CELEX: 62020CJ0024
Beroep tot nietigverklaring
Besluit (EU) 2019/1754
Toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen
Artikel 3, lid 1, VWEU
Exclusieve bevoegdheid van de Unie
Artikel 207 VWEU
Gemeenschappelijke handelspolitiek
Handelsaspecten van de intellectuele eigendom
Artikel 218, lid 6, VWEU
Initiatiefrecht van de Europese Commissie
Wijziging door de Raad van de Europese Unie van het voorstel van de Commissie
Artikel 293, lid 1, VWEU
Toepasselijkheid
Artikel 4, lid 3, artikel 13, lid 2, en artikel 17, lid 2, VEU
Artikel 2, lid 1, VWEU
Beginselen van toedeling van bevoegdheden, institutioneel evenwicht en loyale samenwerking

Met haar verzoekschrift vraagt de Europese Commissie gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2019/1754 van de Raad van 7 oktober 2019 inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2019, L 271, blz. 12; hierna: „bestreden besluit”).
I.
Toepasselijke bepalingen
A.
Internationaal recht
1.
Verdrag van Parijs
Het Verdrag van Parijs tot bescherming van de industriële eigendom is op 20 maart 1883 te Parijs ondertekend, op 14 juli 1967 te Stockholm laatstelijk herzien en op 28 september 1979 gewijzigd (
United Nations Treaties Series
, deel 828, nr. 11851, blz. 305; hierna: „Verdrag van Parijs”). Alle lidstaten van de Europese Unie zijn partij bij dit verdrag.
Artikel 1 van het Verdrag van Parijs bepaalt met name dat de staten voor welke dit verdrag geldt een unie tot bescherming van de industriële eigendom vormen. De bescherming van de industriële eigendom omvat de octrooien, de modellen, de tekeningen, de merken, de handelsnaam en de aanduidingen van herkomst of benamingen van oorsprong, alsmede de bestrijding van oneerlijke mededinging.
Volgens artikel 19 van dit verdrag behouden de staten die partij zijn bij dit verdrag, zich het recht voor afzonderlijk onderling bijzondere overeenkomsten te treffen tot bescherming van de industriële eigendom.
2.
Overeenkomst van Lissabon
De Overeenkomst van Lissabon tot bescherming van oorsprongsbenamingen en de internationale inschrijving ervan is op 31 oktober 1958 ondertekend, op 14 juli 1967 te Stockholm herzien en op 28 september 1979 gewijzigd (
United Nations Treaties Series
, deel 828, nr. 13172, blz. 205; hierna: „Overeenkomst van Lissabon”). Deze overeenkomst is een bijzondere overeenkomst in de zin van artikel 19 van het Verdrag van Parijs, waartoe iedere staat die partij is bij dat verdrag kan toetreden.
Zeven lidstaten van de Unie zijn partij bij de Overeenkomst van Lissabon, namelijk de Republiek Bulgarije, de Tsjechische Republiek, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, Hongarije, de Portugese Republiek en de Slowaakse Republiek. De Unie is daarentegen geen partij bij die overeenkomst, waartoe alleen staten kunnen toetreden.
Artikel 1 van de Overeenkomst van Lissabon bepaalt dat de staten waarop die overeenkomst van toepassing is een bijzondere unie (hierna: „bijzondere unie”) vormen in het kader van de bij het Verdrag van Parijs ingestelde unie tot bescherming van de industriële eigendom, en zich ertoe verbinden om overeenkomstig die overeenkomst op hun grondgebied de oorsprongsbenamingen van de producten uit andere staten van die bijzondere unie te beschermen die in het land van oorsprong als zodanig zijn erkend en beschermd en die zijn ingeschreven bij het internationaal bureau van de Wereldorganisatie voor de Intellectuele Eigendom (WIPO).
3.
Akte van Genève
Artikel 21 van de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2019, L 271, blz. 15; hierna: „Akte van Genève”), met als opschrift „Lidmaatschap van de Unie van Lissabon”, bepaalt:
„De overeenkomstsluitende partijen zijn leden van dezelfde bijzondere unie als de staten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon [in haar oorspronkelijke versie van 31 oktober 1958] of de [Overeenkomst van Lissabon, zoals op 14 juli 1967 te Stockholm herzien en op 28 september 1979 gewijzigd], ongeacht of ze partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon [in haar oorspronkelijke versie van 31 oktober 1958] of de [Overeenkomst van Lissabon, zoals op 14 juli 1967 te Stockholm herzien en op 28 september 1979 gewijzigd].”
Artikel 22 van de Akte van Genève, met als opschrift „Algemene Vergadering van de bijzondere unie”, bepaalt in lid 4:
„
[Besluitneming binnen de Algemene Vergadering]
a)      De Algemene Vergadering streeft ernaar haar besluiten bij consensus te nemen.
b)      Wanneer het niet mogelijk is bij consensus tot een besluit te komen, wordt over het besluit ter zake van de desbetreffende aangelegenheid gestemd. In een dergelijk geval:
(i.)      beschikt elke overeenkomstsluitende partij die een staat is over één stem en stemt deze partij uitsluitend in eigen naam, en
(ii.)      kan elke overeenkomstsluitende partij die een intergouvernementele organisatie is in plaats van haar lidstaten stemmen met een aantal stemmen dat gelijk is aan het aantal van haar lidstaten dat partij is bij deze akte. Een dergelijke intergouvernementele organisatie neemt geen deel aan de stemming indien een van haar lidstaten zijn stemrecht uitoefent, en vice versa.
[…]”
Artikel 28 van de Akte van Genève, met als opschrift „Partij worden bij deze akte”, bepaalt in lid 1:
„
[In aanmerking komende partijen]
Behoudens artikel 29 en de leden 2 en 3 van dit artikel mogen:
(i.)      staten die partij zijn bij het Verdrag van Parijs deze akte ondertekenen en hierbij partij worden;
(ii.)      […]
(iii.)      intergouvernementele organisaties deze akte ondertekenen en hierbij partij worden mits ten minste één lidstaat van de intergouvernementele organisatie partij is bij het Verdrag van Parijs en mits die organisatie verklaart dat die lidstaat overeenkomstig haar interne procedures naar behoren gemachtigd is partij te worden bij deze handeling en dat, krachtens het oprichtingsverdrag van de intergouvernementele organisatie, wetgeving van toepassing is op grond waarvan regionale titels voor bescherming voor geografische aanduidingen kunnen worden verkregen.”
B.
Unierecht
1.
Bestreden besluit
In overweging 6 van het bestreden besluit wordt verklaard:
„De Unie dient toe te treden tot de Akte van Genève en partij [te] worden bij deze overeenkomst zodat zij haar exclusieve bevoegdheid voor de terreinen die onder de Akte van Genève vallen, en haar taken in het kader van haar integrale beschermingssystemen voor agrarische oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen goed kan uitoefenen.”
Artikel 1, eerste alinea, van dat besluit bepaalt:
„De toetreding van de Europese Unie tot de [Akte van Genève] wordt namens de Unie goedgekeurd.”
In artikel 3 van dat besluit staat te lezen:
„Lidstaten die dat wensen, worden gemachtigd om, naast de Unie, de Akte van Genève te ratificeren of, naargelang het geval, ertoe toe te treden in het belang van de Unie en met volledige inachtneming van haar exclusieve bevoegdheid.”
Artikel 4 van datzelfde besluit luidt:
„1.      In de bijzondere unie worden de Unie en elke lidstaat die de Akte van Genève ratificeert of daartoe toetreedt overeenkomstig artikel 3 van dit besluit, vertegenwoordigd door de Commissie overeenkomstig artikel 17, lid 1, VEU. De Unie is belast met het waarborgen van de uitoefening van de rechten en de vervulling van de plichten van de Unie en de lidstaten die de Akte van Genève ratificeren of ertoe toetreden overeenkomstig artikel 3 van dit besluit.
[…]
2.      De Unie stemt in de Algemene Vergadering van de bijzondere unie en de lidstaten die de Akte van Genève hebben geratificeerd of ertoe zijn toegetreden oefenen hun stemrecht niet uit.”
2.
Verordening 2019/1753
Artikel 11 van verordening (EU) 2019/1753 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2019 inzake de maatregelen van de Unie ingevolge haar toetreding tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2019, L 271, blz. 1), met als opschrift „Overgangsbepalingen voor oorsprongsbenamingen afkomstig uit lidstaten die reeds krachtens de Overeenkomst van Lissabon zijn ingeschreven”, bepaalt in lid 1:
Met betrekking tot elke uit een lidstaat die partij is bij de Overeenkomst van Lissabon afkomstige oorsprongsbenaming van een product dat krachtens een van de in artikel 1 van deze verordening genoemde verordeningen beschermd is, heeft de betrokken lidstaat, op basis van een verzoek van een natuurlijke of rechtspersoon als bedoeld in artikel 5, lid 2, punt ii), van de Akte van Genève of van een begunstigde als gedefinieerd in artikel 1, punt xvii), van de Akte van Genève, of op eigen initiatief, de keuze te verzoeken om:
a)      hetzij de internationale inschrijving van die oorsprongsbenaming krachtens de Akte van Genève, indien de betrokken lidstaat de Akte van Genève heeft geratificeerd of er krachtens de machtiging als bedoeld in artikel 3 van [het bestreden besluit] is toegetreden,
b)      hetzij de annulering van de inschrijving van die oorsprongsbenaming in het internationaal register.
[…]”
II.
Voorgeschiedenis van het geding
In september 2008 heeft de Algemene Vergadering van de bijzondere unie een werkgroep opgericht die belast was met de voorbereiding van een herziening van de Overeenkomst van Lissabon met als doel die overeenkomst te verbeteren en aantrekkelijker te maken, doch met behoud van de beginselen en de doelstellingen ervan.
De delegaties van 28 staten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon alsmede twee zogenoemde „speciale” delegaties, waaronder die van de Unie, en een aantal zogenoemde „waarnemende” delegaties werden uitgenodigd om deel te nemen aan een diplomatieke conferentie die van 11 tot en met 21 mei 2015 te Genève werd gehouden ter bespreking en tot vaststelling van het door deze werkgroep voorbereide ontwerp van een herziene Overeenkomst van Lissabon.
Met het oog op de deelname van de Unie aan deze diplomatieke conferentie, heeft de Commissie op 30 maart 2015 een aanbeveling gedaan voor een besluit van de Raad van de Europese Unie houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een herziene Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen. In die aanbeveling heeft de Commissie de Raad met name verzocht om zijn besluit te baseren op artikel 207 VWEU alsmede artikel 218, leden 3 en 4, VWEU, gelet op de bij artikel 3, lid 1, VWEU aan de Unie verleende exclusieve bevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
Op 7 mei 2015 heeft de Raad besluit 8512/15 houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een herziene Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen vastgesteld, voor wat de tot de bevoegdheid van de Unie behorende aangelegenheden betreft. Anders dan de Commissie had aanbevolen, is dat besluit op artikel 114 VWEU en artikel 218, leden 3 en 4, VWEU gebaseerd.
Op 20 mei 2015 heeft de in punt 17 van het onderhavige arrest vermelde diplomatieke conferentie de Akte van Genève aangenomen en de dag daarop is die akte opengesteld voor ondertekening. Krachtens artikel 28, lid 1, onder iii), van deze akte kan elke intergouvernementele organisatie deze akte ondertekenen en partij bij deze akte worden.
Bij arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (Herziene Overeenkomst van Lissabon) (C‑389/15, EU:C:2017:798), heeft het Hof geoordeeld dat de onderhandelingen over de Akte van Genève onder de exclusieve bevoegdheid vallen die bij artikel 3, lid 1, VWEU aan de Unie is verleend op het gebied van de in artikel 207, lid 1, VWEU bedoelde gemeenschappelijke handelspolitiek. Het Hof heeft derhalve besluit 8512/15 nietig verklaard maar de gevolgen ervan niettemin gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden na de uitspraak van dat arrest, van een op de artikelen 207 en 218 VWEU gebaseerd nieuw besluit van de Raad.
Op 5 maart 2018 heeft de Raad aan dat arrest gevolg verleend door op grond van artikel 207 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 218, leden 3 en 4, VWEU, besluit (EU) 2018/416 van de Raad houdende machtiging tot het openen van onderhandelingen over een herziene Overeenkomst van Lissabon betreffende de bescherming van herkomstbenamingen en geografische aanduidingen (PB 2018, L 75, blz. 23) vast te stellen.
Op 27 juli 2018 heeft de Commissie een voorstel voor een besluit van de Raad inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen [document COM(2018) 350 final] ingediend op grond van artikel 207 en artikel 218, lid 6, onder a), VWEU. Gelet op de exclusieve bevoegdheid van de Unie inzake de onderhandelingen over deze akte, is voorgesteld dat enkel de Unie tot die akte zou toetreden.
Op 15 maart 2019 heeft de Raad het Europees Parlement een ontwerp van besluit van de Raad inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève toegezonden, waarbij alle lidstaten die dat wensen ertoe worden gemachtigd tot die akte toe te treden naast de Unie. Op 16 april 2019 is dat ontwerpbesluit door het Parlement goedgekeurd.
Hoewel de Commissie dat ontwerp niet heeft ondersteund, heeft de Raad op 7 oktober 2019 het bestreden besluit overeenkomstig artikel 293, lid 1, VWEU met eenparigheid van stemmen vastgesteld.
In een verklaring opgenomen in de notulen van Raad betreffende de vaststelling van dat besluit heeft de Commissie zich verzet tegen de mogelijkheid om alle lidstaten van de Unie die dat wensen ertoe te machtigen de Akte van Genève te ratificeren of daartoe toe te treden naast de Unie, en bovendien verklaard dat zij bereid zou zijn geweest te aanvaarden dat de zeven lidstaten die sinds lang partij bij de Overeenkomst van Lissabon waren en krachtens deze overeenkomst reeds talrijke intellectuele-eigendomsrechten hadden ingeschreven, ertoe werden gemachtigd in het belang van de Unie toe te treden tot de Akte van Genève.
Op 26 november 2019 is de Unie toegetreden tot de Akte van Genève.
III.
Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
De Commissie verzoekt het Hof:
–        artikel 3 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
–        artikel 4 van het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarin wordt verwezen naar de lidstaten, of, subsidiair, dat artikel 4 volledig nietig te verklaren indien de verwijzingen naar de lidstaten onlosmakelijk verbonden zijn met de rest van het artikel;
–        de gevolgen van de nietig verklaarde delen van het bestreden besluit, in het bijzonder elk gebruik dat vóór de datum van het arrest van de krachtens artikel 3 verleende machtiging wordt gemaakt door de lidstaten die thans partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, te handhaven tot de inwerkingtreding – binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van het arrest – van een besluit van de Raad, en
–        de Raad te verwijzen in de kosten.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 15 april 2020, heeft de Raad een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen overeenkomstig artikel 151, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
De Commissie heeft haar opmerkingen over die exceptie ingediend op 18 mei 2020.
Bij beslissing van het Hof van 6 oktober 2020 is het onderzoek van die exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde.
De Raad verzoekt het Hof:
–        het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk te verklaren;
–        subsidiair, het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
Bij beslissingen van de president van het Hof van 17 december 2020 zijn het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië, de Italiaanse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.
IV.
Beslissing op het beroep
A.
Ontvankelijkheid
1.
Argumenten van partijen
Ter ondersteuning van zijn exceptie van niet-ontvankelijkheid herinnert de Raad, daarin in wezen gesteund door de interveniërende lidstaten, eraan dat gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie slechts mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling.
Wat in de eerste plaats het verzoek tot nietigverklaring van artikel 3 van het bestreden besluit betreft, stelt de Raad dat dit artikel niet kan worden gescheiden van de rest van dat besluit zonder dat het wezen ervan gewijzigd wordt. Ten eerste beoogt dat artikel 3, gelezen in samenhang met artikel 1 van dat besluit, waarbij de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève wordt goedgekeurd, te waarborgen dat de Unie haar exclusieve externe bevoegdheid op de onder deze akte vallende gebieden correct kan uitoefenen door haar vetorechten binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie te verlenen. Aangezien overeenkomstig artikel 22, lid 4, onder b), ii), van de Akte van Genève elke intergouvernementele organisatie die partij bij deze akte is slechts over een aantal stemmen kan beschikken dat gelijk is aan het aantal van haar lidstaten die partij zijn bij deze akte, zou nietigverklaring van artikel 3 van het bestreden besluit immers de Unie haar vetorecht binnen deze Algemene Vergadering ontnemen en bijgevolg elke mogelijkheid om haar exclusieve externe bevoegdheid op de onder deze akte vallende gebieden correct uit te oefenen, hetgeen de overige inhoud van dat besluit onverenigbaar met het voorwerp en het doel ervan maakt.
Ten tweede waarborgt artikel 3 van het bestreden besluit, voor zover het voor de zeven lidstaten van de Unie die partij bij de Overeenkomst van Lissabon zijn mogelijk maakt om partij bij de Akte van Genève te worden, de anciënniteit en de continuïteit van de bescherming van de oorsprongsbenamingen die in deze lidstaten reeds zijn ingeschreven krachtens de Overeenkomst van Lissabon.
Bovendien is de Raad van mening dat het verzoek van de Commissie tot handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde delen van dat besluit wat deze lidstaten betreft, aantoont dat artikel 3 van dat besluit niet onlosmakelijk verbonden is met de rest van datzelfde besluit.
Wat in de tweede plaats het verzoek tot nietigverklaring betreft van de elementen van artikel 4 van het bestreden besluit waarin wordt verwezen naar de lidstaten, stelt de Raad dat deze elementen onlosmakelijk verbonden zijn met artikel 3 van dat besluit en dat verzoek bijgevolg, om dezelfde redenen als voor het verzoek tot nietigverklaring van dat artikel 3, niet‑ontvankelijk is.
De Italiaanse Republiek, die de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid ondersteunt, voegt daaraan toe dat – anders dan is vereist in artikel 21 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie – het beroep niet tegen het Parlement en de Raad doch uitsluitend tegen de Raad is gericht, terwijl het Parlement overeenkomstig artikel 218, lid 6, onder a), iii), VWEU het bestreden besluit heeft goedgekeurd, zoals dat overigens uit de preambule ervan blijkt. De procedure van artikel 218, lid 6, VWEU veronderstelt een ware medebeslissing tussen de Raad en het Parlement, aangezien de Raad zonder de goedkeuring van het Parlement noch kan beraadslagen noch een besluit kan vaststellen.
De Commissie betwist dit betoog en stelt dat haar beroep ontvankelijk is.
2.
Beoordeling door het Hof
Teneinde uitspraak te doen op de door de Raad opgeworpen exceptie van niet‑ontvankelijkheid moet eerst worden ingegaan op het argument van de Italiaanse Republiek dat het beroep van de Commissie niet-ontvankelijk is omdat het uitsluitend tegen de Raad is gericht.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU moet zijn gericht tegen de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld, en dat een dergelijk beroep niet-ontvankelijk is voor zover het tegen een andere instelling is gericht (arrest van 11 september 2003, Oostenrijk/Raad, C‑445/00, EU:C:2003:445, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de titel zelf van het bestreden besluit dat het is vastgesteld door de Raad en bovendien staat vast dat dit besluit, voor zover het tot sluiting van een internationale overeenkomst strekt, is vastgesteld op grond van artikel 218, lid 6, VWEU.
Ingevolge deze bepaling is enkel de Raad ertoe gemachtigd een besluit houdende sluiting van een internationale overeenkomst vast te stellen. Zoals de advocaat-generaal in punt 48 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, kan de omstandigheid dat artikel 218, lid 6, tweede alinea, onder a), VWEU bepaalt dat in sommige gevallen de Raad een dergelijk besluit vaststelt na goedkeuring van het Parlement, niet afdoen aan deze vaststelling, aangezien die goedkeuring niet mag worden verward met de handeling houdende sluiting zelf, die op grond van artikel 218, lid 6, eerste alinea, VWEU enkel door de Raad kan worden vastgesteld.
Bijgevolg is het bestreden besluit, overeenkomstig artikel 297, lid 2, eerste alinea, VWEU – krachtens hetwelk niet-wetgevingshandelingen, wanneer deze geen adressaat vermelden, worden ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld – terecht alleen door de voorzitter van de Raad ondertekend, waarbij deze handtekening aldus aangeeft wie de auteur van dat besluit is.
Het argument van de Italiaanse Republiek moet derhalve worden afgewezen.
Wat het betoog van de Raad betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie slechts mogelijk is wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling tot gevolg zou hebben dat de kern ervan wordt gewijzigd. De beoordeling van de scheidbaarheid van de bestreden bepalingen veronderstelt dat de draagwijdte ervan wordt onderzocht, om te kunnen uitmaken of nietigverklaring ervan de geest en de kern van de bestreden handeling zou wijzigen (arresten van 16 juli 2015, Commissie/Raad, C‑425/13, EU:C:2015:483, punt 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 9 november 2017, SolarWorld/Raad, C‑205/16 P, EU:C:2017:840, punten 38 en 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft eveneens gepreciseerd dat de vraag of gedeeltelijke nietigverklaring de kern van de bestreden handeling zou wijzigen, een objectief criterium is en geen subjectief criterium dat samenhangt met de politieke wil van de instelling die deze handeling heeft vastgesteld (arrest van 26 april 2022, Polen/Parlement en Raad (C‑401/19, EU:C:2022:297, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bestaat in casu de kern van het bestreden besluit in de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève, die krachtens artikel 1 van dat besluit namens de Unie wordt goedgekeurd.
In overweging 6 van dat besluit wordt immers verklaard dat „[d]e Unie dient toe te treden tot de Akte van Genève en partij [dient te] worden bij deze overeenkomst zodat zij haar exclusieve bevoegdheid voor de terreinen die onder de Akte van Genève vallen, en haar taken in het kader van haar integrale beschermingssystemen voor agrarische oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen goed kan uitoefenen”.
De artikelen 2 en 5 van datzelfde besluit bepalen hoe deze toetreding in de praktijk zal verlopen.
Zoals de Raad zelf erkent, is het echter enkel om bepaalde moeilijkheden op te lossen dat – volgens de Raad – artikel 3 van het bestreden besluit de lidstaten die dat wensen ertoe machtigt de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden. In artikel 4 van dat besluit wordt gepreciseerd hoe de Unie en de lidstaten die deze akte zullen ratificeren of ertoe zullen toetreden naast de Unie, zullen worden vertegenwoordigd, alsook welke verantwoordelijkheden op de Unie zullen rusten inzake de uitoefening van de uit deze akte voortvloeiende rechten en de vervulling van de uit deze akte voortvloeiende plichten van de Unie en deze lidstaten.
Deze artikelen 3 en 4 beogen aldus de lidstaten die dat wensen in de gelegenheid te stellen de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden naast de Unie. Uit het feit dat een dergelijke toetreding of ratificatie facultatief is, vloeit voort dat artikel 1 van het bestreden besluit gevolgen kan sorteren in de situatie waarin geen enkele lidstaat de in deze artikelen 3 en 4 geboden mogelijkheid benut.
Ook al moet een dergelijke situatie – zoals de Raad aanvoert – gevolgen hebben voor de mogelijkheid voor de Unie om binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie te stemmen alsmede voor de waarborging van de anciënniteit en de continuïteit van de bescherming van de krachtens de Overeenkomst van Lissabon in de lidstaten ingeschreven oorsprongsbenamingen, zij doet niet af aan de juridische strekking van artikel 1 van het bestreden besluit en zij stelt de toetreding van de Unie tot de Akte van Genève, die – zoals is benadrukt in punt 49 van het onderhavige arrest – de kern van dat besluit vormt, niet opnieuw ter discussie.
Hieruit volgt dat de bepalingen van het bestreden besluit waarvan de Commissie om nietigverklaring verzoekt, afscheidbaar zijn van de rest van dat besluit.
Anders dan de Raad stelt, kan aan deze conclusie niet worden afgedaan door de omstandigheid dat de Commissie verzoekt de gevolgen van de delen van het bestreden besluit waarvan zij om nietigverklaring verzoekt, te handhaven wat betreft de lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon. Deze omstandigheid heeft immers geen invloed op de afscheidbaarheid van de bepalingen van dat besluit waarvan om nietigverklaring wordt verzocht, en dus op de ontvankelijkheid van het beroep.
Gelet op het voorgaande moet de door de Raad opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
B.
Ten gronde
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie twee middelen aan.
1.
Eerste middel
Het eerste middel betreft schending van artikel 218, lid 6, VWEU, artikel 293, lid 1, VWEU, het in artikel 13, lid 2, VEU neergelegde beginsel van bevoegdheidstoedeling alsmede het beginsel van institutioneel evenwicht en het initiatiefrecht van de Commissie.
a)
Argumenten van de partijen
De Commissie stelt in de eerste plaats dat zij nooit heeft voorgesteld en evenmin heeft aanvaard om de lidstaten ertoe te machtigen de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden, maar enkel heeft voorgesteld dat de Unie tot die akte toetreedt. Ook al kan de Raad overeenkomstig artikel 293, lid 1, VWEU een voorstel van de Commissie met eenparigheid van stellen wijzigen, in casu is er geen sprake geweest van enig voorstel om de lidstaten ertoe te machtigen de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden en kon er dan ook geen dergelijk voorstel worden gewijzigd. Wanneer het tegendeel wordt beweerd, zou dit impliceren dat de Raad, met eenparigheid van stemmen, om het even welke toevoeging aan een voorstel van de Commissie zou kunnen doen, ongeacht het voorwerp van dat voorstel. De rechtspraak eist dat elke wijziging van een voorstel van de Commissie wordt onderzocht in het licht van het „voorwerp” en de „doelstelling” van dat voorstel. In werkelijkheid zou de Raad, door aan de toetreding van de Unie een algemene machtiging voor de lidstaten tot toetreding toe te voegen, in dezelfde „formele” handeling een tweede afzonderlijk besluit hebben vastgesteld dat niet in het voorstel van de Commissie stond.
In de tweede plaats betwist de Commissie in repliek de redenen die de Raad aanvoert ter rechtvaardiging van de wijziging van het voorstel van de Commissie, te weten de noodzaak ervoor te zorgen dat de Unie vetorechten heeft in de Algemene Vergadering van de bijzondere unie alsook het behoud van de anciënniteit en de continuïteit van de bescherming van oorsprongsbenamingen die krachtens de Overeenkomst van Lissabon zijn ingeschreven in de zeven lidstaten die reeds bij deze overeenkomst partij waren.
Ten eerste waarborgt een machtiging voor de lidstaten om de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden niet dat deze mogelijkheid wordt benut en dus evenmin dat de Unie binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere Unie over vetorechten zal beschikken. In geen geval mag het belang van deze vetorechten worden overschat. De Algemene Vergadering van de bijzondere unie beslist immers enkel over administratieve aangelegenheden en in de meeste gevallen bij consensus.
Ten tweede, wat de anciënniteit en de continuïteit van de bescherming van de krachtens de Overeenkomst van Lissabon ingeschreven oorsprongsbenamingen betreft, kunnen de toepasselijke regels aldus worden uitgelegd dat met deze oorsprongsbenamingen rekening kan worden gehouden. In elk geval volstaat het, met betrekking tot een aangelegenheid die enkel van belang is voor de zeven lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, dat zij niet tot de Akte van Genève toetreden opdat de Overeenkomst van Lissabon op hen van toepassing blijft en deze anciënniteit en continuïteit worden gewaarborgd.
De Italiaanse Republiek werpt meteen als bezwaar op dat het eerste middel ongegrond is op grond dat artikel 293, lid 1, VWEU niet van toepassing is op de in artikel 218 VWEU geregelde procedure. Uit dat laatste artikel blijkt immers dat de daarin neergelegde procedure steunt op een besluit van de Raad dat is vastgesteld op basis van een „aanbeveling” van de Commissie, die overeenkomstig artikel 288 VWEU geen bindende handeling is. De Raad beschikt dus over een ruime bevoegdheid om een aanbeveling van de Commissie betreffende de onderhandelingen over en vervolgens het sluiten van een overeenkomst te aanvaarden, te verwerpen of te wijzigen. Het besluit houdende sluiting van een overeenkomst wordt namelijk geregeld door artikel 218, lid 6, VWEU, dat bepaalt dat de Raad dit besluit vaststelt „op voorstel van de onderhandelaar”. De Commissie speelt geen rol in deze procedure tot het sluiten van een overeenkomst als zodanig, maar enkel als onderhandelaar van de overeenkomst. Een voorstel van de Commissie in het kader van deze procedure, die is aangepast aan de bijzondere aard van internationale overeenkomsten, kan dus niet worden gelijkgesteld met het voorstel bedoeld in artikel 293, lid 1, VWEU.
De Raad voert in de eerste plaats aan dat het Hof in zijn rechtspraak heeft erkend dat de Raad een formele en een materiële voorwaarde moet naleven wanneer hij een voorstel van de Commissie wijzigt in de zin van artikel 293, lid 1, VWEU.
Wat de formele voorwaarde betreft, moet de Raad, wanneer de Commissie een door de Raad gedane wijziging niet aanvaardt, met eenparigheid van stemmen besluiten. In casu heeft de Raad deze formele voorwaarde nageleefd door het voorstel van de Commissie unaniem te wijzigen.
Wat de materiële voorwaarde betreft, mag de Raad de verwezenlijking van de met het voorstel van de Commissie nagestreefde doelstellingen niet belemmeren. Inzonderheid moeten de in een voorstel aangebrachte wijzigingen binnen de werkingssfeer ervan blijven, zoals die is omschreven door de Commissie. Dat is het geval wanneer de Raad de bedoelingen van de Commissie eerbiedigt en noch het voorwerp, noch de doelstelling van het voorstel wijzigt.
De Raad merkt op dat in casu de Commissie in de toelichting bij haar in punt 23 van het onderhavige arrest bedoelde voorstel heeft verklaard dat „[d]e EU […] dus een overeenkomstsluitende partij [moet] worden zodat de Unie haar exclusieve bevoegdheid voor de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon en haar taken in het kader van haar exhaustieve beschermingssystemen voor agrarische geografische aanduidingen naar behoren kan uitoefenen”. Hij merkt ook op dat in overweging 6 van het bestreden besluit wordt verklaard dat „[d]e Unie dient toe te treden tot de Akte van Genève en partij [dient te] worden bij deze overeenkomst zodat zij haar exclusieve bevoegdheid voor de terreinen die onder de Akte van Genève vallen, en haar taken in het kader van haar integrale beschermingssystemen voor agrarische oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen goed kan uitoefenen”.
De Raad is dus binnen de grenzen van de doelstelling van het voorstel van de Commissie gebleven. Indien dit voorstel niet was gewijzigd, zou het volgens de Raad in twee opzichten niet mogelijk zijn geweest deze doelstelling te bereiken: ten eerste zou de Unie niet over vetorechten binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie hebben beschikt en ten tweede zouden de anciënniteit en de continuïteit van de geografische aanduidingen die krachtens de Overeenkomst van Lissabon zijn ingeschreven door de zeven lidstaten die partij bij deze overeenkomst zijn, zijn verdwenen na de inschrijving ex novo, door de Unie als nieuwe partij bij de bijzondere unie, van geografische aanduidingen krachtens de Akte van Genève.
In de tweede plaats stelt de Raad dat aanvaarding van het in punt 60 van het onderhavige arrest uiteengezette argument van de Commissie dat de vaststelling van een besluit van de Raad tot wijziging van het voorstel van de Commissie gelijkstaat aan het ontbreken van een voorstel, zou inhouden dat het bij artikel 293, lid 1, VWEU aan de Raad toegekende wijzigingsrecht elke nuttige werking wordt ontnomen en deze bepaling aldus wordt uitgehold.
In de derde plaats merkt de Raad op dat, anders dan de Commissie aanvoert, hij geen twee besluiten middels eenzelfde „formele handeling” heeft vastgesteld, waarvan het ene zou zijn gebaseerd op het voorstel van de Commissie en het andere niet. De door de Raad in artikel 3 van het bestreden besluit aangebrachte wijziging strekt er niet toe de lidstaten ertoe te machtigen toe te treden tot de Akte van Genève opdat zij hun bevoegdheden kunnen uitoefenen, maar het voorwerp en de doelstelling van dat voorstel volledige uitwerking te geven, zodat de Unie binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie doeltreffend kan handelen en de belangen van de lidstaten kan beschermen. In deze context herinnert de Raad eraan dat de machtiging voor de lidstaten wordt gegeven onder voorbehoud van de „volledige eerbiediging van de exclusieve bevoegdheid van de Unie”. Overigens heeft de Raad, teneinde de eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie en haar lidstaten te waarborgen, de vertegenwoordiging van de Unie en van elke lidstaat die van deze machtiging wil gebruikmaken, aan de Commissie toevertrouwd.
Dienaangaande merkt de Republiek Oostenrijk op dat het feit dat de lidstaten ertoe worden gemachtigd tot de Akte van Genève toe te treden met volledige eerbiediging van de exclusieve bevoegdheid van de Unie maar zonder dat de Unie ertoe toetreedt, geen steek houdt. Krachtens artikel 4 van het bestreden besluit is de Unie immers belast met het waarborgen van de uitoefening van de rechten en de vervulling van de plichten van de Unie en de lidstaten die de Akte van Genève ratificeren of ertoe toetreden, en stemt enkel de Unie in de Algemene Vergadering van de bijzondere unie, zonder dat de lidstaten die de Akte van Genève hebben geratificeerd of ertoe zijn toegetreden, hun stemrecht uitoefenen.
In de vierde plaats is de Raad van mening dat de in punt 26 van het onderhavige arrest vermelde verklaring van de Commissie dat zij bereid zou zijn geweest te aanvaarden dat de zeven lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon en krachtens die overeenkomst reeds tal van intellectuele-eigendomsrechten hadden ingeschreven, ertoe zouden worden gemachtigd tot de Akte van Genève toe te treden in het belang van de Unie, in ten minste drie opzichten belangrijk is. Ten eerste heeft de Commissie met deze verklaring erkend dat de machtiging die de Raad aan de lidstaten, of althans aan bepaalde lidstaten, heeft gegeven, in het belang van de Unie is. Ten tweede heeft de Commissie impliciet aanvaard dat de Raad aan deze machtiging uitwerking kan geven door het voorstel van de Commissie te wijzigen. Ten derde erkent de Commissie dat een dergelijke machtiging mogelijk is op een gebied dat tot de exclusieve bevoegdheid van de Unie behoort.
De Tsjechische Republiek en de Portugese Republiek komen op tegen de verklaring van de Commissie dat de Overeenkomst van Lissabon van toepassing zou blijven op de zeven lidstaten die erbij partij zijn indien zij niet tot de Akte van Genève zouden toetreden, waardoor aldus de continuïteit van de bescherming van reeds ingeschreven geografische aanduidingen zou worden gewaarborgd. Artikel 11 van verordening 2019/1753 bepaalt, wat de overgangsbepalingen voor de reeds krachtens de Overeenkomst van Lissabon ingeschreven oorsprongsbenamingen van de lidstaten betreft, immers dat deze oorsprongsbenamingen krachtens de Akte van Genève worden ingeschreven, op voorwaarde dat de betrokken lidstaat de Akte van Genève heeft geratificeerd of ertoe is toegetreden krachtens de in artikel 3 van het bestreden besluit bedoelde machtiging.
b)
Beoordeling door het Hof
Met haar eerste middel stelt de Commissie in wezen dat de Raad, door het voorstel van de Commissie te wijzigen door daarin een bepaling op te nemen die de lidstaten die dat wensen ertoe machtigt de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden, heeft gehandeld buiten enig initiatief van de Commissie om, waardoor hij artikel 218, lid 6, VWEU en artikel 293, lid 1, VWEU heeft geschonden en het bij artikel 13, lid 2, VEU vastgestelde institutionele evenwicht heeft verstoord.
1)
Toepasselijkheid van artikel 293, lid 1, VWEU
Vooraf dient te worden ingegaan op het door de Italiaanse Republiek aangevoerde argument dat artikel 293, lid 1, VWEU niet geldt voor een besluit, als het bestreden besluit, dat is vastgesteld op grond van artikel 218, lid 6, VWEU, aangezien dat artikel 293, lid 1, enkel geldt voor de vaststelling van besluiten in het kader van het interne optreden van de Unie.
Reeds uit de bewoordingen van artikel 293, lid 1, VWEU volgt dat wanneer de Raad uit hoofde van de Verdragen op voorstel van de Commissie besluit, hij het voorstel slechts met eenparigheid van stemmen kan wijzigen, behalve in de gevallen bedoeld in bepaalde bepalingen van het VWEU die in dat artikel 293, lid 1, zijn opgesomd.
Artikel 218 VWEU behoort niet tot die bepalingen.
Bovendien vindt artikel 293, lid 1, VWEU, zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, toepassing op alle rechtshandelingen van de Unie waarbij de Raad besluit op voorstel van de Commissie, ongeacht of deze handelingen onder het externe dan wel het interne optreden van de Unie vallen. Met name kan op geen enkele manier op basis van de bewoordingen van deze bepaling worden uitgesloten dat zij toepassing vindt op de procedure tot vaststelling van een besluit op grond van artikel 218, lid 6, VWEU voor zover de Raad, wanneer hij een dergelijk besluit aanneemt, besluit op voorstel van de Commissie.
Weliswaar stelt de Raad overeenkomstig artikel 218, lid 6, VWEU het besluit houdende sluiting van de overeenkomst vast op voorstel van de onderhandelaar.
Aangezien krachtens artikel 218, lid 3, VWEU de Raad de Commissie als onderhandelaar heeft aangewezen, besluit de Raad evenwel alsdan noodzakelijkerwijs op voorstel van de Commissie voor de vaststelling van dat besluit.
Hieruit volgt dat artikel 293, lid 1, VWEU van toepassing is wanneer de Raad, op voorstel van de Commissie, een besluit op grond van artikel 218, lid 6, VWEU vaststelt. Bijgevolg kan niet worden ingestemd met het argument van de Italiaanse Republiek.
2)
Schending van artikel 293, lid 1, VWEU
Teneinde te beoordelen of de Raad in casu artikel 293, lid 1, VWEU heeft geschonden, moet eraan worden herinnerd dat deze bepaling moet worden gelezen in het licht van artikel 13, lid 2, VEU, krachtens hetwelk iedere instelling van de Unie handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. In laatstgenoemde bepaling komt het beginsel van institutioneel evenwicht tot uitdrukking, dat kenmerkend is voor de institutionele structuur van de Unie en dat gebiedt dat elke instelling bij de uitoefening van haar bevoegdheden die van de andere instellingen eerbiedigt (arrest van 2 september 2021, EPSU/Commissie, C‑928/19 P, EU:C:2021:656, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 13, lid 2, VEU bepaalt voorts dat de instellingen van de Unie loyaal samenwerken.
In deze context dient te worden opgemerkt dat overeenkomstig artikel 17, lid 2, tweede volzin, VEU andere Uniehandelingen dan wetgevingshandelingen op voorstel van de Commissie worden vastgesteld in de gevallen waarin de Verdragen daarin voorzien.
Zoals in de punten 80 en 81 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, volgt uit artikel 218, leden 3 en 6, VWEU dat het besluit houdende sluiting van de betrokken internationale overeenkomst is vastgesteld op voorstel van de Commissie als aangewezen onderhandelaar.
Het Hof heeft reeds gepreciseerd dat het bij artikel 17, lid 2, tweede volzin, VEU aan de Commissie toegekende initiatiefrecht niet alleen maar het indienen van een voorstel inhoudt. Krachtens deze bevoegdheid staat het immers in beginsel aan de Commissie, die overeenkomst artikel 17, lid 1, VEU het algemeen belang van de Unie bevordert en daartoe passende initiatieven neemt, om te beslissen om al dan niet een voorstel in te dienen en, in voorkomend geval, het voorwerp, het doel en de inhoud ervan vast te stellen en om, zolang de Raad geen besluit heeft genomen, haar voorstel te wijzigen en zelfs om dit zo nodig in te trekken (zie in die zin arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie (C‑409/13, EU:C:2015:217, punten 70 en 74).
De uitoefening door de Commissie van haar bevoegdheid om wetgevende initiatieven te nemen is aldus onlosmakelijk verbonden met de haar bij artikel 17, lid 1, VEU toegewezen rol om het algemeen belang te bevorderen.
Artikel 293 VWEU verbindt een dubbele garantie aan deze bevoegdheid om wetgevende initiatieven te nemen.
Ten eerste bepaalt artikel 293, lid 1, VWEU, zoals in punt 77 van het onderhavige arrest is opgemerkt, dat de Raad, wanneer hij uit hoofde van de Verdragen op voorstel van de Commissie besluit, dat voorstel slechts met eenparigheid van stemmen kan wijzigen, behalve in de gevallen bedoeld in de in dit voorschrift genoemde bepalingen van het VWEU.
Ten tweede kan de Commissie overeenkomstig artikel 293, lid 2, VWEU, zolang de Raad geen besluit heeft genomen, te allen tijde gedurende de procedures die tot aanneming van een handeling van de Unie leiden, haar voorstel wijzigen.
Artikel 293 VWEU waarborgt aldus de eerbiediging van het beginsel van het institutionele evenwicht door met name de bevoegdheden van de Commissie krachtens artikel 17, lid 2, VEU en de bevoegdheden van de Raad uit hoofde van artikel 16, lid 1, VEU tegen elkaar af te wegen, hetgeen impliceert, zoals in punt 83 van het onderhavige arrest is opgemerkt, dat iedere instelling haar bevoegdheden uitoefent met eerbiediging van die van de andere instellingen.
Hieruit vloeit inzonderheid voort dat de wijzigingsbevoegdheid van de Raad niet zover kan gaan dat het voorstel van de Commissie op zodanige wijze wordt ontwricht dat de verwezenlijking van de hiermee nagestreefde doelstellingen wordt verhinderd en het voorstel dus zijn bestaansreden verliest (zie betreffende de intrekking van een voorstel voor een wetgevende handeling, arrest van 14 april 2015, Raad/Commissie, C‑409/13, EU:C:2015:217, punt 83).
Het Hof heeft geoordeeld dat dit niet het geval is wanneer de door de Raad in een voorstel van de Commissie aangebrachte wijzigingen het voorwerp van dat voorstel niet overschrijden en evenmin de doelstelling ervan wijzigen (zie in die zin arresten van 30 mei 1989, Commissie/Raad, 355/87, EU:C:1989:220, punt 44, en 11 november 1997, Eurotunnel e.a., C‑408/95, EU:C:1997:532, punt 39).
Derhalve dient te worden nagegaan of de wijziging die de Raad met eenparigheid van stemmen heeft aangebracht in het in punt 23 van het onderhavige arrest bedoelde voorstel van de Commissie, waarbij een bepaling is ingevoegd tot machtiging van de lidstaten die dat wensen om de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden, het voorwerp of de doelstelling van dat voorstel op zodanige wijze heeft ontwricht dat de verwezenlijking van de ermee nagestreefde doelstellingen wordt verhinderd.
Daartoe zij eraan herinnerd dat het voorwerp van dat voorstel bestond in de toetreding van uitsluitend de Unie tot de Akte van Genève en dat de doelstelling van datzelfde voorstel, zoals blijkt uit de in punt 68 van het onderhavige arrest bedoelde memorie van toelichting erbij, erin bestond de Unie in staat te stellen haar exclusieve bevoegdheid op de onder deze akte vallende gebieden correct uit te oefenen.
Dienaangaande zij opgemerkt, ten eerste, dat artikel 3, lid 1, onder e), VWEU de Unie een exclusieve bevoegdheid op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek toekent. Overeenkomstig artikel 207, lid 1, VWEU wordt deze politiek gegrond op eenvormige beginselen, met name aangaande de handelsaspecten van intellectuele eigendom, en wordt zij gevoerd in het kader van de beginselen en doelstellingen van het externe optreden van de Unie.
Het Hof heeft reeds gepreciseerd, in wezen, dat de Akte van Genève hoofdzakelijk tot doel heeft het handelsverkeer tussen de Unie en derde staten te vergemakkelijken en te regelen en voorts een rechtstreeks en onmiddellijk effect op dat handelsverkeer kan hebben, zodat de onderhandelingen daarover onder deze exclusieve bevoegdheid vallen [zie in die zin arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (Herziene Overeenkomst van Lissabon), C‑389/15, EU:C:2017:798, punt 74].
Ten tweede volgt uit artikel 2, lid 1, VWEU dat in de gevallen waarin bij de Verdragen op een bepaald gebied een exclusieve bevoegdheid aan de Unie wordt toegedeeld, alleen de Unie wetgevend kan optreden en juridisch bindende handelingen kan vaststellen.
Deze bepaling voegt daaraan niettemin toe dat de lidstaten met name op dat gebied slechts wetgevend kunnen optreden en juridisch bindende handelingen kunnen vaststellen als zij daartoe door de Unie zijn gemachtigd.
Dienaangaande volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het beginsel van bevoegdheidstoedeling zoals bedoeld in artikel 4, lid 1, en artikel 5, leden 1 en 2, VEU, en het institutionele kader dat wordt omschreven in de artikelen 13 tot en met 19 VEU teneinde de uitoefening door de Unie van de haar bij de Verdragen toegewezen bevoegdheden mogelijk te maken, specifieke kenmerken van de Unie en van haar recht betreffende de constitutionele structuur van de Unie vormen [zie in die zin advies 2/13 (Toetreding van de Unie tot het EVRM) van 18 december 2014 (EU:C:2014:2454, punt 165].
Het besluit waarbij de lidstaten een dergelijke machtiging wordt verleend, heeft invloed op de wijze waarop de bij de Verdragen aan de Unie toegedeelde exclusieve bevoegdheden worden uitgeoefend, aangezien dat besluit het voor de lidstaten mogelijk maakt een bevoegdheid uit te oefenen die bij de Verdragen exclusief aan de Unie is toegedeeld en die de Unie in beginsel alleen moet uitoefenen.
Hieruit volgt dat in een dergelijk besluit uitdrukking wordt gegeven aan de welbepaalde en alternatieve beleidskeuze tussen enerzijds de uitoefening, door de Unie alleen, van een exclusieve bevoegdheid die haar bij de Verdragen op een welbepaald gebied is toegedeeld, en anderzijds de machtiging van de lidstaten door de Unie om deze bevoegdheid uit te oefenen.
Deze keuze is onderdeel van de beoordeling van het algemeen belang van de Unie door de Commissie teneinde te bepalen welke initiatieven het meest geschikt zijn om dat belang te bevorderen, en met deze beoordeling is, zoals is gepreciseerd in punt 88 van het onderhavige arrest, onlosmakelijk verbonden de bevoegdheid om wetgevende initiatieven te nemen waarmee artikel 17, lid 2, VEU deze instelling bekleedt.
Bijgevolg zou een wijziging van de Raad tot machtiging van de lidstaten om een exclusieve bevoegdheid van de Unie uit te oefenen neerkomen op een ontwrichting van de doelstelling zelf van een voorstel van de Commissie dat uitdrukking geeft aan de keuze dat de Unie deze bevoegdheid alleen uitoefent.
In casu beoogde het voorstel van de Commissie precies de Unie in staat te stellen toe te treden tot de Akte van Genève, die in wezen voor de Unie de mogelijkheid heeft gecreëerd om lid te worden van de bijzondere unie – terwijl de Overeenkomst van Lissabon enkel de mogelijkheid biedt dat staten toetreden – en dus om haar exclusieve bevoegdheid op de onder de Akte van Genève vallende gebieden alleen uit te oefenen. Niet alleen bepaalde dat voorstel niet dat de lidstaten die dat wensten ertoe werden gemachtigd de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden, maar bij de onderhandelingen heeft de Commissie duidelijk haar bezwaar tegen een dergelijke algemene machtiging te kennen gegeven, hoewel zij zich niet heeft gekant tegen de toetreding van zeven lidstaten, zoals blijkt uit de in punt 26 van het onderhavige arrest vermelde verklaring.
De wijziging van de Raad heeft geleid tot de vaststelling van artikel 3 van het bestreden besluit, dat de lidstaten die dat wensen ertoe machtigt de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden.
Derhalve dient te worden te geconcludeerd dat deze wijziging het voorwerp en de doelstelling van het voorstel van de Commissie ontwricht.
Anders dan de Raad stelt, wordt aan deze conclusie niet afgedaan door de omstandigheid dat de in artikel 3 van het bestreden besluit voorziene machtiging wordt verleend „met volledige inachtneming van [de] exclusieve bevoegdheid [van de Unie]” en dat overeenkomstig artikel 4 van dat besluit, teneinde de eenheid van de internationale vertegenwoordiging van de Unie te waarborgen, de Raad de Commissie heeft belast met de vertegenwoordiging van de Unie alsmede van elke lidstaat die gebruik wenst te maken van deze machtiging.
Hoewel in het bestreden besluit de krijtlijnen worden getrokken waarbinnen de lidstaten die de Akte van Genève hebben geratificeerd of ertoe zijn toegetreden hun rechten krachtens deze Akte uitoefenen, zouden deze lidstaten, wanneer zij van deze machtiging gebruikmaken, immers als zelfstandige internationale rechtssubjecten naast de Unie een exclusieve bevoegdheid van de Unie uitoefenen, waardoor de Unie wordt verhinderd deze bevoegdheid alleen uit te oefenen.
De wijziging van de Raad kan evenmin worden gerechtvaardigd door de in de punten 61 tot en met 63 van het onderhavige arrest uiteengezette argumenten van de Raad betreffende de noodzaak om te waarborgen dat de Unie binnen de Algemene Vergadering van de bijzondere unie over vetorechten beschikt alsook om de anciënniteit en de continuïteit te behouden van de bescherming van de oorsprongsbenamingen die krachtens de Overeenkomst van Lissabon reeds zijn ingeschreven in de zeven lidstaten die bij deze overeenkomst reeds partij waren.
De eventuele moeilijkheden waarmee de Unie op internationaal vlak kan worden geconfronteerd bij de uitoefening van haar exclusieve bevoegdheden of de gevolgen van deze uitoefening voor de internationale verbintenissen van de lidstaten, kunnen immers als zodanig de Raad niet toestaan een voorstel van de Commissie op zodanige wijze te wijzigen dat het voorwerp of de doelstelling ervan worden ontwricht, waardoor aldus afbreuk zou worden gedaan aan het institutionele evenwicht waarvan artikel 293 VWEU de eerbiediging beoogt.
Gelet op de voorgaande overwegingen dient te worden vastgesteld dat het bestreden besluit is vastgesteld met schending van artikel 293, lid 1, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 13, lid 2, VEU, zodat het eerste middel gegrond moet worden verklaard.
2.
Tweede middel
Het tweede middel betreft schending van artikel 2, lid 1, VWEU en van artikel 207 VWEU alsmede niet-nakoming van de motiveringsplicht.
Aangezien de Commissie dat middel slechts subsidiair heeft aangevoerd en het eerste middel is aanvaard, hoeft op het tweede middel geen uitspraak te worden gedaan.
Gelet op al het voorgaande moet het beroep gegrond worden verklaard en moet het bestreden besluit gedeeltelijk nietig worden verklaard overeenkomstig de vordering van de Commissie. Wat inzonderheid artikel 4 van het bestreden besluit betreft, dit artikel moet, overeenkomstig de primaire vordering van de Commissie, slechts nietig worden verklaard voor zover daarin wordt verwezen naar de lidstaten, aangezien deze verwijzingen onlosmakelijk verbonden zijn met de rest van dat artikel.
C.
Verzoek tot handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit
Volgens artikel 264, eerste alinea, VWEU wordt de bestreden handeling door het Hof nietig verklaard, indien het beroep gegrond is.
Ingevolge artikel 266, eerste alinea, VWEU is de instelling waarvan de handeling nietig is verklaard, ertoe gehouden de maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof.
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, niettemin de gevolgen van de nietig verklaarde handeling aanwijzen die als definitief moeten worden beschouwd.
Van die bevoegdheid kan om redenen van rechtszekerheid gebruik worden gemaakt, met name wanneer door de nietigverklaring van een besluit dat door de Raad is vastgesteld in het kader van de in artikel 218 VWEU neergelegde procedure voor het onderhandelen over en het sluiten van internationale overeenkomsten, de deelname van de Unie aan de betrokken internationale overeenkomst of aan de uitvoering van die overeenkomst ter discussie kan worden gesteld, terwijl over de bevoegdheid van de Unie daartoe geen twijfel bestaat [zie naar analogie arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (Herziene Overeenkomst van Lissabon), C‑389/15, EU:C:2017:798, punt 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
De Commissie verzoekt het Hof artikel 264, tweede alinea, VWEU toe te passen teneinde de gevolgen van de gedeeltelijke nietigverklaring van het bestreden besluit te verzachten. In dit verband verklaart de Commissie uitzonderlijk bereid te zijn om akkoord te gaan met een compromis waarbij de zeven lidstaten die thans partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon toetreden tot de Akte van Genève, teneinde problemen met de continuïteit van de rechten te voorkomen. Aangezien artikel 4 van het bestreden besluit ook ziet op andere aspecten die als zodanig niet worden betwist en die van wezenlijk belang zijn voor de goede uitvoering van de Akte van Genève door de Unie, is het bovendien belangrijk – aldus de Commissie – om de gevolgen ervan te handhaven totdat een nieuwe bepaling in de plaats komt.
Derhalve en zoals in punt 28 van het onderhavige arrest is gezegd, verzoekt de Commissie het Hof om de gevolgen van de nietig verklaarde delen van het bestreden besluit, in het bijzonder elk gebruik dat vóór de datum van het arrest van de krachtens artikel 3 verleende machtiging wordt gemaakt door de lidstaten die thans partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon, te handhaven tot de inwerkingtreding – binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van het arrest – van een besluit van de Raad dat in de plaats komt van het bestreden besluit.
De Franse regering ondersteunt dit verzoek, dat volgens haar is ingegeven door het bestaan van belangrijke redenen van rechtszekerheid aangezien wanneer de deelname aan de Akte van Genève van de lidstaten die partij zijn bij de Overeenkomst van Lissabon ter discussie wordt gesteld, dit ernstige negatieve gevolgen zou kunnen hebben voor de houders van oorsprongsbenamingen die door deze staten zijn ingeschreven krachtens de Overeenkomst van Lissabon.
De Raad is van mening dat dit verzoek niet-ontvankelijk is omdat de Commissie met dat verzoek in werkelijkheid niet alleen de handhaving van de gevolgen van het bestreden besluit maar ook een wijziging ervan poogt te verkrijgen.
Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat de Commissie met haar verzoek de tijdelijke handhaving van de gevolgen van de nietig verklaarde delen van het bestreden besluit beoogt.
Weliswaar zou, wanneer dit verzoek wordt aanvaard, dit in de praktijk erop neerkomen dat de draagwijdte van de gevolgen van dat besluit tijdelijk wordt gewijzigd, aangezien dat gevolg inherent is aan de uitoefening, door het Hof, van zijn bevoegdheid krachtens artikel 264, tweede alinea, VWEU.
Hieruit volgt dat een verzoek tot instandhouding van de gevolgen van de nietig verklaarde delen van het bestreden besluit ontvankelijk is.
Ten gronde dient te worden erkend dat het behoud van de anciënniteit en de continuïteit van de bescherming van de oorsprongsbenamingen die krachtens de Overeenkomst van Lissabon zijn ingeschreven in de zeven lidstaten die reeds partij bij deze overeenkomst zijn, overeenkomstig het in artikel 4, lid 3, VEU vervatte beginsel van loyale samenwerking tussen de Unie en de lidstaten met name noodzakelijk is om de uit deze nationale inschrijvingen voortvloeiende verworven rechten te beschermen.
Bijgevolg dienen de gevolgen van de nietig verklaarde delen van het bestreden besluit te worden gehandhaafd voor zover zij de lidstaten betreffen die op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest reeds gebruik hebben gemaakt van de in artikel 3 van het bestreden besluit verleende machtiging om de Akte van Genève te ratificeren of ertoe toe te treden naast de Unie, en dit tot de inwerkingwerking, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf die datum, van een nieuw besluit van de Raad.

Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Raad in casu in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie in zijn eigen kosten en in de kosten van de Commissie worden verwezen.
Bovendien dragen de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, volgens artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering hun eigen kosten.
Bijgevolg zullen het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië, de Italiaanse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek hun eigen kosten dragen.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1)
Artikel 3 en, voor zover daarin wordt verwezen naar de lidstaten, artikel 4 van besluit (EU) 2019/1754 van de Raad van 7 oktober 2019 inzake de toetreding van de Europese Unie tot de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen worden nietig verklaard.
2)
De gevolgen van de nietig verklaarde delen van besluit 2019/1754 worden gehandhaafd voor zover zij de lidstaten betreffen die op de datum van uitspraak van het onderhavige arrest reeds gebruik hebben gemaakt van de in artikel 3 van dat besluit verleende machtiging om de Akte van Genève bij de Overeenkomst van Lissabon betreffende oorsprongsbenamingen en geografische aanduidingen te ratificeren of ertoe toe te treden naast de Europese Unie, en dit tot de inwerkingwerking, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf die datum, van een nieuw besluit van de Raad van de Europese Unie.
3)
De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.
4)
Het Koninkrijk België, de Tsjechische Republiek, de Helleense Republiek, de Franse Republiek, de Republiek Kroatië, de Italiaanse Republiek, Hongarije, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk en de Portugese Republiek dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Engels.