CELEX: 62013TJ0529
Institucionalno pravo
Europska građanska inicijativa
Kohezijska politika
Regije s nacionalnim manjinama
Odbijanje registracije
Očito nepostojanje ovlasti Komisije
Članak 4. stavak 2. točka (b) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 211/2011

Okolnosti spora
Dana 18. lipnja 2013. tužitelji, Balázs-Árpád Izsák i Attila Dabis, zajedno s pet drugih osoba, podnijeli su Europskoj komisiji prijedlog građanske inicijative (u daljnjem tekstu: sporni prijedlog) naslovljene „Kohezijska politika za jednakost regija i održivost regionalnih kultura” (Cohesion policy for the equality of the regions and sustainability of the regional cultures), u skladu s člankom 11. stavkom 4. UEU‑a i Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EU) br. 211/2011 od 16. veljače 2011. o građanskoj inicijativi (
SL L 65, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 20., svezak 1., str. 31.).
U registru koji Komisija daje na raspolaganje s tom svrhom (u daljnjem tekstu: registar) tužitelji su podnijeli, u skladu s člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 211/2011, minimalne informacije opisane u Prilogu II. toj istoj uredbi (u daljnjem tekstu: potrebne informacije), osobito kad je riječ o sažetom prikazu predmeta i ciljeva spornog prijedloga.
Iz informacija koje su tužitelji pružili u okviru potrebnih informacija proizlazi da je svrha spornog prijedloga to da kohezijska politika Europske unije pokloni posebnu pozornost regijama čije su etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od značajki okolnih regija. U vezi s tim regijama, uključujući zemljopisna područja koja nemaju tijela s upravnim ovlastima, sprečavanje bilo kakvih razlika ili zaostajanja u gospodarskom razvoju u odnosu na okolne regije, potpora gospodarskom razvoju i očuvanje uvjeta ekonomske, društvene i teritorijalne kohezije moraju se osigurati na način da njihove značajke ostanu neizmijenjene. Zbog tih razloga te bi regije morale imati iste mogućnosti pristupa različitim sredstvima Unije te im mora biti zajamčeno očuvanje njihovih značajki kao i pravilan gospodarski razvoj, na način da razvoj Unije bude održiv te njezina kulturna raznolikost očuvana.
U prilogu informacijama pruženima u okviru potrebnih informacija tužitelji su u skladu s Prilogom II. Uredbi br. 211/2011 podnijeli detaljnije informacije o predmetu, ciljevima i pozadini spornog prijedloga (u daljnjem tekstu: dodatne informacije).
S jedne strane, iz tih dodatnih informacija proizlazilo je da tužitelji smatraju da regije s nacionalnim manjinama odgovaraju regijama i zemljopisnim područjima koji nužno nemaju tijela s upravnim ovlastima, ali u kojima se nalaze zajednice s etničkim, kulturnim, vjerskim ili jezičnim značajkama koje se razlikuju od značajki stanovništva okolnih regija te koje čine većinu ili su na lokalnoj razini sastavljene od znatnog broja osoba, dok na nacionalnoj razini čine tek manjinu, i koje su (na referendumu) izrazile svoju volju za stjecanje autonomnog statusa u okviru predmetne države članice (u daljnjem tekstu: regije s nacionalnim manjinama). Tužitelji navode da su te regije s manjinama zaštitnici europskih kultura i starih jezika te su važni izvori kulturne i jezične raznolikosti Unije i, šire, Europe.
S druge strane, iz dodatnih informacija proizlazilo je da bi predloženi pravni akt Unije (u daljnjem tekstu: predloženi akt) prije svega morao jamčiti jednakost između regija i očuvanje regionalnih kultura, sprečavajući bilo kakve razlike ili zaostajanje u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama u odnosu na okolne regije i omogućujući očuvanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije regija s nacionalnim manjinama, na način koji ne bi naštetio njihovim značajkama. Tužitelji smatraju da bi kohezijska politika uređena člancima 174. do 178. UFEU‑a morala, kako bi odgovorila na temeljne vrijednosti definirane u člancima 2. i 3. UEU‑a, doprinijeti očuvanju etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki regija s nacionalnim manjinama, koje su bile ugrožene europskim ekonomskim integracijama, i uklanjanju poteškoća i diskriminacije koji utječu na gospodarski razvoj tih regija. Posljedično tomu, na temelju predloženog akta regije s nacionalnim manjinama imale bi jednaku mogućnost pristupa fondovima, sredstvima i programima kohezijske politike Unije kao trenutačno prihvatljive regije, poput onih iz Priloga I. Uredbi Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1059/2003 od 26. svibnja 2003. o uspostavi zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku (NUTS) (
SL L 154, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 3.). Ta jamstva mogla bi, smatraju tužitelji, uključiti osnivanje autonomnih regionalnih institucija s ovlastima dostatnima za potporu regijama s nacionalnim manjinama u očuvanju njihovih nacionalnih, jezičnih i kulturnih značajki, kao i njihova identiteta.
U tu svrhu, s jedne strane, predloženi akt trebao bi pružiti definiciju „regije nacionalne manjine” pozivajući se, kao prvo, na koncepte i ciljeve objavljene u određenim instrumentima međunarodnog prava, osobito na definiciju „nacionalne manjine” iz Preporuke 1201 (1993.) Parlamentarne skupštine Vijeća Europe donesene 1. veljače 1993. o dodatnom protokolu Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava o pravima manjina, kao drugo, na ustavne tradicije zajedničke državama članicama, kao treće, na sudsku praksu donesenu na temelju Konvencije o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., kao četvrto, na članak 3. UEU‑a i članak 167. UFEU‑a kao i, kao peto, na volju izraženu (na referendumu) zajednica zainteresiranih za uživanje autonomnog statusa u okviru predmetne države članice. S druge strane, navedeni akt trebao bi poimenično odrediti, u skladu s gore navedenom definicijom, postojeće regije s nacionalnim manjinama u Uniji, koje su odmah trebale biti uključene u zajedničko statističko razvrstavanje prostornih jedinica (u daljnjem tekstu: NUTS) iz Priloga I. Uredbi br. 1059/2003.
Nadalje, kako bi se izbjeglo da fondovi, sredstva i programi kohezijske politike Unije budu korišteni od strane nacionalnih upravnih tijela za financiranje politika protivnih nacionalnim manjinama, u predloženom aktu trebalo bi biti navedeno da su države članice dužne bez odgode i u potpunosti poštovati svoje međunarodne obveze i dužnosti u odnosu na nacionalne manjine i da su povreda i nepoštovanje tih obveza od strane bilo koje države članice jednaki povredi vrijednosti iz članka 2. UEU‑a, obuhvaćenih postupkom opisanim u članku 7. UEU‑a i koji mogu navesti Vijeće Europske unije da suspendira određena prava koja proizlaze iz primjene Ugovora na predmetnu državu članicu.
Dana 25. srpnja 2013. Komisija je donijela Odluku C (2013) 4975
final
o odbijanju registracije spornog prijedloga (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) jer iz temeljite analize odredbi Ugovora navedenih u tom prijedlogu i svih drugih predviđenih pravnih osnova proizlazi da je razvidno da se navedeni prijedlog nalazi izvan ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 27. rujna 2013. tužitelji su pokrenuli ovaj postupak.
Komisija je 3. siječnja 2014. podnijela odgovor na tužbu.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 18. veljače 2014. Republika Slovačka zatražila je intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije.
Tužitelji su 21. veljače 2014. podnijeli repliku.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 3. ožujka 2014. Mađarska je zatražila intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu tužiteljâ.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 7. i 12. ožujka 2014. Helenska Republika i Rumunjska zatražile su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu Komisije.
Komisija je 7. travnja 2014. podnijela odgovor na repliku.
Nakon primitka očitovanja stranaka, predsjednik prvog vijeća Općeg suda je rješenjem od 12. svibnja 2014. usvojio zahtjeve za intervenciju Republike Slovačke, Mađarske, Helenske Republike i Rumunjske.
Republika Slovačka, s jedne strane, te Mađarska i Rumunjska, s druge strane, podnijele su svoje intervencijske podneske 23. i 25. lipnja 2014. Helenska Republika nije podnijela intervencijski podnesak.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 18. i 23. lipnja i 25. kolovoza 2014. Judeţul Covasna (rumunjska županija Covasna), Bretagne réunie (Ujedinjena Bretanja) i Obec Debrad’ (slovačka općina Debrad’) zatražile su intervenciju u ovom predmetu u potporu zahtjevu tužitelja.
Nakon primitka očitovanja stranaka, predsjednik prvog vijeća Općeg suda je rješenjem od 18. svibnja 2015. odbio zahtjeve za intervenciju Judeţul Covasna, Bretagne réunie i Obec Debrad’.
Na prijedlog suca izvjestitelja, Opći sud je odlučio otvoriti usmeni dio postupka te je u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 89. stavka 3. točke (b) Poslovnika Općeg suda pozvao glavne stranke da se pismeno očituju o određenim aspektima spora. Stranke su udovoljile tim zahtjevima u za to određenim rokovima. U svojem odgovoru tužitelji su izjavili da se odriču svojeg zahtjeva da se Komisiji naloži registracija spornog prijedloga i poduzimanje svih potrebnih pravnih mjera.
Na raspravi održanoj 15. prosinca 2015. stranke su saslušane u svojim izlaganjima i odgovorima na usmena pitanja koja je postavio Opći sud, uz iznimku Helenske Republike čiji predstavnik nije bio prisutan na navedenoj raspravi. Na potonjoj je Komisija obavijestila Opći sud da su tužitelji na internetskoj stranici spornog prijedloga objavili odgovor na tužbu koji je Komisija podnijela u ovom predmetu i da su ga, unatoč njezinu zahtjevu u tom smislu, odbili povući. Komisija je od Općeg suda zatražila da prilikom razdiobe troškova uzme u obzir tu zlouporabu na strani tužitelja. Tužitelji nisu osporili činjenice koje je navela Komisija, već su naveli da njihovo ponašanje ne predstavlja zlouporabu prava, s obzirom na to da ne postoji pravilo koje ga zabranjuje. Stoga su pozvali Opći sud da primijeni opća pravila o troškovima.
Nakon prilagodbe svojeg zahtjeva (točka 21. gore), tužitelji, koje podupire Mađarska, od Općeg suda zahtijevaju da:
—
poništi pobijanu odluku;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbaci tužbu kao djelomično nedopuštenu, a u preostalom dijelu je odbije kao neosnovanu;
—
naloži tužiteljima i Mađarskoj snošenje troškova.
Valja utvrditi da se Helenska Republika, kao intervenijent u potporu zahtjeva Komisije, u potpunosti pridružuje njezinim zahtjevima, iako to nije formalno potvrdila.
Republika Slovačka, intervenijent u potporu zahtjeva Komisije, od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbaci tužbu kao djelomično nedopuštenu, a u preostalom dijelu je odbije kao neosnovanu;
—
naloži tuženicima snošenje troškova.
Rumunjska, intervenijent u potporu zahtjeva Komisije, u biti se slaže s potonjima u dijelu u kojem se odnose na odbacivanje tužbe kao djelomično nedopuštene te njezino odbijanje u preostalom dijelu kao neosnovane.
Pravo
Dopuštenost određenih argumenata
U replici tužitelji, koje podupire Mađarska, u biti navode prigovore koji se odnose, s jedne strane, na zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave i, s druge strane, pogrešno tumačenje članka 352. UFEU‑a.
Pozvana od Općeg suda da se izjasni o tom aspektu (t. 21. gore), Komisija, koju podupire Republika Slovačka, pozvala se na nedopuštenost prigovora vezanog uz zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave, u mjeri u kojoj je taj prigovor prvi put istaknut tek u replici i u kojoj ne ispunjava uvjete dopuštenosti koji proizlaze iz članka 44. stavka 1. točke (c) u vezi s člankom 48. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
Kad je riječ o prigovoru koji se odnosi na pogrešno tumačenje članka 352. UFEU‑a, Komisija, koju podupiru Rumunjska i Republika Slovačka, također ga je odbacila kao nedopušten jer je prvi put bio istaknut u replici.
Tužitelji se protive tomu da su istaknuli te prigovore kao odgovor na argumente koje je Komisija navela u odgovoru na tužbu i smatraju da ti prigovori samo dopunjuju one koji se već nalaze u njihovoj tužbi.
Međutim, iz članka 44. stavka 1. točke (c) u vezi s člankom 48. stavkom 2. Poslovnika od 2. svibnja 1991. slijedi da nakon podnošenja tužbe nije dopušteno iznošenje novih tužbenih razloga, osim ako se oni temelje na pravnim ili činjeničnim elementima za koje se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog koji predstavlja dopunu tužbenog razloga iznesenog prije, izričito ili prešutno, u tužbi i koji je s njim usko povezan treba proglasiti dopuštenim (vidjeti presudu od 15. listopada 2008., Mote/Parlament,
T‑345/05
, Zb.,
EU:T:2008:440
, t.
85.
i navedenu sudsku praksu). Slično rješenje nameće se za prigovor istaknut u prilog tužbenom razlogu (vidjeti presudu od 19. ožujka 2013., In ’t Veld/Komisija,
T‑301/10
, Zb.,
EU:T:2013:135
, t.
97.
i navedenu sudsku praksu).
Kako bi se mogao smatrati dopunom tužbenog razloga ili prethodno istaknutog prigovora, novi argument mora biti dovoljno usko povezan s tužbenim razlozima ili prigovorima koji su prvotno bili izloženi u tužbi, da bi ga se moglo smatrati posljedicom uobičajenog tijeka rasprave u okviru postupka pred sudom (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 26. studenoga 2013., Groupe Gascogne/Komisija,
C‑58/12 P
, Zb.,
EU:C:2013:770
, t.
31.
).
U predmetnom slučaju točno je da se prigovori koji se odnose na zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave kao i prigovor u vezi s pogrešnim tumačenjem članka 352. UFEU‑a, spomenuti u točki 28. gore, ne nalaze u tužbi.
Ipak, prigovori koji se odnose na zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave u predmetnom slučaju čine dopunu prigovora istaknutih u tužbi te se temelje na elementima za koje se saznalo tijekom postupka pred Općim sudom. S jedne strane, ti su prigovori usko povezani s jedinim tužbenim razlogom koji su tužitelji istaknuli u tužbi, koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 jer je razvidno da sporni prijedlog ne izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ. Čini se da predstavljaju novu pravnu kvalifikaciju argumenata podnesenih u potporu tom tužbenom razlogu, s obzirom na određene argumente koje je Komisija istaknula u odgovoru na tužbu iz kojeg proizlazi, prema tužiteljima, da je jedini razlog pobijane odluke bio da Komisija nije ocijenila primjerenim, uslijed trenutačnog stanja prava Unije, izvršavati svoje ovlasti na način na koji su tužitelji željeli. S druge strane, tužitelji opravdavaju podnošenje tih prigovora određenim elementima za koje se saznalo tijekom postupka pred Općim sudom, odnosno argumentima koje je Komisija istaknula u odgovoru na tužbu, prema kojima „politike Unije ne mogu [nisu mogle] postati instrumenti politika protiv manjina” te prema kojima „je [bilo] moguće uzeti u obzir specifičnosti nacionalnih manjina prilikom uspostavljanja nomenklature NUTS na razini država članica”.
Također su dopušteni prigovori vezani uz zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave.
Nasuprot tomu, prigovor vezan uz pogrešno tumačenje članka 352. UFEU‑a nije usko povezan s prigovorima iz tužbe. Osim toga, taj prigovor ne temelji se na elementima za koje se saznalo tijekom postupka pred Općim sudom jer, neovisno o argumentima Komisije u odgovoru na tužbu, taj prigovor je već mogao biti podnesen u tužbi. U pobijanoj odluci, Komisija je već zauzela stav u tom smislu da nijedna odredba Ugovora, osim onih navedenih u spornom prijedlogu, ne može služiti kao osnova predloženog akta, što uključuje članak 352. UFEU‑a.
Prigovor koji se odnosi na pogrešno tumačenje članka 352. UFEU‑a valja odbaciti kao nedopušten te u preostalom dijelu odbiti argument o postojanju zapreka vođenju postupka koji je istaknula Komisija.
