CELEX: 62016CJ0449
Zahtjev za prethodnu odluku
Socijalna sigurnost
Uredba (EZ) br. 883/2004
Članak 3.
Obiteljska davanja
Direktiva 2011/98/EU
Članak 12.
Pravo na jednako postupanje
Državljani treće zemlje koji su nositelji jedinstvene dozvole

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (
SL 2004., L 166, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160.), kako je izmijenjena Uredbom br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. (
SL 2009., L 284, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 213.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004), i članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici (
SL 2011., L 343, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 303.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Kerly Del Rosario Martinez Silve, s jedne strane, te Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Nacionalni institut za socijalno osiguranje, Italija) i Comune di Genova (općina Genova, Italija), s druge strane, u vezi s odbijanjem zahtjeva za dodjelu doplatka za kućanstva s barem troje maloljetne djece (u daljnjem tekstu: ANF).
Pravni okvir
Pravo Unije
U skladu s člankom 2. točkom (g) Direktive Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (
SL 2004., L 16, str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41.), „boravišna dozvola EZ‑a za osobu s dugotrajnim boravištem” znači boravišna dozvola koju izdaje predmetna država članica nakon stjecanja statusa osobe s dugotrajnim boravištem, kako je propisano tom direktivom.
Članak 2. Direktive 2011/98, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a)
‚državljanin treće zemlje’ znači osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 20. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije;
(b)
‚radnik iz treće zemlje’ znači državljanin treće zemlje koji je primljen na državno područje države članice i koji zakonito boravi te mu je odobren rad u kontekstu plaćenog odnosa u toj državi članici u skladu s nacionalnim pravom ili praksom;
(c)
‚jedinstvena dozvola’ znači boravišna dozvola koju su izdala tijela države članice kojom se državljaninu treće zemlje omogućuje zakonit boravak na njezinom državnom području za potrebe rada;
[…]”
Članak 3. stavak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene”, propisuje:
„Ova se Direktiva primjenjuje na:
[…]
(c)
državljane trećih zemalja koji su primljeni u državu članicu za potrebe rada u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom.”
U skladu s člankom 12. navedene direktive, naslovljenim „Pravo na jednaki tretman”:
„1.   Radnici iz trećih zemalja iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) uživaju jednaki tretman kao i državljani države članice u kojoj borave u pogledu:
[…]
(e)
grana socijalne sigurnosti kako je definirano Uredbom (EZ) br. 883/2004;
[…]
2.   Države članice mogu ograničiti jednaki tretman:
[…]
(b)
ograničavanjem prava dodijeljenih radnicima iz trećih zemalja na temelju točke (e) stavka 1., no ne ograničavaju takva prava radnicima iz trećih zemalja koji su u radnom odnosu ili koji su bili zaposleni najmanje šest mjeseci i koji su prijavljeni kao nezaposleni.
Osim toga, države članice mogu odlučiti da se točka (e) stavka 1. u pogledu obiteljskih naknada ne primjenjuje na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na državnom području države članice na razdoblje koje ne prelazi šest mjeseci, na državljane trećih zemalja koji su primljeni u svrhu studiranja ili na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na temelju vize;
[…]”
U skladu s člankom 1. točkom (z) Uredbe br. 883/2004, izraz „obiteljsko davanje” znači sva davanja u naravi ili novčana davanja namijenjena podmirivanju obiteljskih troškova, isključujući predujmove davanja za uzdržavanje i posebne doplatke za rođenje i usvajanje djeteta spomenute u Prilogu I. toj uredbi.
Članak 3. stavak 1. točka (j) navedene uredbe propisuje da se ona primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na obiteljska davanja. U skladu sa stavkom 5. točkom (a) tog članka, ne primjenjuje se na socijalnu i medicinsku pomoć.
Talijansko pravo
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da na temelju članka 65. legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (Zakon br. 448 o mjerama javnih financija za stabilizaciju i razvoj) od 23. prosinca 1998. (redovan dodatak GURI‑ju br. 210 od 29. prosinca 1998., u daljnjem tekstu: Zakon br. 448/1998) ANF primaju kućanstva s barem troje djece mlađe od 18 godina u kojima su dohoci niži od određene granice (25384,91 euro u 2014.). Mjesečni iznos ANF‑a u 2014. bio je 141,02 eura.
