CELEX: 62016CJ0358
Zahtjev za prethodnu odluku
Usklađivanje zakonodavstava
Direktiva 2004/39/EZ
Članak 54. stavci 1. i 3.
Doseg obveze poslovne tajne koju imaju nacionalna tijela za financijski nadzor
Odluka kojom se utvrđuje gubitak dobrog ugleda
Slučajevi iz kaznenog prava
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članci 47. i 48.
Prava obrane
Pristup spisu

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 54. stavaka 1. i 3. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ (
SL 2004., L 145, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 4., str. 29.) u vezi s člancima 41., 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru postupaka povodom prigovora trećeg koje su pokrenuli UBS Europe SE, bivši UBS (Luxembourg) SA (u daljnjem tekstu: UBS), i Alain Hondequin i drugi protiv presude od 16. prosinca 2014. Coura administrative (Visoki upravni sud, Luksemburg), koji je odlučivao o žalbi koju su podnijeli DV i EU protiv presude od 5. lipnja 2014. Tribunala administratif (Upravni sud, Luksemburg) u pogledu odbijanja Commission de surveillance du secteur financier (Komisija za nadzor financijskog sektora, u daljnjem tekstu: CSSF) da dostavi određene dokumente u okviru sporova između DV‑a i CSSF‑a nastavno na odluku o nepriznavanju njegova dobrog ugleda.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 2. i 63. Direktive 2004/39 glase:
„(2)
[…] potrebno [je] osigurati neophodan stupanj usklađivanja koji će ulagateljima nuditi visoki stupanj zaštite, a investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Zajednici kao jedinstvenom tržištu na temelju nadzora matične države članice. […]
[…]
(63)
[…] S obzirom na sve jaču prekograničnu aktivnost, nadležna tijela država članica trebaju međusobno razmjenjivati podatke potrebne za provođenje njihovih zadaća kako bi se osigurala učinkovita provedba ove Direktive, uključujući i situacije kada postoje kršenja ili se u njih sumnja, a mogu biti od važnosti za nadležna tijela u dvije ili više država članica. Prilikom razmjene podataka potrebno je strogo čuvanje poslovnih tajni kako bi se osigurao nesmetani prijenos ovih podataka i zaštita pojedinačnih prava.”
U glavi II. Direktive 2004/39, naslovljenoj „Odobrenje za rad i uvjeti poslovanja investicijskih društava”, članak 8., naslovljen „Oduzimanje odobrenja za rad”, u točki (c) propisuje da nadležno tijelo može oduzeti odobrenje za rad koje je izdalo investicijskom društvu u slučaju da ono više ne ispunjava uvjete po kojima je odobrenje za rad izdano.
U istoj glavi II. članak 9. te direktive, naslovljen „Osobe koje stvarno vode poslovanje”, propisuje:
„1.   Države članice od osoba koje stvarno vode poslovanje investicijskog društva zahtijevaju da imaju dobar ugled i dovoljno iskustva kako bi se osiguralo upravljanje investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka.
[…]
3.   Nadležno tijelo odbija dati suglasnost ako nije uvjereno da osobe koje će stvarno voditi poslovanje investicijskog društva imaju dovoljno dobar ugled i dovoljno iskustva, ili ako postoje objektivni i opravdani razlozi za pretpostavku da predložene promjene predstavljaju prijetnju upravljanju investicijskim društvom pažnjom dobrog stručnjaka.
[…]”
Članak 17. te direktive, naslovljen „Opće obveze u vezi s kontinuiranim nadzorom”, u stavku 1. propisuje:
„Države članice osiguravaju da nadležna tijela prate aktivnosti investicijskih društava kako bi se provjerila usklađenost s uvjetima poslovanja navedenim u ovoj Direktivi. Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mjera koje bi omogućile nadležnim tijelima da dobiju podatke potrebne za provjeru usklađenosti investicijskih društava s tim obvezama.”
Članak 50. Direktive 2004/39, naslovljen „Ovlasti nadležnih tijela”, propisuje:
1.   Nadležnim tijelima se daju sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje njihovih zadaća.
[…]
2.   Ovlasti iz stavka 1. izvršavaju se u skladu s nacionalnim pravom i obuhvaćaju kao minimum prava na:
(a)
pristup dokumentaciji u bilo kojem obliku i dobivanje preslika te dokumentacije;
(b)
traženje podataka od bilo koje osobe te, ako je potrebno, pozivanje osobe na saslušanje radi dobivanja podataka;
[…]
(l)
upućivanje predmeta sudu u postupak kaznenog progona;
[…]”
Članak 51. te direktive, naslovljen „Upravne sankcije”, u stavku 1. propisuje:
„Ne dovodeći u pitanje postupke oduzimanja odobrenja za rad ili pravo države članice na izricanje kaznenih sankcija, države članice, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, osiguravaju mogućnost poduzimanja odgovarajućih upravnih mjera ili izricanja upravnih sankcija protiv odgovornih osoba u slučaju nepoštovanja odredbi donesenih u provedbi ove Direktive. Države članice osiguravaju da te mjere budu učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.”
Članak 52. te direktive, naslovljen „Pravo žalbe”, u stavku 1. propisuje:
„Države članice osiguravaju da svaka odluka donesena u skladu sa zakonima i drugim propisima koji su doneseni u skladu s ovom Direktivom bude propisno obrazložena i da podliježe sudskoj zaštiti. […]”
U skladu s člankom 54. Direktive 2004/39, naslovljenim „Poslovna tajna”:
„1.   Države članice osiguravaju da nadležna tijela, sve osobe koje rade ili su radile u nadležnim tijelima, subjekti kojima su delegirane zadaće prema članku 48. stavku 2., te revizori i stručne osobe koje su dobile nalog od nadležnih tijela podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne. Povjerljive podatke […] koje su saznali tijekom obavljanja svojih dužnosti ne smiju otkriti drugim osobama niti tijelima, osim u sažetom ili općenitom obliku tako da se ne mogu pojedinačno identificirati investicijska društva, tržišni operateri, uređena tržišta i druge osobe, ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava ili druge odredbe ove Direktive.
2.   U slučaju stečaja ili prisilne likvidacije investicijskog društva, tržišnog operatera ili uređenog tržišta, povjerljivi podaci koji se ne odnose na treće osobe mogu se otkriti u građanskom ili trgovačkom postupku, ako je to potrebno za provođenje postupka.
3.   Ne dovodeći u pitanje slučajeve koje pokriva kazneno pravo, nadležna tijela, ostala tijela i fizičke i pravne osobe koje nisu nadležna tijela, a koji prime povjerljive podatke u skladu s ovom Direktivom, mogu ih koristiti samo u okviru obavljanja svojih dužnosti i izvršavanja svojih zadaća u slučaju nadležnih tijela u okviru ove Direktive ili, u slučaju drugih tijela, pravnih ili fizičkih osoba u svrhu za koju su im takvi podaci dostavljeni i/ili u okviru upravnih ili sudskih postupaka koji se posebno odnose na izvršavanje tih zadaća. Međutim, ako su nadležno tijelo ili neko drugo tijelo ili osoba koja daje podatke dali svoju suglasnost, tijelo koje prima podatke može ih koristiti u druge svrhe.
4.   Svi povjerljivi podaci primljeni, razmijenjeni ili prenijeti drugima po ovoj Direktivi podliježu obvezi čuvanja poslovne tajne utvrđene u ovom članku. Međutim, ovaj članak ne sprečava nadležna tijela da međusobno razmjenjuju ili prenose povjerljive podatke u skladu s ovom Direktivom ili s drugim direktivama koje se primjenjuju na investicijska društva, kreditne institucije, mirovinske fondove, [subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS‑e)], posrednike u osiguranju i reosiguranju, društva za osiguranje, uređena tržišta ili tržišne operatere, ili na neki drugi način uz suglasnost nadležnog tijela ili nekog drugog tijela, fizičke ili pravne osobe koji su dostavili podatke.
5.   Ovaj članak ne sprečava nadležna tijela da u skladu sa svojim nacionalnim pravom razmjenjuju ili prenose povjerljive podatke koje nisu primili od nadležnog tijela druge države članice.”
Članak 56. te direktive, naslovljen „Obvezna suradnja”, u stavku 1. propisuje:
„Nadležna tijela iz različitih država članica međusobno surađuju uvijek kada je to potrebno u svrhu izvršavanja njihovih zadaća po ovoj Direktivi, koristeći se ovlastima utvrđenima u ovoj Direktivi ili nacionalnom pravu.
Nadležna tijela pružaju pomoć nadležnim tijelima drugih država članica. Posebno razmjenjuju podatke i surađuju u istražnim radnjama i nadzornim aktivnostima.
[…]”
Luksemburško pravo
Članak 19. Loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (Zakon od 5. travnja 1993. o financijskom sektoru) (
Mémorial
A 1993., str. 462.), naslovljen „Dobar ugled i stručno iskustvo”, u stavku 1. propisuje:
„U svrhu stjecanja odobrenja za rad fizičke osobe i, u slučaju pravnih osoba, članovi upravnih i nadzornih tijela te dioničari ili članovi društva na koje se odnosi prethodni članak moraju dokazati svoj dobar ugled. Dobar ugled dokazuje se na temelju kaznene evidencije i svih elemenata koji mogu dokazati da dotične osobe uživaju dobar ugled i da je njihovo ponašanje besprijekorno.”
Članak 32. Loi du 13 juillet 2007 relative aux marchés d’instruments financiers et portant transposition notamment de la directive 2004/39 (Zakon od 13. srpnja 2007. o tržištima financijskih instrumenata i o prenošenju Direktive 2004/39 (
Mémorial
A 2007., str. 2076.), naslovljen „Poslovna tajna CSSF‑a”, propisuje:
„1.   Sve osobe koje obavljaju ili su obavljale aktivnost za [CSSF] te akreditirani revizori ili stručnjaci koji djeluju u ime [CSSF‑a] obvezni su čuvati poslovnu tajnu iz članka 16. Loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance du secteur financier [Izmijenjeni zakon od 23. prosinca 1998. o osnivanju komisije za nadzor financijskog sektora]. Ta tajna podrazumijeva da povjerljive informacije koje dobivaju u okviru obavljanja svoje dužnosti ne mogu otkriti nijednoj osobi ili nijednom tijelu, osim u sažetom ili agregiranom obliku na način da se ne može identificirati nijedan operator na tržištu, uređeno tržište, [multilateralna trgovinska platforma (MTP)] ili ikoja druga osoba ili ikoji drugi sustav, ne dovodeći u pitanje slučajeve koji ulaze u kazneno pravo ili druge odredbe ove glave.
[…]
3.   Ne dovodeći u pitanje slučajeve koji ulaze u kazneno pravo, [CSSF] povjerljive informacije dobivene na temelju ove glave može upotrebljavati jedino za obavljanje dužnosti koje mu pripadaju na temelju ove glave ili u okviru upravnih ili sudskih postupaka koji su posebno povezani s obavljanjem tih dužnosti.
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je odlukom od 4. siječnja 2010. CSSF naložio DV‑u da odstupi sa svih svojih funkcija u najkraćem mogućem roku, uz obrazloženje da više ne uživa povjerenje i da zato u nadziranom subjektu više ne može obavljati funkciju upravitelja ili drugu funkciju koja podliježe dobivanju odobrenja za rad. CSSF svoju je odluku obrazložio, među ostalim, ulogom DV‑a u osnivanju i funkcioniranju društva Luxalpha Sicav (u daljnjem tekstu: Luxalpha).
Tužbama podnesenima 26. veljače i 31. ožujka 2010. pred Tribunalom administratif (Upravni sud, Luksemburg) DV je zatražio preinaku ili, podredno, poništenje navedene odluke CSSF‑a.
DV je 11. studenoga 2010. od CSSF‑a u okviru tih sporova koji su trenutačno u tijeku zatražio dostavu dopisa od 27. siječnja 2009. koji je UBS uputio CSSF‑u, nastavno na zahtjev potonjeg za informacije od 31. prosinca 2008. u okviru „predmeta Madoff”. Odlukom od 13. prosinca 2010. CSSF je odbio udovoljiti tom zahtjevu. DV je 10. siječnja 2011. podnio tužbu za preinaku ili, podredno, poništenje te odluke CSSF‑a. Tribunal administratif (Upravni sud) naložio je 15. prosinca 2011. CSSF‑u da mu dostavi taj dopis. Presudom od 18. srpnja 2012. Tribunal administratif (Upravni sud) proglasio je tužbu DV‑a djelomično osnovanom i stoga poništio odluku CSSF‑a od 13. prosinca 2010., koja se odnosila na odbijanje dostave navedenog dopisa od 27. siječnja 2009., uz iznimku određenih informacija.
DV je 26. veljače 2013. od CSSF‑a zatražio, i dalje u okviru glavnog postupka, dostavu nekoliko dokumenata, uključujući „dopis CSSF‑a od 31. prosinca 2008. [UBS‑u] i njegov upitnik” te „sve istrage i/ili ispitivanja koja je CSSF vodio u okviru predmeta Madoff u pogledu društva Luxalpha i dokumente koje je tom prilikom dobio”. Prema mišljenju DV‑a, ti dokumenti pokazuju ulogu UBS‑a u osnivanju i funkcioniranju društva Luxalpha te su nužni za razumijevanje uloge različitih osoba uključenih u osnivanje tog društva.
Odlukom od 9. travnja 2013. CSSF je odbio dostavu zatraženih dokumenata, među ostalim, uz obrazloženje da se ne nalaze u upravnom spisu koji se odnosi na DV‑a, da su obuhvaćeni obvezom čuvanja poslovne tajne, da se CSSF ni u kojem trenutku u upravnom postupku o DV‑u nije pozvao na zatražene dokumente i da zahtjev DV‑a nije dovoljno precizan.
DV je 5. lipnja 2013. podnio tužbu za poništenje i, podredno, preinaku navedene odluke CSSF‑a. Tužbom od 7. lipnja 2013. pred Tribunalom administratif (Upravni sud) osoba EU izjavila je da želi dobrovoljno intervenirati u postupak, uz obrazloženje da je, poput DV‑a, bila predmet upravnog postupka koji ju je sankcionirao, među ostalim, zbog njezine uloge u osnivanju i funkcioniranju društva Luxalpha. EU je također objasnio da je podnio tužbu protiv odluke CSSF‑a kojom se utvrđuje gubitak njegova dobrog ugleda i da je u okviru tog spora zatražio različite dokumente koje je CSSF odbio dostaviti.
Presudom od 5. lipnja 2014. Tribunal administratif (Upravni sud), nakon što je odobrio dobrovoljnu intervenciju EU‑a u postupak, naredio je CSSF‑u da mu dostavi dopis od 31. prosinca 2008. upućen UBS‑u u okviru „predmeta Madoff” i u preostalom dijelu odbio tužbu DV‑a za poništenje.
DV i EU podnijeli su 26. lipnja 2014. žalbu protiv te presude pred Courom administrative (Visoki upravni sud).
Presudom od 16. prosinca 2014. Cour administrative (Visoki upravni sud) proglasio je žalbu DV‑a i EU‑a djelomično osnovanom i naredio CSSF‑u da u okviru glavnog postupka dostavi sve istrage ili ispitivanja koja je vodio u okviru „predmeta Madoff” u pogledu društva Luxalpha i dokumente koje je tom prilikom dobio.
U toj je presudi Cour administrative (Visoki upravni sud) konkretno naveo da u postupku koji se odnosi na upravnu sankciju, a osobito kad je sličan kaznenom postupku s obzirom na Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), poput onoga o kojem je ovdje riječ, u načelu se ne može pozivati na tajnu u odnosu na osobu koja se brani od optužbe ili koja podnese tužbu protiv sankcije koja mu je izrečena. Tako se upravno tijelo, ako je utemeljilo svoju odluku na dokumentu koji se također odnosi na treću stranku, može u odnosu na stranku upravnog postupka pozivati na poslovnu tajnu samo u vrlo strogim granicama jer bi inače povrijedilo njezina prava obrane. Cour administrative (Visoki upravni sud) još je istaknuo da je na upravnom tijelu, koje u načelu u spis predmeta mora uložiti cjelokupni upravni spis koji sadržava sve dokumente u vezi s pobijanim aktom, da navede razloge zbog kojih dokument koji traži obrana nije relevantan. Međutim, u ovom se slučaju CSSF samo pozvao na poslovnu tajnu bez detaljnog navođenja važnih razloga koji mu zabranjuju dostavu DV‑u svih dokumenata koji su se
a priori
činili korisnima za obranu protiv sankcije protiv njega.
Podnescima od 23. listopada 2015. i 3. ožujka 2016. pred Courom administrative (Visoki upravni sud) UBS i Alain Hondequin i drugi, u svojstvu bivših članova upravnog odbora društva Luxalpha, podnijeli su prigovor trećeg protiv te presude. UBS u biti prigovara Couru administrative (Visoki upravni sud) da nije uzeo u obzir članak 54. Direktive 2004/39.
U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev smatra da je suočen s dvjema vrstama pitanja u vezi s tumačenjem članka 54. Direktive 2004/39. Kao prvo, dvoji o tome što s obzirom na članak 41. Povelje ulazi u iznimku „slučajevi iz kaznenog prava” iz stavaka 1. i 3. tog članka 54. Kao drugo, dvoji o tome kako treba pomiriti zahtjeve i jamstva koji proizlaze iz članaka 47. i 48. Povelje i članaka 6. i 13. EKLJP‑a s obvezom čuvanja poslovne tajne iz tog članka 54.
U tim je okolnostima Cour administrative (Visoki upravni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Obuhvaća li, posebice na temelju članka 41. Povelje, u kojem je utvrđeno načelo dobre uprave, iznimka ‚slučajeva iz kaznenog prava’, navedena
in fine
članka 54. stavka 1. Direktive 2004/39 i na početku članka 54. stavka 3., slučaj u kojem je u skladu s nacionalnim zakonodavstvom naložena upravna sankcija, ali se sa stajališta EKLJP‑a smatra dijelom kaznenog prava, kao što je sankcija iz glavnog postupka koju je naložilo nacionalno regulatorno tijelo, naime, nacionalno nadzorno tijelo, a kojom je članu nacionalne odvjetničke komore naloženo da pri subjektu koji je pod nadzorom navedenog regulatornog tijela prestane obavljati funkciju upravitelja ili bilo koju drugu funkciju za koju je potrebno odobrenje te da podnese ostavku na sve povezane funkcije u najkraćem mogućem roku?
2.
Budući da gore navedena upravna sankcija, koja se kao takva smatra u nacionalnom pravu, proizlazi iz upravnog postupka, u kojoj je mjeri obveza čuvanja poslovne tajne, na koju se nacionalno nadzorno tijelo može pozvati na temelju odredaba članka 54. Direktive 2004/39, uvjetovana zahtjevima pravičnog suđenja koji obuhvaćaju djelotvorni pravni lijek, kao što proizlaze iz članka 47. Povelje, te se mora uzeti u obzir u odnosu na zahtjeve koji usporedno proizlaze iz članaka 6. i 13. EKLJP‑a u odnosu na pravično suđenje i djelotvornost pravnog lijeka, koji zajedno čine jamstva iz članka 48. Povelje, posebice u pogledu potpunog pristupa stranke u upravnom postupku upravnom spisu tijela koje je naložilo upravnu sankciju, a koje je istovremeno nacionalno nadzorno tijelo, u svrhu obrane interesa i građanskih prava sankcionirane stranke u upravnom postupku?”
O prethodnim pitanjima
Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 54. stavke 1. i 3. Direktive 2004/39 u vezi s člankom 41. Povelje tumačiti na način da se iznimka od obveze čuvanja poslovne tajne, predviđena tom odredbom za „slučajeve iz kaznenog prava”, primjenjuje u situaciji u kojoj tijela koja su države članice odredile za obavljanje funkcija predviđenih tom direktivom (u daljnjem tekstu: nadležna tijela) donesu mjeru, odnosno sankciju, koja ulazi u nacionalno upravno pravo. Ako je odgovor na to pitanje niječan, on želi znati u kojoj je mjeri ta obveza čuvanja poslovne tajne u svakom slučaju ograničena zahtjevima prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje te poštovanjem prava obrane iz članaka 47. i 48. Povelje u vezi s člancima 6. i 13. EKLJP‑a.
Kao prvo, što se tiče situacija na koje se odnosi pojam „slučajevi iz kaznenog prava” u smislu članka 54. stavaka 1. i 3. Direktive 2004/39 u vezi s člankom 41. Povelje, valja primijetiti da iz teksta potonje odredbe jasno proizlazi da se ona ne odnosi na države članice, nego jedino na institucije, tijela, urede i agencije Unije (presude od 17. prosinca 2015., WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, t.
83.
i od 9. ožujka 2017., Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, t.
60.
). Iz toga slijedi da članak 41. Povelje nije relevantan u glavnom postupku.
Također valja istaknuti da ni članak 54. Direktive 2004/39 ni ikoja druga njezina odredba ne sadržavaju definiciju pojma „slučajevi iz kaznenog prava” iz stavaka 1. i 3. tog članka.
Stoga valja uzeti u obzir, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, kontekst članka 54. Direktive 2004/39 i ciljeve koji se njome žele postići (vidjeti u tom smislu presudu od 22. travnja 2015., Drukarnia Multipress,
C‑357/13
,
EU:C:2015:253
, t.
22.
i navedenu sudsku praksu).
Valja podsjetiti na to da iz uvodne izjave 2. te direktive proizlazi da je njezin cilj osigurati neophodan stupanj usklađivanja koji će ulagateljima nuditi visok stupanj zaštite, a investicijskim društvima omogućiti pružanje usluga u cijeloj Zajednici kao jedinstvenom tržištu na temelju nadzora matične države članice (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
26.
).
Usto, iz druge rečenice uvodne izjave 63. Direktive 2004/39 proizlazi da, s obzirom na pojačanu prekograničnu aktivnost, nadležna tijela država članica moraju međusobno razmjenjivati podatke potrebne za provođenje svojih zadaća kako bi se osigurala učinkovita provedba te direktive (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
27.
).
Tako, u skladu s člankom 17. stavkom 1. Direktive 2004/39, države članice osiguravaju da nadležna tijela trajno prate aktivnosti investicijskih društava kako bi se provjerilo ispunjavaju li ona svoje obveze (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
28.
).
Člankom 50. stavcima 1. i 2. iste direktive propisano je da nadležna tijela moraju imati sve nadzorne i istražne ovlasti potrebne za izvršavanje svojih zadaća, uključujući pravo pristupa dokumentaciji u bilo kojem obliku i pravo traženja podataka od bilo koje osobe (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
29.
).
Nadalje, člankom 56. stavkom 1. Direktive 2004/39 propisano je da nadležna tijela pružaju pomoć nadležnim tijelima drugih država članica, a osobito da razmjenjuju podatke i surađuju u istražnim radnjama i nadzornim aktivnostima (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
30.
).
Učinkovito funkcioniranje sustava nadzora djelovanja investicijskih društava, utemeljeno na nadzoru koji se obavlja unutar jedne države članice i na razmjeni podataka između nadležnih tijela nekoliko država članica, kako je to ukratko opisano u prethodnim točkama, zahtijeva stoga da nadzirana društva i nadležna tijela imaju sigurnost da će dani povjerljivi podaci načelno ostati povjerljivi (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
31.
).
Kao što to, među ostalim, proizlazi iz zadnje rečenice uvodne izjave 63. Direktive 2004/39, nepostojanje takvog povjerenja ugrozilo bi nesmetani prijenos povjerljivih podataka potrebnih za obavljanje djelatnosti nadzora (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
32.
).
Slijedom toga, članak 54. stavak 1. Direktive 2004/39, propisujući kao opće pravilo obvezu čuvanja poslovne tajne, ne štiti samo posebne interese društava na koja se to izravno odnosi, nego i opći interes da tržište financijskih instrumenata Unije uredno funkcionira (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
33.
).
U tom smislu Sud je istaknuo da članak 54. Direktive 2004/39 uvodi opće načelo zabrane otkrivanja povjerljivih podataka koje imaju nadležna tijela i iscrpno utvrđuje posebne slučajeve u kojima ta opća zabrana, iznimno, ne sprečava njihovo prenošenje ili uporabu (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
38.
).
U ovom slučaju valja istaknuti da članak 54. stavci 1. i 3. Direktive 2004/39 propisuje da se obveza nadležnih tijela čuvanja poslovne tajne primjenjuje „ne dovodeći u pitanje slučajeve iz kaznenog prava”.
Što se tiče iznimke od općeg načela zabrane otkrivanja povjerljivih informacija kojima raspolažu nadležna tijela, pojam „slučajevi iz kaznenog prava” iz članka 54. stavaka 1. i 3. Direktive 2004/39 mora se tumačiti usko (vidjeti u tom smislu presudu od 22. travnja 2010., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,
C‑346/08
,
EU:C:2010:213
, t.
39.
i navedenu sudsku praksu).
U tom smislu valja primijetiti da u skladu s člankom 50. stavkom 2. točkom (l) Direktive 2004/39 nadležna tijela moraju imati pravo upućivanja predmeta sudu u postupak kaznenog progona.
Nadalje, članak 51. stavak 1. te direktive propisuje da, ne dovodeći u pitanje postupke oduzimanja odobrenja za rad ili pravo države članice na izricanje kaznenih sankcija, države članice, u skladu sa svojim nacionalnim pravom, osiguravaju mogućnost poduzimanja odgovarajućih upravnih mjera ili izricanja upravnih sankcija protiv odgovornih osoba u slučaju nepoštovanja odredbi donesenih u provedbi ove direktive.
U tom smislu valja smatrati, kao što je to u biti navela nezavisna odvjetnica u točkama 47. i 48. svojeg mišljenja, da se članak 54. stavak 1. i 3. Direktive 2004/39, kad predviđa da se od obveze poslovne tajne iznimno može odstupiti u „slučajevima iz kaznenog prava”, odnosi na slanje ili upotrebu povjerljivih informacija u svrhu progona i sankcija koji se provode ili nameću u skladu s nacionalnim kaznenim pravom.
Usto, to je tumačenje potvrđeno člankom 76. stavcima 1. i 3. Direktive 2014/65/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o tržištu financijskih instrumenata i izmjeni Direktive 2002/92/EZ i Direktive 2011/61/EU (
SL 2014., L 173, str. 349
.), koja je preinaka Direktive 2004/39, pri čemu taj članak sada precizira da se obveza poslovne tajne primjenjuje „ne dovodeći u pitanje zahtjeve nacionalnog kaznenog […] prava”.
Još valja navesti da su, neovisno o njihovoj kvalifikaciji s obzirom na nacionalno pravo, koju spominje sud koji je uputio zahtjev, mjere koje nadležna tijela moraju poduzeti nakon utvrđivanja da osoba više ne ispunjava zahtjeve dobrog ugleda predviđene člankom 9. Direktive 2004/39 dio „postupaka oduzimanja odobrenja za rad” iz njezina članka 51. stavka 1., no ipak nisu sankcije u smislu te odredbe niti se njihova primjena odnosi na slučajeve iz kaznenog prava u smislu njezina članka 54. stavaka 1. i 3.
Posljedično, valja smatrati da se iznimka od općeg načela zabrane otkrivanja povjerljivih informacija kojima raspolažu nadležna tijela u vezi sa „slučajevima iz kaznenog prava” ne primjenjuje u situaciji poput one u glavnom postupku.
Međutim, kao drugo, valja ispitati u kojoj je mjeri obveza čuvanja poslovne tajne predviđena člankom 54. stavkom 1. Direktive 2004/39 u svakom slučaju ograničena zahtjevima prava na djelotvoran pravni lijek i pošteno suđenje te poštovanjem prava obrane iz članaka 47. i 48. Povelje u vezi s člancima 6. i 13. EKLJP‑a.
Uvodno, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev također spominje članke 6. i 13. EKLJP‑a, treba podsjetiti na to da – iako temeljna prava iz EKLJP‑a kao opća načela predstavljaju dio pravnog poretka Unije, a što potvrđuje i članak 6. stavak 3. UEU‑a, te iako članak 52. stavak 3. Povelje određuje da u njoj sadržana prava koja odgovaraju pravima sadržanima u EKLJP‑u imaju jednako značenje i opseg primjene kao i ona iz spomenute konvencije – navedena konvencija nije pravni instrument koji formalno predstavlja dio pravnog poretka Unije jer joj Unija nije pristupila (presuda od 20. ožujka 2018., Garlsson Real Estate i dr.,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, t.
24.
i navedena sudska praksa).
Iz Objašnjenja koja se odnose na Povelju, koja se, u skladu s člankom 6. stavkom 1. trećim podstavkom UEU‑a i člankom 52. stavkom 7. Povelje, trebaju uzeti u obzir u kontekstu njezina tumačenja (presuda od 15. veljače 2016., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, t.
47.
), proizlazi da članci 47. i 48. Povelje u pravu Unije osiguravaju zaštitu propisanu člancima 6. i 13. EKLJP‑a. Stoga valja uputiti isključivo na te članke Povelje.
Nadalje, valja podsjetiti na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se temeljna prava koja se jamče u pravnom sustavu Unije primjenjuju na sve situacije uređene pravom Unije i da primjena tog prava uključuje primjenu temeljnih prava zajamčenih Poveljom (presuda od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, t.
49.
i navedena sudska praksa).
U glavnom postupku iz elemenata podnesenih Sudu proizlazi da se predmetne odluke CSSF‑a temelje na nacionalnim odredbama kojima se provodi pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Iz toga slijedi da su odredbe Povelje primjenjive u takvom slučaju.
Osim toga, valja podsjetiti na to da se, prema općem načelu tumačenja, akt Unije mora tumačiti u najvećoj mogućoj mjeri tako da se ne dovede u pitanje njegova valjanost i u skladu s cjelokupnim primarnim pravom i osobito odredbama Povelje (presuda od 15. veljače 2016., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, t.
48.
).
U tom pogledu, što se, kao prvo, tiče prava na djelotvoran pravni lijek, članak 47. prvi stavak Povelje propisuje da svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom.
S ciljem jamčenja poštovanja tog temeljnog prava unutar Unije, članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a nalaže državama članicama obvezu osiguranja pravnih lijekova dostatnih za osiguranje učinkovite pravne zaštite u područjima obuhvaćenima pravom Unije (presuda od 26. rujna 2013., Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, t.
78.
).
Što se konkretno tiče zahtjeva postojanja prava zajamčenog pravom Unije, u smislu članka 47. prvog stavka Povelje, valja podsjetiti na to da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, zaštita od intervencija javne vlasti, svojevoljnih ili neproporcionalnih, u sferu privatnih aktivnosti osobe, bila ona fizička ili pravna, opće načelo prava Unije. Na tu se zaštitu može pozvati stranka u upravnom postupku protiv akta koji na nju negativno utječe (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, t.
51.
i
52.
).
Usto valja navesti da je pravo na djelotvoran pravni lijek potvrđeno samom Direktivom 2004/39, čiji članak 52. stavak 1. prva rečenica propisuje da „[d]ržave članice osiguravaju da svaka odluka donesena u skladu sa zakonima i drugim propisima koji su doneseni u skladu s ovom Direktivom bude propisno obrazložena i da podliježe sudskoj zaštiti”.
Također valja primijetiti da su u glavnom postupku predmetne odluke CSSF‑a bile predmet pravnog lijeka pred sudom radi ispitivanja njihove zakonitosti.
Kao drugo, što se tiče prava na pošteno suđenje, zajamčenog člankom 47. drugim stavkom Povelje, valja navesti da je poštovanje prava obrane poseban aspekt prava na pošteno suđenje (vidjeti u tom smislu ESLJP, 1. lipnja 2010., Gäfgen protiv Njemačke, CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, t. 169. i presudu od 6. studenoga 2012., Otis i dr.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, t.
48.
). Poštovanje prava obrane također je propisano člankom 48. stavkom 2. Povelje.
Sud je istaknuo da se prava obrane moraju poštovati u svim postupcima protiv osobe koji mogu dovesti do akta koji je na njezinu štetu (vidjeti u tom smislu presude od 13. veljače 1979., Hoffmann‑La Roche/Komisija,
85/76
,
EU:C:1979:36
, t.
9.
; od 2. listopada 2003., ARBED/Komisija,
C‑176/99 P
,
EU:C:2003:524
, t.
19.
i od 26. rujna 2013., Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, t.
83.
).
Pravo na pristup spisu je pak nužna posljedica djelotvornog ostvarivanja prava obrane (vidjeti u tom smislu presude od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, t.
316.
i od 1. srpnja 2010., Knauf Gips/Komisija,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, t.
22.
).
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da temeljna prava ne daju apsolutne povlastice, već mogu biti ograničena pod uvjetom da ograničenja odgovaraju ciljevima u općem interesu koji se žele postići predmetnom mjerom i da u odnosu na cilj koji se želi postići ne uključuju neproporcionalno i neprihvatljivo zadiranje kojim se krši sama bit zajamčenih prava (presude od 18. ožujka 2010., Alassini i dr.,
C‑317/08 do C‑320/08
,
EU:C:2010:146
, t.
63.
i od 26. rujna 2013., Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, t.
84.
).
Takva se ograničenja mogu, među ostalim, odnositi na zaštitu zahtjeva povjerljivosti ili poslovne tajne, koje pristup određenim informacijama i određenim dokumentima može ugroziti (vidjeti u tom smislu presudu od 9. studenoga 2017., Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, t.
36.
).
U tom smislu, što se konkretno tiče obveze poslovne tajne koju imaju nadležna tijela na temelju članka 54. stavka 1. Direktive 2004/39, valja podsjetiti, kao što je to navedeno u točki 38. ove presude, da ta obveza ima za cilj zaštititi ne samo posebne interese izravno uključenih poduzeća nego i opći interes u vezi s normalnim funkcioniranjem tržišta financijskih instrumenata u Uniji.
U tom smislu Sud je presudio da opća zabrana otkrivanja povjerljivih podataka propisana u članku 54. stavku 1. Direktive 2004/39 obuhvaća podatke koje nadležna tijela imaju, a koji, kao prvo, nisu javni i čije bi otkrivanje, kao drugo, moglo naštetiti interesima fizičke ili pravne osobe koja ih je dostavila ili trećim osobama ili pravilnom funkcioniranju sustava nadzora djelovanja investicijskih društava koji je zakonodavac Unije uveo donošenjem Direktive 2004/39 (presuda od 19. lipnja 2018., Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, t.
35.
).
Nadalje, što se konkretno tiče prava na pristup spisu, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da ono podrazumijeva da osoba na koju se akt odnosi može razmotriti sve dokumente u spisu koji mogu biti relevantni za njezinu obranu. To uključuje kako povoljne tako i nepovoljne dokumente, osim poslovnih tajni o drugim osobama, internih dokumenata tijela koje je donijelo akt i drugih povjerljivih dokumenata (vidjeti u tom smislu presude od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, t.
68.
i od 25. listopada 2011., Solvay/Komisija,
C‑110/10 P
,
EU:C:2011:687
, t.
49.
).
Što se tiče dokumenata koji se trebaju uključiti u istražni spis, treba navesti da iz sudske prakse Suda također proizlazi da je, iako ne može biti na samom tijelu koje obavještava o prigovorima i donosi odluku kojom se nameće sankcija da odredi dokumente koji su korisni za obranu dotične osobe, tom tijelu dopušteno iz upravnog postupka isključiti elemente koji nemaju nikakve veze s činjeničnim i pravnim tvrdnjama koje se nalaze u obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama i koji stoga nisu relevantni za istragu (vidjeti u tom smislu presude od 7. siječnja 2004., Aalborg Portland i dr./Komisija,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P i C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, t.
126.
i navedenu sudsku praksu).
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da pravo na otkrivanje dokumenata relevantnih za obranu nije neograničeno i apsolutno. Nasuprot tomu, kao što je to nezavisna odvjetnica u biti primijetila u točki 90. svojeg mišljenja, zaštita povjerljivosti informacija obuhvaćenih obvezom poslovne tajne koju imaju nadležna tijela u skladu s člankom 54. stavkom 1. Direktive 2004/39 mora se zajamčiti i provesti na način da je se pomiri s poštovanjem prava obrane.
Stoga, u slučaju sukoba između, s jedne strane, interesa osobe na koju se odnosi akt koji je na njezinu štetu da raspolaže informacijama potrebnima za potpuno ostvarivanje svojih prava obrane i, s druge strane, interesa u vezi s čuvanjem povjerljivosti informacija obuhvaćenih obvezom poslovne tajne, na nadležnim tijelima ili sudovima je da s obzirom na okolnosti svakog slučaja pronađu ravnotežu između suprotstavljenih interesa (vidjeti u tom smislu presudu od 14. veljače 2008., Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
, t.
51.
i
52.
i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, u okolnostima poput onih u glavnom postupku, s obzirom na to da se nadležno tijelo poziva na obvezu poslovne tajne iz članka 54. stavka 1. Direktive 2004/39 radi odbijanja dostave informacija u svojem posjedu koje se ne nalaze u spisu o osobi na koju se odnosi akt koji je na njezinu štetu, na nadležnom nacionalnom sudu je da provjeri imaju li te informacije objektivnu vezu s prigovorima protiv njega i, ako je to slučaj, da odvagne interese navedene u prethodnoj točki ove presude prije nego što odluči o dostavi svake pojedine od zatraženih informacija.
S obzirom na sve prethodno navedeno, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 54. Direktive 2004/39 treba tumačiti na način da:
–
pojam „slučajevi iz kaznenog prava” iz stavaka 1. i 3. tog članka ne obuhvaća situaciju u kojoj nadležna tijela donesu mjeru poput one u glavnom postupku kojom se osobi u nadziranom poduzeću zabranjuje obavljanje funkcije upravitelja ili druge funkcije koja podliježe odobrenju za rad s naredbom da u najkraćem mogućem roku odstupi sa svih svojih funkcija, uz obrazloženje da ta osoba više ne ispunjava zahtjeve dobrog ugleda propisane člankom 9. te direktive, a koja pripada mjerama koje nadležna tijela moraju donijeti u izvršavanju ovlasti kojima raspolažu na temelju odredaba glave II. te direktive. Naime, ta se odredba, kad predviđa da se od obveze poslovne tajne u takvim slučajevima iznimno može odstupiti, odnosi na slanje ili upotrebu povjerljivih informacija u svrhu progona i sankcija koji se provode ili nameću u skladu s nacionalnim kaznenim pravom;
–
se obveza poslovne tajne predviđena stavkom 1. tog članka u vezi s člancima 47. i 48. Povelje mora zajamčiti i provesti na način da je se pomiri s poštovanjem prava obrane. Stoga je na nadležnom nacionalnom sudu, kad se nadležno tijelo poziva na tu obvezu radi odbijanja dostave informacija u svojem posjedu koje se ne nalaze u spisu o osobi na koju se odnosi akt koji je na njezinu štetu, da provjeri imaju li te informacije objektivnu vezu s prigovorima protiv njega i, ako je to tako, da odvagne interes dotične osobe da raspolaže informacijama potrebnima za potpuno ostvarivanje svojih prava obrane i interese u vezi s čuvanjem povjerljivosti informacija obuhvaćenih obvezom poslovne tajne prije nego što odluči o dostavi svake pojedine od zatraženih informacija.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) odlučuje:

Članak 54. Direktive 2004/39/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o tržištima financijskih instrumenata te o izmjeni direktiva Vijeća 85/611/EEZ i 93/6/EEZ i Direktive 2000/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 93/22/EEZ treba tumačiti na način da:

–
pojam „slučajevi iz kaznenog prava” iz stavaka 1. i 3. tog članka ne obuhvaća situaciju u kojoj tijela koja su države članice odredile za obavljanje dužnosti predviđenih tom direktivom donesu mjeru poput one u glavnom postupku kojom se osobi u nadziranom poduzeću zabranjuje obavljanje funkcije upravitelja ili druge funkcije koja podliježe odobrenju za rad s naredbom da u najkraćem mogućem roku odstupi sa svih svojih funkcija, uz obrazloženje da ta osoba više ne ispunjava zahtjeve dobrog ugleda propisane člankom 9. te direktive, a koja pripada mjerama koje nadležna tijela moraju donijeti u izvršavanju ovlasti kojima raspolažu na temelju odredaba glave II. te direktive. Naime, ta se odredba, kad predviđa da se od obveze poslovne tajne u takvim slučajevima iznimno može odstupiti, odnosi na slanje ili upotrebu povjerljivih informacija u svrhu progona i sankcija koji se provode ili nameću u skladu s nacionalnim kaznenim pravom.
–
se obveza poslovne tajne predviđena stavkom 1. tog članka u vezi s člancima 47. i 48. Povelje Europske unije o temeljnim pravima mora zajamčiti i provesti na način da je se pomiri s poštovanjem prava obrane. Stoga je na nadležnom nacionalnom sudu, kad se nadležno tijelo poziva na tu obvezu radi odbijanja dostave informacija u svojem posjedu koje se ne nalaze u spisu o osobi na koju se odnosi akt koji je na njezinu štetu, da provjeri imaju li te informacije objektivnu vezu s prigovorima protiv njega i, ako je to tako, da odvagne interes dotične osobe da raspolaže informacijama potrebnima za potpuno ostvarivanje svojih prava obrane i interese u vezi s čuvanjem povjerljivosti informacija obuhvaćenih obvezom poslovne tajne prije nego što odluči o dostavi svake pojedine od zatraženih informacija.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski