CELEX: 62021CJ0195
Eelotsusetaotlus
Riigihankelepingute sõlmimine
Direktiiv 2014/24/EL
Kohaldatavus puhtalt riigisisesele olukorrale
Artikli 58 lõiked 1 ja 4
Kvalifitseerimise tingimused
Pakkujate tehniline ja kutsealane pädevus
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse
Määrus (EÜ, Euratom) nr 2988/95
Artikli 8 lõige 3
Kontrollimeetmed
Liidu finantshuve kaitsvate liikmesriigi asutuste võimalus hinnata hankemenetlust erinevalt

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
), mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2017. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2017/2365 (
ELT 2017, L 337, lk 19
), (edaspidi „direktiiv 2014/24“) artikli 58 lõiget 4 ja nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta (
EÜT 1995, L 312, lk 1
; ELT eriväljaanne 01/01, lk 340) artikli 8 lõiget 3 ning õiguskindluse ja tõhususe põhimõtteid.
Taotlus on esitatud LB ja Smetna palata na Republika Bulgaria (Bulgaaria Vabariigi kontrollikoda; edaspidi „kontrollikoda“) vahelises kohtuvaidluses halduskaristuse üle, mille viimati nimetatu määras LB‑le riigihankemenetluse käigus toimepandud eeskirjade eiramise eest.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 2988/95
Määrus nr 2988/95 sisaldab kolme jaotist: I jaotis „Üldpõhimõtted“ (artiklid 1–3), II jaotis „Haldusmeetmed ja ‑karistused“ (artiklid 4–7) ja III jaotis „Kontroll“ (artiklid 8–11).
Määruse artikli 8 lõigetes 2 ja 3 on sätestatud:
„2.   Kontrollimeetmed peavad vastama iga valdkonna erilaadile ja olema vastavuses saavutatavate eesmärkidega. Neis võetakse arvesse liikmesriikides olemasolevat halduspraktikat ja -struktuure ning need määratakse kindlaks nii, et nad ei tooks kaasa ülemääraseid majanduslikke piiranguid või halduskulusid.
Liikmesriikide kohapealse kontrolli ja inspekteerimise laad ja sagedus ning teostamise kord määratakse vajaduse korral kindlaks valdkondade eeskirjadega, et tagada asjakohaste eeskirjade ühtne ja tõhus kohaldamine ning eriti selleks, et eiramisi vältida ja avastada.
3.   Valdkondade eeskirjad sisaldavad sätteid, mis on vajalikud, et menetluse ja kontrollimeetodite lähendamise abil tagada võrdväärne kontroll.“
Määrus (EL) nr 1303/2013
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006 (
ELT 2013, L 347, lk 320
) põhjenduste 43 ja 122 kohaselt:
„(43)
Proportsionaalse kontrollikorra tagamise ja rahastamisvahendite lisaväärtuse kindlustamise huvides ei tuleks kavandatud lõppsaajatele panna üleliigset halduskoormust. […]
[…]
(122)
[…] Et vähendada toetusesaajate halduskoormust, tuleks kehtestada erieeskirjad, mille abil vähendada erinevate institutsioonide – Euroopa Kontrollikoja, komisjoni ja auditeerimisasutuse – poolt samade tegevuste suhtes tehtud auditite kattumise ohtu.“
Määruse artiklis 2 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
36)
„eeskirjade eiramine“ – liidu õiguse või selle kohaldamisega seotud liikmesriigi õiguse rikkumine, mis tuleneb Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide rakendamisega seotud ettevõtja tegevusest või tegevusetusest, mis on mõjutanud või oleks võinud kahjustavalt mõjutada liidu eelarvet põhjendamata kuluartikli liidu eelarvest debiteerimise tõttu.
[…]“.
Direktiiv 2014/24
Direktiivi 2014/24 artikli 1 „Reguleerimisese ja kohaldamisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse eeskirjad hankemenetluste läbiviimiseks avaliku sektori hankijate poolt selliste riigihankelepingute sõlmimiseks ja ideekonkursside korraldamiseks, mille eeldatav maksumus ületab artiklis 4 sätestatud piirmäärasid.“
Selle direktiivi artiklis 4 „Piirmäärad“ on sätestatud:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse riigihangete suhtes, mille eeldatav maksumus käibemaksuta on võrdne järgmiste piirmääradega või ületab neid:
a)
5548000 eurot ehitustööde riigihankelepingute puhul.
[…]“.
Direktiivi artikli 18 „Riigihanke üldpõhimõtted“ lõikes 1 on sätestatud:
„Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.
Riigihanke kavandamisel ei tohi lähtuda eesmärgist jätta see käesoleva direktiivi kohaldamisalast välja või konkurentsi kunstlikult piirata. Konkurentsi peetakse kunstlikult piiratuks, kui riigihanget kavandatakse kavatsusega teatavaid ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda panna.“
Direktiivi 2014/24 artiklis 58 „Kvalifitseerimise tingimused“ on sätestatud:
„1.   Kvalifitseerimise tingimused võivad olla seotud järgmisega:
a)
sobivus tegeleda kutsetööga;
b)
majanduslik ja finantsseisund;
c)
tehniline ja kutsealane suutlikkus.
