CELEX: 62017CJ0404
Prejudiciële verwijzing
Asielbeleid
Richtlijn 2013/32/EU
Artikel 31, lid 8, en artikel 32, lid 2
Kennelijk ongegrond verzoek om internationale bescherming
Begrip ,veilig land van herkomst’
Geen nationale voorschriften betreffende dit begrip
Verzoekers verklaringen worden betrouwbaar maar ontoereikend geacht, gelet op de afdoende bescherming die door verzoekers land van herkomst wordt geboden

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming (
PB 2013, L 180, blz. 60
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen A en de Migrationsverk (immigratiedienst, Zweden; hierna: „immigratiedienst”) betreffende het besluit van laatstgenoemde om het verzoek van A om toekenning van de vluchtelingenstatus en om een verblijfsvergunning af te wijzen, diens terugkeer naar zijn land van herkomst te bevelen en hem een verbod tot terugkeer naar Zweden op te leggen voor een periode van twee jaar.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 23, lid 4, onder g), van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (
PB 2005, L 326, blz. 13
) bepaalt:
„De lidstaten kunnen voorts bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II voorrang krijgt of wordt versneld indien:
[…]
g)
de asielzoeker inconsistente, contradictoire, onwaarschijnlijke of ontoereikende verklaringen heeft afgelegd die alle overtuigingskracht ontnemen aan zijn bewering dat hij het slachtoffer zou zijn van vervolging […]”
De overwegingen 11, 12, 18, 40, 41 en 42 van richtlijn 2013/32 luiden als volgt:
„(11)
Met het oog op het garanderen van een grondige en doeltreffende beoordeling van de behoefte aan internationale bescherming van verzoekers in de zin van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming [(
PB 2011, L 337, blz. 9
)] moet het rechtskader van de Unie betreffende procedures voor het verlenen en intrekken van internationale bescherming gebaseerd zijn op het begrip ,een eenheidsprocedure voor asiel’.
(12)
Deze richtlijn is in de eerste plaats bedoeld om verdere normen voor de procedures in de lidstaten voor de verlening of intrekking van internationale bescherming te ontwikkelen met het oog op de vaststelling van een gemeenschappelijke asielprocedure in de Unie.
[…]
(18)
Het is in het belang van zowel de lidstaten als de personen die om internationale bescherming verzoeken dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake verzoeken om internationale bescherming, onverminderd het uitvoeren van een behoorlijke en volledige behandeling.
[…]
(40)
Fundamenteel voor de gegrondheid van een verzoek om internationale bescherming is de veiligheid van de verzoeker in zijn land van herkomst. Indien een derde land als een veilig land van herkomst kan worden beschouwd, moeten de lidstaten het als veilig kunnen aanmerken en aannemen dat het voor een bepaalde verzoeker veilig is, tenzij hij aanwijzingen van het tegendeel kan voorleggen.
(41)
Gezien het bereikte niveau van harmonisatie betreffende de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, moeten gemeenschappelijke criteria voor het aanmerken van derde landen als veilige landen van herkomst worden vastgesteld.
(42)
De aanmerking van een derde land als veilig land van herkomst in de zin van deze richtlijn kan geen absolute waarborg vormen voor de veiligheid van de onderdanen van dat land. De aard van de aan de aanmerking ten grondslag liggende beoordeling impliceert dat er enkel rekening kan worden gehouden met de algemene civiele, juridische en politieke omstandigheden in dat land en met het feit dat actoren van vervolging, foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing in de praktijk worden gestraft wanneer zij in dat land schuldig worden bevonden. Om deze reden is het van belang dat, wanneer een verzoeker geldige redenen aanvoert om het land als niet-veilig in zijn bijzondere omstandigheden te beschouwen, de aanmerking van het land als veilig land niet langer als voor hem ter zake doende kan worden beschouwd.”
Artikel 1 van deze richtlijn luidt:
„Deze richtlijn beoogt de vaststelling van gemeenschappelijke procedures voor de toekenning of intrekking van internationale bescherming […]”
Artikel 31 van die richtlijn, met als opschrift „Behandelingsprocedure” in het begin van hoofdstuk III, „Procedures in eerste aanleg”, bepaalt:
„1.   De lidstaten behandelen verzoeken om internationale bescherming in een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II.
