CELEX: 62020CJ0409
Ennakkoratkaisupyyntö
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue
Direktiivi 2008/115/EY
Jäsenvaltioissa sovellettavat yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi
6 artiklan 1 kohta ja 8 artiklan 1 kohta
Kansallinen säännöstö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta määrätään sakko, johon liittyy maastapoistumisvelvollisuus
Mahdollisuus laillistaa oleskelu asetetussa määräajassa
7 artiklan 1 ja 2 kohta
Vapaaehtoista paluuta varten asetettu määräaika

Ennakkoratkaisupyyntö koskee jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (
EUVL 2008, L 348, s. 98
) 4 artiklan 3 kohdan, 6 artiklan 1 ja 5 kohdan sekä 7 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat UN ja Subdelegación del Gobierno en Pontevedra (valtion keskushallintoa paikallistasolla edustava viranomainen, Pontevedra, Espanja) ja jossa on kyse UN:n laittomasta oleskelusta Espanjan alueella.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 2008/115 johdanto-osan toisessa, neljännessä, kuudennessa ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Brysselissä 4 ja 5 päivänä marraskuuta 2004 kokoontunut Eurooppa-neuvosto vaati tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa, joka perustuu yhteisiin vaatimuksiin, joiden mukaisesti henkilöt palautetaan inhimillisellä tavalla ja heidän perusoikeuksiaan ja ihmisarvoaan täysimääräisesti kunnioittaen.
– –
(4)
On tarpeen sopia selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.
– –
(6)
– – EU-oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu. – –
– –
(10)
Palauttamisen sijasta olisi suosittava vapaaehtoista paluuta, ja aikaa olisi annettava vapaaehtoiselle poistumiselle, jos ei ole syytä olettaa, että vapaaehtoinen paluu vaarantaisi palauttamismenettelyn tavoitteiden saavuttamisen. Vapaaehtoisen poistumisajan pidentäminen olisi sallittava, jos se katsotaan tarpeelliseksi yksittäistapauksen erityispiirteiden perusteella. – –”
Tämän direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä säädetään yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on yhteisön oikeuden yleisperiaatteisiin kuuluvien perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, mukaan luettuina pakolaisten suojeluun ja ihmisoikeuksiin liittyvät velvoitteet.”
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
4)
’palauttamispäätöksellä’ hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta;
5)
’maastapoistamisella’ paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta;
– –
8)
’vapaaehtoisella paluulla’ paluuvelvoitteen noudattamista palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa;
– –”
Saman direktiivin 4 artiklan, jonka otsikko on ”Suotuisammat säännökset”, 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tämä direktiivi ei rajoita jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia.”
Direktiivin 2008/115 6 artiklan, jonka otsikko on ”Palauttamispäätös”, sanamuoto on seuraava:
”1.   Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
2.   Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.
3.   Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.
4.   Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.
5.   Jos jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä, jäsenvaltion on harkittava palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytymistä, kunnes vireillä oleva menettely on saatu päätökseen – –
– –”
Tämän direktiivin 7 artiklan, jonka otsikko on ”Vapaaehtoinen paluu”, 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. – –
– –
2.   Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.
– –
4.   Jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.”
Kyseisen direktiivin 8 artiklan, jonka otsikko on ”Maastapoistaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa.”
Espanjan lainsäädäntö
Ulkomaalaislaki
Espanjassa oleskelevien ulkomaalaisten oikeuksista ja vapauksista sekä kotouttamisesta 11.1.2000 annetun lain 4/2000 (Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social; BOE nro 10, 12.1.2000, s. 1139), sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.2009 annetulla lailla 2/2009 (Ley Orgánica 2/2009; BOE nro 299, 12.12.2009, s. 104986) (jäljempänä ulkomaalaislaki), 28 §:n 3 momentin c kohdassa säädetään, että ulkomaalaisen on poistuttava Espanjan alueelta jos ulkomaalaisen esittämät pyynnöt saada jäädä Espanjan alueelle on hylätty hallinnollisessa menettelyssä tai jos Espanjassa oleskeluun vaadittava lupa puuttuu.
