CELEX: 62016TJ0108
Ayudas de Estado
Condiciones de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves por una compañía de transporte marítimo
Utilización en exclusiva de infraestructuras financiadas mediante fondos públicos, al margen de un contrato de concesión
Exención de una parte de las tasas portuarias
Denuncia de una competidora
Decisión por la que se declara la inexistencia de ayudas de Estado al término del procedimiento de examen previo
Serias dificultades en el examen de las medidas de que se trata
Evolución de la situación examinada durante el procedimiento administrativo
Concepto de ventaja otorgada mediante fondos estatales
Errores de apreciación de los hechos y errores de Derecho
Resolución de un tribunal nacional por la que se suspenden los efectos de una licitación
Exigencia de examen diligente e imparcial de la denuncia

Antecedentes del litigio
La demandante, Naviera Armas, S.A., es una compañía naviera establecida en las islas Canarias. Presta servicios comerciales de transporte marítimo de personas y de mercancías entre las principales islas de ese archipiélago, entre este último y la España continental, así como entre la España continental y Marruecos. Entre otras, Naviera Armas opera una línea marítima entre el puerto de Las Palmas de Gran Canaria (Las Palmas) y el de Santa Cruz de Tenerife.
La isla de Tenerife y la de Gran Canaria son las más pobladas del archipiélago canario, por lo que el tráfico marítimo comercial entre ellas representa una parte sustancial del volumen de negocios de las compañías navieras que operan en ese archipiélago.
Tráfico marítimo comercial desde el Puerto de Las Nieves (Las Palmas)
El Puerto de Las Nieves (Las Palmas) (en lo sucesivo, «Puerto de Las Nieves)» es un puerto situado en la costa noroeste de Gran Canaria, frente a Tenerife. Dicho puerto, que anteriormente era pesquero, fue adaptado al tráfico comercial a mediados de los años noventa. Su infraestructura permite el atraque de trasbordadores rápidos desde finales de los años noventa.
La compañía naviera Fred Olsen, S.A., que es una de las principales competidoras de la demandante, fue la primera en solicitar, en noviembre de 1993, una autorización para establecer una línea regular de transporte de pasajeros y de carga entre el Puerto de Las Nieves y el puerto de Santa Cruz de Tenerife.
El 21 de diciembre de 1994, la Dirección General de la Marina Mercante del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente autorizó a Fred Olsen a operar una línea marítima de cabotaje entre ambos puertos. Dicha autorización fue concedida sobre la base del principio
prior in tempore
,
potior in iure
.
Fred Olsen es desde entonces la única compañía naviera que opera una línea de transporte comercial de pasajeros y carga entre el Puerto de Las Nieves y el puerto de Santa Cruz de Tenerife. A partir de 1999, esa travesía se realiza con dos transbordadores rápidos que salen al mismo tiempo de cada uno de esos puertos y se cruzan a mitad de trayecto.
La utilización por Fred Olsen de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves está sujeta al pago de varias tasas portuarias establecidas en el artículo 115
bis
del Decreto Legislativo n.
o
1/1994, de 29 de julio de 1994, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de tasas y precios públicos de la comunidad autónoma de Canarias (BOC n
o
98, de 10 de agosto de 1994, p. 5603). Tales tasas son, en particular, las que gravan la entrada y estancia de barcos en el puerto (en lo sucesivo, «tasa T‑1»), el atraque (en lo sucesivo, «tasa T‑2»), el pasaje (en lo sucesivo, «tasa T‑3»), las mercancías (en lo sucesivo, «tasa T‑4») y el servicio de almacenaje, locales y edificios (en lo sucesivo, «tasa T‑9»).
Desde 1994, la demandante ha venido solicitando de forma reiterada a la Dirección General de Puertos Canarios (en lo sucesivo, «Dirección de Puertos») que se le permitiera atracar en el Puerto de Las Nieves, en un primer momento con transbordadores convencionales y, desde su solicitud de 3 de julio de 2013, con un transbordador rápido. La Dirección de Puertos denegó sistemáticamente tales solicitudes hasta que se realizaron las obras de ampliación de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves en 2014. Sus resoluciones denegatorias se basaban, en esencia, en las limitaciones de capacidad del Puerto de Las Nieves y en la necesidad de garantizar la seguridad de las maniobras de entrada a dicho puerto y dentro del mismo.
La Dirección de Puertos adujo las mismas razones para justificar su denegación de la solicitud presentada en 2004 por otra compañía naviera (Trasmediterránea) para atracar en el Puerto de Las Nieves con un transbordador rápido.
Procedimiento administrativo y evolución de la situación examinada a lo largo de dicho procedimiento
El 26 de abril de 2013, la demandante presentó una denuncia ante la Comisión Europea en la que alegaba en particular que, a través de ciertas medidas relativas al Puerto de Las Nieves, las autoridades españolas habían concedido ayudas estatales ilegales a Fred Olsen (en lo sucesivo, «denuncia»).
Según la denuncia, tales ayudas resultaban: primero, de la decisión de la Dirección de Puertos de conceder a Fred Olsen derechos exclusivos para desarrollar actividades de tráfico marítimo comercial desde el Puerto de Las Nieves sin una licitación pública, transparente y no discriminatoria; segundo, de la exoneración parcial a Fred Olsen del pago de ciertas tasas portuarias, concretamente de las tasas T‑2 y T‑9 y, tercero, de la financiación mediante fondos públicos de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, construida para uso exclusivo de Fred Olsen.
Una versión no confidencial de la denuncia fue enviada a las autoridades españolas, que presentaron sus observaciones mediante escrito de 4 de julio de 2013. La Comisión solicitó información adicional a las autoridades españolas, que le fue remitida el 20 de agosto de 2013.
La Comisión envió a la demandante, el 22 de octubre de 2013, un escrito de valoración preliminar donde indicaba que las medidas controvertidas no parecían poder calificarse de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. El escrito destinado a la demandante daba a entender que las autoridades españolas habían aportado pruebas del correcto abono de las tasas portuarias por parte de Fred Olsen, así como un informe técnico que demostraba las limitaciones del Puerto de Las Nieves en términos de capacidad. Dicho escrito mencionaba también la intención de las autoridades españolas de realizar obras de ampliación de la infraestructura del citado puerto.
Mediante escrito fechado el 13 de diciembre de 2013, la demandante impugnó tal valoración preliminar y reiteró la necesidad de que la Comisión incoase un procedimiento de investigación formal conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2. El 18 de febrero de 2014, la Comisión envió estas observaciones a las autoridades españolas, que respondieron el 18 de marzo de 2014.
En octubre de 2014, la Comisión tuvo conocimiento por la prensa de que se había convocado una licitación para conceder un acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial. Fred Olsen presentó
motu proprio
observaciones a la Comisión, a raíz de las cuales esta última, mediante escrito de 9 de diciembre de 2014, pidió a las autoridades españolas que le facilitaran determinada información y que la informaran periódicamente sobre los últimos acontecimientos en dicho procedimiento de licitación. Las autoridades españolas respondieron a ese escrito el 16 de enero de 2015 e informaron regularmente a la Comisión entre febrero y octubre de 2015. También Fred Olsen informó en 2015 a la Comisión, en dos ocasiones, sobre la evolución del procedimiento de licitación.
Según la información recibida por la Comisión, la convocatoria de la licitación de que se trata fue publicada por la Dirección de Puertos el 14 de octubre de 2014, con el fin de adjudicar dos lotes diferentes de franjas horarias para el tráfico comercial en el Puerto de Las Nieves. Dicha licitación se convocó tras las obras de ampliación de ese puerto en 2014, destinadas a permitir que dos trasbordadores rápidos atracaran a la vez. El 24 de noviembre de 2014, la Junta Directiva de la Dirección de Puertos desestimó el recurso interpuesto por Fred Olsen contra la convocatoria de la citada licitación. Por decisión de 3 de febrero de 2015, la Junta Directiva de la Dirección de Puertos asignó el primer lote a Fred Olsen y el segundo a la demandante, únicas empresas licitadoras.
Fred Olsen recurrió el resultado de la referida licitación ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, alegando que la misma infringía las normas de contratación pública. En paralelo a su recurso sobre el fondo, Fred Olsen solicitó como medida cautelar la suspensión de la licitación hasta que se dictara sentencia. Tal demanda de suspensión fue estimada mediante auto de 27 de febrero de 2015 (en lo sucesivo, «auto de suspensión de 27 de febrero de 2015»), confirmado por auto del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2016.
Mediante escrito de 6 de octubre de 2015, la demandante remitió a la Comisión una solicitud formal de actuación, de conformidad con el artículo 265 TFUE. El 28 de octubre de 2015, la Comisión envió una última solicitud de información a las autoridades españolas, que fue respondida el 23 de noviembre de ese mismo año.
Decisión impugnada
El 8 de diciembre de 2015, la Comisión adoptó la Decisión C(2015) 8655 final, de 8 de diciembre de 2015, relativa a la ayuda estatal SA.36628 (2015/NN) (ex 2013/CP) — España — Fred Olsen (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En el considerando 42 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que las imputaciones primera y tercera de la denuncia debían evaluarse conjuntamente, al constituir ambas, en esencia, una crítica a la ventaja obtenida por Fred Olsen del uso exclusivo de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves sin una licitación pública, transparente y no discriminatoria.
A este respecto, la Comisión se basó en cuatro motivos para concluir, en el considerando 62 de la Decisión impugnada, que ese uso exclusivo no implicaba la concesión de ayuda estatal alguna.
En primer lugar la Comisión señaló, en el considerando 43 de la Decisión impugnada, que tanto la adaptación inicial del Puerto de Las Nieves al tráfico comercial como su adaptación a las operaciones con transbordadores rápidos se produjeron antes de que se dictara la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). La Comisión dedujo de ello que, en aquella época, las autoridades públicas pudieron considerar legítimamente que la financiación pública de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves no constituía ayuda estatal y, en consecuencia, no necesitaba ser notificada a la Comisión.
En segundo lugar, en el considerando 44 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en esencia, que la infraestructura portuaria que permite el tráfico comercial desde el Puerto de Las Nieves no se había planificado inicialmente ni desarrollado en beneficio de Fred Olsen ni de ninguna otra compañía naviera.
En tercer lugar, la Comisión señaló, en el considerando 45 de la Decisión impugnada, que la demandante no había alegado que las tasas pagadas por Fred Olsen por el uso de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves estuvieran fijadas a un nivel tal que implicara la concesión de una ayuda estatal. La Comisión dedujo de ello que esta parte de la denuncia no identificaba ninguna ventaja financiada con fondos estatales, ya que no podía deducirse tal ventaja del mero hecho de que Fred Olsen fuera, en la práctica, la única usuaria de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves.
En cuarto lugar, en los considerandos 46 a 61 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó si la situación objeto de la denuncia era conforme con su práctica decisoria, según la cual el usuario de una infraestructura portuaria financiada con fondos públicos no percibe ayuda estatal cuando, por una parte, el operador de la infraestructura aplica a tal usuario tasas que son similares a las de puertos comparables y, por otra parte, el acceso a dicha infraestructura es abierto y no discriminatorio.
La Comisión consideró cumplido el primer requisito, habida cuenta de las afirmaciones del Reino de España, no impugnadas por la demandante, en las que se garantizaba que la Dirección de Puertos aplicaba las mismas tasas portuarias en todos los puertos de su competencia en las islas Canarias.
Por lo que se refiere al segundo requisito, la Comisión distinguió entre el período anterior al 3 de julio de 2013 y el posterior a esa fecha, en la que la demandante manifestó formalmente por primera vez su deseo de emprender actividades de transporte marítimo comercial con trasbordadores rápidos desde el Puerto de Las Nieves.
Respecto del período anterior al 3 de julio de 2013, la Comisión consideró esencialmente que, al no haber expresado ninguna otra compañía naviera su interés en operar con transbordadores rápidos desde ese puerto, no podía decirse que las autoridades españolas hubieran tomado medidas para reservar a Fred Olsen la utilización en exclusiva del puerto o para discriminar a otros usuarios potenciales. A este respecto señaló que las solicitudes de acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves tanto de Trasmediterránea como de Naviera Armas se referían a transbordadores convencionales y que las autoridades españolas habían acreditado que, por razones de seguridad, estaba justificado limitar la utilización de dicha infraestructura portuaria a los transbordadores rápidos.
En lo que atañe al período posterior al 3 de julio de 2013, la Comisión comenzó por reconocer que a la Dirección de Puertos le era imposible satisfacer la solicitud de la demandante de obtener acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves para el 1 de septiembre de ese mismo año, habida cuenta de la brevedad del plazo. No obstante, consideró que, a partir de esa solicitud, la Dirección de Puertos estaba obligada, como gestor de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, a tomar las medidas necesarias para garantizar que el acceso a dicho puerto estuviera abierto en condiciones no discriminatorias a todos los usuarios potenciales que operaran transbordadores rápidos.
La Comisión consideró por otra parte que, habida cuenta de la licitación convocada tras la ampliación de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves en 2014, la Dirección de Puertos había cumplido esa obligación en un plazo razonable desde la presentación de la solicitud de acceso de la demandante de 3 de julio de 2013. A este respecto precisó, en el considerando 59 de la Decisión impugnada, que la adjudicación de dos lotes de franjas horarias, unida a un incremento de la capacidad de la superficie de espera para automóviles en el muelle del Puerto de Las Nieves, era preferible a una reducción de la frecuencia de embarque y de desembarque de los buques de Fred Olsen, ya que, en primer término, esta última empresa tenía expectativas legítimas de continuar utilizando el puerto como lo hacía y, en segundo término, los efectos beneficiosos para la competencia de tal reducción de la frecuencia habrían sido muy limitados.
En los considerandos 60 a 62 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que, teniendo en cuenta que las tasas exigidas por la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves eran similares a las de puertos comparables y, además, que el
statu quo
que resultaba del auto de suspensión de 27 de febrero de 2015 era temporal, la Dirección de Puertos había acometido las actuaciones necesarias para garantizar el acceso abierto y no discriminatorio a ese puerto y Fred Olsen no había disfrutado, pues, de ninguna ayuda estatal. No obstante, la Comisión señaló que esta conclusión no debía impedir que la Dirección de Puertos prosiguiera sus esfuerzos para permitir que otra compañía de transbordadores rápidos operara cuanto antes desde el Puerto de Las Nieves.
Por lo que se refiere a la segunda imputación, relativa a una exoneración parcial en favor de Fred Olsen del pago de determinadas tasas portuarias, la Comisión señaló, en el considerando 63 de la Decisión impugnada, que las autoridades españolas habían confirmado que se habían facturado a Fred Olsen todas las tasas portuarias aplicables y, además, habían presentado pruebas de que dicha compañía había satisfecho, al menos desde el año 2005, todas las liquidaciones de tasas a su cargo.
