CELEX: 62016CJ0005
Προσφυγή ακυρώσεως
Απόφαση (ΕΕ) 2015/1814
Καθορισμός της νομικής βάσεως
Συνεκτίμηση των αποτελεσμάτων της πράξεως
Δεν χωρεί
Άρθρο 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ
Άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ
Μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού
Αρχή της ειλικρινούς συνεργασίας
Άρθρο 15 ΣΕΕ
Αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου
Αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Αρχή της αναλογικότητας
Εκτίμηση επιπτώσεων

Με την προσφυγή της, η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την απόφαση (ΕΕ) 2015/1814 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Οκτωβρίου 2015, σχετικά με τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς όσον αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου και την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87/ΕΚ (
ΕΕ 2015, L 264, σ. 1
, στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση).
Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία 2003/87
Η οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ 2003, L 275, σ. 32
), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009 (
ΕΕ 2009, L 140, σ. 63
, στο εξής: οδηγία 2003/87), εκδόθηκε βάσει του άρθρου 175, παράγραφος 1, ΕΚ (νυν άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ).
Με την οδηγία 2003/87/ΕΚ θεσπίστηκε σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: ΣΕΔΕ).
Το ΣΕΔΕ έχει τεθεί σε λειτουργία από 1ης Ιανουαρίου 2005 στο σύνολο των κρατών του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου και καλύπτει περίπου το 45 % των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου. Κατά το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, η τρίτη περίοδος εμπορίας, που είναι η τρέχουσα, εκτείνεται σε 8 έτη, από το 2013 έως το 2020 (στο εξής: τρίτη περίοδος εμπορίας).
Οι αιτιολογικές σκέψεις 5 και 22 της οδηγίας 2003/87 έχουν ως εξής:
«(5)
Η Κοινότητα και τα κράτη μέλη της έχουν συμφωνήσει να εκπληρώσουν τις δεσμεύσεις τους για μείωση των ανθρωπογενών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου στα πλαίσια του πρωτοκόλλου του Κιότο από κοινού, σύμφωνα με την απόφαση 2002/358/ΕΚ [του Συμβουλίου, της 25ης Απριλίου 2002, για την έγκριση, εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, του πρωτοκόλλου του Κιότο στη σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές και την από κοινού τήρηση των σχετικών δεσμεύσεων (
ΕΕ 2002, L 130, σ. 1
)]. Στόχος της παρούσας οδηγίας είναι να συμβάλει, μέσω μιας εύρυθμης ευρωπαϊκής αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, στην αποτελεσματικότερη εκπλήρωση των δεσμεύσεων της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και των κρατών μελών της και να περιορίσει, κατά το δυνατόν, τις αρνητικές επιπτώσεις της στην οικονομική ανάπτυξη και την απασχόληση.
[…]
(22)
Η παρούσα οδηγία είναι συμβατή με τη σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές και το πρωτόκολλο του Κιότο. Θα πρέπει να αναθεωρηθεί υπό το φως των σχετικών εξελίξεων και να λάβει υπόψη της εμπειρίες από την εφαρμογή της και την πρόοδο που επιτυγχάνεται ως προς την παρακολούθηση των εκπομπών των αερίων θερμοκηπίου.»
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο», έχει ως εξής:
«Η παρούσα οδηγία καθιερώνει ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας […] προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό.
Η παρούσα οδηγία προβλέπει επίσης την κλιμάκωση των μειώσεων των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου ώστε να συνεισφέρει στα επίπεδα μειώσεων που θεωρούνται επιστημονικώς απαραίτητα για την αποφυγή της επικίνδυνης αλλαγής του κλίματος.
Η παρούσα οδηγία ορίζει επίσης διατάξεις για τον προσδιορισμό και την υλοποίηση αυστηρότερης δέσμευσης της Κοινότητας όσον αφορά τη μείωση των εκπομπών, που θα υπερβαίνει το 20 % και θα αρχίσει να ισχύει μόλις η Κοινότητα εγκρίνει μια διεθνή συμφωνία για τις κλιματικές αλλαγές που θα οδηγεί σε μειώσεις των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου οι οποίες θα υπερβαίνουν εκείνες που επιβάλλει το άρθρο 9, όπως δείχνει και η δέσμευση για το 30 %, την οποία ενέκρινε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Μαρτίου 2007.»
Το άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας, με τίτλο «Κοινοτική ποσότητα δικαιωμάτων», προβλέπει, στην παράγραφο 1, τα εξής:
«Η κοινοτική ποσότητα των εκχωρητέων κάθε χρόνο δικαιωμάτων, αρχής γενομένης από το 2013, μειώνεται γραμμικά με βάση τον μέσο όρο της περιόδου 2008 έως 2012. Η ποσότητα μειώνεται κατά γραμμικό συντελεστή 1,74 % σε σύγκριση με τη μέση ετήσια συνολική ποσότητα των δικαιωμάτων που εκχωρούν τα κράτη μέλη σύμφωνα με τις αποφάσεις της Επιτροπής σχετικά με τα εθνικά σχέδια κατανομής τους για την περίοδο 2008 έως 2012.
[…]»
Το άρθρο 29 της ίδιας οδηγίας έχει ως εξής:
«Σε περίπτωση που, με βάση τις τακτικές εκθέσεις για την αγορά άνθρακα που προβλέπονται στο άρθρο 10, παράγραφος 5, η Επιτροπή έχει στοιχεία ότι η αγορά άνθρακα δεν λειτουργεί εύρυθμα, υποβάλλει έκθεση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η έκθεση μπορεί να συνοδεύεται, ανάλογα με την περίπτωση, με προτάσεις που αποσκοπούν στη βελτίωση της διαφάνειας της αγοράς άνθρακα και στη θέσπιση μέτρων για τη βελτίωση της λειτουργίας της.»
Η οδηγία 2009/29
Οι αιτιολογικές σκέψεις 3 έως 5 της οδηγίας 2009/29 έχουν ως εξής:
«(3)
Στη σύνοδο του Μαρτίου 2007 στις Βρυξέλλες, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο δεσμεύθηκε σαφώς για μείωση των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της Κοινότητας σε ποσοστό τουλάχιστον 20 % χαμηλότερο από τα επίπεδα του 1990 έως το 2020 και, κατά 30 % εφόσον υπάρξουν δεσμεύσεις για συγκρίσιμες μειώσεις των εκπομπών από άλλες ανεπτυγμένες χώρες και εφόσον οι πιο προηγμένες οικονομικά αναπτυσσόμενες χώρες συμβάλλουν δεόντως, αναλόγως προς τις υποχρεώσεις και τις δυνατότητές τους. Έως το 2050, οι παγκόσμιες εκπομπές αερίων θερμοκηπίου θα πρέπει να μειωθούν κατά τουλάχιστον 50 % σε σχέση με τα αντίστοιχα επίπεδα του 1990. Όλοι οι τομείς της οικονομίας θα πρέπει να συμβάλλουν στις εν λόγω μειώσεις των εκπομπών, συμπεριλαμβανομένων της ναυτιλίας και της αεροπορίας. […]
(4)
Με το ψήφισμά του της 31ης Ιανουαρίου 2008 σχετικά με την έκβαση της διάσκεψης για την αλλαγή του κλίματος που διεξήχθη στο Μπαλί (COP 13 και COP/MOP 3) [
ΕΕ 2009, C 68 E, σ. 13
], το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υπενθύμιζε τη θέση του ότι τα εκβιομηχανισμένα κράτη πρέπει να αναλάβουν δέσμευση να μειώσουν τις εκπομπές αερίων του φαινομένου του θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 30 % έως το 2020 και κατά 60-80 % έως το 2050 εν συγκρίσει προς τα επίπεδα του έτους 1990. Δεδομένου ότι αναμένει θετική έκβαση στις διαπραγματεύσεις της διάσκεψης των συμβαλλομένων COP 15 που θα διεξαχθεί στην Κοπεγχάγη το 2009, η Ευρωπαϊκή Ένωση θα πρέπει να αρχίσει να προετοιμάζει στόχους μεγαλύτερης μειώσεως των εκπομπών για το 2020 και μετέπειτα, να επιδιώκει δε να εξασφαλίσει ότι μετά το 2013 στο κοινοτικό σύστημα θα έχουν προβλεφθεί αυστηρότερα ανώτατα όρια εκπομπών, εάν απαιτούνται, ως τμήμα της συμβολής από την Ένωση σε μία μελλοντική διεθνή συμφωνία για τις κλιματικές αλλαγές. […]
(5)
Ως συμβολή στην επίτευξη των μακροπρόθεσμων αυτών στόχων, είναι σκόπιμη η χάραξη μιας προβλέψιμης πορείας σύμφωνα με την οποία οι εκπομπές των εγκαταστάσεων που καλύπτονται από το κοινοτικό σύστημα θα πρέπει να μειωθούν. Για να υλοποιηθεί κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους η δέσμευση της Κοινότητας σχετικά με μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τουλάχιστον 20 % σε σχέση με τα επίπεδα του 1990, τα κατανεμητέα δικαιώματα εκπομπών για τις εγκαταστάσεις αυτές θα πρέπει έως το 2020 να μειωθούν κατά 21 % σε σχέση με τα αντίστοιχα επίπεδα εκπομπών τους για το 2005.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 176/2014
Στην αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού (ΕΕ) 176/2014 της Επιτροπής, της 25ης Φεβρουαρίου 2014, για την τροποποίηση του κανονισμού (ΕΕ) 1031/2010 με σκοπό, ιδίως, τον καθορισμό των ποσοτήτων δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου που θα εκπλειστηριαστούν κατά την περίοδο 2013-2020 (
ΕΕ 2014, L 56, σ. 11
), εκτίθενται τα ακόλουθα:
«Θα πρέπει να ληφθούν υπόψη οι έκτακτες μεταβολές των κύριων παραγόντων που διαμορφώνουν την ισορροπία μεταξύ ζήτησης και προσφοράς δικαιωμάτων, κυρίως η εκ νέου επιβράδυνση της οικονομίας, καθώς και προσωρινού χαρακτήρα στοιχεία που συνδέονται άμεσα με τη μετάβαση στην τρίτη φάση, μεταξύ των οποίων: η αυξανόμενη ποσότητα δικαιωμάτων που ισχύουν για τη δεύτερη περίοδο εμπορίας και δεν χρησιμοποιούνται για τη συμμόρφωση στη διάρκειά της· οι αυξανόμενες ποσότητες πιστοποιημένων μειώσεων εκπομπών και μονάδων μείωσης εκπομπών που έχουν προκύψει από έργα για τη μείωση των εκπομπών βάσει του μηχανισμού καθαρής ανάπτυξης ή των διατάξεων περί κοινής εφαρμογής, οι οποίες είναι διαθέσιμες για παράδοση από φορείς εκμετάλλευσης υπαγόμενους στο σύστημα· η χρηματική αποτίμηση δικαιωμάτων από το απόθεμα για τους νεοεισερχόμενους για την τρίτη περίοδο εμπορίας, με σκοπό τη στήριξη έργων επίδειξης που έχουν ως αντικείμενο τη δέσμευση και αποθήκευση διοξειδίου του άνθρακα και τις καινοτόμες τεχνολογίες ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές (“NER300”), σύμφωνα με την απόφαση 2010/670/ΕΕ της Επιτροπής, [της 3ης Νοεμβρίου 2010, για καθορισμό κριτηρίων και μέτρων χρηματοδότησης έργων επίδειξης σε εμπορική κλίμακα, τα οποία αποσκοπούν στην περιβαλλοντικά ασφαλή δέσμευση και αποθήκευση CO
σε γεωλογικούς σχηματισμούς, καθώς και έργων επίδειξης καινοτόμων τεχνολογιών ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές, στο πλαίσιο του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας που θεσπίστηκε με την οδηγία 2003/87 (
ΕΕ 2010, L 290, σ. 39
)], και η αποδέσμευση δικαιωμάτων που δεν χρειάζονται από τα αποθέματα για τους νεοεισερχόμενους για τη δεύτερη περίοδο εμπορίας. Παρόλο που όλοι αυτοί οι παράγοντες υπόκεινται σε διαφορετικούς βαθμούς αβεβαιότητας, είναι σημαντικό να επέλθουν εγκαίρως οι κατάλληλες διορθώσεις των ετήσιων ποσοτήτων δικαιωμάτων που θα εκπλειστηριαστούν κατά την περίοδο 2014-2020.»
Το άρθρο 1 του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«Ο κανονισμός (ΕΕ) 1031/2010 [της Επιτροπής, της 12 Νοεμβρίου 2010, για τον χρόνο διεξαγωγής, τη διαχείριση και τις λοιπές πτυχές των πλειστηριασμών δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου κατ’ εφαρμογή της οδηγίας 2003/87 (
ΕΕ 2010, L 302, σ. 1
)], τροποποιείται ως εξής:
1)
Στο άρθρο 10, παράγραφος 2, μετά το δεύτερο εδάφιο προστίθενται τα ακόλουθα εδάφια:
“Η ποσότητα δικαιωμάτων προς πλειστηριασμό στη διάρκεια δεδομένου έτους, η οποία προσδιορίζεται βάσει του πρώτου ή του δευτέρου εδαφίου της παρούσας παραγράφου, κατά την περίοδο 2014-2016, μειώνεται κατά την ποσότητα δικαιωμάτων που καθορίζεται για το αντίστοιχο έτος στη δεύτερη στήλη του πίνακα του παραρτήματος IV του παρόντος κανονισμού.
