CELEX: 62021CJ0195
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné obstarávanie
Smernica 2014/24/EÚ
Uplatniteľnosť na čisto vnútroštátnu situáciu
Článok 58 ods. 1 a 4
Podmienky účasti
Technická a odborná spôsobilosť uchádzačov
Ochrana finančných záujmov Európskej únie
Nariadenie (ES, Euratom) č. 2988/95
Článok 8 ods. 3
Kontrolné opatrenia
Možnosť, aby vnútroštátne orgány chrániace finančné záujmy Únie posúdili postup verejného obstarávania odlišne

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 58 ods. 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
), zmenenej delegovaným nariadením Komisie (EÚ) 2017/2365 z 18. decembra 2017 (
Ú. v. EÚ L 337, 2017, s. 19
) (ďalej len „smernica 2014/24“), článku 8 ods. 3 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev (
Ú. v. ES L 312, 1995, s. 1
; Mim. vyd. 01/001, s. 340) a zásad právnej istoty a efektivity.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi LB a Smetna palata na Republika Bălgarija (Dvor audítorov Bulharskej republiky) (ďalej len „Dvor audítorov“) vo veci správnej sankcie, ktorú Dvor audítorov uložil LB z dôvodu nezrovnalostí, ku ktorým došlo v rámci postupu verejného obstarávania.
Právny rámec
Právo Únie
Nariadenie č. 2988/95
Nariadenie č. 2988/95 obsahuje tri hlavy, hlavu I s názvom „Všeobecné zásady“ (články 1 až 3), hlavu II s názvom „Správne opatrenia a sankcie“ (články 4 až 7) a hlavu III s názvom „Kontroly“ (články 8 až 11).
Článok 8 ods. 2 a 3 tohto nariadenia stanovuje:
„2.   Opatrenia ustanovujúce kontroly sú primerané osobitostiam každého odvetvia a primerané sledovaným cieľom. Berú do úvahy existujúcu správnu prax a štruktúry v členských štátoch a stanovia sa tak, aby si nevyžadovali nadmerné hospodárske obmedzenia alebo administratívne náklady.
Povaha a frekvencia kontrol a inšpekcií na mieste, ktoré majú byť vykonané členskými štátmi a postup ich uskutočnenia sa stanovia podľa potreby odvetvovými právnymi predpismi takým spôsobom, aby zabezpečili jednotné a účinné uplatňovanie príslušných právnych predpisov a hlavne aby zabránili nezrovnalostiam a aby ich odhalili.
3.   Odvetvové právne predpisy upravujú ustanovenia potrebné na zabezpečenie rovnocenných kontrol pomocou aproximácie postupov a kontrolných metód.“
Nariadenie (EÚ) č. 1303/2013
Odôvodnenia 43 a 122 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006 (
Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 320
), stanovujú:
„(43)
V záujme zabezpečenia primeraných kontrolných opatrení a ochrany pridanej hodnoty finančných nástrojov by určení koneční prijímatelia nemali byť odrádzaní nadmernou administratívnou záťažou. …
…
(122)
… S cieľom znížiť administratívne zaťaženie prijímateľov by sa mali zaviesť osobitné pravidlá zamerané na zníženie rizika prekrývania medzi auditmi tých istých operácií rôznymi inštitúciami, a to najmä Európskym dvorom audítorov, Komisiou alebo orgánom auditu.“
Článok 2 tohto nariadenia, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
36)
‚nezrovnalosť‘ je akékoľvek porušenie práva Únie alebo vnútroštátneho práva týkajúceho sa jeho uplatňovania, vyplývajúce z konania alebo opomenutia hospodárskeho subjektu, ktorý sa zúčastňuje na vykonávaní [európskych štrukturálnych a investičných fondov (EŠIF)], dôsledkom čoho je alebo by bolo poškodenie rozpočtu Únie zaťažením rozpočtu Únie neoprávnenou výdavkovou položkou;
…“
Smernica 2014/24
Článok 1 smernice 2014/24 s názvom „Predmet úpravy a rozsah pôsobnosti“ v odseku 1 stanovuje:
„Touto smernicou sa ustanovujú pravidlá postupov obstarávania vykonávaných verejnými obstarávateľmi, pokiaľ ide o verejné zákazky, ako aj súťaže návrhov, ktorých predpokladaná hodnota nie je nižšia ako finančný limit stanovený v článku 4.“
Článok 4 tejto smernice s názvom „Výšky finančného limitu“ stanovuje:
„Táto smernica sa uplatňuje na obstarávania, ktorých predpokladaná hodnota bez dane z pridanej hodnoty (DPH) sa rovná alebo je vyššia ako tieto finančné limity:
a)
5548000 [eur] pre verejné zákazky na uskutočnenie stavebných prác;
…“
Článok 18 uvedenej smernice, nazvaný „Zásady obstarávania“, v odseku 1 stanovuje:
„Verejní obstarávatelia zaobchádzajú s hospodárskymi subjektmi rovnako a nediskriminačne a konajú transparentným a primeraným spôsobom.
Obstarávanie sa nesmie robiť so zámerom vylúčiť ho z rozsahu pôsobnosti tejto smernice ani umelo zúžiť hospodársku súťaž. Hospodárska súťaž sa považuje za umelo zúženú, ak je návrh obstarávania vypracovaný so zámerom neprimerane zvýhodniť či znevýhodniť niektoré hospodárske subjekty.“
Článok 58 smernice 2014/24 s názvom „Podmienky účasti“ stanovuje:
„1.   Podmienky účasti sa môžu týkať:
a)
spôsobilosti vykonávať odbornú činnosť;
b)
ekonomického a finančného postavenia;
c)
technickej a odbornej spôsobilosti.
