CELEX: 62020TJ0569
Životné prostredie
Nariadenie (ES) č. 1367/2006
Povinnosť členských štátov chrániť a zlepšovať kvalitu okolitého ovzdušia
Žiadosť o vnútorné preskúmanie
Zamietnutie žiadosti ako neprípustnej

Okolnosti predchádzajúce sporu
Žalobca, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, je akčným výborom, ktorý bol založený 2. marca 2011 pri príležitosti prezentácie obcí Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilbourg a Bois‑le‑Duc (Holandsko) o ich predstavách regionálnej cesty N 65 a jej okolia.
Žalobca na vnútroštátnej úrovni najskôr začal rôzne správne a súdne konania, pričom následne 29. augusta 2019 podal Európskej komisii sťažnosť proti Holandskému kráľovstvu. Zastával názor, že kontrola a posúdenie kvality ovzdušia v okolí regionálnej cesty N 65 holandskými orgánmi odporuje ustanoveniam smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/50/ES z 21. mája 2008 o kvalite okolitého ovzdušia a čistejšom ovzduší v Európe (
Ú. v. EÚ L 152, 2008, s. 1
). Žalobca sa domnieval, že Komisia nesprávne vyložila ustanovenie, podľa ktorého vo vzdialenosti viac ako 10 metrov od okraja chodníka nebolo potrebné uplatniť opatrenia na hodnotenie kvality okolitého ovzdušia.
Listom z 30. januára 2020 Komisia žalobcovi oznámila, že sa rozhodla s konečnou platnosťou ukončiť konanie o sťažnosti vedené pod číslom CHAP (2019) 2512 z dôvodu, že vo svojich listoch zo 6. a 21. septembra 2019 a z 8. januára 2020 neuviedol nijakú novú relevantnú skutočnosť, ktorá by odôvodňovala začatie konania o nesplnení povinnosti proti Holandskému kráľovstvu.
Žalobkyňa 12. marca 2020 predložila Komisii žiadosť o vnútorné preskúmanie podľa článku 10 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 zo 6. septembra 2006 o uplatňovaní ustanovení Aarhuského dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia na inštitúcie a orgány Spoločenstva (
Ú. v. EÚ L 264, 2006, s. 13
, ďalej len „Aarhuské nariadenie“).
Komisia listom zo 6. júla 2020 zamietla žiadosť o vnútorné preskúmanie rozhodnutia o ukončení konania o sťažnosti CHAP (2019) 2512 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) ako neprípustnú. Domnievala sa, že list z 30. januára 2020 nie je „správnym aktom“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia, resp. „správnou nečinnosťou“ v zmysle článku 2 ods. 1 písm. h) uvedeného nariadenia. Uviedla totiž, že ako orgán správneho preskúmavania v zmysle článku 258 ZFEÚ vydala list z 30. januára 2020 s cieľom zastaviť konanie o sťažnosti. Domnievala sa, že podľa článku 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia takýto akt nie je správnym aktom v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) uvedeného nariadenia.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Žalobou doručenou do kancelárie Všeobecného súdu 7. septembra 2020 žalobca požadoval, aby Všeobecný súd zrušil napadnuté rozhodnutie.
Komisia 25. novembra 2020 predložila do kancelárie Všeobecného súdu svoje vyjadrenie k žalobe.
Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 3., 9. a 10. decembra 2020 Rada Európskej únie, Holandské kráľovstvo a Európsky parlament podali návrhy na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu Komisie.
Žalobca doručil 12. januára 2021 do kancelárie Všeobecného súdu repliku.
Rozhodnutiami z 20. januára 2021 predsedníčka druhej komory Všeobecného súdu povolila Rade, Holandskému kráľovstvu a Parlamentu vstup do konania.
Komisia predložila 25. februára 2021 dupliku do kancelárie Všeobecného súdu.
V dňoch 1., 2. a 4. marca 2021 Parlament, Holandské kráľovstvo a Rada predložili svoje vyjadrenia vedľajšieho účastníka do kancelárie Všeobecného súdu.
Všeobecný súd (druhá komora) na základe článku 106 ods. 3 rokovacieho poriadku rozhodol, že o žalobe sa rozhodne bez ústnej časti konania.
Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
vrátil spis na ďalšie konanie Komisii, aby ho vyhlásila za prípustný a rozhodla vo veci samej,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia a Holandské kráľovstvo navrhujú, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Parlament v podstate navrhuje, aby Všeobecný súd vyhovel návrhom Komisie a zamietol žalobu.
Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
vyhovel návrhom Komisie a zamietol žalobu,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
Na podporu svojej žaloby o neplatnosť žalobca uvádza dva žalobné dôvody, pričom každý z nich sa delí na niekoľko častí.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 1 a článku 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru, článku 216 ZFEÚ, článku 1 ods. 1 písm. d), článku 2 ods. 1 písm. g), článku 2 ods. 2 a článku 10 Aarhuského nariadenia
V rámci prvého žalobného dôvodu rozdeleného na dve časti žalobca tvrdí, že Komisia porušila článok 1 a článok 9 ods. 2 a 3 Dohovoru o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaného 25. júna 1998 v Aarhuse a schváleného v mene Európskej únie rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (
Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1
) (ďalej len „Aarhuský dohovor“), článok 216 ZFEÚ, článok 1 ods. 1 písm. d), článok 2 ods. 1 písm. g), článok 2 ods. 2 a článok 10 Aarhuského nariadenia.