En el considerando 66 de la Decisión impugnada, tras recordar, en esencia, que no le correspondía evaluar la forma en que debía facturarse una tasa portuaria, la Comisión indicó que no se había acreditado que Fred Olsen hubiera recibido ventaja alguna en relación con la tasa T‑9, ya que, según las explicaciones ofrecidas por las autoridades españolas, la citada tasa se facturaba del mismo modo en todos los puertos canarios de la competencia de la Dirección de Puertos.
La Comisión también rechazó la alegación de que el uso de las rampas móviles por parte de Fred Olsen hubiera debido gravarse con la tasa T‑2 por períodos completos de 24 horas, y no únicamente por el tiempo efectivo de uso de las mismas. En efecto, precisó haber recibido de las autoridades españolas información suficiente sobre el hecho de que la Dirección de Puertos facturaba la tasa T‑2 del mismo modo en todos los puertos canarios de su competencia. Como no se había demostrado que Fred Olsen hubiera recibido ventaja alguna por ese concepto, la Comisión estimó, en el considerando 70 de la Decisión impugnada, que no era necesario evaluar si en este caso concreto concurrían el resto de criterios establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1, para calificar una medida como ayuda estatal.
La Comisión dedujo de todas estas circunstancias, en el considerando 71 de la Decisión impugnada, que las medidas de que se trata no constituían ayuda estatal.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de marzo de 2016, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de junio de 2016, Fred Olsen solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Mediante auto de 7 de septiembre de 2016, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió la intervención de Fred Olsen.
La coadyuvante presentó su escrito de formalización de la intervención el 31 de octubre de 2016. El 19 de diciembre de 2016, la demandante presentó sus observaciones sobre este último escrito. La Comisión informó al Tribunal, el 17 de noviembre de 2016, de que no presentaría observaciones sobre el mencionado escrito.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el presente asunto se atribuyó a la Sala Novena, en la que se designó un nuevo Juez Ponente.
Mediante diligencia de ordenación del procedimiento adoptada en virtud del artículo 90 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, este último planteó determinadas preguntas escritas a las partes, al objeto de que respondieran a ellas en la vista.
En esencia, la demandante solicita al Tribunal que:
–
Admita y estime los motivos de anulación planteados en su demanda y, en consecuencia, anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión y la coadyuvante solicitan al Tribunal que:
–
Desestime la demanda por ser infundada.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
La demandante formula un único motivo en apoyo de su recurso, basado en que la Comisión, pese a las serias dificultades que planteaba la apreciación de las medidas objeto de la denuncia, omitió incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2. Este motivo único se estructura en tres series de alegaciones, relativas a la duración del procedimiento de examen previo y a la intensidad de los intercambios de información que en él mantuvieron la Comisión y el Reino de España, a ciertos errores manifiestos de apreciación de los hechos y, por último, a ciertos errores de Derecho y a una falta de motivación.
Tras haber recordado, con carácter preliminar, la jurisprudencia pertinente aplicable al presente litigio, procederá examinar, en primer lugar, las alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de su pretensión de anulación en las que menciona las serias dificultades surgidas durante el procedimiento de examen previo propiamente dicho y, en segundo lugar, sus alegaciones relativas al contenido de la Decisión impugnada.
Consideraciones preliminares
Según reiterada jurisprudencia, cuando, tras un primer examen en el contexto del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Comisión no pueda llegar a la convicción de que una medida o bien no constituye una ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, o bien, si puede ser calificada de ayuda, resulta compatible con el Tratado FUE, o cuando dicho procedimiento no le haya permitido superar todas las dificultades que plantea la apreciación de la compatibilidad de la medida considerada, dicha institución está obligada a iniciar el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, sin disponer a este respecto de ningún margen de apreciación (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 10 de mayo de 2005, Italia/Comisión,
C‑400/99
,
EU:C:2005:275
, apartado
).
Confirma expresamente esta obligación el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), puesto en relación con el artículo 13, apartado 1, de dicho Reglamento (sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, apartado
, y de 14 de septiembre de 2016, Trajektna luka Split/Comisión,
T‑57/15
, no publicada,
EU:T:2016:470
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, apartado
y jurisprudencia citada), reproducidos en lo esencial en el artículo 4, apartado 4, y en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
), en vigor desde el 14 de octubre de 2015 y por ello aplicable en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada.
Además, el concepto de dificultades serias, cuya presencia obliga a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal, reviste un carácter objetivo. La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en las apreciaciones en que se basó la Comisión, de forma objetiva, poniendo en relación la motivación de la Decisión con los datos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la existencia o la compatibilidad con el mercado interior de las ayudas controvertidas (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión,
C‑431/07 P
,
EU:C:2009:223
, apartado
; de 18 de noviembre de 2009, Scheucher‑Fleisch y otros/Comisión,
T‑375/04
,
EU:T:2009:445
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 28 de marzo de 2012, Ryanair/Comisión,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se deduce que, por su propia naturaleza, el control de legalidad efectuado por el Tribunal sobre la existencia de dificultades serias no puede limitarse a la búsqueda del error manifiesto de apreciación [sentencias de 27 de septiembre de 2011, 3F/Comisión,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, apartado
, y de 17 de marzo de 2015, Pollmeier Massivholz/Comisión,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, apartado
(no publicada)]. Un control jurisdiccional pleno resulta tanto más necesario cuando, como ocurre en el presente asunto, la parte demandante critica el examen de la Comisión relativo a la propia calificación de las medidas controvertidas como ayudas estatales, ya que este concepto, tal como está definido en el Tratado FUE, presenta un carácter jurídico y debe interpretarse sobre la base de elementos objetivos [sentencias de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, apartado
, y de 17 de marzo de 2015, Pollmeier Massivholz/Comisión,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, apartado
(no publicada)].
De la jurisprudencia se desprende igualmente que el carácter insuficiente o incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión durante el procedimiento de examen previo constituye un indicio de la existencia de dificultades serias [véase la sentencia de 17 de marzo de 2015, Pollmeier Massivholz/Comisión,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, apartado
(no publicada) y jurisprudencia citada].
La parte demandante soporta la carga de la prueba de la existencia de dificultades serias, prueba que puede aportar a partir de un conjunto de indicios concordantes, relativos, por un lado, a las circunstancias y a la duración del procedimiento de examen previo y, por otro lado, al contenido de la Decisión impugnada (sentencias de 3 de marzo de 2010, Bundesverband deutscher Banken/Comisión,
T‑36/06
,
EU:T:2010:61
, apartado
, y de 16 de septiembre de 2013, Colt Télécommunications France/Comisión,
T‑79/10
, no publicada,
EU:T:2013:463
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 15 de marzo de 2001, Prayon-Rupel/Comisión,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, apartado
).
Sobre las alegaciones relativas al procedimiento de examen previo
Para demostrar que el examen de las medidas de que se trata planteó serias dificultades, la demandante se basa, en primer lugar, en la larga duración del procedimiento de examen previo y en la elevada frecuencia de los intercambios de información que en él mantuvieron la Comisión y el Reino de España.
Por un lado, la demandante sostiene que el período de más de dos años y ocho meses transcurrido entre la presentación de la denuncia y la adopción de la Decisión impugnada es excesivo, habida cuenta del plazo máximo de dos meses establecido para el procedimiento de examen previo en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
659/1999 y, desde que este último fue derogado, en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589. A su juicio, tal duración pone de manifiesto la complejidad del asunto, en especial habida cuenta de que la Comisión solo adoptó la Decisión impugnada después de que ella se lo requiriera formalmente.
Por otro lado, la demandante alega, en esencia, que los numerosos intercambios de información entre la Comisión y el Reino de España, descritos en la Decisión impugnada, sobrepasaron en gran medida los trámites normales de la investigación previa de una denuncia en materia de ayudas estatales. La frecuencia de esos intercambios, que podría deberse a la falta de cooperación del Reino de España, sería incomprensible de no haber existido serias dificultades en el examen de la denuncia. En su opinión, las dificultades encontradas por la Comisión durante el procedimiento de examen previo vienen corroboradas por el hecho de que la Comisión supo de la convocatoria de una licitación posterior a la presentación de la denuncia únicamente a través de los medios de comunicación y, además, por el hecho de que únicamente concluyó en la Decisión impugnada que no existía ayuda estatal a reserva de una sustancial modificación de la situación examinada y del carácter temporal de la suspensión judicial de la citada licitación.
La demandante añade que la propia Comisión ha reconocido, en el presente procedimiento jurisdiccional, que retrasó deliberadamente la adopción de la Decisión impugnada a la espera del resultado de esa licitación. Ello prueba, según la demandante, que, desde el punto de vista de la Comisión, la apertura del acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves era esencial para su análisis de las medidas de que se trata y que, en contra de lo que la Comisión alega ahora, la supuesta ausencia de una ventaja otorgada mediante fondos estatales no se consideraba un elemento determinante.
Según la demandante, carece de sentido el intento de la Comisión de justificar la duración del procedimiento de examen previo por la multitud de alegaciones presentadas por ella sobre la base de varias disposiciones del Tratado FUE. Así, por un lado, la Comisión decidió desde el primer momento analizar por separado la parte de la denuncia basada en una infracción del artículo 106 TFUE, puesto en relación con el artículo 102 TFUE, y la parte, objeto de la Decisión impugnada, que se basa en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por otro lado, afirma, la Comisión archivó la primera parte de la denuncia el 19 de julio de 2013, de modo que esta última no retrasó en absoluto el examen de las medidas de que se trata.
La demandante añade que solo tuvo una oportunidad para expresar su punto de vista sobre el análisis de las medidas denunciadas, a saber, cuando presentó sus observaciones sobre las conclusiones preliminares de la Comisión, por lo que en ningún caso puede imputársele el retraso que sufrió el procedimiento de examen previo.
La Comisión señala, al igual que la coadyuvante, que ni la intensidad de los intercambios de información con el Estado miembro de que se trata durante el procedimiento de examen previo ni la larga duración de este son necesariamente indicios de la existencia de serias dificultades en el análisis de las medidas de que se trata. La larga duración del procedimiento de examen previo puede explicarse, según ella, por la carga de trabajo de la Comisión, debida en particular a otras denuncias o a las repetidas solicitudes de información al Estado miembro de que se trata, o incluso por una evolución de las circunstancias.
La Comisión sostiene, en primer término, que la apreciación de la duración del procedimiento de examen previo debe tener en cuenta el hecho de que ella envió sus conclusiones preliminares a la demandante el 22 de octubre de 2013 y que estas se mantuvieron prácticamente inalteradas en lo sucesivo. En segundo término, la situación examinada evolucionó durante todo el procedimiento de examen previo, desde la solicitud de acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves formulada por la demandante el 3 de julio de 2013, y la Decisión impugnada se adoptó apenas unos meses después de dictarse el auto de suspensión de 27 de febrero de 2015. En tercer término, la larga duración del procedimiento se explica, en particular, por la multiplicidad de bases de la denuncia presentada por la demandante, que hubo de ser examinada por unidades diferentes de la Comisión. En cuarto término, las numerosas reacciones de la demandante durante el procedimiento de examen previo exigieron un incremento de los intercambios de información con las autoridades españolas para esclarecer plenamente las medidas de que se trata. En cuanto a la intensidad de esos intercambios de información con las autoridades españolas, se debió principalmente al hecho de que la Comisión, tras tener conocimiento de la convocatoria de una licitación, consideró que conocer su resultado le permitiría adoptar una decisión más concreta y más útil sobre las medidas de que se trata. No obstante, la Comisión señala, en esencia, que ni esa evolución de las circunstancias ni el hecho de que los resultados de la licitación estuvieran judicialmente suspendidos tenían entidad suficiente para influir en su conclusión de que las medidas de que se trata no constituían ayudas estatales.
A este respecto, en primer lugar procede recordar que, en el supuesto de que las medidas estatales controvertidas no hayan sido notificadas por el Estado miembro de que se trate, la Comisión no se encuentra obligada a efectuar un examen preliminar de estas medidas en un plazo determinado. Sin embargo, en la medida en que dispone de una competencia exclusiva para apreciar la compatibilidad de una ayuda estatal con el mercado interior, la Comisión está obligada, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado FUE en materia de ayudas estatales, a proceder a un examen diligente e imparcial de las denuncias que señalen la existencia de una ayuda incompatible con el mercado interior. De ello se deduce, en particular, que la Comisión no puede prolongar indefinidamente el examen preliminar de las medidas estatales que son objeto de una denuncia, desde el momento en que, como ocurre en el presente asunto, ha aceptado llevar a cabo tal examen solicitando información al Estado miembro de que se trata (sentencias de 10 de mayo de 2006, Air One/Comisión,
T‑395/04
,
EU:T:2006:123
, apartado
; de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, apartado
, y de 9 de septiembre 2009, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑30/01 a T‑32/01 y T‑86/02 a T‑88/02
,
EU:T:2009:314
, apartado
). En efecto, dicho examen tiene por único objeto permitir que la Comisión se forme una primera opinión sobre la calificación de las medidas sujetas a su apreciación y sobre su compatibilidad con el mercado interior (véase la sentencia de 25 de noviembre de 2014, Ryanair/Comisión,
T‑512/11
, no publicada,
EU:T:2014:989
, apartado
y jurisprudencia citada).
Lo que constituye la duración razonable de un procedimiento de examen previo debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, del contexto del mismo, de las diferentes fases del procedimiento que debe seguir la Comisión, de la complejidad del asunto y de su trascendencia para las diferentes partes interesadas (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, apartado
y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las sentencias de 27 de septiembre de 2011, 3F/Comisión,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 16 de octubre de 2014, Portovesme/Comisión,
T‑291/11
,
EU:T:2014:896
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la Comisión recibió la denuncia de la demandante el 26 de abril de 2013 y comunicó sus conclusiones preliminares a la demandante el 22 de octubre del mismo año. Al actuar así, la Comisión respetó la norma que figura en el apartado 48 del Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (
DO 2009, C 136, p. 13
), que establece que, «en el plazo de doce meses la Comisión intentará, en principio [...] enviar en los asuntos no prioritarios una carta administrativa inicial al denunciante exponiendo sus opiniones preliminares» (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 2016, Trajektna luka Split/Comisión,
T‑57/15
, no publicada,
EU:T:2016:470
, apartado
).
Sin embargo, la Decisión impugnada fue adoptada el 8 de diciembre de 2015, esto es, más de 31 meses después de la recepción de la denuncia y más de dos años después de que la Comisión comunicara a la demandante sus conclusiones preliminares.
Pues bien, aun teniendo en cuenta la facultad de la Comisión de establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ella (véase la sentencia de 4 de julio de 2007, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión,
T‑475/04
,
EU:T:2007:196
, apartado
y jurisprudencia citada), los plazos mencionados en el apartado 63 anterior rebasan en gran medida lo requerido, en principio, para un primer examen de las medidas objeto de la denuncia. A este respecto, se ha declarado ya que tal circunstancia podía indicar, unida a otros factores, que la Comisión había encontrado serias dificultades de apreciación que exigían incoar el procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de mayo de 2000, SIC/Comisión,
T‑46/97
,
EU:T:2000:123
, apartado
; de 27 de septiembre de 2011, 3F/Comisión,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, apartado
, y de 14 de septiembre de 2016, Trajektna luka Split/Comisión,
T‑57/15
, no publicada,
EU:T:2016:470
, apartado
).
Procede apreciar si, como sostiene la Comisión, la duración particularmente extensa del procedimiento de examen previo en el presente asunto pudo deberse, en parte, a circunstancias objetivas ajenas a cualquier dificultad seria surgida en el examen de las medidas de que se trata.
En primer lugar, por lo que respecta al hecho de que la demandante invocara en su denuncia, no solo una infracción del artículo 107 TFUE, sino también de los artículos 102 TFUE y 106 TFUE, procede señalar que esta última parte de la denuncia pudo archivarse el 19 de julio de 2013. Como indica acertadamente la demandante, la tramitación por la Comisión de la parte de la denuncia relativa a una supuesta infracción de los artículos 102 TFUE y 106 TFUE no pudo ocasionar, pues, ningún retraso significativo en el examen previo de las medidas que la denuncia calificaba de ayudas estatales.
A continuación, en lo que atañe a la evolución de la situación examinada durante el procedimiento administrativo, procede señalar que, en efecto, la demandante presentó ante la Dirección de Puertos una solicitud de autorización de atraque en el Puerto de Las Nieves el 3 de julio de 2013, esto es, algo más de dos meses después de la presentación de la denuncia ante la Comisión. De los considerandos 23 a 27 de la Decisión impugnada se desprende que tal solicitud no solo dio lugar a una decisión denegatoria de la Dirección de Puertos, sino que también impulsó a esta última a plantearse la posibilidad de autorizar a una segunda compañía naviera a operar en el Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial y, con esta perspectiva, a acometer obras de acondicionamiento de dicho puerto y a convocar un procedimiento de licitación. Es innegable que tales circunstancias objetivas podían dar lugar a una modificación de las condiciones en las que hasta entonces se había autorizado a la coadyuvante a utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves. Como las citadas condiciones eran precisamente el objeto de la parte de la denuncia que criticaba la concesión de ayudas estatales a la coadyuvante, la evolución de la referida situación constituía una circunstancia objetiva capaz de justificar una prolongación del plazo necesario para la tramitación de dicha denuncia.
Lo mismo puede decirse del recurso contra la licitación interpuesto por la coadyuvante ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, así como del auto de suspensión de 27 de febrero de 2015, puesto que estas circunstancias posteriores a la presentación de la denuncia crearon una situación de incertidumbre sobre si se iban a mantener o no las condiciones de utilización por parte de la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, objeto de la denuncia.
Por último, en lo que atañe a los múltiples intercambios de información entre la Comisión y las autoridades españolas, es preciso recordar que el mero hecho de que se hayan entablado discusiones entre la Comisión y el Estado miembro afectado en un procedimiento de examen previo y de que, en este contexto, la Comisión haya podido solicitar información adicional sobre las medidas sujetas a su control, no puede por sí solo considerarse una prueba de que dicha institución afrontaba serias dificultades de apreciación (véase la sentencia de 27 de septiembre de 2011, 3F/Comisión,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, por una parte, procede señalar que la demandante impugnó detalladamente la valoración preliminar que figura en el escrito que la Comisión le remitió el 22 de octubre de 2013 y que ello pudo justificar que la Comisión tratase de obtener información adicional de las autoridades españolas.
Por otra parte, la evolución de la situación examinada en el presente asunto —descrita en los apartados 67 y 68 anteriores— podía también justificar nuevos intercambios de información con el Reino de España sobre las condiciones de acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial y, en consecuencia, prolongar la duración del examen previo de tales condiciones, en especial habida cuenta de que la coadyuvante presentó
motu proprio
observaciones a la Comisión después de que esta hubiera solicitado a las autoridades españolas explicaciones sobre el procedimiento de licitación y posteriormente, en 2015, informó a la Comisión en dos ocasiones sobre el desarrollo de la citada licitación (véase el apartado 15 anterior).
De las consideraciones expuestas resulta que tanto el desarrollo del procedimiento como la evolución de la situación examinada, unidos a los intercambios adicionales de información que esta suscitó, por una parte, entre la Comisión y el Reino de España y, por otra, entre la Comisión y la coadyuvante, constituyen circunstancias objetivas que pudieron contribuir a prolongar la duración del examen previo de las medidas calificadas en la denuncia de ayudas estatales.
Por tanto, la duración del procedimiento de examen previo no revela, en sí misma, serias dificultades que obligaran a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
En consecuencia, es preciso examinar las demás alegaciones formuladas por la demandante en apoyo de su motivo único, con las que pretende acreditar que el propio contenido de la Decisión impugnada, incluida la parte de la misma en la que se examinó la evolución de las circunstancias posterior a la presentación de la denuncia, proporciona indicios de que el examen de las medidas de que se trata planteaba serias dificultades que hubieran debido impulsar a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal.
Sobre las alegaciones relativas al contenido de la Decisión impugnada
Procede examinar conjuntamente las partes segunda y tercera del motivo único, en las que la demandante sostiene que la Decisión impugnada adolece de diversos errores manifiestos de apreciación de los hechos y de errores de Derecho, distinguiendo sin embargo, tras formular algunas observaciones preliminares, la parte de la Decisión impugnada consagrada al examen de las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves (imputaciones primera y tercera de la denuncia) de la parte consagrada al examen de las condiciones de aplicación de la tasa T‑9 a la coadyuvante en razón de su ocupación de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves (segunda imputación de la denuncia).
Observaciones preliminares
Cuando, como sucede en el presente asunto, el recurso tiene por objeto impugnar la procedencia de una decisión que declara la inexistencia de ayuda estatal al término del procedimiento de examen previo, compete al Tribunal, conforme a la jurisprudencia citada en los apartados 48 a 51 anteriores, apreciar los indicios extraídos del contenido de la Decisión impugnada con el fin de detectar en ellos la eventual existencia de una seria dificultad (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de noviembre de 2012, CBI/Comisión,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, procede señalar en primer lugar que nada en los autos sugiere que los servicios comerciales de transporte marítimo prestados por la coadyuvante desde el Puerto de Las Nieves incluyan la ejecución de servicios de interés económico general. En consecuencia, el examen de las medidas de que se trata no puede llevarse a cabo tomando como referencia la jurisprudencia según la cual no está incluida en el ámbito del artículo 107 TFUE, apartado 1, una intervención estatal que se considere una compensación en contrapartida de las prestaciones realizadas por la empresa beneficiaria para la ejecución de obligaciones de servicio público, pues en tal caso dicha empresa no disfruta, en realidad, de una ventaja financiera que la sitúe en una posición competitiva más favorable que la de las empresas competidoras (sentencias de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg,
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
, apartado
, y de 6 de abril de 2017, Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T‑219/14
,
EU:T:2017:266
, apartado
).
Es preciso señalar a continuación que la actividad de la coadyuvante en el Puerto de Las Nieves que fue objeto de la denuncia de la que trae causa el presente litigio consiste en utilizar con fines comerciales una infraestructura portuaria de dominio público. Así pues, la coadyuvante es efectivamente una empresa que ejerce una actividad económica sujeta al artículo 107 TFUE, apartado 1, definida como cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (véase la sentencia de 1 de julio de 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por último, si bien nada en la información puesta en conocimiento del Tribunal permite concluir que la coadyuvante haya disfrutado en algún momento, desde que ejerce actividades de transporte marítimo a partir del Puerto de Las Nieves, de una concesión o de algún otro derecho exclusivo para la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves con fines de tráfico comercial, procede señalar que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, la coadyuvante era desde 1994 la única que podía utilizar esa infraestructura con tales fines, al haber denegado la Dirección de Puertos todas las solicitudes de autorización de atraque presentadas por otras compañías, incluida la demandante, hasta la convocatoria de una licitación en 2014, y al haber sido suspendido el resultado de tal licitación por el auto de 27 de febrero de 2015. No pone en entredicho esta constatación sobre la utilización específica de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves para fines de transporte comercial de pasajeros y de carga la alegación de la Comisión, reiterada en la vista, de que la coadyuvante en ningún momento disfrutó de una utilización en exclusiva de dicho puerto, dado que este también acoge actividades pesqueras y de navegación deportiva.
Sobre el examen de las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves (imputaciones primera y tercera formuladas en la denuncia)
La demandante critica cada uno de los cuatro motivos en los que se apoya la constatación formulada en la Decisión impugnada según la cual la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves por la coadyuvante no constituye una ayuda estatal (véanse los apartados 21 a 31 anteriores). Por tanto, procede examinar sucesivamente las alegaciones dirigidas contra cada uno de esos motivos, con el fin de apreciar si ponen de manifiesto que el examen de las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves planteó serias dificultades.
–
Sobre las alegaciones dirigidas contra el primer motivo de la Decisión, relativo a la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
)
En lo que atañe al primer motivo de la Decisión impugnada, que figura en su considerando 43, la demandante sostiene que la Comisión concluyó erróneamente que las autoridades canarias solo estaban obligadas a considerar actividad económica la explotación de infraestructuras portuarias a partir del momento en que se pronunció la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
). En su opinión, la interpretación del alcance del artículo 107 TFUE, apartado 1, hecha por el juez de la Unión en dicha sentencia tiene un valor meramente declarativo y, además, se encuentra en línea con la jurisprudencia anterior, conforme a la cual la financiación pública de actividades de carácter económico puede constituir una ayuda estatal. En consecuencia, el mero hecho de que la adaptación de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves al tráfico comercial tuviera lugar antes de que se pronunciara la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), no dispensaba a las autoridades competentes de garantizar, desde ese momento, un acceso transparente y no discriminatorio a dicho puerto, a fin de evitar que sus condiciones de utilización implicaran la concesión de ayudas estatales. En todo caso, a juicio de la demandante, el razonamiento seguido por la Comisión no puede justificar la concesión de ayudas a la coadyuvante a partir del pronunciamiento de esa sentencia, sentencia que, además, carece de pertinencia, ya que versa sobre la calificación como actividad económica de la gestión de una infraestructura y no sobre la utilización de esa infraestructura con fines comerciales, como sucede en el presente asunto.
La Comisión sostiene que el considerando 43 de la Decisión impugnada se limita a constatar la antigüedad de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves y su progresiva adaptación al desarrollo de actividades económicas. Pues bien, a su juicio, procede distinguir la concesión en exclusiva a un usuario de la situación en la que, como ocurre en el presente asunto, un operador es el único usuario de una infraestructura a causa de la capacidad limitada de esta. En ningún caso ese uso debe confundirse con el otorgamiento de un derecho en exclusiva. La Comisión alega que, como la creación y el desarrollo de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves se llevaron a cabo antes de que se pronunciara la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), el mero hecho de que las autoridades españolas no notificaran esas medidas relativas a esta infraestructura no planteó ninguna dificultad seria en el procedimiento de examen previo.
A este respecto, sin que siquiera sea necesario pronunciarse sobre la procedencia de la distinción de orden temporal realizada por la Comisión en el considerando 43 de la Decisión impugnada, en la que tomó como referencia el momento en que se dictó la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
), basta con hacer constar que, como acertadamente indica la demandante, en el presente caso el beneficiario de las medidas denunciadas no es el gestor de la infraestructura, como ocurría en el asunto en que se dictó dicha sentencia, sino un usuario de la misma. En consecuencia, las consideraciones sobre la citada sentencia expuestas por la Comisión en la Decisión impugnada no permitían excluir que la calificación de ayudas estatales se aplicara a las medidas de que se trata y, por tanto, no permitían descartar la existencia de serias dificultades en el examen de las citadas medidas.
–
Sobre las alegaciones dirigidas contra el segundo motivo de la Decisión, relativo al hecho de que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no fue planificada ni desarrollada con el fin de beneficiar específicamente a la coadyuvante o a cualquier otra compañía naviera
En lo que atañe al segundo motivo de la Decisión impugnada, que figura en su considerando 44, la demandante rebate, en esencia, la constatación que figura en él, según la cual nada indica que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves fuera desarrollada para beneficiar específicamente a la coadyuvante ni que hubiera sido atribuido a esta última o a cualquier otra empresa en el momento de su construcción. Según la demandante, al realizar tal afirmación, la Comisión hizo caso omiso del carácter objetivo del concepto de ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Lo único importante es que la coadyuvante tiene el monopolio de utilización de la infraestructura portuaria de que se trata y, por tanto, una clara ventaja sobre sus competidores. De todos modos, la intención de las autoridades canarias de favorecer a la coadyuvante es evidente en el presente asunto y constituye un indicio de la existencia de ayudas de las que se benefició. En efecto, la jurisprudencia excluye que los costes de una infraestructura pública que beneficie a un operador específico deban ser soportados por la colectividad. Añade la demandante que el principio