Verejní obstarávatelia môžu ako požiadavky na účasť stanoviť pre hospodárske subjekty len podmienky uvedené v odsekoch 2, 3 a 4. Akékoľvek požiadavky sa obmedzia na požiadavky primerané na zabezpečenie toho, aby mal záujemca alebo uchádzač právne a finančné kapacity a technickú a odbornú spôsobilosť na plnenie zadávanej zákazky. Všetky požiadavky musia súvisieť s predmetom zákazky a musia mu byť primerané.
…
4.   Pokiaľ ide o technickú a odbornú spôsobilosť, verejní obstarávatelia môžu stanoviť požiadavky, ktorými sa zabezpečí, aby hospodárske subjekty mali k dispozícii ľudské a technické zdroje a skúsenosti potrebné na plnenie zákazky na primeranej kvalitatívnej úrovni.
Verejní obstarávatelia môžu vyžadovať, aby hospodárske subjekty mali dostatočnú úroveň skúseností z plnenia zákaziek v minulosti, preukázanú vhodnými referenciami. Verejný obstarávateľ môže vyvodiť záver, že hospodársky subjekt nemá požadovanú odbornú spôsobilosť, ak verejný obstarávateľ zistil, že hospodársky subjekt má protichodné záujmy, ktoré môžu nepriaznivo ovplyvniť plnenie zákazky.
Pri postupoch obstarávania týkajúcich sa dodania tovaru, ktoré si vyžadujú montážne alebo inštalačné práce, poskytnutie služieb alebo uskutočnenie stavebných prác, sa odborná spôsobilosť hospodárskych subjektov na poskytnutie služieb alebo uskutočnenie inštalácie alebo práce môže vyhodnotiť vzhľadom na ich schopnosti, efektívnosť, skúsenosti a spoľahlivosť.
…“
Podľa článku 67 tejto smernice s názvom „Kritériá na vyhodnotenie ponúk“:
„1.   Bez toho, aby boli dotknuté vnútroštátne zákony, iné právne predpisy alebo správne opatrenia týkajúce sa ceny určitého dodávaného tovaru alebo odplaty za určité poskytované služby, verejní obstarávatelia vychádzajú pri zadávaní verejných zákaziek z ekonomicky najvýhodnejšej ponuky.
2.   Ponuka, ktorá je z pohľadu verejného obstarávateľa ekonomicky najvýhodnejšia, sa určí na základe ceny alebo nákladov použitím prístupu založeného na nákladovej efektívnosti, ktorý spočíva napríklad v určení nákladov na životný cyklus v súlade s článkom 68 a môže zahŕňať najlepší pomer ceny a kvality, ktorý sa posúdi na základe kritérií, vrátane kvalitatívnych, environmentálnych a/alebo sociálnych aspektov súvisiacich s predmetom dotknutej verejnej zákazky. Takéto kritériá môže tvoriť napríklad:
a)
kvalita vrátane technického prínosu, estetické a funkčné vlastnosti, prístupnosť, riešenia vhodné pre všetkých používateľov, sociálne, environmentálne a inovačné charakteristické znaky a obchodovanie a jeho podmienky;
b)
organizácia, kvalifikácia a skúsenosti zamestnancov určených na plnenie danej zákazky, ak kvalita určených zamestnancov môže mať významný vplyv na úroveň plnenia zákazky, alebo
…“
Bulharské právo
Zákon o verejnom obstarávaní
Článok 1 ods. 1 Zakon za obštestvenite porački (zákon o verejnom obstarávaní, DV č. 13 zo 16. februára 2016) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „zákon o verejnom obstarávaní“) stanovuje:
„Tento zákon upravuje podmienky a postupy zadávania zákaziek na stavebné práce, dodanie tovaru alebo poskytnutie služieb a uskutočňovanie súťaží návrhov organizovaných verejnými obstarávateľmi s cieľom zabezpečiť efektívne prideľovanie:
…
(2) zdrojov poskytnutých v rámci európskych fondov a programov,
…“
Článok 2 tohto zákona stanovuje:
„1.   Verejné zákazky sa zadávajú v súlade so zásadami Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), a najmä so zásadami voľného pohybu tovaru, slobody usadiť sa, slobodného poskytovania služieb a vzájomného uznávania, ako aj so zásadami, ktoré z nich vyplývajú:
(1)
zásada rovnosti a zákazu akejkoľvek diskriminácie;
(2)
zásada voľnej hospodárskej súťaže;
(3)
zásada proporcionality;
(4)
zásada publicity a transparentnosti.
2.   Pri zadávaní verejných zákaziek obstarávatelia nemôžu obmedziť hospodársku súťaž stanovením podmienok alebo požiadaviek, ktoré vedú z neprípustnej výhode alebo neodôvodneným spôsobom obmedzujú prístup hospodárskych subjektov k verejným zákazkám a ktoré nie sú podmienené predmetom, hodnotou, zložitosťou, množstvom alebo rozsahom verejnej zákazky.
…“
Podľa článku 59 uvedeného zákona:
„1.   Verejný obstarávateľ môže stanoviť podmienky účasti pre záujemcov alebo uchádzačov vo vzťahu k:
…
(3) technickej a odbornej spôsobilosti.
2.   Verejní obstarávatelia môžu vo vzťahu k záujemcom alebo uchádzačom uplatniť len podmienky účasti stanovené v tomto zákone, ktoré sú potrebné na overenie ich spôsobilosti plniť zákazku. Stanovené podmienky musia byť v súlade s predmetom, hodnotou, rozsahom a zložitosťou zákazky. Ak zákazka obsahuje časti, podmienky účasti pre každú časť musia zohľadňovať predmet, hodnotu, rozsah a zložitosť príslušnej časti.
