CELEX: 62014TJ0437
EAGFL, Abteilung Garantie
EGFL und ELER
Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben
Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem
Kürzungen und Ausschlüsse bei Nichteinhaltung der anderweitigen Verpflichtungen
Pauschale finanzielle Berichtigung durch die Kommission gemäß den hierfür geltenden internen Leitlinien
Beweislast
Auslegung des Anhangs II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009

Rechtlicher Rahmen
Am 29. September 2003 erließ der Rat der Europäischen Union die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (
ABl. 2003, L 270, S. 1
).
Nach Art. 3 Abs. 1 dieser Verordnung musste „[e]in Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, … die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang III … einhalten“.
Art. 4 der Verordnung sah vor:
„(1)   Die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Anhang III werden in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in folgenden Bereichen festgelegt:
—
Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen,
—
Umwelt,
—
Tierschutz.
(2)   Die in Anhang III aufgeführten Rechtsvorschriften gelten im Rahmen dieser Verordnung in ihrer jeweils aktuellen Fassung und im Falle von Richtlinien in der von den Mitgliedstaaten umgesetzten Fassung.“
Art. 6 („Kürzung oder Ausschluss von Direktzahlungen“) der Verordnung bestimmte:
„(1)   Werden die Grundanforderungen … aufgrund einer unmittelbar dem einzelnen Betriebsinhaber zuzuschreibenden Handlung oder Unterlassung nicht erfüllt, so wird der Gesamtbetrag der in dem betreffenden Kalenderjahr … zu gewährenden Direktzahlungen gemäß Artikel 7 gekürzt oder ausgeschlossen.
…“
Art. 7 Abs. 1 der Verordnung sah den Erlass von Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen gemäß Art. 6 vor, wobei „Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße sowie die Kriterien nach den Absätzen 2, 3 und 4“ zu berücksichtigen waren. Diese Absätze bestimmten u. a.:
„(2)   Bei Fahrlässigkeit beträgt die Kürzung höchstens 5 %, bei wiederholten Verstößen höchstens 15 %.
(3)   Bei vorsätzlichen Verstößen beträgt die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 % und kann bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten.
…“
Der die Grundanforderungen an die Betriebsführung (im Folgenden: GAB) auflistende Anhang III wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 21/2004 des Rates vom 17. Dezember 2003 zur Einführung eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Schafen und Ziegen und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sowie der Richtlinien 92/102/EWG und 64/432/EWG (
ABl. 2004, L 5, S. 8
) geändert und um einen Punkt 8a (im Folgenden: GAB 8a) mit folgendem Wortlaut ergänzt:
„Verordnung … Nr. 21/2004 …: Artikel 3, 4 und 5“.
Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2009 durch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
) aufgehoben und ersetzt (vgl. Art. 146 Abs. 1 und Art. 149). Die Verordnung Nr. 73/2009 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 608
) aufgehoben. Gemäß ihrem Art. 74 gilt diese Verordnung ab dem 1. Januar 2015.
Der dritte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009 lautete:
„Mit der Verordnung … Nr. 1782/2003 wurde der Grundsatz festgelegt, dass die Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebsinhaber, die bestimmte Anforderungen im Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, der Umwelt und des Tierschutzes nicht erfüllen, gekürzt bzw. die Betriebsinhaber davon ausgeschlossen werden. Diese Regelung der ‚Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen‘ (‚Cross-Compliance‘) ist integraler Bestandteil der gemeinschaftlichen Unterstützung in Form von Direktzahlungen und sollte daher beibehalten werden. Die Erfahrung hat jedoch gezeigt, dass sich eine Reihe von Anforderungen im Rahmen der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen nicht ausreichend auf die landwirtschaftliche Tätigkeit bzw. landwirtschaftliche Fläche bezieht oder eher die nationalen Behörden als die Betriebsinhaber betrifft. Daher empfiehlt es sich, den Geltungsbereich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen anzupassen.“
Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmte:
„(1)   Ein Betriebsinhaber, der Direktzahlungen bezieht, muss die [GAB] nach Anhang II … erfüllen.
…“
Art. 5 dieser Verordnung sah bezüglich der GAB vor:
„(1)   Die [GAB] gemäß Anhang II werden in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft in folgenden Bereichen festgelegt:
a)
Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen,
b)
Umwelt,
c)
Tierschutz.
(2)   Die in Anhang II aufgeführten Rechtsakte gelten in ihrer jeweils geltenden Fassung und im Falle von Richtlinien so, wie sie von den Mitgliedstaaten umgesetzt wurden.“
Art. 14 der Verordnung Nr. 73/2009 verpflichtete die Mitgliedstaaten, ein integriertes System zur Verwaltung und Kontrolle u. a. der anderweitigen Verpflichtungen einzurichten.
Art. 22 der Verordnung Nr. 73/2009 verpflichtete die Mitgliedstaaten, durch Vor-Ort-Kontrollen zu prüfen, ob die Betriebsinhaber ihren anderweitigen Verpflichtungen nachkamen.
Für den Fall, dass die anderweitigen Verpflichtungen nicht eingehalten wurden und diese Nichteinhaltung unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten war, der den Beihilfeantrag gestellt hatte, sah Art. 23 der Verordnung vor, dass „der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der … diesem Betriebsinhaber gewährt [worden war] oder zu gewähren [war], nach den Durchführungsbestimmungen gemäß Artikel 24 gekürzt“ werden sollte.