Ulkomaalaislain 53 §:n 1 momentin a kohdan mukaan vakavaksi rikkomiseksi katsotaan se, että ”asianomainen henkilö oleskelee Espanjan alueella laittomasti sen vuoksi, että hän ei ole hankkinut oleskeluoikeuden pidennystä tai oleskelulupaa tai sen voimassaoloaika on päättynyt yli kolme kuukautta aikaisemmin eikä hän ole hakenut sen voimassaoloajan pidentämistä sääntöjenmukaisessa määräajassa”.
Ulkomaalaislain 55 §:n 1 momentin b kohdan mukaan vakavista rikkomisista määrätään 501–10 000 euron suuruinen sakko.
Tämän lain 57 §:n sanamuoto on seuraava:
”1.   Kun rikoksen tekijä on ulkomaalainen ja kun kyseessä oleva teko voidaan katsoa tämän lain 53 §:n 1 momentin a, b, c, d ja f kohdassa tarkoitetulla tavalla erittäin vakavaksi tai vakavaksi, sakon sijaan voidaan suhteellisuusperiaate huomioon ottaen määrätä poistaminen Espanjan alueelta asiaankuuluvan hallinnollisen menettelyn päätteeksi perustellulla päätöksellä, jossa arvioidaan rikoksen tunnusmerkistö.
– –
3.   Seuraamukseksi ei voida missään tapauksessa määrätä yhtä aikaa sekä maastapoistamista että sakkoa.
– –”
Kyseisen lain 63 §:n, joka koskee ”nopeutettua menettelyä”, 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tässä pykälässä tarkoitetuissa tapauksissa maastapoistamispäätös on pantava välittömästi täytäntöön.”
Ulkomaalaislain 63 a §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Tavanomaisessa menettelyssä tehtyyn maastapoistamista koskevaan päätökseen on sisällyttävä vapaaehtoista paluuta varten annettu aika, jonka kuluessa asianomaisen henkilön on poistuttava valtion alueelta. Kyseisen ajan pituus on vähintään seitsemän päivää ja enintään kolmenkymmentä päivää, ja se lasketaan siitä, kun mainittu päätös on annettu tiedoksi. Maastapoistamista koskevassa päätöksessä vahvistettua vapaaehtoista paluuta varten annettua aikaa voidaan pidentää kohtuulliseksi katsottavalla ajalla ottaen huomioon tapaukseen liittyvät olosuhteet, kuten oleskelun kesto, huollettavana olevat koulua käyvät lapset tai muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.”
Kuninkaan asetus 240/2007
Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY (
EUVL 2004, L 158, s. 77
) on saatettu osaksi Espanjan oikeusjärjestystä Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja muiden Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen sopimuspuolina olevien valtioiden kansalaisten maahantulosta, vapaasta liikkuvuudesta ja oleskelusta Espanjassa 16.2.2007 annetulla kuninkaan asetuksella 240/2007 (Real Decreto 240/2007, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo; BOE nro 51, 28.2.2007, s. 8558).
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Kolumbian kansalainen UN saapui 9.5.2017 laillisesti turistina Madrid-Barajasin lentokentän (Espanja) kautta Espanjan alueelle poikansa, joka on Pontevedrassa (Espanja) asuva täysi-ikäinen Espanjan kansalainen, antaman yksityisen majoitussitoumuksen perusteella.
Koska UN:n laillinen oleskelu ei voinut ylittää 90 päivää, hänen oli määrä poistua Euroopan unionin alueelta ennen tämän ajanjakson päättymistä. Hän kuitenkin jäi Espanjaan kyseisen ajanjakson päättymisen jälkeen ja kirjoittautui Pontevedran väestörekisteriin ilmoittamalla kotiosoitteekseen poikansa asunnon.
Ministerio del Interior (sisäministeriö, Espanja) aloitti 13.2.2019 UN:ää vastaan ulkomaalaislain 63 a §:ssä säädetyn seuraamusmenettelyn sillä perusteella, ettei hänellä ollut oleskelulupaa Espanjassa.
UN haki kuninkaan asetuksen 240/2007 mukaisesti maaliskuussa 2019 oficina de extranjería de Pontevedralta (Pontevedran ulkomaalaisvirasto, Espanja) Euroopan unionin kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttia ja perheenyhdistämistä espanjalaisen poikansa kanssa.
Hän esitti samaan aikaan huomautuksia istunnossa, joka järjestettiin sisäministeriön aloittaman seuraamusmenettelyn yhteydessä. Hän kertoi siellä perhesiteistään Espanjaan ja siitä, ettei hänellä ollut enää perhettä eikä toimeentulomahdollisuuksia kotimaassaan Kolumbiassa, ja siitä, ettei hänellä ollut rikosrekisteriä ja ettei häntä ollut koskaan aiemmin pidätetty. Hän vetosi myös humanitaarisiin ja perhe-elämän suojeluun liittyviin syihin sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
Pontevedran ulkomaalaisviraston johtaja teki 30.4.2019 päätöksen, jolla UN:n oleskelukorttihakemus hylättiin sillä perusteella, ettei hän ollut osoittanut olleensa kotimaassaan poikansa huollettavana ja ettei hänellä ollut Espanjassa myöskään yksityistä sairausvakuutusta.
UN valitti tästä 30.4.2019 annetusta päätöksestä Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
°2 de Pontevedraan (Pontevedran maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 2, Espanja), ja unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen mukaan tämä menettely on edelleen vireillä.
Subdelegada del Gobierno en Pontevedra (valtion keskushallintoa paikallistasolla edustava viranomainen, Pontevedra, Espanja) teki samanaikaisesti 30.4.2019 tehdyn päätöksen kanssa 8.5.2019 päätöksen, jossa todettiin, että UN:n oleskelu oli laitonta – toisin sanoen ilman oleskelulupaa tai viisumia –, ja jossa hänelle määrättiin seuraamukseksi Espanjan alueelta poistaminen ja kolmen vuoden pituinen maahantulokielto. Kyseinen viranomainen totesi tämän päätöksen perusteluissa, että UN oli syyllistynyt ulkomaalaislain 53 §:n 1 momentin a kohdassa tarkoitettuun vakavaan rikkomiseen ja ettei hän ole asemassa, jossa voisi olla kyse oikeudesta turvapaikkaan.
UN nosti 31.10.2019 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
°1 de Pontevedrassa (Pontevedran maakunnallinen hallintotuomioistuin nro 1, Espanja), joka on nyt käsiteltävässä asiassa pyytänyt ennakkoratkaisua, kanteen, jossa hän vaati tämän päätöksen kumoamista tai toissijaisesti, että sen sijasta määrättäisiin rahamääräinen seuraamus eli sakko. UN vaati myös maastapoistamisseuraamuksen täytäntöönpanon väliaikaista lykkäämistä, ja ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin hyväksyi tämän hakemuksen 19.12.2019 antamallaan määräyksellä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että vaikka ulkomaalaislain 57 §:ssä kielletään määräämästä Espanjan alueella laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle sekä sakko että maastapoistamisseuraamus, laissa sallitaan se, että kolmannen maan kansalaiselle määrätään ensin toinen näistä seuraamuksista ja sen jälkeen toinen.
Sakon määrääminen ei missään tapauksessa vapauta asianomaista kolmannen maan kansalaista velvollisuudesta poistua ulkomaalaislain 28 §:n 3 momentin c kohdan mukaisesti Espanjan alueelta, jos hän ei saa vaadittavaa viisumia tai oleskelulupaa. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei laillista oleskeluaan kohtuullisen ajan kuluessa, häntä vastaan voidaan panna vireille uusi seuraamusmenettely, joka johtaa maastapoistamiseen pakkokeinoin. Espanjan oikeuskäytännön mukaan sitä, että kolmannen maan kansalaiselle, jonka oleskelu Espanjassa on laitonta, on määrätty sakko, pidetään näet kyseisessä laissa tarkoitettuna raskauttavana tekijänä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuin tosin totesi 23.4.2015 antamassaan tuomiossa Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
), että direktiiviä 2008/115 on tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta kyseisen valtion alueella on määrättävä olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen ja jossa nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä tulkinta Espanjan lainsäädännöstä oli kuitenkin kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa erilainen kuin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pääasiassa esittämä tulkinta. Pääasiassa kyseessä olevassa Espanjan säännöstössä säädettyä sakkoa voidaan näet pitää kehotuksena poistua Espanjan alueelta vapaaehtoisesti tietyssä määräajassa. Siinä tapauksessa, että asianomainen kolmannen maan kansalainen ei poistu tältä alueelta vapaaehtoisesti ennen kyseisen määräajan päättymistä, toteutetaan pakollinen maastapoistamistoimenpide, ellei kyseinen kolmannen maan kansalainen laillista oleskeluaan. Pääasiassa kyseessä olevassa Espanjan säännöstössä säädetyllä sakolla ei siten yksinään voida laillistaa kyseisen kansalaisen oleskelua, eikä se ole esteenä sille, että hänet poistetaan maasta myöhemmin.
Lisäksi asiassa Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
) 23.4.2015 annettuun tuomioon johtaneessa asiassa kyseessä olleen kolmannen maan kansalaisen tilanteeseen liittyi raskauttava seikka eli se, että hänet oli aiemmin tuomittu huumausainekaupasta kahden vuoden ja kuuden kuukauden vankeusrangaistukseen. Pääasiaan ei sitä vastoin liity mitään raskauttavaa seikkaa, sillä UN:llä ei ole rikosrekisteriä, hänellä on henkilöllisyysasiakirja ja hän on saapunut laillisesti Espanjaan. Lisäksi UN voisi mahdollisesti laillistaa oleskelunsa Espanjassa muun muassa perhesiteen perusteella.
Tässä tilanteessa Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
1 de Pontevedra päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiiviä 2008/115 – – (4 artiklan 3 kohtaa, 6 artiklan 1 ja 5 kohtaa ja 7 artiklan 1 kohtaa) tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle – –, jossa määrätään seuraamukseksi ulkomaalaisten laittomasta oleskelusta, johon ei liity raskauttavia seikkoja, ensimmäisessä vaiheessa sakko, johon liittyy velvoite palata vapaaehtoisesti kotisperämaahansa, ja tämän jälkeen toisessa vaiheessa maastapoistaminen, ellei ulkomaalainen laillista oleskeluaan eikä palaa kotimaahansa vapaaehtoisesti?
2)
Voidaanko direktiivien välittömän oikeusvaikutuksen rajoja koskevan Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisena pitää 23.4.2015 annetusta tuomiosta Zaizoune (
C-38/14
,
EU:C:2015:260
) omaksuttua tulkintaa, jonka mukaan Espanjan viranomaiset ja tuomioistuimet voivat soveltaa direktiiviä 2008/115 suoraan henkilön vahingoksi sivuuttamalla voimassa olevan kansallisen lainsäädännön, joka on seuraamusten osalta hänen kannaltaan suotuisampi, mikä johtaa mainittua henkilöä koskevaan raskaampaan rikosvastuuseen ja mahdollisesti rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen loukkaamiseen? Vai onko henkilön kannalta suotuisampaa kansallista oikeutta kuitenkin sovellettava edelleen niin kauan kuin sitä ei ole muutettu tai kumottu tätä nimenomaisesti koskevalla lainsäädäntöuudistuksella?”
Asian käsittely unionin tuomioistuimessa
Unionin tuomioistuimen kirjaamo toimitti ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle 15.10.2020 päivätyllä kirjeellä 8.10.2020 annetun tuomion Subdelegación del Gobierno en Toledo (Tuomion Zaizoune seuraukset) (
C‑568/19
,
EU:C:2020:807
) ja kehotti sitä ilmoittamaan, aikooko se tämän tuomion valossa pysyttää ennakkoratkaisupyyntönsä ja erityisesti toisen kysymyksen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin peruutti toisen kysymyksen 2.11.2020 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 19.11.2020, mutta pysytti ensimmäisen kysymyksen.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiiviä 2008/115 tulkittava siten, että se on esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalaisen laittomasta oleskelusta tämän jäsenvaltion alueella silloin, kun asiaan ei liity raskauttavia seikkoja, määrätään ensimmäisessä vaiheessa sakko, johon liittyy velvoite poistua kyseisen jäsenvaltion alueelta asetetussa määräajassa, jollei asianomaisen henkilön oleskelua laillisteta ennen tämän määräajan päättymistä, ja tehdään toisessa vaiheessa päätös, jossa on määrättävä hänet poistettavaksi maasta, ellei oleskelua ole laillistettu.
Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksiä asiassa, jossa kyse on samasta kansallisesta säännöstöstä kuin asiassa, joka johti 23.4.2015 annettuun tuomioon Zaizoune (
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
). Kyseisen tuomion 29 kohdan mukaan ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta Espanjan alueella voidaan mainitun säännöstön nojalla määrätä seuraamuksena ainoastaan sakko, joka ei ole yhteensopiva maastapoistamisseuraamuksen kanssa, sillä viimeksi mainittu toimenpide määrätään vain, jos asiassa on lisäksi kyse raskauttavista seikoista.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että tässä samassa kansallisessa säännöstössä tosin kielletään määräämästä jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle yhtä aikaa sekä sakko että maastapoistamisseuraamus, mutta siinä säädetään kuitenkin, että ensin voidaan määrätä niistä ensimmäinen ja sen jälkeen toinen. Sakon määräämisestä seuraa, että asianomainen kolmannen maan kansalainen, jonka tilanteeseen ei liity raskauttavia seikkoja, on velvollinen poistumaan Espanjan alueelta asetetussa määräajassa, ellei kansallinen viranomainen laillista kolmannen maan kansalaisen oleskelua ennen tämän määräajan päättymistä. Sakon määräämistä seuraa lisäksi päätös, jolla kyseinen kansalainen määrätään poistettavaksi maasta pakkokeinoin, jos hänen oleskeluaan ei ole laillistettu.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklalla käyttöön otetussa tuomioistuinten yhteistyötä koskevassa järjestelmässä unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole tarkistaa tai kyseenalaistaa sitä, onko kansallinen tuomioistuin tulkinnut kansallista oikeutta oikein, koska tämä tulkinta kuuluu kansallisen tuomioistuimen yksinomaiseen toimivaltaan. Unionin tuomioistuimen, jolle kansallinen tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, on näin ollen pitäydyttävä kansallisen oikeuden tulkinnassa, jonka kyseinen tuomioistuin on sille esittänyt (tuomio 27.10.2009, ČEZ,
C-115/08
,
EU:C:2009:660
,
kohta ja tuomio 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary,
C-189/18
,
EU:C:2019:861
,
kohta).
Näin ollen esitettyyn kysymykseen on vastattava lähtemällä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoin siitä, että jos asiaan ei liity raskauttavia seikkoja, pääasiassa kyseessä olevan säännöstön nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta Espanjan alueella määrätään seuraamukseksi sakko, johon liittyy paluuvelvoite, ja tämän jälkeen maastapoistamistoimenpide.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että direktiivin 2008/115 päämääränä, sellaisena kuin se käy ilmi direktiivin johdanto-osan toisesta ja neljännestä perustelukappaleesta, on tehokas maastapoistamis- ja palauttamispolitiikka. Mainitun direktiivin 1 artiklassa säädetään ”yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä”, joita kunkin jäsenvaltion on sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia (tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
,
kohta).
Direktiivi 2008/115 koskee ainoastaan laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista, eikä sen tarkoituksena ole näin ollen yhdenmukaistaa kokonaisuudessaan jäsenvaltioiden sääntöjä ulkomaalaisten oleskelusta. Direktiivi ei siis ole esteenä sille, että laiton oleskelu luokitellaan jäsenvaltion oikeudessa rikokseksi ja että siinä säädetään sakoista tällaisen rikkomisen ehkäisemiseksi ja siitä rankaisemiseksi (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2012, Sagor,
C-430/11
,
EU:C:2012:777
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivissä 2008/115 on säädetty yksityiskohtaisesti menettelystä, jota kunkin jäsenvaltion on sovellettava maassa laittomasti olevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen, ja siinä vahvistetaan järjestys, jota noudattaen tämän menettelyn eri välivaiheet toimitetaan (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2011, El Dridi,
C‑61/11 PPU
,
EU:C:2011:268
,
kohta).
Kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdassa säädetään aluksi jäsenvaltioiden ensisijaisesta velvollisuudesta tehdä päätös maassa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta (tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On näet niin, että jos henkilön oleskelun todetaan olevan laitonta, toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on mainitun artiklan nojalla ja sanotun rajoittamatta saman artiklan 2–5 kohdassa säädettyjen poikkeusten soveltamista tehtävä palauttamispäätös (tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on todettava, että jos kolmannen maan kansalaisesta on tehty palauttamispäätös, mutta hän ei ole noudattanut paluuvelvoitetta joko vapaaehtoiselle paluulle asetetussa määräajassa tai kun vapaaehtoiselle paluulle ei ole asetettu mitään määräaikaa, direktiivin 2008/115 8 artiklan 1 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot toteuttamaan palauttamismenettelyjen tehokkuuden takaamiseksi kaikki tarvittavat toimenpiteet asianomaisen maasta poistamiseksi, millä tarkoitetaan kyseisen direktiivin 3 artiklan 5 alakohdan mukaan varsinaista kuljetusta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta (tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten sekä jäsenvaltioiden lojaalisuusvelvoitteesta että muun muassa direktiivin 2008/115 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa mainituista tehokkuusvaatimuksista seuraa, jäsenvaltioille kyseisen direktiivin 8 artiklassa asetettu velvoite poistaa mainitun artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa kyseinen henkilö maasta on täytettävä viipymättä (tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C‑38/14
,
EU:C:2015:260
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, se, että laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle määrätään sakko, merkitsee nyt käsiteltävässä asiassa sitä, että kyseinen henkilö on velvollinen poistumaan valtion alueelta asetetussa määräajassa, ellei kansallinen viranomainen laillista hänen oleskeluaan ennen tämän määräajan päättymistä. Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä maastapoistamispäätös ainoastaan, jos kyseinen kolmannen maan kansalainen ei tämän määräajan päättyessä ole laillistanut oleskeluaan tai poistunut vapaaehtoisesti.
Ensinnäkin on niin, että vaikka – kuten tämän tuomion 40 kohdassa muistutettiin – direktiivi 2008/115 ei ole esteenä sille, että laiton oleskelu katsotaan jäsenvaltion oikeudessa rikokseksi ja että siinä säädetään seuraamuksista tällaisen rikkomisen ehkäisemiseksi ja siitä rankaisemiseksi, tällaisilla seuraamuksilla ei voida vaarantaa tässä direktiivissä vahvistettujen yhteisten vaatimusten ja menettelyjen soveltamista ja estää näin sen tehokas vaikutus (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2012, Sagor,
C-430/11
,
EU:C:2012:777
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että rahamääräisen rangaistuksen määrääminen ei itsessään ole omiaan estämään direktiivin 2008/115 mukaista palauttamismenettelyä, koska kyseinen rangaistus ei estä palauttamispäätöksen tekemistä ja täytäntöönpanoa tämän direktiivin 6 ja 8 artiklassa vahvistettuja edellytyksiä täysimääräisesti noudattaen (ks. vastaavasti tuomio 6.12.2012, Sagor,
C‑430/11
,
EU:C:2012:777
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa sovellettavasta kansallisesta säännöstöstä seuraa, että kolmannen maan kansalaiselle, jonka oleskelun laittomuus on todettu, määrättyyn sakkoon liittyy välttämättä tämän kansalaisen velvollisuus poistua valtion alueelta asetetussa määräajassa.
Toiseksi unionin tuomioistuin on katsonut palauttamispäätöksestä johtuvan velvollisuuden täytäntöönpanosta, että – kuten direktiivin 2008/115 johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee – poikkeustapauksia lukuun ottamatta on suosittava tämän velvoitteen vapaaehtoista noudattamista (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), koska maastapoistaminen pakkokeinoin voidaan toteuttaa vasta viimeisenä keinona (ks. vastaavasti tuomio 17.12.2020, komissio v. Unkari (Kansainvälisen suojelun hakijoiden vastaanotto),
C-808/18
,
EU:C:2020:1029
,
kohta).
Vaikka direktiivin 2008/115 3 artiklan 8 alakohtaan sisältyvästä vapaaehtoisen paluun käsitteen määritelmästä ilmenee, että palauttamispäätöksessä asetetun määräajan tarkoituksena on se, että laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen voi noudattaa paluuvelvoitettaan, on kuitenkin todettava, ettei mikään kyseisen direktiivin säännös ole esteenä sille, että kyseinen kansalainen voi hakea oleskelunsa laillistamista koko tämän määräajan kuluessa.
Direktiivin 2008/115 6 artiklan 4 kohdassa päinvastoin säädetään, että jäsenvaltiot voivat milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.
Asianomaiselle henkilölle paluuvelvoitteen vapaaehtoista noudattamista varten myönnettävän määräajan pituudesta säädetään direktiivin 2008/115 7 artiklan 1 kohdassa, että palauttamispäätöksessä on lähtökohtaisesti määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
Tämän direktiivin 7 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet. Tähän jäsenvaltioille annettuun mahdollisuuteen ei tässä säännöksessä liitetä mitään erityistä edellytystä.
Niinpä siinäkin tapauksessa, että laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen ei ole noudattanut paluuvelvoitetta direktiivin 2008/115 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti vahvistetussa määräajassa, kyseisen artiklan 2 kohdassa sallitaan tietyissä kuhunkin tapaukseen liittyvissä olosuhteissa se, että maastapoistamisella toteutettavan paluuvelvoitteen täytäntöönpanohetkeä lykätään.
Vaikka direktiivissä 2008/115 ei säännellä menettelyn, joka koskee kolmannen maan kansalaisen perheenyhdistämistä varten tekemää oleskelulupahakemusta, ja palauttamis- tai maastapoistamispäätöksen tekemistä koskevan menettelyn välisiä suhteita, tämän tuomion 51 ja 55 kohdassa esitetyistä toteamuksista kuitenkin ilmenee, että tässä direktiivissä sallitaan sen 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa asetetuissa rajoissa se, että jäsenvaltio lykkää kolmannen maan kansalaisen paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa, jos tämä henkilö yrittää henkilökohtaisessa tilanteessaan vallitsevien olosuhteiden vuoksi laillistaa oleskelunsa muun muassa perhesyistä.
Tässä yhteydessä on lisäksi muistutettava, että direktiivin 2008/115 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa todetaan muun muassa, että EU-oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän direktiivin nojalla tehtävät päätökset olisi tehtävä tapauskohtaisesti ja objektiivisin perustein, ja harkinnassa olisi otettava huomioon muitakin seikkoja kuin pelkkä laiton oleskelu. Erityisesti on huomattava, että – kuten unionin tuomioistuin jo on todennut – oikeasuhteisuuden periaatteen noudattaminen on varmistettava kyseisessä direktiivissä säädetyn palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa, mukaan lukien palauttamispäätöstä koskeva vaihe, jonka yhteydessä asianomaisen jäsenvaltion on lausuttava saman direktiivin 7 artiklaan perustuvan ajan myöntämisestä vapaaehtoista poistumista varten (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Zh. ja O.,
C-554/13
,
EU:C:2015:377
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen on todettava, ettei direktiivi 2008/115 sellaisenaan ole esteenä sille, että jäsenvaltio voi silloin, kun kyse ei ole tämän direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista olosuhteista, jotka oikeuttavat sellaisen laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen välittömän maastapoistamisen, jota paluuvelvoite koskee, pidentää kyseisen kansalaisen vapaaehtoiselle paluulle varattua määräaikaa siihen saakka, kunnes hänen oleskelunsa laillistamista koskeva menettely on saatettu päätökseen.
Tässä yhteydessä on kuitenkin muistutettava, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kansallinen säännöstö ei saa estää direktiivissä 2008/115 vahvistettujen yhteisten vaatimusten ja menettelyjen soveltamista eikä näin ollen vaarantaa kyseisen direktiivin tehokasta vaikutusta viivästyttämällä palauttamispäätöksen kohteena olevan henkilön palauttamista (ks. vastaavasti tuomio 23.4.2015, Zaizoune,
C-38/14
,
EU:C:2015:260
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sakon, johon liittyy paluuvelvoite, määräämisellä alkavassa palauttamismenettelyssä, jota seuraa kolmannen maan kansalaisen maastapoistaminen siinä tapauksessa, ettei hän noudata tätä velvoitetta tätä varten asetetussa määräajassa, on siten tärkeää, ettei kyseinen määräaika ole omiaan aiheuttamaan viivästyksiä, jotka saattaisivat estää direktiivin 2008/115 tehokkaan vaikutuksen.
Kuten tämän tuomion 45 kohdassa on muistutettu, kyseisen direktiivin 8 artiklassa jäsenvaltioille asetettua maastapoistamisvelvoitetta on noudatettava viipymättä.
Asianomaisen jäsenvaltion on erityisesti huolehdittava siitä, että direktiivin 2008/115 7 artiklan 2 kohdan mukaista vapaaehtoista paluuta varten asetettua määräaikaa pidennetään vain asianmukaisen ajanjakson ajaksi ja – kuten kyseisen direktiivin johdanto-osan kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee – kuhunkin yksittäistapaukseen liittyvien erityisolosuhteiden perusteella.
Ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tarkistuksista muuta johdu, asian kannalta merkityksellisestä Espanjan lainsäädännöstä käy ilmi nyt käsiteltävässä asiassa yhtäältä, että laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen vapaaehtoiselle paluulle varattava aika vaihtelee seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, ja toisaalta, että tätä määräaikaa voidaan pidentää kohtuulliseksi katsottavalla ajalla ottaen huomioon tapauksessa vallitsevat olosuhteet, kuten oleskelun kesto, huollettavana olevat koulua käyvät lapset tai muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet. Silloin kun tällainen pidennys myönnetään sitä varten, että maassa laittomasti oleskelevan asianomaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelun laillistamista koskeva hakemus voidaan ottaa huomioon, on tärkeää, että näin myönnetty määräaika vahvistetaan edellisessä kohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisesti.
Esitettyyn kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava, että direktiiviä 2008/115 ja erityisesti sen 6 artiklan 1 kohtaa ja 8 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan ja 7 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalaisen laittomasta oleskelusta tämän jäsenvaltion alueella silloin, kun asiaan ei liity raskauttavia seikkoja, määrätään ensimmäisessä vaiheessa sakko, johon liittyy velvoite poistua kyseisen jäsenvaltion alueelta asetetussa määräajassa, jollei asianomaisen henkilön oleskelua laillisteta ennen tämän määräajan päättymistä, ja tehdään toisessa vaiheessa päätös, jossa on määrättävä hänet poistettavaksi maasta, ellei oleskelua ole laillistettu, kunhan mainittu määräaika vahvistetaan direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen vaatimusten mukaisesti.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2008/115/EY ja erityisesti sen 6 artiklan 1 kohtaa ja 8 artiklan 1 kohtaa, luettuina yhdessä kyseisen direktiivin 6 artiklan 4 kohdan ja 7 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä jäsenvaltion säännöstölle, jonka nojalla kolmannen maan kansalaisen laittomasta oleskelusta tämän jäsenvaltion alueella silloin, kun asiaan ei liity raskauttavia seikkoja, määrätään ensimmäisessä vaiheessa sakko, johon liittyy velvoite poistua kyseisen jäsenvaltion alueelta asetetussa määräajassa, jollei asianomaisen henkilön oleskelua laillisteta ennen tämän määräajan päättymistä, ja tehdään toisessa vaiheessa päätös, jossa on määrättävä hänet poistettavaksi maasta, ellei oleskelua ole laillistettu, kunhan mainittu määräaika vahvistetaan direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädettyjen vaatimusten mukaisesti.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.