CELEX: 62019CJ0873
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Convenio de Aarhus
Acceso a la justicia
Artículo 9, apartado 3
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículo 47, párrafo primero
Derecho a la tutela judicial efectiva
Asociación de defensa del medio ambiente
Legitimación activa de una asociación de tal naturaleza ante un órgano jurisdiccional nacional para impugnar la homologación de tipo CE de determinados vehículos
Reglamento (CE) n.o 715/2007
Artículo 5, apartado 2, letra a)
Vehículos de motor
Motor diésel
Emisiones contaminantes
Válvula de recirculación de gases de escape (válvula EGR)
Reducción de las emisiones de óxidos de nitrógeno (NOx) limitada por una “ventana de temperaturas”
Dispositivo de desactivación
Autorización de tal dispositivo cuando la necesidad se justifique como protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo
Estado de la técnica

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 9, apartado 3, del Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO 2005, L 124, p. 1
; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), y del artículo 47, párrafo primero, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), así como del artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento (CE) n.
o
715/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos (
DO 2007, L 171, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Deutsche Umwelthilfe eV, asociación de defensa del medio ambiente, y la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Kraftfahrt‑Bundesamt (Oficina Federal de Circulación de los Vehículos de Motor, Alemania; en lo sucesivo, «KBA»), en relación con la resolución por la cual el KBA autorizó, en el caso de determinados vehículos fabricados por Volkswagen AG, el uso de un programa informático que reduce la recirculación de los gases contaminantes en función de la temperatura exterior.
Marco jurídico
Derecho internacional
El decimoctavo considerando del Convenio de Aarhus tiene el siguiente tenor:
«Deseando que el público, incluidas las organizaciones, tengan acceso a mecanismos judiciales eficaces para que los intereses legítimos estén protegidos y para que se respete la ley».
El artículo 2 de dicho Convenio, bajo el título «Definiciones», dispone lo siguiente en sus apartados 4 y 5:
«4.   Por “público” se entiende una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas.
5.   Por “público interesado” se entiende el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. A los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno.»
El artículo 9 del mismo Convenio, titulado «Acceso a la justicia», establece lo siguiente en sus apartados 3 y 4:
«3.   Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 [del presente artículo], cada Parte velará por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.
4.   Además, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, los procedimientos a que se refieren los apartados 1, 2 y 3
supra
deberán ofrecer recursos suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación, si procede, y deberán ser objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo. Las decisiones adoptadas en virtud del presente artículo se pronunciarán o consignarán por escrito. Las decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos deberán ser accesibles al público.»
Derecho de la Unión
Reglamento (CE) n.
o
1367/2006
El artículo 1, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente (
DO 2006, L 264, p. 13
), dispone lo siguiente:
«El presente Reglamento tiene el objetivo de contribuir a la aplicación de las obligaciones derivadas del [Convenio de Aarhus], mediante el establecimiento de normas para aplicar las disposiciones de dicho Convenio a las instituciones y organismos comunitarios, en particular por los siguientes medios:
[…]
d)
otorgar el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel comunitario, con arreglo a las condiciones establecidas en el presente Reglamento.»
El artículo 2 de dicho Reglamento, bajo el título «Definiciones», establece lo siguiente en su apartado 1, letra f):
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
f)
“Derecho medioambiental”: la legislación comunitaria que, independientemente de su fundamento jurídico, contribuya a perseguir los objetivos de la política comunitaria en materia de medio ambiente tal como se establecen en el Tratado: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, la protección de la salud de las personas, la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente».
Directiva Marco
La Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (
DO 2007, L 263, p. 1
), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.
o
1060/2008 de la Comisión, de 7 de octubre de 2008 (
DO 2008, L 292, p. 1
) (en lo sucesivo, «Directiva Marco»), fue derogada, con efectos desde el 1 de septiembre de 2020, por el Reglamento (UE) 2018/858 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre la homologación y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor y sus remolques y de los sistemas, los componentes y las unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.
o
715/2007 y (CE) n.
o
595/2009 y por el que se deroga la Directiva 2007/46/CE (
DO 2018, L 151, p. 1
). Sin embargo, teniendo en cuenta la fecha de los hechos del litigio principal, la Directiva Marco sigue siendo aplicable a este.
El artículo 1 de la Directiva Marco disponía lo siguiente:
«La presente Directiva establece un marco armonizado que contiene los requisitos técnicos generales y disposiciones administrativas para la homologación de todos los vehículos nuevos incluidos en su ámbito de aplicación, así como la homologación de los sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos, con el fin de facilitar su matriculación, venta y puesta en servicio dentro de la Comunidad.
[…]
Los requisitos técnicos particulares relativos a la fabricación y funcionamiento de los vehículos se establecerán en aplicación de la presente Directiva en actos reglamentarios, que aparecen enumerados en una lista exhaustiva en el anexo IV.»
A tenor del artículo 3, punto 5, de esta Directiva Marco:
«A efectos de la presente Directiva y de los actos reglamentarios enumerados en el anexo IV, salvo que en los mismos se indique lo contrario, se entenderá por:
[…]
5)
“homologación de tipo CE”: el procedimiento mediante el cual un Estado miembro certifica que un tipo de vehículo, sistema, componente o unidad técnica independiente cumple las correspondientes disposiciones administrativas y requisitos técnicos de la presente Directiva y de los actos reglamentarios enumerados en los anexos IV u XI».
El anexo IV de dicha Directiva Marco, titulado «Requisitos para la homologación de tipo CE de vehículos», mencionaba en su parte I, bajo el título «Actos reglamentarios para la homologación de tipo CE de vehículos fabricados en series ilimitadas», el Reglamento n.
o
715/2007 por lo que respecta a las «Emisiones (Euro V y VI) de los vehículos ligeros/acceso a la información».
Reglamento n.
o
715/2007
A tenor de los considerandos 1, 6, 7 y 12 del Reglamento n.
o
715/2007:
«(1)
[…] deben armonizarse los requisitos técnicos para la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones, para evitar que difieran de un Estado miembro a otro y asegurar un elevado nivel de protección medioambiental.
[…]
(6)
En particular, para mejorar la calidad del aire y respetar los valores límite de contaminación atmosférica se requiere una reducción considerable de las emisiones de [NOx] de los vehículos diésel. […]
(7)
Al establecer normas sobre emisiones, es importante tener en cuenta las implicaciones para los mercados y la competitividad de los fabricantes, los costes directos e indirectos para el sector y los beneficios en términos de estímulo de la innovación, mejora de la calidad del aire, reducción de los costes sanitarios y aumento de la esperanza de vida, así como las implicaciones para el impacto total en las emisiones de dióxido de carbono [(CO
)].
[…]
(12)
Deben proseguirse los esfuerzos para aplicar unos valores límite de emisiones más estrictos, incluyendo las reducciones de emisiones de [CO
], así como para garantizar que esos límites guardan relación con el rendimiento real durante el uso de los vehículos.»
El artículo 1, apartado 1, de este Reglamento establece lo siguiente:
«El presente Reglamento establece requisitos técnicos comunes para la homologación de tipo de los vehículos de motor (“los vehículos”) y las piezas de recambio, como los dispositivos de control de la contaminación de recambio, por lo que se refiere a sus emisiones.»
El artículo 3, punto 10, del citado Reglamento tiene la siguiente redacción:
«A los efectos del presente Reglamento y sus medidas de aplicación, se entenderá por:
[…]
10)
“dispositivo de desactivación”: todo elemento de diseño que detecta la temperatura, la velocidad del vehículo, las revoluciones por minuto del motor, la marcha introducida, la depresión de admisión y cualquier otro parámetro con el fin de activar, modular, aplazar o desactivar el funcionamiento de cualquier pieza del sistema de control de las emisiones, y reduce la eficacia de dicho sistema en condiciones que puede esperarse razonablemente que se produzcan durante el funcionamiento y la utilización normales del vehículo».
El artículo 4, apartados 1 y 2, del citado Reglamento dispone lo siguiente:
«1.   Los fabricantes demostrarán que todos los vehículos nuevos vendidos, registrados o puestos en servicio en la Comunidad disponen de la homologación de tipo con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento y sus medidas de aplicación. Los fabricantes demostrarán asimismo que todos los dispositivos de control de la contaminación de recambio nuevos que requieren homologación y se venden o ponen en servicio en la Comunidad disponen de la homologación de tipo con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento y sus medidas de aplicación.
Estas obligaciones incluyen el cumplimiento de los límites de emisiones establecidos en el anexo I y las medidas de aplicación contempladas en el artículo 5.
2.   Los fabricantes se asegurarán de que se cumplen los procedimientos de homologación de tipo para la verificación de la conformidad de la producción, la durabilidad de los dispositivos de control de la contaminación y la conformidad en circulación.
Además, las medidas técnicas adoptadas por el fabricante deberán garantizar que se limiten eficazmente con arreglo al presente Reglamento las emisiones del tubo de escape y las emisiones evaporantes a lo largo de la vida normal del vehículo y en condiciones normales de utilización. […]
[…]»
De conformidad con el artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
715/2007:
«1.   El fabricante equipará los vehículos de manera que los componentes que puedan afectar a las emisiones estén diseñados, construidos y montados de modo que el vehículo, funcionando normalmente, cumpla lo dispuesto en el presente Reglamento y sus medidas de aplicación.
2.   Estará prohibido el uso de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones. La prohibición no se aplicará cuando:
a)
la necesidad del dispositivo se justifique como protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo;
[…]».
El anexo I de este Reglamento, titulado «Límites de emisiones», establece, entre otros, los valores límite de emisión de NOx.
Derecho alemán
El artículo 42 de la Verwaltungsgerichtsordnung (Ley de la Jurisdicción Contencioso‑Administrativa), de 21 de enero de 1960 (BGBl. 1960 I, p. 17), en su versión aplicable al litigio principal (BGBl. 1991 I, p. 686) (en lo sucesivo, «VwGO»), detalla los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso‑administrativo en los siguientes términos:
«1.   Podrá solicitarse mediante recurso la anulación de un acto administrativo (recurso de anulación) o que se condene a la Administración a adoptar un acto administrativo que esta se haya negado a adoptar o se haya abstenido de adoptar (recurso por incumplimiento o por omisión).
2.   Salvo disposición legislativa en contrario, el recurso solo será admisible cuando el demandante alegue que sus derechos han sido lesionados por el acto administrativo de que se trate o por la denegación u omisión de un acto administrativo.»
El artículo 113, apartado 1, primera frase, de la VwGO tiene el siguiente tenor:
«En la medida en que el acto administrativo sea contrario a Derecho y lesione los derechos del demandante, el órgano jurisdiccional deberá anular dicho acto administrativo y, en su caso, la resolución del correspondiente recurso en vía administrativa.»
El artículo 1, apartado 1, de la Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG‑Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt‑Rechtsbehelfsgesetz — UmwRG) (Ley sobre Disposiciones Complementarias relativas a los Recursos en Materia de Medio Ambiente con arreglo a la Directiva 2003/35/CE), de 7 de diciembre de 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2816), en su versión aplicable al litigio principal (BGBl. 2017 I, p. 3290) (en lo sucesivo, «UmwRG»), establece lo siguiente:
«Esta Ley se aplicará a los recursos contra las siguientes resoluciones:
[…]
5)
actos administrativos o contratos de Derecho público por los que se aprueben proyectos distintos de los mencionados en los puntos 1 a 2b con arreglo a las disposiciones relativas al medio ambiente del Derecho federal, del Derecho de los estados federados o de actos directamente aplicables del Derecho de la Unión […]
La presente Ley también se aplicará cuando, en contra de lo establecido en las disposiciones en vigor, no se haya adoptado una de las resoluciones a las que se refiere la primera frase. […]
[…]»
El artículo 2, apartado 1, de la UmwRG tiene la siguiente redacción:
«Una asociación nacional o extranjera reconocida con arreglo al artículo 3 podrá, sin necesidad de alegar una lesión de sus derechos, interponer recursos conforme a la VwGO contra las resoluciones a que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o contra el hecho de que tales resoluciones no se hayan adoptado, siempre que la asociación:
1)
alegue que la resolución a que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o el hecho de que tal resolución no se haya adoptado son contrarios a normas jurídicas que puedan ser relevantes para la resolución;
2)
alegue que se ve afectada en su ámbito de actividad estatutario de promoción de los objetivos de defensa del medio ambiente por la resolución a que se refiere el artículo 1, apartado 1, primera frase, o por el hecho de que tal resolución no se haya adoptado […]
[…]
En caso de que recurra una resolución de las contempladas en el artículo 1, apartado 1, primera frase, puntos 2a a 6, o contra el hecho de que tal resolución no se haya adoptado, la asociación deberá invocar además la infracción de disposiciones relativas al medio ambiente.»
El artículo 3 de la UmwRG establece los requisitos que deben cumplir las asociaciones nacionales o extranjeras para ser reconocidas e interponer recursos con arreglo a dicha Ley, así como el procedimiento de reconocimiento. Según el artículo 3, apartado 1, de la UmwRG, una asociación de ese tipo será reconocida, si así lo solicita, cuando, en esencia, promueva, de conformidad con sus estatutos, de manera ideal y no temporal principalmente los objetivos de defensa del medio ambiente; exista desde al menos tres años antes de la fecha del reconocimiento y haya estado activa durante este período; ofrezca garantías de un cumplimiento adecuado de sus tareas, entre otras de una participación adecuada en los procedimientos de toma de decisiones de las autoridades; persiga objetivos de interés general, y permita a cualquier persona que apoye sus objetivos unirse a ella como miembro.