Art. 24 der Verordnung sah den Erlass von Durchführungsbestimmungen zu den Kürzungen und Ausschlüssen vor. Ferner bestimmte er, dass bei Fahrlässigkeit die Kürzung höchstens 5 %, bei wiederholten Verstößen höchstens 15 % betragen durfte. Bei vorsätzlichen Verstößen durfte die Kürzung grundsätzlich nicht weniger als 20 % betragen und konnte bis zum vollständigen Ausschluss von einer oder mehreren Beihilferegelungen gehen und für ein oder mehrere Kalenderjahre gelten.
In Anhang II („[GAB] gemäß den Artikeln 4 und 5“) lautete der Eintrag betreffend die GAB 8:
„Verordnung … Nr. 21/2004 …: Artikel 3, 4 und 5“.
Mit der Verordnung Nr. 21/2004, auf die sich die GAB 8a der Verordnung Nr. 1782/2003 und die GAB 8 der Verordnung Nr. 73/2009 (im Folgenden zusammen: GAB 8) beziehen, wurde ein System zur Kennzeichnung und Registrierung von Schafen und Ziegen eingeführt, das gemäß ihrem 20. Erwägungsgrund eine Änderung der Verordnung Nr. 1782/2003 erforderte.
Art. 3 der Verordnung Nr. 21/2004 sieht vor:
„(1)   Das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren umfasst folgende Elemente:
a)
Kennzeichen zur Identifikation jedes Tieres;
b)
aktuelle Bestandsregister in jedem Betrieb;
c)
Begleitdokumente;
d)
ein zentrales Betriebsregister und/oder eine elektronische Datenbank.
(2)   Die Kommission und die zuständige Behörde des betreffenden Mitgliedstaats haben Zugang zu allen unter diese Verordnung fallenden Informationen. Die Mitgliedstaaten und die Kommission treffen alle erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass alle interessierten Parteien einschließlich der von dem betreffenden Staat anerkannten Verbraucherorganisationen Zugang zu diesen Informationen erhalten, vorausgesetzt, die nationalen Bestimmungen über Datenschutz und Datenvertraulichkeit bleiben gewahrt.“
Art. 4 der Verordnung regelt die Anforderungen an die Kennzeichnung jedes Tieres. Er verweist auf die Kennzeichnungsvorschriften nach Abschnitt A des Anhangs dieser Verordnung.
Art. 5 der Verordnung regelt die Anforderungen an die Registerführung und verweist auf die Vorschriften nach Abschnitt B des Anhangs dieser Verordnung.
Art. 6 der Verordnung regelt die Anforderungen an die Begleitdokumente und verweist auf die Vorschriften nach Abschnitt C des Anhangs dieser Verordnung.
Art. 7 der Verordnung bezieht sich auf das zentrale Register, während Art. 8 die elektronische Datenbank betrifft und auf die Vorschriften nach Abschnitt D des Anhangs dieser Verordnung verweist.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Europäische Kommission überprüfte für die Antragsjahre 2008, 2009 und 2010 die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen (im Folgenden: Cross-Compliance) in Schottland (Untersuchung XC/2010/002/GB Vereinigtes Königreich [Schottland]) und unterrichtete das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland mit Schreiben vom 24. November 2010 über die Mängel, die ihre Prüfer im schottischen Cross-Compliance-System festgestellt hatten.
Das Vereinigte Königreich nahm mit Antwortschreiben vom 23. Februar 2011 gegenüber der Kommission Stellung.
Am 19. Dezember 2011 lud die Kommission das Vereinigte Königreich schriftlich zu einer für den 21. Februar 2012 geplanten bilateralen Besprechung ein. Das Vereinigte Königreich nahm die Einladung an und erläuterte mit Schreiben vom 14. Februar 2012 seinen Standpunkt zu den von der Kommission aufgeworfenen Fragen.
Mit Schreiben vom 2. März 2012 übermittelte die Kommission dem Vereinigten Königreich das Protokoll der bilateralen Besprechung.
Im Nachgang zu dieser Besprechung stellte die Kommission in einer Mitteilung vom 27. März 2013 an das Vereinigte Königreich fest, dass die Umsetzung des Cross-Compliance-Systems in Schottland in den Jahren 2008, 2009 und 2010 nicht im Einklang mit den Vorschriften der Europäischen Union gestanden habe. Ferner informierte sie das Vereinigte Königreich über ihren Vorschlag, einen Betrag von 5606459,48 Euro von der Finanzierung durch die Union auszuschließen. In der Anlage zu ihrem Schreiben erläuterte die Kommission die Gründe für diesen Ausschluss. Im Einzelnen konstatierte sie für die Antragsjahre 2009 und 2010 erstens Unzulänglichkeiten bei der wirksamen Kontrolle der GAB 2 und 4, zweitens Mängel bei der wirksamen Kontrolle der Standards der Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (im Folgenden: GLÖZ-Standards) 4, 16 und 18 sowie drittens unzureichende Kontrollen und Sanktionen hinsichtlich der GAB 8 im Rahmen der Cross-Compliance. Für das Antragsjahr 2008 konstatierte sie Unzulänglichkeiten bei der wirksamen Kontrolle der GAB 2 und 4, Mängel bei der wirksamen Kontrolle der GLÖZ-Standards 4, 16 und 18, unzureichende Kontrollen und Sanktionen hinsichtlich mehrerer GAB im Rahmen der Cross-Compliance sowie einen großzügigen Umgang mit Verstößen gegen die GAB 7 und 8. Zudem sei es hinsichtlich der GAB 4 ausgeschlossen gewesen, die 5%-Sanktion für fahrlässige Nichteinhaltung anzuwenden, und es seien nicht alle geringfügigen Verstöße systematisch erfasst worden. In ihrem Schreiben schlug die Kommission für das Jahr 2008 eine Berichtigung von 5 % vor und für die Jahre 2009 und 2010 jeweils eine Berichtigung von 2 %, da die schottischen Behörden eine Reihe von Maßnahmen ergriffen hätten, um einige der festgestellten Mängel zu beseitigen.
