CELEX: 62020TJ0569
Životní prostředí
Nařízení (ES) č. 1367/2006
Povinnost členských států chránit a zlepšovat kvalitu vnějšího ovzduší
Žádost o vnitřní přezkum
Odmítnutí žádosti pro nepřípustnost

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobce, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, je akční výbor založený dne 2. března 2011, když obce Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilburg a s-Hertogenbosch (Nizozemsko) předložily svou představu regionální silnice N 65 a jejího okolí.
Žalobce zahájil na vnitrostátní úrovni různá správní a soudní řízení a později, dne 29. srpna 2019, podal stížnost proti Nizozemskému království k Evropské komisi. Měl za to, že provádění kontrol a posuzování kvality ovzduší v okolí regionální silnice N 65 nizozemskými orgány bylo v rozporu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2008/50/ES ze dne 21. května 2008 o kvalitě vnějšího ovzduší a čistším ovzduší pro Evropu (
Úř. věst. 2008, L 152, s. 1
). Dle názoru žalobce Komise nesprávně vyložila ustanovení, podle kterého měření pro účely posouzení kvality vnějšího ovzduší měla být prováděna nejvýše 10 m od okraje vozovky.
Dopisem ze dne 30. ledna 2020 informovala Komise žalobce, že se rozhodla zastavit řízení o stížnosti sp. zn. CHAP (2019) 2512, protože žalobce ve svých dopisech ze dnů 6. a 21. září 2019 a ze dne 8. ledna 2020 nepředložil žádné nové relevantní skutečnosti, které by mohly odůvodnit zahájení řízení pro nesplnění povinnosti proti Nizozemskému království.
Dne 12. března 2020 podal žalobce žádost o vnitřní přezkum podle článku 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
Úř. věst. 2006, L 264, s. 13
) (dále jen „Aarhuské nařízení“).
Dopisem ze dne 6. července 2020 Komise odmítla žádost o vnitřní přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o stížnosti CHAP (2019) 2512 (dále jen „napadené rozhodnutí“) jako nepřípustnou. Podle jejího názoru dopis ze dne 30. ledna 2020 nepředstavuje „správní akt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení ani „nečinnost“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. h) téhož nařízení. Uvedla, že dopis ze dne 30. ledna 2020, jehož účelem bylo zastavit řízení o stížnosti, přijala ve funkci orgánu správního přezkumu podle článku 258 SFEU. Takový akt podle ní nepředstavuje – v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení – správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 7. září 2020 žalobce navrhl, aby Tribunál zrušil napadené rozhodnutí.
Dne 25. listopadu 2020 předložila Komise kanceláři Tribunálu žalobní odpověď.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 3. prosince 2020 podala Rada Evropské unie, dne 9. prosince 2020 Nizozemské království a dne 10. prosince 2020 Evropský parlament návrhy na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise.
Dne 12. ledna 2021 předložil žalobce soudní kanceláři Tribunálu repliku.
Rozhodnutími ze dne 20. ledna 2021 povolila předsedkyně druhého senátu Tribunálu vedlejší účastenství Rady, Nizozemského království a Parlamentu.
Dne 25. února 2021 předložila Komise kanceláři Tribunálu dupliku.
Parlament předložil soudní kanceláři Tribunálu svůj spis vedlejšího účastníka dne 1. března 2021, Nizozemské království dne 2. března 2021 a Rada dne 4. března 2021.
Tribunál (druhý senát) podle čl. 106 odst. 3 svého jednacího řádu rozhodl, že o žalobě bude rozhodnuto bez ústní části řízení.
Žalobce navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
vrátil věc Komisi, aby žádost prohlásila za přípustnou a aby ve věci rozhodla;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise a Nizozemské království navrhují, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu;
–
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Parlament v podstatě navrhuje, aby Tribunál vyhověl návrhovým žádáním Komise a žalobu zamítl.
Rada navrhuje, aby Tribunál:
–
vyhověl návrhovým žádáním Komise a žalobu zamítl;
–
uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Na podporu své žaloby na neplatnost uplatňuje žalobce dva žalobní důvody, z nichž každý se dělí na několik částí.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy, článku 216 SFEU, jakož i čl. 1 odst. 1 písm. d), čl. 2 odst. 1 písm. g) a odst. 2 a článku 10 Aarhuského nařízení
V rámci prvního žalobního důvodu, který se dělí na dvě části, žalobce tvrdí, že Komise porušila článek 1 a čl. 9 odst. 2 a 3 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválené jménem Evropské unie rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
Úř. věst. 2005, L 124, s. 1
) (dále jen „Aarhuská úmluva“), článek 216 SFEU, jakož i čl. 1 odst. 1 písm. d), čl. 2 odst. 1 písm. g) a odst. 2 a článek 10 Aarhuského nařízení.
K první části, uplatněné jako primární, vycházející z porušení čl. 1 odst. 1 písm. d), čl. 2 odst. 1 písm. g) a odst. 2 a článku 10 Aarhuského nařízení
V rámci první části, uplatněné jako primární, žalobce tvrdí, že řízení o přezkumu upravené v čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení se liší od řízení pro nesplnění povinnosti podle článků 258 a 260 SFEU, že Komise dne 30. ledna 2020 přijala individuální rozhodnutí v oblasti životního prostředí, které má právně závazné účinky, že toto rozhodnutí skutečně spadá pod definici správního aktu ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení, a že tedy toto rozhodnutí může být předmětem přezkumu, takže žaloba proti němu nemůže být odmítnuta pro nepřípustnost.
Komise, podporovaná v tomto ohledu Nizozemským královstvím, tyto argumenty odmítá.
Je třeba připomenout, že podle čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení je každá nevládní organizace splňující kritéria podle článku 11 tohoto nařízení oprávněna požádat o vnitřní přezkum unijní orgán, který přijal správní akt podle práva životního prostředí.
Pojem „správní akt“ obsažený v čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení je definován v čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení jako individuálně určené opatření podle práva životního prostředí, které bylo přijato unijním orgánem a má právně závazné vnější účinky.
Článek 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení stanoví i meze pojmu „správní akt“ tak, že tento pojem nezahrnuje opatření nebo nečinnost orgánu nebo subjektu Unie ve funkci orgánu správního přezkumu, například podle článků 258 a 260 SFEU, které se týkají řízení pro nesplnění povinnosti.
V projednávané věci Komise odmítla žádost žalobce o přezkum dopisu ze dne 30. ledna 2020, jímž byl tento žalobce informován o tom, že se rozhodla zastavit řízení o stížnosti, jelikož měla za to, že nemá k dispozici žádnou novou relevantní skutečnost, která by mohla odůvodnit zahájení řízení pro nesplnění povinnosti proti Nizozemskému království.
Komise měla předně za to, že v souladu s čl. 2 odst. 2 Aarhuského nařízení není vnitřní přezkum možný v případě přijatých opatření nebo nečinnosti unijního orgánu nebo instituce jednajících ve funkci orgánu správního přezkumu.
Dále Komise uvedla, že řízení o stížnosti zahájené žalobcem prostřednictvím nástroje
Complaint handling/Accueil des plaignants
(systém pro evidenci stížností) (dále jen „řízení CHAP“) může představovat první fázi směrem k zahájení řízení pro nesplnění povinnosti v tom smyslu, že umožňuje Komisi posoudit případy možného porušení unijních právních předpisů členskými státy a přijmout opatření, která bude považovat za vhodná.
Kromě toho uvedla, že podle čl. 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení nespadají řízení pro nesplnění povinnosti pod pojem „správní akt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení ani pod nečinnost ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. h) téhož nařízení a že postupy pro vyřizování stížností existují jen proto, aby mohla plnit svou úlohu strážkyně Smluv podle článku 17 SEU a článků 258 a následujících SFEU. Komise dospěla proto k závěru, že s takovými postupy vyřizování stížností nelze na základě Aarhuského nařízení zacházet jinak než se samotnými řízeními pro nesplnění povinnosti.
Kromě toho připomněla, že podle bodu 10 dokumentu nazvaného „Správní postupy upravující vztahy se stěžovatelem v případech uplatňování práva Evropské unie“, jenž je přílohou sdělení Komise „Právo [Unie]: lepší výsledky díky lepšímu uplatňování“ (
Úř. věst. 2017, C 18, s. 10
), informovala žalobce o důvodech, proč navrhla věc uzavřít, a vyzvala jej, aby předložil své připomínky.
Konečně Komise poznamenala, že dopisy žalobce ze dnů 6. a 21. září 2019 a ze dne 8. ledna 2020 neobsahují nové relevantní skutečnosti, takže řízení o stížnosti zastavila.
Z těchto důvodů Komise odmítla žádost žalobce o vnitřní přezkum jako nepřípustnou.
Je třeba určit, zda je závěr Komise o nepřípustnosti žádosti o vnitřní přezkum podané žalobcem na základě čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení správný.
V prvním sledu je třeba posoudit, zda Komise jednala ve funkci orgánu správního přezkumu pro účely řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, když dopisem ze dne 30. ledna 2020 zastavila řízení o stížnosti žalobce, a tudíž zda tento dopis nepředstavuje v souladu s čl. 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) téhož nařízení.
Žalobce ve stížnosti tvrdil, že Nizozemské království porušilo směrnici 2008/50, a zejména přílohu III této směrnice (která se týká posuzování kvality ovzduší a polohy míst odběru vzorků pro měření této kvality), protože způsob, jakým byly měřeny mezní hodnoty stanovené uvedenou směrnicí, je v rozporu s jejími ustanoveními.
Dopisem ze dne 30. ledna 2020 informovala Komise žalobce, že se rozhodla zastavit řízení o stížnosti, protože žalobce ve svých dopisech ze dnů 6. a 21. září 2019 a ze dne 8. ledna 2020 nepředložil žádné nové relevantní skutečnosti, které by mohly odůvodnit zahájení řízení pro nesplnění povinnosti proti Nizozemskému království.
Výše připomenuté okolnosti vedou k závěru, že rozhodnutí Komise zastavit řízení o stížnosti žalobce je třeba jednoznačně chápat tak, že vyjadřuje odmítnutí Komise zahájit proti Nizozemskému království řízení podle článku 258 SFEU pro údajné nesplnění povinností, které pro tento členský stát vyplývají z unijního práva.
Tento výklad je podpořen i skutečností, že rozhodnutí zastavit řízení o stížnosti bylo přijato s cílem ukončit řízení CHAP (2019) 2512, tedy postup určený k vyřizování žádostí o prošetření a stížností došlých Komisi v otázkách porušení unijního práva členskými státy, jakož i různými výslovnými komentáři Komise v tomto smyslu v jejím dopise ze dne 30. ledna 2020.
Komise totiž poté, co poukázala na fakt, že není odvolací soudní instancí pro rozhodnutí přijatá nizozemskými soudy, jednoznačně zdůraznila, že o žalobě proti členskému státu uvažuje jen v případech, kdy vyjde najevo, že jsou rozhodnutí jeho orgánů v rozporu s unijním právem. V tomto smyslu jasně uvedla, že v dané věci neexistuje dostatek indicií, které by umožňovaly odůvodnit zahájení řízení pro nesplnění povinnosti.
V této souvislosti projevuje žalobce snahu rozlišovat mezi řízením EU Pilot a řízením CHAP a tvrdit, že právní názor, že řízení EU Pilot je neoddělitelně spjato s řízením pro nesplnění povinnosti, nelze vztáhnout na řízení CHAP.
Předně je třeba připomenout, že podle judikatury představuje řízení EU Pilot jakousi „předzvěst“ řízení podle článku 258 SFEU, a je tedy neoddělitelně spjato s řízením pro nesplnění povinnosti. Unijní soud dospěl totiž k závěru, že ačkoli se řízení EU Pilot nezakládá na článku 258 SFEU, strukturuje kroky, které Komise již tradičně činí při obdržení stížnosti nebo v případě, kdy jedná z vlastního podnětu (rozsudek ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, bod
), a tudíž pouze formalizuje či strukturuje výměnu informací, která tradičně probíhá mezi Komisí a členskými státy během neformální fáze vyšetřování týkajícího se možného porušení unijního práva (rozsudek ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, bod
).
Po tomto připomenutí vyvstává otázka, zda lze tyto úvahy týkající se řízení EU Pilot vztáhnout i na řízení CHAP zahájené žalobcem v projednávané věci.
Je nutno konstatovat, že řízení o stížnosti podané žalobcem představovalo první fázi, která mohla vést k zahájení řízení pro nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, a že toto řízení nemělo jiný účel než umožnit Komisi plnit její úlohu strážkyně Smluv podle článku 17 SEU a článku 258 SFEU.
Závěr, že stížnost podaná žalobcem ke Komisi nemohla být chápána jinak než v kontextu řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, má oporu v konstatování, že jediným způsobem, jak by mohla Komise uvedené stížnosti vyhovět, by bylo právě zahájení takového řízení proti Nizozemskému království (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 15. ledna 2007, Sellier v. Komise,
T‑276/06
, nezveřejněné,
EU:T:2007:6
, bod
; ze dne 16. dubna 2012, F91 Diddeléng a další v. Komise,
T‑341/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:183
, body
a
, a ze dne 21. října 2014, Bharat Heavy Electricals v. Komise,
T‑374/14
, nezveřejněné,
EU:T:2014:931
, bod
).
Je pravda, jak zdůraznil žalobce, že vedle zahájení řízení EU Pilot nebo řízení pro nesplnění povinnosti a zastavení řízení o stížnosti mohlo řízení CHAP vést rovněž k jiným mechanismům pro řešení problémů, takže by toto řízení umožnilo předejít řízení pro nesplnění povinnosti proti dotčenému členskému státu.
Je ovšem třeba zdůraznit, že tyto možné mechanismy pro řešení problémů, ať jsou jakkoliv účinné, jsou neformální a jejich použití vždy závisí na diskreční pravomoci Komise. Není-li Komise spokojena s průběhem diskusí v tomto rámci, vždy se může vrátit k oficiálnímu řízení. Výsledkem tohoto oficiálního řízení, je-li vedeno, musí přitom nevyhnutelně být buď zastavení řízení o stížnosti, nebo zahájení řízení EU Pilot, anebo zahájení řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.
Silná podobnost mezi řízením CHAP a řízením EU Pilot se projevuje i tím, že v obou řízeních lze vedle zahájení řízení pro nesplnění povinnosti proti členskému státu též předejít zahájení takového řízení.
Je proto třeba mít za to, že ze stejného důvodu jako řízení EU Pilot bylo řízení CHAP zahájené žalobcem neoddělitelně spjato s řízením pro nesplnění povinnosti.
Ve druhém sledu a s ohledem na skutečnost, že řízení o stížnosti zahájené žalobcem představovalo první fázi řízení, které mohlo vést Komisi k zahájení řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, takže jednala ve funkci orgánu správního přezkumu v rámci řízení pro nesplnění povinnosti, nemůže dopis ze dne 30. ledna 2020 – jímž byl žalobce informován o tom, že se rozhodla zastavit řízení o stížnosti – představovat správní akt, který by mohl být předmětem přezkumu podle článku 10 Aarhuského nařízení. Článek 2 odst. 2 písm. b) téhož nařízení totiž jednoznačně vylučuje tento akt z pojmu „správní akt“ definovaného v čl. 2 odst. 1 písm. g) uvedeného nařízení.
Žádost žalobce o přezkum tedy, i když on sám tvrdí opak, nespadá pod věcnou působnost žádosti podané na základě článku 10 Aarhuského nařízení, protože tato působnost je omezena článkem 2 odst. 2 téhož nařízení.
Komise tedy právem odmítla žádost o vnitřní přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o stížnosti CHAP (2019) 2512 podanou na základě článku 10 Aarhuského nařízení jako nepřípustnou.
Snaha žalobce zpochybnit tento závěr nemůže uspět.
Zaprvé žalobce tvrdí, že Komise odmítnutím žádosti pro nepřípustnost brání Tribunálu v rozhodování o otázkách životního prostředí – v projednávané věci o správném výkladu oddílu C přílohy III směrnice 2008/50 – a přisvojuje si soudní pravomoc, která jí nepřísluší.
Tento argument musí být odmítnut. Jak správně zdůrazňuje Komise, žádnou soudní pravomoc si nepřisvojovala, ale omezila se na výkon diskreční posuzovací pravomoci, kterou jí přiznává Smlouva o FEU a ustálená judikatura. Unijní soud totiž zdůraznil, že Komise má diskreční pravomoc k posouzení, zda zahájí či nezahájí řízení pro nesplnění povinnosti. Jednotlivci nemohou požadovat, aby zaujala postoj v určeném smyslu. Komise tedy není povinna zahájit řízení podle článku 258 SFEU. Žalobce, který podal stížnost, neměl – vzhledem k tomu, že neexistují procesní práva stanovená unijním právem, která by mu umožňovala vyžadovat, aby jej Komise informovala a vyslechla – možnost podat k unijnímu soudu žalobu proti případnému rozhodnutí zastavit řízení o jeho stížnosti (usnesení ze dne 14. ledna 2004, Makedoniko Metro a Michaniki v. Komise,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, bod
, a ze dne 19. listopadu 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító v. Komise a Ochránce,
T‑430/14
, nezveřejněné,
EU:T:2014:996
, bod
; v tomto smyslu viz rovněž usnesení ze dne 17. července 1998, Sateba v. Komise,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, bod
).
Článek 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení zapadá do logiky Smlouvy o FEU – v projednávané věci konkrétně do logiky článku 258 SFEU – a ustálené judikatury citované výše v bodě 53, když stanoví, že přijatá opatření nebo nečinnost podle článků 258 a 260 SFEU jsou vyloučena ze správních aktů a nečinnosti, jež mohou být předmětem přezkumu podle článku 10 téhož nařízení.
Zadruhé žalobce nesprávně tvrdí, že Komise si svým závěrem, že není možné podat žádost o přezkum jejího stanoviska v odpověď na stížnost, přisvojuje výlučnou pravomoc v otázkách životního prostředí. Žádost o vnitřní přezkum je totiž v projednávané věci nepřípustná z důvodu jasně specifikovaného v čl. 2 odst. 2 písm. b) Aarhuského nařízení, a sice proto, že směřuje proti rozhodnutí nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti proti členskému státu.
Žalobce ostatně nijak neprokázal, že kromě případů stanovených v čl. 2 odst. 2 Aarhuského nařízení by stížnosti týkající se otázek životního prostředí předložené Komisi stihl stejný osud a byly všechny odmítány pro nepřípustnost.
Zatřetí nemůže žalobce uspět ani s tvrzením, že Komise v praxi znemožnila nebo nadměrně ztížila výkon práv, která organizacím na ochranu životního prostředí vyplývají z unijního práva a mezinárodních smluv, čímž porušila
ratio legis
Aarhuského nařízení a narušila účinný přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.
Komise totiž dodržela omezení, které v Aarhuském nařízení stanovil sám zákonodárce a které spočívá v nezahrnutí některých aktů nebo nečinnosti, například přijatých aktů a nečinnosti podle článku 258 SFEU, mezi správní akty nebo nečinnost, jež mohou být předmětem přezkumu podle článku 10 téhož nařízení.
Dále je třeba připomenout, že cílem postupu vnitřního přezkumu podle článku 10 Aarhuského nařízení je usnadnit přístup k právní ochraně nevládním organizacím – jelikož tyto organizace nemusí uplatňovat dostatečný zájem ani tvrdit, že došlo k zásahu do jejich práva, aby mohly uplatnit toto právo v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem SFEU – a uvedené nařízení tedy těmto uskupením přiznává postavení adresátů (v tomto smyslu viz stanoviska generálních advokátů N. Jääskinena ve spojených věcech Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, bod
, a M. Szpunara ve věci TestBioTech a další v. Komise,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, bod
).
Účelem vnitřního přezkumu zavedeného článkem 10 Aarhuského nařízení tudíž není umožnit podání žaloby proti opatřením, která z důvodů nesouvisejících s nedostatkem aktivní legitimace nevládních organizací nemohou být napadena na základě článku 263 SFEU.
S ohledem na výše uvedené musí být první část prvního žalobního důvodu zamítnuta.
Ke druhé části, uplatněné podpůrně a formou námitky protiprávnosti, vycházející z neúplného splnění povinností vyplývajících z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s jejím článkem 1 v čl. 2 odst. 2 písm. b) a článku 10 Aarhuského nařízení, jakož i z porušení článku 216 SFEU
V rámci druhé části žalobce podpůrně vznáší námitku protiprávnosti čl. 2 odst. 2 písm. b) a článku 10 Aarhuského nařízení, protože tato ustanovení podle něj nepředstavují úplné provedení povinností vyplývajících z čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy ve spojení s jejím článkem 1, a namítá porušení článku 216 SFEU.
Komise, podporovaná v tomto ohledu Nizozemským královstvím, Parlamentem a Radou, nesouhlasí s argumenty uplatněnými žalobcem.
Je nutno konstatovat, že argumentace žalobce je založena výlučně na právním názoru Tribunálu vyjádřeném v jeho rozsudku ze dne 14. června 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht v. Komise (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), a na argumentaci generálního advokáta N. Jääskinena rozvinuté v jeho stanovisku ve spojených věcech Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
Tribunál dospěl v rozsudku ze dne 14. června 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht v. Komise (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), k závěru, že Aarhuská úmluva má, stejně jako jakákoliv jiná mezinárodní dohoda, jejíž stranou je Unie, přednost před akty sekundárního unijního práva a že unijní soud může zkoumat platnost ustanovení nařízení ve vztahu k mezinárodní smlouvě pouze tehdy, nebrání-li tomu povaha ani systematika této smlouvy a jeví-li se kromě toho její ustanovení z hlediska obsahu jako bezpodmínečná a dostatečně přesná.
Tribunál nicméně upřesnil, s odkazem zejména na rozsudky ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise (
70/87
,
EU:C:1989:254
), a ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), že Soudní dvůr rozhodl, že mu přísluší přezkoumat legalitu unijního aktu vzhledem k ustanovením mezinárodní dohody, která nemohou založit právo jednotlivce dovolávat se jich u soudu, pokud Unie zamýšlela splnit zvláštní povinnost, kterou na sebe vzala v rámci této dohody, nebo v případě, že dotčený akt sekundárního práva výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení této dohody. Tribunál z toho vyvodil, že unijní soud musí mít možnost přezkoumat legalitu nařízení vzhledem k mezinárodní smlouvě, pokud je cílem tohoto nařízení splnění povinnosti, kterou tato mezinárodní smlouva ukládá unijním orgánům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. června 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht v. Komise,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, bod
).
Tribunál konstatoval, že v daném případě byly tyto podmínky splněny, jelikož žalobci, kteří se nedovolávali přímého účinku ustanovení dohody, v souladu s článkem 277 SFEU incidenčně zpochybnili platnost ustanovení Aarhuského nařízení vzhledem k Aarhuské úmluvě, a toto nařízení bylo přijato ke splnění mezinárodních závazků Unie, stanovených v čl. 9 odst. 3 této úmluvy, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1, jakož i bodu 18 odůvodnění tohoto nařízení. Tribunál proto dospěl k závěru, že čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení není slučitelný s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy v rozsahu, v němž počítá s vnitřním přezkumem pouze u „správního aktu“, který je definován jako „jakékoliv individuálně určené opatření“, čímž jsou vyloučena „opatření obecné povahy“ (rozsudek ze dne 14. června 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht v. Komise,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, body
,
a
).
V této souvislosti dospěl generální advokát N. Jääskinen v rámci řízení o kasačním opravném prostředku k názoru, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy vzhledem ke svému cíli a systematice představuje zčásti normu, která je dostatečně jasná, aby mohla být základem přezkumu legality, co se týče přístupu organizací, které mají na základě vnitrostátního či unijního práva způsobilost k právnímu jednání, k právní ochraně, takže toto ustanovení může být referenčním kritériem pro účely posouzení legality aktů unijních orgánů (stanovisko generálního advokáta N. Jääskinena ve spojených věcech Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, bod
).
Je ovšem třeba poukázat na to, že Soudní dvůr se s právním názorem Tribunálu, hájeným posléze generálním advokátem N. Jääskinenem, neztotožnil.
Podle judikatury se totiž ustanovení mezinárodní dohody, jejíž stranou je Unie, lze dovolávat na podporu žaloby na neplatnost aktu unijního sekundárního práva nebo námitky vycházející z protiprávnosti takového aktu pouze za podmínky, že povaha a systematika této dohody tomu nebrání a že tato ustanovení jsou z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná (rozsudky ze dne 3. června 2008, Intertanko a další,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, bod
; ze dne 9. září 2008, FIAMM a další v. Rada a Komise,
C‑120/06 P a C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, bod
, a ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
).
Soudní dvůr rozhodl, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy neobsahuje žádnou bezpodmínečnou a dostatečně přesnou povinnost, která by byla způsobilá přímo upravovat právní situaci jednotlivců (rozsudek ze dne 8. března 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, bod
). Měl totiž za to, že vzhledem k tomu, že práva stanovená v čl. 9 odst. 3 této úmluvy mají pouze „osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu“, závisí provedení nebo účinky tohoto ustanovení na vydání pozdějšího aktu (rozsudek ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, bod
).
Soudní dvůr dospěl proto k závěru, že článku 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který je základem článku 10 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, se nelze dovolávat pro účely posouzení legality posledně uvedeného ustanovení (rozsudek ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, bod
). Tribunál tento právní názor opakovaně připomínal (rozsudky ze dne 15. prosince 2016, TestBioTech a další v. Komise,
T‑177/13
, nezveřejněný,
EU:T:2016:736
, bod
, a ze dne 14. března 2018, TestBioTech v. Komise,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, bod
).
Je třeba podotknout, že žalobce ve svých písemnostech doslovně převzal argumentaci, kterou generální advokát N. Jääskinen rozvinul ve svém stanovisku ve spojených věcech Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
), a jen poukázal na to, že jeho právní názor nebyl dostatečně zohledněn. Nepředložil však žádný argument, na jehož základě by se Tribunál měl odchýlit od právního názoru nakonec zaujatého Soudním dvorem v jeho rozsudku ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Z výše uvedeného plyne, že čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy nemůže představovat ustanovení, kterého by bylo možné se dovolávat pro účely posouzení legality článku 10 Aarhuského nařízení.
Z toho vyplývá, že žalobní výtka vycházející z protiprávnosti čl. 2 odst. 2 písm. b) a článku 10 Aarhuského nařízení vzhledem k čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
Žádný z argumentů žalobce nemůže tento závěr zpochybnit.
Zaprvé a z důvodu uvedeného výše v bodě 74 nemůže uspět žalobcův odkaz na zjištění Výboru pro dohled nad dodržováním ustanovení Aarhuské úmluvy ze dne 17. března 2017, nazvaná „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union“ [Zjištění a doporučení Výboru pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy, pokud jde o sdělení ACCC/C/2008/32 (část II) ohledně dodržování závazků Evropskou unií], podle kterých je postup Komise údajně v rozporu se závazky týkajícími se přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a vyplývajícími z Aarhuské úmluvy.
Zjištění uvedená ve zprávě navíc nevedou výslovně k závěru o protiprávnosti ustanovení, jež stanoví nepřípustnost žádosti o vnitřní přezkum podle článku 10 Aarhuského nařízení týkající se rozhodnutí nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.
Výbor pro dohled nad dodržováním Aarhuské úmluvy v bodech 106 až 112 svých zjištění vyjádřil totiž výhrady ke slučitelnosti pojmu „orgán správního přezkumu“ uvedeného v čl. 2 odst. 2 Aarhuského nařízení. Zdůraznil, že Aarhuská úmluva vylučuje z pojmu orgán veřejné správy „orgány nebo instituce jednající v soudní nebo zákonodárné funkci“, ale nikoli orgány jednající jako „orgán správního přezkumu“. V této souvislosti řečený výbor uvedl, že závěr, který z toho plyne, spočívá podle jeho názoru v tom, že Aarhuská úmluva rozlišuje mezi soudními a správními řízeními, přičemž orgány veřejné správy vylučuje jen tehdy, když jednají jako orgány soudní, ale nikoli tehdy, když provádějí správní přezkum. Výbor pro dohled uzavřel, že i když není přesvědčen, že by přezkumu podle čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy měly podléhat jednání, akty nebo nečinnost všech orgánů správního přezkumu, jejichž výčet podává čl. 2 odst. 2 Aarhuského nařízení, jako například jednání, akty nebo nečinnost ochránce, má pochybnosti o tom, zda paušální vyloučení všech správních aktů a každé nečinnosti orgánů jednajících ve funkci orgánu správního přezkumu je v souladu s uvedeným ustanovením. Upřesnil nicméně, že nemá k dispozici konkrétní příklady porušení a že v tomto ohledu nebude konstatovat nedodržení úmluvy.
Z těchto zjištění tedy nelze vyvodit, že by výbor pro dohled dospěl k závěru o rozporu nepřípustnosti žádosti o vnitřní přezkum podle článku 10 Aarhuského nařízení týkající se rozhodnutí nezahájit řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU s čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy.
Zadruhé, pokud jde o tvrzené porušení článku 216 SFEU, je nutno konstatovat, že žalobce v argumentaci obsažené v jeho písemnostech na toto ustanovení nikde neodkazuje, ani neupřesňuje důvody jeho údajného porušení, jak zdůrazňují Komise, Parlament a Rada. Toto tvrzení je proto třeba zamítnout.
V každém případě, je-li třeba tvrzené porušení článku 216 SFEU chápat jako důsledek skutečnosti, že Komise nedodržela čl. 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy, který je závazný pro unijní orgány i pro členské státy, musí být tento argument odmítnut.
Článek 9 odst. 3 Aarhuské úmluvy totiž stanoví, že „každá strana zajistí, aby osoby z řad veřejnosti splňující kritéria, pokud jsou nějaká stanovena ve vnitrostátním právu, měly přístup ke správním nebo soudním řízením, aby mohly vznášet námitky proti jednání, aktům nebo nečinnosti ze strany soukromých osob nebo orgánů veřejné správy, jež jsou v rozporu s ustanoveními jejího vnitrostátního práva týkajícího se životního prostředí“. Ze znění tohoto ustanovení vyplývá, že smluvní strany mají široký prostor pro uvážení při vymezování způsobů provádění těchto řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2020, Mellifera v. Komise,
C‑784/18 P
, nezveřejněný,
EU:C:2020:630
, bod
).
Zatřetí údajná porušení článku 1 a čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy nejsou uvedena ani v popisu žalobního důvodu, ani v jeho odůvodnění, a musí být proto odmítnuta.
Druhá část prvního žalobního důvodu tudíž musí být zamítnuta.
S ohledem na výsledek projednání prvního žalobního důvodu je třeba za irelevantní považovat argument žalobce, podle kterého Komise vyzvala Nizozemské království k nápravě jeho vnitrostátní úpravy odběru vzorků a tato výzva představuje důkaz, že Nizozemské království nesplnilo své povinnosti vyplývající ze směrnice 2008/50.
I kdyby se totiž Nizozemské království dopustilo porušení směrnice 2008/50, toto případné porušení nemá žádný dopad na legalitu napadeného rozhodnutí, jelikož žádost o přezkum byla odmítnuta pro její nepřípustnost, a nikoli zamítnuta proto, že by se Nizozemské království nedopustilo žádného porušení uvedené směrnice.
Z výše uvedeného vyplývá, že první žalobní důvod musí být jak co do první, tak co do druhé části zamítnut jako neopodstatněný.
Ke druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 5 Aarhuské úmluvy, článků 2 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, článků 2 a 7 Listiny základních práv, čl. 3 odst. 3, článku 9, čl. 168 odst. 1 a čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU, jakož i článků 6, 7 a 23, přílohy III a oddílu B přílohy XI směrnice 2008/50
V rámci druhého žalobního důvodu, který se dělí na čtyři části, žalobce tvrdí, že Komise porušila článek 5 Aarhuské úmluvy, články 2 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, články 2 a 7 Listiny základních práv Evropské unie, čl. 3 odst. 3, článek 9, čl. 168 odst. 1 a čl. 191 odst. 1 a 2 SFEU, jakož i články 6, 7 a 23, přílohu III a oddíl B přílohy XI směrnice 2008/50.
Komise, podporovaná v tomto ohledu Nizozemským královstvím, má za to, že žalobní důvod je irelevantní.
Je třeba připomenout, že Komise napadeným rozhodnutím odmítla pro nepřípustnost žádost o přezkum rozhodnutí o zastavení řízení o stížnosti CHAP (2019) 2512. Důvod nepřípustnosti uvedený v napadeném rozhodnutí vychází ze skutečnosti, že Komise při přijímání uvedeného rozhodnutí jednala ve funkci orgánu správního přezkumu ve smyslu čl. 2 odst. 2 Aarhuského nařízení, takže toto rozhodnutí nepředstavuje správní akt ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) uvedeného nařízení.
Rozhodnutí o zastavení řízení o stížnosti tedy neobsahovalo konečné závěry ohledně otázky, zda Nizozemské království porušilo směrnici 2008/50. Toto rozhodnutí obsahovalo jen posouzení Komise týkající se otázky, zda je možné zahájit řízení pro nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU.
Argumentace, kterou žalobce rozvedl v rámci druhého žalobního důvodu, přitom spočívá jen na věcných argumentech vycházejících z toho, že Nizozemské království, potažmo Komise porušily kritéria pro posuzování kvality ovzduší, kritérium expozice a povinnost vypracovat plán kvality ovzduší, jež stanoví směrnice 2008/50, jakož i právo na život zakotvené v článcích 2 a 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a v článcích 2 a 7 Listiny základních práv Evropské unie a právo na vysokou úroveň ochrany lidského zdraví zakotvené v článku 9, čl. 168 odst. 1 a v čl. 191 odst. 1 SFEU.
Z toho vyplývá, že žalobní důvod uplatněný žalobcem je irelevantní.
Druhý žalobní důvod musí proto být zamítnut.
Aniž je nutné rozhodovat o přípustnosti návrhu žalobce na vrácení věci Komisi, aby jeho žádost prohlásila za přípustnou a rozhodla ve věci samé, je třeba žalobu v celém rozsahu zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobce neměl ve věci úspěch a Komise požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že žalobce ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Nizozemské království, Parlament a Rada proto ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

3)
Nizozemské království, Evropský parlament a Rada Evropské unie ponesou vlastní náklady řízení.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 15. prosince 2021.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.