CELEX: 62020TJ0569
Medio ambiente
Reglamento (CE) n.o 1367/2006
Obligación de los Estados miembros de proteger y mejorar la calidad del aire ambiente
Solicitud de revisión interna
Inadmisión de dicha solicitud

Antecedentes del litigio
El demandante, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, es un grupo de acción ciudadana fundado el 2 de marzo de 2011 con ocasión de la presentación por los municipios de Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilburgo y Bolduque (Países Bajos) de sus planes para la carretera regional N 65 y alrededores.
Tras haber iniciado diversos procedimientos administrativos y judiciales de ámbito nacional, el demandante presentó ante la Comisión Europea, el 29 de agosto de 2019, una denuncia contra el Reino de los Países Bajos. Consideraba que la aplicación que hacían las autoridades neerlandesas del control y de la apreciación de la calidad del aire alrededor de la carretera regional N 65 era contraria a la Directiva 2008/50/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2008, relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa (
DO 2008, L 152, p. 1
). El demandante estimaba que la Comisión interpretaba erróneamente la disposición según la cual las mediciones de evaluación de la calidad del aire ambiente no debían efectuarse a una distancia superior a 10 metros del borde de la acera.
Mediante escrito de 30 de enero de 2020, la Comisión informó al demandante de que había decidido dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de denuncia de referencia CHAP(2019) 2512, al entender que, en sus escritos de 6 y 21 de septiembre de 2019 y de 8 de enero de 2020, el demandante no había aportado ningún elemento nuevo pertinente que pudiera justificar la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos.
El 12 de marzo de 2020, el demandante presentó una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10 del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO 2006, L 264, p. 13
; en lo sucesivo, «Reglamento de Aarhus»).
Mediante escrito de 6 de julio de 2020, la Comisión desestimó por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia CHAP(2019) 2512 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»). Consideró que el escrito de 30 de enero de 2020 no constituía un «acto administrativo» en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus ni una «omisión administrativa» en el sentido de la letra h) de dicha disposición. En efecto, indicó que había adoptado, en su condición de instancia de revisión administrativa, con arreglo al artículo 258 TFUE, el escrito de 30 de enero de 2020 con la intención de dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia. Estimó que, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus, tal acto no constituía un acto administrativo en el sentido del apartado 1, letra g), del mismo artículo.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 7 de septiembre de 2020, el demandante solicitó al Tribunal la anulación de la decisión impugnada.
El 25 de noviembre de 2020, la Comisión presentó su escrito de contestación en la Secretaría del Tribunal.
Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 3, 9 y 10 de diciembre de 2020, respectivamente, el Consejo de la Unión Europea, el Reino de los Países Bajos y el Parlamento Europeo solicitaron intervenir en apoyo de la Comisión.
El 12 de enero de 2021, el demandante presentó su escrito de réplica en la Secretaría del Tribunal.
Mediante sendas decisiones de 20 de enero de 2021, la Presidenta de la Sala Segunda del Tribunal admitió la intervención del Consejo, del Reino de los Países Bajos y del Parlamento, respectivamente.
El 25 de febrero de 2021, la Comisión presentó su escrito de dúplica en la Secretaría del Tribunal.
Los días 1, 2 y 4 de marzo de 2021, respectivamente, el Parlamento, el Reino de los Países Bajos y el Consejo presentaron sus escritos de formalización de la intervención en la Secretaría del Tribunal.
El Tribunal (Sala Segunda) decidió, de conformidad con el artículo 106, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, resolver el recurso sin fase oral.
El demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la decisión impugnada.
–
Devuelva el expediente a la Comisión para que esta declare su admisibilidad y resuelva sobre el fondo.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión y el Reino de los Países Bajos solicitan al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas al demandante.
El Parlamento solicita al Tribunal, en esencia, que acoja las pretensiones de la Comisión y desestime la demanda.
El Consejo solicita al Tribunal que:
–
Acoja las pretensiones de la Comisión y desestime la demanda.
–
Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso de anulación, el demandante invoca dos motivos, cada uno de los cuales se subdivide en varias partes.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los artículos 1 y 9, apartados 2 y 3, del Convenio de Aarhus, del artículo 216 TFUE y de los artículos 1, apartado 1, letra d), 2, apartados 1, letra g), y 2, y 10 del Reglamento de Aarhus
En el marco del primer motivo, subdividido en dos partes, el demandante sostiene que la Comisión infringió los artículos 1 y 9, apartados 2 y 3, del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Unión Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO 2005, L 124, p. 1
) (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), el artículo 216 TFUE, y los artículos 1, apartado 1, letra d), 2, apartados 1, letra g), y 2, y 10 del Reglamento de Aarhus.
