CELEX: 62016CJ0082
Преюдициално запитване
Контрол на границите, убежище, имиграция
Член 20 ДФЕС
Харта на основните права на Европейския съюз
Членове 7 и 24
Директива 2008/115/ЕО
Членове 5 и 11
Гражданин на трета страна, на когото е наложена забрана за влизане
Молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране, като семейство, с гражданин на Съюза, който никога не се е възползвал от свободата си на движение
Отказ за разглеждане на молбата

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 20 ДФЕС, членове 7 и 24 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и членове 5 и 11 от Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (
ОВ L 348, 2008 г., стр. 98
).
Това запитване е отправено във връзка със седем дела между, от една страна, K.A., M.Z., M.J., N.N.N., O.I.O., R.I. и B.A, и от друга страна, gemachtigde van de staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Maatschappelijke Integratie en Armoedebestrijding (представител на държавния секретар по въпросите на убежището и миграцията, социалната интеграция и борбата с бедността, наричан по-нататък „компетентният национален орган“) относно решенията на последния, с които са оставени без разглеждане съответните молби на посочените лица за предоставяне на разрешения за пребиваване с цел събиране на семейството и в зависимост от случая са издадени заповеди за напускане на страната или е разпоредено да се изпълнят заповеди за напускане на страната.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 2 и 6 от Директива 2008/115 гласят:
„(2)
Европейският съвет, състоял се в Брюксел на 4 и 5 ноември 2004 г., призова за установяването на ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с оглед на това съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство.
[…]
(6)
Държавите членки следва да следят за това прекратяването на незаконния престой на граждани на трети страни да се извършва по справедлива и прозрачна процедура. В съответствие с общите принципи на законодателството на ЕС, решенията съгласно настоящата директива следва да се вземат индивидуално и въз основа на обективни критерии, което означава, че незаконният престой не следва да е единственото обстоятелство, което трябва да се вземе предвид. Когато използват стандартни формуляри за решения, свързани с връщане, например решения за връщане, и, ако има такива, забрани [з]а влизане или решения за извеждане, държавите членки следва да зачитат този принцип и изцяло да спазват всички приложими разпоредби на настоящата директива“.
Член 1 от тази директива предвижда:
„Настоящата директива определя общите стандарти и процедури, които се прилагат в държавите членки по отношение на връщането на граждани на трети страни, които са в незаконен престой, в съответствие с основните права, които се явяват общи принципи на правото на [Съюза], както и на международното право, включително задълженията в областта на защитата на бежанците и правата на човека“.
Член 2, параграф 1 от същата директива гласи:
„Настоящата директива се прилага по отношение на граждани на трети страни, които са в незаконен престой на територията на държава членка“.
Съгласно член 3 от същата директива:
„За целите на настоящата директива:
[…]
2)
„незаконен престой“ е всяко присъствие на територията на държава членка на гражданин на трета страна, който не отговаря или е престанал да отговаря на условията за влизане, изложени в член 5 от [Регламент (ЕО) № 562/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2006 година за създаване на Кодекс на Общността за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (
ОВ L 105, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 8, стр. 5)], или на други условия за влизане, престой или пребиваване в тази държава членка;
3)
„връщане“ е процесът на връщане на гражданин на трета страна — при доброволно или принудително изпълнение на задължение за връщане — в:
–
неговата страна на произход, или
–
страна на транзитно преминаване в съответствие със споразумения на Общността или двустранни споразумения за обратно приемане или други договорености; или
–
трета страна, в която гражданинът на трета страна доброволно решава да се върне и в която ще бъде приет;
4)
„решение за връщане“ е административно или съдебно решение или друг акт, което определя или обявява за незаконен престоя на гражданин на трета страна и налага или постановява задължение за връщане;
5)
„извеждане“ е принудителното изпълнение на задължението за връщане и по-специално физическото транспортиране извън държавата членка;
6)
„забрана за влизане“ е административно или съдебно решение или акт, с което се забраняват влизането и престоят на територията на държавите членки за определен период, придружаващо решение за връщане;
[…]“.
Член 5 от Директива 2008/115 предвижда:
„При прилагането на настоящата директива държавите членки надлежно вземат предвид:
а)
висшите интереси на детето;
б)
семейния живот;
в)
здравословното състояние на засегнатия гражданин на трета страна,
и спазват принципа на „забрана за връщане“.
Член 6, параграф 1 от тази директива гласи следното:
„Държавите членки издават решение за връщане на всеки гражданин на трета страна, който е в незаконен престой на тяхна територия, без да се засягат изключенията, посочени в параграфи 2—5.
[…]“.
Член 7, параграф 4 от посочената директива е формулиран, както следва:
„Ако съществува опасност от укриване или ако молбата за законен престой е отхвърлена като явно неоснователна или измамна, или ако засегнатото лице представлява опасност за обществения ред, обществената или националната сигурност, държавите членки могат да се въздържат от предоставяне на срок за доброволно напускане или да предоставят срок, който е по-кратък от седем дни“.
Член 11 от същата директива гласи:
„1.   Решенията за връщане се придружават от забрана за влизане:
а)
ако не е предоставен срок за доброволно напускане; или
б)
ако задължението за връщане не е било изпълнено.
В останалите случаи решенията за връщане могат да бъдат придружени от забрана за влизане.
2.   Продължителността на забраната за влизане се определя, като надлежно се вземат предвид всички обстоятелства от значение за отделния случай, и по принцип не надвишава пет години. Тя може обаче да надвиши пет години, ако гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност.
3.   Държавите членки разглеждат възможността да оттеглят или да спрат действието на забрана за влизане, в случаите когато гражданин на трета страна, по отношение на когото е налице забрана за влизане, издадена в съответствие с параграф 1, втора алинея, може да докаже, че е напуснал територията на съответната държава членка при пълно спазване на решението за връщане.
Без да се засяга параграф 1, първа алинея, буква б) и при условие че съответният гражданин на трета страна не представлява заплаха за обществения ред, обществената или националната сигурност, забрана за влизане не се издава по отношение на жертвите на трафик на хора, на които е дадено разрешение за пребиваване съгласно Директива 2004/81/ЕО на Съвета от 29 април 2004 г. за издаване на разрешение за пребиваване на граждани на трети страни, които са жертви на трафик на хора или на които е предоставена помощ за незаконна имиграция и които сътрудничат с компетентните органи [(
ОВ L 261, 2004 г., стр. 19
)].
Държавите членки могат да се въздържат от издаването на забрана за влизане или да оттеглят или спрат действието на такава забрана в отделни случаи по хуманитарни причини.
Държавите членки могат да оттеглят или да спрат действието на забрана за влизане в отделни случаи или определени категории случаи по други причини.
[…]“.
Белгийското право
Член 7, първа алинея от loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Закон от 15 декември 1980 г. за влизането, пребиваването и установяването на чужденци на територията на страната и за извеждането им от нея,
Moniteur belge
от 31 декември 1980 г., стр. 14584) в редакцията му, приложима към главните производства (наричан по-нататък „Законът от 15 декември 1980 г.“), гласи:
„Без да се засяга действието на по-благоприятни разпоредби, съдържащи се в международен договор, министърът или неговият представител може да издаде срещу чужденеца, който нито има разрешение за пребиваване, нито е допуснат да пребивава повече от три месеца или да се установи в Кралството, заповед за напускане на територията на страната в определен срок или е длъжен в случаите по точка 1°, 2°, 5°, 11° или 12° да издаде заповед за напускане на територията на страната в определен срок:
[…]
12°
ако на чужденеца е наложена забрана за влизане, чието действие не е спряно и която не е оттеглена.
[…]“.
Член 40bis, параграф 2 от този закон предвижда:
„За членове на семейството на гражданин на Съюза се считат:
1°
придружаващият го или присъединяващият се към него съпруг или чужденец, с който той е свързан с регистрирано партньорство, считано за равностойно на брак в Белгия;
2°
придружаващият го или присъединяващият се към него партньор, с който гражданинът на Съюза е свързан с регистрирано по законоустановения ред партньорство.
Партньорите трябва да изпълнят следните условия:
a)
да докажат, че имат надлежно установено, трайно и стабилно партньорство.
Трайното и стабилно партньорство се приема за доказано:
–
ако партньорите докажат, че са живели заедно в Белгия или в друга страна без прекъсване поне една година преди подаване на молбата;
–
или ако партньорите докажат, че са се запознали поне две години преди подаването на молбата […];
–
или ако партньорите имат общо дете;
b)
да идват, за да живеят заедно;
c)
и двамата да са навършили двадесет и една години;
d)
да не са в брак или свързани с трайно и стабилно партньорство с друго лице;
[…]
3°
неговите низходящи или низходящите на съпруга му или партньора му по точка 1° или 2°, които не са навършили двадесет една години или са на тяхна издръжка и ги придружават или се присъединяват към тях […];
[…]
5°
бащата или майката на ненавършил пълнолетие гражданин на Европейския съюз по член 40, параграф 4, алинея 1, точка 2, ако го издържа и действително упражнява родителските права по отношение на него“.