[…]”»
Τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της 23ης και της 24ης Οκτωβρίου 2014
Στις 23 και 24 Οκτωβρίου 2014, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε συμπεράσματα σχετικά με το πλαίσιο πολιτικής για το κλίμα και την ενέργεια για το 2030 (EUCO 169/14) (στο εξής: συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2014).
Το σημείο 2 των συμπερασμάτων έχει ως εξής:
«Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ενέκρινε δεσμευτικό στόχο για μείωση των εκπομπών αερίων του θερμοκηπίου [εντός της Ένωσης] κατά τουλάχιστον 40 % έως το 2030 σε σύγκριση με το 1990. Προς τούτο:
[…]
[ΣΕΔΕ]
2.3
ένα αναμορφωμένο σύστημα εμπορίας εκπομπών […] που θα λειτουργεί ορθά, με ένα μέσο για τη σταθεροποίηση της αγοράς σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, θα αποτελεί το βασικό ευρωπαϊκό μέσο επίτευξης αυτού του στόχου [για την Ένωση]· ο ετήσιος συντελεστής για τη μείωση του ανώτατου επιτρεπόμενου ορίου εκπομπών θα αυξηθεί από 1,74 % σε 2,2 % από το 2021 και μετά
[…]»
Η προσβαλλόμενη απόφαση
Στις 6 Οκτωβρίου 2015, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέδωσαν την προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία αφορά τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς (στο εξής: ΑΣΑ).
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 2, 4, 5 και 8 της αποφάσεως αυτής έχουν ως εξής:
«(1)
Η οδηγία 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου καθιέρωσε ένα [ΣΕΔΕ] […], προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό.
(2)
Σύμφωνα με τα [συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου [του 2014], ένα λειτουργικό, αναμορφωμένο ΣΕΔΕ […] με ένα μέσο για τη σταθεροποίηση της αγοράς θα αποτελεί το βασικό ευρωπαϊκό εργαλείο για την επίτευξη του στόχου της Ένωσης να περιορισθούν οι εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου.
[…]
(4)
Στην έκθεση που υπέβαλε η Επιτροπή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο σχετικά με την κατάσταση της ευρωπαϊκής αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής διοξειδίου του άνθρακα το 2012 διαπιστώνεται η ανάγκη μέτρων για την αντιμετώπιση των διαρθρωτικών ανισορροπιών προσφοράς και ζήτησης. Στην έκθεση εκτίμησης επιπτώσεων του πλαισίου πολιτικής για το κλίμα και την ενέργεια έως το 2030 υπογραμμίζεται ότι οι ανισορροπίες αυτές αναμένεται να συνεχιστούν και δεν θα αντιμετωπιστούν ικανοποιητικά με την προσαρμογή της γραμμικής πορείας σε αυστηρότερους στόχους μέσα στο εν λόγω πλαίσιο. Μια αλλαγή στον γραμμικό συντελεστή μεταβάλλει απλώς σταδιακά το ανώτατο όριο της ποσότητας δικαιωμάτων σε επίπεδο Ένωσης (όριο ΣΕΔΕ […]). Κατά συνέπεια, και το πλεόνασμα θα μειώνεται μόνο σταδιακά και η αγορά θα πρέπει να συνεχίσει να λειτουργεί για πάνω από μια δεκαετία με ένα πλεόνασμα 2 δισεκατομμυρίων περίπου μονάδων δικαιωμάτων ή και περισσότερο, με αποτέλεσμα το ΣΕΔΕ […] να μην μπορεί να παράσχει την απαραίτητη ένδειξη για να πραγματοποιηθούν επενδύσεις με στόχο την οικονομικά αποδοτική μείωση των εκπομπών CO
και να λειτουργήσει ως κινητήρια δύναμη για την καινοτομία συμβάλλοντας στην ανάπτυξη της οικονομίας και στη δημιουργία θέσεων εργασίας.
(5)
Προκειμένου να αντιμετωπιστεί το εν λόγω πρόβλημα και το ΣΕΔΕ […] να προσαρμόζεται πιο εύκολα στις ανισορροπίες προσφοράς και ζήτησης, έτσι ώστε να λειτουργεί σε εύρυθμη αγορά, θα πρέπει το 2018 να θεσπιστεί ένα [ΑΣΑ] το οποίο θα πρέπει να τεθεί σε λειτουργία έως το 2019. Το αποθεματικό θα ενισχύσει επίσης τη συνέργεια με άλλες πολιτικές για το κλίμα και την ενέργεια. Προκειμένου να διατηρηθεί ο μεγαλύτερος δυνατός βαθμός προβλεψιμότητας, θα πρέπει να τεθούν σαφείς κανόνες σχετικά με την τοποθέτηση δικαιωμάτων στο αποθεματικό και την απελευθέρωσή τους από αυτό. […]
[…]
(8)
Η σχεδιαζόμενη επαναφορά ποσοτήτων δικαιωμάτων 300 εκατομμυρίων το 2019 και 600 εκατομμυρίων το 2020, όπως καθορίζεται στον κανονισμό (ΕΕ) 176/2014 της Επιτροπής, θα θέσει σε κίνδυνο τον σκοπό του [ΑΣΑ], που είναι η αντιμετώπιση των διαρθρωτικών ανισορροπιών προσφοράς και ζήτησης. Επομένως, τα εν λόγω δικαιώματα 900 εκατομμυρίων δεν θα πρέπει να εκπλειστηριαστούν το 2019 και το 2020, αλλά θα πρέπει αντ’ αυτού να τεθούν στο [ΑΣΑ].»
Το άρθρο 1 της εν λόγω αποφάσεως, με τίτλο «Αποθεματικό για τη σταθερότητα της αγοράς», ορίζει τα εξής:
«1.   Θεσπίζεται το 2018 [ΑΣΑ] και η τοποθέτηση δικαιωμάτων στο [ΑΣΑ] θα λειτουργεί από την 1η Ιανουαρίου 2019.
2.   Η ποσότητα δικαιωμάτων 900 εκατομμυρίων που αφαιρούνται από τις ποσότητες του πλειστηριασμού κατά τη διάρκεια της περιόδου 2014-2016, όπως καθορίζεται στον κανονισμό (ΕΕ) 176/2014 σύμφωνα με το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ, δεν προστίθεται στην ποσότητα των δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν το 2019 και το 2020 αλλά θα πρέπει αντ’ αυτού να τεθεί στο [ΑΣΑ].
3.   Τα δικαιώματα τα οποία δεν έχουν κατανεμηθεί σε εγκαταστάσεις σύμφωνα με το άρθρο 10α, παράγραφος 7, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ και τα δικαιώματα τα οποία δεν έχουν κατανεμηθεί σε εγκαταστάσεις λόγω της εφαρμογής του άρθρου 10α, παράγραφοι 19 και 20, της εν λόγω οδηγίας τίθενται στο [ΑΣΑ] το 2020. Η Επιτροπή επανεξετάζει την οδηγία 2003/87/ΕΚ σε σχέση με τα εν λόγω μη κατανεμηθέντα δικαιώματα και, κατά περίπτωση, υποβάλλει πρόταση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο.
4.   Η Επιτροπή δημοσιεύει τον συνολικό αριθμό των δικαιωμάτων εκπομπής που βρίσκονται σε κυκλοφορία κάθε χρόνο έως τις 15 Μαΐου του επόμενου έτους. […]
5.   Κάθε χρόνο ένας αριθμός δικαιωμάτων ίσος με το 12 % του συνολικού αριθμού των δικαιωμάτων που βρίσκονται σε κυκλοφορία, όπως ορίζεται στην πιο πρόσφατη δημοσίευση που αναφέρεται στην παράγραφο 4 του παρόντος άρθρου, αφαιρείται από την ποσότητα δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ και τοποθετείται στο [ΑΣΑ] για περίοδο 12 μηνών ξεκινώντας την 1η Σεπτεμβρίου του εν λόγω έτους, εκτός εάν ο αριθμός των δικαιωμάτων που πρόκειται να τοποθετηθούν στο [ΑΣΑ] θα ήταν μικρότερος από 100 εκατομμύρια. Το πρώτο έτος της λειτουργίας του [ΑΣΑ] οι τοποθετήσεις πραγματοποιούνται επίσης μεταξύ 1ης Ιανουαρίου και 1ης Σεπτεμβρίου του εν λόγω έτους του 8 % (το οποίο αντιπροσωπεύει 1 % για κάθε ημερολογιακό μήνα) του συνολικού αριθμού των δικαιωμάτων που βρίσκονται σε κυκλοφορία όπως ορίζεται στην πιο πρόσφατη δημοσίευση.
Με την επιφύλαξη του συνολικού αριθμού των προς αφαίρεση δικαιωμάτων σύμφωνα με την παράγραφο αυτή, έως την 31η Δεκεμβρίου 2025 τα δικαιώματα που αναφέρονται στο άρθρο 10, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ δεν λαμβάνονται υπόψη κατά τον προσδιορισμό των μεριδίων των κρατών μελών που συμβάλλουν στο συνολικό αυτό ποσό.
6.   Οποιοδήποτε έτος, αν ο συνολικός αριθμός των δικαιωμάτων σε κυκλοφορία είναι μικρότερος των 400 εκατομμυρίων, απελευθερώνονται από το [ΑΣΑ] 100 εκατομμύρια δικαιώματα και προστίθενται στην ποσότητα δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ. Αν ο συνολικός αριθμός των δικαιωμάτων που βρίσκονται στο [ΑΣΑ] είναι μικρότερος των 100 εκατομμυρίων, βάσει της παρούσας παραγράφου απελευθερώνονται όλα τα δικαιώματα που βρίσκονται στο [ΑΣΑ].
7.   Οποιοδήποτε έτος, αν δεν εφαρμόζεται η παράγραφος 6 του παρόντος άρθρου και έχουν εγκριθεί μέτρα σύμφωνα με το άρθρο 29α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ, απελευθερώνονται 100 εκατομμύρια δικαιώματα από το [ΑΣΑ] και προστίθενται στην ποσότητα δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87/ΕΚ. Αν ο συνολικός αριθμός των δικαιωμάτων που βρίσκονται στο [ΑΣΑ] είναι μικρότερος των 100 εκατομμυρίων, βάσει της παρούσας παραγράφου απελευθερώνονται όλα τα δικαιώματα που βρίσκονται στο αποθεματικό.
[…]»
Το ιστορικό της διαφοράς
Τον Νοέμβριο 2012, η Επιτροπή κατήρτισε έκθεση με αποδέκτες το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, με τίτλο «Η κατάσταση της ευρωπαϊκής αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής διοξειδίου του άνθρακα το 2012» [COM(2012) 652 τελικό] (στο εξής: έκθεση για την κατάσταση της αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής το 2012), και διαπίστωσε ότι, κατά την έναρξη της τρίτης περιόδου εμπορίας, το ΣΕΔΕ χαρακτηριζόταν από διαρκώς αυξανόμενη διαρθρωτική ανισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως δικαιωμάτων, με αποτέλεσμα να προκύπτει πλεόνασμα ανερχόμενο δυνητικά σε περίπου 2 δισεκατομμύρια μονάδες δικαιωμάτων.
Για να αντιμετωπιστεί η ανισορροπία αυτή, η Επιτροπή υπέβαλε, στις 22 Ιανουαρίου 2014, πρόταση αποφάσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, σχετικά με τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς όσον αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου της Ένωσης και την τροποποίηση της οδηγίας 2003/87 [COM(2014) 20 τελικό] (στο εξής: πρόταση της Επιτροπής του 2014).
Στην εκτίμηση επιπτώσεων που συνόδευε την πρόταση αποφάσεως του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, σχετικά με τη θέσπιση και τη λειτουργία αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς όσον αφορά το σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου της Ένωσης και την τροποποίηση της οδηγία 2003/87/ΕΚ [SWD(2014) 017 τελικό] (στο εξής: εκτίμηση επιπτώσεων), η Επιτροπή επισήμαινε ότι το διαρθρωτικό αυτό πλεόνασμα δικαιωμάτων που παρουσίαζε το ΣΕΔΕ και που είχε σωρευθεί με ταχύ ρυθμό από το 2008 έως το 2012 θα μπορούσε να υπονομεύσει την ικανότητα του εν λόγω συστήματος να επιτύχει τους μακροπρόθεσμους στόχους του με αποτελεσματικό από απόψεως κόστους τρόπο, εκτός αν λαμβάνονταν ρυθμιστικά μέτρα.
Η πρόταση της Επιτροπής του 2014 εξετάστηκε από το Συμβούλιο και τα προπαρασκευαστικά όργανά του κατά τη διάρκεια σειράς συναντήσεων που πραγματοποιήθηκαν από τα τέλη Ιανουαρίου 2014 έως τον Μάιο 2015. Οι διαπραγματεύσεις με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο κατέληξαν στην έκδοση της προσβαλλομένης αποφάσεως στις 6 Οκτωβρίου 2015.
Τα αιτήματα των διαδίκων και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
Η Δημοκρατία της Πολωνίας ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να ακυρώσει την προσβαλλόμενη απόφαση·
–
να καταδικάσει το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο στα δικαστικά έξοδα.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζητούν από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την προσφυγή στο σύνολό της και
–
να καταδικάσει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα.
