CELEX: 62017TJ0031
EŽŪGF
Nefinansuojamos išlaidos
Specialios priemonės atokiausiems regionams
Reglamento (EB) Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktas
Techninė pagalba
Kontrolės veiksmai
Procesinės garantijos
Teisėti lūkesčiai

Ginčo aplinkybės
Pagal pasirinkimų, būdingų atokiems ir uždaro pobūdžio Maderai ir Azorams (Poseima), programą autonominiams Azorų ir Madeiros (Portugalija) regionams nuo 1992 m. taikomos specialios priemonės, skirtos vietos žemės ūkio produktams. 2007 finansiniais metais šios priemonės buvo sujungtos į paramos programą, parengtą pagal 2006 m. sausio 30 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 247/2006, nustatančio specialias žemės ūkio priemones atokiausiems Sąjungos regionams (
OL L 42, 2006, p. 1
), 9 straipsnio nuostatas. Šiuo tikslu Portugalijos Respublika parengė bendrosios programos projektą, kurį Europos Komisija įvertino ir patvirtino pagal to reglamento 24 straipsnio 1 ir 2 dalis (toliau – bendroji programa).
2008 m. rugsėjo 30 d. Portugalijos Respublika, remdamasi 2006 m. balandžio 12 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 793/2006, nustatančio tam tikras išsamias Reglamento Nr. 247/2006 taikymo taisykles (
OL L 145, 2006, p. 1
), 49 straipsniu, pateikė Komisijai bendrosios programos pakeitimo projektą. Šiame 2009 m. sausio 27 d. peržiūrėtame projekte, be kita ko, numatyta pagal Azorų autonominiam regionui skirtą paprogramę nustatyti naują priemonę, susijusią su tyrimų, demonstravimo projektų, mokymo bei techninės pagalbos veiksmų finansavimu.
2009 m. kovo 3 d. Sprendimu C(2009) 1364
final
(toliau – 2009 m. kovo 3 d. sprendimas) Komisija patvirtino Portugalijos Respublikos pateiktus bendrosios programos pakeitimus.
Į Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedą buvo įterptas naujas 4.6 punktas, kuris suformuluotas taip:
„4.6 Tyrimų, demonstravimo projektų, mokymo ir techninės pagalbos priemonių finansavimas
Teisinis pagrindas
Reglamento <…> Nr. 793/2006 <…> 50 straipsnyje numatytas tyrimų, demonstravimo projektų, mokymo ir techninės pagalbos priemonių finansavimas <…>
Tikslai
Šia priemone siekiama sudaryti sąlygas veiksmingai įgyvendinti Azorų autonominiam regionui skirtoje paprogramėje numatytus rengimo, koordinavimo, informavimo, valdymo, kontrolės, priežiūros ir vertinimo veiksmus.
Aprašymas
Priemonė turi apimti veiksmus, kuriuos turi teisę įgyvendinti įstaigos, turinčios atsakomybių vykdant įvairias funkcijas, būtinas [Azorų autonominiam regionui skirtai paprogramei] tinkamai administruoti ir įgyvendinti.
<…>
Pagal šią nuostatą Azorų autonominis regionas turi siekti gauti lėšų, kurių reikia visų [Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės] dalyvių poreikiams.
Naudos gavėjai
•
Administravimo institucijos.
Reikalavimus atitinkančios išlaidos ir paramos sistema
Reikalavimus atitinkančiomis ir 100 % finansuojamomis laikomos išlaidos, kurios susijusios su:
•
turto ir įrangos įsigijimu ir išlaikymu,
•
paslaugų įgijimu,
•
tyrimų ir audito atlikimu,
•
informacijos ir reklamos rengimu ir platinimu
ir kurias galima tiesiogiai priskirti prie [Azorų autonominiam regionui skirtoje paprogramėje] numatytų rengimo, koordinavimo, informavimo, valdymo, kontrolės, priežiūros ir vertinimo veiksmų.“
Įgyvendindamos šią priemonę Portugalijos valdžios institucijos patyrė įvairių Europos Sąjungos finansuojamų išlaidų: iš viso 460202,73 EUR per 2012 finansinius metus ir 200000 EUR per 2013 finansinius metus.
Kiek tai susiję su 2012 finansiniais metais, nagrinėjamos išlaidos buvo patirtos dėl 4 visureigių transporto priemonių įsigijimo (94407,56 EUR), atlikti patikrinimus vietoje įgaliotų darbuotojų darbo užmokesčio (69977,11 EUR), išlaidų, susijusių su informavimo sistema, prieigos sistema, priešgaisrine sistema ir visureige transporto priemone (53059,65 EUR), 22 kompiuterių ir monitorių bei 3 nešiojamųjų kompiuterių įsigijimo (14446 EUR) ir galiausiai dėl 11 techninių darbuotojų ir paslaugų direktoriaus darbo užmokesčio (228312,41 EUR).
Kiek tai susiję su 2013 finansiniais metais, nagrinėjamas išlaidas sudarė 10 techninių darbuotojų ir paslaugų direktoriaus darbo užmokestis (199095,92 EUR) ir šio direktoriaus transporto išlaidų kompensacija (904,08 EUR).
Pradėjus tyrimą Komisija inicijavo atitikties patvirtinimo procedūrą pagal 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 dėl bendrosios žemės ūkio politikos finansavimo (
OL L 209, 2005, p. 1
) 31 straipsnį.
