CELEX: 62019CJ0930
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2004/38/EÜ
Artikli 13 lõige 2
Liidu kodaniku pereliikmete elamisõigus
Liidu kodaniku ja kolmanda riigi kodaniku vaheline abielu
Kolmanda riigi kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvri elamisõiguse säilitamine abielulahutuse korral
Piisavate vahendite olemasolu tõendamise kohustus
Sellise kohustuse puudumine direktiivis 2003/86/EÜ
Kehtivus
Euroopa Liidu põhiõiguste harta
Artiklid 20 ja 21
Võrdne kohtlemine
Erinev kohtlemine sõltuvalt sellest, kas taasühinemist taotlev isik on liidu kodanik või kolmanda riigi kodanik
Olukordade sarnasuse puudumine

Eelotsusetaotlus puudutab Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ (
ELT 2004, L 158, lk 77
; ELT eriväljaanne 05/05, lk 46), artikli 13 lõike 2 kehtivust, arvestades Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikleid 20 ja 21.
Taotlus on esitatud X-i ja Belgia riigi vahelises kohtuvaidluses seoses X-i elamisõiguse säilitamisega Belgia territooriumil.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2004/38
Direktiivi 2004/38 põhjendustes 1–3, 5, 10 ja 15 on märgitud:
„(1)
Liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui [EL toimimise] lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.
(2)
Isikute vaba liikumine on üks põhivabadusi siseturul, mis hõlmab sisepiirideta ala, mille ulatuses tagatakse vabadus vastavalt [EL toimimise] lepingu sätetele.
(3)
Kui liikmesriikide kodanikud kasutavad oma vaba liikumise ja elamise õigust, peaks nende põhistaatuseks olema liidu kodakondsus. Seepärast on oluline kodifitseerida ja üle vaadata olemasolevad ühenduse dokumendid, milles käsitletakse eraldi töötajaid ja füüsilisest isikust ettevõtjaid, samuti õpilasi ja muid mittetöötavaid isikuid, et lihtsustada ja tugevdada kõikide liidu kodanike vaba liikumise ja elamise õigust.
[…]
(5)
Et kõikide liidu kodanike õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil saaks kasutada vabaduse ja väärikuse objektiivseid tingimusi täites, tuleks see õigus anda ka nende pereliikmetele, sõltumata nende kodakondsusest.
[…]
(10)
Elamisõigust kasutavad isikud ei tohiks siiski vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi esialgse elamisperioodi jooksul põhjendamatult koormata. Seepärast peaks üle kolmekuulise perioodi puhul kehtestama liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigusele tingimused.
[…]
(15)
Pereliikmed peaksid olema liidu kodaniku surma, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral õiguslikult kaitstud. Väärtustades pereelu ja inimväärikust ning et pakkuda teatavates olukordades kaitset kuritarvituste eest, tuleks võtta meetmeid tagamaks, et sellistel asjaoludel säilitavad pereliikmed, kes juba elavad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.“
Direktiivi 2004/38 artiklis 1 „Teema“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse:
a)
tingimused, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt;
b)
liidu kodanikele ja nende pereliikmetele alaline elamisõigus liikmesriikide territooriumil;
c)
punktides a ja b sätestatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piirangud.“
Direktiivi artikli 7 „Üle kolmekuuline elamisõigus“ lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.   Kõikidel liidu kodanikel on õigus elada teise liikmesriigi territooriumil kauem kui kolm kuud, kui:
a)
nad tegutsevad vastuvõtvas liikmesriigis töötajate või füüsilisest isikust ettevõtjatena või
b)
neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi ja neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või
c)
–
nad on kantud mõne sellise era- või avalik-õigusliku õppeasutuse nimekirja, mis on vastuvõtvas liikmesriigis akrediteeritud või mida rahastatakse selle riigi õigusaktide või haldustavade põhjal, ja nende peamiseks eesmärgiks on õpingud, sealhulgas tööalane koolitus, ning
–
neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus ja nad kinnitavad asjaomasele liikmesriigi asutusele avalduses või mõnes muus enda valitud dokumendis, et neil on enda ja oma pereliikmete jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, või
d)
nad on punktides a, b või c nimetatud tingimustele vastava liidu kodaniku pereliikmed, kes on temaga kaasas või ühinevad temaga.
2.   Lõikes 1 ettenähtud elamisõigus laieneb ka pereliikmetele, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, kuid kes on liidu kodanikuga vastuvõtvas liikmesriigis kaasas või ühinevad temaga, kui kõnealune liidu kodanik vastab lõike 1 punktides a, b või c nimetatud tingimustele.“
Direktiivi 2004/38 artiklis 13 „Pereliikmete elamisõiguse säilitamine abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral“ on ette nähtud:
„1.   Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei mõjuta liidu kodaniku abielulahutus, abielu kehtetuks tunnistamine või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamine nende pereliikmete elamisõigust, kes on liikmesriigi kodanikud.
Enne alalise elamisõiguse saamist peavad asjaomased isikud vastama artikli 7 lõike 1 punktides a, b, c või d sätestatud tingimustele.
2.   Ilma et see piiraks teise lõigu kohaldamist, ei kaota liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamise korral nii kaua kui vaja elamisõigust, kui:
a)
enne abielulahutuse või abielu kehtetuks tunnistamise menetluse või artikli 2 lõike 2 punktis b nimetatud registreeritud kooselu lõpetamise algatamist on abielu või registreeritud kooselu kestnud vähemalt kolm aastat, sealhulgas üks aasta vastuvõtvas liikmesriigis […]
[…]
c)
seda õigustavad eriti rasked asjaolud, näiteks koduvägivalla ohvriks langemine abielu või registreeritud kooselu ajal, […]
[…]
Enne alalise elamisõiguse saamist on asjaomaste isikute elamisõiguse tingimuseks nõue, mille kohaselt nad peavad suutma tõendada, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis. „Piisavad vahendid“ on määratletud artikli 8 lõikes 4.
Need pereliikmed säilitavad oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.“
Sama direktiivi artikkel 37 „Soodsamad siseriiklikud sätted“ näeb ette:
„Käesoleva direktiivi sätted ei mõjuta liikmesriigi kehtestatud õigus- ja haldusnorme, mis on käesoleva direktiiviga hõlmatud isikutele soodsamad.“
Direktiiv 2003/86/EÜ
Nõukogu 22. septembri 2003. aasta direktiivi 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta (
ELT 2003, L 251, lk 12
; ELT eriväljaanne 19/06, lk 224) põhjendustes 3, 4, 6 ja 15 on märgitud:
„(3)
Euroopa Ülemkogu tõdes oma 15. ja 16. oktoobri 1999. aasta erakorralisel istungil Tamperes vajadust ühtlustada kolmandate riikide kodanike riiki lubamise ja elukoha tingimusi käsitlevaid siseriiklikke õigusakte. Sellega seoses tõdes ülemkogu eriti, et Euroopa Liit peaks tagama seaduslikult liikmesriikide territooriumil elavate kolmandate riikide kodanike õiglase kohtlemise ning et tõhusama integreerumispoliitika abil tuleks taotleda nendele kodanikele Euroopa Liidu kodanikega võrreldavate õiguste ja kohustuste andmist. […]
(4)
Perekonna taasühinemine on vajalik pereelu võimaldamiseks. See aitab liikmesriigis viibivate kolmandate riikide kodanike integreerumist hõlbustades ühiskonnakultuurilise stabiilsuse loomist ja samuti majandusliku ja sotsiaalse ühtekuuluvuse edendamist, mis on [EÜ] asutamislepingus sätestatud [Euroopa Ühenduse] põhieesmärk.
[…]
(6)
Perekonna kaitseks ning pereelu loomiseks või hoidmiseks tuleks ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused.
[…]
(15)
Pereliikmete integreerumist tuleks edendada. Selleks tuleks neile asjakohastel tingimustel anda perekonna taasühinemist taotlevast isikust sõltumatu seisund, eriti kui tegemist on abi- või kooselu lõppemisega, ning juurdepääs üld- ja kutseharidusele ning tööturule samadel tingimustel isikuga, kellega nad taasühinevad.“
Sama direktiivi artiklis 15 on ette nähtud:
„[…]
3.   Lesestumise, lahutuse, lahuselu või vahetult üleneva või alaneva lähisugulase surma korral võib vajadusel taotluse esitamise korral väljastada eraldi elamisloa isikutele, kes on liikmesriigi territooriumile sisenenud seoses perekonna taasühinemisega. Liikmesriigid kehtestavad sätted, mis tagavad eraldi elamisloa andmise eriti raskete asjaolude korral.
4.   Eraldi elamisloa andmise ja kehtivusaja tingimused kehtestatakse vastavalt siseriiklikule õigusele.“
Belgia õigus
15. detsembri 1980. aasta seaduse välismaalaste riiki sisenemise, riigis viibimise ja sinna elama asumise ning riigist väljasaatmise kohta (loi sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers du 15 décembre 1980) (
Moniteur belge
, 31.12.1980, lk 14584) põhikohtuasja suhtes kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „15. detsembri 1980. aasta seadus“) artikli 42
quater
lõigetes 1 ja 4, mille eesmärk oli võtta Belgia õigusesse üle direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2, on sätestatud, et minister, kelle pädevusalasse kuulub välismaalaste riiki sisenemine, riigis viibimine, sinna elama asumine ning riigist väljasaatmine (edaspidi „minister“), või tema volitatud ametiisik võib elamisõiguse tunnustamisele järgneva viie aasta jooksul lõpetada elamisõiguse, mis on liidu kodaniku pereliikmetel, kes ise liidu kodanikud ei ole ja kes viibivad Belgias liidu kodaniku pereliikmetena, kui abielu või registreeritud kooselu liidu kodanikuga, kellega nad kaasas olid või kellega nad ühinesid, on lõppenud või neil pole enam ühist eluaset, välja arvatud juhul, kui puudutatud pereliige tõendab, et esineb eriti keeruline olukord, nagu koduvägivalla ohvriks langemine abielus või registreeritud kooselus, ning kui puudutatud isik tõendab, et ta tegutseb Belgias töötaja või füüsilisest isikust ettevõtjana või et tal on piisavad vahendid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal Belgia sotsiaalabisüsteemi, ja tal on Belgias kõiki riske kattev ravikindlustus, või kui ta on juba nendele tingimustele vastava isiku pereliige, kusjuures pere on loodud Belgias.
15. detsembri 1980. aasta seaduse, millega võetakse Belgia õigusesse üle direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 3, artikli 11 lõikes 2 on ette nähtud, et minister või tema volitatud ametiisik võib viie aasta jooksul kas elamisloa andmisest või elamisloa taotlemist tõendava dokumendi väljastamisest otsustada, et elamisloaga või elamisõigusega kolmanda riigi kodaniku pereliikmetel ei ole enam õigust Belgias elada, kui neil ei ole või ei ole enam tegelikku abielu- või perekonnasuhet, välja arvatud juhul, kui puudutatud pereliige tõendab, et ta on abielu või kooselu kestel langenud koduvägivalla ohvriks.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Põhikohtuasja kaebaja X, kes on Alžeeria kodanik, abiellus 26. septembril 2010 Alžiiris (Alžeeria) Prantsuse kodanikuga ning saabus 22. veebruaril 2012 lühiajalise viisa alusel Belgiasse, et tulla oma abikaasa juurde, kes elas selle liikmesriigi territooriumil.
20. aprillil 2012 sündis põhikohtuasja kaebaja ja tema abikaasa abielust tütar, kel on Prantsuse kodakondsus, nagu ka tema emal.
Põhikohtuasja kaebaja kui Prantsusmaa kodaniku abikaasa esitas 7. mail 2013. aastal taotluse liidu kodaniku pereliikme elamisloa saamiseks ning sai 13. detsembril 2013 selle elamisloa, mis kehtis kuni 3. detsembrini 2018.
Pärast peaaegu viieaastast abielu, millest kaks aastat elati koos Belgias, oli põhikohtuasja kaebaja sunnitud ühisest elukohast lahkuma koduvägivalla tõttu, mille abikaasa tema suhtes toime pani. Esiti peatus ta varjupaigas, seejärel asus 22. mail 2015. aastal elama Tournaisse (Belgia). 2. märtsil 2015. aastal esitas põhikohtuasja kaebaja süüteoteate koduvägivalla kohta, mille ohvriks ta oli langenud.
