CELEX: 62016CJ0181
Begäran om förhandsavgörande
Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa
Återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna
Direktiv 2008/115/EG
Artikel 3.2
Begreppet ’olaglig vistelse’
Artikel 6
Den ansvariga myndigheten har antagit ett beslut om återvändande utan att invänta resultatet av överklagandet av beslutet om avslag på ansökan om internationellt skydd
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artiklarna 18, 19.2 och 47
Principen om non-refoulement
Rätt till ett effektivt rättsmedel
Tillstånd att stanna kvar i en medlemsstat

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (
EUT L 348, 2008, s. 98
), rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (
EUT L 326, 2005, s. 13
), samt principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel, vilka fastställs i artiklarna 18 och 19.2, respektive artikel 47, i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan Sadikou Gnandi och État belge (Belgiska staten), angående lagenligheten av det beslut varigenom Sadikou Gnandi har ålagts att lämna Belgien.
Tillämpliga bestämmelser
Genèvekonventionen
Artikel 33 i konventionen om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951, (
Förenta nationernas traktatsamling
, vol. 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), kompletterad genom protokollet om flyktingars rättsliga ställning, antaget i New York den 31 januari 1967 och som trätt i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen), har rubriken ”Förbud mot utvisning och avvisning”. I dess punkt 1 föreskrivs följande:
”Fördragsslutande stat må icke, på vilket sätt det vara må, utvisa eller avvisa flykting till gränsen mot område varest hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.”
Unionsrätt
Direktiv 2003/9/EG och 2013/33/EU
I artikel 2 c i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (
EUT L 31, 2003, s. 18
), definieras begreppet ”sökande” eller ”asylsökande”, i den mening som avses i det direktivet, som ”en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som har lämnat in en asylansökan som inte har slutligt avgjorts”.
I artikel 3 i nämnda direktiv, med rubriken ”Räckvidd”, anges följande i punkt 1:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en asylansökan vid gränsen till eller på en medlemsstats territorium, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av asylsökande …”
Artiklarna 2 c och 3.1 i direktiv 2003/9 ersattes av i allt väsentligt identiska bestämmelser i artikel 2 b, respektive artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (
EUT L 180, 2013, s. 96
).
Direktiv 2005/85 och 2013/32/EU
Skälen 2 och 8 i direktiv 2005/85 har följande lydelse:
”(2)
Europeiska rådet enades … om att arbeta för att ett gemensamt europeiskt asylsystem skapas, grundat på en fullständig och absolut tillämpning av Genèvekonventionen … och på så sätt garantera att ingen skickas tillbaka för att bli utsatt för förföljelse, det vill säga att principen om ’non-refoulement’ bekräftas.
…
(8)
Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i [stadgan].”
Artikel 7 i direktivet, med rubriken ”Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan”, har följande lydelse:
”1.   Sökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Rätten att stanna kvar ska inte utgöra ett berättigande till uppehållstillstånd.
2.   Medlemsstaterna får avvika från denna regel endast när en efterföljande ansökan i enlighet med artiklarna 32 och 34 inte kommer att prövas vidare eller när de kommer att överlämna eller i förekommande fall utlämna en person antingen till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder … eller på annat sätt, eller till ett tredjeland eller till internationella brottmålsdomstolar eller tribunaler.”
I artikel 39 i direktiv 2005/85, med rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel”, föreskrivs i punkt 1 att medlemsstaterna ska se till att asylsökande har rätt till ett effektivt rättsmedel. Artikel 39.3 i direktivet har följande lydelse:
”Medlemsstaterna skall vid behov fastställa föreskrifter i enlighet med sina internationella förpliktelser avseende
a)
frågan huruvida rättsmedlet enligt punkt 1 skall medföra att sökandena får stanna i den berörda medlemsstaten i avvaktan på resultatet,
b)
möjligheten till rättsmedel eller skyddsåtgärder om rättsmedlet enligt punkt 1 inte medför att sökandena får stanna kvar i den berörda medlemsstaten i avvaktan på resultatet. …
…”
Artiklarna 7 och 39 i direktiv 2005/85 ersattes av artikel 9, respektive artikel 46 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (
EUT L 180, 2013, s. 60
).
I artikel 9 i direktiv 2013/32, med rubriken ”Rätt att stanna kvar i medlemsstaten under prövningen av ansökan”, föreskrivs följande:
”1.   Sökande ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut i enlighet med de förfaranden i första instans som fastställs i kapitel III. Rätten att stanna kvar ska inte utgöra ett berättigande till uppehållstillstånd.
2.   Medlemsstaterna får avvika från denna regel endast när en person gör en efterföljande ansökan enligt artikel 41 eller när de kommer att överlämna eller i förekommande fall utlämna en person antingen till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresteringsorder … eller på annat sätt, eller till ett tredjeland eller till internationella brottmålsdomstolar eller tribunaler.
…”
I artikel 46 i direktivet, med rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel”, föreskrivs följande i punkt 5:
”Utan hinder av punkt 6 ska medlemsstaterna låta sökande stanna på deras territorium till dess att tidsfristen för utövande av rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och, om de har utövat denna rätt inom utsatt tid, i avvaktan på resultatet av omprövningen.”
Direktiv 2008/115
I skäl 2, 4, 6, 8, 9, 12 och 24 i direktiv 2008/115 anges följande:
”(2)
… Europeiska rådet [efterlyste] upprättandet av en effektiv politik för avlägsnande och återsändande som grundar sig på gemensamma standarder för personers återsändande på ett humant sätt och med fullständig respekt för deras mänskliga rättigheter och värdighet.
…
(4)
Det är nödvändigt att det fastställs tydliga, öppna och rättvisa regler för tillhandahållandet av en effektiv återvändandepolitik, vilket är en nödvändig del av en väl förvaltad migrationspolitik.
…
(6)
Medlemsstaterna bör se till att tredjelandsmedborgares olagliga vistelser bringas att upphöra genom ett rättvist och öppet förfarande. …
…
(8)
Det är ett erkänt faktum att medlemsstaterna har en legitim rätt att avvisa tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, förutsatt att rättvisa och effektiva asylsystem har införts där principen om ’non-refoulement’ respekteras fullt ut.
(9)
I enlighet med … direktiv 2005/85 … bör en tredjelandsmedborgare som har ansökt om asyl i en medlemsstat inte anses vistas olagligt på den medlemsstatens territorium förrän ett beslut om avslag på asylansökan eller ett beslut om upphävande av personens rätt till vistelse som asylsökande har trätt i kraft.
…
(12)
Hänsyn bör tas till situationen för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i ett land men för tillfället inte kan avlägsnas. …
…
(24)
Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och de principer som erkänns särskilt i [stadgan].”
I artikel 2.1 i direktiv 2008/115 anges att direktivet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.
I artikel 3 i nämnda direktiv anges följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
2.
olaglig vistelse
: vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (
EUT L 105, 2006, s. 1
)], eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten.
…
4)
beslut om återvändande
: ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
5)
avlägsnande
: verkställigheten av skyldigheten att återvända, det vill säga den faktiska transporten ut ur medlemsstaten.
…”
Artikel 5 i direktiv 2008/115, med rubriken ”’Non-refoulement’, barnets bästa, familjeliv och hälsotillstånd”, har följande lydelse:
”När medlemsstaterna genomför detta direktiv ska de ta vederbörlig hänsyn till
a)
barnets bästa,
b)
familjeliv,
c)
hälsotillståndet för den berörda tredjelandsmedborgaren,
och respektera principen om ’non-refoulement’.”
I artikel 6 i samma direktiv, med rubriken ”Beslut om återvändande”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2–5 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.
…
4.   Medlemsstaterna får när som helst, av ömmande skäl eller av humanitära eller andra skäl, bevilja ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt att stanna i landet till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I sådana fall ska inget beslut om återvändande utfärdas. Om ett sådant beslut redan har utfärdats ska det återkallas eller tillfälligt skjutas upp under giltighetstiden för uppehållstillståndet eller någon annan beviljad rätt att stanna.
…
6.   Detta direktiv ska inte hindra medlemsstaterna från att anta ett beslut om att avsluta en laglig vistelse tillsammans med ett beslut om återvändande och/eller ett beslut om avlägsnande och/eller inreseförbud inom ramen för ett enda administrativt eller rättsligt beslut i enlighet med deras nationella lagstiftning, utan att det påverkar tillämpningen av rättssäkerhetsgarantierna enligt kapitel III och andra relevanta bestämmelser i gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning.”
I artikel 7 i nämnda direktiv, med rubriken ”Frivillig avresa”, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av de undantag som avses i punkterna 2 och 4 ska det i återvändandebeslutet fastställas en lämplig tidsfrist på mellan sju och trettio dagar för frivillig avresa. Medlemsstaterna får i sin nationella lagstiftning föreskriva att en sådan tidsfrist får beviljas först efter ansökan från den berörda tredjelandsmedborgaren. Medlemsstaterna ska i så fall informera de berörda tredjelandsmedborgarna om möjligheten att ge in en sådan ansökan.
…
2.   Medlemsstaterna ska, när så är nödvändigt, förlänga fristen för frivillig avresa med en lämplig tid, med beaktande av de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band.
…”
I artikel 8 i samma direktiv, med rubriken ”Avlägsnande”, anges följande:
”1.   Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa beslutet om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats i enlighet med artikel 7.4, eller om åläggandet att återvända inte har hörsammats inom den tid för frivilligt återvändande som beviljats i enlighet med artikel 7.
…
3.   Medlemsstaterna får anta ett separat administrativt eller rättsligt beslut om avlägsnande.
…”
Artikel 9.1 i direktiv 2008/115 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna ska skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet
a)
om det strider mot principen om ’non-refoulement’ eller
b)
så länge som verkställigheten av avlägsnandet skjutits upp enligt artikel 13.2.”
Artikel 13, med rubriken ”Rättsmedel”, ingår i direktivets kapitel III som avser ”Rättssäkerhetsgarantier”. I artikel 13.1 föreskrivs följande:
”Den berörda tredjelandsmedborgaren ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel för att kunna överklaga eller begära omprövning av sådana beslut om återvändande som avses i artikel 12.1, inför en behörig rättslig myndighet eller förvaltningsmyndighet eller ett behörigt organ som består av opartiska ledamöter som åtnjuter garantier för sin oberoende ställning.”
Artikel 15.1 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Om inte andra tillräckliga, men mindre ingripande, åtgärder kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet, får medlemsstaterna endast hålla i förvar en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande för att förbereda återvändandet och/eller för att genomföra avlägsnandet, särskilt när
a)
det finns risk för avvikande, eller
b)
den berörda tredjelandsmedborgaren håller sig undan eller förhindrar förberedelserna inför återvändandet eller avlägsnandet.
Förvar ska vara under så kort tid som möjligt och får endast fortgå under den tid som förfarandena inför avlägsnandet pågår och genomförs med rimliga ansträngningar.”
Belgisk rätt
I artikel 39/70 första stycket i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lag av den 15 december 1980 om inresa, vistelse, bosättning och avlägsnande av utlänningar) (
Moniteur belge
av den 31 december 1980, s. 14584), i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lag av den 15 december 1980) föreskrivs följande:
”Ett beslut om utvisning eller avvisning avseende en utlänning får inte verkställas under den fastställda fristen för överklagande eller under tiden som överklagandet prövas, såvida inte den berörda personen har gett sitt samtycke till detta.”
I artikel 52/3.1 första och andra styckena i nämnda lag anges följande:
”För det fall att Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides [Asylmyndigheten] lämnar en utlännings asylansökan utan avseende eller beslutar att inte bevilja vederbörande flyktingstatus eller alternativt skydd, och utlänningen vistas olagligt i Belgien, ska ministern eller ministerns ställföreträdare utan dröjsmål anta ett utvisningsbeslut med stöd av något av de skäl som anges i artikel 7 första stycket led 1–12. Den berörda personen ska delges beslutet i enlighet med artikel 51/2.
För det fall att Conseil du contentieux des étrangers [Utlänningsdomstolen] ogillar en utlännings överklagande av ett beslut som [asylmyndigheten] antagit med stöd av artikel 39/2.1 led 1 och utlänningen vistas olagligt i Belgien, ska ministern eller ministerns ställföreträdare utan dröjsmål besluta om att förlänga giltighetstiden för det utvisningsbeslut som avses i första stycket. Den berörda personen ska delges beslutet i enlighet med artikel 51/2.”
I artikel 75.2 i arrêté royal du 8 octobre 1981 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (kunglig förordning av den 8 oktober 1981 om inresa, vistelse, bosättning och avlägsnande av utlänningar) (
Moniteur belge
av den 27 oktober 1981, s. 13740), i den lydelse som var tillämplig på omständigheterna i det nationella målet, föreskrivs följande:
”För det fall att [Asylmyndigheten] beslutar att inte bevilja en utlänning flyktingstatus eller alternativt skydd, eller lämnar hans eller hennes asylansökan utan avseende, ska ministern eller ministerns ställföreträdare besluta om att utvisa utlänningen, i enlighet med artikel 52/3.1 i lag [av den 15 december 1980].”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Den 14 april 2011 ingav Sadikou Gnandi, togolesisk medborgare, en ansökan om internationellt skydd till de belgiska myndigheterna. Ansökan avslogs den 23 maj 2014 av Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Asylmyndigheten) (nedan kallad CGRA). Den 3 juni 2014 ålade den belgiska staten, genom Office des étrangers (Utlänningsmyndigheten) (Belgien), Sadikou Gnandi att lämna Belgien.
Den 23 juni 2014 överklagade Sadikou Gnandi CGRA:s beslut av den 23 maj 2014 till Conseil du contentieux des étrangers (Utlänningsdomstolen) (Belgien). Samma dag begärde han att nämnda domstol skulle ogiltigförklara utvisningsbeslutet av den 3 juni 2014 och att den skulle förordna om inhibition av verkställigheten av samma beslut.
Genom dom av den 31 oktober 2014 ogillade Utlänningsdomstolen överklagandet av CGRA:s beslut av den 23 maj 2014, och ogillade även, genom dom av den 19 maj 2015, överklagandet av utvisningsbeslutet av den 3 juni 2014. Sadikou Gnandi överklagade dessa två domar till Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien), som – genom dom av den 10 november 2015 – upphävde Utlänningsdomstolens dom av den 31 oktober 2014 och återförvisade målet till sistnämnda domstol. Det nationella målet avser endast Sadikou Gnandis överklagande av Utlänningsdomstolens dom av den 19 maj 2015.
Inom ramen för det förfarandet beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ska artikel 5 i [direktiv 2008/115], som ålägger medlemsstaterna att respektera principen om ’non-refoulement’ när de genomför direktivet, och rätten till ett effektivt rättsmedel, vilken säkerställs i artikel 13.1 i nämnda direktiv och i artikel 47 i [stadgan], tolkas så, att de utgör hinder för att det antas ett beslut om återvändande, såsom föreskrivs i artikel 6 i direktiv [2008/115], artikel 52/3.1 i [lag av den 15 december 1980], och i artikel 75.2 i kunglig förordning av den 8 oktober 1981 om utlänningars inresa, vistelse, bosättning och avlägsnande av utlänningar, så snart som [CGRA] har antagit ett beslut om att avslå asylansökan, det vill säga innan alla rättsmedel mot sistnämnda beslut har kunnat uttömmas och innan asylförfarandet har kunnat avslutas.”
Huruvida det nationella målet fortfarande pågår
Inför domstolen har den belgiska regeringen gjort gällande att det saknas anledning att besvara tolkningsfrågan, eftersom utvisningsbeslutet som är aktuellt i det nationella målet upphörde att gälla sedan Sadikou Gnandi beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd och utlänningsdomstolen ogiltigförklarat CGRA:s beslut av den 23 maj 2014, genom dom av den 11 mars 2016.
I detta hänseende framgår det av såväl ordalydelsen som av systematiken i artikel 267 FEUF att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen, och att den nationella domstolen inom ramen för det målet kommer att meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas. Det ankommer således på domstolen att kontrollera, även ex officio, huruvida det nationella målet fortfarande pågår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att efter det att förevarande begäran om förhandsavgörande gavs in har asylmyndigheten, den 8 februari 2016, antagit ett beslut om att tillåta Sadikou Gnandi att uppehålla sig i Belgien till och med den 1 mars 2017, och att till följd av utlänningsdomstolens dom av den 11 mars 2016 har CGRA återigen, den 30 juni 2016, lämnat avslag på hans ansökan om internationellt skydd.
Som svar på EU-domstolens fråga huruvida det fortfarande var nödvändigt att besvara tolkningsfrågan för att avgöra målet i sak, angav den hänskjutande domstolen att den vidhöll sin begäran om förhandsavgörande. Sistnämnda domstol framhöll att den omständigheten att CGRA:s beslut av den 23 maj 2014 ogiltigförklarats genom utlänningsdomstolens dom av den 11 mars 2016, inte i sig medför några rättsliga verkningar för det utvisningsbeslut som är aktuellt i det nationella målet, och att det förhållandet att Sadikou Gnandi beviljats ett tillfälligt uppehållstillstånd inte innebär att beslutet implicit upphör att gälla. Den hänskjutande domstolen anförde i tillägg att utvisningsbeslutet återigen gav upphov till verkningar sedan den 30 juni 2016, vilket var den dag då CGRA ånyo lämnade avslag på Sadikou Gnandis ansökan om internationellt skydd.
I detta hänseende ankommer det inte på domstolen att i ett mål om förhandsavgörande uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser (dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkt
och där angiven rättspraxis). Med hänsyn till de upplysningar som lämnats av den hänskjutande domstolen kan det följaktligen konstateras att det nationella målet fortfarande pågår vid den domstolen och att EU-domstolens svar på tolkningsfrågan fortfarande är användbart för att avgöra målet. Begäran om förhandsavgörande ska därför besvaras.
Prövning av tolkningsfrågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida direktiv 2008/115, jämfört med direktiv 2005/85 samt mot bakgrund av principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel, vilka fastställs i artiklarna 18, 19.2 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att det utgör hinder mot att anta ett beslut om återvändande enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/115, gentemot en tredjelandsmedborgare som har gett in en ansökan om internationellt skydd så snart som den ansvariga myndigheten har avslagit ansökan, det vill säga innan överklagandet av avslagsbeslutet har avgjorts.
I likhet med vad den hänskjutande domstolen har anfört i sin begäran om förhandsavgörande, ska det inledningsvis påpekas att det utvisningsbeslut som är aktuellt i det nationella målet utgör ett beslut om återvändande i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2008/115. I den bestämmelsen definieras nämligen ”beslut om återvändande” som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända.
Enligt artikel 2.1 ska direktivet tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Vad närmare bestämt angår beslut om återvändande föreskrivs i artikel 6.1 i nämnda direktiv att medlemsstaterna, i princip, ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.
För att avgöra huruvida ett beslut om återvändande kan antas gentemot en tredjelandsmedborgare sedan den ansvariga myndigheten har lämnat avslag på dennes ansökan om internationellt skydd, ska det således först prövas huruvida en sådan medborgare, från och med avslagsbeslutet, vistas olagligt i den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i direktiv 2008/115.
I detta avseende följer det av definitionen av begreppet ”olaglig vistelse” i artikel 3.2 i nämnda direktiv att varje tredjelandsmedborgare som vistas på en medlemsstats territorium utan att uppfylla villkoren för att resa in i, vistas i eller vara bosatt i den medlemsstaten redan av den anledningen vistas olagligt där (dom av den 7 juni 2016, Affum,
C‑47/15
,
EU:C:2016:408
, punkt
).
Enligt artikel 7.1 i direktiv 2005/85 ska en sökande av internationellt skydd ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten enbart så länge som förfarandet pågår, till dess att ett beslut om avslag på ansökan om internationellt skydd har antagits i första instans. Även om det följer uttryckligen av nyssnämnda bestämmelse att denna rätt att stanna kvar inte utgör ett berättigande till uppehållstillstånd, framgår det emellertid av skäl 9 i direktiv 2008/115 att rätten att stanna kvar utgör hinder mot att en person som ansökt om internationellt skydd ska anses vistas ”olagligt” i den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i det direktivet, under perioden från det att personen ger in sin ansökan om internationellt skydd till dess att ett beslut avseende ansökan antas i första instans.
Det framgår otvetydigt av ordalydelsen i artikel 7.1 i direktiv 2005/85 att rätten att stanna kvar som föreskrivs i denna bestämmelse löper ut när den ansvariga myndigheten antar ett beslut om avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans. För det fall att en sökande som har fått avslag på sin ansökan inte har beviljats uppehållsrätt eller uppehållstillstånd på någon annan rättslig grund, däribland artikel 6.4 i direktiv 2008/115, varigenom nämnde sökande kan uppfylla villkoren för att resa in i, vistas i eller vara bosatt i den berörda medlemsstaten, medför avslagsbeslutet – så snart det antagits – att sökanden inte längre uppfyller dessa villkor, med följden att dennes vistelse blir olaglig.
Enligt artikel 39.3 a i direktiv 2005/85 har medlemsstaterna visserligen möjlighet att anta föreskrifter om att personer som ansöker om internationellt skydd får stanna på deras territorier i avvaktan på resultatet av ett överklagande av ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd. I förevarande fall tycks artikel 39/70 i lag av den 15 december 1980 innehålla en sådan föreskrift, då den ger personer som ansöker om internationellt skydd rätt att stanna i Belgien under den tid då fristen för att överklaga löper och under prövningen av överklagandet, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Det är även riktigt att domstolen, i punkterna 47 och 49 i dom av den 30 maj 2013, Arslan (
C‑534/11
,
EU:C:2013:343
), har slagit fast att ett tillstånd att stanna kvar för att kunna utöva rätten att överklaga ett avslag på en ansökan om internationellt skydd utgör hinder mot att direktiv 2008/115 tillämpas på en tredjelandsmedborgare som har ingett en sådan ansökan, till dess att överklagandet av avslagsbeslutet har avgjorts.
Emellertid kan det inte från den domen härledas att ett sådant tillstånd att stanna kvar skulle utgöra hinder för att anse att den berörda personens vistelse blir olaglig, i den mening som avses i direktiv 2008/115, så snart som ansökan om internationellt skydd har avslagits och under förutsättning att den berörda personen har sådan uppehållsrätt eller sådant uppehållstillstånd som avses i punkt 41 ovan.
Med beaktande av räckvidden av de tolkningsfrågor som ställdes i det mål som gav upphov till ovannämnda dom, samt det sammanhang som den domen ingick i, ska det inledningsvis påpekas att den tolkning som förespråkades i den domen endast syftade till att säkerställa att återvändandeförfarandet inte fullföljs så länge som en sökande som fått avslag tillåts stanna i avvaktan på att överklagandet ska avgöras, och i synnerhet att vederbörande inte kan tas i förvar i avlägsnandesyfte enligt artikel 15 i nyssnämnda direktiv.
För det andra medför varken artikel 3.2 i direktiv 2008/115 eller någon annan bestämmelse i det direktivet något krav på att – för att en vistelse ska anses vara olaglig – det måste finnas ett avgjort överklagande av ett administrativt beslut varigenom en laglig vistelse har upphört, eller att den berörda personen saknar tillstånd att stanna kvar i avvaktan på resultatet av ett sådant överklagande. Tvärtom, och såsom det har erinrats om i punkt 40 ovan, följer det av en jämförelse av artikel 7.1 i direktiv 2005/85 och skäl 9 i direktiv 2008/115 att även om rätten för en person som söker internationellt skydd att stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium under perioden från det att ansökan lämnas in till dess att ett beslut varigenom ansökan avgörs i första instans antas utgör hinder mot att personens vistelse anses vara ”olaglig” i den mening som avses i direktiv 2008/115 under den perioden, finns det däremot inte någon bestämmelse eller något skäl i direktiv 2005/85 eller direktiv 2008/115 som anger att ett tillstånd att stanna kvar i nämnda medlemsstat till dess att överklagandet av avslagsbeslutet har avgjorts skulle utgöra hinder mot att vistelsen anses vara olaglig.
För det tredje är direktiv 2008/115 inte baserat på tanken att en förutsättning för att en vistelse ska anses vara olaglig, och således för att direktivet ska vara tillämpligt, är att det inte finns någon laglig möjlighet för en tredjelandsmedborgare att stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium, bland annat i avvaktan på utgången av överklagandet av det beslut varigenom den lagliga vistelsen har upphört. Det framgår tvärtom av skäl 12 i direktivet att det är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som, trots att deras vistelse är olaglig, tillåts stanna lagligt i den berörda medlemsstaten, då de för tillfället inte kan avlägsnas. Det föreskrivs i synnerhet i artikel 7 i direktivet att en lämplig tidsfrist för frivillig avresa för de berörda personerna ska fastställas och under den tidsfristen har dessa personer rätt att stanna kvar i medlemsstaten, trots att de vistas olagligt där. I enlighet med artikel 5 och artikel 9.1 i direktivet är medlemsstaterna dessutom skyldiga att iaktta principen om non-refoulement med avseende på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt, och att skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet om det strider mot denna princip.
I likhet med vad som framgår av skälen 2 och 4 i direktiv 2008/115, ska det, för det fjärde, erinras om att det huvudsakliga ändamålet med det direktivet är att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande, varigenom fullständig respekt för de berörda personernas mänskliga rättigheter och värdighet garanteras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2014, Pham,
C‑474/13
,
EU:C:2014:2096
, punkt
, och dom av den 15 februari 2016, N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Detta ändamål framgår särskilt av artikel 6.6 i direktiv 2008/115, som uttryckligen ger medlemsstaterna en möjlighet att anta ett beslut om att avsluta en laglig vistelse tillsammans med ett beslut om återvändande inom ramen för ett enda administrativt beslut. Denna möjlighet att lägga samman två beslut inom ramen för ett enda administrativt beslut innebär nämligen att medlemsstaterna kan säkerställa att de administrativa förfaranden som resulterar i nyssnämnda beslut, samt överklaganden av dessa beslut, sker samtidigt eller till och med i förening med varandra. I enlighet med vad som har påpekats av bland annat den tjeckiska, den tyska och den nederländska regeringen, kan en sådan möjlighet att lägga samman beslut även avhjälpa praktiska svårigheter avseende delgivningen av beslut om återvändande.
För det fall att direktivet tolkas så, att en vistelse inte kan anses vara olaglig på grund av blotta förekomsten av ett tillstånd att stanna kvar i avvaktan på resultatet av ett överklagande av ett beslut om avslag på ansökan om internationellt skydd, skulle det innebära att ovannämnda möjlighet att lägga samman beslut förlorade sin ändamålsenliga verkan och det skulle även stå i strid med ändamålet att upprätta en effektiv politik för avlägsnande och återsändande. Enligt en sådan tolkning skulle ett beslut om återvändande nämligen inte kunna antas förrän efter det att överklagandet avgjorts, vilket riskerar att avsevärt försena inledandet av återvändandeförfarandet och göra det mer komplicerat.
Vad för det femte beträffar behovet av att åtlyda de krav som följer av rätten till ett effektivt rättsmedel och principen om non-refoulement, vilket den hänskjutande domstolen har framhållit i sin fråga, erinrar EU-domstolen om att i likhet med vad som gäller för direktiv 2005/85 ska tolkningen av direktiv 2008/115 ske med iakttagande av de grundläggande rättigheter och principer som erkänns i stadgan, såsom anges i skäl 8 i det första direktivet och skäl 24 i det andra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkt
).
Vad närmare bestämt angår de rättsmedel mot beslut om återvändande som avses i artikel 13 i direktiv 2008/115, liksom de rättsmedel som avses i artikel 39 i direktiv 2005/85 mot beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd, ska deras egenskaper fastställas i enlighet med artikel 47 i stadgan, som anger att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i nyssnämnda artikel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punkt
, och dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkt
).
Det ska även påpekas att principen om non-refoulement säkerställs såsom grundläggande rättighet i artiklarna 18 och 19.2 i stadgan (dom av den 24 juni 2015, H. T.,
C‑373/13
,
EU:C:2015:413
, punkt
), vilket bekräftas bland annat i skäl 2 i direktiv 2005/85, samt skäl 8 och artikel 5 i direktiv 2008/115. I likhet med artikel 78.1 FEUF, föreskrivs det dessutom i artikel 18 i stadgan att reglerna i Genèvekonventionen ska iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, N. S. m.fl.,
C‑411/10 et C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, punkt
).
Det framgår av domstolens praxis att när en stat har beslutat att återsända en sökande av internationellt skydd till ett land och det finns grundad anledning att förmoda att vederbörande där skulle utsättas för en verklig risk för att behandlas på ett sätt som strider mot artikel 18 i stadgan, jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen eller artikel 19.2 i stadgan, kräver rätten till ett effektivt rättsmedel som föreskrivs i artikel 47 i stadgan att sökanden har tillgång till ett rättsmedel med suspensiv verkan mot den åtgärd som tillåter återsändandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punkt
, och dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkt
).