O prvej časti, uvedenej ako hlavný žalobný dôvod, založenej na porušení článku 1 ods. 1 písm. d), článku 2 ods. 1 písm. g), článku 2 ods. 2 a článku 10 Aarhuského nariadenia
V prvej časti, uvedenej ako hlavný žalobný dôvod, žalobca namieta, že preskúmavacie konanie upravené v článku 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia sa líši od konania o porušení povinnosti podľa článkov 258 a 260 ZFEÚ, že 30. januára 2020 Komisia prijala individuálne rozhodnutie v oblasti životného prostredia so záväzným právnym účinkom, že toto rozhodnutie spadá do pôsobnosti definície správneho aktu v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia, toto rozhodnutie je teda preskúmateľné, a preto opravný prostriedok, ktorý bol proti nemu podaný, nemožno vyhlásiť za neprípustný.
Komisia, ktorú v tomto zmysle podporuje Holandské kráľovstvo, tieto tvrdenia odmieta.
Je potrebné pripomenúť, že podľa článku 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia je akákoľvek mimovládna organizácia, ktorá spĺňa podmienky uvedené v článku 11 tohto nariadenia, oprávnená požiadať inštitúciu Únie, ktorá prijala správny akt podľa zákona o životnom prostredí, o vnútorné preskúmanie.
Pojem správny akt použitý v článku 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia je definovaný v článku 2 ods. 1 písm. g) tohto nariadenia ako opatrenie individuálneho určenia podľa práva životného prostredia, prijaté inštitúciou alebo orgánom Únie, ktoré má právne záväzný a vonkajší účinok.
Článok 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia ďalej vymedzuje pôsobnosť tohto pojmu správny akt, pričom stanovuje, že tento pojem nezahŕňa nečinnosť ani opatrenia prijaté inštitúciou alebo orgánom Únie konajúcimi v postavení orgánu správneho preskúmavania, najmä na základe článkov 258 a 260 ZFEÚ, ktoré upravujú konanie o nesplnení povinnosti.
V prejednávanej veci Komisia zamietla žiadosť žalobcu o preskúmanie listu z 30. januára 2020, teda listu, v ktorom bolo tomuto žalobcovi oznámené, že sa Komisia s okamžitou platnosťou rozhodla ukončiť konanie o sťažnosti, ako neprípustnú, pretože podľa jej názoru neboli predložené nijaké nové relevantné dôkazy, ktoré by mohli odôvodniť začatie konania o nesplnení povinnosti proti Holandskému kráľovstvu.
Komisia sa v prvom rade domnievala, že v súlade s článkom 2 ods. 2 Aarhuského nariadenia nemožno vykonať vnútorné preskúmanie v prípade, ak ide o opatrenia alebo nečinnosť inštitúcie alebo orgánu Únie, ktoré konajú v postavení orgánu správneho preskúmavania.
Komisia sa ďalej domnievala, že konanie o sťažnosti vedené s pomocou nástroja
complaint handling
(prijímanie sťažovateľov) (ďalej len „konanie CHAP“), ktoré sa začalo na návrh žalobcu, by mohlo byť prvou etapou vedúcou k začatiu konania o porušení v tom zmysle, že by Komisia mohla posúdiť prípady možného porušenia právnych predpisov Únie členskými štátmi a prijať opatrenia, ktoré bude považovať za vhodné.
Okrem toho poznamenala, že na jednej strane sa podľa článku 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia na konania o porušení nevzťahuje pojem správny akt v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia alebo pojem správna nečinnosť v zmysle článku 2 ods. 1 písm. h) uvedeného nariadenia a na druhej strane, že postupy vybavovania sťažností existujú len preto, aby jej na jednej strane umožnili splniť jej úlohu strážcu Zmlúv podľa článku 17 ZEÚ a článku 258 a nasl. ZFEÚ. Komisia sa preto domnievala, že s takýmito postupmi vybavovania sťažností podľa Aarhuského nariadenia nemožno zaobchádzať inak, ako so samotnými konaniami o porušení.
Okrem toho pripomenula, že v súlade s bodom 10 dokumentu, nazvaného „Administratívne postupy pre vzťahy so sťažovateľom v súvislosti s uplatňovaním práva Európskej únie“, ktorý tvorí prílohu k oznámeniu Komisie s názvom „Právo [Únie]: Lepšie výsledky pomocou lepšieho uplatňovania práva (
Ú. v. EÚ C 18, 2017, s. 10
) informovala žalobcu o dôvodoch, pre ktoré navrhla uzavretie veci a vyzvala ho, aby predložil svoje pripomienky.
Komisia napokon konštatovala, že listy žalobcu zo 6. a 21. septembra 2019 a z 8. januára 2020 neobsahovali nové relevantné skutočnosti, a preto ukončila konanie o sťažnosti.
Komisia z uvedených dôvodov zamietla žiadosť o vnútorné preskúmanie predloženú žalobcom ako neprípustnú.
Je potrebné posúdiť, či sa Komisia správne domnievala, že žiadosť o vnútorné preskúmanie podľa článku 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia, ktorú podal žalobca, je neprípustná.
Po prvé treba preskúmať, či Komisia v rámci konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ konala ako orgán správneho preskúmavania, keď v liste z 30. januára 2020 s konečnou platnosťou uzavrela spis týkajúci sa sťažnosti žalobcu, a teda či sa podľa článku 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia tento list považuje za správny akt v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) Aarhuského nariadenia.
Žalobca vo svojej sťažnosti tvrdil, že Holandské kráľovstvo porušilo smernicu 2008/50, a najmä jej prílohu III (ktorá upravuje hodnotenie kvality okolitého ovzdušia a umiestňovanie vzorkovacích miest), pretože spôsob, akým boli merané limitné hodnoty stanovené uvedenou smernicou, odporoval jej ustanoveniam.
Listom z 30. januára 2020 Komisia informovala žalobcu, že sa rozhodla s konečnou platnosťou uzavrieť spis týkajúci sa sťažnosti, pretože žalobca vo svojich listoch zo 6. a 21. septembra 2019 a z 8. januára 2020 neuviedol žiadnu novú relevantnú skutočnosť, ktorá by mohla odôvodniť začatie konania o nesplnení povinnosti proti Holandskému kráľovstvu.
Vyššie pripomenuté okolnosti vedú k predpokladu, že rozhodnutie Komisie nezaoberať sa ďalej sťažnosťou žalobcu sa musí nepochybne považovať za odmietnutie Komisie začať konanie podľa článku 258 ZFEÚ proti Holandskému kráľovstvu pre údajné nesplnenie povinností, ktoré tomuto členskému štátu vyplývajú z práva Únie.
Uvedený výklad sa navyše potvrdzuje jednak skutočnosťou, že rozhodnutie o odmietnutí sťažnosti bolo prijaté na účely ukončenia konania CHAP (2019) 2512, teda konania, ktoré je zamerané na posudzovanie žiadostí o vyšetrovanie a sťažností doručených Komisii v súvislosti s nesplnením povinností vyplývajúcich z práva Únie členskými štátmi, a jednak rôznymi výslovnými zmienkami uvedenými Komisiou v tomto zmysle v jej liste z 30. januára 2020.
Komisia, ktorá najskôr uviedla, že nie je odvolacím súdom pre rozhodnutia prijaté holandskými súdnymi orgánmi, následne jednoznačne zdôraznila, že má v úmysle začať konanie proti členskému štátu len vtedy, ak sa rozhodnutia jeho inštitúcií zdajú byť v rozpore s právom Únie. V tomto zmysle jasne uviedla, že v prejednávanej veci nemala k dispozícii dostatok dôkazov, ktoré by odôvodňovali začatie konania o porušení.
V tomto ohľade sa žalobca snaží rozlišovať medzi pilotným postupom EÚ a konaním CHAP a tvrdí, že záver, v zmysle ktorého pilotný postup EÚ je neoddeliteľne spojený s konaním o nesplnení povinnosti, nemožno rozšíriť na konanie CHAP.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa judikatúry je pilotný postup EÚ „predchodcom“ postupu podľa článku 258 ZFEÚ, a preto je neoddeliteľne spojený s konaním o nesplnení povinnosti. Súd Únie sa totiž domnieval, že hoci pilotný postup EÚ nie je v Zmluvách výslovne stanovený, určoval postup, ktorý Komisia zvyčajne prijala, keď jej bola doručená sťažnosť alebo keď konala z vlastnej iniciatívy (rozsudok z 25. septembra 2014, Spirlea/Komisia,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, bod
), a teda len sformalizoval a štrukturalizoval výmenu informácií, ku ktorej bežne dochádza medzi Komisiou a členskými štátmi v priebehu neformálnej fázy vyšetrovania týkajúceho sa možných porušení práva Únie (rozsudok z 11. mája 2017, Švédsko/Komisia,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, bod
).
Vzhľadom na vyššie uvedené vzniká otázka, či toto odôvodnenie týkajúce sa pilotného postupu EÚ možno rozšíriť aj na konanie CHAP, ktoré sa v prejednávanej veci začalo na návrh žalobcu.
Treba konštatovať, že konanie CHAP o sťažnosti podanej žalobcom predstavovalo prvú etapu, ktorá mohla viesť k začatiu konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, a že týmto postupom sa sledoval jediný cieľ, ktorým bolo umožniť Komisii splniť si svoju úlohu strážcu Zmlúv v súlade s článkom 17 ZEÚ a článkom 258 ZFEÚ.
