CELEX: 62016TJ0868
Nepogodbena odgovornost
Ekonomska in monetarna politika
Prestrukturiranje grškega javnega dolga
Sporazum o menjavi obveznic, ki je v korist zgolj centralnim bankam Eurosistema
Udeležba zasebnega sektorja
Klavzule o kolektivnem ukrepanju
Zasebni upniki
Javni upniki
Pripisljivost
Dovolj resna kršitev pravnega pravila, s katerim so posameznikom podeljene pravice
Člen 63(1) PDEU
Členi od 120 do 127 in člen 352(1) PDEU
Lastninska pravica
Enako obravnavanje

)
Dejansko stanje
Helenska republika je 21. oktobra 2009 Statistični urad Evropske unije (Eurostat) obvestila, da njen javni primanjkljaj znaša 12,5 % bruto domačega proizvoda (BDP), kar je v primerjavi s 3,7 % BDP, kot je bilo sporočeno spomladi 2009, pomenilo popravek navzgor. Ta revizija gospodarskih podatkov Helenske republike je sprožila dvome o njeni solventnosti in posledično povzročila zvišanje obrestnih mer na grške dolžniške instrumente v prvih mesecih leta 2010.
Voditelji držav ali vlad euroobmočja so se ob upoštevanju dejstva, da je grška kriza javnega dolga grozila, da bo imela učinek v drugih državah članicah euroobmočja, in da je ogrožala stabilnost euroobmočja kot celote, na vrhu Evropskega sveta z dne 25. marca 2010 dogovorili, da bodo ob udeležbi Mednarodnega denarnega sklada (MDS) vzpostavili medvladni mehanizem za pomoč Helenski republiki v obliki dodelitve usklajenih dvostranskih posojil z nesubvencionirano obrestno mero.
Konec aprila 2010 je bonitetna agencija znižala oceno grških dolžniških instrumentov z BBB– na BB+, kar je kategorija, ki velja za visoko tvegan dolg. Tako je bonitetna agencija Standard & Poor’s (S&P) 27. aprila 2010 opozorila imetnike grških dolžniških instrumentov, da je verjetnost za povrnitev njihovega denarja v primeru prestrukturiranja grškega javnega dolga ali neizpolnjevanja plačilnih obveznosti grške države v povprečju zgolj od 30 do 50‑odstotna.
Helenska republika je 23. aprila 2010 zaprosila za začetek izvajanja medvladnega mehanizma za pomoč iz točke 2 zgoraj. Države članice euroobmočja so se 2. maja 2010 strinjale, da na podlagi navedenega mehanizma pomoči Helenski republiki zagotovijo 80 milijard EUR v okviru finančnega svežnja v višini 110 milijard EUR, dodeljenega skupaj z MDS.
V Svetu za ekonomske in finančne zadeve je bilo 9. maja 2010 sklenjeno, da bo sprejet sklop ukrepov, ki bo med drugim po eni strani obsegal sprejetje Uredbe Sveta (EU) št. 407/2010 z dne 11. maja 2010 o vzpostavitvi Evropskega mehanizma za finančno stabilizacijo (
UL 2010, L 118, str. 1
) na podlagi člena 122(2) PDEU in po drugi strani ustanovitev Evropskega instrumenta za finančno stabilnost (EFSF). EFSF je bil ustanovljen 7. junija 2010, države članice euroobmočja in EFSF pa so podpisali okvirni sporazum o določitvi pogojev, pod katerimi bo EFSF zagotovil pomoč za stabilnost.
ECB je s sporočilom za javnost z dne 10. maja 2010 napovedala vzpostavitev programa nakupa državnih dolžniških instrumentov na sekundarnem trgu vrednostnih papirjev (v nadaljevanju: program nakupa obveznic).
ECB je 14. maja 2010 sprejela Sklep 2010/281/EU o vzpostavitvi programa v zvezi s trgi vrednostnih papirjev (ECB/2010/5) (
UL 2010, L 124, str. 8
) na podlagi člena 127(2), prva alinea, PDEU in člena 18(1) Protokola št. 4 o statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (
UL 2010, C 83, str. 230
; v nadaljevanju: statut ESCB). V skladu s členom 1 Statuta ESCB Evropska centralna banka (ECB) in nacionalne centralne banke sestavljajo Evropski sistem centralnih bank (ESCB). ECB in nacionalne centralne banke držav članic, katerih valuta je euro, sestavljajo Eurosistem.
V točkah 2, 3 in 5 obrazložitve Sklepa 2010/281 je med drugim navedeno:
„(2)
Svet ECB je 9. maja 2010 sklenil in javno napovedal, da bi bilo glede na trenutne izjemne okoliščine na finančnih trgih, za katere so značilne hude napetosti na nekaterih segmentih trga, ki ovirajo transmisijski mehanizem denarne politike in s tem učinkovito izvajanje denarne politike, usmerjene k stabilnosti cen v srednjeročnem obdobju, treba začeti z začasnim programom v zvezi s trgi vrednostnih papirjev (v nadaljnjem besedilu: program). Po programu lahko [nacionalne centralne banke] euroobmočja, v skladu s svojimi odstotnimi deleži v ključu za vpis kapitala ECB, in ECB v neposrednem stiku z nasprotnimi strankami izvajajo dokončne posege na trgih javnih in zasebnih dolžniških vrednostnih papirjev v euroobmočju.
(3)
Program je del enotne denarne politike Eurosistema in se bo uporabljal začasno. Cilj programa je, da se odpravi nepravilno delovanje trgov vrednostnih papirjev in ponovno vzpostavi ustrezen transmisijski mehanizem denarne politike.
[…]
(5)
Kot del enotne denarne politike Eurosistema bi se morali dokončni nakupi primernih tržnih dolžniških instrumentov s strani centralnih bank Eurosistema po programu izvajati v skladu s pogoji iz tega sklepa.“
Člen 1 Sklepa 2010/281 določa, da „lahko centralne banke Eurosistema kupujejo […] na sekundarnem trgu primerne tržne dolžniške instrumente, ki jih izdajo institucionalne enote centralne ravni držav ali osebe javnega prava v državah članicah, katerih valuta je euro“. Člen 2 kot merila primernosti dolžniških instrumentov med drugim določa, da morajo biti „denominirani […] v eurih“ in da jih morajo izdati navedene institucionalne enote centralne ravni držav ali navedene osebe javnega prava.
ECB in nacionalne centralne banke euroobmočja so v okviru programa nakupa obveznic, vzpostavljenega s Sklepom 2010/281, med majem 2010 in marcem 2011 ter med avgustom 2011 in februarjem 2012 kupile državne dolžniške instrumente, tudi Helenske republike. Iz odločb grškega ministrstva za finance št. 2/13203/0023A z dne 15. februarja 2012 (FEK B’ 574), št. 2/14328/0023A z dne 20. februarja 2012 (FEK B’ 705) in št. 2/14949/0023A z dne 21. februarja 2012 (FEK B’ 413) je razvidno, da so bile ECB, nacionalne centralne banke euroobmočja in Evropska investicijska banka (EIB) v tej fazi imetnice grških dolžniških instrumentov v skupni nominalni vrednosti 42.732.860.000 EUR, 13.519.799.177,59 EUR oziroma 315.350.000 EUR. Evropska unija, ki jo je zastopala Evropska komisija, je bila prav tako imetnica grških dolžniških instrumentov v skupni nominalni vrednosti 106.700.000 EUR, katerih del, to je obveznice v skupni nominalni vrednosti 55.700.000 EUR, je v imenu in za račun Unije upravljala EIB. Tako so bili ti institucionalni upniki imetniki grških dolžniških instrumentov v skupni nominalni vrednosti 56.674.709.177,59 EUR.
Helenska republika, države članice euroobmočja in več upnikov grške države so maja 2011 začeli pogovore zaradi uvedbe novega programa finančne pomoči, katerih splošni cilj je bil Helenski republiki omogočiti, da ponovno vzpostavi vzdržen finančni položaj. Eden od elementov, obravnavanih v navedenih pogovorih, je bil prestrukturiranje grškega javnega dolga, v katerem naj bi zasebni upniki Helenske republike prispevali k zmanjšanju bremena tega dolga, da bi se tako preprečilo neizpolnjevanje plačilnih obveznosti. Vendar so se v prvi fazi pogovori nanašali zlasti na morebitno prostovoljno podaljšanje zapadlosti grških dolžniških instrumentov, katerih imetniki so bili zasebni upniki.
Nemški minister za finance je 6. junija 2011 na ECB, MDS in druge ministre za finance držav članic euroobmočja naslovil dopis, v katerem je priporočil zamenjavo finančnih instrumentov, na podlagi katere bi se zapadlost grških dolžniških instrumentov, katerih imetniki so bili zasebni upniki, podaljšala za sedem let.
Euroskupina je 20. junija 2011 na podlagi sestanka, na katerem se je obravnaval finančni položaj v Helenski republiki, sprejela izjavo, v kateri je bilo med drugim navedeno:
„[G]lede na težak finančni položaj je malo verjetno, da bi [Helenska republika] znova dobila dostop do zasebnega trga do začetka leta 2012. Ministri se strinjajo, da se zahtevana dodatna sredstva financirajo tako iz uradnih kot zasebnih virov, in pozdravljajo pristop, katerega namen je zagotovitev prostovoljne udeležbe zasebnega sektorja v obliki neformalne in prostovoljne obnovitve obstoječega dolga [Helenske republike] ob zapadlosti za občutno zmanjšanje zahtevanega vsakoletnega financiranja v okviru programa, pri čemer pa se je treba izogniti temu, da bi bila Grčija ocenjena kot nezmožna poravnave nekaterih finančnih obveznosti.“
Evropski svet je na sestanku 23. in 24. junija 2011 obravnaval finančni položaj Helenske republike in v zvezi s tem med drugim sklenil:
„14. Evropski svet poziva [grške] organe, naj si še naprej odločno prizadevajo za ustrezno prilagoditev ter tako poskrbijo za vzdržnost [grške] države. V prihodnjih dneh mora vlada nujno dokončno oblikovati celovit sveženj reformnih ukrepov, o katerih se je dogovorila skupaj s Komisijo ter ECB in MDS, grški parlament pa mora sprejeti bistvene zakone o fiskalni strategiji in privatizaciji. Na prošnjo grške vlade, ki jo je napovedal grški predsednik vlade, bo s tem skladno z veljavnimi praksami zagotovljena podlaga [tako] za oblikovanje glavnih parametrov novega programa, ki ga skupaj podpirajo njeni partnerji iz območja evra in MDS, [v skladu z veljavnimi praksami, kot tudi] pravočasno izplačilo, s katerim bodo lahko do julija [2011] pokrite finančne potrebe [Helenske republike].
15. Voditelji držav ali vlad območja evra se strinjajo, da se zahtevana dodatna sredstva financirajo tako iz uradnih kot zasebnih virov, ter potrjujejo pristop, dogovorjen 20. junija [2011] v Euroskupini, v zvezi s prizadevanji za prostovoljno udeležbo zasebnega sektorja v obliki neformalne in prostovoljne obnovitve obstoječega grškega [javnega] dolga ob zapadlosti za občutno zmanjšanje zahtevanega vsakoletnega financiranja v okviru programa, pri čemer pa se je treba izogniti temu, da bi bila Grčija ocenjena kot nezmožna poravnave nekaterih finančnih obveznosti (,selective default‘).“
Francoska bančna federacija, to je združenje, ki zastopa banke, ki opravljajo komercialne dejavnosti v Franciji, je 24. junija 2011 pisala ministre de l'Économie, des Finances et de l'Industrie (minister za gospodarstvo, finance in industrijo, Francija), ki mu je zlasti predlagala, naj se zapadlost obstoječih grških dolžniških instrumentov, katerih imetniki so bili zasebni upniki, podaljša na 30 let, če je ECB med drugim pripravljena na to, da v tem obdobju ne bo prodala svojih grških dolžniških instrumentov.
Inštitut za mednarodne finance (IMF) je s sporočilom za javnost z dne 1. julija 2011 med drugim razglasil:
„Upravni odbor Inštituta za mednarodne finance si namerava skupaj s svojimi partnerji in drugimi finančnimi institucijami, z javnim sektorjem in grškimi organi prizadevati ne le za zagotovitev znatnih denarnih tokov [Helenski republiki], ampak tudi za zagotovitev temeljev bolj vzdržnega stanja dolga.
Zasebni finančni sektor je pripravljen na prostovoljno prizadevanje za pregledno in obsežno sodelovanje za podporo [Helenski republiki], saj gre za edinstvene in izjemne okoliščine. […]
Finančno pomoč in javna denarna sredstva bodo dopolnjevali prispevki zasebnih vlagateljev, ki bodo omejeni na omejeno število opcij […]“
IMF je 21. julija 2011 predstavil predlog programa za zamenjavo finančnih instrumentov in podaljšanje zapadlosti. Program se je nanašal na zamenjavo obstoječih grških dolžniških instrumentov v zameno za štiri različne instrumente skupaj z mehanizmom odkupa grškega javnega dolga, ki ga mora opredeliti javni sektor, in sicer, prvič, zamenjavo dolžniških instrumentov, po nominalni vrednosti, za instrument z zapadlostjo 30 let, drugič, ponudbo dolžniških instrumentov, po nominalni vrednosti, ki je vključevala pretvorbo zapadlih dolžniških instrumentov v instrumente z zapadlostjo 30 let, tretjič, zamenjavo dolžniških instrumentov, z odbitkom, za instrument z zapadlostjo 30 let, in četrtič, zamenjavo dolžniških instrumentov, z odbitkom, za instrument z zapadlostjo 15 let.
Voditelji držav oziroma vlad euroobmočja in institucij Unije so se 21. julija 2011 sestali, da bi odločili o ukrepih za odpravo težav, s katerimi je bilo soočeno euroobmočje.
V skupni izjavi z dne 21. julija 2011 je med drugim navedeno:
„1. Pozdravljamo ukrepe, ki jih je grška vlada sprejela za stabilizacijo javnih financ in reformo gospodarstva ter novi sveženj ukrepov, ki ga je nedavno sprejel grški parlament, med njimi tudi privatizacijo. To so izjemno velika prizadevanja, toda nujno potrebna za to, da bi se grško gospodarstvo vrnilo na pot trajnostne rasti. Zavedamo se bremen, ki jih grškim državljanom nalagajo ukrepi prilagajanja, hkrati pa smo prepričani, da so te žrtve nujno potrebne za oživitev gospodarstva in da bodo prispevale k prihodnji stabilnosti in blaginji te države.
2. Soglasni smo, da podpremo nov program za [Helensko republiko] in da skupaj z MDS in prostovoljnimi prispevki zasebnega sektorja zapolnimo finančno vrzel. Uradna finančna pomoč je ocenjena na skupaj 109 milijard EUR. Ta program bo zasnovan tako, da bo odločno izboljšal vzdržnost zadolževanja in profil refinanciranja [Helenske republike], in sicer zlasti z nižjimi obrestnimi merami in daljšimi roki zapadlosti. MDS pozivamo, naj še naprej prispeva k financiranju novega programa [Helenske republike]. Kot sredstvo financiranja pri naslednjem izplačilu nameravamo uporabiti [EFSF]. Zelo pozorno bomo spremljali, kako dosledno se program izvaja, in sicer na podlagi rednega ocenjevanja s strani [Evropske k]omisije v povezavi z ECB in MDS.