Meritum
U prilog svojem zahtjevu za poništenje pobijane odluke tužitelji, koje podupire Mađarska, ističu, u biti, jedan tužbeni razlog koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 zbog toga što je razvidno da sporni prijedlog ne izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ. Vodeći računa o zaključcima iz gore navedene točke 38., valja utvrditi da je taj tužbeni razlog istaknut u nekoliko prigovora povezanih, kao prvo, s pogrešnim tumačenjem članka 4. stavka 2. točke (c) i članka 174. UFEU‑a kao i članka 3. stavka 5. Uredbe br. 1059/2003, u vezi s uvodnom izjavom 10. te iste uredbe, kao drugo, s pogrešnim tumačenjem članka 167. UFEU‑a, kao treće, s pogrešnim tumačenjem članka 19. stavka 1. UFEU‑a, kao četvrto, s pogrešnim uzimanjem u obzir informacija koje nisu predviđene u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 211/2011 i, kao peto, sa zlouporabom ovlasti i povredom načela dobre uprave.
U predmetnom slučaju valja započeti s ispitivanjem prigovora koji se odnosi na pogrešno uzimanje u obzir informacija koje nisu predviđene u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 211/2011.
Prigovor koji se odnosi na pogrešno uzimanje u obzir informacija koje nisu predviđene u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 211/2011
Tužitelji, koje podupire Mađarska, navode da je Komisija počinila pogrešku time što je u pobijanoj odluci vodila računa o dodatnim informacijama kako su definirane u točki 4. gore.
Komisija, koju podupiru Rumunjska i Republika Slovačka, predlaže odbijanje ovog prigovora.
Ovim prigovorom postavlja se pitanje na koje je to informacije Komisija ovlaštena osloniti se kako bi odlučila da uvjeti za registraciju predložene građanske inicijative, određeni u članku 4. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 211/2011, nisu ispunjeni.
Članak 4. Uredbe br. 211/2011 određuje sljedeće:
„1.   Prije početka prikupljanja izjava potpisnika o potpori predložene građanske inicijative, od organizatora se zahtijeva da građansku inicijativu registriraju kod Komisije, te dostave informacije utvrđene u Prilogu II., osobito o predmetu i ciljevima predložene građanske inicijative.
[…]
2.   U roku od dva mjeseca od primitka informacija utvrđenih u Prilogu II., Komisija registrira predloženu građansku inicijativu pod jedinstvenim registarskim brojem i organizatorima šalje potvrdu, pod uvjetom da su ispunjeni sljedeći uvjeti:
[...]
(b)
razvidno je da predložena građanska inicijativa ne izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ;
[…]
3.   Komisija odbija registraciju ako nisu ispunjeni uvjeti utvrđeni u stavku 2.
[...]”
Budući da članak 4. Uredbe br. 211/2011 izravno upućuje u tom pogledu na Prilog II. toj istoj uredbi, taj prilog valja smatrati jednako obvezujućim kao navedena uredba (vidjeti, u tom smislu i prema analogiji, presudu od 24. travnja 1996., Industrias Pesqueras Campos i dr./Komisija,
T‑551/93 i T‑231/94 do T‑234/94
, Zb.,
EU:T:1996:54
, t.
84.
).
Prilog II. Uredbi br. 211/2011 naslovljen „Informacije potrebne za registriranje predložene građanske inicijative” određuje:
„Za registriranje predložene građanske inicijative u internetskom registru Komisije dostavljaju se sljedeće informacije:
1.
Naziv predložene građanske inicijative u najviše 100 znakova;
2.
Predmet inicijative u najviše 200 znakova;
3.
Opis ciljeva predložene građanske inicijative zbog kojih se Komisija poziva na djelovanje, u najviše 500 znakova;
4.
Odredbe Ugovorâ koje organizatori smatraju relevantnima za predloženu mjeru;
[...]
Organizatori mogu u prilogu pružiti detaljnije informacije o predmetu, ciljevima i pozadini predložene građanske inicijative. Također mogu, ako to žele, podnijeti nacrt pravnog akta.”
Iz članka 4. Uredbe br. 211/2011 i njezina Priloga II. proizlazi da Komisija razmatra informacije koje su priopćili organizatori kako bi ocijenila ispunjava li predložena građanska inicijativa uvjete za registraciju iz, osobito, članka 4. stavka 2. točke (b) te iste uredbe.
Protivno onomu što navode tužitelji, „informacije opisane u Prilogu II.” Uredbi br. 211/2011, na koje upućuje članak 4. te iste uredbe, ne uključuju samo minimalne informacije koje, na temelju tog istog priloga, moraju biti podnesene u registar.
Pravo priznato u Prilogu II. Uredbi br. 211/2011 da organizatori predložene inicijative podnesu dodatne informacije, odnosno nacrt pravnog akta Unije, u vezi je s obvezom Komisije da razmotri navedene informacije, na istom temelju kao sve druge informacije podnesene primjenom navedenog priloga, u skladu s načelom dobre uprave koje uključuje obvezu nadležne institucije da preispita, brižno i nepristrano, sve relevantne elemente u predmetnom slučaju (vidjeti presude od 29. ožujka 2012., Komisija/Estonija,
C‑505/09 P
, Zb.,
EU:C:2012:179
, t.
95.
i navedenu sudsku praksu i od 23. rujna 2009., Estonija/Komisija,
T‑263/07
, Zb.,
EU:T:2009:351
, t.
99.
i navedenu sudsku praksu).
Neovisno o pitanju jesu li potrebne informacije, koje su podnesene u registar, bile dostatne, valja zaključiti da je, kako bi ocijenila ispunjava li sporni prijedlog uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, Komisija morala razmotriti dodatne informacije.
Taj zaključak nije moguće osporiti argumentima tužitelja koji se u biti odnose na to da Komisija u pobijanoj odluci ne bi smjela voditi računa o dodatnim informacijama koje samo pojašnjavaju prijedloge akata koje bi Komisija mogla podnijeti a da međutim ne odgovaraju predloženom aktu.
U tom pogledu valja istaknuti da je u pobijanoj odluci Komisija ocijenila, na temelju dodatnih informacija, da su je tužitelji spornim prijedlogom pozvali da podnese prijedlog pravnog akta Unije čija je svrha osigurati „jednakost među regijama i očuvanje regionalnih kultura” što, prema njima, nužno podrazumijeva da se putem zadržavanja definicije „regije s nacionalnim manjinama” koja vodi računa o kriterijima iz međunarodnih instrumenata navedenih u spornom prijedlogu i izraženoj volji predmetnih zajednica te putem poimeničnog određivanja navedenih regija, s jedne strane, osigura da države članice poštuju svoje obveze međunarodnog prava u odnosu na nacionalne manjine i, s druge strane, „pokloni posebna pozornost regijama [s nacionalnim manjinama] u okolnostima političke kohezije Unije”.
Tužitelji ne mogu tvrditi da su tako utvrđene mjere u pobijanoj odluci bile iznesene, u dodatnim informacijama, samo kao primjeri prijedloga mjera koje prema potrebi može podnijeti Komisija. Kao prvo, u svojim dodatnim informacijama oni izričito ističu da bi se u „zakonodavstvu trebalo […] navesti da države članice moraju, bez odgađanja, ispuniti svoje međunarodne obveze u odnosu na nacionalne manjine”. Zatim tužitelji navode, naglašavajući zahtjev koji je već formuliran u okviru potrebnih informacija, da u svrhu odgovaranja na ciljeve spornog prijedloga „[regijama s nacionalnim manjinama] treba biti pružena jednaka mogućnost pristupa strukturnim i drugim fondovima Unije, sredstvima i programima [kohezijske politike] [i] mora se jamčiti očuvanje njihovih značajki kao i njihov primjeren gospodarski razvoj”. Naposljetku, tužitelji upućuju na to da „koncept [regija s nacionalnim manjinama] treba definirati u aktu Unije” i naznačuju da „osim definicije koncepta regija s nacionalnim manjinama, pravni akt Unije koji je pripremila Komisija također mora utvrditi njihovo ime u prilogu, vodeći računa o kriterijima iz međunarodnih instrumenata [navedenih u dodatnim informacijama] i volji predmetnih zajednica”. Iz gore navedenih odlomaka dodatnih informacija jasno proizlazi da su prijedloge mjera, o kojima je Komisija vodila računa u pobijanoj odluci, tužitelji jasno predstavili u navedenim informacijama kao mjere koje se nužno moraju nalaziti u predloženom aktu.
Stoga je u pobijanoj odluci Komisija valjano uzela u obzir te mjere kako bi provjerila ispunjava li sporni prijedlog uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011.