2013 m. gruodžio 5 d. raštu (toliau – 2013 m. gruodžio 5 d. raštas) Komisija perdavė Portugalijos valdžios institucijoms savo išvadas pagal 2006 m. birželio 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 885/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 nuostatų dėl mokėjimo agentūrų ir kitų įstaigų akreditavimo bei EŽŪGF ir EŽŪFKP sąskaitų patikrinimo ir patvirtinimo taikymo taisykles (
OL L 171, 2006, p. 90
), 11 straipsnio 1 dalį. Jose Komisija konstatavo, kad didžioji nagrinėjamų išlaidų dalis buvo skirta darbuotojų darbo užmokesčiui ir įrangai, kurių reikia Portugalijos valdžios institucijoms atliekant patikrinimus pagal bendrąją programą, finansuoti. Todėl Komisija laikėsi nuomonės, kad šios išlaidos negali būti finansuojamos iš Europos žemės ūkio garantijų fondo (EŽŪGF), jei jos neatitinka, pirma, Reglamento Nr. 1290/2005 13 straipsnio nuostatų ir, antra, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto ir 25 straipsnio nuostatų.
2014 m. balandžio 7 d. rašte Portugalijos valdžios institucijos išreiškė savo nesutikimą su Komisijos pozicija, nes, kaip jos mano, nagrinėjamos išlaidos atitiko finansavimo Sąjungos lėšomis reikalavimus pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Per 2014 m. birželio 4 d. vykusį dvišalį susitikimą Komisija ir Portugalijos valdžios institucijos nepakeitė atitinkamų savo pozicijų. Po šio susitikimo Komisija pranešė Portugalijos valdžios institucijoms mananti, kad 2009 m. kovo 3 d. sprendimas negalėjo joms sukelti teisėtų lūkesčių dėl nagrinėjamų išlaidų atitikimo reikalavimams.
2014 m. gruodžio 22 d. rašte Portugalijos valdžios institucijos pakartojo nesutinkančios su Komisijos pozicija.
2016 m. liepos 12 d. Komisija, remdamasi Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 2 dalimi, oficialiai perdavė savo išvadas Portugalijos valdžios institucijoms. Jose Komisija, remdamasi Reglamento Nr. 1290/2005 13 straipsniu ir Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktu, dar kartą konstatavo, kad nagrinėjamos išlaidos neatitinka reikalavimų. Todėl ji pasiūlė Sąjungos lėšomis nefinansuoti iš viso 660202,73 EUR sumos.
2016 m. lapkričio 15 d. Komisija priėmė Įgyvendinimo sprendimą (ES) 2016/2018 dėl valstybių narių patirtų tam tikrų išlaidų nefinansavimo Europos Sąjungos lėšomis iš EŽŪGF ir Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) (
OL L 312, 2016, p. 26
; toliau – ginčijamas sprendimas). Kiek tai susiję su Portugalijos Respublika, Komisija nusprendė, be kita ko, Sąjungos lėšomis nefinansuoti 460202,73 EUR ir 200000 EUR (biudžeto eilutė 6701) sumų, atitinkančių nagrinėjamas išlaidas.
Procesas ir šalių reikalavimai
2017 m. sausio 20 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo šį Portugalijos Respublikos ieškinį.
2017 m. kovo 27 d. Komisija Bendrojo Teismo kanceliarijai pateikė atsiliepimą į ieškinį.
Portugalijos Respublika dubliką pateikė 2017 m. gegužės 16 d., o Komisija tripliką – 2017 m. birželio 28 d.
Taikydamas proceso organizavimo priemones pagal Procedūros reglamento 89 straipsnio 3 dalies a ir d punktus Bendrasis Teismas pateikė šalims klausimų ir paprašė jų pateikti tam tikrus dokumentus. Šalys šį prašymą įvykdė per nustatytą terminą.
Portugalijos Respublika Bendrojo Teismo prašo:
–
panaikinti ginčijamą sprendimą, kiek juo atsisakyta Sąjungos lėšomis finansuoti jos išleistas 460202,73 EUR ir 200000 EUR sumas,
–
priteisti iš Komisijos bylinėjimosi išlaidas.
Komisija Bendrojo Teismo prašo:
–
atmesti ieškinį,
–
priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
Grįsdama savo ieškinį Portugalijos Respublika nurodo tris pagrindus, siejamus su, pirma, teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu, antra, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto pažeidimu ir, trečia, Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies pažeidimu.
Bendrasis Teismas mano, kad iš pradžių reikia išnagrinėti trečiąjį pagrindą, susijusį su esminių formos reikalavimų pažeidimu, paskui antrąjį pagrindą, siejamą su antrinės Sąjungos teisės materialinės taisyklės pažeidimu, ir galiausiai pirmąjį pagrindą, siejamą su Sąjungos teisės bendrojo principo pažeidimu.
Dėl trečiojo pagrindo, grindžiamo Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies pažeidimu
Portugalijos Respublika tvirtina, kad Komisija pažeidė Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalį, kai atsiuntė jai pirmą raštišką nepakankamai motyvuotą pranešimą. Iš tiesų, pirma, 2013 m. gruodžio 5 d. rašte nenurodytos priežastys, dėl kurių Komisija manė, kad nagrinėjamos išlaidos buvo patirtos atliekant kontrolės veiksmus. Antra, šiame rašte nenurodyta, kodėl kiekvienu atskiru nagrinėjamų išlaidų atveju negali būti teikiamas finansavimas iš EŽŪGF.
Komisija nesutinka su Portugalijos Respublikos argumentais.
Iš pradžių reikia pažymėti, kad, remiantis Reglamento Nr. 247/2006 23 straipsnio 1 dalimi, pagal šį reglamentą patvirtintos specialios žemės ūkio priemonės atokiausiems regionams yra intervencinės priemonės, skirtos žemės ūkio rinkai reguliuoti, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 1290/2005 3 straipsnio 1 dalies b punktą. Todėl Sąjungos pagal Reglamentą Nr. 247/2006 finansuojamas išlaidas apima EŽŪGF išlaidos, išvardytos Reglamento Nr. 1290/2005 3 straipsnyje, ir dėl šios priežasties joms taikomos visos šio reglamento nuostatos, taikytinos šio fondo lėšoms.
