CELEX: 62014TJ0066
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti di determinate persone ed entità in considerazione della situazione in Zimbabwe
Congelamento dei capitali
Responsabilità extracontrattuale

)
Fatti
Nella sua posizione comune 2002/145/PESC, del 18 febbraio 2002, concernente misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2002, L 50, pag. 1
), adottata sulla base dell’articolo 15 UE, il Consiglio dell’Unione europea si è dichiarato gravemente preoccupato per la situazione nello Zimbabwe, in particolare per le gravi violazioni dei diritti umani e segnatamente della libertà di opinione, di associazione e di riunione pacifica perpetrate dal governo della Repubblica dello Zimbabwe. Esso ha quindi imposto misure restrittive per un periodo rinnovabile di dodici mesi, da mantenersi sotto costante esame.
La posizione comune 2004/161/PESC del Consiglio, del 19 febbraio 2004, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2004, L 50, pag. 66
), ha previsto una proroga delle misure restrittive instaurate dalla posizione comune 2002/145. Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della posizione comune 2004/161, come modificato ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della posizione comune 2008/632/PESC del Consiglio, del 31 luglio 2008, recante modifica della posizione comune 2004/161 (
GU 2008, L 205, pag. 53
), «[g]li Stati membri adotta[vano] le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio dei membri del governo [della Repubblica] dello Zimbabwe e delle persone fisiche ad essi associate, nonché di altre persone fisiche coinvolte in attività che costitui[vano] una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo stato di diritto nello Zimbabwe» e «[l]e persone di cui [si] tratta[va] nel presente paragrafo [erano] elencate nell’allegato». Ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, della posizione comune 2004/161, come modificato ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 5, della posizione comune 2008/632, «[erano] congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a membri del governo [della Repubblica] dello Zimbabwe e alle persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi associati ovvero ad altre persone fisiche o giuridiche coinvolte in attività che costitui[vano] una seria minaccia per la democrazia, il rispetto dei diritti umani e lo stato di diritto nello Zimbabwe» e «[l]’elenco delle persone ed entità di cui [si] tratta[va] nel presente paragrafo figura nell’allegato». La posizione comune 2004/161, così modificata, è stata successivamente prorogata fino al 20 febbraio 2010 ai sensi della posizione comune 2009/68/PESC del Consiglio, del 26 gennaio 2009, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2009, L 23, pag. 43
), e in seguito fino al 20 febbraio 2011, ai sensi della decisione 2010/92/PESC del Consiglio, del 15 febbraio 2010, che proroga le misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2010, L 41, pag. 6
). Gli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafo 1, della decisione 2011/101/PESC del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa a misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2011, L 42, pag. 6
), che ha abrogato la posizione comune 2004/161 ed era applicabile fino al 20 febbraio 2012, hanno previsto misure identiche a quelle di cui agli articoli 4, paragrafo 1, e 5, paragrafo 1, della posizione comune 2004/161.
Il regolamento (CE) n. 314/2004 del Consiglio, del 19 febbraio 2004, relativo a talune misure restrittive nei confronti dello Zimbabwe (
GU 2004, L 55, pag. 1
), è stato adottato, come indica il suo considerando 5, al fine di attuare le misure restrittive previste dalla posizione comune 2004/161 nei limiti in cui queste ultime ricadono nell’ambito di applicazione del Trattato CE. Esso ha previsto, segnatamente, al suo articolo 6, paragrafo 1, che fossero congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a singoli membri del governo della Repubblica dello Zimbabwe e a persone fisiche o giuridiche, entità o organismi ad essi collegati figuranti nell’allegato III. Ai sensi del suo articolo 11, lettera b), la Commissione delle Comunità europee è stata autorizzata a modificare detto allegato sulla base delle decisioni adottate in relazione all’allegato della posizione comune 2004/161.
Il nome del primo ricorrente, il sig. John Arnold Bredenkamp, è stato aggiunto all’elenco delle persone di cui agli articoli 4 e 5 della posizione comune 2004/161 ai sensi dell’articolo 2 e della parte I dell’allegato della posizione comune 2009/68. La motivazione sottesa all’iscrizione di tale nome al punto 7 di detto allegato è così formulata:
«Uomo d’affari (...) [f]ortemente compromesso con il governo [della Repubblica] dello Zimbabwe. Ha fornito, anche mediante le sue società, sostegno finanziario e di altra natura al regime (ved. anche parte II, punti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 e 32)».