[…]
5. Finančni sektor je izrazil pripravljenost, da prostovoljno podpre [Helensko republiko] v okviru več možnosti, ki omogočajo nadaljnje utrjevanje splošne vzdržnosti. Neto prispevek zasebnega sektorja je ocenjen na 37 milijard EUR […]. Zagotovljeno bo izboljšanje kreditne kvalitete za podkrepitev kakovosti zavarovanja, s čimer bo grškim bankam zagotovljen nadaljnji dostop do likvidnostnih operacij v okviru Eurosistema. Če bo potrebno, bomo zagotovili zadostna sredstva za dokapitalizicijo grških bank.“
Glede udeležbe zasebnega sektorja je v točki 6 skupne izjave z dne 21. julija 2011 navedeno:
„Kar zadeva naš splošni pristop do udeležbe zasebnega sektorja v euroobmočju, želimo jasno poudariti, da razmere v [Helenski republiki] zahtevajo izjemne in edinstvene rešitve.“
MDS je 21. oktobra 2011 objavil analizo vzdržnosti grškega javnega dolga, v kateri je med drugim navedel:
„Okrepitev PSI [
private sector involvement
; udeležba zasebnega sektorja], ki se zdaj obravnava, je prav tako bistvena za znižanje zadolženosti [Helenske republike] na vzdržno raven […] Za oceno potencialnega obsega izboljšanj krivulje dolga in njihovih vplivov na javno financiranje je mogoče upoštevati ponazoritvene scenarije, pri katerih se uporabijo dolžniški instrumenti, izdani z odbitkom, s predpostavljenim 6‑odstotnim donosom in brez jamstva. Rezultati kažejo, da je mogoče dolg z uporabo 50[-odstotnih] odbitkov zmanjšati na raven tik nad 120 [%] BDP [do konca] leta 2020. Ob upoštevanju vedno zamaknjenega dostopa do trga bi bilo še naprej potrebno obsežno dodatno javno financiranje, ocenjeno na približno 114 milijard EUR (na podlagi uporabljenih predpostavk dostopa do trga). Da bi ta dolg še dodatno zmanjšali, bi bilo nujno povečati prispevek zasebnega sektorja (da bi dolg do leta 2020 zmanjšali pod 110 [%], bi bilo tako treba nominalno vrednost zmanjšati za vsaj 60 [%] in/ali za financiranje javnega sektorja določiti ugodnejše pogoje). Ob taki predpostavki bi bilo mogoče zahtevano dodatno javno financiranje zmanjšati na približno 109 milijard EUR […]“
Voditelji držav oziroma vlad euroobmočja so na vrhu 26. oktobra 2011 med drugim izjavili:
„12. Vključitev zasebnega sektorja je bistvena za dosego vzdržnosti dolga [Helenske republike]. Zato pozdravljamo dialog, ki trenutno poteka med [Helensko republiko] in njenimi zasebnimi vlagatelji s ciljem, da bi našli rešitev za korenitejšo vključitev tega sektorja. Vključitev zasebnega sektorja bi morala skupaj z ambicioznim programom reform za grško gospodarstvo zagotoviti zmanjšanje grškega dolga v razmerju do BDP s ciljem, da se do leta 2020 zmanjša na 120 %. Zato pozivamo [Helensko republiko], zasebne vlagatelje in vse zadevne strani, naj se dogovorijo o prostovoljni menjavi [dolžniških instrumentov] z nominalnim zmanjšanjem ocenjenega grškega dolga zasebnim vlagateljem za 50 %. Države članice euroobmočja bodo v okviru udeležbe zasebnega sektorja prispevale do 30 milijard EUR. Na tej podlagi je javni sektor pripravljen zagotoviti dodatno financiranje na podlagi programa v znesku do 100 milijard EUR do leta 2014, vključno z rekapitalizacijo, ki jo zahtevajo grške banke. O novem programu bi se morali dogovoriti do konca leta 2011, menjava dolžniških instrumentov pa bi se morala začeti v začetku leta 2012. MDS pozivamo, naj še naprej prispeva k financiranju novega grškega programa.“
Iz sporočila za javnost grškega finančnega ministrstva z dne 17. novembra 2011 izhaja, da je navedeno ministrstvo začelo pogajanja z imetniki grških dolžniških instrumentov, da se pripravi prostovoljna menjava teh instrumentov s 50‑odstotnim nominalnim odbitkom (
haircut
) od nominalne vrednosti grškega dolga, ki je v imetju zasebnih vlagateljev, kot je določeno v točki 12 izjave voditeljev držav oziroma vlad euroobmočja z dne 26. oktobra 2011.
Helenska republika je 2. februarja 2012 na podlagi člena 127(4) PDEU v povezavi s členom 282(5) PDEU ECB predložila prošnjo za mnenje o predlogu grškega zakona št. 4050/2012 o uvedbi pravil o spremembi pogojev, ki se nanašajo na tržne dolžniške instrumente, ki jih izda ali zanje jamči grška država, v soglasju z njihovimi imetniki zaradi prestrukturiranja grškega javnega dolga, ki temelji med drugim na uporabi „klavzul o kolektivnem ukrepanju“ (v nadaljevanju: KKU).
ECB in nacionalne centralne banke euroobmočja na eni strani ter Helenska republika na drugi strani so 15. februarja 2012 sklenili sporazum o menjavi, ki se nanaša na menjavo grških dolžniških instrumentov, ki jih imajo ECB in nacionalne centralne banke, za nove grške dolžniške instrumente, ki imajo enake nominalne vrednosti, obrestne mere, datum plačila obresti in izplačila kapitala kot instrumenti, namenjeni menjavi, vendar imajo drugačne serijske številke (ISIN) in datume (v nadaljevanju: sporazum o menjavi z dne 15. februarja 2012).
ECB je 17. februarja 2012 izdala mnenje CON/2012/12 o tržnih dolžniških instrumentih, ki jih izda ali zanje jamči grška država. Iz navedenega mnenja je med drugim razvidno, prvič, da „je pomembno, da države članice ohranijo zmožnost, da ves čas spoštujejo svoje obveznosti, tudi za zagotovitev finančne stabilnosti“, drugič, da „[je p]rimer Helenske republike izjemen in edinstven“ (točka 2.1), tretjič, da je cilj predloga zakona namenjen vzpodbujanju udeležbe zasebnega sektorja in, natančneje, uvedbe postopka, katerega namen je v skladu s KKU omogočiti pogajanja z imetniki grških dolžniških instrumentov in pridobitev njihovega soglasja k ponudbi Helenske republike za zamenjavo takih instrumentov in zato morebitno prestrukturiranje grškega javnega dolga (točka 2.2), četrtič, da „ECB pozdravlja dejstvo, da so pogoji take zamenjave posledica pogajanj med Helensko republiko in institucijami, ki zastopajo imetnike instrumentov“ (točka 2.3), petič, da „[je u]poraba KKU kot postopka, namenjenega za dobro izpeljavo zamenjave instrumentov, v veliki meri skladna s splošno prakso“ (točka 2.4), in šestič, da „vlada Helenske republike edina prevzema odgovornost za sprejetje ukrepov, potrebnih za končno zagotovitev vzdržnosti dolgov“ (točka 2.6).
Grško finančno ministrstvo je v sporočilu za javnost z dne 21. februarja 2012 po koncu teh pogajanj po eni strani razkrilo bistvene značilnosti predvidene transakcije prostovoljne menjave grških dolžniških instrumentov, imenovane udeležba zasebnih vlagateljev (
Private Sector Involvement
, v nadaljevanju: PSI), po drugi strani pa napovedalo pripravo in sprejetje zakona v zvezi s tem. Ta transakcija je morala obsegati prošnjo za soglasje in vabilo, naslovljeno na zasebne imetnike nekaterih grških dolžniških instrumentov, za zamenjavo teh instrumentov za nove instrumente z nominalno vrednostjo 31,5 % nominalne vrednosti zamenjanega dolga ter za instrumente, ki jih je izdal EFSF in zapadejo po 24 mesecih ter je njihova nominalna vrednost 15 % nominalne vrednosti zamenjanega dolga, pri čemer mora te različne instrumente zagotoviti Helenska republika ob sklenitvi sporazuma. Poleg tega je vsak zasebni vlagatelj, ki je sodeloval pri tej transakciji, moral prejeti ločljiva zavarovanja Helenske republike, vezana na BDP, z nominalno vrednostjo, enako nominalni vrednosti novih dolžniških instrumentov.
V izjavi Euroskupine z istega dne je med drugim navedeno:
„Euroskupina ugotavlja, da so se grški organi in zasebni sektor sporazumeli o splošnih pogojih ponudbe za menjavo na podlagi PSI, ki se nanaša na vse imetnike vrednostnih papirjev v zasebnem sektorju. Ta sporazum zagotavlja 53,5‑odstotni nominalni odbitek. Euroskupina meni, da je ta sporazum ustrezna podlaga za začetek izvajanja vabila k menjavi, namenjenega imetnikom grških državnih obveznic (PSI). Uspešno izvedena operacija PSI je predhodni pogoj, nujen za program, ki bo nasledil sedanji program. Euroskupina računa na obsežno sodelovanje zasebnih upnikov pri menjavi dolga, kar bi bistveno prispevalo k vzdržnosti dolga [Helenske republike].
[…]
Euroskupina ugotavlja, da so grški [dolžniški instrumenti] v imetju Eurosistema […] zaradi javnega interesa. Ugotavlja tudi, da bodo dobički, ustvarjeni z grškimi [dolžniškimi instrumenti], ki jih ima Eurosistem, prispevali k dobičku ECB in [nacionalnih centralnih bank]. Dobiček ECB bo izplačan [nacionalnim centralnim bankam] v skladu s statutarnimi pravili razdelitve dobička ECB. Dobiček [nacionalnih centralnih bank] bo izplačan državam članicam euroobmočja v skladu s statutarnimi pravili [navedenih bank] na področju razdelitve dobička.
[…]
Prispevka zasebnega oziroma javnega sektorja morata zagotoviti, da se bo krivulja razmerja javnega dolga [Helenske republike] obrnila navzdol s ciljem, da se do leta 2020 zmanjša na 120,5 % BDP. Na tej podlagi – in če se bodo politični pogoji, opredeljeni v okviru programa, redno izpolnjevali – Euroskupina potrjuje, da so države članice euroobmočja pripravljene prek EFSF in v upanju na znaten prispevek MDS zagotoviti dodaten javni program v znesku, ki lahko do leta 2014 doseže do 130 milijard EUR.
Dogovorjeno je, da so izplačila za namene operacije PSI in dokončna odločitev o odobritvi jamstev za [nov] program odvisni od uspešne izvedbe operacije PSI in potrditve s strani Euroskupine na podlagi ocene trojke, da [Helenska republika] pravno izvaja predhodno dogovorjene ukrepe. Javni sektor se bo o točnem znesku finančne pomoči, ki jo je treba zagotoviti v okviru [novega] grškega programa, izrekel v začetku marca, ko bodo znani rezultati PSI in bodo izvedeni predhodni ukrepi.
Znova se zavezujemo, da bomo [Helenski republiki] zagotovili ustrezno podporo v času trajanja programa in po njegovem izteku, dokler ne bo znova imela dostopa do trgov, pod pogojem, da bo v celoti izpolnjevala zahteve in cilje programa prilagoditve.“
Grški parlament je 23. februarja 2012 sprejel nomos 4050/2012, Kanones tropopoiiseos titlon, ekdoseos i engyiseos tou Ellinikou Dimosiou me symfonia ton Omologiouchon (zakon št. 4050/2012 o spremembi vrednostnih papirjev, ki jih izda ali zanje jamči grška država, s soglasjem njihovih imetnikov in o uvedbi mehanizma KKU) (FEK A’ 36). Na podlagi mehanizma KKU naj bi predlagane spremembe postale pravno zavezujoče za vse imetnike dolžniških instrumentov, ki jih ureja grško pravo in so bili izdani pred 31. decembrom 2011, kot so določeni v aktu grškega sveta ministrov o odobritvi vabila za PSI, če bi bile navedene spremembe potrjene kolektivno in brez razlikovanja po serijah, s kvorumom imetnikov instrumentov, ki znaša vsaj dve tretjini nominalne vrednosti instrumentov, udeleženih v mehanizmu KKU. Poleg tega je v preambuli navedenega zakona med drugim navedeno, da „[so ECB] in drugi člani Eurosistema sklenili posamične sporazume s [Helensko republiko], da bi preprečili ogrozitev njihove naloge in institucionalne vloge, kot tudi vloge ECB na področju razvoja denarne politike, kot izhajajo iz Pogodbe“.
Grško finančno ministrstvo je v sporočilu za javnost z dne 24. februarja 2012 pojasnilo pogoje za prostovoljno zamenjavo dolžniških instrumentov, ki vključuje zasebne vlagatelje, z nominalno vrednostjo približno 206 milijard EUR, pri čemer se je sklicevalo na zakon št. 4050/2012.
Ponudba za prostovoljno zamenjavo dolžniških instrumentov je veljala do 8. marca 2012.
Grško finančno ministrstvo je v sporočilu za javnost z dne 9. marca 2012 navedlo, da so pogoji, določeni z zakonom št. 4050/2012, načeloma izpolnjeni, in objavilo razmerja, pod katerimi so zasebni vlagatelji sprejeli ponudbo za zamenjavo.
V zvezi s tem je v tem sporočilu za javnost med drugim navedeno:
„[I]metniki dolžniških instrumentov, ki jih je izdala ali zanje jamči [Helenska] republika v znesku približno 172 milijard EUR, so ponudili svoje dolžniške instrumente v zamenjavo ali se strinjali s predlaganimi spremembami v odgovoru na vabila in prošnje za soglasje, ki jih je 24. februarja 2012 podala [Helenska] republika.
Od približno 177 milijard EUR dolžniških instrumentov, ki jih ureja grško pravo in jih je izdala [Helenska] republika ter so bili predmet vabil, je [Helenska] republika prejela ponudbe za zamenjavo in soglasja s strani imetnikov dolžniških instrumentov v nominalni vrednosti približno 152 milijard EUR, kar pomeni 85,8 % nominalnega zneska teh instrumentov, ki še ni bil poravnan. Imetniki 5,3 % nominalnega zneska teh instrumentov, ki še ni bil poravnan, so odgovorili na prošnjo za soglasje in predlagane spremembe zavrnili. [Helenska] republika je upnike iz javnega sektorja obvestila, da namerava po potrditvi in overitvi s strani [grške centralne] banke kot upravljavke postopka na podlagi zakona št. 4050/2012 sprejeti prejeta soglasja in spremeniti pogoje vseh dolžniških instrumentov, ki jih ureja grško pravo, vključno s tistimi, ki po vabilih niso bili predloženi v zamenjavo, v skladu z določbami navedenega zakona. Zato [Helenska] republika ne bo podaljšala obdobja vabila za svoje dolžniške instrumente, ki jih ureja grško pravo.
[…] Če bodo soglasja, ki se nanašajo na predlagane spremembe dolžniških instrumentov, ki jih ureja grško pravo, dana, bo skupna nominalna vrednost navedenih instrumentov, namenjenih za zamenjavo, in drugih vrednostnih papirjev[, ki jih ureja drugo pravo, in ne grško], glede katerih so bila izdana vabila in za katere je Helenska republika prejela ponudbe za zamenjavo in soglasja, ki se nanašajo na predlagane spremembe, dosegla 197 milijard EUR, torej 95,7 % skupne nominalne vrednosti dolžniških instrumentov, na katere so se nanašala vabila.“
Tožeče stranke, QI in druge fizične osebe, katerih imena so navedena v prilogi, so bile kot imetniki grških dolžniških instrumentov, potem ko so, kot trdijo, zavrnile ponudbo za zamenjavo svojih vrednostnih papirjev, udeležene pri prestrukturiranju grškega javnega dolga na podlagi PSI in KKU, vzpostavljenih na podlagi zakona št. 4050/2012.
[…]
Pravo
Pripisljivost spornih ravnanj za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije in ECB
Pogoji za uveljavljanje nepogodbene odgovornosti Unije in ECB
V skladu s členom 340, drugi odstavek, PDEU mora Unija v primeru nepogodbene odgovornosti v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim ureditvam držav članic, nadomestiti kakršno koli škodo, ki so jo povzročile njene institucije ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti. Poleg tega je ECB na podlagi člena 340, tretji odstavek, PDEU v skladu s splošnimi načeli, ki so skupna pravnim redom držav članic, zavezana nadomestiti kakršno koli škodo, ki jo je povzročila ona sama ali njeni uslužbenci pri opravljanju svojih dolžnosti.