ANF, koji je u početku bio ograničen na talijanske državljane, 2000. proširen je na državljane Europske unije, 2007. na državljane trećih zemalja koji uživaju status političke izbjeglice ili supsidijarne zaštite i, naposljetku, člankom 13. legge n. 97 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 (Zakon br. 97 o mjerama za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz članstva Italije u Europskoj uniji – Europski zakon 2013.) od 6. kolovoza 2013. (GURI br. 194 od 20. kolovoza 2013.) na nositelje dozvole za dugotrajni boravak i obitelji državljana Unije.
Direktiva 2011/98 prenesena je u unutarnje pravo decretom legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (Zakonodavna uredba br. 40 o prenošenju Direktive 2011/98) od 4. ožujka 2014. (GURI br. 68 od 22. ožujka 2014.), kojim je uspostavljena „jedinstvena radna dozvola”.
Glavni postupak i prethodna pitanja
K. D. R. Martinez Silva, državljanka treće zemlje, boravi u općini Genova i nositeljica je jedinstvene radne dozvole za razdoblje dulje od šest mjeseci. Budući da je majka troje djece mlađe od 18 godina i da su njezini dohoci bili niži od granice propisane Zakonom br. 448/1998, ona je 2014. zatražila dodjelu ANF‑a, što joj je odbijeno jer nije imala boravišnu dozvolu EZ‑a za osobu s dugotrajnim boravištem.
Ona je stoga pred Tribunale di Genova (Sud u Genovi, Italija) pokrenula građanski postupak protiv općine Genova i INPS‑a zbog diskriminacije, zahtijevajući plaćanje iznosa od 1833,26 eura za 2014. i priznavanje njezina prava na taj doplatak za sljedeće godine, pri čemu je tvrdila da je to odbijanje bilo protivno članku 12. Direktive 2011/98. Ti su zahtjevi odbijeni rješenjem od 18. kolovoza 2015. uz obrazloženje da su istaknute odredbe Uredbe br. 883/2004 samo programske naravi, da ta uredba u davanja iz sustava socijalne sigurnosti na teret zajednice ne uključuje davanja za uzdržavanje te da nije bilo dokazano da je K. D. R. Martinez Silva bila zakonito u Italiji barem pet godina.
Corte d’appello di Genova (Žalbeni sud u Genovi, Italija), postupajući povodom žalbe, izlaže svoje sumnje o usklađenosti članka 65. Zakona br. 448/1998 s pravom Unije, s obzirom na to da ta odredba ne dopušta državljaninu treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole da prima ANF, što je protivno načelu jednakog postupanja iz članka 12. Direktive 2011/98.
Sud koji je uputio zahtjev prije svega ističe da je ANF novčano davanje namijenjeno podmirivanju obiteljskih troškova koje se dodjeljuje osobito potrebitim obiteljima s obzirom na broj djece i ekonomske uvjete u kojima se nalaze. Taj sud smatra da je to davanje obuhvaćeno davanjima iz članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004, pri čemu valja pojasniti da nije riječ o predujmu davanja za uzdržavanje kao ni o davanjima iz Priloga I. toj uredbi.
Nadalje, upućujući na presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
), sud koji je uputio zahtjev smatra da u glavnom postupku nije primjenjivo nijedno ograničenje u odnosu na načelo jednakog postupanja iz članka 12. stavka 2. točke (b) Direktive br. 2011/98 jer Talijanska Republika nije odlučila iskoristiti mogućnost ograničenja primjene tog načela, koja je predviđena tom odredbom, te ističe da se, štoviše, K. D. R. Martinez Silva ne nalazi ni u jednoj od situacija predviđenih u drugom podstavku te odredbe jer je nositeljica jedinstvene radne dozvole za razdoblje dulje od šest mjeseci. Taj sud, dakle, smatra da dotična osoba pripada osobama na koje se primjenjuje načelo jednakog postupanja.
U tim je okolnostima Corte d’appello di Genova (Žalbeni sud u Genovi) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Predstavlja li davanje poput onog predviđenog člankom 65. Zakona br. 448/1998, pod nazivom [ANF], obiteljsko davanje u smislu članka 3. stavka l. točke (j) Uredbe (EZ) br. 883/2004?
2.
U slučaju negativnog odgovora, protivi li se načelu jednakog postupanja iz članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98/EU propis poput talijanskog, na temelju kojeg radnik državljanin treće zemlje koji je nositelj ‚jedinstvene radne dozvole’ (za razdoblje dulje od šest mjeseci) nema pravo na [ANF] premda živi s barem troje maloljetne djece te su njegovi prihodi niži od zakonom propisanog iznosa?”
O prethodnim pitanjima
Svojim dvama pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. Direktive 2011/98 tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) te direktive ne može ostvariti pravo na davanje poput ANF‑a, koji je uspostavljen Zakonom br. 448/1998.
Budući da članak 12. stavak 1. točka (e) Direktive 2011/98 propisuje da radnici iz treće zemlje iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) te direktive uživaju jednak tretman kao i državljani države članice u kojoj borave u pogledu grana socijalne sigurnosti, kako je definirano Uredbom br. 883/2004, kao prvo valja ispitati, kao što to predlaže sud koji je uputio zahtjev, je li davanje poput ANF‑a davanje iz sustava socijalne sigurnosti koje je obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. stavka 1. točke (j) te uredbe ili je, pak, riječ o davanju iz sustava socijalne pomoći koje je na temelju članka 3. stavka 5. točke (a) navedene uredbe isključeno iz njezina područja primjene, kao što to tvrdi talijanska vlada.
U tom pogledu valja podsjetiti, kao što je to Sud u više navrata navodio u okviru Uredbe Vijeća (EEZ) br. 1408/71 od 14. lipnja 1971. o primjeni sustava socijalne sigurnosti na zaposlene osobe i njihove obitelji koji se kreću unutar Zajednice (
SL 1971., L 149, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 5., str. 7.), da razlika između davanja koja su isključena iz područja primjene Uredbe br. 883/2004 i davanja koja ulaze u to područje primjene počiva ponajprije na konstitutivnim elementima svakog davanja, osobito na njegovim ciljevima i uvjetima dodjeljivanja, a ne na činjenici je li nacionalno zakonodavstvo ili nije davanje kvalificiralo kao davanje iz sustava socijalne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 1992., Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, t.
14.
; od 20. siječnja 2005., Noteboom,
C‑101/04
,
EU:C:2005:51
, t.
24.
i od 24. listopada 2013., Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, t.
28.
). Davanje se može smatrati davanjem iz sustava socijalne sigurnosti ako je dodijeljeno korisnicima na temelju zakonski definirane situacije, a ne na temelju pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba, te ako se odnosi na jedan od rizika koji je izričito nabrojen u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 (vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 1992., Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, t.
15.
; od 15. ožujka 2001., Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, t.
28.
i od 19. rujna 2013., Hliddal i Bornand,
C‑216/12 i C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, t.
48.
).
Sud je već pojasnio da za kvalifikaciju davanja kao davanja iz sustava socijalne sigurnosti nisu bitni način financiranja davanja ni, među ostalim, činjenica da njegova dodjela uopće nije uvjetovana plaćanjem doprinosa (vidjeti u tom smislu presude od 16. srpnja 1992., Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, t.
21.
; od 15. ožujka 2001., Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, t.
46.
i od 24. listopada 2013., Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, t.
32.
).
Osim toga, činjenica da se davanje odobrava ili odbija s obzirom na dohotke i broj djece ne znači da njegova dodjela ovisi o pojedinačnoj ocjeni osobnih potreba podnositelja zahtjeva, što je obilježje socijalne pomoći, s obzirom na to da se radi o objektivnim zakonski utvrđenim kriterijima koji, ako su ispunjeni, daju pravo na to davanje, pri čemu nadležno tijelo ne može uzimati u obzir druge osobne okolnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 1992., Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, t.
17.
). Stoga davanja koja se automatski odobravaju obiteljima koje ispunjavaju određene objektivne kriterije, posebno u pogledu veličine obitelji, njezinih dohodaka i novčanih sredstava, bez ikakva pojedinačnog i diskrecijskog ocjenjivanja osobnih potreba, i čiji je cilj podmirivanje obiteljskih troškova treba smatrati davanjima iz sustava socijalne sigurnosti (presuda od 14. lipnja 2016., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, t.
60.
).
Što se tiče odgovora na pitanje je li određeno davanje obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004, valja navesti da, u skladu s člankom 3. točkom (z) te uredbe, izraz „obiteljsko davanje” znači sva davanja u naravi ili novčana davanja namijenjena podmirivanju obiteljskih troškova, isključujući predujmove davanja za uzdržavanje i posebne doplatke za rođenje i posvojenje djeteta spomenute u Prilogu I. toj uredbi. Sud je već presudio da se izraz „podmirivanje obiteljskih troškova” mora tumačiti na način da se osobito odnosi na javni doprinos obiteljskom proračunu čija je namjena olakšanje troškova koji proizlaze iz uzdržavanja djece (vidjeti u tom smislu presudu od 19. rujna 2013., Hliddal i Bornand,
C‑216/12 i C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o predmetnom davanju u glavnom postupku, iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da se, s jedne strane, ANF isplaćuje korisnicima koji podnesu zahtjev ako su ispunjeni uvjeti povezani s brojem maloljetne djece i dohocima, propisani u članku 65. Zakona br. 448/1998. Posljedično, to se davanje dodjeljuje na temelju postojanja zakonski utvrđene situacije, neovisno o svakoj pojedinačnoj i diskrecijskoj ocjeni osobnih potreba podnositelja zahtjeva. S druge strane, ANF je novčani iznos koji se svake godine isplaćuje korisnicima radi podmirivanja obiteljskih troškova. Dakle, riječ je o namjenskom novčanom davanju u obliku javnog doprinosa obiteljskom proračunu za olakšanje troškova koji proizlaze iz uzdržavanja djece.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je davanje kao što je ANF davanje iz sustava socijalne sigurnosti koje je obuhvaćeno obiteljskim davanjima iz članka 3. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 883/2004.
Stoga kao drugo valja ispitati može li se nacionalnim propisom poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku isključiti iz prava na takvo davanje državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) Direktive 2011/98.
U tom pogledu iz članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 u vezi s njezinim člankom 3. stavkom 1. točkom (c) proizlazi da državljani treće zemlje koji su primljeni u državu članicu kako bi u njoj radili u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom moraju, među ostalim, uživati jednakost postupanja koja je propisana u prvonavedenoj odredbi. Doista, to je slučaj kada je riječ o državljaninu treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) te direktive jer na temelju te odredbe ta dozvola dopušta takvom državljaninu zakonit boravak na državnom području države članice koja je izdala dozvolu kako bi ondje radio.
Međutim, na temelju članka 12. stavka 2. točke (b) prvog podstavka Direktive 2011/98, države članice mogu ograničiti prava koja su na temelju članka 12. stavka 1. točke (e) te direktive dodijeljena radnicima iz treće zemlje, osim u odnosu na radnike koji su u radnom odnosu ili koji su bili zaposleni najmanje šest mjeseci i koji su prijavljeni kao nezaposleni. Usto, u skladu s člankom 12. stavkom 2. točkom (b) drugim podstavkom navedene direktive, države članice mogu odlučiti da se njezin članak 12. stavak 1. točka (e) u pogledu obiteljskih naknada ne primjenjuje na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na državnom području države članice na razdoblje koje ne prelazi šest mjeseci, na državljane trećih zemalja koji su primljeni u svrhu studiranja ili na državljane trećih zemalja kojima je odobren rad na temelju vize.
Na taj način Direktiva 2011/98, poput Direktive 2003/109, propisuje pravo na jednako postupanje, što predstavlja opće pravilo, u korist određenih državljana treće zemlje te utvrđuje odstupanja od tog prava koja mogu uvesti države članice. Stoga se na ta odstupanja može pozivati samo ako su tijela dotične države članice koja su nadležna za provedbu te direktive jasno navela da se njima namjeravaju koristiti (vidjeti analogijom presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, t.
86.
i
87.
).
Međutim, sud koji je uputio zahtjev navodi da se Talijanska Republika nije namjeravala koristiti mogućnošću ograničavanja jednakog postupanja primjenom odstupanja iz članka 12. stavka 2. točke (b) Direktive 2011/98 jer ni na koji način nije izrazila takvu volju. Stoga se odredbe talijanskog propisa koje daju pravo na ANF državljanima treće zemlje samo ako je riječ o nositeljima dozvole za dugotrajni boravak i obiteljima državljana Unije – koje su, uostalom, donesene prije prenošenja navedene direktive u unutarnje pravo, kao što to proizlazi iz točaka 10. i 11. ove presude – ne mogu smatrati provedbom ograničenja prava na jednako postupanje koja su države članice mogle uvesti na temelju te direktive.
Iz toga slijedi da se državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) Direktive 2011/98 ne može takvim nacionalnim propisom isključiti iz prava na davanje poput ANF‑a.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti da se članak 12. Direktive 2011/98 treba tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) te direktive ne može ostvariti pravo na davanje poput ANF‑a, koji je uspostavljen Zakonom br. 448/1998.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

Članak 12. Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici treba tumačiti na način da mu je protivan nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, na temelju kojeg državljanin treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole u smislu članka 2. točke (c) te direktive ne može ostvariti pravo na davanje poput doplatka za kućanstva s barem troje maloljetne djece, koji je uspostavljen na temelju leggea n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (Zakon br. 448 o mjerama javnih financija za stabilizaciju i razvoj) od 23. prosinca 1998.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski