CELEX: 62019CJ0718
Ennakkoratkaisupyyntö
Unionin kansalaisuus
SEUT 20 ja SEUT 21 artikla
Direktiivi 2004/38/EY
Unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella
Päätös, jolla henkilön oleskeluoikeus määrätään menetettäväksi yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä
Turvaamistoimet vaaran estämiseksi siitä, että asianomainen henkilö pakenee sen määräajan kuluessa, joka hänelle on asetettu vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista varten
Kansalliset säännökset, jotka ovat samankaltaisia kuin direktiivin 2008/115/EY 7 artiklan 3 kohdan nojalla kolmansien maiden kansalaisiin sovellettavat säännökset
Maastapoistamista varten määrätyn säilöönoton enimmäispituus
Kansallinen säännös, joka on täysin sama kuin kolmansien valtioiden kansalaisiin sovellettava säännös

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sekä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (
EUVL 2004, L 158, s. 77
sekä oikaisut
EUVL 2004, L 229, s. 35
ja
EUVL 2005, L 197, s. 34
) tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Ordre des barreaux francophones et germanophone (ranskan- ja saksankielisten asianajoyhteisöjen katto-organisaatio), Association pour le droit des Étrangers ASBL (ulkomaalaisoikeuteen erikoistunut yleishyödyllinen yhdistys), Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL (pakolais- ja ulkomaalaisasioita ajava yleishyödyllinen yhdistys), Ligue des droits de l’Homme ASBL (ihmisoikeuksiin erikoistunut yleishyödyllinen yhdistys) ja VluchtelingenWerk Vlaanderen ASBL (Flanderin alueella toimiva pakolaisasioita ajava yhdistys) sekä toisaalta Conseil des ministres (valtioneuvosto, Belgia) ja jossa on kyse kansallisesta lainsäädännöstä, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan yhtäältä niiden toimenpiteiden kaltaisia toimenpiteitä, joita sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin sen vaaran estämiseksi, että nämä pakenevat sen määräajan kuluessa, joka heille on palauttamispäätöksen tekemisen jälkeen asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, ja toisaalta maastapoistamista varten määrätyn säilöönoton enimmäispituutta, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 johdanto-osan 1–3 ja 31 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
Unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella [EUT-]sopimuksessa asetettujen rajoitusten ja ehtojen sekä sen soveltamiseksi toteutettujen toimenpiteiden mukaisesti.
(2)
Henkilöiden vapaa liikkuvuus on eräs sisämarkkinoiden perusvapauksista. Tämä perusvapaus merkitsee aluetta, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla vapaus taataan [EUT-]sopimuksen määräysten mukaisesti.
(3)
Unionin kansalaisuuden olisi oltava jäsenvaltioiden kansalaisten oikeusaseman perusta, kun he käyttävät oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun. Sen vuoksi on välttämätöntä kodifioida ja tarkistaa olemassa olevat yhteisön säädökset, jotka koskevat erikseen työntekijöitä, ammattitoimintaa harjoittavia henkilöitä sekä opiskelijoita ja muita työmarkkinoiden ulkopuolella olevia henkilöitä, jotta voidaan yksinkertaistaa ja tehostaa kaikkien unionin kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ja oleskeluun.
– –
(31)
Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja ‑vapauksia, ja siinä otetaan huomioon erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet. – –”
Direktiivin 2004/38 3 artiklan, jonka otsikko on ”Henkilöt, joihin tätä direktiiviä sovelletaan”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin unionin kansalaisiin, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä heidän 2 artiklan 2 alakohdassa määriteltyihin perheenjäseniinsä, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin.”
Direktiivin 2004/38 4 artiklan, jonka otsikko on ”Oikeus maasta poistumiseen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja heidän perheenjäsenillään, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia mutta joilla on voimassa oleva passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista.”
Direktiivin 2004/38 27 artiklan, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.
2.   Yleisen järjestyksen tai yleiseen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.
Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleistävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.
– –
4.   Passin tai henkilökortin myöntäneen jäsenvaltion on sallittava asiakirjan haltijan, joka on karkotettu toisesta jäsenvaltiosta yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä, palata alueelleen ilman muodollisuuksia, vaikka asiakirja ei enää ole voimassa tai vaikka haltijan kansalaisuus on kiistanalainen.”
Direktiivin 2004/38 30 artiklassa, jonka otsikko on ”Päätöksistä ilmoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Edellä 27 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyistä päätöksistä on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle kirjallisesti siten, että hän ymmärtää päätöksen sisällön ja seuraukset.
– –
3.   Ilmoituksessa on mainittava, missä tuomioistuimessa tai miltä hallintoviranomaiselta asianomainen henkilö voi hakea päätökseen muutosta sekä missä ajassa tämä on tehtävä, ja tarvittaessa mainittava aika, jonka kuluessa henkilön on poistuttava jäsenvaltion alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta alueelta poistumiseen varatun ajan on oltava vähintään yksi kuukausi ilmoittamispäivästä lukien.”
Direktiivi 2008/115/EY
Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (
EUVL 2008, L 348, s. 98
) johdanto-osan 2, 4 ja 24 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Brysselissä [(Belgia)] 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.
– –
(4)
On tarpeen sopia selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.
– –
(24)
Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja noudatetaan erityisesti Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita.”
Direktiivin 2008/115 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on [unionin] oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
Direktiivin 2008/115 2 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
Tätä direktiiviä ei sovelleta henkilöihin, joilla on Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määritelty oikeus vapaaseen liikkumiseen – –”
Direktiivin 2008/115 6 artiklan, jonka otsikko on ”Palauttamispäätös”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.”
Direktiivin 2008/115 7 artiklan, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen paluu”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa.”
Direktiivin 2008/115 IV luvussa, jonka otsikko on ”Säilöönotto maastapoistamista varten”, ovat sen 15–18 artikla.
Direktiivin 2008/115 15 artiklan, jonka otsikko on ”Säilöönotto”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun
a)
on olemassa pakenemisen vaara; tai
b)
asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.
Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.
– –
5.   Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.
6.   Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että
a)
asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai
b)
kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.”
Belgian oikeus
Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers; Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki), 44 ter §:ssä säädetään seuraavaa:
”§1.   Jos unionin kansalaisella tai hänen perheenjäsenellään ei ole tai ei enää ole oikeutta oleskella valtion alueella, ministeri tai hänen edustajansa voi 7 §:n 1 momentin nojalla antaa hänelle määräyksen poistua maasta.
Kun ministeri tai hänen edustajansa aikoo antaa maastapoistumismääräyksen, hänen on otettava huomioon se, kuinka kauan unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on oleskellut Belgian kuningaskunnan alueella, hänen ikänsä, terveydentilansa, perhetilanteensa ja taloudellinen tilanteensa, se, kuinka hyvin asianomainen on kotoutunut kuningaskunnan yhteiskuntaan ja kulttuuriin, sekä se, missä määrin asianomaisella on yhteyksiä alkuperämaahansa.
”§2.   Unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen annetussa maastapoistumismääräyksessä on mainittava määräaika, jonka kuluessa hänen on poistuttava kuningaskunnan alueelta. Asianmukaisesti perusteltuja kiireellisiä tapauksia lukuun ottamatta tämän määräajan on oltava vähintään yksi kuukausi päätöksen tiedoksiantamisesta.
Ministeri tai hänen edustajansa voi jatkaa 1 momentissa tarkoitettua määräaikaa, kun
1°
vapaaehtoinen paluu ei voi toteutua mainitussa määräajassa tai
2°
se on perusteltua asianomaisen henkilön tilanteeseen liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi.
Hakemus, joka unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä on tehtävä kuningaskunnan alueelta poistumiselle asetetun määräajan jatkamiseksi, osoitetaan ministerille tai hänen edustajalleen.”
Ulkomaalaisten maahantulosta, oleskelusta, asettautumisesta ja maastapoistamisesta 15.12.1980 annetun lain muuttamisesta yleisen järjestyksen ja kansallisen turvallisuuden suojelun vahvistamiseksi 24.2.2017 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale; Moniteur belge 19.4.2017, s. 51890; jäljempänä 24.2.2017 annettu laki) 28–31 §:llä lisättiin 15.12.1980 annettuun lakiin 44 quater–44 septies §, joissa säädetään seuraavaa:
”44 quater §. Unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään ei voida poistaa maasta pakkokeinoin ennen 44 ter §:ssä tarkoitetun määräajan päättymistä.
Jotta estettäisiin pakenemisen vaara 44 ter §:ssä tarkoitetun määräajan kuluessa, unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia. Kuninkaalla on toimivalta määrittää nämä toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä.
44 quinquies §. §1. Ministerin tai hänen edustajansa on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet maastapoistumismääräyksen täytäntöön panemiseksi, kun
1°
unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen ei ole myönnetty minkäänlaista määräaikaa kuningaskunnan alueelta poistumiseksi
2°
unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä ei ole poistunut kuningaskunnan alueelta hänelle myönnetyssä määräajassa
3°
unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on ennen kuningaskunnan alueelta poistumista varten myönnetyn määräajan päättymistä vaarassa paeta tai ei ole noudattanut määrättyjä turvaamistoimia taikka häntä on pidettävä uhkana yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle.
§2. Kun unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä vastustaa maastapoistamista tai kun on uhkana, että hän on maasta poistettaessa vaarallinen, ryhdytään pakkokeinoin tapahtuvaan palauttamiseen tarvittaessa saattajaa käyttämällä. Häneen voidaan tällöin kohdistaa pakkokeinoja poliisitoimesta 5.8.1992 annetun lain [(loi du 5 août 1992 sur la fonction de police; Moniteur belge 22.12.1992, s. 27124)] 1 ja 37 §:ssä säädettyjä vaatimuksia noudattaen.
Kun maastapoistaminen suoritetaan lentoteitse, pakkokeinoihin ryhdytään [yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta 29.4.2004 tehdyn neuvoston päätöksen 2004/573/EY (
EUVL 2004, L 261, s. 28
)] liitteenä olevien yhteisten ohjeiden mukaisesti.
§3. Kuningas nimeää valtioneuvoston päätöksellä elimen, joka vastaa pakkokeinoin tapahtuvien palautusten valvonnasta, ja määrittää tätä valvontaa koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Tämä elin on riippumaton maastapoistamiseen liittyvissä asioissa toimivaltaisista viranomaisista.
44 sexies §. Ministeri tai hänen edustajansa voi tilapäisesti lykätä maastapoistamista, kun se on perusteltua kuhunkin asiaan liittyvien erityisolosuhteiden vuoksi. Hän ilmoittaa siitä asianomaiselle.
Pakenemisen vaaran estämiseksi unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia. Kuninkaalla on toimivalta määrittää nämä toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä.
Ministeri tai hänen edustajansa voi samoissa tapauksissa määrätä unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä pysymään asunnossaan ajan, jota tämän toimenpiteen täytäntöönpano edellyttää.
44 septies §. §1. Jos yleiseen järjestykseen, kansalliseen turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvät syyt sitä edellyttävät, eikä muita lievempiä keinoja voida soveltaa tehokkaasti, unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä voidaan maastapoistamistoimenpiteen täytäntöönpanon varmistamiseksi ottaa säilöön ajaksi, joka on ehdottoman välttämätön toimenpiteen täytäntöön panemiseksi, kuitenkin enintään kahdeksi kuukaudeksi.
Ministeri tai hänen edustajansa voi kuitenkin jatkaa säilössä pitämistä kahdella kuukaudella, jos ulkomaalaisen maasta poistamisen edellyttämät toimenpiteet on toteutettu seitsemän arkipäivän kuluessa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä säilöön ottamisesta, jos toimenpiteet suoritetaan asianmukaisella ripeydellä ja jos on edelleen mahdollista poistaa asianomainen tosiasiallisesti maasta kohtuullisen ajan kuluessa.
Jos säilössä pitämistä on jo kerran jatkettu, päätöksen säilössä pitämisen jatkamisesta voi tehdä vain ministeri.
Viiden kuukauden jälkeen unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on vapautettava. Yleisen järjestyksen säilyttämisen tai kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä säilössä pitämistä voidaan jatkaa kerrallaan aina kuukaudella kuitenkin niin, että sen kokonaiskesto voi olla enintään kahdeksan kuukautta.
§2. Edellä 1 momentissa tarkoitettu unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voi valittaa häntä koskevasta säilöönottopäätöksestä 71 §:n ja sitä seuraavien pykälien mukaisesti.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Cour constitutionnellen (perustuslakituomioistuin, Belgia) käsiteltäväksi on saatettu kaksi kannetta, joissa vaaditaan 24.2.2017 annetun lain kumoamista kokonaan tai osittain ja joista toisen on nostanut Ordre des barreaux francophones et germanophone ja toisen Association pour le droit des Étrangers, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, la Ligue des Droits de l’Homme ja Vluchtelingenwerk Vlaanderen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on yhdistänyt nämä asiat.
Ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen tietojen mukaan kyseisen lain tavoitteena on taata se, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamisessa noudatettava politiikka on tehokasta ja humaania ja että sitä toteutettaessa kunnioitetaan täysimääräisesti heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan. Mainitun lain säännöksillä, joilla pyritään ennakkoratkaisupyynnön mukaan myös takaamaan unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen maastapoistamisjärjestelmä, joka ei ole epäedullisempi kuin se, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin, kyetään selkeyttämään sitä, mihin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta heidän poistamisekseen Belgian alueelta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma siitä, voidaanko unionin oikeuden mukaisina pitää kansallisia säännöksiä, joissa säädetään mahdollisuudesta kohdistaa turvaamistoimia unionin kansalaiseen tai hänen perheenjäseneensä, jolle on yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä annettu määräys poistua Belgian alueelta, tätä varten asetetun määräajan tai jatketun määräajan kuluessa asianomaisen henkilön pakenemisvaaran välttämiseksi. Kuningas on näillä säännöksillä valtuutettu määrittämään tällaiset toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä, ja niissä säädetään, että toimivaltainen ministeri tai hänen edustajansa voi määrätä asianomaisen henkilön pysymään asunnossaan siinä tapauksessa, että maastapoistamista lykätään tilapäisesti.
Pääasian kantajat väittävät muun muassa, että unionin oikeus on esteenä sille, että unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä kohdistetaan pakenemisvaaran välttämiseksi toimenpiteitä sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että direktiivissä 2008/115, jota sovelletaan ainoastaan kolmansien maiden kansalaisiin, säädetään mahdollisuudesta määrätä tällaisia toimenpiteitä, kun taas direktiivissä 2004/38, jota sovelletaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, ei ole tällaisia säännöksiä. Pääasiassa kyseessä olevien kansallisten säännösten valmisteluasiakirjojen mukaan säännöksillä, joilla pyritään estämään unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä pakenemisen vaara, ei ole saatettu direktiiviä 2008/115 osaksi Belgian oikeutta, mutta sitä on laajalti käytetty niiden esikuvana.
Kyseessä olevat toimenpiteet vaikuttavat luonteestaan riippumatta välttämättä kyseisen unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä oikeuksiin ja vapauksiin, koska toimenpiteiden nimenomaisena tarkoituksena on estää häntä pakenemasta ja näin ollen siirtymästä mahdollisesti toiseen jäsenvaltioon ja viime kädessä varmistaa poistaminen Belgian alueelta pakkokeinoin.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä, joka perustuu 14.9.2017 annettuun tuomioon Petrea (
C-184/16
,
EU:C:2017:684
), tosin ilmenee, että unionin oikeus ei ole esteenä sille, että päätös unionin kansalaisen palauttamisesta tehdään samoissa viranomaisissa ja saman menettelyn mukaan kuin päätös laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta, mikäli direktiivin 2004/38 täytäntöönpanotoimenpiteet ovat kyseiselle unionin kansalaiselle edullisempia. Pääasiassa kyseessä olevien kansallisten säännösten tarkoituksena ei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan kuitenkaan ole sen viranomaisen osoittaminen, joka on toimivaltainen tekemään unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään koskevan maastapoistamispäätöksen, eikä niihin myöskään sisälly menettelyä koskevia säännöksiä, vaan niissä on kyse sellaisista unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä perusoikeuksien rajoituksista, joista ei säädetä direktiivissä 2004/38.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei siis ole varma siitä, voidaanko direktiivin 2008/115 säännöksiä, jotka koskevat toimenpiteitä pakenemisvaaran estämiseksi kolmannen maan kansalaisen maastapoistamisen yhteydessä, soveltaa analogian perusteella unionin kansalaisiin.
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii niiden kansallisten säännösten unionin oikeuden mukaisuutta, joiden nojalla unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka eivät ole noudattaneet yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä tehtyä maastapoistamispäätöstä, voidaan ottaa säilöön päätöksen toimeenpanon turvaamiseksi ja pitää säilössä enintään kahdeksan kuukauden ajan yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden suojaamisen tätä edellyttäessä.
Pääasian kantajat moittivat kyseessä olevaa kansallista säännöstä muun muassa siitä, että siinä säädetyt säilössäpitoajat ovat kohtuuttoman pitkiä ja siksi suhteettomia ja ettei siinä säädetä selkeistä kriteereistä, joiden perusteella voitaisiin objektiivisesti määrittää maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoon tarvittava aika, eikä siitä, mitä on pidettävä ripeänä käsittelynä, jota toimenpiteen täytäntöönpanosta vastaavalta viranomaiselta edellytetään.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kyseiseen kansalliseen säännökseen on otettu sellaisenaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta järjestelmä, josta on kansallisessa lainsäädännössä säädetty kolmansien maiden kansalaisten osalta. Tämän säännöksen perusteella unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään kohdellaan siten aivan samalla tavalla kuin kolmansien maiden kansalaisia muun muassa asianomaisen henkilön maastapoistamista varten määrätyn säilöönoton enimmäispituuden osalta.
Lisäksi esiin nousee kysymys siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen SEUT 20 ja SEUT 21 artiklassa taatun liikkumisvapauden sekä direktiivin 2004/38 vaatimusten mukainen, sillä näiden oikeussääntöjen perusteella voidaan katsoa, että säilössäpito voi kestää vain niin kauan, kuin tämä on ehdottoman välttämätöntä maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanemiseksi.
Cour constitutionnelle on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko unionin oikeutta ja erityisesti [SEUT] 20 ja [SEUT] 21 artiklaa ja [direktiiviä 2004/38] tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan säännöksiä, jotka ovat samankaltaisia kuin ne, joilla pannaan kolmansien maiden kansalaisten osalta täytäntöön [direktiivin 2008/115] 7 artiklan 3 kohta, eli säännöksiä, joiden perusteella unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan velvoittaa noudattamaan turvaamistoimia pakenemisen vaaran estämiseksi määräaikana, joka hänelle on myönnetty maasta poistumiseksi sen jälkeen, kun päätös oleskeluoikeuden päättymisestä on tehty yleiseen järjestykseen liittyvästä syystä, tai tämän määräajan pidennyksen aikana?
2)
Onko unionin oikeutta ja erityisesti [SEUT] 20 ja [SEUT] 21 artiklaa ja [direktiiviä 2004/38] tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, jotka eivät ole noudattaneet yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvästä syystä tehtyä päätöstä oleskeluoikeuden päättymisestä, sovelletaan säännöstä, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan samassa tilanteessa oleviin kolmansien maiden kansalaisiin, siltä osin kuin on kyse maastapoistamista varten tapahtuvan säilöönoton enimmäiskestosta, joka on kahdeksan kuukautta?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset, jotka on käsiteltävä yhdessä, koskevat asiallisesti sitä, onko SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä direktiiviä 2004/38 tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle,
–
jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista varten heille yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä annetun maastapoistamispäätöksen jälkeen, säännöksiä, joilla heidän pakenemisensa vaara pyritään estämään ja jotka ovat samankaltaisia kuin säännökset, joilla direktiivin 2008/115 7 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta kolmansien maiden kansalaisten osalta, ja
–
jonka mukaan unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka eivät asetetun määräajan tai jatketun määräajan päätyttyä ole noudattaneet heille yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä annettua maastapoistamispäätöstä, voidaan määrätä otettavaksi säilöön maastapoistamista varten enintään kahdeksan kuukauden ajaksi eli ajaksi, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kansallisen oikeuden mukaan sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät ole noudattaneet heille samoista syistä direktiivin 2008/15 6 artiklan 1 kohdan nojalla annettua palauttamispäätöstä.
Todettakoon aluksi, että direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä vapaata liikkuvuutta ja oleskelua muun muassa yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä. Vaikka esitetyt kysymykset koskevat tilanteita, joissa maastapoistamispäätös on tehty tämän säännöksen perusteella, ne eivät kuitenkaan koske tällaisen päätöksen tutkimista unionin oikeuden kannalta vaan sen täytäntöönpanon turvaamiseen tähtäävien toimenpiteiden tarkastelua.
Esitettyihin kysymyksiin on siis vastattava tarkastelemalla ensimmäiseksi sitä, ovatko SEUT 20 ja SEUT 21 artikla ja direktiivi 2004/38 esteenä jo sille, että säädetään kansallisia säännöksiä, joita sovelletaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon yhteydessä ja joiden sisältö on sama tai samankaltainen kuin säännökset, joilla laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskeva direktiivi 2008/115 on saatettu osaksi kansallista oikeutta. Jos näin ei ole, tämän jälkeen on toiseksi arvioitava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevissa säännöksissä säädettyjä toimenpiteitä pitää liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoituksina, ja tarvittaessa kolmanneksi vielä sitä, voidaanko tällaisia rajoituksia pitää perusteltuina.
Sellaisten kansallisten säännösten soveltaminen unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä, joiden sisältö on sama tai samankaltainen kuin säännösten, joita sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin
On muistettava, että direktiivin 2004/38 VI luvussa säädetään muun muassa säännöistä, jotka koskevat yksinomaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamista. Direktiivissä ei kuitenkaan ole yksityiskohtaisia säännöksiä jäsenvaltioiden mahdollisuudesta toteuttaa toimenpiteitä unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä pakenemisen vaaran estämiseksi sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, sen enempää kuin yksityiskohtaisia säännöksiä mahdollisuudesta ottaa asianomaiset henkilöt säilöön, jos he eivät ole tässä määräajassa tai jatketussa määräajassa noudattaneet maastapoistamispäätöstä.
Koska unionin oikeudessa ei ole tällaisia säännöksiä, jäsenvaltioiden on säädettävä säännöistä, joiden avulla ne voivat toteuttaa toimenpiteitä direktiivin 2004/38 27 artiklaan perustuvan maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanon turvaamiseksi, edellyttäen, ettei mikään unionin oikeussääntö ole tälle esteenä (ks. vastaavasti tuomio 14.9.2017, Petrea,
C‑184/16
,
EU:C:2017:684
,
kohta).
Ainoastaan tätä edellytystä noudattaen jäsenvaltiot voivat käyttää direktiivin 2008/115 säännöksiä, erityisesti sen 7 artiklan 3 kohtaa ja 15–18 artiklaa, esikuvana ottaakseen käyttöön toimenpiteitä, joilla pyritään estämään unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä pakenemisen vaara sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, ja säilöönottotoimenpiteitä silloin, kun he eivät ole kyseisessä määräajassa tai jatketussa määräajassa noudattaneet maasatapoistamispäätöstä.
Direktiivin 2008/115 7 artiklan 3 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden mahdollisuudesta asettaa kolmannen maan kansalaiselle velvoitteita sen vaaran välttämiseksi, että tämä pakenee vapaaehtoiselle poistumiselle varatun määräajan kuluessa, ja siinä mainitaan nimenomaisesti tällaisina velvoitteina säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa. Vastaavasti direktiivissä 2008/115 on kokonainen luku eli sen VI luku, jonka otsikko on ”Säilöönotto maastapoistamista varten”, johon sen 15–18 artikla on sijoitettu, jossa säädetään mahdollisuudesta määrätä kolmannen maan kansalainen otettavaksi säilöön maastapoistamista varten ja jossa säädetään yksityiskohtaisesti kolmansien maiden kansalaisille sekä maastapoistamispäätöksen että heidän säilöönottonsa yhteydessä myönnetyistä takeista (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2013, G. ja R.,
C‑383/13 PPU
,
EU:C:2013:533
,
kohta).
Erityisesti direktiivin 2008/115 15 artiklan 5 kohdassa säädetään muun muassa siitä, että säilöönottoaika ei saa ylittää kuutta kuukautta, kun taas kyseisen direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät saa jatkaa mainitun direktiivin 15 artiklan 5 kohdassa tarkoitettua säilöönottoaikaa, lukuun ottamatta korkeintaan 12 lisäkuukauden mittaista rajattua jaksoa silloin, kun niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen kestää kauemmin sen vuoksi, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.
Unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta käy käsiteltävässä tapauksessa ilmi, että pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä on haluttu taata unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen maastapoistamisjärjestelmä, joka ei ole epäedullisempi kuin se, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisiin. Erityisesti niiden kansallisten säännösten osalta, joilla pyritään estämään asianomaisen henkilön pakenemisen vaara, todettakoon, että niiden esikuvana ovat laajalti olleet direktiivin 2008/115 säännökset. Siihen kansalliseen säännökseen, joka koskee asianomaisen säilöönottoa maastapoistamista varten, on puolestaan otettu sellaisenaan kansallisessa oikeudessa kolmansien maiden kansalaisia koskeva järjestelmä, eli sen mukaan unionin kansalaisia ja heidän perheenjäseniään kohdellaan täysin samalla tavalla kuin kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat palauttamismenettelyn kohteena tämän direktiivin nojalla, erityisesti asianomaisen maastapoistamiseen tähtäävän säilöönoton enimmäispituuden osalta.
Vaikka siis pelkästään se, että vastaanottava jäsenvaltio säätää kansallisia säännöksiä, joita sovelletaan unionin kansalaisille ja heidän perheenjäsenilleen annetun maastapoistamispäätöksen toimeenpanon yhteydessä, käyttämällä tässä esikuvana niitä kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen sovellettavia säännöksiä, joilla direktiivi 2008/115 on saatettu osaksi kansallista oikeutta, ei sellaisenaan ole ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, tällaisten säännösten on kuitenkin oltava unionin oikeuden mukaisia. Asiassa on siis ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toiveen mukaisesti tarkasteltava näitä kansallisia säännöksiä erityisesti unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä liikkumis- ja oleskeluvapauteen liittyvissä kysymyksissä sovellettavien oikeussääntöjen eli SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sekä direktiivin 2004/38 säännösten valossa.
Liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitukset
Ensinnäkin niiden turvaamistoimien osalta, joilla pyritään estämään unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä pakenemisen vaara sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, on huomattava, että näitä toimia ei ole määritelty pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä, lukuun ottamatta mahdollisuutta määrätä asianomainen pysymään asunnossaan, mikäli hänen maastapoistamistaan on tilapäisesti lykätty. Muiden toimenpiteiden osalta kuninkaalla on toimivalta määrittää tällaiset toimenpiteet valtioneuvoston päätöksellä.
Esitettyjen kysymysten sanamuodosta ilmenee kuitenkin, että toimenpiteet, jotka voidaan tässä yhteydessä määrätä, ja toimenpiteet, joista säädetään direktiivin 2008/115 7 artiklan 3 kohdassa ja jotka on käyty läpi edellä 36 kohdassa, ovat samankaltaisia. On kuitenkin huomattava, että tällaiset toimenpiteet johtavat välttämättä, koska niillä pyritään nimenomaisesti rajoittamaan asianomaisen henkilön liikkumista, hänen liikkumis- ja oleskeluvapautensa rajoittamiseen sen määräajan aikana, joka hänelle on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, erityisesti, jos asianomainen henkilö on määrätty pysymään asunnossaan.
Mitä tulee toiseksi mahdollisuuteen ottaa unionin kansalainen ja hänen perheenjäsenensä säilöön maastapoistamista varten enintään kahdeksaksi kuukaudeksi, todettakoon, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 88 kohdassa esittänyt, että tällainen toimenpide on sellaisenaan asianomaisen henkilön liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitus.
Unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka eivät asetetun määräajan tai jatketun määräajan päätyttyä ole noudattaneet heille yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä annettua maastapoistamispäätöstä, eivät toki voi vedota oleskeluoikeuteen direktiivin 2004/38 nojalla vastaanottavan jäsenvaltion alueella niin kauan kuin tämän päätöksen vaikutukset jatkuvat (ks. analogisesti tuomio 22.6.2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Karkottamispäätöksen vaikutukset), C-719/19, 104 kohta). Tällaisen päätöksen olemassaolo ei kuitenkaan millään tavalla lievennä säilöönottotoimenpiteen luonnetta rajoituksena, koska säilöönotto rajoittaa asianomaisen henkilön liikkumista laajemmin kuin maastapoistamispäätös, koska sillä rajoitetaan koko säilössäpidon ajan asianomaisen henkilön mahdollisuuksia oleskella ja liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion alueen ulkopuolella. Tällainen säilöönottotoimenpide on näin katsottava direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa – jossa säädetään nimenomaisesti, että kaikilla unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon (tuomio 10.7.2008, Jipa,
C-33/07
,
EU:C:2008:396
,
kohta) – tarkoitetun poistumisoikeuden rajoitukseksi.
On siis katsottava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaiset kansalliset säännökset eli yhtäältä säännökset, joissa säädetään mahdollisuudesta määrätä turvaamistoimia asianomaisen henkilön pakenemisvaaran estämiseksi, ja toisaalta säännös, joka koskee asianomaisen henkilön maastapoistamista varten määrättävän säilöönoton enimmäispituutta, ovat SEUT 20 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ja SEUT 21 artiklan 1 kohdassa vahvistetun sekä direktiivin 2004/38 säännöksillä edelleen täsmennetyn unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoituksia.
Liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoitusten oikeuttamisperusteet
Edellisessä kohdassa todetun kaltaisten rajoitusten mahdollisten oikeuttamisperusteiden osalta on muistettava, että – kuten SEUT 20 ja SEUT 21 artiklan sanamuodosta ilmenee – unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella ei ole ehdoton, vaan siihen voi liittyä EUT-sopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2016, Rendón Marín,
C-165/14
,
EU:C:2016:675
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä yhteydessä on muistettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämissä kysymyksissä lähtökohdaksi on otettu se –kuten edellä 30 ja 31 kohdasta käy ilmi –, että maastapoistamispäätös on tehty direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan nojalla yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.
Tästä seuraa pääasiassa, että toimenpiteitä, joilla on tarkoitus turvata tällaisen päätöksen toimeenpano, eli toimenpiteitä, joilla pyritään estämään unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä pakenemisen vaara, ja tällaisen henkilön säilöönottamista, joka voi kestää korkeintaan kahdeksan kuukautta, on arvioitava direktiivin 2004/38 27 artiklan kannalta. Tämän artiklan 2 kohdassa säädetään tarkemmin, että jotta yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin perustuvia unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä liikkumis- ja oleskeluvapauden rajoituksia voitaisiin pitää perusteltuina, niiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen.
Todettakoon ensimmäiseksi niiden pääasiassa kyseessä olevien toimenpiteiden osalta, joilla pyritään estämään vaara siitä, että asianomainen henkilö pakenee sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka hänelle on asetettu vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten, että näiden toimenpiteiden tavoitteena on taata se – kuten edellä 18 kohdasta käy ilmi –, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamisessa noudatettava politiikka on tehokasta.
Toimenpiteellä, jolla pyritään estämään asianomaisen henkilön pakenemisen vaara edellä 46 kohdassa mainitun kaltaisessa tapauksessa, myötävaikutetaan väistämättä yleisen järjestyksen turvaamiseen, koska sillä tähdätään viime kädessä siihen, että henkilö, jonka katsotaan olevan uhka vastaanottavan jäsenvaltion yleiselle järjestykselle, poistetaan sen alueelta, jolloin toimenpide kytkeytyy maastapoistamispäätöksen tarkoitukseen.
Kuten Euroopan komissio on esittänyt, mikään direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan sanamuodossa ei sulje pois sitä, etteikö tässä säännöksessä tarkoitettuja vapaata liikkuvuutta ja oleskelua rajoittavia toimenpiteitä voitaisi soveltaa sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka on asetettu asianomaiselle henkilölle hänelle annetun maastapoistamispäätöksen jälkeen vastaanottavan jäsenvaltion alueelta poistumista varten.
Tästä seuraa, että esitettyjen kysymysten kohteena olevien kaltaisten toimenpiteiden, joilla pyritään estämään asianomaisen henkilön pakenemisen vaara, on katsottava rajoittavan hänen liikkumis- ja oleskeluvapauttaan direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla ”yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä”, joten ne voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa tämän säännöksen nojalla.
Tällaisia toimenpiteitä ei myöskään voida pitää direktiivin 2004/38 27 artiklan vastaisina pelkästään sillä perusteella, että ne ovat samankaltaisia kuin toimenpiteet, joilla direktiivin 2008/115 7 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta kolmansien maiden kansalaisten osalta. Kummassakin tapauksessa toimenpiteiden tavoitteena on nimittäin estää asianomaisen henkilön pakeneminen ja näin ollen viime kädessä turvata se, että häntä koskeva maastapoistamis- tai palauttamispäätös pannaan tosiasiallisesti täytäntöön.
Kuitenkin on todettava, että sen lisäksi, etteivät direktiivit 2004/38 ja 2008/115 ole kohteeltaan samat, näistä ensin mainitussa kyseessä olevien henkilöiden asema ja oikeudet ovat luonteeltaan aivan erilaiset kuin ne, joihin jälkimmäisessä kyseessä olevat henkilöt voivat vedota.
Erityisesti on muistettava, kuten unionin tuomioistuin on useita kertoja todennut ja kuten direktiivin 2004/38 johdanto-osan ensimmäisestä ja toisesta perustelukappaleesta voidaan nähdä, että unionin kansalaisuus antaa jokaiselle unionin kansalaiselle henkilökohtaisen perusoikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi toteutetuissa toimenpiteissä asetetuin rajoituksin ja ehdoin, minkä lisäksi henkilöiden vapaa liikkuvuus on yksi sisämarkkinoiden perusvapauksista, joka on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 45 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 5.5.2011, McCarthy,
C-434/09
,
EU:C:2011:277
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Huomattava on myös, että direktiivin 2004/38 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan sen tavoitteena on helpottaa sen unionin kansalaisille EUT-sopimuksessa suoraan myönnetyn henkilökohtaisen perusoikeuden, eli oikeuden liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, käyttämistä ja erityisesti tehostaa kyseistä oikeutta (ks. vastaavasti tuomio 5.5.2011, McCarthy,
C-434/09
,
EU:C:2011:277
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on muistettava, että koska henkilöiden vapaa liikkuvuus on osa Euroopan unionin perusteita, sitä koskevia oikeussääntöjä on tulkittava laajasti, kun taas siihen kohdistettuja poikkeuksia on päin vastoin tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 3.6.1986, Kempf,
139/85
,
EU:C:1986:223
,
kohta ja tuomio 10.7.2008, Jipa,
C-33/07
,
EU:C:2008:396
,
kohta).
Unionin kansalaisille kuuluvan perustavanlaatuisen aseman vuoksi toimenpiteet, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara ja joita voidaan määrätä, mikäli kyseessä on unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä maastapoistaminen yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, eivät voi olla epäedullisempia kuin toimenpiteet, joista on säädetty kansallisessa oikeudessa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten pakenemisvaaran välttämiseksi vapaaehtoiselle poistumiselle asetetun määräajan kuluessa, jotka ovat yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä palauttamismenettelyn kohteena direktiivin 2008/115 nojalla (ks. analogisesti tuomio 14.9.2017, Petrea,
C-184/16
,
EU:C:2017:684
,
,
ja
kohta). Vaikka unionin tuomioistuimelle toimitetun aineiston perusteella käsiteltävässä tapauksessa vaikuttaa siltä, että pääasiassa ei ole kyse tällaisesta epäedullisemmasta kohtelusta ja että kyseiset kaksi henkilöryhmää ovat pakenemisvaaran osalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin arvioitava tämä.
Todettakoon lopuksi, kuten komissio on esittänyt, että arvioitaessa sellaisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta, jolla pyritään estämään pakenemisen vaara tietyssä yksittäistapauksessa, huomioon on otettava erityisesti se, millainen yleisen järjestykseen kohdistuva vaara on oikeuttanut asianomaisen henkilön maastapoistamispäätöksen tekemisen. Siinä tapauksessa, että tavoiteltu päämäärä voidaan saavuttaa useilla eri toimenpiteillä, etusija olisi annettava niistä vähiten rajoittavalle.
Toiseksi sen osalta, että unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voitaisiin määrätä otettavaksi säilöön maastapoistamista varten korkeintaan kahdeksaksi kuukaudeksi, mikäli hän ei poistu vastaanottavasta jäsenvaltiosta asetetussa määräajassa tai jatketussa määräajassa, eli yhtä pitkäksi aikaa kuin kansallisen oikeuden mukaan sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat palauttamismenettelyn kohteena direktiivin 2008/115 nojalla, on huomattava, kuten edellä 30 ja 31 kohdasta käy ilmi, että esitetyissä kysymyksissä on tässä yhteydessä tarkoitettu unionin kansalaista tai hänen perheenjäsentään, joka ei ole asetetussa määräajassa tai jatketussa määräajassa noudattanut hänelle yleiseen järjestykseen tai turvallisuuteen liittyvistä syistä annettua maastapoistamispäätöstä. Lisäksi on huomattava, että asiassa merkityksellisen kansallisen säännöksen mukaan kahdeksan kuukauden pituinen säilössäpito on mahdollista vain yleisen järjestyksen säilyttämisen tai kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä. Ennakkoratkaisupyynnössä on tämän osalta todettu, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu kansallisen turvallisuuden käsite vastaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yleisen turvallisuuden käsitettä.
Vaikka kyseessä olevassa kansallisessa säännöksessä säädetty säilöönotto näyttääkin perustuvan syihin, joiden vuoksi unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä liikkumis- ja oleskeluvapautta voidaan rajoittaa direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdan mukaisesti, on rajoituksen kuitenkin oltava myös oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään nähden. On siis hankittava varmuus siitä, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen lainsäädännön mukaisen säilöönoton pituus on oikeassa suhteessa edellä 18 ja 48 kohdassa tarkasteltuun päämäärään taata se, että unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamisessa noudatettava politiikka on tehokasta.
Käsiteltävässä tapauksessa on tosin pantava merkille, että pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä rajataan tilanteet, joissa unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä voidaan pitää säilössä maastapoistamista varten korkeintaan kahdeksan kuukautta, ja että tätä silmällä pitäen on nimenomaisesti säädetty erilaisista menettelyllisistä takeista.
Erityisesti Belgian hallituksen huomautuksista käy ilmi ensiksikin, että säilössäpito ei voi kestää kahta kuukautta kauempaa ja että siltä edellytetään nimenomaisesti muun muassa sitä, ettei olemassa ole muita lievempiä keinoja, joita voitaisiin soveltaa tehokkaasti maastapoistamispäätöksen toimeenpanon turvaamiseksi. Mahdollisuus jatkaa säilössäpitoa kahden kuukauden jaksoissa edellyttää myös muiden edellytysten täyttymystä, kuten sitä, että asianomaisen maastapoistamisen edellyttämiin toimiin on ryhdytty asianmukaisella ripeydellä ja että hänen maastapoistamisensa kohtuullisen ajan kuluessa on tosiasiallisesti mahdollista. Jos säilössäpitoa on jo kerran jatkettu, päätöksen säilössäpidon jatkamisesta voi tehdä vain ministeri. Lopuksi se toteaa, että jos unionin kansalainen tai hänen perheenjäsenensä on viiden kuukauden kuluttua vapautettava, asianomaisen henkilön säilössä pitämistä voidaan jatkaa kerrallaan aina kuukaudella yleisen järjestyksen säilyttämisen ja kansallisen turvallisuuden sitä edellyttäessä, mutta säilöönoton kokonaispituus ei kuitenkaan koskaan saa ylittää kahdeksaa kuukautta.
Belgian hallituksen huomautusten mukaan unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä säilössäpito sen kahdeksan kuukauden mittaisen enimmäisjakson ajan, josta säädetään pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöksessä, edellyttää asianomaisen henkilön tilanteen yksilöllistä arviointia sen takaamiseksi, ettei häntä pidetä säilössä yhtään sen kauempaa kuin hänelle annetun maastapoistamispäätöksen toimeenpano välttämättä edellyttää ja että säilöönottamista voidaan pitää perusteltuna yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyvistä syistä.
Pääasiassa kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä näin käyttöön otetut puitteet eivät kuitenkaan oikeuta säätämään pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta säilössäpidon enimmäispituudesta, jota sovelletaan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamiseen, joka on määrätty yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä ja joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kolmansien maiden kansalaisten maastapoistamiseen sellaisten säännösten nojalla, jotka on annettu direktiivin 2008/115 saattamiseksi osaksi kansallista oikeutta.
Erityisesti maastapoistamismenettelyn pituuden osalta unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka tässä ominaisuudessaan kuuluvat direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, eivät näet ole tilanteessa, joka voitaisiin rinnastaa direktiivin 2008/115 soveltamisalaan kuuluvien kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 94 kohdassa todennut, silloin, kun kyse on unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsenensä karkottamisesta toiseen jäsenvaltioon, jäsenvaltioilla on käytössään yhteistyömekanismeja ja keinoja, jollaisia niillä ei välttämättä ole, kun kyse on kolmannen maan kansalaisen poistamisesta maasta kolmanteen maahan. Kuten komissio on istunnossa perustellusti korostanut, jäsenvaltioiden välisissä suhteissa, jotka perustuvat lojaalin yhteistyön velvoitteeseen ja keskinäisen luottamuksen periaatteeseen, ei näet pitäisi syntyä samanlaisia vaikeuksia kuin saattaa esiintyä jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisessä kanssakäymisessä.
Vastaavalla tavalla, kun kyse on unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä maastapoistamisesta, paluumatkan järjestämiseen liittyvien käytännön ongelmien ei pitäisi yleensä olla samoja kuin ne, joita liittyy kolmansien maiden kansalaisten paluumatkan järjestämiseen kolmanteen maahan, erityisesti jos sinne on vaikea päästä lentoteitse.
Lisäksi direktiivin 2004/38 mukaisen maastapoistamismenettelyn kohteena olevien unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä kansalaisuuden selvittämiseen pitäisi pääsääntöisesti kulua vähemmän aikaa kuin sellaisten laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten kansalaisuuden selvittämiseen, jotka ovat palauttamismenettelyn kohteena direktiivin 2008/115 nojalla. Sen lisäksi, että jäsenvaltioiden väliset yhteistyömekanismit tekevät unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä kansalaisuuden selvittämisestä helpompaa, silloin, kun kyse on direktiivin 2004/38 säännösten soveltamisesta tiettyyn henkilöön, hänet on jo periaatteessa tunnistettu jäsenvaltion kansalaiseksi tai unionin kansalaisen perheenjäseneksi, jonka kansalaisuus on tiedossa, kuten komissio on istunnossa myös esittänyt.
Lisäksi unionin kansalaisen paluuta kotijäsenvaltioonsa helpottaa yleensä myös direktiivin 2004/38 27 artiklan 4 kohta, jonka mukaan passin tai henkilökortin myöntäneen jäsenvaltion on sallittava asiakirjan haltijan, joka on karkotettu toisesta jäsenvaltiosta muun muassa yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, palata alueelleen ilman muodollisuuksia, vaikka asiakirja ei enää ole voimassa tai vaikka haltijan kansalaisuus on kiistanalainen.
Tähän on vielä lisättävä, että – kuten direktiivin 2008/115 15 artiklan 6 kohdasta ilmenee silloinkin, kun kyse on kolmannen maan kansalaisen maastapoistamisesta direktiivin 2008/115 nojalla – maastapoistamista varten määrätty säilöönotto voi kestää yli kuusi kuukautta vain, jos vastaanottavan jäsenvaltion kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin sen vuoksi, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.
Riippumatta siitä, millä edellytyksillä direktiivin 2008/115 nojalla palauttamismenettelyn kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen säilöönottamista enintään kahdeksaksi kuukaudeksi voidaan pitää unionin oikeuden mukaisena, edeltävässä kohdassa mainituista edellytyksistä ilmenee, että nimenomaan käytännön vaikeudet, jotka koskevat erityisesti kolmansista maista tarvittavien asiakirjojen hankkimista, voivat oikeuttaa sen, että kyseisiä henkilöitä pidetään säilössä tällaisen ajan.
Edellä 66–71 kohdassa tarkasteltujen näkökohtien perusteella voidaan katsoa, etteivät unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka tässä ominaisuudessaan kuuluvat direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, ole tilanteessa, joka voitaisiin rinnastaa sellaisten kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, jotka ovat palauttamismenettelyn kohteena direktiivin 2008/115 nojalla, siltä osin kuin kyse on maastapoistamismenettelyn pituudesta, minkä vuoksi ei ole perusteltua, että kaikkia näitä henkilöitä kohdellaan täysin samalla tavalla maastapoistamista varten määrätyn säilöönoton enimmäispituuden osalta. Tästä seuraa, että säilöönoton enimmäispituus, sellaisena kuin siitä on kansallisessa lainsäädännössä säädetty unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka tässä ominaisuudessaan kuuluvat direktiivin 2004/38 soveltamisalaan, ylittää sen, mikä on tarpeen asetetun päämäärään saavuttamisen kannalta.
Esitettyihin kysymyksiin on kaikkien edellä tarkasteltujen näkökohtien perusteella vastattava, että SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä direktiiviä 2004/38 on tulkittava siten,
–
että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista varten heille yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä annetun maastapoistamispäätöksen jälkeen, säännöksiä, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara ja jotka ovat samankaltaisia kuin säännökset, joilla direktiivin 2008/115 7 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta kolmansien maiden kansalaisten osalta, kunhan ensin mainitut säännökset ovat niiden yleisten periaatteiden mukaisia, joista säädetään direktiivin 2004/38 27 artiklassa, eivätkä ne ole epäedullisempia kuin jälkimmäiset
–
että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka eivät asetetun määräajan tai jatketun määräajan päättymisen jälkeen ole noudattaneet heille yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä annettua maastapoistamispäätöstä, voidaan määrätä otettavaksi säilöön maastapoistamista varten enintään kahdeksan kuukauden ajaksi eli ajaksi, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kansallisen oikeuden mukaan sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät ole noudattaneet heille samoista syistä direktiivin 2008/15 6 artiklan 1 kohdan nojalla annettua palauttamispäätöstä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

SEUT 20 ja SEUT 21 artiklaa sekä Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2004/38/EY on tulkittava siten,

–
että ne eivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaisiin ja heidän perheenjäseniinsä sovelletaan sen määräajan tai jatketun määräajan kuluessa, joka heille on asetettu vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista varten heille yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä annetun maastapoistamispäätöksen jälkeen, säännöksiä, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara ja jotka ovat samankaltaisia kuin säännökset, joilla jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 7 artiklan 3 kohta on saatettu osaksi kansallista oikeutta kolmansien maiden kansalaisten osalta, kunhan ensin mainitut säännökset ovat niiden yleisten periaatteiden mukaisia, joista säädetään direktiivin 2004/38 27 artiklassa, eivätkä ne ole epäedullisempia kuin jälkimmäiset
–
että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan unionin kansalaiset ja heidän perheenjäsenensä, jotka eivät asetetun määräajan tai jatketun määräajan päättymisen jälkeen ole noudattaneet heille yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä annettua maastapoistamispäätöstä, voidaan määrätä otettavaksi säilöön maastapoistamista varten enintään kahdeksan kuukauden ajaksi eli ajaksi, joka on täysin sama kuin se, jota sovelletaan kansallisen oikeuden mukaan sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka eivät ole noudattaneet heille samoista syistä direktiivin 2008/15 6 artiklan 1 kohdan nojalla annettua palauttamispäätöstä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.