CELEX: 62020TJ0150
Pomoc państwa
Rolnictwo
Umowa dzierżawy gruntów rolnych w Estonii
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie
Korzyść
Ustalenie ceny rynkowej
Zasada podmiotu prywatnego
Złożone oceny ekonomiczne
Kontrola sądowa
Uwzględnienie wszystkich istotnych elementów
Obowiązek staranności

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Tartu Agro AS, żąda stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2020) 252 final z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Przyznanie AS Tartu Agro domniemanej niezgodnej z prawem pomocy (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
W przedmiocie skarżącej i w przedmiocie dzierżawy gruntów rolnych
Skarżąca jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, która w 1997 r. przejęła od Tartu Riigimajand państwowe gospodarstwo rolne produkujące mleko, mięso i zboża. W dniu 2 października 2001 r. Republika Estońska sprzedała w ramach przetargu ograniczonego wszystkie akcje skarżącej spółce OÜ Tartland, która połączyła się ze skarżącą w 2002 r.
W dniu 16 listopada 2000 r. Republika Estońska, reprezentowana przez ministra rolnictwa, oraz skarżąca, w wyniku przetargu ograniczonego (zwanego dalej „przetargiem”), zawarły umowę dzierżawy (zwaną dalej „umową dzierżawy”) na okres 25 lat w odniesieniu do działek gruntów rolnych o łącznej powierzchni 3089,17 ha znajdujących się na terenie gminy Tähtvere, w prowincji Tartu, których właścicielem jest Republika Estońska (zwanych dalej „sporną dzierżawą”).
Umowa dzierżawy przewidywała czynsz dzierżawny w wysokości 10000 koron estońskich (EEK) (około 639 EUR) rocznie, czyli 3,24 EEK/ha (0,20 EUR/ha), oraz zobowiązywała skarżącą do pokrycia kosztów utrzymania i ulepszania działek, w szczególności do corocznych inwestycji w systemy odwadniania, w wysokości minimalnej 400000 EEK (około 25565 EUR, czyli 8,28 EUR/ha), do pokrycia kosztów utrzymania gruntów i poprawy jakości gruntów w łącznej wysokości 3981000 EEK (około 254432 EUR), w tym kosztów związanych z ochroną upraw (820000 EEK), nawozami mineralnymi i organicznymi (3100000 EEK), wapnowaniem (20000 EEK) i utrzymaniem poboczy (41000 EEK), a także do uiszczania wszelkich podatków.
Umowa dzierżawy przewidywała również klauzulę regulującą tryb jej zmiany i była wielokrotnie zmieniana. Trzy z tych zmian dotyczyły zwiększenia rocznego czynszu dzierżawnego, który został podwyższony do kwoty 80000 EEK (około 5113 EUR) w dniu 14 stycznia 2005 r., do kwoty 250000 EEK (15978 EUR) w dniu 21 marca 2007 r. i do kwoty 416000 EEK (26626 EUR), czyli 136 EEK/ha (8,69 EUR/ha) w dniu 12 maja 2009 r. Te podwyżki czynszu obowiązywały z mocą wsteczną, odpowiednio, od dnia 1 stycznia 2005 r., od dnia 1 stycznia 2007 r. i od dnia 1 stycznia 2009 r.
W przedmiocie postępowania administracyjnego przed Komisją
W dniu 28 lipca 2014 r. Komisja Europejska zarejestrowała skargę złożoną w dniu 24 lipca 2014 r., w której podniesiono, że estońskie ministerstwo ds. wsi (dawniej estońskie ministerstwo rolnictwa) przyznało skarżącej niezgodną z prawem pomoc państwa.
W dniu 14 sierpnia 2014 r. Komisja przekazała tę skargę władzom estońskim, wzywając je do dostarczenia informacji i przedstawienia uwag. Władze estońskie przedstawiły żądane informacje w dniu 3 października 2014 r.
Decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., na mocy art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja wszczęła formalne postępowania wyjaśniające w przedmiocie spornej dzierżawy (
Dz.U. 2017, C 103, s. 4
, zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) i wezwała zainteresowane osoby trzecie do przedstawienia uwag.
W decyzji o wszczęciu postępowania Komisja wskazała, że nie może wykluczyć, iż sporna dzierżawa stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Po pierwsze, jest możliwe, że skarżąca uzyskała korzyść, w szczególności w postaci czynszu niższego od ceny rynkowej, co wydaje się wynikać z niezależnego sprawozdania przedłożonego przez władze estońskie. W tym względzie Komisja podała również w wątpliwość przejrzysty, niedyskryminacyjny i bezwarunkowy charakter przetargu. Po drugie, korzyść jest według niej selektywna, ponieważ przedmiotowe grunty rolne zostały wydzierżawione tylko skarżącej. Po trzecie, Komisja uznała, że najprawdopodobniej spełnione są także pozostałe przesłanki z art. 107 ust. 1 TFUE.
W dniu 21 kwietnia 2017 r. władze estońskie przedstawiły swe uwagi. Komisja otrzymała również uwagi od dwóch zainteresowanych osób trzecich, mianowicie od osoby, która w dniu 24 lipca 2014 r. wniosła do Komisji skargę, oraz od skarżącej, przy czym uwagi te zostały następnie przekazane władzom estońskim, odpowiednio, w dniach 10 i 12 maja 2017 r. W dniu 28 czerwca 2018 r. władze estońskie przedstawiły swoje uwagi w przedmiocie uwag osoby, która w dniu 24 lipca 2014 r. wniosła do Komisji skargę.
W dniach 11 i 19 czerwca 2017 r. osoba ta przedstawiła dodatkowe uwagi wraz z pięcioma załącznikami. W dniu 3 lipca 2017 r. Komisja przekazała te uwagi władzom estońskim, które przedstawiły swoje uwagi w dniu 21 lipca 2017 r.
Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. skarżąca nawiązała kontakt z Komisją, która odpowiedziała jej w dniu 11 września 2017 r. Osoba, która w dniu 24 lipca 2014 r. wniosła do Komisji skargę, zwracała się do tej instytucji z pismami, odpowiednio, z dnia 9 stycznia 2018 r., z dnia 30 stycznia 2019 r. i z dnia 14 lipca 2019 r., na które wskazana instytucja odpowiedziała, odpowiednio, w dniu 7 lutego 2018 r., w dniu 1 marca 2019 r. i w dniu 17 lipca 2019 r.
W dniu 7 lutego 2019 r. Komisja zorganizowała telekonferencję z władzami estońskimi, a w dniu 15 lutego 2019 r. skierowała do nich żądanie udzielenia dodatkowych informacji, na które władze te odpowiedziały w dniu 17 kwietnia 2019 r.
W dniu 24 stycznia 2020 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że sporna dzierżawa spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 107 ust. 1 TFUE, wobec czego stanowi pomoc państwa (pkt 153 zaskarżonej decyzji).
Żądania stron
Strona skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżąca podnosi formalnie osiem zarzutów. Ponieważ pierwszy formalnie podniesiony zarzut odnosi się wyłącznie do kwestii dopuszczalności, należy zbadać siedem pozostałych formalnie podniesionych zarzutów.
Skarżąca podnosi w istocie, że Komisja dopuściła się („oczywistych”) naruszeń prawa i procedury oraz dokonała („ewidentnie”) błędnych ustaleń faktycznych, co wywarło wpływ na jej ocenę dotyczącą, po pierwsze, zgodności przetargu z wymogami gwarantującymi warunki rynkowe, po drugie, zgodności przewidzianego w umowie dzierżawy czynszu z ceną rynkową, po trzecie, określenia kwoty korzyści, po czwarte, uznania za nową pomoc, po piąte, obowiązku zwrotu części pomocy, po szóste, obowiązku odzyskania pomocy przez Republikę Estońską, a po siódme, niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
W ocenie Sądu w pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w odniesieniu do oceny dotyczącej zgodności przewidzianego w umowie dzierżawy czynszu z ceną rynkową i określenia kwoty korzyści.
W podniesionych formalnie zarzutach trzecim i czwartym skarżąca w istocie podaje w wątpliwość spełnienie w niniejszej sprawie przewidzianej w art. 107 ust. 1 TFUE przesłanki dotyczącej istnienia korzyści gospodarczej. Ściślej rzecz ujmując, utrzymuje ona, że Komisja niesłusznie uznała, w pkt 131–148 zaskarżonej decyzji, iż sporna dzierżawa przysporzyła skarżącej korzyści ze względu na to, że płacony przez nią czynsz dzierżawny był niższy od ceny rynkowej w okresie od 2000 r. do 2017 r., a w pkt 154–165 rzeczonej decyzji – że korzyść ta odpowiada różnicy między wynikającą z rocznych szacunków średnią stawką rynkową czynszu z tytułu dzierżawy przedmiotowych gruntów a rzeczywistą kwotą czynszu uiszczanego z tytułu dzierżawy tych gruntów, powiększoną o połowę rocznych nakładów inwestycyjnych na system odwadniania i podatek od nieruchomości uiszczony w imieniu właściciela.
Ściślej rzecz ujmując, skarżąca uważa, że sprawozdanie Uus Maa, na którym Komisja oparła się w odniesieniu do okresu od 2000 r. do 2014 r., nie jest wiarygodne, ponieważ, po pierwsze, przedstawiono w nim widełki cenowe czynszu dzierżawnego za okresy, w których maksymalna kwota jest niekiedy ponad dwukrotnie większa niż kwota minimalna, a po drugie, ceny rzeczywiste mogą różnić się o 20% w stosunku do cen wskazanych w owym sprawozdaniu. Kwestionuje ona fakt, że Komisja ustaliła cenę rynkową na podstawie średniej arytmetycznej wartości minimalnych i maksymalnych tych widełek cenowych. Jej zdaniem za zgodną z ceną rynkową można uznać zarówno minimalną, jak i maksymalną kwotę mieszczącą się w tych widełkach, a nawet czynsz odbiegający o 20% takiej kwoty. Opierając się na średniej arytmetycznej wynikającej z tej niedokładnej ekspertyzy, Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia analizy i uzasadnienia. Dane estońskiego urzędu statystycznego, wykorzystane jako podstawa porównania w odniesieniu do okresu od 2015 r. do 2017 r., nie stanowią ekspertyzy i nie uwzględniają specyfiki przedmiotowych gruntów.
