CELEX: 62021CJ0564
Begäran om förhandsavgörande
Grundläggande rättigheter
Rätt till ett effektivt rättsmedel
Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Asylpolitik
Direktiv 2013/32/EU
Artiklarna 11.1, 23.1, 46.1 och 46.3
Tillgång till information i sökandens akt
Samtliga uppgifter i akten
Metadata
Materialet i akten lämnas ut i form av individuella, ostrukturerade, elektroniska filer
Skriftlig information
Digital kopia av beslutet som skrivits under för hand
Elektronisk dokumenthantering utan arkivering av pappersakt

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 11.1, 23.1, 45.1 a och 46.1–46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (
EUT L 180, 2013, s. 60
) samt av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, BU, som är asylsökande, och, å andra sidan, Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland), företrädd av Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Federala migrations- och flyktingmyndigheten, Tyskland) (nedan kallad BAMF). Målet handlar om beslutet att avslå BU:s ansökan om internationellt skydd, varvid BU:s ombud framställt en begäran om interimistiska åtgärder med yrkande om att beredas tillgång till hela materialet i BU:s akt, presenterat i form av en enda fil i PDF-format (
Portable Document Format
) och med löpande paginering.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I skälen 25 och 50 i direktiv 2013/32 anges följande:
”(25)
För att personer som behöver skydd enligt artikel 1 i konventionen [angående flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)), i dess lydelse enligt tilläggsprotokollet om flyktingars rättsliga ställning, antaget i New York den 31 januari 1967] ska erkännas som flyktingar eller som subsidiärt skyddsbehövande på riktiga grunder, bör alla sökande få faktisk tillgång till förfarandet, möjlighet att samarbeta och effektivt kommunicera med de behöriga myndigheterna för att lägga fram alla relevanta omständigheter i sitt ärende och de förfarandegarantier som krävs för att de ska kunna föra sin talan genom alla skeden av förfarandet. Dessutom bör förfarandet vid prövning av en ansökan om internationellt skydd åtminstone ge sökanden … rätt till korrekt delgivning av beslut och rätt till en saklig och rättslig motivering av beslutet, möjlighet att rådgöra med en juridisk rådgivare eller annan rådgivare samt rätt att under avgörande skeden i förfarandet informeras om sin rättsliga ställning på ett språk som han eller hon förstår eller rimligen kan förväntas förstå samt, vid ett eventuellt avslag, rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol eller en tribunal.
…
(50)
En grundläggande princip i unionsrätten återspeglas i det faktum att beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, beslut om att inte ta upp prövningen av en ansökan på nytt efter det att den har avbrutits och beslut om återkallande av flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande är föremål för ett effektivt rättsmedel inför domstol eller tribunal.”
Artikel 11 i direktivet har rubriken ”Krav som ställs på beslut av den beslutande myndigheten”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att beslut om ansökningar om internationellt skydd meddelas skriftligen.”
Artikel 23 i direktivet har rubriken ”Räckvidden för rättsligt bistånd och biträde”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att en juridisk rådgivare eller en annan, enligt nationell rätt godkänd eller tillåten, rådgivare som bistår eller företräder en sökande i enlighet med villkoren i nationell rätt har tillgång till den information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut.”
Artikel 45 i samma direktiv har rubriken ”Förfaranderegler”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska se till att när den behöriga myndigheten överväger att återkalla en tredjelandsmedborgares eller en statslös persons internationella skydd i enlighet med artikel 14 eller 19 i [Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (
EUT L 337, 2011, s. 9
)], ska denna person åtnjuta följande garantier:
a)
Han eller hon ska underrättas skriftligen om att den behöriga myndigheten omprövar hans eller hennes rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd och skälen för en sådan omprövning.
…”
Artikel 46 i direktiv 2013/32 har rubriken ”Rätten till ett effektivt rättsmedel”. I artikel 46.1 och 46.3 stadgas följande:
”1.   Medlemsstaterna ska se till att sökande har rätt till ett effektivt rättsmedel inför domstol mot följande:
a)
Ett beslut som fattats om en ansökan om internationellt skydd, inbegripet ett beslut
i)
att anse en ansökan ogrundad med avseende på flyktingstatus och/eller subsidiärt skydd,
…
3.   I syfte att fullgöra skyldigheterna i punkt 1 ska medlemsstaterna se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95/EU, åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans.”