Za nepogodbeno odgovornost Unije ali ECB v smislu teh določb mora biti izpolnjenih več pogojev, in sicer mora biti ravnanje, ki se očita instituciji Unije ali ECB, nezakonito, škoda mora biti dejanska, med ravnanjem te institucije ali ECB in zatrjevano škodo pa mora obstajati vzročna zveza (glej sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
in navedena sodna praksa; sodbi z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
).
Poleg tega nepogodbene odgovornosti Unije in ECB ni mogoče uveljavljati, če niso izpolnjeni vsi pogoji, od katerih je odvisna obveznost povračila škode, opredeljena v členu 340, drugi in tretji odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 9. septembra 2008, FIAMM in drugi/Svet in Komisija,
C‑120/06 P in C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, točki
in
; sklep z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
, točka
in navedena sodna praksa, in sodba z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
in navedena sodna praksa).
Za škodo, ki jo povzročijo nacionalni organi, pa so odgovorni edino ti nacionalni organi, nacionalna sodišča pa ohranijo izključno pristojnost, da odločijo o odškodnini za tako škodo. Iz tega sledi, da je treba za ugotovitev, ali je sodišče Unije pristojno, preveriti, ali zatrjevana nezakonitost, na kateri temelji odškodninski zahtevek, izvira od institucije Unije in je ni mogoče pripisati nacionalnemu organu (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Tako mora biti očitano ravnanje, da bi ga bilo mogoče pripisati Uniji, ravnanje „institucije“ v smislu člena 340, drugi odstavek, PDEU, kar ne zajema le institucij Unije, naštetih v členu 13(1) PEU, ampak tudi vse organe, urade in agencije Unije, ki so ustanovljeni s Pogodbama ali na njuni podlagi in naj bi prispevali k uresničevanju ciljev Unije (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavani zadevi tožeče stranke več institucijam, organom, uradom in agencijam Unije, med katere štejejo Komisijo, ECB, Evropski svet, Svet, Euroskupino, Eurosistem in EIB, očitajo nezakonita ravnanja, ki naj bi bila povezana s PSI in začetkom izvajanja KKU (v nadaljevanju: izpodbijani ukrepi) ter izključitvijo javnih upnikov iz sodelovanja pri prestrukturiranju grškega javnega dolga, pri čemer menijo, da je ta ravnanja mogoče pripisati bodisi Uniji bodisi ECB.
[…]
Presoja Splošnega sodišča
Uvodoma je treba ugotoviti, da zgolj pravno nezavezujoča narava zlasti izjav Euroskupine in Evropskega sveta ali mnenja ECB še ne zadostuje za to, da se Unija ali ECB izogne nepogodbeni odgovornosti za ravnanje ene od institucij Unije ali ECB v smislu sodne prakse, navedene v točki 46 zgoraj, saj lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso vsako ravnanje, iz katerega izhaja škoda, vodi do te odgovornosti. Če namreč sodišče Unije ne bi moglo presoditi zakonitosti ravnanja institucije ali organa Unije, bi bil postopku iz člena 268 in člena 340, drugi in tretji odstavek, PDEU odvzet polni učinek (glej v tem smislu sodbi z dne 23. marca 2004, Varuh človekovih pravic/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, točke od 50 do 52, 60 in 61, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
in navedena sodna praksa). Iz tega sledi, da se Komisija in ECB ne moreta sklicevati na sodno prakso pred sodbo z dne 23. marca 2004, Varuh človekovih pravic/Lamberts (
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
), s katero so bile kot nedopustne zavržene odškodninske tožbe zgolj zato, ker se je zatrjevana nezakonitost navezovala na akt brez pravnih učinkov (glej sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
in navedena sodna praksa).
Na prvem mestu je treba v zvezi z naravo in učinki izjav Euroskupine z dne 20. junija 2011 in 21. februarja 2012 poleg tega spomniti, da je bila Euroskupina formalno ustanovljena z Resolucijo Evropskega sveta z dne 13. decembra 1997 o usklajevanju gospodarske politike v tretji fazi ekonomske in monetarne unije ter členih 109 in 109b Pogodbe ES (
UL 1998, C 35, str. 1
), v skladu s katero „se lahko ministri držav članic euroobmočja neuradno sestajajo, da bi razpravljali o vprašanjih, povezanih z njihovimi posebnimi odgovornostmi, ki jih delijo v zvezi z enotno valuto“, ter „sta k sodelovanju na sestankih povabljeni Komisija in po potrebi tudi [ECB]“ (točka 6). Euroskupina je bila zasnovana kot medvladni organ zunaj institucionalnega okvira Unije, katerega namen je bil ministrom držav članic, katerih valuta je euro, omogočiti izmenjavo in usklajevanje njihovih stališč o vprašanjih, ki se nanašajo na njihove skupne odgovornosti v zvezi z enotno valuto. Euroskupina tako deluje kot posrednik med nacionalno ravnjo in ravnjo Unije za usklajevanje ekonomske politike držav članic, katerih valuta je euro (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
).
Euroskupina namreč ni navedena med različnimi sestavami Sveta, naštetimi v Prilogi I k Poslovniku Sveta, sprejetemu s Sklepom Sveta 2009/937/EU z dne 1. decembra 2009 (
UL 2009, L 325, str. 35
), katerih seznam je v členu 16(6) PEU. Euroskupine zato ni mogoče niti enačiti s sestavo Sveta niti je ni mogoče opredeliti kot organ, urad ali agencijo Unije. Nasprotno, za Euroskupino je značilna neformalna narava, ki jo je mogoče pojasniti z namenom njene ustanovitve, ki je ekonomski in monetarni uniji zagotoviti medvladni instrument za usklajevanje, ne da bi to vplivalo na vlogo Sveta, ki je v središču odločanja na ravni Unije v gospodarskih zadevah, niti na neodvisnost ECB. Prav tako okoliščina, da Komisija in ECB med drugim na podlagi člena 137 PDEU in Protokola št. 14 o Euroskupini sodelujeta na sestankih Euroskupine, ne spreminja niti njene medvladne narave niti narave njenih izjav, za katere ni mogoče šteti, da so izraz pristojnosti za odločanje teh dveh institucij Unije. Tako Euroskupina v pravnem redu Unije nima nobene lastne pristojnosti, saj je v členu 1 Protokola št. 14 določeno le, da se njeni sestanki po potrebi skličejo, da se razpravlja o vprašanjih, povezanih s posebnimi odgovornostmi, ki jih ministri držav članic, katerih valuta je euro, delijo v zvezi z enotno valuto, pri čemer je treba upoštevati, da imajo te odgovornosti zaradi svoje izključne pristojnosti na nacionalni ravni (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2016, Mallis in drugi/Komisija in ECB, od
C‑105/15 P do ‑109/15 P
,
EU:C:2016:702
, točki
in
, in z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točke od 87 do 89).
Iz tega sledi, da izjav Euroskupine z dne 20. junija 2011 in 21. februarja 2012 ne glede na njihovo vsebino in morebitne učinke ni mogoče pripisati niti Uniji niti ECB, zato Splošno sodišče ni pristojno za odločanje o njihovi zakonitosti, tudi v okviru odškodninske tožbe, pri presoji uveljavljanja njene morebitne nepogodbene odgovornosti.
Na drugem mestu, zaradi medvladne narave skupne izjave voditeljev držav oziroma vlad euroobmočja, podane na vrhu 26. oktobra 2011, se predhodni preudarki glede izjav Euroskupine nujno
mutatis mutandis
in še toliko bolj uporabljajo za to izjavo (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Pitruzzelle v združenih zadevah Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:390
, točka
). Navedene izjave torej ni mogoče opredeliti kot akt Unije ali akt, ki bi ji ga bilo mogoče pripisati, zato Splošno sodišče ni pristojno niti za odločanje o zakonitosti te izjave pri presoji uveljavljanja morebitne nepogodbene odgovornosti Unije.
Na tretjem mestu, sicer drži, da skupna izjava voditeljev držav oziroma vlad euroobmočja in institucij Evropske unije z dne 21. julija 2011 presega povsem medvladni okvir izjav iz točk od 72 do 75 zgoraj, saj vključuje sodelovanje navedenih institucij. Ni torej mogoče izključiti, da je navedeno izjavo vsaj delno mogoče pripisati Uniji. Vendar je njena vsebina omejena na potrditev volje strank na navedenem vrhu, da „podpre[j]o“ nov program finančne pomoči za Helensko republiko „in da skupaj z MDS in prostovoljnimi prispevki zasebnega sektorja zapolni[j]o [njeno] finančno vrzel“ (točka 2). Poleg tega je v točki 5 te izjave med drugim ugotovljena pripravljenost „finančnega sektorja“, da „prostovoljno podpre“ Helensko republiko, pri čemer je „[n]eto prispevek zasebnega sektorja […] ocenjen na 37 milijard EUR“. Glede sodelovanja zasebnega sektorja je v točki 6 te izjave pojasnjeno, da razmere v Helenski republiki „zahtevajo izjemne in edinstvene rešitve“. Tako ta izjava ne vsebuje nobene navedbe v zvezi z morebitno „prisilno“ udeležbo zasebnih imetnikov grških dolžniških instrumentov pri prestrukturiranju grškega javnega dolga, kar bi omogočilo vzpostavitev vzročno‑posledične zveze med njeno vsebino in škodo, ki naj bi jo utrpele tožeče stranke. Še toliko manj ji je mogoče pripisati zavezujočo moč v smislu, da bi bila z njo naložena pravno zavezujoča obveznost ali da bi bilo z njo Helenski republiki celo odrejeno, da mora izvesti izpodbijane ukrepe. Vsekakor neobstoj take odredbe še ne izključuje obstoja političnih ali celo pravnih obveznosti v smislu mednarodnega javnega prava za Helensko republiko v odnosu do nekaterih njenih upnikov, zlasti držav članic euroobmočja in MDS, ki izhajajo iz dvostranskih ali večstranskih sporazumov, sklenjenih na medvladni ravni (glej zlasti sporazume, navedene v točkah 7, 10 in 11 sodbe z dne 3. maja 2017, Sotiropoulou in drugi/Svet,
T‑531/14
, neobjavljena,
EU:T:2017:297
), katerih nadzor ni v pristojnosti Splošnega sodišča niti tožeče stranke v obravnavani zadevi ne izpodbijajo njihove zakonitosti, čeprav so lahko pomembno vplivali na izvajanje diskrecijske pravice grškega zakonodajalca, ko je pripravljal zlasti zakon št. 4050/2012.
Torej skupna izjava voditeljev držav oziroma vlad euroobmočja in institucij Evropske unije z dne 21. julija 2011 ni mogla povzročiti nastanka nepogodbene odgovornosti Unije.
Na četrtem mestu, glede sklepov Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija 2011 iz statusa te institucije v smislu člena 13(1), drugi pododstavek, druga alinea, PEU v povezavi s členom 15 PEU izhaja, da je njegove akte in njegova ravnanja načeloma mogoče pripisati Uniji in lahko torej zaradi njih nastane nepogodbena odgovornost. Vendar ta presoja ne prejudicira pravne narave aktov, ki jih sprejme Evropski svet, zlasti v skladu s členom 15(4) PEU, za katere tožeče stranke menijo, da so po naravi „odločbe“. Komisija, ECB, Evropski svet in Svet v zvezi s tem upravičeno navajajo, da vsebina navedenih sklepov ne kaže na to, da bi bili po naravi odločbe ali celo pravno zavezujoči v smislu, da bi ustvarili obveznost za Helensko republiko, da izvede izpodbijane ukrepe. Na eni strani Evropski svet v točki 14 zgolj pozove „[grške] organe, naj si še naprej odločno prizadevajo za ustrezno prilagoditev ter tako poskrbijo za vzdržnost [grške] države“, in zlasti grški parlament, naj sprejme „bistvene zakone o fiskalni strategiji in privatizaciji“ – in torej ne tiste, ki se nanašajo na PSI, ki je bila predmet zakona št. 4050/2012 – kot temeljne elemente za izvajanje novega programa finančne pomoči za Helensko republiko. Na drugi strani se v točki 15 zgolj pridružuje stališču Euroskupine iz njene izjave z dne 20. junija 2011, zlasti v zvezi z obliko prostovoljne PSI, ki se je še razlikovala od oblike izpodbijane PSI. Vendar ob upoštevanju navedenega v točki 71 zgoraj nič manj ne drži, da samo na podlagi teh preudarkov še ni mogoče samodejno izključiti sklepov Evropskega sveta z dne 23. in 24. junija 2011 iz nadzora Splošnega sodišča na podlagi člena 268 v povezavi s členom 340, drugi odstavek, PDEU.
Na petem mestu, glede morebitne odgovornosti Unije za kršitev dolžnosti nadzora, ki jo ima Komisija na podlagi člena 17(1) PEU, je treba opozoriti, da lahko pravni subjekti pri sodiščih Unije vložijo tožbo zaradi nepogodbene odgovornosti Unije zoper Svet, Komisijo in ECB na podlagi aktov ali ravnanj, ki jih te institucije Unije sprejmejo na podlagi takih političnih dogovorov, sklenjenih v okviru Euroskupine (sodba z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
). V zvezi s tem, kot je razvidno iz člena 17(1) PEU, Komisija „spodbuja splošni interes Unije“ in „skrbi za uporabo prava Unije“ (sodbi z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točka
, in z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
). Ta institucija torej v okviru sodelovanja pri dejavnostih Euroskupine ohranja vlogo varuhinje Pogodb. Iz tega izhaja, da lahko morebitno neukrepanje Komisije pri nadzoru skladnosti političnih dogovorov, sklenjenih v Euroskupini, s pravom Unije privede do ugotovitve nepogodbene odgovornosti Unije na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU (sodba z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
).
Komisija namreč na podlagi svoje dolžnosti nadzora nad uporabo prava Unije na podlagi člena 17(1) PEU, kot je priznana v točkah 57 in 59 sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), in potrjena v točki 96 sodbe z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
), nima splošne obveznosti preprečevanja kršitev prava Unije, ki jih storijo druge institucije, organi, uradi in agencije Unije, v smislu obveznosti za dosego rezultata (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v združenih zadevah Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:290
, točki
in
). Tako je Sodišče v točki 59 sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), zgolj razsodilo, da Komisija na podlagi svoje vloge varuhinje Pogodb, kot izhaja iz člena 17(1) PEU, ne bi smela podpisati memoranduma o soglasju, če je dvomila v njegovo skladnost s pravom Unije. Ob upoštevanju te ugotovitve je v točki 67 iste sodbe navedlo, da mora Komisija v skladu s to določbo, ki ji nalaga splošno nalogo nadzora nad uporabo prava Unije, zagotavljati skladnost takega memoranduma s temeljnimi pravicami iz Listine, kar se torej lahko nanaša le na njeno lastno ravnanje, ne pa na ravnanje drugih institucij ali organov Unije in še manj na ravnanje medvladnega subjekta, kot je Euroskupina. Sodišče je zato v točki 68 navedene sodbe začelo preučevati vprašanje, ali je Komisija sama prispevala k dovolj resni kršitvi lastninske pravice pritožnikov v teh drugih zadevah. V istem smislu je Sodišče v točkah 95 in 96 sodbe z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, na podlagi te sodne prakse sklepalo, da lahko morebitno „neukrepanje“ Komisije pri nadzoru skladnosti političnih dogovorov, sklenjenih v Euroskupini, s pravom Unije privede do ugotovitve nepogodbene odgovornosti Unije na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU.
