CELEX: 62018CJ0519
Prejudiciële verwijzing
Immigratiebeleid
Recht op gezinshereniging
Richtlijn 2003/86/EG
Artikel 10, lid 2
Facultatieve bepaling
Voorwaarden voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging
Niet in artikel 4 genoemd gezinslid van een vluchteling
Begrip ‚ten laste komende persoon’

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4, leden 2 en 3, en artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (
PB 2003, L 251, blz. 12
, met recificatie in
PB 2012, L 71, blz. 55
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen TB en de Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (dienst immigratie en asiel, Hongarije) over de afwijzing door deze dienst van een verzoek tot afgifte van een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging ten gunste van de zus van de betrokkene.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 2, 4 en 8 van richtlijn 2003/86 luiden als volgt:
„(2)
Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het Europees Verdrag [tot] bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[...]
(4)
Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.
[...]
(8)
De situatie van vluchtelingen vraagt bijzondere aandacht vanwege de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een gezinsleven te leiden. Om die reden moeten er voor hen gunstiger voorwaarden worden geschapen voor de uitoefening van hun recht op gezinshereniging.”
Artikel 1 van die richtlijn luidt:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
Artikel 3, lid 5, van richtlijn 2003/86 is als volgt verwoord:
„Deze richtlijn laat de mogelijkheid van lidstaten om gunstigere bepalingen vast te stellen of te handhaven onverlet.”
Artikel 4 van deze richtlijn bepaalt in de leden 1 tot en met 3:
„1.   De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:
a)
de echtgenoot van de gezinshereniger;
b)
de minderjarige kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot, met inbegrip van kinderen die zijn geadopteerd [...];
c)
de minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van de gezinshereniger, indien de gezinshereniger het gezag over de kinderen heeft en dezen te zijnen laste komen. [...];
d)
de minderjarige kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van de echtgenoot, indien de echtgenoot het gezag over de kinderen heeft en dezen te zijnen laste komen. [...]
[...]
2.   De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, bij wet of bij besluit toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de volgende gezinsleden:
a)
ten laste komende bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn van de gezinshereniger of zijn echtgenoot, indien zij in het land van herkomst de nodige gezinssteun ontberen;
b)
de meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot, indien zij wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien.
3.   De lidstaten kunnen uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV gestelde voorwaarden is voldaan, bij wet of bij besluit toestemming tot toegang en verblijf verlenen aan de ongehuwde levenspartner die onderdaan van een derde land is en met wie de gezinshereniger een naar behoren geattesteerde duurzame relatie onderhoudt, of aan de onderdaan van een derde land die door een geregistreerd partnerschap met de gezinshereniger verbonden is, overeenkomstig artikel 5, lid 2, alsmede aan de minderjarige niet-gehuwde kinderen, met inbegrip van geadopteerde kinderen, van deze personen, en hun meerderjarige niet-gehuwde kinderen die wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn zelf in hun levensonderhoud te voorzien.
De lidstaten kunnen bepalen dat geregistreerde partners op het stuk van gezinshereniging dezelfde behandeling krijgen als echtgenoten.”
Artikel 10 van richtlijn 2003/86 maakt deel uit van hoofdstuk V („Gezinshereniging van vluchtelingen”) en luidt:
„1.   Artikel 4 is van toepassing op de definitie van gezinsleden, met dien verstande dat lid 1, derde alinea, niet geldt voor kinderen van vluchtelingen.
2.   De lidstaten kunnen gezinshereniging van niet in artikel 4 genoemde gezinsleden toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling.
3.   Indien de vluchteling een alleenstaande minderjarige is,
a)
staan de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toe aan zijn bloedverwanten van de eerste graad in rechtstreekse opgaande lijn zonder de in artikel 4, lid 2, onder a), genoemde voorwaarden toe te passen;
b)
kunnen de lidstaten de toegang en het verblijf uit hoofde van gezinshereniging toestaan aan zijn wettelijke voogd of andere gezinsleden indien de vluchteling geen bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn heeft of indien het onmogelijk is deze te vinden.”
Artikel 17 van die richtlijn luidt als volgt:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
Hongaars recht
§ 19 van de a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény (wet nr. II van 2007 betreffende de binnenkomst en het verblijf van onderdanen van derde landen; hierna: „wet van 2007”) bepaalt:
„1.   Toestemming tot verblijf met het oog op gezinshereniging kan worden verleend aan onderdanen van derde landen die gezinslid zijn van een onderdaan van een derde land aan wie toestemming tot verblijf, binnenkomst, vestiging, voorlopige vestiging, nationale vestiging of EG-vestiging is verleend, dan wel van een persoon die in het bezit is van een verblijfsvergunning krachtens een bijzondere wet of van een permanente verblijfsvergunning (hierna en in algemene zin: „gezinshereniger”).
[...]
4.   Toestemming tot verblijf met het oog op gezinshereniging kan worden verleend aan de volgende gezinsleden van de gezinshereniger of diens echtgenoot of van een als vluchteling erkende persoon:
a)
ten laste komende ouders;
b)
broers, zussen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, indien zij wegens hun gezondheidstoestand niet in staat zijn om zelf in hun levensonderhoud te voorzien.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 7 september 2015 heeft de bevoegde Hongaarse autoriteit aan TB de vluchtelingenstatus toegekend. Op 12 januari 2016 heeft de zus van TB bij de diplomatieke vertegenwoordiging van Hongarije te Teheran (Iran) een verzoek ingediend tot toekenning van een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging met TB en tot afgifte van een visum met het oog op de inontvangstneming van die verblijfsvergunning.
Dat verzoek is afgewezen bij beslissing van de autoriteit in eerste aanleg – die is bevestigd door de autoriteit in tweede aanleg – op grond dat de zus van TB aan de bevoegde autoriteit onjuiste informatie had verstrekt met het oog op de afgifte van de aangevraagde verblijfsvergunning en bovendien niet had aangetoond dat zij, rekening houdend met haar opleidingsniveau en haar gezondheidstoestand, wegens deze gezondheidstoestand niet in staat was om zelf te voorzien in haar levensonderhoud, met dien verstande dat zij volgens de bij haar verzoek gevoegde medische documenten leed aan een depressie die een regelmatige medische follow-up vereiste.
TB heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tegen die afwijzende beslissing. Ter ondersteuning van dat beroep voert hij met name aan dat artikel 10, leden 1 en 2, van richtlijn 2003/86 wordt geschonden door het in § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 vervatte voorschrift op grond waarvan broers of zussen van een vluchteling een verblijfsvergunning met het oog op gezinshereniging kunnen verkrijgen mits zij wegens hun gezondheidstoestand niet in staat zijn om zelf te voorzien in hun levensonderhoud.
De verwijzende rechter uit twijfels over de verenigbaarheid van dat voorschrift met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 en merkt op dat de in § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 gestelde voorwaarde niet overeenkomt met de voorwaarde van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86, op grond waarvan de lidstaten de gezinshereniging van niet in artikel 4 van deze richtlijn genoemde gezinsleden van een vluchteling – zoals zijn broers en zussen – kunnen toestaan mits zij „ten laste komen” van deze vluchteling. De in § 19, lid 4, onder b), van die wet gestelde voorwaarde komt bijgevolg overeen met die van artikel 4, lid 2, onder b), en artikel 4, lid 3, van die richtlijn. Deze richtlijnbepalingen hebben geen betrekking op de gezinshereniging van de broers en zussen van de vluchteling, maar op de gezinshereniging van de meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger of diens echtgenoot en op die van de gemeenschappelijke meerderjarige niet-gehuwde kinderen van de gezinshereniger en diens echtgenoot.
In de eerste plaats vraagt de verwijzende rechter zich dan ook af of artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 eraan in de weg staat dat een lidstaat die van de door deze bepaling geboden mogelijkheid gebruikmaakt en de gezinshereniging van niet in artikel 4 van die richtlijn genoemde gezinsleden toestaat, deze gezinshereniging afhankelijk stelt van andere voorwaarden dan die welke zijn neergelegd in voormeld artikel 10, lid 2.
In dit verband merkt de verwijzende rechter op dat de Kúria (hoogste rechterlijke instantie, Hongarije) in een eerder arrest – zonder te verzoeken om een prejudiciële beslissing – heeft geoordeeld dat die vraag ontkennend dient te worden beantwoord en dat § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 dus niet in strijd was met artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86.
Niettemin is de verwijzende rechter van oordeel dat de lidstaten weliswaar op grond van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 de gezinshereniging kunnen toestaan van niet in artikel 4 van deze richtlijn genoemde gezinsleden en aldus mogen afwijken van de in laatstgenoemd artikel neergelegde definitie van het begrip „gezinslid”, maar daarentegen niet mogen afwijken van de in artikel 10, lid 2, van die richtlijn gestelde voorwaarde die inhoudt dat die gezinsleden in aanmerking komen voor gezinshereniging indien zij ten laste komen van de vluchteling.
In de tweede plaats vraagt de verwijzende rechter zich – voor het geval dat de in punt 14 van dit arrest vermelde vraag bevestigend wordt beantwoord – af hoe het begrip „ten laste komende persoon” als bedoeld in richtlijn 2003/86 moet worden uitgelegd.
Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat artikel 10, lid 2, van de versie deze richtlijn in de procestaal betrekking heeft op gezinsleden die ten laste komen van de vluchteling („a menekült eltartotjai”), terwijl deze bepaling in de Engelse taalversie verwijst naar personen die afhankelijk zijn van de vluchteling („dependent on the refugee”). Hij twijfelt of die uitdrukkingen volledig identiek zijn.
Voorts vraagt de verwijzende rechter zich af of het begrip „ten laste komende persoon” onderstelt dat de verschillende afhankelijkheidsfactoren in hun geheel worden beoordeeld, dan wel of sprake is van een „ten laste komende persoon” indien een van deze factoren voorhanden is, bijvoorbeeld het feit dat het betrokken gezinslid wegens zijn gezondheidstoestand niet in staat is om zelf te voorzien in zijn levensonderhoud, zodat een lidstaat op basis van die ene factor zou kunnen aannemen dat een gezinslid niet ten laste komt van de gezinshereniger wanneer de factor in kwestie bij dit gezinslid afwezig is, zonder dat de betrokken lidstaat de situatie van dat gezinslid individueel hoeft te beoordelen. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de Kúria heeft geoordeeld dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het in het geding zijnde begrip niet alleen materiële maar ook fysieke en emotionele afhankelijkheid betekent, zodat de hoedanigheid van persoon ten laste kan worden gekenmerkt door een relatie van complexe afhankelijkheid, waarbij het financieel ten laste komen slechts één factor is.
In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter zich – voor het geval dat de in punt 14 van dit arrest vermelde vraag ontkennend wordt beantwoord – af of het de lidstaten vrijstaat om welke voorwaarde ook op te leggen, waaronder die welke zijn neergelegd in artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/86. In voorkomend geval vraagt hij zich tevens af wat de draagwijdte is van de in artikel 4, lid 3, van deze richtlijn vastgestelde voorwaarde dat de betrokken gezinsleden wegens hun gezondheidstoestand kennelijk niet in staat zijn om zelf te voorzien in hun levensonderhoud.
In deze omstandigheden heeft de Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (bestuurs- en arbeidsrechter Boedapest, Hongarije) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dient artikel 10, lid 2, van [richtlijn 2003/86] aldus te worden uitgelegd dat een lidstaat die op grond van dit artikel toestemming geeft voor de binnenkomst van een gezinslid dat niet tot de in artikel 4 [van deze richtlijn] omschreven kring van gezinsleden behoort, op dit gezinslid uitsluitend de in artikel 10, lid 2, gestelde voorwaarde (‚ten laste komen van de vluchteling’) kan toepassen?
2)
Indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend is, behelst de in artikel 4, lid 2, onder a), van [richtlijn 2003/86] bedoelde hoedanigheid van ‚ten laste komende’ persoon (‚dependency’) dan een feitelijke situatie waarin de verschillende soorten afhankelijkheidsfactoren gezamenlijk en cumulatief moeten worden toegepast, of kan, naargelang van de omstandigheden van het geval, het bestaan op zich van welk van deze afhankelijkheidsfactoren ook afzonderlijk volstaan opdat iemand wordt aangemerkt als ten laste komende persoon? Is, in dit verband, met de voorwaarde van artikel 10, lid 2, [van die richtlijn] (‚ten laste komen van de vluchteling’) de regeling van een lidstaat verenigbaar die elke individuele beoordeling uitsluit en zich baseert op één enkel feitelijk gegeven, te weten het kenmerk dat betrekking heeft op afhankelijkheid (‚wegens zijn gezondheidstoestand niet in staat zijn om zelf in zijn levensonderhoud te voorzien’), als het enige waarmee aan die voorwaarde kan worden voldaan?
3)
Indien het antwoord op de eerste vraag ontkennend is, en een lidstaat dus niet gehouden is om uitsluitend de voorwaarde van artikel 10, lid 2, van [richtlijn 2003/86] (‚ten laste komen van de vluchteling’) toe te passen, betekent dit dan dat de lidstaat naar eigen goeddunken welke voorwaarde ook mag opleggen, daaronder begrepen de voorwaarden van artikel 4, leden 2 en 3, [van deze richtlijn], die betrekking hebben op de groep van andere gezinsleden, of mag hij uitsluitend de voorwaarde van artikel 4, lid 3, [van die richtlijn] toepassen? Welke feitelijke situatie wordt in dat geval bedoeld met het in artikel 4, lid 3, gebezigde begrip ‚objectively unable to provide for their own needs on account of their state of health’? Moet dit begrip aldus worden uitgelegd dat het gezinslid niet ‚zelf in zijn levensonderhoud [kan voorzien]’ of aldus dat hij ‚niet in staat’ is ‚voor zichzelf’ te zorgen, of in voorkomend geval op een andere wijze?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Opmerkingen vooraf
De Hongaarse regering betoogt dat de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk zijn omdat zij hypothetisch zijn. Deze vragen zijn immers gebaseerd op de onjuiste premisse dat Hongarije artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 heeft omgezet door middel van § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007, terwijl deze lidstaat heeft nagelaten de Commissie overeenkomstig artikel 20 van die richtlijn in kennis te stellen van deze informatie.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de door hem aan het Hof voorgelegde vragen te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof dan ook in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechter gestelde prejudiciële vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging van een Unierechtelijke regel kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
).