Mit Schreiben vom 14. Mai 2013 beantragte die Koordinierungsstelle des Vereinigten Königreichs, die Sache an die Schlichtungsstelle zu verweisen. Die dieser Stelle vorgelegten Fragen betrafen zum einen die finanzielle Berichtigung wegen lückenhafter Durchführung der Cross-Compliance-Kontrollen im Zusammenhang mit der GAB 4, zum anderen die Auslegung der GAB 8. Die Schlichtungsverhandlung fand am 18. Juli 2013 statt, führte aber zu keiner Einigung.
Mit Schreiben vom 8. November 2013 teilte die Kommission dem Vereinigten Königreich mit, dass sie an ihrem im Schreiben vom 27. März 2013 dargelegten Standpunkt festhalte.
Mit dem Durchführungsbeschluss 2014/191/EU vom 4. April 2014 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2014, L 104, S. 43
, im Folgenden: angefochtener Beschluss) schloss die Kommission in Übereinstimmung mit dem Vorschlag in ihrer Mitteilung vom 27. März 2013 bestimmte in den Haushaltsjahren 2008, 2009 und 2010 in Schottland getätigte Ausgaben wegen Nichtübereinstimmung mit den Vorschriften der Europäischen Union von der Finanzierung durch die Union aus (vgl. Art. 1) und setzte eine pauschale Berichtigung von 5 % für das Jahr 2008 bzw. jeweils 2 % für die Jahre 2009 und 2010 fest.
Verfahren und Anträge der Parteien
Das Vereinigte Königreich hat mit Klageschrift, die am 16. Juni 2014 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
Das Vereinigte Königreich beantragt,
—
neun Einträge im Anhang des angefochtenen Beschlusses für nichtig zu erklären;
—
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen;
—
dem Vereinigten Königreich die Kosten aufzuerlegen.
Mit Schriftsatz, der am 2. April 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat das Königreich der Niederlande beantragt, als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs zugelassen zu werden.
Am 7. Juli 2015 ist das Königreich der Niederlande mit Beschluss des Präsidenten der Vierten Kammer des Gerichts gemäß Art. 116 § 6 der Verfahrensordnung des Gerichts vom 2. Mai 1991 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Vereinigten Königreichs zugelassen worden.
Am 30. September 2015 hat das Gericht im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 Abs. 3 seiner Verfahrensordnung den Parteien eine Reihe von schriftlichen Fragen zur Beantwortung in der mündlichen Verhandlung gestellt und der Kommission aufgegeben, das Dokument VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 („Leitlinien für die Berechnung der finanziellen Auswirkungen bei der Vorbereitung der Entscheidung über den Jahresabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie“) vorzulegen.
In der Sitzung vom 11. November 2015 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Rechtliche Würdigung
Zur Stützung seiner Klage macht das Vereinigte Königreich im Wesentlichen einen einzigen Klagegrund geltend, mit dem es rügt, dass die Kommission durch rechtswidrige Auslegung der GAB 8 die Grundsätze der Rechtssicherheit, der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung verletzt habe.
Das Vereinigte Königreich beanstandet es insbesondere als rechtsfehlerhaft, dass die Kommission diese GAB dahin ausgelegt habe, dass sie sich auch auf Art. 3 Abs. 1 Buchst. c und d der Verordnung Nr. 21/2004 und damit auf die dort genannten Anforderungen beziehe, also auf die Führung eines zentralen Betriebsregisters oder einer elektronischen Datenbank und auf den Besitz von Begleitdokumenten für Schafe und Ziegen.
Erstens missachte diese Auslegung, da die GAB 8 ausdrücklich nur auf die Art. 3, 4 und 5 der Verordnung Nr. 21/2004 verweise, den gesetzgeberischen Willen, die Art. 6 bis 8 mit ihren materiellen Detailregelungen zu Art. 3 Abs. 1 Buchst. c und d der Verordnung Nr. 21/2004 vom Geltungsbereich der GAB 8 auszuschließen und nur die Anforderungen nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und b sowie den Art. 4 und 5 dieser Verordnung in den Rang von Cross-Compliance-Verpflichtungen zu erheben.
Zweitens wäre nach Auffassung des Vereinigten Königreichs der Verweis auf die Art. 4 und 5 in der GAB 8 sinnlos, wenn der Gesetzgeber alle Elemente von Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 21/2004 in diese GAB hätte einschließen wollen. Ein Verweis allein auf Art. 3 hätte genügt.