Με απόφαση της 1ης Ιουνίου 2016, επετράπη στο Βασίλειο της Δανίας, στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, στο Βασίλειο της Ισπανίας, στη Γαλλική Δημοκρατία και στην Επιτροπή να παρέμβουν υπέρ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Την ίδια ημέρα, επετράπη στο Βασίλειο της Σουηδίας να παρέμβει υπέρ του Συμβουλίου.
Επί της προσφυγής
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά παράβαση του άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ σε συνδυασμό με το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει παράβαση του άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ, διότι εκδόθηκε σύμφωνα με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, μολονότι συνιστά μέτρο που επηρεάζει αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του κατά την έννοια της τελευταίας αυτής διατάξεως. Δυνάμει του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η απόφαση αυτή έπρεπε να εκδοθεί από το Συμβούλιο ομοφώνως, σύμφωνα με την ειδική νομοθετική διαδικασία.
Πρώτον, το κράτος μέλος αυτό διατείνεται ότι από το γράμμα του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι η επιλογή της διατάξεως αυτής ως νομικής βάσεως πρέπει να στηρίζεται σε εκτίμηση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των περιβαλλοντικών μέτρων τα οποία προβλέπονται με την επίμαχη νομοθετική πράξη, και όχι σε εκτίμηση των σκοπών που επιδιώκονται με την έκδοσή της.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας παρατηρεί ότι, κατά το γράμμα του, το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ αφορά «τα μέτρα που επηρεάζουν αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού του εφοδιασμού», και όχι τα μέτρα που έχουν ως σκοπό να ασκήσουν αισθητή επίδραση στην επιλογή αυτή. Ως εκ τούτου, υποστηρίζει ότι, αν γινόταν δεκτό ότι η επιλογή της διατάξεως αυτής ως νομικής βάσεως είναι δυνατόν να μη στηρίζεται στην αξιολόγηση των συγκεκριμένων αποτελεσμάτων ενός μέτρου, η ειδική διαδικασία που προβλέπει η εν λόγω διάταξη θα καθίστατο άνευ αντικειμένου και απλώς και μόνο η δήλωση του συντάκτη ενός σχεδίου πράξεως ότι το σχέδιο αυτό δεν έχει ως σκοπό να επηρεάσει την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας θα αρκούσε για να παρακαμφθεί η υποχρέωση εφαρμογής της ειδικής νομοθετικής διαδικασίας.
Το κράτος μέλος αυτό υποστηρίζει ότι η ανωτέρω ανάλυση δεν είναι αντίθετη προς τη νομολογία του Δικαστηρίου τη σχετική με την επιλογή νομικής βάσεως. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από τις αποφάσεις της 23ης Φεβρουαρίου 1999, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (
C-42/97
,
EU:C:1999:81
, σκέψη
), καθώς και της 12ης Δεκεμβρίου 2002, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (
C-281/01
,
EU:C:2002:761
, σκέψεις
και
), τα αποτελέσματα που παράγει μια νομοθετική πράξη αποτελούν αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο.
Δεύτερον, το προσφεύγον κράτος μέλος υποστηρίζει ότι, λαμβανομένου υπόψη του συνολικού ενεργειακού πλαισίου που υφίσταται στην Πολωνία, η προσβαλλόμενη απόφαση επηρεάζει αισθητά την επιλογή του μεταξύ των πηγών ενέργειας του κράτους αυτού καθώς και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του.
Συναφώς, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο ενεργειακός τομέας της εξαρτάται σε ιδιαιτέρως μεγάλο βαθμό από τα ορυκτά καύσιμα, με αποτέλεσμα άνω του 83 % της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται στη χώρα αυτή να προέρχεται από τον άνθρακα και τον λιγνίτη. Η δημιουργία του ΑΣΑ προκαλεί αύξηση των τιμών των δικαιωμάτων εκπομπής με αναπόφευκτη συνέπεια τη μεταβολή της ενεργειακής δομής του κράτους μέλους αυτού. Εν προκειμένω, η χρήση φυσικού αερίου θα αυξηθεί με αποτέλεσμα, το 2035, να αντιστοιχεί στο 700 % του τρέχοντος επιπέδου χρήσεως. Αντιθέτως, ελλείψει του ΑΣΑ, ο ενεργειακός τομέας της Πολωνίας θα εξακολουθήσει να στηρίζεται κυρίως στον λιγνίτη και στον άνθρακα. Επιπλέον, η χρήση του φυσικού αερίου θα υπερβεί κατά πολύ το υφιστάμενο εθνικό επίπεδο εξορύξεως αυτής της πρώτης ύλης, θα καταλήξει σε αύξηση του όγκου των εισαγωγών και, ως εκ τούτου, θα επηρεάσει την ασφάλεια της Δημοκρατίας της Πολωνίας στον τομέα του ενεργειακού εφοδιασμού.
Κατά το κράτος μέλος αυτό, η δημιουργία του ΑΣΑ θα προκαλέσει αύξηση των τιμών των δικαιωμάτων εκπομπής, η οποία θα καταλήξει επίσης στη μεταβολή της ανταγωνιστικότητας των διαφόρων τύπων μονάδων παραγωγής και της δομής της παραγωγής ενέργειας σε εθνικό επίπεδο, καθώς και σε μείωση της ανταγωνιστικότητας του πολωνικού ενεργειακού τομέα και της πολωνικής οικονομίας.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας, προκειμένου να αποδείξει την επίδραση της προσβαλλομένης αποφάσεως στο ενεργειακό της μίγμα, προσκόμισε, με παράρτημα στο υπόμνημα της απαντήσεως, έγγραφο επιγραφόμενο «Έκθεση σχετικά με την επίδραση του [προβλεπόμενου με την απόφαση 2015/1814] μηχανισμού αποθεματικού για τη σταθερότητα της αγοράς στη διαμόρφωση του ενεργειακού μίγματος της Πολωνίας», που εκπόνησε το Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (Εθνικό κέντρο εξισορροπήσεως και διαχειρίσεως των εκπομπών, Πολωνία).
Τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, εν πάση περιπτώσει, από την εκτίμηση επιπτώσεων που συνοδεύει την πρόταση της Επιτροπής του 2014 προκύπτει ευθέως ότι η αντιμετώπιση της ανισορροπίας μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως στην αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής αποτελεί επικουρικό σκοπό της προσβαλλομένης αποφάσεως, η οποία, στην πραγματικότητα, επιδιώκει τον καθορισμό της τιμής των δικαιωμάτων στο αρμόζον επίπεδο. Ο καθορισμός της τιμής αυτής προορίζεται, στη συνέχεια, να κατευθύνει τα κράτη μέλη προς τη χρήση ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ή καυσίμων με χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα και, επομένως, θα έχει ως αποτέλεσμα τη μεταβολή της δομής του ενεργειακού εφοδιασμού τους, μέσω της χρήσεως πολλαπλών πηγών ενέργειας και της μειώσεως του ποσοστού ενέργειας που θα παράγεται από ορυκτά καύσιμα.
Ως εκ τούτου, η διόρθωση της υφιστάμενης ανισορροπίας στην αγορά μέσω της αυξήσεως της τιμής των δικαιωμάτων πρόκειται να καταστήσει δυνατή την επίτευξη του κύριου σκοπού της προσβαλλομένης αποφάσεως, ο οποίος συνίσταται στη μετεξέλιξη του ενεργειακού μίγματος των κρατών μελών, διαπίστωση η οποία επιβεβαιώνει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έπρεπε να έχει εκδοθεί βάσει του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
Απαντώντας στην επιχειρηματολογία του Συμβουλίου κατά την οποία η μεταβολή των τιμών δεν υποχρεώνει τις επιχειρήσεις να υιοθετήσουν ορισμένη συμπεριφορά, διότι τους αφήνει την επιλογή είτε να αγοράσουν δικαιώματα είτε να μειώσουν τις εκπομπές είτε ακόμη να μετακυλίσουν το κόστος στους πελάτες τους, η Δημοκρατία της Πολωνίας αντιτείνει ότι, σε μια χονδρική αγορά ενέργειας που λειτουργεί κατά τρόπο εύρυθμο, οι επιχειρήσεις έχουν περιορισμένες δυνατότητες να μετακυλίσουν το κόστος στους πελάτες. Μια τέτοια μετακύλιση είναι μεν εφικτή βραχυπρόθεσμα, πλην όμως, πιο μακροπρόθεσμα, η επιχείρηση που χρησιμοποιεί άνθρακα θα χρειαστεί είτε να ανταγωνιστεί άλλες επιχειρήσεις που χρησιμοποιούν, παραδείγματος χάριν, φυσικό αέριο και, ως εκ τούτου, έχουν χαμηλότερο κόστος παραγωγής, είτε να πάψει να χρησιμοποιεί άνθρακα στρεφόμενη προς άλλες πηγές ενέργειας, ώστε να συγκρατήσει την αύξηση του κόστους παραγωγής ενέργειας.
Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας αμφισβητεί τα επιχειρήματα των καθών θεσμικών οργάνων ότι το ποσοστό που αντιπροσωπεύουν οι εγκαταστάσεις καύσεως σε όλα τα κράτη τα οποία αφορά το ΣΕΔΕ έχει ελαττωθεί λόγω της διαρκούς διευρύνσεως του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας 2003/87. Τα στοιχεία του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Περιβάλλοντος (ΕΟΠ) καταδεικνύουν ότι το ποσοστό των προερχόμενων από διεργασίες καύσεως εκπομπών δεν μεταβλήθηκε ουσιωδώς κατά τα πρώτα έτη της τρίτης περιόδου εμπορίας και ότι το επίπεδό του στην Πολωνία είναι σαφώς υψηλότερο από τη μέση τιμή που διαπιστώθηκε σε όλα τα κράτη αυτά.
Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, υποστηριζόμενα από τους παρεμβαίνοντες, φρονούν ότι ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Προκειμένου να διατυπωθεί κρίση επί του εξεταζόμενου λόγου ακυρώσεως, επισημαίνεται ότι, όπως ορθώς υπενθυμίζουν το Συμβούλιο και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Δικαστήριο κλήθηκε να εξετάσει, με την απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2001, Ισπανία κατά Συμβουλίου (
C-36/98
,
EU:C:2001:64
), τη φύση της εξαιρέσεως που προβλέπει το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, στο πλαίσιο της ερμηνείας του άρθρου 130Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, δεύτερη περίπτωση, ΣΛΕΕ.
Στην υπόθεση εκείνη, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι η επιλογή της νομικής βάσεως πράξεως της Ένωσης πρέπει να στηρίζεται σε αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται ο σκοπός και το περιεχόμενο της πράξεως αυτής (αποφάσεις της 30ής Ιανουαρίου 2001, Ισπανία κατά Συμβουλίου,
C-36/98
,
EU:C:2001:64
, σκέψεις
και
, καθώς και της 11ης Ιουνίου 2014, Επιτροπή κατά Συμβουλίου,
C-377/12
,
EU:C:2014:1903
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Μολονότι η υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2001, Ισπανία κατά Συμβουλίου (
C-36/98
,
EU:C:2001:64
), αφορούσε την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, η ίδια συλλογιστική πρέπει να εφαρμοστεί και όσον αφορά τις διατάξεις του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, από τη νομολογία αυτή προκύπτει ότι η επιλογή του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως δεν μπορεί να στηρίζεται σε στοιχεία διαφορετικά από εκείνα που λαμβάνει παγίως υπόψη το Δικαστήριο στη νομολογία του.
Το γεγονός ότι, όταν το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφαση εκείνη, το κείμενο του άρθρου 130Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης ΕΚ περιείχε τη λέξη «αφορούν», και όχι τη λέξη «επηρεάζουν», δεν αναιρεί τα συμπεράσματα που πρέπει να αντληθούν από την απόφαση αυτή για την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς. Πράγματι, από τη συλλογιστική που ακολούθησε στην εν λόγω απόφαση προκύπτει ότι το Δικαστήριο προσέδωσε στις δύο αυτές λέξεις νόημα εν πολλοίς παρόμοιο, όπως επιβεβαιώνει η σκέψη 52 της ίδιας αποφάσεως, στην οποία διευκρινίζεται ότι το άρθρο 130Σ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, δεύτερη περίπτωση, της Συνθήκης ΕΚ αφορά αυτά καθαυτά τα μέτρα που επηρεάζουν την επικράτεια και τα εδάφη των κρατών μελών καθώς και τους υδάτινους πόρους.
Δεδομένου ότι, για να καταστούν γνωστά τα πραγματικά και συγκεκριμένα αποτελέσματα ενός νομοθετικού μέτρου, είναι αναγκαίο να διενεργηθεί εξέταση των αποτελεσμάτων αυτών μετά την έναρξη ισχύος του μέτρου, η επιλογή του νομοθέτη θα πρέπει να στηρίζεται σε υποθετικές εκτιμήσεις σχετικά με τις πιθανές επιπτώσεις του εν λόγω μέτρου, εκτιμήσεις οι οποίες, ως εκ της φύσεώς τους, έχουν χαρακτήρα εικασίας και ουδόλως συνιστούν αντικειμενικά στοιχεία επιδεχόμενα δικαστικό έλεγχο, κατά την έννοια της νομολογίας που παρατίθεται στη σκέψη 38 της παρούσας αποφάσεως.
