CELEX: 62019CJ0784
Predhodno odločanje
Delavci migranti
Socialna varnost
Zakonodaja, ki se uporablja
Uredba (ES) št. 883/2004
Člen 12(1)
Napotitev
Agencijski delavci
Uredba (ES) št. 987/2009
Člen 14(2)
Potrdilo A 1
Določitev države članice, v kateri delodajalec običajno opravlja dejavnosti
Pojem ,znaten del dejavnosti, ne le notranje upravljavske dejavnosti‘
Neobstoj napotitve agencijskih delavcev na ozemlje države članice, v kateri ima delodajalec sedež

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 14(2) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (
UL 2009, L 284, str. 1
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med „TEAM POWER EUROPE“ EOOD (v nadaljevanju: Team Power Europe), družbo bolgarskega prava s sedežem v Varni (Bolgarija), in direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (direktor območnega direktorata nacionalne agencije za javne prihodke za mesto Varna, Bolgarija; v nadaljevanju: direktor), ker je ta zavrnil izdajo potrdila o tem, da se bolgarska zakonodaja na področju socialne varnosti uporablja za agencijskega delavca, zaposlenega pri tej družbi v obdobju, v katerem je ta delavec napoten v podjetje uporabnika s sedežem v Nemčiji.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (ES) št. 883/2004
Uredba (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 72), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 465/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 (
UL 2012, L 149, str. 4
) (v nadaljevanju: Uredba št. 883/2004), je s 1. majem 2010 razveljavila Uredbo Sveta (EGS) št. 1408/71 z dne 14. junija 1971 o uporabi sistemov socialne varnosti za zaposlene osebe in njihove družinske člane, ki se gibljejo v Skupnosti, v spremenjeni in posodobljeni različici z Uredbo Sveta (ES) št. 118/97 z dne 2. decembra 1996 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 3, str. 3) (v nadaljevanju: Uredba št. 1408/71).
V uvodnih izjavah 1 in 45 Uredbe št. 883/2004 je navedeno:
„(1)
Pravila za koordinacijo nacionalnih sistemov socialne varnosti spadajo v okvir prostega gibanja oseb in morajo prispevati k izboljšanju njihovega življenjskega standarda in pogojev za zaposlitev.
[…]
(45)
Države članice ne morejo zadovoljivo doseči cilja predlaganih ukrepov, to je koordinacije ukrepov za zagotovitev učinkovitega uresničevanja pravice do prostega gibanja oseb, in ga je zaradi obsega in učinkov ukrepov torej laže doseči na ravni Skupnosti, Skupnost lahko sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz člena 5 Pogodbe. […]“
Člen 2 te uredbe, naslovljen „Osebna veljavnost“, ki je v naslovu I iste uredbe, naslovljenem „Splošne določbe“, v odstavku 1 določa:
„Ta uredba se uporablja za državljane države članice, osebe brez državljanstva in begunce, ki stalno prebivajo v državi članici, za katere velja ali je veljala zakonodaja ene ali več držav članic, ter za njihove družinske člane in preživele osebe.“
Naslov II navedene uredbe, „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, zajema člene od 11 do 16 te uredbe.
Člen 11 te uredbe, naslovljen „Splošna pravila“, določa:
„1.   Za osebe, za katere se uporablja ta uredba, velja zakonodaja ene same države članice. Ta zakonodaja se določi v skladu s tem naslovom.
[…]
3.   V skladu s členi 12 do 16 [Ob upoštevanju členov od 12 do 16] velja:
(a)
za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene ali samozaposlene osebe v državi članici, zakonodaja te države članice;
[…]“
Člen 12 Uredbe št. 883/2004, naslovljen „Posebna pravila“, v odstavku 1 določa:
„Za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v državi članici v imenu delodajalca, ki tam običajno opravlja svojo dejavnost in jo ta delodajalec napoti v drugo državo članico, da opravlja delo v imenu tega delodajalca, še naprej velja zakonodaja prve države članice, pod pogojem, da predvideno trajanje takega dela ne presega 24 mesecev in če ta oseba ni poslana, da nadomesti drugo napoteno osebo.“
Ta določba je nadomestila člen 14, točka 1(a) Uredbe št. 1408/71, v skladu s katerim „za osebo, zaposleno na ozemlju države članice v podjetju, kateremu običajno pripada, in ki jo to podjetje napoti na ozemlje druge države članice, da tam opravlja delo za to podjetje, še naprej velja zakonodaja prve države članice, če predvideno trajanje tega dela ne presega 12 mesecev in če oseba ni poslana da nadomesti drugo osebo, ki ji je potekla napotitev“.
Uredba št. 987/2009
Naslov II Uredbe št. 987/2009, „Določitev zakonodaje, ki se uporablja“, zajema člene od 14 do 21 te uredbe.