prior in tempore, potior in iure
en ningún caso puede justificar la concesión a la coadyuvante de un derecho exclusivo de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves. La ausencia de referencias a dicho principio en la Decisión impugnada se explica por el hecho de que resulta claramente incompatible con los principios básicos de las normas de la Unión en materia de ayudas estatales, pues tal prioridad constituye más bien un indicio de la concesión de una ayuda estatal. A este respecto, la demandante rechaza la analogía hecha por la Comisión con la protección que el Derecho de la Unión ofrece a los intereses legítimamente adquiridos por las compañías aéreas en materia de franjas horarias, pues en el sector del tráfico marítimo no se ha establecido una protección comparable.
La Comisión sostiene que, a la luz de la información disponible, nada indica que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves se desarrollara para beneficiar específicamente a la coadyuvante, sino que esta última fue simplemente la primera en utilizarla con fines comerciales en 1994 hasta que se alcanzó la capacidad máxima de dicho puerto. La denegación de las solicitudes de acceso de otros operadores se debió principalmente a razones de seguridad, y no a la voluntad de reservar a la coadyuvante el uso en exclusiva de dicha infraestructura. Pues bien, alega la Comisión, de la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), apartado
, se desprende que tal circunstancia es pertinente para excluir la calificación de ayuda estatal en los casos en que unas infraestructuras públicas se pongan a disposición de operadores económicos.
A este respecto, procede recordar que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no establece distinciones entre las intervenciones estatales según sus causas o sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos (sentencias de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros,
C‑399/10 P y C‑401/10 P
,
EU:C:2013:175
, apartado
, y de 30 de junio de 2016, Bélgica/Comisión,
C‑270/15 P
,
EU:C:2016:489
, apartado
), de modo que el concepto de ayuda es un concepto objetivo que depende, principalmente, de la cuestión de si una medida estatal confiere o no una ventaja a una o varias empresas (véanse las sentencias de 6 de marzo de 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale y Land Nordrhein-Westfalen/Comisión,
T‑228/99 y T‑233/99
,
EU:T:2003:57
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2010, Grecia y otros/Comisión,
T‑415/05, T‑416/05 y T‑423/05
,
EU:T:2010:386
, apartado
y jurisprudencia citada).
En consecuencia, la concesión de una ventaja puede infringir el artículo 107 TFUE, apartado 1, aun cuando tal ventaja no se haya establecido específicamente en beneficio de una o varias empresas determinadas.
En el presente asunto, de los principios enunciados en los apartados 86 y 87 anteriores se deduce que, aun suponiendo acreditada la constatación del considerando 44 de la Decisión impugnada, según la cual la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no fue desarrollada para beneficiar específicamente a la coadyuvante ni atribuida a esta última ni a ninguna otra empresa en el momento de su construcción, tal constatación no bastaría para excluir que las condiciones en las que dicha infraestructura se puso a disposición de la coadyuvante para su uso comercial hubieran podido implicar la concesión a esta última de ayudas estatales.
No desvirtúa esta conclusión el apartado 45 de la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), citado en el considerando 44 de la Decisión impugnada y al que la Comisión se refiere en sus escritos procesales. En el asunto en el que recayó esa sentencia, el órgano jurisdiccional remitente preguntaba al Tribunal de Justicia, en esencia, si el hecho de autorizar, a efectos de crear un sistema de transporte seguro y eficaz, a los taxis londinenses a circular por los carriles bus establecidos en las vías públicas durante las horas en que se aplican las limitaciones de circulación relativas a dichos carriles, prohibiendo al mismo tiempo circular por ellos a los vehículos de turismo con conductor (VTC), salvo para recoger y dejar a pasajeros que los hubieran reservado previamente, implicaba comprometer fondos estatales y confería a los mencionados taxis una ventaja económica selectiva en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Es cierto que el Tribunal de Justicia afirmó, en el apartado 45 de la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), que de la documentación de que disponía se desprendía inequívocamente que los carriles bus de Londres (Reino Unido) no habían sido construidos en beneficio de una empresa concreta ni de una categoría específica de empresas, como la de los taxis londinenses, ni siquiera de los prestadores de servicios de autobús, ni habían sido atribuidos a estas empresas después de su construcción, sino que habían sido construidos más bien como elementos de la red viaria londinense y, sobre todo, para facilitar el transporte público realizado mediante autobuses. Sin embargo, en los apartados 54 a 61 de la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), el Tribunal de Justicia invitó al tribunal remitente que le había planteado la petición de decisión prejudicial a que comprobara si los taxis londinenses disfrutaban de una ventaja económica selectiva por la utilización gratuita de carriles bus cuyo uso estaba vedado a los VTC. Algunos datos de los autos llevaron al Tribunal de Justicia a considerar que los taxis y los VTC se encontraban en situaciones lo bastante distintas, en particular a la vista de las obligaciones reglamentarias que recaen sobre los taxis, como para excluir una ventaja económica selectiva en favor de estos últimos. Ahora bien, en el presente asunto, la situación de la demandante y la de la coadyuvante no presentan tales diferencias, de modo que la Comisión estaba obligada en todo caso a examinar si otros factores distintos del hecho de que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no hubiera sido ni planificada ni desarrollada para beneficiar específicamente a la coadyuvante podían excluir la existencia de una ayuda estatal en provecho de esta última.
–
Sobre las alegaciones dirigidas contra los motivos tercero y cuarto de la Decisión, relativos al alcance de la argumentación de la demandante en la denuncia y a los criterios que permiten identificar una ayuda estatal en favor del usuario de una infraestructura portuaria financiada mediante fondos públicos
En lo que respecta al tercer motivo de la Decisión impugnada, que figura en su considerando 45, la demandante sostiene que, en contra de lo que allí se afirma, la exclusividad de que disfruta la coadyuvante en la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves constituye de por sí una ventaja otorgada de manera selectiva mediante fondos estatales, incluso en el supuesto de que tal empresa hubiera abonado todas las tasas que le corresponden reglamentariamente. Alega así, por una parte, invocando la jurisprudencia y la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general (
DO 2012, C 8, p. 4
), que la concesión de derechos exclusivos sobre bienes de dominio público sin un procedimiento transparente y no discriminatorio puede implicar una renuncia a recursos estatales y procurar una ventaja a los beneficiarios. Por otra parte alega que, conforme a la normativa española, la concesión a la coadyuvante de un derecho de utilización exclusiva en el marco de una concesión habría obligado a esta a abonar un canon. En su opinión, el valor económico del derecho de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, al margen de las tasas portuarias, queda acreditado por los cánones ofertados tanto por la demandante como por la coadyuvante en su respuesta a la licitación convocada por la Dirección de Puertos en 2014.
En consecuencia, según la demandante, la Decisión impugnada adolece de errores, ya que la Comisión omitió verificar si las tasas portuarias pagadas por la coadyuvante cubrían los costes soportados por la Dirección de Puertos y procuraban a esta última un beneficio razonable, teniendo en cuenta el valor de mercado de la utilización en exclusiva de la infraestructura de que se trata.
La demandante añade, en la réplica, que la Decisión impugnada identifica un problema de acceso a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves para las empresas competidoras de la coadyuvante, lo que puede revelar la existencia de una ayuda estatal. Ahora bien, la Comisión trata de desdecirse de esta parte de la Decisión impugnada, sosteniendo ahora que el cuarto motivo examinado en ella resultaba accesorio a la constatación de que la utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no podía interpretarse como una ventaja otorgada mediante fondos estatales. Sin embargo, afirma la demandante, se deduce de una reiterada práctica decisoria de la Comisión que para excluir una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, es preciso que los usuarios potenciales de infraestructuras portuarias dispongan de un acceso abierto y no discriminatorio a las mismas y paguen por él unas tasas fijadas a un nivel comparable al nivel de mercado.
Por lo demás, en contra de lo que da a entender la Comisión, la demandante alega que no corresponde al denunciante probar que concurren todos y cada uno de los elementos que integran una ayuda estatal, sino que es la propia Comisión quien debe investigar y analizar la conformidad de las medidas denunciadas con el artículo 107 TFUE, apartado 1.
En todo caso, la demandante sostiene haber demostrado que en el presente asunto se comprometieron fondos estatales. Así, en primer lugar, de la jurisprudencia se desprende que la concesión exclusiva de infraestructuras públicas a una empresa puede implicar una renuncia a recursos estatales. En segundo lugar, la coadyuvante disfrutó del derecho a utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves sin tener que pagar un canon, mientras que, según la demandante, una investigación debidamente instruida habría permitido a la Comisión darse cuenta de que una concesión mediante licitación, exigida en principio por el artículo 43 de la Ley 14/2003, de 8 de abril, de Puertos de Canarias (BOC n.
o
85, de 6 de mayo de 2003), habría conllevado el pago de un canon, como lo confirma el Pliego de Condiciones Técnicas Particulares de la licitación convocada por la Dirección de Puertos en julio de 2014. En tercer y último lugar, a su juicio, la Comisión yerra al sostener que las tasas portuarias pagadas por la coadyuvante se habían fijado al nivel de mercado por la mera razón de que la Dirección de Puertos aplicaba tasas portuarias idénticas y calculadas del mismo modo en todos los puertos de su competencia. Es cierto que el punto 227 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (
DO 2016, C 262, p. 1
) establece que la evaluación del criterio del operador en una economía de mercado puede hacerse a la luz de las condiciones en que operadores privados comparables conceden el uso de infraestructuras comparables en situaciones comparables, siempre y cuando dicha comparación sea posible. Sin embargo, según la demandante, en la Decisión impugnada, la Comisión no examinó las tasas aplicadas a infraestructuras comparables a la del Puerto de Las Nieves ni tomó como referencia las tarifas aplicadas en puertos privados, y tampoco analizó la estructura de costes de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, por lo que nada nada permitía concluir que las tasas portuarias pagadas por la coadyuvante cubrían los gastos de explotación y los costes de amortización de esta infraestructura.
La Comisión subraya en esencia que, independientemente de los eventuales errores de apreciación de los hechos que denuncia la demandante, nada permite considerar que la utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves haya implicado la concesión a esta última de una ventaja mediante fondos estatales. La demandante no alegó en su denuncia que las tasas portuarias debidas por esa utilización estuvieran fijadas a un nivel que implicara la concesión de una ayuda estatal, de manera que esa parte de la denuncia no identificó ninguna ventaja otorgada mediante fondos estatales. Además, a juicio de la Comisión, no cabe deducir tal ventaja del mero hecho de que la coadyuvante fuera,
de facto
, la única compañía naviera que utilizaba la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves.
Además, la Comisión se remite en sus escritos procesales, por una parte, a los apartados 113 a 122 de la sentencia de 22 de enero de 2013, Salzgitter/Comisión (
T‑308/00 RENV
,
EU:T:2013:30
) y, por otra parte, al apartado 137 de la sentencia de 9 de diciembre de 2015, Grecia y Ellinikos Chrysos/Comisión (
T‑233/11 y T‑262/11
,
EU:T:2015:948
), con el fin de justificar su postura según la cual, como la demandante no había alegado en ningún momento durante el procedimiento administrativo que las tasas pagadas por la coadyuvante por la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves estuvieran fijadas a un nivel tal que implicara una ayuda estatal, ella no estaba obligada a proceder de oficio a examinar ese extremo en la Decisión impugnada.
A este respecto es preciso señalar, en primer lugar, que los pasajes de las sentencias a los que se remite la Comisión, mencionados en el apartado 97 anterior, versaban sobre una cuestión distinta de la que es objeto del presente litigio, a saber, la del intercambio de información entre la Comisión y el Estado miembro afectado en el contexto de un procedimiento de investigación formal regulado en el artículo 108 TFUE, apartado 2, que había desembocado en la adopción de una decisión que calificaba de ayudas estatales incompatibles con el mercado interior determinadas ventajas concedidas a una empresa.
Sobre este extremo, es cierto que, según una jurisprudencia consolidada de la que forman parte las sentencias a las que se remite la Comisión, en caso de incoación del procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, corresponde al Estado miembro y al beneficiario potencial de la ayuda estatal presentar sus alegaciones dirigidas a demostrar que el proyecto de ayuda está amparado por las excepciones establecidas en el Tratado FUE, ya que el objeto del procedimiento de investigación formal consiste precisamente en ofrecer a la Comisión aclaraciones sobre todas las circunstancias del asunto (véase la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Wam Industriale/Comisión,
T‑303/10
, no publicada,
EU:T:2012:505
, apartado
y jurisprudencia citada). Además, aunque el artículo 108 TFUE, apartado 2, exige que la Comisión recoja las observaciones de las partes interesadas antes de adoptar su decisión, no le prohíbe llegar a la conclusión, a falta de tales observaciones, de que una ayuda es incompatible con el mercado interior. Es en este contexto en el que se ha declarado ya que no cabe reprochar a la Comisión el que no haya tenido en cuenta eventuales datos de hecho o de Derecho que se le habrían podido presentar en el procedimiento administrativo pero que no le fueron presentados, pues la Comisión no está obligada a examinar de oficio y mediante conjeturas los datos que podrían habérsele presentado (véanse las sentencias de 27 de septiembre de 2012, Wam Industriale/Comisión,
T‑303/10
, no publicada,
EU:T:2012:505
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 28 de enero de 2016, Austria/Comisión,
T‑427/12
, no publicada,
EU:T:2016:41
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, esta jurisprudencia solo arroja luz sobre el desarrollo del procedimiento de investigación formal en unos asuntos en los que se cuestionaba la compatibilidad de las medidas de ayuda y no precisa el alcance del examen que debe realizar la Comisión en el procedimiento de examen previo para calificar de ayudas estatales determinadas medidas, en particular cuando se le ha presentado una denuncia.
A este respecto, se ha declarado ya que, en determinadas circunstancias, la Comisión podía estar obligada a investigar una denuncia yendo más allá del mero examen de los datos de hecho y de Derecho puestos en su conocimiento por el denunciante. En efecto, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas estatales, la Comisión está obligada a proceder a un examen diligente e imparcial de la denuncia, lo que puede requerir, en contra de lo que sostiene la Comisión, que ella examine datos no mencionados expresamente por el denunciante [sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
, y de 17 de marzo de 2015, Pollmeier Massivholz/Comisión,
T‑89/09
,
EU:T:2015:153
, apartado
(no publicada); véase también, en este sentido, la sentencia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, apartado
].
Así pues, se deduce tanto de la exigencia de un examen diligente e imparcial por parte de la Comisión de las denuncias que se le presenten como de la estructura del artículo 10, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
659/1999, reproducido sustancialmente en el artículo 12, apartados 1 y 2, del Reglamento 2015/1589, que, cuando la Comisión conoce de una denuncia basada en una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la que se identifican de manera inequívoca y circunstanciada las medidas que dieron lugar a esa infracción, le incumbe examinar minuciosamente si tales medidas pueden calificarse de ayudas estatales, solicitando, si es necesario, la cooperación del Estado miembro de que se trate y tomando en consideración datos no mencionados expresamente por el denunciante. Esta solución resulta tanto más necesaria cuanto que, como la propia demandante indicó en esencia en su denuncia, un denunciante no dispone ni de las facultades de investigación que el artículo 108 TFUE atribuye a la Comisión ni, en principio, de capacidades de investigación comparables a las que esta tiene.
En el presente asunto, del examen de los autos se desprende que la demandante alegó en la denuncia, en particular, que la coadyuvante disfrutaba desde hacía varios años de ayudas estatales a causa de las condiciones en las que se le había permitido utilizar en exclusiva con fines comerciales la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, sin procedimiento de licitación alguno y sin que contribuyera a la financiación de esa infraestructura.
En lo que atañe, más concretamente, al criterio relativo a la concesión de una ventaja, la demandante precisó en la denuncia, en esencia, que tal ventaja se derivaba de la «concesión de derechos exclusivos en la cual no concurre un proceso de licitación público, transparente y no discriminatorio para ocupar el dominio público portuario (o gozar de otros derechos especiales o exclusivos con un valor económico), lo que en la práctica conlleva una ventaja para los beneficiarios, que les sitúa en una situación favorable respecto a sus competidores». Además, tras subrayar que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves se había financiado mediante fondos públicos, la demandante indicó que de la práctica decisoria de la Comisión se desprendía que, «si la infraestructura tiene como fin el de satisfacer las necesidades de una compañía privada, esta última debe cargar con dichos gastos» y que, en el presente asunto, «la exoneración de dichos gastos también constituye pues una ventaja para [la coadyuvante]». La demandante dedujo de ello que «resulta obvio por lo tanto que las medidas públicas (ayudas de Estado) benefician a [la coadyuvante] otorgándole una ventaja, pues se le exonera del pago que una infraestructura de uso propio que debería haber financiado la propia empresa».
Por otra parte, por lo que respecta al criterio de la afectación de fondos públicos, la demandante comenzó por recordar en su denuncia que, conforme a la jurisprudencia y a la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la prestación de servicios de interés económico general, «la concesión de derechos exclusivos sobre bienes de dominio público sin la concurrencia de un proceso de licitación público, transparente y no discriminatorio puede conllevar en sí mismo la renuncia clara a recursos estatales». A continuación precisó, en particular, que «la financiación pública, de forma íntegra o parcial, de cualquier tipo de infraestructura de uso propio de un operador determinado, ajustándose a sus intereses y necesidades más allá de cualquier objetivo de interés general, cumple con el criterio de “afectación de fondos públicos”».
Por último, la demandante recalcó que no disponía de capacidad para aportar pruebas fehacientes de la existencia y magnitud de las ayudas estatales denunciadas, dado que se trataba bien de información financiera en poder de las autoridades públicas, bien de datos económicos de carácter no público de un competidor. Invitó por ello a la Comisión a que presentara solicitudes de información al Reino de España y, en su caso, se sirviera de los mecanismos de coerción de los que disponía para garantizar una instrucción óptima del expediente.
Habida cuenta de estas circunstancias, procede considerar que la demandante indicó inequívocamente en la denuncia que la coadyuvante disfrutaba de ayudas estatales porque, en esencia, no estaba obligada al pago de una contrapartida equivalente al valor económico real de su derecho a ser la única en utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial. De ello se deduce que, en contra de lo que sostiene la Comisión, la demandante identificó en la denuncia con un grado suficiente de precisión la razón por la que consideraba que las condiciones de utilización de dicha infraestructura por parte de la coadyuvante habían supuesto para esta última una ventaja financiada mediante fondos estatales.
Por tanto, la Comisión erró al afirmar, en el considerando 45 de la Decisión impugnada, que la demandante no había identificado en la denuncia ninguna ventaja financiada con fondos estatales por la mera razón de que esta última no había cuestionado en ella el nivel de las tasas portuarias que la coadyuvante debía pagar por utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial.
Del mismo modo, vista la conclusión expuesta en el apartado 107 anterior, carece de pertinencia el hecho de que la demandante no hubiera alegado, en el procedimiento administrativo, que la coadyuvante no pagaba las tasas reglamentarias exigidas a los usuarios únicos de infraestructuras portuarias en el archipiélago canario.
Dadas estas circunstancias, en virtud del deber de la Comisión de proceder a un examen diligente e imparcial de la denuncia presentada ante ella, incumbía por lo tanto a esta institución verificar, utilizando los criterios adecuados, si la coadyuvante había disfrutado de una ventaja otorgada mediante fondos estales, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en razón de las condiciones en que venía utilizando la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial desde mediados de los años noventa. Ahora bien, se ha podido comprobar que, como la demandante ha sostenido en esencia en su alegación expuesta en el apartado 92 anterior, la Comisión no verificó si las tasas portuarias pagadas por la coadyuvante cubrían los gastos soportados por la Dirección de Puertos y procuraban a esta última un beneficio razonable.
Sin embargo, la Comisión sostiene que en el presente asunto no concurre el requisito relativo a la existencia de una ventaja otorgada mediante fondos estatales, de modo que, en todo caso, el examen de esa parte de la denuncia no planteaba ninguna dificultad seria. A este respecto ha alegado, por una parte, que la coadyuvante pagó todas las tasas reglamentarias exigidas por la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves y, por otra parte, que la Dirección de Puertos calculó tales tasas conforme a lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, de la Ley de Puertos de Canarias, de manera que cubriera los costes y la amortización y generara un beneficio razonable. La circunstancia, recalcada por la demandante en sus escritos procesales, de que la coadyuvante no estuviera obligada a pagar un canon se explica por el hecho de que en modo alguno puede ser considerada concesionaria exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, sino solo mera usuaria de la misma. La Comisión afirma también, en esencia, que la mera ausencia de una licitación pública no basta para concluir que existe una ventaja otorgada mediante fondos estatales, en particular en los casos en que el Estado gestiona recursos de dominio público o recursos públicos escasos, lo que implica la existencia de un límite físico o temporal para la concesión de un acceso simultáneo a varios usuarios.
A este respecto, procede recordar ante todo que, según reiterada jurisprudencia, únicamente deben considerarse ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, las ventajas concedidas directa o indirectamente mediante fondos estatales o que constituyan una carga adicional para el Estado (sentencia de 12 de diciembre de 2014, Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português/Comisión,
T‑487/11
,
EU:T:2014:1077
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 1978, van Tiggele,
82/77
,
EU:C:1978:10
, apartados
y
). Por tanto, una medida estatal que no implica una transferencia directa o indirecta de fondos estatales no puede ser calificada de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, aunque cumpla los demás requisitos previstos por dicha disposición (véase la sentencia de 12 de diciembre de 2006, Asociación de Estaciones de Servicio de Madrid y Federación Catalana de Estaciones de Servicio/Comisión,
T‑95/03
,
EU:T:2006:385
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, la Comisión dispone de la posibilidad de archivar, en su caso, una denuncia al término del examen previo si puede excluir de entrada la calificación como ayuda estatal de las medidas de que se trata, tras comprobar que no concurre alguno de los requisitos esenciales para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, apartado
).
Sin embargo, en primer lugar, el mero hecho de que un bien de dominio público, por sus propias características, solo pueda ponerse a disposición de un número limitado de usuarios, o incluso de uno solo, no basta para excluir que la puesta a disposición de dicho bien pueda interpretarse como una ventaja selectiva otorgada mediante recursos estatales, incluso cuando tal limitación se deba a consideraciones de seguridad.
En efecto, el objetivo del artículo 107 TFUE, apartado 1, es evitar que afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros las ventajas otorgadas por las autoridades públicas que, bajo cualquier forma, falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Por tanto, el concepto de ayuda comprende, no solo las prestaciones positivas como las subvenciones, los préstamos o la participación en el capital de empresas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véanse las sentencias de 8 de mayo de 2003, Italia y SIM 2 Multimedia/Comisión,
C‑328/99 y C‑399/00
,
EU:C:2003:252
, apartado
y jurisprudencia citada; de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 16 de julio de 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, apartado
y jurisprudencia citada).
Del mismo modo, como se ha recordado en el apartado 86 anterior, del artículo 107 TFUE, apartado 1, se desprende que el concepto de ayuda es un concepto objetivo que depende, principalmente, de la cuestión de si una medida estatal confiere o no una ventaja a una o varias empresas.
Así pues, para apreciar si una medida estatal constituye una ayuda, es preciso determinar, principalmente, si la empresa beneficiaria recibe una ventaja que no habría obtenido en condiciones normales de mercado (sentencias de 11 de julio de 1996, SFEI y otros,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, apartado
, y de 29 de abril de 1999, España/Comisión,
C‑342/96
,
EU:C:1999:210
, apartado
; véase, asimismo, la sentencia de 12 de junio de 2014, Sarc/Comisión,
T‑488/11
, no publicada,
EU:T:2014:497
, apartado
y jurisprudencia citada). Por esta razón, según una jurisprudencia ya consolidada, el suministro de bienes o la prestación de servicios en condiciones preferenciales pueden constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (véanse las sentencias de 11 de julio de 1996, SFEI y otros,
C‑39/94
,
EU:C:1996:285
, apartado
y jurisprudencia citada; de 1 de julio de 2010, ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni/Comisión,
T‑62/08
,
EU:T:2010:268
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 28 de febrero de 2012, Land Burgenland y Austria/Comisión,
T‑268/08 y T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, apartado
y jurisprudencia citada).
La aplicación del criterio del operador privado en una economía de mercado consiste en comparar el comportamiento de los poderes públicos con el que habría tenido un operador privado de tamaño semejante en las mismas circunstancias. En el supuesto de que el Estado se haya limitado, en realidad, a comportarse como lo haría cualquier operador privado que actuara en condiciones normales de mercado (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de octubre de 2015, Electrabel y Dunamenti Erőmű/Comisión,
C‑357/14 P
,
EU:C:2015:642
, apartado
y jurisprudencia citada), no existe ventaja ligada a la intervención del Estado, ya que la entidad beneficiaria habría podido obtener, en principio, los mismos beneficios del mero funcionamiento del mercado (véase la sentencia de 30 de abril de 2014, Tisza Erőmű/Comisión,
T‑468/08
, no publicada,
EU:T:2014:235
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2012, Land Burgenland y Austria/Comisión,
T‑268/08 y T‑281/08
,
EU:T:2012:90
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, en el presente asunto, tal como la Comisión confirmó en la vista en respuesta a una pregunta del Tribunal, la actividad de la Dirección de Puertos al gestionar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves y ponerla a disposición de una compañía naviera que la utiliza contra el pago de unas tasas portuarias constituye efectivamente una actividad «económica» (véanse, por analogía, por lo que respecta a la gestión de infraestructuras aeroportuarias, las sentencias de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión,
T‑128/98
,
EU:T:2000:290
, apartados
y
, y de 24 de marzo de 2011, Freistaat Sachsen y Land Sajonia‑Anhalt/Comisión,
T‑443/08 y T‑455/08
,
EU:T:2011:117
, apartado
). En tal supuesto, es pues el criterio del inversor privado que actúa en una economía de mercado el que debía utilizar la Comisión para verificar si el comportamiento de la Dirección de Puertos procuró a la coadyuvante una ventaja que no habría obtenido en condiciones de competencia normales (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 2008, Ryanair/Comisión,
T‑196/04
,
EU:T:2008:585
, apartado
).
Esta conclusión se atiene, por otra parte, a lo dispuesto en el punto 225 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, donde se indica, en esencia, que las empresas usuarias de infraestructuras públicas pueden considerarse beneficiarias de una ventaja constitutiva de una ayuda estatal, a menos que las condiciones de utilización de esa infraestructura cumplan el criterio del operador en una economía de mercado, es decir, la infraestructura se ponga a su disposición en condiciones de mercado. Corroboran también dicha conclusión los puntos 226 y 228 de esa misma Comunicación, en los que la Comisión precisa, por una parte, que la existencia de tal ventaja puede sin embargo descartarse cuando las tarifas de utilización de la infraestructura hayan sido establecidas mediante una licitación transparente y no discriminatoria y, por otra parte, que, en el caso de la financiación pública de infraestructuras abiertas no destinadas a ningún usuario o usuarios específicos, el criterio del operador en una economía de mercado puede considerarse satisfecho cuando los usuarios contribuyan de modo incremental, desde un punto de vista
ex ante
, a la rentabilidad del proyecto o del operador.
En segundo lugar, la circunstancia, subrayada por la Comisión, de que la coadyuvante haya podido utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves al margen de todo contrato de concesión y no haya estado obligada, pues, al pago de un canon únicamente guarda relación con la forma jurídica que adopta tal utilización, pero no con la cuestión de si las condiciones económicas de esa utilización permitieron que la coadyuvante disfrutara de una ventaja que no habría obtenido en condiciones normales de mercado. Por tanto, habida cuenta de los principios recordados en los apartados 116 y 117 anteriores, esa única circunstancia no permitía en absoluto excluir que las condiciones de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial por parte de la coadyuvante hubieran podido procurar a esta última una ventaja financiada mediante fondos estatales. En este contexto, no compete al Tribunal pronunciarse sobre la alegación de la demandante según la cual la utilización por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves al margen de todo contrato de concesión y, por ello, sin el pago de un canon, infringe el artículo 43 de la Ley de Puertos de Canarias, pues esta cuestión pertenece exclusivamente al ámbito del Derecho nacional.