Κατά συνέπεια, διαπιστώνεται ότι η αξιολόγηση των αποτελεσμάτων που έχει για την ενεργειακή πολιτική ενός κράτους μέλους μια πράξη της Ένωσης δεν αποτελεί στοιχείο που πρέπει να εκτιμάται χωρίς να λαμβάνονται υπόψη ο σκοπός ή το περιεχόμενο της πράξεως αυτής ή κατά παρέκκλιση από τον σκοπό ή το περιεχόμενο αυτό.
Εξάλλου, όπως επισήμανε το Συμβούλιο, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 192, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με το άρθρο 191 ΣΛΕΕ, το οποίο αναθέτει στην Ένωση ορισμένο ρόλο σε σχέση με την προστασία του περιβάλλοντος και την αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής, ο οποίος συνίσταται, μεταξύ άλλων, στην ανάληψη και στην εκπλήρωση σχετικών διεθνών δεσμεύσεων.
Δεδομένου ότι τα μέτρα που λαμβάνονται προς τον σκοπό αυτό έχουν κατ’ ανάγκην συνέπειες στον ενεργειακό τομέα των κρατών μελών, η διασταλτική ερμηνεία του άρθρου 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ θα συνεπαγόταν τον κίνδυνο να αναχθεί σε γενικό κανόνα η χρήση μιας ειδικής νομοθετικής διαδικασίας που, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στη Συνθήκη ΛΕΕ, έχει εξαιρετικό χαρακτήρα.
Το συμπέρασμα αυτό, όμως, δεν συμβιβάζεται με τη νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία οι διατάξεις που εισάγουν εξαίρεση από ορισμένο κανόνα πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 10ης Ιουνίου 2010, Bruno κ.λπ.,
C-395/08 και C-396/08
,
EU:C:2010:329
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Από τα ανωτέρω έπεται ότι το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ μπορεί να αποτελεί τη νομική βάση πράξεως της Ένωσης μόνον εφόσον από τον σκοπό και το περιεχόμενό της προκύπτει ότι το πρωταρχικό αποτέλεσμα που επιδιώκει η πράξη αυτή είναι να επηρεάσει αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του.
Όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι ο συντάκτης ενός σχεδίου πράξεως θα μπορούσε να παρακάμψει την ειδική διαδικασία που προβλέπει η ως άνω διάταξη, δηλώνοντας ότι η πράξη αυτή δεν έχει ως σκοπό να επηρεάσει την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας, πρέπει να υπομνησθεί ότι ουσιώδες στοιχείο για τον έλεγχο της ορθότητας της νομικής βάσεως μιας εκδοθείσας πράξεως συνιστά όχι μόνον ο σκοπός της, αλλά και το περιεχόμενο της πράξεως αυτής.
Δεδομένων των ανωτέρω, η ορθότητα της επιλογής της νομικής βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να εξεταστεί υπό το πρίσμα του σκοπού και του περιεχομένου της.
Επισημαίνεται, προκαταρκτικώς, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι μεν εγγενώς συνδεδεμένη με την οδηγία 2003/87. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία, η νομική βάση μιας πράξεως πρέπει να καθορίζεται βάσει του σκοπού και του περιεχομένου της ίδιας της πράξεως και όχι ενόψει της νομικής βάσεως που έχει επιλεγεί για την έκδοση άλλων πράξεων της Ένωσης που εμφανίζουν ενδεχομένως παρόμοια χαρακτηριστικά (απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 2006, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C-178/03
,
EU:C:2006:4
, σκέψη
). Κατά συνέπεια, όπως ορθώς υποστηρίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, η εξέταση της νομικής βάσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως πρέπει να διενεργηθεί αυτοτελώς σε σχέση με τη νομική βάση της οδηγίας 2003/87.
Όσον αφορά τον σκοπό της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει να υπομνησθούν οι λόγοι που δικαιολόγησαν την έκδοσή της.
Όπως αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση της προτάσεως της Επιτροπής του 2014, στην αρχή της τρίτης περιόδου εμπορίας το ΣΕΔΕ χαρακτηριζόταν από σημαντική ανισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως δικαιωμάτων, όπως υπομνήσθηκε στις σκέψεις 17 και 18 της παρούσας αποφάσεως.
Η ανισορροπία αυτή οφείλεται κατά βάση στην αναντιστοιχία μεταξύ των προσφερόμενων σε πλειστηριασμό δικαιωμάτων εκπομπής, ο αριθμός των οποίων καθορίζεται με πολύ αυστηρό τρόπο, και της ζητήσεως για τα δικαιώματα αυτά, η οποία είναι ευέλικτη και επηρεάζεται από τους οικονομικούς κύκλους, τις τιμές των ορυκτών καυσίμων, καθώς και άλλους παράγοντες. Ως εκ τούτου, μολονότι η αναιμική ζήτηση συνήθως συμβαδίζει με τη φθίνουσα προσφορά στην ενωσιακή αγορά διοξειδίου του άνθρακα, το ίδιο δεν ισχύει και για τα προσφερόμενα σε πλειστηριασμό δικαιώματα εκπομπής, λόγω του ισχύοντος ρυθμιστικού καθεστώτος.
Όπως υπογραμμίζεται στην πρόταση αυτή καθώς και στην αιτιολογική σκέψη 4 της προσβαλλομένης αποφάσεως, η ύπαρξη ενός τόσο σημαντικού πλεονάσματος ήταν ικανή να αποδυναμώσει το κίνητρο το οποίο προβλεπόταν ότι θα παρείχε η λειτουργία ενός αποτελεσματικού ΣΕΔΕ και να υπονομεύσει σε σημαντικό βαθμό την ικανότητα του συστήματος αυτού να επιτύχει τους στόχους του κατά τα μεταγενέστερα στάδια.
Ως εκ τούτου, στην αιτιολογική σκέψη 5 της προσβαλλομένης αποφάσεως διευκρινίζεται ότι, «[π]ροκειμένου να αντιμετωπιστεί το εν λόγω πρόβλημα και το [ΣΕΔΕ] να προσαρμόζεται πιο εύκολα στις ανισορροπίες προσφοράς και ζήτησης, έτσι ώστε να λειτουργεί σε εύρυθμη αγορά, θα πρέπει το 2018 να θεσπιστεί ένα [ΑΣΑ] το οποίο θα πρέπει να τεθεί σε λειτουργία έως το 2019».
Στην αιτιολογική σκέψη 8 της αποφάσεως αυτής υπογραμμίζεται επίσης ότι σκοπός του ΑΣΑ είναι «η αντιμετώπιση των διαρθρωτικών ανισορροπιών προσφοράς και ζήτησης».
Επομένως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 22 των προτάσεών του, η προσβαλλόμενη απόφαση εκδόθηκε ακριβώς και μόνο για να αντιμετωπιστεί αυτή η «διαρθρωτική ανισορροπία», η οποία είχε ήδη διαπιστωθεί από το 2012.
Όσον αφορά το περιεχόμενο της αποφάσεως αυτής, υπενθυμίζεται ότι το ΑΣΑ έχει επινοηθεί ως ένας μηχανισμός με ποσοτικά χαρακτηριστικά, στο πλαίσιο του οποίου ο όγκος των προς πλειστηριασμό δικαιωμάτων προσαρμόζεται αυτομάτως, βάσει ορισμένου αριθμού κριτηρίων που απαριθμούνται λεπτομερώς στο άρθρο 1 της ίδιας αποφάσεως.
Όπως προκύπτει από το προμνησθέν άρθρο 1, η λειτουργία του ΑΣΑ μπορεί να συνίσταται είτε στον αποκλεισμό της εισόδου δικαιωμάτων εμπορίας στη σχετική αγορά είτε, σε περίπτωση ελλείμματος της προσφοράς, στην αποδέσμευση μέρους των δικαιωμάτων που έχουν τοποθετηθεί στο αποθεματικό αυτό. Επομένως, το ΑΣΑ έχει ως αποτέλεσμα να σταθεροποιεί την προσφορά δικαιωμάτων στην αγορά, χωρίς να προσθέτει επιπλέον δικαιώματα και χωρίς να αποσύρει δικαιώματα από την αγορά αυτή κατά τρόπο οριστικό.
Δυνάμει του άρθρου 1, παράγραφος 4, της προσβαλλομένης αποφάσεως, η ενεργοποίηση της μεταφοράς δικαιωμάτων προς ή από το ΑΣΑ γίνεται με βάση αριθμητικά στοιχεία σχετικά με το ετήσιο επίπεδο της προσφοράς δικαιωμάτων στην αγορά, τα οποία δημοσιεύονται από την Επιτροπή.
Επομένως, τόσο από τον σκοπό όσο και από το περιεχόμενο της αποφάσεως αυτής προκύπτει ότι το ΑΣΑ επινοήθηκε ως ένα μέσο που προορίζεται, σε ένα πρώτο στάδιο, να διορθώσει τις υφιστάμενες ανισορροπίες και, σε ένα δεύτερο στάδιο, να θωρακίσει το ΣΕΔΕ έναντι οποιουδήποτε μελλοντικού συμβάντος ευρείας κλίμακας που θα μπορούσε να διαταράξει σοβαρά την ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως.
Πρόκειται, κατ’ ουσίαν, για μια περιορισμένης εκτάσεως παρέμβαση του νομοθέτη προκειμένου να διορθωθεί μια διαρθρωτική αδυναμία του ΣΕΔΕ, η οποία θα μπορούσε να παρεμποδίσει την επιτέλεση της λειτουργίας του συστήματος αυτού ως μηχανισμού παροχής κινήτρων για επενδύσεις στοχεύουσες στη μείωση των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα υπό συνθήκες οικονομικώς αποτελεσματικές και ως κινητήριας δύναμης για καινοτόμες λύσεις με χαμηλές εκπομπές διοξειδίου του άνθρακα που θα συμβάλλουν στην αντιμετώπιση της κλιματικής αλλαγής.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, από την εξέταση του σκοπού και του περιεχομένου της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν προκύπτει ότι το πρωταρχικό αποτέλεσμα που επιδιώκει η απόφαση αυτή είναι να επηρεάσει αισθητά την επιλογή ενός κράτους μέλους μεταξύ διαφορετικών πηγών ενέργειας και τη γενική διάρθρωση του ενεργειακού εφοδιασμού του, περίπτωση κατά την οποία η επιλογή του άρθρου 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ως νομικής βάσεως της εν λόγω αποφάσεως θα ήταν εσφαλμένη σε σχέση με τη νομική βάση που παρέχει το άρθρο 192, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, στοιχείο γʹ, ΣΛΕΕ.
Όσον αφορά το επιχείρημα της Δημοκρατίας της Πολωνίας ότι ο κύριος σκοπός της προσβαλλομένης αποφάσεως συνίσταται, στην πραγματικότητα, στη μετεξέλιξη του ενεργειακού μίγματος των κρατών μελών μέσω της αυξήσεως της τιμής των δικαιωμάτων, επισημαίνεται ότι, όπως προκύπτει τόσο από τις διατάξεις όσο και από την όλη οικονομία της οδηγίας 2003/87, το ΣΕΔΕ επινοήθηκε ως μηχανισμός με ποσοτικά χαρακτηριστικά, στο πλαίσιο του οποίου εκδίδεται μια προκαθορισμένη ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής για την επίτευξη του επιδιωκόμενου περιβαλλοντικού σκοπού, ο οποίος, δυνάμει του άρθρου 1 της οδηγίας αυτής, είναι «να προωθ[ηθεί η] μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό». Υπογραμμίζεται επίσης ότι η λειτουργία του συστήματος αυτού δεν αποσκοπεί στον απευθείας καθορισμό της τιμής των δικαιωμάτων, δεδομένου ότι η τιμή αυτή διαμορφώνεται αποκλειστικώς από τις δυνάμεις της αγοράς, με βάση, μεταξύ άλλων, τον περιορισμένο αριθμό των δικαιωμάτων, σε συνδυασμό με την ευελιξία την οποία συνεπάγεται η δυνατότητα εμπορίας τέτοιων δικαιωμάτων. Το «σήμα τιμής» που εκπέμπεται, κατά τον τρόπο αυτό, σε επίπεδο Ένωσης προσδοκάται ότι θα επηρεάσει τις επιχειρηματικές και στρατηγικές αποφάσεις των επενδυτών.
Όμως, επισημαίνεται ότι, όπως υποστηρίζουν τα καθών θεσμικά όργανα, αφενός, η τιμή των δικαιωμάτων εκπομπής που καθορίζεται από την αγορά δεν ασκεί καμία επίδραση στη λειτουργία του ΑΣΑ, το οποίο παραμένει εξ ορισμού ουδέτερο ως προς το ζήτημα αυτό.
Αφετέρου, λαμβανομένων υπόψη των λεπτομερών κανόνων που διέπουν το εν λόγω σύστημα και, ιδίως, του ότι το ΑΣΑ μπορεί είτε να αποκλείει την είσοδο δικαιωμάτων στην αγορά είτε να αποδεσμεύει μέρος των δικαιωμάτων, το πιθανό αποτέλεσμά του θα είναι να σταθεροποιήσει την τιμή των εκπομπών και όχι να την αυξήσει.
Εντούτοις, δεδομένου ότι η διαθέσιμη συνολική ποσότητα δικαιωμάτων στο ΣΕΔΕ μειώνεται βάσει ενός ετήσιου γραμμικού συντελεστή μειώσεως, η σύμφυτη με τη λογική του συστήματος αυτού συνέπεια είναι να αυξάνεται η τιμή των δικαιωμάτων σταδιακά με την πάροδο του χρόνου.