En virtud del artículo 25, apartado 2, del Verordnung über die EG‑Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbstständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG‑Fahrzeuggenehmigungsverordnung — EG‑FGV) [Decreto relativo a la homologación CE de los vehículos de motor y de los remolques, así como de sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Decreto relativo a la homologación CE de los vehículos de motor)], de 3 de febrero de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 126), en su versión aplicable al litigio principal:
«1.   Cuando el [KBA] compruebe que determinados vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes no se ajustan al tipo homologado, podrá adoptar las medidas necesarias de conformidad con las Directivas [2007/46], 2002/24/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de marzo de 2002, relativa a la homologación de los vehículos de motor de dos o tres ruedas y por la que se deroga la Directiva 92/61/CEE del Consejo (
DO 2002, L 124, p. 1
),] y 2003/37/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, relativa a la homologación de los tractores agrícolas o forestales, de sus remolques y de su maquinaria intercambiable remolcada, así como de los sistemas, componentes y unidades técnicas de dichos vehículos y por la que se deroga la Directiva 74/150/CEE (
DO 2003, L 171, p. 1
)], aplicables en función del tipo, a fin de garantizar la conformidad de la fabricación con el tipo homologado.
2.   Al objeto de subsanar las deficiencias y de garantizar la conformidad de los vehículos puestos en circulación, componentes o unidades técnicas, [el KBA] podrá adoptar,
a posteriori
, disposiciones complementarias.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Volkswagen es un fabricante de automóviles que comercializaba vehículos de motor, entre otros del modelo VW Golf Plus TDI, equipados con un motor diésel del tipo EA 189 Euro 5. Estos vehículos disponían de una válvula de recirculación de gases de escape (en lo sucesivo, «válvula EGR»), una de las tecnologías que utilizan los fabricantes de automóviles, como Volkswagen, con el fin de controlar y reducir las emisiones de NOx.
Según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, estos vehículos llevaban incorporado inicialmente un programa informático integrado en la unidad de control del motor que accionaba el sistema de recirculación de los gases de escape según dos modos, a saber, un modo 0, que se activaba cuando estos vehículos circulaban por carretera, y un modo 1, que funcionaba durante las pruebas de homologación relativas a las emisiones de contaminantes, denominadas «New European Driving Cycle» (NEDC), efectuadas en laboratorio. Cuando se aplicaba el modo 0, disminuía la tasa de recirculación de los gases de escape. En condiciones normales de utilización, los vehículos de que se trata se hallaban casi exclusivamente en modo 0 y no respetaban los valores límite de emisión de NOx establecidos por el Reglamento n.
o
715/2007.
Durante el procedimiento de homologación de tipo CE de estos vehículos, Volkswagen no declaró al KBA la presencia de este programa informático.
El 15 de octubre de 2015, el KBA adoptó una resolución, en virtud del artículo 25, apartado 2, del Decreto relativo a la homologación CE de los vehículos de motor y de los remolques, así como de sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Decreto relativo a la homologación CE de los vehículos de motor), en su versión aplicable al litigio principal, por la que consideró que el citado programa informático era un «dispositivo de desactivación», en el sentido del artículo 3, punto 10, del Reglamento n.
o
715/2007, no conforme con el artículo 5 del referido Decreto, y ordenó a Volkswagen que retirara dicho dispositivo y que adoptara las medidas necesarias para garantizar la conformidad de tales vehículos con la normativa nacional en cuestión y con la de la Unión Europea.
A raíz de esta resolución, Volkswagen actualizó el citado programa informático. La actualización tenía por efecto configurar la válvula EGR para que regulara la tasa de recirculación de los gases de escape de forma que esta tasa fuese del 0 % cuando la temperatura exterior fuese inferior a – 9 grados Celsius, del 85 % cuando se situase entre – 9 y 11 grados Celsius, y aumentase, por encima de 11 grados Celsius, hasta el 100 % únicamente a partir de una temperatura exterior superior a 15 grados Celsius. Así, la purificación de los gases de escape mediante este sistema de recirculación solo era plenamente eficaz si la temperatura exterior era superior a 15 grados Celsius (en lo sucesivo, «ventana de temperaturas»).
Mediante resolución de 20 de junio de 2016 (en lo sucesivo, «resolución controvertida»), el KBA autorizó el programa informático en cuestión en el procedimiento principal. A este respecto consideró que los dispositivos de desactivación que seguían instalados en los vehículos afectados (en lo sucesivo, «vehículos de que se trata en el procedimiento principal») eran lícitos.
El 15 de noviembre de 2016, Deutsche Umwelthilfe, asociación legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del artículo 3 de la UmwRG, recurrió en vía administrativa la resolución controvertida, pero dicho recurso no ha sido resuelto.
El 24 de abril de 2018, Deutsche Umwelthilfe interpuso un recurso ante el Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Schleswig‑Holstein, Alemania), el órgano jurisdiccional remitente, solicitando que se anulase la resolución controvertida. Afirma que los vehículos de que se trata en el procedimiento principal siguen estando equipados con un dispositivo de desactivación ilícito según el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007, ya que dicho dispositivo se activa cuando se alcanzan las temperaturas medias que se registran en Alemania. Además, estima que a los fabricantes de automóviles les resulta posible diseñar motores que no requieran reducir, por razones técnicas, el rendimiento de los sistemas de control de las emisiones a temperaturas medias y que, por tanto, funcionarían en condiciones normales de utilización.
La República Federal de Alemania, parte demandada en el litigio principal, alega, por una parte, que Deutsche Umwelthilfe no goza de legitimación activa para impugnar la resolución controvertida y que, por consiguiente, su recurso es inadmisible. Por otra parte, aduce que la ventana de temperaturas con la que están equipados los vehículos de que se trata en el procedimiento principal tras la actualización del programa informático en cuestión es conforme con el Derecho de la Unión.
Por lo que respecta a la admisibilidad del recurso objeto del procedimiento principal, el órgano jurisdiccional remitente considera, en primer lugar, que Deutsche Umwelthilfe no goza de legitimación activa en virtud del artículo 42, apartado 2, de la VwGO, a tenor del cual, salvo disposición legislativa en contrario, el recurso solo es admisible si el demandante alega que sus derechos han sido lesionados por el acto administrativo de que se trate. Así pues, esta disposición, en opinión del órgano jurisdiccional remitente, refleja el hecho de que el sistema de recursos individuales previsto por la VwGO se basa en los derechos subjetivos. Pues bien, el litigio principal no parece referirse a un derecho subjetivo que haya sido lesionado por la resolución controvertida. Afirma el referido órgano jurisdiccional que la prohibición de utilizar dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, establecida en el artículo 5, apartado 2, primera frase, del Reglamento n.
o
715/2007 e invocada por Deutsche Umwelthilfe, no confiere ningún derecho subjetivo a una persona física, puesto que esta disposición no tiene por objeto proteger a los ciudadanos considerados individualmente.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente estima que la citada asociación no puede fundar su legitimación activa en el artículo 2, apartado 1, de la UmwRG, en relación con el artículo 1, apartado 1, de esa misma Ley, que establece una excepción legal a la exigencia de un derecho subjetivo, en el sentido del artículo 42, apartado 2, primera parte de la frase, de la VwGO. Dicho órgano jurisdiccional expone a este respecto que solo las resoluciones enumeradas en el referido artículo 1, apartado 1, pueden ser recurridas por una asociación de defensa del medio ambiente con arreglo a la UmwRG. A su parecer, entre tales resoluciones, las únicas pertinentes son, en el presente asunto, las mencionadas en la primera frase, punto 5, esto es, los «actos administrativos o contratos de Derecho público por los que se aprueben proyectos […] con arreglo a las disposiciones relativas al medio ambiente del Derecho federal, del Derecho de los estados federados o de actos directamente aplicables del Derecho de la Unión».