Člen 14 te uredbe, naslovljen „Podrobnosti v zvezi s členoma 12 in 13 [Uredbe št. 883/2004]“, v odstavku 2 določa:
„Za uporabo člena 12(1) [Uredbe št. 883/2004] se besede ‚ki tam običajno opravlja dejavnosti‘ nanašajo na delodajalca, ki običajno opravlja znaten del dejavnosti, ne le notranjih upravljavskih dejavnosti, na ozemlju države članice, v kateri ima sedež. Ta merila morajo ustrezati posebnim značilnostim vsakega delodajalca in resničnemu značaju dejavnosti, ki jih opravlja.“
Člen 19 Uredbe št. 987/2009, naslovljen „Obveščanje zadevnih oseb in delodajalcev“, v odstavku 2 določa:
„Pristojni nosilec države članice, katere zakonodaja se uporablja v skladu z določbo iz naslova II [Uredbe št. 883/2004], na zahtevo zadevne osebe ali delodajalca potrdi uporabo te zakonodaje ter po potrebi navede datum, do katerega se uporablja, in pod kakšnimi pogoji.“
Ta potrditev se izda s tako imenovanim „potrdilom A 1“.
Direktiva 2008/104/ES
Člen 3 Direktive 2008/104/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o delu prek agencij za zagotavljanje začasnega dela (
UL 2008, L 327, str. 9
) v odstavku 1 določa:
„V tej direktivi:
[…]
(b)
,agencija za zagotavljanje začasnega dela‘ pomeni vsako fizično ali pravno osebo, ki v skladu z nacionalnim pravom sklepa pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja z delavci, zaposlenimi pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, da bi jih napotila v podjetja uporabnike, kjer začasno delajo pod nadzorom in v skladu z navodili teh podjetij;
(c)
,delavec, zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela‘: pomeni delavca, ki ima z agencijo za zagotavljanje začasnega dela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje in je napoten v podjetje uporabnika, kjer začasno dela pod nadzorom in v skladu z navodili tega podjetja;
[…]“
Bolgarsko pravo
Člen 107p Kodeks na truda (delovni zakonik) določa:
„1.   V pogodbi o zaposlitvi, sklenjeni z agencijo za zagotavljanje začasnega dela, se določi, da bo delavec napoten k uporabniku, da bi pri njem pod njegovim nadzorom in v skladu z njegovimi navodili začasno delal.
[…]
7.   Agencije za zagotavljanje začasnega dela opravljajo svojo dejavnost po tem, ko se registrirajo pri zavodu za zaposlovanje (Agentsia po zaetostta), v skladu s pogoji in podrobnimi pravili, določenimi z zakonom za spodbujanje zaposlovanja (zakon za nasarchvane na zaetostta).“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Team Power Europe je podjetje, ki je v sodnem registru Republike Bolgarije registrirano od 22. maja 2017 in katerega dejavnost je zagotavljanje začasnega dela in posredovanje pri iskanju zaposlitve v tej državi članici in drugih državah.
To podjetje je registrirano pri bolgarskem zavodu za zaposlovanje kot agencija za zagotavljanje začasnega dela v skladu s potrdilom, ki ga izda ministrstvo za delo in socialno politiko, in ima uradno dovoljenje za napotitve osebja v Nemčijo na podlagi dovoljenja Agentur für Arbeit Düsseldorf (območni zavod za zaposlovanje v Düsseldorfu, Nemčija), ki spada pod Bundesagentur für Arbeit (zvezni zavod za zaposlovanje, Nemčija).
Družba Team Power Europe je 8. oktobra 2018 z bolgarskim državljanom sklenila pogodbo o zaposlitvi, na podlagi katere je bil ta državljan napoten v podjetje uporabnika s sedežem v Nemčiji. V obvestilu o napotitvi z istega dne je bilo navedeno, da bo zadevna oseba opravljala svoje delo pod vodstvom in nadzorom tega podjetja v obdobju od 15. oktobra do 21. decembra 2018.
Družba Team Power Europe je 9. maja 2019 pri službi za javne prihodke pri Teritorialna direktsiya Varna na Natsionalna agentsia za prihodite (območni direktorat nacionalne agencije za javne prihodke za mesto Varna, Bolgarija) vložila prošnjo za izdajo potrdila A 1, da se za zadevnega delavca v obdobju njegove napotitve uporablja bolgarska zakonodaja.
Ta služba je z odločbo z dne 30. maja 2019 prošnjo zavrnila z obrazložitvijo, da položaj iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe člena 12(1) Uredbe št. 883/2004. Menila je namreč, da se na eni strani neposredno razmerje med družbo Team Power Europe in zadevnim delavcem ni ohranilo in da na drugi strani to podjetje na bolgarskem ozemlju ne opravlja znatnega dela dejavnosti.