Il nome del primo ricorrente è stato aggiunto all’elenco delle persone fisiche o giuridiche, delle entità e degli organismi di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 ai sensi dell’articolo 1 e dell’allegato del regolamento (CE) n. 77/2009 della Commissione, del 26 gennaio 2009, recante modifica del regolamento n. 314/2004 (
GU 2009, L 23, pag. 5
). La motivazione sottesa all’iscrizione del ricorrente al punto 7 della parte I di detto allegato è così formulata:
«Uomo d’affari strettamente legato al governo dello Zimbabwe. Ha fornito, anche attraverso le sue società, sostegno finanziario e di altro tipo al regime (vedi anche le voci 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 20, 24, 25, 28, 29, 31 e 32 della parte II)».
I nomi della seconda e della terza ricorrente, l’Echo Delta (Holdings) PCC Ltd e la Scottlee Holdings (Private) Ltd, sono stati parimenti aggiunti all’elenco delle persone di cui agli articoli 4 e 5 della posizione comune 2004/161 ai sensi dell’articolo 2 e dell’allegato della posizione comune 2009/68. Gli stessi nomi sono stati aggiunti all’elenco delle persone fisiche o giuridiche, delle entità e degli organismi di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 ai sensi dell’articolo 1 e dell’allegato del regolamento n. 77/2009. La motivazione sottesa alla loro iscrizione negli elenchi di cui trattasi compare con la menzione «Appartenente a John Arnold Bredenkamp» nella posizione comune 2004/161 o con la menzione «Di proprietà di John Arnold Bredenkamp» nel regolamento n. 77/2009. Peraltro, la denominazione «Breco International» è stata aggiunta al punto 7 della parte II dell’elenco delle persone di cui agli articoli 4 e 5 della posizione comune 2004/161, ai sensi dell’articolo 2 e dell’allegato della posizione comune 2009/68 nonché al punto 7 della parte II dell’allegato III del regolamento n. 314/2004, ai sensi dell’articolo 1 e dell’allegato del regolamento n. 77/2009. La motivazione sottesa all’iscrizione di tale denominazione in detti elenchi è identica a quella sottesa all’iscrizione dei nomi della seconda e della terza ricorrente nei medesimi elenchi.
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale il 6 aprile 2009, il sig. Bredenkamp e 18 persone giuridiche, tra cui la seconda e la terza ricorrente nel presente procedimento, hanno proposto un ricorso volto all’annullamento del regolamento n. 77/2009 (causa T‑145/09, Bredenkamp e a./Commissione).
I nomi dei primi tre ricorrenti nonché quello della Breco International sono stati mantenuti negli elenchi di cui trattasi in forza della decisione 2010/92, del regolamento (UE) n. 173/2010 della Commissione, del 25 febbraio 2010, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU 2010, L 51, pag. 13
), della decisione 2011/101 e del regolamento (UE) n. 174/2011 della Commissione, del 23 febbraio 2011, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU 2011, L 49, pag. 23
).
I nomi dei primi tre ricorrenti nonché della Breco International sono stati cancellati dagli elenchi di cui trattasi in forza della decisione 2012/97/PESC del Consiglio, del 17 febbraio 2012, che modifica la decisione 2011/101 (
GU 2012, L 47, pag. 50
), e del regolamento di esecuzione (UE) n. 151/2012 della Commissione, del 21 febbraio 2012, che modifica il regolamento n. 314/2004 (
GU 2012, L 49, pag. 2
).
A seguito dell’adozione della decisione 2012/97 e del regolamento di esecuzione n. 151/2012, nell’ordinanza del 6 settembre 2012, Bredenkamp e a./Commissione (
T‑145/09
, non pubblicata,
EU:T:2012:407
), il Tribunale ha dichiarato che non vi era più luogo a provvedere sul ricorso proposto il 6 aprile 2009.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 gennaio 2014, i ricorrenti hanno proposto il ricorso in esame.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
condannare il Consiglio e la Commissione a risarcire i danni specificati nel ricorso;
—
condannare il Consiglio e la Commissione al pagamento di interessi composti al tasso Euribor aumentato di due punti percentuale a decorrere dalla data della sentenza conclusiva del procedimento;
—
condannare il Consiglio e la Commissione alle spese.
Il Consiglio e la Commissione chiedono che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
Le parti hanno prodotto una serie di memorie depositate nel contesto della causa T‑145/09, Bredenkamp e a./Commissione. Poiché nessuna ragione giustifica l’esclusione di tali documenti dal fascicolo del presente procedimento, essi sono acquisiti a quest’ultimo in via definitiva. Le parti, peraltro, non si sono opposte alla produzione di dette memorie ad opera delle altre parti.
In diritto
A sostegno del ricorso, i ricorrenti affermano di aver subito cinque voci di danni, materiali e morali, causati da una serie di illegittimità che viziano l’iscrizione iniziale e il mantenimento del loro nome nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Tali illegittimità sono esposte in quattro censure.
Il Consiglio ritiene, in via preliminare, che il ricorso debba essere respinto in quanto manifestamente irricevibile o in quanto manifestamente privo di ogni fondamento giuridico a causa dell’evidente insufficienza delle prove invocate a sostegno del capo relativo alle voci di danno che i ricorrenti asseriscono di aver subito.
A tal proposito si deve ricordare che in forza dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione per comportamento illecito dei suoi organi presuppone che siano soddisfatte varie condizioni, vale a dire l’illiceità del comportamento ascritto alle istituzioni, l’effettività del danno e l’esistenza di un nesso di causalità fra il comportamento dedotto e il danno lamentato. Il carattere cumulativo di dette tre condizioni per il sorgere della responsabilità implica che, nel caso in cui una di esse non sia soddisfatta, il ricorso per risarcimento danni deve essere respinto integralmente, senza che si renda necessario esaminare le altre condizioni (v. sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio,
T‑341/07
,
EU:T:2011:687
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Considerata la domanda del primo ricorrente concernente il risarcimento del danno immateriale da lui asseritamente subito, occorre esaminare, innanzitutto, la problematica connessa alla legittimità del comportamento del Consiglio e della Commissione nei confronti di detto ricorrente. Infatti, gli argomenti del Consiglio relativi all’irricevibilità del ricorso o alla sua manifesta infondatezza tenuto conto degli elementi di prova allegati al ricorso devono essere respinti perlomeno per quanto riguarda il danno immateriale addotto dal primo ricorrente, atteso che il ricorso contiene sufficienti elementi che descrivono le circostanze atte a fondare un siffatto danno. Ciò premesso, qualora risulti che tali istituzioni non hanno agito in modo illegittimo nei confronti di detto ricorrente, il ricorso dovrà essere respinto in toto nei confronti dell’insieme dei ricorrenti, tenuto conto della circostanza che la ragione fondante le iscrizioni controverse si basa sull’iscrizione del nome del primo ricorrente nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004.
La Commissione, per parte sua, sostiene, in via preliminare, che la quarta ricorrente non è mai stata oggetto di misure restrittive, cosicché il ricorso dev’essere respinto in quanto irricevibile nei confronti di quest’ultima.
Come illustrato supra, al punto 6, la quarta ricorrente asserisce di essere successore a titolo universale della Breco International (Private), la quale sarebbe stata aggiunta, con la denominazione «Breco International», all’elenco delle persone giuridiche, delle entità e degli organismi di cui all’articolo 6 dell’allegato III del regolamento n. 314/2004 ai sensi dell’articolo 1 e dell’allegato del regolamento n. 77/2009. In proposito, si deve rilevare che, al punto 7 della parte II di detto allegato, è indicato che la Breco International è una persona giuridica con sede a Saint Helier (Jersey). Secondo le spiegazioni fornite dal Consiglio all’udienza, l’esistenza di una siffatta entità con sede a Jersey è stata dedotta da una relazione proveniente da un’agenzia di informazioni di imprese allegata alla controreplica depositata da tale istituzione. Orbene, secondo un certificato di cambiamento di nome estratto dal registro delle società dello Zimbabwe in data 29 settembre 2010, prodotto dai ricorrenti nel contesto della regolarizzazione del ricorso, la quarta ricorrente è la società dello Zimbabwe Breco international (Private) Ltd, divenuta la Fodya (Private) Ltd. Ciò premesso, in primo luogo, occorre rilevare che l’iscrizione del nome della Breco International negli elenchi di cui trattasi non è stata basata su una prova dell’esistenza giuridica di tale entità proveniente dal registro delle società dello Zimbabwe. In secondo luogo, nessun elemento consente di dedurre che, includendo il nome della Breco International in detti elenchi, le istituzioni interessate intendessero iscrivere in questi ultimi il nome della quarta ricorrente, avente sede a Harare (Zimbabwe), i cui dati identificativi, pertanto, differiscono sostanzialmente da quelli relativi alla Breco International. In tale contesto, i ricorrenti errano nel sostenere che il nome della quarta ricorrente è stato oggetto di un’iscrizione nei medesimi elenchi.
Contrariamente a quanto afferma la Commissione, tuttavia, la circostanza secondo la quale la quarta ricorrente non fornisce la prova che il suo nome sia stato oggetto di un’iscrizione negli elenchi di cui trattasi non incide sulla ricevibilità del ricorso per risarcimento in esame in quanto dalla stessa proposto. Infatti, la questione se l’iscrizione del nome della Breco International o le iscrizioni dei nomi dei primi tre ricorrenti in detti elenchi abbiano causato alla quarta ricorrente danni che devono essere riparati secondo le norme illustrate supra, al punto 17, non riguarda la ricevibilità del ricorso, ma è connessa all’effettività dei danni dedotti nonché alla sussistenza di un nesso di causalità tra le presunte illegittimità che viziano tali iscrizioni e detti danni.
