CELEX: 62018CJ0105
Ennakkoratkaisupyyntö
Saastuttaja maksaa -periaate
Direktiivi 2000/60/EY
9 artiklan 1 kohta
Vedenkäyttöön liittyvistä palveluista aiheutuvien kustannusten kattaminen
Sähkön sisämarkkinoita koskevat yhteiset säännöt
Direktiivi 2009/72/EY
3 artiklan 1 kohta
Syrjintäkiellon periaate
107 artiklan 1 kohta
Valtiontuki
Sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu
Maksu, jonka ovat velvollisia maksamaan ainoastaan useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla toimivat vesisähkön tuottajat

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 191 artiklan 2 kohdan, yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY (
EYVL 2000, L 327, s. 1
) 9 artiklan 1 kohdan, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (
EUVL 2009, L 211, s. 55
) 3 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Asociación Española de la Industria Eléctrica (UNESA) sekä useita muita espanjalaisia vesisähkön tuottajia ja toisaalta Administración General del Estado (valtion keskushallinto, Espanja) ja jossa on kyse sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun lainmukaisuudesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2000/60
Direktiivin 2000/60 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Yhteisön erilaiset olot ja tarpeet edellyttävät yksityiskohdiltaan erilaisia ratkaisuja; erilaisuus olisi otettava huomioon suunniteltaessa ja toteutettaessa toimenpiteitä vesistöalueen puitteissa vesien suojelun ja kestävän käytön turvaamiseksi. Päätökset olisi tehtävä mahdollisimman lähellä niitä paikkoja, joissa veteen kohdistuu vaikutuksia tai sitä käytetään. Jäsenvaltioiden vastuulla olevat toimet olisi asetettava etusijalle laatimalla alueellisiin ja paikallisiin oloihin soveltuvia toimenpideohjelmia.”
Kyseisen direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Vesipiirien hoitosuunnitelmissa esitettyjä toimenpideohjelmia käytäntöön saatettaessa:
a)
pintavesien osalta
i)
jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotta ehkäistään kaikkien pintavesimuodostumien tilan huononeminen, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 6 ja 7 kohtaa ja rajoittamatta kuitenkaan 8 kohdan soveltamista;
ii)
jäsenvaltioiden on suojeltava, parannettava ja ennallistettava kaikkia pintavesimuodostumia ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa keinotekoisia tai voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia koskevaa iii alakohtaa, tavoitteena saavuttaa viimeistään 15 vuoden kuluttua tämän direktiivin voimaantulosta pintaveden hyvä tila liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista;
iii)
jäsenvaltioiden on suojeltava ja parannettava kaikkia keinotekoisia ja voimakkaasti muutettuja vesimuodostumia, tavoitteena saavuttaa hyvä ekologinen potentiaali ja pintaveden hyvä kemiallinen tila viimeistään 15 vuoden kuluessa tämän direktiivin voimaantulosta liitteessä V vahvistettujen vaatimusten mukaisesti, ottaen huomioon mahdollisuus soveltaa 4 kohdan mukaista määräaikojen pidentämistä sekä 5, 6 ja 7 kohtaa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 8 kohdan soveltamista;
iv)
jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön 16 artiklan 1 ja 8 kohdan mukaiset tarvittavat toimenpiteet, tavoitteena vähentää asteittain prioriteettiaineista aiheutuvaa pilaantumista sekä lopettaa kerralla tai vaiheittain vaarallisten prioriteettiaineiden päästöt ja häviöt,
sanotun kuitenkaan rajoittamatta osapuolia koskevien, 1 artiklassa tarkoitettujen kansainvälisten sopimusten soveltamista;
– –”
Mainitun direktiivin 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on otettava huomioon vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaate mukaan lukien ympäristö- ja luonnonvarakustannukset ja silloin on otettava huomioon liitteen III mukainen taloudellinen analyysi ja erityisesti pilaaja maksaa -periaate.
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että viimeistään vuonna 2010:
–
veden hinnoittelupolitiikka tarjoaa käyttäjille riittävät kannustimet vesivarojen tehokkaaseen käyttämiseen ja siten edistää tämän direktiivin ympäristötavoitteiden saavuttamista,
–
veden käytön eri sektorit, jaoteltuina ainakin teollisuuteen, kotitalouksiin ja maatalouteen, osallistuvat riittävästi vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen, käyttäen perusteena liitteen III mukaista taloudellista analyysiä ja ottaen huomioon pilaaja maksaa -periaatteen.
Jäsenvaltiot voivat näin tehdessään ottaa huomioon kustannusten kattamisen sosiaaliset, ympäristöön kohdistuvat ja taloudelliset vaikutukset samoin kuin kyseisen alueen tai alueiden maantieteelliset olot ja ilmasto-olot.
2.   Jäsenvaltioiden on selostettava vesipiirin hoitosuunnitelmissa 1 kohdan täytäntöön panemiseksi suunnitellut toimenpiteet, jotka osaltaan vaikuttavat tämän direktiivin ympäristötavoitteiden saavuttamiseen, sekä veden käytön eri sektoreiden osallistuminen vesipalveluiden kustannusten kattamiseen.
3.   Tämän artiklan säännökset eivät saa estää tämän direktiivin tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavien ennaltaehkäisevien tai korjaavien toimenpiteiden rahoitusta.
– –”
Saman direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jossa otetaan huomioon 5 artiklassa edellytettyjen analyysien ja tarkastelujen tulokset ja jonka tarkoituksena on saavuttaa 4 artiklan mukaiset tavoitteet. Toimenpideohjelmissa voidaan viitata toimenpiteisiin, jotka johtuvat kansallisella tasolla annetusta lainsäädännöstä ja koskevat koko jäsenvaltion aluetta. Jäsenvaltiot voivat tarvittaessa toteuttaa toimenpiteitä, joita sovelletaan kaikkiin vesipiireihin ja/tai kansainvälisten vesipiirien niihin osiin, jotka sijaitsevat jäsenvaltion alueella.
2.   Jokaisen toimenpideohjelman on sisällettävä 3 kohdassa yksilöidyt ’perustoimenpiteet’ ja tarvittaessa ’täydentävät’ toimenpiteet.
3.   ’Perustoimenpiteet’ ovat vähimmäisvaatimuksia, jotka tulee täyttää, ja niihin kuuluvat:
– –
b)
toimenpiteet, joita pidetään aiheellisina 9 artiklan täytäntöönpanemiseksi;
– –”
Direktiivin 2000/60 liitteessä III, jonka otsikko on ”Taloudellinen analyysi”, todetaan seuraavaa:
”Taloudellisen analyysin sisältämän tiedon on oltava riittävää ja riittävän yksityiskohtaista (ottaen huomioon tarpeellisten tietojen keräämiseen liittyvät kustannukset), jotta voidaan:
a)
laatia tarpeelliset laskelmat vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaatteen huomioon ottamiseksi ottaen 9 artiklan mukaisesti huomioon vedenhankinnan ja tarpeen pitkän ajan ennusteet vesipiirissä sekä tarvittaessa:
–
arviot vesipalveluihin liittyvistä vesimääristä, hinnoista ja kustannuksista, ja
–
arviot tarpeellisista investoinneista sekä niitä koskevat ennusteet;
b)
arvioida toimien mahdollisten kustannusten perusteella kustannustehokkaimmat yhdistelmät niistä veden käyttöä koskevista toimenpiteistä, jotka sisällytetään 11 artiklan mukaisiin toimenpideohjelmiin.”
Direktiivi 2009/72
Direktiivin 2009/72 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää yhteisön kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. Siinä annetaan säännöt, jotka koskevat sähköalan järjestämistä ja toimintaa, avointa markkinoille pääsyä, tarjouskilpailuihin sovellettavia perusteita ja menettelyjä, lupien myöntämistä ja verkkojen käyttöä. Siinä määritellään myös yleispalvelun velvoitteet ja sähkönkuluttajien oikeudet ja selvennetään kilpailuvaatimuksia.”
Direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat tämän direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
2.   Ottaen täysin huomioon perustamissopimuksen asiaa koskevat määräykset ja erityisesti sen 86 artiklan jäsenvaltiot voivat yleisen taloudellisen edun nimissä asettaa sähköalalla toimiville yrityksille julkisen palvelun velvoitteita, jotka voivat koskea turvallisuutta, mukaan lukien toimitusvarmuus, toimitusten säännöllisyyttä, laatua ja hintaa sekä ympäristönsuojelua, mukaan lukien energiatehokkuus, uusiutuvista lähteistä tuotettu energia ja ilmastonsuojelu. Näiden velvoitteiden on oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia, ja niillä on turvattava se, että yhteisön sähköalan yritykset ovat tasapuolisesti jäsenvaltioiden sähkönkuluttajien käytettävissä. Tässä kohdassa tarkoitetun toimitusvarmuuden turvaamiseksi ja energiatehokkuutta edistävän kysynnänhallinnan osalta sekä ympäristötavoitteiden ja uusiutuvista lähteistä tuotettavaa energiaa koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltiot voivat toteuttaa pitkän aikavälin suunnittelua ottaen huomioon, että kolmannet osapuolet saattavat pyrkiä verkkoon.”
Espanjan oikeus
Energiaverolaki
Kestävää energiankäyttöä edistävistä verotoimenpiteistä 27.12.2012 annetun lain nro 15/2012 (Ley 15/2012, de 27 de diciembre, de medidas fiscales para la sostenibilidad energética, BOE nro 312, 28.12.2012, s. 88081; jäljempänä energiaverolaki) johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”[Tämän lain] tavoitteena on mukauttaa verojärjestelmämme siten, että [energiankäyttö] olisi tehokkaampaa, ympäristöystävällisempää ja kestävämpää, jotka ovat tämän verouudistuksen taustalla olevia arvoja, ja ilmentäisi Euroopan unionin vero- ja energiapolitiikkaa sekä luonnollisesti ympäristöpolitiikkaa ohjaavia perusperiaatteita. – –
Siten yksi tämän verouudistuksen kulmakivistä on sähköenergiantuotannosta aiheutuvien ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin – –.
Tämän lain on toimittava kimmokkeena energiatehokkuutemme parantamiseen siten, että samalla varmistetaan luonnonvarojen parempi hoito ja uuden kestävän kehityksen mallin kehittäminen edelleen sekä taloudellisesta että sosiaalisesta näkökulmasta ja myös ympäristön näkökulmasta.
Tämä uudistus edistää lisäksi ympäristöpolitiikkojen integroimista verojärjestelmäämme – –.
Tätä tarkoitusta varten tässä laissa säädetään kolmesta uudesta verosta: – – sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu otetaan käyttöön. – –
Tämän lain IV osastossa muutetaan vesilain uudelleenlaadittua tekstiä, joka hyväksyttiin 20.7.2001 annetulla kuninkaan asetuksella nro 1/2001 [Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio; jäljempänä vesilaki].
Kyseisessä osastossa säädetään erityisesti julkisten vesialueiden käyttöä koskevasta taloudellis-rahoituksellisesta kehyksestä. Siinä säädetään siten, että toimivaltaisten viranomaisten on kustannusten kattamisen periaatteen mukaisesti ja ottaen huomioon pitkän aikavälin taloudelliset ennusteet otettava käyttöön asianmukaiset mekanismit vesienhoitoon liittyvien palvelujen kustannusten, ympäristö- ja luonnonvarakustannukset mukaan lukien, vyöryttämiseksi eri loppukäyttäjille.
[Vesilain] 112 ja 114 §:ssä säädetään neljästä veteen liittyvästä eri maksusta: julkisomisteisten alueiden käyttämisestä perittävä maksu, päästömaksu, joka kannetaan päästöistä julkisille vesialueille, säännöstelymaksu, jota kannetaan [valtion toteuttamien säännöstelytöiden] ansiosta yksityisesti saadusta voitosta, ja veden käyttämisestä perittävät käyttöoikeusmaksut, jotka kannetaan muiden valtion toteuttamien töiden kuin säännöstelytöiden ansiosta yksityisesti saaduista voitoista.
Tällä erää Espanjan sisämaan vesistöjen yleinen laatu velvoittaa suojelemaan niitä yhteiskunnan kannalta välttämättömien luonnonvarojen turvaamiseksi. Julkisten vesialueiden suojelupolitiikkaa on vastaavasti tiukennettava. Tätä tarkoitusta varten tarvitaan voimavaroja, joista niiden, jotka hyötyvät veden yksityiskäytöstä tai sen erityisestä käyttämisestä sähköenergiantuotannossa, on vastattava.
Muutoksen tarkoituksena on näin ollen ottaa käyttöön uusi [vesilain] 2 §:n a kohdassa kuvatusta julkisten alueiden eli sisämaan vesien käyttämisestä tai hyödyntämisestä sähköntuotannossa kannettava maksu.”
Energiaverolain 29 §:llä muutetaan vesilakia lisäämällä siihen 112 bis §, jonka sanamuoto on seuraava:
”112 bis § Sisämaan veden käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu
1.   Tämän lain 2 §:n a kohdassa tarkoitettujen julkisten alueiden käyttämisestä ja hyödyntämisestä sähkön nettotuotannossa kannetaan sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavaksi maksuksi kutsuttava maksu, joka on tarkoitettu julkisten vesialueiden suojeluun ja parantamiseen.
2.   Maksuvelvollisuuden synnyttävä tapahtuma on vesisähkön tuotantoa koskeva ensimmäinen konsessio ja sen vuosittainen uudistaminen, ja maksu määrä ja maksamismääräaika määräytyvät konsession tai luvan ehtojen perusteella.
3.   Maksuvelvollisia ovat konsessionsaajat tai tapauskohtaisesti ne, joille konsessionsaajien oikeudet ovat siirtyneet.
4.   Hallintoelin määrittää maksun määräytymisperusteen, joka vastaa konsessionsaajan julkisia vesialueita käyttämällä ja hyödyntämällä kunkin verovuoden aikana tuottaman, sähköverkkoon syöttämisen yhteydessä mitattavan vesisähkön nettomäärän taloudellista arvoa.
5.   Maksukanta on 22 prosenttia maksun määräytymisperusteesta, ja maksun bruttomäärä saadaan soveltamalla maksun määräytymisperusteeseen voimassa olevaa maksukantaa.
6.   Vesivoimalaitokset, joita julkisten vesialueiden hallinnoinnista vastaava toimivaltainen viranomainen ylläpitää itse, on vapautettu kyseisestä maksusta.
7.   Maksua alennetaan 90 prosentilla niiden vesivoimalaitosten osalta, joiden teho on enintään 50 MW, ja niiden pumppuvesivoimaloiden osalta, joiden teho on yli 50 MW, ja kyseisille laitoksille tai voimaloille, joille on tarjottava kannustimia yleiseen energiapolitiikkaan liittyvistä syistä, myönnettävän alennuksen toteuttamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä säädetään asetuksella.
8.   Maksun hallinnoimisesta ja kantamisesta vastaa toimivaltainen hallintoelin tai Espanjan valtion veroviranomainen kyseisen elimen kanssa tehdyn sopimuksen nojalla.
Jos hallintoelin tekee Agencia Estatal de Administración Tributarian [valtion veroviranomainen, Espanja] kanssa sopimuksen, tämä saa hallintoelimeltä asiaankuuluvat hallinnointitehtävää helpottavat tiedot ja laskelmat ja antaa mainitulle hallintoelimelle määräajoin tietoja asetuksella säädettävällä tavalla. Comisión Nacional de Energían [kansallinen energiaviranomainen, Espanja] ja sähköjärjestelmän operaattorin on toimitettava hallintoelimelle tai veroviranomaiselle kaikki näiden tarvitsemat tiedot ja selvitykset 17.12.2003 annetun lain 58/2003 94 §:n mukaisesti.
Saatujen maksujen määrästä 2 prosentin osuutta pidetään hallintoelimen tuloina, ja maksunsaajaviranomaisen on suoritettava loput 98 prosenttia valtiolle.”
Energiaverolain toisessa lisäsäännöksessä, joka koskee sähköjärjestelmän kustannuksia, säädetään seuraavaa:
”Valtion talousarviolaissa määritetään vuosittain sähköalasta 27.11.1997 annetun lain 54/1997 [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico] 16 §:ssä tarkoitettujen sähköjärjestelmän kustannusten rahoittamiseen osoitettava määräraha, joka saadaan laskemalla yhteen
a)
tässä laissa säädetyistä veroista ja maksuista saatavien valtion vuotuisten tulojen arvioitu määrä ja
b)
kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupasta saatavien tulojen arvioitu määrä, joka on enintään 500 miljoonaa euroa.”
Kuninkaan asetus 198/2015
Vesilain uudelleenlaaditun tekstin 112 bis §:n täytäntöönpanosta ja sisämaan veden käyttämisestä sähköntuotantoon useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla kannettavasta maksusta 23.3.2015 annetun kuninkaan asetuksen 198/2015 (Real Decreto 198/2015, por el que se desarrolla el artículo 112 bis del texto refundido de la Ley de Aguas y se regula el canon por utilización de las aguas continentales para la producción de energía eléctrica en las demarcaciones intercomunitarias, BOE nro 72, 25.3.2015, s. 25674; jäljempänä asetus nro 198/2015) 12 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kannetun maksun käyttötarkoitus
1.   Maksun määrä suoritetaan hallintoelimelle vesilain 112 bis §:n 8 momentin säännösten mukaisesti – –.
– –
3.   Maksun perusteella saatujen nettotulojen määrästä 2 prosentin osuutta pidetään hallintoelimen tuloina.
4.   Maksun perusteella saatujen nettotulojen määrästä 98 prosentin osuus maksetaan valtiolle. Valtion yleisessä talousarviossa on osoitettava vähintään kyseistä määrää vastaava määrä toimiin julkisten vesialueiden suojelemiseksi ja parantamiseksi 14 §:n säännösten mukaisesti. Tätä tarkoitusta varten investointihankkeet, joilla taataan julkisten vesialueiden suojelu ja parantaminen, määritetään vuosittain yleisestä talousarviosta annettavissa laeissa.
5.   Hallintoelin laskee maksun kantamista seuraavan kuukauden aikana lopullisen tilin saldon ja maksaa sen valtiolle siten, että saldon perusteena olevien tulojen ja kustannusten määrä annetaan tiedoksi Agencia Estatal de Administración Tributarialle.”
Kyseisen asetuksen 13 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Julkisomisteisten alueiden suojelun takaaminen
Vesilain uudelleenlaaditun tekstin 111 bis §:ssä vahvistetun kustannusten kattamisen periaatteen mukaisesti valtion yleisessä talousarviossa on [direktiivissä 2000/60] määritettyjen ja vesilain uudelleenlaaditun tekstin 98 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä säädettyjen ympäristötavoitteiden saavuttamiseksi osoitettava julkisten vesialueiden ja sellaisten vesimuodostumien, joihin vesivoimalaitokset vaikuttavat, suojelu- ja parantamistoimenpiteisiin vähintään 12 §:n 4 momentissa tarkoitettua määrää vastaava määrä 14 §:ssä säädetyn mukaisesti.”
Mainitun asetuksen 14 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Julkisten vesialueiden suojelu ja parantaminen
1.   Tässä asetuksessa tarkoitetaan julkisten vesialueiden suojelulla ja parantamisella useammalle itsehallintoalueelle ulottuvia vesistöalueita hallinnoivien toimivaltaisten valtion viranomaisten toimintaa, jolla on kolminkertainen tavoite: ihmisen toiminnasta vesimuodostumille aiheutuvien haittojen määrittäminen, vesimuodostumien ja julkisten vesialueiden tilan huononemisen korjaaminen ja julkisten vesialueiden valvonta- ja seurantatehtävien sekä vesipolitiikan asianmukainen toteuttaminen.
2.   Edellisessä momentissa lueteltuun toimintaan kuuluu myös toiminta, joka mahdollistaa vesivarojen tehokkaamman ja kestävän hallinnoinnin järkeistämällä julkisten vesialueiden käyttämistä.
3.   Edellä 1 ja 2 kohdassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi toteutettavaan toimintaan kuuluvat muun muassa
a)
konsessioiden mahdollistaman ja vesirekisteriin tai yksityisvesien rekisteriin [Catálogo de Aguas Privadas] kirjattavan vedenkulutuksen mittaaminen, analysointi ja valvonta
b)
hallinnointitoiminta, jolla mahdollistetaan se, että yksityiset käyttävät julkisia vesialueita käyttölupiin ja vaatimustenmukaisuusvakuutuksiin perustuvassa järjestelmässä
c)
vesirekisterin nykyaikaistaminen, ylläpitäminen ja ajantasaistaminen
d)
vesiä koskevien lupien ja konsessioiden ajantasaistamisen ja tarkistamisen mahdollistavien ohjelmien käyttöönotto ja kehittäminen
e)
julkisia vesialueita koskevan konsessio- ja lupajärjestelmän, erityisesti kussakin tapauksessa asetettujen edellytysten, noudattamisen valvonta ja seuranta, jota toteutetaan vesipolitiikkaa tukevilla tehtävillä
f)
vesimuodostumien laadullisen ja määrällisen tilan seuranta ja valvonta. Seuranta toteutetaan pohja- ja pintavesien valvonta- ja arviointiohjelmien avulla, ylläpitämällä ja käyttämällä vesimuodostumien hallinta- ja seurantaverkostoja sekä seuraamalla jätevesien käsittelyä koskevia eri suunnitelmia ja ohjelmia
g)
tekniset toiminnot, joiden avulla voidaan määrittää ja rajata julkisten alueiden vesimuodostumat ja niihin liittyvät vyöhykkeet sekä kartoittaa tulva-alueet ja joilla toteutetaan hallinnointiviranomaisten toimivaltaan kuuluvat tulvariskien hallintatoimenpiteet
h)
julkisten alueiden vesimuodostumien säilyttäminen ja parantaminen veden virtauksen turvaamista koskevilla toimilla, rakenteiden mukauttaminen vesieliöstön muuttoliikkeeseen ja sedimenttien siirtäminen, joenuomien ja rantakasvillisuuden ennallistaminen ja julkisten vesialueiden tilaa heikentävien syrjäyttävien vieraslajien vastustaminen
i)
alueen vesienkäytön suunnittelua koskevat ajantasaistamis- ja tarkastustyöt kaikissa vaiheissaan, jos ne ovat olennaisia vesialueen suojelemiseksi ja parantamiseksi siksi, että niillä pyritään vesilain uudelleenlaaditun tekstin 92 bis §:n mukaisiin ympäristötavoitteisiin.”
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Pääasian kantajat ovat nostaneet Tribunal Supremossa (ylin tuomioistuin, Espanja) kanteita, joilla vaaditaan kumoamaan kuninkaan asetus nro 198/2015, jolla pannaan täytäntöön vesilain uudelleenlaaditun tekstin 112 bis § ja jolla säädetään sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla kannettavasta maksusta.
Kyseinen 112 bis §, jolla kyseinen maksu otetaan käyttöön, sisällytettiin lakiin, kun vesilakia muutettiin energiaverolain 29 §:llä.
Ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella on epäilyksiä siitä, onko kyseinen 29 § sopusoinnussa SEUT 191 artiklan 2 kohdassa, luettuna yhdessä direktiivin 2000/60 kanssa, vahvistetun saastuttaja maksaa -periaatteen, direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetun syrjintäkiellon periaatteen ja kilpailuoikeuden kanssa, ja se pohtii tältä osin, voidaanko mainittua maksua pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että jos energiaverolain ei katsottaisi olevan sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, kuninkaan asetukselta 198/2015, jolla otetaan käyttöön sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu ja jota pääasioissa nostetut kanteet koskevat, puuttuisi oikeusperusta ja se olisi tästä syystä kumottava.
Kyseinen tuomioistuin korostaa ensinnäkin sen osalta, onko kyseinen maksu sopusoinnussa SEUT 191 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun saastuttaja maksaa -periaatteen ja direktiivin 2000/60 kanssa, että vaikka energiaverolain perusteluista ilmenee, että vesisähkön tuotannosta kannettavan maksun käyttöön ottaminen johtuu ympäristösyistä eli julkisten vesialueiden suojelusta ja parantamisesta, kyseisen maksun keskeiset ominaispiirteet ja jo sen rakennekin osoittavat, että sillä on tosiasiassa puhtaasti taloudellinen tavoite, koska sillä pyritään siihen, että valtio saisi tuloja sähköjärjestelmän tappiollisista hinnoista johtuvan vajeen, joka vastaa Espanjan sähköalan yritysten kuluttajilta saamien tulojen ja kansallisessa lainsäädännössä tunnustettujen sähköntoimituskustannusten välistä erotusta, kattamiseksi.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee nimittäin yhtäältä, että kyseisen maksun peruste riippuu tuotetun energian arvosta, joka lasketaan sähköverkkoon syötetystä energiasta saatujen kokonaistulojen perusteella. Tosiseikkojen tapahtumisaikaan mainitun maksun maksukanta oli 22 prosenttia, kun taas vesilain uudelleenlaaditun tekstin 112 bis §:ssä säädettiin vain 5 prosentin maksukannasta konsessiota tai hallinnollista lupaa edellyttävien pysyvien tai muiden luonnonmukaisten vesistöjen sekä yleisiin vesiin kuuluvien järvien pääaltaiden, laguunien ja vedenpinnan yläpuolelle ulottuvien patojen hallinnan, käyttämisen ja hyödyntämisen osalta. Toisaalta vain 2 prosenttia kannettavan maksun määrästä ohjataan Organismo de cuencan (vesialueiden hallinnoinnista vesistöalueilla vastaava julkinen elin, Espanja) toimenpiteisiin, ja jäljelle jäävä 98 prosentin osuus maksetaan valtiolle ja on näin ollen sähköjärjestelmän lisätuloa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että kyseisen maksun määrä olisi pitänyt käyttää täysimääräisesti julkisomisteisten alueiden suojeluun ja parantamiseen ja että kuninkaan asetuksella 198/2015 pyrittiin korjaamaan tätä epäjohdonmukaisuutta säätämällä, että valtion talousarvioista ohjataan julkisten vesialueiden suojeluun ja parantamiseen vähintään määrä, joka vastaa 98 prosenttia mainittuna maksuna saaduista tuloista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee kuitenkin, ettei tällaista kohdistamista noudatettu valtion yleisessä talousarviossa vuodelle 2016, sillä samana maksuna saadut tulot ohjattiin sähköjärjestelmän alijäämän rahoittamiseen.
Niinpä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuimen katsoo, että direktiivissä 2000/60 säädetyn vastaisesti sisämaan vesien käyttämisestä sähkötuotantoon kannettava maksu on vesipalveluista aiheutuvien kustannusten, mukaan lukien ympäristökustannukset, kattamisen periaatteen vastainen, että sen yhteydessä ei määritetä, mitä tarkoitetaan ympäristövahingoilla, ja että se kannetaan vain tietynlaisesta sisämaan vesien käyttämisestä eli sen käyttämisestä sähköenergiantuotantoon huolimatta energian uusiutuvuudesta ja siitä, ettei käytettyä vettä kuluteta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että kyseinen maksu on tosiasiassa maksu, jolla ei ole mitään yhteyttä julkisomisteisen alueen hallintaan eikä tällaiseen hallintaan liittyvän toiminnan ympäristövaikutuksiin.
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee sen osalta, onko sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu sopusoinnussa direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetun syrjintäkiellon periaatteen kanssa, että kyseisen maksun ovat velvollisia maksamaan vain ne vesisähkön tuottajat – erotuksena kaikista erilaista tekniikkaa käyttävistä energiantuottajista –, joiden saama hallinnollinen konsessio kohdistuu useammalle itsehallintoaluelle ulottuviin vesistöalueisiin eikä vain yhden itsehallintoalueen sisälle jääviin vesistöalueisiin.
Kolmanneksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että mainitun maksun epäsymmetrisyyden vuoksi siitä aiheutuva erilainen kohtelu vaikuttaa kilpailuun sähkömarkkinoilla ja sen on katsottava merkitsevän valtiontukea sellaisten sähköntuottajien hyväksi, joilla ei ole velvollisuutta maksaa kyseistä maksua.
Tässä tilanteessa Tribunal Supremo on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset asioissa C-105/18–C-108/18 ja C-110/18–C-113/18:
”1)
Onko SEUT 191 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua ympäristöpoliittista saastuttaja maksaa -periaatetta ja [direktiivin 2000/60] 9 artiklan 1 kohtaa, jossa säädetään vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevasta periaatteesta ja veden eri käyttötarkoitusten saattamisesta taloudelliseen tasapainoon, tulkittava siten, että se on esteenä sille, että sisämaan vesien käyttämisestä sähkön tuotantoon aletaan kantaa käsiteltävässä asiassa riitautetun kaltaista maksua, joka ei kannusta vesivarojen tehokkaaseen käyttöön ja johon ei liity järjestelyjä julkisten vesialueiden säilyttämiseksi ja suojelemiseksi ja jonka määrän laskeminen ei liity mitenkään tuottajien kykyyn tuottaa vahinkoa julkisille vesialueille vaan perustuu vain ja yksinomaan niiden kykyyn tuottaa tuloja valtiolle?
2)
Onko käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan vedenkäyttömaksun kaltainen maksu, jota kannetaan yhtäältä ainoastaan useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla toimivilta vesisähkön tuottajilta mutta ei yhden itsehallintoalueen sisään jääviä vesistöalueita koskevien konsessioiden haltijoilta ja toisaalta ainoastaan vesivoimatekniikkaa käyttäviltä tuottajilta mutta ei muita tekniikoita käyttäviltä tuottajilta, yhteensopiva [direktiivin 2009/72] 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetun yrityksiä koskevan syrjintäkiellon periaatteen kanssa?
3)
Onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että riidanalaisen maksun kaltaisen vedenkäyttömaksun kantamista sellaisten vesisähkön tuottajien vahingoksi, jotka toimivat useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla, on pidettävä kiellettynä valtiontukena, koska käyttöön otetussa järjestelmässä kyseistä maksua kannetaan samaa tekniikkaa käyttäviltä laitoksilta epäsymmetrisesti sen mukaan, millä alueella [sähkölaitos] sijaitsee, ja koska sitä ei kanneta muita energialähteitä käyttäviltä sähköntuottajilta?”
Asiassa C-109/18 kaksi ensimmäistä ennakkoratkaisukysymystä ovat olennaisilta osin samat kuin edellisessä kohdassa mainituissa asioissa esitetyt kaksi ensimmäistä kysymystä, ja siinä esitetty kolmas ennakkoratkaisukysymys on muotoiltu seuraavasti:
”3)
Onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että kiellettyä valtiontukea on se, ettei vedenkäyttömaksua kanneta itsehallintoalueiden sisään jäävillä vesistöalueilla toimivilta vesivoimalaitoksilta eikä muista vesivaroja [kuluttavista] käyttötarkoituksista kuin veden käyttämisestä sähköntuotantoon?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko SEUT 191 artiklan 2 kohtaa ja direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavalle maksulle, joka ei kannusta veden tehokkaaseen käyttöön ja johon ei liity mekanismeja julkisen vesialueen säilyttämiseksi ja suojelemiseksi ja jonka verokanta ei perustu siihen, miten paljon kyseiselle julkiselle vesialueelle saatetaan aiheuttaa haittaa, vaan perustuu yksinomaan vesisähkön tuottajien kykyyn tuottaa tuloja.
On syytä muistuttaa, että SEUT 191 artiklan 2 kohdassa määrätään, että unionin ympäristöpolitiikalla pyritään suojelun korkeaan tasoon ja että se perustuu muun muassa saastuttaja maksaa -periaatteelle. Tässä määräyksessä rajoitutaan siten määrittelemään unionin yleiset tavoitteet ympäristön alalla, kun taas SEUT 192 artiklassa annetaan Euroopan parlamentin ja Euroopan unionin neuvoston tehtäväksi tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä päättää, mihin toimenpiteisiin näiden tavoitteiden toteuttamiseksi on ryhdyttävä (tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym.,
C-534/13
,
EU:C:2015:140
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Koska SEUT 191 artiklan 2 kohta, johon saastuttaja maksaa -periaate sisältyy, kohdistuu unionin toimiin, yksityiset eivät voi vedota tähän määräykseen sellaisenaan estääkseen kansallisen lainsäädännön soveltamisen ympäristöpolitiikkaan kuuluvalla alalla silloin, kun SEUT 192 artiklan nojalla annettua, kyseisen tilanteen nimenomaisesti kattavaa unionin lainsäädäntöä ei voida soveltaa (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2015, Fipa Group ym.,
C-534/13
,
EU:C:2015:140
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että koska saastuttaja maksaa -periaate mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohdassa ja koska kyseinen direktiivi on annettu EY 175 artiklan 1 kohdan perusteella (josta on tullut SEUT 192 artikla), on tutkittava kyseisen 9 artiklan 1 kohdan perusteella, voidaanko mainittua periaatetta soveltaa pääasioissa.
Tässä yhteydessä on todettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 16.5.2019, Conti 11. Container Schiffahrt,
C-689/17
,
EU:C:2019:420
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioiden on otettava huomioon vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaate mukaan lukien ympäristö- ja luonnonvarakustannukset ja silloin on otettava huomioon kyseisen direktiivin liitteen III mukainen taloudellinen analyysi ja erityisesti saastuttaja maksaa ‑periaate.
Koska kyseisessä ensimmäisessä alakohdassa ei täsmennetä, missä yhteydessä jäsenvaltioiden on otettava huomioon vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamisen periaate, tästä seuraa, että kyseisen säännöksen tarkoituksena on se, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön kyseisten kustannusten kattamista koskevan yleisen politiikan, johon kuuluu erityisesti saastuttaja maksaa -periaate.
Lisäksi kyseisen 9 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta ilmenee, että jäsenvaltioiden oli direktiivin 2000/60 antamispäivästä alkaen ja vuoteen 2010 mennessä varmistettava, että yhtäältä veden hinnoittelupolitiikka tarjoaa käyttäjille riittävät kannustimet vesivarojen tehokkaaseen käyttämiseen ja siten edistää tämän direktiivin ympäristötavoitteiden saavuttamista ja toisaalta veden käytön eri sektorit, jaoteltuina ainakin teollisuuteen, kotitalouksiin ja maatalouteen, osallistuvat riittävästi vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamiseen, käyttäen perusteena mainitun direktiivin liitteen III mukaista taloudellista analyysiä ja ottaen huomioon saastuttaja maksaa -periaatteen.
Tässä yhteydessä se, että kyseisen 9 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan toinen luetelmakohta koskee eri talouden aloja, joiden on edistettävä asianmukaisella tavalla vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevan periaatteen noudattamista, vahvistaa sen, että velvoite ottaa kyseinen periaate huomioon koskee kyseisiä palveluja koskevaa jäsenvaltioiden yleistä politiikkaa. Tällaista tulkintaa tukee lisäksi mainitun 9 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan sanamuoto, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon kustannusten kattamisen sosiaaliset, ympäristöön kohdistuvat ja taloudelliset vaikutukset samoin kuin kyseisen alueen tai alueiden maantieteelliset olot ja ilmasto-olot, mikä jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa mainittujen kustannusten kattamista koskevan periaatteen täytäntöönpanossa.
Niinpä direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohdan sanamuodosta seuraa, että se, onko jäsenvaltio ottanut huomioon kyseisten kustannusten kattamista koskevan periaatteen, voidaan tutkia ainoastaan niiden merkityksellisten kansallisten säännösten, joilla pannaan täytäntöön vesienkäyttöön liittyviä toimenpideohjelmia, kokonaisuuden perusteella. Tästä seuraa, ettei kyseisen 9 artiklan 1 kohdan noudattamista voida arvioida vesivarojen käyttäjiin sovellettavan yksittäisen ja erikseen tarkasteltavan kansallisen toimenpiteen valossa.
Toiseksi on mainittava, että kyseisen säännöksen asiayhteys vahvistaa sen sanamuodosta esitetyn tulkinnan. On nimittäin muistutettava, että direktiivi 2000/60 on puitedirektiivi, joka on annettu EY 175 artiklan (josta on tullut SEUT 192 artikla) 1 kohdan nojalla. Siinä vahvistetaan yhteiset periaatteet ja yleiset toimintapuitteet vesien suojelemiseksi ja varmistetaan yleisten periaatteiden ja rakenteiden, jotka mahdollistavat vesien suojelun ja ekologisesti kannattavan käytön Euroopan unionissa, koordinointi, yhdentäminen ja niiden kehittäminen pidemmällä aikavälillä. Jäsenvaltioiden on kehitettävä myöhemmin kyseisiä periaatteita ja yleisiä toimintapuitteita toteuttamalla erityisiä toimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2014, komissio v. Saksa,
C-525/12
,
EU:C:2014:2202
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi kyseisen direktiivin 11 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus huolehtia, että kullekin vesipiirille tai jäsenvaltion alueella olevalle kansainvälisen vesipiirin osalle laaditaan toimenpideohjelma, jonka tarkoituksena on saavuttaa mainitun direktiivin 4 artiklan mukaiset tavoitteet. Saman direktiivin 11 artiklan 3 kohdassa täsmennetään, että toimenpideohjelman perustamistoimenpiteet käsittävät toimenpiteet, joita pidetään aiheellisina 9 artiklan täytäntöön panemiseksi, mikä vahvistaa sen, että 9 artiklassa asetettu velvollisuus koskee useita toimenpiteitä, joita on kokonaisuudessaan pidettävä ”aiheellisina” vesipalveluista aiheutuvien kustannusten kattamista koskevan periaatteen noudattamisen varmistamiseksi.
Kolmanneksi on mainittava, että kyseinen tulkinta on sopusoinnussa direktiivin 2000/60 tavoitteen kanssa. Kyseisellä direktiivillä ei nimittäin tarkoiteta jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen täydellistä yhdenmukaistamista vesialalla (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2014, komissio v. Saksa,
C-525/12
,
EU:C:2014:2202
,
kohta ja tuomio 1.7.2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C-461/13
,
EU:C:2015:433
,
kohta).
Direktiivin 2000/60 1 artiklan a alakohdan mukaan kyseisen direktiivin tarkoituksena on luoda sisämaan pintavesien, jokisuiden vaihettumisalueiden sekä rannikko- ja pohjavesien suojelua varten puitteet, jotka estävät vesiekosysteemien sekä vesiekosysteemeistä suoraan riippuvaisten maaekosysteemien edelleen huononemisen sekä suojelevat ja parantavat niiden tilaa.
Direktiivi 2000/60 perustuu etenkin seuraaville periaatteille: vesistöaluekohtainen hoito, tavoitteiden asettaminen vesimuodostumakohtaisesti, suunnittelu ja ohjelmanlaadinta, veden hinnoittelumenetelmien taloudellinen analyysi ja sosiaalisten, ympäristöllisten ja taloudellisten vaikutusten huomioon ottaminen kustannusten kattamisessa sekä kyseisen alueen tai kyseisten alueiden maantieteellisten ja ilmastollisten olosuhteiden huomioon ottaminen (tuomio 11.9.2014, komissio v. Saksa,
C-525/12
,
EU:C:2014:2202
,
kohta).
Kyseisen direktiivin säännöksistä ilmenee, että vesipalvelujen kustannusten kattamista koskevat toimenpiteet ovat jäsenvaltioiden käytössä olevia välineitä vesien laadulliseen hoitoon, jonka päämääränä on vesivarojen järkevä käyttö (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2014, komissio v. Saksa,
C-525/12
,
EU:C:2014:2202
,
kohta).
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 32 kohdassa olennaisilta osin esittämällä tavalla on niin, että jos jäsenvaltio pääasioiden tilanteen tavoin asettaa vesialueiden käyttäjille maksun, direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun vedenkäyttöön liittyvien palvelujen kustannusten kattamisen periaate ei edellytä sitä, että kunkin kyseessä olevan maksun määrä erikseen tarkasteltuna olisi oikeasuhteinen mainittuihin kustannuksiin nähden.
Tässä tilanteessa ei ole merkitystä sillä, että sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun tavoite on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen – jolla on yksin toimivalta tulkita asioissa sovellettavaa kansallista oikeutta – esittämällä tavalla yksinomaan taloudellinen eikä ympäristönsuojelullinen, kun otetaan huomioon sekä sen keskeiset ominaisuudet että sen rakenne, ja että se on näin ollen yksi Espanjan sähköjärjestelmän tuloista, joilla pyritään pienentämään kyseisen järjestelmän tappiollisista hinnoista johtuvaa vajetta, eikä sillä ole yhteyttä julkisten vesialueiden hallintaan tai hallintaan liittyvän käytön ympäristövaikutuksiin.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 191 artiklan 2 kohtaa ja direktiivin 2000/60 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavalle maksulle, joka ei kannusta veden tehokkaaseen käyttöön ja johon ei liity mekanismeja julkisen vesialueen säilyttämiseksi ja suojelemiseksi ja jonka maksukanta ei perustu siihen, miten paljon kyseiselle julkiselle vesialueelle saatetaan aiheuttaa haittaa, vaan perustuu yksinomaan vesisähkön tuottajien kykyyn tuottaa tuloja.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään pääasiallisesti, onko syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, tulkittava siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevan, sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun kaltaiselle maksulle, joka kohdistuu yksinomaan niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla.
Esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on siis tutkittava direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdan soveltamisalaa.
Kyseisen säännöksen mukaan jäsenvaltioiden on oman institutionaalisen järjestelmänsä mukaisesti ja toissijaisuusperiaate asianmukaisesti huomioon ottaen varmistettava, että sähköalan yritykset toimivat kyseisen direktiivin periaatteiden mukaisesti siten, että sähköalalla saadaan aikaan kilpailulle avoimet, varmat ja ympäristön kannalta kestävät markkinat, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 kohdan soveltamista, eivätkä jäsenvaltiot saa harjoittaa syrjintää näiden yritysten välillä niiden oikeuksien tai velvollisuuksien suhteen.
