CELEX: 62016CJ0181
Predhodno odločanje
Območje svobode, varnosti in pravice
Vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav
Direktiva 2008/115/ES
Člen 3, točka 2
Pojem ,nezakonito prebivanje‘
Člen 6
Sprejetje odločbe o vrnitvi pred zaključkom pritožbenega postopka zoper odločbo pristojnega organa o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člen 18, člen 19(2) in člen 47
Načelo nevračanja
Pravica do učinkovitega pravnega sredstva
Dovoljenje ostati v državi članici

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (
UL 2008, L 348, str. 98
), Direktive Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (
UL 2005, L 326, str. 13
) ter načela nevračanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 18 in člena 19(2) oziroma člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Predlog je bil vložen v okviru spora med Sadikoujem Gnandijem in État belge (belgijska država) glede nezakonitosti odločbe, s katero je bilo S. Gnandiju odrejeno, naj zapusti belgijsko ozemlje.
Pravni okvir
Ženevska konvencija
Konvencija o statusu beguncev, podpisana 28. julija 1951 v Ženevi (Zbirka pogodb Združenih narodov, zvezek 189, str. 150, št. 2545 (1954)), kot je bila dopolnjena s Protokolom o statusu beguncev, sklenjenim v New Yorku 31. januarja 1967, ki je začel veljati 4. oktobra 1967 (v nadaljevanju: Ženevska konvencija), v odstavku 1 člena 33, naslovljenega „Prepoved izgona in zavračanja (‚refoulement‘)“, določa:
„Nobena država pogodbenica na nikakršen način begunca ne bo izgnala ali prisilno vrnila na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti neki določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.“
Pravo Unije
Direktivi 2003/9/ES in 2013/33/ES
Člen 2(c) Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 101) pojem „prosilec“ ali „prosilec za azil“ za namene te direktive opredeljuje kot „državljana tretje države ali osebo brez državljanstva, ki je vložil prošnjo za azil, o kateri še ni bilo dokončno odločeno“.
Člen 3 navedene direktive, naslovljen „Področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Ta direktiva se uporablja za vse državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, ki vložijo prošnjo za azil na meji ali na ozemlju države članice, dokler jim je kot prosilcem za azil dovoljeno ostati na ozemlju […]“
Člen 2(c) in člen 3(1) Direktive 2003/9 sta bila nadomeščena z v bistvu enakima besediloma člena 2(b) oziroma člena 3(1) Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (
UL 2013, L 180, str. 96
).
Direktivi 2005/85/ES in 2013/32/ES
V uvodnih izjavah 2 in 8 Direktive 2005/85 je navedeno:
„(2)
Evropski svet je […] soglašal, da si bo prizadeval za oblikovanje skupnega evropskega azilnega sistema, ki bo temeljil na popolni in skupni uporabi Ženevske konvencije […], s čimer se bo potrdilo načelo nevračanja in se bo zagotovilo, da nihče ne bo poslan nazaj na področje, kjer je trpel preganjanje
[…]
(8)
Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela ki so priznana zlasti z [Listino].“
Člen 7 navedene direktive, naslovljen „Pravica ostati v državi članici do zaključka obravnave prošnje“, določa:
„1.   Prosilcem se dovoli ostati v državi članici izključno zaradi postopka, dokler organ za presojo ne izda odločbe v postopku na prvi stopnji iz Poglavja III. Ta pravica ostati v državi članici ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje.
2.   Države članice lahko predvidijo izjemo samo, kadar naknadna prošnja v skladu s členoma 32 in 34 ne bo nadalje obravnavana ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje […] ali na kakšni drugi podlagi tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem.“
Člen 39 Direktive 2005/85, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v odstavku 1 državam članicam nalaga, da prosilcem za azil zagotovijo pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Člen 39(3) te direktive določa:
„Države članice, kadar je primerno, predvidijo v skladu s svojimi mednarodnimi obveznostmi pravila glede:
(a)
vprašanja, ali ima pravno sredstvo v skladu z odstavkom 1 za posledico, da prosilec lahko ostane v zadevni državi članici do odločitve o pravnem sredstvu;
(b)
možnosti pravnega sredstva ali zaščitnih ukrepov, kadar pravno sredstvo v skladu z odstavkom 1 nima za posledico, da prosilec lahko ostane v zadevni državi članici do odločitve o pravnem sredstvu. […]
[…]“
Člena 7 in 39 Direktive 2005/85 sta bila nadomeščena s členoma 9 in 46 Direktive 2013/32/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o skupnih postopkih za priznanje ali odvzem mednarodne zaščite (
UL 2013, L 180, str. 60
).
Člen 9 Direktive 2013/32, naslovljen „Pravica ostati v državi članici do zaključka obravnave prošnje“, določa:
„1.   Prosilcem se dovoli ostati v državi članici izključno zaradi postopka, dokler organ za presojo ne izda odločbe v postopku na prvi stopnji iz poglavja III. Ta pravica ostati ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje.
2.   Države članice lahko naredijo izjemo le, kadar oseba poda naknadno prošnjo iz člena 41 ali kadar bodo predale ali izročile osebo drugi državi članici na podlagi evropskega naloga za prijetje […] ali na kakšni drugi podlagi ali tretji državi ali mednarodnim kazenskim sodiščem.
[…]“
Člen 46 te direktive, naslovljen „Pravica do učinkovitega pravnega sredstva“, v odstavku 5 določa:
„Brez poseganja v odstavek 6 države članice prosilcem dovolijo, da ostanejo na njihovem ozemlju do izteka roka, v katerem lahko uveljavljajo svojo pravico do učinkovitega pravnega sredstva in, če so tako pravico v tem roku uveljavljali, pa do zaključka postopka s pravnim sredstvom.“
Direktiva 2008/115
V uvodnih izjavah 2, 4, 6, 8, 9, 12 in 24 Direktive 2008/115 je navedeno:
„(2)
Evropski svet […] je pozval k ustanovitvi učinkovite politike odstranitev in repatriacije, ki temelji na skupnih standardih, da se osebe vrnejo na human način in ob polnem spoštovanju njihovih temeljnih pravic in dostojanstva.
[…]
(4)
Za učinkovito politiko vračanja je treba kot nujen sestavni del migracijske politike z dobrim upravljanjem določiti jasna, pregledna in poštena pravila.
[…]
(6)
Države članice bi morale zagotoviti, da se nezakonito prebivanje državljanov tretjih držav zaključi po poštenem in preglednem postopku. […]
[…]
(8)
Priznava se, da države članice lahko zakonito vrnejo nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, če obstajajo pravični in učinkoviti azilni sistemi, ki v celoti upoštevajo načelo nevračanja.
(9)
V skladu z Direktivo [2005/85] državljana tretje države, ki je v državi članici zaprosil za azil, ne bi smeli obravnavati kot nezakonito prebivajočega na ozemlju te države članice, dokler ne začne veljati odločba o zavrnitvi prošnje ali odločba o prenehanju pravice te osebe do statusa prosilca za azil.
[…]
(12)
Obravnavati bi bilo treba položaj državljanov tretjih držav, ki prebivajo nezakonito, ampak njihova odstranitev še ni mogoča.
[…]
(24)
Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in sprejeta načela, zlasti načela [Listine].“
V skladu s členom 2(1) Direktive se ta uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice.
Člen 3 te direktive določa:
„Za namene te direktive se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
2.
‚nezakonito prebivanje‘ pomeni prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 [Uredbe (ES) št. 562/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2006 o Zakoniku Skupnosti o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (
UL 2006, L 105, str. 1
)] ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče [prebivanje] v tej državi članici;
[…]
4.
‚odločba o vrnitvi‘ pomeni upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve;
5.
‚odstranitev‘ pomeni izvršitev obveznosti vrnitve, in sicer fizični prevoz iz države članice;
[…]“
Člen 5 Direktive 2008/115, naslovljen „Nevračanje, največje koristi otroka, družinsko življenje in zdravstveno stanje“, določa:
„Države članice pri izvajanju te direktive ustrezno upoštevajo:
(a)
največje koristi otroka,
(b)
družinsko življenje,
(c)
zdravstveno stanje zadevnega državljana tretje države,
in spoštujejo načelo nevračanja.“
Člen 6 te direktive, naslovljen „Odločba o vrnitvi“, določa:
„1.   Brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 do 5 države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
[…]
4.   Države članice se lahko kadar koli odločijo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. V tem primeru se odločba o vrnitvi ne izda. Če je bila odločba o vrnitvi že izdana, se prekliče ali začasno razveljavi za čas trajanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do prebivanja.
[…]
6.   Ta direktiva državam članicam ne preprečuje sprejetja odločitve o prenehanju zakonitega prebivanja skupaj z odločbo o vrnitvi in/ali odločbo o odstranitvi in/ali prepovedjo vstopa v enotni upravni ali sodni odločbi ali aktu, kakor je predvideno v njihovi nacionalni zakonodaji, brez poseganja v postopkovne varovalne ukrepe iz poglavja III in iz drugih ustreznih določb zakonodaje Skupnosti in nacionalne zakonodaje.“
Člen 7 te direktive, naslovljen „Prostovoljni odhod“, določa:
„1.   V odločbi o vrnitvi se določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni, brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 in 4. Države članice lahko v svoji nacionalni zakonodaji navedejo, da je tako obdobje zagotovljeno le, če zadevni državljan tretje države za to zaprosi. V tem primeru države članice obvestijo zadevne državljane tretjih držav o možnosti vložitve takšne vloge.
[…]
2.   Države članice lahko, kadar je to potrebno, obdobje za prostovoljni odhod podaljšajo za ustrezno obdobje, ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, kot so dolžina prebivanja, šoloobvezni otroci ter druge družinske in socialne vezi.
[…]“
V členu 8 iste direktive, naslovljenem „Odstranitev“, je določeno:
„1.   Države članice sprejmejo vse potrebne ukrepe za izvršitev odločbe o vrnitvi, če v skladu s členom 7(4) ni bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod ali če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod, odobrenem v skladu s členom 7.
[…]
3.   Države članice lahko sprejmejo ločeno upravno ali sodno odločbo ali akt, ki odreja odstranitev.
[…]“
Člen 9(1) Direktive 2008/115 določa:
„Države članice odložijo odstranitev:
(a)
če bi odstranitev kršila načelo nevračanja ali
(b)
toliko časa, za kolikor se v skladu s členom 13(2) zagotovi suspenzivni učinek.“
V poglavju III te direktive, ki se nanaša na „postopkovne varovalne ukrepe“, člen 13, naslovljen „Pravna sredstva“, v odstavku 1 določa:
„Zadevnemu državljanu tretje države se zagotovi učinkovito pravno sredstvo, da se pritoži zoper odločbo v zvezi z vrnitvijo iz člena 12(1) ali zagotovi njen ponovni pregled pred pristojnim sodnim ali upravnim organom ali pred pristojnim telesom, katerega člani so nepristranski in neodvisni.“
Člen 15(1) navedene direktive določa:
„Razen če v določenem primeru ni možno učinkovito uporabiti drugih zadostnih, vendar manj prisilnih ukrepov, lahko države članice pridržijo državljana tretje države, ki je v postopku vračanja, le, da pripravijo vrnitev in/ali izvedejo postopek odstranitve, zlasti če:
(a)
obstaja nevarnost pobega, ali
(b)
se zadevni državljan tretje države izogiba ali ovira pripravo vrnitve ali postopek odstranitve.
Obdobje pridržanja je kar se da kratko in traja le toliko časa, kolikor trajajo postopki za ureditev odstranitve, ti pa se izvedejo skrbno.“
Belgijsko pravo
Člen 39/70, prvi odstavek, loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (zakon z dne 15. decembra 1980 o vstopu na ozemlje, prebivanju, namestitvi in odstranitvi tujcev) (
Moniteur belge
z dne 31. decembra 1980, str. 14584) v različici, ki se uporablja za dejansko stanje v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon z dne 15. decembra 1980), določa:
„V roku, določenem za vložitev pravnega sredstva, in med njegovo obravnavo proti tujcu ni mogoče prisilno izvršiti nobenega ukrepa odstranitve z ozemlja ali vrnitve, razen če se s tem strinja.“
Člen 52/3(1), prvi in drugi pododstavek, tega zakona določa:
„Kadar Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [(generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva)] prošnje za azil ne sprejme v obravnavo ali zavrne priznanje statusa begunca ali odobritev statusa subsidiarne zaščite tujcu in ta tujec nezakonito prebiva v Kraljevini, mora minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, nemudoma izdati odredbo o zapustitvi ozemlja, obrazloženo z enim izmed razlogov iz člena 7, prvi odstavek, točke od 1 do 12. Ta odredba se zadevni osebi vroči v skladu s členom 51/2.
Kadar Conseil du contentieux des étrangers [(svet za pravdne zadeve za tujce)] zavrne tožbo tujca zoper odločbo Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [(generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva)] na podlagi člena 39/2(1), točka 1, in tujec nezakonito prebiva v Kraljevini, minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, nemudoma podaljša veljavnost odredbe o zapustitvi ozemlja iz prvega pododstavka. Ta odredba se nemudoma vroči zadevni osebi v skladu s členom 51/2.“
Člen 75(2) arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kraljevi odlok z dne 8. oktobra 1981 o vstopu na ozemlje, prebivanju, nastanitvi in odstranitvi tujcev) (
Moniteur belge
z dne 27. oktobra 1981, str. 13740), v različici, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, določa:
„Če Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [(generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva)] tujcu zavrne priznanje statusa begunca ali statusa subsidiarne zaščite ali prošnje za azil ne sprejme v obravnavo, minister ali oseba, ki jo ta pooblasti, zadevni osebi izda odredbo o zapustitvi ozemlja v skladu s členom 52/3(1) zakona [z dne 15. decembra 1980].“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
S. Gnandi, državljan Toga, je 14. aprila 2011 pri belgijskih organih vložil prošnjo za mednarodno zaščito, ki jo je Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalni komisar za begunce in osebe brez državljanstva, v nadaljevanju: CGRA) 23. maja 2014 zavrnil. État belge je 3. junija 2014 prek Office des étrangers (urad za tujce, Belgija) S. Gnandiju odredila, naj zapusti ozemlje.
S. Gnandi je 23. junija 2014 pri Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce, Belgija) vložil tožbo zoper odločbo CGRA z dne 23. maja 2014. Isti dan je pri tem sodišču predlagal odpravo izvršitve odredbe o zapustitvi ozemlja z dne 3. junija 2014 in začasno zadržanje njenih učinkov.
Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) je s sodbo z dne 31. oktobra 2014 zavrnil tožbo, vloženo zoper odločbo CGRA z dne 23. maja 2014, s sodbo z dne 19. maja 2015 pa je zavrnil tožbo zoper odredbo o zapustitvi ozemlja z dne 3. junija 2014. Conseil d’État (državni svet, Belgija), pri katerem se je S. Gnandi pritožil, je 10. novembra 2015, razveljavil sodbo Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) z dne 31. oktobra 2014 in mu zadevo vrnil v ponovno razsojanje. Postopek v glavni stvari se nanaša le na kasacijsko pritožbo, ki jo je S. Gnandi vložil zoper sodbo Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) z dne 19. maja 2015.
V teh okoliščinah je Conseil d’État prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:
„Ali je treba člen 5 Direktive [2008/115], ki državam članicam nalaga obveznost, da pri izvajanju te direktive upoštevajo načelo nevračanja, ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva iz člena 13(1) navedene direktive in člena 47 [Listine], razlagati tako, da nasprotujeta sprejetju odločbe o vrnitvi, kot jo določajo člen 6 [Direktive 2008/115] ter člen 52/3(1) zakona z dne 15. decembra 1980 in člen 75(2) kraljevega odloka z dne 8. oktobra 1981, takoj ko [CGRA] zavrne prošnjo za azil ter torej preden je mogoče izčrpati sodna pravna sredstva zoper to odločbo in preden je mogoče azilni postopek dokončno končati?“
Obstoj spora v glavni stvari
Belgijska vlada je pred Sodiščem zastopala stališče, da ni treba več odločiti o vprašanju za predhodno odločanje, ker naj bi odredba o zapustitvi ozemlja iz postopka v glavni stvari postala brezpredmetna, saj je bilo S. Gnandiju izdano dovoljenje za začasno prebivanje, in ker je Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) 11. marca 2016 s sodbo razveljavil odločbo CGRA z dne 23. maja 2014.
V zvezi s tem iz besedila in strukture člena 267 PDEU izhaja, da je pogoj za postopek predhodnega odločanja ta, da pred nacionalnimi sodišči dejansko poteka spor, v okviru katerega se od teh sodišč zahteva, naj izdajo odločbo, v kateri bo mogoče upoštevati sodbo, ki jo Sodišče izda na podlagi predloga za sprejetje predhodne odločbe. Zato mora Sodišče preveriti, celo po uradni dolžnosti, ali spor o glavni stvari še obstaja (glej v tem smislu sodbo z dne 13. septembra 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, razvidno, da je po vložitvi predloga za sprejetje predhodne odločbe Office des étrangers (urad za tujce) z odločbo z dne 8. februarja 2016 S. Gnandiju dovolil prebivati na belgijskem ozemlju do 1. marca 2017 in da je po sodbi Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) z dne 11. marca 2016 CGRA 30. junija 2016 ponovno zavrnil njegovo prošnjo za mednarodno zaščito.
Na vprašanje Sodišča, ali meni, da je odgovor na njegovo vprašanje še vedno pomemben za odločitev, je predložitveno sodišče odgovorilo, da želi, da se njegov predlog za sprejetje predhodne odločbe obravnava. V bistvu je pojasnilo, da sama razveljavitev odločbe CGRA z dne 23. maja 2014 s sodbo Conseil du contentieux des étrangers (svet za pravdne zadeve za tujce) z dne 11. marca 2016 nima nobenega pravnega učinka za odredbo o zapustitvi ozemlja iz postopka v glavni stvari in da izdaja dovoljenja za začasno prebivanje S. Gnandiju ni implicitno povzročila odprave te odredbe. Poleg tega je navedlo, da ta odredba od 30. junija 2016, ko je CGRA ponovno zavrnil prošnjo S. Gnandija za mednarodno zaščito, ponovno učinkuje.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Sodišče ni pristojno, da bi se v okviru odločanja o predlogu za sprejetje predhodne odločbe izreklo o razlagi nacionalnih določb (sodba z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točka
in navedena sodna praksa). Zato je treba glede na navedbe predložitvenega sodišča ugotoviti, da pred tem sodiščem spor o glavni stvari še vedno poteka in da je odgovor Sodišča na postavljeno vprašanje še vedno koristen za rešitev tega spora. O predlogu za sprejetje predhodne odločbe je zato treba odločiti.
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba Direktivo 2008/115 v povezavi z Direktivo 2005/85 ob upoštevanju načela nevračanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki sta določena v členu 18, členu 19(2) in členu 47 Listine, razlagati tako, da nasprotuje temu, da se odločba o vrnitvi iz člena 6(1) Direktive 2008/115 zoper državljana tretje države, ki je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, sprejme takoj po tem, ko je pristojni organ zavrnil to prošnjo, se pravi pred odločitvijo o sodnem pravnem sredstvu, ki je bilo vloženo zoper to odločbo o zavrnitvi.
Uvodoma je treba ugotoviti, kot je predložitveno sodišče navedlo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, da je bila odredba o zapustitvi ozemlja iz postopka v glavni stvari odločba o vrnitvi v smislu člena 3, točka 4, Direktive 2008/115. Ta določba namreč pojem „odločba o vrnitvi“ opredeljuje kot upravno ali sodno odločbo ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve.
V skladu s členom 2(1) te direktive se ta uporablja za državljane tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. V zvezi z odločbami o vrnitvi člen 6(1) te direktive posebej določa, da države članice načeloma izdajo tako odločbo vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.
Da bi se ugotovilo, ali se lahko odločba o vrnitvi sprejme zoper državljana tretje države takoj po tem, ko pristojni organ zavrne njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, je treba torej na prvem mestu preizkusiti, ali postane prebivanje takega državljana takoj po tej zavrnitvi nezakonito v smislu Direktive 2008/115.
