CELEX: 62019TJ0399
Concurență
Abuz de poziție dominantă
Piețe ale gazelor naturale din Europa Centrală și de Est
Decizie de respingere a unei plângeri
Lipsa unui interes al Uniunii
Excepția acțiunii statului
Obligație de examinare cu diligență
Drepturi procedurale în temeiul Regulamentului (CE) nr. 773/2004

Istoricul litigiului
Reclamanta, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., este societatea‑mamă a grupului PGNiG, care își desfășoară activitatea în sectorul gazelor și al petrolului, în principal în Polonia. Activitățile acestui grup includ în special explorarea și producția de gaze naturale și țiței, precum și importul, vânzarea și distribuția de gaze naturale.
Reclamanta solicită anularea Deciziei C(2019) 3003 final a Comisiei din 17 aprilie 2019 referitoare la o respingere a plângerii (Cazul AT.40497 – Prețul polonez al gazelor naturale) (denumită în continuare „decizia atacată”), care a fost adoptată în urma plângerii formulate de aceasta împotriva Gazprom PJSC și a filialelor sale, inclusiv Gazprom export LLC (denumite în continuare, împreună, „Gazprom”).
Cu privire la procedura în cazurile AT.39816 și AT.40497
Între anii 2011 și 2015, Comisia a luat mai multe măsuri pentru a investiga funcționarea piețelor gazelor naturale în Europa Centrală și de Est, precum și, în special, pentru a examina, în lumina interdicției privind abuzul de poziție dominantă prevăzute la articolul 102 TFUE, conformitatea anumitor practici ale Gazprom care afectează aceste piețe și în special cele din Bulgaria, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Ungaria, Polonia și Slovacia (denumite, împreună, „TECE în cauză”). În acest context, Comisia a trimis, printre altele, solicitări de informații reclamantei. Procedura administrativă corespunzătoare acestei anchete a fost înregistrată sub referința „Cazul AT.39816 – Aprovizionarea în amonte cu gaze naturale în Europa Centrală și de Est” (denumit în continuare „Cazul AT.39816”).
În cadrul acestui caz, după ce a fost inițiată procedura prevăzută la articolul 11 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101] și [102 TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), și articolul 2 din Regulamentul (CE) nr. 773/2004 al Comisiei din 7 aprilie 2004 privind desfășurarea procedurilor puse în aplicare de Comisie în temeiul articolelor [101] și [102 TFUE] (
JO 2004, L 123, p. 18
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 242), Comisia a trimis, la 22 aprilie 2015, o comunicare privind obiecțiunile către Gazprom în temeiul articolului 10 din Regulamentul nr. 773/2004, o comunicare privind obiecțiunile (denumită în continuare „comunicarea privind obiecțiunile”). În această comunicare, Comisia a concluzionat cu titlu preliminar că Gazprom deținea o poziție dominantă pe piețele naționale de aprovizionare cu gaze naturale angro în amonte din cadrul TECE în cauză și că aceasta a abuzat de poziția respectivă, cu încălcarea articolului 102 TFUE, prin aplicarea unei strategii anticoncurențiale cu scopul de a fragmenta și a izola aceste piețe, împiedicând astfel libera circulație a gazelor naturale în țările menționate.
Comisia a considerat că această strategie a Gazprom a acoperit trei seturi de practici anticoncurențiale care au afectat clienții acesteia din cadrul TECE în cauză, și anume practici bazate pe faptul că, în primul rând, Gazprom ar fi impus restricții teritoriale în contractele sale de furnizare a gazelor naturale cu distribuitorii angro, precum și cu anumiți clienți industriali din cadrul TECE în cauză, în al doilea rând, aceste restricții teritoriale ar fi permis Gazprom să aplice o politică de prețuri neloială în cinci dintre TECE în cauză, și anume Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania și Polonia, și, în al treilea rând, Gazprom ar fi condiționat, în ceea ce privește Bulgaria și Polonia, aprovizionarea cu gaze naturale de anumite asigurări din partea distribuitorilor angro în ceea ce privește infrastructura de transport al gazelor naturale. În ceea ce privește în special Polonia, aceste asigurări ar fi vizat acceptarea de către distribuitorul angro polonez, și anume reclamanta, a întăririi controlului exercitat de Gazprom asupra gestionării tronsonului polonez al gazoductului Yamal, unul dintre principalele gazoducte de tranzit din Polonia (denumite în continuare „criticile Yamal”).
La 29 septembrie 2015, Gazprom a răspuns la comunicarea privind obiecțiunile, contestând preocupările Comisiei în materie de concurență. La 14 februarie 2017, în pofida faptului că a continuat să conteste aceste preocupări, ea a prezentat proiecte de angajamente în temeiul articolului 9 din Regulamentul nr. 1/2003.
La 16 martie 2017, de asemenea în cazul AT.39816, Comisia a publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
o comunicare în conformitate cu articolul 27 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 (
JO 2017, C 81, p. 9
), pentru a permite părților interesate să își prezinte observațiile cu privire la acest proiect de angajamente, care cuprindea un rezumat al cazului AT.39816, precum și conținutul esențial al acestor proiecte de angajamente, și prin care se acorda părților în cauză un termen de șapte săptămâni de la data respectivă pentru a‑și prezenta observațiile (denumită în continuare „consultarea pieței”). Ulterior, au depus observații printre altele reclamanta, președintele Urząd Regulacji Energetyki (Oficiul de Reglementare în domeniul Energiei din Polonia, denumit în continuare „Oficiul polonez”) și Gaz‑System S.A., operatorul tronsonului polonez al gazoductului Yamal.
La 9 martie 2017, în paralel cu procedura administrativă inițiată de Comisie în cazul AT.39816, reclamanta a depus o plângere în temeiul articolului 5 din Regulamentul nr. 773/2004, în care a făcut referire la acest caz AT.39816 și a denunțat existența unor practici abuzive din partea Gazprom (denumită în continuare „plângerea”).
La 29 martie 2017, Comisia a confirmat primirea plângerii, care a fost ulterior înregistrată în cadrul unei proceduri separate sub referința „Cazul AT.40497 – Prețul polonez al gazelor naturale” (denumită în continuare „Cazul AT.40497”).
Printr‑o scrisoare din 31 martie 2017 adresată reclamantei, Comisia a constatat că practicile prezentate în plângere și cele vizate de proiectul de angajamente păreau să se suprapună și a invitat reclamanta să prezinte observații în contextul consultării pieței. După ce a obținut o prelungire a termenului aplicabil, reclamanta și‑a prezentat observațiile cu privire la acest proiect la 19 mai 2017, astfel cum se menționează la punctul 7 de mai sus.
La 15 mai 2017, Gazprom a transmis Comisiei observațiile sale cu privire la plângere în cazul AT.40497.
La 23 ianuarie 2018, Comisia a informat în scris reclamanta, în conformitate cu articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, că intenționează să respingă plângerea și i‑a solicitat să își prezinte punctul de vedere în termen de patru săptămâni (denumită în continuare „scrisoarea privind intenția de respingere”). În acest context, Comisia a trimis de asemenea reclamantei o versiune neconfidențială a comunicării privind obiecțiunile, emisă în cazul AT.39816, precum și o versiune neconfidențială a observațiilor societății Gazprom cu privire la această plângere.
La 2 martie 2018, reclamanta a depus observații ca răspuns la scrisoarea privind intenția de respingere. Pe lângă faptul că și‑a exprimat nemulțumirea cu privire la concluziile provizorii cuprinse în această scrisoare, reclamanta a susținut în special că nu considera că a primit toate documentele pe care se baza poziția Comisiei și că versiunea neconfidențială a comunicării privind obiecțiunile, emisă în cazul AT.39816, care i‑a fost transmisă, nu cuprindea anumite pasaje esențiale.
La 24 mai 2018, în contextul cazului AT.39816 și după ce Gazprom a prezentat un proiect de angajamente modificat în urma consultării pieței, Comisia a adoptat Decizia C(2018) 3106 final referitoare la o procedură inițiată în temeiul articolului 102 TFUE și al articolului 54 din Acordul privind SEE (Cazul AT.39816 – Aprovizionarea în amonte cu gaze naturale în Europa Centrală și de Est), prin care a aprobat și a conferit caracter obligatoriu angajamentelor asumate de Gazprom și a închis procedura administrativă în acest caz, concluzionând că nu mai era necesar să întreprindă vreo acțiune în legătură cu practicile identificate în comunicarea privind obiecțiunile. La 15 octombrie 2018, reclamanta a introdus o acțiune în fața Tribunalului împotriva acestei decizii, înregistrată cu numărul T‑616/18.