On mainittava, että kyseisen 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan sähkön sisämarkkinoiden alalla yleinen syrjintäkiellon periaate, joka on erottamaton osa unionin yleisiä oikeusperiaatteita. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että kyseinen periaate sitoo jäsenvaltioita, jos pääasiassa kyseessä oleva kansallinen tilanne kuuluu unionin oikeuden soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 11.7.2006, Chacón Navas,
C-13/05
,
EU:C:2006:456
,
kohta ja tuomio 19.1.2010, Kücükdeveci,
C-555/07
,
EU:C:2010:21
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävissä asioissa on korostettava, että koska unionin tuomioistuimen käytettävissä olevista tiedoista ilmenee yhtäältä, että pääasiassa kyseessä olevat tilanteet ovat täysin jäsenvaltion sisäisiä siinä mielessä, ettei niissä ole rajat ylittäviä osatekijöitä, ja toisaalta, että kyseessä oleva sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu on luonteeltaan verotuksellinen toimenpide, syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, sovelletaan kyseiseen maksuun ainoastaan, jos voidaan katsoa, että kyseisellä direktiivillä pyritään jäsenvaltioiden verosäännösten lähentämiseen.
Koska direktiivin 2009/72 tavoite on sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen, unionin lainsäätäjä on käyttänyt EY 95 artiklan 1 kohdan (josta on tullut SEUT 114 artiklan 1 kohta) mukaista tavanomaista lainsäätämisjärjestystä toteuttaakseen sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevat toimenpiteet jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi.
EY 95 artiklan 2 kohdan (josta on tullut SEUT 114 artiklan 2 kohta) sanamuodon mukaan kyseistä 95 artiklan 1 kohtaa (josta on tullut SEUT 114 artiklan 1 kohta) ei kuitenkaan sovelleta veroja koskeviin säännöksiin ja määräyksiin.
Koska direktiivi 2009/72 ei ole toimenpide, joka koskee jäsenvaltioiden verosäännösten lähentämistä, on katsottava, että sen 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua syrjintäkiellon periaatetta ei sovelleta pääasioissa kyseessä olevan sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun kaltaiseen maksuun.
Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään direktiivin 2009/72 3 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan, sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun kaltaiselle maksulle, joka kohdistuu yksinomaan niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla.
Kolmas kysymys yhdistetyissä asioissa C-105/18–C-108/18 ja C-110/18–C-113/18 sekä asiassa C-109/18
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään pääasiallisesti, onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että se, että pääasioissa kyseessä oleva sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu ei kohdistu ensinnäkään niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat yhden itsehallintoalueen sisään jäävillä vesistöalueilla, toiseksi niihin tuottajiin, joiden sähköenergia on peräisin muista lähteistä kuin vesivoimasta, ja kolmanneksi muuhun vedenkulutusta aiheuttavaan käyttöön, on kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea.
Aluksi on todettava, että asiassa C-109/18 esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön ei sisälly tietoja, joiden perusteella unionin tuomioistuin voisi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen kysymykseen siitä, onko sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavaa maksua mahdollisesti pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena siitä syystä, ettei sitä kanneta laitoksilta, jotka käyttävät vettä muihin tarkoituksiin kuin vesisähkön tuottamiseen.
Niinpä asiassa C-109/18 esitetyn kolmannen kysymyksen kyseinen osa on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee tällaisia laitoksia.
Kaikissa yhdistetyissä asioissa esitettyjen kolmansien kysymysten tutkittavaksi otettavaan osaan annettavan aineellisen vastauksen osalta on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. mm. tuomio 29.7.2019, Azienda Napoletana Mobilità,
C-659/17
,
EU:C:2019:633
,
kohta).
Koska toimenpiteen pitäminen kyseisessä määräyksessä tarkoitettuna ”valtiontukena” edellyttää, että kukin näistä neljästä kumulatiivisesta edellytyksestä täyttyy samanaikaisesti, ja koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta ainoastaan sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun valikoivuutta koskevasta edellytyksestä, on aluksi tutkittava viimeksi mainittu edellytys.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että kansallisen toimenpiteen edunsaajille myönnetyn edun valikoivuuden arviointi edellyttää sen määrittämistä, onko kyseessä oleva kansallinen toimenpide omiaan jossain tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa ja joita kohdellaan siten eri tavalla, joka voidaan olennaiselta sisällöltään katsoa ”syrjiväksi” (tuomio 26.4.2018, ANGED,
C-233/16
,
EU:C:2018:280
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Verotuksellisen toimenpiteen luonnehtiminen ”valikoivaksi” edellyttää, että aluksi määritetään asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava yleinen tai ”normaali” verojärjestelmä ja että tämän jälkeen osoitetaan, että tutkitulla verotuksellisella toimenpiteellä poiketaan kyseisestä järjestelmästä siltä osin kuin sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisellä yleisellä verojärjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (tuomio 26.4.2018, ANGED,
C-233/16
,
EU:C:2018:280
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä yhteydessä on mainittava, että viitekehyksen määrittämisellä on erityisesti merkitystä tilanteissa, joissa on kyse verotuksellisista toimenpiteistä, koska edun olemassaoloakaan ei voida osoittaa muuten kuin suhteessa niin sanottuun ”normaaliin verotukseen” (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2006, Portugali v. komissio,
C-88/03
,
EU:C:2006:511
,
kohta ja tuomio 21.12.2016, komissio v. Hansestadt Lübeck,
C-524/14 P
,
EU:C:2016:971
,
kohta).
Ensinnäkin pääasioissa kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuuden, joka voisi seurata siitä, että sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu ei kohdistu niihin tuottajiin, joiden sähköenergia ei perustu vesivoimaan, tutkimisen osalta on mainittava, että vaikka kyseisen maksun soveltamisperusteella, joka liittyy sähköenergian tuottamisessa käytettävään energianlähteeseen, ei muodollisesti poiketa tietystä viitejärjestelmästä, kyseiset sähköenergian tuottajat jäävät sen vaikutuksesta kuitenkin mainitun maksun soveltamisalan ulkopuolelle.
Koska SEUT 107 artiklan 1 kohdassa valtion toimenpiteet määritellään niiden vaikutusten perusteella niissä käytetyistä tekniikoista riippumatta, ei siis voida lähtökohtaisesti pitää mahdottomana, että sisämaan vesien käyttämisestä sähköenergian tuottamiseen kannettavan maksun soveltamisperusteella voidaan käytännössä suosia ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla keventämällä niiden maksuja verrattuna yrityksiin, joilta kyseinen maksu kannetaan (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2018, ANGED,
C-233/16
,
EU:C:2018:280
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen on määritettävä, ovatko vesivoimaa käyttävät sähköntuottajat, jotka ovat velvollisia maksamaan pääasioissa kyseessä olevan maksun, ja tuottajat, jotka eivät käytä sähköntuotannossaan vesivoimaa, pääasioissa kyseessä olevalla maksulla tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Tässä yhteydessä on mainittava, että ennakkoratkaisupyynnöistä ilmenevästä kansallisen oikeuden esittelystä ja erityisesti vesilain 112 bis §:n 1 momentista ja kuninkaan asetuksen 198/2015 12–14 §:stä ilmenee, että sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu on tarkoitettu julkisten vesialueiden suojelemiseen ja parantamiseen. On kuitenkin riidatonta, että ainoastaan vesisähkön tuottajat käyttävät julkisia vesialueita sähköntuotannossaan, millä voi olla ympäristövaikutuksia tällaiseen vesialueeseen.