Lähtudes 30. oktoobril 2015 koostatud kooselu tuvastamise aruandest, kus leiti, et põhikohtuasja kaebaja ja tema abikaasa ei ela koos, kuna viimane ja nende tütar elasid alates 10. septembrist 2015 Prantsusmaal, tegi Belgia riik 2. märtsil 2016. aastal otsuse, millega lõpetas põhikohtuasja kaebaja elamisõiguse koos ettekirjutusega riigi territooriumilt lahkumiseks. See otsus aga tühistati Conseil du contentieux des étrangersi (välismaalaste asjade halduskohus, Belgia) 16. septembri 2016. aasta kohtuotsusega.
10. märtsi 2017. aasta kirjas palus Belgia riik põhikohtuasja kaebajal esitada täiendavat teavet, eelkõige tõendid oma elatusvahendite ja ravikindlustuse kohta. Sama aasta 2. mail teatas põhikohtuasja kaebaja Belgia riigile, et ta langes oma abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvriks, ning taotles 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 42
quater
lõike 4 punkti 4 alusel elamisõiguse säilitamist selle riigi territooriumil.
Belgia riik lõpetas 14. detsembri 2017. aasta otsusega põhikohtuasja kaebaja elamisõiguse põhjendusel, et isegi kui ta on keerulises olukorras, ei ole ta esitanud tõendeid, et tal endal on toimetulekuks piisavalt elatusvahendeid. Selles otsuses ei tehtud talle siiski ettekirjutust Belgia territooriumilt lahkumiseks. Põhikohtuasja kaebaja esitas 26. jaanuaril 2018 selle otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule – Conseil du contentieux des étrangersile (välismaalaste asjade halduskohus).
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vastavalt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 42
quater
lõikele 4, millega on Belgia õigusesse üle võetud direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2, eeldab abielu kestel oma abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvriks langenud kolmanda riigi kodaniku elamisõiguse säilitamine abielulahutuse või abikaasade faktilise kooselu lõppemise korral seda, et täidetud on teatavad tingimused, eelkõige tingimus, et isikul on piisavalt vahendeid ja ravikindlustus, samas kui vastavalt 15. detsembri 1980. aasta seaduse artikli 11 lõikele 2, millega on Belgia õigusesse üle võetud direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 3, peab Belgias seaduslikul alusel elava kolmanda riigi kodanikuga perekonna taasühinemise õigust kasutanud kolmanda riigi kodanikule eraldi elamisloa andmise eeldusena olema samadel asjaoludel tõendatud üksnes koduvägivalla esinemine.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et oma abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvriks langenud kolmanda riigi kodanikke koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas nad on kasutanud õigust perekonna taasühinemiseks liidu kodanikuga või kolmanda riigi kodanikuga, ning selline erinev kohtlemine tuleneb direktiivide 2004/38 ja 2003/86 sätetest.
Selles olukorras otsustas Conseil du contentieux des étrangers (välismaalaste asjade halduskohus, Belgia) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas [direktiivi 2004/38] artikli 13 lõige 2 on [harta] artiklitega 20 ja 21 vastuolus osas, milles see näeb ette, et liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, ei kaota abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral elamisõigust – eelkõige siis, kui seda õigustavad eriti rasked asjaolud, näiteks koduvägivalla ohvriks langemine abielu või registreeritud kooselu ajal –, kuid üksnes tingimusel, et puudutatud isikud tõendavad, et nad on töötajad või füüsilisest isikust ettevõtjad või et neil on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et neil on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et nad on nendele tingimustele vastava isiku pereliikmed, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis, samal ajal kui [direktiivi 2003/86] artikli 15 lõikes 3, kus on ette nähtud sama võimalus elamisõiguse säilimiseks, ei ole sellele säilimisele niisugust tingimust kehtestatud?“
9. septembri 2020. aasta kirjas, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 17. septembril 2020 vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, mille Euroopa Kohus saatis eelotsusetaotluse esitanud kohtule 14. augustil 2020, märkis viimane, et põhikohtuasja kaebaja esitas abielu lahutamiseks avalduse 5. juulil 2018 ning et asjaomase isiku ja tema abikaasa abielu lahutati 24. juulil 2018.
Euroopa Kohtu pädevus
Belgia valitsus väidab, et Euroopa Kohtul puudub pädevus esitatud küsimusele vastamiseks, kuna esiteks väljendab eelotsusetaotluse esitanud kohus direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivuse suhtes kahtlust mitte seoses liidu õigusnormiga, vaid seoses õigusnormiga, mille liikmesriigi seadusandja on kehtestanud talle direktiivi 2003/86 artikli 15 lõigetest 2 ja 3 tuleneva pädevuse raames; teiseks kahjustab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikes 2 sätestatud tingimuste järgimata jätmine liidu ja liikmesriikide vahelise pädevuse jaotuse eeskirju ning kolmandaks ei saa harta sätted viia muutuseni liidu pädevuses ja seega piirata liikmesriikidel liidu õiguse praeguses seisus olevat pädevust, näiteks osas, mis puudutab liidu kodaniku pereliikmeks olemise tingimust mitte täitvate kolmandate riikide kodanike riigisviibimise tingimusi.
Sellega seoses ilmneb ELL artikli 19 lõike 3 punktist b ja ELTL artikli 267 esimese lõigu punktist b, et Euroopa Kohtul on pädevus ilma igasuguse erandita teha eelotsuseid liidu institutsioonide vastu võetud õigusaktide tõlgendamise ja kehtivuse kohta, kuna need õigusaktid peavad olema täielikult kooskõlas aluslepingute ja neist tulenevate põhiseaduslike põhimõtetega ning harta sätetega (14. mai 2019. aasta kohtuotsus M jt (pagulasseisundi tühistamine),
C‑391/16, C‑77/17 ja C‑78/17
,
EU:C:2019:403
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhtumil leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et mis puudutab tingimusi, mille täidetuse korral – muu hulgas abielulahutuse puhul – jääb abikaasa toimepandud koduvägivalla all kannatanud kolmanda riigi kodanikele alles elamisõigus, on direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikes 2 sätestatud kord kolmandate riikide kodanike jaoks, kelle abikaasa on liidu kodanik, vähem soodne kui direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 3 sätestatud kord, mis puudutab kolmandate riikide kodanikke, kelle abikaasa on samuti kolmanda riigi kodanik, ja eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtul teha otsuse direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivuse kohta, võttes arvesse harta artikleid 20 ja 21, millega on tagatud võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu põhimõte.