Vadinasi, kai Komisija ketina Sąjungos lėšomis nefinansuoti tam tikrų valstybės narės pagal Reglamentą Nr. 247/2006 patirtų išlaidų, ji turi vykdyti Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnyje numatytą atitikties patvirtinimo procedūrą, kurios taikymo sąlygos apibrėžtos Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnyje.
Šiuo aspektu reikia priminti, kad galutinis sprendimas dėl atitikties patvirtinimo turi būti priimtas per specialią rungimosi procedūrą, kuriai vykstant atitinkamoms valstybėms narėms turi būti užtikrintos garantijos, kurių reikia tam, kad jos galėtų išreikšti savo požiūrį (pagal analogiją žr. 2000 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Vokietija / Komisija,
C‑245/97
,
EU:C:2000:687
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje numatyta, kad jeigu po atlikto tyrimo Komisija mano, kad išlaidos neatitinka Sąjungos taisyklių, ji praneša tokias išvadas atitinkamai valstybei narei.
Remiantis jurisprudencija, rašytinis pranešimas, kaip tai suprantama pagal šią nuostatą, suinteresuotajai valstybei narei turi leisti visapusiškai susipažinti su Komisijos abejonėmis, kad jis galėtų atlikti įspėjamąją funkciją, numatytą toje pačioje nuostatoje (pagal analogiją žr. 2012 m. gegužės 3 d. Sprendimo Ispanija / Komisija,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
Vadinasi, Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalimi reikalaujama, kad pažeidimas, kuriuo kaltinama atitinkama valstybė narė, būtų pakankamai tiksliai nurodytas šios nuostatos pirmoje pastraipoje numatytame rašytiniame pranešime (pagal analogiją žr. 2012 m. gegužės 3 d. Sprendimo Ispanija / Komisija,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
,
punktą).
Šiomis aplinkybėmis reikia išnagrinėti, ar 2013 m. gruodžio 5 d. raštas atitinka Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies reikalavimus ir todėl yra tinkamas pranešimas pagal šią nuostatą.
Nagrinėjamu atveju reikia konstatuoti, kad, kaip teigia Komisija, pirma, 2013 m. gruodžio 5 d. rašte yra nurodytos jame taikytos nuostatos, t. y. viena vertus, Reglamento Nr. 1290/2005 13 straipsnis ir, kita vertus, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktas ir 25 straipsnis. Antra, šiame rašte yra primintas Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte numatytos priemonės dalykas, taip pat Sąjungos lėšomis finansuojamų išlaidų kategorijos, išvardytos toje priemonėje. Trečia, tame pačiame rašte yra identifikuotos Komisijos išnagrinėtos lėšos, dėl kiekvienos šių išlaidų dalies nurodant atitinkamus finansinius metus, už išlaidas atsakingą valdžios instituciją ir šių išlaidų dalyką bei dydį. Ketvirta, minėtame rašte konstatuota, kad „visos [nagrinėjamos] išlaidos buvo panaudotos finansuojant personalą ir įrangą, būtinus [Portugalijos valdžios institucijoms] atliekant patikrinimus, susijusius su [paramos] programa“. Penkta, rašte paaiškinta, kad išlaidos, kurių valstybių narių valdžios institucijos patiria vykdydamos administracines ir kontrolės pareigas, siejamos su pagrindine mokėjimo agentūrų veikla, todėl šios išlaidos negali būti finansuojamos iš EŽŪGF. Šešta, šiame rašte pripažinta, kad nagrinėjamos išlaidos netenkina finansavimo iš EŽŪGF reikalavimų, nes jos neatitinka, pirma, Reglamento Nr. 1290/2005 13 straipsnio nuostatų ir, antra, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto ir 25 straipsnio nuostatų.
Tokiomis aplinkybėmis 2013 m. gruodžio 5 d. rašte pakankamai tiksliai nurodytas pažeidimo, kuriuo kaltinama Portugalijos Respublika, pobūdis bei motyvai ir ši valstybė narė visapusiškai supažindinta su Komisijos abejonėmis. Todėl nagrinėjamu atveju šiuo raštu yra įvykdyta įspėjamoji funkcija vykstant atitikties patvirtinimo procedūrai.
Šios išvados negali paneigti du kaltinimai, kuriuos Portugalijos Respublika pateikia konkrečiai dėl 2013 m. gruodžio 5 d. rašto.
Iš tiesų, pirma, kalbant apie kaltinimą, grindžiamą tuo, jog šiame rašte nenurodytos priežastys, dėl kurių Komisija manė, kad nagrinėjamos išlaidos buvo patirtos atliekant kontrolės veiksmus, reikia pažymėti, kad iš pačios su šiomis išlaidomis susijusios formuluotės – t. y. 69977,11 EUR suma, apimanti 2012 mokestiniais metais išmokėtą „atlikti patikrinimus vietoje įgaliotų darbuotojų darbo užmokestį“ – matyti, kad šios išlaidos buvo susijusios su atliktais kontrolės veiksmais. Be to, kadangi Portugalijos Respublika buvo visapusiškai susipažinusi su nagrinėjamų išlaidų pobūdžiu ir vėliau, būtent per 2014 m. birželio 4 d. dvišalį susitikimą, pripažino, kad šios išlaidos buvo patirtos jai vykdant kontrolės veiksmus, tai, kad 2013 m. gruodžio 5 d. rašte nebuvo pateikta išsamesnių paaiškinimų, visų pirma kiek tai susiję su kitomis sumomis nei minėta 69977,11 EUR suma, nagrinėjamu atveju niekaip nekliudė Portugalijos Respublikai išdėstyti savo nuomonės ir konstatuoti Komisijos pasiūlytos finansinės korekcijos pagrįstumo.