2.   De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.
3.   De lidstaten zorgen ervoor dat de behandelingsprocedure binnen zes maanden na de indiening van het verzoek wordt afgerond.
[…]
8.   De lidstaten kunnen bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II wordt versneld en/of aan de grens of in transitzones wordt gevoerd overeenkomstig artikel 43 indien:
a)
de verzoeker bij de indiening van zijn verzoek en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde heeft gesteld die niet ter zake doen om uit te maken of hij in aanmerking komt voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet overeenkomstig richtlijn [2011/95]; of
b)
de verzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van deze richtlijn; of
[…]
e)
de verzoeker kennelijk inconsequente en tegenstrijdige, kennelijk valse of duidelijk onwaarschijnlijke verklaringen heeft afgelegd die tegenstrijdig zijn met voldoende geverifieerde informatie over het land van herkomst, waardoor zijn bewering alle overtuigingskracht wordt ontnomen met betrekking tot de vraag of hij [in aanmerking komt] voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet op grond van richtlijn [2011/95]; of
[…]”
Artikel 32, lid 2, van richtlijn 2013/32 luidt:
„In gevallen van ongegronde verzoeken waarop een van de in artikel 31, lid 8, vermelde omstandigheden van toepassing is, kunnen de lidstaten tevens een verzoek als kennelijk ongegrond beschouwen indien dit zo in de nationale wetgeving is omschreven.”
Artikel 36 van deze richtlijn, met als opschrift „Het begrip ,veilig land van herkomst’”, is geformuleerd als volgt:
„1.   Een derde land dat op grond van deze richtlijn als veilig land van herkomst is aangemerkt, kan voor een bepaalde verzoeker, nadat zijn verzoek afzonderlijk is behandeld, alleen als veilig land van herkomst worden beschouwd wanneer:
a)
hij de nationaliteit van dat land heeft, of
b)
hij staatloos is en voorheen in dat land zijn gewone verblijfplaats had,
en wanneer hij geen substantiële redenen heeft opgegeven om het land in zijn specifieke omstandigheden niet als een veilig land van herkomst te beschouwen ten aanzien van de vraag of hij voor erkenning als persoon die internationale bescherming geniet in aanmerking komt overeenkomstig richtlijn [2011/95].
2.   De lidstaten stellen verdere nationale wetsvoorschriften en -bepalingen vast voor de toepassing van het begrip ,veilig land van herkomst’.”
Artikel 37 van richtlijn 2013/32, met het opschrift „Nationale aanmerking van derde landen als veilig land van herkomst”, bepaalt:
„1.   De lidstaten kunnen voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming wetgeving handhaven of invoeren met het oog op de nationale aanmerking, overeenkomstig bijlage I, van veilige landen van herkomst.
2.   De lidstaten onderzoeken de situatie in derde landen die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst zijn aangemerkt, regelmatig opnieuw.
3.   De beoordeling of een land een veilig land van herkomst is overeenkomstig dit artikel dient te stoelen op een reeks informatiebronnen, waaronder in het bijzonder informatie uit andere lidstaten, het [Europees Ondersteuningsbureau voor asielzaken (EASO)], de [Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor de Vluchtelingen (UNHCR)], de Raad van Europa en andere relevante internationale organisaties.
4.   De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de landen die overeenkomstig dit artikel als veilige landen van herkomst worden aangemerkt.”
Bijlage I bij deze richtlijn, met het opschrift „Aanmerking van veilige landen van herkomst voor de toepassing van artikel 37, lid 1”, luidt:
„Een land wordt als veilig land van herkomst beschouwd wanneer op basis van de rechtstoestand, de toepassing van de rechtsvoorschriften in een democratisch stelsel en de algemene politieke omstandigheden kan worden aangetoond dat er algemeen gezien en op duurzame wijze geen sprake is van vervolging in de zin van artikel 9 van richtlijn [2011/95], noch van foltering of onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, noch van bedreiging door willekeurig geweld in het kader van een internationaal of intern gewapend conflict.
