CELEX: 62021CJ0564
Procedimiento prejudicial
Derechos fundamentales
Derecho a la tutela judicial efectiva
Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Política de asilo
Directiva 2013/32/UE
Artículos 11, apartado 1, 23, apartado 1, y 46, apartados 1 y 3
Acceso a la información que obre en el expediente del solicitante
Totalidad del expediente
Metadatos
Transmisión de dicho expediente en forma de archivos electrónicos individuales no estructurados
Información por escrito
Copia digitalizada de la resolución en la que figura una firma manuscrita
Conservación del expediente electrónico sin archivo de un expediente en papel

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 11, apartado 1, 23, apartado 1, 45, apartado 1, letra a), y 46, apartados 1 a 3, de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional (DO 2013, L 180, p. 60), así como del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre BU, solicitante de asilo, y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Oficina Federal de Migración y Refugiados, Alemania; en lo sucesivo la «BAMF»), en relación con la denegación de la solicitud de protección internacional del demandante en el litigio principal, en el marco del cual el representante de este presentó una demanda de medidas provisionales que tenía por objeto la transmisión de su expediente administrativo completo en forma de fichero único en formato PDF (
Portable Document Format
) y paginado.

Marco jurídico

Derecho de la Unió
n
A tenor de los considerandos 25 y 50 de la Directiva 2013/32:
«(25)      En aras del adecuado reconocimiento de las personas necesitadas de protección como refugiados a efectos del artículo 1 de la Convención [sobre el Estatuto de los Refugiados celebrada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 189, p. 150, n.º 2545 (1954)], en su versión modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967,] o como personas con derecho a protección subsidiaria, todo solicitante debe tener acceso efectivo a los procedimientos, la oportunidad de cooperar y comunicarse realmente con las autoridades competentes para poder presentar los hechos pertinentes para su caso, así como las garantías procedimentales suficientes para estar en condiciones de proseguir el procedimiento en todas sus fases. Además, el procedimiento en el cual se examina una solicitud de protección internacional debería facilitar normalmente al solicitante al menos: […] el derecho a que se le comunique en debida forma la decisión junto con su motivación de hecho y de derecho, la oportunidad de consultar a abogados u otros asesores jurídicos y el derecho a ser informado de su situación en los momentos decisivos del procedimiento en una lengua que entienda o razonablemente se pueda suponer que entiende y, en caso de decisión negativa, el derecho a un recurso efectivo ante un juzgado o tribunal.
[…]
(50)      Refleja un principio de Derecho de la Unión fundamental el hecho de que las decisiones adoptadas con respecto a una solicitud de protección internacional, las decisiones relativas a un rechazo a reexaminar una solicitud después de su suspensión y las decisiones relativas a la retirada del estatuto de refugiado o protección subsidiaria deban estar sujetas a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional.»
El artículo  11 de esta Directiva, titulado «Requisitos de la resolución de la autoridad decisoria», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros garantizarán que las resoluciones sobre las solicitudes de protección internacional se dicten por escrito.»
El artículo  23 de dicha Directiva, titulado «Alcance de la asistencia jurídica y de la representación legal», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros garantizarán que el abogado u otro asesor jurídico, facultado o autorizado para ejercer como tal conforme al Derecho nacional, que asista o represente a un solicitante de conformidad con el Derecho nacional, tenga acceso a la información que obre en el expediente del solicitante sobre cuya base se haya adoptado o se vaya a adoptar una resolución.»
El artículo 45 de la misma Directiva, titulado «Normas de procedimiento», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros garantizarán que, cuando la autoridad competente esté estudiando la posibilidad de retirar la protección internacional de un nacional de un tercer país o apátrida de conformidad con el artículo 14 o el artículo 19 de la Directiva 2011/95/UE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida (DO 2011, L 337, p. 9)], la persona afectada disfrute de las siguientes garantías:
a)      ser informada por escrito de que la autoridad competente está reconsiderando su condición de beneficiario de protección internacional, así como de los motivos de dicha reconsideración, […]
[…]».
El artículo 46 de la Directiva 2013/32, titulado «Derecho a un recurso efectivo», dispone en sus apartados 1 y 3:
«1.      Los Estados miembros garantizarán que los solicitantes tengan derecho a un recurso efectivo ante un órgano jurisdiccional contra lo siguiente:
a)      una resolución adoptada sobre su solicitud de protección internacional, incluida:
i)      la decisión de considerar infundada una solicitud en relación con el estatuto de refugiado y/o el estatuto de protección subsidiaria,
[…].
3.      Para cumplir el apartado 1, los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y
ex nunc
tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva [2011/95], al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.»

Derecho alemá
n

Ley de Asilo
El artículo 31 de la Asylgesetz (Ley de Asilo), de 26 de junio de 1992 (BGBl. 1992 I, p. 1126), publicada el 2 de septiembre de 2008 (BGBl 2008 I, p. 1798), en su versión aplicable al litigio principal, titulado «Resoluciones de la Oficina Federal sobre las solicitudes de asilo», dispone en su apartado 1:
«La decisión de la Oficina Federal se dictará por escrito. Se motivará por escrito. Las resoluciones que sean susceptibles de recurso deben ser notificadas a los interesados sin demora […]».

Ley de la Jurisdicción Contencioso
‑
Administrativa
El artículo 99 de la Verwaltungsgerichtsordnung (Ley de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa), de 21 de enero de 1960 (BGBl. 1960 I, p. 17), en su versión aplicable al litigio principal, dispone, en su apartado 1:
«Las autoridades deberán presentar los documentos y los expedientes, transmitir los documentos electrónicos y facilitar información. Cuando la revelación del contenido de dichos documentos, expedientes, documentos electrónicos o información pudiera ser perjudicial para los intereses de la Federación o de un estado federado, o cuando los datos deban mantenerse en secreto por ley o por su propia naturaleza, la autoridad superior de supervisión competente podrá denegar la presentación de esos documentos o expedientes, la transmisión de esos documentos electrónicos o el suministro de esa información.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El demandante en el litigio principal presentó una solicitud de protección internacional que fue denegada por el BAMF mediante resolución de 18 de diciembre de 2019 (en lo sucesivo, «resolución de 18 de diciembre de 2019»). Esta resolución se basa, en particular, en el dictamen de un agente del BAMF encargado de las cuestiones específicas del país del que es nacional BU. El contenido del referido dictamen se reprodujo en forma de cita en los presupuestos de hecho que figuran en dicha resolución.
Con arreglo a la práctica administrativa del BAMF, el agente que resolvió sobre la solicitud de protección internacional del demandante en el litigio principal estampó su firma manuscrita en la resolución de 18 de diciembre de 2019, digitalizó esta y guardó el documento resultante de dicha digitalización en el expediente administrativo electrónico del interesado. El demandante en el litigio principal recibió una copia impresa de ese documento, mientras que el original de la misma resolución fue destruido tras su digitalización.
El demandante en el litigio principal interpuso un recurso contra la resolución de 18 de diciembre de 2019 ante el órgano jurisdiccional remitente.
En el curso del procedimiento del litigio principal, el BAMF contestó aportando el expediente electrónico del demandante en el litigio principal que incluía el dictamen del agente, en forma de varios documentos distintos en formato PDF y un conjunto de datos estructurales en formato XML (
Extensible Markup Language
) que requieren utilizar un
software
apropiado al objeto de reproducir la estructura inicial del expediente tal como este se presenta para el BAMF. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que los órganos jurisdiccionales nacionales afectados poseen este tipo de
software,
que es de acceso público y pueden descargarlo gratuitamente en Internet otras personas, incluidos los representantes de los solicitantes. Sin embargo, aun cuando se utilice tal
software
, el expediente que se genera no está paginado.
El representante del demandante en el litigio principal solicitó que el BAMF le transmitiera su expediente administrativo completo en un único archivo en formato PDF y paginado. A raíz de la desestimación de dicha petición, presentó ante el órgano jurisdiccional remitente una demanda de medidas provisionales en tal sentido.
El BAMF alega, a este respecto, que los expedientes no deben transmitirse a los afectados obligatoriamente en el mismo formato que se presentaron ante él. Sostiene que la puesta a disposición del contenido de los expedientes en virtud del Derecho de la Unión Europea también puede efectuarse concediendo al solicitante el acceso para su consulta. Por otra parte, según el BAMF, resulta razonable exigir a un representante del solicitante que descargue un
software
que está disponible gratuitamente, además de que el paginado obstaculiza la eficacia de un intercambio digital estructurado de los expedientes.
Por un lado, el órgano jurisdiccional remitente considera fundada la petición del representante del demandante en el litigio principal, al no ser accesible su expediente electrónico ni haber sido aportado en su totalidad con arreglo al artículo  99, apartado  1, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que la correcta tramitación de los expedientes por parte de la Administración es esencial para garantizar la transparencia de la acción pública y la posibilidad de controlar esta última para que se cumpla la obligación de rendir cuentas que incumbe a un Estado de Derecho democrático. A su juicio, esta obligación implica que se conserve un rastro documental objetivo de todos los hechos pertinentes esenciales que componen el procedimiento administrativo, particularmente con el fin de permitir el control del poder ejecutivo por parte de la jurisdicción contencioso‑administrativa. Señala que el legislador partió del principio de que la Administración respeta la ley y, por consiguiente, no facultó al juez para obligar a aquella a presentar expedientes administrativos. La Administración afectada debe, en virtud de los principios del Estado de Derecho y del proceso equitativo, cumplir con prontitud la obligación de transmitir los expedientes íntegros, en el estado en el que estén, a todas las partes del procedimiento. Solo de esta manera se cumplen los requisitos del artículo  23 de la Directiva 2013/32.
Pues bien, la parte impresa del expediente administrativo electrónico tramitado por el BAMF, que fue transmitida al órgano jurisdiccional remitente, no incluía el contenido íntegro de dicho expediente. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que es indispensable que, en el marco del acceso al expediente, se remitan también los metadatos de este, como los accesos al expediente, las inserciones y los borrados de documentos, los antecedentes del expediente y los vínculos con otros procedimientos relativos al solicitante o a los miembros de su familia, no accesibles al juez ni al representante del solicitante.
En definitiva, el órgano jurisdiccional remitente considera que el representante del solicitante y el juez competente deberían poder acceder en línea al expediente administrativo íntegro, en el estado en que esté, del interesado. Solo si se cumple esta condición se respetarán el requisito establecido en el artículo  23 de la Directiva 2013/32, según el cual el representante del solicitante de asilo debe tener acceso «a la información que obre en el expediente del solicitante», y el principio del derecho a un proceso equitativo.
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente señala que no se transmitieron los originales de los actos administrativos de que se trata. En efecto, según la práctica administrativa del BAMF, esos originales, que llevan la firma del autor de la resolución en cuestión, deben ser primero digitalizados y posteriormente destruidos, de modo que solo subsiste, en última instancia, una copia electrónica de tales originales.
Pues bien, el órgano jurisdiccional remitente considera que el requisito establecido en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32, según el cual las resoluciones sobre las solicitudes de asilo deben comunicarse por escrito, requiere, en principio, la firma manuscrita del autor de esa resolución. Señala que tal interpretación corresponde a la definición del concepto de «forma escrita» incluida en el artículo  126 del Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (Código Civil)  y que, en la sentencia de 28 de mayo de 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/Comisión (C‑309/19 P, EU:C:2020:401), el Tribunal de Justicia también declaró que una firma escaneada no constituía una firma original. El órgano jurisdiccional remitente observa además que el BAMF no recurre a la firma electrónica que permitiría cumplir el requisito de firma, como lo atestigua el artículo  25 del Reglamento (UE) n.º 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior y por el que se deroga la Directiva 1999/93/CE (DO 2014, L 257, p. 73).
Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente considera que en el supuesto de que el original de una resolución relativa a una solicitud de asilo se destruya y subsista únicamente una copia digitalizada de esa resolución, esta no reviste el carácter escrito exigido por la Directiva 2013/32. En particular, aunque la copia pueda presentar la apariencia jurídica de ser reproducción del original del acto administrativo de que se trate, no ofrece seguridad sobre su autenticidad.
Por último, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, dado que se ha destruido el original del acto administrativo, el hecho de que subsista únicamente una copia de dicho acto puede dar lugar a la anulación de este y si, en este caso, no debería denegar la petición del representante del demandante de acceso al expediente administrativo íntegro del interesado y ordenar al BAMF que, en el marco del procedimiento principal, adopte una nueva resolución escrita.
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Se deduce del derecho a un proceso equitativo, según el artículo 47 de la [Carta], que el expediente administrativo que la autoridad en cuestión haya de presentar con ocasión del acceso al expediente o de un control judicial debe ser completo —aunque sea en formato electrónico— y debe estar paginado, de manera que se pueda hacer un seguimiento de las modificaciones?
2)      ¿Se oponen los artículos 23, apartado 1, y 46, apartados 1 a 3, de la Directiva [2013/32] a una práctica administrativa nacional según la cual la autoridad habitualmente facilita al representante legal del solicitante de asilo y al órgano jurisdiccional solo un extracto generado a partir de un sistema electrónico de gestión de documentos que contiene una serie incompleta, no estructurada y no cronológica de archivos electrónicos en formato PDF, sin que estos presenten una estructura y una secuencia cronológica de acontecimientos, y mucho menos reproduzcan el contenido completo del expediente electrónico?
3)      ¿Se deduce de los artículos 11, apartado 1, y 45, apartado 1, letra a), de la Directiva 2013/32 que una resolución debe presentar la firma manuscrita del responsable de la autoridad decisoria y ser incorporada al expediente o notificada también al solicitante como documento con firma manuscrita?
4)      ¿Se respeta el requisito de la forma escrita en el sentido de los artículos 11, apartado 1, y 45, apartado 1, letra a), de la Directiva 2013/32 si el responsable firma la resolución, pero luego esta se escanea y el original se destruye, de modo que la resolución solo cumple parcialmente el requisito relativo a su carácter escrito?»

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciale
s
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que ha de adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación o a la validez de una norma del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse, salvo si resulta que la interpretación solicitada no guarda relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, si el problema es de naturaleza hipotética o también si el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder adecuadamente a tales cuestiones (sentencia de 22 de abril de 2021, Profi Credit Slovakia, C‑485/19, EU:C:2021:313, apartado 38 y jurisprudencia citada).
En primer lugar, en sus observaciones escritas, el Gobierno alemán expresa sus dudas en cuanto a la pertinencia de las cuestiones prejudiciales primera y segunda, en la medida en que se refieren al alcance del derecho de acceso al expediente. Estas dudas se basan en la consideración de que el acceso a los metadatos controvertido en el litigio principal no es necesario para que el órgano jurisdiccional remitente se pronuncie sobre la procedencia de la resolución denegatoria de la solicitud de protección internacional de la que conoce.
Pues bien, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente no la ha formulado ante el Tribunal de Justicia para que se pronuncie sobre la legalidad de dicha resolución denegatoria, sino al objeto de resolver sobre la demanda de medidas provisionales del demandante en el asunto principal por la que se solicita que se aporte un expediente administrativo completo, en forma de un único fichero en formato PDF y paginado. Por lo tanto, es pertinente para el órgano jurisdiccional remitente preguntarse si un expediente de tal índole puede considerarse completo, aunque no contenga los metadatos de que disponga la Administración al utilizar ese expediente.
En segundo lugar, en sus observaciones escritas, la Comisión Europea se pregunta también sobre la pertinencia de las cuestiones prejudiciales primera y segunda. Así, indica que no comprende la relación entre el principio del derecho a un proceso equitativo y la realidad o el objeto del litigio principal. Además, a raíz de que de la resolución de remisión no se deduce, a su modo de ver, que el representante del solicitante no fuera capaz de descargar el
software
para consultar el expediente de este último y, por lo tanto, de representar a su cliente, la Comisión se plantea la duda de si la cuestión relativa a si el Derecho de la Unión se opone a prácticas nacionales que obliguen al representante del solicitante de protección internacional a descargar un
software
para consultar el expediente del interesado es necesaria a fin de zanjar el fondo del asunto del litigio principal.
Por un lado, por lo que respecta a las consideraciones del órgano jurisdiccional remitente relativas al principio del derecho a un proceso equitativo, de la motivación de la petición de decisión prejudicial se desprende que dicho órgano jurisdiccional considera que este principio, consagrado en el artículo  47, párrafo segundo de la Carta, exige el acceso al expediente íntegro del solicitante, tal como obra en poder de la Administración. Pues bien, dicho órgano jurisdiccional se pregunta precisamente si, habida cuenta del modo de transmisión de los datos que figuran en el expediente del demandante en el litigio principal, objeto de la controversia que se le ha sometido, puede considerarse garantizado el acceso al expediente íntegro. La pertinencia de estas consideraciones en el presente caso no deja, por lo tanto, lugar a dudas.
Por otro lado, con respecto a la interpretación que la Comisión defiende de las cuestiones prejudiciales primera y segunda, según la cual estas tienen por objeto determinar, en concreto, si el Derecho de la Unión se opone a una práctica nacional que obligue al representante del solicitante de protección internacional a descargar un
software
para consultar el expediente de este, procede señalar que dichas cuestiones no versan sobre la imposibilidad material del representante del solicitante de acceder al expediente de este, sino sobre el acceso al expediente íntegro de una forma que permita examinarlo del mismo modo que la Administración de que se trate. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente considera que la solución adoptada en el presente caso por el BAMF, que requiere, en concreto, la descarga de un
software
gratuito por parte del representante del solicitante, no cumple tales requisitos.
Por lo tanto, las cuestiones prejudiciales primera y segunda son admisibles.
En tercer lugar, no obstante, es preciso señalar que, por lo que respecta a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, cabe observar que, en la medida en que la resolución impugnada por el demandante en el litigio principal es una resolución por la que se deniega la solicitud de protección internacional por él presentada, la solución del litigio principal no parece requerir, como tal, la interpretación del artículo  45, apartado  1, letra a), de la Directiva 2013/32 al que se refieren dichas cuestiones prejudiciales. En efecto, esta disposición se aplica a los supuestos en los que la autoridad competente está estudiando la posibilidad de retirar la protección internacional a una persona a la que ya se le había concedido esta. Así pues, solo la interpretación del artículo  11, apartado  1, de esta Directiva, que se aplica a las decisiones sobre las solicitudes de protección internacional y que también es objeto de las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, parece útil para la solución del litigio principal. Por lo demás, el órgano jurisdiccional remitente no aporta ninguna explicación que permita entender de qué forma la interpretación de ese artículo 45, apartado 1, letra a), resulta necesaria para permitirle resolver el litigio. De ello se deduce que las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta son inadmisibles en cuanto se refiere a la interpretación de dicho artículo 45, apartado 1, letra a).

Cuestiones prejudiciales primera y segund
a
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 23, apartado 1, y el artículo 46, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/32, en relación con el artículo 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una práctica administrativa nacional en virtud de la cual la autoridad administrativa que ha decidido sobre una solicitud de protección internacional transmite al representante del solicitante una copia del expediente electrónico relativo a esa solicitud en forma de una serie no estructurada de archivos distintos en formato PDF, sin paginar, y cuyo contenido puede visualizarse mediante un
software
gratuito y de libre acceso en Internet.
A este respecto, en primer término, procede señalar que el artículo  23, apartado  1, de la Directiva 2013/32 aplica el derecho de acceso al expediente en el marco de los procedimientos relativos a las solicitudes de protección internacional al disponer que el asesor jurídico que asista o represente al solicitante tendrá acceso a la información que obre en el expediente de este sobre cuya base se haya adoptado o se vaya a adoptar una resolución.
A continuación, por lo que respecta al artículo  46, apartados  1 y 3, de la Directiva 2013/32, esta disposición aplica el principio de tutela judicial efectiva al disponer que los Estados miembros garantizarán que un recurso efectivo suponga el examen completo y
ex nunc
tanto de los hechos como de los fundamentos de Derecho, incluido cuando proceda un examen de las necesidades de protección internacional de conformidad con la Directiva 2011/95, al menos en los recursos ante un juzgado o tribunal de primera instancia.
Por último, ha de recordarse que, en el marco de la protección de los derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión y del derecho a la tutela judicial efectiva, el artículo 47, párrafo segundo, de la Carta garantiza el derecho a un proceso equitativo, uno de cuyos aspectos particulares es el respeto del derecho de defensa que implica, a tenor de ese párrafo, la posibilidad de hacerse aconsejar, defender y representar. Este debe respetarse en todo procedimiento incoado contra una persona que pueda terminar en un acto que le resulte lesivo. El derecho de acceso al expediente es el corolario necesario del ejercicio efectivo del derecho de defensa (sentencia de 13 de septiembre de 2018, UBS Europe y otros, C‑358/16, EU:C:2018:715, apartados 59 a 61 y jurisprudencia citada).
Sin embargo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los derechos fundamentales como el respeto al derecho de defensa con arreglo a ese artículo 47, que incluye el derecho a la divulgación de los documentos pertinentes para la defensa, no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden ser objeto de restricciones, siempre y cuando estas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la medida en cuestión y no impliquen, habida cuenta de la finalidad perseguida, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2018, UBS Europe y otros, C‑358/16, EU:C:2018:715, apartados 62 y 68 y jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere concretamente al derecho de acceso al expediente, de acuerdo con jurisprudencia reiterada, este implica que la persona afectada por un acto lesivo pueda examinar todos los documentos que obren en el expediente de instrucción que puedan ser pertinentes para su defensa. Entre estos se incluyen tanto las pruebas de cargo como las de descargo, con excepción de los secretos comerciales de otras personas, de los documentos internos de la autoridad que haya adoptado el acto y de otros datos confidenciales (sentencia de 13 de septiembre de 2018, UBS Europe y otros, C‑358/16, EU:C:2018:715, apartado 66 y jurisprudencia citada).
Respecto a los documentos que deben incorporarse al expediente de instrucción, debe señalarse que, también de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien no puede corresponder únicamente a la autoridad que ha adoptado la resolución lesiva determinar cuáles son los documentos útiles para la defensa del interesado, no obstante, le está permitido excluir los elementos que no tengan relación alguna con los elementos de hecho y de Derecho que fundamenten dicha resolución y que, por consiguiente, no son pertinentes para la instrucción (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2018, UBS Europe y otros, C‑358/16, EU:C:2018:715, apartado 67 y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ha declarado, por otra parte, que la existencia de una violación del derecho de defensa, incluido el derecho a acceder al expediente, debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto y, en particular, de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se adoptó y de las normas jurídicas que regulan la materia correspondiente (sentencia de 16 de mayo de 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, apartado  97 y jurisprudencia citada).
Más concretamente, dado que las cuestiones prejudiciales primera y segunda se refieren al acceso al expediente en el contexto de un procedimiento judicial, procede señalar que, habida cuenta de los requisitos específicos establecidos en el artículo  46, apartado  3, de la Directiva 2013/32, el expediente del procedimiento que la autoridad que se pronunció sobre la solicitud de protección internacional de que se trate  transmita al órgano jurisdiccional competente, al menos en primera instancia,  debe ser completo e incluir todos los actos administrativos, los documentos y las pruebas documentales que dicha autoridad haya tenido a su disposición a estos efectos y, en su caso, los elementos posteriores a esa resolución que resulten pertinentes para la instrucción.
Además, el alcance del control judicial sobre una resolución relativa a una solicitud de protección internacional tiene necesariamente una incidencia decisiva en el alcance que debe tener un acceso al expediente que permita al interesado ejercer eficazmente su derecho de defensa.
En efecto, sin perjuicio de los elementos para los que la autoridad de que se trate solicite la confidencialidad, en aras de los objetivos de interés general debidamente expuestos, como los mencionados en los apartados  37 y 38 de la presente sentencia, y de los documentos que no tengan ninguna pertinencia para la resolución de la solicitud de protección internacional, el representante del solicitante debe tener acceso al expediente completo tal como ha sido aportado ante el órgano jurisdiccional competente, con el fin de poder discutir, en el marco de un debate contradictorio, tanto sobre los elementos de hecho como de Derecho decisivos para el resultado del procedimiento. Un requisito de esta índole es necesario para garantizar plenamente el derecho de defensa del solicitante y el respeto del carácter contradictorio del procedimiento, que están relacionados con el derecho a un proceso equitativo (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de junio de 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, apartados 55 a 57 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, tal derecho de acceso al expediente puede asimismo comprender el acceso a los metadatos del expediente administrativo del solicitante, es decir, los datos que forman parte de la estructura de ese expediente y que tienen por objeto describir, explicar, localizar o facilitar de otro modo el acceso a ese contenido. En efecto, no puede excluirse que, según su naturaleza y contenido, esos metadatos constituyan «información que obre en el expediente del solicitante sobre cuya base se haya adoptado o se vaya a adoptar una resolución», en el sentido del artículo 23, apartado 1, de la Directiva 2013/32. Puede tratarse, en particular, de vínculos con otros procedimientos relativos al solicitante o a los miembros de su familia. No obstante, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si no existen objetivos de interés general, como los mencionados en los apartados 37 y  38 de la presente sentencia, que se opongan a la divulgación de esos metadatos, buscando un equilibrio entre el derecho de defensa del solicitante y los intereses ligados al mantenimiento de la confidencialidad de la información (véase, en ese sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2018, UBS Europe y otros, C‑358/16, EU:C:2018:715, apartado 69 y jurisprudencia citada).
En lo relativo al formato en el que se transmiten al representante del solicitante los distintos elementos del expediente, así como a su estructura, procede señalar, de entrada, que la redacción de los artículos 23, apartado 1, y 46, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/32 no contiene ninguna regla que regule explícitamente los aspectos prácticos y técnicos del acceso al expediente del representante del solicitante.
Como se desprende, además, de la jurisprudencia citada en el apartado 37 de la presente sentencia, la protección del derecho de defensa, con arreglo al artículo 47 de la Carta, que comprende el derecho de acceso al expediente, implica que la normativa o la práctica nacional en cuestión no suponga una intervención desmesurada e intolerable que atente contra la sustancia misma de los derechos así garantizados.
En el presente caso, como se ha señalado en el apartado 13 de la presente sentencia, con arreglo a la práctica administrativa nacional de que se trata, el representante del solicitante recibió el expediente electrónico del demandante en el litigio principal en forma de varios documentos distintos en formato PDF y de un conjunto de datos estructurales en formato XML, los cuales requieren la utilización de un
software
apropiado, que puede descargarse gratuitamente en Internet, al objeto de reproducir la estructura inicial del expediente. En cambio, la transmisión de dicho expediente no incluye los metadatos relacionados, como los accesos al expediente del personal de la Administración, los antecedentes del expediente o los vínculos con otros procedimientos relativos al solicitante o a los miembros de su familia.
El órgano jurisdiccional remitente considera que, a diferencia de la transmisión de un archivo único en formato PDF y paginado, un modo de transmisión como el utilizado por el BAMF no permite seguir las modificaciones del expediente administrativo del demandante en el litigio principal, ni garantizar que el expediente aportado corresponde al que obra en poder de la Administración. A su juicio, este modo de comunicación no es conforme con el derecho a un proceso equitativo consagrado en el artículo  47, párrafo segundo, de la Carta. En particular, señala que, debido a que la visualización de todos los documentos en formato PDF transmitidos por la Administración en orden cronológico requiere la descarga de un
software
específico, no puede excluirse que esa visualización sea diferente para el juez competente y para el representante del interesado, de forma que no se garantice que se pone a disposición de todas las partes del procedimiento de asilo controvertido un expediente de contenido y forma idénticos.
Por su parte, en sus observaciones escritas, el Gobierno alemán sostiene que los datos estructurales que acompañan a los archivos individuales en formato PDF permiten, con el
software
adecuado, reproducir la composición del expediente inicial. Además, según el Gobierno alemán, los nombres de los archivos individuales, que contienen una numeración y una descripción por medio de términos clave, permiten determinar en qué orden se incluyeron los diferentes documentos en el expediente controvertido, la naturaleza de esos diferentes documentos y el número de documentos que contenía ese expediente, de suerte que es posible comprobar que se ha transmitido dicho expediente en su totalidad.
A este respecto, de la jurisprudencia recordada en los apartados 38, 39 y 43 de la presente sentencia se desprende que, para determinar si un modo de transmisión del expediente del procedimiento como el adoptado por el BAMF es conforme al derecho de acceso al expediente garantizado en el artículo 47 de la Carta, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar si ese modo de transmisión garantiza la reproducción fiel, en la medida de lo posible, de la estructura del expediente y de la cronología de la presentación de los diferentes documentos que obran en él, de modo que el representante del solicitante pueda verificar si está incluida la totalidad de los documentos pertinentes para su defensa y, en su caso, solicitar la transmisión de los documentos que faltan o de las razones de su ausencia. En efecto, los documentos que falten pueden, en su caso, resultar útiles para la defensa del solicitante, si contienen elementos esenciales del procedimiento administrativo o elementos que permitan interpretar los hechos pertinentes de forma distinta a la adoptada por la autoridad que se haya pronunciado sobre la solicitud de protección internacional.
Es preciso subrayar además que no puede presumirse la existencia de una solución técnica única capaz de garantizar la efectividad del derecho de defensa y de la tutela judicial efectiva, con arreglo al artículo  47 de la Carta. En efecto, en ausencia de una normativa uniforme de la Unión Europea que regule ese modo de transmisión y en el contexto de las nuevas tecnologías, no puede excluirse que existan diversas soluciones funcionalmente equivalentes capaces de proporcionar garantías suficientes para la protección del derecho de acceso al expediente (véase, por analogía, la sentencia de 5 de julio de 2012, Content Services, C‑49/11, EU:C:2012:419, apartados  39 a 42).
En particular, no puede excluirse que la transmisión del expediente controvertido en forma de archivos individuales en formato PDF pueda garantizar, de manera equivalente a la transmisión de un archivo único en ese formato y paginado, la efectividad del derecho de defensa del solicitante, siempre que esa transmisión tenga lugar en unas condiciones formales y técnicas que ofrezcan una representación tan fiel como sea posible del conjunto del expediente del interesado y de su composición, en su caso mediante un
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descargable y fácilmente accesible que ofrezca garantías suficientes de seguridad, extremo que corresponderá verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Más concretamente, el órgano jurisdiccional remitente podrá comprobar que el
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utilizado para visualizar la estructura del expediente del procedimiento transmitido por la autoridad nacional competente para resolver la solicitud de protección internacional del solicitante garantice al representante de este una visualización de su composición equivalente a la del expediente que obra en poder de aquella, en la medida en que esa equivalencia sea necesaria para permitirle ejercer eficazmente, en nombre de dicho solicitante, el derecho de defensa ante ese órgano jurisdiccional.
Además, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente comprobar si, como sugiere el Gobierno alemán en sus observaciones escritas, los datos estructurales y los archivos en formato PDF mediante los que se transmitió el expediente del solicitante a su representante proporcionan información suficiente para comprender la estructura del referido expediente y si es indispensable utilizar un
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para la visualización de esa estructura. De igual manera, podrá comprobar si, como afirma el citado Gobierno, el
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de visualización en cuestión que puede utilizar ese representante es el mismo que el que utilizan los órganos jurisdiccionales competentes para resolver los recursos contra las resoluciones relativas a las solicitudes de protección internacional y si, como también alega el referido Gobierno, el uso de ese
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no conlleva diferencias de presentación más que en aspectos menores, que no alteran por tanto la capacidad de ese representante de ejercer eficazmente el derecho de defensa en nombre del solicitante.
Por lo demás, debe señalarse que, sin perjuicio de que el órgano jurisdiccional remitente compruebe este extremo, no parece que la necesidad de que el representante del solicitante descargue dicho
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para poder visualizar la estructura de su expediente en orden cronológico constituya, en sí misma, una intervención desmesurada e intolerable que pueda afectar a la propia esencia del derecho de defensa del solicitante.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que los artículos 23, apartado 1, y 46, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/32, en relación con el artículo 47 de la Carta, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una práctica administrativa nacional en virtud de la cual la autoridad administrativa que haya resuelto una solicitud de protección internacional transmita al representante del solicitante una copia del expediente electrónico correspondiente a esa solicitud en forma de una serie de archivos distintos en formato PDF, sin paginar, y cuya estructura pueda visualizarse mediante un
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gratuito y de acceso libre en Internet, siempre que, por un lado, ese modo de transmisión garantice el acceso a toda la información que contenga el expediente si es pertinente para la defensa del solicitante y si ha servido de base para la resolución de esa solicitud, y, por otro lado, que dicho modo de transmisión ofrezca una representación tan fiel como sea posible de la estructura y de la cronología de dicho expediente, sin perjuicio de los casos en que existan objetivos de interés general que se opongan a la comunicación de ciertos datos al representante del solicitante.

Cuestiones prejudiciales tercera y cuart
a
Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y cuarta, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que es necesario que en una resolución sobre una solicitud de protección internacional figure la firma manuscrita del agente de la autoridad competente autor de dicha resolución para que pueda considerarse que esta se ha dictado por escrito en el sentido de la citada disposición y, en caso de que así sea, si esta última se opone a una práctica administrativa que consiste en digitalizar el original firmado de tal resolución, destruirlo a continuación y conservar la versión digital de la resolución en un expediente electrónico.
De entrada, procede señalar que el requisito de que las resoluciones sobre las solicitudes de protección internacional se dicten por escrito, al que hace referencia el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32 no implica la obligación de que en la resolución en cuestión figure la firma de su autor.
En efecto, de la jurisprudencia se deduce que la obligación de adoptar actos, en particular decisiones lesivas, por escrito establecida en un gran número de supuestos por el Derecho de la Unión [sentencias de 5 de junio de 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, apartados 41 a 49 y jurisprudencia citada; y de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Hungría (Acogida de los solicitantes de protección internacional), C‑808/18, EU:C:2020:1029, apartados 204 a 207 y 251], solo implica que esa resolución se presente en forma de signos gráficos dotado de un significado, independientemente de que esté redactado a mano, impreso en papel o registrado en formato electrónico (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de abril de 2018, Finnair, C‑258/16, EU:C:2018:252, apartados 33, 34 y 36). De esta manera, la expresión «por escrito», en el sentido del artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32, debe interpretarse en el sentido de que excluye una resolución implícita, o, como lo han señalado los Gobiernos alemán y húngaro, una decisión dictada oralmente.
En cambio, una obligación de que en esa resolución figure la firma de su  autor, ya sea manuscrita o bien en forma de firma electrónica, no se deriva automáticamente de la forma escrita de dicha resolución.
En efecto, aunque tanto el requisito de que los actos individuales lesivos se dicten por escrito como el de que en los actos de esa índole figure la firma de su autor, es decir, de la persona facultada por la autoridad competente para adoptarlos, responden a objetivos de seguridad jurídica y de protección de los derechos procesales del destinatario, no es menos cierto que deben diferenciarse estos dos objetivos. En efecto, el requisito de que el acto presente una forma escrita tiene por objeto permitir al destinatario conocer el alcance jurídico de dicho acto, su régimen de aplicación y su motivación para, en su caso, poder impugnarlo eficazmente ante los tribunales (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2014, Mahdi, C‑146/14 PPU, EU:C:2014:1320, apartados 40  a  46). En cambio, la formalidad de la autenticación del acto, en concreto mediante una firma, cuando viene exigida por el Derecho aplicable, tiene por objeto garantizar que el acto sea cierto en lo que respecta a su autor y a su contenido, lo que debe ser objeto de un control previo a cualquier otro control como, en particular, el del cumplimiento de la obligación de motivar los actos. (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2021, Consejo/Hamas, C‑833/19 P, EU:C:2021:950, apartado 55).
A la vista de estas consideraciones, no es necesario responder a la cuestión de si el artículo  11, apartado  1, de la Directiva 2013/32 se opone a una práctica administrativa consistente en digitalizar el original firmado de una resolución relativa a una solicitud de protección internacional, destruirlo a continuación y conservar la versión digital de dicha resolución en un expediente electrónico.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta que el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32 debe interpretarse en el sentido de que no es necesario que en una resolución sobre una solicitud de protección internacional figure la firma del agente de la autoridad competente autor dicha resolución para que pueda considerarse que esta última se ha dictado por escrito en el sentido de la citada disposición.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del procedimiento principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:
1)
Los artículos 23, apartado 1, y 46, apartados 1 y 3, de la Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
deben interpretarse en el sentido de que:
no se oponen a una práctica administrativa nacional en virtud de la cual la autoridad administrativa que haya resuelto una solicitud de protección internacional transmita al representante del solicitante una copia del expediente electrónico correspondiente a esa solicitud en forma de una serie de archivos distintos en formato PDF
(Portable Document Format)
, sin paginar, y cuya estructura pueda visualizarse mediante un
software
gratuito y de acceso libre en Internet siempre que, por un lado, ese modo de transmisión garantice el acceso a toda la información que contenga el expediente si es pertinente para la defensa del solicitante y si ha servido de base para la resolución de esa solicitud y, por otro lado, que dicho modo de transmisión ofrezca una representación tan fiel como sea posible de la estructura y de la cronología de dicho expediente, sin perjuicio de los casos en que existan objetivos de interés general que se opongan a la comunicación de ciertos datos al representante del solicitante.
2)
El artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2013/32
debe interpretarse en el sentido de que:
no es necesario que en una resolución sobre una solicitud de protección internacional figure la firma del agente de la autoridad competente autor dicha resolución para que pueda considerarse que esta última se ha dictado por escrito en el sentido de la citada disposición.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: alemán.