Conseguentemente, sebbene sia vero che l’argomento dei ricorrenti non è esatto nella parte in cui sostengono che il nome della quarta ricorrente è stato oggetto di un’iscrizione negli elenchi di cui trattasi, resta nondimeno il fatto che il ricorso è ricevibile per quanto riguarda la quarta ricorrente.
Per quanto concerne il comportamento asseritamente illegittimo del Consiglio e della Commissione, occorre subito rilevare che, sebbene nella parte introduttiva del ricorso i ricorrenti si riferiscano talvolta alle posizioni comuni e alle decisioni adottate in base alle disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) del Trattato UE che impongono misure restrittive nei loro confronti, talaltra ai regolamenti adottati in base alle disposizioni dei Trattati CE e FUE, nelle loro censure attinenti alle presunte illegittimità commesse essi prendono in considerazione esclusivamente questi ultimi regolamenti. Ciò premesso, si deve dichiarare che il ricorso è volto a dimostrare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione unicamente sulla base dei regolamenti di cui trattasi, con l’esclusione delle posizioni comuni e delle decisioni adottate nell’ambito della PESC.
Perché sussista la responsabilità extracontrattuale dell’Unione relativa all’illegittimità del comportamento contestato alle istituzioni dev’essere accertata una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica preordinata a conferire diritti ai singoli. Tale ipotesi ricorre, per definizione, nel caso del diritto fondamentale alla proprietà (sentenza del 23 novembre 2011, Sison/Consiglio,
T‑341/07
,
EU:T:2011:687
, punti
e
).
Nel caso di specie, i ricorrenti sostengono che, nelle parti in cui li riguardano, i regolamenti nn. 77/2009, 173/2010 e 174/2011, sono, in primo luogo, privi di fondamento giuridico, in secondo luogo, viziati da errori di diritto e di fatto, in terzo luogo, viziati da violazioni di forme sostanziali e, in quarto luogo, tenuto conto delle menzionate illegittimità, costitutivi di una violazione del diritto alla proprietà.
Si deve rilevare, in via preliminare, che, per quanto attiene alla condizione secondo la quale la norma giuridica asseritamente violata dev’essere preordinata a conferire diritti ai singoli, le misure restrittive hanno lo scopo di limitare l’esercizio di taluni diritti da parte dei soggetti destinatari, in primo luogo quello del loro diritto di proprietà. Tuttavia, alla luce degli obiettivi che un sistema di misure restrittive quale quello di cui trattasi mira a raggiungere, quest’ultimo costituisce una limitazione che soddisfa i criteri di cui all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») (sentenza del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punti da
a
). Peraltro, i ricorrenti non asseriscono che il sistema di cui trattasi viola di per se stesso il loro diritto di proprietà. Si deve tuttavia ricordare che il potere di limitare il diritto di proprietà dev’essere esercitato conformemente alle norme di procedura e di diritto sostanziale previste a tal fine. Diversamente, dovrà essere constatata una limitazione ingiustificata del diritto di proprietà in un dato caso (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punti
,
e da 368 a 370). Di conseguenza, nei limiti in cui le censure sollevate a sostegno del ricorso sono volte a dimostrare che i regolamenti che hanno imposto il congelamento dei beni dei primi tre ricorrenti sono viziati da illegittimità concernenti le norme di procedura e di diritto sostanziale che disciplinano il potere di limitare il loro diritto alla proprietà, esse si basano su norme che conferiscono diritti ai singoli.
Occorre esaminare, innanzitutto, la censura vertente sulla presunta assenza di fondamento giuridico, quindi quella concernente la presunta violazione delle forme sostanziali e, infine, le altre due censure vertenti sulla legittimità nel merito degli atti controversi.
Sulla presunta assenza di fondamento giuridico
I ricorrenti sostengono che gli articoli 60 e 301 CE, sui quali si basa il regolamento n. 314/2004, prendono in considerazione, tutt’al più, paesi terzi nonché i loro dirigenti e gli individui e le entità collegati a tali dirigenti o controllati da questi ultimi. Orbene, nessuno dei ricorrenti rientrerebbe in una di dette categorie anche qualora dovesse essere condivisa la tesi secondo la quale il primo ricorrente era strettamente legato al governo dello Zimbabwe, circostanza che i ricorrenti contestano. Infatti, l’iscrizione del nome di un uomo d’affari dello Zimbabwe nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del citato regolamento non sarebbe giustificata da qualsivoglia tipo di associazione, a prescindere da uno specifico comportamento. Secondo i ricorrenti, il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva implica che essi possono chiedere il risarcimento del danno subito a causa dell’assenza di fondamento giuridico che inficia la legittimità degli atti controversi. In ogni caso, i ricorrenti sostengono che, anche se si dovesse ritenere che il primo ricorrente intrattenga rapporti con il governo dello Zimbabwe, tale circostanza non legittimerebbe le istituzioni interessate ad aggiungere automaticamente i nomi della seconda e della terza ricorrente nonché quello della Breco International negli elenchi di cui trattasi.