…“
Článok 247 ods. 1 toho istého zákona stanovuje:
„Verejnému obstarávateľovi, ktorý poruší zákaz uvedený v článku 2 ods. 2, článku 11 ods. 5, článku 16, článku 21 ods. 14, 15 alebo 17, článku 149 ods. 8 alebo článku 150 ods. 4, sa uloží pokuta vo výške 2 % hodnoty pridelenej zákazky vrátane DPH, najviac však vo výške 10000 [bulharských levov (BGN)] [(približne 5100 eur)].
…“
Podľa článku 260 ods. 1 a 2 zákona o verejnom obstarávaní:
„1.   Zistenia porušení podľa tohto zákona vykonané orgánmi Dvora audítorov vyhotovujú poverení audítori v lehote šiestich mesiacov odo dňa zistenia porušiteľa, pričom táto lehota nesmie presiahnuť tri roky odo dňa spáchania porušenia.
2.   Rozhodnutia o správnej sankcii prijíma predseda Dvora audítorov alebo ním poverení úradníci.“
Odsek 3 „doplňujúcich ustanovení“ zákona o verejnom obstarávaní stanovuje, že tento zákon zavádza požiadavky stanovené smernicou 2014/24.
Zákon o európskych fondoch
Článok 49 ods. 2 Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropejskite strukturni i investicionni fondove (zákon o riadení zdrojov európskych štrukturálnych a investičných fondov, DV č. 101 z 22. decembra 2015), v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „zákon o európskych fondoch“), stanovuje:
„Na účely určenia zmluvnej strany pre činnosti spojené so stavebnými prácami, službami a/alebo dodaním tovaru, ktoré sú predmetom verejnej zákazky v zmysle zákona o verejnom obstarávaní, pravidlá stanovené v:
(1)
zákone o verejnom obstarávaní – ak je príjemcom verejný obstarávateľ v zmysle uvedeného zákona,
… sa uplatňujú. …“
Zákon o územnom plánovaní
Podľa článku 137 ods. 1 Zakon za ustrojstvo na teritoriata (zákon o územnom plánovaní, DV č. 1 z 2. januára 2001) v znení uplatniteľnom na skutkové okolnosti vo veci samej (ďalej len „zákon o územnom plánovaní“):
„… Stavebné práce sú rozdelené podľa ich charakteristík, veľkosti, zložitosti a prevádzkových rizík takto:
(1) prvá kategória:
…
g) zariadenia na geoochranu a spevnenie vodných tokov a pobrežia,
…“
Článok 163a tohto zákona stanovuje:
„1.   … Zhotoviteľ stavby je povinný na základe pracovnej zmluvy zamestnať technicky spôsobilé osoby, ktoré prevezmú technické riadenie stavby.
2.   … Technicky spôsobilé sú osoby, ktoré získali akreditované vysokoškolské diplomy s kvalifikáciou ‚stavebný inžinier‘, ‚inžinier‘ alebo ‚architekt‘, ako aj osoby, ktoré ukončili stredoškolské vzdelanie so štvorročným vzdelaním a odbornou kvalifikáciou v oblasti ‚architektúra a stavebníctvo‘ alebo ‚technika‘.
…
4.   … Technickým vedúcim je stavebný inžinier, architekt alebo stavebný technik, ktorý riadi stavebné práce a zabezpečuje plnenie povinností podľa článku 163 ods. 2 bodov 1 až 5 a pri stavbách piatej kategórie aj povinností podľa článku 168 ods. 1 a článku 169a ods. 1 Iné technicky spôsobilé osoby v zmysle odseku 2 môžu zabezpečiť špecializované technické riadenie oddelených stavebných a montážnych prác v súlade so špecializáciou a úrovňou odbornej kvalifikácie, ktorú získali.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Na základe správnej dohody uzatvorenej 21. marca 2018 medzi ministrom životného prostredia a vôd (Bulharsko) ako riaditeľom orgánu pre riadenie operačného programu „Životné prostredie 2014 – 2020“ a územným celkom mesta Lukovit (Bulharsko), bol tomuto mestu poskytnutý grant spolufinancovaný z Európskeho fondu regionálneho rozvoja (EFRR) a Kohézneho fondu v maximálnej výške 649732,14 BGN (približne 331000 eur). Tento grant bol určený na financovanie prác na stabilizáciu zosuvu pôdy na ceste vedúcej k regionálnej skládke odpadov nachádzajúcej sa na území tohto mesta.
LB ako primátor mesta Lukovit začal rozhodnutím z 5. apríla 2018 postup „verejná súťaž“ na zadanie verejnej zákazky, ktorej predmetom bolo vykonanie týchto prác. Odhadovaná hodnota tejto zákazky bola 482668 BGN bez DPH (približne 247000 eur).
Týmto rozhodnutím, ktoré bolo v ten istý deň uverejnené v registri verejného obstarávania Úradu pre verejné obstarávanie, boli schválené oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania a súťažné podklady dotknuté vo veci samej.
V oznámení o vyhlásení verejného obstarávania sa uvádzalo, že cieľom projektu je opätovne vybudovať a zlepšiť cestný úsek určený na dopravné účely a že kritériá na vyhodnotenie ponúk sú „kvalita“ a „cena“, každé z nich vo výške 50 %.
Oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania v rámci podmienok účasti na tomto verejnom obstarávaní najprv uvádzalo, že každý účastník musí byť zapísaný v centrálnom profesijnom registri stavebníctva na uskutočňovanie stavieb skupiny IV kategórie I, na ktorú sa vzťahuje článok 137 ods. 1 bod 1 písm. g) zákona o územnom plánovaní, alebo do zodpovedajúceho registra pre účastníkov so sídlom v inom členskom štáte.
Okrem toho v súvislosti s požiadavkami týkajúcimi sa „technickej a odbornej spôsobilosti“, oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania uvádzalo, že záujemcovia musia najmä preukázať, že vykonávali stavebné činnosti, ktoré majú rovnaký alebo podobný predmet ako zákazka dotknutá vo veci samej, počas piatich rokov pred predložením ponuky. V oznámení o vyhlásení verejného obstarávania sa v tejto súvislosti spresňovalo, že pod „podobnou“ činnosťou treba rozumieť činnosti na stabilizáciu zosuvov pôdy a/alebo svahov a/alebo brehov a/alebo priekop alebo rovnocennej budovy vo výstavbe.
Napokon, pokiaľ ide o požiadavky uplatniteľné na technický inžiniersky personál, v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania sa uvádzalo, že špecifiká zákazky vyžadujú najmä prítomnosť technického vedúceho stavby s odbornou kvalifikáciou „projektant“ alebo „stavebný inžinier“ alebo podobnou špecializáciou, ak bola táto kvalifikácia získaná v členskom štáte, v ktorom neexistuje zodpovedajúca špecializácia. Okrem toho musel technický vedúci preukázať minimálnu trojročnú prax v oblasti jeho špecializácie.
V stanovenej lehote boli predložené tri ponuky. Po tom, čo boli od každého z troch účastníkov vyžiadané ďalšie vysvetlenia, primátor mesta Lukovit rozhodnutím z 24. júla 2018 rozhodol o vylúčení dvoch z nich z dôvodu nesplnenia podmienok účasti a o pridelení zákazky tretiemu z nich. Následne 29. augusta 2018 bola medzi týmto mestom a úspešným uchádzačom uzavretá zmluva v hodnote 481293,72 BGN bez DPH (približne 245500 eur).
Rozhodnutím z 9. novembra 2018 riadiaci orgán operačného programu „Životné prostredie 2014 – 2020“ na základe
ex post
kontroly zákonnosti verejného obstarávania dotknutého vo veci samej uložil všeobecnú finančnú opravu vo výške 5 % hodnoty dotknutých výdavkov, ktoré boli uznané za oprávnené na základe zmluvy z 29. augusta 2018. Tento orgán verejnému obstarávateľovi vytkol, že na jednej strane vyhodnotil ponuku, ktorá nezodpovedala predpísaným technickým špecifikáciám, a na druhej strane poskytol jednému z účastníkov nejasné a zmätočné pokyny, čo viedlo k jeho nezákonnému vylúčeniu a znemožnilo mu predložiť ponuku s nižšou cenou, ako ponúkol vybraný úspešný uchádzač.
Na účely stanovenia opravy, ktorá sa mala uplatniť na každú z týchto dvoch nezrovnalostí, tento riadiaci orgán zohľadnil ako poľahčujúce okolnosti po prvé skutočnosť, že boli predložené tri ponuky, čo naznačuje uspokojivú úroveň hospodárskej súťaže, po druhé, že odhadovaná hodnota zákazky bola nižšia ako finančné limity pre povinné uverejnenie v
Úradnom vestníku Európskej únie
, takže neexistencia cezhraničných účinkov viedla k obmedzeniu okruhu dotknutých osôb, a po tretie, že kritérium pre zadanie zákazky „optimálny pomer medzi cenou a kvalitou“ nevyhnutne nezaručoval, že ponuka s najnižšou cenou sa umiestni na prvom mieste.
Súčasne s kontrolou vykonanou uvedeným riadiacim orgánom podpredseda Dvora audítorov uznesením z 2. októbra 2019 nariadil audit súladu hospodárenia s verejnými finančnými prostriedkami s činnosťami územného celku mesta Lukovit počas obdobia od 1. januára 2018 do 30. júna 2019.
Dňa 18. júna 2020 audítor Dvora audítorov vyhotovil akt o zistení správneho deliktu, pričom uviedol, že primátor mesta Lukovit rozhodnutím z 5. apríla 2018 porušil zásadu voľnej hospodárskej súťaže stanovenú v článku 2 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní. Oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania dotknuté vo veci samej totiž tým, že vyžadovalo prítomnosť technického vedúceho stavby s odbornou kvalifikáciou „projektant“ a/alebo „stavebný inžinier“ s minimálne trojročnou praxou v danom odbore, stanovilo prísnejšiu požiadavku kvalifikácie, ako je požiadavka vyplývajúca z článku 163a ods. 2 zákona o územnom plánovaní.
Primátor mesta Lukovit podal proti tomuto zisteniu námietku, pričom požiadavku kvalifikácie, o ktorú ide v prejdnávanej veci a ktorá je uvedená v bode 27 tohto rozsudku, odôvodňoval osobitným charakterom činností stabilizácie zosuvu pôdy a ich technickou náročnosťou. Uviedol tiež, že táto požiadavka vyplýva z operačného programu, prostredníctvom ktorého bol projekt financovaný. Primátor mesta Lukovit dodal, že pri
ex post
kontrole zo strany riadiaceho orgánu operačného programu „Životné prostredie 2014 – 2020“ nebolo zistené žiadne porušenie pravidiel voľnej hospodárskej súťaže stanovených v článku 2 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní.
Rozhodnutím zo 16. decembra 2020 predseda Dvora audítorov námietku zamietol a na základe zistení a návrhov uvedených v uvedenom akte o zistení správneho deliktu uložil primátorovi mesta Lukovit na základe článku 260 ods. 2 zákona o verejnom obstarávaní pokutu vo výške 10000 BGN (približne 5100 eur).
Primátor mesta Lukovit napadol toto rozhodnutie žalobou na Rajonen săd Lukovit (Okresný súd Lukovit, Bulharsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
Tento súd sa v prvom rade pýta, či článok 58 ods. 4 smernice 2014/24 bráni tomu, aby verejný obstarávateľ stanovil prísnejšiu požiadavku kvalifikácie, než je požiadavka stanovená v článku 163a zákona o územnom plánovaní, alebo naopak, či toto ustanovenie stanovuje len minimálne požiadavky, ktoré sa vzťahujú na všetky kategórie stavieb, a verejný obstarávateľ mohol zákonne stanoviť požiadavku kvalifikácie, o ktorú ide vo veci samej, s ohľadom na skutočnosť, že práce na stabilizáciu terénu patria medzi najzložitejšie stavebné práce.
V druhom rade sa vnútroštátny súd pýta na spôsob, ako majú jednotlivé vnútroštátne orgány poverené dohľadom nad dodržiavaním zákona o verejnom obstarávaní alebo zákona o európskych fondoch koordinovať svoje kontroly a závery týkajúce sa zákonnosti postupov verejného obstarávania. V tejto súvislosti rôzne texty „soft law“ odporúčajú na jednej strane zakázať riadiacemu orgánu a kontrolnému orgánom reštriktívnejšie vykladať pravidlá výberu úspešného uchádzača a na druhej strane koordinovať stanoviská rôznych kontrolných orgánov s cieľom predísť prípadným rozporom, pokiaľ ide o zákonnosť postupov a vynaložených výdavkov.
Treba však tiež zohľadniť, ako zdôraznil Dvor audítorov, nezávislosť a komplementárnosť rôznych kontrolných orgánov. V prípade preukázaného porušenia zákona o verejnom obstarávaní, ktoré predstavuje nezrovnalosť, tak riadiaci orgán uloží finančné opravy výlučne právnickým osobám, ktoré sú príjemcami, zatiaľ čo Dvor audítorov môže uložiť správne sankcie zodpovedným fyzickým osobám. Z tohto dôvodu môže začať konanie o určenie administratívnej zodpovednosti trestnoprávnej povahy verejných obstarávateľov alebo nimi poverených osôb.
V treťom rade sa vnútroštátny súd pýta, či sa správne opatrenia a sankcie stanovené v hlave II nariadenia č. 2988/95 majú líšiť v závislosti od toho, či ide o zavinené konanie, a podľa stupňa spoločenskej nebezpečnosti. Keďže povaha a závažnosť porušenia a jeho finančné dôsledky pre rozpočet Únie sa zohľadňujú pri určovaní finančných opráv orgánmi zodpovednými za dodržiavanie zákona o európskych fondoch, vnútroštátny súd sa snaží zistiť, či sa tie isté okolnosti musia zohľadniť aj v prípade uloženia sankcií za porušenie pravidiel Únie týkajúcich sa zadávania verejných zákaziek.
Vo štvrtom a poslednom rade sa vnútroštátny súd pýta, či je článok 247 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní, podľa ktorého môže byť verejnému obstarávateľovi uložená pokuta „do výšky 2 % hodnoty pridelenej zákazky vrátane DPH, najviac však do výšky 10000 BGN“, čo zodpovedá približne 16‑násobku minimálnej mzdy, v súlade so zásadami zákonnosti, efektivity a proporcionality.
Za týchto okolností Rajonen săd Lukovit (Okresný súd Lukovit) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1.
Má sa článok 58 ods. 4 smernice [2014/24] vykladať v tom zmysle, že požiadavky na odbornú spôsobilosť personálu hospodárskych subjektov pre zákazku odborného charakteru v odvetví stavebníctva, ktoré stanovujú podmienky účasti, môžu byť prísnejšie než minimálne požiadavky na vzdelanie a odbornú kvalifikáciu, ktoré stanovuje osobitný vnútroštátny zákon (článok 163a ods. 4 zákona o územnom plánovaní), bez toho, aby
a priori
obmedzovali hospodársku súťaž, a konkrétnejšie: vyžaduje predpísaná podmienka ‚proporcionality‘ stanovených požiadaviek účasti, pokiaľ ide o predmet zákazky, a) aby vnútroštátny súd vykonal posúdenie proporcionality na základe vykonaných dôkazov a konkrétnych parametrov zákazky, a to aj v prípadoch, v ktorých vnútroštátny zákon určuje veľký počet odborníkov, ktorí sú v zásade kvalifikovaní na vykonávanie činností v rámci zákazky, alebo b) dovoľuje obmedziť súdne preskúmanie len na overenie, či sú podmienky účasti príliš reštriktívne v porovnaní s podmienkami účasti, ktoré sú v zásade stanovené v osobitnom vnútroštátnom zákone?
2.
Majú sa ustanovenia hlavy II nariadenia č. 2988/95, nazvanej ‚Správne opatrenia a sankcie‘, vykladať v tom zmysle, že to isté porušenie [zákona o verejnom obstarávaní], ktorým sa preberá smernica [2014/24] (vrátane porušenia pri stanovovaní podmienok účasti, za čo bol žalobca sankcionovaný), môže spôsobovať odlišné právne následky podľa toho, či bolo toto porušenie spáchané bez zavinenia alebo úmyselne alebo spôsobené nedbanlivosťou?
3.
Pripúšťajú zásady právnej istoty a efektivity so zreteľom na cieľ článku 8 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 a na odôvodnenia 43 a 122 nariadenia č. 1303/2013, aby jednotlivé vnútroštátne orgány, ktorých úlohou je chrániť finančné záujmy Únie, posúdili tie isté okolnosti v postupe obstarávania odlišne, konkrétne aby orgán, ktorý riadi operačný program, nekonštatoval nijaké porušenie pri stanovení podmienok účasti, zatiaľ čo Dvor audítorov pri následnej kontrole – bez toho, aby existovali osobitné alebo nové okolnosti – dospeje k záveru, že tieto kritériá obmedzujú hospodársku súťaž, a uloží za to obstarávateľovi správnu sankciu?
4.
Bráni zásada proporcionality vnútroštátnemu predpisu, akým je článok 247 ods. 1 [zákona o verejnom obstarávaní], ktorý stanovuje, že obstarávateľovi, ktorý formálne poruší zákaz stanovený v článku 2 ods. 2 tohto zákona, sa uloží pokuta vo výške 2 % hodnoty uzavretej zmluvy vrátane DPH, najviac však vo výške 10000 BGN, pričom sa nemusí určiť závažnosť porušenia a jeho skutočné alebo potenciálne účinky na záujmy Únie?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
Na úvod treba uviesť, že odhadovaná hodnota zákazky dotknutej vo veci samej vo výške 482668 BGN bez DPH (približne 247000 eur) je nižšia ako finančný limit uplatniteľnosti smernice 2014/24 stanovený jej článkom 4 písm. a) na 5548000 eur, pokiaľ ide o verejné zákazky na stavebné práce, takže táto zákazka nepatrí do pôsobnosti tejto smernice.
Ako však vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, ak sa vnútroštátna právna úprava priamo a bezpodmienečne prispôsobí v riešeniach, ktoré stanovuje pre situácie, na ktoré sa nevzťahuje akt práva Únie, riešeniam prijatým týmto aktom, existuje určitý záujem Únie na tom, aby sa ustanovenia prevzaté z uvedeného aktu vykladali jednotne. To totiž umožňuje vyhnúť sa budúcim výkladovým rozdielom a zabezpečiť rovnaké zaobchádzanie s týmito situáciami a so situáciami, ktoré patria do pôsobnosti uvedených ustanovení (pozri v tomto zmysle rozsudky z 18. októbra 1990, Dzodzi,
C‑297/88 a C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, body
a
, z 5. apríla 2017, Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, body
a
, ako aj z 10. septembra 2020, Tax‑Fin‑Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, bod
).
V prejednávanej veci sa zákon o verejnom obstarávaní, ktorým bola do bulharského právneho poriadku prebratá smernica 2014/24, všeobecnejšie uplatňuje na všetky postupy verejného obstarávania financované z európskych fondov bez ohľadu na hodnotu zákaziek, ako to vyplýva tak z článku 1 ods. 1 tohto zákona, ako aj z článku 49 ods. 2 zákona o európskych fondoch.
Keďže ustanovenia smernice 2014/24 sa stali priamo a bezpodmienečne uplatniteľné na situácie, ktoré rovnako ako zákazka dotknutá vo veci samej zvyčajne nepatria do jej pôsobnosti, je potrebné, aby Súdny dvor odpovedal na prvú prejudiciálnu otázku.
Vnútroštátny súd sa touto otázkou v podstate pýta, či sa má článok 58 ods. 4 smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že pri postupe verejného obstarávania môže verejný obstarávateľ v rámci podmienok účasti týkajúcich sa technickej a odbornej spôsobilosti hospodárskych subjektov stanoviť prísnejšie požiadavky, než sú minimálne požiadavky stanovené v tomto ohľade vnútroštátnou právnou úpravou.
Treba konštatovať, že odpoveď na túto otázku jasne vyplýva zo samotného znenia článku 58 smernice 2014/24.
V súlade s článkom 58 ods. 1 druhým pododsekom tejto smernice môže verejný obstarávateľ uložiť hospodárskym subjektom ako podmienky účasti len kritériá uvedené v článku 58 ods. 2, 3 a 4 uvedenej smernice, ktoré sa týkajú spôsobilosti vykonávať odbornú činnosť, ekonomického a finančného postavenia a technickej a odbornej spôsobilosti. Uvedené podmienky musia byť okrem toho obmedzené na podmienky, ktoré sú spôsobilé zaručiť, že záujemca alebo uchádzač má právne a finančné postavenie, ako aj technickú a odbornú spôsobilosť potrebné na vykonanie zadávanej zákazky. Okrem toho všetky tieto požiadavky musia súvisieť s predmetom zákazky a musia mu byť primerané.
Navyše verejný obstarávateľ musí pri určovaní podmienok účasti postupovať v súlade so základnými zásadami obstarávania uvedenými v článku 18 ods. 1 smernice 2014/24. Verejný obstarávateľ je teda povinný jednak zaobchádzať s hospodárskymi subjektmi rovnako a bez diskriminácie a konať transparentným a primeraným spôsobom a jednak zabezpečiť, aby sa obstarávanie nerobilo so zámerom vylúčiť ho z pôsobnosti uvedenej smernice alebo umelo zúžiť hospodársku súťaž tým, že ho koncipuje s úmyslom neoprávnene zvýhodniť alebo znevýhodniť určité hospodárske subjekty.
No vzhľadom na to, že verejný obstarávateľ má najlepšiu možnosť posúdiť svoje vlastné potreby, normotvorca Únie mu pri určovaní podmienok účasti poskytol širokú mieru voľnej úvahy, o čom svedčí najmä opakované použitie slovesa „môže“ v článku 58 smernice 2014/24. V súlade s odsekom 1 tohto článku má teda určitú voľnosť pri definovaní podmienok účasti na postupe verejného obstarávania, ktoré považuje za súvisiace a primerané predmetu zákazky a vhodné na zaručenie toho, že záujemca alebo uchádzač má právne a finančné postavenie, ako aj technickú a odbornú spôsobilosť potrebné na vykonanie zadávanej zákazky. Konkrétne podľa odseku 4 uvedeného článku verejný obstarávateľ slobodne posúdi podmienky účasti, ktoré považuje za vhodné, aby sa zabezpečilo najmä to, že zákazka bude plnená v kvalite, ktorú považuje za primeranú.
Preto pokiaľ je požiadavka kvalifikácie odôvodnená predmetom zákazky, je primeraná tomuto predmetu a zároveň rešpektuje ostatné podmienky pripomenuté v bodoch 48 a 49 tohto rozsudku, článok 58 smernice 2014/24 nemôže verejnému obstarávateľovi brániť v tom, aby stanovil túto požiadavku v oznámení o vyhlásení verejného obstarávania len z toho dôvodu, že prekračuje minimálnu úroveň požiadaviek stanovenú vnútroštátnou právnou úpravou. Na tento účel prináleží vnútroštátnym súdom vykladať svoje vnútroštátne právo v čo najväčšej možnej miere v súlade s právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 24. júna 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, bod
, a zo 6. októbra 2021, Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, bod
).
V prejednávanej veci sa požiadavka kvalifikácie, o ktorú ide vo veci samej, zdá byť odôvodnená vzhľadom na článok 58 smernice 2014/24, čo však prináleží overiť vnútroštátnemu súdu. Po prvé táto požiadavka nepochybne súvisí s predmetom zákazky dotknutej vo veci samej. Po druhé sa nezdá, že by uvedená požiadavka prekročila mieru voľnej úvahy, ktorou disponuje verejný obstarávateľ v štádiu vymedzenia podmienok účasti, a to tým skôr, že boli predložené tri ponuky, hoci odhadovaná hodnota tejto zákazky bola nízka, keďže nedosahovala ani 5 % finančného limitu uplatniteľnosti smernice 2014/24.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na prvú prejudiciálnu otázku odpovedať tak, že článok 58 ods. 1 a 4 smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby pri postupe verejného obstarávania verejný obstarávateľ mohol v rámci podmienok účasti týkajúcich sa technickej a odbornej spôsobilosti hospodárskych subjektov uložiť prísnejšie požiadavky, než sú minimálne požiadavky stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, za predpokladu, že tieto požiadavky sú vhodné na zabezpečenie toho, že záujemca alebo uchádzač má technické a odborné schopnosti potrebné na vykonanie zadávanej zákazky, že súvisia s predmetom zákazky a sú mu primerané.
O druhej a štvrtej otázke
Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa články 4 a 5 nariadenia č. 2988/95 majú vykladať v tom zmysle, že skutočnosť, že verejný obstarávateľ stanovil podmienky účasti, ktoré porušujú článok 58 smernice 2014/24, môže spôsobovať rôzne následky podľa toho, či bolo toto porušenie spáchané bez zavinenia alebo úmyselne, alebo bolo spôsobené nedbanlivosťou.
Pokiaľ ide o štvrtú otázku, jej cieľom je v podstate určiť, či sa má zásada proporcionality vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej verejnému obstarávateľovi, ktorý porušil pravidlá verejného obstarávania, možno uložiť pokutu vo výške 2 % hodnoty uzavretej zmluvy vrátane DPH, ktorá sa však obmedzuje na 10000 BGN, teda približne 5100 eur, bez toho, aby bolo potrebné preukázať závažnosť porušenia a jeho skutočný alebo potenciálny finančný vplyv na záujmy Únie.
Treba konštatovať, že druhá a štvrtá otázka vychádzajú z predpokladu, že verejný obstarávateľ stanovil požiadavku kvalifikácie, o ktorú ide vo veci samej, v rozpore s článkom 58 smernice 2014/24.
Keďže z odpovede na prvú otázku vyplýva, že takáto požiadavka sa zdá byť zlučiteľná s týmto ustanovením, nie je potrebné, aby Súdny dvor preskúmal druhú a štvrtú otázku.
O tretej otázke
Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 8 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 v spojení s odôvodneniami 43 a 122 nariadenia č. 1303/2013 vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátne orgány chrániace finančné záujmy Únie, posúdili tie isté okolnosti v postupe verejného obstarávania odlišne.
Treba pripomenúť, že podľa článku 8 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 odvetvové právne predpisy upravujú ustanovenia potrebné na zabezpečenie rovnocenných kontrol pomocou aproximácie postupov a kontrolných metód.
Odôvodnenie 43 odvetvového nariadenia uplatniteľného vo veci samej, teda nariadenia č. 1303/2013, najmä stanovuje, že v záujme zabezpečenia primeraných kontrolných opatrení a ochrany pridanej hodnoty finančných nástrojov by určení koneční prijímatelia nemali byť odrádzaní nadmernou administratívnou záťažou. Odôvodnenie 122 uvedeného nariadenia zas spresňuje, že s cieľom znížiť administratívne zaťaženie prijímateľov by sa mali zaviesť osobitné pravidlá zamerané na zníženie rizika prekrývania medzi auditmi tých istých operácií rôznymi inštitúciami, a to najmä Európskym dvorom audítorov, Komisiou alebo orgánom auditu.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však zjavne vyplýva, že audit riadenia územného celku mesta Lukovit vykonal Dvor audítorov s cieľom zabezpečiť dodržiavanie zákona o verejnom obstarávaní, a nie dodržiavanie nariadenia č. 1303/2013, takže tento audit, ako aj sankcia uložená na jeho základe nepatria do pôsobnosti tohto nariadenia.
Okrem toho, ako Komisia uviedla vo svojich písomných pripomienkach, nariadenie č. 1303/2013 nebráni členským štátom, aby zriadili orgány zodpovedné za kontrolu a audit činnosti verejných alebo súkromných subjektov, pričom právomoc týchto orgánov nie je upravená týmto nariadením.
Preto odôvodnenia 43 a 122 uvedeného nariadenia nemajú vplyv na odpoveď na prejudiciálnu otázku.
Zdá sa teda, že žiadne ustanovenie nariadení č. 2988/95 a 1303/2013 nebráni tomu, aby postup verejného obstarávania mohol byť predmetom dvoch kontrol, jednej zo strany riadiaceho orgánu a druhej zo strany orgánu auditu. Tak nezávislosť každého z týchto orgánov, ako aj odlišné ciele, ktoré sledujú, znamenajú, že môžu postupne preskúmať ten istý postup verejného obstarávania.
Okrem toho okolnosť, že v prejednávanej veci sa riadiaci orgán operačného programu „Životné prostredie 2014 – 2020“ domnieval, že požiadavka kvalifikácie, o ktorú ide vo veci samej, nie je v rozpore s pravidlami verejného obstarávania, nemôže u verejného obstarávateľa vyvolať akúkoľvek legitímnu dôveru. Právo dovolávať sa zásady ochrany legitímnej dôvery sa totiž vzťahuje len na každú osobu podliehajúcu súdnej právomoci, v ktorej správny orgán vyvolal odôvodnené očakávania z dôvodu presných, bezpodmienečných a súhlasných ubezpečení pochádzajúcich z oprávnených a spoľahlivých zdrojov, ktoré jej poskytol. Unitárne chápanie štátu, ktoré prevláda tak v medzinárodnom práve verejnom, ako aj v práve Únie, však v zásade bráni tomu, aby sa vnútroštátny orgán v spore medzi ním a inou zložkou štátu odvolával na zásadu ochrany legitímnej dôvery podľa práva Únie (rozsudok z 20. mája 2021, Riigi Tugiteenuste keskus,
C‑6/20
,
EU:C:2021:402
, body
a
).
Preto sa verejný obstarávateľ nemôže odvolávať na okolnosť, že riadiaci orgán operačného programu „Životné prostredie 2014 – 2020“ už schválil, hoci len implicitne, požiadavku kvalifikácie, o ktorú ide vo veci samej, s cieľom zabrániť Dvoru audítorov preskúmať jej zlučiteľnosť s právom Únie.
Na jednej strane však treba uviesť, že kombinovaný zásah riadiaceho orgánu a orgánu auditu musí rešpektovať práva a zásady zaručené Chartou základných práv Európskej únie, najmä zásadu proporcionality. V tejto súvislosti článok 8 ods. 2 nariadenia č. 2988/95 okrem iného stanovuje, že kontrolné opatrenia sa stanovia tak, aby nevyžadovali nadmerné hospodárske obmedzenia a administratívne náklady.
V prejednávanej veci, s výhradou overení vnútroštátnym súdom, nič nenasvedčuje tomu, že by príjemcovia prostriedkov z európskych fondov boli na území Bulharskej republiky odrádzaní od žiadania takýchto prostriedkov z dôvodu existencie nadmernej administratívnej záťaže.
Na druhej strane kontroly
ex post
vykonané riadiacim orgánom a orgánom auditu nemôžu mať vplyv na zákonnosť rozhodnutia o zadaní zákazky, ktoré nadobudlo právoplatnosť vo vzťahu k účastníkom verejného obstarávania a verejnému obstarávateľovi, keďže posúdenia uskutočnené v tejto súvislosti verejným obstarávateľom patria do pôsobnosti smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (
Ú. v. ES L 395, 1989, s. 33
; Mim. vyd. 06/001, s. 246).
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že článok 8 ods. 3 nariadenia č. 2988/95 v spojení s nariadením č. 1303/2013 sa má vykladať v tom zmysle, že s výhradou dodržania zásady proporcionality nebráni tomu, aby vnútroštátne orgány chrániace finančné záujmy Únie posúdili tie isté okolnosti v postupe verejného obstarávania odlišne.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (ôsma komora) rozhodol takto:

1.
Článok 58 ods. 1 a 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES, zmenenej delegovaným nariadením Komisie (EÚ) 2017/2365 z 18. decembra 2017, sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni tomu, aby pri postupe verejného obstarávania verejný obstarávateľ mohol v rámci podmienok účasti týkajúcich sa technickej a odbornej spôsobilosti hospodárskych subjektov uložiť prísnejšie požiadavky, než sú minimálne požiadavky stanovené vnútroštátnou právnou úpravou, za predpokladu, že tieto požiadavky sú vhodné na zabezpečenie toho, že záujemca alebo uchádzač má technické a odborné schopnosti potrebné na vykonanie zadávanej zákazky, že súvisia s predmetom zákazky a sú mu primerané.

2.
Článok 8 ods. 3 nariadenia Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 z 18. decembra 1995 o ochrane finančných záujmov Európskych spoločenstiev, v spojení s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1303/2013 zo 17. decembra 2013, ktorým sa stanovujú spoločné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde, Európskom poľnohospodárskom fonde pre rozvoj vidieka a Európskom námornom a rybárskom fonde a ktorým sa stanovujú všeobecné ustanovenia o Európskom fonde regionálneho rozvoja, Európskom sociálnom fonde, Kohéznom fonde a Európskom námornom a rybárskom fonde, a ktorým sa zrušuje nariadenie Rady (ES) č. 1083/2006, sa má vykladať v tom zmysle, že s výhradou dodržania zásady proporcionality nebráni tomu, aby vnútroštátne orgány chrániace finančné záujmy Európskej únie posúdili tie isté okolnosti v postupe verejného obstarávania odlišne.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: bulharčina.