Επομένως, η προσβαλλόμενη απόφαση, στο μέτρο κατά το οποίο διορθώνει μια διαρθρωτική αδυναμία του ΣΕΔΕ, συμβάλλει στο να εκπέμπει το σύστημα αυτό «σήμα τιμής» των εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα σε επίπεδο Ένωσης, παρέχοντας στην Ένωση τη δυνατότητα να επιτύχει τους στόχους της αναφορικά με τη μείωση των εκπομπών, και θα προκαλέσει λογικά την αύξηση της τιμής των δικαιωμάτων στο μέλλον.
Εντούτοις, διαπιστώνεται ότι τα αποτελέσματα αυτά αποτελούν απλώς έμμεση απόρροια του στενού συνδέσμου μεταξύ της προσβαλλομένης αποφάσεως και της οδηγίας 2003/87.
Ακολούθως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 24 των προτάσεών του, στο μέτρο κατά το οποίο το ΑΣΑ επινοήθηκε απλώς ως συμπλήρωμα ή διόρθωση του ΣΕΔΕ, ορθώς ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε ως νομική βάση της προσβαλλομένης αποφάσεως το άρθρο 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η εξέταση των αποτελεσμάτων που έχει, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η προσβαλλομένη απόφαση στο ενεργειακό μίγμα του κράτους μέλους αυτού.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, ο πρώτος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του δευτέρου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά παράβαση των κανόνων περί των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, όπως αυτές ορίζονται με το άρθρο 15 ΣΕΕ, και παράβαση της υποχρεώσεως ειλικρινούς συνεργασίας
Επιχειρήματα των διαδίκων
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2014 καθόρισαν ως έτος ενάρξεως λειτουργίας του ΑΣΑ το 2021.
Επισπεύδοντας, όμως, κατά δύο έτη την ημερομηνία αυτή, όπως προκύπτει από το άρθρο 1, παράγραφος 1, της προσβαλλομένης αποφάσεως, τα καθών θεσμικά όργανα σφετερίστηκαν τις εξουσίες του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και δεν σεβάστηκαν την αρμοδιότητά του να καθορίζει τις πολιτικές κατευθύνσεις για την εφαρμογή της νομοθεσίας της Ένωσης, όπως οι εξουσίες και η αρμοδιότητα αυτές κατοχυρώνονται με το άρθρο 15 ΣΕΕ.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η αλλαγή της ημερομηνίας θέσεως σε εφαρμογή του ΑΣΑ συνεπάγεται επίσης παραβίαση της αρχής της ειλικρινούς συνεργασίας, διότι πρόκειται για ουσιώδες στοιχείο της προσβαλλομένης αποφάσεως, το οποίο είναι αντίθετο προς τα συμπεράσματα του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2014.
Τα καθών θεσμικά όργανα και οι παρεμβαίνοντες αμφισβητούν τα επιχειρήματα αυτά.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως διαιρείται σε δύο σκέλη που αφορούν, αντιστοίχως, παράβαση των κανόνων περί των αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, όπως αυτές ορίζονται με το άρθρο 15 της ΣΕΕ, και παραβίαση της αρχής της ειλικρινούς συνεργασίας.
Στο πλαίσιο του πρώτου από τα σκέλη αυτά, το προσφεύγον κράτος μέλος στηρίζεται, κατ’ ουσίαν, στην κατά γράμμα ερμηνεία του σημείου 2.3 των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του 2014, κατά την οποία το όργανο αυτό καθόρισε το 2021 ως έτος ενάρξεως της ισχύος του ΑΣΑ.
Διευκρινίζεται συναφώς ότι στο εν λόγω σημείο 2.3, ως έχει στη γαλλική γλώσσα, εκτίθενται τα ακόλουθα: «un [SEQE] efficace et réformé, doté d’un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de [l’Union] pour atteindre cet objectif; le facteur annuel de réduction du plafond d’émissions maximales autorisées sera modifié, passant de 1,74 % à 2,2 % à partir de [l’année] 2021» [στην ελληνική γλώσσα: «ένα αναμορφωμένο [ΣΕΔΕ] που θα λειτουργεί ορθά, με ένα μέσο για τη σταθεροποίηση της αγοράς σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής, θα αποτελεί το βασικό ευρωπαϊκό μέσο επίτευξης αυτού του στόχου [για την Ένωση]· ο ετήσιος συντελεστής για τη μείωση του ανώτατου επιτρεπόμενου ορίου εκπομπών θα αυξηθεί από 1,74 % σε 2,2 % από το 2021 και μετά»].
Από αυτό καθαυτό το γράμμα του ως άνω σημείου προκύπτει ότι η περιεχόμενη σε αυτό ρητή αναφορά στο έτος 2021 δεν αντιστοιχεί στην ημερομηνία θέσεως σε εφαρμογή του ΑΣΑ, αλλά στην ημερομηνία κατά την οποία θα τροποποιηθεί ο ετήσιος συντελεστής μειώσεως.
Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται επίσης από την εξέταση άλλων γλωσσικών αποδόσεων, στις οποίες το σημείο στίξεως που χρησιμοποιείται για τον διαχωρισμό των δύο φράσεων του εν λόγω σημείου δεν είναι η άνω τελεία, όπως στο γαλλικό [και στο ελληνικό] κείμενο, αλλά η τελεία.
Ως εκ τούτου, διαπιστώνεται ότι, όπως υποστηρίζουν τα καθών θεσμικά όργανα, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, με τα συμπεράσματα του 2014, δεν καθόρισε ρητώς ορισμένη ημερομηνία για την έναρξη της ισχύος του ΑΣΑ.
Η Δημοκρατία της Πολωνίας αντλεί επίσης επιχείρημα από το γεγονός ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ανέφερε ότι το ΣΕΔΕ θα συνοδευόταν από ένα μέσο για τη σταθεροποίηση της αγοράς «σύμφωνα με την πρόταση της Επιτροπής», η οποία, κατά την ημερομηνία των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, προέβλεπε ότι το ΑΣΑ επρόκειτο να τεθεί σε ισχύ κατά τη διάρκεια του 2021.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι το άρθρο 15, παράγραφος 1, ΣΕΕ ορίζει ότι αποστολή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου είναι να «παρέχει στην Ένωση την αναγκαία για την ανάπτυξή της ώθηση και [να] καθορίζει τους γενικούς της πολιτικούς προσανατολισμούς και προτεραιότητες». Η διάταξη αυτή διευκρινίζει ότι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο «[δ]εν ασκεί νομοθετική λειτουργία».
Αντιθέτως, η νομοθετική εξουσία της οποίας αποκλειστικοί φορείς, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ, είναι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, και η οποία εντάσσεται στην αρχή της κατανομής των εξουσιών που καθιερώνει το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ και, ευρύτερα, στην αρχή της θεσμικής ισορροπίας που αποτελεί χαρακτηριστικό της θεσμικής δομής της Ένωσης, συνεπάγεται ότι εναπόκειται αποκλειστικώς στα εν λόγω θεσμικά όργανα να καθορίζουν το περιεχόμενο μιας νομοθετικής πράξεως (βλ., όσον αφορά την εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας που αναγνωρίζεται στην Επιτροπή, απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου,
C-643/15 και C-647/15
,
EU:C:2017:631
, σκέψη
).
Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 33 των προτάσεών του, αν η αναφορά στην πρόταση της Επιτροπής ερμηνευόταν ως δεσμευτική εντολή του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου να θεσπιστεί το ΑΣΑ μόνο από το 2021 και μετά, το αποτέλεσμα θα ήταν, αφενός, να υποβαθμιστούν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο σε ρόλο απλών οργάνων διεκπεραιώσεως των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και, αφετέρου, να αναγνωριστεί στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο η εξουσία να παρεμβαίνει άμεσα στη νομοθετική δραστηριότητα, κατά παραβίαση της αρχής της κατανομής των εξουσιών που κατοχυρώνεται με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ.
Επιπλέον, η προβαλλόμενη επιρροή «πολιτικής» φύσεως των συμπερασμάτων του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου επί της νομοθετικής εξουσίας του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο ακυρώσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως από το Δικαστήριο (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 6ης Σεπτεμβρίου 2017, Σλοβακία και Ουγγαρία κατά Συμβουλίου,
C-643/15 και C-647/15
,
EU:C:2017:631
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, το πρώτο σκέλος του δεύτερου λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει επίσης να απορριφθεί το δεύτερο σκέλος του δευτέρου λόγου ακυρώσεως.
Πράγματι, όπως προκύπτει από τη σκέψη 85 της παρούσας αποφάσεως, η ερμηνεία στην οποία προβαίνει το προσφεύγον κράτος μέλος θα είχε ως συνέπεια να θιγούν οι νομοθετικές αρμοδιότητες του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, υπέρ του σεβασμού της πολιτικής βουλήσεως που εξέφρασε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο.
Όμως, κατά πάγια νομολογία, η ειλικρινής συνεργασία μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, που προβλέπεται με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ, ασκείται χωρίς να παρακάμπτονται τα όρια που τίθενται από τις εξουσίες που απονέμουν οι Συνθήκες σε κάθε θεσμικό όργανο. Η υποχρέωση που απορρέει από τη διάταξη αυτή δεν μπορεί, επομένως, να τροποποιήσει τις εν λόγω εξουσίες (βλ. υπ’ αυτή την έννοια, μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής,
C-409/13
,
EU:C:2015:217
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, καθώς και της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής,
C-73/14
,
EU:C:2015:663
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Κατά συνέπεια, η συνεργασία αυτή δεν επιτρέπεται να θίγει, προς όφελος ενός θεσμικού οργάνου της Ένωσης, την άσκηση από ένα άλλο θεσμικό όργανο των δικών του αρμοδιοτήτων.
Επομένως, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό του ως αβάσιμος.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, ο οποίος αφορά παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η ημερομηνία θεσπίσεως του ΑΣΑ καθορίστηκε κατά παραβίαση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης.
Πρώτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης δεν μπορούσε νομοτύπως να τροποποιήσει τις αρχές λειτουργίας του ΣΕΔΕ, ιδίως τον αριθμό των δικαιωμάτων που διατίθενται στην αγορά κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου εμπορίας, χωρίς να διακυβεύσει την προβλεψιμότητα του συστήματος αυτού.
Ειδικότερα, κατά το προσφεύγον κράτος μέλος, ο καθορισμός περιόδων εμπορίας από την οδηγία 2003/87 δεν επιδιώκει μόνο την επίτευξη αποτελεσμάτων σε διοικητικό επίπεδο, αλλά παρέχει κυρίως τη δυνατότητα στις επιχειρήσεις να καθορίζουν τη στρατηγική τους ακριβώς σε συνάρτηση με την ποσότητα των δικαιωμάτων που θα είναι διαθέσιμα για μια συγκεκριμένη περίοδο.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, βάσει των προγενέστερων δεσμεύσεων της Ένωσης, μεταξύ άλλων του κανονισμού 176/2014 και της προτάσεως της Επιτροπής του 2014, ένας συνετός και ενημερωμένος επιχειρηματίας δεν θα μπορούσε, σε καμία περίπτωση, να προβλέψει ότι ο αριθμός των διαθέσιμων στην αγορά δικαιωμάτων εκπομπής θα περιοριζόταν δραστικά κατά τα τελευταία έτη της τρέχουσας περιόδου εμπορίας.
Συναφώς, η Δημοκρατία της Πολωνίας παρατηρεί ότι ο κανονισμός 176/2014 προέβλεπε ότι 900 εκατομμύρια δικαιώματα εκπομπής, τα οποία είχαν αποσυρθεί από την αγορά κατά τα έτη 2014 και 2015, επρόκειτο να εκπλειστηριαστούν κατά τα έτη 2019 και 2020.
Επιπλέον, η δημοσίευση του κανονισμού αυτού συγχρόνως προς τη δημοσίευση της προτάσεως της Επιτροπής του 2014, κατά την οποία το ΑΣΑ θα άρχιζε να ισχύει το 2021, δημιούργησε στους φορείς της αγοράς τη βάσιμη προσδοκία ότι οι προβλεπόμενες από τον κανονισμό αυτό λύσεις επρόκειτο στη συνέχεια να γίνουν σεβαστές.
Με βάση τα ανωτέρω επιχειρήματα, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι οι φορείς της αγοράς θεμιτώς προσδοκούσαν ότι τα προσωρινώς αποσυρθέντα δικαιώματα θα επανατοποθετούνταν στην αγορά κατά τα έτη 2019 και 2020 και ότι στήριζαν τις σχετικές με τη δραστηριότητά τους προβλέψεις στην εμπιστοσύνη που τους είχε δημιουργήσει η προσδοκία της επανατοποθετήσεως αυτής.
Τα καθών θεσμικά όργανα και οι παρεμβαίνοντες αμφισβητούν τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Προκειμένου να διατυπωθεί κρίση επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η αρχή της ασφάλειας δικαίου, από την οποία απορρέει η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, επιτάσσει, ιδίως, να είναι οι κανόνες δικαίου σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να μπορούν να προβλεφθούν, ιδίως όταν οι κανόνες αυτοί ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες και τις επιχειρήσεις (απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επισημαίνεται, καταρχάς, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση, η οποία εκδόθηκε στις 6 Οκτωβρίου 2015, προβλέπει ότι το ΑΣΑ θα πρέπει να συσταθεί κατά τη διάρκεια του έτους 2018, ώστε να τεθεί σε λειτουργία από την 1η Ιανουαρίου 2019.
Περαιτέρω, η εν λόγω απόφαση περιγράφει κατά τρόπο σαφή και ακριβή τη λειτουργία του ΑΣΑ, καθορίζοντας λεπτομερώς, μεταξύ άλλων, τις προϋποθέσεις και τις διαδικασίες για την τοποθέτηση των δικαιωμάτων στο ΑΣΑ και για την απελευθέρωσή τους από το αποθεματικό αυτό.
Το άρθρο 1 της προσβαλλομένης αποφάσεως προβλέπει ότι, κατά το πρώτο έτος λειτουργίας του ΑΣΑ, 8 % του συνολικού αριθμού των δικαιωμάτων που βρίσκονται σε κυκλοφορία τοποθετούνται στο αποθεματικό αυτό από την 1η Ιανουαρίου έως την 1η Σεπτεμβρίου του έτους αυτού. Στη συνέχεια, η Επιτροπή οφείλει να προβαίνει σε αναπροσαρμογές του ετήσιου όγκου των προς πλειστηριασμό δικαιωμάτων.
Δυνάμει του εν λόγω άρθρου 1, από το έτος 2019 και εφεξής, ένας αριθμός δικαιωμάτων ίσος με το 12 % του συνολικού αριθμού των δικαιωμάτων που βρίσκονται σε κυκλοφορία αφαιρείται από την ποσότητα δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87 και τοποθετείται στο αποθεματικό για περίοδο 12 μηνών με αφετηρία την 1η Σεπτεμβρίου του εν λόγω έτους, εκτός αν ο αριθμός των δικαιωμάτων που πρόκειται να τοποθετηθούν στο αποθεματικό είναι μικρότερος από 100 εκατομμύρια. Επιπλέον, το εν λόγω άρθρο 1 προβλέπει ότι, οποιοδήποτε έτος, αν ο συνολικός αριθμός των δικαιωμάτων σε κυκλοφορία είναι μικρότερος των 400 εκατομμυρίων, απελευθερώνονται από το αποθεματικό 100 εκατομμύρια δικαιώματα και προστίθενται στην ποσότητα δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87.
Ο συνολικός αριθμός των δικαιωμάτων που βρίσκονται σε κυκλοφορία δημοσιεύεται από την Επιτροπή, βάσει των κριτηρίων που ορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 4, της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Το άρθρο 3 της εν λόγω αποφάσεως αναθέτει στην Επιτροπή το καθήκον να παρακολουθεί την εφαρμογή του ΑΣΑ και τις ενδεχόμενες συνέπειές του στην ανταγωνιστικότητα, καθώς και να επανεξετάζει τακτικά τη λειτουργία του.
Τέλος, προβλέπεται ότι τα 900 εκατομμύρια δικαιώματα που αφαιρούνται από τις εκπλειστηριαζόμενες ποσότητες κατά τα έτη 2014 έως 2016, δυνάμει του κανονισμού 176/2014, δεν θα προστεθούν στα δικαιώματα που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν κατά τα έτη 2019 και 2020, αλλά θα τοποθετηθούν στο εν λόγω αποθεματικό, προκειμένου να μη διακυβευθεί η επίτευξη του σκοπού του.
Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση καθιερώνει ένα αντικειμενικό και διαφανές νομικό καθεστώς που παρέχει στους ενδιαφερομένους τη δυνατότητα να έχουν ακριβή ενημέρωση και προβλέπει μια μεταβατική περίοδο επαρκούς διάρκειας ώστε να μπορούν οι οικονομικοί φορείς να προσαρμοστούν στο νέο σύστημα που έχει τεθεί σε λειτουργία.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν απέδειξε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνεπάγεται οποιαδήποτε παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Ως προς τη δυνατότητα επικλήσεως της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι την αρχή αυτή μπορεί να επικαλεστεί κάθε οικονομικός φορέας στον οποίο ένα θεσμικό όργανο έχει δημιουργήσει βάσιμες προσδοκίες. Κατά την έννοια της νομολογίας αυτής, διαβεβαιώσεις ικανές να δημιουργήσουν τέτοιες προσδοκίες αποτελούν οι ακριβείς, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες πληροφορίες που προέρχονται από έγκριτες και αξιόπιστες πηγές, όποια και αν είναι η μορφή υπό την οποία γνωστοποιούνται (βλ. απόφαση της 14ης Μαρτίου 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αντιθέτως, όταν ένας συνετός και ενημερωμένος οικονομικός φορέας είναι σε θέση να προβλέψει τη θέσπιση μέτρου της Ένωσης ικανού να βλάψει τα συμφέροντά του, δεν μπορεί να επικαλεστεί την αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης μετά τη λήψη του εν λόγω μέτρου (απόφαση της 14ης Μαρτίου 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle,
C-545/11
,
EU:C:2013:169
, σκέψη
).
Εξάλλου, όσον αφορά την επίκληση της αρχής της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λόγω της δράσεως του νομοθέτη της Ένωσης, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει στον εν λόγω νομοθέτη ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όταν η δράση του συνεπάγεται επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως και όταν αυτός καλείται να προβεί σε σύνθετες εκτιμήσεις και αξιολογήσεις (απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, διαπιστώνεται ότι οι οικονομικοί φορείς που συμμετέχουν στο ΣΕΔΕ δεν έλαβαν καμία διαβεβαίωση η οποία θα ήταν ικανή να τους δημιουργήσει τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ότι ο αριθμός των δικαιωμάτων δεν επρόκειτο να τροποποιηθεί κατά τη διάρκεια των περιόδων εμπορίας.
Καταρχάς, όπως επισημαίνουν τα καθών θεσμικά όργανα, πολλές διατάξεις της οδηγίας 2003/87 προβλέπουν ρητώς ότι ενδέχεται να καταστεί αναγκαίο να προσαρμοστούν οι σχετικοί με το ΣΕΔΕ κανόνες.
Στην αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας αυτής εκτίθεται, μεταξύ άλλων, ότι αυτή «[θ]α πρέπει να αναθεωρηθεί υπό το φως των σχετικών εξελίξεων και να λάβει υπόψη της εμπειρίες από την εφαρμογή της».
Δυνάμει της ρήτρας επανεξετάσεως που προβλέπεται στο άρθρο 9, τρίτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας, «[η] Επιτροπή επανεξετάζει τον γραμμικό συντελεστή και υποβάλλει, ενδεχομένως, πρόταση προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο από το 2020, με την προοπτική έγκρισης μιας απόφασης μέχρι το 2025».
Το άρθρο 29 της ίδιας οδηγίας μνημονεύει ρητώς το ενδεχόμενο να διαπιστώσει η Επιτροπή τη μη εύρυθμη λειτουργία της αγοράς, στο πλαίσιο εκθέσεως προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, η οποία μπορεί να περιέχει, ενδεχομένως, προτάσεις βελτιώσεως.
Επομένως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι καμία από τις διατάξεις αυτές δεν περιορίζει την εξουσία παρεμβάσεως του νομοθέτη της Ένωσης κατά τη διάρκεια των περιόδων εμπορίας.
Περαιτέρω, από τις διάφορες τροποποιήσεις της οδηγίας 2003/87 προκύπτει ότι τόσο νομοθετικές όσο και μη νομοθετικές πράξεις, τις οποίες εξάλλου δεν αμφισβητεί η Δημοκρατία της Πολωνίας, τροποποίησαν κατ’ επανάληψη τον αριθμό διαθέσιμων δικαιωμάτων κατά τη διάρκεια ορισμένης περιόδου εμπορίας.
Παραδείγματος χάριν, το άρθρο 1, σημείο 9, της οδηγίας 2009/29, που τροποποιεί το άρθρο 9 της οδηγίας 2003/87, όρισε ότι η ετήσια γραμμική μείωση των δικαιωμάτων αρχίζει «[στο μέσον] της περιόδου 2008 έως 2012».
Το άρθρο 1 της αποφάσεως 1359/2013/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, που τροποποιεί την οδηγία 2003/87/ΕΚ, διασαφηνίζοντας τις διατάξεις για τον χρόνο διεξαγωγής των πλειστηριασμών δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου (
ΕΕ 2013, L 343, σ. 1
), με το οποίο τροποποιήθηκε το άρθρο 10, παράγραφος 4, της οδηγίας 2003/87, ορίζει ότι,«[ό]ταν μια αξιολόγηση δείχνει ότι, για τους επιμέρους βιομηχανικούς κλάδους, δεν αναμένεται σημαντική επίπτωση σε τομείς ή υποτομείς που εκτίθενται σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα, η Επιτροπή μπορεί, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, να προσαρμόζει το χρονοδιάγραμμα για την περίοδο που αναφέρεται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, με ημερομηνία έναρξης την 1η Ιανουαρίου 2013, ώστε να διασφαλίζεται η εύρυθμη λειτουργία της αγοράς».
Τέλος, ο κανονισμός 176/2014 της Επιτροπής προέβλεψε, στο άρθρο 1, τη μείωση, για την περίοδο 2014-2016, του όγκου των δικαιωμάτων που πρόκειται να εκπλειστηριαστούν σε κάθε συγκεκριμένο έτος.
Επομένως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 42 των προτάσεών του, ούτε επ’ ευκαιρία της εκδόσεως της οδηγίας 2003/87 ούτε κατά την έκδοση της οδηγίας 2009/29 που την τροποποίησε, παρασχέθηκε οποιαδήποτε εγγύηση ότι η λειτουργία του ΣΕΔΕ, όπως αρχικά σχεδιάστηκε, θα παραμείνει αμετάβλητη ή ότι μπορεί να τροποποιηθεί μόνο κατά τη λήξη ορισμένης περιόδου εμπορίας.
Το συμπέρασμα αυτό δικαιολογείται επίσης από τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του ΣΕΔΕ.
Καταρχάς, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 112 της παρούσας αποφάσεως, το ΣΕΔΕ είναι ένα περίπλοκο σύστημα, στο πλαίσιο του οποίου το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει στον νομοθέτη της Ένωσης τη δυνατότητα να λαμβάνει μέτρα σταδιακώς και να ενεργεί σε συνάρτηση με την κτηθείσα πείρα, όταν καλείται να το αναδιαρθρώσει (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 16ης Δεκεμβρίου 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine κ.λπ.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
, σκέψη
).
Στη συνέχεια, υπογραμμίζεται ότι, όπως υποστηρίζουν τα καθών θεσμικά όργανα, το ΣΕΔΕ, ως κύριος μηχανισμός της πολιτικής της Ένωσης για το κλίμα, αποτελεί μέσο που λειτουργεί σε μόνιμη βάση, χωρίς χρονικό περιορισμό, και που παράγει τα αποτελέσματά του πέραν των περιόδων εμπορίας και για το σύνολο των περιόδων αυτών.
Οι περίοδοι εμπορίας, οι οποίες θεσπίστηκαν προκειμένου να ευθυγραμμιστεί το ΣΕΔΕ προς τις χρονικές περιόδους που προβλέπονται στις σχετικές διεθνείς πράξεις, δεν μπορούν να παρεμποδίσουν τον νομοθέτη να επιφέρει αλλαγές στο ως άνω μέσο αυτό καθαυτό, εφόσον αποδειχθεί ότι δεν μπορεί πλέον να επιτύχει τους σκοπούς για τους οποίους θεσπίστηκε.
Ως εκ τούτου, τυχόν ερμηνεία της οδηγίας 2003/87 υπό την έννοια ότι ο νομοθέτης θα μπορούσε να προσαρμόσει τους σχετικούς με το ΣΕΔΕ κανόνες μόνο κατά τη λήξη ορισμένης περιόδου εμπορίας όχι μόνο δεν βρίσκει κανένα έρεισμα στην εν λόγω οδηγία, αλλά θα ήταν επίσης αντίθετη προς τη σχετική με το ΣΕΔΕ νομολογία του Δικαστηρίου.
Τέλος, σε απάντηση στα επιχειρήματα που προέβαλε η Δημοκρατία της Πολωνίας, όπως συνοψίστηκαν στις σκέψεις 94 έως 96 της παρούσας αποφάσεως, υπενθυμίζεται ότι η πρόταση της Επιτροπής του 2014 συνιστά προπαρασκευαστική πράξη η οποία, εξ ορισμού, δεν μπορεί να θεωρηθεί τελική. Μια τέτοια πράξη δεν μπορούσε να δημιουργήσει βάσιμες προσδοκίες, δεδομένου ότι, λαμβανομένης υπόψη αυτής καθαυτήν της φύσεως της νομοθετικής διαδικασίας της Ένωσης, μια αρχική πρόταση υφίσταται, εκ των πραγμάτων, τροποποιήσεις κατά τη διάρκεια της διαδικασίας αυτής. Κατά συνέπεια, η πρόταση αυτή δεν μπορεί να παρέχει συγκεκριμένη και ανεπιφύλακτη διαβεβαίωση, κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στη σκέψη 110 της παρούσας αποφάσεως.