Skarżąca podnosi, że w celu ustalenia, czy państwo estońskie zachowało się jak podmiot prywatny, Komisja powinna była uwzględnić kontekst i uwarunkowania gospodarcze panujące w czasie, gdy zawierano umowę dzierżawy, to jest w roku 2000. Przystąpienie Republiki Estońskiej do Unii było wówczas niepewne, na rynku gruntów rolnych panowała recesja, a wartość takich gruntów i czynsze dzierżawne były niskie.
Skarżąca utrzymuje, że przewidziane w umowie dzierżawy inwestycje w ulepszanie gruntów, jak również wydatki na utrzymanie terenu i inne ulepszenia jakościowe powinny zostać w pełni uwzględnione w kwocie czynszu dzierżawnego. Ze sprawozdania Uus Maa wynika, że w 2000 r. ani nakładanie takich zobowiązań, ani zawieranie długoterminowych umów dzierżawy dotyczących tak dużej powierzchni nie było powszechną praktyką. Nie istnieją zatem porównywalne umowy, a kwota czynszu dzierżawnego uwzględnia siłą rzeczy wartość tych zobowiązań.
Zdaniem skarżącej Komisja nie spełniła ani obowiązków związanych z ciężarem dowodu, ani spoczywających na niej wymogów proceduralnych. W szczególności uważa ona, że Komisja niewłaściwie zinterpretowała okoliczności faktyczne oraz dane o charakterze ekonomicznym i oceniła dowody w sposób selektywny. Ze sprawozdania Uus Maa wynika, że grunty na południu Tartu wymagały wdrożenia stanowiących dodatkowy koszt systemów służących poprawie ich jakości, że tworzenie takich systemów stanowi inwestycję w składniki majątku właściciela, że zobowiązania związane z nawożeniem gleby nie są powszechną praktyką, że żadna nowa umowa dzierżawy zawarta na rynku nie była tak korzystna dla właściciela jak umowa rozpatrywana w niniejszej sprawie, że wydzierżawiający będący podmiotami prywatnymi osiągają niższy roczny dochód netto ze względu na konieczność uiszczania podatków dochodowych i podatku od nieruchomości oraz że rozpatrywana umowa dzierżawy nie była porównywalna z typową umową dzierżawy.
Skarżąca utrzymuje, że Komisja nie wzięła pod uwagę faktu, iż zgodnie z danymi wskazanymi w sprawozdaniu Uus Maa powierzchnia użytkowa przedmiotowych gruntów stanowi jedynie 2833,596 ha, czyli 83% całkowitej powierzchni tych gruntów. Jej zdaniem rzeczywisty uiszczany przez nią czynsz jest zatem o 16,7% wyższy od czynszu przewidzianego w umowie dzierżawy. Ponadto znaczącą część przedmiotowych gruntów stanowią drogi i inne grunty nieużytkowe.
Skarżąca dodaje, że analiza AS Pindi Kinnisvara (zwana dalej „analizą Pindi Kinnisvara”), którą władze estońskie przedstawiły w ramach postępowania administracyjnego i której Komisja nie uwzględniła, także świadczy o zgodności czynszu dzierżawnego z warunkami rynkowymi.
Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
Komisja przypomina, że przed dokonaniem dostosowań porównała czynsz dzierżawny płacony przez skarżącą w odnośnych latach z przeciętnymi czynszami rocznymi wynikającymi ze sprawozdania Uus Maa i z danych estońskiego urzędu statystycznego. Rzeczone sprawozdanie zawierało wiarygodne szacunki dotyczące czynszów stosowanych w prowincji Tartu w latach 2000–2014. Komisja wyjaśnia, że oparła się na wskazanej w tym sprawozdaniu szacunkowej średniej czynszów i że w celu dokonania porównań przyjmuje się zwykle takie szacunki i widełki cenowe. Przedmiotowe grunty nie różnią się od przeciętnych gruntów w Estonii i zaproponowane przez skarżącą porównanie z najniższą ceną w ramach tych widełek cenowych skutkowałoby zaniżeniem korzyści. Komisja uważa zatem, że przyjęła podejście ostrożne i wyważone, opierając się na średnich kwotach czynszów i na obiektywnych danych. Ponadto sprawozdanie to zostało przedstawione przez władze estońskie i skarżąca nie była w stanie przedstawić bardziej wiarygodnych dowodów.
Komisja uważa, że dane estońskiego urzędu statystycznego, którymi posłużono się w odniesieniu do okresu od 2015 r. do 2017 r., stanowią wiarygodne dowody. Wskazuje ona, że w zaskarżonej decyzji wyjaśniła, iż dane te nie stanowią wyniku eksperckiej oceny stawek czynszu z tytułu dzierżawy gruntów, lecz odzwierciedlają średni poziom czynszów stosowanych w tym okresie. Instytucja ta podnosi, że dane te były jedynymi wiarygodnymi informacjami, którymi dysponowała, i że uzyskane wyniki były zgodne z wynikami dotyczącymi okresu od 2000 r. do 2014 r. Ani skarżąca, ani władze estońskie nie wykazały, że przedmiotowe grunty wartość mniejszą niż średnia wartość gruntów rolnych w Estonii. Sytuacja finansowa skarżącej również nie wskazuje na to, że wartość ta była niższa. Komisja dodaje, że fakt, iż dane statystyczne nie mogą uwzględniać wszystkich cech szczególnych danej działki, nie oznacza, że posłużyła się ona tymi danymi w sposób błędny.
Komisja uważa, że uwzględniła kontekst towarzyszący zawarciu umowy dzierżawy, i zwraca uwagę, że skarżąca nie zasygnalizowała istnienia w zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek luki w tym względzie. Instytucja ta wyjaśnia, że nawet jeśli ceny rynkowe były początkowo niskie, to jednak w swej decyzji wykazała ona, że czynsz dzierżawny skarżącej pozostawał niższy od tych cen w całym okresie od 2000 r. do 2017 r., i to pomimo wprowadzonych podwyżek.
Komisja kwestionuje twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym czynsz dzierżawny powinien obejmować całość inwestycji zrealizowanych w odniesieniu do przedmiotowych gruntów. Inwestycje dotyczące ulepszania i utrzymania gruntów, jak też poprawy jakości gleby, stanowią wydatki operacyjne ponoszone w ramach rocznego cyklu produkcji rolnej w interesie podmiotu prowadzącego gospodarstwo. Komisja podnosi, że skarżąca nie znajdowała się w szczególnej sytuacji, którą należało wziąć pod uwagę, ponieważ, po pierwsze, cechy te były odzwierciedlone w rynkowych cenach dzierżawy, a po drugie, wszystkie grunty rolne w Estonii wymagały znacznych inwestycji w rozpatrywanym okresie. Utrzymuje ona, że poprawa żyzności gleby jest, po pierwsze, nierozerwalnie związana z naturą gospodarstwa rolnego, po drugie, nie świadczy o tym, że wartość przedmiotowych gruntów znacznie różniła się od wartości przeciętnych gruntów rolnych w Estonii, a po trzecie, nie wyjaśnia powodów, dla których czynsz dzierżawny był niższy od ceny rynkowej. Zdaniem Komisji niższy czynsz dzierżawny byłby uzasadniony jedynie wtedy, gdyby żyzność gleby była niższa od średniej lub gdyby uległa ona pogorszeniu. Jeśli chodzi o inwestycje w system odwadniania, twierdzi ona, że przyznała, iż państwo estońskie, jako właściciel, zostało zwolnione z niektórych kosztów utrzymania i korzystało ze wzrostu wartości gruntów. Ponieważ inwestycje te wykraczają poza wymogi prawne i przysparzają korzyści również skarżącej, Komisja uważa, że uwzględnienie połowy z nich jest efektem ostrożnego oszacowania. Jej zdaniem świadczy to również o tym, że uwzględniła ona ulepszenia gruntów, w szczególności poprawę ich żyzności.
W ocenie Komisji argument dotyczący ciężaru dowodu opiera się na twierdzeniach pozbawionych podstaw, wobec czego jest bezskuteczny. Instytucja ta twierdzi, że analiza Pindi Kinnisvara stanowi ekspertyzę ex post, która nie została przedstawiona w ramach postępowania administracyjnego i która nie może osłabiać wartości dowodowej sprawozdania Uus Maa przedstawionej przez władze estońskie w toku tego postępowania i opartej na danych dotyczących właściwego okresu. W duplice Komisja podnosi natomiast, że to nie skarżąca, lecz owe władze przedłożyły tę opinię w toku postępowania. Wskazuje ona, że ponieważ analiza Pindi Kinnisvara została zlecona przez skarżącą, do władz tych zwrócono się o przedstawienie niezależnej oceny, a mianowicie sprawozdania Uus Maa. Nie było już zatem potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie tej stronniczej analizy, uznanej za wycofaną przez władze estońskie. Na rozprawie, w odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd, Komisja wyjaśniła, że pismo władz estońskich z dnia 7 października 2015 r. i późniejsza wymiana korespondencji z tymi władzami umożliwiły Komisji uznanie, że owa analiza została wycofana. Zdaniem Komisji analiza ta nie była już zatem częścią akt postępowania administracyjnego w momencie wydania zaskarżonej decyzji i nie było potrzeby wspominania o niej w tej decyzji. Sąd odnotował te wyjaśnienia w protokole rozprawy.