La 5 septembrie 2018, reclamanta a intervenit în cazul AT.40497 la consilierul‑auditor în vederea obținerii anumitor documente din acest caz, în sensul articolului 7 alineatul (2) litera (b) din Decizia 2011/695/UE a președintelui Comisiei Europene din 13 octombrie 2011 privind funcția și mandatul consilierului‑auditor în anumite proceduri în domeniul concurenței (
JO 2011, L 275, p. 29
). La 17 septembrie 2018, consilierul‑auditor a informat reclamanta că transmite cererea sa Direcției Generale (DG) Concurență, care era competentă să furnizeze un răspuns la aceasta. La 25 septembrie 2018, Comisia a informat reclamanta că a adoptat poziția sa pe baza documentelor pe care aceasta i le comunicase deja și a refuzat să îi acorde acces la alte pasaje din comunicarea privind obiecțiunile.
La 17 aprilie 2019, Comisia a închis procedura în cazul AT.40497 prin adoptarea deciziei atacate.
Cu privire la decizia atacată
În decizia atacată, Comisia a făcut distincție între afirmațiile din plângere care corespundeau preocupărilor în materie de concurență vizate de angajamentele devenite obligatorii prin decizia adoptată în cazul AT.39816 și celelalte afirmații formulate în această plângere împotriva Gazprom.
Astfel, în ceea ce privește primele afirmații, Comisia a considerat în esență că practicile în cauză erau acoperite în mod corespunzător de angajamentele menționate (a se vedea punctele 2.2 și 2.3 din decizia atacată). În ceea ce privește celelalte afirmații, Comisia le‑a examinat pe rând în secțiunea 2.4 din decizia atacată, intitulată „Aspecte care nu fac obiectul angajamentelor” (
Matters not covered by the commitments
).
La punctul 2.4.1, intitulat „Critica privind gazoductul Yamal” (
The Objection concerning the Yamal Pipeline
), Comisia a analizat susținerile din plângere potrivit cărora Gazprom, în contextul unui deficit de aprovizionare înregistrat de reclamantă în anii 2009 și 2010 ca urmare a unei neîndepliniri a obligațiilor de furnizare de către Gazprom‑RosUkrEnergo AG (denumită în continuare „RUE”), o filială ucraineană a Gazprom, ar fi condiționat încheierea unui contract de furnizare pe termen scurt a unor volume suplimentare de gaze naturale de condiții care nu aveau legătură cu obiectul contractului respectiv (denumite în continuare „susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură”). Aceste condiții sunt rezumate după cum urmează: în primul rând, renunțarea la o creanță asupra acestei filiale a Gazprom, în al doilea rând, acordul reclamantei ca System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (denumită în continuare „EuRoPol”), societatea proprietară a infrastructurii din tronsonul polonez al gazoductului Yamal, deținută de reclamantă și de Gazprom, să renunțe la o creanță asupra acesteia din urmă în valoare de
[confidențial]
(
) dolari americani (USD), în al treilea rând, modificarea statutului EuRoPol, prin acordarea unui drept de veto în beneficiul Gazprom în ceea ce privește anumite decizii luate de aceasta, precum și, în al patrulea rând, introducerea anumitor clauze în contractul încheiat între EuRoPol și Gaz‑System privind gestionarea de către aceasta din urmă a tronsonului menționat [a se vedea considerentul (18) a treia și a șaptea liniuță al deciziei atacate].
Tot în ceea ce privește susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură, Comisia a reamintit poziția susținută de reclamantă înainte de a‑și prezenta aprecierea, de fiecare dată în ceea ce privește două aspecte, și anume, în primul rând, decizia Oficiului polonez din 19 mai 2015, adoptată prin intermediul președintelui său, de certificare a Gaz‑System în calitate de operator de sistem independent pentru tronsonul polonez al gazoductului Yamal (denumită în continuare „decizia de certificare”) și, în al doilea rând, impunerea în sarcina reclamantei a unor garanții privind infrastructura.
În cadrul analizei acestei a doua chestiuni, Comisia a considerat, la rubrica „Nu se poate exclude apărarea bazată pe constrângerea statală” (
State compulsion defence could not be excluded
), că nu era exclusă aplicabilitatea excepției acțiunii statului în cazul practicilor vizate de susținerile în cauză, în sensul că nu se putea exclude în esență că comportamentul societății Gazprom a fost impus acesteia de dreptul rus sau de presiuni venite din partea autorităților ruse cărora nu le putea rezista, astfel încât acest comportament putea să nu fie autonom în sensul articolului 102 TFUE, iar posibila restrângere a concurenței în cauză putea să nu fie imputabilă acestei întreprinderi. În această privință, Comisia a remarcat în special faptul că construcția și funcționarea tronsonului polonez al gazoductului Yamal au fost reglementate de un acord interguvernamental încheiat în anul 1993 între Republica Polonă și Federația Rusă, precum și de protocoale suplimentare ulterioare (denumite în continuare, împreună, „acordurile Polonia‑Rusia”).
La punctul 2.4.2, intitulat „Restricții de aprovizionare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015” (
Supply Restrictions in the Winter Season 2014/2015
), Comisia a abordat afirmațiile din plângere potrivit cărora Gazprom și‑ar fi redus în mod abuziv livrările de gaze naturale în iarna 2014/2015 cu scopul de a împiedica posibilele reexporturi de gaze naturale către Ucraina (denumite în continuare „susținerile privind restricțiile de aprovizionare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015”). Ca urmare a acestor restricții, cantitățile furnizate de Gazprom reclamantei ar fi fost mai mici decât cele prevăzute în contractul dintre acestea, ceea ce i‑ar fi cauzat acesteia din urmă un prejudiciu financiar, în special din cauza costurilor ridicate de interconectare pe care a trebuit să le suporte pentru a importa gaze naturale din Europa de Vest [a se vedea considerentul (18) a cincea liniuță al deciziei atacate].
Punctele 2.4.3 și 2.4.4 din decizia atacată vizează afirmații referitoare la transferul de proprietate al rețelei pentru transportul gazelor naturale din Belarus și la pretinse încălcări ale drepturilor procedurale ale reclamantei în calitate de autor al plângerii.
Comisia a respins, din diferite motive, toate susținerile vizate la punctul 2.4 din decizia atacată și a respins plângerea în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 773/2004, considerând că nu existau motive suficiente pentru continuarea investigației.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 25 iunie 2019, reclamanta a introdus prezenta acțiune. Memoriul în apărare, replica și duplica au fost depuse la 20 septembrie 2019, la 6 noiembrie 2019 și, respectiv, la 9 ianuarie 2020.
Printr‑un înscris separat care a însoțit cererea introductivă, reclamanta a solicitat Tribunalului, în temeiul articolului 152 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, să soluționeze cauza potrivit procedurii accelerate. Prin decizia din 2 august 2019, Tribunalul a respins această solicitare.
La 4 octombrie 2019, componența camerelor Tribunalului a fost modificată, iar judecătorul raportor a fost repartizat în cadrul Camerei a opta, căreia i‑a fost atribuită, în consecință, prezenta cauză.
Prin actul depus la grefa Tribunalului la 7 octombrie 2019, Gazprom a formulat o cerere de intervenție în prezenta procedură în susținerea concluziilor Comisiei. Prin ordonanța din 5 decembrie 2019, președintele Camerei a opta a Tribunalului a admis această intervenție după ascultarea părților principale. La 17 ianuarie 2020, Gazprom a depus un memoriu în intervenție, iar reclamanta a depus observații cu privire la acest memoriu la 21 februarie 2020.
Prin decizia din 28 mai 2020, președintele Camerei a opta a hotărât, în temeiul articolului 67 alineatul (2) din Regulamentul de procedură coroborat cu articolul 19 alineatul (2) din același regulament, să acorde un tratament prioritar prezentei cauzei, având în vedere circumstanțele speciale ale acesteia.
La 8 iunie 2020, la propunerea Camerei a opta, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură, să trimită prezenta cauză Camerei a opta extinse. Întrucât un membru al acestei camere extinse a fost împiedicat să participe la ședință, prin decizia din 15 iunie 2020, președintele Tribunalului a fost desemnat pentru a completa camera.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul a decis deschiderea fazei orale a procedurii. În vederea pregătirii fazei orale, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii, reclamanta și Comisia au fost invitate să răspundă în scris la întrebările adresate de Tribunal, iar Comisia a fost invitată să prezinte documente. Reclamanta și Comisia au depus răspunsurile la aceste întrebări la 3 decembrie și, respectiv, la 8 decembrie 2020, iar Comisia a prezentat documentele solicitate ca anexe la răspunsurile sale.
Din motive legate de criza sanitară cauzată de COVID‑19 și ca urmare a cererilor formulate de unele părți, președintele Camerei a opta extinse a decis să amâne ședința, programată inițial pentru 22 ianuarie 2021.
Pledoariile părților, precum și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 20 mai 2021. Cu această ocazie, Tribunalul a indicat de asemenea că a luat act de observațiile privind raportul de ședință prezentate de Comisie la 27 aprilie 2021.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
obligarea Comisiei să prezinte toate documentele referitoare la cazul AT.40497, altele decât cele prezentate în anexa la acțiune;
–
cu titlu principal, anularea în parte a deciziei atacate, în măsura în care, prin aceasta, sunt respinse susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură și susținerile referitoare la restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015 și, cu titlu subsidiar, anularea în întregime a deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia, susținută de Gazprom, solicită Tribunalului:
–
respinge cererii privind măsurile de organizare a procedurii;
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea acțiunii sale, reclamanta invocă cinci motive:
–
primul motiv, întemeiat pe un abuz de putere, întrucât Comisia, pe de o parte, a adoptat decizia atacată, în măsura în care se întemeiază pe posibila aplicare a excepției denumite a acțiunii statului în ceea ce privește comportamentul reproșat societății Gazprom, pe baza unui temei juridic eronat, și anume articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 773/2004, iar nu articolul 10 din Regulamentul nr. 1/2003, și, pe de altă parte, a decis să examineze plângerea în cadrul unei noi proceduri (cazul AT.40497), pentru a restrânge dreptul reclamantei de a fi ascultată în cadrul cazului AT.39816;
–
al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 102 TFUE, întrucât Comisia a admis constrângerea statală exercitată de un stat terț ca element exonerator de un abuz de poziție dominantă;
–
al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (1) și a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, a articolului 296 TFUE și a articolului 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), ca urmare a necomunicării, în scrisoarea privind intenția de respingere, a tuturor informațiilor relevante și a netransmiterii, odată cu această scrisoare, a documentelor care au stat la baza evaluării provizorii a Comisiei;
–
al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 și a articolului 296 TFUE, ca urmare a nerespectării obligației de a efectua o examinare diligentă a tuturor împrejurărilor de fapt și de drept invocate în plângere, precum și a nerespectării obligației de motivare;
–
al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 773/2004 coroborat cu articolul 102 TFUE, ca urmare a unor erori vădite de apreciere referitoare, pe de o parte, la decizia de certificare și, pe de altă parte, la susținerile referitoare la restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015.
Prezenta acțiune, în cadrul diferitelor sale motive, privește în esență punctele 2.4.1 și 2.4.2 din decizia atacată, care vizează, pe de o parte, susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură și, pe de altă parte, susținerile referitoare la restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015.
Tribunalul consideră că este oportun să examineze mai întâi cel de al treilea motiv.
Cu privire la cel de al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (1) și a articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, a articolului 296 TFUE și a articolului 47 din cartă
Reclamanta reproșează Comisiei, pe de o parte, faptul că a omis să menționeze informații relevante în scrisoarea privind intenția de respingere și, pe de altă parte, că nu i‑a transmis toate documentele pe care s‑au întemeiat evaluarea provizorie emisă în scrisoarea menționată, precum și evaluarea prevăzută în decizia atacată. Procedând astfel, Comisia ar fi încălcat drepturile reclamantei de a fi ascultată și informată, astfel cum sunt consacrate acestea la articolul 7 alineatul (1) și la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, la articolul 296 TFUE, precum și la articolul 47 din cartă.
În ceea ce privește încălcarea articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, reclamanta susține că, în temeiul acestei dispoziții, Comisia trebuie să furnizeze reclamantului toate elementele de fapt și de drept pe care se întemeiază, astfel încât acesta să poată reacționa în mod eficient.
Cu toate acestea, Comisia nu ar fi precizat în scrisoarea privind intenția de respingere că respingerea susținerilor referitoare la condițiile în materie de infrastructură (prezentate la punctul 19 de mai sus) s‑ar întemeia pe o eventuală aplicare a excepției acțiunii statului, având în vedere existența unei constrângeri statale care rezultă din dreptul rus. Aceasta s‑ar fi limitat, la punctele 96-106 din scrisoarea menționată, să reamintească importanța „caracterului interguvernamental” al relațiilor în sectorul gazelor naturale, care a putut condiționa comportamentul societății Gazprom, și să facă referiri vagi la dispoziții din acordurile dintre Polonia și Rusia, fără a stabili însă o legătură între conținutul lor și acest comportament. Singura aluzie la dreptul rus se regăsește la punctul 102 din scrisoarea menționată, la care este prevăzută o pură speculație fără trimitere la niciun document, care i‑ar fi permis reclamantei să reconstituie raționamentul Comisiei și, prin urmare, să răspundă la acesta.
La rândul său, Comisia consideră că conținutul acordurilor dintre Polonia și Rusia, anumite afirmații care figurau în plângere și conținutul unei scrisori din 30 august 2016 a ministrului rus al energiei către omologul său polonez (denumită în continuare „scrisoarea din 30 august 2016”) ar fi fost suficiente pentru a justifica concluzia sa provizorie cu privire la criticile Yamal.
Astfel, Comisia susține că a precizat la punctul 102 din scrisoarea privind intenția de respingere că îndoielile sale se întemeiau pe eventualele obligații impuse societății Gazprom de dreptul rus sau de statutul acordurilor Polonia‑Rusia sub imperiul acestui drept. În plus, în această scrisoare, Comisia ar fi precizat care dispoziții din aceste acorduri reglementau aspecte referitoare la construcția, precum și la funcționarea tronsonului polonez al gazoductului Yamal și constituiau bazele încheierii între Gazprom și reclamantă a contractelor de furnizare a gazelor naturale. În sfârșit, Comisia ar fi indicat de asemenea în scrisoarea menționată că anumite elemente ale plângerii sugerau că Federația Rusă, și nu Gazprom, era cea care se afla în spatele condiționării încheierii contractelor de furnizare a gazelor naturale de obținerea unor asigurări fără legătură cu aceste contracte și că problemele legate de furnizarea de gaze naturale aveau un caracter interguvernamental.
În rest, în măsura în care reclamanta susține că Comisia ar fi trebuit să facă referire la acte legislative sau la alte documente, această poziție ar rezulta din convingerea eronată potrivit căreia Comisia este obligată să facă constatări certe sau cel puțin foarte probabile, în timp ce o astfel de obligație nu este impusă în cadrul unei respingeri a unei plângeri.
În conformitate cu articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, atunci când Comisia consideră că, pe baza informațiilor de care dispune, nu există motive suficiente pentru a da curs unei plângeri, aceasta îl informează pe reclamant cu privire la motivele sale și stabilește un termen în care acesta să își exprime punctul de vedere în scris.
În această privință, potrivit unei jurisprudențe constante, Comisia beneficiază de o putere discreționară în soluționarea plângerilor și dispune astfel de dreptul de a acorda grade de prioritate diferite plângerilor cu care este sesizată, ceea ce include posibilitatea de a respinge o plângere pentru lipsa unui interes suficient al Uniunii pentru a continua examinarea cauzei (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Agria Polska și alții/Comisia,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Dat fiind că evaluarea interesului pe care îl prezintă pentru Uniune o plângere în materie de concurență depinde de împrejurările de fapt și de drept ale fiecărei cauze, nu trebuie nici să se limiteze numărul criteriilor de apreciere la care poate apela Comisia, nici, dimpotrivă, să i se impună folosirea în mod exclusiv a anumitor criterii. În orice caz, atunci când această instituție decide să nu deschidă o anchetă, nu este obligată să demonstreze lipsa unei încălcări în susținerea unei asemenea decizii (a se vedea Hotărârea din 16 mai 2017, Agria Polska și alții/Comisia,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, puterea discreționară a Comisiei nu este nelimitată. În cazul în care instituțiile dispun de o largă putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative are, cu atât mai mult, o importanță fundamentală. Aceste garanții includ, în special, obligația de a lua în considerare, printr‑o examinare atentă, toate elementele de fapt și de drept relevante aduse la cunoștința sa de autorul plângerii (a se vedea Hotărârea din 16 octombrie 2013 ,Vivendi/Comisia,
T‑432/10
, nepublicată,
EU:T:2013:538
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 16 mai 2017, Agria Polska și alții/Comisia,
T‑480/15
,
EU:T:2017:339
, punctul
și jurisprudența citată), precum și obligația de a‑l asculta pe acesta în mod util pentru a decide modul de soluționare a plângerii cu care a fost sesizată.