Domstolen har visserligen redan slagit fast att den omständigheten att ett rättsmedel som utövats endast mot beslutet om avslag på ansökan om internationellt skydd saknar suspensiv verkan, i princip, är förenlig med principen om non-refoulement och artikel 47 i stadgan, eftersom verkställighet av ett sådant beslut inte i sig kan leda till att den berörda tredjelandsmedborgaren avlägsnas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkt
).
Ett rättsmedel mot ett beslut om återvändande som avses i artikel 6 i direktiv 2008/115 måste däremot ha suspensiv verkan för att säkerställa att de krav som följer av principen om non-refoulement och artikel 47 i stadgan iakttas med avseende på den berörde tredjelandsmedborgaren, eftersom ett sådant beslut kan innebära att tredjelandsmedborgaren utsätts för en verklig risk att behandlas på ett sätt som strider mot artikel 18 i stadgan, jämförd med artikel 33 i Genèvekonventionen, eller på ett sätt som strider mot artikel 19.2 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2014, Abdida,
C‑562/13
,
EU:C:2014:2453
, punkterna
och
, och dom av den 17 december 2015, Tall,
C‑239/14
,
EU:C:2015:824
, punkterna
och
). Detta gäller i än högre grad när det är fråga om ett eventuellt beslut om avlägsnande i den mening som avses i artikel 8.3 i nyssnämnda direktiv.
Varken artikel 39 i direktiv 2005/85, artikel 13 i direktiv 2008/115 eller artikel 47 i stadgan, tolkade mot bakgrund av de garantier som föreskrivs i artikel 18 och artikel 19.2 i stadgan, uppställer emellertid något krav på prövning i två instanser. Det enda som är av betydelse är nämligen att talan kan föras vid en rättslig instans (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juli 2011, Samba Diouf,
C‑69/10
,
EU:C:2011:524
, punkt
).
Detta ger vid handen att med avseende på ett beslut om återvändande och ett eventuellt beslut om avlägsnande, måste det skydd som följer av rätten till ett effektivt rättsmedel och principen om ”non-refoulement” säkerställas genom att sökanden av internationellt skydd har rätt till ett effektivt rättsmedel med suspensiv verkan i åtminstone en instans. Under förutsättning att nyssnämnda krav iakttas till fullo, strider det inte mot principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel att den berörda personens vistelse anses vara olaglig, i den mening som avses i direktiv 2008/115, så snart den ansvariga myndigheten har lämnat avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans och att ett beslut om återvändande följaktligen kan antas från och med detta avslagsbeslut eller läggas samman med avslagsbeslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut.
Mot bakgrund av ovanstående kan det konstateras att såvida tredjelandsmedborgaren inte har beviljats sådan upphållsrätt eller sådant uppehållstillstånd som avses i artikel 6.4 i direktiv 2008/115, vistas vederbörande olagligt i den berörda medlemsstaten, i den mening som avses i direktiv 2008/115, så snart den behöriga myndigheten har lämnat avslag på tredjelandsmedborgarens ansökan om internationellt skydd, oberoende av huruvida vederbörande har tillstånd att stanna kvar i avvaktan på utgången av överklagandet av avslagsbeslutet. Ett beslut om återvändande kan således, i princip, antas gentemot en sådan tredjelandsmedborgare från och med avslagsbeslutet, eller läggas samman med det beslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut.
Vidare ska det likväl påpekas att medlemsstaterna är skyldiga att se till att varje beslut om återvändande antas med iakttagande av de processuella garantier som föreskrivs i kapitel III i direktiv 2008/115, jämte andra relevanta unionsrättsliga och nationella bestämmelser. En sådan skyldighet föreskrivs uttryckligen i artikel 6.6 i nyssnämnda direktiv i de fall där beslutet om återvändande har antagits samtidigt som den ansvariga myndigheten har lämnat avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans. Den bestämmelsen är även tillämplig i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där beslutet om återvändande har antagits omedelbart efter avslaget på ansökan om internationellt skydd, genom ett separat administrativt beslut och av en annan myndighet.
I detta sammanhang ankommer det på medlemsstaterna att säkerställa att överklagandet av beslutet om avslag på ansökan om internationellt skydd ges full verkan, med iakttagande av principen om parternas likställdhet i processen, vilken bland annat uppställer ett krav på att samtliga verkningar av beslutet om återvändande upphör att gälla under den tidsfrist ett sådant överklagande kan ges in och, om så sker, till dess att överklagandet har avgjorts.
I detta hänseende är det inte tillräckligt att den berörda medlemsstaten avstår från att verkställa beslutet om återvändande. Det är tvärtom nödvändigt att samtliga rättverkningar av beslutet upphävs, och i synnerhet att den tidsfrist för frivillig avresa som anges i artikel 7 i direktiv 2008/115 inte börjar löpa så länge som den berörda personen har rätt att stanna kvar. Under den perioden får personen inte heller tas i förvar i avlägsnandesyfte med stöd av artikel 15 i direktivet.
I avvaktan på att den ansvariga myndigheten avgör överklagandet av beslutet om avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans ska den berörda personen dessutom, i princip, kunna utöva de rättigheter som följer av direktiv 2003/9. Artikel 3.1 i det direktivet uppställer nämligen endast som villkor för att direktivet ska vara tillämpligt att det finns ett tillstånd för den berörde att i egenskap av sökande stanna kvar på medlemsstatens territorium, och utesluter således inte att det tillämpas i fall där den berörda personen vistas olagligt i medlemsstaten i den mening som avses i direktiv 2008/115 trots att vederbörande har sådant tillstånd. I detta avseende framgår det av artikel 2 c i direktiv 2003/9 att den berörda personen behåller sin ställning som sökande av internationellt skydd i den mening som avses i det direktivet så länge som ansökan inte har slutligt avgjorts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 september 2012, Cimade och GISTI,
C‑179/11
,
EU:C:2012:594
, punkt
).
Även om ett beslut om återvändande har antagits så snart som den ansvariga myndigheten har lämnat avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans, eller gemensamt med avslagsbeslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut, har en person som ansöker om internationellt skydd rätt att stanna kvar på den berörda medlemsstatens territorium i avvaktan på utgången av överklagandet av avslagbeslutet. Följaktligen måste medlemsstaterna låta de berörda personerna åberopa varje ny omständighet som uppstått sedan beslutet om återvändande antogs och som kan vara av avgörande betydelse vid bedömningen av dessa personers situation med avseende på direktiv 2008/115, däribland artikel 5 i det direktivet.
I likhet med vad som framgår av skäl 6 i direktiv 2008/115 ska medlemsstaterna slutligen se till att återvändandeförfarandet är rättvist och öppet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punkt
, och dom av den 5 november 2014, Mukarubega,
C‑166/13
,
EU:C:2014:2336
, punkt
). För det fall att beslutet om återvändande har antagits så snart som den ansvariga myndigheten har lämnat avslag på ansökan om internationellt skydd i första instans, eller gemensamt med avslagsbeslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut, ankommer det således på medlemsstaterna att se till att den berörda personen som ansöker om internationellt skydd informeras på ett öppet sätt om hur de garantier som det redogjorts för i punkt 61–64 ovan har iakttagits.
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen uppgett att det beslut om återvändande som är aktuellt i det nationella målet visserligen inte kan verkställas innan överklagandet av beslutet om avslag på Sadikou Gnandis ansökan om internationellt skydd har avgjorts. Icke desto mindre går beslutet honom emot eftersom han är skyldig att lämna Belgien. Det förefaller således som om den garanti som det redogjorts för i punkterna 61 och 62 ovan, vilken innebär att återvändandeförfarandet ska avbrytas i avvaktan på att överklagandet avgörs, inte har iakttagits, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Direktiv 2008/115, jämfört med direktiv 2005/85 samt mot bakgrund av principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel, vilka fastställs i artiklarna 18, 19.2 och 47 i stadgan, ska tolkas så, att det inte utgör hinder mot att anta ett beslut om återvändande enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/115 gentemot en tredjelandsmedborgare som har ingett en ansökan om internationellt skydd så snart som den ansvariga myndigheten har antagit ett beslut om avslag på dennes ansökan, eller gemensamt med avslagsbeslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut, det vill säga innan överklagandet av avslagsbeslutet har avgjorts, bland annat under förutsättning att den berörda medlemsstaten kan garantera att samtliga rättverkningar av beslutet om återvändande upphör att gälla i avvaktan på att överklagandet avgörs, att sökanden under denna period kan åtnjuta de rättigheter som följer av direktiv 2003/9 och att denne kan åberopa varje ny omständighet som uppstått sedan beslutet om återvändande antogs och som kan vara av avgörande betydelse vid bedömningen av den berörda personens situation med avseende på direktiv 2008/115, däribland artikel 5 i det direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, jämfört med rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus samt mot bakgrund av principen om non-refoulement och rätten till ett effektivt rättsmedel, vilka fastställs i artiklarna 18, 19.2 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas så, att det inte utgör hinder mot att anta ett beslut om återvändande enligt artikel 6.1 i direktiv 2008/115 gentemot en tredjelandsmedborgare som har ingett en ansökan om internationellt skydd så snart som den ansvariga myndigheten har antagit ett beslut om avslag på dennes ansökan, eller gemensamt med avslagsbeslutet inom ramen för ett enda administrativt beslut, det vill säga innan överklagandet av avslagsbeslutet har avgjorts, bland annat under förutsättning att den berörda medlemsstaten kan garantera att samtliga rättverkningar av beslutet om återvändande upphör att gälla i avvaktan på att överklagandet avgörs, att sökanden under denna period kan åtnjuta de rättigheter som följer av rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna och att denne kan åberopa varje ny omständighet som uppstått sedan beslutet om återvändande antogs och som kan vara av avgörande betydelse vid bedömningen av den berörda personens situation med avseende på direktiv 2008/115, däribland artikel 5 i det direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.