Da je prišla do te ugotovitve v zvezi z zadnjo točko, se je navedena služba oprla na več elementov. Prvič, pogodba med družbo Team Power Europe in zadevnim podjetjem uporabnikom naj bi bila sklenjena v skladu s pogoji nemškega prava. Drugič, družba Team Power Europe naj v tej pogodbi ne bi bila omenjena na podlagi njene registracije pri bolgarskem zavodu za zaposlovanje, ampak na podlagi dovoljenja za napotitve osebja, ki so ga izdali pristojni nemški organi. Tretjič, razen administrativnega in vodstvenega osebja naj ne bi zaposlovala delavcev na bolgarskem ozemlju. Četrtič, celoten promet družbe Team Power Europe naj bi izhajal iz dejavnosti, ki jih opravljajo agencijski delavci, napoteni v Nemčijo. Petič, družba Team Power Europe naj bi za namene davka na dodano vrednost (DDV) prijavila le storitve s krajem izpolnitve na ozemlju države članice, ki ni država, v kateri ima sedež. Nazadnje, šestič, predložena naj ne bi bila nobena pogodba, sklenjena s subjekti, ki opravljajo dejavnost na bolgarskem ozemlju, in na tem ozemlju naj ne bi bila opravljena nobena storitev zagotavljanja začasnega dela.
Direktor je z odločbo z dne 11. junija 2019 zavrnil upravno pritožbo, ki jo je družba Team Power Europe vložila zoper odločbo službe za javne prihodke z dne 30. maja 2019.
Družba Team Power Europe je zato pri Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni, Bolgarija) vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti odločbe direktorja.
Družba Team Power Europe v utemeljitev te tožbe trdi, da zadevni delavec spada na področje uporabe člena 12(1) Uredbe št. 883/2004 in izpolnjuje pogoje iz te določbe za izdajo potrdila A 1. Družba Team Power Europe v zvezi z, natančneje, vprašanjem, ali običajno opravlja svoje dejavnosti na bolgarskem ozemlju, trdi, da na tem ozemlju opravlja znatni del dejavnosti, in sicer dejavnosti izbora, zaposlovanja in prijave agencijskih delavcev v socialno zavarovanje. Teh dejavnosti naj ne bi bilo mogoče enačiti z opravljanjem povsem notranjih administrativnih nalog. Poleg tega naj to, da je njen promet ustvarjen z opravljanjem transakcij s podjetji uporabniki s sedežem v državi članici, ki ni država članica, v kateri ima sedež, ne bi pomenilo, da svoje dejavnosti opravlja zunaj te države.
Direktor pa trdi, da položaj iz postopka v glavni stvari ne spada na področje uporabe člena 12(1) te uredbe. V zvezi s tem zlasti poudarja, da družba Team Power Europe na bolgarskem ozemlju zaposluje izključno administrativno in vodstveno osebje, da vsi prihodki, ki jih prejme to podjetje, izhajajo iz zaposlitev v Nemčiji, in da je navedeno podjetje za DDV obračunalo le storitve, ki se opravljajo na ozemlju zadnjenavedene države članice.
Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni), ki odloča na zadnji stopnji na področju socialne varnosti, ugotavlja, da se stranki v postopku v glavni stvari ne strinjata zlasti glede vprašanja, ali družba Team Power Europe opravlja znatni del dejavnost na bolgarskem ozemlju, od izpolnitve te zahteve pa je odvisna uporaba člena 12(1) Uredbe št. 883/2004 za to zadevo. Vendar naj bi sodna praksa tega sodišča – glede na posamezno sestavo – zajemala različne odločitve glede razlage te zahteve, kot je bila določena v členu 14(2) Uredbe št. 987/2009. Ta razlika naj bi se nanašala zlasti na upoštevna merila, ki jih je treba upoštevati pri presoji, ali agencija za zagotavljanje začasnega dela na splošno opravlja „znatni del dejavnosti“ na ozemlju države članice, v kateri ima sedež, v smislu zadnjenavedene določbe.
V skladu s prvo smerjo sodne prakse je treba šteti, da podjetje, ki je v takem položaju kot Team Power Europe, opravlja take dejavnosti v Bolgariji. Dejavnosti izbora, zaposlovanja in napotitve agencijskih delavcev, ki so glavne dejavnosti agencije za zagotavljanje začasnega dela, naj bi se namreč opravljale v tej državi članici. Poleg tega naj bi bile tam v skladu z bolgarsko zakonodajo sklenjene pogodbe o zaposlitvi med tem podjetjem in temi delavci. Pogodbe med agencijo za zagotavljanje začasnega dela in podjetji uporabniki, ki so jim bili navedeni delavci posredovani, naj bi bile prav tako sklenjene na bolgarskem ozemlju. Prav tako naj bi ta agencija za zagotavljanje začasnega dela vse svoje prihodke prejela na tem ozemlju, čeprav promet izhaja iz transakcij, opravljenih s podjetji uporabniki s sedežem v drugih državah članicah. Poleg tega naj bi bila registrirana kot gospodarska družba in identificirana za namene DDV v skladu z bolgarsko zakonodajo.
V skladu z drugo smerjo sodne prakse naj za podjetje, ki je v takem položaju kot Team Power Europe, ne bi bilo mogoče šteti, da na splošno opravlja znatni del dejavnosti v Bolgariji. Tako podjetje naj bi namreč, tudi če ima sedež in upravo na bolgarskem ozemlju, na tem ozemlju zaposlovalo le administrativno in vodstveno osebje, kar naj bi že zadostovalo za izključitev uporabe pravil prava Unije na področju napotitve. Poleg tega naj bi bili vsi zadevni agencijski delavci zaposleni zato, da bi bili napoteni v podjetja uporabnike s sedežem v Nemčiji, saj družba Team Power Europe v obdobju med 22. majem 2017 in 29. majem 2019 na bolgarskem ozemlju ni opravljala nobene storitve zagotavljanja začasnega dela. Iz tega naj bi izhajalo, da vsi prihodki in promet, ki jih je to podjetje ustvarilo v tem obdobju, izvirajo izključno iz dejavnosti, ki so bile opravljene v Nemčiji. Poleg tega naj bi pogodbe, sklenjene s podjetji uporabniki, urejalo nemško pravo in naj bi se izvajale v Nemčiji.
Po mnenju predložitvenega sodišča sodna praksa Sodišča, ki izhaja iz sodb z dne 17. decembra 1970, Manpower (
35/70
,
EU:C:1970:120
), in z dne 10. februarja 2000, FTS (
C‑202/97
,
EU:C:2000:75
), ne omogoča, da bi se odločilo za eno ali drugo usmeritev sodne prakse, in zlasti ne omogoča odgovora na vprašanje, ali se glede na merila, ki jih je Sodišče določilo v točkah od 42 do 45 zadnjenavedene sodbe, za spoštovanje pravila iz člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, ki je natančneje določeno v členu 14(2) Uredbe št. 987/2009 in v skladu s katerim mora delodajalec na splošno znaten del dejavnosti, ne le notranjih upravljavskih dejavnosti, na ozemlju države članice, v kateri ima sedež, zahteva, da agencija za zagotavljanje začasnega dela znaten del dejavnosti napotitve agencijskih delavcev opravi za podjetja uporabnike, ki imajo sedež in poslujejo na ozemlju države članice, v kateri je sedež agencije, ali pa zadostuje, da je to podjetje le registrirano v tej državi članici in tam sklepa pogodbe o zaposlitvi za napotitev takih delavcev v podjetja uporabnike s sedežem v drugih državah članicah.
V teh okoliščinah je Administrativen sad – Varna (upravno sodišče v Varni) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 14(2) Uredbe št. 987/2009 [...] razlagati tako, da mora agencija za zagotavljanje začasnega dela, da bi se lahko trdilo, da običajno opravlja dejavnost v državi članici, v kateri ima sedež, znaten del dejavnosti posredovanja osebja opraviti za podjetja uporabnike, ki imajo sedež v isti državi članici?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člen 14(2) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da mora agencija za zagotavljanje začasnega dela s sedežem v državi članici, da bi se štelo, da „običajno opravlja svojo dejavnost“ v tej državi članici v smislu člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, znaten del svoje dejavnosti napotitve agencijskih delavcev opraviti za podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo dejavnost na ozemlju navedene države članice.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da določbe iz naslova II Uredbe št. 883/2004, med katere spada člen 12(1) te uredbe, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča sestavljajo popoln in enoten sistem kolizijskih pravil. Te določbe namreč niso namenjene le temu, da se preprečijo sočasna uporaba več nacionalnih zakonodaj in zapleti, ki jih ta lahko povzroči, temveč tudi temu, da se zagotovi, da osebe, ki spadajo na področje uporabe navedene uredbe, ne ostanejo brez varstva na področju socialne varnosti, ker ni zakonodaje, ki bi se lahko uporabila zanje (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Kadar torej oseba spada na osebno področje uporabe Uredbe št. 883/2004, kot je opredeljeno v členu 2 te uredbe, se načeloma uporabi pravilo ene same zakonodaje iz člena 11(1) te uredbe, nacionalna zakonodaja, ki se uporablja, pa se določi v skladu z določbami naslova II navedene uredbe (sodba z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato člen 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004 določa načelo, v skladu s katerim za osebo, ki je zaposlena na ozemlju države članice, velja zakonodaja te države (sodba z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
).