Bij deze beoordeling wordt onder meer rekening gehouden met de mate waarin bescherming wordt geboden tegen vervolging of mishandeling door middel van:
a)
de desbetreffende wetten en andere voorschriften van het betrokken land en de wijze waarop die worden toegepast;
b)
de naleving van de rechten en vrijheden die zijn neergelegd in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden[, ondertekend te Rome op 4 november 1950,] en/of het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten[, dat op 16 december 1966 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is goedgekeurd,] en/of het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering, in het bijzonder de rechten waarop geen afwijkingen uit hoofde van artikel 15, lid 2, van voornoemd Europees Verdrag zijn toegestaan;
c)
de naleving van het beginsel van non-refoulement overeenkomstig het [Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951];
d)
het beschikbaar zijn van een systeem van daadwerkelijke rechtsmiddelen tegen schendingen van voornoemde rechten en vrijheden.”
Artikel 46 van richtlijn 2013/32, met het opschrift „Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel”, bepaalt in de leden 5 en 6:
„5.   Onverminderd lid 6 staan de lidstaten de verzoekers toe om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.
6.   In het geval van een beslissing om:
a)
een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen overeenkomstig artikel 32, lid 2 […]
[…]
is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.”
Zweeds recht
De verwijzende rechter merkt op dat het Zweedse recht geen wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling betreffende veilige landen van herkomst in de zin van richtlijn 2013/32 omvat.
In hoofdstuk 8, § 19, van de utlänningslag (vreemdelingenwet; SFS 2005, nr. 716), in de versie die van kracht was tot en met 31 december 2016, was bepaald dat de immigratiedienst de onmiddellijke tenuitvoerlegging van zijn verwijderingsbesluiten kon bevelen, ook al waren zij nog niet onherroepelijk geworden, indien het asielverzoek kennelijk ongegrond was en er kennelijk geen andere grond was om hem een verblijfsvergunning te verlenen.
Volgens de verwijzende rechter is deze bepaling met ingang van 1 januari 2017 gewijzigd om in het Zweedse recht rekening te houden met de door richtlijn 2013/32 tot stand gebrachte herschikking van de asielprocedures, en met name met artikel 31, lid 8, ervan. Zo kan de immigratiedienst vanaf deze datum de onmiddellijke tenuitvoerlegging van zijn verwijderingsbesluiten bevelen, ook al zijn zij nog niet onherroepelijk geworden, wanneer de door de vreemdeling toegelichte feiten „niet ter zake doen” voor zijn asielverzoek dan wel „niet betrouwbaar” zijn, zodat zijn asielverzoek als kennelijk ongegrond moet worden beschouwd, en kennelijk geen verblijfsvergunning kan worden toegekend op een andere grond.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat A, een Servisch staatsburger, in maart 2017 een verzoek om asiel en om een verblijfsvergunning in Zweden heeft ingediend.
Tot staving van dit verzoek voerde hij aan dat hij tussen 2001 en 2003 slachtoffer was geweest van bedreigingen en geweld door een illegale paramilitaire groepering en dat hij in 2003 aangifte had gedaan tegen deze groepering. Hij maakte melding van het feit dat hij tot in 2012 getuigenbescherming had gekregen door de Servische autoriteiten en door de Missie van de Verenigde Naties voor Interimbestuur in Kosovo (UNMIK), maar dat hij vanwege deze bescherming op verschillende plaatsen in Servië was ondergebracht, onder andere in een gevangenis. Gelet op die omstandigheden wilde hij vanaf 2012 niet langer als getuige worden beschermd en gaf hij er de voorkeur aan toevlucht te zoeken in zijn geboortedorp, ondanks de doodsbedreigingen die hij bleef ontvangen.
De immigratiedienst wees dat verzoek als kennelijk ongegrond af op grond dat volgens de inlichtingen die door de verzoeker zelf waren verstrekt, de Republiek Servië in staat was om hem een doeltreffende bescherming te bieden en dat het voornamelijk aan de autoriteiten van het land van herkomst was om bescherming te verlenen tegen bedreigingen als die waarvan hij meende het slachtoffer te zijn.
Deze afwijzing omvatte tevens een bevel om het grondgebied te verlaten. Dit bevel was onmiddellijk uitvoerbaar omdat gronden voor het verzoek om asiel kennelijk ontbraken en omdat A geen relevante argumenten ter onderbouwing van zijn verzoek om een verblijfsvergunning aanvoerde.
A heeft tegen het besluit van de immigratiedienst beroep ingesteld bij de Förvaltningsrätt i Malmö – Migrationsdomstol (bestuursrechter in immigratiezaken Malmö, Zweden), die de tenuitvoerlegging van het bevel om het grondgebied te verlaten heeft opgeschort.
Deze rechter vraagt zich af welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32, dat – gelezen in samenhang met artikel 32, lid 2, van dezelfde richtlijn – de lidstaten de mogelijkheid biedt om bepaalde verzoeken als kennelijk ongegrond af te wijzen.
In die omstandigheden heeft de Förvaltningsrätt i Malmö – Migrationsdomstol de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet een verzoek waarin door [verzoeker] verstrekte informatie is vervat die wordt beoordeeld als betrouwbaar – en daarmee de basis vormt voor de behandeling van dat verzoek – maar als ontoereikend om een behoefte aan internationale bescherming vast te stellen omdat uit informatie over het land [van herkomst] blijkt dat de autoriteiten aanvaardbare bescherming bieden, als kennelijk ongegrond worden beschouwd in de zin van artikel 31, lid 8, van herziene richtlijn 2013/32?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 31, lid 8, onder b), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 2, van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat op grond van die bepaling een verzoek om internationale bescherming als kennelijk ongegrond kan worden beschouwd in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin ten eerste uit de informatie over het land van herkomst van de verzoeker blijkt dat hem daar aanvaardbare bescherming kan worden geboden, en ten tweede deze verzoeker informatie heeft verstrekt die ontoereikend is om de toekenning van internationale bescherming te rechtvaardigen, wanneer de lidstaat waar het verzoek is ingediend geen voorschriften ter omzetting van het begrip „veilig land van herkomst” heeft vastgesteld.
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing heeft de immigratiedienst in wezen het verzoek van A overeenkomstig het nationale recht waarbij richtlijn 2013/32 is omgezet, als kennelijk ongegrond afgewezen op grond dat in zijn land van herkomst, Servië, was voorzien in doeltreffende bescherming en dat hij niet had aangetoond dat dit land hem geen afdoende bescherming bood tegen de bedreigingen waarvan hij meende het slachtoffer te zijn.
Daardoor heeft de immigratiedienst zijn besluit gebaseerd op een redenering die analoog is aan die welke in de artikelen 36 en 37 van richtlijn 2013/32 wordt gehanteerd voor de behandeling van verzoeken om internationale bescherming die door onderdanen van veilige landen van herkomst zijn ingediend.
Bij deze bepalingen wordt een bijzonder behandelingsregeling ingesteld die berust op een vorm van weerlegbaar vermoeden van afdoende bescherming in het land van herkomst, dat door de verzoeker kan worden weerlegd door dwingende redenen in verband met zijn specifieke omstandigheden aan te voeren.
Wanneer dergelijke dwingende redenen ontbreken kan het verzoek als kennelijk ongegrond worden afgewezen overeenkomstig artikel 31, lid 8, onder b), juncto artikel 32, lid 2, van richtlijn 2013/32, indien de bedoelde situatie – in casu het feit dat de verzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst – zo in de nationale wetgeving is omschreven.
Eén van de gevolgen voor de betrokkene wiens verzoek om die reden is afgewezen bestaat erin dat, anders dat wat is bepaald in geval van een eenvoudige afwijzing, het mogelijk is dat hem niet wordt toegestaan op het grondgebied van de staat waar hij zijn verzoek heeft ingediend te blijven in afwachting van de uitkomst van zijn rechtsmiddel, zoals blijkt uit artikel 46, leden 5 en 6, van richtlijn 2013/32.