Pues bien, en su opinión, la resolución controvertida no es una resolución en el sentido del artículo 1, apartado 1, punto 5, de la UmwRG, puesto que mediante ella no se ha aprobado un «proyecto», sino un «producto». Afirma que el concepto de «proyecto», en el sentido de esta disposición, procede del Derecho urbanístico y en materia de ordenación del territorio y se ha definido sobre la base de la Directiva 85/337/CE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO 1985, L 175, p. 40
; EE 15/06, p. 9), que dispone, en su artículo 1, apartado 2, que el término «proyecto» designa la «realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras» y «otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo». A este respecto, de la normativa nacional a la que se refiere el litigio principal se desprende que dicho concepto alude únicamente a instalaciones fijas o a medidas que supongan una intervención directa en el medio natural o el paisaje. Por consiguiente, no cabe considerar aprobación de un «proyecto», en el sentido del Derecho nacional, la homologación de tipo CE de los vehículos particulares ligeros y la modificación de tal homologación CE objeto de la resolución controvertida, dado que no se refieren a una instalación fija y no suponen una intervención directa en el medio natural o el paisaje.
Además, las disposiciones de la UmwRG no pueden aplicarse por analogía, ya que, en los debates que dieron lugar a la modificación de la UmwRG, que se produjo en 2017, se precisó expresamente que esta no se refería al ámbito de los productos, incluidos los vehículos de motor.
En tercer lugar, según el órgano jurisdiccional remitente, Deutsche Umwelthilfe tampoco puede fundar su legitimación activa en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, puesto que, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
), apartado
, esta disposición, en cuanto tal, carece de efecto directo. Por tanto, el citado artículo 9 no supone una excepción legal a la exigencia de un derecho subjetivo, en el sentido del artículo 42, apartado 2, primera parte de la frase, de la VwGO.
En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente considera que la admisibilidad del recurso en el procedimiento principal depende de que Deutsche Umwelthilfe pueda fundar su legitimación activa directamente en el Derecho de la Unión. Señala a este respecto que, a la luz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
), apartado
, la legitimación activa de Deutsche Umwelthilfe podría resultar de la aplicación conjunta del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 47, párrafo primero, de la Carta.
El citado órgano jurisdiccional indica que, en vista de las divergencias jurisprudenciales que existen entre los órganos jurisdiccionales nacionales por lo que respecta a las consecuencias que cabe extraer de la citada sentencia, necesita saber si procede interpretar el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, en el sentido de que una asociación de defensa del medio ambiente puede (al margen de las posibilidades de recurso que establece la UmwRG) impugnar la autorización administrativa de un producto como la que es objeto del litigio principal si el recurso interpuesto por dicha asociación pretende lograr que se cumplan una serie de disposiciones del Derecho de la Unión en materia de medio ambiente que no generan ningún derecho subjetivo.
El órgano jurisdiccional remitente precisa que sus dudas se refieren a la interpretación del concepto de «criterios previstos por su derecho interno», en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. Afirma que, por una parte, podría plantearse interpretar este concepto en el sentido de que abarca únicamente aquellos criterios que sirvan para delimitar el círculo de los titulares de un derecho de recurso, de modo que el margen de maniobra de los Estados miembros se limite únicamente a la cuestión de a qué asociaciones de defensa del medio ambiente desean conferir el derecho de defender el interés general en materia de medio ambiente. Si se siguiera esta interpretación, Deutsche Umwelthilfe tendría, en el litigio principal, legitimación activa, dado que el legislador alemán ha establecido tales criterios en el artículo 3 de la UmwRG y Deutsche Umwelthilfe ha sido reconocida conforme a dicha disposición.
Por otra parte, cabría plantearse interpretar el referido concepto en el sentido de que los Estados miembros están facultados para fijar criterios también en relación con el objeto del recurso y, de este modo, sustraer determinadas decisiones administrativas a todo control judicial puesto en marcha por asociaciones de defensa del medio ambiente. Según el órgano jurisdiccional remitente, el hecho de que la legitimación activa de estas asociaciones se limite a determinadas decisiones, en particular las que tienen grave impacto en el medio ambiente, podría estar justificado debido al gran número de decisiones administrativas relacionadas con el medio ambiente. Por lo que respecta, más concretamente, a las autorizaciones de productos, el citado órgano jurisdiccional señala que es cierto que no cabe considerar que estas no tengan nunca gran importancia para el medio ambiente. No obstante, habida cuenta de las numerosas autorizaciones individuales de productos, una serie de consideraciones prácticas abogan en favor de que, mediante un análisis generalizador, los Estados miembros tengan la posibilidad de excluir determinadas decisiones individuales de la incertidumbre de un recurso interpuesto por terceros, como son las asociaciones de defensa del medio ambiente.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que una asociación de defensa del medio ambiente está legitimada para impugnar la resolución controvertida, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta qué interpretación ha de darse al artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007.
El citado órgano jurisdiccional considera que la ventana de temperaturas controvertida en el litigio principal es un dispositivo de desactivación en el sentido del artículo 3, punto 10, del Reglamento n.
o
715/2007. Estima que, aunque el concepto de «condiciones que puede esperarse razonablemente que se produzcan durante el funcionamiento y la utilización normales del vehículo» que figura en dicha disposición no se define en el Reglamento n.
o
715/2007, debería asumirse, en vista de los objetivos de dicho Reglamento y, en particular, de sus considerandos 4 y 6, que solo pueden considerarse condiciones normales de funcionamiento las condiciones de circulación real en carretera. A este respecto, considera que el objetivo de reducción de las emisiones de NOx solo puede alcanzarse si tales emisiones se reducen efectivamente durante el uso real del vehículo y no solo en condiciones artificiales. Recuerda que, en Europa, las temperaturas inferiores a 15 grados Celsius forman parte de las «condiciones normales» que «puede esperarse razonablemente que se produzcan», en el sentido de dicha disposición. Señala que, en 2018, la temperatura media anual en Alemania fue de 10,4 grados Celsius. Así, la tasa de recirculación de los gases de escape de los vehículos de que se trata en el procedimiento principal se encuentra ya reducida y el sistema de control de las emisiones parcialmente desactivado cuando las temperaturas se sitúan enteramente en la media.
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el concepto de «necesidad» del dispositivo de desactivación, en el sentido del artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007, debe interpretarse a la luz del estado actual de la técnica para determinar si un dispositivo de desactivación es efectivamente necesario en términos de protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo de que se trate. Además, se pregunta si deben tenerse en cuenta también otras circunstancias, como los costes para los fabricantes o la incidencia en su competitividad.
En estas circunstancias, el Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht (Tribunal de lo Contencioso‑Administrativo de Schleswig‑Holstein) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 9, apartado 3, del [Convenio de Aarhus], en relación con el artículo 47 de la [Carta], en el sentido de que, en principio, las asociaciones de defensa del medio ambiente deben poder impugnar judicialmente una decisión administrativa por la que se autoriza la fabricación de turismos diésel con dispositivos de desactivación infringiendo posiblemente el artículo 5, apartado 2, del Reglamento [n.
o
715/2007]?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
a)
¿Debe interpretarse el artículo 5, apartado 2, del [Reglamento n.
o
715/2007] en el sentido de que el parámetro para evaluar la necesidad de un dispositivo de desactivación que proteja el motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo es, por regla general, el actual estado de la técnica, en el sentido de lo que sea técnicamente factible en el momento en el que se conceda la homologación de tipo CE?
b)
Además del estado de la técnica, ¿deben tenerse en cuenta otras circunstancias que puedan dar lugar a la admisibilidad de un dispositivo de desactivación, aunque dicho dispositivo, a la luz solamente del correspondiente estado actual de la técnica, no sea “necesario” a los efectos del artículo 5, apartado 2, segunda frase, letra a), del [Reglamento n.
o
715/2007?]»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47, párrafo primero, de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del Derecho nacional no pueda impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007.
De la petición de decisión prejudicial se desprende que la primera cuestión viene motivada por el hecho de que, según el órgano jurisdiccional remitente, la legislación nacional aplicable no confiere a Deutsche Umwelthilfe legitimación para impugnar una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE como la controvertida en el litigio principal.
Con carácter preliminar, procede recordar que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, sobre la interpretación del Convenio de Aarhus, firmado por la Comunidad y posteriormente aprobado mediante la Decisión 2005/370, cuyas disposiciones forman parte, por lo tanto, del ordenamiento jurídico de la Unión (sentencias de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, apartado
, y de 15 de marzo de 2018, North East Pylon Pressure Campaign y Sheehy,
C‑470/16
,
EU:C:2018:185
, apartado
y jurisprudencia citada).
A tenor del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 del propio artículo 9, cada Parte debe velar por que los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su Derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
En primer lugar, es preciso dejar constancia de que una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 está comprendida en el ámbito de aplicación material del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, puesto que constituye una «acción» de una autoridad pública que presumiblemente vulnera las disposiciones del «derecho medioambiental nacional».
En efecto, debe recordarse, por una parte, que el Tribunal de Justicia ha declarado, en las sentencias de 17 de diciembre de 2020, CLCV y otros (Dispositivo de desactivación de motor diésel) (
C‑693/18
,
EU:C:2020:1040
), apartados
,
y
; de 14 de julio de 2022, GSMB Invest (
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
), apartado
, y de 14 de julio de 2022, Volkswagen (
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
), apartado
, que el objetivo que se persigue con el Reglamento n.
o
715/2007 consiste, como se deduce de los considerandos 1 y 6 de este, en asegurar un elevado nivel de protección medioambiental y, más concretamente, en reducir considerablemente las emisiones de NOx de los vehículos diésel para mejorar la calidad del aire y respetar los valores límite de contaminación atmosférica.
Pues bien, la conclusión de que el Reglamento n.
o
715/2007, y, en particular, su artículo 5, apartado 2, tiene tal objetivo medioambiental y, por tanto, forma parte del «derecho medioambiental» en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus no queda desvirtuada en modo alguno, contrariamente a lo que afirma el KBA, por el hecho de que dicho Reglamento haya sido adoptado sobre la base del artículo 95 CE (actualmente artículo 114 TFUE), que se refiere a las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
A este respecto, es preciso recordar que el artículo 114 TFUE, apartado 3, dispone que la Comisión, en sus propuestas de medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros previstas en materia de protección del medio ambiente, debe basarse en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos. Por consiguiente, como ha señalado el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones, el hecho de que el Reglamento n.
o
715/2007 no se adoptase con fundamento en una base jurídica específica para el medio ambiente como el artículo 175 CE (actualmente artículo 192 TFUE) no permite descartar el objetivo medioambiental de dicho Reglamento y su pertenencia al «derecho medioambiental».
Confirma esta apreciación, en primer término, el Reglamento n.
o
1367/2006, que, con arreglo a su artículo 1, apartado 1, letra d), tiene el objetivo de contribuir a la aplicación de las obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus mediante el establecimiento de disposiciones para aplicar dicho Convenio a las instituciones y organismos de la Unión y, en particular, otorgando el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a nivel de la Unión. Así, el artículo 2, apartado 1, letra f), de dicho Reglamento señala que el Derecho medioambiental a efectos del citado Reglamento se define como la legislación de la Unión que, «independientemente de su fundamento jurídico», contribuya a perseguir los objetivos de la política de la Unión en materia de medio ambiente tal como se establecen en el Tratado FUE, incluida la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente y la protección de la salud de las personas.
En segundo término, corrobora aquella apreciación la guía de aplicación del Convenio de Aarhus, es decir, el documento publicado por la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa, titulado «Convenio de Aarhus, guía de aplicación» (segunda edición, 2014), que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, puede considerarse un documento explicativo que, en su caso, cabe tener en cuenta, entre otros elementos pertinentes, para interpretar ese Convenio, aunque los análisis que incluye no tienen ninguna fuerza obligatoria y carecen del alcance normativo inherente a las disposiciones del citado Convenio [sentencia de 20 de enero de 2021, Land Baden‑Württemberg (Comunicaciones internas),
C‑619/19
,
EU:C:2021:35
, apartado
y jurisprudencia citada].
En efecto, la citada guía confirma la acepción amplia que debe darse a la expresión «disposiciones del derecho medioambiental nacional», tal como figura en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, ya que en la página 197 de dicha guía se indica que «las legislaciones nacionales en materia de medio ambiente no se limitan ni a los derechos de información o a la participación del público garantizados por el Convenio ni a los textos legales que mencionen el medio ambiente en el título o en su rúbrica. La cuestión determinante es más bien si la disposición de que se trate se refiere de un modo u otro al medio ambiente. Así, también las acciones y omisiones que puedan vulnerar las disposiciones relativas, en particular, al urbanismo, a los tributos medioambientales, al control de los productos químicos o de los residuos, a la explotación de los recursos naturales y a la contaminación por los buques están comprendidas en el ámbito de aplicación del apartado 3, independientemente de que las disposiciones de que se trate se recojan en la legislación en materia de ordenación del territorio, en leyes fiscales o en leyes marítimas».
Por lo demás, el carácter supuestamente técnico del artículo 5, apartado 2, primera frase, del Reglamento n.
o
715/2007, que establece que está prohibido el uso de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, no altera en absoluto el hecho de que la referida disposición pretende precisamente, mediante tal prohibición, limitar las emisiones de gases contaminantes y contribuir así al objetivo de protección del medio ambiente que persigue el citado Reglamento.
Por otra parte, debe considerarse que el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 —como disposición de Derecho medioambiental que, por lo demás, es directamente aplicable en todos los Estados miembros, de conformidad con el artículo 288 TFUE, apartado 2— forma parte del «derecho […] nacional» en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
En segundo lugar, es preciso señalar que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales está comprendida en el ámbito de aplicación personal del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus. A este respecto, procede recordar que, para ser titular de los derechos previstos por esta disposición, un demandante debe ser, en particular, «[miembro] del público» y reunir «los eventuales criterios previstos por [el] derecho interno».
A tenor del artículo 2, apartado 4, del Convenio de Aarhus, el término «público» designa a una o varias personas físicas o jurídicas y, con arreglo a la legislación o la costumbre del país, las asociaciones, organizaciones o grupos constituidos por esas personas. Así, de los artículos 2, apartado 4, y 9, apartado 3, de dicho Convenio resulta que las Partes de este Convenio pueden establecer en su Derecho interno los criterios que debe reunir una asociación de defensa del medio ambiente para poder disfrutar de los derechos previstos en esta última disposición.
Pues bien, de la petición de decisión prejudicial se desprende que, en Derecho alemán, estos criterios se establecen en el artículo 3, apartado 1, de la UmwRG y que Deutsche Umwelthilfe, que, a tenor de sus estatutos, tiene como objetivo contribuir a la defensa de la naturaleza y del medio ambiente y a la protección de los consumidores en la medida en que esté relacionada con el medio ambiente y con la salud, reúne tales criterios y que, en efecto, ha sido reconocida como asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales, de conformidad con el artículo 3 de la UmwRG.
Por lo demás, es preciso hacer constar que una asociación de este tipo también forma parte del «público interesado» en el sentido del artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus, que designa al público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones. Así, a tenor de esta disposición, debe considerarse que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan en favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el Derecho interno.
En tercer lugar, en cuanto a las dudas del órgano jurisdiccional remitente que tienen por objeto, más concretamente, que se determine si el concepto de «criterios previstos por [el] derecho interno», en el sentido del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, permite a las Partes de dicho Convenio establecer tales criterios no solo en relación con el grupo de personas titulares de un derecho de recurso, sino también en relación con el objeto del recurso, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ha declarado que de esta disposición —y, en particular, del hecho de que, según está redactada, los recursos a los que se refiere puedan estar sujetos a «criterios»— se desprende que los Estados miembros pueden aprobar normas de tipo procedimental relativas a los requisitos necesarios para interponer tales recursos, en virtud de la facultad de apreciación que les ha sido conferida a los expresados efectos (sentencias de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
, y de 14 de enero de 2021, Stichting Varkens in Nood y otros,
C‑826/18
,
EU:C:2021:7
, apartado
).
No obstante, en primer término, debe señalarse que, según el propio tenor del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, tales criterios se refieren a la determinación del grupo de personas titulares de un derecho de recurso, y no a la determinación del objeto del recurso, en la medida en que la citada disposición se refiere a la vulneración de las disposiciones del Derecho medioambiental nacional. De ello se deduce que los Estados miembros no pueden reducir el ámbito de aplicación material del citado artículo 9, apartado 3, excluyendo del objeto del recurso determinadas categorías de disposiciones del Derecho medioambiental nacional.
En segundo término, cuando un Estado miembro establece normas de tipo procedimental aplicables a los recursos a los que se refiere el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y relativas al ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 a las asociaciones de defensa del medio ambiente con el fin de que se controlen las decisiones de las autoridades nacionales competentes a la luz de las obligaciones que les incumben en virtud de dicho artículo, ese Estado miembro aplica el Derecho de la Unión, en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta, y, por tanto, debe garantizar, en particular, el respeto del derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, si bien es cierto que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus carece de efecto directo en el Derecho de la Unión y, por tanto, no puede ser invocado en cuanto tal en un litigio comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión para excluir la aplicación de una disposición de Derecho nacional que sea contraria a dicho precepto, no es menos cierto que, por un lado, la primacía de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión exige dar, en la mayor medida posible, al Derecho nacional una interpretación conforme con las exigencias de tales acuerdos y, por otro lado, que la citada disposición, en relación con el artículo 47 de la Carta, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión, en particular de las disposiciones de Derecho medioambiental (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
).
Pues bien, el derecho de recurso previsto en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, que persigue el objetivo de lograr la protección efectiva del medio ambiente (sentencia de 8 de marzo de 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, apartado
), quedaría privado de todo efecto útil, e incluso de su propia esencia, si, como consecuencia de la imposición de criterios previstos por el Derecho interno, se negara todo derecho de recurso a determinadas categorías de «miembros del público», en especial a los «miembros del público interesado», como las asociaciones de defensa del medio ambiente que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 2, apartado 5, del Convenio de Aarhus, contra acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren determinadas categorías de disposiciones del Derecho medioambiental nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
).
La imposición de los referidos criterios no puede privar a las asociaciones de defensa del medio ambiente de la posibilidad de instar el control del cumplimiento de las normas del Derecho medioambiental de la Unión, toda vez que, además, tales normas se orientan en la mayoría de los casos a la protección del interés general y no a la mera protección de los intereses de los particulares de manera individual y que dichas asociaciones tienen como misión defender el interés general (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
y jurisprudencia citada).
En efecto, si bien los términos «eventuales criterios previstos por su derecho interno», que figuran en el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, implican que los Estados miembros conservan una facultad de apreciación a la hora de aplicar dicha disposición, no pueden permitir que estos impongan criterios tan estrictos que hagan prácticamente imposible la impugnación por las asociaciones de defensa del medio ambiente de las acciones u omisiones a las que se alude en esa disposición (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
).
En el presente asunto, de los datos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente, recordados en los apartados 33 a 35 de la presente sentencia, parece desprenderse que, según el Derecho alemán, al no disponer de legitimación para impugnar una decisión de autorización de un «producto», una asociación de defensa del medio ambiente, aun cuando reúna los requisitos establecidos en el artículo 3, apartado 1, de la UmwRG, no puede interponer un recurso ante un órgano jurisdiccional nacional para impugnar una resolución por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda incumplir la prohibición de utilización de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistema de control de las emisiones que se establece en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007.
De este modo, al negar a las asociaciones de defensa del medio ambiente el ejercicio del derecho de recurso contra una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE, la normativa procedimental nacional de que se trata es contraria a las exigencias que se derivan del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus y del artículo 47 de la Carta (véase, por analogía, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
).