Por esta misma razón, no cabe estimar la alegación de la coadyuvante según la cual, en esencia, la autorización de atraque en el Puerto de Las Nieves de que ella disfrutaba desde hacía más de veinte años y la utilización ininterrumpida de la infraestructura portuaria del Puerto de las Nieves a partir de aquel momento le habían conferido un derecho subjetivo al mantenimiento de tales condiciones de utilización. En efecto, aun suponiendo que el Derecho nacional aplicable a la situación examinada reconociera la existencia de ese derecho subjetivo, tal derecho no obstaría a la constatación de que esas condiciones de utilización procuraron a la coadyuvante una ventaja financiada mediante fondos estatales.
En tercer lugar, procede rechazar la alegación de la Comisión de que la inexistencia de ventaja otorgada a la coadyuvante mediante recursos estatales se desprende del hecho de que esta última pagó todas las tasas reglamentarias exigidas por la utilización del Puerto de Las Nieves, de que tales tasas son idénticas en todos los puertos que dependen de la Dirección de Puertos y de que, además, en virtud de la Ley de Puertos de Canarias, se calculan de manera que queden cubiertos los costes y la amortización y que generen un beneficio razonable.
En efecto, de la jurisprudencia recordada en los apartados 117 a 119 anteriores se desprende que, en las circunstancias del presente asunto, el examen de la existencia de una ventaja otorgada a la coadyuvante mediante fondos estatales en razón de las condiciones en las que se le autorizó a utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial exigía que la Comisión apreciara en concreto si las tasas portuarias abonadas por la coadyuvante, asimilables a cánones percibidos por la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, eran de un importe al menos equivalente a la compensación que un operador privado, actuando en condiciones de competencia normales, habría podido obtener en contrapartida de la puesta a disposición de esa infraestructura (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de junio de 2014, Sarc/Comisión,
T‑488/11
, no publicada,
EU:T:2014:497
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, no bastaban para dispensar a la Comisión de su obligación de proceder a esa apreciación en concreto ni el hecho de que la coadyuvante abonara todas las tasas reglamentarias que se le exigieron por la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves ni la circunstancia, subrayada en los apartados 47 y 62 de la Decisión impugnada, de que la Dirección de Puertos aplicara en todos los puertos de su competencia las mismas tasas reglamentarias, calculadas de la misma manera.
Del mismo modo, la alegación de la Comisión basada en el artículo 41, apartado 1, de la Ley de Puertos de Canarias, con arreglo al cual las tasas reglamentarias aplicables a los usuarios de los puertos canarios deben calcularse de manera que cubran los gastos y la amortización y generen un beneficio razonable, tampoco permite dispensar a esta institución de la verificación en concreto, mencionada en el apartado 124 anterior, que le incumbía llevar a cabo, dada su responsabilidad en materia de control de ayudas estatales en virtud del artículo 108 TFUE. En efecto, esa disposición sobre el importe de las tasas reglamentarias exigidas por la utilización de los puertos en el archipiélago de las Canarias, recogida en una norma de Derecho nacional, no basta, como tal, para demostrar que las tasas reglamentarias exigidas por la Dirección de Puertos a la coadyuvante por la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial cubrían como mínimo la contrapartida que un operador privado habría podido obtener, en condiciones normales de mercado, de una compañía naviera que utilizara esa infraestructura en idénticas condiciones.
Por lo tanto, no ha quedado demostrado que en el presente asunto no concurriera en absoluto el requisito de la existencia de una ventaja otorgada mediante fondos estatales. Así pues, como la Comisión no procedió al análisis en concreto al que se refieren los apartados 117 y 124 anteriores, procede considerar que el examen en el procedimiento de examen previo de las imputaciones primera y tercera de la denuncia adoleció de una importante laguna. Dicha laguna constituye, conforme a la jurisprudencia citada en el apartado 50 anterior, un indicio de que el examen de la medida criticada en tales imputaciones planteaba serias dificultades.
En contra de lo que la Comisión y la coadyuvante alegan, no consta en los autos que la demandante haya podido disfrutar, en otro puerto del archipiélago canario, de condiciones de utilización similares a las que fueron objeto de la denuncia. En todo caso, aun suponiendo que quedara acreditada, tal circunstancia no permitiría excluir por sí sola, sin un examen de la situación fáctica y jurídica de las compañías navieras que operan la conexión entre Tenerife y los diferentes puertos de las demás islas de Canarias, la calificación como ayuda estatal de las condiciones de utilización por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves.
Tampoco desvirtúa la conclusión que figura en el apartado 127 anterior la alegación de la Comisión —basada, en sus escritos procesales, en las sentencias de 14 de enero de 2015, Eventech (
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
), y de 4 de julio de 2007, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión (
T‑475/04
,
EU:T:2007:196
), y, en la vista, en la sentencia de 12 de junio de 2014, Sarc/Comisión (
T‑488/11
, no publicada,
EU:T:2014:497
)— según la cual no es indispensable la realización de una licitación para excluir la existencia de ayuda en todos los casos en los que un Estado miembro gestiona fondos públicos.
En efecto, basta con señalar a este respecto que los razonamientos expuestos en los apartados 112 a 128 anteriores no se asientan en modo alguno en la premisa de que la calificación como ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, de una ventaja concedida a la coadyuvante resulta del mero hecho de que esta última ha podido ser la única usuaria de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial sin que la Dirección de Puertos convocara licitación alguna. Los apartados 112 a 128 anteriores aplican, en cambio, al presente litigio la reiterada jurisprudencia mencionada en el apartado 86 anterior, según la cual el concepto de ayuda estatal depende únicamente de la cuestión de si una medida estatal confiere o no una ventaja financiada mediante fondos estatales a una o varias empresas.
Expuesto lo anterior, debe precisarse que el hecho de que la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial de que ha disfrutado la coadyuvante desde mediados de los años noventa no tuviera su origen en un procedimiento de licitación abierto y no discriminatorio, sino en la regla
prior in tempore, potior in iure
, hacía aún más necesario que la Comisión procediera en el presente asunto a la apreciación en concreto mencionada en el apartado 124 anterior. En efecto, la consecuencia de ese hecho es que, hasta que la Dirección de Puertos convocó una licitación en 2014, ningún procedimiento competitivo había permitido medir, en condiciones normales de mercado, el valor económico del derecho de una compañía naviera a ser la única en utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial ni, por tanto, la contrapartida económica que un operador que actuara en tales condiciones podría obtener de la puesta a disposición de dicha infraestructura.
Por último, tampoco desvirtúa la conclusión que figura en el apartado 127 anterior la constatación formulada por la Comisión en la Decisión impugnada según la cual, desde el momento en que la demandante manifestó su deseo de atracar en el Puerto de Las Nieves con un transbordador rápido, las autoridades españolas acometieron los esfuerzos necesarios para garantizar el acceso a esa infraestructura portuaria sobre una base abierta y no discriminatoria en un plazo razonable (cuarto motivo de la Decisión).
A este respecto, procede recordar nuevamente que el concepto de ayuda estatal es un concepto objetivo que depende, principalmente, de la cuestión de si una medida estatal confiere o no una ventaja a una o varias empresas (véase la jurisprudencia citada en el apartado 86 anterior).
De ello se deduce que los recientes esfuerzos de las autoridades españolas a los que la Comisión se refiere y que ocupan un lugar esencial en la estructura de la Decisión impugnada no bastaban, como tales, para excluir que la coadyuvante hubiera podido disfrutar de ayudas estatales en razón de las condiciones objetivas en las que se la autorizó a ser la única usuaria, durante numerosos años, de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial y, en consecuencia, no permitían que la Comisión descartara totalmente la existencia de serias dificultades en el examen de las imputaciones primera y tercera de la denuncia.
En todo caso, la demandante alega acertadamente que el cuarto motivo de la Decisión impugnada, en el que se asienta la conclusión de la Comisión de que la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no conllevó la concesión de una ayuda estatal (véase el apartado 25 anterior), adolece de dos errores de apreciación.
En primer término, como ella misma reconoce en sus escritos procesales, la Comisión erró al afirmar, en el considerando 49 de la Decisión impugnada, que ninguna compañía competidora de la coadyuvante había manifestado formalmente su interés en operar en el Puerto de Las Nieves con transbordadores rápidos hasta la solicitud presentada por la demandante el 3 de julio de 2013.
En efecto, del examen de los autos se desprende que la solicitud de autorización de atraque en ese puerto presentada ya en 2004 por Trasmediterránea, una compañía naviera tercera, se refería a un transbordador rápido y no, como indica el considerando 50 de la Decisión impugnada, a un transbordador convencional. Como la demandante indica acertadamente, las características técnicas del buque para el que Trasmediterránea solicitó dicha autorización son, en cuanto a su longitud total y a su velocidad de crucero, muy similares a las de uno de los transbordadores rápidos con los que la coadyuvante opera en el Puerto de Las Nieves.
De ello resulta que transcurrieron aproximadamente diez años entre la solicitud presentada por Trasmediterránea en 2004 y la convocatoria por la Dirección de Puertos de una licitación en julio de 2014. Dadas estas circunstancias, y sin perjuicio de lo constatado en los apartados 128, 133 y 134 anteriores, la Comisión erró por tanto al concluir en esencia, en el considerando 58 de la Decisión impugnada, que la Dirección de Puertos había acometido en un plazo razonable las actuaciones necesarias para garantizar un acceso abierto y no discriminatorio a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves.
No permite en absoluto negar este error de apreciación de los hechos la alegación formulada por la Comisión en la dúplica, según la cual el análisis que figura en la Decisión impugnada solo se refería a las medidas adoptadas por las autoridades españolas a partir de la solicitud de acceso presentada por la demandante en el año 2013 y no se ocupaba, por tanto, de la cuestión de si la denegación de la solicitud formulada en 2004 significaba que en esa época no se garantizaba un acceso abierto y no discriminatorio a la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves. A este respecto, basta con señalar que el considerando 50 de la Decisión impugnada muestra sin ambigüedad que el análisis de la situación anterior al 3 de julio de 2013 efectuado por la Comisión se basaba en la premisa errónea de que la solicitud de acceso formulada por Trasmediterránea en 2004 se refería a un transbordador convencional.
En segundo término, es preciso hacer constar que también adolece de un error la apreciación de las consecuencias del auto de suspensión de 27 de febrero de 2015 efectuada por la Comisión en la Decisión impugnada.
A este respecto, por una parte, procede señalar que, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, el auto de suspensión de 27 de febrero de 2015 impedía que la Dirección de Puertos adjudicara el primer lote de franjas horarias a la coadyuvante y el segundo lote a la demandante. Esta suspensión, ciertamente temporal por definición, tenía por tanto como consecuencia mantener inalteradas las condiciones en las que la coadyuvante era la única en utilizar la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, impidiendo así el acceso a esa infraestructura con fines de tráfico comercial que la demandante había solicitado. Así pues, tal suspensión tuvo como efecto mantener las condiciones de utilización de la citada infraestructura que habían sido denunciadas por la demandante.
Por otra parte, como sostiene acertadamente la demandante, el carácter por definición temporal de esa suspensión no excluía en absoluto que el resultado de la licitación convocada por la Dirección de Puertos fuera anulado finalmente por los tribunales nacionales. Tal eventualidad resultaba tanto menos hipotética cuanto que, como lo confirma el razonamiento seguido en el auto de suspensión de 27 de febrero de 2015, la citada suspensión presuponía necesariamente un reconocimiento por el juez nacional de la apariencia de buen derecho (
fumus boni iuris
) del recurso sobre el fondo interpuesto por la coadyuvante contra la licitación en cuestión.
Dadas estas circunstancias, e incluso con independencia de la eventual calificación como ayudas estatales de las medidas de que se trata, la Comisión no podía legítimamente basarse —como hizo en el considerando 61 de la Decisión impugnada— en el carácter «intrínsecamente temporal» del auto de suspensión de 27 de febrero de 2015 para concluir, en esencia, que el
statu quo
resultante de dicho auto en lo referente a las condiciones de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves por la coadyuvante no ponía en entredicho los esfuerzos realizados por la Dirección de Puertos para garantizar un acceso abierto y no discriminatorio a la citada infraestructura. Por el contrario, tal circunstancia constituye un indicio adicional de las serias dificultades planteadas por el examen de tales condiciones en relación con la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1.
No desvirtúa esta conclusión la alegación de la Comisión según la cual, en esencia, la demandante dispone de la posibilidad de presentar en el futuro una nueva denuncia, en función del resultado en cuanto al fondo del recurso de la coadyuvante ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias. En efecto, basta con señalar a este respecto que tal resultado, cualquiera que sea, no afectará en absoluto a la conclusión alcanzada en el apartado 141 anterior, es decir, la de que, en el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, el auto de suspensión de 27 de febrero de 2015 tenía como efecto mantener las condiciones de utilización por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves que habían sido denunciadas en las imputaciones primera y tercera de la denuncia.
Habida cuenta de los razonamientos anteriormente expuestos, y sin necesidad de pronunciarse sobre las demás alegaciones de la demandante contra el examen de las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves que la Comisión llevó a cabo, procede concluir que el hecho de que la Comisión no apreciara en concreto si las tasas portuarias abonadas por la coadyuvante en contrapartida de la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial equivalían a la contrapartida que un inversor privado habría podido obtener en condiciones normales de mercado de tal utilización, así como la duración particularmente larga del procedimiento de examen previo, sumados, además, al obstáculo a la ejecución del resultado de la licitación convocada por la Dirección de Puertos en 2014 que supuso el auto de suspensión de 27 de febrero de 2015, constituyen indicios de que el examen de la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves en relación con la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1, planteaba serias dificultades.
Se deduce, pues, de la jurisprudencia recordada en los apartados 46 y 47 anteriores que, ante tales dificultades, la Comisión estaba obligada a incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, a fin de apreciar si la coadyuvante había disfrutado de una ayuda estatal en virtud de esa utilización en exclusiva.