Neil asjaoludel on Euroopa Kohtul pädevus esitatud küsimusele vastata.
Eelotsuse küsimuse analüüs
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 on harta artikleid 20 ja 21 arvestades kehtiv.
Eelkõige palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas sellega, kui abielulahutuse korral sõltub liidu kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla all kannatanud kolmanda riigi kodaniku elamisõigus direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 teises lõigus sätestatud tingimustest, sh elatusvahendite piisavuse tingimusest, samas kui direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 3 ei ole niisuguseid tingimusi ette nähtud, et samadel asjaoludel saaks eraldi elamisloa kolmanda riigi kodanik, kes on kannatanud samuti kolmanda riigi kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla all, on liidu seadusandja kehtestanud koduvägivalla all kannatanud kolmanda riigi kodanike kahe kategooria erineva kohtlemise esimesena nimetatud kategooria kahjuks, rikkudes harta artikleid 20 ja 21.
Kõigepealt tuleb märkida, et ilma et Euroopa Komisjon oleks formaalselt väitnud, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus on vastuvõetamatu, väljendas Euroopa Komisjon oma kirjalikes seisukohtades ja Euroopa Parlament oma suulistes seisukohtades kahtlusi, kas direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkt c on kohaldatav sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas.
Need kahtlused rajanevad Euroopa Kohtu 30. juuni 2016. aasta kohtuotsusel NA (
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
), kus Euroopa Kohus leidis, et kõnesolevat sätet tuleb tõlgendada nii, et kolmanda riigi kodanik, kes on lahutatud liidu kodanikust, kelle toimepandud koduvägivalla all ta abielu kestel kannatas, ei saa tugineda vastuvõtvas liikmesriigis elamisõiguse säilitamisele selle sätte alusel, kui abielulahutus on toimunud pärast liidu kodanikust abikaasa lahkumist sellest liikmesriigist.
Samas, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 16 ja 22, kuigi põhikohtuasja kaebaja kannatas abielu kestel liidu kodanikust endise abikaasa toimepandud koduvägivalla all – mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima –, elab see endine abikaasa koos abielust sündinud tütrega alates 10. septembrist 2015 Prantsusmaal. Kohtulik menetlus abielu lahutamiseks algatati alles peaaegu kolm aastat pärast viimati nimetatud isikute lahkumist Belgiast, see tähendab 5. juulil 2018, ning see päädis abielu lahutamisega 24. juulil 2018.
Niisuguses kontekstis tuleb kindlaks määrata direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c kohaldamisala, enne kui hinnata selle direktiivi artikli 13 lõike 2 teise lõigu kehtivust, võttes arvesse eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud põhjendusi.
Sellega seoses nähtub esmalt nii direktiivi 2004/38 artikli 13 pealkirjast kui ka artikli 13 lõike 2 sõnastusest, et elamisõiguse säilitamine, millele on selle sätte alusel õigus liidu kodaniku pereliikmetel, kes ei ole mõne liikmesriigi kodanikud, on ette nähtud eelkõige abielulahutuse korral, ning sellest järeldub, et kui selles sättes ette nähtud tingimused on täidetud, ei too abielulahutus kaasa elamisõiguse kaotamist (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Järgmiseks, mis puudutab sätte konteksti, siis on direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 erand Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas kinnistunud põhimõttest, mille kohaselt ei saa direktiivi 2004/38 alusel liikmesriiki sisenemise ja seal elamise õigust mitte kõik kolmandate riikide kodanikud, vaid ainult need, kes on sellise liidu kodaniku „pereliikmed“ direktiivi artikli 2 punkti 2 tähenduses, kes on kasutanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama liikmesriiki, mille kodanik ta ei ole (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nimelt puudutab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 erandjuhtumeid, kui abielulahutus ei too kaasa kolmandate riikide asjasse puutuvate kodanike elamisõiguse kaotust direktiivi 2004/38 alusel, kuigi need kodanikud ei vasta abielulahutuse tõttu enam selle direktiivi artikli 7 lõikes 2 sätestatud tingimustele ja eelkõige tingimusele olla liidu kodaniku „pereliige“ direktiivi artikli 2 punkti 2 alapunkti a tähenduses (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Mis viimaseks puudutab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 eesmärki, siis vastab see säte direktiivi põhjenduses 15 esile toodud eesmärgile tagada pereliikmete õiguslik kaitse abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral, võttes meetmeid tagamaks, et sellistel asjaoludel säilitavad pereliikmed, kes juba elavad vastuvõtva liikmesriigi territooriumil, oma elamisõiguse isiklikel alustel (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Selle kohta nähtub direktiivi 2004/38 saamisloost, konkreetsemalt seletuskirjast ettepanekule võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil (KOM(2001) 257 (lõplik)), et direktiivist 2004/38 varasema liidu õiguse alusel võis lahutatud abikaasa kaotada õiguse elada vastuvõtvas liikmesriigis (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Selles kontekstis täpsustab direktiivi ettepanek, et kavandatud sätte – millest on saanud direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 – eesmärk on tagada mõnetine õiguslik kaitse kolmandate riikide kodanikele, kelle elamisõigus on seotud abielust tuleneva perekondliku sidemega ja kes võivad seetõttu kannatada abielulahutusega seotud väljapressimise all, ning et selline kaitse on vajalik vaid juhul, kui abielulahutusotsus on jõustunud, sest kooselu faktiline lõppemine ei mõjuta kuidagi kolmanda riigi kodanikust abikaasa elamisõigust (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Nimelt, kuni abielu kestab, säilitab kolmanda riigi kodanikust abikaasa liidu kodaniku pereliikme staatuse, nagu see on määratletud direktiivi 2004/38 artikli 2 punktis 2, ning tal on sellest tulenevalt tuletatud elamisõigus vastuvõtvas liikmesriigis või olenevalt asjaoludest liikmesriigis, mille kodakondsus liidu kodanikul on (12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B.,
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
, punkt
).
Eeltoodust järeldub, et direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 sõnastusest, kontekstist ja eesmärgist nähtuvalt eeldab selle sätte, sealhulgas artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktil c põhineva õiguse kohaldamine, et asjaomased isikud on lahutatud (30. juuni 2016. aasta kohtuotsus NA,
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
, punkt
).