Näin ollen on todettava, että muuta kuin vesivoimaa käyttävät sähköntuottajat, jotka eivät ole velvollisia maksamaan sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavaa maksua, ja vesivoimaa käyttävät sähköntuottajat eivät ole kyseisellä maksulla tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin – joka on yksin toimivaltainen tulkitsemaan kansallista oikeutta – toteaa, että kyseisellä maksulla on vesilain 112 bis §:n sanamuodosta ja kyseisen maksun käyttöön ottamiseksi annetun kuninkaan asetuksen 198/2015 säännöksistä huolimatta puhtaasti taloudellinen tavoite, kun otetaan huomioon sen keskeiset ominaispiirteet ja rakenne, on muistutettava, että asiaa koskevan unionin säännöstön puuttuessa jäsenvaltioilla on verotuksellinen toimivalta määrittää veroperusteet ja jakaa verorasitus eri tuotannontekijöiden ja talouden eri toimialojen kesken (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2018, ANGED,
C-233/16
,
EU:C:2018:280
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen jäsenvaltiot voivat sähköntuotannossa käytettävään energianlähteeseen liittyvän soveltamisperusteen ansiosta kantaa pääasioissa kyseessä olevan maksun kaltaisen maksun lähtökohtaisesti vain vesivoimaa sähköntuotannossaan käyttäviltä tuottajilta.
Toiseksi on muistutettava pääasioissa kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuuden, joka voisi aiheutua siitä, että vesisähkön tuottajilla, jotka toimivat yhden itsehallinnollisen alueen sisään jäävillä vesistöalueilla, ei ole velvollisuutta maksaa sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavaa maksua, osalta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan viitekehystä, jonka suhteen toimenpiteen valikoivuutta arvioidaan, ei ole välttämättä määritettävä kyseisen jäsenvaltion alueen rajojen mukaisesti, vaan se voi olla alue, jolla alue- tai paikallisviranomainen käyttää sillä perustuslain tai lain nojalla olevaa toimivaltaa. Näin on silloin, kun kyseisellä alueyhteisöllä on sellainen oikeudellinen ja tosiasiallinen asema, jonka johdosta se on jäsenvaltion keskushallintoon nähden riittävän itsenäinen, jotta sen toteuttamien toimenpiteiden osalta ratkaiseva rooli sen poliittisen ja taloudellisen ympäristön määrittämisessä, jossa yritykset toimivat, on juuri mainitulla alueyhteisöllä eikä keskushallinnolla (ks. vastaavasti tuomio 26.4.2018, ANGED,
C-233/16
,
EU:C:2018:280
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kyseisestä oikeuskäytännöstä seuraa, että viitekehys riippuu kyseisen toimenpiteen toteuttaneen viranomaisen toimivallan laajuudesta.
Vastaavasti 21.12.2016 annetusta tuomiosta komissio v. Hansestadt Lübeck (
C-524/14 P
,
EU:C:2016:971
,
ja
kohta) ilmenee, että toimenpiteen valikoivuuden kannalta merkityksellinen viitekehys voidaan rajata sellaiseen oikeudelliseen järjestelmään, jonka jokin yksikkö on antanut oman toimivaltansa rajoissa.
Toimenpiteen valikoivuutta ei nimittäin voida tutkia ilman, että otetaan huomioon kyseisen toimenpiteen toteuttaneen viranomaisen toimivallan oikeudelliset rajat.
Espanjan hallitus on nyt käsiteltävässä asiassa esittänyt sekä kirjallisissa huomautuksissaan että unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että se, että sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu kohdistuu ainoastaan niihin vesisähkön tuottajiin, jotka käyttävät useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvia vesistöalueita, voidaan perustella Espanjan valtion alueellisella rakenteella ja kunkin hallintoelimen toimivallalla sekä keskushallinnon ja itsehallintoalueiden, jotka laativat julkisten vesialueiden osalta omat oikeusjärjestelmänsä, toimivallalla.
Espanjan hallituksen mukaan kansallinen lainsäätäjä antoi tästä syystä kansallisen säännöstön, jolla otettiin käyttöön kyseinen maksu, jonka ovat velvollisia maksamaan vain useammalla kuin yhdellä itsehallintoalueella sijaitsevia vesistöalueita koskevien hallinnollisten konsessioiden saajat, käyttämällä toimivaltaa, joka rajoittuu vain kyseisiin vesistöalueisiin.
Sillä varauksella, ettei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäviin kuuluvasta toimivallanjaon tarkistamisesta muuta seuraa, on näin ollen katsottava, että merkityksellinen viitekehys mahdollisen tukitoimenpiteen valikoivuuden tutkimiseksi on vesisähkön tuotantoa useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla rasittava verotus.
Kun otetaan huomioon näin rajattu viitekehys, on todettava, että yhden itsehallintoalueen sisään jäävällä vesistöalueella toimivat vesisähkön tuottajat ja ne energiantuottajat, jotka toimivat useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla, eivät ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
Tästä seuraa, että kyseessä olevan toimenpiteen valikoivuutta koskeva edellytys ei täyty eikä edellä 58 kohdassa mainittuja muita edellytyksiä ole näin ollen tarpeen tutkia.
Edellä esitetystä seuraa, että SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se, että pääasioissa kyseessä oleva sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu ei kohdistu yhtäältä niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat yhden itsehallintoalueen sisään jäävillä vesistöalueilla, eikä toisaalta niihin tuottajiin, joiden sähköenergia on peräisin muista lähteistä kuin vesivoimasta, ei ole kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea kyseisten tuottajien hyväksi, koska nämä tuottajat ja useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueille toimivat tuottajat, jotka ovat velvollisia maksamaan mainitun maksun, eivät ole merkityksellisen viitekehyksen ja kyseisellä maksulla tavoiteltavan päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
SEUT 191 artiklan 2 kohtaa ja yhteisön vesipolitiikan puitteista 23.10.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY 9 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavalle maksulle, joka ei kannusta veden tehokkaaseen käyttöön ja johon ei liity mekanismeja julkisen vesialueen säilyttämiseksi ja suojelemiseksi ja jonka verokanta ei perustu siihen, miten paljon kyseiselle julkiselle vesialueelle saatetaan aiheuttaa haittaa, vaan perustuu yksinomaan vesisähkön tuottajien kykyyn tuottaa tuloja.

2)
Syrjintäkiellon periaatetta, sellaisena kuin siitä säädetään sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 3 artiklan 1 kohdassa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasioissa kyseessä olevan, sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettavan maksun kaltaiselle maksulle, joka kohdistuu yksinomaan niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat useammalle kuin yhdelle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueilla.

3)
SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että se, että pääasioissa kyseessä oleva sisämaan vesien käyttämisestä sähköntuotantoon kannettava maksu ei kohdistu yhtäältä niihin vesisähkön tuottajiin, jotka toimivat yhden itsehallintoalueen sisään jäävillä vesistöalueilla, eikä toisaalta niihin tuottajiin, joiden sähköenergia on peräisin muista lähteistä kuin vesivoimasta, ei ole kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea kyseisten tuottajien hyväksi, koska nämä tuottajat ja useammalle itsehallintoalueelle ulottuvilla vesistöalueille toimivat tuottajat, jotka ovat velvollisia maksamaan mainitun maksun, eivät ole merkityksellisen viitekehyksen ja kyseisellä maksulla tavoiteltavan päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.