CELEX: 62016CJ0358
Trimitere preliminară
Apropierea legislațiilor
Directiva 2004/39/CE
Articolul 54 alineatele (1) și (3)
Conținutul obligației privind secretul profesional care revine autorităților naționale de supraveghere financiară
Decizie prin care se constată pierderea bunei reputații profesionale
Cazuri reglementate de dreptul penal
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Articolele 47 și 48
Dreptul la apărare
Acces la dosar

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului (
JO 2004, L 145, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 247) coroborat cu articolele 41, 47 și 48 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unor proceduri de terță opoziție introduse de UBS Europa SE, fostă UBS (Luxembourg) SA (denumită în continuare „UBS”), precum și de domnul Alain Hondequin și alții împotriva hotărârii din 16 decembrie 2014 a Cour administrative (Curtea Administrativă, Luxemburg) prin care s‑a soluționat apelul declarat de domnii DV și EU împotriva hotărârii din 5 iunie 2014 a tribunal administratif (Tribunalul Administrativ, Luxemburg) în legătură cu refuzul Commission de surveillance du secteur financier (Comisia de Supraveghere a Sectorului Financiar, denumită în continuare „CSSF”) de a comunica anumite documente în cadrul unor litigii între domnul DV, pe de o parte, și CSSF, pe de altă parte, ca urmare a deciziei de retragere a bunei reputații profesionale a acestuia.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (2) și (63) ale Directivei 2004/39 au următorul cuprins:
„(2)
[…] se cuvine a se ajunge la nivelul de armonizare necesar pentru a oferi investitorilor un nivel ridicat de protecție și pentru a permite întreprinderilor de investiții să își furnizeze serviciile în întreaga Comunitate, care reprezintă o piață unică, pe baza supravegherii exercitate în statul membru de origine. […]
[…]
(63)
[…] În contextul unei activități transfrontaliere crescânde, autoritățile competente ar trebui să își furnizeze reciproc informațiile necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, astfel încât să garanteze aplicarea efectivă a prezentei directive, inclusiv în cazul în care o infracțiune sau o infracțiune suspectată poate fi de resortul autorităților competente ale mai multor state membre. În cadrul acestui schimb de informații, secretul profesional se impune întotdeauna, pentru a asigura transmiterea fără piedici a informațiilor respective, precum și protecția drepturilor persoanelor în cauză.”
În titlul II din Directiva 2004/39, referitor la „Condiții de autorizare și de funcționare aplicabile întreprinderilor de investiții”, articolul 8 din aceasta, intitulat „Retragerea autorizației”, prevede la litera (c) că autoritățile competente pot retrage autorizația oricărei întreprinderi de investiții care nu mai îndeplinește condițiile în care a fost acordată autorizația.
În același titlu II, articolul 9 din această directivă, intitulat „Persoane care conduc efectiv activitatea”, prevede:
„(1)   Statele membre solicită ca persoanele care conduc efectiv activitatea unei întreprinderi de investiții să aibă o bună reputație și o experiență suficiente pentru a garanta gestionarea corectă și prudentă a acestei întreprinderi.
[…]
(3)   Autoritatea competentă refuză autorizarea în cazul în care nu este convinsă că persoanele care vor conduce efectiv activitatea întreprinderii de investiții au o bună reputație și o experiență suficiente sau în care există motive obiective și demonstrabile de a crede că propunerile de schimbare a conducerii ar risca să compromită gestionarea corectă și prudentă a întreprinderii de investiții.
[…]”
Articolul 17 din directiva menționată, intitulat „Obligația generală de supraveghere continuă”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că autoritățile competente controlează activitatea întreprinderilor de investiții pentru a se asigura că acestea îndeplinesc condițiile de funcționare prevăzute de prezenta directivă. Acestea se asigură că sunt adoptate măsurile adecvate pentru a permite autorităților competente să obțină informațiile necesare pentru a controla respectarea acestor obligații de către întreprinderile de investiții.”
Articolul 50 din Directiva 2004/39, intitulat „Competențe pe care trebuie să le aibă autoritățile competente”, prevede:
„(1)   Autoritățile competente sunt învestite cu toate competențele de supraveghere și de investigare necesare pentru exercitarea funcțiilor lor.
[…]
(2)   Competențele menționate la alineatul (1) sunt exercitate în conformitate cu dreptul intern și cuprind cel puțin următoarele drepturi:
(a)
de a avea acces la orice document, oricare ar fi forma lui, și de a primi o copie;
(b)
de a solicita informații de la orice persoană și, în cazul în care este necesar, de a convoca și audia orice persoană pentru a obține informații;
[…]
(l)
de a transmite un caz în vederea urmăririi penale;
[…]”
Articolul 51 din această directivă, intitulat „Sancțiuni administrative”, prevede la alineatul (1):
„Fără a aduce atingere procedurilor privind retragerea unei autorizații și dreptului lor de a aplica sancțiuni penale, statele membre se asigură, în conformitate cu dreptul lor intern, că pot fi adoptate măsurile adecvate sau că pot fi aplicate sancțiuni administrative adecvate împotriva persoanelor responsabile de o încălcare a dispozițiilor adoptate în temeiul prezentei directive. Acestea acționează astfel încât aceste măsuri să fie eficiente, proporționale și cu efect de descurajare.”
Articolul 52 din directiva menționată, intitulat „Dreptul la o cale de atac”, prevede la alineatul (1):
„Statele membre se asigură că orice decizie luată în temeiul actelor cu putere de lege și a actelor administrative adoptate în conformitate cu prezenta directivă este justificată în mod corespunzător și poate face obiectul unui drept la o cale de atac jurisdicțională. […]”
Potrivit articolului 54 din Directiva 2004/39, intitulat „Secretul profesional”:
„(1)   Statele membre se asigură că autoritățile competente, orice persoană care lucrează sau a lucrat pentru autoritățile competente sau pentru entitățile delegatare ale sarcinilor acestora în conformitate cu articolul 48 alineatul (2), precum și auditorii sau experții mandatați de autoritățile competente respectă secretul profesional. Nicio informație confidențială […] primit[ă] de la aceste persoane în exercitarea funcțiilor lor nu poate fi divulgată niciunei persoane sau autorități decât într‑o formă rezumată sau agregată care împiedică identificarea întreprinderilor de investiții, a operatorilor, a piețelor reglementate sau a oricărei persoane în cauză, fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal sau de alte dispoziții ale prezentei directive.
(2)   În cazul în care o întreprindere de investiții, un operator sau o piață reglementată a fost declarată în stare de faliment sau este lichidată forțat, informațiile confidențiale care nu privesc terțe părți pot fi divulgate în cadrul unor proceduri civile sau comerciale, cu condiția să fie necesare în derularea procedurii.
(3)   Fără a aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal, autoritățile competente, organismele sau persoanele fizice sau juridice altele decât autoritățile competente, care primesc informații confidențiale în temeiul prezentei directive, le pot utiliza doar în executarea sarcinilor lor și pentru exercitarea funcțiilor lor în cazul autorităților competente în cadrul sferei de aplicare a prezentei directive sau, în cazul celorlalte autorități, organisme sau persoane fizice sau juridice, în scopurile pentru care aceste informații le‑au fost comunicate și în cadrul procedurilor administrative și judiciare specific legate de exercitarea funcțiilor lor. Cu toate acestea, în cazul în care autoritatea competentă sau orice altă autoritate, organism sau persoană care comunică informația își exprimă consimțământul în acest sens, autoritatea care a primit informația o poate utiliza în alte scopuri.
(4)   Orice informație confidențială primită, schimbată sau transmisă în temeiul prezentei directive este supusă cerințelor secretului profesional prevăzute de prezentul articol. Cu toate acestea, prezentul articol nu împiedică autoritățile competente să transmită sau să facă schimb de informații confidențiale în conformitate cu prezenta directivă sau cu alte directive aplicabile în special întreprinderilor de investiții, instituțiilor de credit, fondurilor de pensii, [organismelor de plasament colectiv în valori mobiliare (OPCVM)], intermediarilor de asigurări și reasigurări, piețelor reglementate sau operatorilor, cu acordul autorității competente, al unei alte autorități, al unui alt organism sau al unei alte persoane fizice sau juridice care a comunicat aceste informații.
(5)   Prezentul articol nu împiedică autoritățile competente să transmită sau să facă schimb, în conformitate cu dreptul intern, de informații confidențiale pe care nu le‑au primit de la o autoritate competentă a altui stat membru.”
Articolul 56 din această directivă, intitulat „Obligația de cooperare”, prevede la alineatul (1):
„Autoritățile competente din mai multe state membre cooperează între ele de fiecare dată când acest lucru este necesar pentru realizarea misiunilor prevăzute de prezenta directivă, utilizând competențele care le sunt conferite fie de prezenta directivă, fie de dreptul intern.
Orice autoritate competentă acordă asistență autorităților competente ale celorlalte state membre. În special, autoritățile competente fac schimb de informații și cooperează în cadrul investigațiilor sau activităților de supraveghere.
[…]”
Dreptul luxemburghez
Articolul 19 din loi du 5 avril 1993 relative au secteur financier (Legea din 5 aprilie 1993 privind sectorul financiar) (
Mémorial
A 1993, p. 462), intitulat „Buna reputație și experiența profesionale”, prevede la alineatul 1:
„În vederea obținerii autorizației, persoanele fizice și, în cazul persoanelor juridice, membrii organelor de administrație, de gestiune și de supraveghere, precum și acționarii sau asociații menționați la articolul precedent trebuie să facă dovada bunei lor reputații profesionale. Buna reputație se apreciază pe baza antecedentelor judiciare și a tuturor elementelor de natură să demonstreze că persoanele vizate beneficiază de o bună reputație și prezintă toate garanțiile unei activități ireproșabile.”
Articolul 32 din loi du 13 juillet 2007 relative aux marchés d’instruments financiers et portant transposition notamment de la directive 2004/39 (Legea din 13 iulie 2007 privind piețele de instrumente financiare și transpunerea printre altele a Directivei 2004/39) (
Mémorial
A 2007, p. 2076), intitulat „Secretul profesional al CSSF”, prevede:
„(1)   Toate persoanele care exercită sau care au exercitat o activitate pentru [CSSF], precum și revizorii de întreprinderi autorizați sau experții mandatați de [CSSF] au obligația de a păstra secretul profesional menționat la articolul 16 din loi modifiée du 23 décembre 1998 portant création d’une commission de surveillance du secteur financier [Legea modificată din 23 decembrie 1998 privind înființarea unei comisii de supraveghere a sectorului financiar]. Acest secret implică faptul că informațiile confidențiale pe care aceștia le primesc cu titlu profesional nu pot fi divulgate niciunei persoane sau autorități, oricare ar fi aceasta, decât într‑o formă sumară sau agregată care să nu permită identificarea niciunui participant la piață, a niciunei piețe reglementate, a niciunui [sistem multilateral de negociere (MTF)] sau a oricărei alte persoane vizate sau a oricărui alt sistem în cauză, fără a aduce atingere cazurilor care intră sub incidența dreptului penal sau a celorlalte dispoziții din prezentul titlu.
[…]
(3)   Fără a aduce atingere cazurilor care intră sub incidența dreptului penal, [CSSF] poate utiliza informațiile confidențiale primite în temeiul prezentului titlu numai pentru exercitarea funcțiilor care îi revin în temeiul prezentului titlu sau în cadrul unor proceduri administrative sau judiciare specific legate de exercitarea acestor funcții.
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Reiese din decizia de trimitere că, prin decizia din 4 ianuarie 2010, CSSF l‑a obligat pe domnul DV să demisioneze din toate funcțiile deținute în cel mai scurt timp, pentru motivul că nu mai era demn de încredere și că, prin urmare, nu mai era apt să exercite în cadrul unei entități supravegheate o funcție de administrator sau o altă funcție a cărei exercitare este condiționată de obținerea unei autorizații. CDDF și‑a motivat decizia printre altele pe rolul jucat de domnul DV în constituirea și în funcționarea societății Luxalpha Sicav (denumită în continuare „Luxalpha”).
Prin cererile introductive depuse la 26 februarie și la 31 martie 2010 în fața tribunal administratif (Tribunalul Administrativ), domnul DV a formulat o acțiune având ca obiect modificarea sau, în subsidiar, anularea deciziei CSSF menționate mai sus.
La 11 noiembrie 2010, domnul DV a solicitat CSSF, în cadrul acestor litigii actualmente pendinte, să îi comunice o scrisoare din 27 ianuarie 2009 trimisă de UBS la CSSF, ca urmare a unei solicitări de informații a acesteia din urmă din 31 decembrie 2008, în cadrul „cazului Madoff”. Prin decizia din 13 decembrie 2010, CSSF a respins această cerere. La 10 ianuarie 2011, domnul DV a formulat o acțiune având ca obiect modificarea sau, în subsidiar, anularea acestei decizii a CSSF. La 15 decembrie 2011, tribunal administratif (Tribunalul Administrativ) a obligat CSSF să îi comunice scrisoarea respectivă. Prin hotărârea din 18 iulie 2012, tribunal administratif (Tribunalul Administrativ) a declarat acțiunea introdusă de domnul DV întemeiată în parte și, prin urmare, a anulat decizia CSSF din 13 decembrie 2010 prin care s‑a refuzat comunicarea scrisorii din 27 ianuarie 2009 menționate anterior, cu excepția anumitor informații.
La 26 februarie 2013, domnul DV a solicitat CSSF, tot în cadrul litigiilor principale, să îi comunice mai multe documente, inclusiv „scrisoarea CSSF din 31 decembrie 2008 către [UBS] și chestionarul său”, precum și „toate anchetele și/sau investigațiile desfășurate de CSSF în cadrul cazului Madoff, componenta Luxalpha, și înscrisurile primite de ea cu această ocazie”. Potrivit domnului DV, documentele respective pun în evidență rolul UBS în stabilirea și funcționarea Luxalpha, motiv pentru care ele ar fi indispensabile pentru a înțelege rolul diferitor persoane care au intervenit cu ocazia înființării acestei societăți.
Prin decizia din 9 aprilie 2013, CSSF a refuzat comunicarea documentelor solicitate, în special pentru motivul că acestea nu figurau în dosarul administrativ referitor la domnul DV, că erau acoperite de obligația privind secretul profesional care îi incumba, că în niciun moment al procedurii administrative față de domnul DV nu a invocat înscrisurile solicitate și că cererea domnului DV nu era suficient de precisă.
La 5 iunie 2013, domnul DV a formulat o acțiune având ca obiect, în principal, anularea și, în subsidiar, modificarea deciziei CSSF menționate anterior. Prin cererea introductivă depusă la 7 iunie 2013 în fața tribunal administratif (Tribunalul Administrativ), domnul EU a declarat că dorește să intervină voluntar în proces pentru motivul că ar fi făcut, la fel ca domnul DV, obiectul unei proceduri administrative în care a fost sancționat printre altele pentru rolul jucat în constituirea și funcționarea societății Luxalpha. Domnul EU a explicat de asemenea că a formulat o acțiune în contencios împotriva deciziei CSSF prin care s‑a constatat pierderea bunei sale reputații profesionale și că necesita, în cadrul cauzei în contencios menționate, diverse documente pe care CSSF refuza să i le comunice.
Prin hotărârea din 5 iunie 2014, tribunal administrativ (Tribunalul Administrativ), după ce a admis intervenția voluntară a domnului EU în proces, a obligat CSSF să îi comunice scrisoarea adresată UBS la 31 decembrie 2008 în cadrul „cazului Madoff” și a respins în rest acțiunea în anulare introdusă de domnul DV.
Prin cererea depusă la 26 iunie 2014, domnii DV și EU au declarat apel împotriva acestei hotărâri a tribunal administratif (Tribunalul Administrativ) în fața Cour administrative (Curtea Administrativă, Luxemburg).
Prin hotărârea din 16 decembrie 2014, Cour administrative (Curtea Administrativă) a declarat întemeiat în parte apelul domnilor DV și EU și a obligat CSSF să depună, în litigiile principale, integralitatea anchetelor sau a investigațiilor desfășurate de CSSF în cadrul „cazului Madoff”, în special în ceea ce privește aspectul referitor la Luxalpha, și a înscrisurilor pe care le‑a primit cu această ocazie.
În această hotărâre, Cour administrative (Curtea Administrativă) a arătat în special că, în cadrul unei proceduri referitoare la o sancțiune administrativă, în special atunci când aceasta se aseamănă cu o procedură cu caracter penal în lumina Convenției europene pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), precum cea în discuție în speță, niciun secret nu este în principiu opozabil persoanei care se apără de acuzare sau care exercită o acțiune împotriva sancțiunii pronunțate în privința sa. Astfel, dacă administrația s‑a întemeiat pe un înscris care privește și un terț, ea nu poate opune secretul profesional persoanei supuse unei proceduri administrative decât în limite foarte stricte, în caz contrar existând riscul încălcării dreptului la apărare. Cour administrative (Curtea Administrativă) a mai subliniat că revine administrației, care trebuie în principiu să depună la dosarul prezentat în fața sa dosarul administrativ integral, care conține toate înscrisurile referitoare la actul atacat, sarcina să expună motivele pentru care un înscris solicitat de apărare nu este relevant. Or, în speță, CSSF s‑a limitat să invoce secretul profesional fără a expune în mod detaliat motivele imperative care i‑ar interzice să pună la dispoziția domnului DV toate documentele care,
a priori
, par utile pentru apărarea împotriva sancțiunii adoptate în privința sa.
Prin cererile depuse la 23 octombrie 2015 și la 3 martie 2016 în fața Cour administrative (Curtea Administrativă), UBS și, respectiv, domnul Alain Hondequin și alții, acționând în calitate de foști membri ai consiliului de administrație al Luxalpha, au formulat o terță opoziție împotriva hotărârii menționate. UBS reproșează Cour administrative (Curtea Administrativă) în esență că nu a ținut seama de articolul 54 din Directiva 2004/39.
În acest context, instanța de trimitere se consideră confruntată cu două tipuri de probleme referitoare la interpretarea articolului 54 din Directiva 2004/39. În primul rând, își pune întrebarea referitoare la ceea ce, în raport cu articolul 41 din cartă, intră sub incidența excepției privind „cazurile reglementate de dreptul penal”, care figurează la alineatele (1) și (3) ale articolului 54 menționat. În al doilea rând, se întreabă cum trebuie să concilieze cerințele și garanțiile care decurg din articolele 47 și 48 din cartă, precum și din articolele 6 și 13 din CEDO cu obligația de păstrare a secretului profesional prevăzută la articolul 54 menționat.
În aceste condiții, Cour administrative (Curtea Administrativă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
În special din perspectiva articolului 41 din cartă, care consacră principiul bunei administrări, excepția privind «cazurile reglementate de dreptul penal», prevăzută atât la articolul 54 alineatul (1)
in fine
din Directiva 2004/39, cât și în prima parte a articolului 54 alineatul (3), se referă la o situație care intră sub incidența unei sancțiuni administrative în temeiul legislației naționale, fiind însă considerată ca făcând parte din dreptul penal în lumina CEDO, astfel cum este sancțiunea în discuție în cauza principală aplicată de autoritatea națională de reglementare, care este o autoritate națională de supraveghere, și care constă în a impune unui membru al unui barou național să înceteze exercitarea funcției de administrator sau a altei funcții supuse autorizării, în cadrul unei entități supravegheate de respectiva autoritate de reglementare, solicitându‑i-se să demisioneze, în cel mai scurt timp, din toate funcțiile aferente?
2)
În condițiile în care sancțiunea administrativă sus‑menționată, considerată ca atare în dreptul național, intră sub incidența unei proceduri administrative, în ce măsură obligația de păstrare a secretului profesional pe care o autoritate națională de supraveghere o poate invoca în temeiul articolului 54 din Directiva 2004/39 este condiționată de cerințele unui proces echitabil care includ o cale de atac efectivă, astfel cum se desprinde din articolul 47 din cartă, care trebuie apreciate în raport cu cerințele care decurg în paralel din articolele 6 și 13 din CEDO în ceea ce privește un proces echitabil și o cale de atac efectivă, precum și cu ansamblul garanțiilor prevăzute la articolul 48 din cartă, în special cele din sfera accesului integral al persoanei în cauză la dosarul administrativ al autorului unei sancțiuni administrative care este în același timp și autoritatea națională de supraveghere, în scopul apărării intereselor și a drepturilor civile ale persoanei sancționate în cauză?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul întrebărilor formulate, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39 coroborat cu articolul 41 din cartă trebuie interpretat în sensul că excepția de la obligația privind secretul profesional, prevăzută de această dispoziție și referitoare la „cazurile reglementate de dreptul penal”, se aplică în situația în care autoritățile desemnate de statele membre să îndeplinească funcțiile prevăzute de această directivă (denumite în continuare „autoritățile competente”) adoptă o măsură sau chiar o sancțiune care ține de dreptul administrativ național. În cazul unui răspuns negativ, ea solicită să se stabilească în ce măsură această obligație privind secretul profesional este în orice caz limitată de cerințele dreptului la o cale de atac efectivă și la un proces echitabil, precum și de respectarea dreptului la apărare consacrate la articolele 47 și 48 din cartă, interpretate în lumina articolelor 6 și 13 din CEDO.
În primul rând, în ceea ce privește situațiile vizate de expresia „cazuri reglementate de dreptul penal”, în sensul articolului 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39 coroborat cu articolul 41 din cartă, este necesar să se observe că rezultă în mod clar din textul acestei din urmă dispoziții că ea se adresează numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu statelor membre (Hotărârea din 17 decembrie 2015, WebMindLicenses,
C‑419/14
,
EU:C:2015:832
, punctul
, și Hotărârea din 9 martie 2017, Doux,
C‑141/15
,
EU:C:2017:188
, punctul
). În consecință, articolul 41 din cartă nu este relevant în cauza principală.
Trebuie să se arate de asemenea că nici articolul 54 din Directiva 2004/39 și nici vreo altă dispoziție din aceasta nu conține o definiție a expresiei „cazuri reglementate de dreptul penal”, care figurează la alineatele (1) și (3) ale articolului menționat.
Prin urmare, trebuie să se țină seama, în conformitate cu o jurisprudență constantă, de contextul în care se înscrie articolul 54 din Directiva 2004/39, precum și de obiectivele urmărite de această directivă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 aprilie 2015, Drukarnia Multipress,
C‑357/13
,
EU:C:2015:253
, punctul
și jurisprudența citată).
Trebuie amintit că reiese din considerentul (2) al directivei menționate că aceasta urmărește să se ajungă la nivelul de armonizare necesar pentru a oferi investitorilor un nivel ridicat de protecție și pentru a permite întreprinderilor de investiții să își furnizeze serviciile în întreaga Uniune, pe baza supravegherii exercitate în statul membru de origine (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Rezultă în plus din considerentul (63) a doua teză al Directivei 2004/39 că, în contextul unei activități transfrontaliere crescânde, autoritățile competente din diferitele state membre trebuie să își furnizeze reciproc informațiile necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, astfel încât să garanteze aplicarea efectivă a acestei directive (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Astfel, potrivit articolului 17 alineatul (1) din Directiva 2004/39, statele membre trebuie să se asigure că autoritățile competente controlează în mod permanent activitatea întreprinderilor de investiții pentru a se asigura că acestea își respectă obligațiile (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Articolul 50 alineatele (1) și (2) din aceeași directivă prevede că autoritățile competente trebuie să dispună de toate competențele de supraveghere și de investigare necesare pentru exercitarea funcțiilor lor, inclusiv de drepturile de a avea acces la orice document și de a solicita informații de la orice persoană (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Pe de altă parte, articolul 56 alineatul (1) din Directiva 2004/39 prevede că orice autoritate competentă acordă asistență autorităților competente ale celorlalte state membre și că în special autoritățile competente fac schimb de informații și cooperează în cadrul investigațiilor sau al activităților de supraveghere (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Funcționarea eficientă a sistemului de control al activității întreprinderilor de investiții, întemeiat pe o supraveghere exercitată în interiorul unui stat membru și pe schimbul de informații dintre autoritățile competente din mai multe state membre, astfel cum este descris succint la punctele precedente, impune astfel ca atât întreprinderile supravegheate, cât și autoritățile competente să poată să fie sigure că informațiile confidențiale oferite își vor păstra, în principiu, caracterul confidențial (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Astfel cum reiese în special din ultima teză a considerentului (63) al Directivei 2004/39, lipsa unei astfel de încrederi ar fi de natură să compromită transmiterea fără piedici a informațiilor confidențiale necesare exercitării activității de supraveghere (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Așadar, articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 impune, ca normă generală, obligația privind secretul profesional pentru a proteja nu doar interesele specifice ale întreprinderilor vizate în mod direct, ci și interesul general legat de funcționarea normală a piețelor instrumentelor financiare din Uniune (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
În această privință, Curtea a subliniat că articolul 54 din Directiva 2004/39 impune un principiu general de interzicere a divulgării informațiilor confidențiale deținute de autoritățile competente și enunță în mod exhaustiv cazurile specifice în care această interdicție generală nu împiedică, în mod excepțional, transmiterea sau utilizarea lor (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
În speță, este necesar să se arate că articolul 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39 prevede că obligația privind secretul profesional, care revine autorităților competente, se aplică „fără a se aduce atingere cazurilor reglementate de dreptul penal”.
Fiind vorba despre o excepție de la principiul general privind interzicerea divulgării informațiilor confidențiale deținute de autoritățile competente, expresia „cazuri reglementate de dreptul penal”, folosită la articolul 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39, trebuie să primească o interpretare strictă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 aprilie 2010, Comisia/Regatul Unit,
C‑346/08
,
EU:C:2010:213
, punctul
și jurisprudența citată).
Trebuie observat în această privință că, potrivit articolului 50 alineatul (2) litera (l) din Directiva 2004/39, autoritățile competente trebuie să aibă dreptul de a transmite un caz în vederea urmăririi penale.
În plus, articolul 51 alineatul (1) din această directivă prevede că, fără a aduce atingere procedurilor privind retragerea unei autorizații și dreptului lor de a aplica sancțiuni penale, statele membre se asigură, în conformitate cu dreptul lor intern, că pot fi adoptate măsuri adecvate sau, respectiv, că pot fi aplicate sancțiuni administrative adecvate în privința persoanelor responsabile de o încălcare a dispozițiilor adoptate în temeiul acestei directive.
În acest cadru, este necesar să se considere, astfel cum a arătat avocatul general în esență la punctele 47 și 48 din concluzii, că articolul 54 alineatele (1) și (3) din Directiva 2004/39, atunci când prevede că obligația privind secretul profesional poate, în mod excepțional, să fie înlăturată în „cazurile reglementate de dreptul penal”, vizează transmiterea sau utilizarea de informații confidențiale în scopul desfășurării unor urmăriri penale și, respectiv, al aplicării unor sancțiuni în conformitate cu dreptul penal național.
De altfel, această interpretare este confirmată de articolul 76 alineatele (1) și (3) din Directiva 2014/65/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 15 mai 2014 privind piețele instrumentelor financiare și de modificare a Directivei 2002/92/CE și a Directivei 2011/61/UE (
JO 2014, L 173, p. 349
), care a reformat Directiva 2004/39, care precizează în prezent că obligația privind secretul profesional este aplicabilă „fără a aduce atingere cerințelor de drept intern penal”.
Trebuie să se mai arate că, indiferent de calificarea lor în temeiul dreptului național, la care se referă instanța de trimitere, măsurile pe care autoritățile competente trebuie să le adopte în urma constatării că o persoană nu mai îndeplinește cerințele în materie de bună reputație prevăzute la articolul 9 din Directiva 2004/39 fac parte din „procedurile privind retragerea unei autorizații” menționate la articolul 51 alineatul (1) din această directivă, fără ca ele să constituie pentru acest motiv sancțiuni în sensul acestei dispoziții și fără ca aplicarea lor să aibă legătură cu cazuri reglementate de dreptul penal în sensul articolului 54 alineatele (1) și (3) din directiva amintită.
În consecință, trebuie să se considere că excepția de la principiul general privind interzicerea divulgării informațiilor confidențiale deținute de autoritățile competente aferentă „cazurilor reglementate de dreptul penal” nu se aplică într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal.
Trebuie însă să se examineze, în al doilea rând, în ce măsură obligația privind secretul profesional prevăzută la articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 este în orice caz limitată de cerințele dreptului la o cale de atac efectivă și la un proces echitabil, precum și de respectarea dreptului la apărare consacrate la articolele 47 și 48 din cartă, interpretate în lumina articolelor 6 și 13 din CEDO.
Cu titlu introductiv, în măsura în care instanța de trimitere vizează și articolele 6 și 13 din CEDO, trebuie amintit că, deși, astfel cum confirmă articolul 6 alineatul (3) TUE, drepturile fundamentale recunoscute de CEDO constituie principii generale ale dreptului Uniunii și deși articolul 52 alineatul (3) din cartă prevede că drepturile conținute în aceasta, corespunzătoare drepturilor garantate de CEDO, au același înțeles și aceeași întindere ca și cele pe care le conferă convenția amintită, aceasta din urmă nu constituie, atât timp cât Uniunea nu a aderat la ea, un instrument juridic integrat formal în ordinea juridică a acesteia (Hotărârea din 20 martie 2018, Garlsson Real Estate și alții,
C‑537/16
,
EU:C:2018:193
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Reiese din explicațiile referitoare la cartă, care, conform articolului 6 alineatul (1) al treilea paragraf TUE și articolului 52 alineatul (7) din cartă, trebuie luate în considerare în vederea interpretării acesteia (Hotărârea din 15 februarie 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punctul
), că articolele 47 și 48 din cartă asigură, în dreptul Uniunii, protecția conferită de articolele 6 și 13 din CEDO. Este necesar, prin urmare, să se facă trimitere numai la aceste articole din cartă.
Pe de altă parte, trebuie amintit că rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că drepturile fundamentale garantate de ordinea juridică a Uniunii au vocație de a fi aplicate în toate situațiile reglementate de dreptul Uniunii și că aplicabilitatea acestui drept o implică pe cea a drepturilor fundamentale garantate de cartă (Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punctul
și jurisprudența citată).
În cauza principală, reiese din elementele prezentate Curții că deciziile CSSF în discuție se întemeiază pe dispoziții naționale care vizează să pună în aplicare dreptul Uniunii, în sensul articolului 51 alineatul (1) din cartă. În consecință, dispozițiile cartei sunt aplicabile într‑o asemenea cauză.
În plus, trebuie amintit că, potrivit unui principiu general de interpretare, un act al Uniunii trebuie interpretat, în măsura posibilului, astfel încât să nu se repună în discuție validitatea acestuia și în conformitate cu dreptul primar în ansamblul său și în special cu prevederile cartei (Hotărârea din 15 februarie 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punctul
).
În această privință, referitor, în primul rând, la dreptul la o cale de atac efectivă, articolul 47 primul paragraf din cartă prevede că orice persoană ale cărei drepturi și libertăți garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac efectivă în fața unei instanțe judecătorești, în conformitate cu condițiile stabilite la articolul menționat.
Pentru a garanta respectarea, în cadrul Uniunii, a acestui drept fundamental, articolul 19 alineatul (1) al doilea paragraf TUE impune statelor membre obligația de a stabili căile de atac necesare pentru a asigura o protecție jurisdicțională efectivă în domeniile reglementate de dreptul Uniunii (Hotărârea din 26 septembrie 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punctul
).
În ceea ce privește mai precis existența unui drept garantat de dreptul Uniunii, în sensul articolului 47 primul paragraf din cartă, este necesar a se aminti că, potrivit unei jurisprudențe constante, protecția împotriva intervențiilor puterii publice în sfera privată a unei persoane fizice sau juridice care ar fi arbitrare sau disproporționate constituie un principiu general al dreptului Uniunii. Această protecție poate fi invocată de o persoană supusă unei proceduri administrative împotriva unui act care îi cauzează prejudicii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punctele
și
).
Or, în plus, este necesar să se arate că dreptul la o cale de atac efectivă este reafirmat de însăși Directiva 2004/39, al cărei articol 52 alineatul (1) prima teză prevede că „[s]tatele membre se asigură că orice decizie luată în temeiul actelor cu putere de lege și al actelor administrative adoptate în conformitate cu prezenta directivă este justificată în mod corespunzător și poate face obiectul unui drept la o cale de atac jurisdicțională”.
De asemenea, trebuie observat că, în cauza principală, deciziile CSSF în discuție au făcut obiectul unei căi de atac jurisdicționale în scopul examinării legalității acestora.
În al doilea rând, în ceea ce privește dreptul la un proces echitabil, garantat de articolul 47 al doilea paragraf din cartă, trebuie arătat că respectarea dreptului la apărare constituie un aspect specific al dreptului la un proces echitabil (a se vedea în acest sens Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 1 iunie 2010, Gäfgen împotriva Germaniei, ECLI:CE:ECHR:2010:0601JUD002297805, § 169, precum și Hotărârea din 6 noiembrie 2012, Otis și alții,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punctul
). Respectarea dreptului la apărare este consacrată și la articolul 48 alineatul (2) din cartă.
Curtea a subliniat că dreptul la apărare trebuie să fie respectat în orice procedură inițiată împotriva unei persoane și care poate să conducă la un act cauzator de prejudicii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 februarie 1979, Hoffmann‑La Roche/Comisia,
85/76
,
EU:C:1979:36
, punctul
, Hotărârea din 2 octombrie 2003, ARBED/Comisia,
C‑176/99 P
,
EU:C:2003:524
, punctul
, și Hotărârea din 26 septembrie 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punctul
).
Dreptul de acces la dosar constituie, la rândul său, corolarul necesar al exercitării efective a dreptului la apărare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 octombrie 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij și alții/Comisia,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P‑C‑252/99 P și C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, punctul
, precum și Hotărârea din 1 iulie 2010, Knauf Gips/Comisia,
C‑407/08 P
,
EU:C:2010:389
, punctul
).
Cu toate acestea, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că drepturile fundamentale nu constituie prerogative absolute, ci pot să cuprindă restricții, cu condiția ca acestea să răspundă efectiv unor obiective de interes general urmărite de măsura în cauză și să nu implice, din perspectiva scopului urmărit, o intervenție disproporționată și intolerabilă care ar aduce atingere însuși conținutului drepturilor astfel garantate (Hotărârea din 18 martie 2010, Alassini și alții,
C‑317/08-C‑320/08
,
EU:C:2010:146
, punctul
, precum și Hotărârea din 26 septembrie 2013, Texdata Software,
C‑418/11
,
EU:C:2013:588
, punctul
).
Asemenea restricții pot viza printre altele protecția cerințelor de confidențialitate sau de secret profesional, cărora accesul la anumite informații și documente le poate aduce atingere (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 noiembrie 2017, Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, punctul
).
În această privință, referitor în special la obligația privind secretul profesional care revine autorităților competente în temeiul articolului 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39, trebuie amintit, astfel cum s‑a arătat la punctul 38 din prezenta hotărâre, că această obligație urmărește să protejeze nu numai interesele specifice ale întreprinderilor vizate în mod direct, ci și interesul general legat de funcționarea normală a piețelor instrumentelor financiare din Uniune.
În această privință, Curtea a decis că interdicția generală de a divulga informații confidențiale prevăzută la articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 se referă la informațiile deținute de autoritățile competente care, în primul rând, nu au caracter public și care, în al doilea rând, prin divulgare ar risca să aducă atingere intereselor persoanei fizice sau juridice care le‑a furnizat sau terților ori bunei funcționări a sistemului de control al activității întreprinderilor de investiții pe care legiuitorul Uniunii l‑a instituit prin adoptarea Directivei 2004/39 (Hotărârea din 19 iunie 2018, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
, punctul
).
Pe de altă parte, în ceea ce privește în mod specific dreptul de acces la dosar, rezultă dintr‑o jurisprudență consacrată că acesta presupune ca persoana vizată de un act care îi cauzează prejudicii să aibă posibilitatea de a proceda la o examinare a tuturor documentelor care figurează în dosarul de investigare și care sunt susceptibile să fie pertinente pentru apărarea sa. Acestea cuprind atât înscrisurile incriminatoare, cât și pe cele dezincriminatoare, sub rezerva secretelor comerciale ale altor persoane, a documentelor interne ale autorității care a adoptat actul și a altor informații confidențiale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punctul
, precum și Hotărârea din 25 octombrie 2011, Solvay/Comisia,
C‑110/10 P
,
EU:C:2011:687
, punctul
).
În ceea ce privește documentele care trebuie incluse în dosarul de investigare, trebuie arătat că rezultă de asemenea din jurisprudența Curții că, deși obligația de a stabili documentele utile pentru apărarea persoanei vizate nu poate aparține exclusiv autorității care notifică obiecțiunile și adoptă decizia prin care se aplică o sancțiune,, este totuși permisă excluderea din procedura administrativă a elementelor care nu au nicio legătură cu susținerile în fapt și în drept care figurează în comunicarea privind obiecțiunile și care nu au, prin urmare, nicio relevanță pentru investigație (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 ianuarie 2004, Aalborg Portland și alții/Comisia,
C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P și C‑219/00 P
,
EU:C:2004:6
, punctul
și jurisprudența citată).
Rezultă din considerațiile care precedă că dreptul la divulgarea documentelor pertinente pentru apărare nu este nelimitat și absolut. Dimpotrivă, după cum a observat avocatul general în esență la punctul 90 din concluzii, protecția confidențialității informațiilor acoperite de obligația privind secretul profesional care revine autorităților competente în conformitate cu articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 trebuie garantată și pusă în aplicare astfel încât să se concilieze cu respectarea dreptului la apărare.
Așadar, în caz de conflict între, pe de o parte, interesul persoanei vizate de un act care îi cauzează prejudicii de a dispune de informațiile necesare pentru a fi în măsură să își exercite pe deplin dreptul la apărare și, pe de altă parte, interesele legate de păstrarea confidențialității informațiilor acoperite de obligația privind secretul profesional, revine autorităților sau instanțelor judecătorești competente să caute, în raport cu împrejurările fiecărei cauze, un echilibru între aceste interese opuse (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 februarie 2008, Varec,
C‑450/06
,
EU:C:2008:91
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
Prin urmare, în împrejurări precum cele din cauza principală, din moment ce o autoritate competentă invocă obligația privind secretul profesional prevăzută la articolul 54 alineatul (1) din Directiva 2004/39 pentru a refuza comunicarea unor informații aflate în posesia sa care nu figurează în dosarul privind persoana vizată de un act care îi cauzează prejudicii, revine instanței naționale competente sarcina de a verifica dacă aceste informații au o legătură obiectivă cu motivele reținute în privința sa și, în cazul unui răspuns afirmativ, de a pune în balanță interesele menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre, înainte de a decide cu privire la comunicarea fiecăreia dintre informațiile solicitate.
Având în vedere toate considerațiile de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebările adresate că articolul 54 din Directiva 2004/39 trebuie interpretat în sensul că:
–
expresia „cazuri reglementate de dreptul penal”, care figurează la alineatele (1) și (3) ale acestui articol, nu acoperă situația în care autoritățile competente adoptă o măsură, precum cea în discuție în litigiul principal, care constă în a interzice unei persoane să exercite la o întreprindere supravegheată o funcție de administrator sau o altă funcție a cărei exercitare este condiționată de obținerea unei autorizații, cu obligația de a demisiona din toate funcțiile în cel mai scurt timp, pentru motivul că persoana respectivă nu mai îndeplinește cerințele de bună reputație profesională prevăzute la articolul 9 din această directivă, care face parte dintre măsurile pe care autoritățile competente trebuie să le adopte în exercitarea competențelor de care dispun în temeiul dispozițiilor din titlul II din directiva amintită. Astfel, dispoziția menționată, atunci când prevede că obligația privind secretul profesional poate fi, în mod excepțional, înlăturată în asemenea cazuri, vizează transmiterea sau utilizarea de informații confidențiale în scopul desfășurării unor urmăriri penale și, respectiv, al aplicării unor sancțiuni în conformitate cu dreptul penal național;
–
obligația privind secretul profesional prevăzută la alineatul (1) al articolului menționat coroborat cu articolele 47 și 48 din cartă trebuie să fie garantată și pusă în aplicare astfel încât să se concilieze cu respectarea dreptului la apărare. Așadar, revine instanței naționale competente, atunci când o autoritate competentă invocă obligația menționată pentru a refuza comunicarea unor informații aflate în posesia sa care nu figurează în dosarul privind persoana vizată de un act care îi cauzează prejudicii, sarcina să verifice dacă aceste informații au o legătură obiectivă cu motivele reținute în privința sa și, în cazul unui răspuns afirmativ, să pună în balanță interesul persoanei în cauză de a dispune de informațiile necesare pentru a fi în măsură să își exercite pe deplin dreptul la apărare și interesele legate de menținerea confidențialității informațiilor acoperite de obligația privind secretul profesional, înainte de a decide cu privire la comunicarea fiecăreia dintre informațiile solicitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară:

Articolul 54 din Directiva 2004/39/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 21 aprilie 2004 privind piețele instrumentelor financiare, de modificare a Directivelor 85/611/CEE și 93/6/CEE ale Consiliului și a Directivei 2000/12/CE a Parlamentului European și a Consiliului și de abrogare a Directivei 93/22/CEE a Consiliului trebuie interpretat în sensul că:

–
expresia „cazuri reglementate de dreptul penal”, care figurează la alineatele (1) și (3) ale acestui articol, nu acoperă situația în care autoritățile desemnate de statele membre să îndeplinească funcțiile prevăzute de această directivă adoptă o măsură, precum cea în discuție în litigiul principal, care constă în a interzice unei persoane să exercite la o întreprindere supravegheată o funcție de administrator sau o altă funcție a cărei exercitare este condiționată de obținerea unei autorizații, cu obligația de a demisiona din toate funcțiile în cel mai scurt timp, pentru motivul că persoana respectivă nu mai îndeplinește cerințele de bună reputație profesională prevăzute la articolul 9 din directiva amintită, care face parte dintre măsurile pe care autoritățile competente trebuie să le adopte în exercitarea competențelor de care dispun în temeiul dispozițiilor din titlul II din aceeași directivă. Astfel, dispoziția menționată, atunci când prevede că obligația privind secretul profesional poate fi, în mod excepțional, înlăturată în asemenea cazuri, vizează transmiterea sau utilizarea de informații confidențiale în scopul desfășurării unor urmăriri penale și, respectiv, al aplicării unor sancțiuni în conformitate cu dreptul penal național;
–
obligația privind secretul profesional prevăzută la alineatul (1) al articolului menționat coroborat cu articolele 47 și 48 din cartă trebuie să fie garantată și pusă în aplicare astfel încât să se concilieze cu respectarea dreptului la apărare. Așadar, revine instanței naționale competente, atunci când o autoritate competentă invocă obligația menționată pentru a refuza comunicarea unor informații aflate în posesia sa care nu figurează în dosarul privind persoana vizată de un act care îi cauzează prejudicii, sarcina să verifice dacă aceste informații au o legătură obiectivă cu motivele reținute în privința sa și, în cazul unui răspuns afirmativ, să pună în balanță interesul persoanei în cauză de a dispune de informațiile necesare pentru a fi în măsură să își exercite pe deplin dreptul la apărare și interesele legate de menținerea confidențialității informațiilor acoperite de obligația privind secretul profesional, înainte de a decide cu privire la comunicarea fiecăreia dintre informațiile solicitate.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.