Euroopa Kohus otsustas 16. juuli 2015. aasta kohtuotsuse Singh jt (
C‑218/14
,
EU:C:2015:476
) punktis 62, et kui enne seda, kui on algatatud kohtulik menetlus abielu lahutamiseks, lahkub liidu kodanik liikmesriigist, kus elab tema abikaasa, selleks et asuda elama mõnes teises liikmesriigis või kolmandas riigis, lõpeb liidu kodaniku lahkumisel kolmanda riigi kodanikust abikaasa direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 2 kohane tuletatud elamisõigus ja seda ei saa enam direktiivi artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti a alusel säilitada.
Siiski võib see, kui direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktis c ette nähtud juhul nõuda kolmanda riigi kodaniku – kes on tema liidu kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvriks langenud – elamisõiguse säilitamiseks, et kohtulik menetlus abielu lahutamiseks algatatakse enne liidu kodaniku lahkumist vastuvõtvast liikmesriigist, pakkuda sellele liidu kodanikule survevahendit, mis oleks ilmselgelt vastuolus eesmärgiga tagada ohvri kaitse koduvägivalla eest, ja nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 87 ja 88 toonitas, võib see panna ohvri olukorda, kus teda võidakse abielulahutuse või lahkumise osas šantažeerida.
Järelikult tuleb vastupidi 30. juuni 2016. aasta kohtuotsuse NA (
C‑115/15
,
EU:C:2016:487
) punktis 51 otsustatule asuda seisukohale, et elamisõiguse säilitamiseks direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c alusel võib kohtuliku menetluse abielu lahutamiseks algatada pärast liidu kodaniku lahkumist vastuvõtvast liikmesriigist. Õiguskindluse tagamiseks saab kolmanda riigi kodanik, kes on kannatanud liidu kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla all ja kelle kohtulikku menetlust abielu lahutamiseks ei ole algatatud enne liidu kodanikust abikaasa lahkumist vastuvõtvast liikmesriigist, tugineda selle sätte alusel elamisõiguse säilitamisele siiski vaid siis, kui see menetlus algatatakse mõistliku aja jooksul pärast lahkumist.
Nimelt on oluline anda asjaomasele kolmanda riigi kodanikule, kes on liidu kodaniku abikaasa, piisavalt aega, et valida kahe võimaluse vahel, mille direktiiv 2004/38 talle annab, et säilitada elamisõigus selle direktiivi alusel: need on kas kohtuliku menetluse algatamine abielu lahutamiseks, et saada direktiivi artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkti c alusel isiklik elamisõigus, või elamaasumine liikmesriiki, kus elab kõnealune liidu kodanik, et säilitada oma tuletatud elamisõigus. Sellega seoses tuleb lisada, et tuletatud elamisõiguse omamiseks ei pea abikaasa tingimata elama pidevalt koos liidu kodanikuga (13. veebruari 1985. aasta kohtuotsus Diatta,
267/83
,
EU:C:1985:67
, punktid
ja
, ning 8. novembri 2012. aasta kohtuotsus Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, punkt
).
Kõnesoleval juhul, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 31, ei ühinenud põhikohtuasja hageja oma abikaasaga viimase päritoluliikmesriigis. Ta algatas kohtuliku menetluse abielu lahutamiseks 5. juulil 2018 ehk peaaegu kolm aastat pärast abikaasa ja nende tütre lahkumist vastuvõtvast liikmesriigist, mis ei näi vastavat mõistlikule tähtajale.
Igal juhul nähtub eelotsusetaotlusest siiski, et vastavalt riigisisestele õigusnormidele, millega võeti üle direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2, säilitab põhikohtuasja kaebaja olukorras oleva kolmanda riigi kodanik tal oleva elamisõiguse tingimusel, et järgitakse selle artikli teises lõigus sätestatud kohustust.
Neil asjaoludel ei ole ilmselge, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus ei ole osas, milles see käsitleb direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivust, mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega.
Eelotsuse küsimus on seega vastuvõetav.
Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivus
Kõigepealt tuleb kontrollida, kas harta artiklid 20 ja 21 on asjakohased, kui on tegemist analüüsiga, nagu seda taotles eelotsusetaotluse esitanud kohus, küsimuses, kas direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 võib kaasa tuua liidu kodanikuga abielus oleva, koduvägivalla ohvriks langenud kolmanda riigi kodaniku diskrimineerimise võrreldes samas olukorras oleva kolmanda riigi kodanikuga, kelle abikaasa on samuti kolmanda riigi kodanik.
Mis puudutab sellega seoses esimesena harta artiklit 21, siis kuna direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikega 2 kehtestatud erinev kohtlemine põhineb koduvägivalla toime pannud abikaasa kodakondsusel, siis tuleb märkida, et harta artikli 21 lõige 2, mille kohaselt „[i]gasugune kodakondsuse alusel diskrimineerimine on aluslepingute reguleerimisalas keelatud, ilma et eelöeldu piiraks nende erisätete kohaldamist“, vastab vastavalt selgitustele põhiõiguste harta kohta (
ELT 2007, C 303, lk 17
) ELTL artikli 18 esimesele lõigule ja seda tuleb kohaldada kooskõlas nimetatud sättega.
Ent nagu Euroopa Kohus on otsustanud, puudutab ELTL artikli 18 esimene lõik liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvaid olukordi, kus ühe liikmesriigi kodanikku koheldakse teise liikmesriigi kodanikega võrreldes diskrimineerivalt üksnes tema kodakondsuse tõttu, ning see säte ei ole mõeldud kohaldamiseks neis võimalikes olukordades, kus ebavõrdselt koheldakse liikmesriikide kodanikke ja kolmandate riikide kodanikke (4. juuni 2009. aasta kohtuotsus Vatsouras ja Koupatantze,
C‑22/08 ja C‑23/08
,
EU:C:2009:344
, punkt
).
Seega ei ole see säte kohaldatav ka juhul, kui kahte kolmandate riikide kodanike kategooriat, nagu koduvägivalla ohvrite kaks kategooriat, keda on silmas peetud vastavalt direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikes 2 ja direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 3, koheldakse erinevalt.