In casu zij beklemtoond dat de verwijzende rechter van oordeel is dat de Hongaarse wetgever met de vaststelling van § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 heeft willen omzetten, met dien verstande dat bij laatstgenoemde bepaling de lidstaten een keuzevrijheid wordt gelaten die deel uitmaakt van de bij die richtlijn ingevoerde regeling (zie in dit verband naar analogie arrest van 21 december 2011, N. S. e.a.,
C‑411/10 en C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, punten
‑
).
Het Hof moet in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en de nationale rechterlijke instanties uitgaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vragen moeten worden geplaatst. Bijgevolg moet de onderhavige prejudiciële verwijzing, niettegenstaande de kritiek van de Hongaarse regering op de uitlegging van het nationale recht door de verwijzende rechter, worden onderzocht in het licht van de uitlegging die deze rechter aan dat recht heeft gegeven (zie in die zin arrest van 21 juni 2016, New Valmar,
C‑15/15
,
EU:C:2016:464
, punt
).
Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid dat Hongarije heeft nagelaten de Commissie overeenkomstig artikel 20 van richtlijn 2003/86 in kennis te stellen van § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 als maatregel ter omzetting van artikel 10, lid 2, van die richtlijn. Dat de Commissie niet in kennis is gesteld van een nationale maatregel, is namelijk niet voldoende om uit te sluiten dat deze maatregel een bepaling van een richtlijn ten uitvoer legt.
Derhalve moet de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen.
Daarnaast zij opgemerkt dat de verwijzende rechter met zijn tweede en zijn derde vraag tevens van het Hof wenst te vernemen welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/86.
Deze bepalingen zien echter op andere situaties dan die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, aangezien zij betrekking hebben op de gezinshereniging van andere gezinsleden van de vluchteling dan zijn zus.
Dat de Hongaarse wetgever bij de uitvoering van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 bewoordingen heeft gebruikt die vergelijkbaar zijn met die van artikel 4, leden 2 en 3, van die richtlijn, volstaat op zichzelf beschouwd niet als rechtvaardiging voor een verzoek om uitlegging van laatstgenoemde bepaling. De verwijzende rechter heeft in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing namelijk niet uiteengezet dat de Hongaarse wetgever met de vaststelling van § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 rechtstreeks en onvoorwaardelijk naar artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/86 heeft willen verwijzen (zie in dit verband arresten van 18 oktober 2012, Nolan,
C‑583/10
,
EU:C:2012:638
, punt
, en 7 november 2018, C en A,
C‑257/17
,
EU:C:2018:876
, punt
).
Hieruit volgt dat artikel 4, leden 2 en 3, van richtlijn 2003/86 niet hoeft te worden uitgelegd in de onderhavige zaak.
Ten gronde
Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat de gezinshereniging van de zus van een vluchteling enkel toestaat wanneer zij wegens haar gezondheidstoestand niet in staat is om zelf te voorzien in haar levensonderhoud.
Richtlijn 2003/86 heeft volgens artikel 1 ervan tot doel de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door derdelanders die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.
In dit verband worden in artikel 4 van die richtlijn de gezinsleden van een derdelander opgesomd waaraan de lidstaten, naargelang van het geval, een recht op gezinshereniging in de zin van voormelde richtlijn moeten dan wel kunnen toekennen.
Uit overweging 8 van richtlijn 2003/86 blijkt echter dat deze richtlijn voor vluchtelingen gunstigere voorwaarden schept voor de uitoefening van dat recht op gezinshereniging, omdat hun situatie bijzondere aandacht vereist wegens de redenen die hen ertoe hebben gedwongen hun land te ontvluchten en die hen beletten aldaar een normaal gezinsleven te leiden (arrest van 12 april 2018, A en S,
C‑550/16
,
EU:C:2018:248
, punt
).
Een van die gunstigere voorwaarden is neergelegd in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86.
Immers, artikel 10, lid 1, van richtlijn 2003/86 heeft tot gevolg dat artikel 4 van deze richtlijn van toepassing is op vluchtelingen – met uitzondering van het voorbehoud dat wordt gemaakt ten aanzien van artikel 4, lid 1, derde alinea, dat niet geldt voor kinderen van vluchtelingen – terwijl de lidstaten daarnaast krachtens artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 het recht op gezinshereniging in de zin van deze richtlijn mogen toekennen aan de niet in artikel 4 van die richtlijn genoemde gezinsleden van de vluchteling.
In de eerste plaats zij evenwel beklemtoond dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 een facultatieve bepaling is. Volgens deze bepaling wordt het dan ook aan de lidstaten overgelaten om te besluiten of zij al dan niet gebruikmaken van de door die bepaling geboden mogelijkheid om de personele werkingssfeer van die richtlijn uit te breiden.
Daarbij komt dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 – zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt – de lidstaten een aanzienlijke beoordelingsmarge laat om te bepalen voor welke niet in artikel 4 van die richtlijn genoemde gezinsleden van de vluchteling zij de gezinshereniging met de op hun grondgebied verblijvende vluchteling wensen toe te staan.
In de tweede plaats zij beklemtoond dat de speelruimte waarover de lidstaten beschikken bij de uitvoering van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86, evenwel wordt beperkt door de voorwaarde waarvan deze bepaling die uitvoering afhankelijk maakt. Uit de bewoordingen zelf van die bepaling blijkt namelijk dat de lidstaten de gezinshereniging van niet in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de vluchteling kunnen toestaan indien dezen ten laste komen van de vluchteling.
Ten eerste moet artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een lidstaat de gezinshereniging van een niet in artikel 4 van die richtlijn genoemd gezinslid van een vluchteling toestaat wanneer dit gezinslid niet ten laste komt van de vluchteling, omdat anders de bovengenoemde voorwaarde elk nuttig effect wordt ontnomen. Een nationale regeling die niet aan deze voorwaarde voldoet, is in strijd met de doelstellingen van richtlijn 2003/86, aangezien zij het mogelijk maakt om de uit deze richtlijn voortvloeiende status toe te kennen aan personen die de voorwaarden om deze status te verkrijgen niet vervullen (zie naar analogie arresten van 27 juni 2018, Diallo,
C‑246/17
,
EU:C:2018:499
, punt
, en 23 mei 2019, Bilali,
C‑720/17
,
EU:C:2019:448
, punt
).
Deze vaststelling doet echter geen afbreuk aan de bij artikel 3, lid 5, van die richtlijn aan de lidstaten geboden mogelijkheid om uitsluitend op basis van hun nationale recht gunstigere voorwaarden vast te stellen voor de verkrijging van een recht op toegang en verblijf.
Ten tweede dient met betrekking tot de betekenis die moet worden toegekend aan de voorwaarde van het „ten laste” komen van de vluchteling, in herinnering te worden gebracht dat zowel de eenvormige toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bewoordingen van een Unierechtelijke bepaling die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk verwijst naar het recht van de lidstaten, normaal gesproken in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd (arrest van 29 juli 2019, Spiegel Online,
C‑516/17
,
EU:C:2019:625
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 met betrekking tot die voorwaarde geen verwijzing naar het nationale recht van de lidstaten bevat, moet aan die bepaling een dergelijke autonome en uniforme uitlegging worden gegeven.
Dienaangaande zij opgemerkt dat het Hof de voorwaarde dat het gezinslid ten laste komt van de gezinshereniger, reeds heeft uitgelegd in verband met richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
PB 2004, L 158, blz. 77
).
Volgens die rechtspraak onderstelt de hoedanigheid van familielid dat „ten laste” komt van de Unieburger die houder van het verblijfsrecht is, dat vaststaat dat er sprake is van een situatie van reële afhankelijkheid. Deze afhankelijkheid vloeit voort uit een feitelijke situatie die wordt gekenmerkt door de omstandigheid dat het familielid materieel wordt gesteund door de houder van het verblijfsrecht (arresten van 19 oktober 2004, Zhu en Chen,
C‑200/02
,
EU:C:2004:639
, punt
; 8 november 2012, Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, punt
; 16 januari 2014, Reyes,
C‑423/12
,
EU:C:2014:16
, punten
en
, en 13 september 2016, Rendón Marín,
C‑165/14
,
EU:C:2016:675
, punt
).
Om vast te stellen of er sprake is van een dergelijke afhankelijkheid, moet het gastland beoordelen of het familielid gezien zijn economische en sociale toestand niet in staat is om te voorzien in zijn basisbehoeften. De noodzaak van materiële steun moet in de lidstaat van oorsprong of van herkomst van het familielid bestaan op het tijdstip waarop dit familielid verzoekt om zich bij de Unieburger te mogen voegen (zie in die zin arresten van 9 januari 2007, Jia,
C‑1/05
,
EU:C:2007:1
, punt
, en 16 januari 2014, Reyes,
C‑423/12
,
EU:C:2014:16
, punten
en
).
Met deze rechtspraak moet rekening worden gehouden bij de uitlegging van het begrip „ten laste komend gezinslid” in de zin van richtlijn 2003/86. Met richtlijn 2004/38 en richtlijn 2003/86 worden immers soortgelijke doelstellingen nagestreefd doordat zij in de lidstaat van ontvangst de gezinshereniging van aldaar legaal verblijvende onderdanen van andere lidstaten of derde landen beogen te waarborgen of te bevorderen.
In aanmerking dient evenwel tevens te worden genomen dat de situatie van vluchtelingen – zoals in overweging 8 van richtlijn 2003/86 in herinnering wordt gebracht en zoals reeds is opgemerkt in punt 35 van dit arrest – bijzondere aandacht vereist aangezien vluchtelingen gedwongen waren hun land te ontvluchten en aldaar naar verwachting geen normaal gezinsleven kunnen leiden, zij mogelijkerwijs gedurende lange tijd van hun gezin waren gescheiden voordat hun de vluchtelingenstatus werd toegekend, en het voor vluchtelingen of hun gezinsleden vaak onmogelijk of gevaarlijk is om officiële documenten over te leggen of contact op te nemen met de autoriteiten van hun land van herkomst (zie in die zin arresten van 7 november 2018, K en B,
C‑380/17
,
EU:C:2018:877
, punt
, en 13 maart 2019, E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, punt
).
In dit verband zou het vereiste dat de vluchteling bij de indiening van het verzoek om gezinshereniging zijn gezinslid in de staat of het land van herkomst van dit gezinslid daadwerkelijk materieel steunt, tot gevolg kunnen hebben dat gezinsleden van de vluchteling die daadwerkelijk van hem afhankelijk zijn, van de werkingssfeer van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 worden uitgesloten op de enkele grond dat de vluchteling niet of niet langer in staat is hun de materiële steun te verlenen die zij nodig hebben om te voorzien in hun basisbehoeften in hun staat of land van herkomst. Het valt evenwel niet uit te sluiten dat de vluchteling door omstandigheden buiten zijn wil die steun niet of niet langer kan verlenen. Van dergelijke omstandigheden is bijvoorbeeld sprake wanneer de vluchteling in de materiële onmogelijkheid verkeert om de nodige middelen over te maken of wanneer hij vreest dat hij de veiligheid van zijn gezinsleden in gevaar brengt door met hen contact op te nemen.
Derhalve moet een gezinslid van een vluchteling worden geacht ten laste van deze vluchteling te komen in de zin van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 wanneer dat gezinslid daadwerkelijk afhankelijk is van die vluchteling omdat het ten eerste in zijn staat van herkomst of oorsprong, gelet op zijn economische en sociale toestand, niet in zijn basisbehoeften kan voorzien op het tijdstip waarop het verzoekt om zich bij de vluchteling te mogen voegen, en omdat ten tweede vaststaat dat het betrokken gezinslid daadwerkelijk door de vluchteling materieel wordt gesteund of dat de vluchteling, gelet op alle relevante omstandigheden – zoals de graad van verwantschap van dat gezinslid met de vluchteling, de aard en de hechtheid van zijn andere familiebanden alsook de leeftijd en de economische situatie van zijn andere verwanten –, kennelijk het gezinslid is dat het best in staat is om de vereiste materiële steun te verlenen.
Deze uitlegging wordt bevestigd door artikel 17 van richtlijn 2003/86, dat een geïndividualiseerd onderzoek van het verzoek om gezinshereniging voorschrijft waarbij blijkens overweging 8 van die richtlijn onder meer rekening moet worden gehouden met de bijzonderheden die verband houden met het feit dat de gezinshereniger een vluchteling is (zie in die zin arrest van 7 november 2018, K en B,
C‑380/17
,
EU:C:2018:877
, punt
).
Ten derde volgt uit het voorgaande dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 weliswaar – zoals de verwijzende rechter opmerkt – in sommige taalversies ziet op de situatie van afhankelijkheid van het gezinslid ten opzichte van de vluchteling terwijl die bepaling in andere taalversies betrekking heeft op de hoedanigheid van gezinslid dat ten laste komt van die vluchteling, maar dit verschil is irrelevant voor de uitlegging van de in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 vastgestelde voorwaarde.
In de derde plaats zij opgemerkt dat wanneer de lidstaten gebruikmaken van de hun door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid, zij kunnen voorzien in aanvullende vereisten die verband houden met de aard van de afhankelijkheidsrelatie waarvan volgens die bepaling sprake moet zijn, met name door de toekenning van de uit richtlijn 2003/86 voortvloeiende rechten afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de betrokken gezinsleden van de vluchteling om bepaalde redenen te zijnen laste komen.
De voorwaarde dat er een afhankelijkheidsrelatie bestaat tussen de vluchteling en zijn gezinslid, moet immers aldus worden uitgelegd dat zij ertoe strekt de niet in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de vluchteling die niet te zijnen laste komen, uit te sluiten van de door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid, zonder dat evenwel aan de lidstaat die besluit deze mogelijkheid te benutten, de verplichting wordt opgelegd om aan alle of een deel van de niet in artikel 4 van die richtlijn genoemde gezinsleden van de vluchteling automatisch een recht op gezinshereniging toe te kennen zodra zij ten laste komen van de vluchteling.
In dit verband zij beklemtoond dat de verschillen die kunnen voortvloeien uit het feit dat het elke lidstaat dus vrijstaat om te preciseren welke soort afhankelijkheidsrelatie er volgens de nationale regeling moet bestaan opdat de niet in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de vluchteling een recht op gezinshereniging in de zin van deze richtlijn genieten, volledig verenigbaar zijn met de aard en de doelstelling van artikel 10, lid 2, van die richtlijn. Uit de punten 38 tot en met 40 van dit arrest blijkt immers reeds dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 door de Uniewetgever is opgevat als een facultatieve bepaling bij de uitvoering waarvan de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken, zodat verschillen tussen nationale regelingen waarbij de mogelijkheid in kwestie wordt benut, een logisch uitvloeisel zijn van de keuze van die wetgever (zie naar analogie arrest van 12 april 2018, A en S,
C‑550/16
,
EU:C:2018:248
, punt
).