Osim toga, zaključak iz točke 50. nije moguće osporiti argumentima stranaka o pitanju je li uzimanje u obzir, u pobijanoj odluci, dodatnih informacija bilo, u predmetnom slučaju, u interesu tužitelja.
U tom pogledu valja naglasiti da je na organizatorima predložene građanske inicijative da ocijene, u svakom pojedinom slučaju, je li u njihovu interesu izvršavati njihovo pravo, priznato u Prilogu II. Uredbi br. 211/2011, pružanja dodatnih informacija o predmetu, ciljevima i pozadini njihova prijedloga, vodeći računa o povezanoj obvezi Komisije da ih razmotri kako bi ocijenila, među ostalim, treba li predložena građanska inicijativa biti registrirana. Ipak, nakon što su organizatori predložene građanske inicijative odlučili izvršavati svoje pravo i pružiti takve dodatne informacije, Komisija mora potonje uzeti u obzir a da se ne može i ne mora pitati o tome je li uzimanje u obzir navedenih informacija u interesu organizatora.
U predmetnom slučaju, organizatori su pružili Komisiji dodatne informacije te ih je ona stoga morala razmotriti, neovisno o tome je li to bilo u interesu tužitelja.
Budući da argumenti tužitelja trebaju biti u cijelosti odbijeni, valja odbiti prigovor u vezi s pogrešnim uzimanjem u obzir informacija koje nisu predviđene u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 211/2011.
Uvodna razmatranja o drugim prigovorima tužitelja
U dijelu u kojem se svi drugi prigovori koje su istaknuli tužitelji odnose, u biti, na povredu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 (točka 39. gore), valja podsjetiti da prema članku 5. UEU‑a načelo dodjeljivanja ovlasti uređuje razgraničenje nadležnosti Unije, da na temelju članka 13. stavka 2. UEU‑a svaka institucija djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima te da u tom kontekstu članak 4. stavak 2. točka (b) Uredbe br. 211/2011 predviđa uvjet prema kojemu predložena građanska inicijativa ne izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ.
Iz formulacije članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 proizlazi da Komisija treba izvršiti prvo ispitivanje elemenata kojima raspolaže kako bi ocijenila je li razvidno da predložena građanska inicijativa ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti, pri čemu je cjelovitije ispitivanje predviđeno za slučaj registracije prijedloga. Članak 10. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 211/2011 određuje da kad Komisija primi europsku građansku inicijativu, u roku od tri mjeseca u priopćenju navodi svoje pravne i političke zaključke o navedenoj inicijativi, eventualna djelovanja koja namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja djelovanja.
Kako bi se utvrdilo je li Komisija u predmetnom slučaju pravilno primijenila uvjet iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, valja ispitati nije li Komisija očito mogla, u odnosu na sporni prijedlog i u okviru prvog ispitivanja elemenata kojima je raspolagala, predložiti donošenje akta Unije koji se temelji na člancima Ugovora, osobito onima koje su tužitelji naveli u spornom prijedlogu.
Prigovori koji se odnose na pogrešno tumačenje članka 4. stavka 2. točke (c) i članka 174. UFEU‑a kao i članka 3. stavka 5. Uredbe br. 1059/2003 u vezi s uvodnom izjavom 10. iste uredbe
Tužitelji, koje podupire Mađarska, navode da je Komisija u pobijanoj odluci primijenila pogrešno tumačenje time što je u njoj odbila utvrditi da su članak 4. stavak 2. točka (c) i članak 174. UFEU‑a kao i članak 3. stavak 5. Uredbe br. 1059/2003, u vezi s uvodnom izjavom 10. te iste uredbe, mogli služiti kao pravna osnova koja joj omogućava podnošenje prijedloga pravnog akta Unije koji odgovara spornom prijedlogu.
Komisija, koju podupiru Rumunjska i Republika Slovačka, zahtijeva odbijanje tih prigovora.
U pobijanoj odluci Komisija je, nakon što je definirala sadržaj predloženog akta kao što je navedeno u točki 52. ove presude, primijetila sljedeće:
„Prema zahtjevu, potrebne su [određene] mjere kako bi se poklonila posebna pozornost regijama [s nacionalnim manjinama] u kontekstu kohezijske politike Unije. Ipak, svaka mjera donesena na temelju članaka 177. [UFEU‑a] i 178. UFEU‑a kojom se uređuje kohezijska politika [Unije] ograničava se na ispunjavanje ciljeva jačanja ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, kao što je predviđeno člankom 174. UFEU‑a. Poboljšanje uvjeta s nacionalnim manjinama ne može se razumjeti kao potpora smanjenju ‚razlika među različitim regijama’ i zaostalosti regija u najnepovoljnijem položaju, kao što je određeno u članku 174. drugom stavku UFEU‑a. U tom pogledu, popis ‚poteškoća’ utvrđen u članku 174. trećem stavku UFEU‑a, koji podrazumijeva obvezu poklanjanja ‚posebne pozornosti’ predmetnim regijama, iscrpne je naravi. Posljedično tomu, članci 174., 176., 177. i 178. UFEU‑a ne mogu činiti pravne osnove za donošenje predloženog […] akta.”
Nadalje, Komisija, nakon što je istaknula da se njezino ispitivanje nije odnosilo samo na odredbe Ugovora navedene u spornom prijedlogu, već i na „sve druge moguće pravne osnove”, navela je da:
„[U] Ugovorima ne postoji pravna osnova koja bi omogućila podnošenje prijedloga pravnog akta čiji [su] sadržaj zamislili [organizatori spornog prijedloga].”
Najprije valja podsjetiti da se izbor pravne osnove za neki pravni akt Unije mora temeljiti na objektivnim elementima koji podliježu sudskoj kontroli, među kojima su osobito cilj i sadržaj tog akta (vidjeti presudu od 11. lipnja 2014., Komisija/Vijeće,
C‑377/12
, Zb.,
EU:C:2014:1903
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu i presudu od 18. prosinca 2014., Ujedinjena Kraljevina/Vijeće,
C‑81/13
, Zb.,
EU:C:2014:2449
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu).
Ovim prigovorima postavlja se pitanje bi li se predloženi akt, s obzirom na osobito njegov cilj i sadržaj, mogao donijeti na temelju odredbi koje su tužitelji naveli u spornom prijedlogu, a koje se odnose na kohezijsku politiku Unije.
Članak 3. UEU‑a spominje, među ostalim ciljevima Unije, promicanje ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije. Navedena kohezija pripada u područja podijeljenih nadležnosti Unije i država članica, navedenih u članku 4. stavku 2. UFEU‑a. Kao što je to pravilno primijetila Komisija, pravna osnova za donošenje pravnih akata Unije, pomoću kojih je moguće utvrditi i razviti djelovanje Unije u području ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije, osobito putem strukturnih fondova, nalazi se u odredbama cijelog Trećeg dijela Ugovora o FEU‑u, glavi XVIII., odnosno u člancima 174. do 178. UFEU‑a. To proizlazi i iz Protokola (br. 28) o ekonomskoj, socijalnoj i teritorijalnoj koheziji, priloženog Ugovoru o EU‑u i Ugovoru o FEU‑u.
Na temelju tumačenja članaka 174. do 178. UFEU‑a proizlazi da je zakonodavac Unije ovlašten donositi mjere čija je svrha promicanje sveukupnog skladnog razvoja u Uniji i, osobito, smanjivanje razlika među različitim regijama i zaostalosti regija u najnepovoljnijem položaju, pri čemu se u tom pogledu posebna pozornost treba pokloniti ruralnim područjima, područjima zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama, kao što su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije.
U skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a koji među ostalim određuje da Unija poštuje nacionalni identitet država članica koji je svojstven njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući lokalnu i regionalnu autonomiju, pojam „regija”, u smislu članaka 174. do 178. UFEU‑a, mora se definirati poštovanjem postojećih političkih, administrativnih i institucionalnih okolnosti. Ipak, postojeće upravne jedinice unutar država članica znatno se međusobno razlikuju, kako na demografskom i zemljopisnom planu tako i u pogledu njihovih ovlasti. Donošenje pravnih akata Unije u području kohezijske politike podrazumijeva da zakonodavac Unije raspolaže usporedivim podacima u pogledu stupnja razvoja svake od tih upravnih jedinica. Kao što to proizlazi iz njezine uvodne izjave 9., Uredba br. 1059/2003 utvrdila je stoga NUTS koji omogućuje, putem definicije pojma „teritorijalnih jedinica” ili „regija NUTS”, čija razina, unutar hijerarhije, ovisi o njihovoj veličini mjerenoj veličinom stanovništva, usporedbu statističkih podataka o stupnju razvoja različitih postojećih upravnih jedinica unutar država članica i koji, stoga, služi kao referentna točka za provođenje kohezijske politike Unije.
U tom pogledu, članak 3. Uredbe br. 1059/2003, kojim se utvrđuju kriteriji razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku, određuje, u verziji koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica, sljedeće:
„1.   Postojeće upravne jedinice unutar država članica predstavljaju prvo mjerilo određivanja prostornih jedinica.
U tom smislu ‚upravna jedinica’ predstavlja zemljopisno područje s upravnim tijelom koje ima ovlasti donositi upravne ili političke odluke za to područje unutar pravnog i institucionalnog okvira države članice.
2.   Kako bi se uspostavila odgovarajuća razina prema NUTS‑u u kojoj se razvrstava određeni razred upravne jedinice države članice, prosječna veličina razreda upravne jedinice države članice izražava se unutar sljedećih pragova broja stanovnika:
[...]
Ako je broj stanovnika cijele države članice ispod najnižeg praga zadane razine prema NUTS‑u, cijela je država članica jedna prostorna jedinica prema NUTS‑u za tu razinu.
3.   U smislu ove Uredbe, stanovništvo prostorne jedinice sastoji se od osoba koje imaju uobičajeno boravište na tom području.
4.   Postojeće upravne jedinice koje se koriste za razvrstavanje prema NUTS‑u prikazane su u Prilogu II. Te mjere, namijenjene izmjeni elemenata ove Uredbe koji nisu ključni njezinim dopunjavanjem, donose se u skladu s regulatornim postupkom uz nadzor iz članka 7. stavka 2.
5.   Ako za određenu razinu prema NUTS‑u u državi članici ne postoji odgovarajući raspon, u skladu s mjerilima iz stavka 2. ovog članka, ova razina prema NUTS‑u nastaje zbrajanjem odgovarajućeg broja postojećih manjih susjednih upravnih jedinica. Ovo zbrajanje uzima u obzir relevantna mjerila poput zemljopisnih, društveno‑ekonomskih, povijesnih, kulturnih ili ekoloških.
Na ovaj način dobivene zbrojene jedinice dalje se u tekstu nazivaju:
‚neupravne jedinice’. Veličina neupravnih jedinica, u državi članici, određene razine prema NUTS‑u unutar je praga broja stanovnika iz stavka 2. ovog članka.
Pojedinačne neupravne jedinice mogu odstupati od ovih pragova zbog određenih zemljopisnih, društveno‑ekonomskih, povijesnih ili ekoloških prilika, osobito na otocima ili najudaljenijim regijama. Te mjere, namijenjene izmjeni elemenata ove Uredbe koji nisu ključni dopunjujući je, usvajaju se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 7. stavka 2.”
S obzirom na pravni okvir izložen u točkama 68. do 71. ove presude, Komisija je u pobijanoj odluci pravilno ocijenila da „članci 174., 176., 177. i 178. UFEU‑a ne mogu predstavljati pravne osnove za donošenje predloženog […] akta”.
Iz spornog prijedloga, kako je opisano u točkama 3. i 5. do 8. gore, proizlazi da bi predloženi akt trebao omogućiti da se regije s nacionalnim manjinama uključe u pojam „regije” u smislu članaka 174. do 178. UFEU‑a te da im u okviru kohezijske politike Unije, radi očuvanja njihovih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki, bude poklonjena posebna pozornost. Predloženim aktom trebalo bi se, osobito, naložiti državama članicama da poštuju svoje obveze u pogledu nacionalnih manjina, uključujući prilikom provođenja kohezijske politike Unije definirati sâm pojam „regije s nacionalnim manjinama” koja također čini „regiju” u smislu članaka 174. do 178. UFEU‑a i utvrditi poimenični popis regija s nacionalnim manjinama koje radi očuvanja svojih značajki nastoje pridobiti posebnu pozornost u okviru kohezijske politike Unije.
Osim toga, iz spornog prijedloga proizlazi da regije s nacionalnim manjinama trebaju biti definirane na temelju autonomnih kriterija i stoga neovisno o postojećim upravnim jedinicama unutar država članica. U spornom prijedlogu navedeno je da „svi bitni elementi koncepta [regija s nacionalnim manjinama] koje treba definirati u pravnom aktu Unije već postoje u brojnim međunarodnim instrumentima koje su donijele mnoge države članice” te se u tom pogledu upućuje na „regije s nacionalnim, etničkim, kulturnim, vjerskim, jezičnim značajkama koje su različite od značajki regija koje ih okružuju”. Prema spornom prijedlogu, tako definirane regije uključuju „zemljopisna područja bez upravnih ovlasti”. Posljedično tomu, prema spornom prijedlogu, pri stvaranju regija u skladu s NUTS‑om morale bi se uzeti u obzir jezične, etničke i kulturne granice kao i volja autohtonih zajednica koje čine većinu stanovništva regije izražena na prethodnom referendumu, a „jamstva [koja proizlaze iz predloženog akta], u skladu s […] Rezolucijom [Europskog parlamenta o zaštiti manjina i politikama suzbijanja diskriminacije u proširenoj Europi] i voljom predmetnih zajednica, mogu uključivati uspostavljanje autonomnih regionalnih institucija s ovlastima dostatnima za potporu očuvanju nacionalnih, jezičnih i kulturnih značajki i identiteta [regija s nacionalnim manjinama]”. Iz spornog prijedloga proizlazi da bi predloženi akt trebao dovesti do ponovne definicije pojma „regije” u smislu članaka 174. do 178. UFEU‑a, pri čemu bi regije s nacionalnim manjinama dobile pravi status i to bez obzira na političke, administrativne i institucionalne okolnosti u predmetnim državama članicama.
Kao što je napomenuto u točki 70. gore i u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, Unija mora, u okviru kohezijske politike, poštovati političke, administrativne i institucionalne okolnosti koje postoje u državama članicama. U dijelu kad samo u svrhu osiguranja usporedivosti regionalnih statističkih podataka članak 3. stavak 5. Uredbe br. 1059/2003 predviđa uzimanje u obzir mjerila poput zemljopisnih, društveno‑ekonomskih, povijesnih, kulturnih ili ekoloških, to ima svrhu samo zbrajanja, u neupravnoj jedinici odgovarajuće veličine stanovništva, postojećih upravnih jedinica unutar predmetnih država članica i samo u svrhu osiguranja statističke usporedivosti razine razvoja tih različitih upravnih jedinica. Osim toga, kad ta ista odredba predviđa da je moguće odstupiti od pragova broja stanovnika zbog određenih zemljopisnih, društveno‑ekonomskih, povijesnih ili ekoloških prilika, to je samo zbog odnosa s neupravnim jedinicama koje same čine zbroj postojećih upravnih jedinica unutar predmetnih država članica u čisto statističke svrhe i to ne može dovesti do izmjena, na koji god način, političkog, administrativnog i institucionalnog okvira koji postoji u predmetnim državama članicama.
Iz toga slijedi da zakonodavac Unije ne može, a da ne povrijedi članak 4. stavak 2. UEU‑a, donijeti akt koji bi, poput predloženog akta, na temelju autonomnih mjerila i, stoga, neovisno o postojećim političkim, administrativnim i institucionalnim prilikama u predmetnim državama članicama, definirao regije s nacionalnim manjinama kojima je u okviru kohezijske politike Unije dodijeljena posebna pozornost.
U svakom slučaju, čak i kad bi regije s nacionalnim manjinama mogle odgovarati postojećim upravnim jedinicama unutar predmetnih država članica ili zbrojevima tih jedinica, valja primijetiti da očuvanje etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki tih regija nije cilj koji bi mogao opravdati donošenje pravnog akta Unije na temelju članaka 174., 176., 177. i 178. UFEU‑a.
Potonje odredbe ovlašćuju zakonodavca Unije samo da donosi mjere čiji je cilj promicanje sveukupnog skladnog razvoja Unije te, osobito, da smanjuje razlike među različitim regijama i zaostalost regija u najnepovoljnijem položaju, poklanjajući, u tom pogledu, posebnu pozornost ruralnim područjima, područjima zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama, kao što su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije.
Doista, tužitelji u biti navode da, s jedne strane, europske integracije i, osobito, provedba kohezijske politike Unije trenutačno ne promiču sveukupni skladni razvoj Unije jer ugrožavaju značajke regija s nacionalnim manjinama koje zbog te činjenice imaju tendenciju „povlačenja” i da, s druge strane, regije s nacionalnim manjinama pate od ozbiljnih i trajnih demografskih poteškoća, povezanih, na nacionalnoj razini, s manjinskim položajem njihova stanovništva, koji utječe na njihov gospodarski razvoj u odnosu na okolne regije.
Ipak, kao što to pravilno primjećuje Komisija, argumentacija tužitelja temelji se u tom pogledu na tvrdnjama koje nisu ničime potkrijepljene niti,
a fortiori
, dokazane.
S jedne strane, tužitelji nisu dokazali da provedba kohezijske politike Unije, kako od strane Unije tako i od strane država članica, ugrožava značajke regija s nacionalnim manjinama.
Na temelju članka 2. UEU‑a, Unija se temelji na poštovanju ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Osim toga, članak 21. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zabranjuje svaku diskriminaciju na osnovi pripadnosti nacionalnoj manjini. Članak 6. stavak 1. UEU‑a određuje da Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom o temeljnim pravima, koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori, a članak 51. stavak 1. navedene povelje pojašnjava da se te odredbe odnose na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, i na države članice samo kada primjenjuju pravo Unije. Proizlazi da u izvršavanju svojih podijeljenih nadležnosti u području gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unija i države članice ne smiju diskriminirati osobe i stanovništvo zbog njihove pripadnosti nacionalnoj manjini.
Nadalje, valja istaknuti da sporni prijedlog nije namijenjen borbi protiv diskriminacije čije su žrtve osobe ili stanovništvo koji se nalaze u regijama s nacionalnim manjinama, zbog svoje pripadnosti takvoj manjini, već sprečavanju bilo kakvih razlika ili zaostajanja u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama u odnosu na okolne regije, zbog poteškoća koje, za prvonavedene, predstavljaju njihove etničke, kulturne, vjerske ili jezične posebnosti. U točki 5. tužbe tužitelji su osim toga sami priznali da „predmet” spornog prijedloga nije bio „spriječiti diskriminaciju”, čak i ako nisu isključili da bi sporni akt mogao imati takvu „posljedicu”.
Stoga, protivno onomu što navode tužitelji, ni članak 2. UEU‑a ni članak 21. stavak 1. Povelje o temeljnim pravima, ni bilo koja druga odredba prava Unije čija je svrha borba protiv diskriminacije, osobito odredbe temeljene na pripadnosti nacionalnoj manjini, nisu mogle omogućiti Komisiji da u okviru kohezijske politike Unije predloži pravni akt Unije čiji bi predmet i sadržaj odgovarali predmetu i sadržaju predloženog akta.
S druge strane, tužitelji nisu dokazali da bi bilo moguće etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama smatrati ozbiljnim i trajnim demografskim poteškoćama, u smislu članka 174. trećeg stavka UFEU‑a.
U tom pogledu, iako članak 174. treći stavak UFEU‑a utvrđuje da su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije izloženi prirodnim ili demografskim poteškoćama koje odgovaraju njihovu otočnom položaju, pograničnom karakteru, reljefu, izolaciji, niskoj ili vrlo niskoj gustoći naseljenosti, on ne spominje regije čije su etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od takvih značajki okolnih regija. Članak 121. stavak 4. Uredbe (EU) Europskog parlamenta i Vijeća br. 1303/2013 od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo i o utvrđivanju općih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo te o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 (
SL L 347, str. 320
.), koji navode tužitelji, ni u kojem pogledu ne proširuje područje primjene članka 174. UFEU‑a jer se odnosi samo na otoke, planinska područja, područja s niskom i vrlo niskom gustoćom naseljenosti i najudaljenije regije. Također iz članka 121. stavka 4. ne može se zaključiti da pojam „ozbiljne ili trajne prirodne ili demografske poteškoće” u smislu članka 174. trećeg stavka UFEU‑a uključuje etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama.
Čak i pod pretpostavkom da se navedene značajke mogu analizirati kao posebni demografski podaci predmetnih regija, nije utvrđeno da one sustavno, u odnosu na gospodarski razvoj navedenih regija, predstavljaju poteškoću u odnosu na okolne regije. Doista, kao što to navode tužitelji, različitosti, osobito jezične, između tih i okolnih regija mogu biti uzrok određenih dodatnih transakcijskih troškova ili određenih poteškoća pri zapošljavanju. Ipak, kao što je to pravilno primijetila Komisija, značajke tih regija mogu im također dodijeliti i određene komparativne prednosti, poput određene turističke atraktivnosti ili višejezičnosti.
Kad je riječ o pravnim aktima Unije, poput Priopćenja Komisije Vijeću, Europskom parlamentu te Gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija od 24. srpnja 2003. naslovljenog „Promicanje učenja jezikâ i jezične raznolikosti 2004. – 2006.” [COM (2003) 449
final
], kojima se promiču regionalni i manjinski jezici, oni ne polaze od teze da navedeni jezici predstavljaju poteškoće za gospodarski razvoj regija u kojima se govore, već počivaju na tezi da ti jezici sudjeluju u jezičnoj raznolikosti Unije i višejezičnosti, koja se sama po sebi smatra prednošću.
Budući da tužitelji nisu podnijeli nikakav dokaz, nema nijednog razloga na temelju kojeg bi se moglo pretpostaviti da etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama sustavno otežavaju njihov gospodarski razvoj u odnosu na razvoj okolnih regija, na način da bi te značajke mogle biti okvalificirane kao „ozbiljna i trajna demografska poteškoća”, u smislu članka 174. trećeg stavka UFEU‑a.
Zbog svih prethodnih razloga valja u potpunosti odbiti prigovore vezane uz pogrešno tumačenje članka 4. stavka 2. točke (c) i članka 174. UFEU‑a kao i članka 3. stavka 5. Uredbe br. 1059/2003, u vezi s uvodnom izjavom 10. te iste uredbe.
Prigovor koji se odnosi na pogrešno tumačenje članka 167. UFEU‑a
Tužitelji, koje podupire Mađarska, tvrde da je Komisija u pobijanoj odluci počinila pogrešku tumačenja time što je ocijenila da je razvidno da sporni prijedlog izlazi izvan okvira njezinih ovlasti koje omogućavaju predlaganje pravnog akta Unije u svrhu primjene kulturne politike iz članka 167. UFEU‑a.
Komisija, koju podupiru Rumunjska i Republika Slovačka, predlaže odbijanje ovog prigovora.
U pobijanoj odluci Komisija je, nakon što je definirala sadržaj predloženog akta kao što je naznačeno u točki 52. gore, primijetila sljedeće:
„Članak […] 167. […] UFEU‑a ne mož[e] činiti pravnu osnovu […] predloženog zakonodavstva u dijelu u kojem [to zakonodavstvo] ne bi doprinijelo nekom od ciljeva politike iz t[e] odredbe […].”
Ovim prigovorom postavlja se pitanje bi li predloženi akt, s obzirom na svoj cilj i sadržaj, doprinio jednom od ciljeva kulturne politike Unije iz članka 167. UFEU‑a.
U tom pogledu, valja podsjetiti da u skladu s člankom 22. Povelje o ljudskim pravima i člankom 3. stavkom 3. četvrtim stavkom UEU‑a Unija poštuje svoju bogatu kulturnu i jezičnu raznolikost te skrbi za očuvanje i unapređenje europskog kulturnog nasljeđa.
Članak 6. točka (c) UFEU‑a navodi kulturu kao jedno od područja u kojima je Unija nadležna za poduzimanje djelovanja kojima se podupiru, koordiniraju ili dopunjuju djelovanja država članica. Kao što to proizlazi iz članka 2. stavka 5. prvog podstavka UFEU‑a, ta nadležnost Unije ne zamjenjuje nadležnost država članica te je podredna u odnosu na potonju.
Članak 167. UFEU‑a određuje:
„1.   Unija doprinosi procvatu kultura država članica, poštujući pritom njihovu nacionalnu i regionalnu raznolikost i stavljajući istodobno u prvi plan njihovo zajedničko kulturno naslijeđe.