Vendar je to načelo oblikovano „[ob upoštevanju členov od] 12 do 16“ Uredbe št. 883/2004. V nekaterih posebnih položajih bi se lahko namreč z običajno uporabo splošnega pravila iz člena 11(3)(a) te uredbe ne preprečili, temveč nasprotno, povzročili administrativni zapleti za delavca in tudi za delodajalca ter organe socialne varnosti, kar bi lahko oviralo uresničevanje prostega gibanja oseb, zajetih s to uredbo (sodba z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Med temi posebnimi položaji je med drugim položaj iz člena 12 Uredbe št. 883/2004. V skladu z odstavkom 1 tega člena za osebo, ki opravlja dejavnost zaposlene osebe v državi članici v imenu delodajalca, „ki tam običajno opravlja svojo dejavnost“ in jo ta delodajalec napoti v drugo državo članico, da opravlja delo v imenu tega delodajalca, še naprej velja zakonodaja prve države članice, če predvideno trajanje takega dela ne presega 24 mesecev in če ta oseba ni poslana, da nadomesti drugo napoteno osebo.
Zato ta določba lahko velja za napotenega delavca, čigar delodajalec je posebej povezan z državo članico, v kateri ima sedež, saj ta delodajalec „običajno opravlja svojo dejavnost“ v tej državi članici.
Člen 14(2) Uredbe št. 987/2009 določa, da je treba zadnjenavedene besede razumeti tako, da označuje delodajalca, „ki običajno opravlja znaten del dejavnosti, ne le notranjih upravljavskih dejavnosti, na ozemlju države članice, v kateri ima sedež“, in to „ob upoštevanju vseh meril za opredelitev dejavnosti, ki jih opravlja zadevno podjetje“, ki „morajo ustrezati posebnim značilnostim vsakega delodajalca in resničnemu značaju dejavnosti, ki jih opravlja“.
Sodišče je v točkah 42 in 43 sodbe z dne 10. februarja 2000, FTS (
C‑202/97
,
EU:C:2000:75
), ob razlagi člena 14, točka 1(a), Uredbe št. 1408/71, ki je bil nadomeščen s členom 12(1) Uredbe št. 883/2004, razsodilo, da lahko samo za agencijo za zagotavljanje začasnega dela, ki običajno opravlja pomembne dejavnosti v državi članici, v kateri ima sedež, velja posebno pravilo, ki izhaja iz navedenega člena 14, točka 1(a), in da mora za ugotovitev, ali je tako, pristojni nosilec te države članice preučiti vsa merila, ki so značilna za dejavnosti, ki jih opravlja ta agencija. Navedlo je, da med ta merila spadajo zlasti kraj, v katerem ima podjetje statutarni sedež in upravo; število administrativnega osebja, ki dela v državi članici, v kateri ima podjetje sedež, oziroma v drugi državi članici; kraj, v katerem se napotene delavce zaposli, in kraj, v katerem se sklene večina pogodb s strankami; pravo, ki se uporablja za pogodbe o zaposlitvi, ki jih podjetje sklene s svojimi delavci na eni strani in svojimi strankami na drugi; obseg prometa, ustvarjen v obdobju, ki je dovolj reprezentativno, v vsaki zadevni državi članici, ne da bi bil ta seznam izčrpen, izbor meril pa je treba prilagoditi vsakemu posameznemu primeru.
Vendar, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točkah 54 in 55 sklepnih predlogov, na podlagi teh meril ni mogoče natančno odgovoriti na vprašanje, ki ga je predložitveno sodišče postavilo v tej zadevi.
Navedena merila je namreč Sodišče določilo, kot je razvidno zlasti iz točk 11 in 15 sodbe z dne 10. februarja 2000, FTS (
C‑202/97
,
EU:C:2000:75
), v okoliščinah, drugačnih od teh v zadevi v glavni stvari, ker se je zadeva, v kateri je bila izdana navedena sodba, nanašala na agencijo za zagotavljanje začasnega dela, za katero ni bilo sporno, da je dejavnost napotitve agencijskih delavcev opravljala tako v državi članici, v kateri je imela sedež, kot v drugi državi članici. S tega vidika je bil namen meril, navedenih v točki 39 te sodbe, ugotoviti, s katero državo članico je bilo to podjetje najtesneje povezano, da bi se določila zakonodaja, ki se uporablja na področju socialne varnosti.
Iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče v tej zadevi, pa je razvidno, da Team Power Europe zagotavlja agencijske delavce le podjetjem uporabnikom, ki imajo sedež v drugi državi članici, kot je tista, v kateri ima sedež sama. V teh okoliščinah se postavlja to vprašanje za predhodno odločanje, katerega namen je ugotoviti, katere vrste dejavnosti mora agencija za zagotavljanje začasnega dela v državi članici, v kateri ima sedež, opravljati v znatnem delu, da bi se zanjo štelo, da v tej državi članici običajno opravlja „znaten del dejavnosti, ne le notranjih upravljavskih dejavnosti“ v smislu člena 14(2) Uredbe št. 987/2009, in da zato spada na področje uporabe člena 12(1) Uredbe št. 883/2004.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le besedilo zadnjenavedene določbe, ampak tudi sobesedilo, v katero je umeščena, in cilje, ki se uresničujejo z ureditvijo, katere del je (glej med drugim sodbo z dne 6. oktobra 2020, Jobcenter Krefeld,
C‑181/19
,
EU:C:2020:794
, točka
in navedena sodna praksa).
Prvič, glede besedila člena 14(2) Uredbe št. 987/2009 je iz tega razvidno, da je treba za ugotovitev, ali podjetje običajno opravlja „znaten del dejavnosti, ne le notranjih upravljavskih dejavnosti“, v državi članici, v kateri ima sedež, kot je navedeno v točki 38 te sodbe, upoštevati vse dejavnike, značilne za dejavnosti, ki jih opravlja to podjetje, pri čemer morajo ti dejavniki ustrezati posebnim značilnostim vsakega delodajalca in resničnemu značaju dejavnosti, ki jih opravlja.
V zvezi s tem glede agencije za zagotavljanje začasnega dela, kot je ta iz postopka v glavni stvari, med vsemi zainteresiranimi strankami, ki so sodelovale v postopku pred Sodiščem, ni sporno, da je za tako agencijo značilno, da opravlja sklop dejavnosti, ki vključujejo postopek izbora, zaposlovanja in napotitve agencijskih delavcev v podjetja uporabnike.
Pojasniti je treba, da teh dejavnosti, zlasti dejavnosti v zvezi z izborom in zaposlovanjem agencijskih delavcev, ni mogoče šteti za „notranje upravljavske dejavnosti“ v smislu člena 14(2) Uredbe št. 987/2009. Ta pojem namreč zajema zgolj izključno upravljavske dejavnosti, katerih namen je zagotavljati interno delovanje agencije.
Po tem pojasnilu je treba ugotoviti, ali za to, da agencija za zagotavljanje začasnega dela spada na področje uporabe te določbe, zadostuje, da ta agencija v državi članici, v kateri ima sedež, opravlja znatni del dejavnosti izbora in zaposlovanja agencijskih delavcev, ali pa mora v tej državi članici opravljati tudi znatni del dejavnosti napotitve takih delavcev.
V zvezi s tem je treba navesti, da čeprav sta dejavnosti izbora in zaposlovanja agencijskih delavcev gotovo pomembni za agencije, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, je njun edini cilj to, da te agencije te delavce pozneje napotijo v podjetja uporabnike.
Zlasti je treba poudariti, da izbor in zaposlovanje agencijskih delavcev sicer prispevata k ustvarjanju prometa agencije za zagotavljanje začasnega dela, ker sta ti dejavnosti nujni za poznejše napotitve takih delavcev, vendar šele to, da so ti delavci napoteni v podjetja uporabnike na podlagi pogodb, sklenjenih s temi podjetji, dejansko ustvarja ta promet. Kot je namreč podjetje Team Power Europe navedlo v pisnem stališču in na obravnavi, so dohodki take agencije odvisni od zneska plačila, izplačanega agencijskim delavcem, ki so bili napoteni v podjetja uporabnike.
Iz tega izhaja, da je mogoče šteti, da agencija za zagotavljanje začasnega dela, ki tako kot podjetje Team Power Europe opravlja svoje dejavnosti izbora in zaposlovanja agencijskih delavcev v državi članici, v kateri ima sedež, v tej državi članici opravlja „znaten del dejavnosti“ v smislu člena 14(2) Uredbe št. 987/2009 v povezavi s členom 12(1) Uredbe št. 883/2004, le če v njej opravlja tudi znatni del dejavnosti napotitve teh delavcev v podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo svoje dejavnosti v isti državi članici.
Drugič, to razlago potrjuje sobesedilo člena 14(2) Uredbe št. 987/2009.
Spomniti je namreč treba, da je treba to določbo v delu, v katerem se nanaša na opredelitev obsega člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, ki pomeni odstopanje od splošnega pravila iz člena 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004, razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 6. septembra 2018, Alpenrind in drugi,
C‑527/16
,
EU:C:2018:669
, točka
).
V teh okoliščinah se to pravilo o odstopanju ne more uporabiti za agencijo za zagotavljanje začasnega dela, ki – čeprav v državi članici, v kateri ima sedež, opravlja dejavnosti izbora in zaposlovanja agencijskih delavcev – v tej državi sploh ne ali kvečjemu v neznatnem delu napoti take delavce v podjetja uporabnike, ki imajo prav tako sedež v tej državi članici. Uporaba navedenega pravila o odstopanju za tako agencijo za zagotavljanje začasnega dela bi namreč povzročila, da bi bili na njegovo področje uporabe vključeni delavci, ki jih je izbrala in zaposlila ta agencija in ki svoje dejavnosti opravljajo predvsem ali celo izključno v drugi državi članici, kot je tista, v kateri ima sedež navedena agencija, in to čeprav se to pravilo uporablja le za položaje, v katerih delavec svoje dejavnosti v drugi državi članici, kot je tista, v kateri običajno opravlja svoje dejavnosti njegov delodajalec, opravlja v omejenem obdobju.
