CELEX: 62021CJ0564
Преюдициално запитване
Основни права
Право на ефективни правни средства за защита
Член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
Политика относно убежището
Директива 2013/32/ЕС
Член 11, параграф 1, член 23, параграф 1 и член 46, параграфи 1 и 3
Достъп до информацията, събрана в досието на кандидата
Досие в пълен обем
Метаданни
Предоставяне на досието под формата на отделни неструктурирани електронни файлове
Съобщаване в писмена форма
Дигитализирано копие на саморъчно подписаното решение
Съхраняване на електронното досие без архивиране на хартиеното досие

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 11, параграф 1, член 23, параграф 1, член 45, параграф 1, буква а) и член 46, параграфи 1—3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (
ОВ L 180, 2013 г., стр. 60
), както и на член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
Запитването е отправено в рамките на спор между BU, кандидат за убежище, и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Федерална служба по въпросите на миграцията и бежанците, Германия) (наричана по-нататък „BAMF“), по повод отхвърлянето на молбата за международна закрила на жалбоподателя в главното производство, във връзка с която представителят му подава отделна молба, като иска да му бъде предоставено пълното административно досие на жалбоподателя под формата на един-единствен файл във формат PDF (
Portable Document Format
) с последователно номерирани страници.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно съображения 25 и 50 от Директива 2013/32:
„(25)
В интерес на правилното определяне на лицата, които се нуждаят от закрила като бежанци по смисъла на член 1 от [Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. [Recueil des traités des Nations unies, том 189, стр. 150, № 2545 (1954)], допълнена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г.,] или като лица, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, всеки кандидат следва да има ефективен достъп до процедурите, възможност да сътрудничи и да влиза във връзка по подходящия начин с компетентните органи, за да представи съответните факти по своя случай, както и да разполага с достатъчни процедурни гаранции за разглеждане на молбата му на всички етапи на процедурата. Междувременно процедурата по разглеждане на молбата му за международна закрила следва да осигури по принцип на кандидата поне […] да има право на точно съобщаване за решението и фактическите и правните мотиви на решението, да има право на правен или друг съветник, както и право да бъде информиран за правното си положение в решителните етапи на процедурата на език, който той разбира или за който има разумни основания да се счита, че той разбира, както и, в случай на неблагоприятно решение, да има право на ефективна защита пред съд.
[…]
(50)
Съгласно един от основните принципи на правото на Съюза, решенията по молба за международна закрила, решенията за отказ от повторно откриване на процедурата по разглеждане на молбата, след като това разглеждане е било прекратено, и решенията за отнемане на статут на бежанец или на лице под субсидиарна закрила следва да могат ефективно да бъдат обжалвани пред съответния съд“.
Член 11 от тази директива е озаглавен „Изисквания към решенията на решаващия орган“ и параграф 1 от него предвижда:
„Държавите членки гарантират, че решенията по молбите за международна закрила се постановяват в писмена форма“.
Член 23 от посочената директива е озаглавен „Обхват на правната помощ и на представителството“ и параграф 1 от него предвижда:
„Държавите членки гарантират, че правният или друг съветник, който е признат или оправомощен за такъв по националното право, който предоставя помощ или представлява определен кандидат по силата на националното право, получава достъп до информацията, която е събрана в досието на кандидата, въз основа на която се взема или ще бъде взето решение“.
Член 45 от същата директива е озаглавен „Процедурни правила“ и параграф 1 от него предвижда:
„Държавите членки гарантират, че когато компетентният орган предвижда отнемането на международна закрила, предоставена на гражданин на трета страна или лице без гражданство в съответствие с член 14 или член 19 от Директива 2011/95/ЕС [на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (
ОВ L 337, 2011 г., стр. 9
)], лицето се ползва от следните гаранции:
а)
да бъде информирано писмено, че компетентният орган пристъпва към преразглеждане на това дали отговаря на условията за лице, на което е предоставена международна закрила, както и за причините за това преразглеждане; […]
[…]“.
Член 46 от Директива 2013/32 е озаглавен „Право на ефективна защита“ и параграфи 1 и 3 от него предвиждат:
„1.   Държавите членки гарантират, че кандидатите разполагат с право на ефективна защита пред съд срещу следното:
а)
решение относно тяхната молба за международна закрила, включително за решение, с което:
i)
се установява, че молбата е неоснователна във връзка със статут на бежанец и/или статут на лице под субсидиарна закрила;
[…]
3.   С цел спазване на разпоредбите на параграф 1 държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива [2011/95], най-малкото в процедури по обжалване пред първоинстанционен съд“.
Германското право
Законът за убежището
Член 31 от Asylgesetz (Закон за убежището) от 26 юни 1992 г. (BGBl. 1992 I, стр. 1126), както е публикуван на 2 септември 2008 г. (BGBl 2008 I, стр. 1798), в редакцията му, приложима за спора в главното производство, е озаглавен „Решения на Федералната служба по молбите за убежище“ и параграф 1 от него предвижда:
„Решенията на Федералната служба се издават в писмена форма. За тях се излагат писмени мотиви. Решенията, които подлежат на обжалване, се връчват незабавно на страните. […]“.
Административнопроцесуалният кодекс
Член 99, параграф 1 от Verwaltungsgerichtsordnung (Административнопроцесуален кодекс) от 21 януари 1960 г. (BGBl. 1960 I, стр. 17), в редакцията му, приложима за спора в главното производство, гласи:
„Органите са длъжни да предоставят писмени документи или досиета, електронни документи и сведения. Ако оповестяването на съдържанието на тези писмени документи, досиета, електронни документи или сведения би увредило интересите на федералната държава или федерална провинция или ако фактите трябва да бъдат опазени в тайна по силата на закон или поради естеството им, компетентният висш надзорен орган може да откаже предоставянето на тези писмени документи или досиета, електронни документи и сведения“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Жалбоподателят в главното производство подава молба за международна закрила, която BAMF отхвърля с решение от 18 декември 2019 г. (наричано по-нататък „решението от 18 декември 2019 г.“). Това решение се основава по-специално на становището на служител на BAMF, който отговаря специално за въпросите във връзка със страната, на която BU е гражданин. Съдържанието на това становище е възпроизведено под формата на цитат в изложението на фактите в посоченото решение.
В съответствие с административната практика на BAMF служителят, който се е произнесъл по молбата за международна закрила на жалбоподателя в главното производство, полага саморъчен подпис върху решението от 18 декември 2019 г., дигитализира това решение и запазва документа от дигитализирането на посоченото решение в електронното административно досие на заинтересования. Жалбоподателят в главното производство получава разпечатка от този документ. За сметка на това оригиналът на същото решение е унищожен след дигитализирането му.
Жалбоподателят в главното производство обжалва решението от 18 декември 2019 г. пред запитващата юрисдикция.
В рамките на защитата си в хода на главното съдебно производство BAMF представя електронното досие на жалбоподателя в главното производство, заедно с посоченото становище, под формата на няколко отделни документа във формат PDF и на набор от структурни данни във формат XML (
Extensible Markup Language
), за които е необходимо да се използва подходящ софтуер за възпроизвеждане на първоначалната структура на досието, както тя изглежда за BAMF. От предоставената на Съда преписка е видно, че съответните национални съдилища разполагат с такъв софтуер и че той е обществено достъпен и може да бъде изтеглен безплатно в интернет от други лица, включително от представителите на кандидатите. При все това, дори и когато се използва този софтуер, страниците в съответното досие не са последователно номерирани.
Представителят на жалбоподателя в главното производство иска BAMF да му предостави пълното административно досие на последния под формата на един-единствен файл във формат PDF с последователно номерирани страници. След отхвърлянето на това искане той подава отделна молба в това отношение до запитващата юрисдикция.
По този въпрос BAMF твърди, че досието не трябва непременно да се изпраща на съответните лица в същия формат като този, в който тя разполага с него. Поддържа, че съдържанието на досиетата може да бъде предоставяно на разположение съгласно правото на Съюза и чрез предоставянето на кандидата на достъп за справки. Освен това не било неразумно да се изисква от представителя на кандидата да изтегли софтуер, който е безплатен. Също така последователното номериране на страниците възпрепятствало ефективния структуриран цифров обмен на досиетата.
От една страна, запитващата юрисдикция смята, че молбата на представителя на жалбоподателя в главното производство е основателна, тъй като електронното досие на последния нито е достъпно, нито е представено в пълния му обем съгласно член 99, параграф 1 от Административнопроцесуалния кодекс.
В това отношение запитващата юрисдикция счита, че правилното водене на преписките от администрацията е от основно значение за гарантиране на прозрачността на дейността на публичните органи и на възможността за контрол върху нея, за да бъде изпълнено задължението на демократичната правова държава за отчетност. Според нея това задължение предполага обективното документиране на всички съществени релевантни действия, включени в административния процес, по-специално за да се позволи упражняването на контрол от административните съдилища върху изпълнителната власт. Отбелязва, че законодателят приема, че администрацията спазва закона, и че поради това не е дал възможност на тези съдилища да я задължават да предоставя административните досиета. Ето защо съответната администрация трябва, съгласно принципите на правовата държава и на справедливия съдебен процес, да изпълнява в най-кратки срокове задължението за предоставяне на досиетата в пълен обем и във вида, в който разполага с тях, на всички страни в производството. Единствено в такъв случай ще бъдат изпълнени изискванията по член 23 от Директива 2013/32.
При все това разпечатаната част от воденото от BAMF електронно административно досие, която е предоставена на запитващата юрисдикция, не обхваща цялото съдържание на това досие. Всъщност запитващата юрисдикция счита, че при предоставянето на достъп до досието е абсолютно необходимо да бъде даден достъп и до неговите метаданни — като например за достъпването на досието, добавянето и изтриването на документи, хронологичното развитие на досието, връзките с други производства относно кандидата или членовете на неговото семейство — които не са достъпни за съда, нито за представителя на кандидата.
В крайна сметка запитващата юрисдикция смята, че представителят на кандидата и компетентният съд би трябвало да имат достъп онлайн до административното досие на заинтересования в пълен обем, във вида, в който администрацията разполага с него. Само при това условие ще бъдат изпълнени изискването по член 23 от Директива 2013/32, съгласно което представителят на кандидата за убежище трябва да получи достъп до „информацията, която е събрана в досието на кандидата“, и принципът на правото на справедлив съдебен процес.
От друга страна, запитващата юрисдикция отбелязва, че не са предоставени оригиналите на съответните административни актове. Всъщност съгласно административната практика на BAMF тези оригинали, върху които е положен подписът на издателя на съответното решение, трябва първо да бъдат дигитализирани и впоследствие унищожени, така че в крайна сметка остава само тяхното електронно копие.
Според запитващата юрисдикция обаче изискването по член 11, параграф 1 от Директива 2013/32, съгласно което решенията по молбите за убежище се постановяват в писмена форма, по принцип предполага да е положен саморъчният подпис на издателя на това решение. Тя отбелязва, че това тълкуване съответства на определението на понятието „писмена форма“, фигуриращо в член 126 от Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (Граждански кодекс), и че в решение от 28 май 2020 г., Asociación de fabricants de morcilla de Burgos/Комисия (
C‑309/19 P
,
EU:C:2020:401
) Съдът също е постановил, че сканираният подпис не представлява оригинален подпис. Посочва освен това, че BAMF не използва електронен подпис, който би могъл да позволи да се изпълни изискването за подпис, както е видно и от член 25 от Регламент (ЕС) № 910/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 2014 година относно електронната идентификация и удостоверителните услуги при електронни трансакции на вътрешния пазар и за отмяна на Директива 1999/93/ЕО (
ОВ L 257, 2014 г., стр. 73
).
Съответно запитващата юрисдикция смята, че когато оригиналът на дадено решение по молба за убежище е унищожен и остава само дигитализирано копие на това решение, последното не отговаря на изискването за писмена форма по Директива 2013/32. По-конкретно, макар копието да поражда правната привидност, че е отражение на оригинала на съответния административен акт, съществуват съмнения относно истинността му.
На последно място, запитващата юрисдикция иска да установи дали, след като оригиналът на административния акт е унищожен, наличието само на копие от него може да доведе до отмяна на този акт и дали в случая тя не трябва да отхвърли молбата на представителя на жалбоподателя в главното производство за достъп до административното досие на заинтересования в пълен обем и да разпореди на BAMF в рамките на главното производство да приеме ново писмено решение.
При това положение запитващата юрисдикция решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Следва ли от правото на справедлив съдебен процес по член 47 от [Хартата], че дори когато е в електронна форма, административното досие, което административният орган трябва да предостави в рамките на достъп до досието или съдебен контрол, трябва да е в пълен обем и с последователно номерирани страници, така че да е възможно проследяване на направените промени?
2)
Допускат ли член 23, параграф 1 и член 46, параграфи 1—3 от Директива [2013/32] национална административна практика, която предвижда административният орган по принцип да предоставя на процесуалния представител на кандидата за убежище и на съда само извлечение от електронна система за управление на документи, което съдържа набор от непълни, неструктурирани и неподредени в хронологичен ред PDF файлове, които нямат структура и хронологична последователност на събитията и още по-малко възпроизвеждат пълното съдържание на електронното досие?
3)
Следва ли от член 11, параграф 1 и член 45, параграф 1, буква a) от Директива 2013/32, че решението трябва да носи саморъчния подпис на служителя в решаващия орган, който го е взел, да се приложи към досието или да се връчи също на кандидата като носещ саморъчен подпис документ?
