CELEX: 62015CJ0643
Ieškinys dėl panaikinimo
Sprendimas (ES) 2015/1601
Graikijos Respublikos ir Italijos Respublikos labui nustatytos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje
Dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio kai kurių valstybių teritorijoje susidariusi nepaprastoji padėtis
Šių piliečių perkėlimas į kitų valstybių narių teritoriją
Perkėlimo kvotos
SESV 78 straipsnio 3 dalis
Teisinis pagrindas
Taikymo sąlygos
„Pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto“ sąvoka
SESV 289 straipsnio 3 dalis
Europos Vadovų Tarybos patvirtintų išvadų privalomumas Europos Sąjungos Tarybai
ESS 15 straipsnio 1 dalis ir SESV 68 straipsnis
Esminiai procedūriniai reikalavimai
Europos Komisijos pasiūlymo pakeitimas
Naujo konsultavimosi su Europos Parlamentu ir vieningo balsavimo Europos Sąjungos Taryboje reikalavimai
SESV 293 straipsnis
Teisinio saugumo ir proporcingumo principai

Savo ieškiniais Slovakijos Respublika ir Vengrija prašo panaikinti 2015 m. rugsėjo 22 d. Tarybos sprendimą (ES) 2015/1601, kuriuo Italijos ir Graikijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje (
OL L 248, 2015, p. 80
, toliau – ginčijamas sprendimas).
I.
Ginčijamas sprendimas: priėmimo aplinkybės, genezė ir turinys
A.
Ginčijamo sprendimo priėmimo aplinkybės
Aplinkybės, kurioms susiklosčius priimtas ginčijamas sprendimas, jo 3–7 ir 10–16 konstatuojamosiose dalyse apibūdintos taip:
„(3)
pastarojo meto krizė Viduržemio jūros regione paskatino [Europos] Sąjungos institucijas nedelsiant pripažinti, kad minėtas regionas susiduria su išskirtiniais migracijos srautais, todėl reikia imtis konkrečių solidarumo su pirmosiomis su migrantų antplūdžiu susiduriančiomis valstybėmis narėmis priemonių. Konkrečiai, 2015 m. balandžio 20 d. bendrame užsienio ir vidaus reikalų ministrų posėdyje [Europos] Komisija pristatė dešimties punktų planą, kuriame nustatyti skubūs veiksmai, kurių turi būti imtasi reaguojant į krizę, įskaitant įsipareigojimą apsvarstyti skubaus perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmo sukūrimo galimybes;
(4)
2015 m. balandžio 23 d. susitikime Europos Vadovų Taryba nusprendė,
inter alia
, stiprinti vidaus solidarumą bei atsakomybę, ir visų pirma įsipareigojo teikti didesnę pagalbą nepaprastosios padėties atveju pirmosioms su migrantų antplūdžiu susiduriančioms valstybėms narėms ir apsvarstyti skubaus perkėlimo tarp valstybių narių organizavimo savanorišku pagrindu galimybes, taip pat nusiųsti Europos prieglobsčio paramos biuro (EASO) grupes į valstybes nares, kurios pirmosios susiduria su migrantų antplūdžiu, siekiant bendrai tvarkyti tarptautinės apsaugos prašymus, įskaitant registravimą ir pirštų atspaudų ėmimą;
(5)
2015 m. balandžio 28 d. rezoliucijoje Europos Parlamentas pakartojo, kad Sąjunga savo atsaką į pastaruoju metu Viduržemio jūroje įvykusias pražūtingas nelaimes turi grįsti solidarumu bei sąžiningu dalijimusi atsakomybe ir šioje srityje labiau remti tas valstybes nares, į kurias atvyksta daugiausia (absoliučiais arba santykiniais skaičiais) pabėgėlių ir tarptautinės apsaugos prašytojų;
(6)
pirmosios su migrantų antplūdžiu susiduriančios valstybės narės turėtų ne tik imtis priemonių prieglobsčio srityje, bet ir dėti daugiau pastangų, kad įdiegtų priemones, skirtas susitvarkyti su mišriais migracijos srautais prie Europos Sąjungos išorės sienų. Tomis priemonėmis turėtų būti apsaugotos asmenų, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, teisės ir užkertamas kelias neteisėtai migracijai;
(7)
2015 m. birželio 25–26 d. posėdyje Europos Vadovų Taryba nusprendė,
inter alia
, kad su trimis itin svarbiais aspektais – perkėlimu Europos Sąjungoje / perkėlimu į ES, grąžinimu / readmisija / reintegracija ir bendradarbiavimu su kilmės bei tranzito šalimis – susijęs darbas turėtų būti vykdomas lygiagrečiai. Atsižvelgdama į susidariusią nepaprastąją padėtį ir į įsipareigojimą stiprinti solidarumą ir atsakomybę, Europos Vadovų Taryba susitarė visų pirma dėl 40000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, laikino ir išimties tvarka per dvejus metus vykdytino perkėlimo iš Italijos ir Graikijos į kitas valstybes nares mechanizmo, kuriame dalyvautų visos valstybės narės;
<…>
(10)
tarp didelį spaudimą patyrusių ir neseniai tragiškus įvykius Viduržemio jūroje išgyvenusių valstybių narių visų pirma Italija ir Graikija susidūrė su precedento neturinčiais migrantų, įskaitant tarptautinės apsaugos prašytojus, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, atvykstančių į jų teritorijas ir sukeliančių didelį spaudimą jų migracijos ir prieglobsčio sistemoms, srautais;
(11)
2015 m. liepos 20 d., atsižvelgiant į konkrečią padėtį atskirose valstybėse narėse, bendru sutarimu buvo priimta [Europos Vadovų] Taryboje posėdžiavusių valstybių narių vyriausybių atstovų rezoliucija dėl 40000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, perkėlimo iš Graikijos ir Italijos. Per dvejus metus 24000 asmenų bus perkelti iš Italijos ir 16000 asmenų bus perkelti iš Graikijos; 2015 m. rugsėjo 14 d. Taryba priėmė Sprendimą (ES) 2015/1523, [kuriuo Italijos ir Graikijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje (
OL L 239, 2015, p. 146
)] kuriuo numatomas laikinas ir išimtinis asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, perkėlimo iš Italijos ir Graikijos į kitas valstybes nares, mechanizmas;
(12)
per pastaruosius mėnesius migracijos spaudimas prie pietinių išorės sausumos ir jūros sienų vėl smarkiai išaugo, o dėl didėjančio į Graikiją atvykstančių ir iš jos išvykstančių migrantų skaičiaus toliau keičiasi migracijos srautų kryptis: vidurio Viduržemio jūros dalies maršrutą keičia rytų Viduržemio jūros dalies maršrutas ir toliau judama Vakarų Balkanų maršruto kryptimi. Atsižvelgiant į tokią padėtį, turėtų būti taikomos tolesnės laikinosios priemonės siekiant mažinti spaudimą prieglobsčio sistemoms iš Italijos ir Graikijos;
(13)
Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūros (FRONTEX) duomenimis, per pirmus aštuonis 2015 m. mėnesius dažniausiai neteisėtai Sąjungos sieną kirsdavo vidurio ir rytų Viduržemio jūros maršrutais atvykstantys asmenys. Nuo 2015 m. pradžios į Italiją neteisėtai atvyko apie 116000 migrantų <…> 2015 m. gegužės–birželio mėn. FRONTEX nustatė 34691 neteisėto sienos kirtimo atvejį, o liepos–rugpjūčio mėn. –42356 atvejus – 20 % daugiau. 2015 m. į Graikiją taip pat atvyko labai daug neteisėtų migrantų <…> 2015 m. gegužės–birželio mėn. FRONTEX nustatė 53624 neteisėto sienos kirtimo atvejus, o liepos–rugpjūčio mėn. –137000 atvejų – 250 % daugiau. Didelę dalį tuose dviejuose regionuose nustatytų neteisėtų migrantų skaičiaus sudarė migrantai iš tų šalių, kurių piliečių prašymų patenkinimo lygis, remiantis [Europos Sąjungos statistikos tarnybos (Eurostato)] duomenimis, Sąjungoje yra aukštas;
(14)
Eurostato ir EASO duomenimis Italijoje 2015 m. sausio–liepos mėn. tarptautinės apsaugos prašymus pateikė 39183 asmenys, palyginti su 30755 tuo pačiu laikotarpiu 2014 m. (27 % daugiau). Graikijoje prašymų skaičius augo panašiu tempu; šioje šalyje pateikti 7475 prašymai (30 % daugiau);
(15)
įgyvendinant migracijos ir prieglobsčio politiką jau imtasi daug veiksmų Italijai ir Graikijai paremti, be kita ko, joms skirta didelė pagalba nepaprastosios padėties atveju ir EASO operatyvinė parama <…>
(16)
dėl tebesitęsiančio nestabilumo ir konfliktų Italijos ir Graikijos artimiausiose kaimyninėse šalyse ir migracijos srautų padarinių kitoms valstybėms narėms labai tikėtina, kad šių šalių migracijos ir prieglobsčio sistemos toliau patirs nemažą ir vis didesnį spaudimą, o didelei daliai migrantų gali reikėti tarptautinės apsaugos. Tai rodo, kad itin svarbu pademonstruoti solidarumą su Italija ir Graikija ir papildyti veiksmus, kurių jau imtasi, laikinosiomis priemonėmis prieglobsčio ir migracijos srityje“.
B.
Ginčijamo sprendimo genezė
2015 m. rugsėjo 9 d. Komisija pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį pateikė Tarybos sprendimo, kuriuo Italijos, Graikijos ir Vengrijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje, pasiūlymą (COM(2015) 451, toliau – pradinis Komisijos pasiūlymas).
Tą pačią dieną Komisija pagal SESV 78 straipsnio 2 dalies e punktą pateikė ir Europos Parlamento ir Tarybos reglamento, kuriuo nustatomas krizinis perkėlimo mechanizmas ir iš dalies keičiamas 2013 m. birželio 26 d. Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 604/2013, kuriuo išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai, pasiūlymą (COM(2015) 450).
Pradiniame Komisijos pasiūlyme buvo numatyta perkelti 120000 tarptautinės apsaugos prašytojų iš Italijos (15600 asmenų), Graikijos (50400 asmenų) ir Vengrijos (54000 asmenų) į kitas valstybes nares. Šio pasiūlymo priede buvo trys lentelės, pagal kurias kiekvienos iš šių trijų valstybių narių teritorijoje esantys prašytojai buvo paskirstomi kitoms valstybėms narėms, išskyrus Jungtinę Karalystę, Airiją ir Daniją, nustatant kvotas kiekvienai iš šių priimančiųjų valstybių narių.
2015 m. rugsėjo 13 d. Komisija perdavė šį pasiūlymą nacionaliniams parlamentams.
2015 m. rugsėjo 14 d. raštu Taryba perdavė šį pasiūlymą Parlamentui konsultacijoms. Tame rašte Taryba prašė Parlamento kuo greičiau pateikti savo nuomonę, atsižvelgiant į nepaprastąją padėtį, susijusią su Viduržemio jūra ir Vakarų Balkanų maršrutu, ir įsipareigojo neformaliai informuoti Parlamentą apie priėmimo eigą Taryboje.
2015 m. rugsėjo 17 d. Parlamentas priėmė teisėkūros rezoliuciją, kuria pritarė minėtam pasiūlymui atsižvelgdamas, be kita ko, „į išskirtinės skubos padėtį ir į būtinybę nedelsiant reaguoti į susiklosčiusią padėtį“ ir kurioje išdėstė prašymą Tarybai pakartotinai su juo konsultuotis, jei ji ketintų iš esmės keisti pradinį Komisijos pasiūlymą.
Per 2015 m. rugsėjo 17–22 d. įvairius Taryboje vykusius susirinkimus buvo padaryta pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimų tam tikrais klausimais.
Konkrečiai kalbant, per šiuos susirinkimus Vengrija pranešė, kad ji nesutinka būti laikoma „valstybe nare, kuri viena iš pirmųjų susiduria su migrantų antplūdžiu“, ir nenori būti priskirta prie valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo Europos Sąjungoje, suteikiant tokį patį statusą kaip Italijai ir Graikijai. Todėl galutiniame pasiūlymo tekste buvo išbrauktos, įskaitant pasiūlymo pavadinimą, visos nuorodos į Vengriją kaip į naudą gaunančią valstybę narę. Taip pat buvo išbrauktas pradinio Komisijos pasiūlymo III priedas dėl 54000 tarptautinės apsaugos prašytojų, kuriuos iš pradžių buvo numatyta perkelti iš Vengrijos, paskirstymo. Tačiau Vengrija buvo įtraukta į I ir II priedus kaip valstybė narė, į kurią perkeliami tarptautinės apsaugos prašytojai atitinkamai iš Italijos ir Graikijos, todėl jai buvo nustatytos kvotos pagal šiuos priedus.
2015 m. rugsėjo 22 d. Taryba kvalifikuota balsų dauguma priėmė šį iš dalies pakeistą pradinį Komisijos pasiūlymą. Čekijos Respublika, Vengrija, Rumunija ir Slovakijos Respublika balsavo prieš šio pasiūlymo priėmimą. Suomijos Respublika susilaikė.
C.
Ginčijamo sprendimo turinys
Ginčijamo sprendimo 2, 22, 23, 26, 30, 32, 35 ir 44 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:
„(2)
pagal SESV 80 straipsnį Sąjungos politikai pasienio kontrolės, prieglobsčio ir imigracijos srityse ir jos įgyvendinimui turi būti taikomas solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principas, o šioje srityje priimtuose Sąjungos aktuose turi būti numatytos atitinkamos šio principo įgyvendinimo priemonės;
<…>
(22)
pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį Italijos ir Graikijos labui numatytos priemonės turėtų būti laikino pobūdžio. 24 mėnesių laikotarpis yra pakankamas siekiant užtikrinti, kad šiame sprendime numatytos priemonės padarytų realų poveikį ir padėtų Italijai ir Graikijai spręsti su dideliais į jų teritoriją atvykstančių migrantų srautais susijusias problemas;
(23)
šiame sprendime numatytos perkėlimo Europos Sąjungoje iš Italijos ir Graikijos priemonės apima laikiną nuostatą, leidžiančią nukrypti nuo taisyklės, nustatytos [2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 604/2013, kuriuo išdėstomi valstybės narės, atsakingos už trečiosios šalies piliečio arba asmens be pilietybės vienoje iš valstybių narių pateikto tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, nustatymo kriterijai ir mechanizmai (
OL L 180, 2013, p. 31
, toliau – Reglamentas „Dublinas III“)] 13 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią antraip Italija ir Graikija būtų atsakingos už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą remiantis to reglamento III skyriuje išdėstytais kriterijais, taip pat laikiną nuostatą, leidžiančią nukrypti nuo procedūros etapų, įskaitant terminus, nustatytų to reglamento 21, 22 ir 29 straipsniuose. Kitos [Reglamento „Dublinas III“] nuostatos <…> tebėra taikytinos <…> Be to, šiame sprendime numatyta nuostata, leidžianti nukrypti nuo nuostatos dėl tarptautinės apsaugos prašytojo sutikimo, kaip nurodyta [2014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 516/2014, kuriuo įsteigiamas Prieglobsčio, migracijos ir integracijos fondas ir iš dalies keičiamas Tarybos sprendimas 2008/381/EB ir panaikinami Europos Parlamento ir Tarybos sprendimai Nr. 573/2007/EB ir Nr. 575/2007/EB bei Tarybos sprendimas 2007/435/EB (
OL L 150, 2014, p. 168
)] 7 straipsnio 2 dalyje;
<…>
(26)
laikinosiomis priemonėmis siekiama sumažinti didelį spaudimą Italijos ir Graikijos prieglobsčio sistemoms, visų pirma perkeliant į kitas valstybes nares didelį skaičių prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos ir kurie į Italijos ar Graikijos teritoriją bus atvykę po šio sprendimo įsigaliojimo dienos. Remiantis bendru trečiųjų šalių piliečių, 2015 m. neteisėtai atvykusių į Italiją ir Graikiją, skaičiumi ir asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, skaičiumi, nustatyta, kad iš Italijos ir Graikijos reikėtų perkelti iš viso 120000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos. Tai sudaro maždaug 43 % visų 2015 m. liepos–rugpjūčio mėn. neteisėtai į Italiją ir Graikiją atvykusių trečiųjų šalių piliečių, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos. Pagal šiame sprendime numatytą perkėlimo Europos Sąjungoje priemonę našta sąžiningai paskirstoma tiek Italijai ir Graikijai, tiek kitoms valstybėms narėms, atsižvelgiant į turimus bendrus duomenis apie neteisėtą sienos kirtimą 2015 m. Atsižvelgiant į šiuos nagrinėjamus duomenis, 13 % iš šių prašytojų turėtų būti perkelta iš Italijos, 42 % – iš Graikijos, o 45 % prašytojų turėtų būti perkelti taip, kaip numatyta šiame sprendime;
<…>
(30)
siekiant įgyvendinti solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo principą ir atsižvelgiant į tai, kad šiuo sprendimu toliau plėtojama šios srities politika, tikslinga užtikrinti, kad valstybės narės, pagal šį sprendimą iš Italijos ir Graikijos perkeliančios prašytojus, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, už kiekvieną perkeltą asmenį gautų [Reglamento Nr. 516/2014] 18 straipsnyje numatytai vienkartinei išmokai prilygstančią sumą, t. y. 6000 EUR, skiriamą pagal tą pačią tvarką <…>
<…>
(32)
visais perkėlimo Europos Sąjungoje procedūros etapais iki prašytojo perdavimo įgyvendinimo pabaigos turėtų būti atsižvelgta į nacionalinio saugumo ir viešosios tvarkos aspektus. Tais atvejais, kai valstybė narė turi pagrįstų priežasčių laikyti, kad prašytojas kelia pavojų jos nacionaliniam saugumui ar viešajai tvarkai, ji, užtikrindama visišką pagarbą prašytojo pagrindinėms teisėms, įskaitant atitinkamų taisyklių dėl duomenų apsaugos laikymąsi, turėtų apie tai informuoti kitas valstybes nares;
<…>
(35)
[Reglamente „Dublinas III“] nustatytos teisinės ir procedūrinės garantijos taikomos ir prašytojams, kuriems taikomas šis sprendimas. Be to, prašytojai turėtų būti informuojami apie šiame sprendime nustatytą perkėlimo Europos Sąjungoje procedūrą ir apie sprendimą dėl perkėlimo Europos Sąjungoje, kuris yra sprendimas dėl perdavimo, kaip apibrėžta [Reglamento „Dublinas III“] 26 straipsnyje. Atsižvelgiant į tai, kad pagal Sąjungos teisės aktus prašytojas neturi teisės pasirinkti už jo prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės, jam turėtų būti suteikta teisė į veiksmingą teisių gynimo priemonę, jei jis nesutinka su sprendimu dėl perkėlimo Europos Sąjungoje, kaip nustatyta [Reglamente „Dublinas III“], tik siekiant užtikrinti pagarbą jo pagrindinėms teisėms. Pagal to reglamento 27 straipsnį valstybės narės gali savo nacionalinėje teisėje nustatyti, kad apeliacija dėl sprendimo dėl perdavimo automatiškai nesustabdomas prašytojo perdavimas, bet kad atitinkamas asmuo turi galimybę prašyti sustabdyti sprendimą dėl perdavimo įgyvendinimo, kol nėra priimtas sprendimas dėl jo apeliacijos;
<…>
(44)
kadangi šio sprendimo tikslų valstybės narės negali deramai pasiekti, o dėl siūlomo veiksmo masto ir poveikio tų tikslų būtų geriau siekti Sąjungos lygiu, laikydamasi [ESS] 5 straipsnyje nustatyto subsidiarumo principo Sąjunga gali priimti priemones. Pagal tame straipsnyje nustatytą proporcingumo principą šiuo sprendimu neviršijama to, kas būtina nurodytiems tikslams pasiekti“.
Ginčijamo sprendimo 1 straipsnyje „Dalykas“ nurodyta:
„1.   Šiuo sprendimu Italijos ir Graikijos labui nustatomos laikinosios tarptautinės apsaugos srities priemonės, siekiant padėti joms geriau susidoroti su nepaprastąja padėtimi, susidariusia dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio į tas valstybes nares.
2.   Komisija nuolat stebi padėtį, susijusią su masiniu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu į valstybes nares.
Komisija prireikus pateiks pasiūlymus iš dalies pakeisti šį sprendimą, kad būtų atsižvelgta į padėties vietoje pokyčius ir jų įtaką perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmui bei kintantį spaudimą valstybėms narėms, visų pirma pirmosioms su migrantų antplūdžiu susiduriančioms valstybėms narėms.“
Šio sprendimo 2 straipsnyje „Apibrėžtys“ nustatyta:
„Šiame sprendime vartojamų terminų apibrėžtys:
<…>
e)
perkėlimas Europos Sąjungoje – prašytojo perkėlimas iš valstybės narės, kuri pagal [Reglamento „Dublinas III“] III skyriuje išdėstytus kriterijus yra laikoma valstybe nare, atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą, teritorijos į valstybės narės, į kurią perkeliama, teritoriją;
f)
valstybė narė, į kurią perkeliama – valstybė narė, kuri prašytoją perkėlus į jos teritoriją tampa atsakinga už jo tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą pagal [Reglamentą „Dublinas III“].“
Minėto sprendimo 3 straipsnyje „Taikymo sritis“ numatyta:
„1.   Perkėlimas Europos Sąjungoje pagal šį sprendimą vykdomas tik prašytojo, kuris savo tarptautinės apsaugos prašymą pateikė Italijoje ar Graikijoje ir kurio atžvilgiu antraip tos šalys būtų buvusios atsakingos valstybės narės pagal atsakingos valstybės narės nustatymo kriterijus, išdėstytus [Reglamento „Dublinas III“] III skyriuje, atžvilgiu.
2.   Perkėlimas Europos Sąjungoje pagal šį sprendimą taikomas tik prašytojui, turinčiam pilietybę tos šalies, kurios piliečių [patenkintų] tarptautinės apsaugos prašymų <…> dalis, remiantis Sąjungos vidurkiu, nustatytu pagal paskutinius atnaujintus turimus Eurostato kas ketvirtį teikiamus duomenis, yra 75 % arba daugiau. <…>“
To paties sprendimo 4 straipsnio „120000 prašytojų perkėlimas į valstybes nares“ 1–3 dalyse nustatyta:
„1.   120000 prašytojų perkėlimo į kitas valstybes nares tvarka:
a)
iš Italijos į kitų valstybių narių teritorijas perkeliama 15600 prašytojų pagal I priede pateiktą lentelę;
b)
iš Graikijos į kitų valstybių narių teritorijas perkeliama 50400 prašytojų pagal II priede pateiktą lentelę;
c)
į kitų valstybių narių teritorijas perkeliama 54000 prašytojų proporcingai I ir II prieduose išdėstytiems skaičiams, vadovaujantis šio straipsnio 2 dalimi arba iš dalies keičiant šį sprendimą, kaip nurodyta 1 straipsnio 2 dalyje ir šio straipsnio 3 dalyje.