Член 40ter от посочения закон гласи:
„Разпоредбите на тази глава се прилагат за членовете на семейството на белгийски гражданин, ако те са
–
членове на семейството по член 40bis, параграф 2, първа алинея, точки 1—3, които придружават белгийския гражданин или се присъединяват към него,
–
членове на семейството по член 40bis, параграф 2, първа алинея, точка 4, баща и майка на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин, които са доказали самоличността си с документ за самоличност и придружават белгийския гражданин или се присъединяват към него.
По отношение на членовете на семейството по член 40bis, параграф 2, първа алинея, точки 1°—3° белгийският гражданин трябва да докаже:
–
че разполага със стабилни, достатъчни и регулярно получавани средства за издръжка […],
–
че разполага с приемливо жилище, позволяващо да приеме члена или членовете на семейството, които искат да се присъединят към него […]“.
Член 43 от същия закон, който на основание член 40ter се прилага и за членовете на семейството на белгийски гражданин, гласи следното:
„Предоставянето на разрешения за влизане и пребиваване може да се откаже на граждани на Съюза и на членове на техните семейства само на основания, свързани с обществения ред, националната сигурност или общественото здраве, при следните ограничения:
1°
не се допуска позоваване на такива съображения за икономически цели;
2°
мерките, приети по съображения, свързани с обществения ред или националната сигурност, трябва да са съобразени с принципа на пропорционалност и да се основават изключително на личното поведение на съответното лице. Наличието на предишни осъждания само по себе си не е достатъчно, за да обоснове такива мерки. Поведението на съответното лице трябва да представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за някой от основните интереси на обществото. Не се приема обосновка, която не е пряко свързана с конкретния случай или се свежда до съображения за обща превенция.
[…]
Когато възнамерява да прекрати пребиваването на гражданин на Съюза или на член на неговото семейство по съображения, свързани с обществения ред, националната сигурност или общественото здраве, министърът или неговият представител взема предвид продължителността на пребиваването на съответното лице в Кралството, неговото здравословно състояние, семейното и финансовото му положение, социалната и културната му интеграция и степента на свързаност със страната му на произход“.
Член 74/11 от Закона от 15 декември 1980 г. гласи:
„§ 1.   Срокът на забраната за влизане се определя с оглед на конкретните обстоятелства във всеки отделен случай.
Едновременно с решението за извеждане се налага забрана за влизане за максимум три години в следните случаи:
1°
не е предоставен срок за доброволно напускане или
2°
не е изпълнено предишно решение за извеждане.
Максималният срок от три години по втора алинея се увеличава до максимум пет години, когато:
1°
гражданинът на трета страна е прибягнал до измама или други незаконни средства, за да получи разрешение за пребиваване или за да запази разрешението си за пребиваване;
2°
гражданинът на трета страна е сключил брак, регистрирал е партньорство или е осиновил единствено с цел да получи разрешение за пребиваване или за да запази разрешението си за пребиваване в Кралството.
Едновременно с решението за извеждане може да се наложи забрана за влизане за повече от пет години, когато гражданинът на трета страна представлява сериозна заплаха за обществения ред или националната сигурност.
§ 2.   […]
В особени случаи министърът или неговият представител може по хуманитарни причини да не наложи забрана за влизане.
§ 3.   Забраната за влизане влиза в сила в деня на съобщаването ѝ.
Забраната за влизане не може да нарушава правото на международна закрила, както е определена в членове 9ter, 48/3 и 48/4“.
Съгласно член 74/12 от този закон:
„§ 1.   Министърът или неговият представител може по хуманитарни причини да оттегли забраната за влизане или да спре нейното действие.
[…]
Освен когато е предвидено друго в международен договор, закон или кралски указ, гражданинът на трета страна подава обосновано искане в компетентното белгийското дипломатическо или консулско представителство по местоживеенето или местопребиваването си в чужбина.
§ 2.   Гражданинът на трета страна може да подаде до министъра или неговия представител искане за оттегляне на забраната за влизане или за спиране на нейното действие, обосновано с изпълнението на наложено по-рано задължение за извеждане, ако представи писмени доказателства, че е напуснал белгийската територия, спазвайки напълно решението за извеждане.
§ 3.   Решението по искане за оттегляне на забрана за влизане или за спиране на нейното действие се взима в четиримесечен срок от подаване на искането. При липса на произнасяне в четиримесечния срок се счита, че е налице мълчалив отказ.
§ 4.   Докато трае разглеждането на искането му за оттегляне на забраната за влизане или за спиране на нейното действие, гражданинът на трета страна няма право да влиза или пребивава в Кралството.
[…]“.
Член 74/13 от този закон гласи:
„При вземане на решение за извеждане министърът или неговият представител взема предвид висшите интереси на детето и семейния живот и здравословното състояние на съответния гражданин на трета страна“.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
От акта за преюдициално запитване следва, че всички жалбоподатели в главните производства са граждани на трети страни и членове на семействата на белгийски граждани, които не са се възползвали от свободата си на движение или на установяване. Срещу всеки от жалбоподателите е постановено решение за връщане със забрана за влизане на територията на въпросната държава членка. За всеки от тях решението за връщане е влязло в сила и според запитващата юрисдикция съгласно националното право то по принцип може да престане да съществува или временно да спре да действа само ако в чужбина бъде подадена молба за оттегляне или спиране на действието на посоченото решение.
Впоследствие жалбоподателите в главните производства подават в Белгия молби за предоставяне на разрешения за пребиваване в качеството на издържан от белгийски гражданин негов низходящ (K.A. и M.Z.), баща на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин (M.J., N.N.N., O.I.O. и R.I.) или на законно съжителстващ с белгийски гражданин в рамките на стабилна връзка (B.A.). Тези молби са оставени без разглеждане от компетентния национален орган, с мотива че срещу всеки от жалбоподателите в главните производства е постановена забрана за влизане на територията на страната, която продължава да е в сила. Жалбоподателите обжалват спорните решения пред запитващата юрисдикция.
От акта за преюдициално запитване следва по-специално, първо, че на 27 февруари 2013 г. на K.A., която е арменска гражданска, е връчена заповед за напускане на територията на страната със забрана за влизане за три години, издадена с мотивите, че не е изпълнила задължението си за връщане и че не ѝ е даден никакъв срок за доброволно връщане, тъй като е прието, че представлява заплаха за обществения ред заради залавянето ѝ на местопрестъплението при кражба в магазин. На 10 февруари 2014 г., към който момент K. A. и нейните двама сина се намират в Белгия, те подават молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството в качеството на низходящи на издръжката на баща им, който е белгийски гражданин. На 28 март 2014 г. компетентният национален орган се произнася, като издава заповед за напускане на територията на страната, с която оставя без разглеждане тази молба поради наличието на забрана за влизане, връчена на 27 февруари 2013 г.
Второ, на 2 юли 2014 г. на M.Z., който е руски гражданин, е връчена заповед за напускане на територията на страната със забрана за влизане за три години, издадена с мотивите, че не изпълнил задължението си за връщане и че не му е даден никакъв срок за доброволно връщане, тъй като е прието, че представлява заплаха за обществения ред заради това, че му е съставен акт за кражба с взлом в гараж. На 8 септември 2014 г. M.Z. е репатриран принудително в Русия. На 5 ноември 2014 г. M.Z., който към този момент отново се намира в Белгия, подава молба за издаване на карта за пребиваване в качеството му на низходящ на издръжка на баща си, който е белгийски гражданин. На 29 април 2015 г. компетентният национален орган отказва да разгледа молбата поради наличието на забрана за влизане и освен това му разпорежда да изпълни заповед за напускане на територията на страната.
Трето, срещу M.J., която е угандска гражданка, на два пъти, а именно на 13 януари и 12 ноември 2012 г., са издавани заповеди за напускане на територията на страната. На 11 януари 2013 г. ѝ е връчена забрана за влизане за три години, издадена с мотивите, че не е предприела нищо в изпълнение на наложените ѝ задължения за връщане и че не ѝ е даден никакъв срок за доброволно връщане поради опасността да се укрие предвид липсата на официален адрес в Белгия и тъй като е прието, че представлява заплаха за обществения ред заради това, че ѝ е съставен от полицията акт за причиняване на телесна повреда. На 20 февруари 2014 г. M.J., която към този момент се намира в Белгия, подава молба за издаване на карта за пребиваване в качеството си на родител на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин, роден на 26 октомври 2013 г. С решение от 30 април 2014 г. компетентният национален орган отказва да разгледа молбата ѝ за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството поради наложената на 11 януари 2013 г. забрана за влизане и същевременно ѝ разпорежда да напусне територията на страната.
Четвърто, срещу N.N.N., която е кенийска гражданка, са издадени, съответно на 11 септември 2012 г. и на 22 февруари 2013 г., две заповеди за напускане на територията на страната. Впоследствие на 3 април 2014 г. N.N.N. ражда дъщеря, която получава белгийско гражданство чрез баща си. На 24 април 2014 г. срещу N.N.N. е издадена нова заповед за напускане на територията на страната и ѝ е връчена забрана за влизане за три години поради неизпълнение на задължението за връщане. На 9 септември 2014 г. M.J., която към този момент се намира в Белгия, подава молба за издаване на карта за пребиваване в качеството си на родител на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин. В подкрепа на молбата тя представя доказателства за плащане на издръжка от бащата на дъщеря ѝ, както и писмо, в което последният заявява, че не може да поеме изцяло грижите за дъщеря им и е за предпочитане тя да остане с майка си. На 4 март 2015 г. компетентният национален орган оставя без разглеждане молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството поради забраната за влизане, наложена на N.N.N., и освен това ѝ разпорежда да напусне територията на страната.
Пето, O.I.O., който е нигерийски гражданин, сключва брак с R.C., белгийска гражданка, от която има дъщеря, белгийска гражданка. На 11 май 2010 г. O.I.O. е осъден за умишлено причинена телесна повреда. След като R.C. и O.I.O. се развеждат, на 6 април 2011 г. на R.C. е предоставено самостоятелно упражняване на родителските права по отношение на дъщеря им. Последната живее с майка си, която получава семейните надбавки и останалите социални помощи. Освен това упражняването на правото на O.I.O. на лични отношения с дъщеря му е временно спряно. Поради развода му с R.C. на O.I.O е отнето правото на пребиваване и срещу него е издадена заповед за напускане на територията на страната. На 28 май 2013 г. му връчена забрана за влизане на територията на страната за осем години, наложена с мотивите, че не е изпълнил задължението си за връщане и че не му е предоставен срок за доброволно връщане, тъй като е прието, че представлява сериозна, действителна и настояща заплаха за обществения ред. На 6 ноември 2013 г. O.I.O., който към този момент се намира в Белгия, подава молба за издаване на карта за пребиваване в качеството си на родител на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин. На 30 април 2014 г. компетентният национален орган отказва да разгледа молбата поради забраната за влизане от 28 май 2013 г. и същевременно разпорежда на O.I.O. да напусне територията на страната.
Шесто, съгласно акта за преюдициално запитване R.I., който е албански гражданин, е баща на дете, което е белгийски гражданин. След раждането на това дете разрешението за пребиваване на R.I., което той е получил с измама, му е отнето. Също така на 17 декември 2012 г. му е връчена забрана за влизане на територията на страната за пет години, тъй като е прибягнал до измама или други незаконни средства, за да получи или запази разрешението си за пребиваване. Впоследствие R.I. сключва в Албания брак с майката на детето си, която е белгийска гражданка. На 21 август 2014 г. R.I., който към този момент отново се намира в Белгия, подава молба за издаване на карта за пребиваване в качеството си на родител на ненавършил пълнолетие белгийски гражданин. На 13 февруари 2015 г. компетентният национален орган отказва да разгледа молбата поради наложената на R.I. забрана за влизане и освен това му разпорежда да изпълни заповед за напускане на територията на страната.
Седмо, срещу B.A., който е гвинейски гражданин, са издадени, съответно на 23 януари и 29 май 2013 г., две заповеди за напускане на територията на страната. На 13 юни 2014 г. му е връчена забрана за влизане на територията на страната за три години, наложена с мотива, че не изпълнил задължение си за връщане. Впоследствие B.A., който към този момент се намира в Белгия, сключва договор за съжителство с партньора си, който е белгийски гражданин, и моли да му бъде издадена карта за пребиваване в качеството му на лице, законно съжителстващо и установило стабилна и трайна връзка с белгийски гражданин. На 21 май 2015 г. компетентният национален орган оставя без разглеждане молбата му за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството поради забраната за влизане, наложена на 13 юни 2014 г., и освен това му разпорежда да изпълни заповед за напускане на територията на страната.
Запитващата юрисдикция уточнява най-напред, че в съответствие с националната практика, следвана във всички случаи, без възможност за съобразяване с конкретното положение, молбите за предоставяне на разрешения за пребиваване с цел събиране на семейството, подадени от жалбоподателите в главните производства, са оставени без разглеждане, тоест не са разгледани по същество, с мотива че на тези гражданин на трети страни са наложени забрани за влизане на територията на Белгия. Ето защо във връзка с тези молби не са взети предвид нито семейното положение, нито интересите на детето в случаите, в които те са от значение, нито качеството на граждани на Съюза на членовете на семейството, които са белгийски граждани. Тази юрисдикция подчертава също така, че според компетентния национален орган жалбоподателите в главните производства трябва първо да напуснат Белгия и след това да поискат оттегляне или спиране на действието на забраната за влизане на нейната територия, преди да могат да подадат молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.
В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че съгласно националното право срокът за произнасяне по подадената в страната на произход на съответното лице молба за оттегляне или за спиране на действието на забраната за влизане е четиримесечен, считано от подаването на молбата. При непроизнасяне в този срок се счита, че е налице мълчалив отказ. Освен това произнасянето по молбата за издаване на виза с цел събиране на семейството, подадена от гражданина на трета страна в страната му на произход, е възможно едва след произнасянето по молбата за оттегляне или за спиране на действието на забраната за влизане на територията на Белгия, и срокът за това е шестмесечен.
По-нататък запитващата юрисдикция констатира, че образуваните пред нея дела не попадат нито в приложното поле на Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (
ОВ L 251, 2003 г., стр. 12
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164), нито в това на Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, 2004 г., стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56). Освен това тя отбелязва, че съответните граждани на Съюза, които имат семейни връзки с жалбоподателите в главните производства, не са отишли законно в друга държава членка в качеството си на работници или на лица, предоставящи услуги, нито са създали или заздравили семейните си връзки с жалбоподателите в главните производства, докато реално са пребивавали в държава членка, различна от Белгия.
Запитващата юрисдикция обаче отбелязва, че съгласно решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
), и от 5 май 2011 г., McCarthy (
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
), положението на гражданин на Съюза, който не се е възползвал от свободата си на движение, не може само поради това обстоятелство да бъде приравнено на чисто вътрешно положение.
Тя отбелязва също така, че макар принципите, изведени в решение от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
), да са приложими само при изключителни обстоятелства, от практиката на Съда не следва, че тези принципи се прилагат единствено когато е налице биологична връзка между гражданина на държава страна, който иска да му бъде предоставено разрешение за пребиваване, и гражданина на Съюза, който е малко дете. Според нея от практиката на Съда следва, че трябва да се отчита отношението на зависимост между гражданина на Съюза, който е малко дете, и гражданина на трета държава, тъй като заради тази зависимост гражданинът на Съюза фактически би бил задължен да напусне територията на Съюза, ако на гражданина на трета държава, от когото той зависи, бъде отказано разрешение за пребиваване.
При тези обстоятелства Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (Съвет по споровете във връзка с режима на чужденците, Белгия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
1)
Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 20 ДФЕС и членове 5 и 11 от Директива [2008/115] във връзка с членове 7 и 24 от Хартата, да се тълкува в смисъл, че при определени обстоятелства не допуска национална практика, съгласно която молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране, като семейство, с гражданин на Съюза, която гражданин на трета страна подава в държавата членка по пребиваването на въпросния гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и не се е възползвал от свободата си на движение и на установяване (наричан по-нататък „уседнал гражданин на Съюза“), се оставя без разглеждане, с или без издаване на решение за извеждане, с единствения мотив, че на съответния член на семейството, гражданин на трета страна, е наложена действаща на европейско равнище забрана за влизане?
а)
От значение ли е за преценката на тези обстоятелства наличието на отношение на зависимост между члена на семейството, гражданин на трета страна, и уседналия гражданин на Съюза, което надхвърля обикновената семейна връзка? При утвърдителен отговор на този въпрос, кои фактори са от значение, за да се приеме, че е налице отношение на зависимост? Възможно ли е позоваване в това отношение на съдебната практика относно това кога е налице семеен живот по смисъла на член 8 от [Европейска конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“)] и член 7 от Хартата?
б)
Специално що се отнася до ненавършилите пълнолетие деца, изисква ли член 20 ДФЕС нещо повече от биологична връзка между родителя, гражданин на трета страна, и детето, гражданин на Съюза? Важно ли е в това отношение да се докаже, че живеят заедно, или е достатъчно наличието на емоционални и финансови връзки, като режимът на местоживеене на детето и на лични отношения с родителя и плащането на издръжка? Възможно ли е позоваване в това отношение на решения Ogieriakhi (
C‑244/13
,
EU:C:2014:2068
, т.