De ello se sigue que procede estimar el motivo único de recurso en la medida en que se dirige contra la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión concluyó, sin incoar el procedimiento de investigación formal, que las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial, denunciadas por la demandante en las imputaciones primera y tercera de la denuncia, no habían procurado a la coadyuvante ayuda estatal alguna. Por lo tanto, procede anular en esa medida la Decisión impugnada.
Sobre el examen por la Comisión de la tasa T‑9 exigida a la coadyuvante por la ocupación de la infraestructura portuaria en el Puerto de Las Nieves (segunda imputación formulada en la denuncia)
La demandante alega que la Comisión incurrió en error al no reconocer que la coadyuvante había venido recibiendo desde hacía más de veinte años ayudas estatales en forma de exoneración, al menos parcial, de la tasa T‑9, lo que implicaba una merma de recursos públicos.
En primer lugar, la demandante sostiene que, según la normativa aplicable, la base imponible de la tasa T‑9 habría debido ser la totalidad del suelo portuario ocupado en exclusiva por la coadyuvante, y no solo la superficie de terreno ocupada por sus rampas de atraque. En efecto, la coadyuvante ocupa en exclusiva la totalidad de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, que es de dominio público, zona que está además físicamente vallada y a la que empleados de la coadyuvante controlan el acceso. A este respecto, la demandante precisa que, como la legislación portuaria tiene un contenido similar en toda España, la Comisión no podía limitarse a declarar, para excluir la existencia de una ayuda estatal, que la tasa T‑9 se exigía de la misma manera en todos los puertos canarios. En todo caso, a su juicio, la situación del Puerto de Las Nieves es específica, al tratarse del único puerto del archipiélago canario ocupado en exclusiva por una compañía de transporte marítimo sin contar para ello con una concesión administrativa y, por tanto, sin pagar un canon y, además, al ser la coadyuvante el único operador en dicho archipiélago que ha instalado rampas fijas que ocupan la totalidad de la zona de maniobra y que solo sirven para sus buques. Según la demandante, dicha situación difiere de manera significativa, por ejemplo, de la del puerto de Morro Jable (Las Palmas) —en el que ella opera— a la que la Comisión ha hecho referencia en el marco del presente recurso.
Con carácter subsidiario, la demandante rebate las explicaciones ofrecidas por las autoridades españolas durante el procedimiento administrativo y aceptadas por la Comisión, según las cuales la superficie ocupada por las rampas fijas ya está cubierta por las tasas T‑2, T‑3 y T‑4, por lo que no debía tenerse en cuenta a efectos de la tasa portuaria T‑9. Alega así, por un lado, que la tasa T‑2 grava exclusivamente la superficie de la línea de atraque, sin abarcar la zona de maniobra ni otras zonas de servicio en las que se extienden las rampas de la coadyuvante. Por otro lado, es posible que las rampas de la coadyuvante cubran una parte de la zona de maniobra o de la zona de servicio no cubierta por las tasas T‑3 y T‑4, que por su parte gravan el uso de las aguas del puerto y de las dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación, estaciones marítimas y servicios de policía. La demandante añade, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención, que las tasas T‑2, T‑3 y T‑4 solo se devengan desde el momento en el que la embarcación accede al puerto hasta el momento en el que las personas y mercancías dejan el puerto, mientras que la tasa T‑9 grava la puesta del espacio portuario a disposición de un operador durante el tiempo que se le antoje.
La Comisión rechaza las alegaciones de la demandante. En primer lugar, sostiene que la coadyuvante sí pagó la tasa T‑9 por todas las superficies que ocupa en exclusiva y las tasas T‑2, T‑3 y T‑4 por el uso de las explanadas y viales contiguos a la línea de atraque. En segundo lugar, señala que la propia demandante ha utilizado de forma exclusiva el puerto de Morro Jable durante más de 15 años y que la tasa T‑9 no le fue cobrada sobre la totalidad de la superficie portuaria, sino únicamente por la utilización de determinadas superficies tales como oficinas, naves u otras instalaciones que requieren un uso privativo del suelo portuario. En tercer lugar, la Comisión, apoyada en esencia por la coadyuvante, subraya que la demandante no impugna las conclusiones contenidas en la Decisión impugnada según las cuales la tasa T‑9 se aplica correctamente a la coadyuvante, sin incluir la utilización de la superficie del puerto destinada al uso de las rampas de atraque pertenecientes a esta última. En efecto, alega que cualquier otra conclusión conllevaría la existencia de un notable solapamiento entre esta tasa y una serie de tasas portuarias diferentes, provocando así una doble imposición, y recuerda, por otra parte, que las autoridades españolas confirmaron en el procedimiento administrativo que el método de cálculo de las tasas T‑2, T‑3, T‑4 y T‑9 no había implicado ningún sacrificio de recursos públicos. La coadyuvante añade sobre este particular que la propia denominación de la tasa T‑9 («Servicio de almacenaje, locales y edificios») constituye un indicio de que no está sujeto a esa tasa el espacio ocupado por la rampa que ella utiliza, mientras que dicho espacio sí está comprendido en los conceptos de «obras de atraque», «aguas del puerto y dársenas» y «aguas del puerto y dársenas, muelles y pantalanes, y zonas de manipulación» que figuran en la descripción de los hechos imponibles de las tasas T‑2, T‑3 y T‑4 en el Decreto Legislativo n.
o
1/1994. Por último, la Comisión recuerda que la Decisión impugnada hizo constar que no se había rebatido la afirmación de que la tasa T‑9 se facturaba del mismo modo en todos los puertos competencia de la Dirección de Puertos, incluidos los que tienen un solo usuario. Habida cuenta de la totalidad de la información disponible, la Comisión sostiene que pudo deducir legítimamente de esa constatación que la coadyuvante no había disfrutado de ventaja alguna con respecto a otras compañías navieras y, por tanto, considerar que sobre este particular no existía ninguna dificultad seria que requiriera incoar un procedimiento de investigación formal.
Es preciso señalar, con carácter preliminar, que la demandante no refuta la constatación que figura en el considerando 63 de la Decisión impugnada, según la cual la coadyuvante ha pagado, al menos desde 2005, todas las tasas que la Dirección de Puertos le facturó por su utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de transporte marítimo comercial.
Por otra parte, procede recordar que la segunda imputación de la denuncia versaba tanto sobre la tasa T‑2 como sobre la tasa T‑9 y que ambas tasas fueron examinadas en una sección separada de la Decisión impugnada, en sus considerandos 63 a 70 (véanse los apartados 32 a 34 anteriores). Ahora bien, en el presente recurso la demandante solo rebate esta parte de la Decisión impugnada en la medida en que se refiere a la tasa T‑9.
En la segunda imputación formulada en la denuncia, la demandante sostuvo, en particular, que la coadyuvante disfrutaba desde hacía muchos años de una exoneración parcial de la tasa T‑9. Alegaba así, en esencia, que el pago de esa tasa debía habérsele exigido, conforme al artículo 115
bis
del Decreto legislativo n.
o
1/1994, no solo por la superficie ocupada por sus propias rampas, sino, además, por la ocupación exclusiva de la cuasi totalidad de la superficie del Puerto de Las Nieves.
Por tanto, a diferencia de las imputaciones primera y tercera, relativas a una infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, esta parte de la denuncia no se refería a la obtención por la coadyuvante de una ventaja resultante, como tal, del valor económico de la utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, sino que cuestionaba específicamente, en particular, la ventaja de que disfrutaba la coadyuvante en razón de la exoneración de una parte de la tasa T‑9 que hubiera debido exigírsele en virtud de la normativa española aplicable. En el considerando 66 de la Decisión impugnada, tras recordar que no le correspondía evaluar la forma en que una tasa portuaria determinada debía facturarse ni por qué hechos imponibles, la Comisión rechazó tal argumento, basándose en que de la información facilitada por las autoridades españolas resultaba que la Dirección de Puertos facturaba la tasa T‑9 del mismo modo en todos los puertos de su competencia. Por tanto, según la Comisión, el examen previo no había permitido identificar ninguna ventaja selectiva para la coadyuvante derivada de una supuesta exoneración parcial de dicha tasa.
A este respecto, procede recordar que la calificación de una medida nacional como «ayuda estatal» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos siguientes: en primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales; en segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros; en tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que se refiere al requisito de selectividad de la ventaja, que es constitutivo del concepto de «ayuda estatal» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, se desprende de una reiterada jurisprudencia que la apreciación de este requisito exige que se determine si, en el marco de un régimen jurídico dado, la medida nacional en cuestión puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» con respecto a otras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable en relación con el objetivo perseguido por el referido régimen y que, por lo tanto, reciben un trato diferenciado que, en esencia, puede calificarse de discriminatorio (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 14 de enero de 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere, en particular, a las medidas nacionales que otorgan una ventaja fiscal, procede recordar que una medida de esta naturaleza, que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a sus beneficiarios en una situación más favorable que la de los restantes contribuyentes, puede procurar una ventaja selectiva a sus beneficiarios y, por lo tanto, constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En cambio, las ventajas fiscales resultantes de una medida general aplicable sin distinción a todos los operadores económicos no constituyen ayudas estatales en el sentido de dicho precepto (véase la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la medida de que se trata ha consistido, según la demandante, en una exoneración parcial e individual de la tasa T‑9 supuestamente aplicada a la coadyuvante, ya que la Dirección de Puertos en ningún momento exigió a dicha coadyuvante, desde que esta última utiliza la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves, el pago de la citada tasa tomando como base imponible la totalidad o la cuasi totalidad de la superficie de la referida infraestructura.
Sin embargo, ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante permite rebatir la constatación operada por la Comisión en la Decisión impugnada, según la cual, en esencia, la demandante no ha aportado ninguna prueba que demuestre que el modo de cálculo de la tasa T‑9 exigida a la coadyuvante haya procurado a esta última ventaja selectiva alguna, en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 157 anterior.
Así, en primer lugar, la demandante alega que, como la legislación portuaria tiene un contenido similar en toda España, el ámbito geográfico que habría debido utilizarse para realizar la comparación era el de la totalidad del país, y no solo el de las islas Canarias. A este respecto, basta con señalar que, al formular esta alegación, la demandante no aporta ningún indicio concreto capaz de acreditar que el modo de cálculo de la tasa T‑9 aplicado a la coadyuvante le procuró una ventaja respecto de otras compañías navieras sujetas a esa misma tasa y que se encuentran, en relación con esta última, en una situación fáctica y jurídica comparable a la de la coadyuvante.
En segundo lugar, no cabe acoger la alegación basada en la circunstancia de que la coadyuvante es la única compañía naviera de las islas Canarias cuyas rampas de acceso se encuentran fijadas al suelo y ocupan la totalidad de la zona de maniobra y que opera de manera exclusiva en un puerto sin contar para ello con una concesión administrativa, alegación en la que se sostiene que una exoneración de la tasa T‑9 únicamente se justifica cuando una compañía naviera concesionaria esté ya pagando un canon por la ocupación.
En efecto, procede señalar que tal alegación, además de no estar respaldada por prueba alguna, se basa en una comparación entre la situación de la coadyuvante en el Puerto de Las Nieves y la de otras compañías navieras que se encuentran en una situación fáctica y jurídica que, en relación con la tasa T‑9, no es comparable a la suya. Por tanto, dicha alegación tampoco permite acreditar, como exige la jurisprudencia recordada en el apartado 157 anterior, que el modo de cálculo de la tasa T‑9 aplicado a la coadyuvante haya procurado a esta última una ventaja selectiva con respecto a otras compañías que se encuentran, en relación con dicha tasa, en una situación fáctica y jurídica comparable.
Por último, por esta misma razón, procede rechazar igualmente, por un lado, la alegación de la demandante basada en que la situación de las compañías navieras que operan en otros puertos de las islas Canarias de la competencia de la Dirección de Puertos no es comparable a la situación de utilización de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves por parte de la coadyuvante, pues tales compañías ejercen su actividad en régimen de competencia y comparten así con otras compañías la utilización de infraestructuras públicas, como las rampas móviles, y, por otro lado, la alegación subsidiaria, recordada en el apartado 150 anterior, en la que la demandante niega que la ocupación de la superficie de las rampas fijas esté ya cubierta por las tasas T‑2, T‑3 y T‑4 y no deba, por tanto, tenerse también en cuenta para el cálculo de la tasa T‑9.
Dadas estas circunstancias, la demandante, a la que incumbe demostrar la existencia de serias dificultades (véase el apartado 51 anterior), no ha puesto de manifiesto, pues, indicios capaces de acreditar que el examen de la segunda imputación formulada en la denuncia por infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, planteara dificultades tales que requirieran que la Comisión incoara un procedimiento de investigación formal.
Por lo tanto, procede desestimar el recurso por infundado en la medida en que solicita la anulación de la parte de la Decisión impugnada, separable de la examinada en los apartados 80 a 147 anteriores, en la que la Comisión, sin incoar el procedimiento de investigación formal, concluyó en esencia que el cálculo por la Dirección de Puertos de la tasa T‑9 aplicable a la coadyuvante no había implicado, como tal, la concesión a esta última de ayuda estatal alguna y rechazó, por esta razón, la segunda imputación de la denuncia presentada por la demandante.
Conclusiones sobre el recurso en su conjunto
A la vista del conjunto de consideraciones expuestas, procede estimar el recurso en la medida en que solicita la anulación de la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión concluyó, sin incoar el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, que las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves con fines de tráfico comercial, denunciadas por la demandante en las imputaciones primera y tercera de su denuncia, no habían procurado a la coadyuvante ayuda estatal alguna. Procede desestimar el recurso en todo le demás.
Costas
En virtud del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá decidir que cada parte cargue con sus propias costas o bien repartir las costas. Como el recurso ha sido estimado parcialmente, una justa apreciación de las circunstancias del caso lleva a decidir que la demandante cargue con una cuarta parte de sus propias costas, que la Comisión cargue con el resto de las costas de la demandante y que tanto la Comisión como la coadyuvante carguen con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Novena)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2015) 8655 final de la Comisión, de 8 de diciembre de 2015, relativa a la ayuda estatal SA.36628 (2015/NN) (ex 2013/CP) — España — Fred Olsen, en la medida en que en ella se declaró, al término del procedimiento de examen previo, que la utilización en exclusiva de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves por parte de Fred Olsen, S.A., no había implicado la concesión de ayuda estatal alguna a esta última.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
Condenar a Naviera Armas, S.A., a cargar con una cuarta parte de sus propias costas y a la Comisión Europea a cargar con el resto de las costas de dicha parte.

4)
Condenar a la Comisión y a Fred Olsen a cargar con sus propias costas.

Gervasoni
Madise
da Silva Passos
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de marzo de 2018.
El Secretario
E. Coulon
El Presidente
S. Gervasoni
Índice

Antecedentes del litigio

Tráfico marítimo comercial desde el Puerto de Las Nieves (Las Palmas)

Procedimiento administrativo y evolución de la situación examinada a lo largo de dicho procedimiento

Decisión impugnada

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Consideraciones preliminares

Sobre las alegaciones relativas al procedimiento de examen previo

Sobre las alegaciones relativas al contenido de la Decisión impugnada

Observaciones preliminares

Sobre el examen de las condiciones de utilización en exclusiva por la coadyuvante de la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves (imputaciones primera y tercera formuladas en la denuncia)

– Sobre las alegaciones dirigidas contra el primer motivo de la Decisión, relativo a la sentencia de 12 de diciembre de 2000, Aéroports de Paris/Comisión (T‑128/98, EU:T:2000:290)

– Sobre las alegaciones dirigidas contra el segundo motivo de la Decisión, relativo al hecho de que la infraestructura portuaria del Puerto de Las Nieves no fue planificada ni desarrollada con el fin de beneficiar específicamente a la coadyuvante o a cualquier otra compañía naviera

– Sobre las alegaciones dirigidas contra los motivos tercero y cuarto de la Decisión, relativos al alcance de la argumentación de la demandante en la denuncia y a los criterios que permiten identificar una ayuda estatal en favor del usuario de una infraestructura portuaria financiada mediante fondos públicos

Sobre el examen por la Comisión de la tasa T‑9 exigida a la coadyuvante por la ocupación de la infraestructura portuaria en el Puerto de Las Nieves (segunda imputación formulada en la denuncia)

Conclusiones sobre el recurso en su conjunto

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.