Daarbij komt dat de aldus aan de lidstaten geboden mogelijkheid om aanvullende vereisten vast te stellen als zodanig geen afbreuk doet aan de in de overwegingen 4 en 8 van richtlijn 2003/86 genoemde doelstellingen die in het algemeen met deze richtlijn worden nagestreefd, te weten het bevorderen van de integratie van de betrokken derdelanders door hen in staat stellen een normaal gezinsleven te leiden en het scheppen van gunstigere voorwaarden om de uitoefening van het recht op gezinshereniging door vluchtelingen te vergemakkelijken, gelet op hun bijzondere situatie. Zoals in de punten 36 en 37 van dit arrest is opgemerkt, draagt de lidstaat die gebruikmaakt van de door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid en die de gezinshereniging van niet in artikel 4 van deze richtlijn genoemde gezinsleden van de vluchteling toestaat, namelijk reeds bij aan de verwezenlijking van die doelstellingen, zelfs wanneer hij die gezinshereniging onderwerpt aan strengere voorwaarden dan die van artikel 10, lid 2, van die richtlijn.
Een verbod voor een lidstaat om dergelijke aanvullende vereisten vast te stellen, zou daarentegen indruisen tegen de logica zelf van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86, dat de lidstaten – zoals in de punten 38 en 39 van dit arrest is opgemerkt – de mogelijkheid biedt om zowel te besluiten aan geen van de in die bepaling bedoelde gezinsleden van de vluchteling een recht op gezinshereniging toe te kennen, als vrijelijk te bepalen welke van die gezinsleden in aanmerking komen voor een dergelijk recht op gezinshereniging.
Bovendien zou een dergelijk verbod de in punt 58 van dit arrest in herinnering gebrachte doelstellingen kunnen ondermijnen doordat het de lidstaten ertoe aanzet geen gebruik te maken van de door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid.
In de vierde plaats moet nog worden benadrukt dat de lidstaten het Unierecht ten uitvoer leggen wanneer zij de hun door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid benutten.
Derhalve mogen de lidstaten de hun bij artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 toegekende beoordelingsmarge om te beginnen niet zodanig gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en aan het nuttige effect van die richtlijn (zie in die zin arrest van 13 maart 2019, E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, punt
).
Zoals in de punten 36, 50 en 53 van het onderhavige arrest is opgemerkt, moet bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 bijzondere aandacht worden besteed aan de situatie van vluchtelingen en vereist artikel 17 van deze richtlijn een geïndividualiseerd onderzoek van verzoeken om gezinshereniging.
Vervolgens moet richtlijn 2003/86 het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) eerbiedigen, zoals overigens wordt bevestigd door overweging 2 van die richtlijn.
Het klopt dat de bepalingen van het Handvest niet aldus kunnen worden uitgelegd dat zij de lidstaten de beoordelingsmarge ontnemen waarover deze beschikken wanneer zij besluiten om artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 ten uitvoer te leggen en wanneer zij de op grond van deze bepaling ingediende verzoeken om gezinshereniging onderzoeken. De bepalingen van die richtlijn moeten bij dat onderzoek echter worden uitgelegd en toegepast in het licht van met name artikel 7 van het Handvest, waarin onder meer het recht op eerbiediging van het gezinsleven is neergelegd (zie in die zin arrest van 21 april 2016, Khachab,
C‑558/14
,
EU:C:2016:285
, punt
).
Ten slotte volgt uit het van de algemene beginselen van het Unierecht deel uitmakende evenredigheidsbeginsel dat de middelen die worden gebruikt in de nationale regeling waarbij artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 wordt toegepast, geschikt moeten zijn om de met die regeling nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is om deze doelstellingen te bereiken (arrest van 21 april 2016, Khachab,
C‑558/14
,
EU:C:2016:285
, punt
).
Bijgevolg moet de nationale regeling waarbij gebruikgemaakt wordt van de door artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 geboden mogelijkheid, zowel de door het Handvest gewaarborgde grondrechten als het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen en mag zij niet in de weg staan aan een geïndividualiseerd onderzoek van het verzoek om gezinshereniging, waarbij bovendien rekening dient te worden gehouden met de bijzondere situatie van vluchtelingen.
In het licht van alle voorgaande overwegingen moet in de laatste plaats worden onderzocht of artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 zich ertegen verzet dat een lidstaat het recht op gezinshereniging van de zus van een vluchteling enkel erkent indien zij wegens haar gezondheidstoestand niet in staat is om te voorzien in haar behoeften.
Dienaangaande zij ten eerste opgemerkt dat de zus van een vluchteling niet behoort tot de in artikel 4 van richtlijn 2003/86 genoemde gezinsleden van de gezinshereniger. Derhalve mag een lidstaat aan een dergelijk gezinslid van een vluchteling een recht op gezinshereniging toekennen op grond van artikel 10, lid 2, van die richtlijn.
Ten tweede volgt uit hetgeen is uiteengezet in de punten 54 tot en met 59 van dit arrest, dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 er in beginsel niet aan in de weg staat dat de lidstaten een aanvullende voorwaarde invoeren die inhoudt dat de afhankelijkheidsrelatie tussen de vluchteling en zijn gezinslid wordt veroorzaakt door de gezondheidstoestand van dit gezinslid.
Overigens moet worden vastgesteld dat de Uniewetgever in het kader van een nauwkeurigere harmonisatie de lidstaten in artikel 4, lid 2, onder b), en artikel 4, lid 3, van richtlijn 2003/86 specifiek heeft toegestaan om het recht op gezinshereniging van bepaalde gezinsleden van een derdelander afhankelijk te maken van een soortgelijke voorwaarde.
Uit punt 42 van dit arrest vloeit echter eveneens voort dat het een lidstaat, met het oog op het behoud van het nuttige effect van artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86, niet is toegestaan om aan de zus van een vluchteling op grond van die bepaling het recht op gezinshereniging toe te kennen wanneer zij niet ten laste komt van de vluchteling. Dat de zus van een vluchteling te zijnen laste komt, impliceert – zoals in punt 52 van dit arrest is aangetoond – niet alleen dat zij niet in staat is om te voorzien in haar basisbehoeften, maar ook dat vaststaat dat zij daadwerkelijk door de vluchteling materieel wordt gesteund of dat de vluchteling, gelet op alle relevante omstandigheden, kennelijk het gezinslid is dat het best in staat is om de vereiste materiële steun te verlenen.
Voorts volgt uit de punten 53 en 63 van dit arrest eveneens dat de bevoegde nationale autoriteiten op geïndividualiseerde wijze moeten onderzoeken of voldaan is aan de voorwaarde dat de zus van de vluchteling wegens haar gezondheidstoestand ten laste komt van deze vluchteling.
Hieruit volgt met name dat een verzoek om gezinshereniging niet kan worden afgewezen op de enkele grond dat de aandoening waaraan de zus van de vluchteling lijdt, automatisch wordt geacht niet te kunnen resulteren in een dergelijke afhankelijkheidsrelatie.
Meer in het bijzonder moet bij het geïndividualiseerde onderzoek van het verzoek op evenwichtige en redelijke wijze rekening worden gehouden met alle relevante aspecten van de persoonlijke situatie van de zus van de vluchteling, zoals haar leeftijd, haar opleidingsniveau, haar professionele en financiële situatie alsook haar gezondheidstoestand. Bovendien moeten de nationale autoriteiten rekening houden met het feit dat de omvang van de behoeften sterk kan verschillen van persoon tot persoon (zie in die zin arrest van 4 maart 2010, Chakroun,
C‑578/08
,
EU:C:2010:117
, punt
) en met de bijzondere situatie van vluchtelingen, inzonderheid met de specifieke moeilijkheden die zij ondervinden bij het verkrijgen van bewijsmateriaal in hun land van herkomst.
Het staat aan de verwijzende rechter om zijn nationale recht en meer bepaald § 19, lid 4, onder b), van de wet van 2007 zoveel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met die vereisten.
Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de gezinshereniging van de zus van een vluchteling enkel toestaat wanneer zij wegens haar gezondheidstoestand niet in staat is om zelf te voorzien in haar levensonderhoud, mits:
–
ten eerste bij de beoordeling van dit onvermogen rekening wordt gehouden met de bijzondere situatie van vluchtelingen en die beoordeling wordt voorafgegaan door een geïndividualiseerd onderzoek waarbij alle relevante gegevens in aanmerking worden genomen, en
–
ten tweede, eveneens rekening houdend met de bijzondere situatie van vluchtelingen en na een geïndividualiseerd onderzoek waarbij alle relevante gegevens in aanmerking worden genomen, kan worden vastgesteld dat de betrokkene daadwerkelijk door de vluchteling materieel wordt gesteund of dat de vluchteling kennelijk het gezinslid is dat het best in staat is om de vereiste materiële steun te verlenen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 10, lid 2, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de gezinshereniging van de zus van een vluchteling enkel toestaat wanneer zij wegens haar gezondheidstoestand niet in staat is om zelf te voorzien in haar levensonderhoud, mits:

–
ten eerste bij de beoordeling van dit onvermogen rekening wordt gehouden met de bijzondere situatie van vluchtelingen en die beoordeling wordt voorafgegaan door een geïndividualiseerd onderzoek waarbij alle relevante gegevens in aanmerking worden genomen, en

–
ten tweede, eveneens rekening houdend met de bijzondere situatie van vluchtelingen en na een geïndividualiseerd onderzoek waarbij alle relevante gegevens in aanmerking worden genomen, kan worden vastgesteld dat de betrokkene daadwerkelijk door de vluchteling materieel wordt gesteund of dat de vluchteling kennelijk het gezinslid is dat het best in staat is om de vereiste materiële steun te verlenen.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.