Avaliku sektori hankija võib ettevõtjatele kehtestada osalemise nõuetena üksnes lõigetes 2, 3 ja 4 osutatud kriteeriumid. Avaliku sektori hankijad piirduvad nõudeid kehtestades sellistega, mis on asjakohased tagamaks, et taotlejal või pakkujal on õigusvõime ja finantssuutlikkus ning tehniline ja kutsealane suutlikkus sõlmitava lepingu täitmiseks. Kõik nõuded peavad olema seotud ja proportsionaalsed lepingu esemega.
[…]
4.   Seoses tehnilise ja kutsealase suutlikkusega võib avaliku sektori hankija kehtestada nõudeid tagamaks, et ettevõtjatel on olemas vajalikud inim- ja tehnilised ressursid ning kogemused lepingu täitmiseks nõutaval kvaliteeditasemel.
Avaliku sektori hankija võib eelkõige nõuda, et ettevõtjatel on piisavalt kogemusi, mida kinnitavad sobivad viited varem täidetud lepingutele. Avaliku sektori hankija võib eeldada, et ettevõtjal ei ole nõutavat kutsealast suutlikkust, kui avaliku sektori hankija on teinud kindlaks, et asjaomase ettevõtja puhul esineb huvide konflikt, mis avaldab negatiivset mõju lepingu täitmisele.
Asjade hankemenetluste puhul, mis nõuavad kohaletoomist või paigaldamist, teenuseid või ehitustöid, võib hinnata ettevõtja kutsealast suutlikkust teenust osutada või paigaldus- või ehitustöid teha, võttes arvesse tema oskusi, efektiivsust, kogemusi ja usaldusväärsust.
[…]“.
Direktiivi artiklis 67 „Pakkumuste hindamise kriteeriumid“ on sätestatud:
„1.   Ilma et see piiraks teatavate asjade hinda või teatavate teenuste osutamise eest tasustamist käsitlevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist, tuginevad avaliku sektori hankijad riigihankelepingute sõlmimisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele.
2.   Avaliku sektori hankija seisukohast majanduslikult soodsaim pakkumus tehakse kindlaks hinna või kulu alusel, kasutades kulutõhususe põhimõtet, näiteks olelusringi kulude alusel kooskõlas artikliga 68 ning see võib hõlmata parima hinna ja kvaliteedi suhet, mida hinnatakse asjaomase hankelepingu esemega seotud kriteeriumite alusel, sealhulgas kvalitatiivsete, keskkonna- ja/või sotsiaalsete aspektide põhjal. Kriteeriumid võivad näiteks hõlmata järgmist:
a)
kvaliteet, sh tehniline väärtus, esteetilised ja funktsionaalsed omadused, ligipääsetavus, kõiki kasutajaid arvestav projekt, sotsiaalsed, keskkondlikud ja innovaatilised omadused ning turustamine ja selle tingimused;
b)
lepingut täitma määratavate töötajate töökorraldus, kvalifikatsioon ja kogemus, kui töötajate kvalifikatsioon võib oluliselt mõjutada lepingu täitmise kvaliteeti, või
[…]“.
Bulgaaria õigus
Riigihangete seadus
Riigihangete seaduse (Zakon za obshtestvenite porachki,
DV
nr 13, 16.2.2016) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „riigihangete seadus“) artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevas seaduses sätestatakse ehitustööde, asjade või teenuste riigihangete korraldamise tingimused ja kord ning hankijate korraldatud ideekonkursside korraldamise kord, eesmärgiga tagada, et tõhusalt kasutatakse:
[…]
2. Euroopa fondide ja programmide raames antud vahendeid;
[…]“.
Selle seaduse artiklis 2 on sätestatud:
„(1)   Riigihankelepingud sõlmitakse kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) põhimõtetega, sealhulgas kaupade vaba liikumise, asutamisvabaduse, teenuste osutamise vabaduse ja vastastikuse tunnustamise põhimõtetega ning nendest tulenevate järgmiste põhimõtetega:
1.
võrdse kohtlemise põhimõte ja igasuguse diskrimineerimise keelu põhimõte;
2.
vaba konkurents;
3.
proportsionaalsus;
4.
avalikkus ja läbipaistvus.
(2)   Riigihangete korraldamisel ei tohi hankijad piirata konkurentsi kehtestades tingimusi või nõudeid, mis annavad lubamatu eelise või põhjendamatult piiravad ettevõtjate võimalust osaleda riigihangetes ja mis ei ole tingitud hankelepingu esemest, maksumusest, keerukusest, kogusest ega mahust.
[…]“.
Selle seaduse artiklis 59 on sätestatud:
„(1)   Hankija võib kehtestada taotlejate või pakkujate kvalifitseerimise tingimused seoses järgmisega:
[…]
3. tehniline ja kutsealane pädevus.
(2)   Hankijad võivad taotlejate või pakkujate suhtes kohaldada üksnes käesolevas seaduses sätestatud kvalifitseerimise tingimusi, mis on vajalikud tagamaks, et nad suudavad hankelepingut täita. Kindlaksmääratud tingimused peavad vastama lepingu esemele, maksumusele, mahule ja keerukusele. Kui hankeleping koosneb osadest, tuleb iga hankeosa kvalifitseerimise tingimustes arvesse võtta asjaomase osa eset, maksumust, mahtu ja keerukust.
[…]“.
Sama seaduse artikli 247 lõikes 1 on sätestatud:
„Hankijat, kes rikub artikli 2 lõikes 2, artikli 11 lõikes 5, artiklis 16, artikli 21 lõigetes 14, 15 või 17, artikli 149 lõikes 8 või artikli 150 lõikes 4 sätestatud keeldu, karistatakse rahatrahviga, mille suurus on 2% lepingu maksumusest koos käibemaksuga, kuid mis ei ületa 10000 Bulgaaria leevi [ligikaudu 5100 eurot)].
[…]“.
Riigihangete seaduse artikli 260 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„(1)   Kontrollikoja talituste järeldusotsused käesolevas seaduses ette nähtud rikkumiste kohta koostavad volitatud audiitorid kuue kuu jooksul alates päevast, mil teo toimepanija avastati, ning mitte hiljem kui kolm aastat pärast rikkumise toimepaneku kuupäeva.
(2)   Halduskaristuse määramise otsuse teeb kontrollikoja president või tema volitatud ametnik.“
Riigihangete seaduse lõikes 3 „Täiendavad sätted“ on ette nähtud, et see seadus võtab üle direktiivis 2014/24 sätestatud nõuded.
Seadus Euroopa fondide kohta
Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidest eraldatavate vahendite haldamise seaduse (Zakon za upravlenie na sredstvata ot evropeyskite strukturni i investitsionni fondove,
DV
nr 101, 22.12.2015) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „Euroopa fondide seadus“) artikli 49 lõikes 2 on sätestatud:
„Riigihangete seaduse tähenduses riigihankelepingu esemeks olevate ehitustööde, teenuste ja/või asjadega seotud tegevuste jaoks töövõtja valimisel kohaldatakse:
1.
riigihangete seadust – kui toetusesaaja on nimetatud seaduse tähenduses hankija;
[…]“.
Planeerimisseadus
Maakasutuse planeerimise seaduse (Zakon za ustroystvo na teritoriata,
DV
nr 1, 2.1.2001) põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „planeerimisseadus“) artikli 137 lõikes 1 on sätestatud:
„[…] Ehitustööd liigitatakse vastavalt nende tunnustele, suurusele, keerukusele ja ekspluatatsiooniohtudele järgmiselt:
1. esimene kategooria:
[…]
g) geoloogilise kaitse ning jõe‑ ja rannikukaldanõlvade kindlustamise vahendid;
[…]“.
Selle seaduse artiklis 163
bis
on sätestatud:
„(1)   […] Ehitaja on kohustatud võtma töölepingu alusel tööle tehnilise kvalifikatsiooniga isikud, kes vastutavad ehitustööde tehnilise juhtimise eest.
(2)   […] Tehnilise kvalifikatsiooniga on isikud, kes on saanud akrediteeritud kõrgharidusasutuste diplomid, mis on omandanud „tsiviilehitusinseneri“, „inseneri“ või „arhitekti“ kutsealal, ja keskharidusega isikud, kes on läbinud nelja-aastase väljaõppe „arhitektuuri ja ehituse“ või „tehnika“ kutsealal ning saanud vastava kutsekvalifikatsiooni.
[…]
(4)   […] Ehitusjuht on tsiviilehitusinsener, arhitekt või ehitustehnik, kes juhib ehitustöid ja tagab artikli 163 lõike 2 punktides 1–5 nimetatud kohustuste täitmise ja viienda kategooria ehitiste puhul ka artikli 168 lõikes 1 ja artikli 169
bis
lõikes 1 sätestatud kohustuste täitmise. Muud tehnilise kvalifikatsiooniga isikud lõike 2 tähenduses võivad vastavalt kutsealale ja omandatud kutsekvalifikatsiooni astmele juhtida ehitus- ja paigaldustöid.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Keskkonna- ja vooluveekogude ministri (Bulgaaria) kui rakenduskava „Keskkond 2014–2020“ korraldusasutuse direktori ja Lukoviti linnavalitsuse (Bulgaaria) vahel 21. märtsil 2018 sõlmitud halduslepingu kohaselt antakse Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF) ja Ühtekuuluvusfondist sellele linnale kaasrahastatavat toetust kuni 649732,14 Bulgaaria leevi (BGN) ulatuses (ligikaudu 331000 eurot). Selle toetuse eesmärk oli rahastada linna territooriumil asuvasse piirkondlikku prügilasse viivat teed ohustava maalihke stabiliseerimistöid.
Lukoviti linnapea LB algatas 5. aprilli 2018. aasta otsusega riigihankemenetluse nende ehitustööde teostamiseks eduka pakkuja leidmiseks. Lepingu eeldatav maksumus ilma käibemaksuta oli 482668 leevi (ligikaudu 247000 eurot).
Selle otsusega, mis avaldati samal päeval riigihangete ameti peetavas riigihangete registris, kiideti heaks põhikohtuasjas käsitletava hanke teade ja hanke alusdokumendid.
Hanketeates oli märgitud, et projekti eesmärk on kõnealuse teelõigu taastamine ja selle seisukorra parandamine ning pakkumuste hindamise kriteeriumid on „kvaliteet“ ja „maksumus“, mille kummagi osakaal on 50%.
Selles hankemenetluses osalemise tingimuste kohta oli hanketeates kõigepealt täpsustatud, et iga osaleja peab planeerimisseaduse artikli 137 lõike 1 punkti 1 alapunkti g kohaldamisalasse kuuluvate neljanda rühma esimese kategooria ehitustööde tegemiseks olema kantud ehitusettevõtjate keskregistrisse või teises liikmesriigis asuvate osalejate puhul selle liikmesriigi vastavasse registrisse.