In Wirklichkeit sei Art. 3 keine hinreichend detaillierte Vorschrift, und die einzigen substanziellen Regelungen, die verbindliche Pflichten für Betriebsinhaber begründen könnten, seien in den Art. 4 ff. der Verordnung Nr. 21/2004 enthalten.
Drittens ergebe sich der Ausschluss der Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 21/2004 aus der teleologischen Auslegung dieser Verordnung. Ihre Bestimmungen seien im Bereich der Cross-Compliance zwar allesamt verbindlich, aber die Nichterfüllung bestimmter Pflichten ziehe nicht zwangsläufig finanzielle Konsequenzen nach sich. Die Anforderungen nach Art. 4 der Verordnung betreffend die Kennzeichnung der Tiere und nach Art. 5 der Verordnung betreffend die Führung eines Bestandsregisters über die Tiere seien Grundpfeiler des Systems, die es ermöglichten, auch die anderen Pflichten zu erfüllen. Überdies richteten sich die Art. 6 bis 8 nicht unmittelbar an die Betriebsinhaber, sondern an die nationalen Behörden.
Viertens sei der Ausschluss der Art. 6 bis 8 vom Geltungsbereich der GAB 8 im Licht des Grundsatzes der Rechtssicherheit gerechtfertigt. Da diese GAB Gegenstand unterschiedlicher Auslegungen sei und zu negativen finanziellen Konsequenzen für die Betriebsinhaber führen könne, müsse sie in einem für Letztere günstigen Sinn ausgelegt werden.
Fünftens erforderten die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Gleichbehandlung, dass ein Betriebsinhaber, der gegen einen nicht in der Aufzählung der GAB 8 enthaltenen Artikel der Verordnung Nr. 21/2004 verstoßen habe, nicht genauso behandelt werde wie ein Betriebsinhaber, der gegen einen dort aufgeführten Artikel verstoßen habe.
Die Kommission trägt zunächst vor, die Klage des Vereinigten Königreichs sei offensichtlich unschlüssig, da sich die Einträge im Anhang des angefochtenen Beschlusses auf sechs Mängel oder Unzulänglichkeiten, die für das Jahr 2008 im Cross-Compliance-System des Vereinigten Königreichs festgestellt worden seien, und auf drei Mängel in den Jahren 2009 und 2010 bezögen. Während des gesamten Verfahrens sei sie davon ausgegangen, dass jede Unzulänglichkeit für sich genommen ausreiche, um die festgesetzte finanzielle Berichtigung zu rechtfertigen. Das Vereinigte Königreich habe im Verwaltungsverfahren weder die nicht mit der GAB 8 zusammenhängenden Mängel bestritten noch den Grundsatz beanstandet, dass jeder dieser Mängel für sich genommen den festgesetzten Berichtigungssatz rechtfertige.
In der Sache weist die Kommission erstens darauf hin, dass Art. 3 der Verordnung Nr. 21/2004 hinsichtlich des Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Schafen und Ziegen übergreifenden Charakter habe, alle in den Buchst. a bis d genannten Elemente umfasse und in seiner Gesamtheit als GAB aufgenommen worden sei. Er sei in allen seinen Teilen verbindlich. Die Einrichtung eines solchen Systems sei der Zweck dieser Verordnung, wie durch ihren 20. Erwägungsgrund bestätigt werde. Ihre Bestimmungen seien systematisch und teleologisch auszulegen.
Zweitens sei zwar einzuräumen, dass die Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 21/2004 nicht spezifisch als GAB bezeichnet und somit im Rahmen der Cross-Compliance nicht „unmittelbar anwendbar“ oder „ohne Weiteres durchsetzbar“ seien, so dass Betriebsinhaber nicht wegen Verstoßes gegen die darin enthaltenen Detailregelungen bestraft werden könnten. Das vollständige Fehlen von Begleitdokumenten oder von Beiträgen zu einem zentralen elektronischen Register, wie sie nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. c und d dieser Verordnung vorgeschrieben seien, könne jedoch sanktioniert werden. Die Art. 6 bis 8 der Verordnung seien außerdem relevant, um die Pflichten aus Art. 3 auszulegen und festzustellen, ob ein Betriebsinhaber seiner Pflicht, über ein System zur Kennzeichnung und Registrierung zu verfügen, nachgekommen sei.
Drittens diene die ausdrückliche Aufnahme der Art. 4 und 5 der Verordnung Nr. 21/2004 in die GAB 8 einem anderen Ziel als die Aufnahme von Art. 3 dieser Verordnung, nämlich der Gewährleistung von Einheitlichkeit in den konkreten Bereichen Registrierung und Kennzeichnung der Tiere; diese Bereiche seien grundlegende Bestandteile des Systems zur Registrierung und Kennzeichnung. Dementsprechend setze sich ein Betriebsinhaber schon mit dem Verstoß gegen eine bloße Einzelheit dieser Vorschriften einer Sanktion aus.
Was hingegen die Pflicht zur Führung von Begleitdokumenten oder zu Beiträgen zu einer zentralen Datenbank betreffe, unterlägen die Mittel, mit denen der Betriebsinhaber diesen Pflichten nachkomme, nicht streng den Bestimmungen in Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 21/2004, auch wenn ein Kontrolleur sie bei einer Überprüfung berücksichtigen müsse.
Viertens vertritt die Kommission die Ansicht, ihre Auslegung der fraglichen Vorschriften laufe dem Grundsatz der Rechtssicherheit nicht zuwider, denn die Bestimmungen der Verordnung Nr. 21/2004 seien allesamt verbindlich.
In seiner Erwiderung tritt das Vereinigte Königreich dem Vorwurf entgegen, dass seine Klage unschlüssig sei, und trägt vor, die Entscheidung der Kommission über die GAB 8 entfalte unabhängig von der Auswirkung der finanziellen Berichtigung Rechtswirkungen und könne somit Gegenstand einer Klage sein.
Insbesondere sei dem Argument der Kommission entgegenzutreten, dass jeder Mangel für sich genommen den angewandten Kürzungssatz rechtfertige. Die Kommission habe nämlich für das Jahr 2008 auf der Grundlage von sechs Mängeln einen Kürzungssatz von 5 % und für die Jahre 2009 und 2010 auf der Grundlage von drei in diesen Jahren fortdauernden Mängeln einen Satz von 2 % angewandt. Auch wenn die Berechnungsmethode nicht kumulativ sei, müssten sich die verschiedenen Mängel demnach auf den letztlich angewandten Satz auswirken.
Überdies führe der Umstand, dass das Vereinigte Königreich im Schlichtungsverfahren die anderen festgestellten Mängel und die Behauptung der Kommission, dass jeder dieser Mängel als Rechtfertigung für die vorgeschlagene Berichtigung ausreiche, nicht bestritten habe, nicht zur Unzulässigkeit des Bestreitens im Rahmen der vorliegenden Klage.
Nachdem die Schlichtungsstelle für die Jahre 2009 und 2010 aufgrund anderer mildernder Umstände eine Berichtigung von 2 % vorgeschlagen habe, stehe es der Kommission zudem frei, gemäß Art. 31 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. 2005, L 209, S. 1
) auch für das Jahr 2008 eine Berichtigung unter Berücksichtigung des der Union tatsächlich entstandenen Schadens vorzunehmen.
Der Beschluss der Kommission über die GAB 8 entfalte jedenfalls Rechtswirkungen und könne somit Gegenstand der vorliegenden Klage sein. Insbesondere unterliege der Mitgliedstaat nicht nur einer finanziellen Berichtigung, sondern auch der Pflicht, Abhilfemaßnahmen zur Anpassung an die Unionsvorschriften zu treffen (Art. 11 Abs. 3 der Verordnung [EG] Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER [
ABl. 2006, L 171, S. 90
]). Wenn eine solche Anpassung unterlassen werde, wiege die Verfehlung des Staates noch schwerer, und nach der Mitteilung AGRI/61495/2002 der Kommission über wiederholte Mängel könnten noch weiter gehende Berichtigungen vorgenommen werden.
In ihrer Gegenerwiderung trägt die Kommission vor, der angefochtene Beschluss sei im Rahmen des Rechnungsabschlussverfahrens nach Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 erlassen worden und entfalte nur finanzielle Wirkungen, wohingegen die Durchsetzung der Unionsvorschriften eher das Ziel eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Art. 258 AEUV sei.
Zur Auslegung der GAB 8 macht das Vereinigte Königreich im Wesentlichen geltend, diese sei so zu verstehen, dass sie die Cross-Compliance-Verpflichtungen nach den Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 21/2004 ausschließe, da diese Bestimmungen in der GAB 8 nicht ausdrücklich genannt würden.
Die Kommission hält dem im Wesentlichen entgegen, dass, was die Verordnung Nr. 21/2004 angehe, Art. 3 zu den Vorschriften zähle, auf die die GAB 8 verweise. Dieser Artikel zähle vier verschiedene Cross-Compliance-Verpflichtungen auf, die auch dann verbindlich und anwendbar blieben, wenn die Art. 6 bis 8 der Verordnung, die die Anforderungen nach Art. 3 Buchst. c und d konkretisierten, es nicht mehr seien.
Nach ständiger Rechtsprechung sind bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur deren Wortlaut zu berücksichtigen, sondern auch der Zusammenhang, in dem sie steht, und die Ziele, die mit der Regelung verfolgt werden, zu der sie gehört (vgl. Urteil vom 7. Juni 2005, VEMW u. a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Wenn die wörtliche und die historische Auslegung einer Verordnung, insbesondere einer ihrer Bestimmungen, nicht die Beurteilung ihrer genauen Bedeutung ermöglichen, ist für die Auslegung der betreffenden Regelung sowohl auf deren Zielsetzung als auch auf ihre Systematik abzustellen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. März 1998, Frankreich u. a./Kommission,
C‑68/94 und C‑30/95
,
EU:C:1998:148
, Rn.
, und vom 25. März 1999, Gencor/Kommission,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, Rn.
).
Hinsichtlich der Jahre 2009 und 2010 ist die Verordnung Nr. 73/2009, mit der die Verordnung Nr. 1782/2003 ab dem 1. Januar 2009 aufgehoben wurde (Art. 146 Abs. 1 und Art. 149 der Verordnung Nr. 73/2009), auf den Sachverhalt des vorliegenden Falles anzuwenden, hinsichtlich des Jahres 2008 bleibt hingegen die Verordnung Nr. 1782/2003 anwendbar.
Der im Wesentlichen mit Art. 3 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 übereinstimmende Art. 4 der Verordnung Nr. 73/2009 bestimmte, dass Betriebsinhaber, die Direktzahlungen bezogen, die GAB nach Anhang II erfüllen mussten. Dieser Anhang verweist auf verschiedene Anforderungen in den Bereichen Umwelt, Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen, Kennzeichnung, Registrierung und Tierschutz.
Unter diesen Anforderungen verwies die im Wesentlichen mit der GAB 8a in Anhang III der Verordnung Nr. 1782/2003 übereinstimmende GAB 8 in Anhang II der Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Kennzeichnung und Registrierung von Tieren auf die Art. 3, 4 und 5 der Verordnung Nr. 21/2004.
Obwohl Art. 3 der Verordnung Nr. 21/2004 vier Elemente aufzählt, die das System zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren bilden, werden nur die Art. 4 und 5, die die ersten beiden (in Art. 3 Buchst. a und b aufgeführten) Elemente konkretisieren und ausgestalten, in der GAB 8 genannt.
Was erstens die Auslegung der Art. 3 bis 8 der Verordnung Nr. 21/2004 betrifft, geht aus ihrer Systematik hervor, dass Art. 3 nicht als eigenständige Regelung konzipiert wurde, da in ihm lediglich die Elemente aufgezählt werden, die sodann in den Art. 4 bis 8, die den Inhalt dieser Elemente definieren, aufgegriffen und konkretisiert werden.
Was zweitens die Bedeutung angeht, die dem Umstand beizumessen ist, dass die GAB 8 auf die Art. 3 bis 5 der Verordnung Nr. 21/2004 verweist, ist davon auszugehen, dass nur die in den Art. 4 und 5 geregelten und in Art. 3 Buchst. a und b aufgezählten Elemente in den Rang von Cross-Compliance-Anforderungen erhoben werden.
Die Stichhaltigkeit dieser Auslegung der GAB 8 wird dadurch bestätigt, dass die in Art. 3 Buchst. a und b der Verordnung Nr. 21/2004 aufgezählten und in den Art. 4 und 5 dieser Verordnung aufgegriffenen Elemente einerseits und die in Art. 3 Buchst. c und d der Verordnung Nr. 21/2004 erwähnten und in den Art. 6 bis 8 dieser Verordnung aufgegriffenen Elemente andererseits unterschiedlicher Natur sind. Denn im Gegensatz zu den Elementen, die Gegenstand der Art. 4 und 5 der Verordnung Nr. 21/2004 sind, betreffen die in den Art. 6 bis 8 dieser Verordnung geregelten Elemente Pflichten, die im Wesentlichen nur den Mitgliedstaaten obliegen, was den gesetzgeberischen Willen erklären kann, ihre Erfüllung nicht zu einer Voraussetzung der Zahlungen an Betriebsinhaber zu machen.
Dieses Ergebnis hat auch unter Berücksichtigung von Art. 6 der Verordnung Nr. 21/2004 Bestand, da dieser die zuständige Behörde jedes Mitgliedstaats verpflichtet, ein Muster des Begleitdokuments zu erstellen, mit dem ein Tier bei jeder Verbringung zwischen verschiedenen Betrieben innerhalb des nationalen Hoheitsgebiets versehen sein muss, und dessen Verwendung nach Abs. 4 dieses Artikels in den Mitgliedstaaten, die über eine betriebsbereite zentrale elektronische Datenbank verfügen, freigestellt ist. Ferner müssen die Mitgliedstaaten dieses Dokument untereinander sowie an die Kommission übermitteln. Gemäß Abs. 3 dieser Vorschrift ist der Tierhalter des Bestimmungsbetriebs lediglich verpflichtet, das Dokument während eines von der zuständigen Behörde festzusetzenden Zeitraums zu verwahren.
Dasselbe gilt für Art. 7 der Verordnung, da er die Mitgliedstaaten verpflichtet, ein zentrales Register aller Betriebe in ihrem Hoheitsgebiet einzurichten und zu führen, und für Art. 8 der Verordnung, der bestimmt, dass die Mitgliedstaaten eine elektronische Datenbank errichten, an die die Tierhalter gemäß Abs. 2 dieser Vorschrift innerhalb einer bestimmten Frist die Angaben zu den in ihren Betrieben befindlichen Tieren und deren Verbringungen übermitteln.
Nach alledem ist das Vereinigte Königreich zwar an die gesamte Verordnung Nr. 21/2004 gebunden, was deren Art. 5 bis 8 einschließt, aber die Erfüllung dieser Vorschriften kann nicht – auch nicht aufgrund des Verweises der GAB 8 auf Art. 3 der Verordnung – als Bedingung der Zahlungen an Betriebsinhaber angesehen werden.
Folglich hat die Kommission mit ihrer Annahme, dass die Unionsrechtskonformität der Zahlungen an schottische Betriebsinhaber anhand der GAB 8 zu beurteilen sei, einen Rechtsfehler begangen, soweit sie verlangt hat, dass alle in Art. 3 der Verordnung Nr. 21/2004 aufgezählten Elemente einschließlich der in den Art. 6 bis 8 dieser Verordnung konkretisierten Elemente zu erfüllen seien.
Unter den Umständen des vorliegenden Falles bedingt dieser Fehler jedoch nicht die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses.