En particular, el hecho de que una asociación de defensa del medio ambiente, pese a estar legitimada para incoar los procedimientos judiciales a los que se refiere el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, no pueda acceder a la justicia para impugnar una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 y, por tanto, a «una disposición del Derecho medioambiental nacional», en el sentido de dicho artículo 9, apartado 3, supone una limitación del derecho a la tutela judicial efectiva garantizado por el artículo 47 de la Carta. No cabe considerar que tal limitación esté justificada.
A este respecto, en cuanto a la alegación de que el hecho de que la legitimación activa de las asociaciones de defensa del medio ambiente se limite a determinadas decisiones, en particular a las que tienen grave impacto en el medio ambiente, podría estar justificado por el gran número de decisiones administrativas relacionadas con el medio ambiente, procede señalar que, como ha destacado el Abogado General, en esencia, en el punto 71 de sus conclusiones, por una parte, no se desprende del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus que el derecho de recurso pueda limitarse únicamente a las decisiones que tengan grave impacto en el medio ambiente. Por otra parte, las decisiones por las que se concede o se modifica una homologación de tipo CE pueden afectar a un gran número de vehículos y, por tanto, no cabe considerar, en cualquier caso, que revistan solamente una importancia menor para el medio ambiente. A este respecto, debe recordarse que del considerando 6 del Reglamento n.
o
715/2007 se desprende que, en particular, para mejorar la calidad del aire y respetar los valores límite de contaminación atmosférica, se requiere una reducción considerable de las emisiones de NOx de los vehículos diésel. Pues bien, las resoluciones por las que se concede o se modifica una homologación de tipo CE incumpliendo la prohibición de usar dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, establecida en el artículo 5, apartado 2, de dicho Reglamento, pueden impedir que se alcancen estos objetivos de protección del medio ambiente.
Además, contrariamente a lo que alega el KBA, el hecho de que una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe no pueda interponer un recurso contra resoluciones por las que se concede o se modifica una homologación de tipo CE no es en absoluto necesario para evitar una acción popular. En efecto, como ha señalado el Abogado General en el punto 73 de sus conclusiones, cuando una asociación ha sido reconocida con arreglo a los criterios establecidos por el Derecho nacional y, por tanto, se le ha conferido el derecho a ejercitar acciones judiciales en materia de medio ambiente, debe considerarse que la infracción de las disposiciones del Derecho medioambiental de la Unión la afecta suficientemente para poder invocar tal infracción ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
Por consiguiente, corresponde al órgano jurisdiccional remitente interpretar el régimen procesal de los requisitos necesarios para interponer un recurso de manera conforme, en la medida de lo posible, tanto con los objetivos del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus como con el objetivo de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión, con el fin de permitir a una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe impugnar ante los tribunales una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 (véase, por analogía, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation,
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
, apartado
).
A este respecto, ha de destacarse que el órgano jurisdiccional remitente ha mencionado, en su petición de decisión prejudicial, una sentencia dictada en Alemania a raíz de la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Protect Natur‑, Arten‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation (
C‑664/15
,
EU:C:2017:987
), que, mediante la interpretación conforme del artículo 42, apartado 2, segunda parte de la frase, de la VwGO, ha reconocido, según el citado órgano jurisdiccional, la legitimación activa de una asociación de este tipo cuando esta pretende que se respeten disposiciones basadas en el Derecho medioambiental de la Unión. Así pues, no parece descartado
a priori
que tal legitimación pueda reconocerse a una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe sobre la base de una interpretación del Derecho alemán que respete las exigencias derivadas del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta.
En caso de que tal interpretación conforme resulte imposible, debe recordarse que cualquier juez nacional que conozca de un asunto en el marco de su competencia está obligado, como órgano de un Estado miembro, a abstenerse de aplicar cualquier disposición nacional contraria a una disposición del Derecho de la Unión con efecto directo en el litigio del que conozca [sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada].
Como se desprende del apartado 66 de la presente sentencia, el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus carece, en cuanto tal, de efecto directo, de modo que este precepto no puede obligar al órgano jurisdiccional remitente a abstenerse de aplicar una disposición nacional contraria a él.
No obstante, el margen de apreciación conferido a los Estados miembros para establecer normas que regulen el derecho de recurso al que se refiere dicha disposición no afecta a su obligación de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 47 de la Carta, como también recuerda, por lo demás, el artículo 9, apartado 4, del Convenio de Aarhus. Pues bien, el artículo 47 es suficiente por sí solo —y no es preciso que sea desarrollado por otras normas del Derecho de la Unión o del Derecho nacional— para conferir a los particulares un derecho subjetivo invocable como tal [sentencia de 19 de noviembre de 2019, A. K. y otros (Independencia de la Sala Disciplinaria del Tribunal Supremo),
C‑585/18, C‑624/18 y C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, apartado
y jurisprudencia citada]. Así, este artículo puede invocarse como límite a la facultad de apreciación que se deja a los Estados miembros en virtud del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus.
Por tanto, en el supuesto al que se hace referencia en el apartado 77 de la presente sentencia, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente abstenerse de aplicar las disposiciones del Derecho nacional que se opongan a que una asociación de defensa del medio ambiente como Deutsche Umwelthilfe tenga la posibilidad de impugnar una resolución por la que se concede o se modifica la homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007.
Habida cuenta de todo lo anterior, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus, en relación con el artículo 47 de la Carta, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del Derecho nacional no pueda impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, letras a) y b), que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007 debe interpretarse en el sentido de que la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, en el sentido de dicha disposición, debe apreciarse a la luz del estado de la técnica existente en la fecha de la homologación de tipo CE y si deben tomarse en consideración otras circunstancias distintas de tal «necesidad» a la hora de examinar la licitud de dicha dispositivo.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que el artículo 3, punto 10, del Reglamento n.
o
715/2007 define un «dispositivo de desactivación» como «todo elemento de diseño que detecta la temperatura, la velocidad del vehículo, las revoluciones por minuto del motor, la marcha introducida, la depresión de admisión y cualquier otro parámetro con el fin de activar, modular, aplazar o desactivar el funcionamiento de cualquier pieza del sistema de control de las emisiones, y reduce la eficacia de dicho sistema en condiciones que puede esperarse razonablemente que se produzcan durante el funcionamiento y la utilización normales del vehículo».
En el presente asunto, de la petición de decisión prejudicial se desprende que el programa informático en cuestión en el procedimiento principal estableció una ventana de temperaturas en virtud de la cual la tasa de recirculación de los gases de escape era del 0 % cuando la temperatura exterior era inferior a – 9 grados Celsius, del 85 % cuando se situaba entre – 9 y 11 grados Celsius, y aumentaba, por encima de 11 grados Celsius, hasta el 100 % únicamente a partir de una temperatura exterior superior a 15 grados Celsius. Así pues, como señala el órgano jurisdiccional remitente, la tasa de recirculación de los gases de escape se reduce al 85 % cuando se alcanzan las temperaturas medias registradas en Alemania, que, en 2018, fueron de 10,4 grados Celsius.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado, en relación con una ventana de temperaturas idéntica a la controvertida en el litigio principal, que el artículo 3, punto 10, del Reglamento n.
o
715/2007, en relación con el artículo 5, apartado 1, del mismo Reglamento, debe interpretarse en el sentido de que un dispositivo que únicamente garantiza el respeto de los valores límite de emisiones establecidos en ese Reglamento cuando la temperatura exterior se sitúa entre 15 y 33 grados Celsius y se circula a menos de 1000 metros de altitud es un «dispositivo de desactivación» en el sentido del citado artículo 3, punto 10 (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
).
A tenor del artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007, está prohibido el uso de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones. No obstante, esta prohibición viene atenuada por tres excepciones, entre ellas la que figura en el artículo 5, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento, que alude al supuesto de que «la necesidad del dispositivo se justifique como protección del motor contra averías o accidentes y en aras del manejo seguro del vehículo».
En la medida en que introduce una excepción a la prohibición de uso de dispositivos de desactivación que reduzcan la eficacia de los sistemas de control de las emisiones, esta disposición debe ser objeto de interpretación estricta (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Del propio tenor del artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007 se infiere que, para estar comprendida en la excepción que contiene esta disposición, la necesidad de un dispositivo de desactivación debe justificarse no solo por razones de protección del motor contra averías o accidentes, sino también en aras del manejo seguro del vehículo. En efecto, habida cuenta del empleo de la conjunción «y» en dicha disposición, esta debe interpretarse en el sentido de que los requisitos que establece son acumulativos (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Por tanto, teniendo cuenta la interpretación estricta de la que debe ser objeto esta excepción, un dispositivo de desactivación como el controvertido en el litigio principal solo puede justificarse con arreglo a dicha excepción si se demuestra que el dispositivo en cuestión responde estrictamente a la necesidad de evitar los riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor causados por un mal funcionamiento de un componente del sistema de recirculación de los gases de escape de tal gravedad que generen un peligro concreto en la conducción del vehículo equipado con dicho dispositivo. No obstante, en el litigio principal, tal verificación forma parte de la apreciación de los hechos que incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Además, por lo que respecta a una ventana de temperaturas idéntica a la controvertida en el litigio principal, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien es cierto que el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007 no impone formalmente otros requisitos para aplicar la excepción prevista en la misma disposición, no es menos cierto que un dispositivo de desactivación diseñado para, en condiciones normales de circulación, funcionar la mayor parte del año con el fin de que el motor esté protegido contra averías o accidentes y de que se garantice el manejo seguro del vehículo sería manifiestamente contrario al objetivo perseguido por ese Reglamento, que solo admite excepciones a la citada disposición en circunstancias muy específicas, y socavaría desproporcionadamente el principio mismo de la limitación de las emisiones de NOx de los vehículos (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Así, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, en vista de la interpretación estricta de la que debe ser objeto el citado artículo 5, apartado 2, letra a), tal dispositivo de desactivación no podría estar justificado al amparo de esta disposición. En efecto, admitir que tal dispositivo de desactivación pudiera estar comprendido en la excepción establecida en la citada disposición implicaría que esta excepción resultaría aplicable la mayor parte del año en las condiciones reales de conducción que predominan en el territorio de la Unión, de suerte que la regla general de la prohibición de tales dispositivos de desactivación que contiene el artículo 5, apartado 2, del Reglamento n.
o
715/2007 podría aplicarse en la práctica con menos frecuencia que la referida excepción (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartados
y
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartados
y
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartados
y
).
Además, el Tribunal de Justicia destacó, por una parte, que del considerando 7 del Reglamento n.
o
715/2007 se infiere que, cuando el legislador de la Unión determinó los valores límite de emisiones de gases contaminantes, tuvo en cuenta los intereses económicos de los fabricantes y, en particular, los costes que implicaba para las empresas la necesidad de respetar esos valores. De esta manera, incumbe a los fabricantes adaptarse y aplicar dispositivos técnicos adecuados para respetar dichos valores, pues el Reglamento no exige en modo alguno la utilización de una tecnología concreta (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Por otra parte, el objetivo que persigue el Reglamento n.
o
715/2007, consistente en asegurar un elevado nivel de protección medioambiental mejorando la calidad del aire dentro de la Unión, requiere reducir eficazmente las emisiones de NOx a lo largo de la vida normal de los vehículos. Pues bien, autorizar un dispositivo de desactivación en virtud del artículo 5, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento por el mero hecho de que, por ejemplo, los gastos de investigación sean elevados, el dispositivo técnico sea costoso o las operaciones de mantenimiento del vehículo sean más frecuentes y más caras para el usuario implicaría tener que reconsiderar ese objetivo (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
En tales circunstancias, y habida cuenta de que esta disposición debe ser objeto de interpretación estricta, procede considerar que la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, a los efectos de la referida disposición, solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo (sentencias de 14 de julio de 2022, GSMB Invest,
C‑128/20
,
EU:C:2022:570
, apartado
; de 14 de julio de 2022, Volkswagen,
C‑134/20
,
EU:C:2022:571
, apartado
, y de 14 de julio de 2022, Porsche Inter Auto y Volkswagen,
C‑145/20
,
EU:C:2022:572
, apartado
).
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007 debe interpretarse en el sentido de que un dispositivo de desactivación solo puede estar justificado, en virtud de la citada disposición, si se demuestra que dicho dispositivo responde estrictamente a la necesidad de evitar los riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor causados por un mal funcionamiento de un componente del sistema de recirculación de los gases de escape de tal gravedad que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo equipado con ese dispositivo. Además, la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, a los efectos de la referida disposición, solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:

1)
El artículo 9, apartado 3, del Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005, en relación con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una asociación de defensa del medio ambiente legitimada para ejercitar acciones judiciales en virtud del Derecho nacional no pueda impugnar ante un órgano jurisdiccional nacional una resolución administrativa por la que se concede o se modifica una homologación de tipo CE que pueda ser contraria al artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.
o
715/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2007, sobre la homologación de tipo de los vehículos de motor por lo que se refiere a las emisiones procedentes de turismos y vehículos comerciales ligeros (Euro 5 y Euro 6) y sobre el acceso a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos.

2)
El artículo 5, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
715/2007 debe interpretarse en el sentido de que un dispositivo de desactivación solo puede estar justificado, en virtud de la citada disposición, si se demuestra que dicho dispositivo responde estrictamente a la necesidad de evitar los riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor causados por un mal funcionamiento de un componente del sistema de recirculación de los gases de escape de tal gravedad que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo equipado con ese dispositivo. Además, la «necesidad» de un dispositivo de desactivación, a los efectos de la referida disposición, solo existirá cuando, en el momento de la homologación de tipo CE de ese dispositivo o del vehículo que va equipado con él, ninguna otra solución técnica permita evitar riesgos inmediatos de averías o accidentes en el motor que generen un peligro concreto durante la conducción del vehículo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.