Komisja podkreśla, że ponieważ ocena korzyści stanowi złożoną ocenę ekonomiczną, dysponuje ona uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do wykorzystania najbardziej odpowiednich dowodów i metody analizy. Co się tyczy dostosowań początkowych wyników porównania podnosi ona, że wyjaśniła swoje podejście i oparła się na dowodach w celu dokonania jedynie niezbędnych dostosowań. Skarżąca ani nie udowodniła, że któreś z tych działań było niewłaściwe, ani nie wykazała istnienia oczywistego błędu w ocenie.
Komisja dodaje, że w 2000 r. skarżąca skorzystała z pomocy rolnej w odniesieniu do 2912,76 ha, co oznacza, że pomoc ta obejmowała dużą powierzchnię gruntu z wieloma działkami różnego rodzaju i o różnych wartościach. Dla tego rodzaju terenu średnia cena jest zatem reprezentatywna.
W myśl utrwalonego orzecznictwa za pomoc uznaje się środki, które, niezależnie od ich formy, mogą uprzywilejowywać przedsiębiorstwa w bezpośredni lub pośredni sposób lub które można uznać za korzyść gospodarczą, jakiej przedsiębiorstwo będące beneficjentem nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych (zob. wyrok z dnia 17 września 2020 r., Compagnie des pêches de Saint‑Malo,
C‑212/19
,
EU:C:2020:726
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dostawa towarów lub usług na warunkach preferencyjnych może stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE (zob. wyroki: z dnia 11 lipca 1996 r., SFEI i in.,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 1 lipca 2010 r., ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Komisja,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 lutego 2012 r., Land Burgenland/Komisja,
T‑268/08 i T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W przypadku dzierżawy gruntu po cenie preferencyjnej, która to transakcja jest porównywalna ze sprzedażą gruntu przez organ władzy publicznej przedsiębiorstwu, należy zbadać, czy cena zapłacona przez domniemanego beneficjenta pomocy odpowiada cenie, której nie mógłby on uzyskać w normalnych warunkach rynkowych. W takich okolicznościach kwota pomocy równa się różnicy pomiędzy ceną rzeczywiście zapłaconą przez beneficjenta, a ceną, jaką beneficjent zapłaciłby w danym czasie w zwykłych warunkach rynkowych (zob. podobnie wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., Grecja i Ellinikos Chrysos/Komisja,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zadaniem Komisji było zatem zbadanie, czy czynsz dzierżawny płacony przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy odpowiadał normalnym warunkom rynkowym.
W tym kontekście Komisja musiała dokonać złożonych ocen ekonomicznych. W ramach kontroli, jaką sprawują sądy Unii nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi w dziedzinie pomocy państwa, sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną (wyroki: z dnia 22 listopada 2007 r., Hiszpania/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, pkt
; z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, pkt
; zob. także wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Tak więc kontrola sprawowana przez sąd Unii jest zawężona, gdyż ogranicza się do sprawdzenia, czy przestrzegane były reguły proceduralne oraz zasady dotyczące obowiązku uzasadnienia, a także czy dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych, czy nie wystąpił oczywisty błąd w ocenie i czy nie doszło do nadużycia władzy (zob. podobnie wyrok z dnia 9 marca 2017 r., Ellinikos Chrysos/Komisja,
C‑100/16 P
,
EU:C:2017:194
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie oznacza to jednak, że sąd Unii powinien powstrzymać się od kontroli dokonanej przez Komisję interpretacji danych o charakterze ekonomicznym. Sąd ten powinien bowiem w szczególności zbadać nie tylko materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie (wyroki: z dnia 22 listopada 2007 r., Hiszpania/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, pkt
,
; z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, pkt
,
; z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, pkt
). Co więcej, w przypadkach, gdy instytucji Unii przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych. Wśród tych gwarancji znajduje się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez właściwą instytucję oraz uzasadnienia w wystarczający sposób jej decyzji (wyrok z dnia 22 listopada 2007 r., Hiszpania/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, pkt
).
To w świetle tych zasad należy ocenić zasadność argumentacji skarżącej.
W niniejszej sprawie w celu ustalenia, czy sporna dzierżawa była zgodna z warunkami rynkowymi, Komisja przeprowadziła dwuetapową analizę. W pierwszej kolejności zbadała ona, czy sama wysokość czynszu dzierżawnego była niższa od ceny rynkowej (pkt 132–139 zaskarżonej decyzji). W drugiej kolejności zbadała, czy owa kwota powiększona o dodatkowe zobowiązania umowne, w zakresie, w jakim stanowią one część dochodu państwa z tytułu dzierżawy, była niższa od tej ceny rynkowej (pkt 141–146 rzeczonej decyzji).
W przedmiocie zgodności kwoty czynszu dzierżawnego z ceną rynkową
Aby porównać wysokość czynszu dzierżawnego z ceną rynkową, Komisja oparła się na sprawozdaniu Uus Maa i na danych estońskiego urzędu statystycznego, przy czym zarówno to sprawozdanie, jak i owe dane zostały przedstawione przez władze estońskie w ramach postępowania administracyjnego. Na tej podstawie Komisja zbadała, czy kwota czynszu dzierżawnego płaconego przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy odpowiadała sama w sobie średniej wysokości czynszu z tytułu dzierżawy gruntów rolnych w Estonii w całym okresie dzierżawy (pkt 131 zaskarżonej decyzji).
Ściślej rzecz ujmując, z jednej strony Komisja wskazała w pkt 134–136 zaskarżonej decyzji, że według sprawozdania Uus Maa kwota czynszu z tytułu dzierżawy gruntów rolnych w prowincji Tartu wynosiła w latach 2000–2004 od 6 do 10 EUR/ha, w latach 2005–2009 od 10 do 20 EUR/ha, a w latach 2010–2014 od 25 do 60 EUR/ha. Natomiast w tym pierwszym okresie skarżąca płaciła czynsz dzierżawny w wysokości 0,20 EUR/ha, w drugim okresie jej czynsz był podwyższany, w dniach 14 stycznia 2005 r. i 21 marca 2007 r., odpowiednio, do kwoty 1,66 EUR/ha i do kwoty 5,21 EUR/ha, a w trzecim okresie czynsz ten został podwyższony, w dniu 12 maja 2009 r., do kwoty 8,68 EUR/ha.
Z drugiej strony Komisja wskazała w pkt 137–139 zaskarżonej decyzji, że zgodnie z danymi estońskiego urzędu statystycznego w 2015 r. średnia kwota czynszu z tytułu dzierżawy gruntów rolnych i gruntów ornych w Estonii wynosiła, odpowiednio, 52 EUR/ha i 55 EUR/ha, a w prowincji Tartu – 63 EUR/ha i 65 EUR/ha. W 2016 r. W 2016 r. kwoty te wynosiły, odpowiednio, 52 EUR/ha i 54 EUR/ha dla Estonii oraz 61 EUR/ha i 61 EUR/ha dla wspomnianej prowincji. W 2017 r. owe kwoty dla Estonii wynosiły, odpowiednio, 58 EUR/ha i 60 EUR/ha. W odniesieniu do wskazanego roku nie istnieją dane dla tej prowincji. Natomiast skarżąca płaciła czynsz w wysokości 26,86 EUR/ha w 2015 r., 27,30 EUR/ha w 2016 r. i 27,28 EUR/ha w 2017 r.
Na podstawie tego porównania Komisja stwierdziła w pkt 140 zaskarżonej decyzji, że kwota czynszu dzierżawnego była sama w sobie niższa od ceny rynkowej w całym okresie od 2000 r. do 2017 r. W pkt 154–156 rzeczonej decyzji zastosowała ona podobne podejście w celu obliczenia korzyści, w odniesieniu do której wskazała, że należy porównać roczną kwotę czynszu dzierżawnego płaconego przez skarżącą ze średnimi rocznymi kwotami wynikającymi z widełek cenowych przyjętych w sprawozdaniu Uus Maa i z danych estońskiego urzędu statystycznego. Uznała ona z jednej strony, że korzyść ta polegała na różnicy między tymi średnimi kwotami a owym czynszem, a z drugiej strony, że liczba hektarów, w odniesieniu do których wypłacono wsparcie rolne, powinna służyć za podstawę obliczenia (pkt 140 i 165 tej decyzji).
W tym względzie należy zauważyć, że ekspertyzy sporządzone przez niezależnych ekspertów po przeprowadzeniu rozpatrywanej transakcji, takie jak sprawozdanie Uus Maa, w którym przedstawiono wycenę gruntów i działek będących przedmiotem umowy dzierżawy (zob. pkt 28 zaskarżonej decyzji), niewątpliwie mogą zostać wykorzystane do ustalenia, czy czynsz płacony przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy odbiegał od czynszu rynkowego do tego stopnia, że należy stwierdzić istnienie korzyści (zob. podobnie wyrok z dnia 16 września 2004 r., Valmont/Komisja,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, pkt
). Podobnie nie wyklucza się możliwości uwzględnienia przez Komisję średnich cen czynszów przedstawionych przez estoński urząd statystyczny w oparciu o metodologię zatwierdzoną przez urząd statystyczny Unii Europejskiej (Eurostat) (zob. pkt 39 rzeczonej decyzji), zważywszy, że metody inne niż wyceny rzeczoznawców mogą również prowadzić do określenia cen odpowiadających rzeczywistym wartościom rynkowym, pod warunkiem że przewidują one aktualizację cen w przypadku silnego wzrostu (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, pkt
,
), co jest nieodzowne w przypadku danych statystycznych.
Jednakże dokonane przez Komisję w zaskarżonej decyzji porównanie czynszu płaconego przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy ze średnimi kwotami podanymi w sprawozdaniu Uus Maa i z danymi estońskiego urzędu statystycznego jest zbyt ogólne i niewystarczająco zniuansowane, aby wykazać, że wysokość tego czynszu nie odpowiadała kwocie, jaką skarżąca uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych (zob. pkt 37 i 38 powyżej). W szczególności porównanie to nie pozwoliło jej – abstrahując od marginesu rozbieżności, który musiał być tolerowany – na wykazanie w sposób wystarczająco wiarygodny i spójny wysokości czynszu możliwie najbliższej jego wartości rynkowej, co jest wymagane przez orzecznictwo (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r., Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe,
C‑239/09
,
EU:C:2010:778
, pkt
,
). Ponadto w ramach tego porównania Komisja nie uwzględniła wszystkich istotnych informacji, którymi dysponowała lub mogła dysponować w chwili wydania zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyroki: z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, pkt
; z dnia 20 września 2017 r., Komisja/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, pkt
; z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, pkt
,
).
