CELEX: 62020TJ0569
Okolje
Uredba (ES) št. 1367/2006
Obveznost držav članic, da varujejo in izboljšujejo kakovost zunanjega zraka
Zahteva za notranjo revizijo
Zavrženje zahteve kot nedopustne

Dejansko stanje
Tožeča stranka, Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt, je akcijski odbor, ki je bil ustanovljen 2. marca 2011, ko so občine Vught, Haaren, Oisterwijk, Tilbourg in ’s-Hertogenbosch (Nizozemska) predstavile svojo vizijo regionalne ceste N 65 in njene okolice.
Potem ko je tožeča stranka na nacionalni ravni začela različne upravne in sodne postopke, je 29. avgusta 2019 pri Evropski komisiji vložila pritožbo proti Kraljevini Nizozemski. Menila je, da je bilo to, da nizozemski organi izvajajo nadzor in ocenjevanje kakovosti zraka okoli regionalne ceste N 65, v nasprotju z Direktivo 2008/50/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. maja 2008 o kakovosti zunanjega zraka in čistejšem zraku za Evropo (
UL 2008, L 152, str. 1
). Tožeča stranka je menila, da je Komisija napačno razlagala določbo, v skladu s katero se ukrepi za ocenjevanje kakovosti zunanjega zraka ne smejo izvajati več kot deset metrov od roba pločnika.
Komisija je z dopisom z dne 30. januarja 2020 tožečo stranko obvestila o svoji odločitvi, da bo brez nadaljnjih ukrepov ustavila postopek s pritožbo z referenčno številko CHAP (2019) 2512, saj v dopisih z dne 6. in 21. septembra 2019 ter 8. januarja 2020 ni navedla nobenega novega upoštevnega elementa, na podlagi katerega bi bil lahko uveden postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti Kraljevini Nizozemski.
Tožeča stranka je 12. marca 2020 na podlagi člena 10 Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL 2006, L 264, str. 13
, v nadaljevanju: Aarhuška uredba) vložila zahtevo za notranjo revizijo.
Komisija je z dopisom z dne 6. julija 2020 zahtevo za notranjo revizijo sklepa o ustavitvi postopka s pritožbo CHAP (2019) 2512 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) zavrgla kot nedopustno. Menila je, da dopis z dne 30. januarja 2020 ni „upravni akt“ v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe ali „upravna opustitev“ v smislu člena 2(1)(h) navedene uredbe. Navedla je namreč, da je kot organ upravne revizije na podlagi člena 258 PDEU sprejela dopis z dne 30. januarja 2020, katerega namen je bil, da se brez nadaljnjih ukrepov ustavi postopek s pritožbo. Menila je, da v skladu s členom 2(2)(b) Aarhuške uredbe tak akt ni upravni akt v smislu člena 2(1)(g) navedene uredbe.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 7. septembra 2020 pri Splošnem sodišču vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
Komisija je 25. novembra 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
Svet Evropske unije, Kraljevina Nizozemska in Evropski parlament so v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 3., 9. in 10. decembra 2020 vložili predloge za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije.
Tožeča stranka je 12. januarja 2021 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila repliko.
Predsednica drugega senata Splošnega sodišča je s sklepi z dne 20. januarja 2021 dovolila intervencijo Sveta, Kraljevine Nizozemske in Parlamenta.
Komisija je 25. februarja 2021 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dupliko.
Parlament, Kraljevina Nizozemska in Svet so intervencijske vloge v sodnem tajništvu Splošnega sodišča predložili 1., 2. in 4. marca 2021.
Splošno sodišče (drugi senat) je na podlagi člena 106(3) Poslovnika odločilo, da bo odločilo brez ustnega dela postopka.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
spis vrne Komisiji v ponovno odločanje, da ta ugotovi, da je sklep dopusten, in o njem vsebinsko odloči;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija in Kraljevina Nizozemska Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Parlament Splošnemu sodišču v bistvu predlaga, naj ugodi predlogoma Komisije in tožbo zavrne.
Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
ugodi predlogoma Komisije in tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev ničnostne tožbe navaja dva tožbena razloga, od katerih se vsak deli na več delov.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 1 ter člena 9(2) in (3) Aarhuške konvencije, člena 216 PDEU ter člena 1(1)(d), člena 2(1)(g) in (2) in člena 10 Aarhuške uredbe
Tožeča stranka v okviru prvega tožbenega razloga, ki je razdeljen na dva dela, trdi, da je Komisija kršila člen 1 in člen 9(2) in (3) Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki je bila podpisana 25. junija 1998 v Aarhusu in v imenu Evropske unije odobrena s Sklepom Sveta 2005/370/ES z dne 17. februarja 2005 (
UL 2005, L 124, str. 1
) (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), člen 216 PDEU ter člen 1(1)(d), člen 2(1)(g) in (2) in člen 10 Aarhuške uredbe.
Prvi del, naveden primarno: kršitev člena 1(1)(d), člena 2(1)(g) in (2) ter člena 10 Aarhuške uredbe
Tožeča stranka v prvem delu, ki ga navaja primarno, trdi, da se postopek revizije iz člena 10(1) Aarhuške uredbe razlikuje od postopka ugotavljanja kršitve na podlagi členov 258 in 260 PDEU, da je Komisija 30. januarja 2020 sprejela posamičen sklep na področju okolja z zavezujočim pravnim učinkom, da je ta sklep opredeljen kot upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe in da je torej ta sklep lahko predmet revizije, zato tožbe zoper ta sklep ni mogoče razglasiti za nedopustno.
Komisija, ki jo v tem smislu podpira Kraljevina Nizozemska, te trditve zavrača.
Na podlagi člena 10(1) Aarhuške uredbe lahko vsaka nevladna organizacija, ki izpolnjuje merila iz člena 11 te uredbe, pri instituciji ali organu Unije, ki je v skladu z okoljskim pravom sprejel upravni akt, vloži zahtevo za notranjo revizijo.
Pojem upravnega akta iz člena 10 Aarhuške uredbe je opredeljen v členu 2(1)(g) te uredbe kot posamičen ukrep, ki ga v skladu z okoljskim pravom sprejme institucija Unije ter ki ima pravno zavezujoče in zunanje učinke.
Člen 2(2)(b) Aarhuške uredbe določa tudi meje tega pojma upravnega akta s tem, da določa, da ne vključuje ukrepov, ki jih sprejme ali opusti institucija ali organ Unije kot organ za upravni nadzor, zlasti na podlagi členov 258 in 260 PDEU, ki se nanašata na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.
V obravnavanem primeru je Komisija zahtevo za revizijo dopisa z dne 30. januarja 2020, ki jo je vložila tožeča stranka – in sicer dopis, s katerim je bila navedena tožeča stranka obveščena, da je Komisija ustavila postopek s pritožbo – zavrgla kot nedopustno, ker je menila, da nima na voljo nobenega novega upoštevnega elementa, na podlagi katerega bi lahko uvedla postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti Kraljevini Nizozemski.
Najprej, Komisija je menila, da v skladu s členom 2(2) Aarhuške uredbe notranja revizija ni mogoča, če gre za ukrepe ali opustitve s strani institucije ali organa Unije, ki deluje kot organ za upravne preglede.
Dalje, Komisija je presodila, da postopek s pritožbo z orodjem
complaint handling
(obravnava pritožb, v nadaljevanju: postopek CHAP), ki ga je vložila tožeča stranka, lahko pomeni prvo fazo, ki vodi k uvedbi postopka zaradi kršitev, tako da Komisiji omogoča, da oceni primere morebitne kršitve zakonodaje Unije s strani držav članic in sprejme ukrepe, za katere meni, da so primerni.
Poleg tega je navedla, na eni strani, da na podlagi člena 2(2)(b) Aarhuške uredbe postopki za ugotavljanje kršitev ne spadajo v okvir pojma upravnega akta v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe ali upravne opustitve v smislu člena 2(1)(h) navedene uredbe ter, na drugi strani, da so postopki obravnavanja pritožb obstajali le zato, da bi lahko izpolnila svojo nalogo varuhinje Pogodb na podlagi člena 17 PEU ter člena 258 PDEU in naslednjih. Komisija je torej ugotovila, da takih postopkov obravnave pritožb na podlagi Aarhuške uredbe ni mogoče obravnavati drugače kot same postopke ugotavljanja kršitev.
Opozorila je tudi, da je v skladu s točko 10 dokumenta, imenovanega „Upravni postopki za urejanje odnosov s pritožnikom glede uporabe prava Evropske unije“, ki je priložen k Sporočilu Komisije z naslovom „Pravo [Unije]: z boljšo uporabo do boljših rezultatov“ (
UL 2017, C 18, str. 10
), tožečo stranko obvestila o razlogih, zaradi katerih predlaga ustavitev postopka, in jo pozvala, naj predloži svoje pripombe.
Nazadnje, Komisija je navedla, da dopisi tožeče stranke z dne 6. in 21. septembra 2019 ter 8. januarja 2020 niso vsebovali novih upoštevnih elementov in da je zato postopek s pritožbo ustavila.
Komisija je zato zahtevo za notranjo revizijo, ki jo je vložila tožeča stranka, zavrgla kot nedopustno.
Ugotoviti je treba, ali je Komisija upravičeno menila, da zahteva za notranjo revizijo na podlagi člena 10(1) Aarhuške uredbe, ki jo je vložila tožeča stranka, ni dopustna.
Na prvem mestu je treba preučiti, ali je Komisija ravnala kot organ upravne revizije na podlagi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti iz člena 258 PDEU, ko je z dopisom z dne 30. januarja 2020 brez nadaljnjih ukrepov ustavila postopek s pritožbo tožeče stranke, in ali zato na podlagi člena 2(2)(b) Aarhuške uredbe ta dopis ni upravni akt v smislu člena 2(1)(g) Aarhuške uredbe.
Tožeča stranka je v pritožbi trdila, da je Kraljevina Nizozemska kršila Direktivo 2008/50 in zlasti Prilogo III k tej direktivi (ki se nanaša na oceno kakovosti zraka in umestitev vzorčevalnih mest za meritev), ker naj bi bil način merjenja mejnih vrednosti, določenih z navedeno direktivo, v nasprotju z določbami te direktive.
Komisija je z dopisom z dne 30. januarja 2020 tožečo stranko obvestila, da bo brez nadaljnjih ukrepov ustavila postopek s pritožbo, ker tožeča stranka v dopisih z dne 6. in 21. septembra 2019 ter 8. januarja 2020 ni navedla nobenega novega upoštevnega elementa, ki bi lahko upravičil uvedbo postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti Kraljevini Nizozemski.
Zgoraj navedene okoliščine vodijo do ugotovitve, da je treba odločitev Komisije, da brez nadaljnjih ukrepov ustavi postopek s pritožbo tožeče stranke, jasno razumeti tako, da izraža zavrnitev Komisije, da proti Kraljevini Nizozemski začne postopek na podlagi člena 258 PDEU zaradi domnevne neizpolnitve obveznosti, ki jih ima ta država članica na podlagi prava Unije.
Ta razlaga je poleg tega potrjena z dejstvom, da je bil sklep o ustavitvi postopka s pritožbo sprejet zaradi ustavitve postopka CHAP (2019) 2512, in sicer postopka za obravnavo zahtev za preiskavo in pritožb, ki jih je Komisija prejela v zvezi s kršitvami prava Unije držav članic, ter z različnimi izrecnimi navedbami Komisije v zvezi s tem v dopisu z dne 30. januarja 2020.
Komisija je namreč, potem ko je navedla, da ni pritožbeno sodišče za odločbe nizozemskih sodišč, nedvoumno poudarila, da namerava tožbo zoper državo članico vložiti le, če bi se izkazalo, da so odločitve njenih institucij v nasprotju s pravom Unije. V tem smislu je jasno navedla, da v obravnavanem primeru ni bilo dovolj indicev, ki bi lahko upravičili izvedbo postopka zaradi kršitve.
V tem okviru želi tožeča stranka razlikovati med postopkom EU Pilot in postopkom CHAP ter trdi, da ugotovitve, da je postopek EU Pilot neločljivo povezan s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ni mogoče razširiti na postopek CHAP.
Najprej je treba opozoriti, da je v skladu s sodno prakso postopek EU Pilot neke vrste „predhodnik“ postopka na podlagi člena 258 PDEU in da je torej neločljivo povezan s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti. Sodišče Unije je namreč menilo, da čeprav postopek EU Pilot ne temelji na tej določbi, so bili z njim strukturirani ukrepi, ki jih je Komisija redno sprejemala, ko je prejela pritožbo ali ko je ravnala na lastno pobudo (sodba z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, točka
), in je bila z njim tako zgolj formalizirana ali strukturirana izmenjava informacij, ki v neformalni fazi preiskave morebitnih kršitev prava Unije redno poteka že prej (sodba z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, točka
).
Ob tem se postavlja vprašanje, ali je mogoče to razlogovanje v zvezi s postopkom EU Pilot razširiti tudi na postopek CHAP, ki ga je v obravnavani zadevi začela tožeča stranka.
Ugotoviti je treba, da je bil postopek s pritožbo CHAP, ki ga je začela tožeča stranka, prva faza, ki je lahko pripeljala do začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, in da je bil edini namen tega postopka, da se Komisiji omogoči, da izpolni nalogo varuhinje Pogodb na podlagi člena 17 PEU in člena 258 PDEU.
Preudarek, da je pritožbo, ki jo je vložila tožeča stranka pri Komisiji, mogoče obravnavati le v okviru postopka ugotavljanja neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, je okrepljen z ugotovitvijo, da bi lahko Komisija tej pritožbi ugodila le, če bi zoper Kraljevino Nizozemsko začela ta postopek (glej v tem smislu sklepe z dne 15. januarja 2007, Sellier/Komisija,
T‑276/06
, neobjavljen,
EU:T:2007:6
, točka
; z dne 16. aprila 2012, F91 Diddeléng in drugi/Komisija,
T‑341/10
, neobjavljen,
EU:T:2012:183
, točki
in
, in z dne 21. oktobra 2014, Bharat Heavy Electricals/Komisija,
T‑374/14
, neobjavljen,
EU:T:2014:931
, točka
).
Res je sicer, kot je poudarila tožeča stranka, da bi lahko postopek CHAP poleg uvedbe postopka EU Pilot oziroma postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ali ustavitve postopka s pritožbo brez nadaljnjih ukrepov pripeljal tudi do drugih mehanizmov za razrešitev težav in da bi se s tem postopkom tako preprečil postopek zaradi neizpolnitve obveznosti proti zadevni državi članici.
Vendar je treba na eni strani poudariti, da so ti mogoči mehanizmi za reševanje težav, tudi če so učinkoviti, neformalni in da njihova uporaba ostaja zunaj diskrecijske pravice Komisije. Če ta ni zadovoljna z izidom razprav v tem okviru, lahko vedno nadaljuje uradni postopek. Če pa se ta uradni postopek nadaljuje, bo neizogibno pripeljal do ustavitve postopka v zvezi s pritožbo brez nadaljnjih ukrepov, začetka postopka EU Pilot ali izvedbe postopka za ugotovitev neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
Na drugi strani se velika podobnost med postopkom CHAP in postopkom EU Pilot kaže tudi v tem, da oba omogočata, da se poleg uvedbe postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici prepreči izvedba takega postopka.
Zato je treba ugotoviti, da je bil tako kot postopek EU Pilot postopek CHAP, ki ga je začela tožeča stranka, neločljivo povezan s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti.
Na drugem mestu, glede na to, da je bil postopek s pritožbo, ki ga je vložila tožeča stranka, prva faza postopka, na podlagi katerega lahko Komisija začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, in da je ta torej delovala kot organ upravne revizije v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, dopis z dne 30. januarja 2020 – s katerim je bila tožeča stranka obveščena, da je odločila, da ustavi postopek s pritožbo – ne more biti upravni akt, ki bi bil lahko predmet revizije na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe. Člen 2(2)(b) te uredbe namreč ta akt jasno izključuje iz pojma upravnega akta, opredeljenega v členu 2(1)(g) navedene uredbe.
Tako naj v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, njena zahteva za revizijo ne bi spadala na stvarno področje uporabe zahteve, vložene na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe, saj je to področje uporabe omejeno s členom 2(2) te uredbe.
Komisija je torej upravičeno kot nedopustno zavrgla zahtevo za notranjo revizijo sklepa o ustavitvi postopka s pritožbo CHAP (2019) 2512 na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe.
Tožeča stranka neuspešno poskuša izpodbijati to ugotovitev.
Prvič, tožeča stranka trdi, da naj bi Komisija s tem, da je zahtevo za revizijo razglasila za nedopustno, Splošnemu sodišču preprečila odločanje o okoljskih vprašanjih – v obravnavanem primeru o pravilni razlagi oddelka C Priloge III k Direktivi 2008/50 – in da si je prilastila sodno pristojnost, ki je sicer nima.
To trditev je treba zavrniti. Kot pravilno poudarja Komisija, si ni prisvojila nobene sodne pristojnosti, temveč se je omejila na izvajanje diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi Pogodbe DEU in ustaljene sodne prakse. Sodišče Unije je namreč poudarilo, da ima Komisija diskrecijsko pravico, da začne postopek zaradi neizpolnitve obveznosti. Posamezniki torej nimajo pravice zahtevati, naj Komisija zavzame stališče v določenem smislu. Komisiji tako ni treba začeti postopka na podlagi člena 258 PDEU. Tožeča stranka, ki je vložila pritožbo, ob neobstoju procesnih pravic, določenih z določbami prava Unije, na podlagi katerih bi lahko od Komisije zahtevala, naj jo obvesti in zasliši, ni imela možnosti, da pri sodišču Unije vloži tožbo zoper morebitni sklep o ustavitvi postopka s pritožbo (sklepa z dne 14. januarja 2004, Makedoniko Metro in Michaniki/Komisija,
T‑202/02
,
EU:T:2004:5
, točka
, in z dne 19. novembra 2014, Mirelta Ingatlanasznosító/Komisija,
T‑430/14
, neobjavljen,
EU:T:2014:996
, točka
; glej v tem smislu tudi sklep z dne 17. julija 1998, Sateba/Komisija,
C‑422/97 P
,
EU:C:1998:395
, točka
).
Člen 2(2)(b) Aarhuške uredbe izhaja iz logike Pogodbe DEU – v obravnavani zadevi zlasti člena 258 PDEU – in ustaljene sodne prakse, navedene v točki 53 zgoraj, ker določa, da so ukrepi, sprejeti ali opuščeni na podlagi členov 258 in 260 PDEU, izključeni iz upravnih dejanj in opustitev, ki so lahko predmet revizije na podlagi člena 10 te uredbe.
Drugič, tožeča stranka napačno trdi, da si je Komisija s tem, da je menila, da ni mogoče zahtevati revizije njenega stališča v odgovoru na pritožbo, pripisala izključno pristojnost za vprašanja, povezana z okoljem. Zahteva za notranjo revizijo namreč v obravnavanem primeru ni dopustna iz razloga, ki je jasno naveden v členu 2(2)(b) Aarhuške uredbe, in sicer da je vložena zoper sklep o neuvedbi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti proti državi članici.
Tožeča stranka poleg tega nikakor ni dokazala, da bi se, razen v primerih iz člena 2(2) Aarhuške uredbe, pritožbe v zvezi z okoljskimi vprašanji, vložene pri Komisiji, obravnavale enako in da bi bile tako vse razglašene za nedopustne.
Tretjič in nazadnje, tožeča stranka zaman trdi, da naj bi Komisija v praksi organizacijam za varstvo okolja onemogočila ali pretirano otežila uresničevanje pravic, ki jih imajo na podlagi prava Unije in mednarodnih pogodb, da naj bi tako kršila
ratio legis
Aarhuške uredbe in da naj bi posegla v učinkovit dostop do pravnega varstva v okoljskih zadevah.
Po eni strani je namreč Komisija ravnala v skladu z omejitvijo, ki jo je zakonodajalec sam določil v Aarhuški uredbi, in sicer da se med upravna dejanja ali opustitve, zoper katere je mogoča revizija na podlagi člena 10 te uredbe, ne vključijo nekatera dejanja ali opustitve, kot so dejanja, sprejeta na podlagi člena 258 PDEU.
Po drugi strani je treba spomniti, da se želi s postopkom notranje revizije iz člena 10 Aarhuške uredbe olajšati dostop do sodnega varstva za nevladne organizacije – ker tem ni treba izkazovati zadostnega interesa niti zatrjevati kršitve pravice, da bi lahko uveljavljale to pravico v skladu s členom 263, četrti odstavek, TFUE – in da ta uredba torej tem združenjem priznava status naslovnikov (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Jääskinena v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, točka
, in generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi TestBioTech in drugi/Komisija,
C‑82/17 P
,
EU:C:2018:837
, točka
).
Namen postopka notranje revizije, določenega v členu 10 Aarhuške uredbe, torej ni omogočiti vložitev tožbe zoper ukrepe, ki jih iz razlogov, ki niso povezani z neobstojem procesnega upravičenja nevladnih organizacij, ni mogoče izpodbijati na podlagi člena 263 PDEU.
Glede na navedeno je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
Drugi del, ki je naveden podredno in se z ugovorom nezakonitosti nanaša na neizvajanje obveznosti, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi z njenim členom 1, s členom 2(2)(b) in členom 10 Aarhuške uredbe ter na kršitev člena 216 PDEU
Tožeča stranka v drugem delu podredno navaja ugovor nezakonitosti člena 2(2)(b) in člena 10 Aarhuške uredbe, ker naj ti določbi ne bi pomenili popolnega izpolnjevanja obveznosti, ki izhajajo iz člena 9(3) Aarhuške konvencije v povezavi z njenim členom 1, in kršitev člena 216 PDEU.
Komisija – ki jo v tem smislu podpirajo Kraljevina Nizozemska, Parlament in Svet – trditve tožeče stranke izpodbija.
Ugotoviti je treba, da razlogovanje tožeče stranke temelji izključno na rešitvi, ki jo je Splošno sodišče sprejelo v sodbi z dne 14. junija 2012, Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), in na razlogovanju generalnega pravobranilca N. Jääskinena v sklepnih predlogih v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
).
V sodbi z dne 14. junija 2021, Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija (
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
), je Splošno sodišče ugotovilo, da ima Aarhuška konvencija kot vsak drug mednarodni sporazum, katerega pogodbenica je Unija, prednost pred akti sekundarne zakonodaje Unije, da lahko sodišče Unije veljavnost določbe uredbe z vidika mednarodne pogodbe presoja le, če temu ne nasprotujeta narava in sistematika te pogodbe in da so poleg tega njene določbe glede na svojo vsebino nepogojne in dovolj jasne.