2.   54000 prašytojų, nurodytų 1 dalies c punkte, perkeliami iš Italijos ir Graikijos proporcingai 1 dalies a ir b punktuose nurodytomis dalimis į kitas valstybes nares proporcingai I ir II prieduose išdėstytiems skaičiams nuo 2016 m. rugsėjo 26 d. Komisija pateikia Tarybai pasiūlymą dėl skaičių, kurie turi būti atitinkamai nustatyti kiekvienai valstybei narei.
3.   Jeigu ne vėliau kaip 2016 m. rugsėjo 26 d. Komisija prieina prie išvados, kad dėl padėties vietoje pokyčių yra tikslinga pritaikyti perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmą arba kad valstybėje narėje yra susidariusi nepaprastoji padėtis, susijusi su staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu dėl staigaus migracijos srautų pokyčio, taip pat atsižvelgdama į valstybės narės – numatomos migrantų priėmėjos – nuomonę, Komisija gali prireikus pateikti pasiūlymus Tarybai, kaip nurodyta 1 straipsnio 2 dalyje.
Valstybė narė, nurodydama tinkamai pagrįstas priežastis, taip pat gali pranešti Tarybai ir Komisijai, kad joje yra susidariusi panaši nepaprastoji padėtis. Komisija įvertina pateiktas priežastis ir prireikus pateikia Tarybai pasiūlymus, kaip nurodyta 1 straipsnio 2 dalyje.“
2016 m. rugsėjo 29 d. Tarybos sprendimo (ES) 2016/1754 (
OL L 268, 2016, p. 82
) 1 straipsniu į ginčijamo sprendimo 4 straipsnį įterpta ši dalis:
„3a   Atsižvelgiant į 1 dalies c punkte nurodytų prašytojų perkėlimą Europos Sąjungoje, valstybės narės gali pasirinkti įvykdyti savo įsipareigojimą į savo teritoriją priimdamos Turkijoje esančius Sirijos piliečius pagal nacionalines ar daugiašales teisėto priėmimo programas, skirtas asmenims, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, išskyrus perkėlimo į ES programą, dėl kurios sutarta 2015 m. liepos 20 d. Taryboje posėdžiavusių valstybių narių Vyriausybių atstovų išvadose. Tokiu būdu valstybės narės priimtų asmenų skaičius atitinkamai sumažina atitinkamos valstybės narės įsipareigojimą.
<…>“
Iš Sprendimo 2016/1754 2 straipsnio matyti, kad šis sprendimas įsigaliojo 2016 m. spalio 2 d. ir taikomas iki 2017 m. rugsėjo 26 d. visiems asmenims, kurie ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 3a dalies tikslais valstybių narių buvo priimti iš Turkijos teritorijos nuo 2016 m. gegužės 1 d.
Ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta Airijos ir Jungtinės Karalystės galimybė savanoriškai dalyvauti įgyvendinant šį sprendimą. Kadangi Komisija patvirtino Airijos dalyvavimą, Taryba nustatė į šią valstybę narę perkeltinų prašytojų skaičių ir pritaikė kitų valstybių narių kvotas.
Šio sprendimo 4 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad išskirtinėmis aplinkybėmis valstybė narė, laikydamasi šioje nuostatoje numatytų sąlygų, gali ne vėliau kaip 2015 m. gruodžio 26 d. pranešti Tarybai ir Komisijai, kad ji laikinai negali dalyvauti iki 30 % pagal 1 dalį jai priskirtų prašytojų perkėlimo Europos Sąjungoje procese.
Ši nuostata buvo pritaikyta Austrijos Respublikos prašymu; dėl to priimtas 2016 m. kovo 10 d. Tarybos įgyvendinimo sprendimas (ES) 2016/408 dėl 30 % prašytojų, priskirtų Austrijai pagal [ginčijamą sprendimą], perkėlimo Europos Sąjungoje laikino sustabdymo (
OL L 74, 2016, p. 36
). Sprendimo 2016/408 1 straipsnyje numatyta, kad 1065 prašytojų, priskirtų Austrijai pagal ginčijamą sprendimą, perkėlimas į tą valstybę narę sustabdomas iki 2017 m. kovo 11 d.
Ginčijamo sprendimo 5 straipsnyje „Perkėlimo Europos Sąjungoje procedūra“ numatyta:
„<…>
2.   Valstybės narės reguliariai ir bent kas tris mėnesius nurodo prašytojų, kurie gali būti greitai perkelti į jų teritoriją, skaičių ir bet kurią kitą aktualią informaciją.
3.   Remdamosi šia informacija Italija ir Graikija, padedamos EASO ir prireikus 8 dalyje nurodytų valstybių narių ryšių palaikymo pareigūnų, nustato atskirus prašytojus, kurie galėtų būti perkelti į kitas valstybes nares, ir tų valstybių narių kontaktiniams centrams kuo greičiau pateikia visą susijusią informaciją. Tuo tikslu pirmenybė turi būti teikiama pažeidžiamiems prašytojams, kaip apibrėžta [2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/33/ES, kuria nustatomos normos dėl tarptautinės apsaugos prašytojų priėmimo (
OL L 180, 2013, p. 96
)] 21 ir 22 straipsniuose.
4.   Gavusios valstybės narės, į kurią perkeliama, pritarimą, Italija ir Graikija, pasikonsultavusios su EASO, kuo skubiau priima sprendimą perkelti kiekvieną iš nustatytų prašytojų į konkrečią valstybę narę, į kurią perkeliama, ir informuoja prašytoją pagal 6 straipsnio 4 dalį. Valstybė narė, į kurią perkeliama, gali nuspręsti nepatvirtinti prašytojo perkėlimo Europos Sąjungoje tik tuo atveju, jei esama pagrįstų priežasčių, kaip nurodyta šio straipsnio 7 dalyje.
<…>
6.   Prašytojo perdavimas į valstybės narės, į kurią perkeliama, teritoriją vykdomas kuo skubiau po pranešimo atitinkamam asmeniui apie sprendimą dėl perdavimo, kaip nurodyta šio sprendimo 6 straipsnio 4 dalyje, dienos. Italija ir Graikija informuoja valstybę narę, į kurią perkeliama, apie perdavimo datą ir laiką, taip pat perduoda jai visą kitą susijusią informaciją.
7.   Valstybės narės pasilieka teisę atsisakyti perkelti prašytoją Europos Sąjungoje tik tuo atveju, jei esama pagrįstų priežasčių manyti, kad jis gali kelti pavojų jų nacionaliniam saugumui arba viešajai tvarkai <…>
<…>“
Ginčijamo sprendimo 6 straipsnyje „Tarptautinės apsaugos prašytojų, kuriems taikomas šis sprendimas, teisės ir pareigos“ nustatyta:
„1.   Įgyvendindamos šį sprendimą valstybės narės pirmiausia atsižvelgia į vaiko interesus.
2.   Valstybės narės užtikrina, kad šeimos nariai, kuriems taikomas šis sprendimas, būtų perkelti į tos pačios valstybės narės teritoriją.
3.   Iki sprendimo perkelti prašytoją Europos Sąjungoje priėmimo Italija ir Graikija informuoja prašytoją kalba, kurią jis supranta arba, kaip pagrįstai manoma, turėtų suprasti, apie perkėlimo Europos Sąjungoje procedūrą, kaip nustatyta šiame sprendime.
4.   Priėmus sprendimą perkelti prašytoją Europos Sąjungoje, tačiau dar neprasidėjus faktiniam perkėlimui Europos Sąjungoje, Italija ir Graikija raštu praneša atitinkamam asmeniui apie sprendimą jį perkelti Europos Sąjungoje. Tame sprendime nurodoma valstybė narė, į kurią perkeliama.
5.   Tarptautinės apsaugos prašytojas arba asmuo, kuriam suteikiama tarptautinė apsauga, kuris atvyksta į kitos valstybės narės, nei valstybė narė, į kurią perkeliama, teritoriją neįvykdęs buvimo toje kitoje valstybėje narėje sąlygų, privalo nedelsdamas grįžti. Valstybė narė, į kurią perkeliama, tą asmenį vėl nedelsdama priima.“
Ginčijamo sprendimo 7 straipsnyje įtvirtintos nuostatos dėl operatyvinės paramos Graikijos Respublikai ir Italijos Respublikai.
Šio sprendimo 8 straipsnyje numatytos papildomos priemonės, kurių turi imtis šios dvi valstybės narės.
To sprendimo 9 straipsnyje Tarybai suteikiami įgaliojimai patvirtinti laikinąsias priemones pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, jei įvykdytos šiame straipsnyje įtvirtintos sąlygos, ir nurodyta, kad tokios priemonės prireikus gali apimti valstybės narės, susidūrusios su staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu, dalyvavimo vykdant perkėlimą Europos Sąjungoje, kaip numatyta ginčijamame sprendime, sustabdymą.
Ši nuostata buvo pritaikyta Švedijos Karalystės prašymu; priimtas 2016 m. birželio 9 d. Tarybos sprendimas (ES) 2016/946, kuriuo pagal Sprendimo 2015/1523 ir Sprendimo 2015/1601 9 straipsnius Švedijos labui nustatomos laikinosios priemonės tarptautinės apsaugos srityje (
OL L 157, 2016, p. 23
). Sprendimo 2016/946 2 straipsnyje nustatyta, kad Švedijos, kaip valstybės narės, į kurią perkeliama, įsipareigojimų pagal Sprendimą 2015/1523 ir ginčijamą sprendimą vykdymas sustabdomas iki 2017 m. birželio 16 d.
Ginčijamo sprendimo 10 straipsnyje numatyta finansinė parama už kiekvieną asmenį, perkeltą Europos Sąjungoje pagal šį sprendimą; ši parama skiriama ir valstybei narei, į kurią perkeliama, ir Graikijos Respublikai ar Italijos Respublikai.
Ginčijamo sprendimo 11 straipsnyje numatyta, kad, padedant Komisijai, gali būti sudaryti šių dviejų valstybių narių dvišaliai susitarimai su vadinamosiomis „asocijuotosiomis“ valstybėmis, t. y. su Islandijos Respublika, Lichtenšteino Kunigaikštyste, Norvegijos Karalyste ir Šveicarijos Konfederacija, ir kad jei tokie susitarimai sudaromi, Taryba, remdamasi Komisijos pasiūlymu, atitinkamai pritaiko valstybių narių kvotas, proporcingai jas sumažindama. Tokie susitarimai buvo sudaryti ir asocijuotosios valstybės dalyvauja įgyvendinant ginčijamame sprendime numatytą perkėlimą Europos Sąjungoje.
Ginčijamo sprendimo 12 straipsnyje, be kita ko, numatyta, kad Komisija kas šešis mėnesius teikia Tarybai šio sprendimo įgyvendinimo ataskaitas. Komisija įsipareigojo kas mėnesį teikti Tarybai įvairių Sąjungos lygiu patvirtintų tarptautinės apsaugos prašytojų perkėlimo Europos Sąjungoje ir perkėlimo į Europos Sąjungą priemonių, tarp jų ir ginčijamo sprendimo, įgyvendinimo ataskaitas.
Galiausiai, remiantis ginčijamo sprendimo 13 straipsnio 1 ir 2 dalimis, jis įsigaliojo 2015 m. rugsėjo 25 d. ir taikomas iki 2017 m. rugsėjo 26 d. Šio sprendimo 13 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad jis taikomas asmenims, atvykstantiems į Italijos ar Graikijos teritoriją nuo 2015 m. rugsėjo 25 d. iki 2017 m. rugsėjo 26 d., ir prašytojams, atvykusiems į tų valstybių narių teritoriją nuo 2015 m. kovo 24 d. ir vėliau.
II.
Procesas Teisingumo Teisme ir šalių reikalavimai
Byloje C‑643/15 Slovakijos Respublika Teisingumo Teismo prašo panaikinti ginčijamą sprendimą ir priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Byloje C‑647/15 Vengrija Teisingumo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą,
–
nepatenkinus pirmojo reikalavimo, panaikinti minėtą sprendimą, kiek jis susijęs su Vengrija,
–
priteisti iš Tarybos bylinėjimosi išlaidas.
Bylose C‑643/15 ir C‑647/15 Taryba prašo Teisingumo Teismo atmesti ieškinius kaip nepagrįstus ir priteisti atitinkamai iš Slovakijos Respublikos ir Vengrijos bylinėjimosi išlaidas.
2016 m. balandžio 29 d. Teisingumo Teismo pirmininko sprendimu Belgijos Karalystei, Vokietijos Federacinei Respublikai, Graikijos Respublikai, Prancūzijos Respublikai, Italijos Respublikai, Liuksemburgo Didžiajai Hercogystei, Švedijos Karalystei ir Komisijai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Tarybos reikalavimų bylose C‑643/15 ir C‑647/15.
Tuo pačiu sprendimu Lenkijos Respublikai buvo leista įstoti į bylą palaikyti Slovakijos Respublikos reikalavimų byloje C‑643/15 ir Vengrijos reikalavimų byloje C‑647/15.
Išklausius generalinį advokatą ir šalis dėl bylų tarpusavio sąsajos, jos, remiantis Teisingumo Teismo procedūros reglamento 54 straipsniu, turi būti sujungtos, kad būtų priimtas bendras sprendimas.
III.
Dėl ieškinių
A.
Ieškinių pagrindų santrauka
Grįsdama savo ieškinį byloje C‑643/15, Slovakijos Respublika nurodo šešis pagrindus; pirmasis grindžiamas SESV 68 straipsnio, ESS 13 straipsnio 2 dalies ir institucinės pusiausvyros principo pažeidimu, antrasis – ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalių, ESS 13 straipsnio 2 dalies, SESV 78 straipsnio 3 dalies, prie ES sutarties ir SESV pridėto Protokolo (Nr. 1) dėl nacionalinių parlamentų vaidmens Europos Sąjungoje (toliau – Protokolas (Nr. 1)) 3 ir 4 straipsnių, prie ES sutarties ir SESV pridėto Protokolo (Nr. 2) dėl subsidiarumo ir proporcingumo principų taikymo (toliau – Protokolas (Nr. 2)) 6 ir 7 straipsnių, taip pat teisinio saugumo, atstovaujamosios demokratijos ir institucinės pusiausvyros principų pažeidimu, trečiasis – su teisėkūros procedūra susijusių esminių procedūrinių reikalavimų, ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalių, ESS 13 straipsnio 2 dalies, atstovaujamosios demokratijos, institucinės pusiausvyros ir (subsidiariai) gero administravimo principų pažeidimu, ketvirtasis – esminių procedūrinių reikalavimų, ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalių, ESS 13 straipsnio 2 dalies ir atstovaujamosios demokratijos, institucinės pusiausvyros ir (iš dalies subsidiariai) gero administravimo principų pažeidimu, penktasis – SESV 78 straipsnio 3 dalies taikymo sąlygų nesilaikymu (subsidiariai) ir šeštasis – proporcingumo principo pažeidimu.
Grįsdama savo ieškinį byloje C‑647/15, Vengrija nurodo dešimt pagrindų.
Pirmasis ir antrasis ieškinio pagrindai grindžiami SESV 78 straipsnio 3 dalies pažeidimu dėl to, kad šia nuostata Tarybai nesuteikiama tinkamo teisinio pagrindo patvirtinti priemones, kuriomis nagrinėjamu atveju privalomai nukrypstama nuo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto nuostatų, kurių taikymo terminas yra 24 mėnesiai, o tam tikrais atvejais – net 36 mėnesiai, ir kurių poveikis tęsiasi pasibaigus šiam terminui, o tai prieštarauja sąvokai „laikinosios priemonės“.
Trečiasis–šeštasis pagrindai grindžiami esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu dėl to, kad, pirma, priimdama ginčijamą sprendimą Taryba pažeidė SESV 293 straipsnio 1 dalies nuostatas, nes nevienbalsiai nukrypo nuo pradinio Komisijos pasiūlymo (trečiasis pagrindas), antra, ginčijamame sprendime numatytas nukrypimas nuo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto nuostatų ir dėl savo turinio pats šis sprendimas yra pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, todėl jį priimant, net jei tai būtų buvę galima padaryti remiantis SESV 78 straipsnio 3 dalimi, turėjo būti paisoma Protokole (Nr. 1) ir Protokole (Nr. 2) numatytos nacionalinių parlamentų teisės pateikti nuomonę dėl pagal teisėkūros procedūrą priimamų aktų (ketvirtasis pagrindas), trečia, pasikonsultavusi su Parlamentu, Taryba iš esmės pakeitė pasiūlymo tekstą, tačiau iš naujo nesikonsultavo su Parlamentu šiuo klausimu (penktasis pagrindas) ir, ketvirta, Tarybai priimant ginčijamą sprendimą nebuvo jo pasiūlymo versijų oficialiosiomis Sąjungos kalbomis (šeštasis pagrindas).
Septintasis pagrindas grindžiamas SESV 68 straipsnio ir 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadų pažeidimu.
Aštuntasis pagrindas grindžiamas teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principų pažeidimu, nes keliais aspektais nėra aiškios ginčijamo sprendimo įgyvendinimo sąlygos ir tai, koks jų santykis su Reglamento „Dublinas III“ nuostatomis.
Devintasis pagrindas grindžiamas būtinumo ir proporcingumo principų pažeidimu, nes Vengrija nebepriskiriama prie naudą gaunančių valstybių narių, todėl ginčijamame sprendime nepagrįstai numatytas 120000 asmenų, prašančių tarptautinės apsaugos, perkėlimas Europos Sąjungoje.
Dešimtasis pagrindas, nurodytas subsidiariai, grindžiamas proporcingumo principo ir SESV 78 straipsnio 3 dalies pažeidimu, kiek tai susiję su Vengrija, nes ginčijamame sprendime jai nustatyta privaloma kvota kaip priimančiajai valstybei narei, nors yra pripažinta, kad į šios valstybės narės teritoriją neteisėtai atvyko didelis skaičius migrantų ir joje pateikė tarptautinės apsaugos prašymus.
B.
Pirminės pastabos
Kadangi akto teisinis pagrindas lemia procedūrą, pagal kurią jis turi būti priimamas (šiuo klausimu žr. 2015 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba,
C‑363/14
,
EU:C:2015:579
,
punktą), pirmiausia reikia išnagrinėti pagrindus, grindžiamus tuo, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis yra netinkamas ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas, antra, pagrindus, grindžiamus priimant šį sprendimą padarytais procedūriniais pažeidimais, kurie yra esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimai, ir, trečia, pagrindus dėl esmės.
C.
Dėl pagrindų, grindžiamų tuo, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis yra netinkamas ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas
1.
Dėl Slovakijos Respublikos antrojo pagrindo ir Vengrijos pirmojo pagrindo, grindžiamų tuo, kad ginčijamas sprendimas yra pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika ir Vengrija tvirtina, kad ginčijamas sprendimas, nors ir priimtas ne pagal teisėkūros procedūrą ir formaliai yra ne pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, pagal savo turinį ir padarinius laikytinas pagal teisėkūros procedūrą priimtu aktu, nes, kaip aiškiai nurodyta jo 23 konstatuojamojoje dalyje, juo iš esmės iš dalies pakeičiami keli pagal teisėkūros procedūrą priimti Sąjungos teisės aktai.
Visų pirma tai pasakytina apie Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalį, pagal kurią Graikijos Respublika arba Italijos Respublika, nelygu atvejis, iš principo yra atsakingos už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą; nuo šios taisyklės nukrypstama ginčijamo sprendimo 3 straipsnio 1 dalimi.
Nors pagal ginčijamą sprendimą šie daliniai pakeitimai apibūdinami tik kaip „leidžiančios nukrypti nuostatos“, skirtumas tarp nukrypti leidžiančios nuostatos ir dalinio pakeitimo yra dirbtinis, nes abiem atvejais norminio teisės akto nuostata tampa netaikytina ir dėl to daromas poveikis jos veiksmingumui.
Vis dėlto SESV 78 straipsnio 3 dalyje nurodytų priemonių laikinas ir skubus pobūdis lemia, kad ši nuostata gali būti paramos priemonių, pridėtų prie pagal SESV 78 straipsnio 2 dalį priimtų aktų, teisinis pagrindas. Konkrečiai kabant, tai yra priemonės, kuriomis siekiama greitai suvaldyti arba palengvinti krizinę situaciją, visų pirma suteikti finansinę ar techninę pagalbą arba suteikti kvalifikuotų darbuotojų.
Taigi SESV 78 straipsnio 3 dalis nėra teisinis pagrindas patvirtinti pagal teisėkūros procedūrą priimamas priemones, nes joje nėra jokios nuorodos, kad priemonės, kurių imamasi pagal šią nuostatą, turi būti patvirtintos pagal teisėkūros procedūrą.
Slovakijos Respublika konkrečiai tvirtina, kad SESV 78 straipsnio 3 dalimi grindžiamas ne pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, kaip antai ginčijamas sprendimas, jokiu atveju negali nukrypti nuo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto. Nukrypimo mastas ir tai, ar nuostata, nuo kurios nukrypstama, yra esminė, ar ne, neturi reikšmės. Bet koks ne pagal teisėkūros procedūrą priimtame akte numatytas nukrypimas, net ir nežymus, nuo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto yra draudžiamas, nes taip apeinama teisėkūros procedūra, šiuo atveju numatytoji SESV 78 straipsnio 2 dalyje.
Vengrija tvirtina, kad ginčijamame sprendime numatytos nuo pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų leidžiančios nukrypti nuostatos, nors jų taikymas laiko atžvilgiu ribotas, bet kuriuo atveju yra įsikišimas į esamų pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų esmines nuostatas, kuriomis reglamentuojamos atitinkamų asmenų pagrindinės teisės ir pareigos.
Galiausiai Vengrija teigia, kad SESV 78 straipsnio 3 dalį galima aiškinti taip, kad šioje nuostatoje numatytas reikalavimas konsultuotis su Parlamentu laikytinas Parlamento „dalyvavimu“, kaip jis suprantamas pagal SESV 289 straipsnio 2 dalį, taikant specialią teisėkūros procedūrą. Tokiu atveju SESV 78 straipsnio 3 dalis galėtų būti ginčijamo sprendimo, kaip pagal teisėkūros procedūrą priimto akto, tinkamas teisinis pagrindas.
Vis dėlto, jei reikėtų pritarti tokiam SESV 78 straipsnio 3 dalies aiškinimui, vis tiek turi būti laikomasi pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto priėmimui taikomų procedūrinių reikalavimų, konkrečiai kalbant, Parlamento ir nacionalinių parlamentų dalyvavimo teisėkūros procedūroje, o nagrinėjamu atveju taip akivaizdžiai nebuvo.
Taryba tvirtina, kad, vadovaujantis SESV 289 straipsnio 3 dalimi, nustatant, ar aktas priimtas pagal teisėkūros procedūrą ar ne, taikomas kriterijus yra tik procedūrinis, t. y. kaskart, kai Sutartyje įtvirtintame teisiniame pagrinde aiškiai numatyta, kad aktas priimamas „pagal įprastą teisėkūros procedūrą“ arba „pagal specialią teisėkūros procedūrą“, tai yra pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas. Taryba ginčija tai, kad ginčijamu sprendimu iš dalies pakeisti keli pagal teisėkūros procedūrą priimti Sąjungos teisės aktai ir kad dėl to jis dėl savo turinio laikytinas pagal teisėkūros procedūrą priimtu aktu. Taip pat negalima teigti, kad ginčijamame sprendime numatytos leidžiančios nukrypti nuostatos yra SESV 78 straipsnio 2 dalyje numatytos įprastos teisėkūros procedūros apėjimas.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Pirmiausia reikia išnagrinėti, ar, kaip teigia Vengrija, SESV 78 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal šią nuostatą priimti aktai laikytini „pagal teisėkūros procedūrą priimtais aktais“, nes šioje nuostatoje numatytas reikalavimas konsultuotis su Parlamentu yra šios Sąjungos institucijos dalyvavimo, kaip jis suprantamas pagal SESV 289 straipsnio 2 dalį, forma, taigi priimant tokius aktus reikia laikytis specialios teisėkūros procedūros, o priimant ginčijamą sprendimą to nebuvo padaryta.
Pagal SESV 289 straipsnio 3 dalį pagal teisėkūros procedūrą priimti teisės aktai yra taikant teisėkūros procedūrą priimti aktai. Todėl ne pagal teisėkūros procedūrą priimti aktai yra tie, kurie priimti taikant kitokią nei teisėkūros procedūrą.
Pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų ir ne pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų skirtumas svarbus, nes tik priimant pagal teisėkūros procedūrą priimamus aktus privaloma laikytis tam tikrų pareigų, be kita ko, paisyti nacionalinių parlamentų dalyvavimo pagal Protokolo (Nr. 1) 3 ir 4 straipsnius ir Protokolo (Nr. 2) 6 ir 7 straipsnius ir iš ESS 16 straipsnio 8 dalies bei SESV 15 straipsnio 2 dalies kylančio reikalavimo, pagal kurį Taryba posėdžiauja viešai, kai svarsto pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto projektą ir dėl jo balsuoja.
Be to, iš SESV 289 straipsnio 1 dalies, siejamos su SESV 294 straipsnio 1 dalimi, matyti, kad įprasta teisėkūros procedūra, kai Sąjungos teisės aktą bendrai priima Parlamentas ir Taryba, remdamiesi Komisijos pasiūlymu, taikoma tik tuomet, kai Sutarčių nuostatoje, kuri yra atitinkamo akto teisinis pagrindas, „daroma nuoroda“ į tokią teisėkūros procedūrą.
Dėl specialios teisėkūros procedūros, pagal kurią Sąjungos teisės aktą priima Parlamentas, dalyvaujant Tarybai, arba Taryba, dalyvaujant Parlamentui, SESV 289 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad ši procedūra taikoma „konkrečiais Sutartyse numatytais atvejais“.
Tuo remiantis darytina išvada, kad teisės aktas laikytinas pagal teisėkūros procedūrą priimtu Sąjungos aktu tik tuomet, jei jis priimtas remiantis Sutarčių nuostata, kurioje aiškiai daroma nuoroda į įprastą arba specialią teisėkūros procedūrą.
Toks sisteminis požiūris užtikrina būtiną teisinį saugumą priimant Sąjungos aktus, nes leidžia tiksliai nustatyti teisinius pagrindus, kuriais remdamosi Sąjungos institucijos gali priimti pagal teisėkūros procedūrą priimamus aktus, ir atskirti šiuos pagrindus nuo pagrindų, kuriais remiantis gali būti priimti tik ne pagal teisėkūros procedūrą priimami aktai.
Taigi, priešingai, nei teigia Vengrija, iš Sutarčių nuostatoje, kuri yra nagrinėjamo akto teisinis pagrindas, daromos nuorodos į reikalavimą konsultuotis su Parlamentu negalima daryti išvados, kad šis aktas priimtas taikant specialią teisėkūros procedūrą.
Nagrinėjamu atveju, nors SESV 78 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad Taryba patvirtina šiame straipsnyje nurodytas laikinąsias priemones remdamasi Komisijos pasiūlymu ir pasikonsultavusi su Parlamentu, šioje nuostatoje nėra aiškios nuorodos nei į įprastą, nei į specialią teisėkūros procedūrą. O SESV 78 straipsnio 2 dalyje, priešingai, aiškiai nustatyta, kad šios nuostatos a–g punktuose nurodytos priemonės patvirtinamos „pagal įprastą teisėkūros procedūrą“.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pasakytina, kad priemonės, kurios gali būti patvirtintos pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, laikytinos „ne pagal teisėkūros procedūrą priimtais aktais“, nes jos patvirtinamos taikant ne teisėkūros procedūrą.
Taigi priimdama ginčijamą sprendimą Taryba teisingai manė, kad jis turi būti priimtas ne pagal teisėkūros procedūrą, ir dėl to jis laikytinas ne pagal teisėkūros procedūrą priimtu Sąjungos aktu.
Todėl, antra, kyla klausimas, ar, kaip teigia Slovakijos Respublika ir Vengrija, SESV 78 straipsnio 3 dalis negalėjo būti ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas, nes šis sprendimas yra ne pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, kuriuo nukrypstama nuo kelių pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų, o nuo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto galima nukrypti tik kitu pagal teisėkūros procedūrą priimtu aktu.
Šiuo klausimu ginčijamo sprendimo 23 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad šiame sprendime numatytos perkėlimo Europos Sąjungoje iš Italijos ir Graikijos priemonės įgyvendinamos taikant „laikiną nuostatą, leidžiančią nukrypti“ nuo tam tikrų pagal teisėkūros procedūrą priimtų Sąjungos teisės aktų nuostatų; viena iš jų yra Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalis, pagal kurią Graikijos Respublika ir Italijos Respublika iš principo būtų atsakingos už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą remiantis to reglamento III skyriuje išdėstytais kriterijais, ir Reglamento Nr. 516/2014 7 straipsnio 2 dalis, pagal kurią reikalaujama tarptautinės apsaugos prašytojo sutikimo.
SESV 78 straipsnio 3 dalyje nepateikta „laikinųjų priemonių“, kurios gali būti patvirtintos pagal šią nuostatą, apibrėžtis.
Taigi minėtos nuostatos tekstas, priešingai, nei teigia Slovakijos Respublika ir Vengrija, negali savaime pagrįsti siauro sąvokos „laikinosios priemonės“ aiškinimo, pagal kurį ši sąvoka apima tik papildomas priemones, skirtas pagal teisėkūros procedūrą priimtam aktui, grindžiamam SESV 78 straipsnio 2 dalimi, papildyti; konkrečiai kalbant, tokios priemonės yra finansinė, techninė ar operatyvinė parama valstybėms narėms, kuriose susidarė nepaprastoji padėtis dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio.
Šį teiginį patvirtina SESV 78 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatų struktūra ir tikslai.
Iš esmės tai yra dvi skirtingos Sąjungos pirminės teisės nuostatos, kuriomis siekiama skirtingų tikslų ir kurios turi skirtingas taikymo sąlygas; SESV 78 straipsnio 3 dalies atveju šios sąlygos yra teisinis pagrindas patvirtinti ne pagal teisėkūros procedūrą priimamas laikinąsias priemones, skirtas greitai reaguoti į valstybėse narėse susidariusią nepaprastąją padėtį, o SESV 78 straipsnio 2 dalies atveju – priimti pagal teisėkūros procedūrą priimamus aktus, skirtus neterminuotai ir bendrai išspręsti struktūrinę problemą, iškilusią bendros Sąjungos politikos prieglobsčio klausimais srityje.
Taigi šios nuostatos yra papildomo pobūdžio ir leidžia Sąjungai, įgyvendinant šią bendrą politiką, patvirtinti įvairias priemones siekiant susikurti instrumentus, be kita ko, būtinus norint veiksmingai reaguoti į migrantų krizės sukeliamas situacijas tiek trumpuoju, tiek ilguoju laikotarpiu.
Šiuo klausimu pasakytina, kad SESV 78 straipsnio 3 dalyje vartojamos sąvokos „laikinosios priemonės“ siauras aiškinimas, t. y. kad pagal šią nuostatą leidžiama patvirtinti tik papildomas priemones, papildančias pagal teisėkūros procedūrą priimamus aktus, priimtus remiantis SESV 78 straipsnio 2 dalimi, o ne nuo tokių aktų nukrypstančias priemones, ne tik nepagrįstas SESV 78 straipsnio 3 dalies tekstu, bet ir gerokai sumažintų šios nuostatos veiksmingumą, nes minėti aktai apėmė arba gali apimti skirtingus bendros Europos prieglobsčio sistemos aspektus, išvardytus SESV 78 straipsnio 2 dalies a–g punktuose.
Tai taikoma konkrečiai SESV 78 straipsnio 2 dalies e punkte nurodytiems kriterijams ir mechanizmams, kuriais nustatoma, kuri valstybė narė yra atsakinga už prašymo suteikti prieglobstį arba papildomą apsaugą išnagrinėjimą; šiais klausimais taikomos išsamios taisyklės, kurių svarbiausios numatytos Reglamente „Dublinas III“.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad sąvoka „laikinosios priemonės“, kaip ji suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, turi būti pakankamai plati, kad Sąjungos institucijos galėtų imtis visų laikinų priemonių, būtinų siekiant veiksmingai ir greitai reaguoti į nepaprastąją padėtį, susidariusią dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio.
Nors, atsižvelgiant į tai, reikia pripažinti, kad pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį patvirtintos priemonės iš principo taip pat gali nukrypti nuo pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų nuostatų, turi būti apibrėžta tokių nukrypimų taikymo sritis tiek materialiuoju, tiek laiko aspektais taip, kad šiais nukrypimais būtų tik greitai ir veiksmingai priimant laikiną nuostatą reaguojama į konkrečią krizinę situaciją; šitaip atmetama galimybė, kad tokių priemonių tikslas ar poveikis būtų visiškai ar iš dalies visam laikui ir apskritai pakeisti šiuos pagal teisėkūros procedūrą priimtus aktus, taip apeinant SESV 78 straipsnio 2 dalyje numatytą įprastą teisėkūros procedūrą.
Vis dėlto nagrinėjamu atveju konstatuotina, kad ginčijamame sprendime numatytos leidžiančios nukrypti nuostatos atitinka reikalavimą apibrėžti jų taikymo sritį materialiuoju ir laiko aspektais ir kad jų tikslas ar poveikis nėra visiškai ar iš dalies visam laikui pakeisti pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų nuostatas.
Iš tiesų ginčijamame sprendime numatyti nukrypimai nuo pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų tam tikrų nuostatų taikomi tik dvejus metus, ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 5 dalyje paliekant galimybę šį terminą pratęsti, ir nagrinėjamu atveju baigiami taikyti 2017 m. rugsėjo 26 d. Be to, jie taikomi apibrėžtam skaičiui –120000 – tam tikrų trečiųjų šalių piliečių, pateikusių tarptautinės apsaugos prašymus Graikijoje ar Italijoje ir turinčių vieną iš ginčijamo sprendimo 3 straipsnio 2 dalyje nurodytų pilietybių, kurie bus perkelti Europos Sąjungoje iš vienos iš šių dviejų valstybių narių ir kurie atvyko arba atvyks į šias valstybes nares laikotarpiu nuo 2015 m. kovo 24 d. iki 2017 m. rugsėjo 26 d.
Tokiomis aplinkybėmis negalima teigti, kad, priėmus ginčijamą sprendimą remiantis SESV 78 straipsnio 3 dalimi, buvo apeita SESV 78 straipsnio 2 dalyje numatyta įprasta teisėkūros procedūra.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pasakytina, jog aplinkybė, kad ginčijamame sprendime, dėl kurio negalima ginčyti, kad jis yra ne pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, numatyti nukrypimai nuo pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų konkrečių nuostatų, nesukliudė jo priimti remiantis SESV 78 straipsnio 3 dalimi.
Dėl tų pačių priežasčių reikia atmesti ir Slovakijos Respublikos argumentus dėl ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalių, ESS 13 straipsnio 2 dalies, teisinio saugumo, atstovaujamosios demokratijos ir institucinės pusiausvyros principų pažeidimo.
Taigi Slovakijos Respublikos ieškinio antrąjį pagrindą ir Vengrijos ieškinio pirmąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
2.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio penktojo pagrindo pirmos dalies ir Vengrijos ieškinio antrojo pagrindo, grindžiamų tuo, kad ginčijamas sprendimas nėra laikinojo pobūdžio ir kad jo taikymo trukmė pernelyg ilga
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika ir Vengrija tvirtina, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis nėra tinkamas ginčijamo sprendimo teisinis pagrindas, nes, priešingai, nei reikalaujama pagal šią nuostatą, šis sprendimas nėra laikinojo pobūdžio.
Kadangi ginčijamas sprendimas, remiantis jo 13 straipsnio 2 dalimi, taikomas iki 2017 m. rugsėjo 26 d., t. y. dvejus metus (be to, pagal to paties sprendimo 4 straipsnio 5 ir 6 dalis šis laikotarpis gali būti pratęstas vienus metus), jis negali būti laikomas „laikinąja priemone“, kaip ji suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį.
Anot Slovakijos Respublikos ir Vengrijos, taip yra ir todėl, kad ginčijamo sprendimo padariniai laiko atžvilgiu atitinkamiems tarptautinės apsaugos prašytojams truks gerokai ilgiau nei dvejus ar net trejus metus. Iš tiesų labai tikėtina, kad dėl šio sprendimo susiformuos ilgalaikiai tarptautinės apsaugos prašytojų ryšiai su valstybėmis narėmis, į kurias jie bus perkelti.
Taryba nurodo, kad pagal ginčijamo sprendimo 13 straipsnio 2 dalį jis taikomas 24 mėnesius, t. y. iki 2017 m. rugsėjo 26 d. Taikymo pratęsimas ne daugiau kaip 12 mėnesių laikotarpiui taikant ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 5 dalyje numatytą specifinį laikino sustabdymo mechanizmą nebebus įmanomas. Padarinių, kurių ginčijamas sprendimas gali sukelti Europos Sąjungoje perkeltiems asmenims, trukmė nėra reikšmingas veiksnys nustatant, ar šis sprendimas yra laikinojo pobūdžio. Šis pobūdis vertintinas atsižvelgiant į šiame sprendime numatyto perkėlimo mechanizmo taikymo trukmę, t. y. 24 mėnesių laikotarpį.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį galima priimti tik „laikinąsias priemones“.
Aktas gali būti laikomas „laikinu“ įprasta to žodžio prasme tik tuomet, jei jis neskirtas sričiai reglamentuoti visam laikui ir taikomas tik ribotą laikotarpį.
Taigi, priešingai nei EB 64 straipsnio 2 dalyje, pagal kurią remiantis šia nuostata patvirtintos priemonės galėjo būti taikomos ne ilgiau kaip šešis mėnesius, SESV 78 straipsnio 3 dalyje, pakeitusioje minėtą nuostatą, tokio laiko limito nebenumatyta.
Darytina išvada, kad SESV 78 straipsnio 3 dalyje reikalaujama, kad joje nurodytos priemonės būtų laikinos, tačiau Tarybai paliekama diskrecija kiekvienu konkrečiu atveju nustatyti jų taikymo laikotarpį atsižvelgiant į aplinkybes ir ypač į nepaprastosios padėties, dėl kurios patvirtinamos šios priemonės, ypatumus.
Iš ginčijamo sprendimo 13 straipsnio matyti, kad jis taikomas nuo 2015 m. rugsėjo 25 d. iki 2017 m. rugsėjo 26 d., t. y. 24 mėnesius, asmenims, atvykstantiems į Graikiją ir Italiją minėtu laikotarpiu, ir tarptautinės apsaugos prašytojams, atvykusiems į šių valstybių narių teritoriją nuo 2015 m. kovo 24 d.
Ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad „išskirtinėmis aplinkybėmis“, valstybei narei pranešus ne vėliau kaip 2015 m. gruodžio 26 d., šio sprendimo 13 straipsnio 2 dalyje nurodytas 24 mėnesių laikotarpis gali būti pratęstas ne daugiau kaip 12 mėnesių laikinai ir iš dalies sustabdant atitinkamai valstybei narei tenkančios pareigos perkelti Europos Sąjungoje tarptautinės apsaugos prašytojus vykdymą. Tai patvirtina skirtingų tame sprendime nurodytų priemonių laikiną pobūdį. Be to, sustabdymo mechanizmas negali būti taikomas po 2015 m. gruodžio 26 d., todėl ginčijamas sprendimas galutinai baigs galioti 2017 m. rugsėjo 26 d.
Taigi konstatuotina, kad ginčijamas sprendimas taikomas ribotą laikotarpį.
Be to, Taryba akivaizdžiai neviršijo savo diskrecijos nustatydama ginčijamame sprendime įtvirtintų priemonių galiojimo trukmę, kai šio sprendimo 22 konstatuojamojoje dalyje teigė, kad „24 mėnesių laikotarpis yra pakankamas siekiant užtikrinti, kad šiame sprendime numatytos priemonės padarytų realų poveikį ir padėtų Italijai ir Graikijai spręsti su dideliais į jų teritoriją atvykstančių migrantų srautais susijusias problemas“.
Atrodo, kad šis 24 mėnesių taikymo laikotarpio pasirinkimas pagrįstas atsižvelgiant į tai, kad ginčijamame sprendime numatytas didelio skaičiaus asmenų perkėlimas Europos Sąjungoje yra nauja ir sudėtinga procedūra, kuriai pasiruošti ir įgyvendinti reikia laiko, visų pirma valstybių narių administracinių institucijų koordinavimo aspektu, kol pasireikš konkretus šio perkėlimo poveikis.
Taip pat reikia atmesti Slovakijos Respublikos ir Vengrijos argumentą, kad ginčijamas sprendimas nėra laikinas, nes jo padariniai bus ilgalaikiai – po perkėlimo Europos Sąjungoje daug tarptautinės apsaugos prašytojų liks valstybių narių, į kurias buvo perkelti, teritorijoje ir pasibaigus 24 mėnesių ginčijamo sprendimo taikymo laikotarpiui.
Iš tiesų, jeigu vertinant perkėlimo Europos Sąjungoje laikiną pobūdį, kaip jis suprantamas pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, reikėtų atsižvelgti į šio perkėlimo padarinių perkeltiems asmenims trukmę, jokių asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, nebūtų galima perkelti Europos Sąjungoje pagal šią nuostatą, nes toks perkėlimas neišvengiamai turi daugiau ar mažiau ilgalaikių padarinių.
Taip pat neįtikina Slovakijos Respublikos ir Vengrijos argumentas, jog tam, kad atitinkama priemonė būtų traktuojama kaip laikina, kaip tai suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, jos taikymo trukmė turi būti ne ilgesnė nei minimalus laikotarpis, kurio reikia pagal teisėkūros procedūrą priimamam aktui priimti pagal SESV 78 straipsnio 2 dalį.
Iš tiesų, be to, kad toks SESV 78 straipsnio 2 ir 3 dalių aiškinimas nepagrįstas šių nuostatų tekstu ir juo nepaisoma to, kad minėto straipsnio 2 ir 3 dalyse nurodytos priemonės vienos kitas papildo, yra labai sudėtinga iš anksto nustatyti minimalų terminą, reikalingą remiantis SESV 78 straipsnio 2 dalimi pagal teisėkūros procedūrą priimamam aktui priimti, ar net neįmanoma to padaryti, nes šis kriterijus praktiškai netaikomas.
Tai akivaizdu atsižvelgiant į aplinkybę, kad nagrinėjamu atveju reglamento, kuriame įtvirtintas nuolatinis perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmas, pasiūlymas pateiktas 2015 m. rugsėjo 9 d., t. y. tą pačią dieną, kai pateiktas pradinis Komisijos pasiūlymas, vėliau tapęs ginčijamu sprendimu, tačiau šio teismo sprendimo paskelbimo dieną toks reglamentas dar nepriimtas.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Slovakijos Respublikos ieškinio penktojo pagrindo pirmą dalį ir Vengrijos ieškinio antrąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
3.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio penktojo pagrindo antros dalies, grindžiamos tuo, kad ginčijamas sprendimas neatitinka SESV 78 straipsnio 3 dalies taikymo sąlygų
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika tvirtina, kad ginčijamas sprendimas trimis aspektais neatitinka SESV 78 straipsnio 3 dalies taikymo sąlygos, pagal kurią valstybėje narėje, kurios labui patvirtinamos laikinosios priemonės, turi būti „dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio susidarius[i] nepaprast[oji] padė[tis]“.
Pirma, Slovakijos Respublikos teigimu, trečiųjų šalių piliečių antplūdį Graikijoje ir Italijoje buvo galima protingai numatyti ginčijamo sprendimo priėmimo momentu arba prieš pat jo priėmimą, todėl jis negali būti laikomas „staigiu“.
Šiuo klausimu pasakytina, jog 2013–2014 m. ir 2015 m. pirmųjų mėnesių statistiniai duomenys rodė, kad trečiųjų šalių piliečių, vykstančių į Graikiją ir Italiją, skaičius nuolat augo ir kad nuo 2013 m. pabaigos ir 2014 m. pradžioje šis augimas buvo didelis. Be to, kiek tai susiję su Italija, 2015 m. duomenys veikiau rodė kasmetinį migrantų skaičiaus mažėjimą.
Antra, Slovakijos Respublika tvirtina, kad, bent kiek tai susiję su situacija Graikijoje, nėra priežastinio ryšio tarp nepaprastosios padėties ir trečiųjų šalių piliečių antplūdžio šioje valstybėje narėje, o tokio ryšio reikalaujama, kaip matyti iš SESV 78 straipsnio 3 dalyje vartojamų nepaprastąją padėtį apibūdinančių žodžių „susidariusi dėl“. Iš esmės yra aišku, kad Graikijos Respublikos prieglobsčio politika jau seniai susiduria su didelėmis problemomis, neturinčiomis tiesioginio priežastinio ryšio su migracijos reiškiniu, būdingu laikotarpiui, kuriuo buvo priimtas ginčijamas sprendimas.
Trečia, Slovakijos Respublika tvirtina, kad SESV 78 straipsnio 3 dalimi siekiama reaguoti į esamą arba tiesiogiai gresiančią nepaprastąją padėtį, o ginčijamu sprendimu bent jau iš dalies reglamentuojamos hipotetinės būsimos situacijos.
Iš tiesų ginčijamo sprendimo dvejų arba net trejų metų taikymo laikotarpis yra pernelyg ilgas, kad būtų galima teigti, jog patvirtintos priemonės per visą šį laikotarpį bus skirtos reaguoti į esamą arba tiesiogiai gresiančią nepaprastąją padėtį, su kuria susiduria Graikijos Respublika ir Italijos Respublika. Per šį laikotarpį šiose valstybėse narėse gali nebebūti nepaprastosios padėties. Be to, papildomo 54000 asmenų perkėlimo Europos Sąjungoje mechanizmas, numatytas ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 3 dalyje, yra skirtas visiškai hipotetinėms situacijoms kitose valstybėse narėse.
Lenkijos Respublika palaiko šį požiūrį nurodydama, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis skirta jau kilusios ir esamos krizės situacijai, kuriai ištaisyti reikia nedelsiant imtis priemonių, o ne, kaip ginčijamas sprendimas, krizės situacijoms, kurių gali susidaryti ateityje, bet kurių atsiradimas, pobūdis ir mastas yra neaiškūs arba sunkiai numatomi.
Taryba ir jos reikalavimus palaikančios valstybės narės tvirtina, kad beprecedentė nepaprastoji padėtis, dėl kurios priimtas ginčijamas sprendimas ir kuri akivaizdi iš to sprendimo 13 ir 26 konstatuojamosiose dalyse pateiktų statistinių duomenų, buvo susijusi su staigiu ir dideliu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu ir susidarė dėl šio antplūdžio, ypač 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn.
Taryba taip pat tvirtina, jog tai, kad ginčijamas sprendimas siejamas su būsimais įvykiais arba situacijomis, nėra nesuderinama su SESV 78 straipsnio 3 dalimi.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Visų pirma reikia išnagrinėti Slovakijos Respublikos argumentą, kad trečiųjų šalių piliečių antplūdis Graikijos ir Italijos teritorijoje 2015 m. negali būti laikomas „staigiu“, kaip tai suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nes tai buvo jau 2014 m. konstatuoto didelio antplūdžio tąsa, taigi jį buvo galima numatyti.
Šiuo klausimu pasakytina, kad „staigiu“, kaip jis suprantamas pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, laikytinas tokio masto, kurio nebuvo galima numatyti, trečiųjų šalių piliečių antplūdis, net jei jis kilo kelerius metus tęsiantis migracijos krizei, nes dėl jo bendra Sąjungos prieglobsčio sistema nebegali veikti įprastai.
Nagrinėjamu atveju, kaip savo išvados 3 punkte pažymėjo generalinis advokatas, ginčijamas sprendimas buvo priimtas kilus to sprendimo 3 konstatuojamojoje dalyje apibūdintai migracijos krizei, su kuria Sąjunga susidūrė 2014 m. ir kuri padidėjo 2015 m., ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesiais, taip pat dėl šios krizės susidarius humanitarinės katastrofos situacijai valstybėse narėse, ypač Graikijos Respublikoje ir Italijos Respublikoje, kurios pirmosios susiduria su masiniu migrantų antplūdžiu dagiausia iš tokių trečiųjų šalių kaip Sirija, Afganistanas, Irakas ir Eritrėja.
Remiantis FRONTEX agentūros statistiniais duomenimis, pateiktais Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės įstojimo į bylą paaiškinime, 2015 m. visoje Sąjungoje 1,83 milijono asmenų neteisėtai kirto išorines Sąjungos sienas, o 2014 m. šis skaičius buvo 283500. Be to, Eurostato duomenimis, 2015 m. maždaug 1,3 milijono migrantų pateikė tarptautinės apsaugos prašymus Sąjungoje, o 2014 m. tokių prašymų pateikta 627000.
Be to, konkrečiai iš ginčijamo sprendimo 13 konstatuojamojoje dalyje nurodytų FRONTEX agentūros pateiktų statistinių duomenų matyti, kad per pirmuosius aštuonis 2015 m. mėnesius, ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesiais, Graikijos Respublika ir Italijos Respublika susidūrė su dideliu trečiųjų šalių piliečių, ypač to sprendimo 3 straipsnio 2 dalyje nurodytų šalių piliečių, antplūdžiu savo teritorijoje, taigi Italijos ir Graikijos prieglobsčio sistemos tuo laikotarpiu patyrė didelį migracijos spaudimą.
Atsižvelgiant į šiuos duomenis, kiek tai susiję su Italijos Respublika, pasakytina, kad per pirmuosius aštuonis 2015 m. mėnesius užfiksuota 116000 neteisėto šios valstybės išorės sienų kirtimo atvejų. 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn. į Italiją neteisėtai atvyko 34 691 migrantas, t. y. 20 % daugiau nei 2015 m. gegužės ir birželio mėn.
Ginčijamo sprendimo 13 konstatuojamojoje dalyje nurodyti statistiniai duomenys, susiję su Graikijos Respublika, dar labiau atskleidžia šį didelį migrantų antplūdžio padidėjimą. Per pirmuosius aštuonis 2015 m. mėnesius į Graikijos teritoriją neteisėtai atvyko dagiau kaip 211000 migrantų. Vien tų metų liepos ir rugpjūčio mėn. FRONTEX agentūra suskaičiavo 137000 neteisėto sienų kirtimo atvejų, t. y. 250 % daugiau nei 2015 m. gegužės ir birželio mėn.
Be to, ginčijamo sprendimo 14 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad Eurostato ir EASO duomenimis Italijoje 2015 m. sausio–liepos mėn. tarptautinės apsaugos prašymus pateikė 39183 asmenys, palyginti su 30755 asmenų prašymais tuo pačiu laikotarpiu 2014 m. (t. y. padidėjo 27 %), o Graikijoje prašymų skaičius augo panašiu tempu – šioje šalyje pateikti 7475 prašymai (30 % daugiau).
Iš ginčijamo sprendimo 26 konstatuojamosios dalies taip pat matyti, kad Taryba, remdamasi bendru trečiųjų šalių piliečių, kurie neteisėtai atvyko į Graikiją ar į Italiją 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn. ir kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, skaičiumi, nustatė konkretų perkeltinų asmenų skaičių, t. y. 120000.
Iš to darytina išvada, kad Taryba, remdamasi statistiniais duomenimis, kurių Slovakijos Respublika neginčija, konstatavo smarkų trečiųjų šalių piliečių antplūdžio Graikijoje ir Italijoje padidėjimą per trumpą laikotarpį, konkrečiai kalbant, 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn.
Vis dėlto pasakytina, kad tokiomis aplinkybėmis Taryba, nepadarydama akivaizdžios vertinimo klaidos, galėjo tokį padidėjimą traktuoti kaip „staigų“, kaip tai suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nors tai buvo masinio migrantų atvykimo laikotarpio tąsa.
Šiuo klausimu primintina, kad srityse, kuriose būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, Sąjungos institucijoms suteikiama plati diskrecija (šiuo klausimu žr. 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Antra, dėl Slovakijos Respublikos argumento, susijusio su žodžių „susidariusi dėl“, apibūdinančių „nepaprastąją padėtį“ SESV 78 straipsnio 3 dalyje, siauru aiškinimu, pažymėtina, kad mažumoje SESV 78 straipsnio 3 dalies kalbinių versijų vartojamas ne žodis „susijusi“, o žodžiai „susidariusi dėl“, tačiau, atsižvelgiant į šios nuostatos kontekstą ir jos tikslą greitai patvirtinti laikinąsias priemones, skirtas veiksmingai reaguoti į migracijos nepaprastąją padėtį, abu šiuos apibūdinimus reikia suprasti vienodai – taip, kad reikalaujama pakankamai glaudaus susidariusios nepaprastosios padėties ir staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio ryšio.
Iš ginčijamo sprendimo 12, 13 ir 26 konstatuojamųjų dalių ir jose nurodytų statistinių duomenų matyti, kad Graikijoje ir Italijoje pripažintas pakankamai glaudus nepaprastosios padėties, t. y. didelio spaudimo šių valstybių narių prieglobsčio sistemoms, ir migrantų antplūdžio 2015 m., ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėn., ryšys.
Šio fakto nepaneigia kiti veiksniai, kurie taip pat galėjo prisidėti prie šios nepaprastosios padėties; tarp tokių veiksnių yra šių sistemų struktūriniai trūkumai, kaip antai pajėgumų apgyvendinti ir nagrinėti prašymus trūkumas.
Be to, migrantų antplūdis, su kuriuo susidūrė Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemos 2015 m., buvo tokio masto, kad būtų sutrikdęs bet kokią prieglobsčio sistemą, įskaitant ir neturinčias struktūrinių problemų.
Trečia, reikia atmesti Slovakijos Respublikos argumentą, kuriam pritaria ir Lenkijos Respublika, kad ginčijamas sprendimas negalėjo būti pagrįstai priimtas pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nes juo siekiama reaguoti ne į jau susidariusią ar tiesiogiai gresiančią nepaprastąją padėtį Graikijos Respublikoje ir Italijos Respublikoje, o – bent iš dalies – į būsimas hipotetines situacijas, t. y. situacijas, dėl kurių atsiradimo negalėjo būti pakankamo tikrumo priimant tą sprendimą.
Iš tiesų iš ginčijamo sprendimo 13 ir 26 konstatuojamųjų dalių matyti, kad jis priimtas dėl nepaprastosios padėties, susidariusios Graikijos Respublikoje ir Italijos Respublikoje 2015 m., būtent tų metų liepos ir rugpjūčio mėn., taigi ši padėtis jau buvo susiklosčiusi prieš priimant šį sprendimą, nors iš jo 16 konstatuojamosios dalies matyti, kad Taryba taip pat atsižvelgė į tai, jog dėl tebesitęsiančio nestabilumo ir konfliktų Italijos ir Graikijos artimiausiose kaimyninėse šalyse tikėtina, kad ši nepaprastoji padėtis tęsis ilgiau.
Be to, atsižvelgiant į tai, kad migrantų srautai gali greitai keistis ir persikelti į kitas valstybes nares, ginčijamame sprendime, visų pirma jo 1 straipsnio 2 dalyje, 4 straipsnio 2 ir 3 dalyse ir 11 straipsnio 2 dalyje, numatyti įvairūs mechanizmai, skirti jo nuostatoms pritaikyti atsižvelgiant į galimus pradinės nepaprastosios padėties pokyčius, visų pirma tuo atveju, jei tokia padėtis susidarytų kitose valstybėse narėse.
Pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį nedraudžiama pagal šią nuostatą priimtų laikinųjų priemonių papildyti tokiais patikslinimo mechanizmais.
Iš tiesų šioje nuostatoje Tarybai suteikiama plati diskrecija pasirinkti priemones, siekiant greitai ir veiksmingai reaguoti į konkrečią nepaprastąją padėtį ir į galimus jos pokyčius.
Kaip savo išvados 130 punkte pažymėjo generalinis advokatas, skubus atsakas nereiškia, kad jis negali keistis ir būti pritaikomas prie situacijos, jei išlaiko savo laikinąjį pobūdį.
Taigi reikia atmesti Slovakijos Respublikos ieškinio penktojo pagrindo antrą dalį.
D.
Dėl ieškinių pagrindų, susijusių su ginčijamo sprendimo priėmimo procedūros teisėtumu ir grindžiamų esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu
1.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio pirmojo pagrindo ir Vengrijos ieškinio septintojo pagrindo, grindžiamų SESV 68 straipsnio pažeidimu
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika ir Vengrija tvirtina, kad ginčijamas sprendimas priimtas kvalifikuota balsų dauguma, o 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadose numatyta, kad jis turi būti priimamas „bendru sutarimu“ ir „atsižvelg[iant] į konkrečias valstybių narių aplinkybes“, todėl Taryba pažeidė SESV 68 straipsnį ir esminius procedūrinius reikalavimus.
Slovakijos Respublika ir Vengrija teigia, kad priimdama ginčijamą sprendimą Taryba turėjo paisyti šiose išvadose apibrėžtų gairių, konkrečiai kalbant, reikalavimo sprendimą dėl asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, paskirstymo valstybėms narėms priimti vienbalsiai, t. y. valstybės narės savanoriškai turi susitarti dėl kvotų.
Tai, kad Taryba paisytų Europos Vadovų Tarybos išvadų, svarbu dėl to, kad tarptautinės apsaugos prašytojų perkėlimas Europos Sąjungoje yra politiškai opus klausimas daugelyje valstybių narių, nes tokia priemonė gerokai paveikia dabartinę sistemą, taikomą pagal Reglamentą „Dublinas III“.
Vengrija konkrečiai teigia, kad 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadose buvo aiškiai numatyta priimti Tarybos sprendimą dėl 40000 tarptautinės apsaugos prašytojų perkėlimo Europos Sąjungoje, todėl Taryba negalėjo nuspręsti dėl papildomų 120000 prašytojų perkėlimo negavusi Europos Vadovų Tarybos sutikimo šiuo klausimu. Todėl tiek Komisijos pasiūlymas perkelti papildomą skaičių asmenų, tiek tai, kad Taryba šį pasiūlymą patvirtino, yra SESV 68 straipsnio ir esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimas.
Taryba tvirtina, kad ginčijamas sprendimas neprieštarauja 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadoms.
Be to, ši institucija tvirtina, kad išvados, kuriose Europos Vadovų Taryba apibrėžia gaires, nors yra privalomos Sąjungai pagal ESS 15 straipsnį ir yra vien politinio pobūdžio, nėra nei kitų institucijų veiksmų teisinis pagrindas, nei taisyklės ar principai, pagal kuriuos gali būti atliekama kitų Sąjungos institucijų aktų teisminė kontrolė.
Komisija tvirtina, kad Europos Vadovų Tarybos išvados yra ne privalomojo pobūdžio, o turi tik politinį poveikį, todėl tokios išvados negali teisiškai sąlygoti ar riboti Komisijos iniciatyvos teisės siūlyti patvirtinti priemones pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį ar Tarybos teisės priimti sprendimą pagal šią nuostatą pasikonsultavus su Parlamentu.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadose nustatyta, kad valstybės narės dėl paskirstymo turi nuspręsti „bendru sutarimu“ ir „atsižvelgdamos į konkrečias valstybių narių aplinkybes“. Šiuo klausimu šiose išvadose aiškiai numatytas „40000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, laikino ir išimties tvarka per dvejus metus vykdytino perkėlimo iš Italijos ir Graikijos į kitas valstybes nares mechanizm[as]“„Tarybai skubiai priimant sprendimą tuo klausimu“.
Dėl šio 40000 asmenų perkėlimo mechanizmo 2015 m. rugsėjo 14 d. bendru sutarimu priimtas Sprendimas 2015/1523. Šiuo sprendimu tuo aspektu visiškai įgyvendintos minėtos išvados.
Dėl 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos vadovų Tarybos išvadų galimo „politinio“ poveikio Komisijos teisėkūros iniciatyvai ir SESV 78 straipsnio 3 dalyje numatytoms balsavimo Taryboje taisyklėms pasakytina, kad toks poveikis, net jei jis apsvarstytas Europos Vadovų Taryboje, negali būti priežastis Teisingumo Teismui panaikinti ginčijamą sprendimą.
Iš tiesų, pirma, pagal ESS 17 straipsnio 2 dalį ir SESV 289 straipsnį Komisijai suteikta teisėkūros iniciatyvos teisė, kuri yra įgaliojimų suteikimo principo, įtvirtinto ESS 13 straipsnio 2 dalyje, o plačiau – institucinės pusiausvyros principo, būdingo Sąjungos institucinei struktūrai, dalis, reiškia, kad Komisija sprendžia, ar pateikti pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto pasiūlymą. Naudodamasi šiomis galiomis Komisija, kuri pagal ESS 17 straipsnio 1 dalį remia bendruosius Sąjungos interesus ir imasi atitinkamos iniciatyvos šiuo tikslu, privalo nustatyti tokio pasiūlymo dalyką, tikslą ir turinį (šiuo klausimu žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
ir
punktus).
Šie principai taip pat taikomi Komisijos turimai teisėkūros iniciatyvos teisei pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį priimant ne pagal teisėkūros procedūrą priimamus aktus, kaip antai ginčijamą sprendimą. Šiuo klausimu pasakytina, kad, kaip savo išvados 145 punkte pažymėjo generalinis advokatas, pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį Komisijos teisėkūros iniciatyvos teisė nesiejama su sąlyga, kad Europos Vadovų Taryba turi iš anksto apibrėžti gaires pagal SESV 68 straipsnį.
Kita vertus, pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį Tarybai leidžiama patvirtinti priemones kvalifikuota balsų dauguma, kaip Taryba ir padarė priimdama ginčijamą sprendimą. Pagal institucinės pusiausvyros principą Europos Vadovų Tarybai draudžiama pakeisti šią balsavimo taisyklę ir pagal SESV 68 straipsnį priimtose išvadose nurodyti Tarybai balsuoti vienbalsiai.
Iš tiesų, kaip jau yra nusprendęs Teisingumo Teismas, taisyklės, susijusios su Sąjungos institucijų valios formavimu, yra įtvirtintos Sutartyse ir jų negali nustatyti nei valstybės narės, nei pačios institucijos, todėl ypatingais atvejais tik Sutartimis gali būti suteikiami įgaliojimai institucijai pakeisti jose įtvirtintą sprendimų priėmimo procedūrą (2015 m. rugsėjo 10 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba,
C‑363/14
,
EU:C:2015:579
,
punktas).
Darytina išvada, kad Slovakijos Respublikos ieškinio pirmąjį pagrindą ir Vengrijos ieškinio septintąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
2.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio trečiojo pagrindo trečios dalies ir ketvirtojo pagrindo pirmos dalies ir Vengrijos ieškinio penktojo pagrindo, grindžiamų esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu, nes Taryba nesilaikė SESV 78 straipsnio 3 dalyje numatytos pareigos pasikonsultuoti su Parlamentu
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika ir Vengrija teigia, kad Taryba padarė esminių pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimų ir priėmė ginčijamą sprendimą nepasikonsultavusi iš naujo su Parlamentu, todėl ji pažeidė SESV 78 straipsnio 3 dalyje įtvirtintus esminius procedūrinius reikalavimus, ir dėl šio pažeidimo ginčijamas sprendimas turi būti panaikintas. Slovakijos Respublika mano, kad savo veiksmais Taryba taip pat pažeidė ESS 10 straipsnio 1 ir 2 dalis, 13 straipsnio 2 dalį, atstovaujamosios demokratijos, institucinės pusiausvyros ir gero administravimo principus.
Vieni iš svarbiausių pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimų yra tai, kad pagal ginčijamą sprendimą Vengrija priskiriama nebe prie valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo mechanizmo, kaip Graikijos Respublika ir Italijos Respublika, o prie valstybių narių, į kurias perkeliami prašytojai, – dėl to buvo panaikintas pradinio Komisijos pasiūlymo III priedas, kuriame buvo nurodytos iš Vengrijos perkeliamų asmenų kvotos, o ši valstybė narė buvo įrašyta į ginčijamo sprendimo I ir II priedus.
Slovakijos Respublika nurodo kitus ginčijamu sprendimu padarytus pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimus, pavyzdžiui, tame sprendime nėra išsamaus valstybių narių, galinčių pasinaudoti jame numatytu perkėlimo mechanizmu, sąrašo, o jo 4 straipsnio 3 dalyje numatyta, kad kitos valstybės narės gali pasinaudoti šiuo mechanizmu, jei atitinka šioje nuostatoje numatytas sąlygas.
Ieškovės kaltina Tarybą dėl to, kad padariusi šiuos esminius pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimus ji nepasikonsultavo iš naujo su Parlamentu, nors savo 2015 m. rugsėjo 17 d. rezoliucijoje Parlamentas ragino Tarybą dar kartą konsultuotis su juo, jei ji ketintų iš esmės keisti Komisijos pasiūlymą.
Nors Sąjungai pirmininkaujanti valstybė reguliariai informuodavo Parlamentą, ypač Parlamento Piliečių laisvių, teisingumo ir vidaus reikalų komitetą, apie šio pasiūlymo svarstymo Taryboje eigą, tai negali pakeisti oficialios Parlamento rezoliucijos, priimtos plenariniame posėdyje.
Vengrija šiuo klausimu remiasi dviem Parlamento Teisės reikalų komiteto pirmininko raštais, išsiųstais Parlamento Pirmininkui, kuriuose šis komitetas taip pat padarė išvadą, jog Taryba iš esmės pakeitė pradinį Komisijos pasiūlymą, išbraukdama Vengriją iš naudą gaunančių valstybių narių sąrašo, todėl turėjo būti iš naujo konsultuojamasi su Parlamentu.
Taryba pirmiausia tvirtina, kad, atsižvelgiant visų pirma į situacijos skubą, ji pakankamai konsultavosi su Parlamentu, ir ši institucija galėjo laiku sužinoti apie galutinį ginčijamo sprendimo tekstą ir išsakyti nuomonę šiuo klausimu. Bet kuriuo atveju galutinai priimtas ginčijamo sprendimo tekstas, vertinamas kaip visuma, iš esmės nesiskyrė nuo to, dėl kurio su Parlamentu konsultuotasi 2015 m. rugsėjo 14 d.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Visų pirma pažymėtina, kad Taryba tvirtina, jog Parlamento Teisės reikalų komiteto raštai, kuriuos Vengrija pateikė savo dubliko priede ir kurie nurodyti šio sprendimo 156 punkte, yra nepriimtini įrodymai, nes gauti neteisėtai. Ji prašo Teisingumo Teismo prevenciniais tikslais pašalinti šiuos raštus iš šios bylos medžiagos. Kaip ir Vengrija, ji prašo Teisingumo Teismo imtis tyrimo priemonės ir kreiptis į Parlamentą, kad šis patvirtintų šių raštų autentiškumą ir prireikus paaiškintų jų teisinį statusą, taip pat informuotų Teisingumo Teismą apie savo sutikimą, kad Vengrija juos naudotų kaip įrodymus.
Šiuo klausimu Teisingumo Teismas mano, kad jam pateikta pakankamai faktinių aplinkybių, susijusių su tuo, ar nagrinėjamu atveju Taryba laikėsi SESV 78 straipsnio 3 dalyje numatytos pareigos konsultuotis su Parlamentu, todėl jis gali išspręsti šį teisinį klausimą ir nesiėmęs prašomos tyrimo priemonės Parlamento atžvilgiu.
Dėl esmės primintina, kad reguliarus konsultavimasis su Parlamentu Sutartyje numatytais atvejais yra esminis procedūros reikalavimas, kurio nesilaikymas lemia atitinkamo akto negaliojimą. Veiksmingas Parlamento dalyvavimas per teisėkūros procedūrą laikantis Sutartyje nustatytų procedūrų yra šia Sutartimi siekiamos institucinės pusiausvyros esminis elementas. Ši kompetencija yra pagrindinio demokratijos principo, pagal kurį tauta valdymo funkciją atlieka per tarpininką – atstovaujamąją asamblėją, išraiška (šiuo klausimu žr., be kita ko, 1997 m. lapkričio 11 d. Sprendimo Eurotunnel ir kt.,
C‑408/95
,
EU:C:1997:532
,
punktą ir 2017 m. kovo 7 d. Sprendimo RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
,
ir
punktus).
Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją pareiga konsultuotis su Parlamentu per teisėkūros procedūrą Sutartyje numatytais atvejais reiškia, kad su juo kiekvieną kartą turi būti konsultuojamasi iš naujo, jeigu galutinai priimtas tekstas, vertinamas kaip visuma, iš esmės skiriasi nuo to, dėl kurio buvo konsultuojamasi su Parlamentu, nebent pakeitimai iš esmės atitinka paties Parlamento pageidavimus (šiuo klausimu žr., be kita ko, 1997 m. lapkričio 11 d. Sprendimo Eurotunnel ir kt.,
C‑408/95
,
EU:C:1997:532
,
punktą ir 2017 m. kovo 7 d. Sprendimo RPO,
C‑390/15
,
EU:C:2017:174
,
punktą).
Esminiai pakeitimai, dėl kurių reikia iš naujo konsultuotis su Parlamentu, yra pačios įtvirtintų nuostatų esmės pakeitimai arba pakeitimai, susiję su viso projekto struktūra (šiuo klausimu žr. 1994 m. birželio 1 d. Sprendimo Parlamentas / Taryba,
C‑388/92
,
EU:C:1994:213
,
ir
punktus).
Šiuo klausimu pasakytina, kad Taryba padarė kelis pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimus, susijusius su Vengrijos statusu, šiai valstybei narei atsisakius pasinaudoti šiame pasiūlyme numatytu perkėlimo mechanizmu, tačiau, atsižvelgiant į tai, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis skirta patvirtinti laikinosioms priemonėms vienos ar kelių valstybių narių, kuriose susidarė nepaprastoji padėtis, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą, labui, valstybių narių, gaunančių naudos iš šių laikinųjų priemonių, nustatymas yra esminis bet kurios priemonės, patvirtintos pagal šią nuostatą, elementas.
Taigi pažymėtina, kad galutinai priimtas ginčijamo sprendimo tekstas, vertinamas kaip visuma, iš esmės skiriasi nuo pradinio Komisijos pasiūlymo.
Vis dėlto pažymėtina, kad 2015 m. rugsėjo 16 d. Tarybai pirmininkaujanti valstybė narė per neeilinę plenarinę sesiją pranešė:
„Atsižvelgdami į situacijos skubą ir į tai, kas nurodyta rašte, kuriame konsultuojamasi su Parlamentu, naudodamiesi proga jums pranešame, kad bus padaryta reikšmingų [Komisijos] pradinio pasiūlymo pakeitimų.
Vengrija savęs nelaiko valstybe, pirmiausia susiduriančia su migrantų antplūdžiu, ir pranešė mums nenorinti pasinaudoti perkėlimo mechanizmu.
Parlamentas savo nuomonėje galės atsižvelgti į šią aplinkybę.“
Taigi Parlamentas savo 2015 m. rugsėjo 17 d. teisėkūros rezoliucijoje, kurioje pritarė pradiniam Komisijos pasiūlymui, tikrai galėjo atsižvelgti į šį Tarybos padarytą esminį Vengrijos statuso pakeitimą.
Be to, nors po to, kai Parlamentas priėmė šią teisėkūros rezoliuciją, Taryba padarė kitų pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimų, šie pakeitimai nesusiję su šio pasiūlymo esme.
Taip pat pažymėtina, kad Tarybai pirmininkaujanti valstybė narė, vykstant konsultavimosi rašte nurodytoms neoficialioms konsultacijoms, išsamiai informavo Parlamentą apie šiuos pakeitimus.
Taigi laikytasi SESV 78 straipsnio 3 dalyje numatytos pareigos konsultuotis su Parlamentu.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Slovakijos Respublikos ieškinio trečiojo pagrindo trečią dalį ir ketvirtojo pagrindo pirmą dalį ir Vengrijos ieškinio penktąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
3.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio ketvirtojo pagrindo antros dalies ir Vengrijos ieškinio trečiojo pagrindo, grindžiamų esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu, nes Taryba nebalsavo vieningai, priešingai, nei numatyta SESV 293 straipsnio 1 dalyje
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika ir Vengrija tvirtina, kad priimdama ginčijamą sprendimą Taryba pažeidė esminius procedūrinius reikalavimus, įtvirtintus SESV 293 straipsnio 1 dalyje, nes pakeitė Komisijos pasiūlymą nesilaikydama vieningo balsavimo reikalavimo pagal šią nuostatą. Slovakijos Respublika mano, kad taip pasielgusi Taryba taip pat pažeidė ESS 13 straipsnio 2 dalį, taip pat institucinės pusiausvyros ir gero administravimo principus.
SESV 293 straipsnio 1 dalyje numatytas vieningo balsavimo reikalavimas taikomas bet kokiam Komisijos pasiūlymo pakeitimui, įskaitant nedidelį pakeitimą, nesvarbu, ar Komisija tiesiogiai, ar netiesiogiai sutiko su jos pasiūlymo pakeitimais, padarytais vykstant svarstymui Taryboje.
Ieškovės tvirtina, jog niekas nerodo, kad vykstant ginčijamo sprendimo priėmimo procedūrai Komisija atsiėmė savo pasiūlymą ir pateikė naują pasiūlymą, kurio tekstas tapatus vėliau priimto ginčijamo sprendimo tekstui. Priešingai, iš 2015 m. rugsėjo 22 d. Tarybos posėdžio protokolo matyti, kad Komisija nepateikė naujo pasiūlymo ir nepadarė išankstinio pareiškimo dėl pakeisto projekto, ir Taryba šį projektą galiausiai patvirtino.
Tačiau reikalaujama, kad Komisija aktyviai ir aiškiai pritartų atitinkamiems pakeitimams, kad būtų galima laikyti, jog ji pakeitė savo pasiūlymą, kaip tai suprantama pagal SESV 293 straipsnio 2 dalį. Šiuo aspektu šioje byloje nagrinėjamas atvejis skiriasi nuo nagrinėto byloje, kurioje priimtas 1994 m. spalio 5 d. Sprendimas Vokietija / Taryba (
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
).
Taryba atkerta, kad per 2015 m. rugsėjo 22 d. Tarybos posėdį, per kurį buvo priimtas ginčijamas sprendimas, Komisija, atstovaujama pirmininko pirmojo pavaduotojo ir prieglobsčio ir migracijos reikalų komisaro, sutiko su visais Tarybos padarytais pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimais. Šis sutikimas, nors ir netiesioginis, prilygsta šios institucijos padarytam savo pasiūlymo pakeitimui.
Be to, Komisija tvirtina, kad ji pakeitė savo pasiūlymą pagal kompetentingų komisarų jos vardu padarytus pakeitimus, kad būtų paprasčiau jį priimti.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Pagal SESV 293 straipsnį Komisijos iniciatyvos teisei, šiuo atveju suteiktai pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį priimant ne pagal teisėkūros procedūrą priimamą aktą, taikoma dviguba garantija. Viena vertus, SESV 293 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad tais atvejais, kai pagal Sutartis Taryba sprendžia remdamasi Komisijos pasiūlymu, ji gali iš dalies keisti šį pasiūlymą tik spręsdama vieningai, išskyrus SESV nuostatose nurodytus atvejus. Kita vertus, pagal SESV 293 straipsnio 2 dalį, kol Taryba nėra nusprendusi, Komisija savo pasiūlymą gali keisti bet kuriuo Sąjungos akto priėmimo procedūros momentu (šiuo klausimu žr. 2015 m. balandžio 14 d. Sprendimo Taryba / Komisija,
C‑409/13
,
EU:C:2015:217
,
–
punktus).
Darytina išvada, kad tuo atveju, kai Komisija pakeičia savo pasiūlymą vykstant Sąjungos teisės akto priėmimo procedūrai, kaip nurodyta SESV 293 straipsnio 2 dalyje, Tarybai netaikomas SESV 293 straipsnio 1 dalyje numatytas vieningo balsavimo reikalavimas.
Dėl SESV 293 straipsnio 2 dalies Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Komisijos priimti pasiūlymo pakeitimai nebūtinai turi būti rašytinės formos, nes jie yra Sąjungos aktų priėmimo procedūros dalis, o šiai procedūrai būdingas tam tikras lankstumas, būtinas norinti suderinti institucijų požiūrius (šiuo klausimu žr. 1994 m. spalio 5 d. Sprendimo Vokietija / Taryba,
C‑280/93
,
EU:C:1994:367
,
punktą).
Tokiam lankstumui
a fortiori
turi būti teikiama pirmenybė priimant aktą pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nes šia nuostata siekiama, kad laikinosios priemonės būtų patvirtintos greitai, siekiant per trumpą laiką ir veiksmingai ištaisyti „nepaprastąją padėtį“, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą.
Darytina išvada, kad konkrečiu SESV 78 straipsnio 3 dalies atveju galima teigti, kad Komisija pasinaudojo SESV 293 straipsnio 2 dalyje nurodyta savo teise keisti pasiūlymą, jei iš šios institucijos dalyvavimo atitinkamo akto priėmimo procedūroje aiškiai matyti, kad Komisija patvirtino pakeistą pasiūlymą. Toks aiškinimas atitinka SESV 293 straipsnio 2 dalies tikslą apsaugoti Komisijos iniciatyvos teisę.
Nagrinėjamu atveju Komisija teigia, kad SESV 78 straipsnio 3 dalyje pripažinta jos iniciatyvos teisė nepažeista.
Šiuo klausimu ši institucija tvirtina, kad ji iš dalies pakeitė savo pradinį pasiūlymą, nes patvirtino šio pasiūlymo pakeitimus, padarytus per įvairius Tarybos posėdžius.
Šiomis aplinkybėmis ji pažymi, kad tuose posėdžiuose jai atstovavo du jos nariai, t. y. pirmininko pirmasis pavaduotojas ir migracijos reikalų komisaras; Komisijos narių kolegija pagal Darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnį juos įgaliojo patvirtinti pradinio pasiūlymo pakeitimus, laikantis prioritetinio tikslo, kurį Komisijos narių kolegija nustatė per savo 2015 m. rugsėjo 16 d. susirinkimą, – kad Taryba priimtų privalomą ir nedelsiant taikomą sprendimą perkelti Europos Sąjungoje 120000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos.
Šiuo klausimu iš Komisijos darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnio, aiškinamo atsižvelgiant į SESV 293 straipsnio 2 dalies tikslą apsaugoti Komisijos iniciatyvos teisę, matyti, kad Komisijos narių kolegija gali įgalioti tam tikrus savo narius vykstant procedūrai pakeisti Komisijos pasiūlymą iš anksto nustatytais aspektais.
Nors Slovakijos Respublika ir Vengrija ginčija aplinkybę, kad šiuos du Komisijos narius Komisijos narių kolegija įgaliojo, kaip numatyta šios institucijos Darbo tvarkos taisyklių 13 straipsnyje, patvirtinti padarytus jos pasiūlymo pakeitimus, konstatuotina, kad šios valstybės narės nepateikia jokių įrodymų, leidžiančių abejoti Komisijos teiginių ir bylos medžiagoje esančių jos pateiktų įrodymų teisingumu.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, pasakytina, kad nagrinėjamu atveju Komisija pasinaudojo SESV 293 straipsnio 2 dalyje nurodyta savo teise keisti pasiūlymą, nes iš šios institucijos dalyvavimo ginčijamo sprendimo priėmimo procedūroje aiškiai matyti, kad iš dalies pakeistą pasiūlymą Komisija patvirtino atstovaujama dviejų savo narių, kuriuos Komisijos narių kolegija įgaliojo patvirtinti šiuos pakeitimus.
Taigi Taryba neprivalėjo laikytis SESV 293 straipsnio 1 dalyje numatyto vieningo balsavimo reikalavimo.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Slovakijos Respublikos ieškinio ketvirtojo pagrindo antrą dalį ir Vengrijos ieškinio trečiąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
4.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio trečiojo pagrindo pirmos ir antros dalių ir Vengrijos ieškinio ketvirtojo pagrindo, grindžiamų esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu, nes nebuvo paisoma nacionalinių parlamentų teisės pateikti nuomonę pagal protokolus (Nr. 1) ir (Nr. 2) ir Taryba nesilaikė reikalavimo dėl jos svarstymų ir balsavimo viešumo
a)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika (papildomai) ir Vengrija teigia, kad priimant ginčijamą sprendimą buvo nepaisyta protokoluose (Nr. 1) ir (Nr. 2) numatytos nacionalinių parlamentų teisės pateikti nuomonę dėl visų pagal teisėkūros procedūrą priimamų aktų projektų.
Be to, Slovakijos Respublika papildomai nurodo, kad jei Teisingumo Teismas nuspręstų, jog ginčijamas sprendimas turėjo būti priimtas pagal teisėkūros procedūrą, Taryba pažeidė esminį procedūrinį reikalavimą, kadangi priėmė ginčijamą sprendimą ne viešame posėdyje įgyvendindama savo ne teisėkūros įgaliojimus, o pagal ESS 16 straipsnio 8 dalį ir SESV 15 straipsnio 2 dalį numatyta, kad Taryba posėdžiauja viešai, kai sprendžia ir balsuoja dėl pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto projekto.
Taryba tvirtina, kad ginčijamas sprendimas yra ne pagal teisėkūros procedūrą priimtas aktas, todėl jam netaikomos sąlygos, nustatytos pagal teisėkūros procedūrą priimamo akto priėmimui.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Kadangi, kaip matyti ir iš šio sprendimo 67 punkto, ginčijamas sprendimas laikytinas ne pagal teisėkūros procedūrą priimtu aktu, darytina išvada, kad šio akto priėmimui ne pagal teisėkūros procedūrą netaikomi nei reikalavimai dėl nacionalinių parlamentų dalyvavimo, numatyti protokoluose (Nr. 1) ir (Nr. 2), nei reikalavimai dėl Tarybos svarstymų ir balsavimo viešumo, nes šie reikalavimai taikomi tik priimant pagal teisėkūros procedūrą priimamų aktų projektus.
Darytina išvada, kad Slovakijos Respublikos ieškinio trečiojo pagrindo pirmą ir antrą dalis ir Vengrijos ieškinio ketvirtąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstus.
5.
Dėl Vengrijos ieškinio šeštojo pagrindo, grindžiamo esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu, nes priimdama ginčijamą sprendimą Taryba nesilaikė Sąjungos teisėje numatytų kalbų vartojimo taisyklių
a)
Šalių argumentai
Vengrija teigia, kad priimdama ginčijamą sprendimą Taryba pažeidė esminį procedūrinį reikalavimą, nes nesilaikė Sąjungos teisėje numatytų kalbų vartojimo taisyklių.
Konkrečiai kalbant, Taryba nesilaikė savo Darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio 1 dalies, nes tekstai, kuriuose paeiliui padaryta pradinio Komisijos pasiūlymo pakeitimų, įskaitant galiausiai Tarybos patvirtintą ginčijamo sprendimo tekstą, valstybių narių delegacijoms buvo išdalyti tik anglų kalba.
Savo dublike Slovakijos Respublika nurodė panašų pagrindą, siedama jį su viešąja tvarka; šis pagrindas grindžiamas esminių procedūrinių reikalavimų pažeidimu, nes priimdama ginčijamą sprendimą Taryba nesilaikė kalbų vartojimo taisyklių, konkrečiai kalbant, savo Darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio 1 dalies.
Taryba tvirtina, kad svarstymai Taryboje visiškai atitiko Sąjungos teisės taisykles dėl kalbų vartojimo ir, konkrečiai kalbant, pakeitimams taikomą supaprastintą kalbų vartojimo tvarką, kaip numatyta jos Darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio 2 dalyje.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Visų pirma pasakytina, kad nereikia svarstyti Slovakijos Respublikos nurodyto ieškinio pagrindo, grindžiamo Sąjungos teisėje numatytų kalbų vartojimo taisyklių pažeidimu, ir pažymėtina, kad šis pagrindas sutampa su Vengrijos ieškinio šeštuoju pagrindu, kurį reikia išnagrinėti iš esmės.
Šis Vengrijos ieškinio šeštasis pagrindas grindžiamas Tarybos darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio „Svarstymai ir sprendimai, paremti dokumentais ir projektais, parengtais galiojančiose taisyklėse dėl kalbų numatytomis kalbomis“ pažeidimu, konkrečiai kalbant, šių darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio 1 dalies, kurioje nustatyta, kad, išskyrus tuos atvejus, kai neatidėliotinos skubos sumetimais Taryba vieningai nusprendžia kitaip, ji svarsto ir priima sprendimus remdamasi tik tais dokumentais ir projektais, kurie parengti kalbomis, nurodytomis galiojančiose kalbas reglamentuojančiose taisyklėse, pažeidimu. Pagal šių darbo tvarkos taisyklių 14 straipsnio 2 dalį bet kuris Tarybos narys gali nesutikti, kad vyktų diskusija, jei galimų pakeitimų tekstai nėra parengti šio straipsnio 1 dalyje nurodytomis kalbomis.
Taryba tvirtina, kad šis straipsnis turi būti suprantamas ir ši institucija jį praktiškai taiko taip, jog nors 1 dalyje reikalaujama, kad projektai, sudarantys svarstymų Taryboje „pagrindą“, nagrinėjamu atveju – pradinis Komisijos pasiūlymas, būtų pateikti valstybėms narėms visomis oficialiosiomis Sąjungos kalbomis, to paties straipsnio 2 dalyje numatyta supaprastinta tvarka, taikoma pakeitimams, kurių nereikalaujama privalomai pateikti visomis oficialiosiomis Sąjungos kalbomis. Tik tuo atveju, jei kuri nors valstybė narė prieštarautų, Tarybai turėtų būti pateikta šios valstybės narės nurodyta kalbinė versija, kad būtų galima tęsti svarstymus.
Taryba, pateikdama komentarą dėl savo Darbo tvarkos taisyklių, patikslinta, kad pagal šių taisyklių 14 straipsnio 2 dalį kiekvienas Tarybos narys gali prieštarauti svarstymams, jei galimų pakeitimų tekstas neparengtas visomis oficialiosiomis Sąjungos kalbomis.
Nors, kaip Teisingumo Teismas jau yra pažymėjęs, Sąjungai rūpi išsaugoti daugiakalbystę, apie kurios svarbą primenama ESS 3 straipsnio 3 dalies ketvirtoje pastraipoje (šiuo klausimu žr. 2015 m. gegužės 5 d. Sprendimo Ispanija / Taryba,
C‑147/13
,
EU:C:2015:299
,
punktą), reikia paisyti Tarybos pateikiamo jos Darbo tvarkos taisyklių išaiškinimo. Šis aiškinimas rodo darnų ir lankstų požiūrį, leidžiantį užtikrinti Tarybos darbų veiksmingumą ypač skubos kontekste, kuris būdingas tvirtinant laikinąsias priemones pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį.
Neginčijama, kad nagrinėjamu atveju pradinis Komisijos pasiūlymas valstybių narių delegacijoms buvo pateiktas visomis oficialiosiomis Sąjungos kalbomis. Be to, Vengrija neginčijo aplinkybės, kad nė viena valstybė narė neprieštaravo svarstymui, paremtam suderintais pakeitimais, kurių tekstas pateiktas anglų kalba, ir kad visus šiuos pakeitimus perskaitė Tarybos Pirmininkas, o jų sinchroninis vertimas pateiktas į visas oficialiąsias Sąjungos kalbas.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Slovakijos Respublikos nurodytą ieškinio pagrindą ir Vengrijos ieškinio šeštąjį pagrindą, grindžiamus Sąjungos kalbų vartojimo taisyklių pažeidimu, reikia atmesti kaip nepagrįstus.
E.
Dėl ieškinių pagrindų dėl esmės
1.
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio šeštojo pagrindo ir Vengrijos ieškinio devintojo ir dešimtojo pagrindų, grindžiamų proporcingumo principo pažeidimu
a)
Pirminės pastabos
Visų pirma primintina, kad remiantis suformuota Teisingumo Teismo jurisprudencija pagal proporcingumo principą reikalaujama, kad Sąjungos institucijų veiksmai būtų tinkami atitinkamais teisės aktais siekiamiems teisėtiems tikslams įgyvendinti ir neviršytų to, kas būtina jiems pasiekti, todėl kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiausiai varžančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi siekiamiems tikslams (žr., be kita ko, 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Dėl šio principo laikymosi teisminės kontrolės reikia priminti, kad, kaip jau nurodyta šio sprendimo 124 punkte, srityse, kuriose būtina priimti politinius, ekonominius ir socialinius sprendimus ir privaloma atlikti sudėtingus vertinimus, Sąjungos institucijoms suteikiama plati diskrecija. Todėl tik akivaizdžiai netinkamas vienoje iš šių sričių nustatytos priemonės pobūdis atsižvelgiant į kompetentingų institucijų siekiamą tikslą gali turėti įtakos tokios priemonės teisėtumui (šiuo klausimu žr., be kita ko, 2016 m. gegužės 4 d. Sprendimo Lenkija / Parlamentas ir Taryba,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Šioje Teisingumo Teismo jurisprudencijoje įtvirtinti principai taikomi priemonėms, patvirtintoms Sąjungos bendros prieglobsčio politikos srityje, ir ypač laikinosioms priemonėms, patvirtintoms pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, kaip antai numatytosioms ginčijamame sprendime, dėl kurių reikia priimti iš esmės politinius sprendimus ir atlikti sudėtingus vertinimus per trumpą laiką, siekiant greitai ir konkrečiai reaguoti į „nepaprastąją padėtį“, kaip ji suprantama pagal šią nuostatą.
b)
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio šeštojo pagrindo, kiek jis grindžiamas ginčijamo sprendimo netinkamumu juo siekiamam tikslui įgyvendinti
1)
Šalių argumentai
Slovakijos Respublika, palaikoma Lenkijos Respublikos, tvirtina, kad ginčijamas sprendimas nėra tinkamas juo siekiamam tikslui įgyvendinti ir kad šis sprendimas prieštarauja proporcingumo principui, įtvirtintam ESS 5 straipsnio 4 dalyje ir Protokolo (Nr. 2) 1 ir 5 straipsniuose.
Ginčijamas sprendimas nėra tinkamas juo siekiamam tikslui įgyvendinti, nes jame numatytas laikinasis perkėlimo mechanizmas negali ištaisyti Italijos ir Graikijos prieglobsčio sistemų struktūrinių trūkumų. Šie trūkumai, susiję su nepakankamais priėmimo ir tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimo pajėgumais, iš pradžių turėtų būti ištaisyti, kad būtų galima veiksmingai įgyvendinti šį perkėlimo mechanizmą. Be to, tai, kad iki šiol perkeltas nedidelis skaičius asmenų, rodo, kad ginčijamame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas nuo pat jo priėmimo buvo netinkamas nustatytam tikslui pasiekti.
Taryba ir ją palaikančios valstybės narės tvirtina, kad nors Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemos turi struktūrinių trūkumų, ginčijamame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas yra tinkamas juo siekiamam tikslui įgyvendinti, nes juo sumažinamas didelis spaudimas, kurį patiria Graikijos Respublikos ir Italijos Respublikos prieglobsčio sistemos dėl beprecedenčio migrantų antplūdžio jų teritorijoje 2015 m. ir kuris būtų paveikęs bet kokią prieglobsčio sistemą, net ir sistemą, neturinčią struktūrinių trūkumų. Be to, šis perkėlimo mechanizmas priskiriamas prie plataus finansinių ir operatyvinių priemonių, skirtų Graikijos Respublikos ir Italijos Respublikos prieglobsčio sistemoms padėti, spektro. Ginčijamame sprendime šios dvi valstybės narės taip pat įpareigojamos pagerinti savo prieglobsčio sistemų veiksmingumą.
2)
Teisingumo Teismo vertinimas
Ginčijamame sprendime numatyto perkėlimo mechanizmo tikslas, į kurį atsižvelgiant reikia vertinti šio mechanizmo proporcingumą, remiantis to sprendimo 1 straipsnio 1 dalimi, siejama su jo 26 konstatuojamąja dalimi, yra padėti Graikijos Respublikai ir Italijos Respublikai, kilus nepaprastajai padėčiai dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, antplūdžio jų teritorijoje, palengvinant didelį spaudimą, tenkantį šių dviejų valstybių narių prieglobsčio sistemoms.
Negalima teigti, kad ginčijamame sprendime numatytas didelio skaičiaus prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, perkėlimo mechanizmas yra akivaizdžiai netinkamas juo siekiamam tikslui įgyvendinti.
Sunku ginčyti, kad toks beprecedentis migrantų antplūdis, kokį patyrė Graikija ir Italija 2015 m., būtų gerokai sutrikdęs bet kokią prieglobsčio sistemą, net ir neturinčią tokių struktūrinių trūkumų, kaip priėmimo ir tarptautinės apsaugos prašymų nagrinėjimo pajėgumų nebuvimas.
Be to, ginčijamame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas yra dalis priemonių, skirtų šių dviejų valstybių narių naštai palengvinti, iš kurių tam tikros konkrečiai skirtos jų prieglobsčio sistemų veikimui pagerinti, todėl šio mechanizmo tinkamumas tikslams pasiekti negali būti vertinamas atskirai, o turi būti nagrinėjamas atsižvelgiant į visas priemones, prie kurių jis priskiriamas.
Ginčijamo sprendimo 8 straipsnyje numatytos papildomos priemonės, būtent skirtos prieglobsčio sistemų pajėgumui, kokybei ir veiksmingumui pagerinti, kurių turi imtis Graikijos Respublika ir Italijos Respublika; šios priemonės yra papildomos, be tų, kurios jau įtvirtintos Sprendimo 2015/1523 8 straipsnyje, ir jų tikslas, remiantis ginčijamo sprendimo 18 konstatuojamąja dalimi, yra įpareigoti šias valstybes nares „užtikrinti struktūrinius sprendimus, kad būtų išspręsta išimtinio spaudimo jų prieglobsčio ir migracijos sistemoms problema, sukuriant tvirtą strateginę atsako į krizinę padėtį sistemą ir intensyvinant vykdomą reformų procesą šiose srityse“.
Be to, ginčijamo sprendimo 7 straipsnyje numatyta teikti šioms valstybėms narėms operatyvinę paramą, o jo 10 straipsnyje numatyta finansinė parama jų naudai už kiekvieną perkeltą asmenį.
Ginčijamame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas yra dar viena priemonė, skirta padėti Italijos ir Graikijos prieglobsčio sistemoms, kurias gerokai sutrikdė masiniai nuo 2014 m. vienas po kito susidarantys srautai. Kitos tokios priemonės yra Europos perkėlimo į Europos Sąjungą programa, kuri skirta perkelti 22504 asmenims, kuriems reikia tarptautinės apsaugos, ir dėl kurios valstybės narės ir prie sistemos, taikomos pagal Reglamentą „Dublinas III“, prisijungusios valstybės susitarė 2015 m. liepos 20 d., Sprendimas 2015/1523 dėl 40000 asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, perkėlimo ir sukūrimas Italijoje ir Graikijoje „valdymo centrų“, kurių veikla pasireiškia visoms Sąjungos agentūroms, kompetentingoms prieglobsčio srityje, ir valstybių narių ekspertams konkrečiai dirbant su nacionalinės ir vietos valdžios institucijomis, siekiant padėti atitinkamoms valstybėms narėms įvykdyti Sąjungos teisėje numatytus įsipareigojimus tiems asmenims; šis darbas apima kontrolę, tapatybės nustatymą, parodymų užrašymą ir pirštų atspaudų paėmimą.
Be to, kaip priminta ginčijamo sprendimo 15 konstatuojamojoje dalyje, įgyvendinant migracijos ir prieglobsčio politiką Graikijos Respublikai ir Italijos Respublikai jau buvo skirta operatyvinė ir didelė finansinė Sąjungos parama.
Galiausiai remiantis tuo, kad iki šiol pagal ginčijamą sprendimą perkeltas nedidelis skaičius asmenų, negalima
a posteriori
daryti išvados, kad jis nuo pat pradžių buvo netinkamas juo siekiamam tikslui įgyvendinti, kaip teigia Slovakijos Respublika ir Vengrija savo ieškinio devintajame pagrinde.
Iš suformuotos Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad Sąjungos teisės akto galiojimas negali priklausyti nuo su jo veiksmingumu susijusių retrospektyvių prielaidų. Kai Sąjungos teisės aktų leidėjas turi įvertinti būsimas teisės akto, kurį rengiasi priimti, pasekmes, kurios negali būti tiksliai numatytos, jo vertinimas gali būti pripažintas netinkamu, tik jeigu jis yra akivaizdžiai klaidingas atsižvelgiant į šio teisės akto priėmimo metu turėtus duomenis (žr., be kita ko, 2001 m. liepos 12 d. Sprendimo Jippes ir kt.,
C‑189/01
,
EU:C:2001:420
,
punktą ir 2016 m. birželio 9 d. Sprendimo Pesce ir kt.,
C‑78/16 ir C‑79/16
,
EU:C:2016:428
,
punktą).
Nagrinėjamu atveju, kaip matyti visų pirma iš ginčijamo sprendimo 13, 14 ir 26 konstatuojamųjų dalių, patvirtindama didelio skaičiaus tarptautinės apsaugos prašytojų perkėlimo mechanizmą Taryba, išsamiai išnagrinėjusi tuo metu turėtus statistinius duomenis, vadovavosi tiriamąja šios priemonės padarinių aptariamai nepaprastajai padėčiai analize. Atsižvelgiant į šiuos duomenis, ši analizė nėra akivaizdžiai klaidinga.
Be to, tai, kad iki šiol pagal ginčijamą sprendimą perkelta nedaug asmenų, galima paaiškinti visuma aplinkybių, kurių Taryba negalėjo numatyti šio sprendimo priėmimo momentu, visų pirma kai kurių valstybių nebendradarbiavimu.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Slovakijos Respublikos ieškinio šeštąjį pagrindą, kiek jis grindžiamas ginčijamo sprendimo netinkamumu juo siekiamam tikslui įgyvendinti, reikia atmesti kaip nepagrįstą.
c)
Dėl Slovakijos Respublikos ieškinio šeštojo pagrindo, kiek jis grindžiamas ginčijamo sprendimo nebūtinumu atsižvelgiant į juo siekiamą tikslą
1)

Šalių argumentai
Slovakijos Respublika, palaikoma Lenkijos Respublikos, pirmiausia tvirtina, kad ginčijamu sprendimu siekiamas tikslas galėjo būti tiek pat veiksmingai įgyvendintas naudojantis priemonėmis, kurių būtų galima imtis pagal esamus aktus ir kurios mažiau varžytų valstybes nares dėl savo poveikio „suvereniai“ kiekvienos valstybės teisei laisvai spręsti dėl trečiųjų šalių piliečių priėmimo jų teritorijoje ir Protokolo (Nr. 2) 5 straipsnyje įtvirtintai valstybių narių teisei į tai, kad finansinė ir administracinė našta būtų kuo mažesnė.
Pirma, buvo galima taikyti 2001 m. liepos 20 d. Tarybos direktyvoje 2001/55/EB dėl minimalių normų, suteikiant perkeltiesiems asmenims laikiną apsaugą esant masiniam srautui, ir dėl priemonių, skatinančių valstybių narių tarpusavio pastangų priimant tokius asmenis ir atsakant už tokio veiksmo padarinius pusiausvyrą (
OL L 212, 2001, p. 12
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 19 sk., 4 t., p. 162), numatytą mechanizmą.
Direktyva 2001/55 iš esmės buvo skirta tokioms pat masinio migrantų antplūdžio situacijoms suvaldyti kaip ir ginčijamas sprendimas, numatant asmenų, kurie naudojasi laikina apsauga, perkėlimo procedūrą. Vis dėlto šia direktyva mažiau kenkiama suvereniai valstybių narių teisei laisvai spręsti dėl trečiųjų šalių piliečių priėmimo jų teritorijoje, ypač dėl to, kad pagal ją valstybės narės, atsižvelgdamos į savo priėmimo pajėgumus, gali pačios nuspręsti dėl į jų teritoriją perkeltinų asmenų skaičiaus. Be to, laikinosios apsaugos statusas suteikia mažiau teisių nei tarptautinės apsaugos statusas, kurį siekiama suteikti pagal ginčijamą sprendimą, visų pirma dėl tokios apsaugos laikotarpio ir dėl to lemia gerokai mažesnę naštą valstybei narei, į kurią perkeliama.
Antra, Slovakijos Respublika teigia, kad Graikijos Respublika ir Italijos Respublika galėjo pasinaudoti vadinamuoju „Sąjungos civilinės saugos“ mechanizmu, numatytu 2004 m. spalio 26 d. Tarybos reglamento (ES) Nr. 2007/2004, įsteigiančio Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūrą (
OL L 349, 2004, p. 1
), 8a straipsnyje. Pagal šį mechanizmą joms galėjo būti suteikta reikalinga materialinė pagalba.
Trečia, Graikijos Respublika ir Italijos Respublika taip pat galėjo kreiptis į FRONTEX agentūrą dėl „skubios pagalbos“. Be to, pagal Reglamento Nr. 2007/2004 2 straipsnio 1 dalies f punktą ir 9 straipsnio 1 ir 1b dalis šios dvi valstybės narės galėjo prašyti FRONTEX agentūros suteikti joms reikalingą paramą organizuojant grąžinimo operacijas.
Tokia FRONTEX agentūros pagalba galėtų tiesiogiai palengvinti naštą šių dviejų valstybių narių prieglobsčio sistemoms, nes leistų joms didesnį dėmesį ir pajėgas skirti migrantams, prašantiems suteikti tarptautinės apsaugos statusą.
Taip pat pasakytina, kad nebuvo būtina patvirtinti kitų priemonių pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nes pagal Sprendimą 2015/1523 valstybėms narėms paliekama vadovaujantis solidarumo dvasia spręsti, kokia jų dalyvavimo vykdant bendrus įsipareigojimus apimtis. Taigi šiuo sprendimu keliama mažesnė grėsmė jų suverenitetui. Kadangi ginčijamas sprendimas buvo priimtas praėjus tik aštuonioms dienoms po Sprendimo 2015/1523, kuriame numatyta perkelti 40000 asmenų, priėmimo, buvo neįmanoma per tokį trumpą laiką padaryti išvados, kad Sprendimo 2015/1523 nepakanka reaguoti į tuo metu susiklosčiusią situaciją. Kai buvo priimamas ginčijamas sprendimas, Taryba neturėjo jokio pagrindo manyti, kad pagal Sprendimą 2015/1523 numatytų priėmimo priemonių greitai nepakaks, todėl reikės numatyti papildomas priemones.
Be to, pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį gali būti patvirtintos ir valstybes nares mažiau ribojančios priemonės, leidžiančios įgyvendinti siekiamą tikslą, kaip antai pagalbos suteikimas siekiant palengvinti grąžinimą ar registravimą arba finansinė, materialinė, techninė ir personalo parama Italijos ir Graikijos prieglobsčio sistemoms. Valstybės narės taip pat galėtų savanoriškumo pagrindu imtis dvišalių iniciatyvų, kad būtų suteikta tokia parama.
Galiausiai ginčijamame sprendime numatytas prašytojų perkėlimas neišvengiamai užkrauna valstybėms narėms finansinę ir administracinę naštą. Tačiau tokia našta nebuvo būtina, nes buvo galima patvirtinti mažiau ribojančias priemones. Taigi ginčijamas sprendimas yra perteklinė ir skubota priemonė, prieštaraujanti proporcingumo principui ir Protokolo (Nr. 2) 5 straipsniui.
Taryba tvirtina, kad priimdama ginčijamą sprendimą ji paisė proporcingumo principo ir buvo įsitikinusi, kad nebuvo alternatyvios priemonės, leidžiančios įgyvendinti šiuo sprendimu siekiamą tikslą taip pat veiksmingai, bet mažiau ribojant valstybių narių suverenitetą arba jų finansinius interesus. Slovakijos Respublikos išvardytos alternatyvios priemonės vis dėlto skirtos ne tam.
2)
Teisingumo Teismo vertinimas
Prieš nagrinėjant Slovakijos Respublikos argumentus, kuriais ji siekia įrodyti, kad ginčijamas sprendimas nebūtinas, nes šiuo sprendimu siekiamą tikslą Taryba galėjo įgyvendinti imdamasi mažiau ribojančių priemonių, kuriomis keliama mažesnė grėsmė valstybių narių teisei laikantis Sąjungos teisės normų bendros prieglobsčio politikos srityje nuspręsti dėl trečiųjų šalių piliečių priėmimo jų teritorijoje, reikia priminti itin subtilias aplinkybes, kuriomis priimtas ginčijamas sprendimas, t. y. tuo metu Graikijoje ir Italijoje buvusią sudėtingą nepaprastąją padėtį dėl masinio ir staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn.
Tokiomis specifinėmis aplinkybėmis ir atsižvelgiant į šio sprendimo 206–208 punktuose primintus principus reikia pripažinti, kad sprendimas patvirtinti privalomą 120000 asmenų perkėlimo mechanizmą pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, nors ir pagrįstas objektyviais kriterijais, gali būti Teisingumo Teismo pripažintas netinkamu tik tuomet, jei konstatuojama, kad priimdama ginčijamą sprendimą Taryba padarė akivaizdžią vertinimo klaidą, atsižvelgiant į tuo momentu turimus duomenis ir informaciją, nes per tą patį laiką buvo galima patvirtinti kitą mažiau ribojančią, bet tiek pat veiksmingą priemonę.
Šiuo klausimu pirmiausia pažymėtina, kad nors Sprendimas 2015/1523 priimtas 2015 m. rugsėjo 14 d., t. y. aštuonios dienos prieš priimant ginčijamą sprendimą, tačiau šie du aktai yra susiję.
Iš tiesų Sprendimu 2015/1523 ketinta įgyvendinti 2015 m. birželio 25 ir 26 d. Europos Vadovų Tarybos išvadas ir valstybių narių susitarimą, įtvirtintą 2015 m. liepos 20 d. rezoliucijoje. Kaip matyti iš Sprendimo 2015/1523 10 ir 11 konstatuojamosiose dalyse pateiktų statistinių duomenų, šiuo sprendimu siekiama ištaisyti nepaprastąją padėtį, susiklosčiusią per pirmuosius šešis 2015 m. mėnesius.
Be to, iš to paties sprendimo 21 konstatuojamosios dalies matyti, kad bendras prašytojų skaičius, t. y. 40000, nustatytas remiantis bendru trečiųjų šalių piliečių, 2014 m. neteisėtai atvykusių į Graikiją ar Italiją, skaičiumi ir asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, skaičiumi; šie asmenys sudarė maždaug 40 % bendro trečiųjų šalių piliečių skaičiaus. Remiantis šiais su 2014 m. susijusiais statistiniais duomenimis buvo nuspręsta 60 % iš šių 40000 asmenų perkelti iš Italijos ir 40 % – iš Graikijos.
Vis dėlto iš samprotavimų ir iš statistinių duomenų, kuriais vadovavosi Taryba priimdama ginčijamą sprendimą ir kurie nurodyti pastarojo sprendimo 12, 13 ir 26 konstatuojamosiose dalyse, matyti, kad ši institucija manė, jog 120000 asmenų perkėlimo mechanizmas, papildantis Sprendime 2015/1523 numatytą mechanizmą, turėjo būti sukurtas siekiant palengvinti spaudimą Italijos Respublikai ir ypač Graikijos Respublikai dėl naujos nepaprastosios padėties, susidariusios dėl masinio neteisėto migrantų antplūdžio į šias valstybes nares per pirmuosius aštuonis 2015 m. mėnesius ir ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesiais.
Šis naujas beprecedentis antplūdis pasireiškė ir tuo, kad, kaip nurodyta ginčijamo sprendimo 12 konstatuojamojoje dalyje, keitėsi migracijos srautų kryptis: vidurio Viduržemio jūros dalies maršrutą keitė rytų Viduržemio jūros dalies maršrutas ir toliau judama Vakarų Balkanų maršruto kryptimi. Šis dalinis krizę keliantis judėjimas Graikijos link paaiškina, kodėl nuspręsta 13 % visų 120000 tarptautinės apsaugos prašytojų perkelti iš Italijos ir 42 % – iš Graikijos.
Tokiomis aplinkybėmis negalima teigti, kad Taryba padarė akivaizdžią vertinimo klaidą, kai atsižvelgdama į naujausius turimus duomenis manė, kad 2015 m. rugsėjo 22 d. esanti nepaprastoji padėtis pateisina 120000 asmenų perkėlimą ir kad Sprendime 2015/1523 numatyto 40000 asmenų perkėlimo nepakanka.
Antra, dėl ginčijamo sprendimo poveikio teisės aktams, reglamentuojantiems trečiųjų šalių piliečių priėmimą, pažymėtina, kad šiame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas, nors ir privalomas, taikomas tik dvejus metus ir susijęs su ribotu migrantų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, skaičiumi.
Ginčijamo sprendimo privalomas pasekmes taip pat riboja tai, kad šiame sprendime nustatytos perkėlimo sąlygos – valstybės narės turi reguliariai, bent kas tris mėnesius, nurodyti skaičių prašytojų, kuriuos galima greitai perkelti į jų teritoriją (ginčijamo sprendimo 5 straipsnio 2 dalis), ir pritarti atitinkamo asmens perkėlimui (šio sprendimo 5 straipsnio 4 dalis); vis dėlto šio sprendimo 5 straipsnio 7 dalyje nurodyta, kad valstybė narė gali atsisakyti perkelti prašytoją tik dėl su viešąja tvarka ir nacionaliniu saugumu susijusių priežasčių.
Trečia, dėl Slovakijos Respublikos argumento, kad ginčijamas sprendimas yra neproporcinga priemonė, nes jame be reikalo nustatytas privalomas mechanizmas, pagal kurį privalomai, nustatant kvotas, paskirstomas tam tikras skaičius į valstybes nares perkeliamų asmenų, pasakytina, kad pasirinkdama nustatyti tokį privalomą perkėlimo mechanizmą Taryba nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos.
Iš tiesų Taryba, naudodamasi jai šiuo klausimu suteikta plačia diskrecija, galėjo pagrįstai manyti, kad privalomas perkeltų asmenų paskirstymas būtinas atsižvelgiant į išskirtinę nepaprastąją padėtį, kuriai susiklosčius priimtas ginčijamas sprendimas.
Be to, Taryba pažymėjo (ir jai šiuo klausimu neprieštarauta), kad konstatuota, jog Sprendime 2015/1523 numatytas 40000 asmenų paskirstymas valstybėms narėms šių valstybių bendru sutarimu buvo nesėkmingas net ir po ilgų derybų, todėl šis sprendimas galiausiai priimtas, bet prie jo nepridėta lentelė, kurioje būtų įtvirtinti valstybių narių įsipareigojimai perkelti.
Taip pat neginčijama, kad per derybas Taryboje dėl ginčijamo sprendimo greit paaiškėjo, kad sprendimas bendru sutarimu, ypač dėl perkeltų asmenų paskirstymo, neįmanomas per trumpą laiką.
Vis dėlto Taryba, susidūrusi su nepaprastąja padėtimi, susiklosčiusia Graikijos Respublikoje ir Italijos Respublikoje dėl beprecedenčio migrantų antplūdžio 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėn., turėjo imtis priemonių, kurias galima įgyvendinti greitai ir kurios galėtų konkrečiai padėti šioms valstybėms narėms suvaldyti didelius migrantų srautus jų teritorijoje.
Be to, atsižvelgiant į samprotavimus ir statistinius duomenis, pateiktus, be kita ko, ginčijamo sprendimo 12–16 konstatuojamosiose dalyse, negalima pagrįstai teigti, kad Taryba padarė akivaizdžią vertinimo klaidą manydama, kad esant tokiai situacijai reikia patvirtinti laikiną priemonę – privalomą perkėlimą.
Iš ginčijamo sprendimo 15 konstatuojamosios dalies matyti, kad Taryba konstatavo, jog įgyvendinant migracijos ir prieglobsčio politiką jau imtasi daug veiksmų siekiant padėti Graikijos Respublikai ir Italijos Respublikai, o jo 16 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad labai tikėtina, jog nemažas ir vis didesnis spaudimas Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemoms ir toliau tęsis, todėl Taryba manė, kad itin svarbu pademonstruoti solidarumą su šiomis dviem valstybėmis narėmis ir papildyti veiksmus, kurių jau imtasi, tame sprendime numatytomis laikinosiomis priemonėmis.
Šiuo klausimu pasakytina, kad priimdama ginčijamą sprendimą Taryba, kaip matyti iš to sprendimo 2 konstatuojamosios dalies, turėjo įgyvendinti solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principą, taip pat ir finansų srityje; šis principas nustatytas SESV 80 straipsnyje ir taikomas įgyvendinant bendrą Sąjungos prieglobsčio politiką.
Taigi nagrinėjamu atveju Tarybos negalima kaltinti, kad ji padarė akivaizdžią vertinimo klaidą manydama, jog atsižvelgiant į nepaprastosios padėties specifiką reikia pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, siejamą su SESV 80 straipsniu ir jame įtvirtintu solidarumo tarp valstybių narių principu, patvirtinti laikinąsias priemones – nustatyti tokį privalomą perkėlimo mechanizmą kaip numatytasis ginčijamame sprendime.
Ketvirta, priešingai, nei teigia Slovakijos Respublika ir Vengrija, privalomo perkėlimo mechanizmo pasirinkimo nereikėtų kritikuoti remiantis tuo, kad pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį leidžiama patvirtinti tik laikinas priemones, kurias galima greitai įgyvendinti, nes tokiam perkėlimo mechanizmui pasiruošti ir jį įgyvendinti reikia laiko, kad perkėlimo ritmas nusistovėtų.
Iš tiesų ši nuostata skirta veiksmingoms priemonėms įgyvendinti ir joje nenustatytas terminas, per kurį turi būti įgyvendintos laikinosios priemonės, todėl manytina, kad Taryba neviršijo savo plačios diskrecijos nuspręsdama, kad 2015 m. liepos ir rugpjūčio mėnesiais buvusi situacija pateisina privalomo perkėlimo mechanizmo nustatymą siekiant ištaisyti šią situaciją ir kad pasibaigus pasiruošimo ir įgyvendinimo laikotarpiui šis mechanizmas bus taikomas kuo greičiau, kad būtų pasiekta tokių pat greitų rezultatų.
Konkrečiai dėl Direktyvos 2001/55 Taryba taip pat tvirtino (ir jai šiuo klausimu neprieštarauta), kad šioje direktyvoje numatyta laikinosios apsaugos sistema nebuvo veiksmingas atsakas į nagrinėjamu atveju kilusią problemą, t. y. visišką priėmimo infrastruktūros Graikijoje ir Italijoje išnaudojimą ir būtinybę kuo greičiau perimti iš šių valstybių narių didelį skaičių migrantų, jau atvykusių į jų teritoriją, nes pagal šią laikinosios apsaugos sistemą numatyta, kad asmenys, kuriems tokia apsauga gali būti taikoma, turi teisę ją gauti valstybėje narėje, kurioje yra.
Penkta, pasirinkimas pagal ginčijamą sprendimą suteikti tarptautinę apsaugą, o ne statusą, pagal kurį suteikiamos labiau ribotos teisės, kaip antai Direktyvoje 2001/55 numatytą laikinosios apsaugos statusą, yra iš esmės politinis sprendimas, kurio neturėtų vertinti Teisingumo Teismas.
Šešta, kiek tai susiję su kitomis Slovakijos Respublikos nurodytomis priemonėmis, mažiau ribojančiomis negu ginčijamas sprendimas, pirmiausia pažymėtina, kad priemonės, skirtos išorės sienų apsaugai sustiprinti ar finansinei arba operatyvinei paramai Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemoms suteikti, skirtingai nei ginčijamas sprendimas, nėra pakankamas atsakas į būtinybę sumažinti spaudimą šioms sistemoms, atsiradusį dėl kilusio migrantų antplūdžio.
Iš tiesų tai yra papildomos priemonės, kurios gali padėti geriau suvaldyti naujus migrantų srautus, tačiau pačios savaime negali išspręsti egzistuojančios problemos – Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemos yra perpildytos asmenų, jau esančių šių valstybių narių teritorijoje.
Galiausiai, septinta, dėl argumento, kad ginčijamame sprendime numatyto perkėlimo mechanizmo įgyvendinimas lems neproporcingą naštą valstybėms narėms, pasakytina, kad Slovakijos Respublika nepateikė konkrečių įrodymų, kad jos siūlomos alternatyvios priemonės Graikijos Respublikos ir Italijos Respublikos labui, kaip antai išteklių (visų pirma techninių ir finansinių) padidinimas, pareikalaus akivaizdžiai mažesnių sąnaudų negu laikinas perkėlimo mechanizmas.
Darytina išvada, kad Slovakijos Respublikos argumentus, kuriais ji ginčija ginčijamo sprendimo būtinumą, reikia atmesti kaip nepagrįstus. Taigi reikia atmesti visą Slovakijos Respublikos ieškinio šeštąjį pagrindą.
d)
Dėl Vengrijos ieškinio devintojo pagrindo, grindžiamo ginčijamo sprendimo nebūtinumu atsižvelgiant į juo siekiamą tikslą
1)
Šalių argumentai
Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, tvirtina, jog dėl to, kad, priešingai, nei buvo numatyta pradiniame Komisijos pasiūlyme, galutiniame ginčijamo sprendimo tekste ji nebepriskiriama prie valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo mechanizmo, buvo nepagrįsta ginčijamame sprendime numatyti 120000 prašytojų perkėlimą, todėl šis sprendimas prieštarauja proporcingumo principui.
Iš tiesų šio bendro 120000 asmenų, kuriuos numatyta perkelti pagal ginčijamą sprendimą, skaičiaus nustatymas viršija tai, kas būtina ginčijamo sprendimo tikslui pasiekti, nes jis apima 54000 asmenų, kurie pagal pradinį Komisijos pasiūlymą turėjo būti perkelti iš Vengrijos. Nepagrindžiama, kodėl bendras perkeltinų prašytojų skaičius nesumažintas, nors iš pradžių jis nustatytas remiantis tuo, kad buvo ne dvi, o trys naudą gaunančios valstybės narės.
Be to, 54000 prašytojų, kuriuos iš pradžių buvo numatyta perkelti iš Vengrijos, paskirstymas tapo hipotetinis ir neužtikrintas, nes ginčijamame sprendime numatyta, jog dėl šio paskirstymo bus priimtas galutinis sprendimas atsižvelgiant į vėlesnius pokyčius.
Vengrija tvirtina, kad SESV 78 straipsnio 3 dalis skirta greitai reaguoti ne į hipotetinę, o į esamą situaciją; priimant ginčijamą sprendimą nebuvo aišku, kad būtina perkelti šiuos 54000 prašytojų ir, net jei taip būtų buvę, iš kokių naudą gaunančių valstybių narių šis perkėlimas turi būti vykdomas.
Taryba į Vengrijos argumentus atsikerta, kad, be kita ko, remdamasi ginčijamo sprendimo priėmimo momentu turėtais statistiniais duomenimis ji galėjo pagrįstai manyti, kad net ir po to, kai Vengrija pasitraukė iš naudą gaunančių valstybių narių sąrašo, reikėjo palikti bendrą 120000 perkeltinų asmenų skaičių.
2)
Teisingumo Teismo vertinimas
Visų pirma iš ginčijamo sprendimo 26 konstatuojamosios dalies matyti, jog Taryba manė, kad reikia perkelti „didelį skaičių prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos“, ir kad 120000 prašytojų skaičius nustatytas „[r]emiantis bendru trečiųjų šalių piliečių, 2015 m. neteisėtai atvykusių į Italiją ir Graikiją, skaičiumi ir asmenų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, skaičiumi“.
Ginčijamo sprendimo 13 konstatuojamojoje dalyje Taryba nurodė konkrečius statistinius duomenis, susijusius su 2015 m. ir ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesiais neteisėtai į Graikiją ir Italiją atvykusių asmenų skaičiumi, į kuriuos ji atsižvelgė nustatydama 120000 prašytojų skaičių.
Iš šių samprotavimų matyti, kad net ir po to, kai Vengrija pasitraukė iš naudą gaunančių valstybių narių sąrašo, Taryba pasirinko palikti galioti 120000 perkeltinų asmenų skaičių atsižvelgdama į situacijos Graikijoje ir Italijoje sudėtingumą 2015 m., ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesiais.
Iš ginčijamo sprendimo 26 konstatuojamosios dalies taip pat galima daryti išvadą, kad Taryba paliko galioti šį bendrą 120000 asmenų skaičių, nes manė, kad tik „didelio“ skaičiaus prašytojų, kuriems akivaizdžiai reikia tarptautinės apsaugos, perkėlimas gali konkrečiai sumažinti Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemoms tuo metu tekusį spaudimą.
Būtinybė palikti galioti 54000 prašytojų, kuriuos iš pradžių buvo numatyta perkelti iš Vengrijos, skaičių taip pat gali būti grindžiama ginčijamo sprendimo 16 konstatuojamąja dalimi. Iš tiesų ja remiantis matyti, kad dėl tebesitęsiančio nestabilumo ir konfliktų Italijos ir Graikijos artimiausiose kaimyninėse šalyse buvo labai tikėtina, kad Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemos toliau patirs nemažą ir vis didesnį spaudimą ir priėmus ginčijamą sprendimą.
Kadangi Vengrija nepateikė konkrečių įrodymų, kad statistiniai duomenys, į kuriuos Taryba atsižvelgė nustatydama bendrą 120000 perkeltinų prašytojų skaičių, yra nereikšmingi, pasakytina, kad, palikusi galioti šį skaičių, nustatytą remiantis minėtais duomenimis, net ir po to, kai Vengrija pasitraukė iš valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo mechanizmo, sąrašo, Taryba nepadarė akivaizdžios vertinimo klaidos.
Vengrija taip pat tvirtina, kad teisės normos, kuriose nustatytas 54000 prašytojų, kuriuos iš pradžių buvo numatyta perkelti iš Vengrijos, skaičius, yra hipotetinės ir neužtikrintos, nes ginčijamame sprendime numatyta, jog dėl šio perkėlimo bus priimtas galutinis sprendimas atsižvelgiant į vėlesnius pokyčius.
Vis dėlto iš ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 1 dalies c punkto, 2 ir 3 dalių matyti, kad šių 54000 prašytojų paskirstymas reglamentuotas to sprendimo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintoje pagrindinėje taisyklėje, pagal kurią nuo 2016 m. rugsėjo 26 d. šie prašytojai bus perkelti iš Italijos ir Graikijos į kitas valstybes nares proporcingai to sprendimo 4 straipsnio 1 dalies a ir b punktuose nurodytomis dalimis.
Ši pagrindinė taisyklė taikoma visais atvejais, jei nenumatyta kitaip, nes ją papildo ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 3 dalyje numatyta lanksti taisyklė, leidžianti koreguoti ar iš dalies pakeisti minėtą pagrindinę taisyklę, jei tai pateisinama dėl situacijos pokyčių ar dėl to, kad valstybėje narėje susiklostė nepaprastoji padėtis dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio, kilusio dėl didelio migracijos srautų pasikeitimo.
Tokia taisyklė leidžia prireikus reaguoti į būsimus pokyčius ir geriau pritaikyti perkėlimo mechanizmą prie skubiausių poreikių.
Iš tiesų dėl tokio didelio skaičiaus prašytojų perkėlimo mechanizmo, įgyvendinto dviem etapais per dvejus metus, kaip numatytasis ginčijamame sprendime, veiksmingumo būtina, kad šis mechanizmas tam tikromis sąlygomis galėtų būti koreguojamas jo taikymo laikotarpiu.
Todėl Vengrijos ieškinio devintąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
e)
Dėl Vengrijos ieškinio dešimtojo pagrindo, grindžiamo proporcingumo principo pažeidimu, nes ginčijamas sprendimas turi išskirtinių padarinių Vengrijai
1)
Šalių argumentai
Vengrija papildomai nurodo, kad jei Teisingumo Teismas nepritartų jokiam jos ieškinio pagrindui dėl panaikinimo, ginčijamas sprendimas vis tiek būtų neteisėtas, nes juo pažeidžiami SESV 78 straipsnio 3 dalis ir proporcingumo principas, kiek tai susiję su Vengrija.
Vengrija kaltina Tarybą ginčijamu sprendimu priskyrus ją prie valstybių narių, į kurias perkeliami prašytojai, po to, kai ji atsisakė naudą gaunančios valstybės statuso, numatyto pradiniame Komisijos pasiūlyme. Neginčytina, kad ši valstybė narė patyrė itin didelį migracijos spaudimą tiek laikotarpiu iki ginčijamo sprendimo priėmimo, tiek priimant šį sprendimą. Šiomis aplinkybėmis ginčijamu sprendimu Vengrijai užkraunama neproporcinga našta nustatant, kaip ir kitoms valstybėms narėms, jai privalomą į jos teritoriją perkeltinų asmenų kvotą.
Tokių kvotų nustatymas Vengrijai, nors jai pačiai reikia pagalbos suvaldyti migrantų srautus, prieštarauja SESV 78 straipsnio 3 daliai, nes šioje nuostatoje numatyta patvirtinti laikinąsias priemones valstybių narių, susidūrusių su staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu, labui, todėl pagal ją draudžiama užkrauti papildomą naštą valstybei narei, kurioje dėl tokio antplūdžio susidarė nepaprastoji padėtis.
Taryba tvirtina, kad šis ieškinio pagrindas nepriimtinas, nes juo prašoma iš dalies panaikinti ginčijamą sprendimą, kiek jis susijęs su Vengrija, o šis sprendimas yra nedaloma visuma. Dėl esmės Taryba teigia, kad ginčijamo sprendimo priėmimo momentu Vengrijoje nebuvo „nepaprastosios padėties“, kaip ji suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, kuri būtų pateisinusi jos priskyrimą prie valstybių narių, gaunančių naudą pagal ginčijamą sprendimą. Be to, ginčijamame sprendime numatytą perkėlimo mechanizmą papildo patikslinimo mechanizmai, leidžiantys valstybei narei prašyti laikinai sustabdyti jos įsipareigojimų dėl perkėlimo vykdymą pasikeitus migracijos srautų kryptims.
2)
Teisingumo Teismo vertinimas
Visų pirma pasakytina, kad nagrinėjamos bylos aplinkybėmis tinkamo teisingumo vykdymo sumetimais pateisinamas Vengrijos ieškinio papildomai pateikto dešimtojo pagrindo, grindžiamo proporcingumo principo pažeidimu, nes ginčijamas sprendimas turėjo išskirtinių pasekmių šiai valstybei narei, nagrinėjimas iš esmės, neišnagrinėjus Tarybos pateikto nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo, nes šį ieškinio pagrindą vis tiek reikia atmesti iš esmės (šiuo klausimu žr. 2015 m. birželio 24 d. Sprendimo Fresh Del Monte Produce / Komisija ir Komisija / Fresh Del Monte Produce,
C‑293/13 P ir C‑294/13 P
,
EU:C:2015:416
,
punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją).
Nagrinėjant Vengrijos ieškinio dešimtąjį pagrindą iš esmės, reikia priminti ginčijamo sprendimo genezę.
Savo 2015 m. rugsėjo 9 d. pasiūlyme Komisija priskyrė Vengriją prie valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo mechanizmo, nes 2015 m. pirmųjų aštuonių mėnesių, ypač tų metų liepos ir rugpjūčio mėnesių, duomenys rodė masinį migrantų judėjimą vadinamuoju Vakarų Balkanų maršrutu daugiausia iš Graikijos; dėl šio judėjimo Vengrijos prieglobsčio sistema patyrė didelį spaudimą, panašų į tą, kurį patiria Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemos.
Vis dėlto dėl Vengrijos pastatytos užtvaros prie sienos su Serbija ir dėl to, kad Vengrijoje esantys migrantai masiškai keliavo į Vakarus, daugiausia į Vokietiją, maždaug 2015 m. rugsėjo mėn. viduryje šis spaudimas gerokai sumažėjo, nes gerokai sumažėjo Vengrijos teritorijoje esančių nelegalių migrantų skaičius.
Atsižvelgdama į šiuos 2015 m. rugsėjo mėn. įvykius, Vengrija formaliai paprašė Tarybos nebeįtraukti jos į valstybių narių, gaunančių naudą iš perkėlimo mechanizmo, sąrašą.
Taryba atsižvelgė į šį prašymą ir per 2015 m. rugsėjo 16 d. Parlamento plenarinę sesiją pateikė šio sprendimo 165 punkte nurodytą pareiškimą.
Vengrijos teigimu, jai nustatytos privalomos kvotos yra neproporcinga našta, atsižvelgiant į tai, kad ir po 2015 m. rugsėjo mėn. vidurio joje buvo nepaprastoji padėtis, nes migracijos spaudimas prie jos sienų nesumažėjo, o tik persikėlė prie jos sienos su Kroatija, kur kasdien daug asmenų neteisėtai kirsdavo sieną. Taigi Vengrijoje net ir priimant ginčijamą sprendimą dar tebebuvo nepaprastoji padėtis, todėl sprendimas priskirti ją prie valstybių narių, į kurias perkeliami prašytojai, ir nustatyti jai perkeltinų asmenų kvotas ir taip užkrauti papildomą naštą pažeidžia SESV 78 straipsnio 3 dalies tikslą padėti tokioje padėtyje atsidūrusioms valstybėms narėms.
Šiuo klausimu neginčytina, kad ginčijamas sprendimas, kiek jame numatyta privalomai paskirstyti valstybėms narėms migrantus, kuriuos reikia perkelti iš Graikijos ir Italijos, pirma, paveikia visas valstybes nares, į kurias perkeliami prašytojai, ir, antra, reikalauja užtikrinti skirtingų esamų interesų pusiausvyrą atsižvelgiant į šiuo sprendimu siekiamus tikslus. Todėl tokios pusiausvyros ieškojimas, atsižvelgiant ne į vienos valstybės narės konkrečią situaciją, bet į visas Sąjungos valstybes nares, neturi būti laikomas prieštaraujančiu proporcingumo principui (pagal analogiją žr. 2015 m. birželio 18 d. Sprendimo Estija / Parlamentas ir Taryba,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
punktą).
Jeigu vienoje ar keliose valstybėse narėse susiklosto nepaprastoji padėtis, kaip ji suprantama pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, našta, atsiradusi dėl pagal šią nuostatą patvirtintų laikinųjų priemonių šios valstybės narės ar šių valstybių narių labui, iš esmės turi būti paskirstoma visoms kitoms valstybėms narėms laikantis solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principo, nes šis principas pagal SESV 80 straipsnį taikomas Sąjungos politikai prieglobsčio srityje.
Todėl nagrinėjamu atveju tuo metu, kai buvo priimamas ginčijamas sprendimas, Komisija ir Taryba teisingai manė, kad perkeliamų prašytojų paskirstymas visoms valstybėms narėms pagal SESV 80 straipsnyje įtvirtintą principą yra ginčijamo sprendimo esminis elementas. Tai matyti iš to, kad ginčijamame sprendime ne kartą daroma nuoroda į šį principą, visų pirma jo 2, 16, 26 ir 30 konstatuojamosiose dalyse.
Kadangi Vengrija atsisakė pasinaudoti perkėlimo mechanizmu, kaip siūlė Komisija, Tarybos negalima kaltinti, kad ji pažeidė proporcingumo principą, kai remdamasi SESV 80 straipsnyje įtvirtintu solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių principu padarė išvadą, kad Vengrijai turi būti skirtos perkeliamų prašytojų kvotos, kaip ir kitoms valstybėms narėms, negaunančioms naudos iš šio perkėlimo mechanizmo.
Taip pat pažymėtina, kad ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 5 dalyje ir jo 9 straipsnyje numatyta, jog valstybė narė esant tam tikroms sąlygoms gali paprašyti sustabdyti įsipareigojimų, tenkančių jai, kaip valstybei narei, į kurią perkeliami prašytojai pagal šį sprendimą, vykdymą.
Sprendime 2016/408, priimtame pagal ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 5 dalį, Taryba pripažino, kad Austrijos Respublikoje susiklostė išskirtinės aplinkybės ir nepaprastoji padėtis dėl staigaus trečiųjų šalių piliečių antplūdžio jos teritorijoje ir kad šioje valstybėje narėje užregistruotas antras pagal dydį – po Švedijos Karalystės – vienam gyventojui tenkantis tarptautinės apsaugos prašytojų skaičius Sąjungoje, todėl nusprendė, kad jai tenkančių įsipareigojimų vykdymas sustabdomas taip, jog 30 % jai skirtų perkeliamų asmenų perkėlimas sustabdomas vieniems metams.
Be to, Sprendime 2016/946 Taryba teigė, kad Švedijos Karalystėje susidarė nepaprastoji padėtis, pasireiškianti staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu dėl staigaus migracijos srautų pokyčio, ir kad šioje valstybėje narėje užregistruotas didžiausias vienam gyventojui tenkantis tarptautinės apsaugos prašytojų skaičius Sąjungoje, todėl nusprendė sustabdyti jai, kaip valstybei narei, į kurią perkeliami prašytojai pagal ginčijamą sprendimą, tenkančių įsipareigojimų vykdymą vieniems metams.
Ginčijamo sprendimo 4 straipsnio 3 dalyje numatytas patikslinimo mechanizmas pirmiausia reiškia, kad valstybė narė, mananti, kad joje susidarė nepaprastoji padėtis, susijusi su staigiu trečiųjų šalių piliečių antplūdžiu dėl staigaus migracijos srautų pokyčio, remdamasi pagrįstais motyvais gali pranešti Komisijai ir Tarybai apie šią nepaprastąją padėtį, o tai gali lemti ginčijamo sprendimo pakeitimą iš dalies, nes ši valstybė narė nuo 2016 m. rugsėjo 26 d. gali pasinaudoti šio sprendimo 4 straipsnio 1 dalies c punkte nurodytų 54000 prašytojų perkėlimo mechanizmu.
Taigi šių įvairių patikslinimo mechanizmų buvimas rodo, kad ginčijamame sprendime numatytas perkėlimo mechanizmas, kaip visuma, leidžia šiuo aspektu proporcingai atsižvelgti į kiekvienos valstybės narės konkrečią situaciją.
Ginčijamame sprendime numatyto perkėlimo mechanizmo proporcingumą patvirtina ir paskirstymo schema, pagal kurią ginčijamo sprendimo I ir II prieduose nustatytos iš Graikijos ir Italijos perkeliamų prašytojų kvotos.
Iš tiesų, nors ginčijamo sprendimo galutiniame tekste, jo 26 konstatuojamojoje dalyje, tik nustatyta, kad pagal šiame sprendime numatytą perkėlimo mechanizmą „našta sąžiningai paskirstoma tiek Italijai ir Graikijai, tiek kitoms valstybėms narėms, atsižvelgiant į turimus bendrus duomenis apie neteisėtą sienos kirtimą 2015 m.“, neginčijama, kad ginčijamame sprendime įtvirtintos kvotos nustatytos pagal paskirstymo schemą, kuri pradinio Komisijos pasiūlymo 25 punkte konkrečiai suformuluota taip:
„<…> Siūloma paskirstymo schema turėtų būti grindžiama a) gyventojų skaičiumi (lyginamasis koeficientas ‐ 40 %), b) visu BVP (lyginamasis koeficientas ‐ 40 %), c) vidutiniu savo iniciatyva pateiktų prašymų suteikti prieglobstį skaičiumi ir perkeltų pabėgėlių skaičiumi 1 milijonui gyventojų 2010–2014 m. laikotarpiu (lyginamasis koeficientas – 10 %, taikant gyventojų skaičiaus ir BVP veiksnių 30 % ribą, kad būtų išvengta neproporcingo šio kriterijaus poveikio visai schemai) ir d) nedarbo lygiu (lyginamasis koeficientas – 10 %, taikant gyventojų skaičiaus ir BVP veiksnių 30 % ribą, kad būtų išvengta neproporcingo šio kriterijaus poveikio visai schemai). <…>“
Darytina išvada, kad šia schema siekiama užtikrinti perkeltinų asmenų paskirstymą valstybėms narėms taip, kad šis paskirstymas būtų proporcingas kiekvienos iš jų ekonominei padėčiai ir jų prieglobsčio sistemoms tenkančiam migracijos spaudimui.
Šiuo klausimu Lenkijos Respublika, remdamasi Vengrijos ieškinio dešimtuoju pagrindu, grindžiamu neproporcingomis ginčijamo sprendimo pasekmėmis šiai valstybei narei dėl jai nustatytų privalomų kvotų, pateikia bendresnius argumentus ir kritikuoja galimas šių kvotų neproporcingas pasekmes priimančiosioms valstybėms narėms, kurios, siekdamos įvykdyti įsipareigojimus dėl perkėlimo, turi įdėti daugiau pastangų ir patirti didesnę naštą negu kitos priimančiosios valstybės narės. Tai yra valstybės narės, kurių „etninė sudėtis iš esmės homogeniška, kaip antai Lenkija“, ir kurių gyventojų kalba ir kultūra skiriasi nuo į jos teritoriją perkeltinų migrantų kalbos ir kultūros.
Šie argumentai, be to, kad yra nepriimtini, nes pateikti įstojimo į bylą paaiškinime ir apima daugiau nei Vengrijos argumentai, susiję tik su jos konkrečia situacija (šiuo klausimu žr. 2014 m. spalio 7 d. Sprendimo Vokietija / Taryba,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
,
punktą), turi būti atmesti.
Iš tiesų, jei perkėlimas griežtai priklausytų nuo kiekvieno tarptautinės apsaugos prašytojo kultūrinių ar kalbinių ryšių su valstybe nare, į kurią perkeliama, būtų neįmanoma paskirstyti šių prašytojų visoms valstybėms narėms laikantis SESV 80 straipsnyje įtvirtinto solidarumo principo, taigi ir patvirtinto privalomo perkėlimo mechanizmo.
Taip pat pasakytina, kad į teiginius dėl tarptautinės apsaugos prašytojų etninės kilmės negalima atsižvelgti, nes jie akivaizdžiai prieštarauja Sąjungos teisei, ypač Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos (toliau – Chartija) 21 straipsniui.
Galiausiai reikia atmesti Lenkijos Respublikos argumentą, kad ginčijamas sprendimas prieštarauja proporcingumo principui, nes neleidžia valstybėms narėms garantuoti įsipareigojimų palaikyti viešąją tvarką ir užtikrinti vidaus saugumą laikymosi, kaip numatyta SESV 72 straipsnyje, o situaciją dar apsunkina tai, kad dėl šio sprendimo atsiras daug vadinamojo „antrinio“ judėjimo atvejų, kai prašytojai išvyks iš priimančiosios valstybės narės jai dar nepriėmus galutinio sprendimo dėl jų tarptautinės apsaugos prašymo.
Šiuo klausimu konstatuotina, kad ginčijamo sprendimo 32 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, be kita ko, kad visais perkėlimo Europos Sąjungoje procedūros etapais iki prašytojo perdavimo įgyvendinimo pabaigos turėtų būti atsižvelgta į nacionalinio saugumo ir viešosios tvarkos aspektus ir kad turi būti visiškai paisoma prašytojo pagrindinių teisių, įskaitant atitinkamų taisyklių dėl duomenų apsaugos laikymąsi.
Šiuo klausimu ginčijamo sprendimo 5 straipsnio „Perkėlimo Europos Sąjungoje procedūra“ 7 dalyje numatyta, kad valstybės narės pasilieka teisę atsisakyti perkelti prašytoją Europos Sąjungoje tik tuo atveju, jei esama pagrįstų priežasčių manyti, kad jis gali kelti pavojų jų nacionaliniam saugumui arba viešajai tvarkai.
Nors, Lenkijos Respublikos teigimu, ginčijamo sprendimo 5 straipsnio 7 dalyje numatytas mechanizmas neveiksmingas, nes pagal jį valstybės narės įpareigojamos patikrinti daug žmonių per trumpą laiką, tokie praktiniai sunkumai nėra neišvengiamai būdingi šiam mechanizmui ir prireikus turi būti sprendžiami bendradarbiaujant valstybėms narėms, gaunančioms naudą iš perkėlimo mechanizmo, ir valstybėms narėms, į kurias perkeliama, ir remiantis abipusiu pasitikėjimu, kuris turi būti svarbiausias įgyvendinant šio sprendimo 5 straipsnyje numatytą perkėlimo procedūrą.
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, Vengrijos ieškinio dešimtąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
2.
Dėl Vengrijos ieškinio aštuntojo pagrindo, grindžiamo teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principų ir Ženevos konvencijos pažeidimu
a)
Šalių argumentai
Vengrija, palaikoma Lenkijos Respublikos, teigia, pirma, kad ginčijamu sprendimu pažeidžiami teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principai, nes kai kuriais klausimais jame nėra aiškiai nurodyta, nei kaip turi būti taikomos šio sprendimo nuostatos, nei koks yra jų santykis su Reglamento „Dublinas III“ nuostatomis.
Nors ginčijamo sprendimo 35 konstatuojamojoje dalyje minimos teisinės ir procedūrinės garantijos, susijusios su sprendimais dėl perkėlimo, jokioje iš jo norminių nuostatų šis klausimas nereglamentuojamas arba nedaroma nuorodų į atitinkamas Reglamento „Dublinas III“ nuostatas. Tai kelia problemų, be kita ko, kiek tai susiję su prašytojų, ypač tų, kurių nebus numatyta perkelti, teise pareikšti ieškinį.
Ginčijamame sprendime taip pat nėra aiškiai apibrėžti perkeltinų prašytojų pasirinkimo kriterijai. Dėl to, kokiu būdu naudą gaunančių valstybių narių institucijos turi spręsti dėl prašytojų perkėlimo į atitinkamą valstybę narę, jiems labai sunku
a priori
žinoti, ar jie bus tarp perkeliamų asmenų ir, jei taip, į kokią valstybę narę jie bus perkelti.
Be to, ginčijamame sprendime nėra tinkamai apibrėžtas prašytojų statusas valstybėje narėje, į kurią jie perkeliami, ir juo neužtikrinama, kad prašytojai iš tikrųjų liks šioje valstybėje narėje tą laiką, per kurį nagrinėjamas jų prašymas. Kalbant apie vadinamąjį „antrinį“ judėjimą, pažymėtina, kad vien ginčijamo sprendimo 6 straipsnio 5 dalies nepakanka šiuo sprendimu siekiamiems tikslams, t. y. paskirstyti prašytojus valstybėms narėms, įgyvendinti, jei neužtikrinama, kad prašytojai iš tikrųjų liks valstybėse narėse, į kurias jie perkeliami.
Antra, dėl to, kad prašytojams kyla pavojus prireikus būti perkeltiems į tam tikrą valstybę narę, su kuria jie neturi jokio ypatingo ryšio, kyla klausimas, ar minėtas sprendimas suderinamas su 1951 m. liepos 28 d. Ženevoje pasirašyta Konvencija dėl pabėgėlių statuso (Jungtinių Tautų sutarčių rinkinys, 189 t., p. 150, Nr. 2545 (1954)), papildyta 1967 m. sausio 31 d. Protokolu dėl pabėgėlių statuso (toliau – Ženevos konvencija).
Iš tiesų Vengrija tvirtina, kad, remiantis Procedūrų ir kriterijų, taikytinų nustatant pabėgėlio statusą pagal 1951 m. Konvenciją ir 1967 m. Protokolą dėl pabėgėlių statuso, gairių (Jungtinių Tautų vyriausiasis pabėgėlių reikalų komisaras (JTVPRK), 1992 m. gegužės mėn.) 192 punkte pateiktu aiškinimu, prašytojui turi būti leista pasilikti valstybėje narėje, kurioje jis pateikė savo prašymą, kol šios valstybės narės institucijos priims sprendimą dėl jo prašymo.
Ši teisė likti toje valstybėje narėje įtvirtinta ir 2013 m. birželio 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2013/32/ES dėl tarptautinės apsaugos suteikimo ir panaikinimo bendros tvarkos (
OL L 180, 2013, p. 60
) 9 straipsnyje.
Ginčijamu sprendimu iš tarptautinės apsaugos prašytojų ši teisė atimama ir leidžiama be jų sutikimo perkelti juos į kitą valstybę narę, su kuria jie neturi jokio reikšmingo ryšio.
Lenkijos Respublika tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeidžiami žmogaus teisių apsaugos standartai pirmiausia dėl to, kad juo pakeičiama Reglamente „Dublinas III“ numatyta sistema, tačiau nenumatyti aiškūs kriterijai, pagal kuriuos nustatoma valstybė narė, į kurią prašytojas bus perkeltas, kad būtų nagrinėjamas jo tarptautinės apsaugos prašymas.
Asmenys, norintys gauti tarptautinės apsaugos statusą, pagal ginčijamą sprendimą gali būti perkelti į atokius Sąjungos regionus, su kuriais neturi kultūrinių ar socialinių ryšių, o dėl to tampa neįmanoma juos integruoti į priimančiosios valstybės narės visuomenę.
Taryba pirmiausia ginčija tai, kad ginčijamu sprendimu pažeidžiami teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principai. Tai yra skubi priemonė, kuri atitinka iš principo visiškai taikomą bendros Europos prieglobsčio sistemos
acquis
ir Sutartimis ir Chartija sukurtą teisinę sistemą.
Antra, dėl esą pažeistos Ženevos konvencijoje užtikrinamos teisės likti teritorijoje Taryba tvirtina, kad nei pagal šią konvenciją, nei pagal Sąjungos teisę prieglobsčio prašytojui nesuteikiama teisė laisvai pasirinkti priimančiąją valstybę.
b)
Teisingumo Teismo vertinimas
Pirma, dėl kaltinimo teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principų pažeidimu primintina, kad ginčijamas sprendimas yra visuma laikinųjų priemonių, kurių dalis yra laikinas perkėlimo mechanizmas, kuriuo tik tam tikrais konkrečiais ir aiškiai įvardytais aspektais nukrypstama nuo bendros Europos prieglobsčio sistemos
acquis
. Šis mechanizmas visiškai atitinka šį
acquis
, taigi pastarasis bendrai ir toliau taikomas.
Šiuo klausimu pasakytina, kad Taryba paisė teisinio saugumo ir teisės normų aiškumo principų ginčijamo sprendimo 23, 24, 35, 36 ir 40 konstatuojamosiose dalyse aiškiai nurodydama, kad šio akto nuostatos atitinka bendros Sąjungos politikos prieglobsčio srityje pagal teisėkūros procedūrą priimtų aktų nuostatas.
Be to, kaip nurodyta Chartijos 47 straipsnyje, nacionaliniu lygiu turi būti užtikrinta teisė į veiksmingą teisminę gynybą, t. y. teisė apskųsti bet kokį nacionalinės institucijos sprendimą, priimtą per ginčijamo sprendimo 5 straipsnyje numatytą prieglobsčio procedūrą.
Vengrija taip pat teigia, kad ginčijamame sprendime nėra veiksmingų nuostatų, užtikrinančių, kad prašytojai liks valstybėje narėje, į kurią bus perkelti, tą laiką, kol bus nagrinėjamas jų prašymas, kitaip tariant, užtikrinančių, kad bus išvengta vadinamojo „antrinio“ judėjimo.
Šiuo klausimu konstatuotina, kad ginčijamo sprendimo 38–41 konstatuojamosiose dalyse pakankamai išsamiai ir konkrečiai nurodytos priemonės, kurių valstybės narės gali imtis pagal kelis pagal teisėkūros procedūrą priimtus Sąjungos teisės aktus, priskiriamus prie bendros prieglobsčio politikos
acquis
, siekdamos išvengti tokio judėjimo.
Be to, ginčijamo sprendimo 6 straipsnio 5 dalyje aiškiai ir konkrečiai numatyta, kad tarptautinės apsaugos prašytojas arba asmuo, kuriam suteikiama tarptautinė apsauga, kuris atvyksta į kitos valstybės narės, ne valstybės narės, į kurią perkeliama, teritoriją neįvykdęs buvimo toje kitoje valstybėje narėje sąlygų, privalo nedelsdamas grįžti į valstybę narę, į kurią buvo perkeltas.
Dėl Vengrijos pateikto kaltinimo, kad ginčijamame sprendime nėra kriterijų, pagal kuriuos nustatoma valstybė narė, į kurią perkeliama, primintina, kad, kaip nurodyta ginčijamo sprendimo 2 konstatuojamojoje dalyje ir, be kita ko, minėta šio sprendimo 253 ir 291–293 punktuose, tas sprendimas priimtas atsižvelgiant į SESV 80 straipsnį, kuris taikomas įgyvendinant bendrą Sąjungos prieglobsčio politiką, ypač patvirtinant laikinąsias priemones pagal SESV 78 straipsnio 3 dalį, ir pagal kurį valstybė narė, į kurią perkeliama, turi būti nustatoma remiantis solidarumo ir teisingo atsakomybės pasidalijimo tarp valstybių narių kriterijais.
Taip pat pasakytina, kad ginčijamo sprendimo 6 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatyti tam tikri konkretūs valstybės narės, į kurią perkeliama, nustatymo kriterijai, susiję su viršesniais vaiko interesais ir šeimos ryšiais, ir kad šie kriterijai atitinka numatytuosius Reglamente „Dublinas III“.
Be to, ginčijamo sprendimo 34 konstatuojamojoje dalyje išvardytos visos aplinkybės, svarbios tam, kad prašytojai būtų perkelti į valstybę narę, su kuria yra susiję šeimos, kultūriniais ar socialiniais ryšiais, ir į jas reikia ypač atsižvelgti nustatant valstybę narę, į kurią jie perkeliami, siekiant skatinti prašytojų integraciją toje valstybėje.
Taigi ginčijamas sprendimas negali būti laikomas savavališka sistema, pakeičiančia Reglamente „Dublinas III“ įtvirtintą sistemą.
Priešingai, šios dvi sistemos galiausiai iš esmės nesiskiria viena nuo kitos, nes ginčijamu sprendimu sukurta sistema, kaip ir Reglamente „Dublinas III“ įtvirtinta sistema, grindžiama objektyviais kriterijais, o ne tarptautinės apsaugos prašytojo pageidavimu.
Konkrečiai kalbant, valstybės narės, į kurią pirmiausia atvykstama, atsakomybė, numatyta Reglamento „Dublinas III“ 13 straipsnio 1 dalyje, kuri yra vienintelė šiame reglamente numatyta atsakingos valstybės narės nustatymo taisyklė, nuo kurios nukrypstama ginčijamu sprendimu, nėra susijusi su prašytojo pageidavimu renkantis priimančiąją valstybę narę ir ji nėra skirta užtikrinti, kad egzistuotų šio prašytojo kalbinis, kultūrinis ar socialinis ryšys su atsakinga valstybe nare.
Be to, nors vykstant perkėlimo procedūrai nenumatytas prašytojo sutikimas dėl perkėlimo, ginčijamo sprendimo 6 straipsnio 3 dalyje vis dėlto numatyta, kad prieš priimant sprendimą dėl perkėlimo prašytojas informuojamas apie tai, kad jam taikoma tokia procedūra, o šio sprendimo 6 straipsnio 4 dalyje naudą gaunančios valstybės narės institucijos įpareigojamos pranešti prašytojui apie sprendimą jį perkelti prieš vykdydamos perkėlimą; tame sprendime turi būti nurodyta valstybė narė, į kurią perkeliama.
Kaip matyti iš ginčijamo sprendimo 35 konstatuojamosios dalies, kadangi prašytojai negali pasirinkti už jų prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės, jiems turi būti suteikta teisė į veiksmingą teisių gynimo priemonę, jei jie nesutinka su sprendimu dėl perkėlimo, kad būtų paisoma jų pagrindinių teisių.
Galiausiai naudą gaunančių valstybių narių institucijoms suteikta tam tikra diskrecija, kai jos pagal ginčijamo sprendimo 5 straipsnio 3 dalį nustato atskirus prašytojus, kurie galėtų būti perkelti į kitas valstybes nares, ir ši diskrecija pateisinama atsižvelgiant į ginčijamo sprendimo tikslą perimti iš Graikijos ir Italijos prieglobsčio sistemų didelį skaičių prašytojų, greitai ir veiksmingai perkeliant juos į kitas valstybes nares laikantis Sąjungos teisės ir ypač Chartijoje garantuojamų pagrindinių teisių.
Antra, priešingai, nei teigia Vengrija, negalima tvirtinti, kad ginčijamas sprendimas, kiek jame numatytas tarptautinės apsaugos prašytojo perkėlimas prieš priimant sprendimą dėl jo prašymo, prieštarauja Ženevos konvencijai, nes šioje konvencijoje įtvirtinta teisė likti teritorijoje valstybės, kur pateiktas prašymas, kol šis prašymas neišnagrinėtas.
Šiuo klausimu Taryba pagrįstai ginčijamo sprendimo 35 konstatuojamojoje dalyje priminė, kad pagal Sąjungos teisės aktus prašytojas neturi teisės pasirinkti už jo prašymo nagrinėjimą atsakingos valstybės narės. Iš tiesų Reglamente „Dublinas III“ numatyti kriterijai, pagal kuriuos nustatoma už tarptautinės apsaugos prašymo nagrinėjimą atsakinga valstybė narė, nesusiję su prašytojo pageidavimu pasirinkti tam tikrą priimančiąją valstybę narę.
Dėl Vengrijos nurodytos Procedūrų ir kriterijų, taikytinų nustatant pabėgėlio statusą pagal 1951 m. Konvenciją ir 1967 m. Protokolą dėl pabėgėlių statuso, gairių ištraukos pasakytina, kad iš jos negalima daryti išvados, kad pagal Ženevos konvenciją tarptautinės apsaugos prašytojui suteikiama teisė likti teritorijoje valstybės, kur pateiktas prašymas, kol šis prašymas neišnagrinėtas.
Iš tiesų šią ištrauką reikia suprasti kaip negrąžinimo principo, pagal kurį draudžiama išsiųsti tarptautinės apsaugos prašytoją į trečiąją valstybę, kol neišnagrinėtas jo prašymas, konkrečią išraišką.
Vis dėlto tarptautinės apsaugos prašytojo perkėlimas iš vienos valstybės narės į kitą siekiant užtikrinti, kad jo prašymas būtų išnagrinėtas per protingą terminą, nelaikytinas grąžinimu į trečiąją valstybę.
Priešingai, tai yra Sąjungos lygiu patvirtinta krizės valdymo priemonė, skirta veiksmingam naudojimuisi Chartijos 18 straipsnyje įtvirtinta pagrindine teise į prieglobstį užtikrinti, paisant Ženevos konvencijos.
Darytina išvada, kad Vengrijos ieškinio aštuntąjį pagrindą reikia atmesti kaip nepagrįstą.
Kadangi negalima pritarti nė vienam Slovakijos Respublikos ir Vengrijos pateiktam ieškinio pagrindui, reikia atmesti ieškinius.
IV.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 138 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo. Taryba prašė priteisti iš Slovakijos Respublikos ir Vengrijos bylinėjimosi išlaidas, ir šios dvi valstybės narės bylą pralaimėjo, todėl iš jų reikia priteisti bylinėjimosi išlaidas.
Belgijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Graikijos Respublika, Prancūzijos Respublika, Italijos Respublika, Liuksemburgo Didžioji Hercogystė, Lenkijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas pagal Procedūros reglamento 140 straipsnio 1 dalį.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinius.

2.
Slovakijos Respublika ir Vengrija padengia savo bylinėjimosi išlaidas ir iš jų priteisiamos Europos Sąjungos Tarybos patirtos bylinėjimosi išlaidos.

3.
Belgijos Karalystė, Vokietijos Federacinė Respublika, Graikijos Respublika, Prancūzijos Respublika, Italijos Respublika, Liuksemburgo Didžioji Hercogystė, Lenkijos Respublika, Švedijos Karalystė ir Europos Komisija padengia savo bylinėjimosi išlaidas.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalbos: slovakų ir vengrų.