2.   Djelovanje Unije usmjereno je prema poticanju suradnje između država članica te, prema potrebi, podupiranju i dopunjavanju njihovog djelovanja u sljedećim područjima:
—
poboljšanju poznavanja i popularizacije kulture i povijesti europskih naroda;
—
očuvanju i zaštiti kulturne baštine od europske važnosti,
—
nekomercijalnoj kulturnoj razmjeni,
—
umjetničkom i književnom stvaralaštvu, uključujući i stvaralaštvo u audio‑vizualnom sektoru.
3.   Unija i države članice podupiru suradnju s trećim zemljama i međunarodnim organizacijama nadležnima u području kulture, osobito s Vijećem Europe.
4.   U svojem djelovanju na temelju drugih odredaba Ugovora Unija vodi računa o kulturnim aspektima, posebice radi poštovanja i promicanja raznolikosti svojih kultura.
5.   Kako bi doprinijelo ostvarivanju ciljeva iz ovog članka:
—
Europski parlament i Vijeće, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom i nakon savjetovanja s Odborom regija, donosi poticajne mjere, pri čemu je isključeno bilo kakvo usklađivanje zakona i drugih propisa država članica;
—
Vijeće, na prijedlog Komisije, donosi preporuke.”
Iz članka 167. UFEU‑a i, osobito, iz stavaka 2. i 5. tog istog članka proizlazi da je, u okviru kulturne politike Unije i u svrhu doprinošenja procvatu kultura država članica, poštujući pritom njihovu nacionalnu i regionalnu raznolikost, stavljajući istodobno u prvi plan njihovo zajedničko kulturno naslijeđe, zakonodavac Unije ovlašten donositi poticajne mjere, pri čemu je isključeno svako usklađivanje zakonskih odredbi i propisa država članica ili preporuka s točno određenim ciljevima koji su, kao prvo, poboljšanje poznavanja i širenje kulture i povijesti europskih naroda, kao drugo, očuvanje i zaštita kulturne baštine od europskog značaja, kao treće, kulturne netrgovinske razmjene i, kao četvrto, umjetničko i književno stvaralaštvo, uključujući ono u audiovizualnom sektoru.
Stoga je Komisija u pobijanoj odluci pravilno ocijenila da „predloženo zakonodavstvo […] neće doprinijeti nijednom od ciljeva [kulturne politike Unije iz članka 167. UFEU‑a]”.
Iz spornog prijedloga, kako je opisan u točkama 3. i 5. do 8. gore, proizlazi da bi predloženi akt u biti trebao uspostaviti, u okviru kohezijske politike Unije, određena jamstva kako bi etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama bile očuvane. Ta jamstva bi u bitnome trebala pružiti regijama s nacionalnim manjinama pristup fondovima, sredstvima i programima kohezijske politike Unije, kako bi se spriječile razlike ili zaostajanje u gospodarskom razvoju tih regija u odnosu na okolne regije, odnosno priznati regijama s nacionalnim manjinama autonomni status, u skladu s voljom koju je izrazilo njihovo stanovništvo (na referendumu), neovisno o političkim, administrativnim i institucionalnim prilikama u predmetnim državama članicama.
Članak 167. UFEU‑a ne može služiti kao osnova za donošenje pravnog akta Unije kojim se nastoji postići takav cilj i koji ima takav sadržaj. Očuvanje regija s nacionalnim manjinama, putem njihovih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki, odnosno priznavanje autonomnog statusa takvim regijama, u svrhu provođenja kohezijske politike Unije, predstavlja cilj koji, s jedne strane, premašuje puko doprinošenje procvatu kultura država članica, poštovanjem njihove nacionalne i regionalne raznolikosti ili puko stavljanje u prvi plan njihovog zajedničkog kulturnog naslijeđa te koji, s druge strane, nije neposredno vezan za jedan od ciljeva detaljno predviđenih u članku 167. stavku 2. UFEU‑a. U točki 5. tužbe tužitelji su nadalje sami priznali da „predmet” spornog prijedloga nije „zaštita kulturne raznolikosti”, čak i ako ne isključuju da predloženi akt može imati takvu „posljedicu”.
Protivno onomu što navode tužitelji, ni članak 3. stavak 3. UEU‑a ni članak 167. stavak 1. UFEU‑a ni članak 22. Povelje o temeljnim pravima u predmetnom slučaju ne omogućavaju Komisiji da predloži, u okviru kohezijske politike Unije, pravni akt čiji je cilj zaštititi kulturnu raznolikost koja se očituje nacionalnim manjinama, a koji osim toga ne odgovara predmetu i sadržaju predloženog akta.
U svakom slučaju, valja navesti da donošenje predloženog akta, koje bi nužno podrazumijevalo definiranje pojma „regije s nacionalnim manjinama” u svrhu provedbe kohezijske politike Unije, ne odgovara nijednoj vrsti djelovanja iz članka 167. stavka 2. UFEU‑a za doprinos ispunjenju ciljeva kulturne politike Unije, odnosno donošenju poticajnih mjera, uz izuzetak svakog usklađivanja odredbi zakona i propisa država članica ili donošenje preporuka.
Zbog svih prethodnih razloga, valja odbiti prigovor vezan uz pogrešno tumačenje članka 167. UFEU‑a.
Prigovor koji se odnosi na povredu članka 19. stavka 1. UFEU‑a
Tužitelji, koje podupire Mađarska, smatraju da je Komisija u pobijanoj odluci primijenila pogrešno tumačenje članka 19. stavka 1. UFEU‑a ocijenivši da nijedna odredba Ugovora ne predstavlja pravnu osnovu za bilo koje djelovanje institucija čiji je cilj borba protiv diskriminacije zbog pripadnosti nacionalnoj manjini.
Komisija, koju podupiru Rumunjska i Republika Slovačka, zahtijeva odbijanje ovog prigovora.
U pobijanoj odluci, Komisija, nakon što je definirala sadržaj predloženog akta kao što je navedeno u točki 52. gore i nakon što je istaknula da će se njegovo ispitivanje odnositi na „pred[ložene] odredbe Ugovora […] i […] svaku drugu moguću pravnu osnovu”, primijetila je sljedeće:
„Zaključeno je da […] ne postoji nikakva pravna osnova u Ugovorima koja bi omogućila predlaganje pravnog akta [Unije] koji ima sadržaj […] predviđen [u spornom prijedlogu].”
Tužitelji u tom pogledu Komisiji pripisuju pogrešno tumačenje članka 19. stavka 1. UFEU‑a koji je mogao služiti kao pravna osnova predloženog akta.
Ovaj prigovor u biti postavlja pitanje je li, s obzirom na osobito njegov predmet i sadržaj, predloženi akt mogao biti donesen na temelju članka 19. stavka 1. UFEU‑a.
Članak 19. UFEU‑a određuje:
„1.   Ne dovodeći u pitanje ostale odredbe Ugovorâ, Vijeće može u okviru nadležnosti koje su Ugovorima dodijeljene Uniji, odlučujući jednoglasno, u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom i uz prethodnu suglasnost Europskog parlamenta, poduzeti odgovarajuće radnje radi suzbijanja diskriminacije na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije.
2.   Odstupajući od stavka 1., Europski parlament i Vijeće odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom, mogu usvojiti temeljna načela za poticajne mjere Unije, isključujući svako usklađivanje zakona i propisa država članica, da bi poduprlo djelovanje država članica u ostvarivanju ciljeva iz stavka 1.”
Neovisno o drugim odredbama Ugovora i unutar granica nadležnosti koje su njima dodijeljene Uniji, članak 19. stavak 1. UFEU‑a ovlašćuje zakonodavca Unije da donese potrebne mjere radi suzbijanja svake diskriminacije na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije.
U ovom predmetu, a da pritom ne treba postavljati pitanje uključuje li ili ne pojam „diskriminacije” u smislu te odredbe bilo koju diskriminaciju koja se temelji na pripadnosti nacionalnoj manjini, valja podsjetiti da, kao što je već navedeno u točki 83. gore, svrha spornog prijedloga nije borba protiv diskriminacije osoba ili stanovništva koji se nalaze u regijama s nacionalnim manjinama, zbog njihove pripadnosti takvoj manjini, već sprečavanje bilo kakvih razlika ili zaostajanja u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama u odnosu na okolne regije zbog poteškoća koje bi za prvonavedene predstavljale njihove etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke.