4)
Спазено ли е изискването за писмена форма по смисъла на член 11, параграф 1 и член 45, параграф 1, буква a) от Директива 2013/32, ако решението е подписано от служителя, който го е взел, след което обаче е сканирано, а оригиналът му е унищожен, и следователно решението отговаря само отчасти на изискването за писмена форма?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта на преюдициалните въпроси
Съгласно постоянната практика на Съда само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда, които в това отношение се ползват с презумпция за релевантност. Следователно, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването или валидността на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе, освен ако е видно, че исканото тълкуване няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, ако проблемът е от хипотетично естество или още ако Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на посочените въпроси (решение от 22 април 2021 г., Profi Credit Slovakia,
C‑485/19
,
EU:C:2021:313
, т.
и цитираната съдебна практика).
На първо място, в писменото си становище германското правителство изразява съмнения относно релевантността на първия и втория въпрос, доколкото се отнасят до обхвата на правото на достъп до досието. Тези съмнения се основават на съображението, че достъпът до метаданните, който бил разглеждан в спора по главното производство, не е необходим на запитващата юрисдикция, за да се произнесе по правилността на решението за отхвърляне на молбата за международна закрила, с жалба срещу което е сезирана.
От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че запитващата юрисдикция не го е отправила до Съда с оглед на произнасянето по законосъобразността на това решение за отхвърляне, а на произнасянето по отделната молба на жалбоподателя в главното производство да бъде предоставено пълно административно досие под формата на един-единствен файл във формат PDF с последователно номерирани страници. Ето защо за запитващата юрисдикция е релевантен въпросът дали може да се счита, че подобно досие е пълно, макар да не съдържа метаданните, с които администрацията разполага, когато ползва досието.
На второ място, в писменото си становище Европейската комисия също има съмнения относно релевантността на първия и втория въпрос. Тя съответно посочва, че не разбира връзката между принципа на правото на справедлив съдебен процес и действителното наличие или предмета на спора в главното производство. Освен това, като се основава на съображението, че от акта за преюдициално запитване не е видно, че представителят на кандидата за международна закрила не е могъл да изтегли софтуера, за да направи справка с досието на последния, а оттам и да представлява клиента си, тя изразява съмнения дали отговорът на въпроса допуска ли правото на Съюза национална практика, която задължава представителя на кандидата за международна закрила да изтегли софтуер, за да прави справки с досието на заинтересования, е необходим за произнасянето по съществото на спора в главното производство.
От една страна, що се отнася до съображенията на запитващата юрисдикция във връзка с принципа на правото на справедлив съдебен процес, от мотивите на акта за преюдициално запитване следва, че според тази юрисдикция посоченият принцип, закрепен в член 47, втора алинея от Хартата, изисква достъп до досието на кандидата в пълен обем, във вида, в който администрацията разполага с него. Посочената юрисдикция обаче иска да се установи именно дали с оглед на начина, по който се предава съдържащата се в досието на жалбоподателя в главното производство информация, който начин се разглежда в отнесения до нея спор, може да се приеме, че е осигурен достъп до досието в пълния му обем. При това положение релевантността на тези съображения в случая не поражда никакво съмнение.
От друга страна, що се отнася до възприетото от Комисията тълкуване на първия и втория въпрос, а именно че с тези въпроси се цели по-специално да се определи дали правото на Съюза допуска национална практика, която задължава представителя на кандидата за международна закрила да изтегли софтуер, за да направи справка с досието на последния, следва да се отбележи, че посочените въпроси не се отнасят до фактическата невъзможност на представителя на кандидата да получи достъп до досието на последния, а до пълния достъп до това досие и под форма, която позволява то да бъде ползвано по същия начин, по който го ползва съответната администрация. Всъщност запитващата юрисдикция счита, че възприетото в случая от BAMF разрешение, което налага по-специално представителят на кандидата да изтегли безплатен софтуер, не позволява да бъдат изпълнени подобни изисквания.
При това положение първият и вторият въпрос са допустими.
На трето място обаче, се налага изводът, че що се отнася до третия и четвъртия въпрос, може да се отбележи, че доколкото оспореното от жалбоподателя в главното производство решение е такова, с което се отхвърля подадената от него молба за международна закрила, изходът на спора в главното производство сам по себе си, изглежда, не изисква визираното с тези въпроси тълкуване на член 45, параграф 1, буква а) от Директива 2013/32. Всъщност тази разпоредба се прилага за хипотезите, в които компетентният орган има намерение да отнеме международна закрила на лице, на което тя вече е била предоставена. Съответно единствено тълкуването на член 11, параграф 1 от тази директива, който се прилага за решенията по молби за международна закрила и който също е посочен в третия и четвъртия въпрос, изглежда полезно за разрешаването на спора в главното производство. Освен това националната юрисдикция не дава никакво обяснение за това защо тълкуването на член 45, параграф 1, буква а) е необходимо, за да може да се произнесе по този спор. От това следва, че третият и четвъртият въпрос са недопустими, доколкото се отнасят до тълкуването на член 45, параграф 1, буква а).
По първия и втория въпрос
С първия и втория въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 23, параграф 1 и член 46, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална административна практика, съгласно която административният орган, който се е произнесъл по молба за международна закрила, предоставя на представителя на кандидата копие от свързаното с тази молба електронно досие под формата на неструктуриран набор от отделни файлове във формат PDF, без последователно номерирани страници и чиято структура може да бъде визуализирана посредством безплатен и свободно достъпен в интернет софтуер.
В това отношение най-напред следва да се отбележи, че с член 23, параграф 1 от Директива 2013/32 се въвежда правото на достъп до досието в производствата по молби за международна закрила, като се предвижда, че правният съветник, който предоставя помощ на или представлява кандидата, получава достъп до информацията, събрана в досието на последния, въз основа на която се взема или ще бъде взето решение.
На следващо място, що се отнася до член 46, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/32, с тази разпоредба се въвежда принципът на ефективна съдебна защита, като се предвижда, че държавите членки гарантират, че ефективната защита предвижда цялостно и ex nunc разглеждане на фактите и правните въпроси, включително, когато е приложимо, разглеждане на нуждите от международна закрила съгласно Директива 2011/95, най-малкото в производства по обжалване пред първоинстанционен съд.
На последно място, следва да се припомни, че в рамките на защитата на гарантираните от правото на Съюза права и свободи и на правото на ефективна съдебна защита член 47, втора алинея от Хартата гарантира правото на справедлив съдебен процес, един от особените аспекти на което е зачитането на правото на защита, което съгласно тази алинея включва възможността на всеки да бъде съветван, защитаван и представляван. Това право трябва да бъде зачитано във всяко производство, което се открива срещу определено лице и което може да завърши с увреждащ акт. Правото на достъп до преписката по необходимост съпътства ефективното упражняване на това право (решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
От постоянната съдебна практика е видно обаче, че основните права като зачитането на правото на защита съгласно член 47, включително правото на разгласяване на релевантни за защитата документи, не са абсолютни и че спрямо тях могат да се налагат ограничения, при условие че те действително отговарят на преследваните от разглежданата мярка цели от общ интерес и че не представляват по отношение на следваната цел непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на гарантираните по този начин права (вж. в този смисъл решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася конкретно до правото на достъп до досието, от трайно установената съдебна практика следва, че то предполага, че лицето, за което е приет увреждащ акт, има възможност да проучи всички документи, съдържащи се в преписката по разследването, които могат да бъдат относими към неговата защита. Същите обхващат както уличаващите, така и оневиняващите доказателства, с изключение на търговските тайни относно други лица, вътрешните документи на постановилия акта орган и други поверителни сведения (решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до документите, които трябва да бъдат включени в преписката по разследването, следва да се отбележи, че от практиката на Съда следва също, че макар да не може органът, който е приел увреждащото решение, да определя сам полезните за защитата на засегнатото лице документи, той все пак може да изключва документите, които нямат никаква връзка с фактическите и правните обстоятелства, основаващи мотивите на това решение, и които следователно са напълно ирелевантни за изводите в него (вж. в този смисъл решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това Съдът е постановил, че наличието на нарушение на правото на защита, включително на правото на достъп до преписката, трябва да се преценява в зависимост от специфичните във всеки един случай обстоятелства, и по-специално от естеството на разглеждания акт, от контекста, в който е бил приет, както и от правните норми, уреждащи съответната област (решение от 16 май 2017 г., Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно, тъй като първият и вторият въпрос са свързани с достъпа до досието в контекста на съдебно производство, следва да се отбележи, че с оглед на точните изисквания, посочени в член 46, параграф 3 от Директива 2013/32, преписката по производството, която, поне в първоинстанционното производство, е изпратена на компетентния съд от органа, който се е произнесъл по съответната молба за международна закрила, трябва да бъде пълна и да включва всички процесуални документи, материали и доказателства, с които този орган е разполагал за тази цел, и дори евентуално последващи спрямо решението документи, които са релевантни за изводите в него.
Освен това обхватът на съдебния контрол върху решение по молба за международна закрила неминуемо има определящо значение за необходимия обхват на достъпа до досието, така че да се позволи на заинтересования да упражни надлежно правото си на защита.
Всъщност, без да се засягат данните, за които съответният орган иска поверителност с оглед на надлежно посочени цели от общ интерес като споменатите в точки 37 и 38 от настоящото решение и документите, които нямат никакво значение за изхода на производството по молбата за международна закрила, представителят на кандидата трябва да има достъп до досието в пълен обем, както е представено пред компетентния съд, за да може в рамките на състезателно производство да обсъжда както фактическите, така и правните обстоятелства, които са от решаващо значение за изхода на производството. Подобно изискване е необходимо, за да се гарантират в пълна степен правото на защита на кандидата и зачитането на състезателността на производството, които са свързани с правото на справедлив съдебен процес (вж. в този смисъл решение от 4 юни 2013 г., ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
Освен това подобно право на достъп до досието може да включва и достъпа до метаданните от административното досие на кандидата, тоест данните, които са свързани със структурата на досието и имат за цел описване, обясняване, локализиране или улесняване по друг начин на достъпа до това съдържание. Всъщност не би могло да се изключи съобразно тяхното естество или съдържание такива метаданни да съставляват „информация, която е събрана в досието на кандидата, въз основа на която се взема или ще бъде взето решение“ по смисъла на член 23, параграф 1 от Директива 2013/32. Такъв може да бъде случаят по-специално на връзките с други производства относно кандидата или членове на неговото семейство. Запитващата юрисдикция обаче следва да провери дали няма цели от общ интерес като посочените в точки 37 и 38 от настоящото решение, които не допускат разгласяването на тези метаданни, като се стреми да намери равновесие между правото на кандидата на защита и интересите, свързани с опазването на поверителността на информацията (вж. в този смисъл решение от 13 септември 2018 г., UBS Europe и др.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до формата, в който различните данни от досието са предоставени на представителя на кандидата, и до тяхната структура, следва като начало да се отбележи, че в текста на член 23, параграф 1 и на член 46, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/32 няма никакво правило, което изрично да урежда практическите и техническите условия за достъп до досието от представителя на кандидата.
Освен това, както следва от припомнената в точка 37 от настоящото решение съдебна практика, гарантирането на правото на защита съгласно член 47 от Хартата, включително правото на достъп до досието, предполага съответната национална правна уредба или практика да не представлява непропорционална и нетърпима намеса, която накърнява самата същност на гарантираните по този начин права.
В случая, както бе посочено в точка 13 от настоящото решение, съгласно съответната национална административна практика представителят на кандидата е получил електронното досие на жалбоподателя в главното производство под формата на няколко отделни документа във формат PDF и на набор от структурни данни във формат XML, за които е необходимо да се използва подходящ софтуер, който може да бъде изтеглен безплатно в интернет, за възпроизвеждане на първоначалната структура на досието. За сметка на това при предоставянето на досието не са предоставени метаданните по него, като достъпа до досието от персонала на администрацията, хронологията на досието или връзките с други производства относно кандидата или членове на неговото семейство.
Запитващата юрисдикция смята, че за разлика от предоставянето на един-единствен файл във формат PDF с последователно номерирани страници, начин на предоставяне като избрания от BAMF не позволява да се проследят промените в административното досие на жалбоподателя в главното производство и да се гарантира, че представеното досие съответства на това, с което разполага администрацията. Според нея този начин на предоставяне не е в съответствие с правото на справедлив съдебен процес, прогласено в член 47, втора алинея от Хартата. Тя отбелязва по-специално че тъй като за показването на всички предоставени от администрацията документи във формат PDF в хронологичен ред е необходимо да се изтегли специален софтуер, не би могло да се изключи документите да се показват по различен начин пред компетентния съд и пред представителя на заинтересования, поради което не би било гарантирано предоставянето на разположение на всички страни в съответното производство по молба за убежище на досие с еднакви съдържание и форма.
От своя страна в писменото си становище германското правителство поддържа, че структурните данни, предоставени заедно с отделните файлове във формат PDF, позволяват с помощта на подходящия софтуер да бъде възпроизведена организацията на първоначалното досие. Освен това имената на отделните файлове, съдържащи номерация и описание чрез ключови думи, позволявали да се определи в какъв ред различните документи са приложени към съответното досие, естеството на тези различни документи и броят на съдържащите се в досието документи. Съответно било възможно да се провери дали досието е било предоставено в пълен обем.
В това отношение, видно от съдебната практика, припомнена в точки 38, 39 и 43 от настоящото решение, за да се определи дали начин на предоставяне на досието по производството като възприетия от BAMF е в съответствие с правото на достъп до преписката, гарантирано в член 47 от Хартата, запитващата юрисдикция следва да прецени дали този начин на предоставяне гарантира възможно най-точно възпроизвеждане на структурата на досието и на хронологичния ред, в който са представени различните приложени към него документи, така че представителят на кандидата да бъде в състояние да провери дали то съдържа всички релевантни за защитата на кандидата документи и евентуално да поиска да му бъдат предоставени липсващите документи или да му бъдат указани мотивите за тяхната липса. Всъщност такива липсващи документи могат евентуално да се окажат полезни за защитата на кандидата, ако съдържат съществени елементи от административното производство или елементи, позволяващи релевантните факти да бъдат тълкувани по начин, различен от възприетия от органа, който се е произнесъл по молбата за международна закрила.
Освен това следва да се подчертае, че наличието на едно-единствено техническо решение, което може да гарантира ефективното упражняване на правото на защита и ефективната съдебна защита в съответствие с член 47 от Хартата, не може да се презумира. Всъщност при липса на единен стандарт на равнището на Европейския съюз, който да урежда този начин на предоставяне, и в контекста на новите технологии не може да се изключи възможността да съществуват няколко разрешения, които са функционално равностойни и дават достатъчни гаранции за защита на правото на достъп до досието (вж. по аналогия решение от 5 юли 2012 г., Content Services,
C‑49/11
,
EU:C:2012:419
, т.
—
).
По-конкретно не може да се изключи изпращането на съответното досие под формата на отделни файлове във формат PDF да може да гарантира в същата степен като изпращането на един-единствен файл в този формат с последователно номерирани страници ефективното упражняване на правото на кандидата на защита, стига досието да се изпраща при формални и технически условия, които гарантират възможно най-точното възпроизвеждане на цялото досие на заинтересования и на организацията на досието, евентуално чрез софтуер, който може да бъде изтеглен, лесно достъпен е и дава достатъчно гаранции за сигурност, като това следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По-конкретно запитващата юрисдикция би могла да провери дали софтуерът, използван за визуализиране на структурата на досието от производството, предоставено от националния орган, компетентен да се произнесе по молбата на кандидата за международна закрила, гарантира, че организацията на досието ще бъде представена пред представителя на кандидата по същия начин както пред самия орган, доколкото това съответствие е необходимо, за да може представителят да упражни надлежно от името на кандидата правото на защита пред тази юрисдикция.
Освен това тя следва да провери дали, както германското правителство поддържа в писменото си становище, структурните данни и файловете във формат PDF, посредством които досието на кандидата е предоставено на неговия представител, дават достатъчно информация, за да бъде разбрана структурата на това досие, и дали използването на софтуер за визуализирането на тази структура е абсолютно необходимо. Също така запитващата юрисдикция може да провери дали, както твърди посоченото правителство, съответният софтуер за визуализиране, който представителят може да използва, е същият като този, с който разполагат съдилищата, компетентни да се произнасят по жалби срещу решения по молби за международна закрила, и дали, отново съгласно твърденията на споменатото правителство, използването на този софтуер води само до разлики в представянето в незначителни аспекти, като съответно не се отразява на способността на представителя на кандидата да упражнява надлежно правото на защита от името на последния.
В допълнение следва да се отбележи, че не изглежда — като това трябва все пак да бъде проверено от запитващата юрисдикция — че необходимостта представителят на кандидата да изтегли такъв софтуер, за да може да визуализира структурата на досието на кандидата в хронологичен ред, сама по себе си съставлява непропорционална и нетърпима намеса, която би могла да накърни самата същност на правото на последния на защита.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия и втория въпрос следва да се отговори, че член 23, параграф 1 и член 46, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/32 във връзка с член 47 от Хартата трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национална административна практика, съгласно която административният орган, който се е произнесъл по молба за международна закрила, предоставя на представителя на кандидата копие от свързаното с тази молба електронно досие под формата на набор от отделни файлове във формат PDF, без последователно номерирани страници и чиято структура може да бъде визуализирана посредством безплатен и свободно достъпен в интернет софтуер, стига, от една страна, този начин на предоставяне на досието да гарантира достъп до цялата събрана в него релевантна за защитата на кандидата информация, въз основа на която е взето решението по молбата, и от друга, посоченият начин на предоставяне на досието да гарантира възможно най-точно представяне на структурата и на хронологията му, освен в случаите, в които с оглед на цели от общ интерес не е допустимо определена информация да бъде разкрита пред представителя на кандидата.
По третия и четвъртия въпрос
С третия и четвъртия въпрос, които следва да бъдат разгледани заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 11, параграф 1 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че е необходимо върху решението по молба за международна закрила да е положен саморъчният подпис на служителя в административния орган, който е взел това решение, за да се приеме, че решението е постановено в писмена форма по смисъла на тази разпоредба, и при утвърдителен отговор, дали този член допуска административна практика, съгласно която носещият подписа оригинал на това решение се дигитализира, след това се унищожава и дигитализираният вариант на решението се запазва в електронно досие.
Като начало следва да се отбележи, че изискването по член 11, параграф 1 от Директива 2013/32 решението по молба за международна закрила да е постановено в писмена форма, не включва задължението върху това решение да е положен подписът на издателя му.
Всъщност от съдебната практика може да се заключи, че предвиденото от правото на Съюза в голям брой хипотези задължение за постановяване на даден акт, и по-специално на решение с неблагоприятни последици, в писмена форма (решения от 5 юни 2014 г., Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, т.
—
и цитираната съдебна практика и от 17 декември 2020 г., Комисия/Унгария (Приемане на кандидати за международна закрила),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, т.
—
и
), предполага само решението да е изразено с графични знаци, които имат определен смисъл, независимо дали е съставено на ръка, отпечатано на хартия, или записано в електронна форма (вж. в този смисъл решение от 12 април 2018 г., Finnair,
C‑258/16
,
EU:C:2018:252
, т.
,
и
). Съответно изразът „в писмена форма“ по смисъла на член 11, параграф 1 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че не се допуска мълчаливо решение или, както отбелязват германското и унгарското правителство, постановено устно решение.
За сметка на това задължението върху това решение да бъде положен подписът на издателя му било саморъчно, било под формата на електронен подпис не произтича автоматично от писмената форма на посоченото решение.
Всъщност, макар изискването индивидуален акт с неблагоприятни последици да бъде постановен в писмена форма и изискването върху такъв акт да е положен подписът на издателя му, тоест на лицето, оправомощено от компетентния орган да го приеме, да са насочени към постигането на цели за правна сигурност и за защита на процесуалните права на адресата, тези цели трябва все пак да бъдат разграничени. Всъщност с изискването актът да е постановен в писмена форма се цели по-специално да се позволи на адресата да се запознае с правния обхват на акта, с условията за прилагането и с мотивите му, за да може евентуално надлежно да го оспори по съдебен ред (вж. в този смисъл решение от 5 юни 2014 г., Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, т.
—
). За сметка на това с изискването за удостоверяване на акта, по-специално посредством подпис, когато е установено в приложимото право, се цели да се гарантира, че има сигурност по отношение на издателя и съдържанието на акта, като за тази цел трябва да се упражнява контрол, който е предварително условие за осъществяването на всеки друг контрол, като например за това дали е изпълнено задължението за мотивиране на актовете (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 2021 г., Съвет/Hamas,
C‑833/19 P
,
EU:C:2021:950
, т.
).
С оглед на тези съображения не е необходимо да се отговаря на въпроса дали член 11, параграф 1 от Директива 2013/32 допуска административна практика, съгласно която носещият подписа оригинал на решение по молба за международна закрила се дигитализира, след това се унищожава и дигитализираният вариант на решението се запазва в електронно досие.
Предвид всички изложени по-горе съображения на третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че член 11, параграф 1 от Директива 2013/32 трябва да се тълкува в смисъл, че не е необходимо върху решението по молба за международна закрила да е положен саморъчният подпис на служителя в компетентния орган, който е взел това решение, за да се приеме, че решението е постановено в писмена форма по смисъла на тази разпоредба.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (десети състав) реши:

1)
Член 23, параграф 1 и член 46, параграфи 1 и 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
допускат национална административна практика, съгласно която административният орган, който се е произнесъл по молба за международна закрила, предоставя на представителя на кандидата копие от свързаното с тази молба електронно досие под формата на набор от отделни файлове във формат PDF
(Portable Document Format)
, без последователно номерирани страници и чиято структура може да бъде визуализирана посредством безплатен и свободно достъпен в интернет софтуер, стига, от една страна, този начин на предоставяне на досието да гарантира достъп до цялата събрана в него релевантна за защитата на кандидата информация, въз основа на която е взето решението по молбата, и от друга, посоченият начин на предоставяне на досието да гарантира възможно най-точно представяне на структурата и на хронологията му, освен в случаите, в които с оглед на цели от общ интерес не е допустимо определена информация да бъде разкрита пред представителя на кандидата.

2)
Член 11, параграф 1 от Директива 2013/32
трябва да се тълкува в смисъл, че:
не е необходимо върху решението по молба за международна закрила да е положен саморъчният подпис на служителя в компетентния орган, който е взел това решение, за да се приеме, че решението е постановено в писмена форма по смисъла на тази разпоредба.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.