Tvrdenie, že sťažnosť, ktorú žalobca podal Komisii, možno posudzovať len v kontexte konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, potvrdzuje aj záver, v zmysle ktorého mohla Komisia vyhovieť uvedenej žiadosti len takým spôsobom, že by proti Holandskému kráľovstvu začala viesť takéto konanie (pozri v tomto zmysle uznesenia z 15. januára 2007, Sellier/Komisia,
T‑276/06
, neuverejnené,
EU:T:2007:6
, bod
; zo 16. apríla 2012, F91 Diddeléng a i./Komisia,
T‑341/10
, neuverejnené,
EU:T:2012:183
, body
a
, a z 21. októbra 2014, Bharat Heavy Electricals/Komisia,
T‑374/14
, neuverejnené,
EU:T:2014:931
, bod
).
Je určite pravda, ako zdôraznil žalobca, že okrem začatia pilotného postupu EÚ alebo konania o nesplnení povinnosti, alebo zastavenia konania o sťažnosti, mohlo konanie CHAP viesť aj k iným mechanizmom riešenia problémov a že takéto konanie by teda umožnilo predísť začatiu konania o nesplnení povinnosti proti dotknutému členskému štátu.
Na jednej strane však treba zdôrazniť, že tieto prípadné mechanizmy riešenia problémov majú aj napriek ich účinnosti neformálnu povahu a že ich využitie podlieha diskrečnej právomoci Komisie. Ak Komisia v tomto rámci nie je spokojná s vývojom diskusií, má stále možnosť pokračovať vo formálnom postupe. Ak sa však pokračuje vo formálnom postupe, tento nevyhnutne vyústi do zastavenia konania o sťažnosti, začatia pilotného postupu EÚ alebo začatia konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.
Na druhej strane vysoká miera podobnosti medzi konaním CHAP a pilotným postupom EÚ sa prejavuje aj v tom, že oba postupy umožňujú okrem začatia konania o nesplnení povinnosti proti členskému štátu aj predísť začatiu takéhoto konania.
Treba preto konštatovať, že pilotný postup EÚ bol rovnako, ako konanie CHAP, ktoré sa začalo na návrh žalobcu, neoddeliteľne spojený s konaním o nesplnení povinnosti.
Po druhé s ohľadom na skutočnosť, že konanie o sťažnosti podanej žalobcom predstavovalo prvú fázu konania, ktorá by Komisiu mohla viesť k začatiu konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, a teda že Komisia konala ako orgán správneho preskúmavania v rámci konania o nesplnení povinnosti, nebolo možné považovať list z 30. januára 2020, ktorým bol žalobca informovaný o rozhodnutí Komisie okamžite ukončiť konanie týkajúce sa sťažnosti, za správny akt, ktorý by bol preskúmateľný podľa článku 10 Aarhuského nariadenia. Článok 2 ods. 2 písm. b) tohto nariadenia totiž predmetný akt jednoznačne vylučuje z pôsobnosti pojmu správny akt definovaného v článku 2 ods. 1 písm. g) uvedeného nariadenia.
Na rozdiel od tvrdení žalobcu teda jeho žiadosť o preskúmanie nepatrí do vecnej pôsobnosti žiadosti podanej podľa článku 10 Aarhuského nariadenia, pretože táto pôsobnosť je obmedzená článkom 2 ods. 2 toho istého nariadenia.
Komisia preto postupovala správne, keď žiadosť o vnútorné preskúmanie rozhodnutia o ukončení konania o sťažnosti CHAP (2019) 2512 podľa článku 10 Aarhuského nariadenia zamietla ako neprípustnú.
Žalobca sa neúspešne snaží spochybniť tento záver.
Žalobca po prvé namieta, že Komisia vyhlásením žiadosti o preskúmanie za neprípustnú bráni Všeobecnému súdu rozhodnúť o otázkach týkajúcich sa životného prostredia, v prejednávanej veci konkrétne o správnom výklade prílohy III oddielu C smernice 2008/50, a že si privlastnila súdnu právomoc, ktorá jej neprináleží.
Toto tvrdenie treba odmietnuť. Ako správne zdôrazňuje Komisia, neprivlastnila si nijakú súdnu právomoc, ale obmedzila sa na výkon diskrečnej právomoci, ktorú jej priznáva Zmluva o FEÚ a ustálená judikatúra. Súd Únie totiž zdôraznil, že Komisia disponuje diskrečnou právomocou v rámci rozhodovania o začatí alebo nezačatí konania o nesplnení povinnosti. Jednotlivci preto nemajú právo žiadať, aby zaujala konkrétne stanovisko. To znamená, že Komisia nie je povinná začať konanie podľa článku 258 ZFEÚ. Žalobca, ktorý podal sťažnosť, nemal vzhľadom na to, že ustanovenia práva Únie mu nepriznávajú také procesné práva, ktoré by mu umožňovali vyžadovať, aby ho Komisia informovala a vypočula, možnosť podať žalobu na súde Únie proti prípadnému rozhodnutiu o ukončení konania o sťažnosti (uznesenia zo 14. januára 2004, Makedoniko Metro a Michaniki/Komisia,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, bod
, a z 19. novembra 2014, Mirelta Ingatlanhasznosító/Komisia a Ombudsman,
T‑430/14
, neuverejnené,
EU:T:2014:996
, bod
; pozri v tomto zmysle aj uznesenie zo 17. júla 1998, Sateba/Komisia,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, bod
).
Článok 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia zapadá do logiky Zmluvy o FEÚ a v prejednávanej veci najmä článku 258 ZFEÚ, ako aj do rámca ustálenej judikatúry citovanej v bode 53 vyššie v rozsahu, v akom stanovuje, že prijaté opatrenia alebo nečinnosť podľa článkov 258 a 260 ZFEÚ sú vylúčené zo správnych aktov a správnej nečinnosti, ktoré môžu byť predmetom preskúmania podľa článku 10 toho istého nariadenia.
Po druhé žalobca nesprávne tvrdí, že Komisia, ktorá sa domnievala, že nie je možné požiadať o preskúmanie jej stanoviska uvedeného v odpovedi na sťažnosť, si privlastnila výlučnú právomoc v otázkach týkajúcich sa životného prostredia. Žiadosť o vnútorné preskúmanie je totiž v prejednávanej veci neprípustná z dôvodov jasne vymedzených v článku 2 ods. 2 písm. b) Aarhuského nariadenia, keďže je namierená proti rozhodnutiu o nezačatí konania o nesplnení povinnosti proti členskému štátu.
Žalobca navyše nijako nepreukazuje, že okrem prípadov upravených v článku 2 ods. 2 Aarhuského nariadenia by sa o sťažnostiach týkajúcich sa otázok životného prostredia predložených Komisii rozhodlo rovnakým spôsobom, a teda že by boli všetky z nich vyhlásené za neprípustné.
Žalobca napokon po tretie neúspešne namieta, že Komisia prakticky znemožnila alebo nadmerne sťažila výkon práv organizáciami na ochranu životného prostredia, ktoré im vyplývajú z práva Únie, ako aj z medzinárodných zmlúv, a teda takýmto spôsobom porušila
ratio legis
Aarhuského nariadenia, a že zasiahla do práva na účinný prístup k spravodlivosti v otázkach životného prostredia.
Na jednej strane totiž Komisia postupovala v súlade s obmedzením, ktoré prijal samotný normotvorca v rámci Aarhuského nariadenia, konkrétne obmedzenie nezahrnúť medzi správne akty alebo správnu nečinnosť, ktoré môžu byť preskúmané podľa článku 10 toho istého nariadenia, niektoré akty alebo nečinnosť, akými sú tie, ktoré sú prijaté na základe článku 258 ZFEÚ.
Na druhej strane treba pripomenúť, že cieľom postupu vnútorného preskúmania upraveného v článku 10 Aarhuského nariadenia je uľahčiť prístup mimovládnych organizácií k spravodlivosti – keďže tieto organizácie nie sú povinné preukázať dostatočný záujem na konaní, ani namietať proti porušeniu práva na výkon tohto práva v súlade s článkom 263 štvrtým odsekom ZFEÚ – a teda že uvedené nariadenie priznáva uvedeným skupinám postavenie adresátov (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen v spojených veciach Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, bod
, a návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Szpunar vo veci TestBioTech a i./Komisia,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, bod
).
Cieľom postupu vnútorného preskúmania zavedeného článkom 10 Aarhuského nariadenia teda nie je umožniť podať žalobu proti opatreniam, ktoré z dôvodov nesúvisiacich s nedostatkom aktívnej legitimácie mimovládnych organizácií nemožno napadnúť na základe článku 263 ZFEÚ.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba prvú časť prvého žalobného dôvodu zamietnuť.
O druhej, subsidiárne uvádzanej časti založenej prostredníctvom námietky nezákonnosti na neúplnom vykonaní povinností vyplývajúcich z článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v spojení s jeho článkom 1, článkom 2 ods. 2 písm. b) a článkom 10 Aarhuského nariadenia, ako aj na porušení článku 216 ZFEÚ
V druhej časti žalobca subsidiárne vznáša námietku nezákonnosti článku 2 ods. 2 písm. b) a článku 10 Aarhuského nariadenia, pretože tieto ustanovenia nepredstavujú úplné vykonanie záväzkov vyplývajúcich z článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v spojení s jeho článkom 1, a namieta porušenie článku 216 ZFEÚ.
Komisia – podporovaná v tomto zmysle Holandským kráľovstvom, Parlamentom a Radou – spochybňuje tvrdenia uvádzané žalobcom.
Treba konštatovať, že odôvodnenie žalobcu vychádza výlučne z riešenia, ku ktorému dospel Všeobecný súd vo svojom rozsudku zo 14. júna 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisia (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), a z odôvodnení, ktoré uviedol generálny advokát Jääskinen vo svojich návrhoch v spojených veciach Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
V rozsudku zo 14. júna 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisia (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), Všeobecný súd konštatoval, že tak, ako každý iný medzinárodný dohovor, ktorého zmluvnou stranou je Európska únia, Aarhuský dohovor má prednosť pred aktmi sekundárneho práva Únie, že súd Únie môže pristúpiť ku skúmaniu platnosti ustanovenia nariadenia vzhľadom na medzinárodný dohovor iba vtedy, ak tomu charakter a štruktúra uvedeného dohovoru nebránia, a navyše, ak sa jeho ustanovenia z hľadiska ich obsahu zdajú byť nepodmienené a dostatočne presné.