Ocena ta opiera się na następujących elementach.
Po pierwsze, w sprawozdaniu Uus Maa przedstawiono ceny rynkowe ujęte w widełkach cenowych. Na stronach 101 i 107 rzeczonego sprawozdania wskazano bowiem, że kwota czynszu z tytułu dzierżawy gruntów ornych średniej jakości usytuowanych w prowincji Tartu wynosiła w latach 2000–2004 od 6 EUR/ha do 10 EUR/ha, a w latach 2005–2009 od 10 EUR/ha do 20 EUR/ha (zob. pkt 31, 32, 134, 135 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 44 powyżej). Co się tyczy okresu od 2010 r. do 2014 r., na stronie 101 tego sprawozdania wskazano pierwsze widełki cenowe od 25 EUR/ha do 60 EUR/ha, podczas gdy w tabeli znajdującej się na stronie 107 sprawozdania przedstawiono drugie widełki obejmujące kwoty od 30 EUR/ha a 50 EUR/ha. Komisja przyjęła te pierwsze widełki cenowe na poziomie od 25 EUR/ha do 60 EUR/ha (zob. pkt 33, 136 i 156 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 44 powyżej), w wypadku których minimalna kwota 25 EUR/ha jest niższa niż minimalna kwota drugich widełek, wynosząca 30 EUR/ha.
Komisja uznała, nie przedstawiając w tym względzie bardziej szczegółowych wyjaśnień, że średnie arytmetyczne kwot mieszczących się w widełkach cenowych, o których tu mowa, powinny służyć za podstawę porównania z czynszem dzierżawnym płaconym przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy, i to zarówno na potrzeby stwierdzenia istnienia korzyści, jak i na potrzeby określenia jej wielkości (zob. pkt 131 i 154–156 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 43 i 46 powyżej). W pismach złożonych przed Sądem i na rozprawie Komisja potwierdziła, że oparła się na tej średniej arytmetycznej.
Tymczasem, jak słusznie twierdzi skarżąca, fakt, że w sprawozdaniu Uus Maa cenę rynkową wyrażono w formie widełek cenowych, oznacza siłą rzeczy, że czynsz dzierżawny odpowiadający minimalnym kwotom tych widełek cenowych stanowi czynsz, który jest również zgodny z ceną rynkową. Jest tak tym bardziej dlatego, że Komisja sama przyznała, iż w przypadku nieruchomości za podstawę wyceny przyjmuje się zwykle szacunki wyrażone w postaci widełek cenowych, w związku z czym Komisja oparła się na danych liczbowych zawartych w rzeczonym sprawozdaniu. Tak więc jeżeli nie istnieje szczególne uzasadnienie dla odstąpienia od uwzględnienia tych danych, to Komisja powinna była co do zasady uznać, że czynsz dzierżawny odpowiadający kwotom minimalnym widełek cenowych przyjętych w zaskarżonej decyzji, czyli 6 EUR/ha, 10 EUR/ha i 25 EUR/ha (zob. pkt 50 powyżej) w odpowiednich okresach, był zgodny z taką ceną rynkową.
Wbrew twierdzeniom Komisji przedstawionym w jej pismach procesowych i na rozprawie instytucja ta nie zdołała wykazać, że średnia arytmetyczna kwot zawartych we wskazanych widełkach cenowych stanowiła najbardziej reprezentatywną wartość i najbardziej adekwatną metodę określenia ceny rynkowej ani że zastosowanie owej średniej było konieczne do zrównoważenia wyników uzyskanych na przestrzeni kilku lat i uczynienia ich bardziej wiarygodnymi, do wyeliminowania możliwości niedoszacowania owej ceny czy też do uwzględnienia średniej jakości gruntów.
Jak bowiem wskazano w pkt 28 i 30 zaskarżonej decyzji, w sprawozdaniu Uus Maa przedstawiono wycenę terenów i działek będących przedmiotem umowy dzierżawy i posłużono się w nim metodą polegającą na porównaniu ich z innymi nieruchomościami o podobnych cechach. Ta metoda porównawcza, jak wskazano na stronie 106 tego sprawozdania, odzwierciedla powszechną praktykę stosowaną przy szacowaniu ceny rynkowej i pozwala uzyskać najbardziej wiarygodną cenę rynkową. Omawiane widełki cenowe wyrażają kwoty czynszu dzierżawnego na rynku gruntów ornych, które – tak jak grunty, o których mowa w niniejszej sprawie – mają przeciętną jakość i znajdują się w prowincji Tartu (zob. pkt 50 powyżej). W braku informacji, które prowadziłyby do przeciwnych wniosków, można zatem uznać, że te widełki cenowe w sposób najbardziej wiarygodny i najbardziej odpowiedni obrazują wartość rynkową czynszu z tytułu dzierżawy przedmiotowych gruntów, co Komisja przyznała w pkt 133 zaskarżonej decyzji, wskazując, że „sprawozdanie Uus Maa dostarcza wiarygodnych, choć ostrożnych szacunków wysokości czynszów w prowincji Tartu w okresie od 2000 r. do 2014 r.”.
Tak więc z uwagi na fakt, że omawiane widełki cenowe, po pierwsze, uwzględniają średnią jakość przedmiotowych gruntów, a po drugie, przedstawiają wyniki zrównoważone, gdyż dotyczą one czteroletnich okresów, a zatem zawierają jedynie dane zbiorcze, nie wykazano, by posłużenie się średnią arytmetyczną wspomnianych widełek cenowych mogło dostarczyć bardziej wiarygodnych wyników i doprowadzić do wskazania ceny, która jest możliwie najbliższa cenie rynkowej. Przeciwnie, takie posłużenie się średnią może prowadzić do uzyskania niedokładnych wyników i znacznego zawyżenia ceny rynkowej.
Z tych samych względów szeroki margines błędu w sprawozdaniu Uus Maa, wspomniany na stronie 107 tego sprawozdania i przejęty w pkt 38 zaskarżonej decyzji, w myśl którego rzeczywisty czynsz dzierżawny na rynku może różnić się mniej więcej o 20% w stosunku do czynszu wskazanego w tym sprawozdaniu, również nie mógł uzasadniać posłużenia się taką średnią arytmetyczną, o czym Komisja nie wspomniała ani w zaskarżonej decyzji, ani w toku postępowania. Z żadnego elementu zawartej w pkt 131–140 i 154–157 zaskarżonej decyzji analizy dotyczącej zgodności kwoty czynszu dzierżawnego z ceną rynkową nie wynika bowiem, że Komisja uwzględniła ten szeroki margines błędu, pomimo jego wielkości i ewentualnego wpływu na dokonaną przez tę instytucję ocenę. Tymczasem, jak utrzymuje skarżąca, nie jest wykluczone, że czynsz dzierżawny, który jest nawet o 20% niższy od najniższej wartości widełek cenowych przedstawionych w sprawozdaniu Uus Maa, może również odpowiadać cenie rynkowej.
Posłużenie się średnią arytmetyczną nie pozwala również rozwiązać problemu związanego z faktem, że widełki cenowe przedstawione w sprawozdaniu Uus Maa są szczególnie szerokie, jak słusznie podnosi skarżąca. Różnica między minimalnymi i maksymalnymi kwotami widełek cenowych odpowiada bowiem, w odniesieniu do okresu od 2000 r. do 2004 r. i okresu od 2005 r. do 2009 r., odpowiednio, około 67% i około 100%. Co się tyczy okresu od 2010 r. do 2014 r., dla którego w sprawozdaniu Uus Maa przedstawiono różne widełki cenowe (zob. pkt 50 powyżej), różnica ta wynosi dla poszczególnych widełek, odpowiednio, około 67% i około 140%. Wynika z tego, że posłużenie się średnią arytmetyczną wynikającą z tych widełek cenowych prowadzi nieuchronnie do znacznych nieścisłości, a nawet do znacznego zawyżenia ceny rynkowej.
Prawdą jest, że Komisja wyjaśniła podczas rozprawy, odnosząc się do pkt 156 zaskarżonej decyzji, iż posłużyła się danymi estońskiego urzędu statystycznego za okres od 2010 r. do 2014 r. w celu uwzględnienia szerokich widełek cenowych przyjętych w sprawozdaniu Uus Maa, co zostało odnotowane w protokole z rozprawy. Jednakże abstrahując od faktu, że wydaje się, iż dotyczyło to przedstawionego w tym punkcie określenia rozmiaru korzyści, a nie stwierdzenia istnienia korzyści w pkt 136 zaskarżonej decyzji, w ramach którego Komisja porównała czynsze uiszczane przez skarżącą ze średnimi kwotami mieszczącymi się w tych widełkach cenowych, instytucja ta nie próbowała zatem zaradzić problemowi szczególnie szerokich widełek cenowych w odniesieniu do okresu od 2000 r. do 2004 r. i okresu od 2005 r. do 2009 r.
Wynika z tego, że Komisja nie wykazała, iż średnie arytmetyczne widełek cenowych przyjętych w sprawozdaniu Uus Maa, na których się oparła, mogły wyznaczać cenę możliwie najbardziej zbliżoną do ceny rynkowej, ani też nie uwzględniła w wystarczającym stopniu marginesu błędu i szczególnie szerokich widełek cenowych określonych w tym sprawozdaniu. Przeciwnie, w świetle powyższych rozważań podejście to musiało siłą rzeczy prowadzić do zawyżenia tej ceny.
W drugiej kolejności, co się tyczy kontekstu towarzyszącego zawarciu umowy dzierżawy, w sprawozdaniu Uus Maa wskazano, na stronie 101, że przed przystąpieniem Republiki Estońskiej do Unii w 2004 r. „istniały nieliczne dzierżawy gruntów ornych”, „dzierżawa gruntów nie była częstą praktyką, umowy dzierżawy były rzadko zawierane”, „grunty były udostępniane nieodpłatnie, aby nie leżały odłogiem”, „wartość gruntów była niska, czynsze również były bardzo niskie, a umowy dzierżawy były zawierane tylko z właścicielami relatywnie dużej ilości ziemi” (zob. także pkt 31 zaskarżonej decyzji). Jak utrzymuje skarżąca, Komisja nie uwzględniła tych okoliczności w ramach przeprowadzonego przez siebie badania.
Tymczasem z uwagi na wspomniany kontekst towarzyszący zawarciu umowy dzierżawy nie jest wykluczone, że w 2000 r. czynsz dzierżawny wynoszący 0,20 EUR/ha, taki jak przewidziany w rzeczonej umowie (zob. pkt 4 powyżej), był zgodny z normalnymi warunkami rynkowymi. Jest tak, a fortiori, z tego względu, że umowa ta realizuje – jak wskazano na stronie 106 sprawozdania Uus Maa i zważywszy na przewidziane w niej liczne dodatkowe zobowiązania, w szczególności w odniesieniu do utrzymania gruntów i poprawy jakości gleby (zob. pkt 4 powyżej) – cel, jakim jest zapewnienie, aby grunty były przez cały czas użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem i aby zachowana została ich żyzność.
Ze sprawozdania Uus Maa wynika również – jak wskazano w pkt 31 zaskarżonej decyzji – że w okresie od 2000 r. do 2004 r., w którym zawarta została umowa dzierżawy (zob. pkt 3 powyżej), podobne umowy były formułowane w sposób ogólny i nie zawierały klauzuli podwyższenia czynszu. Świadczy to o tym, że w chwili zawarcia wspomnianej umowy prywatny podmiot gospodarczy działający w normalnych warunkach konkurencji, którego zachowanie jest jednym z elementów, jakie Komisja powinna była uwzględnić w celu wykazania istnienia pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2020 r., Comune di Milano/Komisja,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), w podobnej sytuacji niekoniecznie zażądałby zawarcia w umowie klauzuli przewidującej podwyższenie czynszu w sposób automatyczny czy jednostronny.
Tak więc, co się tyczy umowy dzierżawy, Komisja nie zbadała w zaskarżonej decyzji, czy umowa ta zawiera takie postanowienie. Nie dokonała ona również oceny późniejszych zmian tej umowy, lecz ograniczyła się do stwierdzenia, w pkt 27 zaskarżonej decyzji, że „wysokość czynszu została dostosowana trzykrotnie”. Nie wykazała ona zatem, że państwo estońskie miało, na podstawie tej umowy w jej pierwotnej wersji i w świetle jej późniejszych zmian, możliwość corocznego podwyższania czynszu dzierżawnego w sposób automatyczny lub jednostronny w celu dostosowania go do poziomu czynszu rynkowego.
Tymczasem w braku takiej możliwości w umowie Komisja nie mogła ograniczyć się do porównania czynszu dzierżawnego płaconego przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy z ceną rynkową za cały okres od 2000 r. do 2017 r., lecz powinna była zbadać, czy w chwili zawarcia umowy dzierżawy, czyli w 2000 r. (zob. pkt 3 powyżej), a także przy okazji każdej zmiany tej umowy, czyli w 2005 r., w 2007 r. i w 2009 r. (zob. pkt 5 powyżej), czynsz dzierżawny był niższy od tego, jaki skarżąca mogłaby uzyskać w normalnych warunkach rynkowych. Wynika z tego, że również z tego powodu Komisja nie mogła ograniczyć się do posłużenia się średnimi arytmetycznymi kwot zawartych w widełkach cenowych przedstawionych w sprawozdaniu Uus Maa, które odnosiły do okresów czteroletnich i nie pozwalały na ustalenie ceny rynkowej w danym roku. Ponadto choć w pkt 135 i 136 zaskarżonej decyzji instytucja ta prawidłowo wskazała, że podwyżki czynszu dzierżawnego miały miejsce, odpowiednio, w dniach 14 stycznia 2005 r., 21 marca 2007 r. i 12 maja 2009 r., to jednak nie uwzględniła ona faktu, że wspomniane podwyżki obowiązywały z mocą wsteczną, odpowiednio, od dnia 1 stycznia 2005 r., od dnia 1 stycznia 2007 r. i od dnia 1 stycznia 2009 r. (zob. pkt 5 powyżej).
W trzeciej kolejności, jeśli chodzi o wielkość i sposób użytkowania przedmiotowych gruntów, Komisja stwierdziła, że w umowie dzierżawy nie wskazano, iż niektóre części tych gruntów nie nadają się do celów rolniczych (pkt 157 zaskarżonej decyzji). Komisja uznała, że grunty nienadające się do uprawy mogły być wykorzystywane w inny sposób, że trudno było znaleźć wiarygodne wskaźniki ceny rynkowej dzierżawy gruntów zalesionych, łąk i innych gruntów oraz że w konsekwencji za podstawę obliczeń należało przyjąć liczbę hektarów będących przedmiotem wniosków o przyznanie unijnej pomocy rolnej, która w latach 2004–2018 obejmowała od 95% do 97% przedmiotowych gruntów (pkt 158 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie sprawozdanie Uus Maa zawiera, po pierwsze, na stronach 9 i 10, tabelę podsumowującą zmiany umowy dzierżawy, w tym zmiany dotyczące powierzchni przedmiotowych gruntów, a po drugie, na stronach 12–99, część dotyczącą szczegółowego opisu każdej z nieruchomości i działek będących przedmiotem umowy dzierżawy, z której wynika w szczególności ich powierzchnia, podział w zależności od ich jakości, wykorzystania, cech charakterystycznych, żyzności, ograniczeń i możliwości dostępu. Tabela ta i ten szczegółowy opis miały umożliwić ustalenie ceny czynszu dzierżawnego najbardziej zbliżonej do ceny rynkowej, w zależności od rozmiaru i specyfiki przedmiotowych gruntów.
Pozwoliło to skarżącej na obliczenie, w tabeli przedstawionej jako załącznik A.22.12 do skargi, dokładnego udziału gruntów ornych, który, jak słusznie twierdzi, obejmował powierzchnię 2833,596 ha, co stanowi około 83% powierzchni przedmiotowych gruntów.
Jeśli chodzi o pozostałą części tych gruntów, pozwoliło to na obliczenie dokładnego udziału powierzchni naturalnych łąk, lasów, terenów mieszkalnych, gospodarstw rolnych, terenów podtopionych i innych gruntów oraz na dokonanie ich oceny w świetle zawartych w sprawozdaniu Uus Maa informacji dotyczących rozwoju rynku dzierżawy w prowincji Tartu. Komisja powinna była zatem uwzględnić przedstawioną na stronie 101 tego sprawozdania okoliczność, że czynsz dzierżawny nie był w ogóle pobierany od „innych gruntów”, w skład których wchodziły torfowiska, poldery i tereny zalewowe, w okresach od 2000 r. do 2004 r. i od 2005 r. do 2009 r. oraz że dopiero w okresie od 2010 r. do 2014 r. pojawił się rynek dzierżawy tych innych gruntów, w przypadku których czynsz był wyraźnie niższy niż czynsz pobierany w odniesieniu do gruntów ornych i wynosił około 10 EUR/ha. Instytucja ta powinna była również wziąć pod uwagę fakt, że w 2013 r., jak wskazano na stronie 102 rzeczonego sprawozdania na poparcie danych estońskiego urzędu statystycznego, „z reguły cena pól uprawnych [była] wyższa niż cena trwałych użytków zielonych”. Ponadto zawarty w tym sprawozdaniu szczegółowy opis przedmiotowych gruntów pozwolił jej na uwzględnienie okoliczności, że w przypadku małych działek niższe czynsze były uiszczane w okresie od 2005 r. do 2009 r. (strona 101 omawianego sprawozdania).
Natomiast przy określaniu rozmiaru i sposobu użytkowania przedmiotowych gruntów Komisja nie uwzględniła istotnych informacji wynikających ze sprawozdania Uus Maa, na którym oparła ona jednak znaczną część swojej oceny dotyczącej zgodności czynszu płaconego przez skarżącą w ramach spornej dzierżawy z ceną rynkową za cały okres od 2000 r. do 2017 r. (zob. pkt 131–136 i 154–156 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 44 powyżej), na który skarżąca wyraźnie powołała się w toku postępowania administracyjnego, aby udowodnić, że 16,7% przedmiotowych gruntów nie mogło zostać wykorzystane do produkcji rolnej (pkt 84 zaskarżonej decyzji). Ze względu na znaczenie tego sprawozdania dla określenia wielkości i cech charakterystycznych przedmiotowych gruntów Komisja nie była zwolniona z obowiązku dokonania oceny wartości dowodowej owych informacji (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 września 2004 r., Valmont/Komisja,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, pkt
) i uwzględnienia ich w ramach przeprowadzanego przez siebie badania. Nie mogła ona zatem ograniczyć się do posłużenia się średnią ceną dla wszystkich działek, bez względu na ich cechy szczególne, mimo że najwyraźniej uważała takie podejście za prawidłowe. Komisja nie mogła również ograniczyć się do wykorzystania informacji dotyczących pomocy rolnej, której metod obliczania ani warunków przyznawania nie sprecyzowała. W związku z tym, ponieważ Komisja nie uwzględniła cech szczególnych przedmiotowych gruntów ani faktu, że grunty orne stanowiły jedynie 83% tych gruntów, siłą rzeczy zawyżyła ona ich cenę rynkową.