Ta neobstoj obveznosti za dosego rezultata je potrjen s tem, da Komisija v skladu s svojo dolžnostjo nadzora na podlagi člena 17(1) PEU ne more dejavno preprečiti sprejetja akta subjekta, ki ne spada v institucionalni okvir Unije, kot je Euroskupina, in še manj akta, katerega materialnost ni dokazana, kot je domnevna odločba ali odredba Euroskupine (glej točko 76 zgoraj).
Na šestem mestu, ti preudarki se
mutatis mutandis
uporabljajo za ECB v delu, v katerem je bila vključena v razprave glede novega programa finančne pomoči za Helensko republiko. Ugotoviti je namreč treba, da je bila v tem medvladnem okviru vloga ECB na podlagi okvirnega sporazuma EFSF in člena 1, četrti stavek, Protokola št. 14, v skladu s katerim je „[ECB] povabljena, da sodeluje na [neformalnih] sestankih [ministrov držav članic, katerih valuta je euro]“, zgolj posvetovalna in se je nanašala zlasti na analizo vzdržnosti grškega javnega dolga. Nasprotno pa, kot je bilo razsojeno v sodbi z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB (
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točke od 68 do 72), čeprav mnenje ECB z dne 17. februarja 2012, sprejeto na podlagi člena 127(4) in člena 282(5) PDEU v povezavi z Odločbo Sveta 98/415/ES z dne 29. junija 1998 o posvetovanju nacionalnih organov z Evropsko centralno banko glede osnutkov pravnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 1, str. 446), ne more pravno zavezovati grških organov, pa bi lahko pomenilo pravno podlago za nepogodbeno odgovornost Unije, ob upoštevanju njene široke diskrecijske pravice v skladu s členoma 127 in 282 PDEU ter členom 18 Statuta ESCB (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
in navedena sodna praksa; glej v tem smislu in po analogiji tudi sodbo z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točke 73, 91 in 93).
Nazadnje, iz sodne prakse, navedene v točki 71 zgoraj, je razvidno, da dejanja, ravnanja ali neukrepanja institucij, organov, uradov ali agencij Unije, na kakršna se nanašajo očitki tožečih strank, torej zlasti dejanja, ravnanja ali neukrepanja Eurosistema, ECB, EIB, Komisije, Sveta in Evropskega sveta, načeloma lahko povzročijo nepogodbeno odgovornost Unije ali ECB ne glede na to, ali so pravno zavezujoči ali ne.
Ta dejanja, ravnanja ali neukrepanja se nanašajo na, prvič, domnevni nastanek obveznosti „posvetovanja“ z javnimi upniki Helenske republike v širokem smislu, če ti zajemajo institucije, organe, urade ali agencije Unije, drugič, mnenje ECB z dne 17. februarja 2012, tretjič, nesodelovanje Eurosistema, vključno z ECB, in drugih institucionalnih upnikov pri prestrukturiranju grškega javnega dolga, zlasti zaradi izvajanja sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012, ki se je obravnaval že v sodbah z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB (
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
), in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d'escompte/ECB (
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
), in četrtič, to, da institucije Unije niso sprejele ukrepov za preprečitev kršitve primarnega prava Unije v smislu sodb z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB (
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke od 56 do 58 in 68), in z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi (
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
).
Torej je treba preučiti vprašanje, ali ta različna dejanja, ravnanja ali neukrepanja vključujejo dovolj resne kršitve pravil prava Unije, s katerimi so posameznikom podeljene pravice.
Nasprotno, v delu, v katerem se tožba v tem okviru nanaša na dejanja, ravnanja ali neukrepanja Euroskupine in voditeljev držav ali vlad euroobmočja, Splošno sodišče ni pristojno za odločanje o njihovi zakonitosti.
Prvi tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo: narava
ultra vires
izpodbijanih ukrepov ter dovolj resna kršitev členov od 120 do 127 in člena 352(1) PDEU
[…]
Ta tožbeni razlog med drugim temelji na premisi, da domnevno kršene določbe pomenijo pravila prava Unije, ki posameznikom podeljujejo pravice.
V zvezi s tem je treba na eni strani opozoriti, da je za zagotovitev polnega učinka pogoja v zvezi s kršitvijo pravnega pravila, ki posameznikom podeljuje pravice, nujno, da je varstvo, ki ga to pravilo zagotavlja posamezniku, ki se nanj sklicuje, učinkovito in da je torej ta posameznik med tistimi, ki jim zadevno pravilo podeljuje pravice. Kot podlago za povrnitev škode ni mogoče priznati pravila, ki posameznika ne varuje pred nezakonitostjo, na katero se sklicuje, temveč varuje drugega posameznika. Na drugi strani je cilj pravnega pravila podeliti pravice posameznikom, kadar ustvari ugodnost, ki jo je mogoče opredeliti za pridobljeno pravico, kadar ima za nalogo varovati interese posameznikov ali kadar v korist posameznikov dodeljuje pravice, katerih vsebino je mogoče zadostno opredeliti (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Vendar je treba ugotoviti, da nobena od določb, navedenih v skladu s členi od 120 do 127, členom 282(2) in členom 352(1) PDEU, ne pomeni pravila prava Unije, ki tožečim strankam podeljuje pravice, na katere bi se te lahko uspešno sklicevale v podporo temu tožbenemu razlogu v zvezi z nezakonitostjo.
Prvič, člena 120 in 121 PDEU sta namreč omejena na priznanje primarne pristojnosti držav članic na področju ekonomske politike, pri čemer so hkrati določeni postopki, namenjeni uskladitvi njihovih ekonomskih politik, vendar ne vsebujeta nobenega dovolj jasnega, natančnega in brezpogojnega pravila, iz katerega bi izhajale subjektivne pravice tožečih strank, na katere bi se bilo mogoče sklicevati pred sodiščem Unije ali pred nacionalnim sodiščem (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. marca 2018, Garlsson Real Estate in drugi,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, točki
in
, in sklep z dne 22. marca 2010, SPM/Svet in Komisija,
C‑39/09 P
, neobjavljen,
EU:C:2010:157
, točka
in navedena sodna praksa). Enako velja za določbe člena 122 PDEU, s katerim je Svetu podeljena pristojnost, da na eni strani sprejme ukrepe, ki ustrezajo gospodarskim razmeram, zlasti ob hudih težavah pri oskrbi z nekaterimi izdelki, zlasti na področju energetike (odstavek 1), na drugi strani pa pod določenimi pogoji odobri pomoč Unije državi članici, ki je v težavah ali ji zaradi naravnih nesreč ali izjemnih okoliščin, nad katerimi nima nobenega nadzora, resno grozijo hude težave (odstavek 2).
Drugič, člen 123(1) PDEU sicer res določa jasno, natančno in brezpogojno prepoved ESCB, da državnim organom zagotovi neposredno finančno pomoč katere koli vrste (prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov) ali da od držav članic neposredno kupuje „dolžniške instrumente“, ne da bi bila pri tem na splošno izključena možnost, da Eurosistem od upnikov take države odkupi obveznice, ki jih je ta prej izdala in s katerimi se trguje na sekundarnem trgu (glej v tem smislu sodbe z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točka
; z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točki
in
). Enako velja za člen 125(1) PDEU, v skladu s katerim Unija med drugim ne jamči za obveznosti državnih organov niti jih ne prevzema.
Vendar ob upoštevanju samo cilja javnega interesa, ki se uresničuje tako s členom 123(1) PDEU kot s členom 125(1) PDEU, namen teh pravil podobno kot v primeru člena 124 PDEU (glej točki 98 in 99 v nadaljevanju) ni podeliti pravice posameznikom v smislu sodne prakse, navedene v točki 90 zgoraj.
Prepoved iz člena 123(1) PDEU namreč izhaja iz člena 104 Pogodbe ES (postal člen 101 ES), ki je bil v Pogodbo ES vstavljen z Maastrichtsko pogodbo. Iz pripravljalnega gradiva zadnjenavedene pogodbe je razvidno, da se želi s členom 123 PDEU države članice spodbuditi k spoštovanju zdrave proračunske politike tako, da denarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih institucij do finančnih trgov ne bi vodila do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic (glej osnutek pogodbe o spremembi Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti za vzpostavitev ekonomske in monetarne unije, Bilten Evropskih skupnosti, dodatek 2/91, str. 22 in 52). V teh okoliščinah, kot je navedeno v sedmi uvodni izjavi Uredbe Sveta (ES) št. 3603/93 z dne 13. decembra 1993 o opredelitvi pojmov za uporabo prepovedi iz členov [123 PDEU] in [125(1) PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 10, zvezek 1, str. 27), se z nakupi na sekundarnem trgu ne smejo zaobiti cilji iz člena 123 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točke od 99 do 101, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točka
).
Iz tega sledi, da se cilj, ki se uresničuje tako s členom 123 PDEU kot s členom 125 PDEU, ujema s ciljem člena 126 PDEU, s katerim je državam članicam naloženo preprečevanje prevelikih javnih primanjkljajev. S tem ciljem se želi zaščititi ne posameznik, ampak Unija kot taka, vključno z njenimi državami članicami, in sicer zoper ravnanja v nasprotju z zahtevo po ohranjanju zdrave proračunske discipline, ki bi lahko povzročila preveliko zadolževanje ali prevelike primanjkljaje nekaterih držav članic, s čimer bi bili ogroženi ekonomska in finančna stabilnost Unije kot celote ter učinkovito delovanje skupne valute (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:7
, točke od 217 do 219). Ta presoja se
mutatis mutandis
uporablja za prepoved iz člena 125 PDEU, ki jamči, da države članice, kadar se zadolžijo, še naprej sledijo tržni logiki, kar jih mora spodbujati k ohranitvi proračunske discipline, katere spoštovanje na ravni Unije prispeva k uresničevanju višjega cilja, to je ohranjanju finančne stabilnosti monetarne unije (glej v tem smislu sodbo z dne 27. novembra 2012, Pringle,
C‑370/12
,
EU:C:2012:756
, točki
in
).
Tako sta člen 123(1) PDEU in člen 125(1) PDEU pravni pravili, sprejeti z izključnim ciljem uresničevanja javnega interesa, še zlasti interesa Unije kot celote, zato ta pravila varujejo zgolj Unijo in njene države članice kot zastopnice interesa Unije.
Tretjič, s členom 124 PDEU so prepovedani vsi ukrepi, ki ne temeljijo na načelih skrbnega in varnega poslovanja ter s katerimi je, med drugim, državam članicam dan privilegiran dostop do finančnih institucij, da bi bile države članice spodbujene k spoštovanju zdrave proračunske politike tako, da denarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih institucij do finančnih trgov ne bi vodila do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic. Ta prepoved je bila prvotno vključena v člen 104 A Pogodbe ES (postal člen 102 ES), ki je bil v Pogodbo ES vstavljen z Maastrichtsko pogodbo, in je tako, enako kot člena 123 in 125 PDEU (glej točko 95 zgoraj), del določb PDEU o ekonomski politiki, katerih namen je države članice spodbuditi k spoštovanju preudarne fiskalne politike tako, da denarno financiranje javnega dolga ali privilegiran dostop javnih organov do finančnih trgov ne bi vodila do pretiranega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic (glej sodbo z dne 1. oktobra 2015, Bara in drugi,
C‑201/14
,
EU:C:2015:638
, točka
in navedena sodna praksa; sklep z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Iz tega sledi, da s prepovedjo iz člena 124 PDEU posameznikom in podjetjem niso podeljene pravice, temveč je njen namen varovati institucije Unije in držav članic pred proračunskim tveganjem privilegiranega dostopa do finančnih institucij in s tem pred ravnanjem, ki bi lahko ogrozilo ekonomsko in finančno stabilnost Unije kot celote (glej v tem smislu sklep z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
, točka
, in sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točke od 139 do 141).
Četrtič, ugotoviti je treba, da tudi namen člena 127(1) v povezavi s členom 282(2) PDEU, v skladu s katerim je poglavitni cilj monetarne politike Unije ohranjanje stabilnosti cen (sodba z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
), ni podeliti pravice posameznikom.
V zvezi s tem je Sodišče pojasnilo, da lahko cilj ohranitve primerne transmisije monetarne politike pomaga ohranjati enotnost navedene politike in prispeva k uresničevanju njenega poglavitnega cilja, ki je ohranjanje stabilnosti cen. Zmožnost ESCB, da z odločitvami glede monetarne politike vpliva na gibanje cen, je namreč v veliki meri odvisna od transmisije impulzov, ki jih ESCB na monetarnem trgu oddaja različnim sektorjem gospodarstva. Zato je verjetno, da ob poslabšanem delovanju mehanizma transmisije monetarne politike odločitve ESCB v delu euroobmočja ne bi bile učinkovite, s čimer bi se ogrozila enotnost monetarne politike. Poleg tega, ker poslabšano delovanje mehanizma transmisije slabi učinkovitost ukrepov ESCB, to nujno vpliva tudi na njegovo sposobnost zagotavljanja stabilnosti cen. Zato se lahko ukrepi za ohranitev tega mehanizma transmisije štejejo kot del poglavitnega cilja, določenega v členu 127(1) PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
).
Ne glede na navedeno so bila ravnanja, ki se očitajo ECB, zlasti sklenitev in izvajanje sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012, da bi se tako preprečila uporaba KKU za grške dolžniške instrumente, katerih imetnice so bile centralne banke Eurosistema, vključena v okvir izvajanja pristojnosti in temeljnih nalog, ki so ji bile dodeljene za opredelitev in izvajanje monetarne politike Unije v skladu s členoma 127 in 282 PDEU ter členom 18 Statuta ESCB, njihov namen pa je bil ohraniti manevrski prostor navedenih centralnih bank in zlasti njihovo sposobnost posredovanja na kapitalskih trgih in refinanciranja kreditnih institucij, med njimi grških bank, v skladu s členom 18(1), prva in druga alinea, Statuta ESCB, ter s tem zagotoviti nadaljnje dobro delovanje Eurosistema kot celote (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točke 93, 108 in 114, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
; glej tudi točke od 174 do 178 v nadaljevanju).
Glede na široko diskrecijsko pravico, podeljeno ECB na področju monetarne politike, katere izvrševanje zajema kompleksno oceno med drugim gospodarskih in socialnih razmer v okviru Eurosistema in celo Unije kot celote, bi bilo torej treba za morebitno ugotovitev dovolj resne kršitve členov od 120 do 127 PDEU, storjene od ECB, dokazati očitno in resno kršitev omejitev navedene široke diskrecijske pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točki
in
; glej v tem smislu in po analogiji tudi sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točki
in
). Vendar ob upoštevanju navedenega v točki 102 zgoraj tožeče stranke v obravnavani zadevi ne morejo utemeljeno trditi, da je ECB očitno in resno kršila meje svoje široke diskrecijske pravice in svojih pristojnosti, ki jih ima zlasti na podlagi člena 127(1) v povezavi s členom 282(2) PDEU in od nje zahtevajo, da opravi politične, ekonomske in socialne izbire ali celo usklajevanje med različnimi cilji iz teh določb, pri čemer je poglavitni med njimi ohranjanje stabilnosti cen.
Iz vseh navedenih preudarkov izhaja, da tožečim strankam pravna pravila, na katera se sklicujejo v podporo očitku v zvezi s tem, da naj bi institucije ravnale
ultra vires
, ne podeljujejo posebnih pravic, s kršitvijo katerih bi bilo mogoče dokazati nepogodbeno odgovornost bodisi Unije bodisi ECB.
Ta ugotovitev je še toliko očitnejša v zvezi s pravilom glede dopolnilne pristojnosti iz člena 352(1) PDEU, na katerega morebitno kršitev se posameznik ne more sklicevati v podporo odškodninskemu zahtevku.
Zato je treba ta tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Drugi tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo: dovolj resna kršitev člena 123 PDEU
[…]
Poleg dejstva, da člen 123(1) PDEU ne podeljuje pravic posameznikom (glej točke od 93 do 97 zgoraj), zadostuje ugotovitev, da je ta tožbeni razlog v samem jedru protisloven, saj trči ob ustaljeno sodno prakso, s katero je bilo, nasprotno, priznano, da bi brezpogojno prispevanje centralnih bank Eurosistema k prestrukturiranju grškega javnega dolga prek PSI in KKU lahko bilo opredeljeno kot posredovanje, ki ima enak učinek kot neposredni nakup državnih instrumentov od navedenih centralnih bank, ki je s členom 123 PDEU prepovedan (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
; glej tudi v tem smislu in po analogiji sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točki
in
). Kot navajajo same tožeče stranke, pa je bilo ravnanje, ki se očita ECB, zlasti sklenitev sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012, osredotočeno ravno na to, da se prepreči, da bi centralne banke Eurosistema prispevale k prestrukturiranju grškega javnega dolga, tako da bi žrtvovale del vrednosti grških dolžniških instrumentov, ki jih imajo v svojih portfeljih.
V zvezi s tem tožeče stranke trdijo, da Sodišče pod nekaterimi pogoji sprejema, da se ECB ob nakupu državnih dolžniških instrumentov v okviru programa odkupa, kakršen je program v zvezi z dokončnimi denarnimi transakcijami, nujno izpostavlja tveganju za izgube, zlasti v primeru odbitka, o katerem odločijo drugi upniki zadevne države članice. Sodišče je to tveganje opredelilo kot neločljivo povezano z nakupom vrednostnih papirjev na sekundarnem trgu in pojasnilo, da so avtorji Pogodb to operacijo dopustili brez pogojevanja s tem, da bi morala imeti ECB status privilegiranega upnika (sodba z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
). Vendar sprejetje takega tveganja v okviru posebnega programa odkupa vrednostnih papirjev še ne pomeni, da obstaja obratna absolutna obveznost za ECB, da v vseh primerih sprejme obravnavanje
pari passu
s preostalimi upniki (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
), in sicer še toliko manj, kadar bi se s takim pristopom tvegal učinek, enakovreden neposrednemu nakupu ECB državnih dolžniških instrumentov od države članice izdajateljice in, natančneje, kadar se s tem za vse vlagatelje ustvari gotovost, da bo Eurosistem v prihodnosti odkupil njihove državne obveznice na sekundarnem trgu (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točka
).
Zato je treba ta tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Tretji tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo: dovolj resna kršitev lastninske pravice, zagotovljene s členom 17(1) Listine
[…]
Lastninska pravica, zagotovljena s členom 17(1) Listine, v skladu s katerim je pravica vsakogar, da ima v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, je pravno pravilo, katerega cilj je podeliti pravice posameznikom, njegovo spoštovanje pa je pogoj za zakonitost aktov Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega se v skladu s členom 51 Listine njene določbe med drugim uporabljajo za institucije Unije v smislu člena 13(1) PEU, med katerimi je ECB, ki morajo spoštovati pravice, upoštevati načela in spodbujati njihovo uporabo (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točki
in
).
Iz tega izhaja, da če institucija, organ, urad ali agencija, vključno z ECB, stori dovolj resno kršitev člena 17(1) Listine, lahko to načeloma vodi do nepogodbene odgovornosti bodisi Unije bodisi ECB na podlagi člena 340, drugi in tretji odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Poleg tega temeljna narava tega pravnega pravila, ki varuje posameznike, in temu ustrezajoča obveznost Komisije in ECB, da podpirata njegovo spoštovanje, pomenita, da ti posamezniki upravičeno pričakujejo, da bosta ti instituciji pri izvajanju svojih pristojnosti opozorili na kršitev takega pravila oziroma da ne bosta prispevali k tej kršitvi (glej v tem smislu sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točke 57, 59 in od 66 do 75; z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Vendar lastninska pravica, zagotovljena s členom 17(1) Listine, ni absolutna pravica. Njeno izvajanje je lahko predmet omejitev, če te omejitve dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jim sledi Unija, in glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmernega in nedopustnega posega, ki bi škodoval bistvu tako zagotovljene pravice (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točki
in
ter navedena sodna praksa; sklep z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
, točka
, in sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
V skladu s členom 52(1) Listine mora biti namreč kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava Listina, predpisano z zakonom in spoštovati njihovo bistveno vsebino, ob upoštevanju načela sorazmernosti pa so omejitve teh pravic in svoboščin dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih (glej v tem smislu sodbe z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točka
in navedena sodna praksa; z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Na prvem mestu, v obravnavani zadevi ni sporno, da je bilo z zakonom št. 4050/2012, ki je bil med drugim predmet mnenja ECB z dne 17. februarja 2012, dovoljeno znižanje nominalne vrednosti dolžniških instrumentov, katerih imetniki so bile tožeče stranke, in zato njihove pravice do povrnitve navedene vrednosti v trenutku zapadlosti teh finančnih instrumentov (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Zapadle dolžniške instrumente je treba namreč načeloma vrniti po nominalni vrednosti. Tožeče stranke so tako ob zapadlosti svojih dolžniških instrumentov načeloma imele denarno terjatev do grške države v znesku, ki je ustrezal njihovi nominalni vrednosti. Sprejetje zakona št. 4050/2012 je z vključitvijo KKU te pogoje spremenilo. Kot je navedeno v točki 33 zgoraj, so se te KKU uporabljale za nekatere grške dolžniške instrumente in je bila z njimi natančneje določena možnost za spremembo pogojev, s katerimi so bili urejeni, s sporazumom, sklenjenim med grško državo na eni strani in večino imetnikov grških dolžniških instrumentov, ki predstavljajo vsaj dve tretjini nominalne vrednosti zadevnih instrumentov, na drugi strani. Na podlagi upoštevnih določb navedenega zakona postane sprememba na podlagi takega sporazuma pravno zavezujoča za vse imetnike grških dolžniških instrumentov, vključno s tistimi, ki niso soglašali s predlagano spremembo (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Z zakonom št. 4050/2012 je bilo torej omogočeno, da se imetnike grških dolžniških instrumentov prisili k sodelovanju pri zmanjšanju grškega javnega dolga z zmanjšanjem vrednosti navedenih instrumentov od trenutka, ko to zmanjšanje odobri kvorum njihovih imetnikov. Tako so bile s tem zakonom spremenjene pravice imetnikov grških dolžniških instrumentov, čeprav v pogojih za njihovo izdajo niso bile vsebovane klavzule o spremembah (sodba z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Po sprejetju tega zakona so grški organi objavili značilnosti PSI v zmanjšanju grškega javnega dolga in povabili imetnike zadevnih dolžniških instrumentov, naj sodelujejo pri zamenjavi finančnih instrumentov. Ker sta bila dosežena kvorum in večina, zahtevana za izvedbo zamenjave finančnih instrumentov, so imetnikom grških dolžniških instrumentov, vključno s tistimi, ki so nasprotovali tej zamenjavi, na podlagi zakona št. 4050/2012 zamenjali njihove finančne instrumente, katerih vrednost se je zato zmanjšala (sodba z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Iz tega sledi, da je bila posledica izpodbijanih ukrepov poseg v lastninsko pravico tožečih strank, ki jim je bilo proti njihovi volji vsiljeno znatno zmanjšanje nominalne vrednosti grških dolžniških instrumentov, katerih imetnice so bile (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točke od 90 do 93).
Dodaten poseg v lastninsko pravico tožečih strank, ki je sicer manj obsežen, izhaja iz nesodelovanja Eurosistema in drugih institucionalnih upnikov, kot sta EIB in Unija, pri prestrukturiranju grškega javnega dolga. Kot trdijo tožeče stranke, bi tako sodelovanje, ki bi predstavljalo skupno nominalno vrednost 56.674.709.177,59 EUR (glej točko 10 zgoraj), nujno privedlo do manj obsežnega zmanjšanja nominalne vrednosti vsakega od zadevnih grških dolžniških instrumentov v smislu doseženega zmanjšanja grškega javnega dolga za 107 milijard EUR.
Na drugem mestu, čeprav sta sprejetje in izvajanje zakona št. 4050/2012 tako privedla do kršitve lastninske pravice tožečih strank, je treba ugotoviti, da je navedeni zakon v skladu s cilji splošnega interesa, med katerimi je cilj zagotoviti stabilnost bančnega sistema celotnega euroobmočja (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 20. septembra 2016, Ledra Advertising in drugi/Komisija in ECB,
od C‑8/15 P do C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, točki
in
). Enako je ESČP v sodbi z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 103), razsodilo, da je Helenska republika v splošnem družbenem interesu skupnosti lahko zakonito sprejela ukrepe zaradi doseganja ciljev ohranitve ekonomske stabilnosti in prestrukturiranja dolga. V tej fazi je namreč brez prestrukturiranja grškega javnega dolga z izpodbijanimi ukrepi obstajalo znatno tveganje za nadaljnje poslabšanje gospodarskega položaja in vzdržnost javnih financ grške države ali celo njeno morebitno plačilno nesposobnost, pri čemer njenih potencialno neizplačljivih dolžniških instrumentov ECB in nacionalne centralne banke ne bi mogle več sprejeti kot jamstva v okviru kreditnih poslov Eurosistema, ter zato za vpliv na stabilnost finančnega sistema in delovanje Eurosistema kot celote (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točki
in
). Tako so izpodbijani ukrepi prispevali k ohranitvi tako grških javnih financ kot stabilnosti finančnega sistema euroobmočja, s čimer so spodbujali trdnost finančnih institucij (glej v tem smislu sklep z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
, točka
, in sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Na tretjem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali zmanjšanje vrednosti grških dolžniških instrumentov, katerih imetniki so bile tožeče stranke, in izključitev zlasti sodelovanja Eurosistema pri prestrukturiranju grškega javnega dolga glede na zastavljeni cilj pomenita nesorazmerna in nedopustna posega, ki bi škodovala bistvu tako zagotovljene pravice, je treba opozoriti na naslednje ugotovitve, potrjene s sodno prakso.
Prvič, vsak upnik mora nositi tveganje za insolventnost svojega dolžnika, tudi če je ta država. Vlagateljeva naložba v obliki nakupa državnih dolžniških instrumentov po definiciji pomeni posel z določenim finančnim tveganjem, ker nanj vplivajo nihanja kapitalskih trgov. To tveganje je toliko večje, če se država izdajateljica dolžniških instrumentov sooča z zelo nestabilnimi gospodarskimi razmerami, ki vplivajo na nihanje vrednosti navedenih instrumentov, ali celo z znatnim tveganjem za neizpolnjevanje plačilnih obveznosti, pa čeprav zgolj selektivno. Zato so tožeče stranke že pred začetkom finančne krize leta 2009, ko se je grška država kot izdajateljica že soočala z visoko zadolženostjo in velikim primanjkljajem, morale vedeti, da nakup grških dolžniških instrumentov pomeni visoko tveganje izgube (glej v tem smislu sodbe z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točki
in
; z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točki
in
).
V obravnavani zadevi je ta presoja potrjena ob upoštevanju datumov izdaje in nakupa spornih grških dolžniških instrumentov, to je po navedbah samih tožečih strank za večino navedenih finančnih instrumentov med januarjem 2009 in marcem 2010. Torej so bili ti nakupi večinoma opravljeni bodisi v obdobju, v katerem je bila Helenska republika že v položaju zelo velikega primanjkljaja (sodba ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 101), to je v obdobju pred sprožitvijo njene finančne krize oktobra 2009, bodisi v obdobju, v katerem je bil njej finančni položaj izpostavljen hudim motnjam finančnega trga, kar je bilo še okrepljeno z velikim znižanjem bonitetne ocene njenih dolžniških instrumentov (sodba z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d'escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
). Ugotoviti je torej treba, da so tožeče stranke vsaj z nakupi finančnih instrumentov od leta 2010 izvedle zelo tvegane naložbe, za katere ni mogoče izključiti, da jih je vodil špekulativni, ne pa varčevalni namen, saj so upale na velik donos. Poleg tega ni mogoče, da zasebni vlagatelji, kakršni so tožeče stranke, ne bi vedeli za razlike v stališčih v državah članicah euroobmočja in drugih vpletenih organih, kot so Komisija, MDS in ECB, glede prestrukturiranja grškega javnega dolga. V takih izjemnih okoliščinah razumni in preudarni gospodarski subjekti ne bi mogli izključiti tveganja glede prestrukturiranja grškega javnega dolga, da bi se preprečilo neizpolnjevanje plačilnih obveznosti, pa čeprav zgolj selektivno, Helenske republike (glej v tem smislu sodbe z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točki
in
; z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točki
in
, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točke od 109 do 111).
Drugič, ni sporno, da je bil zaradi obsega finančne krize, s katero se je grška država soočala od leta 2010, nujen nov program finančne pomoči zanjo, ki je bil pripravljen in ga je bilo treba izvajati na večstranski in medvladni ravni, ob sodelovanju držav članic euroobmočja in pomoči najprej EFSF in nato Evropskega mehanizma za stabilnost (v nadaljevanju: EMS), ki je bil ustanovljen na podlagi Pogodbe med Kraljevino Belgijo, Zvezno republiko Nemčijo, Republiko Estonijo, Irsko, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Italijansko republiko, Republiko Ciper, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Republiko Malto, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Slovenijo, Slovaško republiko in Republiko Finsko, ki je bila sklenjena v Bruslju 2. februarja 2012 in je začela veljati 27. septembra 2012, ter ob pomoči MDS. Kot navajajo same tožeče stranke, sta bila prestrukturiranje grškega javnega dolga, kar je bil namen izpodbijanih ukrepov, enako kot izključitev sodelovanja Eurosistema pri tem prestrukturiranju, v skladu s sklenjenimi dvostranskimi in večstranskimi sporazumi predhodna pogoja za izvajanje te finančne pomoči (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 116). Tako je iz izjave Euroskupine z dne 21. februarja 2012 razvidno, da je bilo prestrukturiranje grškega javnega dolga v skladu z zakonom št. 4050/2012 predhodni pogoj za to, da so državni in institucionalni upniki dodelili dodatno finančno pomoč. Glede na okoliščine, ki so prevladovale v tej fazi, izključno prostovoljna PSI brez KKU ne bi z gotovostjo jamčila udeležbe zadostnega deleža zasebnih imetnikov grških dolžniških instrumentov za dosego zahtevane stopnje razdolžitve, ki je bila navsezadnje dosežena z zmanjšanjem grškega javnega dolga za približno 107 milijard EUR (sodba ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 104). Poleg tega ob upoštevanju moralnega tveganja (
moral hazard
), na katero so upravičeno opozorili Komisija, ECB, Evropski svet in Svet, prav tako ni bilo zagotovljeno, da bi PSI brez KKU privedla do dovolj visoke stopnje udeležbe, ki bi omogočila sprostitev posojil držav članic euroobmočja v višini do 130 milijard EUR do leta 2014 (glej izjavo Euroskupine z dne 21. februarja 2012). Težava moralnega tveganja bi namreč lahko ustvarila pomembno dodatno spodbudo za vsakega vlagatelja ali imetnika grških dolžniških instrumentov, ki bi želel ohraniti svoje premoženje, da bi v primeru zmanjšanja tržne vrednosti finančnih instrumentov zavrnil ponudbo za njihovo prostovoljno zamenjavo, saj bi upal, da bodo negativne posledice njegove tvegane naložbe nosili drugi upniki ali skupnost v širokem smislu. Zato neobstoj KKU ne bi vodil le do tega, da bi se uporabil višji odstotek zmanjšanja za grške dolžniške instrumente, katerih imetniki so bili pripravljeni sprejeti znižanje, ampak bi tudi prispeval k odvrnitvi velikega števila imetnikov takih instrumentov od sodelovanja v postopku razdolževanja ali jih celo spodbudil k onemogočanju dosege njegovega cilja. Izpodbijani ukrepi so bili torej nujni tako za zagotovitev uspeha načrtovanega prestrukturiranja grškega javnega dolga kot tudi za to, da je bila omogočena dodelitev dodatne finančne pomoči, s katero se je kratkoročno preprečilo, da bi grška država postala nezmožna poravnave finančnih obveznosti, srednjeročno pa bi se ji pomagalo obvladati finančno krizo in ponovno vzpostaviti ekonomsko ravnovesje. Iz tega sledi, da tožeče stranke niso dokazale, da je bil zakon št. 4050/2012 za to očitno neprimeren ali nesorazmeren ali da bi bila izključno prostovoljna PSI, brez KKU, ali manjši odstotek zmanjšanja enako učinkovit, a manj omejujoč ukrep za dosego ciljev javnega interesa, ki se jim sledi (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Ob upoštevanju navedenega je treba zavrniti trditev tožečih strank, da naj bi imeli zasebni imetniki grških dolžniških instrumentov le zanemarljiv delež grškega javnega dolga v vrednosti 2,262 milijarde EUR, kar naj bi predstavljalo le približno 1,09 % zneska 206 milijard EUR, na katerega se je nanašala ponudba za zamenjavo finančnih instrumentov, zato naj njihova vključitev za uresničitev zastavljenega cilja v javnem interesu očitno ne bi bila sorazmerna. Vsekakor je treba ugotoviti, da tudi če so se tožeče stranke v zvezi s tem v izhodišču oprle na omejen pojem „zasebnih vlagateljev“, tako da so jih omejile na fizične osebe ali varčevalce za razliko od institucionalnih ali poklicnih imetnikov oziroma pravnih oseb (glej peti tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo), zadostuje ugotovitev, da tega razlikovanja ni mogoče upoštevati (glej točke od 156 do 166 v nadaljevanju).