Tysk rätt
Asyllagen
I 31 § i Asylgesetz (asyllagen) av den 26 juni 1992 (BGBl. 1992 I, s. 1126), såsom den kungjorts den 2 september 2008 (BGBl 2008 I, s. 1798), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, med rubriken ”Federala myndighetens beslut om asylansökningar”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Federala myndighetens beslut ska meddelas skriftligen. De ska innehålla en skriftlig motivering. Beslut som får överklagas ska utan dröjsmål delges berörda parter. …”
Förvaltningsprocesslagen
I 99 § i Verwaltungsgerichtsordnung (förvaltningsprocesslagen) av den 21 januari 1960 (BGBl. 1960 I, s. 17), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet, föreskrivs följande i punkt 1:
”Myndigheterna är skyldiga att lämna ut handlingar eller akter, att överföra elektroniska dokument och att lämna information. Om innehållet i dessa handlingar, akter och elektroniska dokument eller denna information skulle få negativa följder för Förbundsrepubliken eller en delstat, eller om uppgifterna är sekretessbelagda enligt lag eller på grund av sin beskaffenhet, får behörig högsta tillsynsmyndighet neka utlämnande av dessa handlingar eller akter, överförande av elektroniska dokument eller utlämnande av information.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
BU ingav en ansökan om internationellt skydd som avslogs av BAMF genom beslut meddelat den 18 december 2019 (nedan kallat beslutet av den 18 december 2019). Detta beslut grundar sig särskilt på ett utlåtande avgivet av en tjänsteman vid BAMF med ansvar för specifika frågor i det land som BU är medborgare i. Innehållet i detta utlåtande citerades i beslutets redogörelse för de faktiska omständigheterna i ärendet.
I enlighet med rådande förvaltningspraxis vid BAMF skrev den tjänsteman som avgjorde ärendet angående BU:s ansökan om internationellt skydd under beslutet av den 18 december 2019 med sin egenhändiga namnteckning. Beslutet digitaliserades och det digitaliserade beslutet sparades ned i BU:s elektroniska akt. BU fick ta del av en utskrift av denna handling. Originalbeslutet förstördes däremot efter att det digitaliserats.
BU överklagade beslutet av den 18 december 2019 till den hänskjutande domstolen.
Under målets handläggning vid den hänskjutande domstolen ingav BAMF svarsskrivelse och inkom därvid med BU:s elektroniska akt, kompletterad med nämnda utlåtande, i form av flera separata handlingar i PDF-format jämte en samling strukturella data i XML-format (
Extensible Markup Language
). Beträffande dessa handlingar var det nödvändigt att använda sig av ett lämpligt program för att återge den ursprungliga strukturen på materialet i ärendet, såsom den såg ut för BAMF. Det framgår av utredningen i målet vid EU-domstolen att berörda nationella domstolar har ett sådant program, och att det är tillgängligt för allmänheten och går att laddas ned kostnadsfritt via internet av andra personer, däribland av de som såsom ombud företräder sökande. Även om man använder sig av detta program finns det emellertid inte någon löpande paginering i materialet.
BU:s ombud begärde att BAMF skulle lämna ut hela akten till BU, i form av en enda fil i PDF-format med löpande paginering. BAMF avslog denna begäran varpå BU:s ombud framställde en begäran om interimistiska åtgärder i detta avseende till den hänskjutande domstolen.
BAMF har därvid gjort gällande följande. Det finns inte någon skyldighet att lämna ut en akt till sakägarna i samma format som det som BAMF använt sig av. Enligt unionsrätten är det även möjligt att bereda tillgång till materialet i ärendet genom att vederbörande får ta del av handlingarna för konsultation. Det torde dessutom vara rimligt att kräva av ett ombud att denne laddar ned ett program som finns tillgängligt utan kostnad. Att paginera materialet löpande skulle dessutom motverka ett effektivt strukturerat digitalt utbyte av material.
Å ena sidan anser den hänskjutande domstolen att begäran från BU:s ombud är välgrundad, i det att BU:s elektroniska akt varken finns tillgänglig eller getts in i sin helhet, med tillämpning av 99 § punkt 1 i förvaltningsprocesslagen.
I detta avseende har den hänskjutande domstolen uppgett följande. Det är väsentligt att förvaltningen ombesörjer dokumenthantering på ett korrekt sätt för att därmed säkerställa insyn i och kontroll av myndighetsutövningen, så att en demokratisk rättsstats skyldighet att möjliggöra ansvarsutkrävande verkligen fullgörs. Denna skyldighet innebär att förvaltningen ska bevara en objektiv dokumentation av samtliga väsentliga och relevanta delar i ärendets handläggning så att förvaltningsdomstolarna ska kunna utöva tillsyn över den verkställande makten. Lagstiftaren utgår från principen att förvaltningen iakttar lagen och lagstiftaren har följaktligen inte gett förvaltningsdomstolarna någon möjlighet att tvinga förvaltningen att inkomma med handlingarna i förvaltningsärenden. Berörd myndighet ska således, i enlighet med rättsstatsprincipen och principen om en rättvis rättegång, utan dröjsmål fullgöra sin skyldighet att kommunicera samtliga handlingar till samtliga parter i ett ärende, såsom dessa handlingar står till myndighetens förfogande. Det är endast då som kraven i artikel 23 i direktiv 2013/32 kan anses vara uppfyllda.
Den till den hänskjutande domstolen översända utskriften av den elektroniska akten hos BAMF omfattar emellertid inte allt material i ärendet. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att det är oundgängligt att även metadata beträffande ärendets handläggning lämnas ut, såsom uppgifter om åtkomst till akten, på vilket sätt handlingar har lagts till och tagits bort, ärendets handläggningshistorik och kopplingar till andra ärenden som rör sökanden eller dennes familjemedlemmar. Det har inte varit möjligt för vare sig rätten eller BU:s ombud att få tillgång till dessa uppgifter.
Den hänskjutande domstolen anser att BU:s ombud och behörig domstol borde kunna få tillgång till samtliga handlingar i den berördes akt på elektronisk väg, i den form som dessa handlingar finns hos förvaltningen. Det är endast då som kravet i artikel 23 i direktiv 2013/32 – nämligen att den asylsökandes ombud ska ha tillgång till ”information[en] i sökandens akt” – och principen om rätt till en rättvis rättegång kan anses ha iakttagits.
Å andra sidan har den hänskjutande domstolen påpekat att det inte är originalen i de aktuella förvaltningsakterna som kommuniceras. Enligt BAMF:s förvaltningspraxis ska dessa original, som har undertecknats av den som fattat det aktuella beslutet, först digitaliseras och därefter förstöras, vilket innebär att det endast är en elektronisk kopia som finns kvar.
Den hänskjutande domstolen anser emellertid att kravet i artikel 11.1 i direktiv 2013/32 – nämligen att beslut om asylansökningar ska meddelas skriftligen – i princip innebär att den som fattat beslutet undertecknar detsamma med sin egenhändiga namnteckning. En sådan tolkning motsvarar definitionen av begreppet ”skriftlig form” i 126 § i Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) (civillagen). Vidare har EU-domstolen i dom av den 28 maj 2020, Asociación de fabricantes de morcilla de Burgos/kommissionen (
C‑309/19 P
,
EU:C:2020:401
), uttalat att en skannad underskrift inte utgör en underskrift i original. BAMF använder sig inte av sådana elektroniska underskrifter som skulle kunna göra det möjligt att uppfylla kravet på underskrift, såsom anges i artikel 25 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden och om upphävande av direktiv 1999/93/EG (
EUT L 257, 2014, s. 73
).
Den hänskjutande domstolen anser således att om originalet av ett beslut om en asylansökan förstörs och det endast finns en digitaliserad kopia av detta beslut kvar, så är beslutet inte skriftligt på sätt som erfordras enligt direktiv 2013/32. Även om en kopia i juridiskt avseende kan ge intrycket av att vara en reproduktion av ett original, så är det inte säkert att kopian verkligen överensstämmer med originalet.
Den hänskjutande domstolen vill slutligen få klarhet i huruvida den omständigheten att det endast finns en kopia av beslutet kvar, då originalet har förstörts, kan innebära att beslutet ska undanröjas. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida den inte ska avslå ansökan från BU:s ombud om att få tillgång till samtliga handlingar i BU:s ärende och förelägga BAMF att fatta ett nytt skriftligt beslut.
Mot denna bakgrund beslutade den hänskjutande domstolen att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Följer det av rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 47 i [stadgan] att när en myndighet lämnar ut en myndighetsakt – även i elektronisk form – i samband med att tillgång ges till handlingar i ett ärende eller ett ärende prövas i domstol, ska denna akt vara fullständig och ha löpande paginering så att ändringar är verifierbara?
2)
Utgör artiklarna 23.1 och 46.1–46.3 i [direktiv 2013/32] hinder för en nationell förvaltningspraxis enligt vilken myndigheten ofta enbart överlämnar ett utdrag ur ett elektroniskt dokumenthanteringssystem till den asylsökandes rättsliga ombud och till domstolen och detta utdrag innehåller en ofullständig, ostrukturerad och icke kronologisk samling elektroniska pdf-filer, som varken anger struktur eller kronologiskt händelseförlopp, och än mindre återger det fullständiga innehållet i den elektroniska akten?
3)
Följer det av artiklarna 11.1 och 45.1 a i direktiv 2013/32 att ett beslut från asylmyndighetens beslutfattare ska vara egenhändigt undertecknat och tillföras ärendet eller även delges sökanden som en egenhändigt undertecknad handling?
4)
Är det att anse som ”skriftligen” i den mening som avses i artiklarna 11.1 och 45.1 a i direktiv 2013/32 när ett beslut är undertecknat av beslutsfattaren, men det sedan har skannats och originalet har förstörts, så att det endast till viss del föreligger i skriftlig form?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning
Enligt EU-domstolens fasta praxis ankommer det uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Nationella domstolars frågor presumeras vara relevanta. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en unionsrättslig regel, såvida det inte visar sig att den begärda tolkningen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 22 april 2021, Profi Credit Slovakia,
C‑485/19
,
EU:C:2021:313
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första har den tyska regeringen i sitt skriftliga yttrande uppgett sig vara tveksam till om den första och den andra frågan är relevanta, i den mån dessa frågor avser omfattningen av rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet. Det är nämligen enligt den tyska regeringen inte nödvändigt för den hänskjutande domstolen att få tillgång till i målet aktuell metadata för att den ska kunna pröva huruvida det var korrekt att avslå den aktuella ansökan om internationellt skydd.
Enligt EU-domstolen framgår det emellertid av begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen inte begärt förhandsavgörande för att avgöra huruvida detta avslagsbeslut är lagenligt. Istället har den hänskjutande domstolen begärt förhandsavgörande för att kunna avgöra BU:s yrkande om att motparten interimistiskt ska föreläggas att ge in samtliga handlingar i ärendet i fulltext, i form av en enda fil i PDF-format med löpande paginering. Det är därför relevant för den hänskjutande domstolen att fråga sig huruvida en sådan akt kan anses vara fullständig, även om den inte innehåller de metadata som myndigheten förfogar över vid ärendets handläggning.
För det andra har även Europeiska kommissionen i sitt skriftliga yttrande ifrågasatt relevansen av den första och den andra frågan. Kommissionen har därvid uppgett sig inte förstå förhållandet mellan principen om rätt till en rättvis rättegång och de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet. Med anledning av att det inte framgår av beslutet om hänskjutande om BU:s ombud inte kunnat ladda ned programmet för att kunna ta del av handlingarna i ärendet och därmed företräda sin klient, framstår det enligt kommissionen som oklart huruvida det för att avgöra det nationella målet i sak är nödvändigt att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för nationell praxis som innebär att en asylsökandes ombud måste ladda ned ett program för att kunna ta del av handlingarna i ärendet.
När det gäller den hänskjutande domstolens överväganden avseende principen om rätt till en rättvis rättegång, påpekar EU-domstolen följande. Det framgår av skälen till begäran om förhandsavgörande att den hänskjutande domstolen anser att det enligt denna i artikel 47 andra stycket i stadgan stadfästa princip är påkallat att tillgång ges till samtliga handlingar som innehas av förvaltningen i ärendet. Enligt den hänskjutande domstolen framstår det emellertid just som oklart huruvida det – med hänsyn till det sätt på vilket de aktuella uppgifterna i BU:s ärende har kommunicerats – kan anses vara säkerställt att tillgång ges till samtliga handlingar i fulltext i ärendet. Således är det inte oklart att dessa överväganden är relevanta i förevarande fall.
Vad sedan gäller kommissionens tolkning av den första och den andra frågan – nämligen att den hänskjutande domstolen ställt dessa båda frågor för att få klarhet i huruvida unionsrätten utgör hinder för nationell praxis som innebär att en asylsökandes ombud måste ladda ned ett program för att kunna ta del av handlingarna i ärendet – påpekar EU-domstolen följande. Dessa frågor handlar inte om huruvida det är praktiskt omöjligt för BU:s ombud att få tillgång till handlingarna i BU:s ärende; frågorna handlar i stället om fullständig tillgång till handlingarna i ärendet och i en form som gör det möjligt att förstå dessa handlingar på samma sätt som den aktuella myndigheten. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att den lösning som BAMF har valt i förevarande fall – nämligen att BU:s ombud bland annat måste ladda ned ett gratisprogram – inte gör det möjligt att uppfylla dessa krav.
Den första och den andra frågan kan således tas upp till sakprövning.
Vad för det tredje gäller den tredje och den fjärde frågan finner EU-domstolen emellertid följande. I den mån som det av BU överklagade beslutet utgör ett beslut om avslag på BU:s ansökan om internationellt skydd, är det – för att avgöra det nationella målet – inte i sig nödvändigt att tolka artikel 45.1 a i direktiv 2013/32 som avses i dessa frågor. Denna bestämmelse är nämligen tillämplig då behörig myndighet överväger att återkalla internationellt skydd för en person som redan beviljats sådant skydd. Således förefaller det som att det endast är artikel 11.1 i direktivet – en bestämmelse som är tillämplig på beslut om ansökningar om internationellt skydd och som även avses i den tredje och den fjärde frågan – som behöver tolkas för att den hänskjutande domstolen ska kunna avgöra det nationella målet. Dessutom har den hänskjutande domstolen inte förklarat på vilket sätt det skulle vara nödvändigt att tolka artikel 45.1 a i direktiv 2013/32 för att den ska kunna avgöra målet. Härav följer att den tredje och den fjärde frågan inte kan tas upp till sakprövning såvitt de avser tolkningen av denna artikel 45.1 a.
Den första och den andra frågan
EU-domstolen kommer att pröva den första och den andra frågan gemensamt. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor för att få klarhet i huruvida artiklarna 23.1, 46.1 och 46.3 i direktiv 2013/32, jämförda med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att de utgör hinder för nationell förvaltningspraxis som innebär att den förvaltningsmyndighet som meddelat beslut angående en ansökan om internationellt skydd till sökandens ombud kommunicerar en kopia av den elektroniska akten avseende denna ansökan i form av en icke strukturerad följd av separata filer i PDF-format, utan löpande paginering, och vars struktur kan synliggöras med hjälp av ett på internet fritt tillgängligt gratisprogram.
Artikel 23.1 i direktiv 2013/32 genomför rätten till tillgång till akten i ärenden avseende ansökningar om internationellt skydd. I bestämmelsen föreskrivs att den juridiska rådgivare som bistår eller företräder en sökande ska ha tillgång till den information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut.
Vad därefter gäller artikel 46.1 och 46.3 i direktiv 2013/32, genomför denna bestämmelse principen om ett effektivt domstolsskydd. Däri föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att ett effektivt rättsmedel medför full omprövning och prövning av det aktuella behovet av såväl de faktiska som de rättsliga omständigheterna, däribland, i förekommande fall, en prövning av behovet av internationellt skydd i enlighet med direktiv 2011/95, åtminstone när handläggningen av överklagandet sker vid domstol eller tribunal i första instans.
Slutligen erinrar EU-domstolen om att artikel 47 andra stycket i stadgan – inom ramen för skyddet för de fri- och rättigheter som garanteras i unionsrätten och rätten till ett effektivt domstolsskydd – garanterar rätten till en rättvis rättegång. En av de särskilda aspekterna av rätten till en rättvis rättegång utgörs av rätten till försvar, som enligt bestämmelsens andra stycke innebär en möjlighet för var och en att erhålla rådgivning, låta sig försvaras och företrädas. Rätten till försvar ska iakttas i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denne emot. Rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet utgör i sin tur en nödvändig följd av att rätten till försvar utövas på ett ändamålsenligt sätt (dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Det följer emellertid av fast rättspraxis att de grundläggande rättigheterna – såsom rätten till försvar enligt stadgans artikel 47, inbegripet rätten att få tillgång till handlingar som är relevanta för försvaret – inte utgör absoluta rättigheter; de kan begränsas, under förutsättning att begränsningarna faktiskt svarar mot de mål av allmänintresse som eftersträvas med den aktuella åtgärden och att de inte, i förhållande till det eftersträvade målet, medför ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
När det just gäller rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet framgår det vidare av fast rättspraxis att den rätten innebär att när en rättsakt går någon emot ska den personen ha möjlighet att undersöka samtliga handlingar som ingår i utredningsärendet och som kan vara relevanta för vederbörandes försvar. Bland dessa ingår såväl handlingar som är till personens fördel som handlingar som är till vederbörandes nackdel, med förbehåll för affärshemligheter som rör andra personer, den beslutsfattande myndighetens interna handlingar och andra konfidentiella uppgifter (dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller frågan vilka handlingar som ska ingå i utredningsärendet ska det påpekas att det också framgår av domstolens praxis att även om det inte kan vara så att den myndighet som har fattat det beslut som går någon emot, ensam ska bestämma vilka handlingar som kan vara till nytta för den berörda personens försvar, så har den myndigheten dock rätt att låta bli att behandla omständigheter som inte har något som helst samband med de faktiska eller rättsliga omständigheter som ligger till grund för beslutet och som följaktligen inte på något sätt är relevanta för utredningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har dessutom uttalat att ett påstående om kränkning av rätten till försvar, inbegripet rätten att få tillgång till handlingarna i ärendet, ska prövas mot bakgrund av de specifika omständigheterna i varje enskilt fall, i synnerhet vilken typ av rättsakt det gäller, det sammanhang i vilket den antagits och de rättsregler som reglerar det aktuella området (dom av den 16 maj 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Eftersom den första och den andra frågan avser tillgång till handlingarna i samband med ett domstolsförfarande, ska det, med hänsyn till de precisa krav som anges i artikel 46.3 i direktiv 2013/32, påpekas att de handlingar som överlämnas till behörig domstol, åtminstone i första instans, av den myndighet som meddelat beslut angående ansökan om internationellt skydd, ska vara fullständiga och innehålla samtliga processhandlingar, dokument och inlagor som denna myndighet har haft tillgång till för detta ändamål, och till och med, i förekommande fall, de omständigheter som inträffat efter det att beslutet meddelades och som är relevanta för utredningen.
Omfattningen av domstolsprövningen av ett beslut angående en ansökan om internationellt skydd har dessutom med nödvändighet en avgörande inverkan på i vilken omfattning som den berörda personen ska få tillgång till handlingarna för att denne på ett ändamålsenligt sätt ska kunna utöva sin rätt till försvar.
Med förbehåll för de uppgifter som enligt berörd myndighet ska behandlas konfidentiellt, av vederbörligen motiverade mål av allmänintresse (se punkterna 37 och 38 ovan), och med förbehåll för handlingar som är ovidkommande för utgången i ärendet om internationellt skydd, ska sökandens ombud nämligen beredas tillgång till samtliga handlingar i ärendet såsom detta lagts fram vid behörig domstol, för att det inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande ska vara möjligt att avhandla såväl de faktiska som rättsliga omständigheter som är avgörande för utgången. Detta är nödvändigt för att det fullt ut ska gå att garantera sökandens rätt till försvar och kravet på att den kontradiktoriska principen iakttas vilka är kopplade till rätten till en rättvis rättegång (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 juni 2013, ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
En sådan rätt att få tillgång till akten kan även omfatta tillgång till metadata i sökandens ärende, det vill säga uppgifter som ingår i aktens struktur och som syftar till att beskriva, förklara, lokalisera eller på annat sätt underlätta tillgången till detta innehåll. Det kan nämligen inte uteslutas att sådana metadata, beroende på deras art och innehåll, utgör ”information i sökandens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut” i den mening som avses i artikel 23.1 i direktiv 2013/32. Det kan även bland annat vara fråga om kopplingar till andra ärenden som gäller sökanden eller dennes familjemedlemmar. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida det inte föreligger sådana mål av allmänintresse (se punkterna 37 och 38 ovan) som utgör hinder för att sådana metadata lämnas ut, och den hänskjutande domstolen ska därvid eftersträva en balans mellan sökandens rätt till försvar och intresset av att bevara sekretessen för uppgifterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 september 2018, UBS Europe m.fl.,
C‑358/16
,
EU:C:2018:715
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vad gäller formatet och strukturen på det material i ärendet som lämnas ut till sökandens ombud, påpekar EU-domstolen inledningsvis följande. Artiklarna 23.1, 46.1 och 46.3 i direktiv 2013/32 innehåller inte någon bestämmelse som uttryckligen reglerar hur man praktiskt och tekniskt ska gå tillväga då sökandens ombud bereds tillgång till materialet i ärendet.
Såsom framgår av rättspraxis (se punkt 37 ovan) innebär skyddet för rätten till försvar enligt stadgans artikel 47, inbegripet rätten till tillgång till akten, att tillämplig nationell lagstiftning eller praxis inte utgör ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna.
I förevarande fall har BU:s ombud (se punkt 13 ovan) i enlighet med nationell förvaltningspraxis fått ta del av den elektroniska akten i BU:s ärende, i form av flera separata handlingar i PDF-format jämte en samling strukturella data i XML-format. För att det ska gå att återskapa den initiala strukturen på detta material krävs det att man använder sig av ett ändamålsenligt program som går att ladda ned kostnadsfritt på internet. Däremot omfattar det till BU:s ombud utlämnade materialet inte metadata i ärendet, såsom uppgift om myndighetspersonals tillgång till akten, ärendets handläggningshistorik eller kopplingar till andra ärenden som rör BU eller dennes familjemedlemmar.
Den hänskjutande domstolen anser att – till skillnad från då man kommunicerar en enda fil i PDF-format med löpande paginering – så går det inte att, då materialet kommuniceras på det sätt som BAMF gjort, följa vidtagna ändringar i BU:s förvaltningsärende och att garantera att det utlämnade materialet överensstämmer med det material som finns hos BAMF. Enligt den hänskjutande domstolen är detta tillvägagångssätt för att kommunicera material inte förenligt med den i artikel 47 andra stycket i stadgan stadfästa rätten till en rättvis rättegång. Den hänskjutande domstolen har bland annat påpekat att det – på grund av att det krävs att ett specifikt program laddas ned för att det ska gå att i kronologisk ordning visa samtliga de handlingar i PDF-format som BAMF lämnat ut – inte kan uteslutas att detta innebär att materialet inte visas på samma sätt för behörig domstol som för BU:s ombud. Detta innebär att det inte är säkert att samtliga parter i det aktuella asylförfarandet får ta del av uppgifter med samma innehåll och form.
Den tyska regeringen har i sitt skriftliga yttrande hävdat följande. De strukturella data som åtföljer individuella filer i PDF-format gör det möjligt att med hjälp av adekvat programvara återge hur det ursprungliga materialet i ärendet var organiserat. Namnen på de individuella filerna, som är numrerade och innehåller en beskrivning genom nyckelord, gör det dessutom möjligt att fastställa i vilken ordning de olika handlingarna har tillförts ärendet, vilken karaktär dessa olika handlingar har och hur många handlingar som finns i ärendet. Det är således enligt den tyska regeringen möjligt att kontrollera att allt material i ärendet har lämnats ut.
EU-domstolen gör i denna del följande bedömning. Det framgår av rättspraxis (se punkterna 38, 39 och 43 ovan) att det – för att avgöra huruvida ett tillvägagångssätt såsom det som BAMF använder sig av för att kommunicera handlingarna i ärendet är förenligt med den i stadgans artikel 47 stadfästa rätten till tillgång till handlingarna i ärendet – ankommer på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida detta kommunikationssätt säkerställer att det går att troget återge, i den mån det är möjligt, ärendematerialets struktur och i vilken kronologisk ordning de olika handlingarna tillförts ärendet, så att det blir möjligt för BU:s ombud att verifiera att samtliga handlingar som är relevanta för BU:s försvar finns med och i förekommande fall begära att de handlingar som saknas ska lämnas ut eller begära en förklaring till varför de inte finns med. Sådana handlingar som saknas kan nämligen i förekommande fall visa sig vara användbara för sökandens försvar, om de innehåller väsentliga uppgifter om ärendets handläggning eller uppgifter utifrån vilka det är möjligt att tolka relevanta omständigheter på ett annat sätt än den myndighet som prövade ansökan om internationellt skydd.
Dessutom kan det inte presumeras att det finns en enda teknisk lösning som kan säkerställa att rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd tillvaratas på ett effektivt sätt, i enlighet med artikel 47 i stadgan. I avsaknad av enhetliga regler på unionsnivå om detta kommunikationssätt, och mot bakgrund av ny teknik, kan det nämligen inte uteslutas att det finns flera lösningar som funktionellt sett är likvärdiga och som kan ge tillräckliga garantier för skyddet av rätten till tillgång till handlingarna i ärendet (se, analogt, dom av den 5 juli 2012, Content Services,
C‑49/11
,
EU:C:2012:419
punkterna 39–42).
Det kan i synnerhet inte uteslutas att det genom att översända det aktuella materialet i form av individuella filer i PDF-format är möjligt att, på ett sätt som är likvärdigt med översändandet av en enda fil i PDF-format innehållande löpande paginering, säkerställa att BU:s rätt till försvar blir effektiv, under förutsättning att detta sker medelst användning av formella och tekniska metoder som gör det möjligt att så troget som möjligt ge en bild av allt material i BU:s ärende och av hur det materialet är organiserat, i förekommande fall med hjälp av ett nedladdningsbart och lättillgängligt program som erbjuder tillräckliga säkerhetsgarantier; det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.
Den hänskjutande domstolen kan bland annat kontrollera att det program som används för att visa strukturen hos det material som kommunicerats av den nationella myndighet som är behörig att pröva BU:s ansökan om internationellt skydd, säkerställer för BU:s ombud att materialets struktur presenteras på ett sätt som är likvärdigt med det material som finns hos nämnda myndighet, i den mån denna likvärdighet är nödvändig för att BU:s ombud på ett ändamålsenligt sätt ska kunna tillvarata BU:s rätt till försvar vid den hänskjutande domstolen.
Vidare ankommer det på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida – såsom den tyska regeringen har föreslagit i sitt skriftliga yttrande – de strukturella uppgifterna och filerna i PDF-format genom vilka BU:s ombud bereds tillgång till handlingarna i ärendet ger tillräckliga upplysningar för att det ska gå att förstå strukturen på materialet och huruvida det inte är oundgängligt att använda ett program för att visa denna struktur. Likaledes kan den hänskjutande domstolen kontrollera huruvida – såsom hävdats av den tyska regeringen – det aktuella program som BU:s ombud kan använda sig av är detsamma som det program som används av de domstolar som är behöriga att pröva överklaganden av beslut angående ansökningar om internationellt skydd. Vidare kan den hänskjutande domstolen kontrollera huruvida – såsom hävdats av den tyska regeringen – användningen av detta program endast i mindre avseende innebär att materialet presenteras på ett annat sätt och således inte ändrar möjligheten för BU:s ombud att på ett ändamålsenligt sätt tillvarata BU:s rätt till försvar.
EU-domstolen påpekar vidare att det – med förbehåll för den hänskjutande domstolens kontroll – inte framstår som att den omständigheten att BU:s ombud måste ladda ned ett sådant program för att kunna se strukturen på materialet i BU:s ärende i kronologisk ordning, i sig, utgör ett oproportionerligt och icke godtagbart ingrepp, som är ägnat att påverka själva kärnan i BU:s rätt till försvar.
Mot denna bakgrund ska den första och den andra frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 23.1, 46.1 och 46.3 i direktiv 2013/32, jämförda med artikel 47 i stadgan, ska tolkas så, att de inte utgör hinder för nationell förvaltningspraxis som innebär att den förvaltningsmyndighet som meddelat beslut angående en ansökan om internationellt skydd till sökandens ombud kommunicerar en kopia av den elektroniska akten avseende denna ansökan i form av en följd av separata filer i PDF-format, utan löpande paginering, och vars struktur kan synliggöras med hjälp av ett på internet fritt tillgängligt gratisprogram, under förutsättning att detta kommunikationssätt garanterar tillgång till allt material som är relevant för sökandens försvar och som tillförts ärendet, och utifrån vilket beslutet om denna ansökan meddelats, och under förutsättning att detta kommunikationssätt ger en så trogen bild som möjligt av strukturen och den kronologiska ordningen på materialet i ärendet, med förbehåll för de fall då mål av allmänintresse utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas ut till sökandens ombud.
Den tredje och den fjärde frågan
EU-domstolen kommer att pröva den tredje och den fjärde frågan gemensamt. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa båda frågor för att få klarhet i huruvida artikel 11.1 i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att det är nödvändigt att ett beslut om en ansökan om internationellt skydd undertecknas med egenhändig namnteckning av tjänstemannen vid den behöriga myndighet som meddelat beslutet, för att beslutet ska anses ha meddelats skriftligen i den mening som avses i denna bestämmelse och, om så är fallet, huruvida direktivet utgör hinder för förvaltningspraxis som innebär att det undertecknade originalet av ett sådant beslut digitaliseras och därefter förstörs varvid den digitaliserade versionen av beslutet lagras i en elektronisk akt.
EU-domstolen påpekar inledningsvis att kravet i artikel 11.1 i direktiv 2013/32 på att beslutet om en ansökan om internationellt skydd ska meddelas skriftligen, inte innebär någon skyldighet att beslutet ska undertecknas av beslutsfattaren.
Det framgår nämligen av rättspraxis att den skyldighet som enligt unionsrätten föreligger i ett stort antal fall att beslut – särskilt beslut som går vederbörande emot – ska meddelas skriftligen (dom av den 5 juni 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis, samt dom av den 17 december 2020, kommissionen/Ungern (Mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑808/18
,
EU:C:2020:1029
, punkterna
–
och
) endast innebär att beslutet ska meddelas med en uppsättning grafiska tecken med en innebörd, oavsett om det är handskrivet, tryckt på papper eller har registrerats i elektronisk form (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 april 2018, Finnair,
C‑258/16
,
EU:C:2018:252
, punkterna
,
och
). Begreppet ”skriftligen”, i den mening som avses i artikel 11.1 i direktiv 2013/32, ska således tolkas så, att det utesluter att ett beslut meddelas underförstått eller – såsom gjorts gällande av den tyska och den ungerska regeringen – muntligen.
Skyldigheten att beslutet ska vara försett med beslutsfattarens namnteckning, antingen egenhändig sådan eller i form av elektronisk underskrift, följer däremot inte automatiskt av beslutets skriftliga form.
Det är visserligen riktigt att såväl kravet på att ett individuellt betungande beslut ska meddelas skriftligen som kravet på att ett sådant beslut ska ha undertecknats av beslutsfattaren, det vill säga av den som av behörig myndighet bemyndigats att fatta beslutet, finns för att det ska gå att tillgodose rättssäkerhetshänsyn och skydda beslutsmottagarnas processuella rättigheter. Inte desto mindre finns det anledning att göra en åtskillnad mellan dessa båda mål. Syftet med kravet på att beslutet ska meddelas skriftligen är nämligen bland annat att beslutsmottagaren ska kunna få kännedom om beslutets rättsverkningar, hur det ska tillämpas och beslutsskälen, så att denne i förekommande fall kan överklaga beslutet vid domstol på ett ändamålsenligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2014, Mahdi,
C‑146/14 PPU
,
EU:C:2014:1320
, punkterna
–
). Syftet med att kontrollera att formkravet avseende bestyrkande av beslutet iakttas – särskilt genom en underskrift, om så erfordras enligt tillämpliga bestämmelser – är att det inte ska finnas något tvivel om vem som fattat beslutet och vad det innehåller; detta ska kontrolleras före varje annan kontroll, såsom av om motiveringsskyldigheten har iakttagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 november 2021, rådet/Hamas,
C‑833/19 P
,
EU:C:2021:950
, punkt
).
Mot bakgrund av det ovan anförda saknas det anledning att besvara frågan huruvida artikel 11.1 i direktiv 2013/32 utgör hinder för förvaltningspraxis som innebär att det undertecknade originalet av ett beslut om en ansökan om internationellt skydd digitaliseras och därefter förstörs varvid den digitaliserade versionen av beslutet lagras i en elektronisk akt.
Mot denna bakgrund ska den tredje och den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artikel 11.1 i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att det inte är nödvändigt att ett beslut om en ansökan om internationellt skydd undertecknas av tjänstemannen vid den behöriga myndighet som meddelat beslutet för att beslutet ska anses ha meddelats skriftligen i den mening som avses i denna bestämmelse.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tionde avdelningen) följande:

1)
Artiklarna 23.1, 46.1 och 46.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, jämförda med artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna,
ska tolkas så, att
de inte utgör hinder för nationell förvaltningspraxis som innebär att den förvaltningsmyndighet som meddelat beslut angående en ansökan om internationellt skydd till sökandens ombud kommunicerar en kopia av den elektroniska akten avseende denna ansökan i form av en följd av separata filer i PDF-format
(Portable Document Format)
, utan löpande paginering, och vars struktur kan synliggöras med hjälp av ett på internet fritt tillgängligt gratisprogram, under förutsättning att detta kommunikationssätt garanterar tillgång till allt material som är relevant för sökandens försvar och som tillförts ärendet och utifrån vilket beslutet om denna ansökan meddelats, och under förutsättning att detta kommunikationssätt ger en så trogen bild som möjligt av strukturen och den kronologiska ordningen på materialet i ärendet, med förbehåll för de fall då mål av allmänintresse utgör hinder för att vissa uppgifter lämnas ut till sökandens ombud.

2)
Artikel 11.1 i direktiv 2013/32
ska tolkas så, att
det inte är nödvändigt att ett beslut om en ansökan om internationellt skydd undertecknas av tjänstemannen vid den behöriga myndighet som meddelat beslutet för att beslutet ska anses ha meddelats skriftligen i den mening som avses i denna bestämmelse.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.