di distribuzione di vapore, qualora quest’ultima possa essere qualificata come «impianto o (...) altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione».
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

1)
L’esame della prima, della seconda e della tredicesima questione non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità dell’articolo 15, paragrafo 3, della decisione 2011/278/UE della Commissione, del 27 aprile 2011, che stabilisce norme transitorie per l’insieme dell’Unione ai fini dell’armonizzazione delle procedure di assegnazione gratuita delle quote di emissioni ai sensi dell’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio.

2)
L’esame della quinta questione non ha messo in luce alcun elemento tale da inficiare la validità dell’allegato I della decisione 2011/278.

3)
L’articolo 4 e l’allegato II della decisione 2013/448/UE della Commissione, del 5 settembre 2013, relativa alle misure nazionali di attuazione per l’assegnazione transitoria a titolo gratuito di quote di emissioni di gas a effetto serra ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio sono invalidi.

4)
Gli effetti della dichiarazione d’invalidità dell’articolo 4 e dell’allegato II della decisione 2013/448 sono limitati nel tempo di modo che, per un verso, tale dichiarazione sia produttiva di effetti solo al termine di un periodo di dieci mesi a decorrere dalla data di pronuncia della sentenza del 28 aprile 2016, Borealis Polyolefine e a. (
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 e da C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
), al fine di consentire alla Commissione europea di adottare le misure necessarie, e, per un altro, le misure adottate entro tale termine sulla base delle disposizioni invalidate non possano essere rimesse in discussione.

5)
L’articolo 10 bis della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, come modificata dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, e l’articolo 10, paragrafi da 1 a 3 e 8, della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono, allo scopo di evitare doppie assegnazioni, di non assegnare quote di emissioni di gas a effetto serra ad un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore allorché questo esporta, verso utenze private, calore recuperato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibili.

6)
L’articolo 10, paragrafo 8, della decisione 2011/278 deve essere interpretato nel senso che esso osta a che quote gratuite di emissioni di gas a effetto serra siano assegnate a un operatore per il consumo, in un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore, di calore preso in considerazione nell’ambito di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di combustibile.

7)
L’articolo 7 e l’allegato IV della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono ad uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, di non tener conto della totalità delle emissioni legate alla produzione del calore esportato da un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore verso utenze private allo scopo di evitare un doppio conteggio.

8)
L’articolo 10 bis, paragrafi 1 e 4, della direttiva 2003/87, come modificata dalla direttiva 2009/29, nonché l’articolo 10, paragrafo 3, della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi consentono di non assegnare quote di emissioni di gas a effetto serra gratuite aggiuntive per le emissioni legate alla produzione di calore misurabile mediante la combustione dei gas di scarico generati da un impianto oggetto di un parametro di riferimento per la ghisa liquida, qualora il quantitativo di quote di emissioni di gas a effetto serra determinato in base al parametro di riferimento di calore sia inferiore alla mediana delle emissioni storiche legate alla produzione di tale calore.

9)
L’articolo 7 e l’allegato IV della decisione 2011/278 devono essere interpretati nel senso che essi non ostano a che uno Stato membro, al momento della rilevazione dei dati di cui a tali disposizioni, adegui i dati numerici raccolti dallo Stato in parola in modo tale che le emissioni di gas a effetto serra provenienti dalla combustione di gas di scarico da parte di un sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore siano equivalenti a quelle derivanti dalla combustione di gas naturale, dal momento che un parametro di riferimento di prodotto tiene conto delle emissioni legate alla produzione dei gas di scarico.

10)
L’articolo 3, lettera c), della decisione 2011/278 deve essere interpretato nel senso che la nozione di «sottoimpianto oggetto di un parametro di riferimento di calore» comprende l’attività di esportazione di calore misurabile, proveniente da un impianto incluso nel sistema per lo scambio delle quote di emissioni di gas a effetto serra, ad una rete di distribuzione di vapore, qualora quest’ultima possa essere qualificata come «impianto o (...) altra entità non inclusi nel sistema dell’Unione».

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo svedese.