V zvezi s tem iz opredelitve pojma „nezakonito prebivanje“ iz člena 3, točka 2, te direktive izhaja, da vsak državljan tretje države, ki je na ozemlju države članice, ne da bi izpolnjeval pogoje za vstop, bivanje ali stalno prebivanje, že zgolj zaradi tega v njej nezakonito prebiva (sodba z dne 7. junija 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, točka
).
V skladu s členom 7(1) Direktive 2005/85 se prosilcu za mednarodno zaščito dovoli ostati v državi članici izključno zaradi postopka do sprejetja prvostopenjske odločbe, s katero se prošnja za mednarodno zaščito zavrne. Čeprav ta pravica ostati, kot je izrecno navedeno v tej določbi, ne pomeni upravičenosti do dovoljenja za prebivanje, pa zlasti iz uvodne izjave 9 Direktive 2008/115 izhaja, da ta pravica ostati preprečuje, da bi se prebivanje prosilca za mednarodno zaščito v obdobju od vložitve njegove prošnje za mednarodno zaščito do sprejetja prvostopenjske odločbe, s katero je odločeno o tej prošnji, obravnavalo kot „nezakonito“ v smislu te direktive.
Kot je jasno razvidno iz besedila člena 7(1) Direktive 2005/85 pravica ostati, določena s to določbo, preneha, ko pristojni organ sprejme prvostopenjsko odločbo, s katero zavrne prošnjo za mednarodno zaščito. Če ne obstaja pravica ali dovoljenje za prebivanje, ki bi ju zadevna oseba imela na drugi pravni podlagi, zlasti na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/115, in ki bi prosilcu, katerega prošnja je bila zavrnjena, omogočala izpolnitev pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivanje v tej državi članici, je posledica te zavrnilne odločbe ta, da prosilec takoj po njenem sprejetju ne izpolnjuje več teh pogojev, tako da njegovo prebivanje postane nezakonito.
Člen 39(3)(a) Direktive 2005/85 sicer državam članicam daje možnost, da določijo pravila, ki prosilcem za mednarodno zaščito omogočajo, da do zaključka postopka s pravnim sredstvom, ki je bilo vloženo zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, ostanejo na njihovem ozemlju. V obravnavanem primeru se zdi, da tako pravilo vsebuje člen 39/70 zakona z dne 15. decembra 1980, saj prosilcem za mednarodno zaščito zagotavlja pravico ostati na ozemlju Belgije do roka za vložitev takega pravnega sredstva in med obravnavo tega pravnega sredstva, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
Poleg tega je Sodišče v točkah 47 in 49 sodbe z dne 30. maja 2013, Arslan (
C‑534/11
,
EU:C:2013:343
), presodilo, da dovoljenje ostati zaradi učinkovite uporabe pravnega sredstva zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito preprečuje, da se Direktiva 2008/115 uporabi za državljana tretje države, ki je vložil to prošnjo, do odločitve o pravnem sredstvu, ki je bilo vloženo zoper odločbo zavrnitvi te prošnje.
Kljub temu pa na podlagi te sodbe ni mogoče sklepati, da tako dovoljenje ostati preprečuje to, da bi prebivanje zadevne osebe postalo nezakonito v smislu Direktive 2008/115 takoj po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, če ni pravice ali dovoljenja, na kakršna se nanaša točka 41 te sodbe.
Prvič, glede na obseg vprašanj za predhodno odločanje, ki sta bili postavljeni v zadevi, v kateri je bila izdana omenjena sodba, in glede na kontekst te sodbe, je treba namreč pojasniti, da je bila razlaga v navedeni sodbi sprejeta zgolj z namenom, da se zagotovi, da se postopek vračanja ne nadaljuje, dokler ima prosilec, ki mu je bila prošnja zavrnjena, dovoljenje ostati do zaključka postopka z njegovim pravnim sredstvom, in zlasti da se zagotovi, da ga v tem obdobju na podlagi člena 15 te direktive ni mogoče pridržati z namenom odstranitve.
Drugič, niti člen 3(2) Direktive 2008/115 niti nobena druga določba te direktive nezakonitosti bivanja ne pogojujeta z zaključkom postopka s pravnim sredstvom, ki je bilo vloženo zoper upravno odločbo o prenehanju zakonitega prebivanja, ali z neobstojem dovoljenja ostati do zaključka postopka s takim pravnim sredstvom. Nasprotno, medtem ko, kot je bilo poudarjeno v točki 40 te sodbe, iz člena 7(1) Direktive 2005/85 v povezavi z uvodno izjavo 9 Direktive 2008/115 izhaja, da pravica prosilca za mednarodno zaščito ostati na ozemlju zadevne države članice v obdobju od vložitve prošnje do sprejetja prvostopenjske odločbe o tej prošnji v tem obdobju preprečuje opredelitev bivanja zadevne osebe za „nezakonito“ v smislu Direktive 2008/115, pa nobena določba in nobena uvodna izjava Direktive 2005/85 ali Direktive 2008/115 ne določa, da bi tako opredelitev preprečevalo dovoljenje ostati na tem ozemlju do zaključka postopka s pravnim sredstvom, ki je bilo vloženo zoper odločbo o zavrnitvi prošnje.
Tretjič, Direktiva 2008/115 ne temelji na ideji, da je pogoj za nezakonitost bivanja – in torej uporabo te direktive – ta, da državljan tretje države nima nobene zakonite možnosti ostati na ozemlju zadevne države članice, med drugim do zaključka postopka s sodnim pravnim sredstvom, ki je bilo vloženo zoper odločbo o prenehanju zakonitega prebivanja. Nasprotno, kot je razvidno iz uvodne izjave 12 te direktive, se ta direktiva uporablja za državljane tretjih držav, katerih prebivanje je sicer nezakonito, vendar imajo dovoljenje zakonito ostati na ozemlju zadevne države članice, ker njihova odstranitev še ni mogoča. Člen 7 te direktive posebej določa, da se določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod zadevnih oseb, v katerem te osebe, ki sicer prebivajo nezakonito, še vedno lahko ostanejo. Poleg tega morajo države članice v skladu s členom 5 in členom 9(1) te direktive spoštovati načelo nevračanja v zvezi z državljani tretjih držav, ki nezakonito prebivajo, in odložiti njihovo odstranitev, če bi odstranitev kršila to načelo.
Četrtič, treba je spomniti, da je glavni cilj Direktive 2008/115, kot je razvidno iz njenih uvodnih izjav 2 in 4, vzpostavitev učinkovite politike odstranitve in repatriacije ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in dostojanstva zadevnih oseb (glej v tem smislu sodbi z dne 17. julija 2014, Pham,
C‑474/13
,
EU:C:2014:2096
, točka
, in z dne 15. februarja 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, točka
in navedena sodna praksa).
Poseben odraz tega cilja je člen 6(6) Direktive 2008/115, ki državam članicam izrecno daje možnost, da odločitev o prenehanju zakonitega prebivanja sprejmejo skupaj z odločbo o vrnitvi v eni upravni odločbi. Ta možnost združitve teh dveh odločb v enem upravnem aktu namreč državam članicam omogoča sočasen potek ali celo združitev upravnih postopkov, v katerih se sprejmejo te odločbe, in pritožbenih postopkov zoper nje. Kot so med drugim navedle češka, nemška in nizozemska vlada, se lahko zaradi take možnosti tudi izogne praktičnim težavam pri vročanju odločb o vrnitvi.
Če pa bi se to direktivo razlagalo tako, da prebivanje ne more biti nezakonito, če obstaja dovoljenje ostati do zaključka postopka s pravnim sredstvom zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, bi možnost take združitve izgubila polni učinek, zaradi česar bi bilo to v nasprotju s ciljem vzpostavitve učinkovite politike odstranitve in repatriacije. Po tej razlagi bi bilo namreč odločbo o vrnitvi mogoče sprejeti šele po zaključku postopka s pravnim sredstvom, kar bi lahko precej odložilo začetek postopka vračanja in ta postopek otežilo.
Petič, v zvezi z nujnim spoštovanjem zahtev, ki izhajajo iz pravice do učinkovitega pravnega sredstva in načela nevračanja, na kar je v vprašanju opozorilo predložitveno sodišče, je treba poudariti, da je treba Direktivo 2008/115, enako kot Direktivo 2005/85, kot izhaja iz uvodne izjave 24 prve direktive in uvodne izjave 8 druge, razlagati tako, da se spoštujejo temeljne pravice in zlasti načela Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točka
).
Posebej v zvezi s pravnimi sredstvi iz člena 13 Direktive 2008/115 zoper odločbe v zvezi z vrnitvijo in v zvezi s pravnimi sredstvi iz člena 39 Direktive 2005/85 zoper odločbe o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito je treba ugotoviti, da je treba njihove značilnosti določiti v skladu s členom 47 Listine, v skladu s katerim ima vsakdo, ki so mu kršene pravice in svoboščine, zagotovljene s pravom Unije, pravico do učinkovitega pravnega varstva pred sodiščem, ob spoštovanju pogojev, določenih v navedenem členu (glej v tem smislu sodbi z dne 18. decembra 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, točka
, in z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točka
).
Poudariti je treba tudi, da je načelo nevračanja s členom 18 in členom 19(2) Listine zagotovljeno kot temeljna pravica (sodba z dne 24. junija 2015, H. T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, točka
) in je ponovno potrjeno med drugim v uvodni izjavi 2 Direktive 2005/85 ter uvodni izjavi 8 in členu 5 Direktive 2008/115. Člen 18 Listine tako kot člen 78(1) PDEU sicer določa, da je treba spoštovati pravila Ženevske konvencije (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, N. S. in drugi,
C‑411/10 in C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, točka
).
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da kadar se država odloči izročiti prosilca za mednarodno zaščito državi, za katero je na podlagi utemeljenih razlogov mogoče domnevati, da bi bil tujec v njej izpostavljen resničnemu tveganju, da bo obravnavan v nasprotju s členom 18 Listine v povezavi s členom 33 Ženevske konvencije ali v nasprotju s členom 19(2) Listine, pravica do učinkovitega sodnega varstva iz člena 47 te listine zahteva, da ima ta prosilec zoper izvršitev ukrepa, ki omogoča njegovo vrnitev, na voljo pravno sredstvo, ki je že po zakonu suspenzivno (glej v tem smislu sodbi z dne 18. decembra 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, točka
, in z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točka
).