Primera parte, invocada con carácter principal, basada en la infracción de los artículos 1, apartado 1, letra d), 2, apartados 1, letra g), y 2, y 10 del Reglamento de Aarhus
En la primera parte, presentada con carácter principal, el demandante alega que el procedimiento de revisión previsto en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus es distinto del procedimiento por infracción recogido en los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, que el 30 de enero de 2020 la Comisión adoptó una decisión individual en materia de medio ambiente con efectos jurídicos vinculantes, que dicha decisión estaba efectivamente comprendida en la definición de acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus y que, por lo tanto, podía ser objeto de revisión, por lo que no podía declararse la inadmisibilidad del recurso presentado contra ella.
La Comisión, apoyada en este sentido por el Reino de los Países Bajos, rebate esas alegaciones.
Ha de recordarse que, en virtud del artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus, cualquier organización no gubernamental que cumpla los criterios enunciados en el artículo 11 de dicho Reglamento podrá efectuar una solicitud de revisión interna ante la institución de la Unión que haya adoptado un acto administrativo con arreglo al Derecho medioambiental.
El concepto de acto administrativo mencionado en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus se define, en su artículo 2, apartado 1, letra g), como una medida de alcance individual adoptada por una institución de la Unión conforme al Derecho medioambiental y que surta efecto jurídicamente vinculante y externo.
El artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus fija también los límites de este concepto del acto administrativo, al disponer que no englobará las medidas adoptadas, o las omisiones, por una institución u organismo de la Unión que actúe en calidad de instancia de revisión administrativa, en virtud, en particular, de los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, que se refieren al procedimiento por incumplimiento.
En el caso de autos, la Comisión desestimó por inadmisibilidad la solicitud de revisión, presentada por el demandante, del escrito de 30 de enero de 2020 —a saber, el escrito por el que informaba a dicho demandante de que decidía dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia—, ya que estimaba que no tenía ningún elemento nuevo pertinente que pudiera justificar la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos.
En primer lugar, la Comisión consideró que, de conformidad con el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus, la revisión interna no era posible cuando se tratara de medidas u omisiones de una institución o de un organismo de la Unión que actuara en calidad de instancia de revisión administrativa.
A continuación, la Comisión estimó que el procedimiento referido a la denuncia presentada por el demandante a través del instrumento de
complaint handling
(tramitación de denuncias) (en lo sucesivo, «procedimiento CHAP») podía constituir la primera etapa que llevara a la incoación de un procedimiento por infracción, en el sentido de que permitía a la Comisión evaluar los casos de posible incumplimiento de la normativa de la Unión por parte de Estados miembros y adoptar las medidas que considerara apropiadas.
Por otra parte, indicó que, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus, los procedimientos por infracción no estaban comprendidos en el concepto de acto administrativo en el sentido de su artículo 2, apartado 1, letra g), o de omisión administrativa en el sentido de su artículo 2, apartado 1, letra h), por un lado, y que los procedimientos de tramitación de denuncias solo existían para permitirle cumplir su misión como guardiana de los Tratados con arreglo al artículo 17 TUE y a los artículos 258 TFUE y siguientes, por otro lado. Por lo tanto, la Comisión consideró que, conforme al Reglamento de Aarhus, tales procedimientos de tramitación de denuncias no podían ser tratados de modo diferente que los propios procedimientos por infracción.
Además, recordó que, de conformidad con el apartado 10 del documento denominado «Procedimientos administrativos para la gestión de las relaciones con el denunciante en relación con la aplicación del Derecho de la Unión Europea», anexo a la comunicación de la Comisión «Derecho de la [Unión]: mejores resultados gracias a una mejor aplicación» (
DO 2017, C 18, p. 10
), había informado al demandante de las razones por las que proponía dar por concluido el expediente y lo había invitado a presentar observaciones.
Por último, la Comisión notó que los escritos de 6 y 21 de septiembre de 2019 y 8 de enero de 2020 del demandante no contenían elementos nuevos pertinentes y que, por tanto, había dado por concluido el expediente de la denuncia.