In dit kader dient elke lidstaat de veilige landen van herkomst in de zin van deze wetgeving aan te merken op de in de artikelen 36 en 37 en bijlage I bij richtlijn 2013/32 voorgeschreven wijze, te weten met name de vaststelling, door de nationale wetgever, van een lijst van derde landen volgens de in bijlage I vastgelegde criteria, de vaststelling van verdere toepassingsvoorschriften en -bepalingen, de kennisgeving aan de Commissie van de lijst van veilige landen van herkomst en de periodieke herziening ervan.
De verwijzende rechter merkt dienaangaande op dat op datum van het bestreden besluit in het hoofdgeding, waarop de termijn voor omzetting van de relevante bepalingen van richtlijn 2013/32 was verstreken, het Koninkrijk Zweden geen schikkingen als vermeld in het vorige punt had getroffen en evenmin had bepaald dat het feit dat een persoon afkomstig is uit een veilig land van herkomst tot afwijzing van het verzoek als kennelijk ongegrond in de zin van artikel 32, lid 2, van deze richtlijn kan leiden.
In herinnering dient evenwel te worden gebracht dat overeenkomstig de overwegingen 11 en 12 en artikel 1 van richtlijn 2013/32 het kader voor toekenning van internationale bescherming is gebaseerd op het begrip „een eenheidsprocedure voor asiel” en berust op gemeenschappelijke minimumnormen (zie naar analogie arrest van 31 januari 2013, D. en A.,
C‑175/11
,
EU:C:2013:45
, punt
).
Een lidstaat kan dus geen gebruik maken van het weerlegbare vermoeden dat is geregeld in de voorschriften van richtlijn 2013/32 betreffende de procedures op basis van het begrip „veilig land van herkomst” zonder die voorschriften volledig te hebben omgezet in de door hem vast te stellen wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen.
Aangaande de door de verwijzende rechter geuite twijfel betreffende de mogelijkheid om op grond van artikel 31, lid 8, van richtlijn 2013/32 een verzoek als kennelijk ongegrond te beschouwen omdat de verklaringen van de verzoeker ontoereikend zijn, zij eraan herinnerd dat bij deze richtlijn richtlijn 2005/85 is herschikt.
Het is juist dat artikel 23, lid 4, onder g), van richtlijn 2005/85 betrekking had op het geval van „ontoereikende” verklaringen van de verzoeker, maar artikel 31, lid 8, onder e), van richtlijn 2013/32, waarbij die bepaling is vervangen, vermeldt dit geval niet meer.
Uit de bewoordingen van artikel 31, lid 8, onder e), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 2, van deze richtlijn, volgt dus dat een lidstaat een verzoek om internationale bescherming niet als kennelijk ongegrond kan beschouwen omdat de verklaringen van de verzoeker ontoereikend zijn.
Bijgevolg moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 31, lid 8, onder b), van richtlijn 2013/32, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 2, van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat op grond van die bepaling een verzoek om internationale bescherming niet als kennelijk ongegrond kan worden beschouwd in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin ten eerste uit de informatie over het land van herkomst van de verzoeker blijkt dat hem daar aanvaardbare bescherming kan worden geboden, en ten tweede deze verzoeker informatie heeft verstrekt die ontoereikend is om de toekenning van internationale bescherming te rechtvaardigen, wanneer de lidstaat waar het verzoek is ingediend geen voorschriften ter omzetting van het begrip „veilig land van herkomst” heeft vastgesteld.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

Artikel 31, lid 8, onder b), van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, gelezen in samenhang met artikel 32, lid 2, van deze richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat op grond van die bepaling een verzoek om internationale bescherming niet als kennelijk ongegrond kan worden beschouwd in een situatie als aan de orde in het hoofdgeding, waarin ten eerste uit de informatie over het land van herkomst van de verzoeker blijkt dat hem daar aanvaardbare bescherming kan worden geboden, en ten tweede deze verzoeker informatie heeft verstrekt die ontoereikend is om de toekenning van internationale bescherming te rechtvaardigen, wanneer de lidstaat waar het verzoek is ingediend geen voorschriften ter omzetting van het begrip „veilig land van herkomst” heeft vastgesteld.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Zweeds.