Sodišče je sicer že presodilo, da je nesuspenzivnost pravnega sredstva, vloženega le zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, načeloma skladna z načelom nevračanja in členom 47 Listine, ker izvršitev take odločbe sama po sebi ne bi smela voditi do odstranitve državljana zadevne tretje države (glej v tem smislu sodbo z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točka
).
Nasprotno pa mora biti – da bi se zadevnemu državljanu tretje države zagotovilo spoštovanje zahtev, ki izhajajo iz načela nevračanja in člena 47 Listine – pravno sredstvo, ki se vloži zoper odločbo o vrnitvi v smislu člena 6 Direktive 2008/115, že po zakonu suspenzivno, ker lahko ta odločba tega državljana izpostavi resničnemu tveganju, da bo obravnavan v nasprotju s členom 18 Listine v povezavi s členom 33 Ženevske konvencije ali v nasprotju s členom 19(2) Listine (glej v tem smislu sodbi z dne 18. decembra 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, točki
in
, ter z dne 17. decembra 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, točki
in
). To še toliko bolj velja v zvezi z morebitno odločbo o odstranitvi v smislu člena 8(3) te direktive.
Ob tem ne člen 39 Direktive 2005/85, ne člen 13 Direktive 2008/115 in tudi ne člen 47 Listine, če se razlaga ob upoštevanju jamstev iz člena 18 in člena 19(2) te direktive, ne zahtevajo dvostopenjskega sodnega varstva. Pomembno je namreč le, da obstaja pravno sredstvo pred sodiščem (glej v tem smislu sodbo z dne 28. julija 2011, Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, točka
).
Iz tega sledi, da je treba pri odločbi o vrnitvi in morebitni odločbi o odstranitvi varstvo, ki se zagotavlja s pravico do učinkovitega pravnega sredstva in načelom nevračanja, zagotoviti tako, da se prosilcu za mednarodno zaščito prizna pravica do učinkovitega pravnega sredstva, ki je po zakonu suspenzivno, vsaj na eni stopnji pred sodiščem. Tudi ob strogem spoštovanju te zahteve zgolj okoliščina, da je treba prebivanje zadevne osebe opredeliti za nezakonito v smislu Direktive 2008/115 takoj, ko pristojni organ prošnjo za mednarodno zaščito zavrne na prvi stopnji, in da se lahko zato odločba o vrnitvi sprejme takoj po tej zavrnitvi ali skupaj z njo v istem upravnem aktu, ne krši niti načela nevračanja niti pravice do učinkovitega pravnega sredstva.
Glede na vse te ugotovitve je treba ugotoviti, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito v smislu Direktive 2008/115 – razen če ima pravico do prebivanja ali dovoljenje za prebivanje iz člena 6(4) Direktive 2008/115 – od takrat, ko pristojni organ na prvi stopnji zavrne njegovo prošnjo za mednarodno zaščito, in to neodvisno od obstoja dovoljenja ostati do zaključka postopka s pravnim sredstvom, ki je bilo vloženo zoper to odločbo o zavrnitvi. Odločba o vrnitvi zoper takega državljana se torej lahko načeloma sprejme takoj po tej zavrnitvi ali skupaj z njo v istem upravnem aktu.
Ob tem je treba na drugem mestu poudariti, da so države članice dolžne zagotoviti, da vsaka odločba o vrnitvi spoštuje procesna jamstva iz poglavja III Direktive 2008/115 ter druge upoštevne določbe prava Unije in nacionalnega prava. Taka obveznost je v členu 6(6) te direktive izrecno določena za primer, ko je odločba o vrnitvi sprejeta skupaj z odločbo, s katero pristojni organ na prvi stopnji zavrne prošnjo za mednarodno zaščito. Veljati mora tudi za položaj, kakršen je v postopku v glavni stvari, ko je odločbo o vrnitvi takoj po zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito sprejel drug organ z ločenim upravnim aktom.
V zvezi s tem morajo države članice v skladu z načelom enakosti orožij zagotoviti polni učinek pravnega sredstva zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, zaradi česar je treba vse učinke odločbe o vrnitvi zadržati do poteka roka za vložitev pravnega sredstva in, če je vloženo, do odločitve o njem.
V zvezi s tem ne zadostuje, da zadevna država članica ne opravi prisilne izvršbe odločbe o vrnitvi. Nujno pa je, da se zadržijo vsi pravni učinki te odločbe, in torej zlasti, da rok za prostovoljni odhod iz člena 7 Direktive 2008/115 ne začne teči, dokler je zadevni osebi dovoljeno, da ostane. Poleg tega je ni mogoče pridržati z namenom odstranitve po členu 15 te direktive.
Dalje, zadevna oseba mora imeti do zaključka postopka s pravnim sredstvom zoper odločbo o zavrnitvi prošnje za mednarodno zaščito, ki jo je na prvi stopnji izdal pristojni organ, načeloma zagotovljene pravice, ki izhajajo iz Direktive 2003/9. Člen 3(1) te direktive namreč uporabe te direktive ne pogojuje z obstojem dovoljenja ostati na ozemlju kot prosilec in zato ne izključuje take uporabe v primeru, ko zadevna oseba, ki ima tako dovoljenje, nezakonito prebiva v smislu Direktive 2008/115. V zvezi s tem iz člena 2(c) Direktive 2003/9 izhaja, da zadevna oseba ohrani svoj status prosilca za mednarodno zaščito v smislu te direktive, dokler še ni bilo dokončno odločeno o njeni prošnji (v tem smislu glej sodbo z dne 27. septembra 2012, Cimade in GISTI,
C‑179/11
,
EU:C:2012:594
, točka
).
Poleg tega, ker mora biti prosilcu za mednarodno zaščito, tudi če je odločba o vrnitvi sprejeta takoj po tem, ko je pristojni organ na prvi stopnji zavrnil prošnjo za mednarodno zaščito, ali skupaj s to zavrnitvijo v enem upravnem aktu, omogočeno, da ostane do konca postopka s pravnim sredstvom, vloženim zoper to odločbo o zavrnitvi, morajo države članice prosilcem omogočiti, da uveljavljajo vse spremenjene okoliščine, do katerih je prišlo po sprejetju te odločbe o vrnitvi, ki bi lahko odločilno vplivale na presojo položaja zadevne osebe z vidika Direktive 2008/115, zlasti z vidika člena 5 te direktive.
Nazadnje, kot je razvidno iz uvodne izjave 6 Direktive 2008/115, morajo države članice zagotoviti, da je postopek vračanja pošten in pregleden (glej v tem smislu sodbi z dne 5. junija 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, točka
, in z dne 5. novembra 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, točka
). Zato morajo, če je odločba o vrnitvi sprejeta takoj po tem, ko je pristojni organ na prvi stopnji zavrnil prošnjo za mednarodno zaščito, ali skupaj s to zavrnitvijo v enem upravnem aktu, zagotoviti, da je prosilec za mednarodno zaščito na pregleden način obveščen o spoštovanju procesnih jamstev, omenjenih v točkah od 61 do 64 te sodbe.
V tem primeru predložitveno sodišče navaja, da odločba o vrnitvi iz postopka v glavni stvari, čeprav je pred zaključkom postopka s pravnim sredstvom, ki ga je vložil S. Gnandi zoper odločbo o zavrnitvi njegove prošnje za mednarodno zaščito, ni mogoče prisilno izvršiti, vseeno posega v njegov položaj, ker mu nalaga, da mora zapustiti belgijsko ozemlje. Tako je treba ugotoviti, da procesno jamstvo, omenjeno v točkah 61 in 62 te sodbe, v skladu s katerim je treba postopek vrnitve prekiniti do zaključka postopka s tem pravnim sredstvom, ni izpolnjen, kar pa mora preveriti predložitveno sodišče.
Glede na zgoraj navedeno je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba Direktivo 2008/115 v povezavi z Direktivo 2005/85 ob upoštevanju načela nevračanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki sta določena v členu 18, členu 19(2) in členu 47 Listine, razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se odločba o vrnitvi iz člena 6(1) Direktive 2008/115 zoper državljana tretje države, ki je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, sprejme takoj po tem, ko je pristojni organ zavrnil to prošnjo, ali skupaj s to zavrnitvijo v istem upravnem aktu ter torej pred odločitvijo o sodnem pravnem sredstvu, ki je bilo vloženo zoper to odločbo o zavrnitvi, zlasti če zadevna država članica zagotovi, da se vsi pravni učinki odločbe o vrnitvi zadržijo do zaključka postopka s tem pravnim sredstvom, da ima prosilec v tem obdobju zagotovljene pravice, ki izhajajo iz Direktive 2003/9, in da lahko uveljavlja vse spremenjene okoliščine, do katerih pride po sprejetju odločbe o vrnitvi in ki bi lahko odločilno vplivale na presojo položaja zadevne osebe z vidika Direktive 2008/115, zlasti z vidika člena 5 te direktive, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

Direktivo 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v povezavi z Direktivo Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah ob upoštevanju načela nevračanja in pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki sta določena v členu 18, členu 19(2) in členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da se odločba o vrnitvi iz člena 6(1) Direktive 2008/115 zoper državljana tretje države, ki je vložil prošnjo za mednarodno zaščito, sprejme takoj po tem, ko je pristojni organ zavrnil to prošnjo, ali skupaj s to zavrnitvijo v istem upravnem aktu ter torej pred odločitvijo o sodnem pravnem sredstvu, ki je bilo vloženo zoper to odločbo o zavrnitvi, zlasti če zadevna država članica zagotovi, da se vsi pravni učinki odločbe o vrnitvi zadržijo do zaključka postopka s tem pravnim sredstvom, da ima prosilec v tem obdobju zagotovljene pravice, ki izhajajo iz Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. januarja 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil, in da lahko uveljavlja vse spremenjene okoliščine, do katerih pride po sprejetju odločbe o vrnitvi in ki bi lahko odločilno vplivale na presojo položaja zadevne osebe z vidika Direktive 2008/115, zlasti z vidika člena 5 te direktive, kar pa mora preveriti nacionalno sodišče.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.