CELEX: 62019CJ0719
Преюдициално запитване
Гражданство на Съюза
Директива 2004/38/ЕО
Право на гражданите на Съюза и на членовете на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки
Член 15
Край на временното пребиваване на гражданин на Съюза на територията на приемащата държава членка
Решение за експулсиране
Физическо напускане от този гражданин на Съюза на тази територия
Действие във времето на това решение за експулсиране
Член 6
Възможност за посочения гражданин на Съюза да се ползва от ново право на пребиваване при връщането си на тази територия

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1 и на член 15, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, 2004 г., стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56).
Запитването е отправено в рамките на спор между FS — гражданин на Съюза, напуснал територията на Нидерландия, след като по отношение на него е прието решение за експулсиране, и Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия) (наричан по-нататък „държавният секретар“) относно решение, с което на този гражданин на Съюза е наложена мярка административно задържане, след като той се е върнал на територията на приемащата държава членка.
Правна уредба
Правото на Съюза
Кодексът на шенгенските граници
Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) (
ОВ L 77, 2016 г., стр. 1
) предвижда в член 22 („Преминаване на вътрешни граници“):
„Вътрешните граници могат да се преминават на всяко място, без да се извършва гранична проверка на лицата, независимо от тяхното гражданство“.
Директива 2004/38
Съображения 1—3, 10 и 16 от Директива 2004/38 предвиждат:
„(1)
Гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и индивидуално право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки при съблюдаване на постановените в Договора [за функционирането на ЕС] ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането му.
(2)
Свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, който включва пространство без вътрешни граници и в който свободата се гарантира в съответствие с разпоредбите на Договора [за функционирането на ЕС].
(3)
Гражданството на Съюза следва да бъде основният статус на гражданите на държавите членки, когато те упражняват правото си на свободно движение и пребиваване. Поради това е необходимо да се кодифицират и преразгледат съществуващите инструменти на Общността, в които поотделно се разглеждат — работници, самостоятелно заети лица, както и студенти и други незаети с трудова дейност лица, за да се опрости и укрепи правото на свободно движение и пребиваване на всички граждани на Съюза.
[…]
(10)
Лица, които упражняват правото си на пребиваване, не следва да се превръщат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на първоначалния период на пребиваване. Поради това правото на пребиваване за гражданите на Съюза и членовете на техните семейства за период по-дълъг от три месеца следва да подлежи на определени условия.
[…]
(16)
При условие че бенефициентите на правото на пребиваване не са станали неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка, те не следва да бъдат експулсирани. […]“.
Член 3 („Бенефициенти“) от същата директива предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива се прилага за всички граждани на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, и за членовете на техните семейства (така, както са определени в член 2, точка 2, които ги придружават или се присъединяват към тях“.
Съгласно член 5 („Право на влизане“) от Директива 2004/38:
„1.   Без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт и дават на членовете на семейството, които не са граждани на държава членка, разрешение да влязат на тяхна територия с валиден паспорт.
[…]
5.   Държавата членка може да изиска от въпросното лице да докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок. Неспазването на това изискване може да доведе до налагане на съразмерна и недискриминационна санкция на въпросното лице“.
Член 6 („Право на пребиваване до три месеца“) от тази директива определя в параграф 1:
„Гражданите на Съюза имат право на пребиваване на територията на друга държава членка за срок до три месеца без никакви условия или формалности, освен изискването да притежават валидна карта за самоличност или паспорт“.
Член 7 („Право на пребиваване за повече от три месеца“) от споменатата директива предвижда в параграф 1:
„Всички граждани на Съюза имат право да пребивават на територията на друга държава членка за срок, по-дълъг от три месеца, ако те:
а)
са работници или самостоятелно заети лица в приемащата държава членка; или
б)
притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване и притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка; или
в)
са записани в частно или държавно учебно заведение, акредитирано или финансирано от приемащата държава членка въз основа на нейното законодателство или административна практика, с основната цел да преминат курс на обучение, включително професионално обучение, и
г)
притежават пълно здравно застрахователно покритие в приемащата държава членка и убедят съответните национални власти, посредством декларация или други равностойни средства, избрани от тях, че притежават достатъчни финансови средства за себе си и за членовете на семейството си, с цел да не се превърнат в тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка през времето си на пребиваване; или
[…]“.
Член 8 („Административни формалности за граждани на Съюза“) от същата директива прогласява в параграф 1:
„Без да се засяга член 5, параграф 5, за срокове на пребиваване по-дълги от три месеца приемащата държава членка може да изиска от гражданина на Съюза да се регистрира при съответните власти“.
Член 14 („Запазване на правото на пребиваване“) от Директива 2004/38 предвижда:
„1.   Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в член 6, дотогава, докато не се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
2.   Гражданите на Съюза и членовете на техните семейства притежават правото на пребиваване, предвидено в членове 7, 12 и 13, дотогава, докато отговарят на условията, посочени в тези членове.
В конкретните случаи, при които съществува основателно съмнение относно това, дали гражданин на Съюза или членове на неговото/нейното семейство отговарят на условията, посочени в членове 7, 12 и 13, държавите членки имат право да проверяват дали тези условия са изпълнени. Проверката не се извършва регулярно.
3.   Мярката експулсиране не може да бъде автоматична последица от прибягване от страна на гражданин на Съюза или от страна на членове на неговото/нейното семейство до системата за социално подпомагане на приемащата държава членка.
4.   Чрез дерогация от параграфи 1 и 2 и без да се засягат разпоредбите на глава VI, мярката експулсиране не може в никакъв случай да се предприеме по отношение на граждани на Съюза или членове на техните семейства, ако:
[…]
б)
гражданите на Съюза са влезли на територията на приемащата държава членка, за да търсят заетост. В този случай гражданите на Съюза и членовете на техните семейства не могат да бъдат експулсирани, докато гражданите на Съюза могат да представят доказателства за това, че продължават да търсят заетост и за това, че имат реален шанс да бъдат наети на работа“.
Съгласно член 15 („Процедурни гаранции“) от същата директива:
„1.   Процедурите, предвидени от членове 30 и 31, се прилагат по аналогия за всички решения, ограничаващи свободното движение на граждани на Съюза и на членове на техните семейства от съображения, различни от тези, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
[…]
3.   Приемащата държава членка не може да налага забрана за влизане в контекста на решението за експулсиране, по отношение на което се прилага параграф 1“.
Член 16 („Общо правило за граждани на Съюза и членове на техните семейства“) от посочената директива разпорежда в параграф 1:
„Граждани на Съюза, които са пребивавали законно в приемащата държава членка в продължение на непрекъснат срок от пет години, имат право на постоянно пребиваване в тази държава. […]“.