Poleg tega je treba navesti, da Direktiva 2008/104, ki se nanaša posebej na zagotavljanje začasnega dela, v členu 3(1)(b) opredeljuje „agencijo za zagotavljanje začasnega dela“ kot vsako fizično ali pravno osebo, ki v skladu z nacionalnim pravom sklepa pogodbe o zaposlitvi ali delovna razmerja z delavci, zaposlenimi pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela, da bi jih napotila v podjetja uporabnike, kjer začasno delajo pod nadzorom in v skladu z navodili teh podjetij.
Člen 3(1)(c) te direktive pa določa, da „delavec, zaposlen pri agenciji za zagotavljanje začasnega dela“, pomeni delavca, ki ima z agencijo za zagotavljanje začasnega dela sklenjeno pogodbo o zaposlitvi ali delovno razmerje in je napoten v podjetje uporabnika, kjer začasno dela pod nadzorom in v skladu z navodili tega podjetja.
Ker ti opredelitvi poudarjata namen dejavnosti agencije za zagotavljanje začasnega dela, ki je napotitev agencijskih delavcev v podjetja uporabnike, tudi ti potrjujeta razlago, da je mogoče šteti, da taka agencija v državi članici, v kateri ima sedež, opravlja „znaten del dejavnosti“ v smislu člena 14(2) Uredbe št. 987/2009, le če v tej državi članici opravlja znatni del dejavnosti napotitve teh delavcev v podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo svoje dejavnosti v isti državi članici.
Tretjič, tej razlagi pritrjujeta tudi cilj, ki mu sledita člen 14(2) Uredbe št. 987/2009 in ureditev Unije, katere del je ta določba.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je namen Uredbe št. 883/2004, katere podrobna pravila za izvajanje določa Uredba št. 987/2009, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 1 in 45 ter člena 42 ES, ki je postal člen 48 PDEU, na podlagi katerega je bila med drugim sprejeta, zagotoviti prosto gibanje delavcev v Evropski uniji ob upoštevanju posebnih značilnosti nacionalnih zakonodaj na področju socialne varnosti ter uskladiti nacionalne sisteme socialne varnosti držav članic, da bi se zagotovilo učinkovito uresničevanje prostega gibanja oseb in tako prispevalo k izboljšanju življenjskega standarda in pogojev za zaposlitev (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav je cilj člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, katerega obseg je natančneje opredeljen v členu 14(2) Uredbe št. 987/2009, med drugim spodbujanje svobode opravljanja storitev, zagotovljene v členih od 56 do 62 PDEU, za podjetja, ki jo uresničujejo s pošiljanjem delavcev v druge države članice, kot je tista, v kateri imajo sedež, je v ta člen vključen – kot je razvidno iz točk od 34 do 36 te sodbe – tudi cilj, naveden v prejšnji točki, ker določa pravilo o odstopanju od pravila države članice zaposlitve, določenega v členu 11(3)(a) Uredbe št. 883/2004, zaradi izogibanja zapletom, do katerih bi lahko prišlo zaradi uporabe zadnjenavedenega pravila, in s tem odpravljanja ovir, ki bi lahko preprečevale prosto gibanje delavcev (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra 2018, Walltopia,
C‑451/17
,
EU:C:2018:861
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Natančneje, da ne bi bilo podjetje s sedežem na ozemlju države članice zavezano svoje delavce, za katere praviloma velja zakonodaja s področja socialne varnosti te države članice, vključiti v sistem socialne varnosti druge države članice, v katero bi bili poslani za opravljanje dela za določeno krajše obdobje, je s členom 12(1) Uredbe št. 883/2004 podjetju dovoljeno, da ohrani vključitev svojih delavcev v sistem socialne varnosti prve države članice (glej sodbo z dne 25. oktobra 2018, Walltopia,
C‑451/17
,
EU:C:2018:861
, točka
in navedena sodna praksa).
Zakonodajalec Unije je s tem, da je določil tako odstopanje, podjetjem, ki uresničujejo svobodo opravljanja storitev, zagotovljeno s Pogodbo DEU, ponudil ugodnost na področju socialne varnosti, ki ne izhaja zgolj iz uresničevanja te svoboščine.
To, da se agencijam za zagotavljanje začasnega dela, ki uresničujejo svobodo opravljanja storitev, omogoči, da izkoristijo to ugodnost, kadar svoje dejavnosti napotitve agencijskih delavcev usmerjajo izključno ali predvsem v eno ali več drugih držav članic, kot so tiste, v katerih imajo sedež, pa bi lahko te agencije spodbudilo k izbiri države članice, v kateri želijo vzpostaviti sedež, na podlagi zakonodaje o socialni varnosti te države članice, zgolj zato, da bi uporabile zakonodajo, ki je zanje na tem področju najbolj ugodna, in tako omogočilo „
forum shopping
“.
Res je, da Uredba št. 883/2004 vzpostavlja le sistem koordinacije zakonodaj držav članic na področju socialne varnosti, ne da bi te zakonodaje harmonizirala, in da je za tak sistem značilno, da obstajajo razlike med sistemi socialne varnosti teh držav, zlasti glede višine socialnih prispevkov, ki jih je treba plačati za opravljanje določene dejavnosti (sodba z dne 16. julija 2020, AFMB in drugi,
C‑610/18
,
EU:C:2020:565
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar bi bil lahko cilj te uredbe, ki je spodbujanje prostega gibanja delavcev in, v primeru napotitve delavcev, svobode opravljanja storitev, s tem, da se podjetjem, ki uresničujejo to svoboščino, ponudi ugodnost na področju socialne varnosti, ogrožen, če bi razlaga člena 14(2) Uredbe št. 987/2009 tem agencijam olajšala možnost uporabe zakonodaje Unije na tem področju zgolj zato, da bi imele korist od razlik, ki obstajajo med nacionalnimi sistemi socialne varnosti. Natančneje, zaradi take uporabe te ureditve bi lahko prišlo do negativnega pritiska na sisteme socialne varnosti držav članic in morda celo do znižanja ravni varstva, ki ga ti sistemi zagotavljajo.
Poleg tega, če bi bilo agencijam za zagotavljanje začasnega dela omogočeno, da izkoriščajo razlike, ki obstajajo med sistemi socialne varnosti držav članic, bi razlaga člena 12(1) Uredbe št. 883/2004 in člena 14(2) Uredbe št. 987/2009, v skladu s katero bi bili agencijski delavci, ki so jih zaposlile te agencije, še naprej vključeni v sistem socialne varnosti države članice, v kateri imajo te sedež, čeprav ne opravljajo nobene pomembne dejavnosti napotitve teh delavcev v podjetja uporabnike, ki imajo prav tako sedež v tej državi članici, bi to glede na različne možnosti zaposlitve povzročilo izkrivljanje konkurence v korist uporabe dela agencijskih delavcev v primerjavi s podjetji, ki neposredno zaposlujejo delavce, ki se vključijo v sistem socialne varnosti države članice, v kateri delajo.
Iz tega izhaja, da ima agencija za zagotavljanje začasnega dela, ki svoje dejavnosti napotitve agencijskih delavcev opravlja izključno ali pretežno za podjetja uporabnike s sedežem v drugi državi članici, kot je tista, v kateri ima sedež ta agencija, sicer pravico sklicevati se na svobodo opravljanja storitev, zagotovljeno s Pogodbo DEU, vendar taka agencija ne more biti upravičena do ugodnosti, ki jo na področju socialne varnosti ponuja člen 12(1) Uredbe št. 883/2004, in sicer, da se za te delavce ohrani uporaba zakonodaje države članice, v kateri ima sedež ta agencija, saj je pogoj za to ugodnost to, da ta agencija znaten del svojih storitev dejavnosti napotitve delavcev opravi za podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo svoje dejavnosti na ozemlju države članice, v kateri ima sedež tudi ta agencija.
Zato to, da agencija za zagotavljanje začasnega dela opravlja dejavnosti izbora in zaposlovanja agencijskih delavcev – tudi če gre za znaten del – v državi članici, v kateri ima sedež, samo po sebi ne zadostuje za to, da bi se lahko štelo, da taka agencija „običajno opravlja svojo dejavnost“ v tej državi članici v smislu člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, kot je pojasnjen v členu 14(2) Uredbe št. 987/2009, in da bi se zato lahko sklicevala na pravilo o odstopanju iz prvonavedene določbe.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 14(2) Uredbe št. 987/2009 razlagati tako, da mora agencija za zagotavljanje začasnega dela s sedežem v državi članici, da bi se štelo, da v tej državi članici „običajno opravlja svojo dejavnost“ v smislu člena 12(1) Uredbe št. 883/2004, znaten del svojih dejavnosti napotitve agencijskih delavcev opraviti za podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo svoje dejavnosti na ozemlju navedene države članice.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Člen 14(2) Uredbe (ES) št. 987/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. septembra 2009 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe (ES) št. 883/2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti je treba razlagati tako, da mora agencija za zagotavljanje začasnega dela s sedežem v državi članici, da bi se štelo, da v tej državi članici „običajno opravlja svojo dejavnost“ v smislu člena 12(1) Uredbe (ES) št. 883/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o koordinaciji sistemov socialne varnosti, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 465/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012, znaten del svojih dejavnosti napotitve agencijskih delavcev opraviti za podjetja uporabnike, ki imajo sedež in opravljajo svoje dejavnosti na ozemlju navedene države članice.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: bolgarščina