Όσον αφορά τα επιχειρήματα της Δημοκρατίας της Πολωνίας σε σχέση με τις δεσμεύσεις που ανέλαβε η Ένωση δυνάμει του κανονισμού 176/2014, υπογραμμίζεται ότι ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε στο πλαίσιο της εξουσίας προς λήψη εκτελεστικών μέτρων, την οποία διαθέτει η Επιτροπή στον σχετικό τομέα, και δεν μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι παρείχε την εγγύηση ότι καμία νομοθετική παρέμβαση δεν επρόκειτο να καταστήσει άνευ αντικειμένου το περιεχόμενό του.
Εξάλλου, τόσο η πρόταση της Επιτροπής του 2014 όσο και ο κανονισμός 176/2014 αποδεικνύουν σαφώς ότι τα εμπλεκόμενα θεσμικά όργανα έτρεφαν ανησυχίες για την ενδημική ανισορροπία που χαρακτήριζε το ΣΕΔΕ και μελετούσαν τη λήψη κατάλληλων μέτρων.
Συναφώς, στην αιτιολογική σκέψη 3 του κανονισμού 176/2014 εκτίθεται, μεταξύ άλλων, ότι «[θ]α πρέπει να ληφθούν υπόψη οι έκτακτες μεταβολές των κύριων παραγόντων που διαμορφώνουν την ισορροπία μεταξύ ζήτησης και προσφοράς δικαιωμάτων».
Η πρόταση της Επιτροπής του 2014 συνοδεύεται από εκτίμηση επιπτώσεων στην οποία περιγράφεται η διαρθρωτική ανισορροπία που αντιμετώπιζε το ΣΕΔΕ και επισημαίνεται η ανάγκη λήψεως ρυθμιστικών μέτρων. Στο έγγραφο αυτό εξετάζονται διάφορες δυνατότητες παρεμβάσεως, σε ορισμένες από τις οποίες γίνεται λόγος για έναρξη της λειτουργίας του ΑΣΑ σε ημερομηνία προγενέστερη του έτους 2021.
Επιπλέον, το αργότερο μετά τη δημοσίευση της εκθέσεως για την κατάσταση της αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής το 2012, το κοινό είχε γνώση της σοβαρής δυσλειτουργίας του ΣΕΔΕ ως προς την ικανότητα του συστήματος αυτού να εκπέμψει «σήμα τιμής». Η έκθεση αυτή προέβλεπε δύο είδη μέτρων για την επίλυση των εντοπισθέντων ζητημάτων, και συγκεκριμένα, αφενός, την αναθεώρηση του χρονοδιαγράμματος πλειστηριασμών ως βραχυπρόθεσμο μέτρο και, αφετέρου, τη θέσπιση διαρθρωτικών μέτρων υπό τη μορφή έξι επιμέρους επιλογών, συμπεριλαμβανομένης της αποσύρσεως, σε μόνιμη βάση, ορισμένης ποσότητας δικαιωμάτων κατά τη διάρκεια της τρίτης περιόδου εμπορίας του ΣΕΔΕ.
Λαμβανομένων, όμως, υπόψη των ανωτέρω, διαπιστώνεται ότι ένας συνετός και ενημερωμένος οικονομικός φορέας δεν μπορούσε να προσδοκά ότι το επίμαχο νομοθετικό πλαίσιο θα παρέμενε αμετάβλητο και ότι τα εμπλεκόμενα θεσμικά όργανα δεν θα λάμβαναν κανένα μέτρο πριν από το έτος 2020 προκειμένου να αντιμετωπίσουν τη διαρθρωτική ανισορροπία που χαρακτήριζε το ΣΕΔΕ.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο τρίτος λόγος που προβάλλεται με την υπό κρίση προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Επί του τέταρτου και του πέμπτου λόγου ακυρώσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση ενέχει παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, καθόσον τα προβλεπόμενα από αυτήν μέτρα δεν ανταποκρίνονται στο κριτήριο της αναγκαιότητας και επιβάλλουν στους μετέχοντες στο ΣΕΔΕ φορείς υπερβολικά μεγάλες επιβαρύνσεις.
Κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, η θέσπιση του ΑΣΑ δεν αποτελεί απολύτως αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του στόχου μειώσεως των εκπομπών κατά 20 % έως το 2020, σύμφωνα με τις διεθνείς δεσμεύσεις της Ένωσης.
Το προσφεύγον κράτος μέλος παρατηρεί ότι το προβλεπόμενο από το ΣΕΔΕ επίπεδο μειώσεως προσδιορίστηκε μέσω του καθορισμού του συνολικού αριθμού δικαιωμάτων εκπομπών που επιτρέπεται να αποτελέσουν αντικείμενο εμπορίας κατά την περίοδο 2013-2020. Ως εκ τούτου, η απόσυρση από την αγορά ορισμένου αριθμού δικαιωμάτων εκπομπής που έχουν κατανεμηθεί για την περίοδο αυτή επιβάλλει στην Ένωση και στα κράτη μέλη την υποχρέωση να επιτύχουν έναν υψηλότερο στόχο μειώσεως σε σχέση με τους στόχους που είναι επί του παρόντος διακηρυγμένοι σε διεθνές επίπεδο στο πλαίσιο της δεύτερης περιόδου αναλήψεως υποχρεώσεων κατά το Πρωτόκολλο του Κιότο, το οποίο είναι προσαρτημένο στη Σύμβαση-πλαίσιο των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές.
Από τα ανωτέρω έπεται, κατά τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ανταποκρίνεται στο κριτήριο της αναγκαιότητας.
Η προσβαλλόμενη απόφαση είναι επίσης δυσανάλογη, στο μέτρο κατά το οποίο επιβάλλει στις επιχειρήσεις επιβαρύνσεις που δεν είναι απολύτως αναγκαίες για την επίτευξη του επιπέδου μειώσεως των εκπομπών κατά 20 % που έχει καθοριστεί από την Ένωση, σύμφωνα με τις διεθνείς δεσμεύσεις της.
Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι οι επιπτώσεις της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν εξετάσθηκαν δεόντως.
Πρώτον, το κράτος μέλος αυτό υποστηρίζει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων που συνόδευε την πρόταση του 2014 της Επιτροπής ήταν ανεπαρκής όσον αφορά την αξιολόγηση του αντίκτυπου της προσβαλλομένης αποφάσεως στα κράτη μέλη, καθώς και στην αγορά των δικαιωμάτων εκπομπής. Το εν λόγω κράτος μέλος διατείνεται ότι η εκτίμηση αυτή παρουσιάζει πολλά κενά ως προς ουσιώδεις πτυχές, όπως είναι τα αποτελέσματα της προσβαλλομένης αποφάσεως στην αγορά εργασίας, στην ανταγωνιστικότητα των επιχειρήσεων και στο βιοτικό επίπεδο της κοινωνίας.
Δεύτερον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι οι αξιολογήσεις που διενεργήθηκαν κατά τις διαπραγματεύσεις που προηγήθηκαν της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως δεν δόθηκαν στη δημοσιότητα και δεν αποτέλεσαν αντικείμενο δημόσιας διαβουλεύσεως.
Τρίτον, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι, τροποποιώντας ουσιωδώς την πρόταση της Επιτροπής του 2014 χωρίς προηγουμένως να διενεργήσουν κατάλληλη και πλήρη εξέταση των αποτελεσμάτων των μελετώμενων τροποποιήσεων, τα καθών θεσμικά όργανα παρέβησαν την υποχρέωση που υπέχουν να εξετάσουν δεόντως τα αποτελέσματα αυτά.
Τα καθών θεσμικά όργανα και οι παρεμβαίνοντες αμφισβητούν την επιχειρηματολογία που προβάλλει η Δημοκρατία της Πολωνίας προς στήριξη του τέταρτου και του πέμπτου λόγου ακυρώσεως.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνεπάγεται παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, καθόσον έχει ως αποτέλεσμα να επιβάλλει την επίτευξη στόχων μειώσεως των εκπομπών υψηλότερων από τους στόχους που απορρέουν τόσο από τις διεθνείς δεσμεύσεις της Ένωσης όσο και από την οδηγία 2003/87.
Με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως, το κράτος μέλος αυτό προσάπτει, αφενός, στην Επιτροπή ότι διενήργησε υποκειμενική και ελλιπή εκτίμηση επιπτώσεων και, αφετέρου, στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ότι, από την πλευρά τους, δεν εξέτασαν τις συνέπειες των μέτρων που είχαν την πρόθεση να λάβουν και τα οποία διέφεραν από τις προτάσεις των οποίων τα αποτελέσματα είχε εξετάσει η Επιτροπή. Επιπλέον, το εν λόγω κράτος μέλος προσάπτει στο Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο ότι δεν διοργάνωσαν ανοικτές δημόσιες διαβουλεύσεις κατά τη διάρκεια της νομοθετικής διαδικασίας.
Οι δύο αυτοί λόγοι ακυρώσεως πρέπει να συνεξεταστούν.
Προκαταρκτικώς επισημαίνεται ότι, εντός περίπλοκου τεχνικού πλαισίου με εξελικτικό χαρακτήρα, ο νομοθέτης της Ένωσης έχει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά την αξιολόγηση άκρως περίπλοκων πραγματικών στοιχείων επιστημονικής και τεχνικής φύσεως προκειμένου να καθορίσει τη φύση και την έκταση των μέτρων που υιοθετεί, ενώ ο έλεγχος του δικαστή της Ένωσης περιορίζεται στην εξέταση του ζητήματος αν η άσκηση της εξουσίας αυτής μαρτυρεί πρόδηλη πλάνη ή κατάχρηση εξουσίας ή αν ο νομοθέτης υπερέβη προδήλως τα όρια της εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, ο δικαστής της Ένωσης δεν μπορεί να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση των πραγματικών στοιχείων επιστημονικής και τεχνικής φύσεως την εκτίμηση του νομοθέτη στον οποίο η Συνθήκη έχει αναθέσει την αποστολή αυτή (απόφαση της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, σκέψη
).
Επιπλέον, η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως του νομοθέτη της Ένωσης, η οποία συνεπάγεται περιορισμένο δικαστικό έλεγχο της ασκήσεώς της, αφορά όχι μόνον τη φύση και το περιεχόμενο των διατάξεων που πρέπει να θεσπιστούν, αλλά επίσης, ως ένα βαθμό, τη διαπίστωση των βασικών στοιχείων (αποφάσεις της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Συμβουλίου,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, σκέψη
, και της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, σκέψη
).
Ωστόσο, ένας τέτοιος δικαστικός έλεγχος, έστω και περιορισμένης εκτάσεως, επιβάλλει όπως τα θεσμικά όργανα της Ένωσης που εξέδωσαν την επίμαχη πράξη είναι σε θέση να αποδείξουν ενώπιον του Δικαστηρίου ότι η πράξη εκδόθηκε κατόπιν πραγματικής ασκήσεως της εξουσίας τους εκτιμήσεως, η οποία προϋποθέτει ότι ελήφθησαν υπόψη όλα τα σχετικά στοιχεία και όλες οι σχετικές περιστάσεις της καταστάσεως στη ρύθμιση της οποίας σκοπεί η πράξη αυτή (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Συμβουλίου,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, σκέψη
, και της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, σκέψη
).
Συνεπώς, τα θεσμικά όργανα αυτά πρέπει, τουλάχιστον, να μπορούν να προσκομίσουν και να εκθέσουν κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τα βασικά στοιχεία τα οποία έπρεπε να έχουν ληφθεί υπόψη για να θεμελιωθούν τα βαλλόμενα μέτρα της πράξεως αυτής και από τα οποία εξαρτιόταν η άσκηση της εξουσίας τους εκτιμήσεως (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, Ισπανία κατά Συμβουλίου,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, σκέψη
).
Επισημαίνεται συναφώς ότι η έκθεση για την κατάσταση της αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής το 2012 αποτέλεσε το πρώτο βήμα για την αντιμετώπιση του ζητήματος που συνδέεται με το πλεόνασμα δικαιωμάτων στο πλαίσιο του ΣΕΔΕ και εξέτασε τις πιθανές λύσεις σε ρυθμιστικό επίπεδο. Την έκθεση αυτή ακολούθησε, τον Ιανουάριο του 2014, η εκτίμηση επιπτώσεων η οποία συνόδευε την πρόταση της Επιτροπής του 2014.
Σε αντίθεση με όσα υποστηρίζει η Δημοκρατία της Πολωνίας, από την εν λόγω εκτίμηση προκύπτει ότι η Επιτροπή εξέτασε λεπτομερώς, στο σημείο 6 της εκτιμήσεως αυτής, διάφορες επιλογές για να αντιμετωπιστεί η ανισορροπία που χαρακτηρίζει το ΣΕΔΕ καθώς και διάφορες επιμέρους επιλογές που συνιστούσαν εναλλακτικές εκδοχές των εν λόγω επιλογών.
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι, όσον αφορά ειδικότερα την επιλογή που συνίστατο στη δημιουργία του ΑΣΑ, η Επιτροπή εξέτασε επίσης, στο σημείο 7.1.3 της εκτιμήσεως επιπτώσεων, πολλές δυνατότητες που προέβλεπαν διαφορετικές ημερομηνίες για την έναρξη λειτουργίας του αποθεματικού αυτού, ενώ η εξέταση των κριτηρίων σχετικά με τον καθορισμό των οριακών τιμών για τη θέση σε κυκλοφορία των δικαιωμάτων ή την τοποθέτησή τους στο εν λόγω αποθεματικό περιλήφθηκε στα σημεία 6.2.3.2 και 7.1 της εκτιμήσεως αυτής.