Vendar je Splošno sodišče ob sklicevanju zlasti na sodbi z dne 22. junija 1989, Fediol/Komisija (
70/87
,
EU:C:1989:254
), in z dne 7. maja 1991, Nakajima/Svet (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), pojasnilo, da je Sodišče presodilo, da mora izvajati nadzor nad zakonitostjo akta Unije glede na določbe mednarodnega sporazuma, ki za zadevno osebo ne ustvarjajo pravice, da se na ta sporazum sklicuje pred sodiščem, kadar je Unija nameravala uvesti posebno obveznost, sprejeto v okviru navedenega sporazuma, ali v primeru, da je zadevni akt sekundarnega prava izrecno napotoval na natančne določbe istega sporazuma. Splošno sodišče je iz tega sklepalo, da mora biti sodišču Unije omogočen nadzor nad zakonitostjo uredbe glede na mednarodni sporazum, kadar je namen te uredbe uvedba obveznosti, ki je s tem sporazumom naložena institucijam Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 14. junija 2012, Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, točka
).
Splošno sodišče je presodilo, da so bili v zadevnem primeru ti pogoji izpolnjeni, ker sta na eni strani tožeči stranki na prvi stopnji, ki se nista sklicevali na neposredni učinek določb sporazuma, v skladu s členom 277 PDEU posredno izpodbijali veljavnost določbe Aarhuške uredbe glede na Aarhuško konvencijo in ker je bila na drugi strani ta uredba sprejeta za izpolnitev mednarodnih obveznosti Unije iz člena 9(3) te konvencije, kot je razvidno iz člena 1(1) in uvodne izjave 18 te uredbe. Splošno sodišče je zato ugotovilo, da člen 10(1) Aarhuške uredbe s tem, da postopek notranje revizije določa le za upravni akt, ki je opredeljen kot „vsak posamičen ukrep“ – s čimer so bili tako izključeni „splošni ukrepi“ – ni v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije (sodba z dne 14. junija 2012, Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Komisija,
T‑396/09
,
EU:T:2012:301
, točke 57, 58 in 69).
V okviru pritožbenega postopka je generalni pravobranilec N. Jääskinen tako menil, da je člen 9(3) Aarhuške konvencije glede na svoj cilj in sistematiko delno dovolj jasen predpis, da se lahko uporabi kot podlaga za nadzor nad zakonitostjo, kar zadeva dostop organizacij do pravnega varstva v zvezi z dostopom organizacij, ki imajo procesno upravičenje v skladu z nacionalno zakonodajo ali celo z zakonodajo Unije, in da je zato ta določba lahko služila kot referenčno merilo za presojo zakonitosti aktov institucij Unije (sklepni predlogi generalnega pravobranilca N. Jääskinena v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
, točka
).
Vendar je treba poudariti, da Sodišče ni sledilo rešitvi, ki jo je sprejelo Splošno sodišče in ki jo je zagovarjal generalni pravobranilec N. Jääskinen.
Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da se je mogoče na določbe mednarodnega sporazuma, katerega pogodbenica je Unija, v podporo tožbi za razglasitev ničnosti akta sekundarne zakonodaje Unije ali ugovoru nezakonitosti takega akta sklicevati le, če, na eni strani, narava in sistematika tega sporazuma temu ne nasprotujeta ter, na drugi strani, če so te določbe z vidika svoje vsebine nepogojne in dovolj natančne (sodbe z dne 3. junija 2008Intertanko in drugi,
C‑308/06
,
EU:C:2008:312
, točka
; z dne 9. septembra 2008, FIAMM in drugi/Svet in Komisija,
C‑120/06 P in C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, točka
, in z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točka
).
Sodišče je razsodilo, da člen 9(3) Aarhuške konvencije ne vsebuje nobene brezpogojne in dovolj natančne obveznosti, ki bi neposredno urejala pravni položaj posameznikov (sodba z dne 8. marca 2011, Lesoochranárske zoskupenie,
C‑240/09
,
EU:C:2011:125
, točka
). Menilo je, da ker so namreč le „člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po […] notranjem pravu“, imetniki pravic iz navedenega člena 9(3) te konvencije, so izpolnitev ali učinki te določbe odvisni od sprejetja nadaljnjega predpisa (sodba z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, točka
).
Sodišče je zato ugotovilo, da se na člen 9(3) Aarhuške konvencije, na katerem temelji člen 10(1) Aarhuške uredbe, ni mogoče sklicevati za presojo zakonitosti te določbe (sodba z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, točka
). Splošno sodišče je na to rešitev večkrat opozorilo (sodbi z dne 15. decembra 2016, TestBioTech in drugi/Komisija,
T‑177/13
, neobjavljena,
EU:T:2016:736
, točka
, in z dne 14. marca 2018, TestBioTech/Komisija,
T‑33/16
,
EU:T:2018:135
, točka
).
Poudariti je treba, da je tožeča stranka v svojih pisanjih dobesedno povzela razlogovanje generalnega pravobranilca N. Jääskinena v sklepnih predlogih v združenih zadevah Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2014:310
) in je zgolj poudarila, da njegovo stališče ni bilo zadostno upoštevano. Vendar ni predložila nobenega argumenta, ki bi upravičeval, da Splošno sodišče odstopi od rešitve, ki jo je Sodišče na koncu sprejelo v sodbi z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
).
Iz navedenega izhaja, da člena 9(3) Aarhuške konvencije ni mogoče uporabiti kot določbo, na katero se je mogoče sklicevati pri presoji zakonitosti člena 10 Aarhuške uredbe.
Iz tega sledi, da je treba očitek, ki se nanaša na nezakonitost člena 2(2)(b) in člena 10 Aarhuške uredbe glede na člen 9(3) Aarhuške konvencije, zavrniti kot neutemeljen.
Nobena od trditev tožeče stranke ne more omajati te ugotovitve.
Prvič, iz razloga, navedenega v točki 74 zgoraj, se tožeča stranka zaman sklicuje na sklepe odbora za nadzor spoštovanja določb Aarhuške konvencije z dne 17. marca 2017, naslovljene „Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32 (Part II) Concerning Compliance by the European Union“ (Ugotovitve in priporočila odbora za skladnost glede sporočila ACCC/C/2008/32 (del II) v zvezi s spoštovanjem določb s strani Evropske unije), v skladu s katerimi naj bi bil dostop Komisije v nasprotju z obveznostmi glede dostopa do pravnega varstva v okoljskih zadevah, ki izhaja iz Aarhuške konvencije.
Poleg tega ugotovitve iz poročila ne kažejo izrecno na nezakonitost določbe o nedopustnosti zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe v zvezi s sklepom o neuvedbi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
Odbor za pregled je namreč v točkah od 106 do 112 svojih sklepov izrazil pomisleke glede skladnosti pojma organ za upravne revizije iz člena 2(2) Aarhuške uredbe. Navedeni odbor je poudaril, da Aarhuška konvencija iz pojma organ javne oblasti izključuje „organe ali institucije, kadar opravljajo sodno ali zakonodajno pristojnost“, ne pa organov, ki delujejo kot „organ upravne revizije“. Odbor za presojo je tako presodil, da je treba na podlagi tega sklepati, da se z Aarhuško konvencijo razlikuje med sodnimi in upravnimi postopki ter da so javni organi izključeni le, če delujejo sodno, ne pa kadar delujejo v okviru upravne revizije. Odbor za presojo je ugotovil, da čeprav ni prepričan, da bi morala biti dejanja ali opustitve vseh organov upravne revizije, navedenih v členu 2(2) Aarhuške uredbe, kot so dejanja in opustitve varuha človekovih pravic, predmet revizije na podlagi člena 9(3) Aarhuške konvencije, je podvomil, da je splošna izključitev vseh upravnih dejanj in opustitev institucij, ki delujejo kot organi upravne revizije, v skladu z navedeno določbo. Vendar je pojasnil, da nima konkretnih primerov kršitev in da v zvezi s tem ne bo ugotovil, da je šlo za nespoštovanje konvencije.
Iz teh sklepov torej ni mogoče sklepati, da je odbor za presojo ugotovil, da nedopustnost zahteve za notranjo revizijo na podlagi člena 10 Aarhuške uredbe v zvezi s sklepom o neuvedbi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU ne bi bila v skladu s členom 9(3) Aarhuške konvencije.
Drugič, v zvezi z zatrjevano kršitvijo člena 216 PDEU je treba ugotoviti, da se tožeča stranka v svojih preudarkih v pisnih vlogah nikjer ne sklicuje na to določbo niti ne pojasnjuje razlogov za njeno domnevno kršitev, kot poudarjajo Komisija, Parlament in Svet. Zato je treba to kršitev zavrniti.
Čeprav je treba zatrjevano kršitev člena 216 PDEU razumeti kot posledico dejstva, da Komisija ni spoštovala člena 9(3) Aarhuške konvencije, ki zavezuje institucije Unije in države članice, je treba to trditev vsekakor zavrniti.
Člen 9(3) Aarhuške konvencije namreč določa, da „mora pogodbenica zagotoviti, da imajo člani javnosti, kadar izpolnjujejo morebitna merila po njenem notranjem pravu, dostop do upravnih ali sodnih postopkov za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki so v nasprotju z določbami njenega notranjega prava, ki se nanaša na okolje“. Iz besedila te določbe izhaja, da imajo pogodbenice široko polje proste presoje pri opredelitvi načinov izvajanja navedenih postopkov (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2020, Mellifera/Komisija,
C‑784/18 P
, neobjavljena,
EU:C:2020:630
, točka
).
Tretjič, zatrjevane kršitve člena 1 in člena 9(2) Aarhuške konvencije niso navedene niti v opisu tožbenega razloga niti v obrazložitvi tega tožbenega razloga in jih je zato treba zavrniti.
Drugi del prvega tožbenega razloga je zato treba zavrniti.
Ob upoštevanju preučitve prvega tožbenega razloga je treba ugotoviti, da je trditev tožeče stranke, da je Komisija Kraljevino Nizozemsko opomnila, naj popravi notranja pravila o vzorčenju, in da je ta opomin dokaz, da Kraljevina Nizozemska ni izpolnila svojih obveznosti v skladu z Direktivo 2008/50, brezpredmetna.
Tudi ob predpostavki, da je Kraljevina Nizozemska kršila Direktivo 2008/50, ta morebitna kršitev namreč nikakor ne vpliva na zakonitost izpodbijanega sklepa, saj je bila zahteva za revizijo zavržena, ker je bila nedopustna, in ne zato, ker naj Kraljevina Nizozemska ne bi kršila navedene direktive.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba prvi tožbeni razlog tako v prvem kot v drugem delu zavrniti kot neutemeljen.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 5 Aarhuške konvencije, členov 2 in 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, členov 2 in 7 Listine o temeljnih pravicah, člena 3(3), člena 9, člena 168(1) in člena 191(1) in (2) PDEU ter členov 6, 7 in 23 Direktive 2008/50 ter prilog III in XI, oddelek B, k tej direktivi
Tožeča stranka v okviru drugega tožbenega razloga, ki je razdeljen na štiri dele, trdi, da je Komisija kršila člen 5 Aarhuške konvencije, člena 2 in 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu, člena 2 in 7 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 3(3), člen 9, člen 168(1) in člen 191(1) in (2) PDEU ter člene 6, 7 in 23 Direktive 2008/50 ter Prilogi III in XI, oddelek B, k tej direktivi.
Komisija, ki jo v tem smislu podpira Kraljevina Nizozemska, meni, da je tožbeni razlog brezpredmeten.
Opozoriti je treba, da je Komisija z izpodbijanim sklepom zahtevo za revizijo sklepa o ustavitvi postopka s pritožbo CHAP (2019) 2512 razglasila za nedopustno. Razlog za nedopustnost, naveden v izpodbijanem sklepu, temelji na dejstvu, da je Komisija ob sprejetju navedenega sklepa delovala kot organ upravne revizije v smislu člena 2(2) Aarhuške uredbe in da zato ta sklep ni upravni akt v smislu člena 2(1)(g) navedene uredbe.
Sklep o ustavitvi postopka s pritožbo torej ni vseboval dokončnih ugotovitev glede vprašanja, ali je Kraljevina Nizozemska kršila Direktivo 2008/50. Ta sklep je vseboval le presojo Komisije glede možnosti začetka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU.
Trditve tožeče stranke v okviru drugega tožbenega razloga pa temeljijo le na vsebinskih trditvah, ki se nanašajo na to, da sta Kraljevina Nizozemska in zato Komisija kršili merila za ocenjevanje kakovosti zraka, merilo izpostavljenosti in obveznost priprave načrta za kakovost zraka, določene z Direktivo 2008/50, ter pravico do življenja, ki je zagotovljena s členoma 2 in 8 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter členoma 2 in 7 Listine o temeljnih pravicah, in pravico do visoke ravni varovanja zdravja ljudi, določeno v členu 9, členu 168(1) in členu 191(1) PDEU.
Iz tega sledi, da je tožbeni razlog, ki ga navaja tožeča stranka, brezpredmeten.
Zato je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Ne da bi se bilo treba izreči o dopustnosti predloga tožeče stranke za vrnitev spisa Komisiji v ponovno odločanje, da bi Komisija ta spis razglasila za dopusten in o njem vsebinsko odločila, je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka s svojimi predlogi ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži, da nosi svoje stroške in stroške Komisije.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Kraljevina Nizozemska, Parlament in Svet torej nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družba Stichting Comité N 65 Ondergronds Helvoirt nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.

3.
Kraljevina Nizozemska, Evropski parlament in Svet Evropske unije nosijo svoje stroške.

Tomljenović
Schalin
Nõmm
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. decembra 2021.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.