Por esos motivos, la Comisión desestimó por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna presentada por el demandante.
Es preciso determinar si la Comisión consideró acertadamente que era inadmisible la solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus que presentó el demandante.
En primer lugar, procede examinar si la Comisión actuaba en su calidad de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento previsto en el artículo 258 TFUE cuando, mediante el escrito de 30 de enero de 2020, dio por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia del demandante y, por tanto, si, en virtud del artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus, dicho escrito no constituía un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), del Reglamento de Aarhus.
En su denuncia, el demandante sostenía que el Reino de los Países Bajos había incumplido la Directiva 2008/50 y, en particular, su anexo III (sobre la evaluación de la calidad del aire y la ubicación de puntos de muestreo para medirla), al entender que el modo de medición de los valores límite fijados por dicha Directiva entraba en contradicción con lo dispuesto en ella.
Mediante escrito de 30 de enero de 2020, la Comisión informó al demandante de que decidía dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia, al entender que, en sus escritos de 6 y 21 de septiembre de 2019 y 8 de enero de 2020, el demandante no había aportado ningún elemento nuevo pertinente que pudiera justificar la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra el Reino de los Países Bajos.
Las circunstancias que se han recordado llevan a considerar que la decisión de la Comisión de archivar la denuncia del demandante debe entenderse claramente como expresión de la negativa de la Comisión a incoar un procedimiento en virtud del artículo 258 TFUE contra el Reino de los Países Bajos por el supuesto incumplimiento de las obligaciones que incumben a dicho Estado miembro en virtud del Derecho de la Unión.
Por otra parte, esta interpretación se ve confirmada tanto por el hecho de que la decisión de archivar la denuncia se adoptara para dar por concluido el procedimiento CHAP(2019) 2512, a saber, un procedimiento destinado a la tramitación de solicitudes de investigación y denuncias recibidas por la Comisión en relación con incumplimientos del Derecho de la Unión por parte de Estados miembros, como por diversas menciones explícitas en ese sentido que hizo la Comisión en su escrito de 30 de enero de 2020.
En efecto, tras indicar que no constituía un tribunal de apelación de las resoluciones adoptadas por las instancias judiciales neerlandesas, la Comisión subrayó inequívocamente que solo contemplaba acciones contra los Estados miembros cuando las decisiones de sus instituciones resultaban contrarias al Derecho de la Unión. En ese sentido, mencionó claramente que, en el caso de autos, no existían indicios suficientes que justificaran la aplicación de un procedimiento por infracción.
En ese contexto, el demandante intenta distinguir entre el procedimiento EU Pilot y el procedimiento CHAP y sostener que la consideración de que el procedimiento EU Pilot está indisociablemente vinculado a un procedimiento por incumplimiento no puede extrapolarse al procedimiento CHAP.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, los procedimientos EU Pilot constituyen una especie de «precursor» del procedimiento del artículo 258 TFUE y que, por lo tanto, están indisociablemente vinculados a los procedimientos por incumplimiento. En efecto, el juez de la Unión ha considerado que, aunque el procedimiento EU Pilot no esté basado en dicha disposición, ha estructurado el modo de proceder que la Comisión había adoptado tradicionalmente al recibir una denuncia o cuando había actuado por su propia iniciativa (sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, apartado
) y, así pues, se ha limitado a formalizar o estructurar los intercambios de información que tradicionalmente se producían entre la Comisión y los Estados miembros en la fase informal de una investigación en relación con posibles infracciones del Derecho de la Unión (sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, apartado
).
Una vez recordado lo anterior, se plantea la cuestión de si este razonamiento referido al procedimiento EU Pilot puede extenderse al procedimiento CHAP, iniciado en el caso de autos por el demandante.
Resulta obligado observar que el procedimiento de denuncia CHAP que inició el demandante constituía una primera etapa que podía llevar a la incoación del procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE y que ese procedimiento no tenía otra finalidad que permitir a la Comisión realizar su labor de guardiana de los Tratados con arreglo a los artículos 17 TUE y 258 TFUE.
La consideración de que la denuncia presentada por el demandante ante la Comisión solo podía comprenderse en el contexto de un procedimiento por incumplimiento del artículo 258 TFUE se ve reforzada por la constatación de que el único curso favorable que la Comisión podría haber dado a dicha denuncia habría consistido precisamente en iniciar tal procedimiento contra el Reino de los Países Bajos (véanse, en este sentido, los autos de 15 de enero de 2007, Sellier/Comisión,
T‑276/06
, no publicado,
EU:T:2007:6
, apartado
; de 16 de abril de 2012, F91 Diddeléng y otros/Comisión,
T‑341/10
, no publicado,
EU:T:2012:183
, apartados
y
, y de 21 de octubre de 2014, Bharat Heavy Electricals/Comisión,
T‑374/14
, no publicado,
EU:T:2014:931
, apartado
).
Cierto es que, como ha subrayado el demandante, aparte de la incoación de un procedimiento EU Pilot o un procedimiento por incumplimiento, o del archivo del expediente de la denuncia, el procedimiento CHAP podría asimismo llevar a otros mecanismos de resolución de problemas y que, así pues, dicho procedimiento permitiría evitar un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro de que se trate.
No obstante, por una parte, debe subrayarse que esos mecanismos posibles de resolución de problemas, por eficaces que sean, son de carácter informal y que el recurso a ellos queda sujeto a la discrecionalidad de la Comisión. Si esta no está satisfecha con el rumbo de las conversaciones celebradas en este marco, siempre puede reanudar el procedimiento oficial. Ahora bien, si se instruye un procedimiento oficial, este desembocará ineludiblemente en el archivo del expediente de la denuncia, la incoación de un expediente EU Pilot o la tramitación de un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
Por otra parte, la gran similitud entre el procedimiento CHAP y el procedimiento EU Pilot se traduce también en el hecho de que ambos permitan, además de iniciar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro, evitar la tramitación de tal procedimiento.
Por tanto, procede considerar que, al igual que el procedimiento EU Pilot, el procedimiento CHAP que inició el demandante estaba indisociablemente vinculado a un procedimiento por incumplimiento.
En segundo lugar, habida cuenta de que el procedimiento de denuncia iniciado por el demandante constituía la primera etapa de un procedimiento que podía llevar a la Comisión a incoar el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE y de que, por tanto, la Comisión actuaba en su calidad de instancia de revisión administrativa con arreglo al procedimiento por incumplimiento, el escrito de 30 de enero de 2020 —que informaba al demandante de que decidía dar por concluido sin ulterior trámite el expediente de la denuncia— no podía constituir un acto administrativo revisable con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus. En efecto, el artículo 2, apartado 2, letra b), de dicho Reglamento excluye claramente ese acto del concepto de acto administrativo definido en el artículo 2, apartado 1, letra g), de ese mismo Reglamento.
Así pues, y contrariamente a lo que sostiene el demandante, su solicitud de revisión no estaba comprendida en el ámbito de aplicación material de una solicitud formulada con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus, ya que ese ámbito está limitado por el artículo 2, apartado 2, del mismo Reglamento.
Por lo tanto, la Comisión actuó con acierto al desestimar por inadmisibilidad la solicitud de revisión interna, con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus, de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia CHAP(2019) 2512.
El demandante intenta en vano poner en tela de juicio esa conclusión.
En primer lugar, el demandante sostiene que, al declarar la inadmisibilidad de la solicitud de revisión, la Comisión impide que el Tribunal se pronuncie sobre cuestiones medioambientales —en el caso de autos, sobre la interpretación correcta del anexo III, sección C, de la Directiva 2008/50— y que se arroga una competencia judicial que no le corresponde.
Debe desestimarse ese argumento. Como señala acertadamente la Comisión, no se arrogó ninguna competencia judicial, sino que se limitó a ejercer la discrecionalidad que le confieren el Tratado FUE y reiterada jurisprudencia. En efecto, el juez de la Unión ha subrayado que la Comisión disponía de una facultad discrecional de apreciación para incoar o no un procedimiento por incumplimiento. Por consiguiente, los particulares no tienen derecho a exigir que defina su postura en un sentido determinado. Así pues, la Comisión no está obligada a iniciar un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE. El demandante que presentó una reclamación no tenía, a falta de derechos procesales previstos por disposiciones del Derecho de la Unión que le permitieran exigir a la Comisión que lo informara y lo oyera, la posibilidad de interponer ante el juez de la Unión un recurso contra una eventual decisión de archivar su denuncia (autos de 14 de enero de 2004, Makedoniko Metro y Michaniki/Comisión,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, apartado
, y de 19 de noviembre de 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító/Comisión y Defensor del Pueblo,
T‑430/14
, no publicado,
EU:T:2014:996
, apartado
; véase asimismo, en este sentido, el auto de 17 de julio de 1998, Sateba/Comisión,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, apartado
).
El artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus se inscribe en la lógica del Tratado FUE —en particular, para el presente asunto, de su artículo 258 TFUE— y de la reiterada jurisprudencia citada en el apartado 53 anterior, en la medida en que establece que las medidas adoptadas o las omisiones producidas con arreglo a los artículos 258 TFUE y 260 TFUE queden excluidas de los actos y omisiones administrativos que pueden ser objeto de revisión con arreglo al artículo 10 del mismo Reglamento.
En segundo lugar, el demandante alega erróneamente que, al considerar que no es posible solicitar la revisión de una definición suya de postura en respuesta a una denuncia, la Comisión se atribuye competencia exclusiva sobre las cuestiones relacionadas con el medio ambiente. En efecto, la solicitud de revisión interna es, en el caso de autos, inadmisible por un motivo claramente especificado en el artículo 2, apartado 2, letra b), del Reglamento de Aarhus, a saber, que se dirige contra una decisión de no incoar un procedimiento por incumplimiento contra un Estado miembro.
Por lo demás, el demandante no demuestra en absoluto que, al margen de los supuestos previstos en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus, las denuncias sobre cuestiones medioambientales presentadas a la Comisión corran la misma suerte y, de ese modo, se declare la inadmisibilidad de todas ellas.
En tercer y último lugar, el demandante sostiene en vano que en la práctica la Comisión hizo imposible o excesivamente difícil el ejercicio, por parte de las organizaciones de defensa del medio ambiente, de los derechos que les confieren tanto el Derecho de la Unión como los tratados internacionales, que de ese modo infringió la
ratio legis
del Reglamento de Aarhus y que menoscabó el acceso efectivo a la justicia en materia de medio ambiente.
En efecto, por una parte, la Comisión se ajustó a la restricción que el propio legislador había establecido en el Reglamento de Aarhus, a saber, la de no incluir, entre los actos u omisiones administrativos que pueden ser objeto de revisión con arreglo al artículo 10 del mismo Reglamento, determinados actos u omisiones como son los adoptados con arreglo al artículo 258 TFUE.
Por otra parte, es preciso recordar que el procedimiento de revisión interna del artículo 10 del Reglamento de Aarhus tiene por objeto facilitar el acceso a la justicia a las organizaciones no gubernamentales —puesto que no están obligadas a invocar la vulneración de un derecho ni un interés suficiente para poder ejercer tal derecho de conformidad con el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto— y que, por lo tanto, ese Reglamento supone reconocer a dichos grupos la condición de destinatarios (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punto
, y del Abogado General Szpunar presentadas en el asunto TestBioTech y otros/Comisión,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, punto
).
Por tanto, el procedimiento de revisión interna establecido en el artículo 10 del Reglamento de Aarhus no tiene por objeto permitir la interposición de un recurso contra medidas que, por razones ajenas a la falta de legitimación activa de las organizaciones no gubernamentales, no podrían ser impugnadas con arreglo al artículo 263 TFUE.
Habida cuenta de lo anterior, debe desestimarse la primera parte del primer motivo.
Segunda parte, invocada, con carácter subsidiario, a través de una excepción de ilegalidad y basada, por un lado, en que los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus no suponen una aplicación íntegra de las obligaciones derivadas del artículo 9, apartado 3, en relación con el artículo 1, del Convenio de Aarhus, y, por otro lado, en la infracción del artículo 216 TFUE
En la segunda parte, el demandante formula, con carácter subsidiario, una excepción de ilegalidad contra los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus, en la medida en que alega que estas disposiciones no constituyen una aplicación íntegra de las obligaciones derivadas del artículo 9, apartado 3, en relación con el artículo 1, del Convenio de Aarhus, y alega la infracción del artículo 216 TFUE.
La Comisión —apoyada en este sentido por el Reino de los Países Bajos, el Parlamento y el Consejo— refuta las alegaciones formuladas por el demandante.
Resulta obligado observar que el razonamiento del demandante se basa exclusivamente en la solución adoptada por el Tribunal en su sentencia de 14 de junio de 2012, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), y en el razonamiento seguido por el Abogado General Jääskinen en sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
En la sentencia de 14 de junio de 2012, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), el Tribunal había considerado que, al igual que cualquier otro acuerdo internacional del que fuera parte la Unión, el Convenio de Aarhus gozaba de primacía sobre los actos de Derecho derivado de la Unión y que el juez de la Unión solo podía examinar la validez de una disposición de un reglamento en relación con un tratado internacional si la naturaleza y la sistemática del tratado no se oponían a ello y si las disposiciones de este eran, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas.
El Tribunal General observó, no obstante, refiriéndose en particular a las sentencias del Tribunal de Justicia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (
70/87
,
EU:C:1989:254
), y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), que el Tribunal de Justicia había declarado que le correspondía controlar la legalidad de un acto de la Unión en relación con las disposiciones de un acuerdo internacional que no pudieran ser invocadas por el justiciable ante los órganos jurisdiccionales cuando la Unión hubiera tenido el propósito de cumplir una obligación particular asumida en el marco de dicho acuerdo o cuando el acto de Derecho derivado se remitiera expresamente a disposiciones precisas de dicho acuerdo. El Tribunal General dedujo de ello que el juez de la Unión debía poder controlar la legalidad de un reglamento en relación con un acuerdo internacional cuando dicho reglamento tuviera por objeto cumplir una obligación impuesta por dicho acuerdo internacional a las instituciones de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de junio de 2012, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, apartado
).
El Tribunal estimó que en aquel caso se cumplían esos requisitos, puesto que, por un lado, las demandantes en primera instancia, que no invocaban el efecto directo de las disposiciones del acuerdo, impugnaban de forma incidental, conforme al artículo 277 TFUE, la validez de una disposición del Reglamento de Aarhus en relación con el Convenio de Aarhus y, por otro lado, dicho Reglamento se había adoptado para cumplir las obligaciones internacionales de la Unión, previstas en el artículo 9, apartado 3, de ese Convenio, tal como se desprendía del artículo 1, apartado 1, y del considerando 18 del citado Reglamento. El Tribunal concluyó que el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus, en la medida en que únicamente preveía el procedimiento de revisión interna para un acto administrativo, que se definía como «cualquier medida de alcance individual» —excluyendo, así pues, «medidas de alcance general»—, no era compatible con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus (sentencia de 14 de junio de 2012, Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Comisión,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, apartados
,
y
).
En el marco del procedimiento de casación, el Abogado General Jääskinen estimó que, habida cuenta de su objetivo y de su sistema, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus era, en parte, una norma lo suficientemente clara como para que pudiera basarse en ella un control de legalidad por lo que se refiere al acceso a la justicia de las organizaciones que gozaban de legitimidad activa en virtud de la legislación nacional o incluso de la legislación de la Unión y que, en consecuencia, dicha disposición podía servir como criterio de referencia a efectos de la apreciación de la legalidad de los actos de las instituciones de la Unión (conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, punto
).
Sin embargo, es preciso subrayar que el Tribunal de Justicia no siguió la solución adoptada por el Tribunal General y defendida por el Abogado General Jääskinen.
En efecto, según la jurisprudencia, las disposiciones de un acuerdo internacional del que sea parte la Unión solo pueden invocarse en apoyo de un recurso de anulación contra un acto de Derecho derivado de la Unión o de una excepción basada en la ilegalidad de tal acto si la naturaleza y el sistema del acuerdo no se oponen a ello y si dichas disposiciones son, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (sentencias de 3 de junio de 2008, Intertanko y otros,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, apartado
; de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión,
C‑120/06 P y C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, apartado
, y de 21 de diciembre de 2011, Air Transport Association of America y otros,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no contenía ninguna obligación incondicional y suficientemente precisa que determinara directamente la situación jurídica de los particulares (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, apartado
). En efecto, ha considerado que, dado que solamente «los miembros del público que [reunieran] los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno» son titulares de los derechos previstos en el citado artículo 9, apartado 3, tal disposición se subordinaba, en su ejecución o en sus efectos, a la adopción de un acto ulterior (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, apartado
).
Por tanto, el Tribunal de Justicia ha concluido que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en el que se basaba el artículo 10, apartado 1, del Reglamento de Aarhus, no podía ser invocado a efectos de apreciar la legalidad de esta última disposición (sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, apartado
). Esta solución ha sido recordada en varias ocasiones por el Tribunal General (sentencias de 15 de diciembre de 2016, TestBioTech y otros/Comisión,
T‑177/13
, no publicada,
EU:T:2016:736
, apartado
, y de 14 de marzo de 2018, TestBioTech/Comisión,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, apartado
).
Ha de señalarse que, en sus escritos procesales, el demandante ha reproducido textualmente el razonamiento seguido por el Abogado General Jääskinen en sus conclusiones presentadas en los asuntos acumulados Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) y se ha ceñido a subrayar que la postura que defendía el Abogado General no se había tenido suficientemente en cuenta. Sin embargo, no ha formulado ninguna alegación que justifique que el Tribunal General se aparte de la solución finalmente adoptada por el Tribunal de Justicia en su sentencia de 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
De lo anterior se desprende que a efectos de la apreciación de la legalidad del artículo 10 del Reglamento de Aarhus no puede invocarse lo dispuesto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
De ello se deduce que debe desestimarse por infundada la imputación basada en la ilegalidad de los artículos 2, apartado 2, letra b), y 10 del Reglamento de Aarhus en relación con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
Ninguno de los argumentos del demandante puede poner en tela de juicio esa conclusión.
En primer lugar, y por la razón indicada en el anterior apartado 74, el demandante invoca en vano las conclusiones de 17 de marzo de 2017 del Comité de Cumplimiento del Convenio de Aarhus, tituladas «Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union» [Conclusiones y recomendaciones del Comité de Cumplimiento sobre la Comunicación ACCC/C/2008/32 (Parte II) en relación con el cumplimiento por parte de la Unión Europea»] y según las cuales el enfoque de la Comisión es contrario a las obligaciones de acceso a la justicia en materia de medio ambiente que se derivan del Convenio de Aarhus.
Además, las constataciones que figuran en el informe no concluyen expresamente que sea ilegal la disposición que establece la inadmisibilidad de una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus sobre la decisión de no incoar un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE.
En efecto, en los puntos 106 a 112 de sus conclusiones, el Comité de Cumplimiento expresó reservas sobre la conformidad del concepto de instancia de revisión administrativa que figura en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus. Dicho Comité subrayó que el Convenio de Aarhus excluía del concepto de autoridad pública a los «órganos o instituciones que actúan en ejercicio de poderes judiciales o legislativos», pero no a los órganos que actúan en calidad de «instancia de revisión administrativa». Así pues, el Comité de Cumplimiento estimó que la conclusión que debía sacarse de lo anterior era que el Convenio de Aarhus realizaba una distinción entre procedimientos judiciales y administrativos y únicamente excluía a las autoridades públicas cuando actuaban con carácter judicial y no cuando actuaban en vía de revisión administrativa. El Comité de Cumplimiento concluyó que, si bien no estaba convencido de que los actos u omisiones de todas las instancias de revisión administrativa que se enumeran en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus, como, por ejemplo, los del Defensor del Pueblo, debieran quedar sujetos a examen con arreglo al artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, albergaba dudas sobre el hecho de que la exclusión general de todos los actos administrativos y las omisiones de instituciones que actúan en calidad de órganos de revisión administrativa fuera conforme con dicha disposición. No obstante, precisó que no disponía de ejemplos concretos de infracciones y que no llegaba al extremo de declarar la existencia de un incumplimiento del Convenio a este respecto.
Por lo tanto, no cabe deducir de las referidas conclusiones que el Comité de Cumplimiento concluyera que la inadmisibilidad de una solicitud de revisión interna con arreglo al artículo 10 del Reglamento de Aarhus sobre la decisión de no incoar un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE no es conforme con el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
En segundo lugar, por lo que respecta a la supuesta infracción del artículo 216 TFUE, resulta obligado observar que el razonamiento que figura en los escritos procesales del demandante no hace referencia en ningún momento a esta disposición ni precisa las razones de su supuesta infracción, tal como subrayan la Comisión, el Parlamento y el Consejo. Por lo tanto, no puede acogerse.
En cualquier caso, si se entiende la supuesta infracción del artículo 216 TFUE como una consecuencia del incumplimiento por parte de la Comisión del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, que vincula a las instituciones de la Unión y a los Estados miembros, debe desestimarse tal alegación.
En efecto, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus establece que «cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional». Del tenor de este precepto se desprende que las Partes contratantes disponen de un amplio margen de apreciación en cuanto a la definición de las modalidades de aplicación de dichos procedimientos (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2020, Mellifera/Comisión,
C‑784/18 P
, no publicada,
EU:C:2020:630
, apartado
).
En tercer lugar, las supuestas infracciones de los artículos 1 y 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus no figuran ni en la descripción del motivo ni en su fundamentación, por lo que deben desestimarse.
Por tanto, debe desestimarse la segunda parte del primer motivo.
Habida cuenta del examen del primer motivo, procede considerar inoperante la alegación del demandante de que la Comisión requirió al Reino de los Países Bajos para que corrigiera sus normas internas en materia de muestreo y de que dicho requerimiento es prueba de que el Reino de los Países Bajos incumplió las obligaciones que le impone la Directiva 2008/50.
En efecto, aun suponiendo que el Reino de los Países Bajos hubiera infringido la Directiva 2008/50, dicha eventual infracción no tiene incidencia alguna en la legalidad de la decisión impugnada, en la medida en que la solicitud de revisión fue desestimada debido a su inadmisibilidad, y no por el hecho de que el Reino de los Países Bajos no hubiera infringido dicha Directiva.
De todo lo anterior resulta que, tanto en su primera parte como en la segunda, debe desestimarse por infundado el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 5 del Convenio de Aarhus, de los artículos 2 y 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de los artículos 2 y 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales, de los artículos 3 TFUE, apartado 3, 9 TFUE, 168 TFUE, apartado 1, y 191 TFUE, apartados 1 y 2, y de los artículos 6, 7 y 23 y los anexos III y XI, sección B, de la Directiva 2008/50
En el marco del segundo motivo, dividido en cuatro partes, el demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 5 del Convenio de Aarhus, los artículos 2 y 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, los artículos 2 y 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, los artículos 3 TFUE, apartado 3, 9 TFUE, 168 TFUE, apartado 1, y 191 TFUE, apartados 1 y 2, y los artículos 6, 7 y 23 y los anexos III y XI, sección B, de la Directiva 2008/50.
La Comisión, apoyada en este sentido por el Reino de los Países Bajos, estima que el motivo es inoperante.
Es preciso recordar que, mediante la decisión impugnada, la Comisión declaró la inadmisibilidad de la solicitud de revisión de la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia CHAP(2019) 2512. El motivo de inadmisibilidad mencionado en la decisión impugnada se basa en que, al adoptar dicha decisión, la Comisión actuó en su calidad de instancia de revisión administrativa en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento de Aarhus y en que, por tanto, esa decisión no constituía un acto administrativo en el sentido del artículo 2, apartado 1, letra g), de dicho Reglamento.
Por consiguiente, la decisión de dar por concluido el procedimiento de denuncia no conllevaba conclusiones definitivas sobre si el Reino de los Países Bajos había o no infringido la Directiva 2008/50. La decisión recogía exclusivamente la apreciación de la Comisión sobre la posibilidad o imposibilidad de iniciar un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE.
Pues bien, la argumentación desarrollada por el demandante en el marco del segundo motivo se fundamenta únicamente en alegaciones de fondo basadas en que el Reino de los Países Bajos y, por consiguiente, la Comisión infringieron los criterios de evaluación de la calidad del aire y el criterio de exposición e incumplieron la obligación de elaborar un plan de calidad del aire, todo ello previsto por la Directiva 2008/50, y vulneraron el derecho a la vida, consagrado en los artículos 2 y 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y en los artículos 2 y 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales, y el derecho a un alto nivel de protección de la salud humana, consagrado en los artículos 9 TFUE, 168 TFUE, apartado 1, y 191 TFUE, apartado 1.
De ello se desprende que el motivo formulado por el demandante es inoperante.
Por tanto, el segundo motivo ha de desestimarse.
Procede desestimar el recurso en su totalidad, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de la pretensión del demandante de que se devuelva el expediente a la Comisión para que esta declare su admisibilidad y se pronuncie sobre el fondo.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del demandante, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión, de conformidad con lo solicitado por esta.
Según el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, el Reino de los Países Bajos, el Parlamento y el Consejo cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar a Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.

3)
El Reino de los Países Bajos, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de diciembre de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.