W czwartej kolejności – Komisja oparła się na danych estońskiego urzędu statystycznego w celu ustalenia ceny rynkowej w okresie od 2015 r. do 2017 r. (zob. pkt 137–139 zaskarżonej decyzji), a także, zgodnie z jej własnymi twierdzeniami, w odniesieniu do okresu od 2010 r. do 2014 r., aby skorygować „szerokie widełki kwot przedstawione w sprawozdaniu Uus Maa” (zob. pkt 58 powyżej).
W tym względzie należy podkreślić, że – jak przyznaje sama Komisja – dane estońskiego urzędu statystycznego nie są wynikiem eksperckiej wyceny czynszu z tytułu dzierżawy gruntów, lecz odzwierciedlają średnie ceny czynszu dzierżawnego gruntów rolnych, które nie uwzględniają szczególnych cech przedmiotowych gruntów (pkt 133 zaskarżonej decyzji).
Tymczasem w braku widełek cenowych, takich jak te przyjęte w sprawozdaniu Uus Maa, nie jest w szczególności możliwe poznanie najniższej ceny rynkowej ani sprawdzenie, czy czynsz płacony przez skarżącą z tytułu spornej dzierżawy odbiegał od tej ceny. Nie jest również możliwe porównanie tego czynszu z ceną rynkową w prowincji Tartu w latach 2010–2012 i 2017, ponieważ w odniesieniu do tych lat istnieją tylko dane zbiorcze dla całej Estonii (zob. pkt 39 zaskarżonej decyzji). Do tego dochodzą nieścisłości związane z faktem, że w odniesieniu do okresu od 2015 r. do 2017 r. Komisja porównała ów czynsz, w pkt 137–139 zaskarżonej decyzji, wyłącznie ze średnimi kwotami czynszu z tytułu dzierżawy gruntów rolnych i gruntów ornych, nie biorąc pod uwagę faktu, że – jak wynika ze szczegółowego opisu zawartego w tym sprawozdaniu (zob. także pkt 66–69 powyżej) – część przedmiotowych gruntów stanowiły łąki, w odniesieniu do których dane estońskiego urzędu statystycznego zazwyczaj wykazywały niższe kwoty (zob. pkt 39 zaskarżonej decyzji).
Wynika z tego, że Komisja nie wykazała, iż dane estońskiego urzędu statystycznego, na których się oparła, pozwalały na obliczenie ceny możliwie najbardziej zbliżonej do wartości rynkowej i na wykazanie, że z tytułu spornej dzierżawy skarżąca płaciła czynsz niższy od tej ceny w okresach od 2010 r. do 2014 r. i od 2015 r. do 2017 r.
Nawet jeśli Komisja nie dysponowała – jak wydaje się twierdzić – lepszymi informacjami, nie mogła ona oprzeć się wyłącznie na danych estońskiego urzędu statystycznego w celu poparcia swoich wniosków.
W ramach mającej kluczowe znaczenie i wyłącznej odpowiedzialności za zapewnienie, pod kontrolą sądu Unii, przestrzegania art. 107 TFUE i wdrażania art. 108 TFUE, Komisja jest zobowiązana w szczególności do sprawdzenia, w stosownych przypadkach z pomocą ekspertów, czy dany środek państwowy wiąże się z korzyścią, która nie odpowiada normalnym warunkom rynkowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 września 2004 r., Valmont/Komisja,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 9 grudnia 2015 r., Grecja i Ellinikos Chrysos/Komisja,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, pkt
; z dnia 16 marca 2016 r., Frucona Košice/Komisja,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, pkt
–
). Tymczasem w niniejszej sprawie Komisja ani nie skorzystała z pomocy ekspertów, ani nie zwróciła się od władz estońskich o przedstawienie dodatkowych informacji dotyczących okresów, w odniesieniu do których sprawozdanie Uus Maa nie mogło jej zdaniem służyć za wyłączną podstawę porównania.
Ponadto należy przypomnieć, że wobec szczegółowego zakwestionowania decyzji przez skarżącą i wspomniane organy, to do Komisji należy przedstawienie dowodu na istnienie „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a zatem również dowodu na to, że spełniona została przesłanka przyznania beneficjentom korzyści (zob. wyrok z dnia 4 marca 2021 r., Komisja/Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Nawet jeśli Komisja ma do czynienia z państwem członkowskim, które uchybiając ciążącemu na nim obowiązkowi współpracy, nie dostarczyło jej wszystkich informacji, których przekazania od niego zażądała, musi ona oprzeć swoje decyzje na dowodach o pewnej wiarygodności i spójności, które stanowią wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa, i które w związku z tym mogą stanowić poparcie dla wniosków, do jakich ona dochodzi. Zważywszy bowiem na to, że odzyskanie danej pomocy od jej beneficjenta ma na celu wyeliminowanie zakłócenia konkurencji spowodowanego określoną korzyścią konkurencyjną i przywrócenie w ten sposób sytuacji istniejącej przed wypłatą tej pomocy, Komisja nie może zakładać, że przedsiębiorstwo odniosło korzyść stanowiącą pomoc państwa, opierając się po prostu na negatywnym domniemaniu, u podstaw którego leży brak informacji pozwalających na dojście do przeciwnego wniosku, gdy nie są dostępne inne elementy umożliwiające pozytywne ustalenie istnienia takiej korzyści (zob. podobnie wyrok z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo). Komisja nie może zatem uzasadniać nieścisłości danych estońskiego urzędu statystycznego wyłącznie tym, że skarżąca i estońskie organy nie wykazały, iż przedmiotowe grunty wykazywały wartość niższą od średnich wartości gruntów rolnych w Estonii.
W piątej kolejności należy przypomnieć, że w toku postępowania administracyjnego władze estońskie przedstawiły nie tylko sprawozdanie Uus Maa i dane estońskiego urzędu statystycznego, lecz również, pismem z dnia 2 października 2014 r., analizę Pindi Kinnisvara, o której nie wspomniano jednak w zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z analizą Pindi Kinnisvara, która pochodzi z dnia 12 kwietnia 2013 r. i liczy tylko jedną stronę, stawka czynszu dzierżawnego w prowincji Tartu zasadniczo mieściła się w owym czasie w przedziale od 30 EUR/ha do 50 EUR/ha w przypadku istniejących umów, w przedziale od 50 EUR/ha do 100 EUR/ha w przypadku nowych umów lub umów przedłużonych i mogła przekraczać 100 EUR/ha w odniesieniu do obszarów położonych korzystnie pod względem logistycznym i w strefach, w których panuje zwiększona konkurencja. Liczby te są zbieżne z danymi przedstawionymi w sprawozdaniu Uus Maa, w którym w odniesieniu do okresu od 2010 r. do 2014 r., stosownie do odpowiednich widełek cenowych, wskazano kwoty między 25 EUR/ha a 60 EUR/ha oraz między 30 EUR/ha a 50 EUR/ha (zob. pkt 50 powyżej), a także z danymi estońskiego urzędu statystycznego, zgodnie z którymi średnia stawka czynszu dzierżawnego gruntów rolnych w owej prowincji wynosiła 50 EUR/ha w 2013 r. (zob. pkt 39 zaskarżonej decyzji).
Tymczasem, jak słusznie twierdzi skarżąca, Komisja nie uwzględniła w zaskarżonej decyzji analizy Pindi Kinnisvara. W odpowiedzi na skargę Komisja stwierdziła, że chodziło o „ekspertyzę ex post, która nie została przedstawiona Komisji w trakcie postępowania administracyjnego”. Dopiero na etapie dupliki Komisja przyznała, że wspomniana analiza została jej przedstawiona przez władze estońskie w toku postępowania administracyjnego, twierdząc jednocześnie, że nie ma potrzeby zajmowania stanowiska w przedmiocie tej analizy ze względu na to, iż „władze estońskie uznały, że została ona wycofana i zastąpiona sprawozdaniem Uus Maa”. Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie ustne zadane przez Sąd, Komisja wyjaśniła, odsyłając do przypisu 6 do dupliki, że z uwagi na treść pisma władz estońskich z dnia 7 października 2015 r. i późniejszej korespondencji z tymi władzami uznała, iż analiza ta została wycofana. W chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ona już zatem częścią akt postępowania administracyjnego. Twierdzenia te odnotowano w protokole rozprawy (zob. pkt 32 powyżej).
W tym względzie należy zaznaczyć, że pismem z dnia 7 września 2015 r. o sygnaturze agri.ddg4.i.2(2015)4096993 Komisja w szczególności zwróciła się do władz estońskich o przedstawienie dokonanej przez niezależnego eksperta wyceny stawek czynszu pobieranego za dzierżawę gruntów porównywalnych z przedmiotowymi gruntami. Rzeczone władze odpowiedziały na to wezwanie pismem z dnia 7 października 2015 r., którego stosowny fragment, przytoczony w przypisie 6 do dupliki, ma następujące brzmienie: „podkreślamy, że aby rozwiać wszelkie wątpliwości dotyczące eksperta, ogłosiliśmy przetarg o numerze referencyjnym 167431, a po udzieleniu zamówienia i wykonaniu umowy prawdopodobnie będziemy w stanie przedstawić Państwu żądaną opinię eksperta”. Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. Republika Estońska przekazała Komisji sprawozdanie Uus Maa. Pismo to zawierało następujący komentarz, który przytoczono w przypisie 6 do dupliki: „Przedstawiamy Państwu ekspertyzę (w załączeniu), o którą zwrócili się Państwo w pkt 5 pisma o sygnaturze agri.ddg4.i.2(2015)4096993”.
Wynika z tego, że ani w piśmie władz estońskich z dnia 7 października 2015 r., ani w piśmie tych władz z dnia 16 grudnia 2015 r. nie wspomniano o analizie Pindi Kinnisvara, lecz ograniczono się do udzielenia odpowiedzi na wystosowane przez Komisję w dniu 7 września 2015 r. żądanie przedstawienia sporządzonej przez niezależnego eksperta wyceny stawek czynszów z tytułu dzierżawy gruntów porównywalnych z tymi użytkowanymi przez skarżącą, któremu o żądaniu zadośćuczyniono poprzez przedłożenie sprawozdania Uus Maa. Wbrew temu, co twierdzi Komisja, z rzeczonych pism można wywnioskować nie, że analiza ta została wycofana przez te władze, lecz jedynie że została ona uzupełniona owym sprawozdaniem.
W konsekwencji nawet jeśli Komisja oparła swą ocenę na treści sprawozdania Uus Maa ze względu na to, że sporządzenie analizy Pindi Kinnisvara zostało zlecone przez skarżącą, to jednak nie zmienia to faktu, że dysponowała ona tą analizą w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Komisja nie była zwolniona z obowiązku oceny wartości dowodowej wspomnianej analizy i w razie potrzeby uwzględnienia jej w ramach przeprowadzanego przez siebie badania (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 września 2004 r., Valmont/Komisja,
T‑274/01
,
EU:T:2004:266
, pkt
).
Co więcej, należy przypomnieć, że Komisja jest zobowiązana, w interesie prawidłowego stosowania podstawowych postanowień traktatu FUE dotyczących pomocy państwa, do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie kwestionowanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania decyzji końcowej dysponować możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami (wyroki: z dnia 2 września 2010 r., Komisja/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, pkt
; z dnia 26 marca 2020 r., Larko/Komisja,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, pkt
). Instytucja ta jest w szczególności zobowiązana do zbadania w sposób staranny i bezstronny wszystkich istotnych elementów, które zostały jej przedstawione. W świetle tego obowiązku staranności, który zgodnie ze wspomnianym orzecznictwem stanowi niezbędny warunek wstępny, aby sąd Unii mógł zbadać, czy okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy korzystanie przez Komisję z szerokiego zakresu uznania, zostały spełnione (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, pkt
; z dnia 20 września 2007 r., Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Komisja,
T‑375/03
, niepublikowany,
EU:T:2007:293
, pkt
; z dnia 16 września 2013 r., ATC i in./Komisja,
T‑333/10
,
EU:T:2013:451
, pkt
), Komisja nie mogła w ramach swego badania pominąć analizy Pindi Kinnisvara, której znaczenie przypomniano w pkt 78 powyżej.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że w ramach porównania kwoty czynszu dzierżawnego z ceną rynkową i w ramach rachunku korzyści Komisja nie uwzględniła w wystarczającym stopniu w szczególności minimalnych kwot zawartych w widełkach cenowych przyjętych w sprawozdaniu Uus Maa i ich marginesu błędu, kontekstu istniejącego w chwili zawarcia umowy dzierżawy, w tym pierwotnego braku klauzul przewidujących podwyższenie stawki czynszu dzierżawnego, zawartych w tym sprawozdaniu informacji o rozmiarach i sposobie użytkowania przedmiotowych gruntów, a także nieścisłości danych estońskiego urzędu statystycznego. Ponadto w tym kontekście Komisja niesłusznie nie wzięła pod uwagę analizy Pindi Kinnisvara, którą władze estońskie przedstawiły w toku postępowania administracyjnego.
W konsekwencji badanie dotyczące zgodności kwoty czynszu dzierżawnego z warunkami rynkowymi (pkt 132–140 zaskarżonej decyzji), jak również część oceny odnoszącej się do określenia rozmiaru korzyści, która dotyczy tej kwoty i powierzchni przedmiotowych gruntów (pkt 154–159 zaskarżonej decyzji), są obarczone oczywistym błędem w ocenie i naruszeniem ciążącego na Komisji obowiązku staranności.
W przedmiocie uwzględnienia dodatkowych zobowiązań umownych
Należy przypomnieć, że poza zobowiązaniem do uiszczania czynszu dzierżawnego umowa dzierżawy przewidywała dodatkowe zobowiązania umowne, które dotyczyły, po pierwsze, corocznych inwestycji w systemy odwadniania, po drugie, wydatków na utrzymanie gruntów i poprawę jakości gleby, w tym wydatków takich jak te przeznaczone na ochronę upraw, nawozy mineralne i organiczne, wapnowanie i utrzymanie poboczy, a po trzecie, zapłaty wszystkich podatków (zob. pkt 4 powyżej; zob. także pkt 141 zaskarżonej decyzji).
W zaskarżonej decyzji Komisja wyraziła zgodę na uwzględnienie jako dochodu państwa estońskiego jedynie połowy corocznych inwestycji w systemy odwadniania oraz kwot podatku gruntowego uiszczanych corocznie przez skarżącą (zob. pkt 147 i 165 zaskarżonej decyzji).
Co się tyczy corocznych inwestycji w systemy odwadniania Komisja uznała zasadniczo, po pierwsze, że państwo estońskie zostało zwolnione z niektórych kosztów utrzymania, które musiałoby ponieść jako właściciel gruntów. Po drugie, biorąc pod uwagę długi, wynoszący 25 lat okres obowiązywania umowy dzierżawy, skarżąca, jako użytkownik gruntów, również czerpała korzyści tych inwestycji, które przyczyniły się do poprawy jakości użytkowania gruntów i których kwota, wynosząca średnio 91163 EUR rocznie, nie była pobierana ani dochodzona przez państwo w sposób przewidziany prawem (pkt 143, 144, 162 zaskarżonej decyzji). Jeśli chodzi o wydatki poniesione na utrzymanie gruntów i poprawę jakości gleby, wynoszące około 255444 EUR, Komisja doszła do wniosku, że wydatki te leżały w interesie skarżącej jako dzierżawcy (pkt 145 i 163 zaskarżonej decyzji). W odniesieniu do podatków Komisja stwierdziła, że skarżąca uiszczała podatki w imieniu państwa estońskiego jako właściciela gruntów, w związku z czym państwo to nie musiało ponosić wydatków na ten cel (pkt 146 i 164 zaskarżonej decyzji).
Mając na względzie powyższe rozważania, Komisja stwierdziła w pkt 147 zaskarżonej decyzji, iż pomimo okoliczności, że kwota czynszu dzierżawnego była powiększona o połowę wydatków na inwestycje w systemy odwadniania i o uiszczane przez skarżącą podatki, dochód państwa estońskiego z tytułu dzierżawy był niższy od ceny rynkowej w całym okresie od 2000 r. do 2017 r.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Komisja nie oparła swojej analizy dotyczącej dodatkowych zobowiązań umownych, w przeciwieństwie do analizy dotyczącej zgodności kwoty czynszu dzierżawnego z ceną rynkową (zob. pkt 131–136, 154–156 zaskarżonej decyzji; zob. także pkt 43–46 powyżej), na żadnej ekspertyzie zewnętrznej. W szczególności nie odniosła się ona ani do analizy Pindi Kinnisvara, ani do sprawozdania Uus Maa, które to dokumenty zostały jej przedstawione przez władze estońskie w toku postępowania administracyjnego (zob. pkt 77 powyżej).
Po pierwsze, jeśli chodzi o analizę Pindi Kinnisvara, wskazano w niej, że w wypadku umów dzierżawy zawieranych w celu udostępnienia gruntów rolnych nakładanie na dzierżawcę obowiązku dokonania konkretnych inwestycji nie jest typową praktyką, przy czym takie wygórowane zobowiązanie umowne wpływa na stawkę czynszu netto odwrotnie proporcjonalnie do wysokości zobowiązania umownego na jednostkę powierzchni dzierżawionego gruntu.
Po drugie, co się tyczy sprawozdania Uus Maa, na stronie 106 tego dokumentu wskazano, że jego celem było w szczególności „ustalenie, czy w umowach dzierżawy dotyczących gruntów rolnych zazwyczaj nakłada się na dzierżawców zobowiązania dotyczące budowy i utrzymania systemów służących poprawie jakości gruntów, jak również różnych działań w zakresie nawożenia”. Otóż na tej samej stronie rzeczone sprawozdanie zawiera ocenę dodatkowych zobowiązań, które są zwykle przewidziane w umowach dzierżawy, i ich porównanie ze zobowiązaniami wynikającymi z umowy dzierżawy, o której mowa w niniejszej sprawie; wyniki tej oceny zostały przedstawione w pkt 34–37 zaskarżonej decyzji, przy czym Komisja nie wzięła ich pod uwagę przy ocenie dodatkowych zobowiązań zawartych we wspomnianej umowie, dokonanej w pkt 143–146 i 161–164 zaskarżonej decyzji.
Z tej oceny sprawozdania Uus Maa wynika, że na początku lat 2000. umowy dzierżawy ograniczały się raczej do podstawowych zapisów, były sformułowane w sposób ogólny i nie nakładały na dzierżawców żadnych szczególnych obowiązków (zob. także pkt 34 zaskarżonej decyzji). Później, zasadniczo począwszy od 2005 r., w umowach tych przewidywano obowiązek zapłaty podatku od nieruchomości i innych podatków związanych z czynszem, w tym głównie podatku dochodowego. Polepszanie stanu gruntów i utrzymanie utrzymywanie poboczy było w tych umowach obowiązkiem dzierżawcy. (zob. także pkt 35 zaskarżonej decyzji). Zgodnie z tą oceną budowa lub wymiana systemów odwadniania jest inwestycją w majątek właściciela, która stanowi istotne obciążenie dodatkowe względem zapłaty czynszu dzierżawnego. Wraz z upowszechnianiem się oddawania w dzierżawę gruntów rolnych klauzule dotyczące racjonalnego wykorzystywania gruntów oraz ostrożnych praktyk agronomicznych zaczęto włączać do owych umów począwszy od lat 2010 i 2011 (zob. także pkt 36 rzeczonej decyzji).
Jeśli chodzi o umowę dzierżawy, o której mowa w niniejszej sprawie, w sprawozdaniu Uus Maa wskazano, że włączanie do umów dzierżawy obowiązków takich jak te, które nałożono na skarżącą, w szczególności w formie mierzalnej pod względem finansowym, nie było typową praktyką. Czas trwania i liczba hektarów spornej dzierżawy również nie były typowe. Z powyższego wynika, że szczególnie ważne było zachowanie użytkowania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem oraz zachowanie ich żyzności, przy czym niektóre klauzule tej umowy ograniczają swobodę skarżącej w zakresie wyboru gatunków roślin, które może uprawiać (zob. także pkt 37 zaskarżonej decyzji).
Tymczasem Komisja nie uwzględniła istotnych informacji wynikających z analizy Pindi Kinnisvara i sprawozdania Uus Maa, i to pomimo faktu, że dysponowała nimi w chwili wydania zaskarżonej decyzji i że dotyczyły one określenia wartości dodatkowych zobowiązań umownych. Ponieważ zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 82 i 83 powyżej Komisja nie była zwolniona z obowiązku oceny wartości dowodowej tych informacji oraz ich starannego i bezstronnego zbadania, skarżąca ma prawo twierdzić, że instytucja ta uwzględniła opinie biegłych jedynie wybiórczo.
W szczególności w celu obliczenia korzyści Komisja nie zbadała bardziej rygorystycznie, w świetle odpowiednich informacji pochodzących z analizy Pindi Kinnisvara i sprawozdania Uus Maa, wartości inwestycji poczynionych przez skarżącą i ich udziału w całkowitym czynszu dzierżawnym. W tym kontekście nie uwzględniła ona w szczególności w wystarczającym stopniu inwestycji w systemy odwadniania, w odniesieniu do której we wspomnianym sprawozdaniu wskazano, po pierwsze, że stanowi ona inwestycję w majątek właściciela, a po drugie, że stanowi ona znaczne obciążenie dla dzierżawcy, które zostało dodane do zobowiązania do zapłaty czynszu (zob. pkt 93 powyżej).
W drugiej kolejności – wniosek zawarty w pkt 144 i 162 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym połowa inwestycji w systemy odwadniania powinna zostać dodana do dochodu państwa, nie został sformułowany na podstawie żadnych wyraźnych i możliwych do zweryfikowania działań matematycznych, lecz najwyraźniej opiera się na niejasnych szacunkach Komisji. W zakresie, w jakim Komisja uznała, że inwestycje te wykraczają poza wymogi umowne lub prawne (pkt 143 i 144 zaskarżonej decyzji), nie wskazała ona bowiem, w jakiej części owe inwestycje są zgodne z tymi wymogami, a w jakiej części wykraczają poza nie. Podobnie nie mogła ona uwzględnić faktu, że skarżąca również korzystała z tych inwestycji z uwagi na długi okres obowiązywania umowy dzierżawy, wynoszący 25 lat (pkt 144 zaskarżonej decyzji), bez wskazania, w jakim zakresie ów okres wykraczał poza ten, w odniesieniu do którego inwestycje te mogłyby zostać zaakceptowane.
W związku z tym szacunki Komisji nie były w stanie doprowadzić do określenia z wystarczającą dokładnością wartości dodatkowych zobowiązań umownych, o których tu mowa (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 9 grudnia 2015 r., Grecja i Ellinikos Chrysos/Komisja,
T‑233/11 i T‑262/11
,
EU:T:2015:948
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) i w konsekwencji nie pozwalały na ustalenie ceny możliwie najbardziej zbliżonej do wartości rynkowej, czego wymaga orzecznictwo przytoczone w pkt 48 powyżej.
Ponadto okoliczność, że skarżąca dokonała inwestycji większych niż wymagane przez umowę dzierżawy lub przez ustawę, nie dowodzi sama w sobie, że inwestycje te nie przysporzyły korzyści majątkowych właścicielowi przedmiotowych gruntów. Przeciwnie, ponieważ w umowie tej przewidziano wyraźnie minimalne kwoty dodatkowych zobowiązań umownych (zob. pkt 4 powyżej), inwestycje wykraczające poza te minimalne wymogi mogą również leżeć w interesie wydzierżawiającego, czyli państwa estońskiego.
W trzeciej kolejności – w ramach analizy dotyczącej uwzględnienia dodatkowych zobowiązań (pkt 141–147 zaskarżonej decyzji) Komisja nie zbadała, czy prywatny podmiot gospodarczy, działający w normalnych warunkach konkurencji i znajdujący się w sytuacji możliwie najbardziej zbliżonej do sytuacji państwa estońskiego, wprowadziłby dodatkowe zobowiązania umowne, o których mowa w niniejszej sprawie. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem wspomnianym w pkt 62 powyżej Komisja, na której spoczywa ciężar dowodu, była zobowiązana do przeprowadzenia takiego badania, tak jak w podobnych sprawach, a mianowicie w sprawach, w których zapadły wyroki z dnia 28 lutego 2012 r., Land Burgenland/Komisja (
T‑268/08 i T‑281/08
,
EU:T:2012:90
), z dnia 28 lutego 2012 r., Grazer Wechselseitige Versicherung/Komisja (
T‑282/08
, niepublikowany,
EU:T:2012:91
, pkt
) i z dnia 22 maja 2019 r., Real Madrid Club de Fútbol/Komisja (
T‑791/16
,
EU:T:2019:346
), w których Komisja zbadała, czy podmiot prywatny zachował się tak, jak zachowałoby się dane państwo członkowskie.
Zważywszy, że podmiot prywatny kieruje się perspektywą osiągnięcia zysku w dłuższej perspektywie (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 2000 r., Alitalia/Komisja,
T‑296/97
,
EU:T:2000:289
, pkt
; z dnia 13 grudnia 2018 r., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisja,
T‑165/16
,
EU:T:2018:952
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) oraz że ze sprawozdania Uus Maa wynika, po pierwsze, że w chwili zawarcia umowy dzierżawy grunty były generalnie udostępniane nieodpłatnie, aby uniknąć sytuacji, w której leżałyby one odłogiem (zob. pkt 60 powyżej), a po drugie, że umowa dzierżawy zmierzała do zachowania użytkowania gruntów zgodnie z ich przeznaczeniem i zachowania ich żyzności (zob. pkt 94 powyżej), nie jest wykluczone, że taki podmiot przewidziałby, jak podnosi skarżąca, dodatkowe zobowiązania umowne, aby nie musiał sam dokonywać koniecznych inwestycji, takich jak inwestycje w systemy odwadniania, w utrzymanie gruntów i poprawę jakości gleby, które pozwalają zresztą na zwiększenie wartości gruntów w długim okresie.
Bez przeprowadzenia analizy tych elementów i porównania ekonomicznej racjonalności zachowania państwa estońskiego z zachowaniem prywatnego podmiotu gospodarczego w podobnych okolicznościach Komisja nie mogła zasadnie uznać w pkt 147 i 165 zaskarżonej decyzji, że kwota czynszu dzierżawnego, którą należy uwzględnić, powinna zostać powiększona jedynie o połowę inwestycji w systemy odwadniania i o uiszczane przez skarżącą podatki.
W świetle całości powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja niesłusznie nie uwzględniła całości inwestycji w systemy odwadniania jako integralnej części dochodu państwa estońskiego z tytułu dzierżawy.
Wynika z tego, że jeśli chodzi o istotne dla niniejszej sprawy momenty, przypadające w 2000 r., kiedy to została zawarta umowa dzierżawy, a także w 2005 r., w 2007 r. i w 2009 r., to jest w latach, w których umowa ta była zmieniana w celu podwyższenia stawki czynszu dzierżawnego (zob. pkt 64 powyżej), Komisja była zobowiązana ocenić, czy ów dochód z tytułu dzierżawy był zgodny z ceną rynkową, w szczególności w świetle odnośnych informacji wynikających ze sprawozdania Uus Maa.
W tym stanie rzeczy analiza dotycząca uwzględnienia w czynszu dzierżawnym dodatkowych zobowiązań wynikających z umowy dzierżawy (pkt 141–147 zaskarżonej decyzji) oraz część oceny odnosząca się do określenia rozmiaru korzyści dotyczącej tych zobowiązań (pkt 161–164 zaskarżonej decyzji) są obarczone oczywistymi błędami w ocenie i naruszeniem ciążącego na Komisji obowiązku staranności.
Wnioski
Należy stwierdzić, że po pierwsze, Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek staranności, a po drugie, zarówno badanie dotyczące zgodności samej kwoty czynszu dzierżawnego z warunkami rynkowymi (pkt 132–140 zaskarżonej decyzji), jak i badanie dotyczące uwzględnienia dodatkowych zobowiązań umownych w czynszu dzierżawnym (pkt 141–147 zaskarżonej decyzji), są obarczone oczywistymi błędami w ocenie, które mają również wpływ na ocenę dotyczącą określenia rozmiaru korzyści (pkt 154–165 zaskarżonej decyzji).
W konsekwencji należy uwzględnić formalnie podniesione zarzuty trzeci i czwarty oraz stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości, bez konieczności orzekania w przedmiocie pozostałych zarzutów formalnie podniesionych przez skarżącą.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem skarżącej należy obciążyć ją kosztami postępowania, w tym również kosztami związanymi z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji C(2020) 252 final z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie pomocy państwa SA.39182 (2017/C) (ex 2017/NN) (ex 2014/CP) – Przyznanie AS Tartu Agro domniemanej niezgodnej z prawem pomocy.

2)
Komisja Europejska pokrywa – poza własnymi kosztami – koszty poniesione przez Tartu Agro, w tym koszty związane z postępowaniem w przedmiocie środków tymczasowych.

De Baere
Kreuschitz
Kecsmár
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 lipca 2022 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

W przedmiocie skarżącej i w przedmiocie dzierżawy gruntów rolnych

W przedmiocie postępowania administracyjnego przed Komisją

Żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zgodności kwoty czynszu dzierżawnego z ceną rynkową

W przedmiocie uwzględnienia dodatkowych zobowiązań umownych

Wnioski

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: estoński.