Sellest järeldub, et harta artikkel 21 ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud kehtivuse hindamisel asjakohane.
Mis teisena puudutab harta artiklit 20, mis sätestab, et „[k]õik on seaduse ees võrdsed“, siis ei näe see ette ühtki sõnaselget piirangut enda kohaldamisalale ja on seega kohaldatav kõigile liidu õigusega reguleeritud olukordadele, sealhulgas nendele, mis kuuluvad direktiivide 2004/38 ja 2003/86 kohaldamisalasse (vt selle kohta 30. aprilli 2019. aasta arvamus
1/17
(ELi ja Kanada majandus- ja kaubandusleping),
EU:C:2019:341
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Järelikult on harta artikkel 20 eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotletud kehtivuskontrollis asjakohane.
Neil asjaoludel tuleb direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivust hinnata üksnes lähtuvalt harta artiklist 20.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt on harta artiklis 20 sätestatud võrdsus seaduse ees liidu õiguse üldpõhimõte, mille kohaselt ei tohi sarnaseid olukordi kohelda erinevalt ning erinevaid olukordi ühtemoodi, välja arvatud siis, kui selline erinev kohtlemine on objektiivselt põhjendatud (17. oktoobri 2013. aasta kohtuotsus Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nõuet, et olukorrad peavad olema sarnased selleks, et saaks otsustada võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumise üle, tuleb hinnata selliselt, et võetakse arvesse kõik asjaolud, mis neid olukordi iseloomustavad, ja lähtutakse eelkõige kõnealuse eristamise kehtestanud riigisisese akti esemest ja eesmärgist, kusjuures arvestada tuleb selle valdkonna põhimõtteid ja eesmärke, kuhu käsitletav akt kuulub. Kui olukorrad ei ole sarnased, ei riku asjasse puutuvate olukordade erinev käsitlemine võrdsust seaduse ees, mis on sätestatud harta artiklis 20 (30. aprilli 2019. aasta arvamus
1/17
(ELi ja Kanada majandus- ja kaubandusleping),
EU:C:2019:341
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus, kas direktiivi 2004/38 artikli 13 lõige 2 on kehtiv, kuna sellega kehtestatakse teistsugune kord kui see, mis on ette nähtud direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 3, samas kui mõlemad on tema arvates kohaldatavad identsetes olukordades.
Mis sellega seoses esiteks puudutab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikega 2 kehtestatud korda, siis on selle esimeses lõigus ette nähtud, et liidu kodaniku pereliikmed, kes ei ole liikmesriigi kodanikud, ei kaota abielulahutuse korral elamisõigust, kui „seda õigustavad eriti rasked asjaolud, näiteks koduvägivalla ohvriks langemine abielu või registreeritud kooselu ajal“. Nagu on täpsustatud direktiivi artikli 13 lõike 2 kolmandas lõigus, säilitavad need pereliikmed oma elamisõiguse üksnes isiklikel alustel.
Nende pereliikmete elamisõiguse säilitamine enne alalise elamisõiguse saamist on siiski seatud sõltuvusse direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 teises lõigus sätestatud tingimustest, see tähendab, et puudutatud isikul tuleb tõendada, et ta on töötaja või et tal on enda ja oma pere jaoks piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja et tal on vastuvõtva liikmesriigi üldine ravikindlustus või et ta on nendele tingimustele vastava isiku pereliige, kusjuures pere on loodud vastuvõtvas liikmesriigis.
Tuleb märkida, et need tingimused vastavad direktiivi 2004/38 artikli 7 lõike 1 punktides a, b ja d toodud tingimustele, mille liidu kodanikud ise peavad täitma, et saada üle kolmekuuline ajutine elamisõigus vastuvõtva liikmesriigi territooriumil.
Lõpuks nähtub selle direktiivi põhjendusest 10, et nende tingimuste eesmärk on eeskätt vältida nende isikute muutumist põhjendamatuks koormaks vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemile.
Teiseks, mis puudutab direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikega 3 kehtestatud korda, siis nähtub sellest sättest, et lahutuse korral võib vajadusel, kui esitatakse taotlus, väljastada eraldi elamisloa isikutele, kes on liikmesriigi territooriumile sisenenud seoses perekonna taasühinemisega, ja et liikmesriigid kehtestavad sätted, mis tagavad eraldi elamisloa andmise „eriti raskete asjaolude korral“. Sellega seoses on komisjoni 3. aprilli 2014. aasta teatise nõukogule ja Euroopa Parlamendile „Suunised perekonna taasühinemise õigust käsitleva direktiivi 2003/86/EÜ kohaldamiseks“ (COM(2014) 210 (final)) punkti 5 alapunktis 3 „eriti raske olukorra“ näitena nimetatud koduvägivalla juhtumeid.
Direktiivi artikli 15 lõikes 4 on omakorda täpsustatud, et eraldi elamisloa andmise ja kehtivusaja tingimused kehtestatakse vastavalt riigisisesele õigusele.
Seega näib, et direktiivi 2004/38 artikli 13 lõikega 2 ja direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikega 3 on kehtestatud erinevad süsteemid ja tingimused.
Järelikult tuleb kontrollida, kas ühelt poolt kolmanda riigi kodanik, kes on liidu kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla ohver ning kuulub direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kohaldamisalasse, ja teiselt poolt kolmanda riigi kodanik, kes on kolmanda riigi kodanikust abikaasa toimepandud koduvägivalla ohver ja kuulub direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 kohaldamisalasse, on – neid kahte olukorda iseloomustavaid kõiki asjaolusid arvestades – sarnases olukorras, mis puudutab nende isikute elamisõiguse säilitamist liikmesriigis.
Direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 ja direktiivi 2003/86 artikli 15 lõike 3 eesmärgid
Mis puudutab direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktiga c taotletavat eesmärki, siis nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 36–38, on selle sätte eesmärk kaitsta abielulahutuse, abielu kehtetuks tunnistamise või registreeritud kooselu lõpetamise korral kolmanda riigi kodanikku, kes on kannatanud oma liidu kodanikust abikaasa või kooselupartneri toimepandud koduvägivalla all, kui abielu või registreeritud kooselu veel kestis, andes talle isiklikel alustel elamisõiguse vastuvõtvas liikmesriigis.