Všeobecný súd však s odkazom najmä na rozsudky Súdneho dvora z 22. júna 1989, Fediol/Komisia (
70/87
,
EU:C:1989:254
), a zo 7. mája 1991, Nakajima/Rada (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), spresnil, že Súdny dvor rozhodol, že mu prináleží vykonať preskúmanie zákonnosti aktu Únie vzhľadom na ustanovenia medzinárodného dohovoru, ktoré nie sú takej povahy, aby zakladali pre dotknuté osoby právo odvolávať sa na ne pred súdom v prípade, keď Únia zamýšľa vykonať osobitnú povinnosť, ktorú na seba prevzala v rámci tohto dohovoru, alebo v prípade, keď akt sekundárneho práva výslovne odkazuje na jeho konkrétne ustanovenia. Všeobecný súd na základe toho dospel k záveru, že súd Únie musí mať možnosť preskúmať zákonnosť nariadenia vo vzťahu k medzinárodnému dohovoru, ak je cieľom tohto nariadenia výkon povinnosti, ktorá bola uložená týmto dohovorom inštitúciám Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. júna 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisia,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, bod
).
Všeobecný súd sa domnieval, že tieto podmienky boli v prejednávanej veci splnené, keďže na jednej strane žalobcovia v prvostupňovom konaní, ktorí sa odvolávali na priamy účinok ustanovení dohovoru, v súlade s článkom 277 ZFEÚ incidenčne spochybňovali platnosť ustanovenia Aarhuského nariadenia vzhľadom na Aarhuský dohovor a na druhej strane toto nariadenie bolo prijaté na účely splnenia medzinárodných záväzkov Únie vyplývajúcich z článku 9 ods. 3 tohto dohovoru, ako to vyplýva z článku 1 ods. 1, ako aj z odôvodnenia 18 tohto nariadenia. Všeobecný súd teda na základe týchto úvah dospel k záveru, že článok 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia v rozsahu, v akom vnútorné preskúmanie upravoval výlučne v prípade správneho aktu definovaného ako „akékoľvek opatrenie individuálneho určenia“, čím vylúčil„všeobecne záväzné opatrenia“, nebol v súlade s článkom 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru (rozsudok zo 14. júna 2012, Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisia,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, body
,
a
).
V rámci odvolacieho konania tak generálny advokát Jääskinen dospel k záveru, že článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru z hľadiska svojho cieľa a štruktúry sčasti predstavuje normu, ktorá je dostatočne jasná na to, aby mohla byť základom preskúmania zákonnosti v súvislosti s prístupom k spravodlivosti vzťahujúcim sa na organizácie spôsobilé v zmysle vnútroštátneho práva alebo práva Únie konať, a toto ustanovenie preto môže byť referenčným kritériom na účely posúdenia zákonnosti aktov inštitúcií Únie (návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jääskinen v spojených veciach Rada a i./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, bod
).
Treba však zdôrazniť, že Súdny dvor sa nestotožnil s riešením, ktoré prijal Všeobecný súd a obhajoval generálny advokát Jääskinen.
V zmysle judikatúry sa totiž na ustanovenia medzinárodného dohovoru, ktorého zmluvnou stranou je Únia, možno odvolávať na podporu žaloby o neplatnosť aktu sekundárneho práva Únie alebo na podporu námietky založenej na protiprávnosti takéhoto aktu len pod podmienkou, že jednak povaha a štruktúra uvedeného dohovoru nebránia takémuto postupu a že jednak tieto ustanovenia sa zdajú byť z hľadiska ich obsahu nepodmienené a dostatočne presné (rozsudky z 3. júna 2008, Intertanko a i.,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, bod
; z 9. septembra 2008, FIAMM a i./Rada a Komisia,
C‑120/06 P a C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, bod
, ako aj z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
).
Súdny dvor rozhodol, že článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru neobsahuje žiadnu jasnú a presnú povinnosť takej povahy, že by sa ňou priamo musela riadiť právna situácia jednotlivcov (rozsudok z 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, bod
). Súdny dvor sa totiž domnieval, že keďže práva stanovené v uvedenom článku 9 ods. 3 tohto dohovoru majú lej „členovia verejnosti, ktorí spĺň[ali] podmienky uvedené v[o] vnútroštátnom práve, ak sú nejaké“, znamená to, že toto ustanovenie je podriadené z hľadiska jeho výkonu alebo jeho účinkov tomu, že dôjde k vydaniu neskoršieho aktu (rozsudok z 13. januára 2015, Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, bod
).