Lisaks, mis puudutab „tehnilise ja kutsealase pädevuse“ nõudeid, siis oli hanketeates märgitud, et taotlejad peavad tõendama, et nad on viie aasta jooksul enne pakkumuse esitamist teinud hoonete ehitustöid, mille ese on identne või sarnane põhikohtuasjas käsitletava hanke esemega. Hanketeates oli selle kohta täpsustatud, et „sarnase“ tegevuse all tuleb mõista maalihke ja/või mäenõlva ja/või kalda ja/või kaevandi kindlustamistööd või samaväärset ehitustööd.
Lõpuks, mis puudutab insenertehnilisele personalile esitatavaid nõudeid, siis oli hanketeates märgitud, et hankelepingu eripära nõuab eelkõige sellise ehitusjuhi kohalolekut, kes on „tsiviilehitiste projekteerija“ või „tsiviilehitusinsener“ või analoogse eriala kutsekvalifikatsiooniga, kui see kvalifikatsioon on omandatud liikmesriigis, kus vastav kutseala puudub. Samuti pidi ehitusjuhil olema vähemalt kolmeaastane töökogemus oma kutsealal.
Määratud tähtaja jooksul esitati kolm pakkumust. Pärast seda, kui kõigilt kolmelt osalejat oli küsitud täiendavaid selgitusi, otsustas Lukoviti linnapea 24. juuli 2018. aasta otsusega esiteks neist kaks kõrvale jätta põhjusel, et nad ei vasta kvalifitseerimise tingimustele, ja teiseks tunnistada edukaks kolmas pakkuja. Seejärel sõlmisid see linn ja edukas pakkuja 29. augustil 2018 lepingu, mille maksumus oli 481293,72 leevi ilma käibemaksuta (ligikaudu 245500 eurot).
Rakenduskava „Keskkond 2014–2020“ korraldusasutus määras 9. novembri 2018. aasta otsusega põhikohtuasjas kõne all oleva hankemenetluse õiguspärasuse järelkontrolli alusel hankijale üldise finantskorrektsiooni suuruses 5% asjaomaste kulude summast, mis tunnistati 29. augusti 2018. aasta lepingu alusel abikõlblikuks. See ametiasutus heitis hankijale ette, et esiteks oli ta hinnanud pakkumust, mis ei vastanud ette nähtud tehnilisele kirjeldusele, ning teiseks oli ta andnud ühele hankemenetluses osalejale ebaselgeid ja segadusttekitavaid juhiseid, mis viisid tema õigusvastase kõrvaldamiseni, mis takistas tal esitamast pakkumust, mille maksumus oleks olnud madalam kui eduka pakkuja pakutud hind.
Mõlema eeskirjade eiramise suhtes kohaldatava korrektsiooni kindlaksmääramisel võttis korraldusasutus kergendava asjaoluna arvesse esiteks seda, et esitati kolm pakkumust, mis näitab, et konkurentsi tase oli rahuldav; teiseks oli hankelepingu eeldatav maksumus madalam kui
Euroopa Liidu Teatajas
kohustusliku avaldamise piirmäär, mistõttu piiriülese mõju puudumise tõttu oli huvitatud isikute ring piiratud; kolmandaks ei võimaldanud „parima hinna ja kvaliteedi suhte“ kriteerium tingimata tagada, et madalaima hinnaga pakkumus sai esikoha.
Paralleelselt nimetatud korraldusasutuse kontrolliga otsustas kontrollikoja asepresident 2. oktoobri 2019. aasta määrusega läbi viia vastavusauditi Lukoviti linna eelarvevahendite haldamise ja tegevuse kohta ajavahemikul 1. jaanuarist 2018 kuni 30. juunini 2019.
Kontrollikoja audiitor koostas 18. juunil 2020 järeldusotsuse, milles tuvastas haldusrikkumise, märkides, et Lukoviti linnapea rikkus oma 5. aprilli 2018. aasta otsusega riigihangete seaduse artiklis 2 lõikes 2 ette nähtud vaba konkurentsi põhimõtet. Kuna põhikohtuasjas kõne all olevas hanketeates nähti ette, et ehitusjuhil peab olema „ehitiste projekteerija“ või „ehitusinseneri“ kvalifikatsioon ning vähemalt kolmeaastane töökogemus oma kutsealal, siis oli põhikohtuasjas kõne all olevas hanketeates kehtestatud rangem kvalifitseerimise tingimus kui see, mis tuleneb planeerimisseaduse artikli 163
bis
lõikest 2.
Lukoviti linnapea esitas selle järeldusotsuse peale vaide, põhjendades põhikohtuasjas kõne all olevat kvalifitseerimise tingimust, millele on viidatud käesoleva otsuse punktis 27, maalihke stabiliseerimise eripäradega ja selle insenertehnilise keerukusega. Samuti täpsustas ta, et see nõue tuleneb rakenduskavast, millega oli tagatud projekti rahastamine. Lukoviti linnapea lisas, et rakenduskava „Keskkond 2014–2020“ korraldusasutuse järelkontrolli käigus ei tuvastatud ühtegi riigihangete seaduse artikli 2 lõikes 2 ette nähtud vaba konkurentsi eeskirja rikkumist.
Kontrollikoja president jättis 16. detsembri 2020. aasta otsusega vaide rahuldamata ja nimetatud järeldusotsuses esitatud järelduste ja tähelepanekute alusel määras Lukoviti linnapeale riigihangete seaduse artikli 260 lõike 2 alusel trahvi summas 10000 leevi (umbes 5100 eurot).
Lukoviti linnapea vaidlustas selle otsuse, esitades kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule Rayonen sad Lukovitile (Lukoviti rajoonikohus, Bulgaaria).
Esimesena soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas direktiivi 2014/24 artikli 58 lõikega 4 on vastuolus see, kui hankija kehtestab rangema kvalifitseerimise tingimuse kui see, mis on ette nähtud planeerimisseaduse artiklis 163
bis
, või vastupidi, kui viimati nimetatud säte piirdub kõigi ehituskategooriate suhtes miinimumnõuete sätestamisega, võis hankija õiguspäraselt ette näha põhikohtuasjas käsitletava kvalifitseerimise tingimuse, võttes arvesse asjaolu, et maapinna stabiliseerimistöö on üks kõige keerukamaid ehitustegevusi.
Teisena on eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekkinud küsimus selle kohta, kuidas peavad erinevad riigi ametiasutused, kes vastutavad riigihangete seaduse või Euroopa fondide seaduse järgimise tagamise eest, koordineerima oma järelevalvet ja järeldusi riigihankemenetluste õiguspärasuse kohta. Selles osas soovitavad erinevad nn
soft law
tekstid esiteks keelata korraldusasutusel ja järelevalveasutustel tõlgendada eduka pakkuja valikureegleid rangemalt ning teiseks kooskõlastada eri järelevalveasutuste arvamused, et vältida lahknevusi menetluste ja tehtud kulutuste õiguspärasuse osas.
Siiski tuleb arvesse võtta ka eri järelevalveasutuste sõltumatust ja vastastikust täiendavust, nagu rõhutas kontrollikoda. Seega, kui on tuvastatud riigihangete seaduse rikkumine, mis kujutab endast eeskirjade eiramist, määrab korraldusasutus finantskorrektsioonid üksnes toetust saavatele juriidilistele isikutele, samas kui kontrollikoda võib vastutavatele füüsilistele isikutele määrata halduskaristusi. Sellisel juhul võib ta kriminaalõiguse alusel kohaldada hankija või nende poolt määratud volitatud isiku suhtes haldusvastutust.
Kolmandana soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas määruse nr 2988/95 II jaotises ette nähtud haldusmeetmed ja karistused peaksid erinema olenevalt sellest, kas tegemist on süülise käitumisega ja lähtudes ühiskonnaohtlikkuse tasemest. Arvestades, et Euroopa fondide seaduse järgimise tagamise eest vastutavad asutused võtavad finantskorrektsioonide kindlaksmääramisel arvesse rikkumise laadi ja raskust ning liidu eelarvele kaasnevaid finantstagajärgi, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas samu asjaolusid tuleb arvesse võtta ka juhul, kui karistusi määratakse liidu riigihankealaste õigusnormide rikkumise eest.
Neljanda ja viimasena soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas riigihangete seaduse artikli 247 lõige 1, mille kohaselt võib hankijale määrata „rahatrahvi, mille suurus on 2% lepingu maksumusest koos käibemaksuga, kuid mis ei ületa 10000 leevi“, mis vastab ligikaudu 16kordsele miinimumpalgale, on kooskõlas seaduslikkuse, tõhususe ja proportsionaalsuse põhimõttega.
Neil asjaoludel otsustas Rayonen sad de Lukovit (Lukoviti rajoonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi [2014/24] artikli 58 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et kvalifitseerimise tingimustega kehtestatud nõuded ettevõtjate töötajate kutsealasele pädevusele täita eripärast ehitustööde hankelepingut võivad olla rangemad kui liikmesriigi eriseaduses (planeerimisseaduse artikli 163
bis
lõige 4) väljaõppele ja kutsekvalifikatsioonile kehtestatud miinimumtingimused, ilma et need oleksid
a priori
konkurentsi piiravad, ja täpsemalt: kas tingimus, mille kohaselt peavad hankes osalemiseks kehtestatud nõuded olema hanke eset silmas pidades „proportsionaalsed“, a) paneb liikmesriigi kohtule kohustuse hinnata proportsionaalsust kogutud tõendite ja hanke konkreetsete näitajate alusel, ja seda isegi juhtudel, mil liikmesriigi seaduses on määratletud hulgaliselt eriala asjatundjaid, kes on põhimõtteliselt hankelepinguga hõlmatud tööde tegemiseks kvalifitseeritud, või b) lubab kohtul piirduda kontrollimisel hindamisega, kas hankemenetluses osalemise tingimused on liikmesriigi eriseaduses sätestatud tingimustega võrreldes liiga ranged?
2.
Kas määruse nr 2988/95 II jaotise „Haldusmeetmed ja -karistused“ sätteid tuleb tõlgendada nii, et [riigihangete seaduse] – millega on üle võetud [direktiiv 2014/24] – üks ja sama rikkumine (sealhulgas kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel toime pandud rikkumine, mille eest määrati kaebajale rahatrahv) võib kaasa tuua erinevad õiguslikud tagajärjed olenevalt sellest, kas rikkumine pandi toime mittesüüliselt või tahtlikult või hooletusest?
3.
Kas õiguskindluse ja tõhususe põhimõtte kohaselt on määruse nr 2988/95 artikli 8 lõike 3 eesmärki ja määruse nr 1303/2013 põhjendusi 43 ja 122 arvestades lubatav, et liikmesriigi eri asutused, kelle ülesanne on kaitsta Euroopa Liidu finantshuve, annavad hankemenetluse samadele asjaoludele erineva hinnangu, täpsemalt: rakenduskava korraldusasutus ei tuvasta, et kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel on toime pandud rikkumine, kuid kontrollikoda jõuab järelkontrolli käigus – ilma et esineks erilisi või uusi asjaolusid – järeldusele, et kõnealused tingimused piiravad konkurentsi, ning määrab hankijale sellest tulenevalt halduskaristuse?
4.
Kas proportsionaalsuse põhimõttega on vastuolus selline õigusnorm nagu [riigihangete seaduse] artikli 247 lõige 1, mis näeb ette, et hankijale, kes rikub sama seaduse artikli 2 lõikes 2 sätestatud keeldu, määratakse rahatrahv, mille suurus on 2% lepingu maksumusest koos käibemaksuga, kuid mis ei ületa 10000 leevi, ilma et tuleks kindlaks teha rikkumise raskus ja selle tegelikud ja võimalikud finantstagajärjed liidu huvidele?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Esimene küsimus
Kõigepealt tuleb märkida, et põhikohtuasjas käsitletava hanke eeldatav maksumus summas 482668 leevi ilma käibemaksuta (ligikaudu 247000 eurot) on väiksem kui direktiivi 2014/24 kohaldamise piirmäär, mis on ehitustööde riigihangete puhul artikli 4 punktis a kindlaks määratud 5548000 eurole, mistõttu see hange ei kuulu selle direktiivi kohaldamisalasse.
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb siiski, et kui riigisisesed õigusnormid järgivad liidu õigusakti kohaldamisalast väljapoole jäävate olukordade lahendamisel vahetult ja tingimusteta selles liidu aktis sätestatud lahendusi, on liidul selge huvi selle vastu, et liidu aktist üle võetud sätteid tõlgendataks ühetaoliselt. See võimaldab vältida lahknevaid tõlgendusi tulevikus ning tagada selliste olukordade ja nende sätete kohaldamisalasse kuuluvate olukordade ühesugune kohtlemine (vt selle kohta 18. oktoobri 1990. aasta kohtuotsus Dzodzi,
C‑297/88 ja C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, punktid
ja
; 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus Borta,
C‑298/15
,
EU:C:2017:266
, punktid
ja
, ning 10. septembri 2020. aasta kohtuotsus Tax-Fin-Lex,
C‑367/19
,
EU:C:2020:685
, punkt
).
Käesoleval juhul kohaldatakse riigihangete seadust, millega võeti Bulgaaria õigusse üle direktiiv 2014/24, üldiselt kõigile Euroopa fondidest rahastatavatele riigihankemenetlustele, sõltumata lepingute maksumusest, nagu nähtub nii selle seaduse artikli 1 lõikest 1 kui ka Euroopa fondide seaduse artikli 49 lõikest 2.
Kuna direktiivi 2014/24 sätted on muudetud vahetult ja tingimusteta kohaldatavaks olukordade suhtes, mis sarnaselt põhikohtuasjas käsitletava hankega ei kuulu tavaliselt selle kohaldamisalasse, tuleb Euroopa Kohtul esimesele eelotsuse küsimusele vastata.
Selle küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2014/24 artikli 58 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et hankija võib riigihankemenetluses kehtestada ettevõtjate tehnilise ja kutsealase pädevusega seotud kvalifitseerimise tingimustena rangemad nõuded kui selle kohta liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud miinimumnõuded.
Tuleb tõdeda, et vastus sellele küsimusele tuleneb selgelt direktiivi 2014/24 artikli 58 sõnastusest endast.
Selle direktiivi artikli 58 lõike 1 teise lõigu kohaselt võib hankija kehtestada ettevõtjatele osalemise nõuetena üksnes selle direktiivi artikli 58 lõigetes 2, 3 ja 4 osutatud tingimused, mis puudutavad vastavalt sobivust tegeleda kutsetööga, majanduslikku ja finantsseisundit ning tehnilist ja kutsealast pädevust. Lisaks peavad need tingimused piirduma nendega, mis võimaldavad tagada, et taotlejal või pakkujal on sõlmitava lepingu täitmiseks vajalik õigusvõime ja finantssuutlikkus ning tehniline ja kutsealane pädevus. Veel peavad kõik need tingimused olema seotud ja proportsionaalsed lepingu esemega.
Hankija peab kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel järgima veel direktiivi 2014/24 artikli 18 lõikes 1 sätestatud riigihanke üldpõhimõtteid. Samuti peab ta esiteks kohtlema ettevõtjaid võrdselt ja diskrimineerimata ning tegutsema läbipaistvalt ja proportsionaalselt ning teiseks tagama, et riigihanke kavandamisel ei lähtuta eesmärgist jätta see selle direktiivi kohaldamisalast välja ega piirata konkurentsi kunstlikult, kavandades seda kavatsusega teatud ettevõtjaid sobimatul viisil soodustada või ebasoodsasse olukorda panna.
Kuna parimad eeldused oma vajaduste hindamiseks on siiski hankijal endal, tunnustas liidu seadusandja kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel siiski tema ulatuslikku kaalutlusõigust, mida tunnistab tegusõna „võima“ korduv kasutamine direktiivi 2014/24 artiklis 58. Seega on talle selle artikli lõikega 1 antud teatud vabadus määrata kindlaks hankemenetluses osalemise tingimused, mida ta peab lepingu esemega seotuks ja proportsionaalseks ning mis tagavad, et taotlejal või pakkujal on sõlmitava hankelepingu täitmiseks vajalik õigusvõime ja finantssuutlikkus ning tehniline ja kutsealane pädevus. Täpsemalt näeb nimetatud artikli lõige 4 ette, et hankija on vaba hindama seda, milliseid hankemenetluses osalemise tingimusi ta peab oma seisukohast sobivaks tagamaks eelkõige hankelepingu täitmine talle sobivaks peetaval kvaliteeditasemel.
Seega, kui kvalifitseerimise tingimus on põhjendatud hanke esemega, see on sellega proportsionaalne ja vastab ka teistele käesoleva kohtuotsuse punktides 48 ja 49 korratud tingimustele, ei saa direktiivi 2014/24 artikkel 58 takistada hankijal kehtestada sellist tingimust hanketeates üksnes seetõttu, et see ületab liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud miinimumnõuded. Selles osas tuleb liikmesriigi kohtutel tõlgendada liikmesriigi õigust võimalikult suures ulatuses liidu õigusega kooskõlas (vt selle kohta 24. juuni 2019. aasta kohtuotsus Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, punkt
, ja 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, punkt
).
Käesoleval juhul näib põhikohtuasjas kõne all olev kvalifitseerimise tingimus direktiivi 2014/24 artikli 58 seisukohast õigustatud, kuid seda peab siiski kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus. Esiteks on see tingimus kahtlemata seotud põhikohtuasjas käsitletava hankelepingu esemega. Teiseks ei tundu see tingimus ületavat kaalutlusõigust, mis hankijal on kvalifitseerimise tingimuste kindlaksmääramisel, eriti kuna esitati kolm pakkumust, kuigi selle hanke eeldatav maksumus oli tagasihoidlik, sest see ei ületanud isegi mitte 5% direktiivi 2014/24 kohaldamise piirmäärast.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele eelotsuse küsimusele vastata, et direktiivi 2014/24 artikli 58 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui hankija võib riigihankemenetluses kehtestada ettevõtjate tehnilise ja kutsealase pädevusega seotud kvalifitseerimise tingimustena rangemad nõuded kui liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud miinimumnõuded, kui need tingimused võimaldavad tagada, et taotlejal või pakkujal on sõlmitava hankelepingu täitmiseks vajalik tehniline ja kutsealane pädevus, ning on hankelepingu esemega seotud ja sellega proportsionaalsed.
Teine ja neljas küsimus
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 2988/95 artikleid 4 ja 5 tuleb tõlgendada nii, et hankija poolt direktiivi 2014/24 artikliga 58 vastuolus olevate kvalifitseerimise tingimuste kehtestamisel võivad olla erinevad tagajärjed sõltuvalt sellest, kas käitumine ei olnud süüline või pandi rikkumine toime tahtlikult või hooletusest.
Neljanda küsimuse eesmärk on sisuliselt kindlaks teha, kas proportsionaalsuse põhimõtet tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mille kohaselt võib hankijale, kes rikub riigihankealaseid eeskirju, määrata rahatrahvi, mille suurus on 2% hankelepingu maksumusest koos käibemaksuga, kuid mis ei ületa 10000 leevi ehk ligikaudu 5100 eurot, ilma et tuleks kindlaks teha rikkumise raskus ja selle tegelikud ja võimalikud finantstagajärjed liidu huvidele.
Tuleb tõdeda, et teine ja neljas küsimus lähtuvad eeldusest, et hankija poolt põhikohtuasjas käsitletava kvalifitseerimise tingimuse kehtestamine on vastuolus direktiivi 2014/24 artikliga 58.
Kuna esimesele küsimusele antud vastusest nähtub, et selline tingimus on selle sättega kooskõlas, ei pea Euroopa Kohus teist ja neljandat küsimust analüüsima.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 2988/95 artikli 8 lõiget 3 koostoimes määruse nr 1303/2013 põhjendustega 43 ja 122 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus see, kui liikmesriigi asutused, kelle ülesanne on kaitsta liidu finantshuve, annavad hankemenetluse samadele asjaoludele erineva hinnangu.
Tuleb meelde tuletada, et määruse nr 2988/95 artikli 8 lõike 3 kohaselt sisaldavad valdkondade eeskirjad sätteid, mis on vajalikud, et menetluse ja kontrollimeetodite lähendamise abil tagada võrdväärne kontroll.
Põhikohtuasjas kohaldatava valdkondliku määruse, nimelt määruse nr 1303/2013 põhjenduses 43 on muu hulgas märgitud, et proportsionaalse kontrollikorra tagamise ja rahastamisvahendite lisaväärtuse kindlustamise huvides ei tuleks kavandatud lõppsaajatele panna üleliigset halduskoormust. Selle määruse põhjenduses 122 on täpsustatud, et vähendamaks toetusesaajate halduskoormust, tuleks kehtestada erieeskirjad, mille abil vähendada eri institutsioonide – Euroopa Kontrollikoja, komisjoni ja auditeerimisasutuse – samade tegevuste suhtes tehtud auditite kattumise ohtu.
Eelotsusetaotlusest ilmneb siiski selgelt, et kontrollikoda viis Lukoviti linna haldamise suhtes läbi auditi, et tagada riigihangete seaduse järgimine, mitte aga määruse nr 1303/2013 järgimine, mistõttu see audit ja selle alusel määratud karistus ei kuulu selle määruse kohaldamisalasse.
Lisaks, nagu märkis komisjon oma kirjalikes seisukohtades, ei takista määrus nr 1303/2013 liikmesriikidel luua avalik-õiguslike või eraõiguslike asutuste tegevuse kontrollimise ja auditeerimise eest vastutavaid asutusi, kuna nimetatud määrus ei reguleeri selliste organite pädevust.
Järelikult ei mõjuta nimetatud määruse põhjendused 43 ja 122 vastust eelotsuse küsimusele.
Seega ilmneb, et ühegi määruse nr 2988/95 ega määruse nr 1303/2013 sättega ei ole vastuolus see, kui riigihankemenetlust kontrollitakse kahel korral, üks kord korraldusasutuse ja teine kord auditeerimisasutuse poolt. Nii mõlema nimetatud ametiasutuse sõltumatus kui ka neile seatud erinevad eesmärgid tähendavad, et nad võivad üksteise järel sama hankemenetlust kontrollida.
Lisaks ei saa asjaolu, et käesoleval juhul leidis rakenduskava „Keskkond 2014–2020“ korraldusasutus, et põhikohtuasjas käsitletav kvalifitseerimise tingimus ei ole vastuolus riigihankealaste eeskirjadega, tekitada hankijale mingit õiguspärast ootust. Õigus tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele kuulub nimelt üksnes õigussubjektile, kelles liikmesriigi haldusasutus on volitatud ja usaldusväärsest allikast täpseid, tingimusteta ja ühtelangevaid kinnitusi andes tekitanud põhjendatud ootusi. Siiski välistab riigi ühtne käsitus, mis kehtib nii rahvusvahelises kui ka liidu õiguses, põhimõtteliselt selle, et riigiasutus võiks tugineda liidu õiguses kehtivale õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele vaidluses, milles ta on vastastikku riigi mõne muu organiga (20. mai 2021. aasta kohtuotsus Riigi Tugiteenuste Keskus,
C‑6/20
,
EU:C:2021:402
, punktid
ja
).
Seega ei saa hankija tugineda asjaolule, et rakenduskava „Keskkond 2014–2020“ korraldusasutus oli juba kas või kaudselt heaks kiitnud põhikohtuasjas käsitletava kvalifitseerimise tingimuse, et takistada kontrollikoda selle tingimuse liidu õigusele vastavuse kontrollimist.
Siiski tuleb esiteks märkida, et korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse kombineeritud sekkumine peab austama Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga tagatud õigusi ja põhimõtteid, eelkõige proportsionaalsuse põhimõtet. Sellega seoses näeb määruse nr 2988/95 artikli 8 lõige 2 muu hulgas ette, et kontrollimeetmed määratakse kindlaks nii, et nad ei tooks kaasa ülemääraseid majanduslikke piiranguid või halduskulusid.
Käesoleval juhul – tingimusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontroll seda kinnitab – ei anna miski alust arvata, et Euroopa fondidest toetuse saajaid pärsitaks Bulgaaria Vabariigi territooriumil neist fondidest toetust taotlemast ülemäärase halduskoormuse tõttu.
Teiseks ei saa korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse läbi viidud järelkontroll mõjutada hankemenetluses osalejate ja hankija suhtes jõustunud pakkumuse edukaks tunnistamise otsuse õiguspärasust, kuna hankija sellekohased hinnangud kuuluvad nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (
EÜT 1989, L 395, lk 33
; ELT eriväljaanne 06/01, lk 246) kohaldamisalasse.
Eeltoodud kaalutlustest tuleneb, et määruse nr 2988/95 artikli 8 lõiget 3 koostoimes määrusega nr 1303/2013 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriigi asutused, kelle ülesanne on kaitsta liidu finantshuve, annavad hankemenetluse samadele asjaoludele erineva hinnangu tingimusel, et lähtutakse proportsionaalsuse põhimõttest.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:

1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta, mida on muudetud komisjoni 18. detsembri 2017. aasta delegeeritud määrusega (EL) 2017/2365, artikli 58 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus see, kui hankija võib riigihankemenetluses kehtestada ettevõtjate tehnilise ja kutsealase pädevusega seotud kvalifitseerimise tingimustena rangemad nõuded kui liikmesriigi õigusnormidega kehtestatud miinimumnõuded, kui need tingimused võimaldavad tagada, et taotlejal või pakkujal on sõlmitava hankelepingu täitmiseks vajalik tehniline ja kutsealane pädevus ning need on hankelepingu esemega seotud ja sellega proportsionaalsed.

2.
Nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta artikli 8 lõiget 3 koostoimes Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1303/2013, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi, Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta, nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi, Ühtekuuluvusfondi ja Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1083/2006, tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus see, kui liikmesriigi asutused, kelle ülesanne on kaitsta Euroopa Liidu finantshuve, annavad hankemenetluse samadele asjaoludele erineva hinnangu tingimusel, et lähtutakse proportsionaalsuse põhimõttest.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: bulgaaria.