Επιπλέον, από την εν λόγω εκτίμηση προκύπτει επίσης ότι η Επιτροπή εξέτασε λεπτομερώς σειρά οικονομικών και κοινωνικών πτυχών συναφών με τις διάφορες μελετώμενες επιλογές.
Ειδικότερα, το σημείο 7.2.3 της ίδιας εκτιμήσεως επιπτώσεων περιλαμβάνει συμπεράσματα σχετικά με τον αντίκτυπο του ΑΣΑ στην εξέλιξη της τιμής των δικαιωμάτων. Τα σημεία 7.3 και 7.4 της εκτιμήσεως αυτής πραγματεύονται τα ζητήματα του πλειστηριασμού και της ανταγωνιστικότητας. Το σημείο 7.4.2 της εν λόγω εκτιμήσεως αφορά ειδικότερα τις δυνητικές έμμεσες συνέπειες στην τιμή της ηλεκτρικής ενέργειας, ενώ το σημείο 7.5 αφορά τις κοινωνικές επιπτώσεις και τις επιπτώσεις στην αγορά εργασίας. Τέλος, το σημείο 7.6 της ίδιας εκτιμήσεως εξετάζει τις επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Επιπλέον, πρέπει να υπομνησθεί ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων δεν δεσμεύει ούτε το Κοινοβούλιο ούτε το Συμβούλιο (απόφαση της 8ης Ιουλίου 2010, Afton Chemical,
C-343/09
,
EU:C:2010:419
, σκέψη
).
Από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία προκύπτει ότι ο νομοθέτης έλαβε επίσης υπόψη άλλες διαπιστώσεις οι οποίες κατέστησαν διαθέσιμες κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων που προηγήθηκαν της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Μεταξύ άλλων, για την υποβοήθηση των συζητήσεων εντός του Συμβουλίου και του Κοινοβουλίου, η Επιτροπή οργάνωσε, στις 25 Ιουνίου 2014, συνάντηση εμπειρογνωμόνων με αντικείμενο τις επιπτώσεις των μελετώμενων μέτρων στην αγορά και στη λειτουργία του ΑΣΑ. Στις 8 Σεπτεμβρίου 2014, πραγματοποιήθηκε συζήτηση σχετικά με το αποθεματικό αυτό, με τη συμμετοχή φορέων της αγοράς και εθνικών εμπειρογνωμόνων. Τέλος, στις 5 Νοεμβρίου του ιδίου έτους, το Κοινοβούλιο διοργάνωσε ανοικτή στο κοινό ημερίδα για το ΑΣΑ, στο πλαίσιο της οποίας προέβη επίσης σε συμπληρωματικές εκτιμήσεις αναφορικά με την ημερομηνία ενάρξεως λειτουργίας του αποθεματικού αυτού.
Εξάλλου, από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία προκύπτει επίσης ότι, κατά τις συνεδριάσεις του Συμβουλίου, διάφορες αντιπροσωπείες υπέβαλαν δική τους εκτίμηση των επιπτώσεων των διαφόρων επιλογών, στο πλαίσιο των συνεδριάσεων της Ομάδας «Περιβάλλον». Κατά τον τρόπο αυτό, οι νομοθετικές εργασίες με αντικείμενο την πρόταση αποφάσεως άντλησαν στοιχεία από τα πραγματικά δεδομένα στα οποία στηρίχθηκαν οι αντιπρόσωποι όλων των κρατών μελών προκειμένου να καθορίσουν τη στάση τους κατά τις συνεδριάσεις αυτές.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, κατά τη νομοθετική διαδικασία, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο έλαβαν υπόψη τα διαθέσιμα επιστημονικά στοιχεία προκειμένου να ασκήσουν αποτελεσματικά την εξουσία εκτιμήσεως που διαθέτουν.
Όπως υπογράμμισαν τα καθών θεσμικά όργανα, ορισμένος αριθμός συναντήσεων και ημερίδων που διοργάνωσαν τα θεσμικά όργανα της Ένωσης με αντικείμενο το ΑΣΑ ήταν δημόσιες ή, τουλάχιστον, το περιεχόμενό τους δημοσιοποιήθηκε. Εξάλλου, κατά την κατάρτιση της προτάσεως αποφάσεως από την Επιτροπή έλαβαν επίσης χώρα δημόσιες διαβουλεύσεις.
Εν πάση περιπτώσει, όπως ορθώς υποστηρίζουν το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, πρέπει να διευκρινιστεί ότι ο μη δημόσιος χαρακτήρας ορισμένων διαβουλεύσεων δεν μπορεί να πλήξει τη νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως, δεδομένου ότι ο νομοθέτης δεν είναι υποχρεωμένος να μη λαμβάνει υπόψη τα πραγματικά στοιχεία τα οποία περιλαμβάνονται σε μη δημόσια έγγραφα ή για τα οποία έχει γίνει λόγος σε μη δημόσιες συνεδριάσεις.
Επιπροσθέτως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας με το σημείο 54 των προτάσεών του, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Κοινοβούλιο, στο Συμβούλιο ή στην Επιτροπή ότι δεν έλαβαν υπόψη την φερόμενη ως ιδιαίτερη κατάσταση της Δημοκρατίας της Πολωνίας σε σχέση με την αγορά διοξειδίου του άνθρακα.
Πράγματι, όπως προκύπτει από τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο νομοθέτης δεν υποχρεούται να λαμβάνει υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση ενός κράτους μέλους, όταν η πράξη της Ένωσης έχει αντίκτυπο σε όλα τα κράτη μέλη και απαιτεί την εξισορρόπηση των διαφόρων εμπλεκομένων συμφερόντων, λαμβανομένων υπόψη των σκοπών της πράξεως αυτής. Ως εκ τούτου, η αναζήτηση τέτοιας ισορροπίας λαμβάνοντας υπόψη όχι την ιδιαίτερη κατάσταση ενός και μόνο κράτους μέλους, αλλά την κατάσταση του συνόλου των κρατών μελών της Ένωσης, δεν μπορεί να εκληφθεί ως αντίθετη στην αρχή της αναλογικότητας (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 18ης Ιουνίου 2015, Εσθονία κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου,
C-508/13
,
EU:C:2015:403
, σκέψη
).
Από τα ανωτέρω έπεται ότι ο νομοθέτης διέθετε επαρκή στοιχεία, κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στις σκέψεις 152 και 153 της παρούσας αποφάσεως, προκειμένου να καταλήξει στις λύσεις τις οποίες περιλαμβάνει η προσβαλλόμενη απόφαση.
Όσον αφορά, ειδικότερα, τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως, ο οποίος αφορά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, υπενθυμίζεται ότι η αρχή αυτή περιλαμβάνεται στις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και επιβάλλει να είναι τα προβλεπόμενα από διάταξη του δικαίου της Ένωσης μέσα πρόσφορα για την υλοποίηση των θεμιτώς επιδιωκομένων από την οικεία ρύθμιση σκοπών και να μην υπερβαίνουν το αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2013, Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka,
C-203/12
,
EU:C:2013:664
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Το Δικαστήριο έχει επίσης διευκρινίσει ότι, όσον αφορά τον δικαστικό έλεγχο των προϋποθέσεων αυτών, πρέπει πάντως, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 150 της παρούσας αποφάσεως, να αναγνωρίζεται στον νομοθέτη της Ένωσης ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, όταν καλείται να παρέμβει σε έναν τομέα στο πλαίσιο του οποίου πρέπει να προβεί σε επιλογές πολιτικής, οικονομικής και κοινωνικής φύσεως καθώς και σε σύνθετες εκτιμήσεις. Συνεπώς, κατά τον δικαστικό έλεγχο της ασκήσεως μιας τέτοιας αρμοδιότητας, το Δικαστήριο δεν μπορεί να υποκαταστήσει με τη δική του εκτίμηση εκείνη του νομοθέτη της Ένωσης. Θα μπορούσε το πολύ να ελέγξει τη νομοθετική του επιλογή μόνον αν η επιλογή αυτή φαινόταν προδήλως εσφαλμένη ή αν τα εντεύθεν απορρέοντα μειονεκτήματα για ορισμένους επιχειρηματίες δεν είχαν κανένα κοινό μέτρο συγκρίσεως προς τα πλεονεκτήματα που αυτή εμφανίζει κατά τα λοιπά (απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2013, Billerud Karlsborg και Billerud Skärblacka,
C-203/12
,
EU:C:2013:664
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όπως υπομνήσθηκε στο πλαίσιο της εξετάσεως του πρώτου λόγου ακυρώσεως, σκοπός της προσβαλλομένης αποφάσεως είναι να εξασφαλιστεί η εύρυθμη λειτουργία του ΣΕΔΕ και να βελτιωθεί η ικανότητα της οδηγίας 2003/87 να καταστήσει δυνατή την επίτευξη των επιδιωκόμενων με αυτή σκοπών από την ημερομηνία ενάρξεως λειτουργίας του ΑΣΑ και χωρίς χρονικό περιορισμό.
Υπό το πρίσμα του σκοπού αυτού και δεδομένων των στοιχείων που διέθεταν τα εμπλεκόμενα θεσμικά όργανα κατά τον χρόνο των αντίστοιχων ενεργειών τους, το περιεχόμενο της εκδοθείσας πράξεως δεν μπορεί να αμφισβητηθεί βασίμως.
Πράγματι, η έκθεση για την κατάσταση της αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής το 2012 ανέδειξε τη διαρθρωτική ανισορροπία του ΣΕΔΕ, η οποία καθιστούσε αναγκαία την παρέμβαση του νομοθέτη για την αποκατάσταση της εύρυθμης λειτουργίας του συστήματος. Προκειμένου να αρθεί η ανισορροπία αυτή, η μείωση του αριθμού των δικαιωμάτων κρίθηκε καίριας σημασίας. Εντούτοις, όπως αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 4 της προσβαλλομένης αποφάσεως, μια τροποποίηση του γραμμικού συντελεστή θα συνεπαγόταν τη σταδιακή και μόνο μείωση του πλεονάσματος, με αποτέλεσμα η αγορά διοξειδίου του άνθρακα να συνεχίσει να λειτουργεί για πάνω από μια δεκαετία με ένα πλεόνασμα 2 δισεκατομμυρίων περίπου μονάδων δικαιωμάτων.
Κατά συνέπεια, η θέσπιση του ΑΣΑ, στο οποίο τοποθετούνται προσωρινά τα πλεονασματικά δικαιώματα, αποτελούσε κατάλληλη λύση για τη μείωση του αριθμού των δικαιωμάτων, χωρίς όμως κατάργησή τους. Με τη λύση αυτή κατέστη επίσης δυνατό, αφενός, να ληφθεί υπόψη το ενδεχόμενο η ισορροπία του συστήματος να απειληθεί όχι από πλεόνασμα δικαιωμάτων, αλλά και από έλλειμμα δικαιωμάτων, δεδομένου ότι προβλέφθηκε ότι, σε μια τέτοια περίπτωση, τα δικαιώματα που έχουν τοποθετηθεί προσωρινά στο αποθεματικό θα αποδεσμεύονται και θα διατίθενται στην αγορά, και, αφετέρου, να θωρακιστεί το ΣΕΔΕ έναντι οποιουδήποτε μελλοντικού συμβάντος ευρείας κλίμακας που θα μπορούσε να διαταράξει σοβαρά την ισορροπία μεταξύ προσφοράς και ζητήσεως δικαιωμάτων.
Επομένως, ο μηχανισμός που προβλέπει η προσβαλλόμενη απόφαση αποδεικνύεται πρόσφορος για την επίτευξη του σκοπού που συνίσταται στον περιορισμό της μεταβλητότητας της αγοράς δικαιωμάτων, χωρίς να υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξή του.
Επομένως, η ρυθμιστική επιλογή του νομοθέτη της Ένωσης δεν είναι προδήλως εσφαλμένη, κατά την έννοια της νομολογίας που μνημονεύεται στη σκέψη 170 της παρούσας αποφάσεως.
Τέλος, η Δημοκρατία της Πολωνίας δεν απέδειξε ότι τα μειονεκτήματα που απορρέουν από την επιλογή αυτή είναι δυσανάλογα σε σχέση με τα πλεονεκτήματα που κατά τα λοιπά εμφανίζει, λόγω, αφενός, της απουσίας άμεσης σχέσεως μεταξύ του ΑΣΑ και του καθορισμού της τιμής των δικαιωμάτων και, αφετέρου, του ότι η σταθεροποίηση της τιμής των δικαιωμάτων εντάσσεται προδήλως στον σκοπό της προσβαλλομένης αποφάσεως.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω σκέψεων, πρέπει να απορριφθεί επίσης ως αβάσιμος ο τέταρτος και ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως και, ως εκ τούτου, η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ζήτησαν να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα η Δημοκρατία της Πολωνίας, η οποία και ηττήθηκε, πρέπει αυτή να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Επιπλέον, βάσει του άρθρου 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Επιτροπή φέρουν, ως παρεμβαίνοντες, τα δικαστικά έξοδά τους.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει τη Δημοκρατία της Πολωνίας στα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

3)
Το Βασίλειο της Δανίας, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία, το Βασίλειο της Σουηδίας καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η πολωνική.