CELEX: 62017CJ0151
Predhodno odločanje
Približevanje zakonodaj
Proizvodnja, predstavitev in prodaja tobačnih izdelkov
Direktiva 2014/40/EU
Člen 1(c) in člen 17
Prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg
Veljavnost

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES (
UL 2014, L 127, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Swedish Match AB in Secretary of State for Health (državni sekretar za zdravje, Združeno kraljestvo) glede zakonitosti prepovedi proizvodnje in dobave tobačnih izdelkov za oralno uporabo v Združenem kraljestvu.
Pravni okvir
V uvodni izjavi 32 Direktive 2014/40 je navedeno:
„Direktiva Sveta 89/622/EGS [z dne 13. novembra 1989 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic glede označevanja tobačnih izdelkov (
UL 1989, L 359, str. 1
)] je v državah članicah prepovedala prodajo nekaterih vrst tobaka za oralno uporabo. Direktiva 2001/37/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2001 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o izdelavi, predstavitvi in prodaji tobačnih izdelkov – Izjava Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 147)] je to prepoved potrdila. S členom 151 [Akta o pogojih pristopa Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske ter o prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (
UL 1994, C 241, str. 21
, in
UL 1995, L 1, str. 1
)] se Švedski dovoljuje odstopanje od te prepovedi. Prepoved prodaje tobaka za oralno uporabo bi bilo treba ohraniti, da bi preprečili uvedbo izdelka, ki je zasvojljiv in škoduje zdravju, v Uniji (razen na Švedskem). Za druge brezdimne tobačne izdelke, ki se ne proizvajajo za množični trg, so strogi predpisi o označevanju in nekatere določbe o njihovih sestavinah zadosten ukrep, da se obseg trga ohrani na ravni njihove običajne uporabe.“
Člen 1 Direktive 2014/40 določa:
„Cilj te direktive je približevanje zakonov in drugih predpisov držav članic o:
[…]
(c)
prepovedi dajanja tobaka za oralno uporabo na trg;
[…]“
Člen 2 te direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
(5)
‚brezdimni tobačni izdelek‘ pomeni tobačni izdelek, ki ne vključuje postopka zgorevanja, vključno s tobakom za žvečenje, tobakom za njuhanje in tobakom za oralno uporabo;
[…]
(8)
‚tobak za oralno uporabo‘ pomeni vse tobačne izdelke za oralno uporabo, razen tistih, ki so namenjeni za vdihavanje in žvečenje, v celoti ali delno izdelani iz tobaka, v prahu ali trdnih delcih, ali kateri koli kombinaciji navedenih oblik, predvsem tisti, ki so predstavljeni v vrečkah ali poroznih vrečkah;
(9)
‚tobačni izdelki za kajenje‘ pomeni tobačne izdelke, razen brezdimnega tobačnega izdelka;
[…]
(14)
‚novi tobačni izdelek‘ pomeni tobačni izdelek, ki:
(a)
ne spada v nobeno od naslednjih kategorij: cigarete, tobak za zvijanje, tobak za pipo, tobak za vodno pipo, cigare, cigarilosi, tobak za žvečenje, tobak za njuhanje ali tobak za oralno uporabo, in
(b)
je dan na trg po 19. maju 2014;
[…]“
Člen 17 te direktive, naslovljen „Tobak za oralno uporabo“, določa:
„Brez poseganja v člen 151 Akta o pristopu Avstrije, Finske in Švedske države članice prepovejo dajanje tobaka za oralno uporabo na trg.“
Člen 19(1) Direktive 2014/40, naslovljen „Uradno obveščanje o novih tobačnih izdelkih“ določa:
„1. Države članice zahtevajo, da proizvajalci in uvozniki novih tobačnih izdelkov pristojnim organom držav članic predložijo uradno obvestilo o vsakem takem izdelku, ki ga nameravajo dati na zadevni nacionalni trg. […]“
Člen 24(3) te direktive določa:
„Država članica lahko tudi prepove določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, kadar so ukrepi upravičeni zato, ker je treba zaščititi javno zdravje, pri čemer se upošteva visoka raven varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva. Komisijo se uradno obvesti o takšnih nacionalnih ukrepih, skupaj z razlogi za njihovo uvedbo. Komisija ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, dosežene s to direktivo, v šestih mesecih po prejemu uradnega obvestila v skladu s tem odstavkom nacionalne ukrepe odobri ali zavrne, potem ko preveri, ali so upravičeni, nujni in sorazmerni s svojim ciljem, ali pa so morda sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami. Če Komisija v roku šestih mesecev ne sprejme odločitve, se šteje, da so nacionalni ukrepi odobreni.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Swedish Match je družba z omejeno odgovornostjo s sedežem na Švedskem, ki trži predvsem brezdimne tobačne izdelke, med drugim izdelke vrste „snus“.
Družba Swedish Match je 30. junija 2016 pri sodiščih Združenega kraljestva vložila tožbo za izpodbijanje zakonitosti člena 17 Tobacco and Related Products Regulations 2016 (uredba iz leta 2016 o tobačnih in povezanih izdelkih), s katerim sta bila v zakonodajo Združenega kraljestva prenesena člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 ter ki določa, da „[n]ihče ne sme proizvajati ali dobavljati tobaka za oralno uporabo“.
Družba Swedish Match v okviru te tožbe glede na načelo prepovedi diskriminacije izpodbija veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40, ker uvajata različno obravnavanje, na eni strani, tobačnih izdelkov za oralno uporabo, katerih dajanje na trg je prepovedano, in na drugi strani, drugih brezdimnih tobačnih izdelkov, novih tobačnih izdelkov, cigaret in drugih tobačnih izdelkov za kajenje ter elektronskih cigaret, katerih uporaba ni prepovedana. Poleg tega naj prepovedi tobačnih izdelkov za oralno uporabo ne bi bilo mogoče upravičiti z razlogi javnega zdravja, ker trenutni znanstveni podatki, ki niso bili na voljo ob sprejetju Direktive Sveta 92/41/EGS z dne 15. maja 1992 o spremembi Direktive 89/622 (
UL 1992, L 158, str. 30
), dokazujejo, da so ti izdelki na dnu lestvice tveganj glede škodljivih učinkov za zdravje v primerjavi z drugimi brezdimnimi tobačnimi izdelki. Poleg tega naj noben podatek ne bi potrjeval ideje, da je uživanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo „most“, ki naj bi vodil do kajenja tobaka. Prepovedi naj prav tako ne bi bilo mogoče upravičiti z dejstvom, da je snus novost, ker novi tobačni izdelki niso prepovedani z Direktivo 2014/40 v smislu njenega člena 2, točka 14, kljub pomanjkanju znanstvenih podatkov v zvezi s tem in obstoju morebitnih škodljivih učinkov za zdravje pri teh izdelkih. Prav tako naj diskriminacije tobačnih izdelkov za oralno uporabo ne bi moglo upravičiti dejstvo, da so ti namenjeni širši javnosti, saj so drugi izdelki, za katere velja navedena direktiva, zlasti drugi brezdimni tobačni izdelki, elektronske cigarete in novi tobačni izdelki, prav tako namenjeni širši javnosti.
Poleg tega družba Swedish Match trdi, da je prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg v nasprotju z načelom sorazmernosti, ker naj niti v uvodnih izjavah Direktive 2014/40, niti v oceni učinka z dne 19. decembra 2012, ki jo pripravila Komisija in je spremni dokument k predlogu Direktive Evropskega parlamenta in Sveta o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov (SWD(2012) 452 final, str. 49 in naslednje) (v nadaljevanju: ocena učinka), niti v nobenem drugem dokumentu ne bi bilo dokazano, zakaj je taka prepoved potrebna in ustrezna glede na kateri koli legitimni cilj. V zvezi s tem naj se ne bi bilo mogoče sklicevati na previdnostno načelo, saj navedena prepoved ni skladna z dovoljenjem za dajanje na trg drugih tobačnih izdelkov, katerih toksičnost pa naj bi bila v skladu z aktualnimi znanstvenimi podatki višja.
Dalje, popolna prepoved tobačnih izdelkov za oralno uporabo, ker naj ne bi upoštevala posebnih okoliščin vsake države članice, naj ne bi bila v skladu z načelom subsidiarnosti. Ta pristop naj ne bi bil potreben, kot to dokazuje dejstvo, da sama Direktiva 2014/40 državam članicam omogoča neko stopnjo prilagodljivosti pri sprejemanju predpisov o drugih tobačnih izdelkih.
Poleg tega naj niti Direktiva 2014/40 niti njen kontekst ne bi pojasnjevala razlogov, iz katerih so tobačni izdelki za oralno uporabo predmet diskriminacije v razmerju do drugih brezdimnih tobačnih izdelkov, elektronskih cigaret, novih tobačnih izdelkov in cigaret. Zato naj zakonodajalec Unije ne bi izpolnil obveznosti obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
Prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg naj bi prav tako pomenila neupravičeno omejitev prostega pretoka blaga, saj naj ne bi bila v skladu z načeloma prepovedi diskriminacije in sorazmernosti ter obveznostjo obrazložitve.
Dalje, polega tega, da Sodišče še ni imelo priložnosti odločiti o veljavnosti člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40, družba Swedish Match zatrjuje, da sodbe z dne 14. decembra 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), ni mogoče uporabiti v postopku v glavni stvari, ker naj bi zadnji znanstveni podatki o domnevnih škodljivih učinkih tobačnih izdelkov za oralno uporabo nasprotovali navedbam iz te sodbe, ker naj bi se sistemi, uvedeni z Direktivo 2014/40, bistveno razlikovali od tistih, uvedenih z Direktivo 2001/37, in nazadnje, ker naj bi na trgu tobačnih izdelkov po navedeni sodbi prišlo do temeljitih sprememb.
Državni sekretar za zdravje v odgovoru meni, da je treba Sodišču predložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe glede veljavnosti člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40, pri čemer pojasnjuje, da je Sodišče edino pristojno za ugotovitev neveljavnosti direktive ali njenega dela.
New Nikotin Alliance, registrirana organizacija, katere cilj je spodbujanje javnega zdravja z zmanjševanjem škodljivih posledic tobaka (v nadaljevanju: NNA), ki ji je bila dovoljena intervencija v postopku v glavni stvari, pred predložitvenim sodiščem trdi, da je prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg v nasprotju z načelom sorazmernosti in krši člene 1, 7 in 35 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Taka prepoved naj namreč ne bi bila primerna za dosego cilja varovanja javnega zdravja, saj bi uporabnikom, ki želijo prenehati uporabljati cigarete in druge tobačne izdelke za kajenje, odvzela možnost, da uporabijo manj toksičen izdelek, kot naj bi v zvezi s tem dokazovali uspeh elektronskih cigaret in znanstveni podatki o škodljivih učinkih tobaka na Švedskem. Snus pa naj bi bil, skupaj z drugimi izdelki, ki zmanjšujejo škodljive posledice tobaka in so že na voljo v Združenem kraljestvu, del skladne strategije za zmanjšanje teh škodljivih posledic.
V teh okoliščinah je High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (senat za upravne spore), Združeno kraljestvo) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali sta člena 1(c) in 17 Direktive [2014/40] neveljavna zaradi:
I.
kršitve splošnega načela prepovedi diskriminacije, ki velja v pravu Unije;
II.
kršitve splošnega načela sorazmernosti, ki velja v pravu Unije;
III.
kršitve člena 5(3) PEU in načela subsidiarnosti, ki velja v pravu Unije;
IV.
kršitve člena 296, drugi odstavek, PDEU;
V.
kršitve členov 34 in 35 PDEU ter
VI.
kršitve členov 1, 7 in 35 [Listine]?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje sprašuje o veljavnosti člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načela enakega obravnavanja, sorazmernosti in subsidiarnosti, obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, člena 34 in 35 PDEU ter člene 1, 7, in 35 Listine.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo enakega obravnavanja
Predložitveno sodišče postavlja vprašanje, ali Direktiva 2014/40 krši načelo enakega obravnavanja, ker prepoveduje dajanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, hkrati pa dovoljuje trženje drugih brezdimnih tobačnih izdelkov, cigaret, elektronskih cigaret in novih tobačnih izdelkov.
V skladu z ustaljeno sodno prakso načelo enakega obravnavanja zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je taka obravnava objektivno utemeljena (sodba z dne 7. marca 2017, RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
, točka
).
V zvezi s tem je treba spomniti, da je bilo vprašanje, ali je zaradi prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, določene z Direktivo 2001/37, kršeno načelo enakega obravnavanja, obravnavano že v sodbah z dne 14. decembra 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), in z dne 14. decembra 2004, Arnold André (
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
).
V teh sodbah je Sodišče presodilo, da posebni položaj, v katerem so bili tobačni izdelki za oralno uporabo iz člena 2 Direktive 2001/37, dovoljuje njihovo različno obravnavanje, pri čemer sklicevanje na kršitev načela prepovedi diskriminacije ne bi bilo utemeljeno. Menilo je namreč, da ti izdelki, čeprav se po svoji sestavi ali celo namembnosti niso bistveno razlikovali od tobačnih izdelkov za žvečenje, niso bili v enakem položaju kot zadnjenavedeni izdelki, saj so bili tobačni izdelki za oralno uporabo, ki so bili prepovedani na podlagi člena 8a Direktive 89/622, povzetega v členu 8 Direktive 2001/37, novi na trgu v državah članicah, za katere velja ta ukrep (sodbi z dne 14. decembra 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, točka
, in z dne 14. decembra 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, točka
).
Zakonodajalec Unije pa po razglasitvi navedenih sodb ni sprejel nobenega ukrepa o odobritvi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg v državah članicah, na katere se nanaša člen 17 Direktive 2014/40.
Tako bi bili ti izdelki, če bi bili dani na ta trg, še vedno novi v primerjavi z drugimi brezdimnimi tobačnimi izdelki in tobačnimi izdelki za kajenje, vključno s cigaretami, in bi bili tako privlačni za mlade.
Poleg tega, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 73 sklepnih predlogov, iz ocene učinka, ki se v zvezi s tem ni izpodbijala, izhaja, da brezdimni tobačni izdelki, ki niso izdelki za oralno uporabo, pomenijo le tržne niše, katerih možnosti širitve so omejene, zlasti zaradi njihove drage in deloma obrtniške proizvodne metode. Tobačni izdelki za oralno uporabo pa imajo po drugi strani velike možnosti širitve, kar potrjujejo tudi proizvajalci teh izdelkov.
Zato take posebne okoliščine dovoljujejo različno obravnavanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo v razmerju do drugih brezdimnih tobačnih izdelkov in cigaret, ne da bi se bilo mogoče utemeljeno sklicevati na kršitev načela enakega obravnavanja.
V zvezi z domnevno kršitvijo načela enakega obravnavanja zaradi manj ugodne obravnave tobačnih izdelkov za oralno uporabo v primerjavi za elektronskimi cigareti je Sodišče že ugotovilo, da imajo zadnjenavedene objektivno drugačne lastnosti kot tobačni izdelki na splošno in zato niso v enakem položaju kot tobačni izdelki (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, točki
in
).
Iz tega sledi, da načelo enakega obravnavanja ne more biti kršeno zaradi tega, ker je posebna kategorija, ki jo sestavljajo tobačni izdelki za oralno uporabo, predmet različnega obravnavanja glede na to drugo kategorijo, kot so elektronske cigarete.
Glede domnevne kršitve načela enakega obravnavanja zaradi manj ugodne obravnave tobačnih izdelkov za oralno uporabo v primerjavi z novimi tobačnimi izdelki je treba opozoriti, da člen 2(14) Direktive 2014/40 „novi tobačni izdelek“ opredeljuje kot tobačni izdelek, ki je dan na trg po 19. maju 2014 in ne spada v nobeno od kategorij, kot so cigarete, tobak za zvijanje, tobak za pipo, tobak za vodno pipo, cigare, cigarilosi, tobak za žvečenje, tobak za njuhanje ali tobak za oralno uporabo.
Zato se, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 75 sklepnih predlogov, učinki novih tobačnih izdelkov na zdravje ljudi, glede na datum njihovega dajanja na trg, po definiciji niso mogli ugotavljati ali preučevati ob sprejetju Direktive 2014/40, medtem ko so bili učinki tobačnih izdelkov za oralno uporabo na ta datum dovolj opredeljeni in znanstveno dokazani. Čeprav je zakonodajalec Unije prvonavedene uvrstil na področje uporabe te direktive, je to storil zato, da bi bili ti v skladu s členom 19 navedene direktive predmet študij v zvezi z njihovimi učinki na zdravje in potrošniške navade.
Zato se tobačni izdelki za oralno uporabo, ker so bili predmet več znanstvenih študij, ob sprejetju Direktive 2014/40 niso mogli šteti za nove izdelke v enaki meri kot novi tobačni izdelki iz člena 2(14) te direktive.
V teh okoliščinah člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 ne kršita načela enakega obravnavanja.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo sorazmernosti
Najprej je treba spomniti, da načelo sorazmernosti v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča zahteva, da so akti institucij Unije primerni za uresničitev legitimnih ciljev zadevnih predpisov in ne presegajo okvirov, ki so potrebni za doseganje teh ciljev (sodba z dne 7. februarja 2018, American Express,
C‑304/16
,
EU:C:2018:66
, točka
).
V zvezi s sodnim nadzorom nad spoštovanjem teh pogojev je Sodišče zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pristojnosti priznalo široko diskrecijsko pravico na področjih, kot je zadevno, na katerih njegovo delovanje zahteva tako politične kot gospodarske ali socialne odločitve in na katerih je dolžan opraviti zapletene presoje in ocene. Tako ne gre za vprašanje, ali je bil ukrep, sprejet na takem področju, edini ali najboljši mogoč, temveč lahko na zakonitost tega ukrepa vpliva samo njegova očitna neprimernost glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, točka
).
V zvezi s presojo zelo zapletenih znanstvenih in tehničnih dejstev, ki je potrebna za presojo sorazmernosti prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, je treba opozoriti, da sodišče Unije ne sme s svojo presojo teh elementov nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Pogodba DEU podelila to nalogo. Široka diskrecijska pravica zakonodajalca Unije, ki narekuje omejen sodni nadzor njenega izvajanja, pa ne velja izključno le glede narave in obsega predpisov, ki jih je treba sprejeti, ampak delno tudi glede ugotavljanja osnovnih podatkov (glej v tem smislu sodbo z dne 21. junija 2018, Poljska/Parlament in Svet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
, točki
in
).
Poleg tega mora zakonodajalec Unije upoštevati previdnostno načelo, v skladu s katerim je, kadar obstajajo negotovosti glede obstoja ali obsega tveganj za zdravje ljudi, mogoče sprejeti zaščitne ukrepe, ne da bi bilo treba počakati, da sta resničnost in resnost teh tveganj v celoti dokazani. Kadar se izkaže, da zaradi neprepričljivih rezultatov opravljenih študij ni mogoče z gotovostjo ugotoviti obstoja zatrjevanega tveganja ali njegovega obsega, pri čemer pa verjetnost dejanske škode za javno zdravje, če bi se tveganje uresničilo, obstaja, previdnostno načelo upravičuje sprejetje omejevalnih ukrepov (sodba z dne 9. junija 2016, Pesce in drugi,
C‑78/16 in C‑79/16
,
EU:C:2016:428
, točka
in navedena sodna praksa).
Ob upoštevanju teh preudarkov je treba preučiti veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo sorazmernosti.
V zvezi s tem je treba navesti, da Direktiva 2014/40 v skladu s svojim členom 1 sledi dvojnemu cilju, ki je olajševanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih (sodba z dne 4. maja 2016, Poljska/Parlament in Svet,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, točka
).
Glede cilja zagotovitve visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih, iz ocene učinka (stran 62 in naslednje) izhaja, da je Komisija ugotovila različne politične možnosti glede različnih tobačnih izdelkov, vključno s tobačnimi izdelki za oralno uporabo. Komisija je preučila zlasti možnost preklica prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg glede na nove znanstvene raziskave v zvezi s škodljivostjo teh izdelkov za zdravje in podatke o potrošniških navadah glede tobačnih izdelkov v državah, ki dovoljujejo trženje tobačnih izdelkov za oralno uporabo.
V zvezi s tem je Komisija najprej navedla, da čeprav so brezdimni tobačni izdelki na podlagi znanstvenih študij manj nevarni za zdravje od dimnih, ostaja dejstvo, da vsi brezdimni tobačni izdelki vsebujejo rakotvorne snovi, da ni znanstveno dokazano, da odmerki teh rakotvornih snovi v tobačnih izdelkih za oralno uporabo zmanjšujejo tveganje za nastanek raka, da povečujejo tveganje za pojav miokardnega infarkta s smrtnim izidom in da je po nekaterih podatkih njihova uporaba povezana z zapleti v nosečnosti.
Dalje je Komisija opozorila, da študije, ki kažejo, da snus lahko pripomore k opustitvi kajenja, temeljijo predvsem na podatkih, pridobljenih z empiričnim opazovanjem, in jih zato ni mogoče obravnavati kot odločilne.
Poleg tega je Komisija opozorila tudi, da bi odločitev o preklicu prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg na politike nadzora nad porabo tobačnih izdelkov učinkovala tako, da bi osebe, ki doslej niso bili uporabniki tobačnih izdelkov, zlasti mlade, spodbudila k temu, da bi to postali, in da bi zato taka odločitev povzročila nekatera tveganja za javno zdravje.
Zato je Komisija ob upoštevanju vseh znanstvenih študij, navedenih v oceni učinka, menila, da previdnostno načelo upravičuje ohranitev prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg.
Za izpodbijanje veljavnosti člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo sorazmernosti se družba Swedish Match in NNA, kot je razvidno iz predložitvene odločbe, sklicujeta na najnovejše znanstvene študije, ki naj bi po njunem mnenju dokazovale, da so tobačni izdelki za oralno uporabo, zlasti tisti vrste „snus“, manj škodljivi od drugih tobačnih izdelkov, da so v primerjavi s slednjimi manj zasvajajoči in da olajšujejo opuščanje kajenja. Družba Swedish Match in NNA na podlagi opazovanj na Švedskem in Norveškem zlasti poudarjata, da se snus postopoma uporablja namesto tobačnih izdelkov za kajenje, in ne skupaj z zadnjenavedenimi, in da ne pomeni mostu do njih.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je zakonodajalec Unije lahko na podlagi znanstvenih študij ter v skladu s široko diskrecijsko pravico, ki jo ima v zvezi s tem, in previdnostnim načelom, ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah 36 in 38 te sodbe, ugotovil, da je učinkovitost tobačnih izdelkov za oralno uporabo kot pomoč pri odvajanju od kajenja v primeru preklica prepovedi dajanja teh izdelkov na trg negotova in da obstajajo tveganja za javno zdravje, kot je tveganje učinka mostu, zlasti zaradi privlačnosti teh izdelkov med mladimi.
V zvezi s primernostjo ukrepa prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg za dosego cilja, ki je zagotovitev visoke ravni varovanja zdravja, je treba namreč opozoriti, da te primernosti ni mogoče presojati zgolj glede na eno samo vrsto potrošnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Glede na to, da bi bili v primeru preklica prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg pozitivni učinki za zdravje potrošnikov, ki želijo te izdelke uporabljati kot pomoč pri odvajanju od kajenja, negotovi, hkrati pa bi obstajala tveganja za zdravje drugih potrošnikov, zlasti mladih, ki v skladu s previdnostnim načelom zahtevajo sprejetje omejevalnih ukrepov, člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 ni mogoče šteti za očitno neprimerna za zagotovitev visoke ravni varovanja zdravja ljudi.
Nasprotno pa manj omejujoči ukrepi, kakršni so ti, določeni za druge tobačne izdelke v Direktivi 2014/40, zlasti več zdravstvenih opozoril in prepoved aromatiziranega tobaka, niso enako primerni za doseganje cilja, ki se mu sledi.
Tako zaradi velikih možnosti širitve trga tobačnih izdelkov za oralno uporabo, ki ga potrjujejo sami proizvajalci teh izdelkov, kot tudi zaradi uvedbe nekadilskih okolij bi lahko namreč navedeni izdelki osebe, ki doslej niso bile porabniki tobačnih izdelkov, zlasti mlade, spodbujali, da to postanejo.
Poleg tega tobačni izdelki za oralno uporabo pomenijo posebno nevarnost za mladoletnike, saj je njihovo porabo težko zaznati. Običajno se namreč izdelek namesti med dlesen in zgornjo ustnico in se ohrani na mestu (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 2004, Arnold André,
C‑434/02
,
EU:C:2004:800
, točka
).
Zato prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg očitno ne presega tistega, kar je potrebno za dosego cilja zagotovitve visoke ravni varovanja javnega zdravja.
Poleg tega je v skladu z ustaljeno sodno prakso cilj varovanja zdravja pomembnejši od gospodarskih interesov (sodba z dne 19. aprila 2012, Artegodan/Komisija,
C‑221/10 P
,
EU:C:2012:216
, točka
in navedena sodna praksa), saj lahko pomembnost tega cilja upraviči celo občutne negativne gospodarske posledice (glej v tem smislu sodbo z dne 23. oktobra 2012, Nelson in drugi,
C‑581/10 in C‑629/10
,
EU:C:2012:657
, točka
in navedena sodna praksa). V obravnavani zadevi pa, tudi ob predpostavki, da obstaja veliko možnosti za širjenje trga tobačnih izdelkov za oralno uporabo, gospodarske posledice, ki izhajajo iz prepovedi dajanja takšnih proizvodov na trg, vsekakor ostajajo negotove, saj ti izdelki ob sprejetju Direktive 2014/40 niso bili prisotni na trgu držav članic, na katere se nanaša člen 17 Direktive 2014/40.
Kar zadeva cilj olajšanja pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, je treba ugotoviti, da je ukrep prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, določen v teh določbah, prav tako primeren za olajšanje pravilnega delovanja notranjega trga tobačnih in povezanih izdelkov.
Sodišče je namreč v točki 37 sodbe z dne 14. decembra 2004, Swedish Match (
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
), opozorilo, da so ob sprejetju Direktive 92/41 obstajale razlike med zakoni in drugimi predpisi držav članic, katerih namen je bil ustavitev širjenja porabe za zdravje škodljivih izdelkov, ki so bili novi na trgu držav članic in ki so bili znani po tem, da so posebej zanimivi za mlade (sodba z dne 14. decembra 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, točka
).
Tako kot je Sodišče poudarilo v isti sodbi, namreč da se regulativni okvir ni spremenil ob sprejetju Direktive 2001/37, ki je prav tako prepovedala dajanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, točka
), je treba opozoriti, da je bil ta okvir enak ob sprejetju Direktive 2014/40.
Tobačni izdelki za oralno uporabo ostajajo namreč škodljivi za zdravje, so zasvajajoči in privlačni za mlade. Poleg tega, kot je bilo ugotovljeno v točki 26 te sodbe, bi v primeru dajanja na trg pomenili nove proizvode za potrošnike. Tak okvir pa bi lahko države članice spodbudil k sprejemanju različnih zakonov in drugih predpisov za prenehanje širitve porabe tobačnih izdelkov za oralno uporabo.
Poleg tega, zlasti v zvezi s trditvijo družbe Swedish Match, da dovoljenje za trženje drugih tobačnih in povezanih izdelkov dokazuje nesorazmernost prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, je treba spomniti, da je ukrep Unije primeren za uresničitev zastavljenega cilja le, če resnično zagotavlja, da se ta cilj doseže dosledno in sistematično (glej v tem smislu sodbo z dne 5. julija 2017, Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, točka
).
V zvezi s tem je iz točke 34 te sodbe razvidno, da člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 ne kršita načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo v razmerju do drugih tobačnih in povezanih izdelkov.
Zato člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 glede na zastavljene cilje ne povzročata očitno nesorazmernih prikrajšanj.
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da ti določbi ne pomenita nesorazmernih omejitev glede na dvojni cilj, ki mu sledi Direktiva 2014/40, in sicer olajšanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki ter zagotovitev visoke ravni varovanja zdravja ljudi.
Zato je treba ugotoviti, da navedeni določbi nista v nasprotju z načelom sorazmernosti.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo subsidiarnosti
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da družba Swedish Match izpodbija veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na načelo subsidiarnosti, ker splošna in absolutna prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg državam članicam odvzema vsakršen manevrski prostor v njihovih predpisih in določa enotno ureditev ne glede na posebne okoliščine, lastne državam članicam, razen Kraljevini Švedski. Poleg tega po mnenju družbe Swedish Match tak pristop ni bil potreben, kot dokazuje dejstvo, da lahko vsaka država članica v skladu s členom 24(3) te direktive iz razlogov, ki se nanašajo na njen poseben položaj, prepove določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov.
Spomniti je treba, da je načelo subsidiarnosti določeno v členu 5(3) PEU v skladu s katerim Unija na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, deluje, le če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in se ti torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje dosežejo na ravni Unije. V členu 5 Protokola (št. 2) o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, ki je priložen Pogodbi EU in Pogodbi DEU, so poleg tega določene tudi smernice za ugotavljanje, ali so ti pogoji izpolnjeni (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
V tej zadevi je treba na področju, kot je izboljšanje delovanja notranjega trga, ki ni eno izmed področij, na katerem ima Unija izključno pristojnost, preveriti, ali se je lahko cilj Direktive 2014/40 lažje dosegel na ravni Unije (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
V zvezi s tem in kot je bilo navedeno v točki 40 te sodbe, ima Direktiva 2014/40 dvojni cilj, ki je olajševanje pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, zlasti mladih (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Tudi če se predpostavi, da bi bilo drugi del tega cilja mogoče bolje doseči na ravni držav članic, pa bi lahko uresničevanje tega cilja na taki ravni utrdilo ali pa povzročilo položaje, v katerih bi nekatere države članice, kot je bilo navedeno v točki 58 te sodbe, dovolile dajanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, druge pa bi to prepovedovale, kar bi bilo v neposrednem nasprotju s prvim ciljem Direktive 2014/40, to je olajšanjem pravilnega delovanja notranjega trga s tobačnimi in povezanimi izdelki (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Iz soodvisnosti dveh ciljev navedene direktive sledi, da je lahko zakonodajalec Unije upravičeno ocenil, da mora njegovo ukrepanje vključevati vzpostavitev sistema za dajanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg Unije in da je ta dvojni cilj zaradi te soodvisnosti lažje doseči na ravni Unije (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Kar zadeva trditev, da člen 24(3) Direktive 2014/40 dokazuje, da lahko cilje te direktive v zadostni meri dosežejo države članice, je treba opozoriti, da ta določba vsaki državi članici priznava možnost, da prepove določeno kategorijo tobačnih ali povezanih izdelkov zaradi posebnih razmer v tej državi članici, pod pogojem, da so te določbe upravičene s potrebo po varovanju javnega zdravja; pri tem pa ima Komisija pristojnost, da odobri ali zavrne te nacionalne določbe, potem ko je preverila, ali so upravičene, nujne in sorazmerne glede na njihov cilj, ob upoštevanju visoke ravni varovanja zdravja ljudi, ki jo zagotavlja ta direktiva, in ali so ali niso sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje trgovine med državami članicami.
V zvezi s tem je treba spomniti, da so avtorji Pogodbe zakonodajalcu Unije glede na splošne in posebne okoliščine področja, ki ga je treba harmonizirati, želeli pustiti diskrecijo pri tehniki približevanja, ki je najprimernejša za dosego želenega cilja, predvsem na področjih, za katera so značilne zapletene tehnične posebnosti. Zakonodajalec Unije bi torej lahko pri izvajanju te diskrecije harmonizacijo zagotovil le po etapah in zahteval le postopno odpravo enostranskih ukrepov, ki so jih sprejele države članice (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Ukrepi iz člena 114(1) PDEU lahko glede na okoliščine zavezujejo vse države članice, da dovolijo trženje enega ali več zadevnih izdelkov, da tako obveznost dovoljenja vežejo na določene pogoje oziroma da celo začasno ali dokončno prepovejo trženje določenega izdelka ali izdelkov (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
)
Ker pa je zakonodajalec Unije prepovedal dajanje tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg, pri tem pa dovoljuje trženje drugih tobačnih izdelkov, se mora šteti, da je harmonizacijo pravil o tobačnih izdelkih opravil po etapah.
Člen 24(3) Direktive 2014/40 se tako nanaša na vidik, ki ni bil predmet ukrepov harmonizacije v tej direktivi (sodba z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
).
Zato se s to določbo kot tako ne more dokazati, da bi cilje te direktive lahko zadovoljivo dosegle države članice.
Iz tega sledi, da člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 ne kršita načela subsidiarnosti.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na člen 296, drugi odstavek, PDEU
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da družba Swedish Match trdi, da Direktiva 2014/40 ne vsebuje nobenega posebnega in doslednega pojasnila za selektivno prepoved tobačnih izdelkov za oralno uporabo, in dodaja, da taka razlaga tudi ne izhaja jasno iz okvira te direktive.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, ki jo določa člen 296, drugi odstavek, PDEU, prilagojena naravi spornega akta, iz nje pa mora jasno in nedvoumno izhajati sklepanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z razlogi sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Ne zahteva se, da morajo biti v obrazložitvi natančno navedeni vsi upoštevni dejanski in pravni elementi, saj vprašanja, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU, ni treba presojati le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na kontekst in celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 17. marca 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, točka
).
Poleg tega iz ustaljene sodne prakse tudi izhaja, da je obseg obveznosti obrazložitve odvisen od narave zadevnega akta ter da se obrazložitev glede splošnih aktov lahko omeji na navedbo celotnega položaja, ki je pripeljal do sprejetja zadevnega akta, in splošnih ciljev, ki jim sledi. Sodišče je v tem okviru zlasti pojasnilo, da bi bilo pretirano zahtevati posebno obrazložitev različnih izvedenih tehničnih izbir, če izpodbijani akt jasno razkriva bistvo cilja, ki mu sledi institucija (glej v tem smislu sodbo z dne 17. marca 2011, AJD Tuna,
C‑221/09
,
EU:C:2011:153
, točka
).
V obravnavanem primeru so v uvodni izjavi 32 Direktive 2014/40 in oceni učinka elementi, iz katerih je jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje Komisije za prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg.
Tako je v uvodni izjavi 32 Direktive 2014/40 zlasti navedeno, da bi bilo treba prepoved prodaje tobaka za oralno uporabo ohraniti, da bi preprečili uvedbo izdelka, ki je zasvojljiv in škoduje zdravju, v Uniji (razen na Švedskem), in je v njej napoteno na obrazložitev iz direktiv 89/622 in 2001/37, v katerih so, kot je Sodišče že ugotovilo (glej v tem smislu sodbo z dne 14. decembra 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, točka
), jasno navedeni razlogi za tako prepoved.
Ker v teh okoliščinah ti elementi omogočajo seznanitev z razlogi za ukrep prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg in pristojnemu sodišču, da izvaja nadzor, Direktiva 2014/40 izpolnjuje obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na člena 34 in 35 PDEU
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da družba Swedish Match trdi, da sta člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 v nasprotju s členoma 34 in 35 PDEU, ker naj bi kršila načeli enakega obravnavanja in sorazmernosti ter obveznost obrazložitve.
V zvezi s tem, čeprav je res, da prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg pomeni omejitev v smislu členov 34 in 35 PDEU, je taka omejitev, kot je bilo ugotovljeno zgoraj, upravičena z razlogi varovanja javnega zdravja, ne krši načel enakega obravnavanja in sorazmernosti ter izpolnjuje obveznost obrazložitve.
Zato člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 glede na člena 34 in 35 PDEU nista neveljavna.
Veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 glede na člene 1, 7 in 35 Listine
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da družba Match Swedish in NNA trdita, da sta člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 v nasprotju s členi 1, 7 in 35 Listine, ker prepoved dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg posameznikom, ki želijo prenehati kaditi, preprečuje uporabo proizvodov, ki bi lahko koristili njihovemu zdravju.
V zvezi s tem člen 52(1) Listine določa, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so nujne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
V obravnavani zadevi, tudi če bi člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40, kot trdita družba Swedish Match in NNA, omejevala temeljne pravice, bi bila taka omejitev določena z zakonom, bi spoštovala bistveno vsebino navedenih pravic in bi bila v skladu z načelom sorazmernosti.
V zvezi s tem je treba glede spoštovanja bistvene vsebine temeljnih pravic ugotoviti, da namen ukrepa prepovedi dajanja tobačnih izdelkov za oralno uporabo na trg iz člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40 ni omejevanje pravice do zdravja, temveč nasprotno, konkretiziranje te pravice in tako zagotavljanje visoke ravni varovanja zdravja za vse uporabnike, pri čemer osebam, ki želijo prenehati kaditi, ne odvzema v celoti izbire izdelkov, ki bi jim za to koristili.
Ti določbi, kot je bilo ugotovljeno v točki 63 te sodbe, prav tako ne kršita načela sorazmernosti.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da člen 1(c) in člen 17 Direktive 2014/40 nista neveljavna glede na člene 1, 7 in 35 Listine.
Iz vsega zgoraj navedenega izhaja, da pri preučitvi postavljenega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški navedenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (prvi senat) razsodilo:

Pri preučitvi postavljenega vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost člena 1(c) in člena 17 Direktive 2014/40/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 3. aprila 2014 o približevanju zakonov in drugih predpisov držav članic o proizvodnji, predstavitvi in prodaji tobačnih in povezanih izdelkov in razveljavitvi Direktive 2001/37/ES.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.