и
), Singh и др. (
C‑218/14
,
EU:C:2015:476
, т.
), и O. и др. (
C‑356/11 и C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, т.
)? Вж. в тази връзка и [решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др. (
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
)].
в)
От значение ли е за преценката на тези обстоятелства, че семейният живот е започнал в момент, когато на гражданина на трета страна вече е била наложена забрана за влизане и следователно му е било известно, че пребивава незаконно в държавата членка? Възможно ли е позоваване на това обстоятелство, за да се противодейства на евентуална злоупотреба с производствата за предоставяне на разрешения за пребиваване в рамките на събирането на семейства?
г)
От значение ли е за преценката на тези обстоятелства, че срещу решението за налагане на забрана за влизане не е било използвано средство за защита по смисъла на член 13, параграф 1 от Директива 2008/115 или че жалбата срещу това решение е била отхвърлена?
д)
От значение ли е фактът, че забраната за влизане е наложена по съображения, свързани с обществения ред, или заради незаконно пребиваване? При утвърдителен отговор, трябва ли освен това да се провери дали съответният гражданин на трета страна представлява действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха за основен обществен интерес? В това отношение може ли спрямо членовете на семейството на уседнал гражданин на Съюза да се приложат по аналогия членове 27 и 28 от Директива 2004/38, които са транспонирани с членове 43 и 45 от [Закона от 15 декември 1980 г.], и практиката на Съда в областта на обществения ред? (Вж. [решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín (
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
), и от 13 септември 2016 г., CS (
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
)])?
2)
Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 5 от Директива 2008/115 и членове 7 и 24 от Хартата, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която наличието на действаща забрана за влизане може да бъде посочено като основание за оставяне без разглеждане на подадена впоследствие на територията на държава членка молба за [предоставяне на разрешение за пребиваване с цел] събиране, като семейство, с уседнал гражданин на Съюза, без да се вземат предвид семейният живот и висшите интереси на засегнатите деца, които обстоятелства са посочени в тази молба?
3)
Следва ли правото на Съюза, и по-специално член 5 от Директива 2008/115 и членове 7 и 24 от Хартата, да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която срещу гражданин на трета страна, за когото вече действа забрана за влизане, се издава и решение за извеждане, без да се вземат предвид семейният живот и висшите интереси на засегнатите деца — обстоятелства, които са посочени в молба за [предоставяне на разрешение за пребиваване с цел] събиране, като семейство, с уседнал гражданин на Съюза, подадена след налагането на забраната за влизане?
4)
Следва ли член 11, параграф 3 от Директива 2008/115 да се разбира в смисъл, че по принцип гражданинът на трета страна винаги е длъжен да подаде извън Европейския съюз молбата си за оттегляне или за спиране на действието на влязла в сила и действаща забрана за влизане, или има обстоятелства, при които той може да подаде тази молба и на територията на Съюза?
а)
Следва ли член 11, параграф 3, трета и четвърта алинея от Директива 2008/115 да се разбира в смисъл, че предпоставките по член 11, параграф 3, първа алинея от същата директива — според който забраната за влизане може да бъде оттеглена или действието ѝ спряно само ако гражданинът на трета страна докаже, че е напуснал територията на страната, спазвайки напълно решението за връщане — трябва да са безусловно изпълнени във всеки отделен случай или във всички категории случаи?
б)
Допускат ли членове 5 и 11 от Директива 2008/115 тълкуване в смисъл, че молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране, като семейство, с уседнал гражданин на Съюза, който не се е възползвал от свободата си движение и на установяване, се счита за имплицитно (ограничено по време) искане за оттегляне или за спиране на действието на влязлата в сила и действаща забрана за влизане, която отново ще започне да се прилага, ако се установи, че предпоставките за предоставяне на разрешение за пребиваване не са изпълнени?
в)
От значение ли е фактът, че задължението молбата за оттегляне или за спиране на действието на забраната да бъде подадена в страната на произход евентуално води само до временна раздяла между гражданина на трета страна и уседналия гражданин на Съюза? Има ли обстоятелства, при които членове 7 и 24 от Хартата все пак не допускат временна раздяла?
г)
От значение ли е фактът, че единствената последица от задължението молбата за оттегляне или за спиране на действието на забраната да бъде подадена в страната на произход е, че гражданинът на Съюза евентуално трябва само да напусне за известно време територията на Съюза като цяло? Има ли обстоятелства, при които член 20 ДФЕС все пак не допуска уседналият гражданин на Съюза да бъде задължен да напусне за известно време територията на Съюза като цяло?“.
По искането за възобновяване на устната фаза на производството
С молба, подадена в секретариата на Съда на 12 декември 2017 г., след обявяване на заключението на генералния адвокат, белгийското правителство иска устната фаза на производството да бъде възобновена, за да му бъде предоставена възможност, от една страна, да вземе отношение по заключението, тъй като според него същото съдържа неправилно тълкуване на Директива 2008/115, и от друга страна, да изтъкне съображенията си във връзка с решения от 26 юли 2017 г., Ouhrami (
C‑225/16
,
EU:C:2017:59
), и от 14 септември 2017 г., Petrea (
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
).
Що се отнася до възраженията срещу заключението на генералния адвокат, следва да се напомни, от една страна, че Статутът на Съда на Европейския съюз и Процедурният правилник на Съда не предвиждат възможност заинтересованите страни да представят становища в отговор на заключението на генералния адвокат (решение от 25 октомври 2017 г., Polbud — Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, съгласно член 252, втора алинея ДФЕС ролята на генералния адвокат е да представя публично, при пълна безпристрастност и независимост, мотивирани заключения по делата, за които съгласно Статута на Съда на Европейския съюз се изисква неговото произнасяне. В това отношение Съдът не е обвързан нито от заключението на генералния адвокат, нито от съображенията, по които той е стигнал до него. Поради това несъгласието на заинтересована страна със заключението на генералния адвокат не може само по себе си да бъде основание за възобновяване на устната фаза на производството, независимо какви са разгледаните в това заключение въпроси (решение от 25 октомври 2017 г., Polbud — Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 83 от Процедурния правилник Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат, да постанови възобновяване на устната фаза на производството, по-специално когато счита, че делото не е достатъчно изяснено, или когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден от заинтересованите субекти (решение от 22 юни 2017 г., Federatie Nederlandse Vakvereniging и др.,
C‑126/16
,
EU:C:2017:489
, т.
).
В настоящия случай обаче, след изслушване на генералния адвокат, Съдът приема, че разполага с всички необходими сведения, за да се произнесе по преюдициалното запитване, с което е сезиран, и че не е необходимо да го разглежда във връзка с довод, който не е бил обсъден пред него.
По тези съображения Съдът счита, че не е необходимо възобновяване на устната фаза на производството.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
Като част от предварителните бележки най-напред следва да се посочи, че всички главни производства се отнасят до отказ на компетентния национален орган да разгледа молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена в Белгия от гражданин на трета страна — който е член на семейството на белгийски гражданин в качеството си на низходящ, родител или законно съжителстващ партньор — с мотива че срещу посочения гражданин на трета страна е издадено решение за забрана за влизане на територията на Белгия. Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно националното право жалбоподателите в главните производства по принцип са длъжни да подадат в страната си на произход молба за оттегляне или за спиране на действието на наложената им забрана за влизане на територията на Белгия, за да могат след това надлежно да поискат предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.
По-нататък тази юрисдикция уточнява, че във всеки от случаите, разглеждани в седемте главни производства, съответният белгийски гражданин никога не се е възползвал от свободата си на движение в рамките на Съюза. При това положение гражданите на трети страни, които са членове на семейството на посочения белгийски гражданин, нямат производно право на пребиваване нито по силата на Директива 2004/38, нито по силата на член 21 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
—
).
Накрая, от акта за преюдициално запитване следва, че с „решенията за извеждане“, приети от компетентния национален орган, жалбоподателите в главните производства са задължени да напуснат територията на Белгия и същевременно са им наложени забрани за влизане на тази територия. Както отбелязва генералният адвокат в точка 44 от заключението си, за целите на разглеждането на поставените на Съда въпроси тези решения следва да се считат за „решения за връщане“ по смисъла на член 3, точка 4 от Директива 2008/115 (в този смисъл вж. също решение от 18 декември 2014 г., Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, т.
).
По първите два въпроса
С първите си два въпроса, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи:
–
дали членове 5 и 11 от Директива 2008/115 и член 20 ДФЕС, евентуално във връзка с членове 7 и 24 от Хартата, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат практиката на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е гражданин тази държава членка и никога не се е възползвал от свободата си на движение, се оставя без разглеждане с единствения мотив, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на посочената държава членка, без се преценява дали между този гражданин на Съюза и посочения гражданин на трета страна съществува отношение на зависимост, което е от такова естество, че при отказ да се признае на последния производно право на пребиваване, посоченият гражданин на Съюза фактически би бил принуден да напусне територията на Съюза като цяло и така би бил лишен от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут,
–
при утвърдителен отговор, кои обстоятелства трябва да бъдат взети предвид, за да се прецени дали е налице такова отношение на зависимост, и когато гражданинът на Съюза не е навършил пълнолетие, какво значение следва да бъде придадено на семейната връзка, независимо дали е биологична или правна, и на предвиденото относно местоживеенето и издръжката на този гражданин на Съюза, който е гражданин на съответната държава членка,
–
какво отражение могат да имат в този контекст:
–
обстоятелството, че отношението на зависимост, на което се позовава гражданинът на трета страна в подкрепа на молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, е възникнало след като срещу него е прието решение за забрана за влизане на територията на държавата членка,
–
обстоятелството, че посочената забрана е била влязла в сила към момента на подаване от гражданина на трета страна на молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, и
–
обстоятелството, че посочената забрана е наложена за неизпълнение на задължение за връщане или по съображения, свързани с обществения ред.
Оставянето без разглеждане на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството поради наложена на молителя забрана за влизане на територията на съответната държава членка
На първо място следва да се определи дали членове 5 и 11 от Директива 2008/115 или член 20 ДФЕС, евентуално във връзка с членове 7 и 24 от Хартата, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат националната практика на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на територията на посочената държава членка от гражданин на трета страна, на когото е наложена забрана за влизане на тази територията на тази държава членка, се оставя без разглеждане.
–
Директива 2008/115
Важно е още в началото да се припомни, че Директива 2008/115 се отнася само до връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни и следователно няма за предмет цялостно хармонизиране на нормите на държавите членки за пребиваването на чужденците (решение от 1 октомври 2015 г., Celaj,
C‑290/14
,
EU:C:2015:640
, т.
). Така установените от Директива 2008/115 общи стандарти и процедури се отнасят само до приемането на решения за връщане и тяхното изпълнение (решение от 6 декември 2011 г., Achughbabian,
C‑329/11
,
EU:C:2011:807
, т.
).
По-специално нито една от разпоредбите на тази директива не урежда разглеждането на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, която — както в случаите, разглеждани в главните производства — е подадена след приемане на решение за връщане, едновременно с което е наложена забрана за влизане на територията на съответната държава членка. Освен това отказът да се разгледа такава молба при обстоятелства като описаните в точка 27 от настоящото решение не може да попречи на прилагането на процедурата за връщане, предвидена в посочената директива.
От изложеното следва, че Директива 2008/115, и по-специално членове 5 и 11 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска практика на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и никога не се е възползвал от свободата си на движение, се оставя без разглеждане с единствения мотив, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на посочената държава членка.
–
Член 20 ДФЕС
Най-напред следва да се припомни постоянната практика на Съда, съгласно която член 20 ДФЕС предоставя статут на гражданин на Съюза на всяко лице, което притежава гражданство на държава членка, като този статут е създаден, за да бъде основният статут на гражданите на държавите членки (вж. по-специално решения от 20 септември 2001 г., Grzelczyk,
C‑184/99
,
EU:C:2001:458
, т.
, от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, т.
и от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и цитираната съдебна практика).
Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право свободно да се движи и да пребивава на територията на държавите членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, взети за прилагането им (решение от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и цитираната съдебна практика).
В този контекст Съдът е приел, че член 20 ДФЕС не допуска национални мерки, включително решения, с които се отказва предоставяне на разрешения за пребиваване на членове на семейството на гражданин на Съюза и които водят до лишаване на гражданите на Съюза от ефективно упражняване на най-съществената част от правата, предоставени им от техния статут (решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, т.
, от 6 декември 2012 г., O и др.,
C‑356/11 и C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, т.
и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
Разпоредбите от Договора относно гражданството на Съюза обаче не предоставят никакво самостоятелно право на гражданите на трета страна. Всъщност евентуалните права, предоставен на тези граждани, не са техни собствени права, а са производни от правата на гражданина на Съюза. Целта и смисълът на тези производни права се откриват в констатацията, че отказът да бъдат признати би могъл да накърни по-специално свободата на движение на гражданина на Съюза (10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение Съдът вече е констатирал, че съществуват някои съвсем особени случаи, при които, въпреки че не се прилагат разпоредбите на вторичното право относно правото на пребиваване на граждани на трети страни и въпреки че съответният гражданин на Съюза не се е възползвал от свободата си на движение, на гражданина на трета страна, член на семейството на този гражданин на Съюза, все пак трябва да се признае право на пребиваване, тъй като в противен случай полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако в резултат от отказа да се признае такова право посоченият гражданин на Съюза се окаже фактически принуден да напусне територията на Съюза като цяло и по този начин бъде лишен от възможността действително да се ползва от най-съществената част от правата, които му предоставя този статут (вж. в този смисъл решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano,
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
, т.
и
и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
Въпреки това отказът да се признае право на пребиваване на гражданин на трета страна може да застраши полезното действие на гражданството на Съюза само ако между този гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че би се стигнало дотам гражданинът на Съюза да бъде принуден да замине заедно със съответния гражданин на трета страна и да напусне територията на Съюза като цяло (вж. в този смисъл решения от 15 ноември 2011 г., Dereci и др.,
C‑256/11
,
EU:C:2011:734
, т.
—
, от 6 декември 2012 г., O и др.,
C‑356/11 и C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, т.
и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
В случая следва да се констатира, че практиката, оспорвана в главните производства, има отношение към реда, по който гражданинът на трета страна може да се позове на съществуването на производно право по член 20 ДФЕС при подаване на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.
В това отношение, макар, разбира се, държавите членки да са тези, които определят реда за упражняване на производното право на пребиваване, което в много особените случаи, посочени в точка 51 от настоящото решение, трябва да се признае на гражданина на трета страна на основание член 20 ДФЕС, този процесуален ред не може да накърнява полезното действие на посочения член 20 (вж. в този смисъл решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
Съгласно оспорваната в главните производства национална практика обаче предпоставка за разглеждането на молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството и за евентуалното признаване на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС съответният гражданин на трета страна да е изпълнил задължението си предварително да напусне територията на Съюза, за да подаде молба за оттегляне или за спиране на действието на забраната за влизане, която му е наложена. От акта за преюдициално запитване следва също така, че докато не бъде уважена молбата на гражданина на трета страна за оттегляне или за спиране на действието на наложената му забрана за влизане, не се преценява дали евентуално е налице отношение на зависимост между този гражданин на трета страна и члена на семейството му, гражданин на Съюза, като посоченото в точка 52 от настоящото решение.
Противно на това, което поддържа белгийското правителство, така наложеното на гражданина на трета страна с оспорената национална практика задължение да напусне територията на Съюза, за да може да иска оттегляне или спиране на действието на забраната за влизане, която му е наложена, може да накърни полезното действие на член 20 ДФЕС, ако поради наличието на отношение на зависимост между посочения гражданин на трета страна и гражданин на Съюза, член на неговото семейство, последният фактически се окаже принуден да замине с него и следователно също да напусне територията на Съюза за неопределен, както посочва запитващата юрисдикция, период от време.
Следователно, макар да е вярно, че отказът на гражданин на трета страна да изпълни задължението за връщане и да сътрудничи в рамките на процедурата по извеждане, не трябва да му позволява да избегне изцяло или частично правните последици на решение, с което е наложена забрана за влизане (вж. в този смисъл решение от 26 юли 2017 г., Ouhrami,
C‑225/16
,
EU:C:2017:590
, т.
), това не променя факта, че когато е сезиран от гражданин на трета страна с молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране, като семейство с гражданин на Съюза, който е гражданин на съответната държава членка, компетентният национален орган не може да откаже да разгледа тази молба единствено с мотива, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на тази държава членка. Напротив, той трябва да разгледа посочената молба и да прецени дали между съответния гражданин на трета страна и съответния гражданин на Съюза съществува такова отношение на зависимост, че на гражданина на трета страна по принцип трябва да се признае производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС, тъй като в противен случай посоченият гражданин на Съюза фактически би бил принуден да напусне територията на Съюза като цяло и следователно би бил лишен от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут. Ако случаят е такъв, съответната държава членка трябва да оттегли забраната за влизане, наложена на посочения гражданин на трета страна, или поне да спре нейното действие.
Всъщност би било в противоречие с целта на член 20 ДФЕС гражданин на трета страна да бъде принуден — за да бъде уважено искането му за оттегляне или за спиране на действието на наложената му забрана за влизане на територията на Съюза — да напусне тази територия за неопределен период от време, без преди това да се провери дали между посочения гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, който е член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че последният би бил принуден да замине с гражданина на трета страна в страната му на произход, въпреки че именно поради отношението на зависимост на посочения гражданин на трета стана по принцип би трябвало да се признае производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
Противно на поддържаното от белгийското правителство, член 3, точка 6 и член 11, параграф 3 от Директива 2008/115 не могат да разколебаят този извод.
Вярно е, че съгласно член 11, параграф 3, първа алинея от Директива 2008/115 държавите членки могат да разгледат възможността да оттеглят или да спрат действието на забрана за влизане, наложена едновременно с постановяването на решение за връщане, с което е даден срок за доброволно напускане, когато гражданинът на трета страна е напуснал територията на съответната държава членка при пълно спазване на посоченото решение. Следва обаче да се отбележи, че с трета и четвърта алинея от същия член 11, параграф 3 законодателят на Съюза дава възможност на държавите членки в особени случаи да оттеглят или да спрат действието на такава забрана по причини, различни от посочените в първата алинея от тази разпоредба, без в посочените алинеи да уточнява, че гражданинът на трета страна, на когото е наложена забрана за влизане, трябва да е напуснал територията на съответната държава членка.
Ето защо, противно на поддържаното от белгийското правителство, член 3, точка 6 и член 11, параграф 3 от Директива 2008/115 не забраняват на държавите членки да оттеглят или да спират действието на забрана за влизане на тяхна територия, когато решението за връщане не е изпълнено и гражданинът на трета страна се намира на тяхна територия.
Следователно член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска практика на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е гражданин тази държава членка и никога не се е възползвал от свободата си на движение, се оставя без разглеждане с единствения мотив, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на посочената държава членка, без да се преценява дали между този гражданин на Съюза и посочения гражданин на трета страна съществува отношение на зависимост, което е от такова естество, че при отказ на гражданина на трета страна да се признае производно право на пребиваване, посоченият гражданин на Съюза фактически би бил принуден да напусне територията на Съюза като цяло и така би бил лишен от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут.
Наличие на отношение на зависимост, което може да обоснове признаване в главните производства на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС
На второ място следва да се прецени при какви обстоятелства в съединените главни производства може да е налице отношение на зависимост, което може да обоснове признаване на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
В това отношение следва да се отбележи, че главните производства, образувани по жалби съответно на K.A., M.Z. и B.A., се отнасят до молби за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадени от пълнолетни граждани на трети страни, чийто баща или партньор, също пълнолетен, е белгийски гражданин. За разлика от тях главните производства, образувани по жалби на M.J., N.N.N., O.I.O. и R. I., се отнасят до молби за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадени от пълнолетни граждани на трети страни, чиито ненавършили пълнолетие деца са белгийски граждани.
Що се отнася, от една страна, до главните производства, образувани по жалби съответно на K.A., M. Z. и B.A., най-напред следва да се подчертае, че за разлика от ненавършилите пълнолетие, още повече ако същите са малки деца като гражданите на Съюза, за които става въпрос в решение от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
), възрастният по принцип може да живее разделен от членовете на семейството си. Следователно да се признае, че между двама възрастни, които са членове на едно семейство, е налице отношение на зависимост, което може да породи производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС, е мислимо само в изключителни случаи, в които, предвид всички релевантни обстоятелства, съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на своето семейство, от когото зависи.
В случая от предоставената на Съда преписка не личи по някое от трите главни производства, в които става въпрос за семейна връзка между пълнолетни лица, да е налице такова отношение на зависимост, което да обосновава предоставяне на гражданина на трета страна на производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
Така, първо, що се отнася до K.A., запитващата юрисдикция само констатира, че той е издържан от баща си, и нито от акта за преюдициално запитване, нито от представеното от K.A. становище следва, че това отношение на зависимост може да е от такова естество, че да принуди неговия баща да напусне територията на Съюза, в случай че на K.A бъде отказано предоставяне на разрешение за пребиваване в Белгия.
Второ, що се отнася до M.Z., той зависи само финансово от баща си, който е белгийски гражданин. Както обаче подчертава генералният адвокат в точка 79 от заключението си, такава чисто финансова зависимост очевидно не може да принуди бащата на M.Z., който е белгийски гражданин, да напусне територията на Съюза като цяло, в случай че на M.Z бъде отказано предоставяне на разрешение за пребиваване в Белгия.
Трето, нищо в акта за преюдициално запитване не сочи за наличие на каквото и да било отношение на зависимост между B.A. и законно съжителстващото с него лице.
Що се отнася, от друга страна, до главните производства, образувани по жалби на M.J., N.N.N., O.I.O. И R.I., следва да се припомни, че Съдът вече е приел, че от значение при преценката дали отказът за признаване на производно право на пребиваване на гражданин на трета страна, който е родител на дете, гражданин на Съюза, ще лиши последното от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут, като фактически го принуди да замине с родителя си и следователно да напусне територията на Съюза като цяло, е как се упражняват на родителските права по отношение на детето, както и дали родителят, гражданин на трета страна, е поел полагането на грижите за детето в правно, финансово или емоционално отношение (вж. в този смисъл решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-специално, за да прецени дали съществува опасност съответното дете, гражданин на Съюза, да бъде принудено да напусне територията на Съюза, ако на неговия родител, гражданин на трета страна, не бъде предоставено право на пребиваване в съответната държава членка, запитващата юрисдикция трябва да установи във всяко от главните производства кой родител действително упражнява родителските права по отношение на детето и дали наистина съществува отношение на зависимост между детето и родителя, гражданин на трета страна. При тази преценка компетентните органи трябва да вземат предвид правото на зачитане на семейния живот, закрепено в член 7 от Хартата, който следва да се разглежда във връзка със задължението за вземане предвид на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата (решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
Обстоятелството, че другият родител, когато той е гражданин на Съюза, действително може и е готов сам да поеме ежедневната фактическа грижа за детето, е релевантно, но само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че между родителя, гражданин на трета страна, и детето не съществува отношение на зависимост, което е такова, че детето би било принудено да напусне територията на Съюза при отказ за признаване на право на пребиваване на този гражданин на трета страна. Всъщност тази констатация трябва да се направи след като, с оглед висшия интерес на съответното дете, се вземат предвид всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално възрастта, физическото и емоционалното развитие, степента на емоционалната обвързаност както с родителя, гражданин на Съюза, така и с родителя, гражданин на трета страна, а също и дали раздялата с последния би застрашила душевното равновесие на детето (решение от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др.,
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
, т.
).
Така обстоятелството, че родителят, гражданин на трета страна, живее с ненавършилото пълнолетие дете, гражданин на Съюза, е едно от релевантните обстоятелства, които трябва да се вземат предвид, за да се определи дали между тях е налице връзка на зависимост, но не е задължително условие за наличието на такава връзка (вж. в този смисъл решение от 6 декември 2012 г., O и др.,
C‑356/11 и C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, т.
).
За разлика от това, обстоятелството, че по икономически съображения или с цел запазване на целостта на семейството на територията на Съюза, за гражданина на държава членка изглежда желателно членовете на семейството му, които не са граждани на държава членка, да могат да пребивават с него на територията на Съюза, само по себе си не е достатъчно, за да се приеме, че ако не им бъде предоставено такова право, гражданинът на Съюза ще бъде принуден да напусне територията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2011 г., Dereci и др.,
C‑256/11
,
EU:C:2011:734
, т.
и от 6 декември 2012 г., O и др.,
C‑356/11 и C‑357/11
,
EU:C:2012:776
, т.
).
Така наличието на семейна връзка, независимо дали биологична или правна, между ненавършилия пълнолетие гражданин на Съюза и неговия родител, гражданин на трета страна, не е достатъчно основание за признаване в съответствие с член 20 ДФЕС на посочения родител на производно право на пребиваване на територията на държавата членка, на която е гражданин ненавършилото пълнолетие дете.
От точки 64—75 от настоящото решение следва, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че:
–
когато гражданинът на Съюза е пълнолетен, за наличие на отношение на зависимост, което е от такова естество, че може да обоснове признаване на съответния гражданин на трета страна на производно право на пребиваване на основание на този член, може да се мисли само в изключителни случаи, в които предвид всички релевантни обстоятелства съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на семейството си, от когото зависи,
–
когато гражданинът на Съюза не е навършил пълнолетие, за да се прецени дали е налице такова отношение на зависимост, трябва да се вземат предвид, с оглед на висшия интерес на детето, всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално възрастта, физическото и емоционалното развитие, степента на емоционалната обвързаност с всеки от родителите, както и дали раздялата с родителя, гражданин на трета страна, би застрашила душевното равновесие на детето. За да се приеме, че съществува такова отношение на зависимост, не е достатъчно наличието на семейна връзка с този гражданин на трета страна, независимо дали биологична или правна, и не е необходимо детето да живее с него.
Значението на момента, в който е възникнало отношението на зависимост
На трето място следва да се установи дали член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че отношението на зависимост, на което се позовава гражданинът на трета страна в подкрепа на молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, е възникнало, след като му е била наложена забрана за влизане.
В това отношение следва да се припомни, от една страна, че правото на пребиваване, признато на основание член 20 ДФЕС на гражданите на трети страни, членове на семейството на гражданин на Съюза, е производно право на пребиваване, чиято цел е да защити свободата на движение и свободата на пребиваване на гражданина на Съюза, и от друга страна, че отношението на зависимост по смисъла на точка 52 от настоящото решение между този гражданин на Съюза и члена на неговото семейство е причината на последния да се признае право на пребиваване на територията на държавата членка, на която е гражданин посоченият гражданин на Съюза.
При тези обстоятелства полезното действие на гражданството на Съюза би било накърнено, ако молбите за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството автоматично се отхвърлят, когато към момента на възникване на такова отношение на зависимост между гражданина на Съюза и члена на неговото семейство, който е гражданин на трета страна, срещу последния вече е било постановено решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, така че той е знаел, че е незаконно пребиваващ. Всъщност в такъв случай наличието на такова отношение на зависимост между гражданина на Съюза и гражданина на трета страна, естествено, не е можело да бъде взето предвид при постановяването на решението за връщане и едновременното налагане на забраната за влизане.
Впрочем в решения от 8 март 2011 г., Ruiz Zambrano (
C‑34/09
,
EU:C:2011:124
), и от 10 май 2017 г., Chavez-Vilchez и др. (
C‑133/15
,
EU:C:2017:354
), Съдът вече е приел, че може да се признае производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС на граждани на трети страни, родители на ненавършили пълнолетие граждани на Съюза, които никога не са се възползвали от свободата си на движение, дори ако при раждането на последните родителите им са пребивавали незаконно на територията на съответната държава членка.
От изложеното по-горе следва, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че отношението на зависимост, на което се позовава гражданинът на трета страна в подкрепа на молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, е възникнало, след като срещу него е прието решение за налагане на забрана за влизане.
Обстоятелството, че забраната за влизане е влязла в сила
На четвърто място следва да се установи дали член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че решението за налагане на забрана за влизане на гражданина на трета страна е било влязло в сила към момента, в който той е подал молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.
В това отношение, както следва от точки 57—61 от настоящото решение, полезното действие на член 20 ДФЕС изисква такава забрана за влизане да бъде оттеглена или действието ѝ да бъде спряно, дори когато е влязла в сила, ако между посочения гражданин на трета страна и гражданина на Съюза, който е член на семейството му, съществува такова отношение на зависимост, че е обосновано на този гражданин на трета страна да се признае производно право на пребиваване на територията на съответната държава членка в съответствие с този член 20.
От изложеното следва, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че решението за налагане на забрана за влизане на гражданина на трета страна е било влязло в сила към момента, в който той е подал молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството.
Мотивите за налагане на забраната за влизане
На пето място следва да се установи дали член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че забраната за влизане е наложена на гражданина на трета страна, който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, заради неизпълнение на задължение за връщане или по съображения, свързани с обществения ред.
Най-напред следва да се подчертае, че съгласно член 11, параграф 1 от Директива 2008/115 държавите членки са длъжни да наложат забрана за влизане на тяхна територия, когато гражданинът на трета страна, срещу когото е издадено решение за връщане, не е изпълнил задължението си за връщане, или когато на същия не е бил предоставен срок за доброволно напускане, което съгласно член 7, параграф 4 от посочената директива е възможно, ако съответното лице представлява опасност за обществения ред или за обществената или националната сигурност.
Що се отнася, първо, до неизпълнението на задължението за връщане, следва да се посочи, че е без значение дали забраната за влизане е приета по такова съображение.
Всъщност, по причините, посочени в точки 53—62, 79 и 80 от настоящото решение, държава членка не може да откаже да разгледа молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, единствено с мотива, че този гражданин на трета страна пребивава незаконно на нейната територия, тъй като не е изпълнил задължението си връщане, без преди това да е преценила дали между него и гражданина на Съюза, който е член на неговото семейство, съществува такова отношение на зависимост, че се налага на гражданина на трета страна да бъде признато производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
Освен това следва да се припомни, от една страна, че правото на пребиваване в приемащата държава членка, което член 20 ДФЕС признава на гражданин на трета страна, който е член на семейството на гражданин на Съюза, произтича направо от тази разпоредба и не предполага гражданинът на трета страна вече да притежава разрешение за пребиваване на територията на съответната държава членка на друго основание, и от друга страна, че това право на пребиваване трябва да се признае на посочения гражданин на трета страна веднага щом като възникне отношение на зависимост между него и гражданина на Съюза, поради което от този момент нататък, докато съществува това отношение на зависимост, този гражданин на трета страна не може да се счита за незаконно пребиваващ на територията на съответната държава членка по смисъла на член 3, точка 2 от Директива 2008/115.
Що се отнася, второ, до обстоятелството, че забраната за влизане е наложена по съображения, свързани с обществения ред, Съдът вече е приел, че член 20 ДФЕС не засяга възможността държавите членки да се позовават на изключение, свързано по-специално с поддържането на обществения ред и опазването на обществената сигурност. Въпреки това, доколкото по отношение на положението на жалбоподателите в главните производства е приложимо правото на Съюза, при преценката на това положение трябва да се вземе предвид правото на зачитане на личния и семейния живот, закрепено в член 7 от Хартата, евентуално разглеждан във връзка със задължението за вземане предвид на висшия интерес на детето, признат в член 24, параграф 2 от Хартата (вж. в този смисъл решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и от 13 септември 2016 г., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, т.
).
Нещо повече, понятията „обществен ред“ и „обществена сигурност“, като основания за отклонение от правото на пребиваване на гражданите на Съюза или на членовете на техните семейства, следва да се разбират по строго определен начин. Така понятието „обществен ред“ във всеки случай предполага, освен смущаване на социалния ред, каквото е всяко нарушение на закона, и наличие на истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес. Що се отнася до понятието „обществена сигурност“, от практиката на Съда следва, че то обхваща вътрешната и външната сигурност на държавата членка, поради което накърняването на функционирането на институциите и на основните държавни служби, запазването на живота на населението, рискът от сериозно смущаване на външните отношения или на мирното съвместно съществуване на народите или накърняването на военните интереси може да засегне обществената сигурност. Съдът също така е приел, че понятието „обществена сигурност“ включва борбата с престъпността, свързана с трафика на упойващи вещества от организирана група, борбата със сексуалната експлоатация на деца и борбата с тероризма (вж. в този смисъл решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и
и от 13 септември 2016 г., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, т.
—
).
В този контекст следва да се приеме, че ако е направен поради наличие на истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред или за обществената сигурност, предвид престъпленията, извършени от гражданин на трета държава, отказът да се предостави разрешение за пребиваване ще съответства на правото на Съюза, дори да задължава гражданина на Съюза, който е член на семейството на гражданина на трета страна, да напусне територията на Съюза (вж. в този смисъл решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и от 13 септември 2016 г., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, т.
).
Този извод обаче не трябва да се прави автоматично единствено въз основа на предишните осъждания на заинтересованото лице. Той може евентуално да бъде направен само въз основа на конкретна преценка на всички относими към случая обстоятелства, които са налице към този момент, извършена в светлината на принципа на пропорционалност, на висшия интерес на детето и на основните права, чието зачитане се гарантира от Съда (решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и от 13 септември 2016 г., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, т.
).
Така при тази преценка трябва да се вземат предвид по-специално личното поведение на съответното лице, продължителността и законността на пребиваването му на територията на съответната държава членка, естеството и тежестта на извършеното престъпление, степента на опасност, която лицето понастоящем представлява за обществото, и възрастта, здравословното състояние и семейното и финансовото положение на децата, за които става въпрос (решения от 13 септември 2016 г., Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, т.
и от 13 септември 2016 г., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, т.
).
От акта за преюдициално запитване обаче следва, че оспорваната в главните производства национална практика не задължава компетентния национален орган да извърши такава конкретна преценка на всички относими към дадения случай обстоятелства, преди да отхвърли молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена при обстоятелства като тези по главните производства.
Освен това запитващата юрисдикция посочва, че от обжалваните пред нея решения не личи да е направена такава конкретна преценка при приемането на решение за връщане и едновременното налагане на забрана за влизане по отношение на всеки от жалбоподателите в главните производства. При всяко положение, дори да беше направена такава преценка, компетентният национален орган пак би бил длъжен, ако възнамерява да отхвърли молбата за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена от гражданина на трета страна, да провери дали след приемането на решението за връщане фактическите обстоятелства не са се променили по такъв начин, че вече не може да бъде отказано предоставянето на такова разрешение (вж. по аналогия решения от 29 април 2004 г., Orfanopoulos и Oliveri,
C‑482/01 и C‑493/01
,
EU:C:2004:262
, т.
и
и от 11 ноември 2004 г., Cetinkaya,
C‑467/02
,
EU:C:2004:708
, т.
и
).
От изложеното следва, че член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че е без значение, че забраната за влизане е наложена на гражданина на трета страна, който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, заради неизпълнение на задължение за връщане. Когато такова решение е прието по съображения, свързани с обществения ред, отказ за признаване на основано на посочения член производно право на пребиваване на гражданина на трета страна е възможен само ако при конкретна преценка на всички обстоятелства в дадения случай, извършена в светлината на принципа на пропорционалност, на висшия интерес на съответното дете или на съответните деца и на основните права, се установи, че заинтересованото лице представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 5 от Директива 2008/115 и членове 7 и 24 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална практика, съгласно която по отношение на гражданин на трета страна, срещу когото вече е било прието решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, които още са в сила, се приема решение за връщане, без да се вземат предвид обстоятелствата, отнасящи се до семейния му живот, и по-специално интересът на неговото ненавършило пълнолетие дете, посочени в молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена след приемането на такова забрана за влизане.
Като се имат предвид отговорите, дадени на първия и втория въпрос, третият въпрос следва да се разглежда като отнасящ се единствено до случая, в който гражданинът на трета страна не може да получи производно право на пребиваване на основание член 20 ДФЕС.
С оглед на това в самото начало следва да се припомни, че съгласно съображение 2 от Директива 2008/115 нейната цел е да се установи ефективна политика за извеждане и репатриране, основана на общи норми, с цел съответните лица да бъдат връщани по хуманен начин и при пълно зачитане на техните основни права и на тяхното достойнство. Както следва от заглавието ѝ и от член 1 от нея, за тази цел Директива 2008/115 установява „общи стандарти и процедури“, които трябва да се прилагат от всяка държава членка по отношение на връщането на незаконно пребиваващи граждани на трети страни (решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това от съображение 6 от тази директива следва, че държавите членки са длъжни да следват справедлива и прозрачна процедура при приемането на решения за връщане в съответствие с член 6, параграф 1 от посочената директива по отношение на незаконно пребиваващи на тяхна територия граждани на трети страни.
По-специално, член 5 от Директива 2008/115, озаглавен „Принцип на „забрана за връщане“, висши интереси на детето, семеен живот и здравословно състояние“, задължава държавите членки, когато прилагат тази директива, от една страна, надлежно да вземат предвид висшия интерес на детето, семейния живот и здравословното състояние на съответния гражданин на трета страна, и от друга страна, да спазват принципа на „забрана за връщане“ (решение от 11 декември 2014 г., Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, т.
).
От това следва, че когато възнамерява да приеме решение за връщане, компетентният национален орган непременно трябва да спази наложените с член 5 от Директива 2008/115 задължения и да изслуша заинтересованото лице в тази връзка. В това отношение последното трябва да сътрудничи на компетентния национален орган по време на изслушването, за да предостави цялата релевантна информация във връзка с личното и семейното си положение, и по-конкретно тази, която може да е довод срещу приемането на решение за връщане (решение от 11 декември 2014 г., Boudjlida,
C‑249/13
,
EU:C:2014:2431
, т.
и
).
При това положение член 5 от Директива 2008/115 не допуска държава членка да приеме решение за връщане, без да е взела предвид релевантните обстоятелства, отнасящи се до семейния живот на съответния гражданин на трета страна, които той изтъква — макар и в подкрепа на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството — за да се противопостави на приемането на такова решение, дори когато срещу посочения гражданин на трета страна вече е било прието решение за връщане, едновременно с което е била наложена забрана за влизане.
Въпреки това, както беше подчертано в точка 103 от настоящото решение, заинтересованото лице има задължение за лоялно сътрудничество с компетентния национален орган. Това задължение за лоялно сътрудничество изисква това лице да информира в най-кратки срокове посочения орган за всяка промяна в семейния си живот, която е от значение. Всъщност гражданинът на трета страна не може да използва правото си да иска промените в семейното му положение да бъдат отчетени преди приемането на решение за връщане като средство за неограничено възобновяване или продължаване на административната процедура (вж. по аналогия решение от 5 ноември 2014 г., Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, т.
).
Така, когато — както в случаите, разглеждани в главните производства, срещу гражданина на трета страна вече е било постановено решение за връщане — и в това първо производство той е имал възможност да изтъкне съществували още към този момент обстоятелства, отнасящи се до семейния му живот, на които основава молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, компетентният национален орган не може да бъде упрекван, ако във второто производство за връщане не вземе предвид посочените обстоятелства, които заинтересованото лице е следвало да изтъкне на предишен стадий на производството.
При това положение на третия въпрос следва да се отговори, че член 5 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която по отношение на гражданин на трета страна, срещу когото вече е било прието решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, които още са в сила, се приема решение за връщане, без да се вземат предвид обстоятелствата, отнасящи се до семейния му живот, и по-специално интереса на неговото ненавършило пълнолетие дете, посочени в молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена след приемането на такава забрана за влизане, освен ако заинтересованото лице вече е имало възможност да изтъкне тези обстоятелства.
По четвъртия въпрос
С оглед на отговорите, дадени на първите три преюдициални въпроса, на четвъртия въпрос не следва да се отговаря.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главните производства настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Директива 2008/115/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 2008 година относно общите стандарти и процедури, приложими в държавите членки за връщане на незаконно пребиваващи граждани на трети страни, и по-специално членове 5 и 11 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска практика на държава членка, съгласно която молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена на нейна територия от гражданин на трета страна, член на семейството на гражданин на Съюза, който е гражданин на тази държава членка и никога не се е възползвал от свободата си на движение, се оставя без разглеждане с единствения мотив, че на този гражданин на трета страна е наложена забрана за влизане на територията на посочената държава членка.

2)
Член 20 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл:
–
че не допуска практика на държава членка, съгласно която такава молба се оставя без разглеждане единствено с този мотив, без да се преценява дали между този гражданин на Съюза и този гражданин на трета страна съществува отношение на зависимост, което е от такова естество, че при отказ да се признае производно право на пребиваване на гражданина на трета страна, посоченият гражданин на Съюза фактически би бил принуден да напусне територията на Съюза като цяло и така би бил лишен от възможността ефективно да упражнява най-съществената част от правата, които му предоставя неговият статут,
–
че когато гражданинът на Съюза е пълнолетен, за наличие на отношение на зависимост, което е от такова естество, че може да обоснове признаване на съответния гражданин на трета страна на производно право на пребиваване на основание на този член, може да се мисли само в изключителни случаи, в които предвид всички релевантни обстоятелства съответното лице по никакъв начин не би могло да бъде разделено от члена на семейството си, от когото зависи,
–
че когато гражданинът на Съюза не е навършил пълнолетие, за да се прецени дали е налице такова отношение на зависимост, трябва да се вземат предвид, с оглед на висшия интерес на детето, всички обстоятелства в конкретния случай, и по-специално възрастта, физическото и емоционалното развитие, степента на емоционалната обвързаност с всеки от родителите, както и дали раздялата с родителя, гражданин на трета страна, би застрашила душевното равновесие на детето; за да се приеме, че съществува такова отношение на зависимост, не е достатъчно наличието на семейна връзка с този гражданин на трета страна, независимо дали биологична или правна, и не е необходимо детето да живее с него,
–
че е без значение, че отношението на зависимост, на което се позовава гражданинът на трета страна в подкрепа на молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, е възникнало, след като срещу него е прието решение за налагане на забрана за влизане,
–
че е без значение, че решението за налагане на забрана за влизане на гражданина на трета страна е било влязло в сила към момента, в който той е подал молбата си за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, и
–
че е без значение, че забраната за влизане е наложена на гражданина на трета страна, който е подал молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, заради неизпълнение на задължение за връщане; когато такова решение е прието по съображения, свързани с обществения ред, отказ за признаване на основано на посочения член производно право на пребиваване на гражданина на трета страна е възможен, само ако при конкретна преценка на всички обстоятелства в дадения случай, извършена в светлината на принципа на пропорционалност, на висшия интерес на съответното дете или на съответните деца и на основните права, се установи, че заинтересованото лице представлява истинска, настояща и достатъчно сериозна заплаха за обществения ред.

3)
Член 5 от Директива 2008/115 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална практика, съгласно която по отношение на гражданин на трета страна, срещу когото вече е било прието решение за връщане и едновременно с това му е била наложена забрана за влизане, които още са в сила, се приема решение за връщане, без да се вземат предвид обстоятелствата, отнасящи се до семейния му живот, и по-специално интереса на неговото ненавършило пълнолетие дете, посочени в молба за предоставяне на разрешение за пребиваване с цел събиране на семейството, подадена след приемането на такава забрана за влизане, освен ако заинтересованото лице вече е имало възможност да изтъкне тези обстоятелства.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.