Con il menzionato argomento, i ricorrenti affermano, in sostanza, che, se interpretato alla luce degli articoli 60 e 301 CE, che ne costituiscono il fondamento giuridico, l’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 prende in considerazione i paesi terzi e i loro dirigenti nonché, per quanto concerne le persone fisiche o giuridiche, tutt’al più quelle direttamente collegate o controllate da questi ultimi, non già uomini d’affari e imprese come loro.
L’articolo 60 CE, al paragrafo 1, prevede che, qualora, nei casi previsti all’articolo 301 CE, sia ritenuta necessaria un’azione della Comunità, il Consiglio può adottare nei confronti di paesi terzi interessati le misure urgenti necessarie in materia di movimenti di capitali e di pagamenti. Ai sensi dell’articolo 301 CE, quando una posizione comune o un’azione comune adottata in virtù delle disposizioni del Trattato sull’Unione europea relative alla PESC prevedano un’azione della Comunità per interrompere o ridurre parzialmente o totalmente le relazioni economiche con uno o più paesi terzi, il Consiglio prende le misure urgenti necessarie.
Considerato il tenore letterale degli articoli 60 CE e 301 CE, in particolare delle espressioni «nei confronti dei paesi terzi interessati» e «con uno o più paesi terzi» ivi contenute, tali disposizioni hanno ad oggetto l’adozione di misure nei confronti di paesi terzi, laddove quest’ultima nozione può includere i dirigenti di un tale paese e le persone ed entità collegate a tali dirigenti o da essi direttamente o indirettamente controllate. Orbene, non può escludersi che i dirigenti di talune imprese possano essere oggetto di misure restrittive adottate sulla base degli articoli 60 CE e 301 CE, sempreché sia accertato il loro legame con i dirigenti del paese terzo interessato (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2012, Tay Za/Consiglio,
C‑376/10 P
,
EU:C:2012:138
, punti
e
).
Il regolamento n. 314/2004 nonché i regolamenti controversi che lo modificano, citati supra, al punto 25, riguardano l’adozione di misure restrittive nei confronti della Repubblica dello Zimbabwe.
A tenore del considerando 2 del regolamento n. 314/2004, considerate le gravi violazioni dei diritti umani perpetrate dal governo di tale paese, occorreva mantenere le misure restrittive già predisposte dal mese di febbraio del 2002.
Le misure restrittive di cui è causa si sono tradotte nel congelamento di tutti i capitali e risorse economiche appartenenti alle persone incluse nelle categorie descritte all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Si tratta dei membri del governo dello Zimbabwe e delle persone fisiche o giuridiche, entità e organismi ad essi collegati.
Nel caso di specie, dall’allegato del regolamento n. 77/2009 risulta che il nome del primo ricorrente è stato iscritto nell’elenco delle persone fisiche o giuridiche, delle entità e degli organismi di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 per il motivo che questi era «strettamente legato al governo dello Zimbabwe» e aveva «fornito, anche attraverso le sue società, sostegno finanziario e di altro tipo al regime» (v. supra, punto 5). Tale iscrizione è stata effettuata in forza del potere conferito alla Commissione dall’articolo 11, lettera b), di detto regolamento e a seguito dell’adozione della posizione comune 2009/68.
Come affermato dal Consiglio e dalla Commissione, la citata motivazione corrisponde effettivamente alla nozione di persona «collegata» ai dirigenti del paese interessato dalle misure restrittive. Infatti, considerati gli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive, consistenti nell’impedire ogni aiuto fornito al governo destinatario, la nozione di «collegato» deve includere anche le persone che svolgono attività quali quelle descritte supra, al punto 35. Di conseguenza, l’iscrizione da parte del regolamento n. 77/2009 del nome del primo ricorrente nell’elenco delle persone fisiche o giuridiche, delle entità e degli organismi di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 è validamente basata sugli articoli 60 e 301 CE, sui quali si fonda a sua volta quest’ultimo regolamento.
Tale conclusione è valida anche nei confronti delle persone giuridiche i cui nomi sono iscritti nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 che appartengono al primo ricorrente. Come sostiene il Consiglio, infatti, la possibilità di adottare misure restrittive nei confronti di ogni persona giuridica appartenente a una persona fisica collegata ai dirigenti del paese interessato è evidentemente una condizione dell’effettività di dette misure. Quindi, poiché i nomi della seconda e della terza ricorrente sono stati iscritti negli elenchi di cui trattasi con la motivazione che esse sono di proprietà del primo ricorrente, tale iscrizione si basa validamente sugli articoli 60 e 301 CE. Lo stesso vale per l’iscrizione del nome della Breco International, che si fonda su un’identica motivazione, cosicché il regolamento n. 314/2004 è stato validamente basato su detti articoli per quanto la riguarda.
Per quanto concerne il fondamento giuridico dell’iscrizione dei nomi dei primi tre ricorrenti e della Breco International nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004, dunque, non dev’essere constatata alcuna illegittimità.
Del resto, nella misura in cui l’argomento dei ricorrenti secondo il quale il loro comportamento non consente di qualificarli come collegati al governo dello Zimbabwe potrebbe essere interpretato nel senso che affermi che essi non sono collegati a detto governo ai sensi dell’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 come interpretato supra, al punto 34, un siffatto argomento si confonderebbe con la censura vertente sui presunti errori attinenti alla valutazione dei fatti, che sarà esaminata ai successivi punti da 65 a 94.
Sulla presunta violazione delle forme sostanziali
I ricorrenti asseriscono che gli atti in forza dei quali i nomi dei primi tre di essi e della Breco International sono stati iscritti nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 non contengono motivazioni specifiche e concrete che consentano loro di valutare la fondatezza di dette iscrizioni alla luce delle condizioni giuridiche ad esse afferenti né, conseguentemente, di contestarne la validità. Orbene, secondo i ricorrenti, la motivazione degli atti in esame avrebbe dovuto essere fornita loro al momento dell’adozione degli stessi, omissione alla quale non sarebbe possibile porre rimedio nel corso del procedimento. In ogni caso, i relativi elementi di prova avrebbero dovuto essere forniti loro anteriormente alla prima proroga della loro iscrizione, unitamente alla possibilità in loro favore di essere sentiti. Orbene, essi non avrebbero avuto diritto ad alcun elemento di tale tipo, poiché la corrispondenza con il Consiglio si è limitata a questioni di procedura.
Con tale argomento, i ricorrenti sollevano due censure. La prima verte su un presunto difetto di motivazione e la seconda su una violazione dei loro diritti di difesa a causa, da un lato, della mancata comunicazione degli elementi di prova considerati a loro carico nonché, d’altro lato, dell’impossibilità di far valere i propri argomenti dinanzi al Consiglio e alla Commissione. Tale presunta violazione del diritto di essere sentiti avrebbe altresì compromesso il loro diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
[omissis]
Sulla presunta violazione del diritto di essere sentiti
Tenuto conto dell’effetto sorpresa necessario ai fini di una misura di congelamento di capitali (v. supra, punto 45), il diritto di essere ascoltato, che dev’essere rispettato in materia di misure restrittive, secondo una costante giurisprudenza, non esige né che le autorità dell’Unione comunichino alla persona o all’entità interessata i motivi dell’inserimento del suo nome nell’elenco che impone misure restrittive, prima dell’inserimento iniziale del nome in detto elenco (v. sentenza del 4 febbraio 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consiglio,
T‑174/12 e T‑80/13
,
EU:T:2014:52
, punto
e giurisprudenza ivi citata), né che il Consiglio proceda, d’ufficio, a un’audizione di tale persona o entità (sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punti
e
).
Se il Consiglio, invece, ha inizialmente congelato beni per una durata determinata, in linea di principio esso deve fornire alle persone interessate l’opportunità di essere sentite prima di prorogare l’applicazione di tale misura. Infatti, per essere efficaci, gli atti che prorogano l’applicazione di una siffatta misura non devono necessariamente beneficiare di un effetto sorpresa (v., in tal senso, sentenza del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio,
T‑202/12
,
EU:T:2014:113
, punto
).
Se è vero che, quando, come nel caso di specie (v. supra, punti da 43 a 46), informazioni sufficientemente precise, che permettano all’entità interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi posti a suo carico da parte delle istituzioni interessate, sono state comunicate, il rispetto dei diritti della difesa non implica per queste ultime l’obbligo di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel loro fascicolo, resta nondimeno il fatto che, su richiesta della parte interessata, dette istituzioni sono tenute a consentire l’accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (v., in tal senso, sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punto
).
Inoltre, il diritto di essere ascoltato prima dell’adozione di atti che mantengono misure restrittive nei confronti di persone già interessate da queste ultime presuppone che il Consiglio si sia fondato su nuovi elementi a carico di tali persone (sentenza del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio,
T‑202/12
,
EU:T:2014:113
, punto
).
Nel caso di specie, dagli atti di causa risulta che, il 5 febbraio 2009, un avvocato ha trasmesso alla Commissione una domanda di accesso ai documenti su cui si basa l’iscrizione iniziale del nome del primo ricorrente, ai sensi del regolamento n. 77/2009, nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Tale domanda è stata presentata ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU 2001, L 145, pag. 43
). Con lettera del 5 marzo 2009, la Commissione ha ammesso di essere in possesso di due documenti relativi alla domanda. In particolare, essa ha ammesso di detenere due documenti provenienti dal sistema «corrispondenza europea» (COREU), contenenti segnatamente informazioni relative all’iscrizione dei nomi del primo ricorrente e delle società appartenenti a quest’ultimo nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Essa ha nondimeno rifiutato l’accesso a tali documenti in base all’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, concernente la tutela dell’interesse pubblico in ordine alle relazioni internazionali.
Con lettera del 9 marzo 2009, è stata presentata una «domanda di conferma», in tal caso per conto del primo ricorrente e di sedici società, tra cui la seconda e la terza ricorrente nonché la Breco International. Con lettera del 3 luglio 2009, la Commissione ha rifiutato l’accesso a detti documenti invocando il medesimo motivo su cui si basava il rifiuto iniziale.
Inoltre, con lettera del 6 giugno 2012, il primo ricorrente ha trasmesso al Consiglio una domanda di accesso alle informazioni attinenti all’iscrizione del suo nome nonché dei nomi di diverse sue società, tra cui la seconda e la terza ricorrente nonché la Breco International, nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Tale domanda è stata formulata in base al regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (
GU 2000, L 8, pag. 1
). Con lettera del 18 settembre 2012, il Consiglio ha risposto trasmettendo quattro documenti inviati dal suo segretariato generale alle delegazioni degli Stati membri. I documenti contengono, essenzialmente, informazioni sull’identità dei primi tre ricorrenti e della Breco International. Uno dei documenti, intitolato «Coreu CFSP/0053/09», si riferisce all’imposizione di misure restrittive nei confronti del primo ricorrente da parte delle autorità federali degli Stati Uniti d’America, in ragione del sostegno finanziario che questi avrebbe offerto al governo dello Zimbabwe grazie alla rete delle proprie imprese. Vi si afferma altresì che il primo ricorrente è collegato a un ministro di detto governo nonché al presidente dello Zimbabwe, il sig. Robert Mugabe.
Dai menzionati elementi risulta che i primi tre ricorrenti e la Breco International si sono rivolti alla Commissione, al più tardi il 9 marzo 2009, chiedendo un accesso agli elementi che fondano l’iscrizione dei nomi dei primi tre ricorrenti e della Breco International nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Tuttavia, la Commissione, autrice sia del regolamento n. 77/2009, in forza del quale i nomi dei ricorrenti sono stati inizialmente iscritti negli elenchi di cui trattasi, che dei regolamenti nn. 173/2010 e 174/2011, non ha accolto la domanda.
Supponendo che tale omissione possa essere considerata idonea ad aver impedito ai primi tre ricorrenti di far valere utilmente il proprio punto di vista riguardo alla misura che l’istituzione aveva adottato nei loro confronti, occorre ancora valutare se, date le circostanze del caso di specie, tale fatto non costituisca, in ogni caso, soltanto un’irregolarità senza conseguenze, dal momento che, in assenza della stessa, i ricorrenti non avrebbero potuto difendersi più efficacemente (sentenza del 4 febbraio 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Consiglio,
T‑174/12 e T‑80/13
,
EU:T:2014:52
, punto
).
In proposito, occorre rilevare che i ricorrenti dichiarano di aver presentato, in data 19 febbraio 2009, al Foreign & Commonwealth Office (FCO, Ufficio degli Affari Esteri e del Commonwealth, Regno Unito), conformemente al Freedom of Information Act 2000 (legge del 2000 sulla libertà dell’informazione), una domanda di accesso ai documenti concernenti l’iscrizione dei nomi dei primi tre ricorrenti e della Breco International nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. In risposta a tale domanda, il 2 giugno 2009 il FCO ha fornito un elenco di 17 documenti nonché copie di altri due documenti, tutti a disposizione del pubblico. Tra i documenti figurano una relazione del Gruppo di esperti sullo sfruttamento illegale delle risorse naturali e di altre forme di ricchezza della Repubblica democratica del Congo (in prosieguo: il «gruppo di esperti»), dell’8 ottobre 2002, redatta sotto l’egida del Consiglio di sicurezza dell’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) (in prosieguo: la «relazione dell’8 ottobre 2002»), una serie di articoli di stampa che riguardano il primo ricorrente e un certo numero di collegamenti Internet ad informazioni sulle società considerate.
In aggiunta, a seguito dell’adozione della decisione 2011/101 e del regolamento n. 174/2011, il 4 novembre 2011 il primo ricorrente ha presentato una nuova domanda al FCO, avente ad oggetto i documenti concernenti la sua iscrizione nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. In risposta a tale domanda, il FCO ha fornito al primo ricorrente un elenco di quindici documenti, tra cui, in particolare, la relazione dell’8 ottobre 2002 e una serie di articoli di stampa.
Si deve altresì rilevare che, come ricordato dal Consiglio, la Commissione ha informato il primo ricorrente dell’iscrizione del suo nome nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 con lettera del 27 gennaio 2009 e, con lettera del 18 dicembre 2009, ha invitato detto ricorrente a inviare le sue osservazioni e la sua eventuale domanda di cancellazione al Consiglio. Inoltre, con lettere del 26 ottobre e del 26 novembre 2009, del 21 gennaio e del 10 febbraio 2010, il primo ricorrente si è rivolto a tutti i membri del Consiglio formulando le sue osservazioni riguardo all’iscrizione del proprio nome nonché dei nomi delle sue società negli elenchi di cui trattasi. Con lettera del 16 febbraio 2010, il Consiglio ha confutato gli argomenti del primo ricorrente facendo riferimento in particolare agli elementi risultanti dalla seconda relazione, redatta sotto l’egida dell’ONU, in data 15 ottobre 2003 (in prosieguo: la «relazione del 15 ottobre 2003»), ad opera del gruppo di esperti. Il Consiglio ha informato il primo ricorrente che le iscrizioni in esame sarebbero state mantenute in forza della decisione 2010/92. Il primo ricorrente ha risposto a quest’ultima lettera con lettera del 19 aprile 2010, alla quale il Consiglio ha risposto con lettera del 7 giugno 2010. Infine, con lettera del 13 maggio 2011, il primo ricorrente ha presentato le proprie osservazioni all’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e ha ricevuto una risposta da parte del Servizio europeo per l’azione esterna in data 29 giugno 2011. In aggiunta, in risposta alle due lettere del primo ricorrente datate 11 ottobre e 3 novembre 2011, il Consiglio ha ricordato a quest’ultimo, con lettera del 9 novembre 2011, che poteva sottoporgli in ogni momento una domanda documentata volta ad ottenere il riesame delle misure restrittive.
In primo luogo, dalle precedenti considerazioni si evince che i primi tre ricorrenti nonché la Breco International, mediante il FCO, hanno avuto accesso a un insieme di elementi, che costituiscono la parte essenziale delle prove e delle informazioni che hanno fondato la loro iscrizione nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004. Infatti, da un lato, i ricorrenti affermano ripetutamente, ai punti 52.3 e 55 del ricorso, che le iscrizioni dei nomi dei primi tre ricorrenti e della Breco International negli elenchi di cui trattasi sono state fatte su iniziativa del Regno Unito e che è improbabile che il Consiglio o la Commissione siano stati in possesso di elementi differenti da quelli loro trasmessi dal FCO. D’altro lato, il Consiglio afferma che gli elementi che i ricorrenti hanno ottenuto dal FCO costituiscono la parte essenziale degli elementi di cui si è tenuto conto.
In secondo luogo, ne risulta che, dopo aver avuto accesso a tali elementi, i primi tre ricorrenti e la Breco International hanno instaurato e mantenuto un contatto permanente con il Consiglio riguardo alle questioni di merito connesse all’iscrizione e al mantenimento dei loro nomi nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004.
Alla luce di tali considerazioni, si deve necessariamente constatare che la circostanza secondo la quale la Commissione non ha divulgato ai primi tre ricorrenti gli elementi che fondano l’iscrizione dei loro nomi nell’elenco delle persone di cui all’articolo 6 del regolamento n. 314/2004 non ha comportato una violazione dei loro diritti di difesa. Infatti, tale omissione non ha impedito loro di esporre le proprie ragioni, dopo aver preso conoscenza di un insieme di elementi da essi stessi considerati la parte essenziale delle informazioni prese in conto dalle istituzioni interessate al fine di fondare una motivazione che, peraltro, è rimasta identica per tutta la durata di detta iscrizione. Inoltre, tenuto conto delle valutazioni di cui al precedente punto 20, da cui risulta che la quarta ricorrente non è stata oggetto di un’iscrizione negli elenchi di cui trattasi, non può essere constatata alcuna violazione dei diritti di difesa di quest’ultima.
[omissis]

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. John Arnold Bredenkamp, l’Echo Delta (Holdings) PCC Ltd, la Scottlee Holdings (Private), Ltd e la Fodya (Private) Ltd sopporteranno le spese del Consiglio dell’Unione europea e della Commissione europea.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 21 luglio 2016.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.
(
)	Sono riprodotti soltanto i punti della presente sentenza la cui pubblicazione è ritenuta utile dal Tribunale.