Antra, į kaltinimą, grindžiamą tuo, kad 2013 m. gruodžio 5 d. rašte nenurodyta, kodėl kiekvienu atskiru nagrinėjamų išlaidų atveju negali būti teikiamas finansavimas iš EŽŪGF, reikia atsakyti, kad kai tuo pačiu reikalavimų neatitikties pagrindu remiamasi dėl išlaidų kategorijos ar grupės, Komisija gali apsiriboti bendrais motyvais dėl visų atitinkamų išlaidų (šiuo klausimu pagal analogiją žr. 2007 m. vasario 15 d. Sprendimo BVBA Management, Training en Consultancy,
C‑239/05
,
EU:C:2007:99
,
punktą). Pažymėtina, kad 2013 m. gruodžio 5 d. rašte Komisija laikėsi nuomonės, jog visomis nagrinėjamomis išlaidomis buvo finansuojamas personalas ir įranga, būtini kontrolės veiksmams vykdyti, ir kad atsižvelgiant į tai, jog šios išlaidos buvo susijusios su pagrindine nacionalinių valdžios institucijų veikla, jos negalėjo būti finansuojamos Sąjungos lėšomis. Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į tai, kad, kaip teigiama 2013 m. gruodžio 5 d. rašte, visų nagrinėjamų išlaidų dalykas yra toks pats, Komisijos negalima kaltinti tuo, kad ji bendrai motyvavo savo abejones dėl to, ar šios išlaidos gali būti finansuojamos Sąjungos lėšomis.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad 2013 m. gruodžio 5 d. raštas atitinka Reglamento Nr. 885/2006 11 straipsnio 1 dalies reikalavimus.
Todėl trečiąjį pagrindą reikia atmesti.
Dėl antrojo pagrindo, grindžiamo Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto pažeidimu
Portugalijos Respublika tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeidžiamas Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktas, kuriuo leidžiama finansuoti techninės pagalbos veiksmus, susijusius su paramos programos įgyvendinimu. Kontrolės veiksmai, pirma, yra techninės pagalbos veiksmų rūšis ir, antra, būtini paramos programai įgyvendinti. Vadinasi, nukrypstant nuo Reglamento Nr. 1290/2005 13 straipsnio, administracinės ir su personalu susijusios išlaidos gali būti finansuojamos Sąjungos lėšomis, kai, kaip šiuo atveju, jos patirtos vykdant kontrolės veiklą ir įgyvendinant paramos programą.
Komisija nesutinka su Portugalijos Respublikos argumentais.
Iš pradžių reikia konstatuoti, kad šalys sutaria, jog nagrinėjamos išlaidos buvo patirtos finansuojant personalą ir įrangą, būtinus Portugalijos valdžios institucijoms atliekant kontrolės veiksmus, kuriuos sudarė, be kita ko, patikrinimai pagal Azorų autonominiam regionui skirtą paprogramę. Be to, tiek iš bylos medžiagos, visų pirma 2013 m. gruodžio 5 d. rašto ir 2014 m. balandžio 7 d. Portugalijos valdžios institucijų rašto, tiek iš per posėdį pateiktų žodinių šalių paaiškinimų matyti, kad šiuos kontrolės veiksmus atlikusios ir nagrinėjamas išlaidas patyrusios Portugalijos valdžios institucijos – tai ne Lisabonoje (Portugalija) esanti mokėjimo agentūra, bet kitos administracinės institucijos, esančios Azoruose.
Taigi šalių ginčas susijęs ne su nagrinėjamų išlaidų pobūdžiu ar dalyku, bet tik su visiškai teisiniu klausimu, ar šios išlaidos gali būti finansuojamos Sąjungos lėšomis pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Šiuo aspektu reikia priminti, kad reglamentuose Nr. 247/2006 ir 793/2006 numatytos specialios žemės ūkio priemonės atokiausiems regionams.
Konkrečiai kalbant, iš pradžių reikia pažymėti, kad Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte nustatyta, jog paramos programa apima, be kita ko, „planuojamų priemonių, ypač programai įgyvendinti skirtų pagalbos schemų, apibūdinimą ir prireikus – informaciją apie poreikius atlikti tyrimus, demonstravimo projektus, mokymo ir techninės pagalbos veiksmus, susijusius su atitinkamų priemonių rengimu, įgyvendinimu ar pritaikymu“.
Toliau Reglamento Nr. 247/2006 25 straipsnio trečioje įtraukoje nustatyta, kad turi būti priimtos šio reglamento išsamios taikymo taisyklės, kiek tai susiję su „[minėto reglamento] 12 straipsnio c punkte nurodytų tyrimų, demonstravimo projektų, mokymo bei techninės pagalbos veiksmų priemonėmis“.
Galiausiai Reglamento Nr. 793/2006 50 straipsnyje, nustatančiame Reglamento Nr. 247/2006 25 straipsnio trečioje įtraukoje numatytas išsamias taikymo taisykles, nurodyta, kad „[p]agal Reglamento <…> Nr. 247/2006 24 straipsnio 2 dalį patvirtintoje programoje numatytiems tyrimams, demonstravimo projektams, mokymui ir techninės pagalbos priemonėms finansuoti reikalinga suma, kad ta programa būtų įgyvendinta, negali viršyti 1 % visos programos finansavimo sumos“.