Stoga, kao što je to pravilno u pobijanoj odluci priznala Komisija, članak 19. stavak 1. UFEU‑a nije mogao biti prikladna pravna osnova za donošenje pravnog akta Unije čiji su cilj i sadržaj isti kao oni koji su opisani u spornom prijedlogu.
Zbog svih prethodnih razloga valja odbiti prigovor koji se odnosi na pogrešno tumačenje članka 19. stavka 1. UFEU‑a.
Prigovor koji se odnosi na zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave
Tužitelji, koje podupire Mađarska, tvrde da je Komisija počinila zlouporabu ovlasti time što je odbila registrirati sporni prijedlog ne zbog razloga određenog u pobijanoj odluci da je taj prijedlog na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 razvidno izlazio iz okvira njezinih ovlasti, već, kao što proizlazi iz njezinih pismena u ovom postupku, zbog toga što joj se nije činilo primjerenim da u trenutačnom stanju prava Unije izvršava svoje ovlasti na način koji su predlagali tužitelji, što nije predviđeno člankom 4. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 211/2011.
Tužitelji nadalje tvrde da je Komisija povrijedila načelo dobre uprave time što je u ovom predmetu bila vođena namjerom odvraćanja građanskih inicijativa, čak i ako su one ispunjavale, kao u predmetnom slučaju, uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, tako da je upotrijebila neprimjerena sredstva, poput uzimanja u obzir informacija na koje se članak 4. stavci 1. i 2. Uredbe br. 211/2011 ne odnosi.
Komisija, koju podupire Republika Slovačka, zahtijeva odbijanje ovih prigovora.
Kad je riječ, kao prvo, o zlouporabi ovlasti, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi pojam zlouporabe ima jasan doseg u pravu Unije te se odnosi na slučaj u kojemu upravno tijelo Unije koristi svoje ovlasti za cilj koji je drukčiji od onoga za koji su mu te ovlasti bile dodijeljene. Odluka je zahvaćena zlouporabom ovlasti samo ako na temelju objektivnih, relevantnih i sukladnih indicija proizlazi da je donesena radi ostvarenja ciljeva različitih od onih na koje se poziva (vidjeti presudu od 9. rujna 2008., Bayer CropScience i dr./Komisija,
T‑75/06
, Zb.,
EU:T:2008:317
, t.
254.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, kako bi se utvrdilo postojanje zlouporabe ovlasti, tužitelji se oslanjaju na određene argumente koje je u obranu iznijela Komisija, iz kojih proizlazi da ona ne smatra primjerenim, u trenutačnom stanju prava Unije, izvršavati svoje ovlasti na način na koji to žele tužitelji.
U tom pogledu valja primijetiti da pobijana odluka sadržava dostatno obrazloženje u skladu s kojim sporni prijedlog ne ispunjava uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 jer je razvidno da izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ. U točkama 10. i 11. odgovora na tužbu Komisija je podsjetila na navedeno obrazloženje i naznačila da „[je] zadržava [zadržala] svoje stajalište” zbog razloga koje je potom navela u odgovoru na tužbu u odnosu na argumente iznesene u tužbi. Isto tako, u točkama 2. i 97. odgovora na repliku Komisija je naznačila da „[je] u cijelosti zadržava [zadržala] razloge i zaključke izložene u njezinu odgovoru na tužbu” i da „[je] odbija [odbila] utemeljeno i u skladu s pravom zahtjev za registraciju [spornog prijedloga], na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe […] br. 211/2011.” Iz prethodno navedenog slijedi da je Komisija u svojim pismenima zagovarala osnovanost razloga koji se nalaze u pobijanoj odluci, što nije osporeno razmatranjem ove tužbe.
U tim okolnostima, rečenice koje su izložili tužitelji, odnosno točka 17. odgovora na tužbu prema kojoj „politike Unije ne mogu postati instrumenti politika protiv manjina” i točka 58. odgovora na tužbu, prema kojoj „Komisija smatra da se značajke nacionalnih manjina mogu uzeti u obzir na prikladan način prilikom uspostavljanja […] NUTS‑a na razini država članica”, ne mogu se smatrati dokazima da je pobijana odluka bila u stvarnosti utemeljena na razlozima koji su različiti od onih na koje se u pobijanoj odluci formalno poziva i čija se osnovanost nije mogla osporiti povodom ispitivanja ove tužbe, niti se mogu smatrati potvrdom toga da je Komisija zlorabila ovlasti koje su joj dodijeljene na temelju članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011.
Iz toga slijedi da tužitelji nisu u predmetnom slučaju podnijeli objektivne, relevantne i sukladne indicije na temelju kojih se može zaključiti da je pobijana odluka donesena radi ostvarenja ciljeva različitih od onih na koje se poziva, odnosno jer uvjeti za registraciju određeni u članku 4. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 211/2011 nisu bili ispunjeni, jer je razvidno da sporni prijedlog izlazi iz okvira ovlasti Komisije da podnese prijedlog pravnog akta Unije za provedbu Ugovorâ.
Stoga valja odbiti kao neosnovan prigovor koji se odnosi na zlouporabu ovlasti koju je počinila Komisija.
Kad je riječ, kao drugo, o prigovoru koji se odnosi na povredu načela dobre uprave, valja istaknuti da, u skladu s člankom 41. stavkom 1. Povelje o temeljnim pravima, „svatko ima pravo da institucije, tijela, uredi i agencije Unije njegove predmete obrađuju nepristrano, pravično i u razumnom roku”. Osim toga, iz uvodne izjave 10. Uredbe br. 211/2011 proizlazi da opće načelo dobre uprave podrazumijeva, osobito, da Komisija registrira sve predložene građanske inicijative koje ispunjavaju uvjete iz te uredbe, i to u roku iz članka 4. stavka 2. navedene uredbe, odnosno u roku od dva mjeseca od primitka informacija utvrđenih u Prilogu II.
U predmetnom slučaju, protivno onomu što tvrde tužitelji, uvjeti za registraciju određeni u članku 4. stavku 2. točki (b) Uredbe br. 211/2011 nisu bili ispunjeni, kao što to proizlazi iz ispitivanja prigovora koji se odnose na Komisijino pogrešno tumačenje članaka Ugovora, na način da je navedena institucija utemeljeno odbila registraciju spornog prijedloga, u skladu s člankom 4. stavkom 3. te iste uredbe.
Stoga je Komisija mogla donijeti pobijanu odluku a da ne povrijedi opće načelo dobre uprave.
Stoga također treba odbiti kao neosnovan prigovor koji se odnosi na povredu tog načela.
Budući da su odbijeni svi prigovori koje su tužitelji istaknuli u prilog svojem jednom tužbenom zahtjevu koji se u biti odnosi na povredu članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, valja odbiti navedeni tužbeni razlog te stoga i ovu tužbu u cijelosti.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, snosit će vlastite troškove kao i troškove Komisije, a da nije potrebno voditi računa, u tom smislu, o šteti koju su tužitelji nanijeli zaštiti sudskog postupka, osobito načelima ravnopravnosti stranaka i dobrog sudovanja (vidjeti, u tom smislu i analogijom, presudu od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P
, Zb.,
EU:C:2010:541
, t.
85.
i
93.
), objavivši, na internetskoj stranici, Komisijin odgovor na tužbu (t. 22. gore).
Usto, u skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snosit će vlastite troškove. Te odredbe valja primijeniti u Mađarskoj, Helenskoj Republici, Rumunjskoj i u Republici Slovačkoj.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Balázs-Árpád Izsák i Attila Dabis snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.

3.
Mađarska, Helenska Republika, Rumunjska i Republika Slovačka snosit će vlastite troškove.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 10. svibnja 2016.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti spora

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Dopuštenost određenih argumenata

Meritum

Prigovor koji se odnosi na pogrešno uzimanje u obzir informacija koje nisu predviđene u članku 4. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 211/2011

Uvodna razmatranja o drugim prigovorima tužitelja

Prigovori koji se odnose na pogrešno tumačenje članka 4. stavka 2. točke (c) i članka 174. UFEU‑a kao i članka 3. stavka 5. Uredbe br. 1059/2003 u vezi s uvodnom izjavom 10. iste uredbe

Prigovor koji se odnosi na pogrešno tumačenje članka 167. UFEU‑a

Prigovor koji se odnosi na povredu članka 19. stavka 1. UFEU‑a

Prigovor koji se odnosi na zlouporabu ovlasti i povredu načela dobre uprave

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski