CELEX: 62021CJ0564
Præjudiciel forelæggelse
grundlæggende rettigheder
adgang til effektive retsmidler
artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
asylpolitik
direktiv 2013/32/EU
artikel 11, stk. 1, artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1 og 3
adgang til oplysningerne i ansøgerens sagsakt
sagsakten i dens helhed
metadata
meddelelse af denne sagsakt i form af individuelle, ikke-strukturerede elektroniske filer
skriftlig meddelelse
digitaliseret kopi af afgørelsen forsynet med en håndskreven underskrift
føring af en elektronisk sagsakt uden arkivering af en sagsakt i papirform

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 11, stk. 1, artikel 23, stk. 1, artikel 45, stk. 1, litra a), og artikel 46, stk. 1-3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 60
) og artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem BU, der er asylansøger, og Bundesrepublik Deutschland (Forbundsrepublikken Tyskland), repræsenteret ved Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (forbundskontoret for migration og flygtninge, Tyskland) (herefter »Bundesamt«), vedrørende afslaget på sagsøgeren i hovedsagens ansøgning om international beskyttelse i forbindelse med hvilken sidstnævntes repræsentant har indgivet en begæring om foreløbige forholdsregler med henblik på at få fremsendt den fuldstændige administrative sagsakt vedrørende ansøgeren i form af en enkelt fil i PDF-format (
Portable Document Format)
og med fortløbende nummererede sider.
Retsforskrifter
EU-retten
Følgende fremgår af 25. og 50. betragtning til direktiv 2013/32:
»(25)
Af hensyn til en korrekt anerkendelse af dem, der har behov for beskyttelse som flygtninge efter […] artikel 1 [i konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)) som suppleret ved protokollen vedrørende flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31. januar 1967] eller personer, der kan indrømmes subsidiær beskyttelse, bør alle ansøgere have effektiv adgang til procedurerne, mulighed for at samarbejde og kommunikere på en passende måde med de kompetente myndigheder, så de kan fremlægge de relevante oplysninger i sagen, og tilstrækkelige proceduremæssige garantier til, at de kan gå videre med sagen i alle faser af proceduren. Proceduren for behandling af en ansøgning om international beskyttelse bør desuden under normale forhold som et minimum sikre ansøgeren: […] retten til passende underretning om en afgørelse og om begrundelsen for denne afgørelse, både hvad angår de faktiske og de retlige spørgsmål, mulighed for at rådføre sig med en juridisk rådgiver eller anden rådgiver; retten til at blive orienteret om deres retsstilling på afgørende tidspunkter i proceduren på et sprog, som de kan forstå eller med rimelighed formodes at forstå; samt i tilfælde af en negativ afgørelse retten til et effektivt retsmiddel ved en domstol eller et domstolslignende organ.
[…]
(50)
Det afspejler et grundlæggende princip i EU-retten, at de afgørelser, der træffes vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, afslag på genoptagelse af behandlingen af en ansøgning, efter at den er afbrudt, og afgørelser om fratagelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus omfattes af et effektivt retsmiddel ved en domstol eller et domstolslignende organ.«
Direktivets artikel 11 med overskriften »Krav til den besluttende myndigheds afgørelser« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at afgørelser om ansøgninger om international beskyttelse meddeles skriftligt.«
Direktivets artikel 23 med overskriften »Omfanget af juridisk bistand og repræsentation« fastsætter i stk. 1:
»Medlemsstaterne sikrer, at en juridisk rådgiver eller anden rådgiver, der er godkendt eller har tilladelse som sådan i henhold til national ret, og som bistår eller repræsenterer en ansøger i overensstemmelse [med] national ret, har adgang til de oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse.«
Direktivets artikel 45 med overskriften »Procedureregler« bestemmer i stk. 1:
»Hvis den kompetente myndighed overvejer at fratage tredjelandsstatsborgere eller statsløse deres internationale beskyttelse i henhold til artikel 14 eller 19 i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2011, L 337, s. 9
)], skal medlemsstaten sikre, at de berørte personer nyder følgende garantier:
a)
de skal skriftligt underrettes om, at den kompetente myndighed tager op til fornyet overvejelse, om de kan anerkendes som personer med international beskyttelse og om grundene hertil, […]
[…]«
Artikel 46 i direktiv 2013/32 med overskriften »Retten til effektive retsmidler« fastsætter i stk. 1 og 3:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at ansøgere har ret til effektive retsmidler ved en domstol eller et domstolslignende organ i forbindelse med følgende:
a)
en afgørelse, der er truffet om deres ansøgning om international beskyttelse, herunder en afgørelse:
i)
om at betragte en ansøgning som grundløs hvad angår flygtningestatus og/eller subsidiær beskyttelsesstatus
[…]
3.   For at efterkomme stk. 1 sikrer medlemsstaterne, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv [2011/95], i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.«
Tysk ret
Asylloven
§ 31 i Asylgesetz (asylloven) af 26. juni 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), som offentliggjort den 2. september 2008 (BGBl. 2008 I, s. 1798), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, med overskriften »Bundesamts afgørelse om asylansøgninger«, bestemmer i stk. 1:
»Bundesamts afgørelse udfærdiges skriftligt. Den skal begrundes skriftligt. Afgørelser, der kan anfægtes, skal forkyndes for parterne uden ugrundet ophold. […]«
Lov om forvaltningsretspleje
§ 99 i Verwaltungsgerichtsordnung (lov om forvaltningsretspleje) af 21. januar 1960 (BGBl. 1960 I, s. 17) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, fastsætter i stk. 1:
»Myndigheder er forpligtet til at fremlægge dokumenter eller akter og videregive elektroniske dokumenter og oplysninger. Såfremt det ville være til skade for Forbundsrepublikken eller en delstat, hvis indholdet af disse dokumenter, akter, elektroniske dokumenter eller oplysninger blev kendt, eller hvis forholdene i henhold til lov eller som følge af deres art skal hemmeligholdes, kan den øverste kompetente tilsynsmyndighed afslå at fremlægge disse dokumenter eller disse akter, videregive disse elektroniske dokumenter eller afgivelsen af disse oplysninger.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sagsøgeren i hovedsagen indgav en ansøgning om international beskyttelse, der blev afvist af Bundesamt ved afgørelse af 18. december 2019 (herefter »afgørelsen af 18. december 2019«). Denne afgørelse er navnlig baseret på en udtalelse fra en ansat hos Bundesamt med ansvar for specifikke spørgsmål vedrørende det land, hvor BU er statsborger. Indholdet af denne udtalelse er gengivet i form af et citat i den redegørelse for de faktiske omstændigheder, der er indeholdt i den nævnte afgørelse.
I overensstemmelse med Bundesamts administrative praksis påførte den ansatte, der traf afgørelse om sagsøgeren i hovedsagens ansøgning om international beskyttelse, sin håndskrevne underskrift på afgørelsen af 18. december 2019, digitaliserede denne afgørelse og gemte det dokument, der fulgte af digitaliseringen af den nævnte afgørelse, i den berørtes elektroniske administrative sagsakt. Sagsøgeren i hovedsagen modtog en udskrift af dette dokument. Originaleksemplaret af afgørelsen blev derimod destrueret efter digitaliseringen.
Sagsøgeren i hovedsagen har anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af afgørelsen af 18. december 2019.
Under den retslige procedure i hovedsagen fremlagde Bundesamt den elektroniske sagsakt vedrørende sagsøgeren i hovedsagen, suppleret med den nævnte udtalelse, i form af flere særskilte dokumenter i PDF-format samt en række strukturelle data i XML-format (
Extensible Markup Language
), som kræver anvendelse af egnet software med henblik på at gengive den oprindelige struktur i sagsakten, således som denne fremstår for Bundesamt. Det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, at de pågældende nationale retsinstanser har sådant software, og at dette software er offentligt tilgængeligt og kan downloades gratis på internettet af andre personer, herunder ansøgeres repræsentanter. Selv ved anvendelse af dette software er den pågældende sagsakt imidlertid ikke forsynet med en fortløbende nummerering af siderne.
Repræsentanten for sagsøgeren i hovedsagen anmodede Bundesamt om at få fremsendt dennes fuldstændige administrative sagsakt i form af en enkelt fil i PDF-format med en fortløbende nummerering af siderne. Efter at denne anmodning blev afvist, indgav sagsøgeren en begæring om foreløbige forholdsregler i denne henseende til den forelæggende ret.
Bundesamt har i denne henseende gjort gældende, at en sagsakt ikke obligatorisk skal fremsendes til de berørte personer i samme format som det format, som sagsakten har for denne myndighed. Bundesamt har gjort gældende, at tilrådighedsstillelsen af sagsakters indhold i henhold til EU-retten ligeledes kan foretages ved at give den, der har fremsat begæringen, adgang med henblik på søgning. Det er i øvrigt rimeligt at kræve, at en repræsentant for ansøgeren downloader software, der er gratis tilgængeligt. Desuden hindrer en fortløbende nummerering af siderne effektiviteten af en digital, struktureret udveksling af sagsakter.
For det første er den forelæggende ret af den opfattelse, at anmodningen fra repræsentanten for sagsøgeren i hovedsagen er begrundet, eftersom sidstnævntes elektroniske sagsakt hverken er tilgængelig eller fremlagt i sin helhed i henhold til § 99, stk. 1, i lov om forvaltningsretspleje.
I denne henseende er den forelæggende ret af den opfattelse, at forvaltningens korrekte behandling af sagsakter er afgørende for at sikre gennemsigtigheden af offentlig virksomhed og muligheden for at kontrollere denne med henblik på, at en demokratisk retsstats ansvarlighedsforpligtelse opfyldes. Denne forpligtelse indebærer ifølge den forelæggende ret, at der skal opbevares et objektivt dokumentspor over alle de relevante væsentlige begivenheder, der udgør den administrative procedure, bl.a. for at gøre det muligt for forvaltningsdomstolene at kontrollere den udøvende magt. Den forelæggende ret har anført, at lovgiver har taget udgangspunkt i princippet om, at forvaltningen overholder loven, og følgelig har lovgiver ikke givet retsinstanserne mulighed for at pålægge forvaltningen at fremlægge administrative sagsakter. Den pågældende forvaltningsmyndighed skal derfor i henhold til retsstatsprincippet og princippet om en retfærdig rettergang straks opfylde forpligtelsen til at fremsende disse sagsakter i deres helhed, således som de er tilgængelige for denne myndighed, til alle parter i en retsforhandling. Det er udelukkende i et sådant tilfælde, at kravene i artikel 23 i direktiv 2013/32 er opfyldt.
Udskriften af den elektroniske administrative sagsakt, som føres af Bundesamt, og som er blevet fremsendt til den forelæggende ret, omfatter ikke hele denne sagsakts indhold. Den forelæggende ret er nemlig af den opfattelse, at det er absolut nødvendigt, at der i forbindelse med adgangen til sagsakten også videregives dennes metadata – såsom adgangene til sagsakten, tilføjelser og sletning af dokumenter, sagsaktens historik, tilknytning til andre sager vedrørende ansøgeren eller dennes familiemedlemmer – som hverken er tilgængelige for retten eller ansøgerens repræsentant.
Samlet set er den forelæggende ret af den opfattelse, at ansøgerens repræsentant og den kompetente ret skal have adgang til den berørte persons administrative sagsakt i dens helhed, således som denne sagsakt findes hos myndigheden. Det er kun på denne betingelse, at kravet i artikel 23 i direktiv 2013/32, hvorefter asylansøgerens repræsentant skal have »adgang til [oplysningerne] i ansøgerens sagsakter«, og princippet om retten til en retfærdig rettergang overholdes.
For det andet har den forelæggende ret anført, at det ikke er originalerne af de pågældende administrative dokumenter, der meddeles. Ifølge Bundesamts administrative praksis skal disse originaler, der bærer underskriften fra den pågældende afgørelses ophavsmand, nemlig først digitaliseres og derefter destrueres, således at der i sidste ende kun findes en elektronisk kopi af disse.
Den forelæggende ret er imidlertid af den opfattelse, at det krav, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32, hvorefter en afgørelse vedrørende en asylansøgning skal meddeles skriftligt, principielt indebærer en egenhændig underskrift fra afgørelsens ophavsmand. Den forelæggende ret har anført, at en sådan fortolkning svarer til definitionen af begrebet »skriftlighed« i § 126 i Bürgerliches Gesetzbuch (den borgerlige lovbog), og at Domstolen i dom af 28. maj 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos mod Kommissionen (
C-309/19 P
,
EU:C:2020:401
), ligeledes fastslog, at en scannet underskrift ikke udgjorde en original underskrift. Den forelæggende ret har endvidere anført, at Bundesamt ikke anvender elektronisk signatur, der ville kunne opfylde kravet om underskrift, således som det fremgår af artikel 25 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 910/2014 af 23. juli 2014 om elektronisk identifikation og tillidstjenester til brug for elektroniske transaktioner på det indre marked og om ophævelse af direktiv 1999/93/EF (
EUT 2014, L 257, s. 73
).
Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at såfremt originalen af en afgørelse vedrørende en asylansøgning destrueres, og der kun findes en digitaliseret kopi af denne afgørelse, har sidstnævnte ikke den skriftlige karakter, som kræves i henhold til direktiv 2013/32. Selv om en kopi ganske vist kan give indtryk af at være en gengivelse af originalen af myndighedsretsakten, er navnlig kopiens ægthed ikke sikker.
Endelig ønsker den forelæggende ret oplyst, om den omstændighed, at der kun findes en kopi af en myndighedsretsakt, når originaleksemplaret af denne retsakt er blevet destrueret, kan medføre retsaktens annullation, og om den forelæggende ret i det foreliggende tilfælde skal afslå den anmodning, som repræsentanten for sagsøgeren i hovedsagen har fremsat om adgang til den pågældendes administrative sagsakt i dens helhed, og inden for rammerne af hovedsagen pålægge Bundesamt at vedtage en ny skriftlig afgørelse.
På denne baggrund har den forelæggende ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Følger det af retten til en retfærdig rettergang i henhold til chartrets artikel 47, at den myndighedssagsakt, som skal fremlægges af myndigheden i forbindelse med en aktindsigt eller en domstolskontrol – også i elektronisk form – skal fremlægges på en sådan måde, at sagsakten er fuldstændig og forsynet med fortløbende sidetal, således at det fremgår, hvilke ændringer der er foretaget?
2)
Er artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1-3, i [direktiv 2013/32] til hinder for en national administrativ praksis, hvorefter myndigheden i reglen blot fremlægger et uddrag af et elektronisk dokumenthåndteringssystem for asylansøgerens befuldmægtigede [og for retsinstansen], hvorved uddraget indeholder en ufuldstændig, ustruktureret og ikke-kronologisk samling af elektroniske PDF-filer, som er uden struktur og kronologisk hændelsesforløb og slet ikke gengiver det fuldstændige indhold af den elektroniske sagsakt?
3)
Følger det af artikel 11, stk. 1, og artikel 45, stk. 1, litra a), i direktiv [2013/32], at en afgørelse skal underskrives egenhændigt af den person ved den besluttende myndighed, der træffer afgørelsen, skal vedlægges sagsakten eller også skal forkyndes for ansøgeren som dokument med håndskreven underskrift?
4)
Er kravet om håndskriftlighed som omhandlet i artikel 11, stk. 1, og artikel 45, stk. 1, litra a), opfyldt, når afgørelsen underskrives af den person, der træffer afgørelsen, men derefter scannes, mens originalen tilintetgøres, således at afgørelsen kun delvist er skriftlig?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten vedrørende de præjudicielle spørgsmål
Ifølge Domstolens faste praksis tilkommer det udelukkende den nationale ret, for hvilken en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen, hvilke spørgsmål er omfattet af en formodning for at være relevante. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retlig regel, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse, medmindre det fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af disse spørgsmål (dom af 22.4.2021, Profi Credit Slovakia,
C-485/19
,
EU:C:2021:313
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I første række har den tyske regering i sit skriftlige indlæg rejst tvivl om relevansen af det første og det andet spørgsmål, for så vidt som de vedrører omfanget af retten til aktindsigt. Denne tvivl er baseret på den betragtning, at adgangen til den metadata, der er omhandlet i tvisten i hovedsagen, ikke er nødvendig for, at den forelæggende ret kan tage stilling til, om afgørelsen om afslag på ansøgningen om international beskyttelse er velbegrundet, som er det spørgsmål, der er indbragt for denne ret.
Det fremgår imidlertid af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den forelæggende ret ikke har indbragt denne afgørelse for Domstolen med henblik på at træffe afgørelse om lovligheden af denne afgørelse om afslag, men med henblik på at træffe afgørelse om sagsøgeren i hovedsagens begæring om foreløbige forholdsregler vedrørende fremlæggelsen af en fuldstændig administrativ sagsakt i form af en enkelt fil i PDF-format med en fortløbende nummerering af siderne. Det er derfor relevant for den forelæggende ret at rejse spørgsmålet, om en sådan sagsakt kan anses for fuldstændig, selv om den ikke indeholder de metadata, der er til rådighed for myndigheden, når denne anvender sagsakten.
I anden række har Europa-Kommissionen i sit skriftlige indlæg ligeledes rejst tvivl om relevansen af det første og det andet spørgsmål. Kommissionen har således anført, at den ikke forstår sammenhængen mellem princippet om retten til en retfærdig rettergang og realiteten i hovedsagen eller dennes genstand. Kommissionen er i øvrigt i tvivl om – på grundlag af, at det ikke fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at ansøgerens repræsentant ikke har været i stand til at downloade softwaret for at kunne konsultere ansøgerens sagsakt og dermed repræsentere sin klient – hvorvidt spørgsmålet om, hvorvidt EU-retten er til hinder for en national praksis, der pålægger repræsentanten for en ansøger om international beskyttelse at downloade software for at konsultere den pågældendes sagsakt, er nødvendigt for at træffe afgørelse om realiteten i hovedsagen.
Hvad for det første angår den forelæggende rets betragtninger vedrørende princippet om retten til en retfærdig rettergang fremgår det af begrundelsen for anmodningen om præjudiciel afgørelse, at denne ret er af den opfattelse, at dette princip, der er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2, kræver adgang til ansøgerens sagsakt i dens helhed, således som denne sagsakt føres af myndigheden. Den forelæggende ret er imidlertid netop i tvivl om, hvorvidt der – henset til den måde, hvorpå oplysningerne, der fremgår af sagsøgeren i hovedsagens sagsakt, som er omhandlet i den tvist, der er indbragt for den forelæggende ret, fremsendes – kan anses for at være sikret adgang til denne sagsakt i dens helhed. Der er derfor ingen tvivl om, at disse betragtninger er relevante i det foreliggende tilfælde.
Hvad for det andet angår Kommissionens fortolkning af det første og det andet spørgsmål, hvorefter disse spørgsmål bl.a. har til formål at afgøre, om EU-retten er til hinder for en national praksis, der pålægger repræsentanten for en ansøger om international beskyttelse at downloade software med henblik på at konsultere ansøgerens sagsakt, skal det bemærkes, at de nævnte spørgsmål ikke vedrører den materielle umulighed for ansøgerens repræsentant i at få adgang til ansøgerens sagsakt, men den fuldstændige adgang til denne sagsakt og i en form, der gør det muligt at se sagsakten på samme måde som den pågældende myndighed. Den forelæggende ret er nemlig af den opfattelse, at den løsning, som Bundesamt i det foreliggende tilfælde har valgt, og som bl.a. kræver, at ansøgerens repræsentant downloader gratis software, ikke gør det muligt at opfylde sådanne krav.
Det første og det andet spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
I tredje række skal det imidlertid for så vidt angår det tredje og det fjerde spørgsmål bemærkes, at for så vidt som den afgørelse, som sagsøgeren i hovedsagen har anfægtet, er en afgørelse om afslag på den ansøgning om international beskyttelse, som sidstnævnte har indgivet, synes udfaldet af tvisten i hovedsagen ikke som sådan at kræve en fortolkning af artikel 45, stk. 1, litra a), i direktiv 2013/32, der er omhandlet i disse spørgsmål. Denne bestemmelse finder nemlig anvendelse i de tilfælde, hvor den kompetente myndighed overvejer at fratage en person, som allerede er blevet tildelt international beskyttelse, denne beskyttelse. Det er således kun fortolkningen af dette direktivs artikel 11, stk. 1, der finder anvendelse på afgørelser, der vedrører ansøgninger om international beskyttelse, og som ligeledes er omhandlet i det tredje og det fjerde spørgsmål, der er relevant for afgørelsen af tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret har i øvrigt ikke givet nogen forklaring, der gør det muligt at forstå, hvorledes fortolkningen af denne artikel 45, stk. 1, litra a), er nødvendig for, at den forelæggende ret kan afgøre denne tvist. Det følger heraf, at det tredje og det fjerde spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som de vedrører fortolkningen af den nævnte artikel 45, stk. 1, litra a).
Det første og det andet spørgsmål
Med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1 og 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelserne er til hinder for en national administrativ praksis, i henhold til hvilken den administrative myndighed, der har truffet afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse, meddeler ansøgerens repræsentant en kopi af den elektroniske sagsakt vedrørende denne ansøgning i form af en samling forskellige ikke-strukturerede filer i PDF-format, som ikke har fortløbende nummererede sider, og hvis struktur kan visualiseres ved hjælp af software, der er gratis og frit tilgængeligt på internettet.
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32 gennemfører retten til aktindsigt i sager vedrørende ansøgninger om international beskyttelse ved at fastsætte, at den juridiske rådgiver, der bistår eller repræsenterer ansøgeren, har adgang til de oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse.
Hvad dernæst angår artikel 46, stk. 1 og 3, i direktiv 2013/32 gennemfører denne bestemmelse princippet om effektiv retsbeskyttelse ved at fastsætte, at medlemsstaterne sikrer, at effektive retsmidler omfatter en fuldstændig og ex-nunc-undersøgelse af både faktiske og retlige omstændigheder, herunder, hvor det er relevant, en undersøgelse af behovene for international beskyttelse i henhold til direktiv 2011/95, i det mindste i klageprocedurer ved en domstol eller et domstolslignende organ i første instans.
Endelig bemærkes, at chartrets artikel 47, stk. 2, inden for rammerne af beskyttelsen af de rettigheder og friheder, der er sikret ved EU-retten og retten til en effektiv retsbeskyttelse, sikrer retten til en retfærdig rettergang, hvoraf et af de særlige aspekter er overholdelsen af retten til forsvar, som i henhold til dette stykke indebærer en mulighed for at blive rådgivet, forsvaret og repræsenteret. Retten til forsvar skal overholdes i enhver procedure, der iværksættes over for en person, og som kan munde ud i en bebyrdende retsakt. Retten til aktindsigt er den nødvendige følge af den effektive udøvelse af retten til forsvar (dom af 13.9.2018, UBS Europe m.fl.,
C-358/16
,
EU:C:2018:715
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger imidlertid af fast retspraksis, at de grundlæggende rettigheder, såsom respekten for retten til forsvar, i medfør af denne artikel 47, herunder retten til udbredelse af relevante dokumenter til forsvaret, ikke skal betragtes som absolutte rettigheder, men kan underlægges begrænsninger, forudsat at disse faktisk er nødvendige for at tilgodese de almene hensyn, som den omhandlede foranstaltning forfølger, og forudsat at begrænsningerne ikke, når henses til deres formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de således beskyttede rettigheder (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, UBS Europe m.fl.,
C-358/16
,
EU:C:2018:715
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad særligt angår retten til aktindsigt følger det af fast retspraksis, at denne indebærer, at en person, der er genstand for en bebyrdende retsakt, har mulighed for at undersøge samtlige dokumenter blandt de forberedende sagsakter, der kan være relevante for hans forsvar. Disse omfatter såvel belastende som diskulperende dokumenter, bortset fra andre personers forretningshemmeligheder, interne dokumenter fra den myndighed, der har vedtaget retsakten, og andre fortrolige oplysninger (dom af 13.9.2018, UBS Europe m.fl.,
C-358/16
,
EU:C:2018:715
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår de dokumenter, der skal være omfattet af de forberedende sagsakter, skal det bemærkes, at det ligeledes fremgår af Domstolens praksis, at selv om det ikke alene tilkommer den myndighed, der har truffet den bebyrdende afgørelse, at bestemme, hvilke dokumenter der kan være nyttige for den berørte persons forsvar, kan denne dog udelukke omstændigheder, der ikke har nogen forbindelse med de faktiske og retlige omstændigheder, der begrundede denne afgørelse, og som følgelig er uden relevans for afgørelsens udfald (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, UBS Europe m.fl.,
C-358/16
,
EU:C:2018:715
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har endvidere fastslået, at en tilsidesættelse af retten til forsvar, herunder retten til aktindsigt, skal undersøges ud fra de specielle omstændigheder i hvert enkelt tilfælde, navnlig arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget, samt de retsregler, som gælder på det pågældende område (dom af 16.5.2017, Berlioz Investment Fund,
C-682/15
,
EU:C:2017:373
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Eftersom det første og det andet spørgsmål vedrører adgang til myndighedens sagsakt i forbindelse med en retslig procedure, skal det nærmere bestemt bemærkes, at henset til de præcise krav, der er fastsat i artikel 46, stk. 3, i direktiv 2013/32, skal procedurens sagsakt, som fremsendes til den kompetente retsinstans, i det mindste i første instans, af den myndighed, der har truffet afgørelse om den pågældende ansøgning om international beskyttelse, være fuldstændig og omfatte alle procesdokumenter, dokumenter og akter, som denne myndighed har haft til rådighed med henblik herpå, eller i givet fald elementer, der tidsmæssigt ligger efter denne afgørelse, og som er relevante for denne afgørelses udfald.
Omfanget af domstolsprøvelsen af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse har desuden nødvendigvis en afgørende betydning for omfanget af adgangen til sagsakten, således at den berørte får mulighed for effektivt at udøve sin ret til forsvar.
Med forbehold af de oplysninger, med hensyn til hvilke den pågældende myndighed anmoder om fortrolig behandling af behørigt anførte almene hensyn, såsom de i denne doms præmis 37 og 38 nævnte, og de dokumenter, der ikke har nogen relevans for udfaldet af ansøgningen om international beskyttelse, skal ansøgerens repræsentant nemlig have adgang til den fuldstændige sagsakt, som den fremlægges for den kompetente ret, for inden for rammerne af en kontradiktorisk procedure at kunne drøfte såvel de faktiske som de retlige forhold, der er afgørende for udfaldet af proceduren. Et sådant krav er nødvendigt for fuldt ud at sikre ansøgerens ret til forsvar og respekten for den kontradiktoriske karakter af proceduren, der er knyttet til retten til en retfærdig rettergang (jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ,
C-300/11
,
EU:C:2013:363
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
En sådan ret til aktindsigt kan i øvrigt også omfatte indsigt i metadata vedrørende ansøgerens administrative sagsakt, dvs. data vedrørende denne sagsakts opbygning, og som har til formål at beskrive, forklare, lokalisere eller på anden måde lette adgangen til dette indhold. Det kan nemlig ikke udelukkes, at sådanne metadata alt efter deres art og indhold udgør »oplysninger i ansøgerens sagsakter, på grundlag af hvilke der er eller vil blive truffet afgørelse« som omhandlet i artikel 23, stk. 1, i direktiv 2013/32. Dette kan bl.a. være tilfældet med forbindelser til andre sager vedrørende ansøgeren eller dennes familiemedlemmer. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at efterprøve, om der findes almene hensyn som dem, der er nævnt i denne doms præmis 37 og 38, der er til hinder for udbredelsen af disse metadata, ved undersøgelsen af balancen mellem ansøgerens ret til forsvar og de interesser, der er knyttet til opretholdelsen af oplysningernes fortrolighed (jf. i denne retning dom af 13.9.2018, UBS Europe m.fl.,
C-358/16
,
EU:C:2018:715
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår det format, i hvilket de forskellige elementer af sagsakten meddeles ansøgerens repræsentant, samt disse elementers struktur skal det indledningsvis bemærkes, at ordlyden af artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1 og 3, i direktiv 2013/32 ikke indeholder nogen regler, der udtrykkeligt regulerer de praktiske og tekniske forhold for ansøgerens repræsentants adgang til sagsakten.
Som det desuden fremgår af den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 37, indebærer beskyttelsen af retten til forsvar i medfør af chartrets artikel 47, herunder retten til aktindsigt, at den pågældende nationale lovgivning eller praksis ikke må udgøre et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af de således beskyttede rettigheder.
I det foreliggende tilfælde har ansøgerens repræsentant, således som det er anført i denne doms præmis 13, i overensstemmelse med den omhandlede nationale administrative praksis modtaget sagsøgeren i hovedsagens elektroniske sagsakt i form af flere særskilte dokumenter i PDF-format samt en række strukturelle data i XML-format, som kræver anvendelse af egnet software, der kan downloades gratis på internettet, med henblik på at gengive sagsaktens oprindelige struktur. Meddelelsen af denne sagsakt omfatter derimod ikke metadata vedrørende sagsakten, såsom myndighedens ansattes adgange til sagsakten, sagsaktens historik eller forbindelser med andre procedurer vedrørende ansøgeren eller dennes familiemedlemmer.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at til forskel fra meddelelsen af en enkelt fil i PDF-format, der indeholder en fortløbende nummerering af siderne, gør en kommunikationsmåde som den, der er anvendt af Bundesamt, det ikke muligt at følge ændringerne i sagsøgeren i hovedsagens administrative sagsakt og at sikre, at den fremlagte sagsakt svarer til den sagsakt, der føres af myndigheden. Ifølge den forelæggende ret er denne kommunikationsmåde ikke i overensstemmelse med retten til en retfærdig rettergang, der er fastsat i chartrets artikel 47, stk. 2. Den forelæggende ret har bl.a. anført, at fordi visningen af alle dokumenterne i PDF-format, som myndigheden har fremsendt, i kronologisk rækkefølge kræver download af specifikt software, kan det ikke udelukkes, at denne visning er forskellig for den kompetente ret og for den berørte persons repræsentant, således at det ikke sikres, at alle parterne i den pågældende asylprocedure får stillet en sagsakt med samme indhold og form til rådighed.
Den tyske regering har i sit skriftlige indlæg gjort gældende, at de strukturelle data, der ledsager de individuelle filer i PDF-format, gør det muligt ved hjælp af egnet software at gengive organiseringen af den oprindelige sagsakt. Desuden gør navnene på de individuelle filer, der indeholder en nummerering og en beskrivelse ved hjælp af nøgleord, det muligt at afgøre, i hvilken rækkefølge de forskellige dokumenter er blevet tilført den pågældende sagsakt, karakteren af disse forskellige dokumenter og antallet af dokumenter, som denne sagsakt indeholder. Det er således muligt at kontrollere, at hele sagsakten er blevet fremsendt.
I denne henseende følger det af den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 38, 39 og 43, at det med henblik på at afgøre, hvorvidt en måde at meddele procedurens sagsakt – såsom den måde, der er anvendt af Bundesamt – er i overensstemmelse med retten til aktindsigt, som sikret ved chartrets artikel 47, tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om denne kommunikationsmåde sikrer en korrekt gengivelse i videst muligt omfang af strukturen af denne sagsakt og af kronologien i indgivelsen af de forskellige dokumenter, der er blevet tilføjet sagsakten, således at ansøgerens repræsentant kan kontrollere, at samtlige de dokumenter, der er relevante for ansøgerens forsvar, er inkluderet, og i givet fald anmode om at få fremsendt de manglende dokumenter eller begrundelsen for, at disse dokumenter mangler. Sådanne manglende dokumenter kan nemlig i givet fald vise sig nyttige for ansøgerens forsvar, hvis de indeholder væsentlige oplysninger om den administrative procedure eller oplysninger, der gør det muligt at anlægge en anden fortolkning af de relevante faktiske omstændigheder end den, som den myndighed, der har truffet afgørelse om ansøgningen om international beskyttelse, har lagt til grund.
Det skal desuden bemærkes, at det ikke kan formodes, at der findes en teknisk løsning, der alene kan sikre effektiviteten af retten til forsvar og en effektiv domstolsbeskyttelse i overensstemmelse med chartrets artikel 47. I mangel af en ensartet EU-standard, der regulerer denne kommunikationsmåde, og i forbindelse med nye teknologier kan det nemlig ikke udelukkes, at der findes flere løsninger, der er funktionelt ligestillede og giver tilstrækkelige garantier for beskyttelsen af retten til aktindsigt (jf. analogt dom af 5.7.2012, Content Services,
C-49/11
,
EU:C:2012:419
, præmis
-
).
Det kan navnlig ikke udelukkes, at fremsendelsen af den pågældende sagsakt i form af individuelle filer i PDF-format på samme måde som fremsendelsen af en enkelt fil i dette format, der indeholder en fortløbende nummerering af siderne, kan sikre effektiviteten af ansøgerens ret til forsvar, for så vidt som denne fremsendelse ledsages af formelle og tekniske foranstaltninger, der giver en så nøjagtig gengivelse som mulig af den berørte persons sagsakt i dens helhed og af denne sagsakts organisering, i givet fald ved hjælp af lettilgængelig software, der kan downloades, og som giver tilstrækkelige sikkerhedsgarantier, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Den forelæggende ret kan bl.a. efterprøve, om det software, der anvendes til at visualisere strukturen af procedurens sagsakt, der er meddelt af den nationale myndighed, der er kompetent til at træffe afgørelse om ansøgerens ansøgning om international beskyttelse, sikrer ansøgerens repræsentant en gengivelse af sagsaktens organisering, der svarer til den, som myndigheden selv råder over, for så vidt som en sådan tilsvarende gengivelse er nødvendig for, at repræsentanten på vegne af denne ansøger effektivt kan udøve retten til forsvar for den forelæggende ret.
Desuden tilkommer det den forelæggende ret at efterprøve, om – således som den tyske regering har anført i sit skriftlige indlæg – de strukturelle data og filerne i PDF-format, hvormed ansøgerens sagsakt er meddelt dennes repræsentant, giver tilstrækkelige oplysninger til at forstå sagsaktens struktur, og om anvendelsen af software til visualisering af denne struktur ikke er absolut nødvendig. Den forelæggende ret kan ligeledes efterprøve, om – således som den tyske regering har anført – det pågældende software til visualisering, der kan anvendes af denne repræsentant, er det samme som det software, som de retsinstanser, der har kompetence til at træffe afgørelse i søgsmål til prøvelse af afgørelser vedrørende ansøgninger om international beskyttelse, råder over, og om anvendelsen af dette software – således som den tyske regering ligeledes har gjort gældende – kun medfører forskelle i visningen på mindre betydningsfulde punkter og således ikke ændrer denne repræsentants evne til effektivt at udøve retten til forsvar på ansøgerens vegne.
Det skal i øvrigt bemærkes, at det med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse ikke fremgår, at ansøgerens repræsentants behov for at downloade sådant software for at kunne visualisere strukturen i ansøgerens sagsakt i kronologisk rækkefølge i sig selv udgør et uforholdsmæssigt og uantageligt indgreb over for det centrale indhold af ansøgerens ret til forsvar.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1 og 3, i direktiv 2013/32, sammenholdt med chartrets artikel 47, skal fortolkes således, at bestemmelserne ikke er til hinder for en national administrativ praksis, i henhold til hvilken den administrative myndighed, der har truffet afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse, meddeler ansøgerens repræsentant en kopi af den elektroniske sagsakt vedrørende denne ansøgning i form af en samling forskellige filer i PDF-format, som ikke har fortløbende nummererede sider, og hvis struktur kan visualiseres ved hjælp af software, der er gratis og frit tilgængeligt på internettet, for så vidt som denne kommunikationsmåde dels sikrer en adgang til alle de oplysninger, der er relevante for ansøgerens forsvar, der er tilføjet til denne sagsakt, på grundlag af hvilke afgørelsen vedrørende denne ansøgning er blevet truffet, dels giver en så nøjagtig gengivelse som mulig af den nævnte sagsakts struktur og kronologi, med forbehold for de tilfælde, hvor almene hensyn er til hinder for udbredelsen af visse oplysninger til ansøgerens repræsentant.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Med det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at det er nødvendigt, at en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse er forsynet med en håndskreven underskrift fra den ansatte ved den kompetente myndighed, der har truffet denne afgørelse, med henblik på, at afgørelsen kan anses for at være blevet meddelt skriftligt i denne bestemmelses forstand, og i bekræftende fald, om denne bestemmelse er til hinder for en administrativ praksis, der består i at digitalisere en sådan underskreven original version af en sådan afgørelse, og dernæst destruere den og bevare den digitaliserede version af denne afgørelse i en elektronisk sagsakt.
Det skal indledningsvis bemærkes, at kravet om, at afgørelsen vedrørende en ansøgning om international beskyttelse skal meddeles skriftligt, der er fastsat i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32, ikke indebærer en forpligtelse til, at denne afgørelse skal være underskrevet af afgørelsens ophavsmand.
Det kan nemlig udledes af retspraksis, at forpligtelsen til at udstede en retsakt, bl.a. en bebyrdende retsakt, skriftligt – som EU-retten fastsætter i et stort antal forskellige situationer (dom af 5.6.2014, Mahdi,
C-146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis, og af 17.12.2020, Kommissionen mod Ungarn (Modtagelse af ansøgere om international beskyttelse),
C-808/18
,
EU:C:2020:1029
, præmis
-
og
) – kun indebærer, at denne afgørelse skal fremstå i form af grafiske tegn, som er tillagt en mening, uafhængigt af, om de er håndskrevne, er printet på papir eller registreret elektronisk (jf. i denne retning dom af 12.4.2018, Finnair,
C-258/16
,
EU:C:2018:252
, præmis
,
og
). Udtrykket »skriftligt« som omhandlet i artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32 skal følgelig fortolkes således, at det udelukker en stiltiende afgørelse eller – som den tyske og den ungarske regering har anført – en mundtlig afgørelse.
Derimod følger forpligtelsen til, at denne afgørelse skal være forsynet med en underskrift fra afgørelsens ophavsmand, enten i håndskrevet form eller i form af en elektronisk signatur, ikke automatisk af den nævnte afgørelses skriftlige form.
Selv om kravet om, at en individuel bebyrdende retsakt meddeles skriftligt, og kravet om, at en sådan retsakt skal være forsynet med ophavsmandens underskrift, dvs. fra den person, der af den kompetente myndighed er bemyndiget til at træffe afgørelsen, begge forfølger hensyn vedrørende retssikkerhed og beskyttelsen af adressatens processuelle rettigheder, skal der ikke desto mindre sondres mellem disse formål. Kravet om, at retsakten skal have skriftlig form, har bl.a. til formål at gøre det muligt for adressaten at få kendskab til retsaktens retlige rækkevidde, retsaktens gennemførelsesforanstaltninger og dens begrundelse, i givet fald med henblik på effektivt at anfægte afgørelsen ved domstolene (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, Mahdi,
C-146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, præmis
-
). Derimod har det formelle krav om stadfæstelsen af retsakten – navnlig ved hjælp af en underskrift, når dette kræves i henhold til gældende ret – til formål at sikre, at der ikke er tvivl om, hvem der har udstedt retsakten, og hvad retsaktens indhold er, hvilket skal være genstand for en kontrol forud for enhver anden kontrol, såsom kontrollen med, om forpligtelsen til at begrunde retsakter er opfyldt (jf. i denne retning dom af 23.11.2021, Rådet mod Hamas,
C-833/19 P
,
EU:C:2021:950
, præmis
).
Henset til disse betragtninger er det ufornødent at besvare spørgsmålet om, hvorvidt artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32 er til hinder for en administrativ praksis, der består i at digitalisere den underskrevne originale version af en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse, derefter destruere denne version og bevare den digitaliserede version af denne afgørelse i en elektronisk sagsakt.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32 skal fortolkes således, at det ikke er nødvendigt, at en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse er forsynet med en håndskreven underskrift fra den ansatte ved den kompetente myndighed, der har truffet denne afgørelse, for at denne afgørelse kan anses for at være meddelt skriftligt i denne bestemmelses forstand.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:

1)
Artikel 23, stk. 1, og artikel 46, stk. 1 og 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder,
skal fortolkes således, at
bestemmelserne ikke er til hinder for en national administrativ praksis, i henhold til hvilken den administrative myndighed, der har truffet afgørelse om en ansøgning om international beskyttelse, meddeler ansøgerens repræsentant en kopi af den elektroniske sagsakt vedrørende denne ansøgning i form af en samling forskellige filer i PDF-format
(Portable Document Format)
, som ikke har fortløbende nummererede sider, og hvis struktur kan visualiseres ved hjælp af software, der er gratis og frit tilgængeligt på internettet, for så vidt som denne kommunikationsmåde dels sikrer en adgang til alle de oplysninger, der er relevante for ansøgerens forsvar, der er tilføjet til denne sagsakt, på grundlag af hvilke afgørelsen vedrørende denne ansøgning er blevet truffet, dels giver en så nøjagtig gengivelse som muligt af den nævnte sagsakts struktur og kronologi, med forbehold for de tilfælde, hvor almene hensyn er til hinder for udbredelsen af visse oplysninger til ansøgerens repræsentant.

2)
Artikel 11, stk. 1, i direktiv 2013/32
skal fortolkes således, at
det ikke er nødvendigt, at en afgørelse vedrørende en ansøgning om international beskyttelse er forsynet med en håndskreven underskrift fra den ansatte ved den kompetente myndighed, der har truffet denne afgørelse, for at denne afgørelse kan anses for at være meddelt skriftligt i denne bestemmelses forstand.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.