Iš visų šių nuostatų matyti, kad tyrimai, demonstravimo projektai, mokymo ir techninės pagalbos veiksmai, numatyti Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte ir paramos atokiausiems regionams programoje, iš principo gali būti finansuojami Sąjungos lėšomis, visų pirma su sąlyga, kad jie susiję su paramos priemonių rengimu, įgyvendinimu ar priėmimu.
Vis dėlto reikia konstatuoti, kad reglamentuose Nr. 247/2006 ir 793/2006 nėra jokios nuostatos, apibrėžiančios įvairių juose paminėtų veiksmų rūšis. Konkrečiai kalbant, šiuose reglamentuose nenurodyta, ar Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte minimi „techninės pagalbos veiksmai, susiję su <…> [pagalbos] priemonių įgyvendinimu]“, apima nacionalinių valdžios institucijų atliktus kontrolės veiksmus.
Tokiomis aplinkybėmis reikia išnagrinėti, ar, kaip teigia Portugalijos Respublika, o Komisija su ja nesutinka, kontrolės veiksmai, kaip antai tie, kurių ėmėsi Portugalijos valdžios institucijos, yra techninės pagalbos veiksmai, susiję su pagalbos priemonės įgyvendinimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Visų pirma reikia išnagrinėti, ar siekiant kompensuoti reglamentų Nr. 247/2006 ir 793/2006 netikslumą šioje byloje galima taikyti Sąjungos teisės nuostatą, kurioje pateikta sąvokos „techninė pagalba“ apibrėžtis, arba bent jau remiantis šia teise nustatyti bendrą kompleksišką šios sąvokos apibrėžtį, kurią būtų galima taikyti šioje byloje.
Šiuo aspektu Portugalijos Respublika pateikia nuorodą į, pirma, Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio a punktą ir, antra, 2012 m. spalio 29 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 1268/2012 dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių taikymo taisyklių (
OL L 362, 2012 12 31, p. 1
) 186 straipsnį. Anot Portugalijos Respublikos, iš šių nuostatų matyti, kad sąvoka „techninė pagalba“ apima kontrolės veiksmus, būtinus paramos programai įgyvendinti.
Vis dėlto, nors tiesa, kad kiekvienoje iš dviejų Portugalijos Respublikos nurodytų nuostatų sąvoka „techninė pagalba“ yra patikslinta paminint, be kita ko, kontrolės veiksmus, nė viena iš šių nuostatų negali būti taikoma šioje byloje.
Iš tiesų, viena vertus, nors Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio a punktas yra susijęs su techninės pagalbos veiksmais, finansuojamais iš EŽŪGF ir Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP), juo reglamentuojami tik tie techninės pagalbos veiksmai, kurie centralizuotai finansuojami Komisijos iniciatyva arba jos vardu. Vadinasi, ši nuostata negali būti taikoma techninės pagalbos veiksmams, kaip antai numatytiesiems Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte, kurie yra decentralizuotai finansuojami iš EŽŪGF, nes įgyvendinami valstybių narių iniciatyva.
Kita vertus, Reglamento Nr. 1268/2012 186 straipsnio vienintelis tikslas yra viešojo pirkimo sutarčių sudarymo ir Sąjungos subsidijų skyrimo srityje apibrėžti sąvokas „dotacijos arba techninės pagalbos sutartys su Europos investicijų banku [EIB] arba [Europos investicijų fondu (EIF)]“ ir „dotacijos <…> EIB ar [EIF] techninės pagalbos veiksmams vykdyti“, vartojamas atitinkamai 2012 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių ir kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB, Euratomas) Nr. 1605/2002 (
OL L 298, 2012, p. 1
) 101 straipsnio 3 dalyje ir 125 straipsnio 7 dalyje. Vadinasi, ši nuostata nesusijusi su techninės pagalbos išlaidų, valstybių narių patirtų taikant Reglamentą Nr. 247/2006, finansavimu iš EŽŪGF.
Tokiomis aplinkybėmis kontrolės veiksmų galimo priskyrimo prie techninės pagalbos veiksmų, nurodytų Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte, negali lemti vien Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio a punkto ar Deleguotojo reglamento Nr. 1268/2012 186 straipsnio taikymas.
Be to, dviejų nuostatų, kuriomis remiasi Portugalijos Respublika, ir Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto nagrinėjimas parodo, kad Sąjungos teisėje esama nuostatų, kuriose skirtingai apibūdinami techninės pagalbos veiksmai.
Konkrečiai kalbant, iš šių skirtingų nuostatų palyginimo matyti, kad kontrolės veiksmai nėra sistemingai minimi kaip techninės pagalbos veiksmai.
Taigi, nors Deleguotojo reglamento Nr. 1268/2012 186 straipsnyje konkrečiai apibrėžiama sąvoka „techninė pagalba“ ir prie šios pagalbos aiškiai priskiriama vertinimo, audito ir kontrolės veikla, būtina programai ar veiksmui įgyvendinti, taip nėra nei Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio, nei Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto atveju.
Iš tiesų, pirma, Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnyje „Kitas finansavimas, įskaitant techninę pagalbą“ tik išvardijamos įvairios veiksmų rūšys, tačiau nepateikiama aiški sąvokos „techninė pagalba“ apibrėžtis. Be to, šiame straipsnyje kalbama ir apie „parengiamąsias, stebėsenos, administracinės ir techninės pagalbos priemones“, ir apie „vertinimo, audito ir tikrinimo priemones“. Šio straipsnio a punkte taip pat minimos ir „techninės bei administracinės pagalbos priemonės“, ir „kontrolės sistemų įgyvendinimo priemonės“. Taigi Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnyje ne tik kontrolės veiksmai aiškiai neminimi tarp kitų techninės pagalbos veiksmų, bet priešingai – techninės pagalbos veiksmai, kurie suprantami siaurai kaip, pirma, administracinės ar techninės pagalbos priemonės ir, antra, kontrolės veiksmai, du kartus apibūdinami kaip priklausantys dviem skirtingoms veiksmų rūšims.
Antra, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte savo ruožtu kalbama tik apie tyrimus, demonstravimo projektus, mokymo ir techninės pagalbos veiksmus. Tas pats pasakytina apie Reglamento Nr. 247/2006 25 straipsnio trečią įtrauką ir Reglamento Nr. 793/2006 50 straipsnį. Taigi reikšmingose reglamentų Nr. 247/2006 ir 793/2006 nuostatose, kurios vienintelės turi būti taikomos šioje byloje, neminimi vertinimo, audito ir kontrolės veiksmai.
Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į reglamentų Nr. 1290/2005, 247/2006 ir Deleguotojo reglamento Nr. 1268/2012 minėtų nuostatų nenuoseklumą, darytina išvada, kad Sąjungos teisėje, visų pirma EŽŪGF srityje, pirma, nėra sąvokos „techninė pagalba“ bendros kompleksiškos apibrėžties, kurią būtų galima taikyti šioje byloje, ir, antra, priešingai, nei teigia Portugalijos Respublika, sąvoka „techninė pagalba“ nebūtinai reiškia visus veiksmus, taip pat ir kontrolės veiksmus.
Nesant sąvokos „techninė pagalba“ apibrėžties, kurią būtų galima taikyti šioje byloje, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą reikia aiškinti atsižvelgiant ne tik į šios nuostatos formuluotę, bet ir į jos kontekstą bei teisės akto, kuriame ji įtvirtinta, tikslus (šiuo klausimu pagal analogiją žr. 1983 m. lapkričio 17 d. Sprendimo Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
punktą ir 2005 m. kovo 10 d. Sprendimo EasyCar,
C‑336/03
,
EU:C:2005:150
,
punktą).
Šiuo aspektu naudinga priminti, kad, kaip pažymėta šio sprendimo 25 punkte, priemonės atokiausiems regionams, patvirtintos pagal Reglamentą Nr. 247/2006, yra iš EŽŪGF finansuojamos išlaidos, kaip tai suprantama pagal Reglamentą Nr. 1290/2005.
Šiomis aplinkybėmis reikia pažymėti, kad nors Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio a punkte yra numatytas Komisijos iniciatyva arba jos vardu įgyvendinamų techninės pagalbos ir administracinių priemonių finansavimas, jame nėra jokios nuostatos, kurioje būtų numatytas valstybių narių iniciatyva įgyvendinamų techninės pagalbos priemonių finansavimas.
Kadangi Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto nuostatose yra numatytas techninės pagalbos priemonių, susijusių su paramos programos įgyvendinimu atokiausiuose regionuose valstybių narių iniciatyva, finansavimas, jose nustatytos specialios taisyklės, kuriomis nukrypstama nuo bendrų EŽŪGF taisyklių, numatytų Reglamente Nr. 1290/2005, ir dėl šios priežasties jos turi būti aiškinamos siaurai.
Pirma, reikia konstatuoti, kad, kaip buvo pažymėta šio sprendimo 60 punkte, nei Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte, nei kitose reikšmingose reglamentų Nr. 247/2006 ir 793/2006 nuostatose neminimi vertinimo, audito ir kontrolės veiksmai.
Antra, šio sprendimo 59 punkte taip pat nurodyta, kad EŽŪGF srityje sąvoka „techninė pagalba“ tam tikrais atvejais, be kita ko, taikant Reglamento Nr. 1290/2005 5 straipsnio a punktą, gali reikšti ne visus veiksmus, įskaitant kontrolės veiksmus, bet tik administracinės ir techninės pagalbos veiksmus siaurąja prasme.
Trečia, svarbu pažymėti, kad, remiantis Reglamento Nr. 1290/2005 11 straipsniu, jei nenumatyta kitaip, išmokos pagal šį reglamentą paramos gavėjams išmokamos visos.
Iš šių nuostatų matyti, kad EŽŪGF priskiriami asignavimai, visų pirma skirtieji valstybėms narėms, iš principo turi būti panaudoti finansuojant veiklos išlaidas, kurias sudaro išmokos paramos gavėjams.
Vadinasi, jei nenumatyta kitaip, šie asignavimai negali būti panaudoti siekiant padėti nacionalinėms valdžios institucijoms vykdyti administracinius veiksmus, kuriuos jos paprastai turi atlikti.
Reikia pažymėti, kad paramos ir išmokų suteikimo sąlygų laikymąsi paprastai turi kontroliuoti valstybės narės, ir nesvarbu tai, ar egzistuoja techninės pagalbos priemonė.
Konkrečiai kalbant, kiek tai susiję su specialiomis žemės ūkio priemonėmis atokiausiems regionams, valstybės narės privalo atlikti administracinius patikrinimus ir patikrinimus vietoje pagal Reglamento Nr. 247/2006 27 straipsnį ir Reglamento Nr. 793/2006 30–33 straipsnius.
Reikia pridurti, kad šiuos patikrinimus, įskaitant patikrinimus vietoje, turi atlikti kompetentingos nacionalinės institucijos, kurios gali ir nebūti mokėjimo agentūros, kaip antai Portugalijos administracinės institucijos, paminėtos šio sprendimo 41 punkte.
Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta šio sprendimo 63–73 punktuose, Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto pažodinis, sisteminis ir teleologinis aiškinimas parodo, kad jame minimi „techninės pagalbos veiksmai, susiję su <…> [pagalbos] priemonių įgyvendinimu]“, neapima nacionalinių valdžios institucijų atliktų kontrolės veiksmų.
Šio aiškinimo negali paneigti Portugalijos Respublikos argumentas, kad, pirma, paramos programos įgyvendinimas būtinai apima kontrolės veiksmus ir, antra, su šiais kontrolės veiksmais susijusių išlaidų finansavimas buvo aiškiai numatytas Azorų autonominiam regionui skirtoje paprogramėje.
Iš tiesų, pirma, tai, kad kontrolės veiksmai yra būtini tinkamam paramos programos vykdymui, neleidžia jų pripažinti techninės pagalbos veiksmais ar susieti su šios programos „įgyvendinimu“.
Šiuo aspektu reikia pažymėti, kad, viena vertus, nebūdami administracinės ar techninės pagalbos veiksmai griežtąja prasme, kontrolės veiksmai nėra techninės pagalbos veiksmai, kaip jie suprantami pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Kita vertus, kalbant apie Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkte nurodytus veiksmus, chronologiškai ir konceptualiai galima išskirti priemonės rengimo veiksmus, su konkrečiu šios priemonės įgyvendinimu susijusius veiksmus ir šios priemonės tinkamo vykdymo kontrolės veiksmus.
Antra, reikia priminti, kad pagal Reglamento Nr. 247/2006 11 straipsnio 1 dalį priemonės, kurių imamasi įgyvendinant paramos atokiausiems regionams programas, turi atitikti Sąjungos teisę. Taigi paramos programos nuostatos, net jeigu jas patvirtino Komisija, vadovaujantis normų hierarchijos principu, negali leisti nukrypti nuo Sąjungos teisės nuostatų ir jomis negalima remtis aiškinant tas nuostatas. Vadinasi, aplinkybė, kad Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte yra numatytas išlaidų, tiesiogiai priskirtinų kontrolės veiksmams pagal šią paprogramę, finansavimas, neturi įtakos nagrinėjant klausimą, ar nacionalinių valdžios institucijų atliktus kontrolės veiksmus apima veiksmai, kurie gali būti finansuojami Sąjungos lėšomis pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Tokiomis aplinkybėmis kontrolės veiksmai, dėl kurių buvo patirtos nagrinėjamos išlaidos, nėra techninės pagalbos veiksmai, susiję su pagalbos priemonės įgyvendinimu, kaip tai suprantama pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad nagrinėjamos išlaidos negali būti finansuojamos Sąjungos lėšomis pagal Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktą.
Todėl antrąjį pagrindą reikia atmesti.
Dėl pirmojo pagrindo, grindžiamo teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu
Portugalijos Respublika tvirtina, kad ginčijamu sprendimu pažeistas teisėtų lūkesčių apsaugos principas. Pirma, 2009 m. kovo 3 d. sprendime Komisija esą patvirtino pagalbos priemonę, kurioje išlaidos, tiesiogiai priskiriamos kontrolės veiksmams, aiškiai laikomos reikalavimus atitinkančiomis išlaidomis. Antra, Komisijos suteiktos garantijos atitinka taikytinas taisykles. Tokiomis aplinkybėmis 2009 m. kovo 3 d. sprendimas Portugalijos valdžios institucijoms sukėlė teisėtų lūkesčių dėl nagrinėjamų išlaidų atitikties reikalavimams.
Komisija nesutinka su Portugalijos Respublikos argumentais.
Iš pradžių reikia priminti, kad pagal suformuotą jurisprudenciją teisėtų lūkesčių apsaugos principas yra vienas pagrindinių Sąjungos principų (žr. 1981 m. gegužės 5 d. Sprendimo Dürbeck,
112/80
,
EU:C:1981:94
,
punktą ir 2005 m. birželio 7 d. Sprendimo VEMW ir kt.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
Iš jurisprudencijos taip pat matyti, kad teisę remtis šiuo principu turi kiekvienas asmuo situacijoje, kai Sąjungos administracija, suteikdama jam aiškių garantijų, sukėlė jam pagrįstų lūkesčių. Tokias garantijas, neatsižvelgiant į jų pateikimo formą, sudaro tiksli, nesąlyginė ir tikrovę atitinkanti informacija. Suteiktos garantijos taip pat turi atitikti taikytinas normas (žr. 2007 m. liepos 18 d. Sprendimo AER / Karatzoglou,
C‑213/06 P
,
EU:C:2007:453
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją ir 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Kahla Thüringen Porzellan / Komisija,
C‑537/08 P
,
EU:C:2010:769
,
punktą ir nurodytą jurisprudenciją).
Be to, neginčytina, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principu gali remtis ir valstybė narė (šiuo klausimu žr. 2012 m. birželio 26 d. Sprendimo Lenkija / Komisija,
C‑335/09 P
,
EU:C:2012:385
,
ir
punktus).
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, reikia išnagrinėti, ar šiuo atveju pagal teisėtų lūkesčių apsaugos principą Komisijai draudžiama nefinansuoti nagrinėjamų išlaidų Sąjungos lėšomis.
Pirma, reikia išsiaiškinti, ar 2009 m. kovo 3 d. sprendime yra pateikta tikslių, nesąlyginių ir tikrovę atitinkančių garantijų dėl galimybės Sąjungos lėšomis finansuoti Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte nurodytas išlaidas.
Šiuo aspektu naudinga priminti 2009 m. kovo 3 d. sprendimo, kuriuo patvirtinami Portugalijos Respublikos Komisijai pateiktos bendrosios programos pakeitimai, teisinį kontekstą.
Siekiant įgyvendinti specialias žemės ūkio priemones atokiausiems regionams, Reglamento Nr. 247/2006 24 straipsnyje numatyta Komisijos atliekamo valstybių narių pasiūlytų bendrųjų programų projektų vertinimo ir tvirtinimo procedūra. Be to, Reglamento Nr. 793/2006 49 straipsnyje reglamentuojama Komisijos atliekamo pakeitimų, kuriuos valstybės narės nori padaryti šiose bendrosiose programose, tvirtinimo procedūra.
Iš šių nuostatų matyti, kad bendrosiose programose numatytų pagalbos priemonių tvirtinimas, kurį atlieka Komisija, yra išankstinė būtina šių priemonių finansavimo iš EŽŪGF sąlyga.
Vis dėlto bendrosios programos yra preliminarios, todėl jas patvirtindama Komisija iš esmės nepareiškia galutinės pozicijos dėl jose numatytų priemonių atitikties visoms taikytinoms Sąjungos teisės normoms, taigi dėl galimybės šias priemones finansuoti Sąjungos lėšomis. Todėl remiantis vien tuo, jog Komisija patvirtino bendrąją programą, negalima daryti išvados, kad šioje programoje numatytos priemonės neabejotinai atitinka visas taikytinas Sąjungos teisės normas ar kad galimybės šias priemones finansuoti Sąjungos lėšomis Komisija nebegali ginčyti, visų pirma, per atitikties patvirtinimo procedūrą, numatytą Reglamento Nr. 1290/2005 31 straipsnyje (šiuo klausimu pagal analogiją žr. generalinės advokatės J. Kokott išvados byloje Čekijos Respublika / Komisija,
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:237
,
,
,
ir
punktus).
Nagrinėjamu atveju neginčytina, kad Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte, kuris į bendrąją programą buvo įtrauktas 2009 m. kovo 3 d. sprendimu, pirma, tarp reikalavimus atitinkančių išlaidų minimos tam tikros išlaidos, tiesiogiai priskiriamos „kontrolės <…> veiksmams“, ir, antra, kaip pagalbos priemonės gavėjos nurodomos „administravimo institucijos“.
Vis dėlto iš pradžių reikia pažymėti, kad 2009 m. kovo 3 d. sprendimo rezoliucinėje dalyje tik patvirtinami bendrosios programos pakeitimai, Portugalijos Respublikos pateikti pagal Reglamento Nr. 793/2006 49 straipsnį, ir aiškiai nenusprendžiama dėl galimybės Sąjungos lėšomis finansuoti išlaidų, kurių bus patirta įgyvendinant šią programą.
Toliau, nors tiesa, kad 2009 m. kovo 3 d. sprendimo 2 konstatuojamojoje dalyje Komisija bendromis sąvokomis pažymėjo, jog „[bendrosios programos] pakeitimas atitinka Reglamento <…> Nr. 247/2006 tikslus ir reikalavimus“, tame sprendime ji konkrečiai nenusprendė dėl Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte numatytos priemonės atitikties Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punkto nuostatoms ir taip pat neišreiškė aiškios pozicijos dėl šios priemonės atitikties visoms EŽŪGF taikytinoms nuostatoms.
Galiausiai 2009 m. kovo 3 d. sprendimo rezoliucinėje dalyje pažymėta, kad patvirtinimas šiame sprendime „neapima kontrolės tvarkos ir sankcijų, kurios bus išnagrinėtos atliekant EŽŪGF auditą“.
Tokiomis aplinkybėmis, atsižvelgiant į 2009 m. kovo 3 d. sprendimo formuluotę ir teisinį kontekstą, nėra pagrindo pripažinti, kad priimdama šį sprendimą Komisija Portugalijos valdžios institucijoms suteikė tikslią, nesąlyginę ir tikrovę atitinkančią informaciją dėl galimybės Sąjungos lėšomis finansuoti išlaidas, susijusias su kontrolės veiksmais, paminėtais Azorų autonominiam regionui skirtos paprogramės I priedo 4.6 punkte.
Antra, reikia priminti, kad iš atsakymo į antrąjį pagrindą matyti, jog, remiantis Reglamento Nr. 247/2006 12 straipsnio c punktu, išlaidos, nacionalinių valdžios institucijų patirtos vykdant kontrolės veiksmus, negali būti finansuojamos Sąjungos lėšomis.
Vadinasi, net jeigu būtų pripažinta, kad 2009 m. kovo 3 d. sprendimu patvirtindama naujos techninės pagalbos priemonės įtraukimą į bendrąją programą Komisija Portugalijos valdžios institucijoms suteikė tikslių garantijų dėl tam tikrų išlaidų, patirtų Portugalijos valdžios institucijoms atliekant kontrolės veiksmus, finansavimo iš EŽŪGF, tokios garantijos bet kuriuo atveju neatitiko taikytinų normų, todėl Portugalijos Respublikai negalėjo sukelti teisėtų lūkesčių dėl galimybės nagrinėjamas išlaidas finansuoti Sąjungos lėšomis.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Portugalijos Respublika neturi pagrindo teigti, kad buvo pažeistas teisėtų lūkesčių apsaugos principas.
Todėl reikia atmesti pirmąjį pagrindą ir atitinkamai turi būti atmestas ieškinys.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Pagal Procedūros reglamento 134 straipsnio 1 dalį iš pralaimėjusios šalies priteisiamos bylinėjimosi išlaidos, jei laimėjusi šalis to reikalavo.
Kadangi Portugalijos Respublika pralaimėjo bylą, iš jos priteisiamos bylinėjimosi išlaidos pagal Komisijos pateiktus reikalavimus.

Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (devintoji kolegija)
nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinį.

2.
Priteisti iš Portugalijos Respublikos bylinėjimosi išlaidas.

Gervasoni
Kowalik-Bańczyk
Mac Eochaidh
Paskelbtas 2018 m. lapkričio 22 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: portugalų.