Tretjič, seveda sta obvezna zamenjava grških dolžniških instrumentov zaradi zakona št. 4050/2012 in odobritev takih instrumentov od večine imetnikov vodili do zelo pomembnega padca njihove nominalne vrednosti. Za tožeče stranke, ki se niso strinjale s predlagano spremembo pogojev, s katerimi so bili urejeni njihovi dolžniški instrumenti, so namreč začeli veljati novi pogoji iz tega zakona, zlasti pa je prišlo do zmanjšanja nominalne vrednosti teh finančnih instrumentov. Vendar je lahko grški zakonodajalec zakonito uvedel stopnjo odbitka, ki se je uporabljala horizontalno na podlagi nominalne vrednosti primernih grških dolžniških instrumentov, saj drug izračun na podlagi tržne vrednosti vsakega od finančnih instrumentov na določen datum ali na podlagi zapadlosti vsakega od njih ni bil izvedljiv. Referenca za presojo obsega izgube, ki so jo utrpele tožeče stranke, ne more biti znesek, za katerega so te pričakovale, da ga bodo prejele ob zapadlosti svojih grških dolžniških instrumentov. Čeprav nominalna vrednost dolžniškega instrumenta odraža vrednost terjatve njegovega imetnika na datum zapadlosti, pa ne pomeni resnične tržne vrednosti grških dolžniških instrumentov na datum, na katerega je grška država sprejela zakon št. 4050/2012, to je 23. februarja 2012, če je na to vrednost že vplivalo zmanjševanje njene solventnosti v letih 2010 in 2011, zaradi česar je bilo mogoče predvideti, da grška država na datum zapadlosti ne bo zmožna poravnati svojih obveznosti iz pogodbenih klavzul, vključenih v te instrumente (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
, in sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 112).
Četrtič, tožeče stranke ne morejo trditi, da je bila izključitev sodelovanja Eurosistema pri prestrukturiranju grškega javnega dolga nepotrebna ali očitno nesorazmerna omejitev. Kot je po eni strani razvidno zlasti iz izjave Euroskupine z dne 21. februarja 2012, so državni in institucionalni upniki grške države dodatno finančno pomoč pogojevali tudi s to izključitvijo. Po drugi strani sta bila tako sklenitev kot izvajanje sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012, ki naj bi centralnim bankam Eurosistema omogočila, da se izognejo PSI in uporabi KKU, del izvajanja pristojnosti in temeljnih nalog Eurosistema, saj sta bila namenjena ohranitvi manevrskega prostora centralnih bank in zagotavljanju nadaljnjega dobrega delovanja Eurosistema. Tako delovanje je zlasti zahtevalo, da lahko te centralne banke še naprej sprejemajo grške dolžniške instrumente kot primerna zavarovanja za kreditne posle Eurosistema v smislu člena 18(1), druga alinea, Statuta ESCB (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točke 93, 94 in 108; glej tudi točko 102 zgoraj), kar v primeru odbitka in s tem nezmožnosti poravnave nekaterih finančnih obveznosti grške države ne bi bilo več mogoče. Poleg tega, kot je navedeno v točki 109 zgoraj, bi bilo brezpogojno prispevanje centralnih bank Eurosistema k prestrukturiranju grškega javnega dolga lahko opredeljeno kot posredovanje, ki ima enak učinek kot neposredni nakup državnih instrumentov od navedenih centralnih bank, ki je prepovedan s členom 123 PDEU (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točki
in
).
Glede na vse navedeno tožeče stranke ne morejo utemeljeno trditi, da so po eni strani grški dolžniški instrumenti, katerih imetniki so bili zasebni upniki, predstavljali zanemarljiv delež grškega javnega dolga ter da bi bil po drugi strani ob predpostavki sodelovanja Eurosistema pri prestrukturiranju grškega javnega dolga odbitek precej manjši in da je imel Eurosistem na voljo manj omejevalna sredstva za preprečitev negativnih učinkov obravnavanja
pari passu
.
Niti zmanjšanje vrednosti zadevnih grških dolžniških instrumentov na podlagi izpodbijanih ukrepov niti izključitev sodelovanja Eurosistema pri prestrukturiranju grškega javnega dolga namreč glede na naravo zadevne lastninske pravice, obseg ter resnost in patogenost grške krize javnega dolga, podporo grške države in večine imetnikov grških dolžniških instrumentov za zamenjavo z zmanjšanjem vrednosti navedenih finančnih instrumentov ter velik obseg nastalih izgub ob upoštevanju zastavljenega cilja nista pomenila nesorazmernega in nedopustnega posega, ki bi škodoval bistvu lastninske pravice tožečih strank, zagotovljene s členom 17(1) Listine. Nazadnje, ker kršitve te določbe ni bilo, niti Komisiji niti ECB ni mogoče očitati, da v mnenju ECB z dne 17. februarja 2012 nanjo ni bilo opozorjeno (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točke od 114 do 116).
Zato je treba tretji tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo zavrniti kot neutemeljen.
Četrti tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo: dovolj resna kršitev pravic tožečih strank, ki izhajajo iz člena 63(1) PDEU
[…]
Člen 63(1) PDEU prepoveduje vsako omejevanje pretoka kapitala med državami članicami ter med državami članicami in tretjimi državami. Take omejitve pomenijo med drugim ukrepi, ki jih naloži država članica in ki lahko odvrnejo vlagatelje iz drugih držav članic od vlaganja v navedeno državo članico oziroma jim vlaganje omejijo ali preprečijo, ali pa nasprotno odvrnejo vlagatelje iz te države članice od vlaganja v druge države članice oziroma jim vlaganje omejijo ali preprečijo (glej sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
in navedena sodna praksa).
Prosti pretok kapitala, določen v členu 63(1) PDEU, pomeni eno od temeljnih svoboščin Unije, katere spoštovanje je obvezno tako za države članice kot za institucije Unije in s tem tudi za ECB (glej sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
in navedena sodna praksa).
Ugotoviti je treba, da bi bila neodvisno od vprašanja, ali je izvajanje zakona št. 4050/2012 lahko povzročilo omejitev pretoka kapitala v smislu člena 63(1) PDEU, taka omejitev, če bi bila dokazana, upravičena z nujnimi razlogi v splošnem interesu. Prosti pretok kapitala se namreč sme omejiti z nacionalno ureditvijo, če je upravičena na podlagi objektivnih preudarkov, neodvisnih od izvora zadevnega kapitala, ki so utemeljeni z nujnimi razlogi v splošnem interesu, in če se z njo spoštuje načelo sorazmernosti, kar zahteva, da je primerna za uresničitev legitimnega zastavljenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev (glej sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Tako je v obravnavani zadevi v primeru izpodbijanih ukrepov in izključitve sodelovanja Eurosistema pri prestrukturiranju grškega javnega dolga. Kot je navedeno v točki 131 zgoraj, so bile okoliščine, ki so privedle do sprejetja zakona št. 4050/2012, resnično izjemne, ker je bilo – brez prestrukturiranja – verjetno, da grška država na kratki rok ne bo izpolnjevala, vsaj selektivno, svojih plačilnih obveznosti. Poleg tega so bili, kot je pojasnjeno v točkah 102 in 134 zgoraj, izpodbijani ukrepi namenjeni zagotovitvi stabilnosti bančnega sistema celotnega euroobmočja, ki pomeni nujni razlog v splošnem interesu (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Dalje, tožeče stranke niso dokazale, da izpodbijani ukrepi in ta izključitev niso sorazmerni. S temi ukrepi se je omogočila ponovna vzpostavitev stabilnosti bančnega sistema celotnega euroobmočja in ni dokazano, da so ti ukrepi presegli, kar je bilo nujno za ponovno vzpostavitev navedene stabilnosti. Sodelovanje zasebnih upnikov v zamenjavi grških dolžniških instrumentov na izključno prostovoljni podlagi, kot jo zagovarjajo tožeče stranke, zlasti ne bi omogočilo zagotovitve uspeha te zamenjave instrumentov, temveč bi nasprotno ustvarilo kontraproduktivno spodbudo, da pri njej ne sodelujejo. Ob taki predpostavki namreč ne bi bilo zagotovljeno, da bi zadostno število navedenih upnikov ob upoštevanju moralnega tveganja sprejelo tako prostovoljno zamenjavo (glej točko 131 zgoraj). Uspeh zamenjave instrumentov pa je bil pogoj za prestrukturiranje grškega javnega dolga, ki pa je bilo potrebno za stabilizacijo bančnega sistema euroobmočja (glej v tem smislu sodbo z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, točka
).
Zato tožeče stranke neupravičeno trdijo, da so institucije Unije ali ECB kršile prosti pretok kapitala v smislu člena 63 PDEU.
Zato je treba četrti
tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo
zavrniti kot neutemeljen.
Peti tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo: dovolj resna kršitev pravice do enakega obravnavanja iz člena 20 Listine
[…]
Presoja Splošnega sodišča
–
Pregled sodne prakse
Z načelom enakega obravnavanja kot splošnim načelom prava Unije se zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če tako obravnavanje ni objektivno utemeljeno. Poleg tega kršitev načela enakega obravnavanja z različnim obravnavanjem predpostavlja, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse svoje značilnosti (glej sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Prvi in drugi del tega tožbenega razloga je treba preučiti ob upoštevanju teh načel, ki izhajajo iz sodne prakse.
–
Prvi del: enako obravnavanje kljub neprimerljivosti med zasebnimi vlagatelji in institucionalnimi ali poklicnimi vlagatelji
S prvim delom tega tožbenega razloga tožeče stranke neupravičeno trdijo, da zasebni vlagatelji, zlasti varčevalci, ki so sredstva vložili v grške dolžniške instrumente, v smislu PSI niso v položaju, primerljivem s položajem institucionalnih ali poklicnih vlagateljev ali imetnikov, ki pa – z besedami, ki so jih izbrale tožeče stranke – ne spadajo v kategorijo javnih upnikov.
Prvič, tožeče stranke ne izpodbijajo, da lahko – podobno kot nekateri institucionalni ali poklicni vlagatelji – fizične ali pravne osebe z veliko finančno zmogljivostjo, kot je v obravnavani zadevi družba QJ, ki je imetnica grških dolžniških instrumentov v skupni nominalni vrednosti 22.650.000 EUR, kupijo precejšnje količine državnih dolžniških instrumentov (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točki 137 in 138). To samo po sebi dokazuje, da finančna zmogljivost ali količina kupljenih finančnih instrumentov nista v vseh primerih upoštevni razlikovalni merili za razlikovanje zasebnih vlagateljev od institucionalnih ali poklicnih vlagateljev. Enako velja za merilo strokovnega znanja in poznavanja finančnega področja, ki se lahko razlikuje v vsaki od obeh skupin vlagateljev, na kateri napotujejo tožeče stranke, pri čemer se lahko vse te skupine za nasvet obrnejo na strokovnjake s tega področja. Poleg tega ni potrjena niti trditev, da odločitve večine zasebnih vlagateljev za naložbo v državne dolžniške instrumente – drugače kakor odločitve institucionalnih ali poklicnih vlagateljev – v glavnem narekuje želja po varčevalnih naložbah, saj je veliko posameznikov – podobno kot tožeče stranke – med grško finančno krizo velike zneske vložilo v grške dolžniške instrumente, čeprav je bila ta naložba povezana z velikim tveganjem (glej zlasti dejansko stanje v zadevah, v katerih sta bili izrečeni sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, in z dne 23. maja 2019, Steinhoff in drugi/ECB,
T‑107/17
,
EU:T:2019:353
, ki je bila potrjena s sklepom z dne 12. marca 2020, EMB Consulting in drugi/ECB,
C‑571/19 P
, neobjavljen,
EU:C:2020:208
).
Drugič, kot je bilo že navedeno v točki 130 zgoraj, je ta presoja v obravnavani zadevi potrjena ob upoštevanju datumov izdaje in nakupa večine spornih grških dolžniških instrumentov, to je po navedbah samih tožečih strank med januarjem 2009 in marcem 2010, torej v obdobjih, v katerih je bila grška država že v položaju zelo velikega primanjkljaja ali je bila izpostavljena hudim motnjam finančnega trga, kar je bilo še okrepljeno z velikim znižanjem bonitetne ocene njenih dolžniških instrumentov. Ugotoviti je torej treba, da so tožeče stranke vsaj z nakupi finančnih instrumentov od leta 2010 izvedle zelo tvegane naložbe, za katere ni mogoče izključiti, da jih je vodil špekulativni, ne pa varčevalni namen, saj so upale na velik donos. V tem obsegu so bile odločitve tožečih strank o naložbi v grške dolžniške instrumente primerljive z odločitvami drugih institucionalnih ali poklicnih vlagateljev, ki so uresničevali enake cilje (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d'escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točki
in
).
Tretjič, zgoraj navedena glavna motivacija, na kateri so temeljile zadevne naložbene odločitve, je bila tako upoštevno kot tudi zadostno razlikovalno ali primerjalno merilo za uporabo načela enakega obravnavanja zasebnih upnikov, zajetih s PSI, vključno s tožečimi strankami, in natančneje za primerjavo položajev vsakega od navedenih vlagateljev, in sicer poleg dejstva, da so bili vsi imetniki grških dolžniških instrumentov. Nasprotno, to ne velja za morebitne dopolnilne ali dodatne razloge v zvezi s to glavno motivacijo, ki so prav tako lahko vplivali na odločitev navedenih vlagateljev, da kupijo grške dolžniške instrumente. Tako v teoriji kot v praksi namreč ni mogoče niti jasno razlikovati med vlagatelji, ki so delovali povsem zasebno kot varčevalci, in tistimi, ki so delovali v okviru institucionalne ali poklicne dejavnosti oziroma celo špekulativno, niti zadostno razlikovati med fizičnimi ali pravnimi osebami, ki bi lahko pripadale eni od teh dveh skupin vlagateljev. Tako razlikovanje ne bi bilo samo umetno, ampak bi zahtevalo tudi podrobno preverjanje resničnih – nujno subjektivnih – razlogov, ki so privedli do zadevnih naložbenih odločitev, s čimer bi se tvegala zelo naključna vključitev posameznega vlagatelja v eno ali drugo kategorijo (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 137).
Bilo bi namreč zelo težko in zamudno, če bi se v smislu PSI jasno razlikovalo med zasebnimi vlagatelji, ki so bili lahko fizične ali pravne osebe, na eni strani in institucionalnimi ali poklicnimi vlagatelji na drugi strani, ali če bi se celo opredelilo zgolj „varčevalce“ v prvi kategoriji vlagateljev. Poleg tega bi bilo treba za natančno porazdelitev grškega javnega dolga med te vlagatelje od nekega trenutka pred sprejetjem zakona št. 4050/2012 prepovedati ali „zamrzniti“ trgovanje s finančnimi instrumenti, da bi se tako ustvarili temelji za nediskriminatorno izvzetje iz PSI določenih vlagateljev, ki bi izpolnjevali nekatera objektivna merila, ki pa jih je težko dokazati. Vendar bi lahko že samo napoved takega ukrepa pred tem datumom povzročila množičen prenos finančnih instrumentov v kategorije izvzetih imetnikov, kar bi lahko ogrozilo uspeh načrtovanega prestrukturiranja grškega javnega dolga v skladu s PSI (glej v tem smislu sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točki 137 in 138).
Tej presoji ne nasprotuje sporočilo GLK z dne 24. februarja 2012, v katerem je bilo ugotovljeno, da so fizične osebe na primarnem in sekundarnem trgu vrednostnih papirjev kupile grške dolžniške instrumente v skupni vrednosti 1,3 milijarde oziroma 962 milijonov EUR, ne da bi bila ob tem izrecno navedena upoštevna pravna in dejanska merila, na katerih sta temeljili ti ugotovitvi. Nič bolj ni omajana z nedoločno in dvoumno trditvijo tožečih strank, verjetno izpeljano iz ugotovitve ESČP, katere namen je bil povzeti trditve tožečih strank v tej drugi zadevi (sodba ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točka 76), to je, da so bile fizične osebe imetnice zgolj 1,09 % grškega javnega dolga.
Četrtič, tudi če bi se bili nekateri institucionalni ali poklicni vlagatelji, ki so običajno pravne osebe, zaradi pomembnosti svojega položaja upnikov in večje finančne zmogljivosti na splošno bolj sposobni pogajati z državo izdajateljico dolžniških instrumentov in vplivati na njene odločitve glede upravljanja njenega javnega dolga, ni mogoče zarisati jasne in izvedljive ločnice med temi institucionalnimi ali poklicnimi vlagatelji na eni strani ter precej manjšimi in ekonomsko manj zmogljivimi tovrstnimi vlagatelji ali fizičnimi osebami, ki opravljajo podjetniško ali poklicno dejavnost, na drugi strani. Poleg tega ni dokazano, da „majhni“ zasebni vlagatelji ali varčevalci ne glede na svoj status pravne ali fizične osebe niso imeli možnosti, da se organizirajo in vplivajo na postopek odločanja, ki je privedel do sprejetja zakona št. 4050/2012, ali vsaj na izid postopka s ponudbo za zamenjavo finančnih instrumentov, tako da bi poskusili doseči najmanjši delež za blokiranje, s čimer bi preprečili začetek izvajanja KKU, na primer s posredovanjem združenj za varstvo potrošnikov, majhnih vlagateljev ali varčevalcev.
Torej razlikovalni elementi, ki jih navajajo tožeče stranke kot dokaz, da zasebni vlagatelji ter institucionalni in poklicni vlagatelji kot imetniki grških dolžniških instrumentov niso bili v primerljivih položajih, niso niti podkrepljeni niti upoštevni z vidika cilja izpodbijanih ukrepov, ki je bil zagotoviti prestrukturiranje grškega javnega dolga, da bi ta postal vzdržen. V tem okviru morebiten varčevalni razlog ali drug podredni ekonomski razlog, zaradi katerega je zasebni upnik, zajet s PSI, vložil v grške dolžniške instrumente, z vidika tega cilja ni upošteven razlikovalni element (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2020, Svet in drugi/K. Chrysostomides & Co. in drugi,
C‑597/18 P, C‑598/18 P, C‑603/18 P in C‑604/18 P
,
EU:C:2020:1028
, točka
, in sodbo ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točki 134 in 137). Nasprotno, z vidika navedenega cilja so bile te osebe
a priori
v bodisi enakem bodisi primerljivem položaju, saj so grške dolžniške instrumente kupile v izključno svojem zasebnem premoženjskem interesu ali celo s pridobitnim ali špekulativnim namenom, pri čemer so sprejele s tem povezano tveganje izgube, saj so se zavedale položaja finančne krize, v katerem je bila v navedenem obdobju Helenska republika.
Dalje, tudi če bi se štelo, da je razlikovanje, ki ga zatrjujejo tožeče stranke, z vidika načela enakega obravnavanja mogoče upoštevati, ne bi bilo mogoče razlikovati med domnevnimi „majhnimi varčevalci“ in „velikimi vlagatelji“, zlasti z določitvijo naložbenega praga v višini 100.000 EUR, pod katerim bi bili dolžniški instrumenti lahko izvzeti iz PSI. Kot je bilo namreč že navedeno v točki 160 zgoraj in kot je razsodilo ESČP (sodba ESČP z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točki 137 in 138), bi že samo napoved uvedbe takega izvzetja povzročila množičen prenos takih finančnih instrumentov v kategorije imetnikov izvzetih instrumentov, kar bi lahko ogrozilo uspeh PSI v celoti. Tožeče stranke poleg tega niso dokazale, da bi bilo mogoče po sprejetju zakona št. 4050/2012 tako razlikovanje uvesti zakonsko, saj so bila v tem zakonu že jasno izoblikovana merila, ki so urejala PSI in začetek izvajanja KKU za vse primerne grške dolžniške instrumente, ne da bi bila določena mogoča izvzetja.
Razlikovanje tožečih strank med zasebnimi in institucionalnimi ali poklicnimi vlagatelji ni nič bolj podprto z določbami Direktive 2004/39. Čeprav je bil namen navedene direktive zaščititi „majhne vlagatelje“ v vlogi vlagateljev v „prenosljive vrednostne papirje“, kot so obveznice ali tržni dolžniški instrumenti, je bila ta zaščita zgolj preventivna in se je nanašala le na način, kako so „investicijska podjetja“, vključno s komercialnimi bankami, ponujala, prodajala in upravljala te vrednostne papirje (glej zlasti uvodno izjavo 44 in člen 19 v zvezi z zahtevami glede preglednosti transakcij in pravili ravnanja pri zagotavljanju investicijskih storitev za stranke). Prav tako je ta direktiva sicer določala posebne obveznosti obveščanja investicijskih podjetij v odnosu do svojih strank, med drugim v zvezi s kakovostjo zagotovljenih storitev in predlaganih finančnih instrumentov, vključno z ustreznimi informacijami glede „tveganj v zvezi z investicijami v te instrumente ali v zvezi s posamezno investicijsko strategijo“ (člen 19(3), druga alinea), vendar se te obveznosti niso nanašale niti na posledice uresničitve takih tveganj niti – še toliko manj – na vprašanje, ali je treba v okviru prestrukturiranja državnega dolga „majhne vlagatelje“ obravnavati enako kot „poklicne vlagatelje“, med katerimi so kreditne institucije, ali ne.
Ker tožeče stranke niso pravno zadostno dokazale, da so bile v drugačnem položaju kot drugi zasebni imetniki grških dolžniških instrumentov, med njimi institucionalni ali poklicni vlagatelji, je treba prvi del tega tožbenega razloga, ki se nanaša na dovolj resno kršitev načela enakega obravnavanja, zavrniti, ne da bi se bilo treba izreči o obstoju morebitne objektivne utemeljitve za zadevno enako obravnavanje.
–
Drugi del: neenako obravnavanje zaradi izključitve javnih upnikov, zlasti Eurosistema, iz sodelovanja pri prestrukturiranju grškega javnega dolga
Glede drugega dela tega tožbenega razloga, ki se nanaša predvsem na domnevno neenako obravnavanje položaja zasebnih vlagateljev, med njimi tožečih strank, na eni strani in javnih upnikov, zlasti centralnih bank Eurosistema, na drugi strani, je treba opozoriti, da so bili podobni očitki v ustaljeni sodni praksi Splošnega sodišča (sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točke od 88 do 92, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d'escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točke od 108 do 117), ki jo tožeče stranke neuspešno poskušajo izpodbijati, zavrnjeni.
Na prvem mestu, tožeče stranke izhajajo iz napačne premise, ko trdijo, da so vsi posamezniki, ki so kupili grške dolžniške instrumente – kot „zasebni“ varčevalci ali upniki Helenske republike na eni strani ter ECB in nacionalne centralne banke Eurosistema na drugi strani – z vidika načel in ciljev upoštevnih pravil, na katerih so temeljila očitana ravnanja, v primerljivem oziroma enakem položaju glede uporabe splošnega načela enakega obravnavanja. S to trditvijo zlasti ni upoštevano, da so ECB in navedene nacionalne centralne banke z nakupom grških dolžniških instrumentov, med drugim na podlagi Sklepa 2010/281, delovale v okviru izvajanja svojih temeljnih nalog na podlagi člena 127(1) in (2) PDEU in zlasti člena 18(1), prva alinea, Statuta ESCB, za ohranitev stabilnosti cen in dobrega upravljanja denarne politike ter v mejah, predpisanih z določbami navedenega sklepa (glej točko 5 obrazložitve navedenega sklepa) (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
).
Program nakupa državnih dolžniških instrumentov, tudi grških, vzpostavljen s Sklepom 2010/281, je izrecno temeljil na členu 127(2), prva alinea, PDEU in zlasti členu 18(1) Statuta ESCB ter je glede na finančno krizo grške države spadal v kontekst „izjemnih okoliščin na finančnih trgih, za katere so značilne hude napetosti na nekaterih segmentih trga, ki [so] ovira[le] prenosni mehanizem denarne politike in s tem učinkovito izvajanje denarne politike, usmerjene k stabilnosti cen v srednjeročnem obdobju“. V skladu s tem sklepom je bil ta program torej „del enotne denarne politike Eurosistema“ za „odpravo nepravilnega delovanja trgov vrednostnih papirjev in ponovno vzpostavitev ustreznega prenosnega mehanizma denarne politike“ (točke od 2 do 4 obrazložitve navedenega sklepa). Tožeče stranke te utemeljitve ne izpodbijajo in primerljivost zadevnih položajev utemeljujejo zgolj z okoliščino, da naj bi bili tako zasebni vlagatelji kot centralne banke Eurosistema, ki so kupili grške dolžniške instrumente, upniki grške države, ki imajo enake pravice (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
).
Program nakupa obveznic in torej nakup državnih dolžniških instrumentov od centralnih bank Eurosistema, tudi grških, sta spadala med temeljne naloge ESCB v smislu člena 127(1) in (2) PDEU v povezavi s členom 282(1) PDEU. Natančneje, ti ukrepi so temeljili na pooblastilu iz člena 18(1), prva alinea, Statuta ESCB, v skladu s katerim lahko „[z]a doseganje ciljev ESCB in za izvajanje njegovih nalog […] ECB in nacionalne centralne banke“ med drugim „posredujejo na finančnih trgih […] z dokončnimi nakupi in prodajami (promptno in terminsko) […] na podlagi terjatev in tržnih instrumentov, izraženih v eurih ali drugih valutah […]“. Poleg tega je iz zadnjenavedene določbe razvidno, da je edini cilj nakupa državnih dolžniških instrumentov od navedenih centralnih bank izpolniti cilje ESCB in opraviti njegove naloge, kar izključuje vsak razlog zunaj tega cilja, zlasti namen pridobitve visokih donosov z naložbami oziroma špekulativnimi posli (sodba z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
).
Zato je treba ugotoviti, da so bile tožeče stranke kot zasebni vlagatelji ali varčevalci, ki so delovali za svoj račun in v svojem, izključno zasebnem interesu za pridobitev maksimalnih donosov svojih naložb, v položaju, ki se razlikuje od položaja centralnih bank Eurosistema. Čeprav so navedene centralne banke na podlagi veljavnega zasebnega prava z nakupom državnih dolžniških instrumentov pridobile, tako kot zasebni vlagatelji, status upnika države, ki je izdajateljica instrumentov in hkrati dolžnica, ta edina skupna točka ne more utemeljiti, da se obravnavajo, kot da so v podobnem ali enakem položaju kot navedeni vlagatelji. Tak pristop, sprejet zgolj z vidika zasebnega prava, namreč ne bi upošteval niti pravnega okvira posla nakupa navedenih instrumentov od centralnih bank niti ciljev javnega interesa, ki so ga te dolžne upoštevati v tem okviru na podlagi veljavnih pravil primarnega prava, katerega načela in cilji morajo biti upoštevani pri oceni primerljivosti zadevnih položajev z vidika načela enakega obravnavanja (glej v tem smislu sodbi z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
, in z dne 24. januarja 2017, Nausicaa Anadyomène in Banque d’escompte/ECB,
T‑749/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:21
, točka
).
Ugotoviti je torej treba, da so bile tožeče stranke kot zasebne vlagateljice, ki so kupile grške dolžniške instrumente zgolj zaradi svojih zasebnih premoženjskih interesov, ne glede na natančen razlog za njihovo odločitev za naložbo, v drugačnem položaju kot centralne banke Eurosistema, katerih odločitev za naložbo so vodili izključno cilji javnega interesa, kot je navedeno v členu 127(1) in (2) PDEU, v povezavi s členom 282(1) PDEU, ter členu 18(1), prva alinea, Statuta ESCB. Ker torej zadevni položaji niso primerljivi, sklenitev in izvajanje sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012 ne moreta pomeniti kršitev načela enakega obravnavanja (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
).
Na drugem mestu, v obravnavani zadevi tožeče stranke ne navajajo nobene dodatne ali nove trditve, zaradi katere bi Splošno sodišče spremenilo to sodno prakso. Natančneje, v nasprotju z njihovimi trditvami je iz predhodnih preudarkov jasno razvidno, da sta izvajanje tako programa nakupa obveznic kot tudi sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012 pomenila ukrepa monetarne politike v smislu člena 127(1) in (2) PDEU, člena 282(1) PDEU in člena 18(1), prva in druga alinea, Statuta ESCB.
To presojo potrjuje sodna praksa Sodišča, v skladu s katero je treba za ugotovitev, ali neki ukrep spada na področje monetarne politike, upoštevati zlasti cilje tega ukrepa, pa tudi sredstva, ki se uporabljajo pri tem ukrepu za dosego teh ciljev. Kadar je torej poseben program nakupa obveznic namenjen po eni strani dosegi cilja ohranitve enotnosti monetarne politike, prispeva k uresničevanju ciljev te politike, saj mora biti ta v skladu s členom 119(2) PDEU „enotna“. Dalje, ker je po drugi strani cilj takega programa ohraniti primerno transmisijo monetarne politike, lahko ta cilj pomaga ohranjati enotnost navedene politike in prispeva k uresničevanju njenega poglavitnega cilja, ki je ohranjanje stabilnosti cen. Zmožnost Eurosistema, da s sklepi o monetarni politiki vpliva na gibanje cen, je namreč v veliki meri odvisna od transmisije impulzov, ki jih na monetarnem trgu oddaja različnim sektorjem gospodarstva, tako da je verjetno, da bi bili sklepi Eurosistema ob poslabšanem delovanju mehanizma transmisije monetarne politike v delu euroobmočja neučinkoviti, s čimer bi se ogrozila enotnost monetarne politike. Poleg tega, ker poslabšano delovanje mehanizma transmisije slabi učinkovitost ukrepov Eurosistema, to nujno vpliva tudi na njegovo sposobnost za zagotavljanje stabilnosti cen. Iz tega sledi, da se lahko ukrepi za ohranitev tega mehanizma transmisije štejejo kot del poglavitnega cilja, določenega v členu 127(1) PDEU. Dejstvo, da lahko tak program nakupa obveznic prispeva tudi k stabilnosti euroobmočja, ki spada na področje ekonomske politike, te presoje ne omaja, saj ukrepa monetarne politike ni mogoče enačiti z ukrepom ekonomske politike zgolj zato, ker bi ta lahko posredno vplival na stabilnost euroobmočja (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točke od 46 do 52 in navedena sodna praksa, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točki
in
).
Glede sredstev, ki jih je treba uporabiti za dosego ciljev Eurosistema in izvajanje njegovih nalog ter dosego ciljev takega programa nakupa, je Sodišče v bistvu pojasnilo, da so za izvajanje takega programa potrebne dokončne denarne transakcije na sekundarnem trgu državnih obveznic v smislu člena 18(1) Statuta ESCB (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
, in z dne 11. decembra 2018, Weiss in drugi,
C‑493/17
,
EU:C:2018:1000
, točka
). Na podlagi tega je zlasti ugotovilo, da glede na cilje takega programa nakupa obveznic in sredstva, določena za njihovo dosego, navedeni program spada v monetarno politiko, ter je zavrnilo trditev v zvezi s tem, da bi bilo izvajanje takega programa nakupa obveznic pogojeno s popolnim spoštovanjem programov makroekonomskih prilagoditev EFSF ali ESM, lahko pa bi, če bi bilo primerno, posredno dodatno spodbudilo k spoštovanju teh programov, z uresničevanjem katerih se izpolnjujejo cilji ekonomske politike. Po mnenju Sodišča taki posredni učinki ne morejo pomeniti, da je treba tak program enačiti z ukrepom ekonomske politike, saj je iz člena 119(2) PDEU, člena 127(1) PDEU in člena 282(2) PDEU razvidno, da Eurosistem – če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen – podpira splošne ekonomske politike v Uniji (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točke od 55 do 59).
Sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da okoliščina, da se je za nakup državnih obveznic na sekundarnem trgu, pogojen s spoštovanjem programa makroekonomske prilagoditve, lahko štelo, da spada na področje ekonomske politike, če ga izvaja ESM, ne pomeni, da enako velja tudi, če Eurosistem ta instrument uporabi v okviru programa nakupa obveznic. S tega vidika je namreč razlika med cilji ESM in cilji Eurosistema odločilna. Medtem ko se lahko tak program izvaja le, če je nujen za ohranjanje stabilnosti cen, pa se s posredovanjem ESM želi zagotoviti stabilnost euroobmočja, ne da bi ta zadnji cilj spadal na področje monetarne politike (glej v tem smislu sodbo z dne 16. junija 2015, Gauweiler in drugi,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Iz navedenih preudarkov izhaja, da tudi če bi prestrukturiranje grškega javnega dolga primarno spadalo v ekonomsko politiko in torej v pristojnost držav članic, čemur v obravnavani zadevi odgovarja sprejetje zakona št. 4050/2012 grškega zakonodajalca, nič manj ne drži, da so vsi spremljevalni ukrepi, ki jih je sprejel Eurosistem v skladu s členom 127(1) in (2) PDEU, členom 282(1) PDEU ter členom 18(1), prva in druga alinea, Statuta ESCB, del monetarne politike. To še toliko bolj drži, ker lahko tako prestrukturiranje pomembno vpliva na uresničevanje poglavitnega cilja monetarne politike, to je ohranjanje stabilnosti cen, in na dobro delovanje plačilnih sistemov. Nasprotno, zgolj to, da naj bi se s temi spremljevalnimi ukrepi podprli ukrepi ekonomske politike v ozkem pomenu, to je sanacija finančnega položaja Helenske republike, še ne pomeni, da jih je mogoče z njimi izenačiti. To se ne nanaša samo na nakup, ki so ga centralne banke Eurosistema izvedle na sekundarnem trgu grških obveznic v skladu s programom nakupa obveznic v smislu člena 18(1), prva alinea, Statuta ESCB (glej Sklep 2010/281, naveden v točki 7 zgoraj), ampak tudi na kakršen koli drug ukrep, povezan z upravljanjem takih finančnih instrumentov, vključno s prodajo ali zamenjavo kot
actus contrarius
, zlasti v okviru sporazuma o menjavi z dne 15. februarja 2012.
Sklenitev in izvajanje tega sporazuma o menjavi, ki naj bi centralnim bankam Eurosistema omogočila, da se izognejo PSI in uporabi KKU, sta bila namreč del izvajanja pristojnosti in temeljnih nalog Eurosistema, saj sta bila namenjena ohranitvi manevrskega prostora centralnih bank in zagotavljanju nadaljnjega dobrega delovanja Eurosistema. Zadnjenavedeni cilj je temeljil zlasti na predpostavki, da lahko te centralne banke še naprej sprejemajo grške dolžniške instrumente kot primerna zavarovanja za kreditne posle Eurosistema v smislu člena 18(1), druga alinea, Statuta ESCB (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točka
), kar ne bi bilo mogoče v primeru slabe bonitetne ocene navedenih instrumentov, še zlasti pa ne v primeru znižanja, to je delnega neplačila (glej Smernico 2011/817/EU ECB z dne 20. septembra 2011 o instrumentih in postopkih denarne politike Eurosistema (ECB/2011/14) (
UL 2011, L 331, str. 1
) in njeno Prilogo I, naslovljeno „Splošna dokumentacija o instrumentih in postopkih denarne politike Eurosistema“, točki 6.3.1 in 6.3.2, ki določata merila, ki urejajo tako minimalne zahteve glede visokih bonitetnih standardov oziroma praga kreditne kvalitete kot visoke bonitetne standarde za tržno finančno premoženje). V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila ECB zaradi finančne krize v Helenski republiki celo prisiljena, da s Sklepom 2010/268/EU z dne 6. maja 2010 o začasnih ukrepih glede primernosti tržnih dolžniških instrumentov, ki jih izdaja ali zanje jamči grška država (ECB/2010/3) (
UL 2010, L 117, str. 102
), izjemoma določi, da se začasno ne uporabljajo „[m]inimalne zahteve Eurosistema glede bonitetnih pragov, določenih v pravilih bonitetnega okvira Eurosistema za tržno finančno premoženje v [točki] 6.3.2 Splošne dokumentacije“ (člen 1(1) navedenega sklepa), da bi Eurosistem lahko še naprej sprejemal grške dolžniške instrumente kot „primerno zavarovanje za potrebe operacij denarne politike Eurosistema, ne glede na [njihove] zunanje bonitetne ocene“ (člen 2 tega sklepa) (glej v tem smislu sodbo z dne 7. oktobra 2015, Accorinti in drugi/ECB,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, točki
in
).
Torej je treba kot neutemeljene zavrniti trditve tožečih strank glede opredelitve izključitve Eurosistema iz prestrukturiranja grškega javnega dolga kot ukrep ekonomske politike. Enako velja za trditve, ki se nanašajo na pripombe ECB pred Bundesverfassungsgericht (zvezno ustavno sodišče, Nemčija) in kršitev člena 123(1) PDEU, ki so bile že zavrnjene v okviru preučitve drugega tožbenega razloga v zvezi z nezakonitostjo (glej točki 109 in 110 zgoraj).
Na tretjem mestu, če se tožeče stranke sklicujejo na neenako obravnavanje v odnosu do EIB in Komisije ali celo Unije, je treba ugotoviti, da so bili grški dolžniški instrumenti, katerih imetniki so bili ti institucionalni upniki, sicer res prav tako izključeni iz PSI in uporabe KKU (glej točko 29 zgoraj), ni pa se nanje nanašal sporazum o menjavi z dne 15. februarja 2015.
Vendar je v zvezi s statusom EIB kot imetnice državnih dolžniških instrumentov iz naloge v javnem interesu, ki jo ima ta organ v skladu s členom 309 PDEU v povezavi s členom 18(1), členom 21, od (1) do (3), in členom 26(2) Protokola št. 5 o statutu EIB, razvidno, da je bila tudi ta v položaju, drugačnem od položaja zasebnih imetnikov grških dolžniških instrumentov.
Člen 309 PDEU namreč določa, da je naloga EIB, da „v interesu Unije prispeva k uravnoteženemu in nemotenemu razvoju notranjega trga, pri čemer ima dostop do trga kapitala in uporablja lastna sredstva“, ter da za to „banka, ki posluje na neprofitni podlagi, odobrava posojila in izdaja jamstva, ki v vseh sektorjih gospodarstva olajšujejo financiranje naslednjih projektov“. Prav tako je s členom 21, odstavki od (1) do (3), Protokola št. 5 EIB med drugim pooblaščena, da vlaga na denarnih trgih, kupuje ali prodaja vrednostne papirje ali opravlja vse druge finančne posle v okviru svojih ciljev (odstavek 1), pri čemer mora delovati „v dogovoru s pristojnimi organi ali z nacionalno centralno banko zadevne države članice“. Nazadnje, člen 26(2) navedenega protokola določa, da se „[p]remoženje [ECB] […] ne more kakor koli zaseči ali razlastiti“. Tako bi obvezno sodelovanje EIB pri prestrukturiranju grškega javnega dolga, ki bi bilo enako posegu v lastninsko pravico (glej točke od 121 do 126 zgoraj) in torej obliki „razlastitve“, pomenilo kršitev prepovedi iz člena 26(2) Protokola št. 5, katere namen je zavarovati naloge EIB v javnem interesu v skladu s členom 309 PDEU.
Ker je bila torej EIB v dejanskem in pravnem položaju, drugačnem od položaja zasebnih vlagateljev, z njeno izključitvijo iz prestrukturiranja grškega javnega dolga ni mogoče utemeljiti dovolj resne kršitve pravice tožečih strank do enakega obravnavanja.
Glede položaja Unije kot upnice je treba ugotoviti, da jo zastopa zlasti Komisija kot proračunski organ v smislu člena 317 PDEU in, natančneje, v okviru „finančnega poslovanja“ v smislu člena 321, drugi odstavek, PDEU ter finančnih pravil v smislu člena 322(1)(a) PDEU v povezavi z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74), kakor je bila razveljavljena z Uredbo (UE, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (
UL 2012, L 298, str. 1
), ki med drugim določata, da proračun Skupnosti ali Unije evidentira jamstva za najemanje in dajanje posojil, ki jih je najela ali odobrila Skupnost ali Unija (člen 4(3) finančne uredbe št. 1605/2002; člen 7(2) finančne uredbe št. 966/2012). Kot je poleg tega navedla Komisija na obravnavi, v skladu s členom 1, tretji stavek, Protokola št. 7 o privilegijih in imunitetah Unije „[n]epremičnine in premoženje Unije ne morejo biti predmet upravnega ali pravnega prisilnega ukrepa brez dovoljenja Sodišča“.
Ugotoviti je torej treba, da so bili grški dolžniški instrumenti, katerih imetnica je bila Unija, ne samo evidentirani v njenem proračunu ter jih je delno upravljala Komisija kot proračunski organ, delno pa EIB v javnem interesu Unije, ampak so uživali tudi posebno varstvo zoper dejanja razlastitve od držav članic. V tem interesu je na eni strani Komisija razpolagala s prvim portfeljem finančnih instrumentov v nominalni vrednosti 46 milijonov EUR za račun Evropske skupnosti za premog in jeklo (ESPJ) v likvidaciji ter drugim portfeljem finančnih instrumentov v nominalni vrednosti 5 milijonov EUR, katerega imetnik je bil skupni sistem zdravstvenega zavarovanja Evropskih skupnosti (SSZZ). Na drugi strani je EIB upravljala tri portfelje grških dolžniških instrumentov v skupni nominalni vrednosti 55,7 milijona EUR, od tega 40,7 milijona EUR, katerih imetnik je bil Jamstveni sklad za zunanje ukrepe, ustanovljen z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 480/2009 z dne 25. maja 2009 (
UL 2009, L 145, str. 10
), 10 milijonov EUR, katerih imetnik je bil Sklad za financiranje na osnovi delitve tveganj, in 5 milijonov EUR, katerih imetnik je bil Instrument jamstev za posojila za projekte vseevropskega prometnega omrežja.
Iz tega izhaja, da trditev tožečih strank, da so bili zasebni imetniki, ki so v grške dolžniške instrumente vložili izključno v svojem zasebnem premoženjskem interesu, v položaju, primerljivem s položajem Unije, ki je bila imetnica grških dolžniških instrumentov izključno za namene upravljanja in ohranitve svojega proračuna ter izvajanja svojih politik in nalog v javnem interesu, ni utemeljena.
Tako je treba zavrniti tudi očitek, ki se nanaša na neenako obravnavanje zasebnih vlagateljev glede na Unijo.
Na četrtem mestu, glede domnevne diskriminatornosti odbitka in enotnih ali enakopravnih meril, ki urejajo nove dolžniške instrumente, ki jih je ponudila grška država, ne da bi se upoštevale različne značilnosti finančnih instrumentov, zamenjanih v skladu s PSI, zlasti glede preostale zapadlosti, kupona in sedanje tržne vrednosti je dovolj opozoriti, da je ESČP v sodbi z dne 21. julija 2016, Mamatas in drugi proti Grčiji (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614, točke 133, 135 in 138), zavrnilo podoben očitek in potrdilo zakonitost sodbe Symvoulio tis Epikrateias (državni svet, Grčija) št. 1116/2014 z dne 21. marca 2014 v zvezi s tem. Kot je bilo namreč že navedeno v točki 133 zgoraj, izračun odbitka na podlagi tržne vrednosti vsakega od finančnih instrumentov na določen datum, na katerega je na to vrednost že močno vplivalo zmanjševanje solventnosti grške države, in na podlagi zapadlosti vsakega od njih ne bi bil izvedljiv. Poleg tega se v okviru prestrukturiranja javnega dolga v skladu z mehanizmom KKU ne zdi nelogično uskladiti pogoje izdaje, vključno s kuponi in zapadlostjo, novih finančnih instrumentov, katerih financiranje je treba jamčiti s podporo tretjega medvladnega organa, in sicer v obravnavani zadevi EFSF in ESM. Torej tožeče stranke niso dokazale, da bi bilo prestrukturiranje „vsakega finančnega instrumenta posebej“ tehnično izvedljivo in zadostno za uresničitev zastavljenih ciljev v javnem interesu. Nasprotno, ker je bilo mogoče te cilje učinkovito doseči zgolj z opiranjem na nominalno vrednost primernih grških dolžniških instrumentov, je bilo to merilo za uporabo načela enakega obravnavanja tako upoštevno kot tudi ustrezno za primerjavo zadevnih položajev z vidika zastavljenih ciljev.
V teh okoliščinah je treba ta očitek zavrniti, ne da bi bilo treba preučiti trditev tožečih strank, da bi jim primerjava „vsakega finančnega instrumenta posebej“ prinesla prednost ali bi ob upoštevanju kakovosti grških dolžniških instrumentov, katerih imetnice so bile, upravičila njihovo razlikovanje v primerjavi z drugimi zasebnimi imetniki finančnih instrumentov.
Iz navedenega izhaja, da je treba tožbeni razlog v zvezi z nezakonitostjo, ki se nanaša na dovolj resno kršitev načela enakega obravnavanja, v celoti zavrniti.
Torej je treba ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov – ker ni bilo dovolj resne kršitve pravnega pravila, ki varuje tožeče stranke, zaradi katere bi nastala nepogodbena odgovornost Unije ali ECB – tožbo zavrniti, ne da bi se bilo treba izreči o vzročni zvezi ali zatrjevani škodi.
[…]

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (tretji senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
QI in druge tožeče stranke, katerih imena so navedena v prilogi, nosijo svoje stroške ter stroške Evropske komisije in Evropske centralne banke (ECB).

3.
Evropski svet in Svet Evropske unije nosita vsak svoje stroške.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 9. februarja 2022.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.
(
)	Seznam drugih tožečih strank je priložen le različici, ki se vroči strankam.
(
)	Navedene so le točke zadevne sodbe, za katere Splošno sodišče meni, da je njihova objava koristna.