Insoweit ergibt sich aus der Rechtsprechung, dass, selbst wenn einer der Gründe, auf die ein streitiger Rechtsakt gestützt ist, rechtsfehlerhaft ist, dieser Fehler nicht zur Nichtigerklärung dieses Rechtsakts führen kann, wenn die anderen Gründe der angefochtenen Entscheidung ausreichen, um deren Rechtmäßigkeit zu belegen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 12. Dezember 2006, SELEX Sistemi Integrati/Kommission,
T‑155/04
,
EU:T:2006:387
, Rn.
).
In Anwendung der im Dokument VI/5330/97 dargelegten Methode, deren Rechtmäßigkeit das Vereinigte Königreich nicht in Abrede stellt, war die Kommission berechtigt, für jeden im Kontrollsystem des Vereinigten Königreichs festgestellten Mangel einen finanziellen Berichtigungskoeffizienten von 5 % anzuwenden.
Aus Abs. 2 des Anhangs 2 des Dokuments VI/5330/97 ergibt sich, dass die finanziellen Berichtigungen insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung berechnet werden und die Kommission dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung trägt. Für die Bemessung der finanziellen Berichtigung ist in diesem Dokument eine Methode auf der Basis der finanziellen Verlustrisiken vorgesehen, die dazu dienen soll, systemische Unregelmäßigkeiten zu erfassen, und zu pauschalen Berichtigungen in Höhe von 2 %, 5 %, 10 % oder 25 % der gemeldeten Ausgaben führen kann, je nach Ausmaß des finanziellen Verlustrisikos für die Union aufgrund der Mängel in den Kontrollsystemen (Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97, Abs. 8).
Hinsichtlich der Auswahl unter den anwendbaren Pauschalen, wie sie in Punkt 3.1 erster Gedankenstrich des Dokuments AGRI‑2005‑64043 vom 9. Juni 2006 („Mitteilung der Kommission, wie sie mit Mängeln, die in den von den Mitgliedstaaten eingeführten Systemen zur Kontrolle der Cross-Compliance-Verpflichtungen festgestellt wurden, im Kontext des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung ‚Garantie‘, umzugehen gedenkt“; im Folgenden: Mitteilung AGRI‑2005‑64043), dessen Rechtmäßigkeit das Vereinigte Königreich nicht in Abrede stellt, aufgegriffen werden, bestimmt das Dokument VI/5330/97 für den Fall, dass alle Schlüsselkontrollen zwar durchgeführt werden, aber nicht in der vorschriftsmäßigen Zahl, Häufigkeit und Gründlichkeit, dass eine Berichtigung in Höhe von 5 % anzuwenden ist, da vernünftigerweise davon ausgegangen werden könne, dass diese Kontrollen nicht im erforderlichen Maß die Ordnungsmäßigkeit der Anträge garantierten und das Verlustrisiko für den EAGFL erheblich sei (Anhang 2 des Dokuments VI/5330/97, Abs. 18).
Ferner ergibt sich aus Abs. 25 des Anhangs 2 des Dokuments VI/5330/97, dass, wenn dasselbe System mehrere Mängel aufweist, die Berichtigungspauschalen nicht addiert werden, sondern der gravierendste Mangel als Indikator für die durch das Kontrollsystem insgesamt verursachten Risiken angesehen wird.
Im vorliegenden Fall hat die Kommission für das Jahr 2008 auf der Grundlage von verschiedenen im Cross-Compliance-System des Vereinigten Königreichs festgestellten Mängeln, die oben in Rn. 26 zusammengefasst und im Anhang des angefochtenen Beschlusses genannt worden sind, pauschale Berichtigungen von 5 % vorgenommen. Für die Antragsjahre 2009 und 2010 hat sie unter Berücksichtigung mildernder Umstände, insbesondere der vom Vereinigten Königreich ergriffenen Maßnahmen zur Beseitigung der festgestellten Mängel, einen reduzierten Berichtigungssatz angewandt. Jeder der angefochtenen neun Einträge im Anhang des angefochtenen Beschlusses bezieht sich auf mehrere Mängel, nicht nur auf die GAB 8. Bezüglich des Vereinigten Königreichs und der Maßnahme „Cross-Compliance“ lauten diese Einträge, die in Verbindung mit der Anlage zum Schreiben vom 27. März 2013 zu lesen sind, wie folgt:
Haus-halts-jahr
Grund
Art
%
Wäh-rung
Betrag
Abzüge
Finanzielle Auswirkungen
Zu mildes Sanktions-system für [GAB] 7 und 8. Nichtverfolgung ge-ringfügiger Verstöße. Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards, Haushaltsjahr 2008
Pau-schal
EUR
–2 949 043,26
–59 941,88
–2 889 101,38
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2009
Pau-schal
EUR
–1 175 238,88
–24 310,41
–1 150 928,47
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2009
Pau-schal
EUR
1 901,10
0,00
1 901,10
Zu mildes Sanktions-system für [GAB] 7 und 8. Nichtverfolgung ge-ringfügiger Verstöße. Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards, Haushaltsjahr 2008
Pau-schal
EUR
–4 961,22
–34,71
–4 926,51
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2010
Pau-schal
EUR
795,26
0,00
795,26
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2010
Pau-schal
EUR
–58,63
0,00
–58,63
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2009
Pau-schal
EUR
– 879,96
0,00
– 879,96
Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards und der [GAB] 2, 4 und 8, Haushaltsjahr 2010
Pau-schal
EUR
–1 164 633,01
– 388,79
–1 164 244,22
Zu mildes Sanktions-system für [GAB] 7 und 8. Nichtverfolgung ge-ringfügiger Verstöße. Unwirksame Kontrolle der GLÖZ-Standards, Haushaltsjahr 2008
Pau-schal
EUR
– 440,27
0,00
– 440,27
Hinsichtlich der Berechnung der Berichtigung hat die Kommission im Schreiben vom 27. März 2013 klargestellt, dass im Einklang mit der Mitteilung AGRI‑2005‑64043 fehlende oder unzulängliche Cross-Compliance-Kontrollen und die fehlerhafte Anwendung oder gar Nichtanwendung der vorgeschriebenen Sanktionen, mit der Folge, dass diese ihre abschreckende Wirkung verlören, als Mängel in den Schlüsselkontrollen gewertet würden. In diesem Schreiben werden die Mängel wie folgt aufgelistet:
„Jahr 2008
—
Mängel bei der wirksamen Kontrolle der GAB 2 und 4;
—
Mängel bei der wirksamen Kontrolle der GLÖZ-Standards 4, 16 und 18;
—
nicht alle GAB waren im Rahmen der Cross-Compliance Gegenstand ausreichender Kontrollen und Sanktionen;
—
hinsichtlich der GAB 4 war die 5%-Sanktion wegen fahrlässiger Nichteinhaltung ausgeschlossen;
—
großzügiger Umgang mit Verstößen gegen die GAB 7 und 8;
—
keine systematische Erfassung aller geringfügigen Verstöße.
Jahre 2009 und 2010
—
Mängel bei der wirksamen Kontrolle der GAB 2 und 4;
—
Mängel bei der wirksamen Kontrolle der GLÖZ-Standards 4, 16 und 18;
—
unzulängliche Kontrollen und Sanktionen hinsichtlich der GAB 8 im Rahmen der Cross-Compliance.“
Im selben Schreiben erklärte die Kommission unter Verweis auf die Mitteilung AGRI‑2005‑64043, dass sie aufgrund dieser Mängel oder Unzulänglichkeiten für das Jahr 2008 eine Berichtigung von 5 % vorschlage und dass „jeder [dieser] Mängel für sich genommen genügen könnte, um die vorgeschlagene Berichtigung zu rechtfertigen“.
Das Vereinigte Königreich ist diesem Standpunkt der Kommission vor der Schlichtungsstelle nicht entgegengetreten.
Dieser Standpunkt wurde durch die Feststellungen der Schlichtungsstelle, die dem Schreiben vom 8. November 2013 als Anlage beigefügt waren, mit folgenden Worten bestätigt:
„Nach Ansicht der Dienststellen würde jeder im Schlichtungsschreiben, nicht aber im Schlichtungsantrag dargelegte Mangel für sich genommen genügen, um zu der vorgeschlagenen Berichtigung zu führen.“
Ebenso wenig bestreitet das Vereinigte Königreich, dass es im Rahmen der vorliegenden Klage nur die Beurteilung der Kommission hinsichtlich der GAB 8 beanstandet hat, die im Fall jedes einzelnen Eintrags im Anhang des angefochtenen Beschlusses nur einen der Gründe darstellt, auf die die Kommission die Anwendung des Berichtigungssatzes gestützt hat.
Zudem wurde das Vereinigte Königreich im Verwaltungsverfahren in die Lage versetzt, zu verstehen, dass die festgestellten Mängel Schlüsselkontrollen betrafen und ein erhebliches Verlustrisiko für die Mittel der Union nach sich zogen, so dass jeder von ihnen auf der Grundlage der im Dokument VI/5330/97 dargelegten Methodik eine pauschale Berichtigung von 5 % rechtfertigen konnte.
Das Vereinigte Königreich scheint zwar im Rahmen der vorliegenden Klage in Abrede zu stellen, dass der angewandte Berichtigungssatz auf andere Mängel als die von ihm bestrittenen gestützt werden kann, jedoch beruht das einzige von ihm vorgebrachte Argument auf der Feststellung, dass von Jahr zu Jahr unterschiedliche Sätze angewandt worden seien. Dies sei ein Beleg für die Auswirkung, die jeder Mangel auf den festgesetzten Berichtigungssatz haben könne.
Dieses Argument greift jedoch nicht durch. Bereits im Schreiben vom 27. März 2013 hatte die Kommission nämlich erläutert, dass sich für die Jahre 2009 und 2010 das Risiko für die Mittel der Union verringert habe, da die schottischen Behörden im Laufe des Jahres 2009 Abhilfemaßnahmen ergriffen hätten, um einige der festgestellten Mängel zu beseitigen; infolgedessen habe sie den Berichtigungssatz auf 2 % festgesetzt. Die Kommission hat also den anwendbaren Satz aufgrund eines mildernden Umstands gesenkt.
Nach alledem ist die vorliegende Klage als unbegründet abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da das Vereinigte Königreich unterlegen ist, sind ihm entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland trägt seine Kosten und die Kosten der Europäischen Kommission.

3.
Das Königreich der Niederlande trägt seine eigenen Kosten.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 28. September 2016.
Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.