Súdny dvor preto rozhodol, že sa nemožno odvolávať na článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, z ktorého vychádza článok 10 ods. 1 Aarhuského nariadenia, na účely posúdenia zákonnosti tohto posledného uvedeného článku (rozsudky z 13. januára 2015, Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, bod
). Všeobecný súd takéto riešenie zopakoval pri viacerých príležitostiach (rozsudky z 15. decembra 2016, TestBioTech a i./Komisia,
T‑177/13
, neuverejnený,
EU:T:2016:736
, bod
, a zo 14. marca 2018, TestBioTech/Komisia,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, bod
).
Treba zdôrazniť, že žalobca vo svojich písomných podaniach doslovne prevzal odôvodnenie, ktoré uviedol generálny advokát Jääskinen vo svojich návrhoch v spojených veciach Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
), a obmedzil sa na zdôraznenie tej skutočnosti, že stanovisko generálneho advokáta nebolo dostatočne zohľadnené. Neuviedol však žiadne tvrdenie, ktoré by bolo dôvodom na to, aby sa Všeobecný súd odchýlil od riešenia, ku ktorému Súdny dvor napokon dospel vo svojom rozsudku z 13. januára 2015, Rada a i./Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Z vyššie uvedeného vyplýva, že článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemôže slúžiť ako ustanovenie, na ktoré sa možno odvolávať na účely posúdenia zákonnosti článku 10 Aarhuského nariadenia.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že výhradu založenú na nezákonnosti článku 2 ods. 2 písm. b) a článku 10 Aarhuského nariadenia s ohľadom na článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru treba zamietnuť ako nedôvodnú.
Žiadne z tvrdení žalobcu nemôže vyvrátiť takýto záver.
Po prvé a z dôvodu uvedeného v bode 74 vyššie sa žalobca neúspešne odvoláva na závery výboru pre preskúmanie dodržiavania ustanovení Aarhuského dohovoru zo 17. marca 2017 s názvom „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union“ [Závery a odporúčania výboru pre preskúmanie s ohľadom na oznámenie ACCC/C/2008/32 (časť II) týkajúce sa dodržiavania ustanovení Európskou úniou], v zmysle ktorých je prístup Komisie v rozpore s povinnosťami týkajúcimi sa prístupu k spravodlivosti v otázkach životného prostredia, ktoré vyplývajú z Aarhuského dohovoru.
Navyše v rámci záverov uvedených v tejto správe sa výslovne nekonštatuje nezákonnosť ustanovenia upravujúceho neprípustnosť žiadosti o vnútorné preskúmanie podľa článku 10 Aarhuského nariadenia týkajúceho sa rozhodnutia nezačať konanie o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.
V bodoch 106 až 112 svojich záverov totiž výbor pre preskúmanie vyjadril výhrady k súladu pojmu orgán správneho preskúmavania použitého v článku 2 ods. 2 Aarhuského nariadenia. Tento výbor zdôraznil, že Aarhuský dohovor vylučuje z pôsobnosti pojmu orgán verejnej moci „orgány alebo inštitúcie, ak vykonávajú súdnu alebo zákonodarnú moc“, nie však orgány konajúce v postavení „orgánu správneho preskúmavania“. Podľa výboru pre preskúmanie z vyššie uvedeného vyplýva, že Aarhuský dohovor rozlišoval medzi súdnymi a správnymi konaniami a orgány verejnej moci vylučoval len v tom prípade, ak konali v rámci výkonu súdnej právomoci, nie však v prípade, ak postupovali v rámci správneho preskúmavania. Výbor pre preskúmanie konštatoval, že aj keď nie je presvedčený o tom, že akty alebo nečinnosť všetkých orgánov správneho preskúmavania uvedených v článku 2 ods. 2 Aarhuského nariadenia, ako napríklad úkony ombudsmana, by mali byť predmetom preskúmania podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, mal pochybnosti o tom, či všeobecné vylúčenie všetkých správnych aktov a nečinnosti inštitúcií konajúcich v postavení orgánov správneho preskúmavania bolo v súlade s uvedeným ustanovením. Spresnil však, že nedisponuje konkrétnymi príkladmi porušení a že v tomto smere nemá v úmysle konštatovať nedodržanie ustanovení dohovoru.
Z vyššie uvedeného teda nemožno vyvodiť záver, že podľa výboru pre preskúmanie neprípustnosť žiadosti o vnútorné preskúmanie podľa článku 10 Aarhuského nariadenia týkajúcej sa rozhodnutia o nezačatí konania o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ odporuje článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.
Po druhé, čo sa týka údajného porušenia článku 216 ZFEÚ, treba konštatovať, že odôvodnenie uvedené v písomných podaniach žalobcu vôbec neodkazuje na toto ustanovenie, ani nespresňuje dôvody jeho údajného porušenia, ako zdôrazňujú Komisia, Parlament a Rada. Toto tvrdenie sa preto musí odmietnuť.
V každom prípade, ak sa má namietané porušenie článku 216 ZFEÚ chápať ako dôsledok toho, že Komisia nepostupovala v súlade s článkom 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý zaväzuje inštitúcie Únie a členské štáty, toto tvrdenie sa musí odmietnuť.
Článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru stanovuje, že „každá zmluvná strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia.“ Zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že zmluvné strany disponujú širokou mierou voľnej úvahy, pokiaľ ide o vymedzenie spôsobov vykonania uvedených konaní (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2020, Mellifera/Komisia,
C‑784/18 P
, neuverejnený,
EU:C:2020:630
, bod
).
Po tretie sa údajné porušenia článku 1 a článku 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru neuvádzajú ani v opise žalobného dôvodu, ani v jeho odôvodnení, a preto musia byť zamietnuté.
Druhá časť prvého žalobného dôvodu sa preto musí zamietnuť.
Vzhľadom na preskúmanie prvého žalobného dôvodu treba konštatovať, že tvrdenie žalobcu, v zmysle ktorého Komisia vyzvala Holandské kráľovstvo, aby opravilo svoje vnútorné pravidlá v oblasti odberu vzoriek, a že táto výzva je dôkazom, že Holandské kráľovstvo si nesplnilo svoje povinnosti vyplývajúce zo smernice 2008/50, je irelevantné.
Aj v prípade, ak by totiž Holandské kráľovstvo postupovalo v rozpore so smernicou 2008/50, takéto prípadné porušenie nemá nijaký vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom bola žiadosť o preskúmanie zamietnutá z dôvodu jej neprípustnosti, a nie z dôvodu, že Holandské kráľovstvo sa nedopustilo žiadneho porušenia uvedenej smernice.
Z vyššie uvedených skutočností vyplýva, že tak prvá, ako aj druhá časť prvého žalobného dôvodu sa musia zamietnuť ako nedôvodné.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 5 Aarhuského dohovoru, článkov 2 a 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, článkov 2 a 7 Charty základných práv, článku 3 ods. 3, článku 9, článku 168 ods. 1 a článku 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj článkov 6, 7, 23 a príloh III a XI oddielu B smernice 2008/50
V rámci druhého žalobného dôvodu rozdeleného na štyri časti žalobca namieta, že Komisia porušila článok 5 Aarhuského dohovoru, články 2 a 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd podpísaného v Ríme 4. novembra 1950, články 2 a 7 Charty základných práv Európskej únie, článok 3 ods. 3, článok 9, článok 168 ods. 1 a článok 191 ods. 1 a 2 ZFEÚ, ako aj články 6, 7, 23 a prílohy III a XI, oddielu B smernice 2008/50.
Komisia, ktorú v tomto zmysle podporuje Holandské kráľovstvo, sa domnieva, že tento žalobný dôvod je irelevantný.
Treba pripomenúť, že Komisia v napadnutom rozhodnutí vyhlásila žiadosť o preskúmanie rozhodnutia o ukončení konania o sťažnosti CHAP (2019) 2512 za neprípustnú. Dôvod neprípustnosti uvedený v napadnutom rozhodnutí je odôvodnený tým, že Komisia pri prijímaní uvedeného rozhodnutia konala ako orgán správneho preskúmavania v zmysle článku 2 ods. 2 Aarhuského nariadenia, a preto uvedené rozhodnutie nemá povahu správneho aktu v zmysle článku 2 ods. 1 písm. g) uvedeného nariadenia.
Rozhodnutie o ukončení konania o sťažnosti preto neobsahuje konečné rozhodnutie o otázke, či Holandské kráľovstvo porušilo, resp. neporušilo smernicu 2008/50. Takéto rozhodnutie zahŕňalo len posúdenie Komisie týkajúce sa možnosti začať konanie pre nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ.
Argumentácia žalobcu uvádzaná v rámci druhého žalobného dôvodu pritom vychádza len z vecných tvrdení založených na predpoklade, že Holandské kráľovstvo a v dôsledku toho aj Komisia porušili v uvedenom poradí kritériá hodnotenia kvality ovzdušia, kritérium expozície a povinnosti vypracovať plán kvality ovzdušia upravený smernicou 2008/50, ako aj že zasiahla do práva na život zakotveného v článkoch 2 a 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a článkoch 2 a 7 Charty základných práv a práva na vysokú úroveň ochrany zdravia upravenú v článku 9, článku 168 ods. 1 a článku 191 ods. 1 ZFEÚ.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že žalobný dôvod uvádzaný žalobcom nie je relevantný.
Druhý žalobný dôvod je preto potrebné zamietnuť.
Bez toho, aby bolo potrebné rozhodnúť o prípustnosti návrhu žalobcu na vrátenie spisu Komisii na účely konštatovania jeho prípustnosti a rozhodnutia vo veci samej, je potrebné žalobu zamietnuť v celom rozsahu.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku sa účastníkovi konania, ktorý vo veci nemal úspech, uloží povinnosť nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže žalobca nemal vo veci úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Komisii, v súlade s jej návrhmi.
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré do konania vstúpili ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania. Holandské kráľovstvo, Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (druhá komora)
rozhodol takto:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Európskej komisii.

3.
Holandské kráľovstvo, Európsky parlament a Rada Európskej únie znášajú svoje vlastné trovy konania.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 15. decembra 2021.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: holandčina.