Direktiivil 2003/86 on sama eesmärk kaitsta koduvägivalla ohvriks langenud pereliikmeid, kuivõrd selle direktiivi artikli 15 lõikes 3 on ette nähtud, et eelkõige abielulahutuse või lahuselu korral võib perekonna taasühinemiseks riiki sisenenud isikutele anda iseseisva elamisloa ja liikmesriigid kehtestavad sätted, mis tagavad sellise elamisloa andmise eriti raskete asjaolude korral.
Seega on direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punkt c ja direktiivi 2003/86 artikli 15 lõige 3 mõlemad kantud eesmärgist tagada koduvägivalla ohvriks langenud pereliikmete kaitse. Siiski, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktis 58 viidatud kohtupraktikast, tuleb olukordade sarnasust hinnata kõigi neid olukordi iseloomustavate asjaolude põhjal.
Valdkonnad, millesse direktiivid 2004/38 ja 2003/86 kuuluvad
Mis puudutab valdkondi, millesse direktiivid 2004/38 ja 2003/86 kuuluvad, siis tuleb märkida, et direktiiv 2004/38 võeti vastu EÜ artiklite 12, 18, 40, 44 ja 52 alusel, millest said vastavalt ELTL artiklid 18, 21, 46, 50 ja 59, see tähendab isikute vaba liikumise valdkonnas, ning see kuulub seega ELL artiklis 3 ette nähtud liidu eesmärgi alla rajada siseturg, mis kujutab endast sisepiirideta ala, kus nimetatud põhivabadus on tagatud kooskõlas EL toimimise lepingu sätetega.
Olgu märgitud, et direktiivi 2004/38 põhjendustest 1 ja 2 ilmneb, et liidu kodakondsus annab igale liidu kodanikule individuaalse põhiõiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti, kusjuures isikute vaba liikumise õigus on siseturul pealegi üks põhivabadusi, mis on sätestatud põhiõiguste harta artiklis 45 (vt selle kohta 22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ordre des barreaux francophones et germanophone jt (ennetavad meetmed seoses väljasaatmisega),
C‑718/19
,
EU:C:2021:505
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika).
Ka liidu kodanike pereliikmetele antakse õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil sõltumata nende kodakondsusest.
Niisuguses kontekstis tuleb meelde tuletada, et õigused, mis on kolmandate riikide kodanikele antud liidu kodakondsust käsitlevate liidu õigusnormidega, ei ole nende kodanike autonoomsed õigused, vaid tuletatud õigused, mille nad on saanud tulenevalt sellest, et liidu kodanik kasutas tal olevat liikumis- ja elamisvabadust. Tuletatud õiguste eesmärk ja põhjendus tuginevad tõdemusele, et selliste õiguste tunnustamata jätmine riivaks liidu kodaniku liikumisvabadust, heidutades teda kasutamast oma õigust siseneda vastuvõtvasse liikmesriiki ja seal elada (16. juuli 2015. aasta kohtuotsus Singh jt,
C‑218/14
,
EU:C:2015:476
, punkt
ning viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab direktiivi 2003/86, siis see võeti vastu EÜ artikli 63 lõike 3 punkti a (hiljem ELTL artikkel 79) alusel, see tähendab liidu ühise sisserändepoliitika alusel, mille eesmärk on tagada kõigil etappidel rändevoogude tõhus juhtimine, liikmesriikides seaduslikult elavate kolmandate riikide kodanike õiglane kohtlemine ning tõhusamad meetmed ebaseadusliku sisserände ja inimkaubanduse ennetamiseks ja nende vastu võitlemiseks.
Nagu kohtujurist sellega seoses oma ettepaneku punktis 122 rõhutas, on liidu pädevus rändeküsimustes ühtlustamise pädevus. Ühised eeskirjad võetakse seega vastu direktiividega, nagu direktiiv 2003/86, mille liikmesriigid on kohustatud riigisisesesse õigusesse üle võtma, kuid nad võivad reguleerida liidu õigusega hõlmamata küsimusi ja neil on ka võimalik ühistest eeskirjadest liidu õiguses lubatud ulatuses kõrvale kalduda.
Direktiivide 2004/38 ja 2003/86 ese
Direktiivide 2004/38 ja 2003/86 eseme kohta tuleb märkida, et vastavalt direktiivi 2004/38 artiklile 1 käsitleb see direktiiv tingimusi, mis reguleerivad liikmesriikide territooriumil vaba liikumise ja elamise õiguse kasutamist liidu kodanike ja nende pereliikmete poolt; liidu kodanike ja nende pereliikmete alalist elamisõigust liikmesriikide territooriumil ning nimetatud õigustele avaliku korra, julgeoleku või tervishoiu huvides kehtestatud piiranguid.
Nimelt, nagu tuleneb ELTL artiklite 20 ja 21 sõnastusest endast, ei ole liidu kodanike ja nende pereliikmete õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil tingimusteta, vaid seda kasutatakse vastavalt piirangutele ja tingimustele, mis on kindlaks määratud EL toimimise lepinguga ja selle rakendamiseks vastu võetud sätetega (22. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ordre des barreaux francophones et germanophone jt (ennetavad meetmed seoses väljasaatmisega),
C‑718/19
,
EU:C:2021:505
, punkt
ning seal viidatud kohtupraktika). Seega reguleeris liidu seadusandja just nimelt direktiiviga 2004/38 neid piiranguid ja tingimusi kooskõlas EL toimimise lepingu viidatud artiklitega.
Mis puudutab direktiivi 2003/86, siis on selle direktiivi ese, vastavalt tema artiklile 1 koostoimes põhjendusega 6, ühiste kriteeriumide põhjal määrata kindlaks perekonna taasühinemise õiguse kasutamise materiaalsed tingimused – õigus, mis on liikmesriikide territooriumil seaduslikult viibivatel kolmandate riikide kodanikel.
Nii soovis liidu seadusandja direktiiviga 2003/86 tagada kolmandate riikide kodanike riiki lubamise ja elukoha tingimusi käsitlevate riigisiseste õigusaktide ühtlustamise, nagu nähtub selle direktiivi põhjendusest 3.
Direktiivide 2004/38 ja 2003/86 eesmärgid
Mis puudutab direktiivide 2004/38 ja 2003/86 eesmärke, siis nagu nähtub direktiivi 2004/38 põhjendustest 3 ja 4, soovitakse selle direktiiviga hõlbustada liidu kodanikele ELTL artikli 21 lõikega 1 vahetult antud individuaalse põhiõiguse vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil kasutamist ning seda õigust tugevdada (2. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Bajratari,
C‑93/18
,
EU:C:2019:809
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selleks, et saavutada eesmärk hõlbustada iga liidu kodaniku põhiõiguse vabalt liikuda ja elada kasutamist, on mõistagi vaja järgida ka eesmärke kaitsta tema perekonnaelu ja lõimida tema perekond vastuvõtvas liikmesriigis. Nii annab direktiivi 2004/38 artikli 3 lõige 1 selle kodaniku pereliikmetele elamisõiguse. Samuti otsustati, et soodsad tingimused liidu kodaniku pereliikmete lõimimiseks vastuvõtvas liikmesriigis aitavad kaasa vaba liikumise eesmärgi saavutamisele (vt selle kohta 17. aprilli 1986. aasta kohtuotsus Reed,
59/85
,
EU:C:1986:157
, punkt
, ja 6. oktoobri 2020. aasta kohtuotsus Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
, punkt
). Need kaitse- ja integratsioonieesmärgid on siiski teisejärgulised võrreldes selle direktiivi esmase eesmärgiga, milleks on soodustada liidu kodanike vaba liikumist.
Mis puudutab direktiivi 2003/86, siis nagu nähtub selle põhjendusest 4, on selle direktiivi üldeesmärk hõlbustada kolmandate riikide kodanike lõimumist liikmesriikides, võimaldades pereelu tänu perekonna taasühinemisele (21. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Khachab,
C‑558/14
,
EU:C:2016:285
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Liikmesriikide kaalutlusõigus direktiivides 2004/38 ja 2003/86 kehtestatud tingimuste kohaldamisel
Mis puudutab liikmesriikidel direktiivis 2004/38 kehtestatud tingimuste rakendamiseks olevat kaalutlusõigust, siis tuleb märkida, et see on piiratud, ilma et see mõjutaks selle direktiivi artikli 37 rakendamist (vt selle kohta 15. juuli 2021. aasta kohtuotsus The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, punkt
).
Seevastu on liikmesriikidele direktiivi 2003/86 raames antud lai kaalutlusõigus osas, mis puudutab just nimelt tingimusi, mille täidetuse korral antakse abielulahutuse korral selle direktiivi artikli 15 lõike 3 alusel iseseisev elamisluba asjaomase liikmesriigi territooriumile perekonna taasühinemiseks saabunud kolmanda riigi kodanikule, kes on abielu kestel kannatanud perekonna taasühinemist taotlenud isiku toimepandud koduvägivalla all.
Nimelt, kuigi on tõsi, et see säte paneb liikmesriikidele kohustuse kehtestada sätted, mis niisugustel asjaoludel tagavad sellise elamisloa andmise asjaomasele kolmanda riigi kodanikule, on selle direktiivi artikli 15 lõikes 4 siiski täpsustatud, et eraldiseisva elamisloa andmise ja kehtivusaja tingimused kehtestatakse vastavalt riigisisesele õigusele, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 65.
Direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikes 4 riigisisesele õigusele viitamisega on liidu seadusandja niisiis andnud märku, et ta soovis jätta iga liikmesriigi otsustuspädevusse määrata kindlaks, millistel tingimustel tuleks abielulahutuse korral anda iseseisev elamisluba kolmanda riigi kodanikule, kes on sisenenud tema territooriumile perekonna taasühinemise eesmärgil ja on langenud abielu kestel abikaasa toimepandud koduvägivalla ohvriks (vt selle kohta 7. novembri 2018. aasta kohtuotsus C ja A,
C‑257/17
,
EU:C:2018:876
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Igal juhul ei või liikmesriigid neile antud kaalutlusõigust kasutada nii, et see kahjustaks direktiivi eesmärki ja selle direktiivi soovitud toimet või rikuks proportsionaalsuse põhimõtet (vt selle kohta 9. juuli 2015. aasta kohtuotsus K ja A,
C‑153/14
,
EU:C:2015:453
kohtuotsus, punktid 50 ja 51 ja seal viidatud kohtupraktika).
Eeltoodust tuleneb, et hoolimata asjaolust, et direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 esimese lõigu punktil c ja direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikel 3 on ühine eesmärk kaitsta koduvägivalla ohvriks langenud pereliikmeid, kuuluvad nende direktiividega kehtestatud korrad erinevatesse valdkondadesse, mille põhimõtted, esemed ja eesmärgid on samuti erinevad. Lisaks on direktiivi 2004/38 alusel soodustatud isikutel erinev staatus ja teiselaadsed õigused kui need, millele võivad tugineda direktiivi 2003/86 alusel soodustatud isikud, ning nendes direktiivides kehtestatud tingimuste kohaldamisel liikmesriikidele antud kaalutlusõigus ei ole sama. Just Belgia ametivõimude valik direktiivi 2003/86 artikli 15 lõikest 4 neile tuleneva ulatusliku kaalutlusõiguse rakendamisel viis erineva kohtlemiseni, mille üle kaebab põhikohtuasja kaebaja.
Seega tuleb asuda seisukohale, et liidu kodaniku kolmanda riigi kodanikust abikaasa, kes on kannatanud liidu kodaniku toimepandud koduvägivalla all ja kuulub direktiivi 2004/38 kohaldamisalasse, ning kolmanda riigi kodanik, kes on samuti kannatanud koduvägivalla all, mille pani toime kolmanda riigi kodanikust abikaasa, ja kes kuulub direktiivi 2003/86 kohaldamisalasse, ei ole osas, mis puudutab nende elamisõiguse säilitamist asjaomase liikmesriigi territooriumil, sarnases olukorras, et saaks kohaldada võrdse kohtlemise põhimõtet, mille järgmise tagab liidu õigus ja eeskätt harta artikkel 20.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes tuleb sedastada, et esitatud küsimuse analüüsimisel ei ilmnenud ühtki asjaolu, mis mõjutaks direktiivi 2004/38 artikli 13 lõike 2 kehtivust, arvestades harta artiklit 20.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimuse analüüsimisel ei ilmnenud ühtegi asjaolu, mis mõjutaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, artikli 13 lõike 2 kehtivust, arvestades Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 20.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: prantsuse.