Член 17 („Изключения за лица, които вече не работят в приемащата държава членка и за членовете на техните семейства“) от Директива 2004/38 предвижда по-специално изключения от общото правило за допустимост, предвидено в член 16 от тази директива, за целите на придобиването на право на постоянно пребиваване.
Съгласно член 21 („Непрекъснатост на пребиваването“) от тази директива:
„За целите на настоящата директива непрекъснатостта на пребиваването може да бъде удостоверена посредством всякакви по вид доказателства, използвани в приемащата държава членка. Непрекъснатостта на пребиваването се нарушава от всяко едно решение за експулсиране, надлежно приложено срещу въпросното лице“.
Член 24 („Еднакво третиране“) от Директива 2004/38 определя в параграф 2:
„Чрез дерогация от параграф 1 приемащата държава членка не се задължава да предостави право на социално подпомагане през първите три месеца на пребиваване или при необходимост, по-дългия срок, регламентиран в член 14, параграф 4, буква б), нито се задължава преди придобиването на право на постоянно пребиваване да отпуска финансова помощ за издръжка за обучение, включително и за професионално обучение, състояща се от безвъзмездна помощ или студентски заеми за лица, различни от работници или самостоятелно заети лица, лица, които запазват такъв статус и членове на техните семейства“.
Член 27 („Общи принципи“) от същата директива предвижда в параграф 1:
„При спазване на разпоредбите на настоящата глава държавите членки могат да ограничат свободата на движение и пребиваване на граждани на Съюза и на членове на техните семейства, независимо от националността им, от съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве. Забранява се позоваването на такива съображения за икономически цели“.
Съгласно член 30 („Уведомяване за решенията“) от Директива 2004/38:
„1.   Заинтересованите лица се уведомяват писмено за всяко решение, взето съгласно член 27, параграф 1, по такъв начин, че да могат да разберат съдържанието му и последствията му за тях.
[…]
3.   В уведомлението се посочва съдът или административният орган, пред който заинтересованото лице може да обжалва, срокът за обжалване и ако това [е] приложимо, разрешеният срок, в който лицето трябва да напусне територията на държавата членка. Освен в надлежно обосновани спешни случаи, разрешеният срок за напускане на територията на страната е не по-малък от един месец от датата на уведомлението“.
Член 31 („Процедурни гаранции“) от тази директива определя в параграф 4:
„Държавите членки могат да забранят достъпа на въпросното лице до тяхната територия, докато трае процедурата за правна защита, но те не могат да попречат на лицето да представи своята защита лично, освен в случаите, когато неговото/нейното появяване може да причини сериозно нарушаване на обществения ред или обществената сигурност или когато обжалването касае отказ на разрешение за влизане на територията на страната“.
Съгласно член 32 („Срок на действие на заповедите за забрана на достъп“) от споменатата директива:
„1.   Лицата, на които е бил забранен достъп до страната от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, могат да подадат молба за вдигане на забраната за достъп след разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа, валидно приета в съответствие със законодателството на [Съюза], като излагат мотиви, показващи, че е настъпила съществена промяна в обстоятелствата, които са дали основание за решението за забраната на достъп.
Засегнатата държава членка се произнася по тази молба в срок от шест месеца от подаването ѝ.
2.   Лицата, посочени в параграф 1, няма да имат право да влизат на територията на въпросната държава членка, докато се разглежда тяхната молба“.
Нидерландското право
Vw 2000
Член 1 от Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Vreemdelingenwet 2000) (Закон от 2000 г. за чужденците) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 495), в приложимата му към спора по главното производство редакция (наричан по-нататък „Vw 2000“), предвижда:
„По смисъла на този закон и на приетите въз основа на него разпоредби:
[…]
„[граждани на Съюза]“ са
1° [гражданите на Европейския съюз], които на основание на Договора за функциониране на Европейския съюз имат право да влизат и да пребивават на територията на друга държава членка;
[…]
„чужденец“ е всяко лице, което няма нидерландско гражданство и което не следва да бъде приравнено на нидерландски гражданин на основание на законова разпоредба“.
Член 8 от Vw 2000 гласи:
„Чужденците имат право на законно пребиване в Нидерландия само ако:
[…]
e.
като граждани на Съюза, доколкото пребивават в Нидерландия по силата на правна уредба, приета на основание на Договора за функциониране на Европейския съюз или на Споразумението за европейското икономическо пространство (ЕИП)“.
Член 50 от Vw 2000 предвижда:
„1.   Държавните служители, на които са възложени наблюдението на границите и контролът на чужденците, имат правомощие — било поради факти и обстоятелства, които на базата на обективни критерии пораждат обосновано предположение за незаконно пребиваване, било в рамките на борбата с незаконното пребиваване след преминаване на границите — да задържат лица, за да проверят тяхната самоличност, тяхното гражданство и условията им на пребиваване. На всеки, който твърди, че има нидерландско гражданство, но не е в състояние да докаже това, могат да бъдат наложени принудителните мерки по параграфи 2 и 5. В подзаконов нормативен акт се уточняват документите, с които чужденците трябва да разполагат с оглед на проверката на тяхната самоличност, тяхното гражданство и условията им на пребиваване.
[…]
3.   Ако самоличността на задържаното лице може да бъде незабавно проверена и се окаже, че то няма право на законно пребиваване, или ако не става незабавно ясно, че това лице има право на законно пребиваване, то може да бъде отведено на място, предвидено за изслушване. Това лице остава там за срок, не по-дълъг от шест часа, като периодът от полунощ до девет часа сутринта не се отчита.
[…]“.
Съгласно член 59 от Vw 2000:
„1.   Ако е необходимо по съображения за обществен ред или национална сигурност, министърът може да разпореди задържането — с оглед на експулсирането — на чужденеца, който:
a. не пребивава законно;
[…]“.
Член 61 от Vw 2000 има следното съдържание:
„1.   Чужденците, които не пребивават или вече не пребивават законно, трябва доброволно да напуснат територията на Нидерландия в срока, определен в член 62.
[…]“.
Член 62 от Vw 2000 гласи:
„1.   След като по отношение на чужденец е прието решение за връщане или, в случай на гражданин на Съюза, след като изтече периодът на законно пребиваване на този гражданин, чужденецът или гражданинът на Съюза трябва доброволно да напусне територията на Нидерландия в срок от четири седмици.
[…]“.
Член 63 от Vw 2000 предвижда:
„1.   Чужденците, които не пребивават законно и не са напуснали доброволно територията на Нидерландия в срока, определен от този закон, могат да бъдат експулсирани.
[…]“.
Съгласно член 72 от Vw 2000:
„[…]
3.   За целите на този раздел, на решение се приравнява и самият акт на административен орган, приет по отношение на чужденец, […]
[…]“.
Член 106 от Vw 2000 има следното съдържание:
„1.   Ако rechtbank (първоинстанционен съд) разпореди да отпадне мярка, която се състои в лишаване от свобода или ограничаване на свободата, или ако лишаването от свобода или ограничаването на свободата е отпаднало още преди да бъде разгледана молбата за отпадане на тази мярка, той може да присъди на чужденеца обезщетение за сметка на държавата. […]
2.   Параграф 1 се прилага по аналогия, когато Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (отдел по административни спорове към Държавния съвет) разпореди да отпадне мярка, която се състои в лишаване от свобода или ограничаване на свободата“.
Член 112 от Vw 2000 гласи:
„В приложение на международен договор или на решение на международна организация, което обвързва Кралство Нидерландия, с подзаконов нормативен акт или по силата на такъв акт могат да бъдат установени правила относно законното пребиваване на чужденците, които е възможно да дерогират този закон в полза на чужденците“.
Vreemdelingenbesluit 2000
Член 8.7 от Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 (Vreemdelingenbesluit 2000) (Наредба от 2000 г. за чужденците) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000, № 497), в приложимата ѝ към спора по главното производство редакция, се намира във втори подраздел от втори раздел към глава 8 на тази наредба, част от която са по-специално членове 8.8, 8.11, 8.12 и 8.16. Той предвижда:
„1.   Този подраздел се прилага за чужденците, които са граждани на държава — членка на Съюза, или на страна по Споразумението за ЕИП, или имат швейцарско гражданство, и които отиват или пребивават в Нидерландия.
[…]“.
Съгласно член 7 от същата наредба:
„1.   Чужденците по член 8.7, параграф 1 пребивават законно за период от три месеца, считано от тяхното влизане, ако:
a.
имат валидна карта за самоличност или паспорт; или
b.
с други средства по несъмнен начин докажат самоличността и гражданството си.
[…]“.
Член 8.12 от цитираната наредба гласи следното:
„1.   Чужденците по член 8.7, параграф 1 пребивават законно на територията на Нидерландия за период, по-дълъг от три месеца от влизането им, ако:
a.
ако са наети или самостоятелно заети лица в Нидерландия или са влезли в Нидерландия, за да търсят работа там — когато са в състояние да представят доказателства за това, както и че имат реален шанс да бъдат наети на работа;
b.
притежават достатъчно средства за себе си и за членовете на семейството си, както и пълно здравно застрахователно покритие в Нидерландия;
c.
са записани за обучение, включено в Centraal register opleidingen hoger onderwijs (Централен регистър на висшето образование, Нидерландия) […];
[…]
2.   Законното пребиваване на чужденците по параграф 1, буква а) не се прекратява само на основание че те вече не са наети или самостоятелно заети лица:
a.
в случай на временна неработоспособност, резултат от заболяване или злополука;
b.
ако са безработни не по собствено желание, след като са работили като наети или самостоятелно заети лица за период от поне една година и са се регистрирали в Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Институт за управление на осигуряването на наетите лица, Нидерландия) като търсещи работа лица;
c.
за период от поне шест месеца, след като са станали безработни не по собствено желание след изтичането на трудов договор с продължителност под една година или, след като са били безработни не по собствено желание през първите 12 месеца, ако са се регистрирали в Института за управление на осигуряването на наетите лица като търсещи работа лица;
d.
ако започнат професионално обучение, което — освен в случай на безработица не по собствено желание — има връзка с предишната им професионална дейност.
[…]“.
Член 8.16, параграф 1 от Наредбата от 2000 г. за чужденците предвижда:
„Без да се засягат членове 8.22 и 8.23, законното пребиваване не се прекратява, докато чужденецът отговаря на условията, посочени в членове 8.12—8.15. В някои особени случаи, в които има основания за съмнение, министърът може да провери дали условията са изпълнени. Проверката не се извършва регулярно. Използването на публично подпомагане не води автоматично до прекратяване на законното пребиваване.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
С решение от 1 юни 2018 г. държавният секретар приема, че FS, полски гражданин, пребивава незаконно на територията на Нидерландия.
Държавният секретар мотивира това решение с факта, че от извършено разследване е станало ясно, че FS действително е работил в Нидерландия в продължение на пет месеца, но вече не работел като наето или самостоятелно заето лице, не бил доказал, че е безработен не по собствено желание или търсещо работа лице, и не следвал обучение. В допълнение, споменатото разследване разкрило, че FS не доказал, че разполага с достатъчно средства, за да може да се издържа. Накрая, отчетен е фактът, че FS е бил редовно задържан от полицейските служби за предполагаеми кражби от магазини и за джебчийство.
Ето защо в посоченото решение държавният секретар приема, че FS не отговаря на условията по член 7 от Директива 2004/38.
С решение от 25 септември 2018 г. (наричано по-нататък „решението за експулсиране на FS“) държавният секретар отхвърля като неоснователна жалбата по административен ред, подадена от FS срещу решението му от 1 юни 2018 г.
Държавният секретар мотивира решението за експулсиране на FS с това, че обстоятелствата, на които се позовава заинтересованото лице в жалбата си по административен ред, не налагат преценка, различна от довелата до приемането на решението му от 1 юни 2018 г. Държавният секретар по-специално изтъква, че в подадената по административен ред жалба FS не е доказал и че не е безработен не по собствено желание или търсещо работа лице. Държавният секретар посочва също, че не е проверено дали поведението на FS представлява истинска, реална и сериозна заплаха за основен интерес на обществото. В този смисъл решението за експулсиране на FS не било основано на член 27 от Директива 2004/38.
В решението за експулсиране на FS държавният секретар определя четириседмичен срок, считано от датата на уведомяване за това решение, за доброволно напускане, и посочва, че FS може да бъде принудително изведен, ако не спази този срок. Предвид датата на уведомяване за въпросното решение, посоченият срок изтича на 23 октомври 2018 г.
FS не обжалва това решение по съдебен ред, така че то е станало окончателно.
Според запитващата юрисдикция FS във всички случаи е напуснал територията на Нидерландия най-късно на 23 октомври 2018 г., понеже на тази дата е задържан от служители на германската полиция по подозрение за извършване на кражба от магазин.
FS декларира, че след като напуснал територията на Нидерландия, е живял при приятели в Калденкирхен (Германия). Това населено място се намира съвсем близо до границата между тези две държави членки. FS посочва също, че има зависимост от марихуаната и пътува ежедневно до Нидерландия, за да си купува.
Накрая, FS заявява, че е влязъл на територията на Нидерландия на 21 ноември 2018 г., тъй като бил призован да се яви пред съд на 23 ноември 2018 г. На 22 ноември 2018 г. FS е задържан в супермаркет във Венло (Нидерландия) за кражба. Тъй като FS не е в състояние да представи документ за самоличност, служителите на нидерландската полиция го арестуват и на основание член 50 от Vw 2000 му е наложена мярка за полицейско задържане с оглед на неговото изслушване.
Държавният секретар решава да постанови по отношение на FS административно задържане на основание член 59, параграф 1, уводна част и буква a) от Vw 2000. Такова административно задържане е предвидено за чужденците, които пребивават незаконно на територията на Нидерландия, докато чакат да бъдат експулсирани в страната им на произход.
Държавният секретар мотивира това решение с факта, че в интерес на обществения ред е необходимо да се постанови мярка за задържане, предвид опасността FS да се отклони от контрола върху чужденците и да възпрепятства подготовката за неговото отпътуване или процедурата за експулсирането му. Първо, в нарушение на нидерландското законодателство относно чужденците всъщност FS през определен период се бил отклонил от контрола върху чужденците, второ, на FS по-рано било връчено решение, от което било видно, че е длъжен да напусне територията на Нидерландия, а той не направил това в определения срок, трето, FS нямал постоянен адрес или постоянно пребиваване, четвърто, FS не разполагал с достатъчно средства и пето, FS бил заподозрян в извършването на простъпка или престъпление или дори бил осъден на това основание.
С решение от 7 декември 2018 г. rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (първоинстанционен съд Хага, заседаващ в Грьонинген, Нидерландия) отхвърля като неоснователна жалбата на FS срещу решението за задържане, и по-специално искането за обезщетение, съпровождащо тази жалба.
FS обжалва това съдебно решение пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия).
На 18 декември 2018 г. на основание член 72, параграф 3 от Vw 2000 FS подава жалба по административен ред срещу експулсирането му в Полша, планирано за 21 декември 2018 г. Също така той иска от voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag (съдия по обезпечителното производство към първоинстанционен съд Хага, Нидерландия) като привременна мярка да разпореди спиране на процедурата за неговото експулсиране.
С решение от 20 декември 2018 г. voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (съдия по обезпечителното производство към първоинстанционен съд Хага) уважава искането на FS за привременни мерки и съответно забранява експулсирането на FS в Полша, преди да изтече четириседмичен срок, считано от датата на връчване на решението, постановено по жалбата по административен ред на FS. Доколкото с последното решение експулсирането на FS в Полша е временно забранено, още на същия ден държавният секретар отменя мярката за задържане, постановена от него по отношение на FS.
Според запитващата юрисдикция, въпреки че държавният секретар е отменил посочената мярка за задържане, FS продължава да има интерес от въззивната жалба, с която понастоящем е сезирана тази юрисдикция, тъй като съгласно член 106 от Vw 2000 FS ще има право на обезщетение, ако се установи, че е бил незаконно задържан.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че решението за експулсиране на FS, с което държавният секретар приема, че това лице няма право на пребиваване на територията на Нидерландия, защото не отговаря на условията по член 7 от Директива 2004/38, и го задължава да напусне тази територия в срок от четири седмици, считано от датата, на която това решение е връчено на FS, като в противен случай FS ще бъде експулсиран, е решение за експулсиране по смисъла на член 15 от цитираната директива. Запитващата юрисдикция посочва, че по висящия пред нея спор понастоящем е безспорно, че FS доброволно е напуснал територията на Нидерландия в определения му срок.
Според тази юрисдикция въпросът дали FS основателно е бил задържан на 23 ноември 2018 г., след като се е върнал на територията на Нидерландия, зависи от това дали към тази дата той отново има право на пребиваване на тази територия — нещо, което изисква да се определят правните последици от решението за експулсиране на FS.
Тя счита, че нито от текста на член 15 от Директива 2004/38, нито от системата на тази директива обаче следва, че решението за експулсиране продължава да поражда правни последици през определен период, след като съответното лице е напуснало приемащата държава членка или напротив, че такова решение трябва да се счита за изцяло изпълнено към момента, в който това лице е напуснало тази територия.
Според запитващата юрисдикция, от една страна, от член 15, параграф 3 от Директива 2004/38 следва, че държава членка не може с решение за експулсиране да задължи гражданин на Съюза да пребивава извън територията ѝ за повече от три месеца след отпътуването или експулсирането на съответното лице от тази територия. Тя смята, че в противен случай решението за експулсиране практически би било равнозначно на забрана за влизане на територията на държавата членка, издала това решение — нещо, което е в разрез с цитираната разпоредба, както тя е разтълкувана от Съда в делото, по което е постановено решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah (
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
).
От друга страна, тя посочва, че решението за експулсиране обикновено има за цел гражданинът на Съюза, адресат на това решение, да пребивава трайно извън територията на приемащата държава членка. Тази цел не би могла да бъде постигната, ако в самия ден, в който е напуснал посочената територия, този гражданин на Съюза може отново да влезе на същата територия на основание член 5 от Директива 2004/38 и да пребивава на нея на основание член 6 от тази директива. Според нея при тези обстоятелства има основание за съмнение относно полезния ефект на решението за експулсиране, прието на основание член 15 от споменатата директива.
При тези условия Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Трябва ли член 15, параграф 1 от [Директива 2004/38] да се тълкува в смисъл, че издадено съгласно тази разпоредба решение за експулсиране на гражданин на Съюза от територията на приемащата държава членка е изпълнено и не поражда повече правни последици веднага след като гражданинът на Съюза напусне доброволно в определения за това срок територията на приемащата държава членка и това може да бъде доказано?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос: има ли гражданинът на Съюза при незабавно връщане в приемащата държава членка правото на пребиваване до три месеца по член 6, параграф 1 от [Директива 2004/38], или приемащата държава членка може да издаде ново решение за експулсиране, за да му попречи да влезе в кратък период от време в приемащата държава членка?
3)
При отрицателен отговор на първия въпрос: трябва ли в този случай гражданинът на Съюза да остане извън приемащата държава членка за определен период от време и колко дълъг е този период?“.
По преюдициалните въпроси
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че решението за експулсиране на гражданин на Съюза от територията на приемащата държава членка, прието въз основа на тази разпоредба, по съображение че този гражданин на Съюза повече няма право на временно пребиваване на тази територия съгласно цитираната директива, е изцяло изпълнено със самия факт, че посоченият гражданин на Съюза физически е напуснал въпросната територия в срока, който това решение за експулсиране определя за доброволното му напускане, и — ако отговорът е утвърдителен — дали, от една страна, в случай на незабавно връщане на същата територия съответният гражданин на Съюза може да се ползва от ново право на пребиваване на основание член 6, параграф 1 от споменатата директива, или дали, от друга страна, приемащата държава членка може да приеме ново решение за експулсиране, за да попречи на същия гражданин на Съюза да влезе повторно на територията ѝ за кратък период. При отрицателен отговор тази юрисдикция иска да се установи дали същият гражданин на Съюза трябва да пребивава определен минимален период извън територията на приемащата държава членка, за да може да се позове на ново право на пребиваване на територията на тази държава членка на основание на последната разпоредба, и ако е така, каква е продължителността на този период.
Най-напред е уместно да се припомни, че съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2004/38 в приложното поле на тази директива попадат и се ползват от предоставените от нея права гражданите на Съюза, които се движат или пребивават в държава членка, различна от тази, на която са граждани, както и членовете на техните семейства, така както са определени в член 2, точка 2 от посочената директива, които ги придружават или се присъединяват към тях (решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай е безспорно, че FS, който е полски гражданин и следователно гражданин на Съюза, е упражнил свободата си на движение, като е отишъл и е пребивавал в Нидерландия — държава членка, различна от тази, на която е гражданин. По-конкретно, видно от акта за преюдициално запитване, FS е работил пет месеца в Нидерландия, преди по отношение на него да бъде прието решение за експулсиране. Това решение е мотивирано с факта, че към датата, на която е прието, FS вече не отговаря на условията по член 7 от Директива 2004/38, и следователно пребивава незаконно на територията на Нидерландия.
Всъщност от материалите по преписката, с която разполага Съдът, е видно, че с единственото си оплакване, изтъкнато пред запитващата юрисдикция, FS твърди, че след като е доказал, че доброволно е напуснал територията на Нидерландия в определения му четириседмичен срок за напускане на тази територия, изтекъл на 23 октомври 2018 г., той ще може да се позове на ново право на пребиваване съгласно член 6 от Директива 2004/38 още щом се върне на посочената територия. Ето защо според FS държавният секретар неправилно е разпоредил на 23 ноември 2018 г. административното задържане по отношение на него с цел експулсирането му от страната.
В този смисъл пред запитващата юрисдикция действително стои въпросът за законосъобразността на това административно задържане, но от материалите по преписката, с която разполага Съдът, става ясно, че по делото в главното производство не се оспорват нито законосъобразността на самото решение за експулсиране на FS, което е станало окончателно, нито фактът, че FS е изпълнил доброволно това решение в определения срок.
Следователно от Съда се иска да се произнесе само по обстоятелствата, при които гражданин на Съюза, адресат на решение за експулсиране на основание член 15, параграф 1 от Директива 2004/38, може да се позове на ново право на пребиваване в приемащата държава членка на основание член 6, параграф 1 от тази директива.
След тези предварителни уточнения е необходимо да се провери, на първо място, дали самото физическо напускане от гражданина на Съюза на приемащата държава членка е достатъчно, за да може да се приеме, че решението за експулсиране, прието по отношение на него от тази държава членка, е изцяло изпълнено, така че това решение повече не би могло да му бъде противопоставено, в случай че той незабавно се върне на територията на посочената държава членка. Ако самото физическо напускане на гражданина на Съюза не е достатъчно за тази цел, би следвало да се прецени, на второ място, дали е релевантна продължителността на отсъствието на този гражданин на Съюза от приемащата държава членка, както и какви други критерии евентуално са относими в тази насока. На трето и последно място, би следвало да се разгледат последиците от неизпълнението на решение за експулсиране.
По физическото напускане от гражданина на Съюза на територията на приемащата държава членка
Следва да се отбележи, че Директива 2004/38 съдържа не само правила, които уреждат условията за получаване на един от различните видове предвидени в нея права за пребиваване, както и условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да могат лицата да продължат да се ползват от съответните права. Тази директива предвижда освен това набор от правила, имащи за цел да уредят положението, произтичащо от загубата на някое от тези права (решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, т.
).
В тази насока член 15 („Процедурни гаранции“) от Директива 2004/38 се прилага спрямо решение за експулсиране, прието — както в главното производство — по съображения без връзка с каквато и да е опасност за обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, т.
).
Всъщност тази разпоредба, която се съдържа в глава III („Право на пребиваване“) от Директива 2004/38, урежда режима, който се прилага, когато изтече право на временно пребиваване по тази директива, по-специално когато гражданин на Съюза или член на неговото семейство, който в миналото е имал право на пребиваване до три месеца или повече от три месеца по силата съответно на член 6 или на член 7 от споменатата директива, вече не отговаря на условията за разглежданото право на пребиваване и следователно по принцип може да бъде експулсиран от приемащата държава членка (решение от 10 септември 2019 г., Chenchooliah,
C‑94/18
,
EU:C:2019:693
, т.
).
По-специално, съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 процедурите, предвидени от членове 30 и 31 от нея, се прилагат по аналогия за такива решения за експулсиране.
Също така член 15, параграф 3 от тази директива предвижда, че приемащата държава членка не може да налага забрана за влизане на нейна територия в контекста на решението за експулсиране по член 15, параграф 1 от тази директива.
Следва обаче да се отбележи, че действието във времето на решението за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от посочената директива, не е изяснено в текста нито на последната разпоредба, нито на останалите разпоредби на същата директива.
След като текстът на Директива 2004/38 сам по себе си не дава отговор на поставените въпроси, за тълкуването на член 15, параграф 1 от тази директива е необходимо да се вземат предвид целта на посочената разпоредба и нейният контекст, както и целта на същата директива (вж. по аналогия решение от 12 ноември 2019 г., Haqbin,
C‑233/18
,
EU:C:2019:956
, т.
и цитираната съдебна практика).
В тази насока е уместно да се отбележи, че член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 предоставя на приемащата държава членка по-специално възможността да експулсира от територията си гражданин на Съюза, който вече няма право на пребиваване съгласно член 6 или член 7 от тази директива. Следователно целта на член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 е в частност да позволи на приемащата държава членка да следи пребиваването на територията ѝ на граждани на Съюза, които нямат право на постоянно пребиваване в нея, да се осъществява при зачитане на обхвата на правата на временно пребиваване, предвидени в тази директива.
Следва да се посочи, че тази възможност за приемащата държава членка да експулсира гражданина на Съюза, който вече не пребивава законно на нейна територия, е в съзвучие със специфичната цел на Директива 2004/38, изразена в членове 6 и 7 във връзка с член 14, както и в съображение 10 от нея — да не се допусне гражданите на Съюза и членовете на техните семейства, упражняващи право на пребиваване на основание на тази директива, да се превърнат в неприемлива тежест за системата за социално подпомагане на приемащата държава членка по време на временното им пребиваване.
Всъщност, ако член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 се тълкува в смисъл, че самото физическо напускане на гражданина на Съюза е достатъчно за изпълнението на решение за експулсиране, прието по отношение на него на основание на тази разпоредба, този гражданин на Съюза би било необходимо просто да прекоси границата на приемащата държава членка, за да може незабавно да се върне на територията на тази държава членка и да се позове на ново право на пребиваване съгласно член 6 от цитираната директива. Ако гражданинът на Съюза повтаря това действие, на него биха могли да бъдат признати множество права на пребиваване едно след друго на територията на една и съща приемаща държава членка на основание на последната разпоредба, при все че в действителност тези различни права биха били признати за целите на едно и също фактическо пребиваване.
Подобно тълкуване би лишило от полезен ефект възможността за приемащата държава членка да прекрати пребиваването на даден гражданин на Съюза съгласно член 6 от Директива 2004/38, когато същият пристигне на територията на тази държава членка след края на тримесечния му срок на пребиваване там, като на практика му позволи пребиваване с продължителност над три месеца на тази територия, независимо че по отношение на това лице е прието решение за експулсиране и че не са изпълнени условията, залегнали в член 7 от тази директива. Всъщност според това тълкуване със самото прекосяване на границата на приемащата държава членка на всеки три месеца, на посочения гражданин на Съюза реално би било признато право на безсрочно пребиваване, независимо, от една страна, че той може да не отговаря на условията по член 7 от споменатата директива и от друга, че член 6 от нея, на която този гражданин на Съюза би се позовал за целите на това реално неограничено във времето пребиваване, урежда само пребиваването до три месеца, както личи и от самото заглавие на член 6.
Посоченото тълкуване, което не налага съответният гражданин на Съюза реално и ефективно да престане да пребивава в приемащата държава членка, впрочем би могло да постави под въпрос баланса, който Директива 2004/38 се стреми да постигне между, от една страна, правото на свободно движение и пребиваване на гражданите на Съюза и членовете на техните семейства и от друга, защитата на системата за социално подпомагане на приемащата държава членка с оглед на неприемливата тежест, в която могат да се превърнат съответните лица при временно пребиваване на нейна територия.
Също така е уместно да се отбележи, че за да придобие право на постоянно пребиваване на територията на приемащата държава членка, гражданинът на Съюза трябва съгласно член 16, параграф 1 от Директива 2004/38 да е пребивавал законно на тази територия в продължение на непрекъснат период от пет години, при спазване на изключенията по член 17 от тази директива за работниците, които вече не работят на посочената територия. Видно от член 21 от цитираната директива, всъщност непрекъснатостта на пребиваването се нарушава от всяко едно решение за експулсиране, надлежно приложено срещу въпросното лице.
Ето защо постановката, че самото физическо напускане от гражданина на Съюза на територията на приемащата държава членка е достатъчно за изпълнението на решение за експулсиране, прието по отношение на заинтересованото лице, би отнела и част от полезния ефект на ясно установеното с Директива 2004/38 разграничение между временното и постоянното пребиваване. Всъщност подобно съображение би позволило на този гражданин на Съюза да се позовава на множество последователни временни пребивавания в тази държава членка, за да пребивава на практика постоянно в нея, при все че не отговаря на предвидените в тази директива условия за право на постоянно пребиваване.
Оттук тълкуването в точка 73 от настоящото решение не би било в съзвучие с цялостния контекст на Директива 2004/38, която — както Съдът е посочвал нееднократно — предвижда поетапна система относно правото на пребиваване в приемащата държава членка, която, като възпроизвежда по същество етапите и условията, предвидени в различните актове на правото на Съюза и в съдебната практика отпреди тази директива, води до правото на постоянно пребиваване (решение от 22 януари 2020 г., Pensionsversicherungsanstalt (Прекратяване на дейността след навършване на пенсионна възраст),
C‑32/19
,
EU:C:2020:25
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това трябва да се припомни, че по силата на член 30, параграф 3 от Директива 2004/38 срокът за напускане на територията на приемащата държава членка не може, освен в надлежно обосновани спешни случаи, да e по-кратък от един месец от датата, на която заинтересованото лице е уведомено за решението за експулсиране. След като, видно от точка 67 от настоящото решение, тази разпоредба е приложима „по аналогия“ към решението, прието въз основа на член 15 от същата директива, посоченият срок следва да се прилага и към решенията за експулсиране, като тези по главното производство, приети по съображения, различни от обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве.
Както твърди нидерландското правителство, всъщност предоставянето на минимален едномесечен срок, считано от уведомяването за решението за експулсиране, за да бъде изпълнено това решение, доколкото този срок позволява по-специално на заинтересованото лице да подготви отпътуването си, подкрепя тълкуването в смисъл, че изпълнението на решение за експулсиране се осъществява не със самото физическо напускане от съответното лице на територията на приемащата държава членка, а с факта, че това лице реално и ефективно престава да пребивава на тази територия.
С оглед на предходното се налага изводът — както посочва и генералният адвокат в точка 77 от заключението си — че самото физическо напускане от гражданина на Съюза на територията на приемащата държава членка не е достатъчно, за да бъде изцяло изпълнено приетото по отношение на този гражданин решение за експулсиране съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2004/38. За да може да се позове на ново право на пребиваване на тази територия съгласно член 6, параграф 1 от Директива 2004/38, въпросният гражданин на Съюза трябва не само физически да напусне тази територия, но и реално и ефективно да е прекратил пребиваването си там, така че в случай че той се върне на територията на приемащата държава членка, няма как да се приеме, че на практика пребиваването му продължава, без да прекъсва неговото предходно пребиваване на тази територия.
Запитващата юрисдикция следва да провери въз основа на цялостна преценка на всички обстоятелства по спора, поставен за разглеждане пред нея, дали съответният гражданин на Съюза реално и ефективно е престанал да пребивава на територията на приемащата държава членка, така че решението за експулсиране, чийто адресат е той, да е изцяло изпълнено. В това отношение обаче Съдът трябва да даде полезни насоки, за да може тази юрисдикция да се произнесе по спора, поставен за разглеждане пред нея (вж. по аналогия решение от 4 юли 2019 г., Kirschstein,
C‑393/17
,
EU:C:2019:563
, т.
и цитираната съдебна практика).
По обстоятелствата, релевантни за преценката дали решението за експулсиране е изпълнено
На първо място следва да се прецени дали, за да бъде прието за установено, че гражданинът на Съюза реално и ефективно е престанал да пребивава временно на територията на приемащата държава членка, той трябва да пребивава определен минимален период извън тази територия, например три месеца, както предлага нидерландското правителство.
Наистина, както се вижда от точки 66 и 74 от настоящото решение, периодът от три месеца има важна роля в рамките на Директива 2004/38 по-специално доколкото този период позволява да се разграничат двата вида право на временно пребиваване, предвидени в членове 6 и 7 от тази директива.
Това съображение обаче не дава основание член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба въвежда условие за изпълнение на решението за експулсиране, като визираното в точка 83 от настоящото решение.
Както Съдът е постановявал нееднократно и както следва от съображения 1 и 2 от Директива 2004/38, по-специално гражданството на Съюза дава на всеки гражданин на Съюза основно и лично право да се движи и пребивава свободно на територията на държавите членки при съблюдаване на установените в Договорите ограничения и условия и на мерките, взети за прилагането им, като освен това свободното движение на хора представлява една от основните свободи на вътрешния пазар, закрепена в член 45 от Хартата на основните права (вж. в този смисъл решение от 5 май 2011 г., McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, както следва от съображение 3 от Директива 2004/38, същата цели да улесни упражняването на основното и лично право на свободно движение и пребиваване на територията на държавите членки, което е предоставено на гражданите на Съюза пряко с Договора за функционирането на ЕС, и по-специално да укрепи това право (вж. в този смисъл решение от 5 май 2011 г., McCarthy,
C‑434/09
,
EU:C:2011:277
, т.
и цитираната съдебна практика).
В допълнение, тъй като свободното движение на хора е основополагащо за Европейския съюз, разпоредбите, в които то е закрепено, трябва да се тълкуват разширително, докато изключенията и дерогациите от него, напротив, трябва да се тълкуват стеснително (вж. в този смисъл решения от 3 юни 1986 г., Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
, т.
и от 10 юли 2008 г., Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, т.
).
Както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 91 и 93 от заключението си, всъщност, ако член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 се тълкува в смисъл, че гражданинът на Съюза, който е адресат на решение за експулсиране, прието на основание тази разпоредба, във всички случаи е задължен да отсъства от приемащата държава членка за някакъв минимален период, например тримесечен, за да може да се позове на ново право на пребиваване на територията на тази държава членка по силата на член 6, параграф 1 от нея, това би обвързало упражняването на споменатото основно право с ограничение, което не е предвидено нито от Договорите, нито от Директива 2004/38.
Въпреки че продължителността на периода, който гражданинът на Съюза е прекарал извън територията на приемащата държава членка след приетото по отношение на него съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 решение за експулсиране, сама по себе си не е решаваща за преценката дали заинтересованото лице реално и ефективно е престанало да пребивава на въпросната територия, тази продължителност все пак може да има известно значение при цялостната преценка, спомената в точка 82 от настоящото решение. Всъщност колкото по-дълго заинтересованото лице отсъства от територията на приемащата държава членка, толкова по-убедително това свидетелства, че пребиваването му е реално и ефективно прекратено. За сметка на това, само по себе си съвсем краткото отсъствие от няколко дни, и дори от няколко часа, по-скоро показва, че пребиваването, на което гражданинът на Съюза се позовава на основание член 6, параграф 1 от тази директива при връщането си на територията на приемащата държава членка, всъщност е част от същия период на пребиваване на тази територия.
На второ място, както поддържа Европейската комисия, за да се прецени дали гражданин на Съюза реално и ефективно е прекратил пребиваването си на основание член 7 от Директива 2004/38, е необходимо да се отчетат, от една страна, всички обстоятелства, белег за прекъсване на връзките между съответния гражданин на Съюза и приемащата държава членка. В тази насока известно значение може да има по-специално наличието на молба за заличаване от регистър на населението, прекратяването на договор за наем или за доставяне на обществени услуги, като вода или електроенергия, преместването, отписването от услуга за професионална интеграция или преустановяването на други отношения, които предполагат известна интеграция на този гражданин на Съюза в тази държава членка.
В тази насока е важно да се подчертае, че релевантността на тези обстоятелства, която може да варира според обстановката, трябва да бъде преценена от компетентния национален орган през призмата на всички конкретни обстоятелства, които характеризират особеното положение на съответния гражданин на Съюза. По-специално следва да се държи сметка за степента на неговата интегрираност в приемащата държава членка, за продължителността на пребиваването му на нейна територия непосредствено преди да бъде прието решението за експулсиране, чийто адресат е той, както и за семейното и финансовото му положение.
Наред с предходните обстоятелства, свързани с евентуално прекъсване на връзките между съответния гражданин на Съюза и приемащата държава членка, от друга страна, следва да се отчетат всички обстоятелства, засягащи периода, през който той отсъства от територията на тази държава членка, след като е прието решението за експулсиране, чийто адресат е той; обстоятелства, които трябва да изяснят въпроса дали за този гражданин на Съюза може да се счита, че през този период действително е пребивавал извън посочената територия. В тази насока следва да се вземат предвид — във всеки случай, когато пребиваването на гражданина на Съюза в приемащата държава членка е било основано на член 7, параграф 1 от Директива 2004/38 — индициите, които сочат, че през посочения период същият е преместил центъра на личните, професионалните или семейните си интереси в друга държава.
По последиците от неизпълнението на решението за експулсиране
От изложеното по-горе следва, че решението за експулсиране на гражданин на Съюза не е изпълнено, докато — предвид всички обстоятелства, характеризиращи положението на този гражданин — не може да се приеме, че той реално и ефективно е престанал да пребивава временно на територията на приемащата държава членка. Следователно, ако приетото по отношение на този гражданин на Съюза решение за експулсиране не е изпълнено, той продължава да пребивава незаконно на посочената територия, дори когато — след като я е напуснал за кратко — отново се връща там. Ето защо в подобен случай тази държава членка не е длъжна да приеме ново решение за експулсиране въз основа на същите факти, довели до вече приетото съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 решение за експулсиране на този гражданин на Съюза, а може да се обоснове с последното решение, за да го задължи да напусне територията ѝ.
Трябва обаче да се уточни, че съществена промяна на обстоятелства, която би позволила на гражданина на Съюза да отговори на условията, предвидени в член 7 от посочената директива, би лишила изобщо от действие решението за експулсиране, чийто адресат е той, и независимо от неизпълнението на това решение би наложила пребиваването на това лице на територията на съответната държава членка да се счита за законно.
Действително фактът, че в Шенгенското пространство контролът на вътрешните граници по принцип е забранен на основание член 22 от Кодекса на шенгенските граници, прави по-трудно използването от органите на приемащата държава членка на възможността да проверят дали гражданинът на Съюза, адресат на решение за експулсиране, прието съгласно член 15, параграф 1 от Директива 2004/38, е изпълнил изцяло това решение.
Вярно е също, че по силата на член 5, параграф 1 от Директива 2004/38, без да се засягат разпоредбите относно документите за пътуване, приложими при контрола на държавните граници, държавите членки дават на гражданите на Съюза разрешение да влизат на тяхна територия с валидна карта за самоличност или паспорт. Също така правото на гражданина на Съюза да пребивава на територията на друга държава членка до три месеца съгласно член 6, параграф 1 от тази директива, не е обвързано с никакви условия или формалности освен изискването да притежават такъв документ.
Някои други разпоредби на Директива 2004/38 обаче имат за цел да позволят на приемащата държава членка да следи временното пребиваване на нейна територия на гражданите на други държави членки да се осъществява в съответствие с тази директива.
По-специално, както изтъква Комисията в съдебното заседание, въпреки че по силата на член 8, параграф 1 от Директива 2004/38 възможността за приемащата държава членка да изисква от гражданите на Съюза да се регистрират при компетентните власти, се прилага — съгласно самата формулировка на тази разпоредба — само за случаите на пребиваване с продължителност над три месеца, член 5, параграф 5 от тази директива предвижда, че държавата членка може да изиска от заинтересованото лице да докладва за присъствието си на нейна територия в рамките на разумен и недискриминационен срок, както и че неспазването на последното изискване може, също както неспазването на изискването за регистрация, да доведе до налагане на съразмерна и недискриминационна санкция.
В същия смисъл следва да се отбележи, че в случай като разглеждания по главното производство, в който гражданинът на Съюза се свързва с властите на приемащата държава членка малко след като е изтекъл предвиденият срок за доброволното му напускане на посочената територия, тази държава членка може да провери дали присъствието на този гражданин на Съюза на територията ѝ е оправдано съгласно споменатата директива.
Накрая, следва да се добави, че решението за експулсиране, прието на основание член 15, параграф 1 от Директива 2004/38, което все още не е изпълнено, не е пречка за правото на съответния гражданин на Съюза да влезе на територията на приемащата държава членка на основание член 5 от Директива 2004/38.
Всъщност предвиденото в член 5 от Директива 2004/38 право на влизане действително позволява гражданинът на Съюза да бъде допуснат до територията на държава членка, различна от тази, чийто гражданин е, за да пребивава там на основание друга разпоредба от тази директива, но това право на влизане може да се упражнява и самостоятелно, когато посоченият гражданин на Съюза, който няма право на пребиваване на тази територия на основание на посочената директива, все пак иска да отиде конкретно до посочената територия за цели, различни от пребиваване там. Както следва от точка 68 от настоящото решение, всъщност член 15, параграф 3 от Директива 2004/38 предвижда, че приемащата държава членка не може да налага забрана за влизане на нейна територия в контекста на решението за експулсиране по член 15, параграф 1 от тази директива.
Ето защо решението за експулсиране, прието по отношение на гражданин на Съюза на основание член 15, параграф 1 от Директива 2004/38, не може да му бъде противопоставено, докато присъствието му на територията на приемащата държава членка е оправдано съгласно член 5 от тази директива.
С оглед на изложеното дотук на поставените въпроси следва да се отговори, че член 15, параграф 1 от Директива 2004/38 трябва да се тълкува в смисъл, че решението за експулсиране на гражданин на Съюза от територията на приемащата държава членка, прието въз основа на тази разпоредба, по съображение че този гражданин на Съюза повече няма право на временно пребиваване на тази територия съгласно цитираната директива, не е изцяло изпълнено със самия факт, че посоченият гражданин на Съюза физически е напуснал въпросната територия в срока, който това решение за експулсиране определя за доброволното му напускане. За да се ползва от ново право на пребиваване на основание член 6, параграф 1 от посочената директива на същата територия, гражданинът на Съюза, адресат на такова решение за експулсиране, трябва не само физически да е напуснал територията на приемащата държава членка, но и да е престанал реално и ефективно да пребивава там, така че когато той се върне на посочената територия няма как да се счита, че неговото пребиваване всъщност е продължение на предходното му пребиваване на същата територия. Запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така, като отчете всички конкретни обстоятелства, характеризиращи особеното положение на съответния гражданин на Съюза. Ако от тази проверка се окаже, че гражданинът на Съюза не е престанал реално и ефективно да пребивава временно на територията на приемащата държава членка, тази държава членка не е длъжна да приеме ново решение за експулсиране въз основа на същите факти, довели до вече приетото решение за експулсиране на този гражданин на Съюза, а може да се обоснове с последното решение, за да го задължи да напусне територията ѝ.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

Член 15, параграф 1 от Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, трябва да се тълкува в смисъл, че решението за експулсиране на гражданин на Съюза от територията на приемащата държава членка, прието въз основа на тази разпоредба, по съображение че този гражданин на Съюза повече няма право на временно пребиваване на тази територия съгласно цитираната директива, не е изцяло изпълнено със самия факт, че посоченият гражданин на Съюза физически е напуснал въпросната територия в срока, който това решение за експулсиране определя за доброволното му напускане. За да се ползва от ново право на пребиваване на основание член 6, параграф 1 от посочената директива на същата територия, гражданинът на Съюза, адресат на такова решение за експулсиране, трябва не само физически да е напуснал територията на приемащата държава членка, но и да е престанал реално и ефективно да пребивава там, така че когато той се върне на посочената територия няма как да се счита, че неговото пребиваване всъщност е продължение на предходното му пребиваване на същата територия. Запитващата юрисдикция следва да провери дали това е така, като отчете всички конкретни обстоятелства, характеризиращи особеното положение на съответния гражданин на Съюза. Ако от тази проверка се окаже, че гражданинът на Съюза не е престанал реално и ефективно да пребивава временно на територията на приемащата държава членка, тази държава членка не е длъжна да приеме ново решение за експулсиране въз основа на същите факти, довели до вече приетото решение за експулсиране на този гражданин на Съюза, а може да се обоснове с последното решение, за да го задължи да напусне територията ѝ.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.