În speță, trebuie amintit că, în decizia atacată, Comisia a abordat susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură la punctul 2.4.1, intitulat „Critica privind gazoductul Yamal” (
The Objection concerning the Yamal Pipeline
), și, mai exact, în considerentele (99)-(110) ale acestei decizii. Rezultă din decizia menționată și din scrisoarea privind intenția de respingere coroborate cu răspunsurile Comisiei la întrebările Tribunalului că aceste susțineri au fost respinse pentru un motiv întemeiat pe probabilitatea redusă de constatare a unei încălcări a articolului 102 TFUE și bazat pe două justificări, una referitoare la o eventuală aplicare a excepției acțiunii statului („state action doctrine” sau, după cum se menționează în această decizie, „state compulsion defence”), și cealaltă referitoare la decizia de certificare adoptată de Oficiul polonez.
Anterior, în scrisoarea privind intenția de respingere, înainte de adoptarea deciziei atacate, Comisia a considerat, în mod similar, că nu existau motive suficiente pentru a investiga în continuare susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură, ca urmare a probabilității limitate de a constata o încălcare a articolului 102 TFUE (a se vedea punctele 107 și 108 din această scrisoare). Această concluzie provizorie s‑a bazat, de asemenea, pe două justificări, și anume, pe de o parte, decizia de certificare și, pe de altă parte, contextul interguvernamental al relațiilor dintre Republica Polonă și Federația Rusă în domeniul gazelor naturale (aceste justificări sunt discutate la punctele 92-95 și, respectiv, la punctele 96-106 din scrisoarea privind intenția de respingere).
Pretinsa încălcare a articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 se referă la această a doua justificare, referitoare la contextul interguvernamental al relațiilor dintre Republica Polonă și Federația Rusă în domeniul gazelor naturale.
În această privință, în scrisoarea privind intenția de respingere, având în vedere contextul interguvernamental ce caracterizează relațiile în sectorul gazelor naturale în Polonia și în Rusia, Comisia a făcut referire, în primul rând, la anumite dispoziții din acordurile dintre Polonia și Rusia și la faptul că aceste acorduri ar stabili un set complet de norme referitoare la construcția și la gestionarea gazoductului Yamal și ar prevedea încheierea contractului de furnizare a gazelor naturale între reclamantă și Gazprom. În al doilea rând, aceasta a observat că rolul‑cheie al guvernelor polonez și rus reieșea de asemenea din plângerea reclamantei. În al treilea rând, Comisia s‑a referit la eventualul rol jucat de Federația Rusă și la dispoziții specifice din acordurile dintre Polonia și Rusia pentru a explica faptul că presupusele fapte de care era acuzată Gazprom nu erau în mod necesar imputabile acestei întreprinderi.
Cu toate acestea, trebuie remarcat faptul că noțiunea de excepție a acțiunii statului nu apare în niciunul dintre considerentele relevante ale scrisorii privind intenția de respingere.
Cu toate acestea, trebuie amintit că excepția acțiunii statului permite excluderea unui comportament anticoncurențial din domeniul de aplicare al articolelor 101 și 102 TFUE și, astfel, exonerează întreprinderile de răspundere pentru acest comportament atunci când acesta le este impus de o legislație națională, de un cadru juridic creat de această legislație sau de o presiune din partea autorităților naționale cărora nu le pot rezista. În schimb, articolele 101 și 102 TFUE se pot aplica în cazul în care se constată că există în continuare posibilitatea împiedicării, a restrângerii sau a denaturării concurenței prin comportamente autonome ale întreprinderilor (a se vedea Hotărârea din 11 noiembrie 1997, Comisia și Franța/Ladbroke Racing,
C‑359/95 P și C‑379/95 P
,
EU:C:1997:531
, punctele
și
și jurisprudența citată, Hotărârea din 18 septembrie 1996, Asia Motor France și alții/Comisia,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, punctele
și
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 11 decembrie 2003, Strintzis Lines Shipping/Comisia,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, potrivit jurisprudenței, această excepție trebuie să fie aplicată în mod restrictiv (a se vedea Hotărârea din 30 martie 2000, Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali/Comisia,
T‑513/93
,
EU:T:2000:91
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 11 decembrie 2003, Strintzis Lines Shipping/Comisia,
T‑65/99
,
EU:T:2003:336
, punctul
și jurisprudența citată). Astfel, instanța Uniunii a considerat printre altele că Comisia nu poate respinge plângerile privind lipsa de autonomie a întreprinderilor în cauză decât în cazul în care, pe baza unor indicii obiective, pertinente și concordante, rezultă că acest comportament le‑a fost impus în mod unilateral de autoritățile naționale prin exercitarea unor presiuni cărora nu le puteau rezista, cum ar fi amenințarea cu adoptarea unor măsuri de stat care le pot cauza pierderi substanțiale (a se vedea Hotărârea din 18 septembrie 1996, Asia Motor France și alții/Comisia,
T‑387/94
,
EU:T:1996:120
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Astfel, având în vedere caracterul special, de exonerare de răspundere, al excepției acțiunii statului, și faptul că jurisprudența nu a recunoscut aplicarea acesteia în cazul constrângerii statale exercitate de un stat terț, Comisia ar fi trebuit, pentru a permite reclamantei să fie ascultată în mod corespunzător cu privire la motivele care justifică respingerea plângerii, să indice în mod expres în scrisoarea privind intenția de respingere că aprecierea provizorie referitoare la probabilitatea limitată de a constata o încălcare a articolului 102 TFUE se baza pe un posibil caz de aplicare a acestei excepții. Comisia nu se poate aștepta ca reclamanta să distingă această justificare implicită în cadrul elementelor prezentate în scrisoarea menționată.
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul Comisiei potrivit căruia, la punctul 102 din scrisoarea privind intenția de respingere, aceasta a menționat că lipsa ratificării acordurilor dintre Polonia și Rusia de către Republica Polonă nu ar avea în mod necesar un efect asupra obligațiilor care revin Gazprom în temeiul dreptului rus și asupra recunoașterii acordate acestor acorduri în temeiul acestui drept.
Astfel, această aluzie nu poate fi considerată suficient de exactă, iar Comisia nu își poate îndeplini obligația de informare prevăzută la articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 prin transmiterea unui indiciu privind invocarea în esență a excepției acțiunii statului. Această constatare este cu atât mai valabilă cu cât rezultă din formularea punctului 102 din scrisoarea privind intenția de respingere, interpretat în lumina punctului 99 din scrisoarea menționată, că scopul principal al Comisiei a fost acela de a răspunde la o obiecțiune formulată de reclamantă în observațiile sale prezentate în contextul consultării pieței în cazul AT.39816.
Pe de altă parte, conținutul observațiilor reclamantei ca răspuns la scrisoarea privind intenția de respingere confirmă faptul că aceasta nu a înțeles că, prin trimiterea la acordurile dintre Polonia și Rusia și la sistemul juridic rus, Comisia a făcut referire la o eventuală aplicare a excepției acțiunii statului. În observațiile sale, reclamanta a subliniat că, în opinia sa, aceste acorduri nu reglementau conduita societății Gazprom într‑un mod care ar fi explicat comportamentele anticoncurențiale de care aceasta este acuzată, fără a se referi vreodată la această excepție.
În consecință, trebuie să se considere că Comisia a încălcat articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004.
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante, încălcarea menționată nu poate determina anularea în tot sau în parte a unei decizii decât dacă se stabilește că, în lipsa acestei încălcări, procedura din cazul AT.40497 ar fi putut conduce la un rezultat diferit și că, în consecință, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit (a se vedea Hotărârea din 11 martie 2020, Comisia/Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo,
C‑56/18 P
,
EU:C:2020:192
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 11 septembrie 2014, Gold East Paper și Gold Huasheng Paper/Consiliul,
T‑443/11
,
EU:T:2014:774
, punctul
și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 29 octombrie 1980, van Landewyck și alții/Comisia,
209/78-215/78 și 218/78
, nepublicată,
EU:C:1980:248
, punctul
).
Pentru a aprecia dacă, în lipsa încălcării menționate, procedura ar fi putut conduce la un rezultat diferit și dacă decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit, trebuie arătat că, în susținerea primului, a celui de al doilea și a celui de al patrulea motiv invocat în cadrul procedurii contencioase în fața Tribunalului, reclamanta a invocat în special argumente prin care a respins, în principiu, aplicarea excepției acțiunii statului în prezenta cauză, prin repunerea în discuție a examinării cu diligență a plângerii de către Comisie și prin contestarea aprecierilor și a motivației prezentate în mod concret pentru a justifica faptul că nu se putea exclude că această excepție era aplicabilă în cazul comportamentului societății Gazprom.
În primul rând, în ceea ce privește principiul aplicării excepției acțiunii statului, reclamanta a susținut, în cadrul celui de al doilea motiv, că această excepție nu se putea aplica într‑un caz precum cel de față, și anume unul în care, pe de o parte, constrângerea statală ar fi exercitată de un stat terț, în speță Federația Rusă, mai degrabă decât de un stat membru și, pe de altă parte, întreprinderea în cauză, în speță Gazprom, ar fi controlată de acest stat terț și ar fi putut solicita ea însăși exercitarea constrângerii.
Cu toate acestea, nu se poate exclude ca constrângerea statală vizată de excepția acțiunii statului să fie exercitată de un stat terț (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 septembrie 2003, Atlantic Container Line și alții/Comisia,
T‑191/98 și T‑212/98-T‑T‑214/98
,
EU:T:2003:245
, punctele
-
). Cu toate acestea, nu este mai puțin adevărat că, având în vedere în special aplicarea restrictivă a acestei excepții, Comisia trebuie, în cadrul analizei împrejurărilor de fapt și de drept legate de o plângere și, în special, a gradului de autonomie a unei întreprinderi, să țină seama de o eventuală permeabilitate între această întreprindere și structurile statale care se află la originea constrângerii în cauză.
În această privință, reiese tocmai din cererea introductivă că reclamanta ar fi putut să invoce, în cursul procedurii administrative, circumstanțe relevante pentru aprecierea existenței și a implicațiilor unei astfel de permeabilități în prezenta cauză, având în vedere, în special, intervențiile Federației Ruse menționate în plângere sau pretinsul control al acesteia din urmă asupra Gazprom [
confidențial
].
În continuare, trebuie arătat că argumentele invocate în cadrul primului și al celui de al patrulea motiv reproșează Comisiei că nu a motivat în mod corespunzător decizia atacată și că nu și‑a îndeplinit obligația de a efectua o analiză atentă a elementelor de fapt și de drept prezentate în plângere. Astfel, reclamanta subliniază că Comisia nu a făcut referire la nicio dispoziție concretă din dreptul rus și s‑a limitat la trimiteri generale la anumite dispoziții din acordurile dintre Polonia și Rusia, ceea ce nu este suficient pentru a justifica respingerea plângerii. Aceste trimiteri ar fi cu atât mai contestabile cu cât unele dintre cerințele societății Gazprom ar fi fost impuse înainte de încheierea protocolului adițional din 29 octombrie 2010, iar protocolul adițional ar fi fost încheiat tocmai ca urmare a presiunilor exercitate de această societate.
În ceea ce privește chestiunea motivării, Tribunalul constată, de asemenea, că modul de redactare a considerentului (110) al deciziei atacate generează îndoieli cu privire la conținutul exact al concluziei globale care figurează în acest considerent și, în consecință, cu privire la una dintre justificările invocate pentru respingerea susținerilor referitoare la condițiile în materie de infrastructură. Astfel, Comisia pare să se refere în considerentul menționat, pe de o parte, la posibila aplicare a excepției acțiunii statului, astfel cum reiese din primele două teze ale acestui considerent, dar și, pe de altă parte și în mod distinct, la faptul că acordurile dintre Polonia și Rusia ar fi putut determina în mare măsură conținutul contractului de gestionare încheiat între EuRoPol și Gaz‑System, astfel cum reiese din cea de a treia teză a acestui considerent și din utilizarea termenului „furthermore” (în plus).
Pe de altă parte, pe lângă scrisoarea privind intenția de respingere și decizia atacată, trebuie menționat faptul că, în răspunsurile sale scrise la întrebările Tribunalului, Comisia a precizat că, chiar presupunând că s‑ar fi stabilit corespunzător cerințelor legale, având în vedere conținutul acordurilor dintre Polonia și Rusia și contextul interguvernamental invocat, faptul că nu erau îndeplinite în sens strict condițiile referitoare la excepția acțiunii statului, aceste acorduri constituiau totuși un semnal politic transmis de o țară terță, care putea fi luat în considerare, în temeiul principiului respectului reciproc („comity”), pentru a aprecia interesul Uniunii de a continua examinarea acuzațiilor din plângere.
Prin urmare, rezultă de aici o confuzie cel puțin aparentă în ceea ce privește justificările care stau la baza motivului potrivit căruia exista o probabilitate limitată de constatare a unei încălcări a articolului 102 TFUE sau în ceea ce privește alte eventuale motive care să permită Comisiei să concluzioneze în sensul absenței unui interes suficient al Uniunii în continuarea analizei cazului AT.40497.
Cu toate acestea, deși Comisia avea posibilitatea să se bazeze, în calitate de criterii de apreciere a interesului Uniunii, pe probabilitatea limitată de constatare a unei încălcări sau pe considerații referitoare la influența acordurilor interguvernamentale asupra unui anumit sector, ori chiar pe luarea în considerare a unor considerente legate de politica internațională a Uniunii în materie de concurență, aceasta era obligată să se asigure că reclamanta a fost ascultată în mod corespunzător în această privință și să motiveze în mod clar decizia atacată, aceste obligații fiind cu atât mai importante atunci când aceasta dispune de o marjă largă de apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 octombrie 2013, Vivendi/Comisia,
T‑432/10
, nepublicată,
EU:T:2013:538
, punctul
și jurisprudența citată).
Rezultă din cele menționate anterior că, în lipsa încălcării articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 constatată de Tribunal, procedura în cazul AT.40497 ar fi putut conduce la un rezultat diferit și decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit în ceea ce privește justificarea legată de excepția acțiunii statului.
Cu toate acestea, întrucât respingerea susținerilor referitoare la condițiile în materie de infrastructură se întemeiază de asemenea, astfel cum s‑a arătat la punctul 49 de mai sus, pe o justificare legată de decizia de certificare, decizia atacată trebuie anulată numai dacă și această a doua justificare este contestată de reclamantă. Or, tocmai această a doua justificare este vizată de primul aspect al celui de al cincilea motiv.
Prin urmare, în cazul în care primul aspect al celui de al cincilea motiv, referitor la această a doua justificare, se dovedește a fi întemeiat, prezentul motiv trebuie admis în măsura în care se întemeiază pe încălcarea articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, fără a fi necesar să se examineze pretinsa încălcare a articolului 8 alineatul (1) din acest regulament, a articolului 296 TFUE și a articolului 47 din cartă.
Cu privire la primul aspect al celui de al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 773/2004, coroborat cu articolul 102 TFUE, întrucât Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură
Reclamanta reproșează Comisiei că a săvârșit o eroare vădită de apreciere considerând că decizia de certificare a stabilit că Gaz‑System deținea controlul asupra investițiilor referitoare la tronsonul polonez al gazoductului Yamal, astfel încât nu ar fi fost necesar să analizeze alte elemente privind susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură (prezentate la punctul 19 de mai sus și abordate la punctul 2.4.1 din decizia atacată). În special, Comisia nu se poate prevala în mod valabil de această decizie ca justificare esențială pentru respingerea plângerii, minimalizând în același timp faptul că decizia menționată nu a fost pusă în aplicare în mod corect.
Astfel, reclamanta subliniază că dispozitivul deciziei de certificare conținea două puncte. În timp ce punctul 1 din dispozitivul acestei decizii atesta societatea Gaz‑System ca gestionar independent al tronsonului polonez al gazoductului Yamal, punctul 2 preconiza faptul ca exploatarea zilnică a stațiilor de compresie și de contorizare a gazelor naturale din cadrul tronsonului respectiv să fie asigurată într‑un termen de 24 de luni de Gaz‑System. Or, acest punct 2 nu ar fi fost pus în aplicare din cauza obstrucționării exercitate de EuRoPol, în calitate de proprietar al infrastructurii din cadrul tronsonului respectiv, și, în mod indirect, de Gazprom, în calitate de acționar al EuRoPol (astfel cum s‑a prezentat la punctul 19 de mai sus), în special prin utilizarea modificării statutului acestei întreprinderi comune și a dreptului de veto pe care Gazprom l‑ar fi obținut abuzând de poziția sa dominantă.
În această privință, trei elemente ar ilustra importanța punctului 2 din dispozitivul deciziei de certificare. În primul rând, președintele Oficiului polonez ar fi subliniat, în cadrul consultării pieței organizate în cadrul procedurii din cazul AT.39816, neefectuarea transferului impus la acest punct. În al doilea rând, prin scrisoarea din 30 august 2016, ministrul rus al energiei ar fi amenințat cu reducerea sau suspendarea de către Gazprom a livrărilor de gaze naturale în cazul punerii în aplicare integrale a deciziei menționate. În al treilea rând, Comisia însăși ar fi subliniat, în cadrul a două avize emise în anul 2014 și, respectiv, în anul 2015 cu privire la două proiecte de decizie care au precedat decizia de certificare, relevanța transferului către Gaz‑System a exploatării cotidiene a stațiilor de compresie și de contorizare. În special, aceasta s‑ar fi referit la riscul ca, în absența acestui transfer, EuRoPol să dispună de acces nejustificat la informații confidențiale și să se implice în practici discriminatorii împotriva concurenților acționarilor săi, și anume reclamanta și Gazprom. Prin urmare, decizia de certificare nu poate fi analizată independent de rezervele exprimate în aceste avize.
Astfel, nu se poate deduce din decizia de certificare că există o confirmare absolută sau o dovadă incontestabilă a absenței unei practici restrictive în materie de concurență din partea Gazprom în raport cu gazoductul Yamal, cu atât mai mult cu cât neexecutarea punctului 2 din decizie ar fi imputabilă societății Gazprom, care, prin urmare, ar continua să exercite o influență ilicită asupra acestui gazoduct.
Comisia, susținută de Gazprom, insistă asupra faptului că decizia atacată vizează exclusiv probabilitatea de a constata o încălcare a normelor de concurență. Or, decizia de certificare ar fi fost un indicator că această probabilitate era scăzută. Astfel, în timp ce opinia inițială a Comisiei ar fi fost că Gazprom exercita controlul asupra investițiilor în tronsonul polonez al gazoductului Yamal, această decizie ar include constatări potrivit cărora situația se schimbase în această privință.
În ceea ce privește recomandarea de transfer al operațiunilor prevăzută la punctul 2 din decizia de certificare, Comisia subliniază că această decizie a certificat în mod necondiționat și, prin urmare, în mod definitiv societatea Gaz‑System ca operator de sistem independent. Contrar celor susținute de reclamantă, o astfel de decizie ar avea o semnificație juridică reală în ceea ce privește independența operatorului în cauză și nu ar fi pur și simplu declarativă. În plus, neaplicarea acestei recomandări nu ar afecta constatările și evaluările Oficiului polonez cu privire la investițiile în cadrul tronsonului polonez al gazoductului Yamal.
În ceea ce privește cele două avize pe care Comisia le‑a emis în cadrul procedurii de certificare a Gaz‑System, pe de o parte, acestea nu ar fi fost obligatorii. Pe de altă parte, aceste avize ar fi avut ca obiectiv să asigure aplicarea deplină a normelor de drept al Uniunii în materie de energie, dar nu ar avea incidență, în contextul examinării plângerii, asupra îndoielilor Comisiei cu privire la posibilitatea de a constata, în ceea ce privește afirmațiile în cauză, o încălcare a normelor propriu‑zise în materie de concurență.
În ceea ce o privește, Gazprom susține că decizia de certificare constituia un indiciu important al probabilității scăzute ca aceasta să exercite o influență în legătură cu investițiile în cadrul tronsonului polonez al gazoductului Yamal și, prin urmare, al unei probabilități scăzute de a se putea constata existența unei încălcări.
În ceea ce privește neîndeplinirea recomandării prevăzute în această decizie, plângerea nu ar fi conținut niciun element care să demonstreze că această neîndeplinire a fost imputabilă unui blocaj din partea Gazprom, care nu ar fi responsabilă în acest sens. În sprijinul acestei afirmații, Gazprom subliniază, în primul rând, că, în conformitate cu dreptul polonez, decizia de certificare ar fi definitivă și ar conferi Gaz‑System prerogative al căror exercițiu nu poate fi împiedicat de Gazprom, în al doilea rând, că Gaz‑System ar fi singura destinatară a deciziei de certificare și, prin urmare, ar fi singura obligată să o pună în aplicare, în timp ce nu ar exista niciun motiv pentru a solicita societății EuRoPol (sau însăși societății Gazprom) să pună în aplicare această decizie și, în al treilea rând, în cazul neîndeplinirii, Oficiul polonez ar putea și chiar ar trebui să urmărească punerea în aplicare a deciziei, inclusiv prin impunerea unor sancțiuni financiare sau chiar prin revocarea acesteia.
Tribunalul reamintește, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 49 de mai sus, că Comisia a respins în decizia atacată afirmațiile referitoare la condițiile în materie de infrastructură pentru un motiv întemeiat pe probabilitatea redusă de a constata o încălcare a articolului 102 TFUE și bazat pe două justificări, una referitoare la posibila aplicare a excepției acțiunii statului și cealaltă referitoare la decizia de certificare, această din urmă justificare fiind prezentată în considerentele (99)-(102) și (109) ale deciziei atacate.
În această privință, în primul rând, părțile sunt de acord că, prin decizia de certificare, președintele Oficiului polonez a acordat societății Gaz‑System un certificat de independență și, în special, a făcut diferite constatări cu privire la controlul exercitat de Gaz‑System asupra investițiilor referitoare la tronsonul polonez al gazoductului Yamal, precum și cu privire la realizarea anumitor investiții pe acest tronson.
Cu toate acestea, este adevărat că decizia de certificare cuprindea, de asemenea, în dispozitivul său, un punct referitor la transferul către Gaz‑System al exploatării zilnice a stațiilor de compresie și de contorizare situate pe tronsonul polonez al gazoductului Yamal. Cu toate acestea, indiferent ce sugerează Comisia, problema acestui transfer, în pofida faptului că se încadrează în domeniul de aplicare al reglementărilor Uniunii privind gazele naturale, implică aspecte concurențiale care pot intra sub incidența normelor de concurență ale Uniunii.
Astfel, serviciile competente ale Comisiei, deși distincte de Direcția Generală Concurență, au constatat necesitatea de a asigura transferul exploatării stațiilor de compresie și de contorizare în fiecare dintre cele două avize emise, la 9 septembrie 2014 și la 19 martie 2015, în cadrul procedurii de certificare a Gaz‑System. În special, în avizul din 9 septembrie 2014, aceste servicii au indicat că exploatarea acestor stații reprezintă una dintre sarcinile esențiale ale unui operator de transport și de sistem și au subliniat problemele de concurență care decurg din exploatarea acestor stații de către EuRoPol, proprietarul tronsonului polonez al gazoductului Yamal, întrucât, ca urmare a controlului exercitat asupra sa de Gazprom și de reclamantă, aceasta făcea parte dintr‑o întreprindere integrată vertical. În special, această exploatare de către EuRoPol a stațiilor menționate ar crește riscul unui comportament discriminatoriu și ar permite acestei întreprinderi să dispună de informații confidențiale care ar putea oferi un avantaj concurențial acționarilor săi, inclusiv societății Gazprom.
Într‑un mod mai general, trebuie remarcat faptul că reglementarea Uniunii în domeniul gazelor naturale se referă în mod cert la aspecte legate de concurență și că, în special, Directiva 2009/73/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 iulie 2009 privind normele comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale și de abrogare a Directivei 2003/55/CE (
JO 2009, L 211, p. 94
), astfel cum rezultă din considerentele (4)-(17) ale acesteia, vizează în special crearea unor condiții de concurență echitabile pentru furnizorii de gaze naturale, asigurând accesul nediscriminatoriu la rețelele de transport prin introducerea unei separări între operatorul unui sistem și întreprinderea integrată vertical care este proprietarul rețelei respective.
Aceste considerații cu privire la avizele emise de serviciile competente ale Comisiei în cadrul procedurii de certificare a Gaz‑System nu pot fi repuse în discuție de argumentul potrivit căruia aceste avize nu sunt obligatorii, întrucât, indiferent de forța lor juridică, Direcția Generală Concurență ar fi trebuit să țină seama de conținutul acestor avize, în special în ceea ce privește potențialele probleme de concurență identificate în acestea, în cadrul evaluării sale privind decizia de certificare.
În plus, trebuie să se constate că acest transfer al exploatării stațiilor de compresie și de contorizare nu a avut loc până la expirarea termenului de 24 de luni prevăzut la punctul 2 din decizia de certificare, și anume 19 mai 2017, și nici până la data adoptării deciziei atacate, și anume 17 aprilie 2019. În această privință, trebuie respins argumentul potrivit căruia responsabilitatea pentru acest eșec ar reveni societății Gaz‑System, în calitate de destinatar al deciziei de certificare, sau chiar reclamantei, în calitate de acționar care controlează societatea EuRoPol împreună cu Gazprom.
Astfel, rezultă din scrisoarea din 30 august 2016, care a fost trimisă de ministrul rus al energiei, că blocarea transferului exploatării provenea probabil din partea societății Gazprom, mai degrabă decât din partea reclamantei sau a societății Gaz‑System, indiferent de eventuale îndoieli cu privire la aspectul dacă această scrisoare reprezenta indiciul unei presiuni din partea Federației Ruse asupra Gazprom sau putea constitui o intervenție solicitată de aceasta din urmă pentru a‑și apăra interesele. În orice caz, întrebarea referitoare la originea acestui blocaj este de natură să întărească relevanța inexistenței transferului exploatării stațiilor de compresie și de contorizare.
Rezultă că Comisia nu putea să confere o importanță determinantă deciziei de certificare fără a lua în considerare punctul 2 din dispozitivul acestei decizii și, într‑un mod mai general, împrejurările aferente inexistenței transferului exploatării stațiilor de compresie și de contorizare.
În al doilea rând, trebuie subliniat că Comisia a considerat în decizia atacată că constatările și aprecierile care figurau în decizia de certificare referitoare la investițiile în tronsonul polonez al gazoductului Yamal i‑au permis să concluzioneze că preocupările sale preliminare în materie de concurență identificate în comunicarea privind obiecțiunile emisă în cazul AT.39816 și referitoare la criticile Yamal nu au fost confirmate și că, prin urmare, nu era necesar niciun angajament în această privință.
Cu toate acestea, astfel cum a arătat reclamanta, conținutul plângerii sale depășea domeniul de aplicare al criticilor vizate de comunicarea privind obiecțiunile și, în special, afirmațiile referitoare la condițiile în materie de infrastructură acopereau practici care depășeau simpla problemă a controlului investițiilor pe tronsonul polonez al gazoductului Yamal. Astfel, după cum s‑a arătat la punctul 19 de mai sus, aceste afirmații, făcute în paralel în cadrul plângerii, priveau, într‑un mod mai general, practici prin care Gazprom ar fi impus diverse condiții, și anume ar fi solicitat modificări ale statutului societății EuRoPol care să îi permită să blocheze orice activitate a acesteia din urmă pe care o considera contrară intereselor sale, ar fi impus anumite clauze în contractul de gestionare care urma să fie încheiat între EuRoPol și Gaz‑System și ar fi solicitat ca reclamanta să accepte, inclusiv în calitate de acționar al EuRoPol, să renunțe la anumite creanțe datorate de RUE și Gazprom.
Prin urmare, bazându‑se pe constatările și aprecierile din decizia de certificare referitoare la investițiile în tronsonul polonez al gazoductului Yamal, Comisia a redus afirmațiile formulate în plângere numai la criticile Yamal formulate în comunicarea privind obiecțiunile.
Cu toate acestea, contrar celor susținute de Comisie, o astfel de abordare nu poate fi justificată de faptul că, astfel cum ar reieși din plângerea propriu‑zisă, Gazprom a tratat ca un ansamblu condițiile care au stat la baza încheierii unui contract de furnizare a unor volume suplimentare de gaze naturale, astfel încât constatările și aprecierile referitoare la investițiile în tronsonul polonez al gazoductului Yamal ar fi avut o incidență asupra aprecierii globale a acestor condiții. Într‑adevăr, după cum rezultă din cuprinsul punctului anterior, practicile în cauză erau de natură diferită, în special pentru că acestea vizau de asemenea renunțarea la creanțe datorate de RUE și Gazprom, și depășeau acest aspect al investițiilor.
În rest, întrucât Comisia contestă premisa reclamantei potrivit căreia ar fi mai potrivit să se soluționeze, în cadrul unei proceduri în materie de concurență, dificultăți care sunt totuși legate de punerea în aplicare a reglementării Uniunii în domeniul gazelor naturale, trebuie amintit că Comisia avea posibilitatea, dacă era cazul, să se prevaleze, în temeiul criteriilor de apreciere a interesului Uniunii, de un motiv de respingere a plângerii referitor la faptul că existau alte căi care permiteau remedierea practicilor în cauză sau cel puțin a unora dintre acestea, precum verificarea de către autoritățile poloneze a respectării acestei reglementări. Cu toate acestea, Comisia era obligată să se asigure că reclamanta a fost ascultată în mod corespunzător în această privință și să motiveze în mod clar decizia atacată, aceste obligații fiind cu atât mai importante atunci când aceasta dispune de o largă marjă de apreciere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 octombrie 2013, Vivendi/Comisia,
T‑432/10
, nepublicată,
EU:T:2013:538
, punctul
și jurisprudența citată).
Prin urmare, în ceea ce privește susținerile referitoare la condițiile în materie de infrastructură, Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere considerând că constatările și aprecierile referitoare la investițiile în tronsonul polonez al gazoductului Yamal cuprinse în decizia de certificare justificau concluzia că nu exista decât o probabilitate limitată de a constata o încălcare a articolului 102 TFUE.
Rezultă din cele menționate anterior că, în ceea ce privește încălcarea articolului 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004 menționată la punctul 60 de mai sus, trebuie să se concluzioneze, în conformitate cu concluziile prezentate la punctele 71-73 de mai sus, că, ținând seama și de cea de a doua justificare, referitoare la decizia de certificare, procedura în cazul AT.40497 ar fi putut conduce la un rezultat diferit și că decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit și, în consecință, această încălcare atrage anularea deciziei menționate.
Cu toate acestea, Tribunalul consideră că este oportun să examineze cel de al doilea aspect al celui de al cincilea motiv.
Cu privire la cel de al doilea aspect al celui de al cincilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 773/2004 coroborat cu articolul 102 TFUE, întrucât Comisia ar fi săvârșit erori vădite de apreciere în ceea ce privește restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015
Potrivit reclamantei, Comisia a săvârșit mai multe erori vădite de apreciere prin faptul că a respins susținerile referitoare la restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015, prezentate la punctul 19 de mai sus și abordate în cadrul punctului 2.4.2 din decizia atacată, în lipsa cărora ar fi putut considera că interesul Uniunii era acela de a elimina riscul ca Gazprom să recurgă din nou la restricții de furnizare pentru a împiedica reexporturile de gaze naturale.
În primul rând, Comisia ar fi considerat în mod eronat că riscul unui impact rezultat din perturbări ale furnizării de gaze naturale este în prezent redus datorită îmbunătățirii conexiunii pieței poloneze cu piața germană. Astfel, introducerea fluxurilor fizice inverse pe gazoductul Yamal ar fi fost anterioară incidentului denunțat, întrucât ar data din aprilie 2014. În plus, această îmbunătățire ar fi inutilă pentru alte state membre afectate de restricțiile în cauză.
În al doilea rând, Comisia ar fi considerat în mod eronat că nu dispunea de nicio dovadă că incidentul menționat constituie un abuz de poziție dominantă, în condițiile în care nu ar fi examinat în mod corespunzător elementele de probă de care dispunea. Astfel, obiectivul restricțiilor privind reexporturile de gaze naturale către Ucraina ar fi demonstrat de o declarație publică a ministrului rus al energiei din 25 septembrie 2014, menționată atât în plângere, cât și în răspunsul la scrisoarea privind intenția de respingere. Ar fi fost furnizate alte elemente de probă concordante care ar demonstra că aceste restricții au afectat Ungaria, Austria și Slovacia și că Ungaria a oprit reexporturile către Ucraina. Ulterior, în plus față de amenințările cuprinse în scrisoarea din 30 august 2016, astfel de restricții au survenit din nou în anul 2018 în România și Ucraina.
În al treilea rând, Comisia ar fi calificat în mod eronat restricțiile invocate drept încălcări contractuale, pentru care reclamanta ar putea solicita despăgubiri în cadrul mecanismelor contractuale de soluționare a litigiilor. Or, această caracterizare ar rezulta din faptul că nu s‑a ținut seama de contextul mai larg în care au fost impuse aceste restricții, și anume o strategie a Gazprom care viza restrângerea concurenței. Pe de altă parte, faptul că o practică se înscrie într‑un context contractual și că există un mecanism contractual de soluționare a litigiilor nu implică în sine faptul că intervenția Comisiei nu este justificată, întrucât aceste împrejurări nu exclud existența practicilor anticoncurențiale.
În al patrulea rând, spre deosebire de ceea ce ar fi considerat Comisia, practica denunțată de reclamantă nu ar fi încetat și ar avea încă un impact asupra situației actuale a concurenței. Astfel, poziția susținută de Comisie s‑ar baza pe faptul că aceasta nu a luat în considerare alte elemente, și anume celelalte exemple de restricții prezentate de reclamantă și faptul că astfel de restricții ar fi utilizate ca instrument cu scop anticoncurențial, în vederea segmentării piețelor sau a impunerii concesiilor dorite de Gazprom clienților acesteia. În plus, Comisia ar fi ignorat faptul că dezvoltarea infrastructurilor de transport al gazelor naturale controlate de Gazprom și care i‑ar permite acesteia să ocolească statele membre din Europa Centrală (gazoductul Nord Stream 1 și proiectele de gazoducte Nord Stream 2 și TurkStream) ar consolida capacitatea acesteia de a pune în aplicare astfel de practici, fapt care nu ar fi fost rezolvat prin angajamentele societății Gazprom devenite obligatorii în contextul cazului AT.39816.
Comisia, susținută de Gazprom, contestă erorile de apreciere invocate de reclamantă, astfel încât prezentul aspect ar trebui respins.
În această privință, rezultă din decizia atacată și din scrisoarea privind intenția de respingere că Comisia a considerat că nu era necesar să investigheze în continuare afirmațiile referitoare la restricțiile de furnizare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015, în principal din patru motive. În primul rând, practicile în cauză constituiau un litigiu contractual fără ca elementele de probă de care dispunea să îi permită să concluzioneze că acestea ar fi fost abuzive. În al doilea rând, mecanismul de soluționare a litigiilor prevăzut în contractul dintre Gazprom și reclamantă oferea o alternativă la o investigație în materie de concurență și un mijloc adecvat de remediere a acestor practici. În al treilea rând, practicile menționate aparțineau trecutului, fără a exista dovezi că acestea ar fi afectat concurența la momentul adoptării deciziei atacate. În sfârșit, în al patrulea rând, îmbunătățirea interconexiunii dintre Germania și Polonia a redus semnificativ riscul ca această din urmă țară să fie afectată de viitoare probleme de furnizare.
În ceea ce privește primul motiv, Tribunalul observă că principalul element de probă care indică existența unui comportament potențial abuziv este declarația publică a ministrului rus al energiei din 25 septembrie 2014, care sugerează că motivul restricțiilor de furnizare a fost acela de a împiedica reexporturile de gaze naturale din cadrul TECE în cauză către Ucraina. Cu toate acestea, după cum susține Comisia, acest element nu este suficient pentru a constata o încălcare a articolului 102 TFUE și nici pentru a justifica, prin el însuși, o investigație suplimentară a restricțiilor, cu atât mai mult cu cât, astfel cum reiese din scrisoarea privind intenția de respingere, un alt motiv putea explica restricțiile menționate, și anume constituirea rezervelor rusești de gaze naturale, chiar dacă probabilitatea acestui motiv suplimentar poate fi contestată.
Acest lucru nu este repus în discuție de faptul că restricțiile de furnizare din timpul sezonului de iarnă 2014/2015 s‑au înscris într‑o strategie generală a Gazprom, care ar fi fost documentată în cadrul comunicării privind obiecțiunile emise în cazul AT.39816, și ar fi confirmată în continuare de amenințările cuprinse în scrisoarea din 30 august 2016.
Astfel, chiar dacă o astfel de strategie a fost menționată în comunicarea privind obiecțiunile, aceasta se împarte în mai multe categorii de practici și, chiar presupunând că motivul acestor restricții a fost acela de a împiedica reexporturile către Ucraina, astfel de restricții sunt distincte de practicile menționate în comunicarea privind obiecțiunile, care vizează schimburile dintre TECE în cauză, precum și de presupusele amenințări cuprinse în scrisoarea din 30 august 2016, care se referă la gestionarea tronsonului polonez al gazoductului Yamal. Prin urmare, Comisia putea în mod rezonabil să examineze aceste restricții în mod izolat, având în vedere și faptul că decizia adoptată în cazul AT.39816, examinată în special la punctele 2.2 și 2.3 din decizia atacată, a conferit caracter obligatoriu angajamentelor asumate de Gazprom pentru a răspunde preocupărilor în materie de concurență ale Comisiei în acest caz.
În plus, creșterea tarifelor de interconectare în timpul sezonului de iarnă 2014/2015 și faptul că restricțiile privind furnizarea pe parcursul acestui sezon au afectat mai multe state membre menționate de reclamantă, și nu doar Republica Polonă, nu sunt, ca atare, de natură să demonstreze o încălcare a articolului 102 TFUE.
În ceea ce privește cel de al doilea motiv, este adevărat, astfel cum susține reclamanta, că natura contractuală a unei practici și existența unei proceduri contractuale de soluționare a litigiilor nu exclud faptul ca această practică să constituie o încălcare a normelor Uniunii în materie de concurență. Cu toate acestea, nu este mai puțin adevărat că reclamanta nu a contestat, după cum se constată în decizia atacată, existența unei astfel de metode de soluționare a litigiilor în contractul său de furnizare a gazelor naturale încheiat cu Gazprom. Or, Comisia poate lua în considerare în mod valabil existența unor canale alternative care, în principiu, permit remedierea practicilor contestate de un reclamant.
În ceea ce privește cel de al treilea motiv, și anume că restricțiile în cauză privind furnizarea aparțin trecutului, trebuie să se considere, pentru motivele menționate la punctul 108 de mai sus, că aceste restricții puteau fi examinate în mod izolat de Comisie. În rest, celelalte elemente invocate de reclamantă, în special problemele pe care Gazprom le‑ar fi cauzat în România în anul 2018 și pretinsul control exercitat de această întreprindere asupra infrastructurii de transport a gazelor naturale în Europa, chiar presupunând că ar constitui practici comparabile cu restricțiile menționate, nu au fost prezentate în cursul procedurii administrative sau constituie afirmații prea generale pentru a repune în discuție evaluarea făcută de Comisie.
În ceea ce privește cel de al patrulea motiv, este suficient să se constate că reclamanta nu contestă realitatea îmbunătățirii interconexiunii dintre Germania și Polonia, nici creșterea volumului de gaze naturale transportate din prima țară către cea de a doua începând cu anul 2016.
În consecință, este necesar să se concluzioneze că Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că nu existau motive suficiente pentru a investiga în continuare afirmațiile referitoare la restricțiile privind furnizarea pe parcursul sezonului de iarnă 2014/2015.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă și, în special, concluzia, prezentată la punctul 98 de mai sus, potrivit căreia Comisia a încălcat articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 773/2004, având în vedere că, în lipsa acestei încălcări, procedura în cazul AT.40497 ar fi putut conduce la un rezultat diferit și că decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit, acțiunea trebuie admisă. În aceste condiții, Tribunalul consideră că nu este necesar să se pronunțe asupra cererii de măsuri de organizare a procedurii formulate de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă, conform concluziilor acesteia din urmă.
Pe de altă parte, în temeiul articolului 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate decide ca un intervenient, altul decât un stat membru sau o instituție a Uniunii, să suporte propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, în speță, Gazprom va suporta propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a opta extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia C(2019) 3003 final a Comisiei Europene din 17 aprilie 2019 referitoare la o respingere a plângerii (Cazul AT.40497 – Prețul polonez al gazelor naturale).

2)
Comisia va suporta propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A.

3)
Gazprom PJSC și Gazprom export LLC vor suporta propriile cheltuieli de judecată.

Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Pronunțată în ședință publică la Luxemburg, la 2 februarie 2022.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.
(
)	Date confidențiale ocultate.