CELEX: 62017CJ0727
Procedimiento prejudicial
Directiva (UE) 2015/1535
Normas y reglamentos técnicos
Aerogeneradores
Directiva 2006/123/CE
Concepto de “servicio”
Medio ambiente
Directiva 2009/28/CE
Fomento del uso de la energía procedente de fuentes renovables
Objetivos nacionales globales obligatorios
Norma nacional relativa a los procedimientos de autorización que se aplica a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables
Proporcionalidad
Normativa de un Estado miembro que establece restricciones respecto a la localización de los aerogeneradores

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (
DO 2015, L 241, p. 1
); del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO 2006, L 376, p. 36
), y del artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (
DO 2009, L 140, p. 16
), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015 (
DO 2015, L 239, p. 1
) (en lo sucesivo, «Directiva 2009/28»).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Syndyk Masy Upadłości ECO-WIND Construction S. A. w upadłości (Administrador concursal de ECO-WIND Construction S. A., en concurso de acreedores), anteriormente ECO-WIND Construction S. A. (en lo sucesivo, «ECO-WIND»), y Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (Órgano Colegiado Local de Recursos de Kielce, Polonia), relativo a una resolución de este último por la que denegó la autorización para la ejecución de un proyecto de parque eólico en el término municipal de Opatów (Polonia).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2015/1535
El artículo 1, apartado 1, letras c), d) y f), de la Directiva 2015/1535, dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
c)
“especificación técnica”: una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad.
[…]
d)
“otro requisito”: un requisito, distinto de una especificación técnica, impuesto a un producto, en particular por motivos de protección de los consumidores o del medio ambiente y que se refiere a su ciclo de vida con posterioridad a su comercialización, como sus condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones puedan afectar significativamente a la composición o naturaleza del producto o a su comercialización.
[…]
f)
“reglamento técnico”: las especificaciones técnicas u otros requisitos o las reglas relativas a los servicios, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio,
de iure o de facto
, para la comercialización, prestación de servicio o establecimiento de un operador de servicios o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, así como, a reserva de las contempladas en el artículo 10, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto o que prohíben el suministro o utilización de un servicio o el establecimiento como prestador de servicios.
Constituyen especialmente reglamentos técnicos
de facto
:
i)
las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas de un Estado miembro que remiten ya sea a especificaciones técnicas, a otros requisitos o a reglas relativas a los servicios, ya sea a códigos profesionales o de buenas prácticas que a su vez se refieran a especificaciones técnicas, a otros requisitos o a reglas relativas a los servicios, cuya observancia confiere una presunción de conformidad a lo establecido por dichas disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
ii)
los acuerdos voluntarios de los que sean parte contratante los poderes públicos y cuyo objetivo sea el cumplimiento, en pro del interés general, de las especificaciones técnicas u otros requisitos, o de reglas relativas a los servicios, con exclusión de los pliegos de condiciones de los contratos públicos;
iii)
las especificaciones técnicas u otros requisitos, o las reglas relativas a los servicios, relacionados con medidas fiscales o financieras que afecten al consumo de los productos o servicios, fomentando la observancia de dichas especificaciones técnicas u otros requisitos o reglas relativas a los servicios; no se incluyen las especificaciones técnicas u otros requisitos ni las reglas relativas a los servicios relacionadas con los regímenes nacionales de seguridad social.
Quedan incluidos los reglamentos técnicos establecidos por autoridades designadas por los Estados miembros y que figuren en una lista que deberá fijar la Comisión en el contexto del Comité previsto en el artículo 2.
La modificación de dicha lista se realizará con arreglo al mismo procedimiento».
El artículo 5, apartado 1, de esta Directiva establece lo siguiente:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7, los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico, salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastará una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una notificación referente a las razones por las cuales es necesaria la adopción de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto.
[…]»
Directiva 2006/123
El considerando 76 de la Directiva 2006/123 enuncia:
«La presente Directiva no afecta a la aplicación de los artículos [34 a 36 TFUE], relativos a la libre circulación de mercancías. Las restricciones prohibidas en virtud de la disposición sobre la libre prestación de servicios tienen por objeto los requisitos aplicables al acceso a las actividades de servicios o a su ejercicio y no los aplicables a los bienes como tales.»
El artículo 2 de la Directiva 2006/123, titulado «Ámbito de aplicación», establece, en su apartado 1, que esta Directiva se aplicará a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro, mientras que los apartados 2 y 3 de dicho artículo hacen referencia a las actividades y materias a las que es aplicable.
El artículo 4 de dicha Directiva, cuyo título es «Definiciones», está redactado en los siguientes términos:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1)
“servicio”, cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo [57 TFUE];
[…]».
El artículo 15 de la Directiva 2006/123, con el título «Requisitos por evaluar», dispone lo siguiente, en sus apartados 2 y 7:
«2.   Los Estados miembros examinarán si sus respectivos ordenamientos jurídicos supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio al cumplimiento de los siguientes requisitos no discriminatorios:
a)
límites cuantitativos o territoriales y, concretamente, límites fijados en función de la población o de una distancia geográfica mínima entre prestadores;
[…]
7.   Los Estados miembros notificarán a la Comisión cualquier nueva disposición legal, reglamentaria o administrativa en la que se prevean requisitos contemplados en el apartado 6, motivándolos. La Comisión comunicará dichas disposiciones a los demás Estados miembros. Esta notificación no impedirá a los Estados miembros adoptar las disposiciones en cuestión.
En el plazo de tres meses a partir de la recepción de la notificación, la Comisión examinará si estas nuevas disposiciones son compatibles con el Derecho [de la Unión] y, si procede, adoptará una decisión en la que solicite al Estado miembro de que se trate que no las adopte o que las derogue.
La notificación de un proyecto de ley nacional de acuerdo con la Directiva 98/34/CE cumplirá a la vez con la obligación de notificación establecida en la presente Directiva.»
Directiva 2009/28
Los considerandos 14, 19 y 40 de la Directiva 2009/28 enuncian:
«(14)
El principal propósito de los objetivos nacionales obligatorios es proporcionar seguridad a los inversores y promover el desarrollo permanente de tecnologías que produzcan energía a partir de todas las fuentes de energía renovables. […]
[…]
(19)
Para garantizar la consecución de los objetivos nacionales globales obligatorios, los Estados miembros deben procurar seguir una trayectoria indicativa que les permita avanzar hacia el logro de sus objetivos finales obligatorios. Deben elaborar planes de acción nacionales en materia de energía renovable que incluyan información sobre objetivos sectoriales, teniendo presente al mismo tiempo que existen diferentes aplicaciones de la biomasa y que, por tanto, es esencial movilizar nuevos recursos de biomasa. Además, los Estados miembros deben establecer medidas para alcanzar dichos objetivos. Cada Estado miembro debe determinar, al evaluar sus previsiones de consumo final bruto de energía en su plan de acción nacional en materia de energías renovables, la contribución que la eficiencia energética y el ahorro energético puedan aportar para alcanzar sus objetivos nacionales. Los Estados miembros deben tener en cuenta la combinación óptima de tecnologías de eficiencia energética con energías procedentes de fuentes renovables.
[…]
(40)
El procedimiento utilizado por la administración competente para la supervisión de la autorización, certificación y concesión de licencias a las instalaciones de producción de energía renovable debe ser objetivo, transparente, no discriminatorio y proporcionado al aplicar las reglas a proyectos específicos. […]»
El artículo 1 de esa Directiva, titulado «Objeto y ámbito de aplicación», prevé:
«La presente Directiva establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables. Fija objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía y con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el transporte. […]»
El artículo 3 de dicha Directiva, que se titula «Objetivos globales nacionales obligatorios y medidas para el uso de energía procedente de fuentes renovables», establece lo siguiente:
«1.   Cada Estado miembro velará por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables, calculada de conformidad con los artículos 5 a 11, en su consumo final bruto de energía en 2020 sea equivalente como mínimo a su objetivo global nacional en cuanto a la cuota de energía procedente de fuentes renovables de ese año, tal como figura en la tercera columna del cuadro del anexo I, parte A. Estos objetivos globales nacionales obligatorios serán coherentes con un objetivo equivalente a una cuota de un 20 % como mínimo de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía de la [Unión] para 2020. Con el fin de alcanzar más fácilmente los objetivos previstos en el presente artículo, cada Estado miembro promoverá y alentará la eficiencia energética y el ahorro de energía.
[…]
2.   Los Estados miembros introducirán medidas diseñadas efectivamente para garantizar que la cuota de energía procedente de fuentes renovables sea igual o superior a la que figura en la trayectoria indicativa establecida en el anexo I, parte B.
[…]»
El artículo 13 de la Directiva 2009/28, titulado «Procedimientos administrativos, reglamentos y códigos», dispone, en su apartado 1:
«Los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones e infraestructuras conexas de transporte y distribución para la producción de electricidad,
calor
o frío a partir de fuentes de energía renovables, y al proceso de transformación de la biomasa en biocarburantes u otros productos energéticos, sean proporcionadas y necesarias.
En particular, los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para garantizar que:
a)
sin perjuicio de las diferencias entre las estructuras administrativas y la organización de los Estados miembros, las responsabilidades respectivas de los organismos administrativos nacionales, regionales y locales en materia de procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias se coordinen y definan claramente, lo que comprende la planificación espacial, con calendarios transparentes para la determinación de las solicitudes de planificación y construcción;
b)
se proporcione a los solicitantes, al nivel apropiado, información exhaustiva sobre la tramitación de las solicitudes de autorización, certificación y licencia para instalaciones de energía renovable y sobre las ayudas disponibles para los solicitantes;
c)
los procedimientos administrativos se racionalicen y se aceleren en el nivel administrativo adecuado;
d)
las normas que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias sean objetivas, transparentes, proporcionadas, no discrimen entre solicitantes y tengan plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnología de las energías renovables;
[…]».
El anexo I, parte A, de esta Directiva expone los «objetivos globales nacionales en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo de energía final en 2020» y fija, por cuanto concierne a la República de Polonia, una cuota de energía procedente de fuentes renovables del 15 % para 2020.
El anexo I, parte B, de dicha Directiva establece el método de cálculo de la trayectoria indicativa que debe seguirse para lograr el cumplimiento de los objetivos globales fijados en los Estados miembros.
Derecho polaco
El artículo 3 de la ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Ley sobre inversiones en aerogeneradores), de 20 de mayo de 2016 (Dz. U. de 2016, posición 961; en lo sucesivo, «Ley sobre aerogeneradores»), establece que la localización de los aerogeneradores se definirá exclusivamente sobre la base del plan local de ordenación territorial.
El artículo 4 de la Ley sobre aerogeneradores establece lo siguiente:
«La distancia a la que se puede situar y construir:
1)
un aerogenerador, respecto de un edificio residencial o un edificio con función mixta, que comprenda una función residencial, y
2)
un edificio residencial o un edificio con función mixta, que comprenda una función residencial, respecto de un aerogenerador,
será diez veces igual o superior a la altura del aerogenerador, medida desde el nivel del suelo hasta el punto más alto de la construcción, incluyendo los elementos técnicos y, en particular, la turbina con las aspas (altura total del aerogenerador).
[…]»
De conformidad con el artículo 6 de la Ley sobre aerogeneradores, la distancia fijada en el artículo 4 de la misma deberá ser especialmente tenida en cuenta por:
–
los órganos de los municipios y el voivodato, al elaborar, votar o adoptar un proyecto local o sus modificaciones;
–
los órganos administrativos competentes en materia de arquitectura y de edificación, al expedir licencias de obra o cuando resuelvan sobre un recurso interpuesto contra una solicitud, y
–
los órganos que adopten decisiones sobre las condiciones medioambientales, en el momento de su adopción.
La Ley sobre aerogeneradores entró en vigor catorce días después de su publicación, es decir, el 16 de julio de 2016.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
ECO-WIND tenía como actividad principal la producción y la distribución de energía eléctrica y de calor, así como la prestación de servicios relacionados con la energía.
El 15 de septiembre de 2015, ECO-WIND presentó ante el alcalde del municipio de Opatów una solicitud a efectos de la autorización de un proyecto de parque eólico. La resolución del alcalde requería el consentimiento previo del Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach (Director Regional de Protección del Medio Ambiente de Kielce, Polonia), quien asimismo debía determinar las condiciones medioambientales para la realización de dicho proyecto. El 25 de noviembre de 2016, este último adoptó una resolución denegatoria, al estimar que entre los aerogeneradores proyectados y los edificios residenciales existentes no se respetaban las distancias fijadas en la Ley sobre aerogeneradores.
En consecuencia, mediante resolución de 9 de enero de 2017, el alcalde del municipio de Opatów denegó la solicitud de ECO‑WIND.
Dicha resolución fue recurrida ante el Órgano Colegiado Local de Recursos de Kielce, que la anuló por apreciar «una aplicación incorrecta por parte [del alcalde de Opatów] de los conceptos legales». En cambio, en cuanto al fondo, dicho órgano consideró que la ubicación proyectada del parque eólico en cuestión no era conforme a la normativa nacional aplicable. En efecto, el artículo 4 de la Ley sobre aerogeneradores impone una distancia mínima entre un aerogenerador y un edificio con función residencial, que debe ser diez veces superior a la altura de los aerogeneradores objeto del proyecto. Pues bien, los aerogeneradores proyectados debían alcanzar una altura de 146 metros y estar situados a una distancia de tan solo 431 a 703 metros de los edificios residenciales, mientras que, con arreglo a la normativa nacional, deberían erigirse a una distancia mínima de 1460 metros del edificio residencial más cercano. Por otra parte, el Órgano Colegiado Local de Recursos de Kielce señaló que, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley sobre aerogeneradores, el legislador nacional había indicado que esta ley no contenía reglamentos técnicos, en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
ECO-WIND interpuso un recurso contra la resolución de dicho órgano ante el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Tribunal de lo Contencioso- Administrativo del Voivodato de Kielce, Polonia).
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en primer lugar, si los artículos 3 y 4 de la Ley sobre aerogeneradores pueden tener un efecto equivalente a una restricción cuantitativa y, por tanto, entrar en contradicción con el artículo 34 TFUE. En efecto, los referidos artículos 3 y 4 constituyen una limitación del emplazamiento de los aerogeneradores de una altura superior a 100 metros al 1 % de la superficie del territorio polaco y conducen de hecho a una limitación del comercio de aerogeneradores. Por otro lado, no obstante, el tenor de la exposición de motivos del Proyecto de Ley sobre aerogeneradores, el órgano jurisdiccional remitente expresa dudas acerca de si los artículos 3 y 4 mencionados constituyen reglamentos técnicos, en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, que deberían haberse notificado a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de esta Directiva.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la posibilidad de asimilar los límites resultantes de la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial a límites territoriales entre prestatarios de servicios, en el sentido del artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123. En efecto, en la práctica esta exigencia podría tener como consecuencia la limitación de las distancias geográficas entre los prestadores que ejercen una actividad económica en el ámbito de la producción eléctrica de origen eólico.
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si, teniendo en cuenta el principio de cooperación leal contemplado en el artículo 4 TUE, apartado 3, y el principio de primacía del Derecho de la Unión, la Ley sobre aerogeneradores puede considerarse conforme a la Directiva 2009/28. Más particularmente, se pregunta si esta ley no podría poner en peligro la consecución del objetivo asignado por dicha Directiva a la República de Polonia, a saber, alcanzar el umbral del 15 % de la energía producida a partir de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía en Polonia en 2020.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala varios indicios que lo llevan a dudar de la conformidad de la Ley sobre aerogeneradores con la Directiva 2009/28.
Por una parte, el órgano jurisdiccional remitente observa que la exposición de motivos del Proyecto de Ley sobre aerogeneradores no contiene información suficiente para considerar que la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial esté justificada por una razón imperiosa de interés general y sea proporcionada al objetivo perseguido por el legislador nacional. En particular, estima que la referencia que se hace en esta exposición de motivos a la protección de la salud y del medio ambiente y al interés de los habitantes no es convincente. Asimismo, duda de que tal exigencia sea proporcionada, por cuanto esa distancia no tiene correlación con exigencias de protección de la salud o de infracción de las normas medioambientales y una normativa menos restrictiva podría responder al objetivo perseguido por el legislador nacional. A este respecto, observa que la distancia entre los aerogeneradores y los edificios que tengan una función residencial podría variar en función del tipo de tecnología utilizada o en función de la normativa sobre ruido.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a la exposición de motivos de un proyecto de modificación de la Ley sobre aerogeneradores de 9 de agosto de 2016, del que se desprende que la adopción de dicha Ley supuso una limitación considerable de las posibilidades de construcción de aerogeneradores en territorio polaco y que dicha ley contraviene la necesidad de desarrollar la producción de electricidad procedente de fuentes de energía renovables.
En este contexto, el Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Voivodato de Kielce) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 1, letra f), de la [Directiva 2015/1535] en el sentido de que la disposición legal que introduce una limitación en la ubicación de los aerogeneradores —estableciendo una distancia mínima en su emplazamiento respecto de un edificio residencial o de un edificio con función mixta, que comprenda la función residencial, que deba ser diez veces igual o superior a la altura del aerogenerador, medida desde el nivel del suelo hasta el punto más alto de la construcción, incluyendo los elementos técnicos y, en particular, la turbina con las aspas— es una “reglamentación técnica”, que debe ser comunicada a la Comisión de conformidad con el artículo 5, apartado 1, de la citada Directiva?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 15, apartado 2, letra a), de la [Directiva 2006/123] en el sentido de que la disposición legal que introduce una limitación en la ubicación de los aerogeneradores —estableciendo una distancia mínima en su emplazamiento respecto de un edificio residencial o de un edificio con función mixta, que comprenda la función residencial, que deba ser diez veces igual o superior a la altura del aerogenerador, medida desde el nivel del suelo hasta el punto más alto de la construcción, incluyendo los elementos técnicos y, en particular, la turbina con las aspas— es una norma que supedita el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial, especialmente en forma de límites establecidos en función de una distancia geográfica mínima entre prestadores, que el Estado miembro debe notificar a la Comisión, de conformidad con el artículo 15, apartado 7, de la citada Directiva?
3)
¿Deben interpretarse el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la [Directiva 2009/28] en el sentido de que se oponen a una normativa de Derecho nacional que introduce una limitación en la ubicación de los aerogeneradores estableciendo una distancia mínima en su emplazamiento respecto de un edificio residencial o de un edificio con función mixta, que comprenda la función residencial, que deba ser diez veces igual o superior a la altura del aerogenerador, medida desde el nivel del suelo hasta el punto más alto de la construcción, incluyendo los elementos técnicos y, en particular, la turbina con las aspas?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 1, apartado 1, letra f, de la Directiva 2015/1535 debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial constituye un reglamento técnico que deba ser objeto de notificación con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 de esta Directiva.
El artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535 menciona cuatro categorías de reglamentos técnicos, a saber, en primer lugar, las «especificaciones técnicas»; en segundo lugar, «otros requisitos»; en tercer lugar, las «reglas relativas a los servicios» y, en cuarto lugar, las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto».
Por tanto, a fin de responder a la primera cuestión prejudicial procede examinar si la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial está comprendida en una de las cuatro categorías de reglamentos técnicos mencionadas por dicha disposición.
A este respecto, en cuanto concierne, en primer lugar, a la categoría de las «reglas relativas a los servicios», debe señalarse que el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si tal exigencia constituye un reglamento técnico en razón, si no de una prohibición de hecho, cuando menos de una limitación de hecho, de la comercialización o de la utilización de aparatos destinados a la producción de energía procedente de fuentes eólicas, a saber, los aerogeneradores.
Así pues, habida cuenta de que las preguntas del órgano jurisdiccional remitente no se refieren a los servicios, sino a los productos, en concreto a los aerogeneradores, no procede examinar si dicha exigencia está comprendida en la categoría de las «reglas relativas a los servicios», conforme al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
En segundo lugar, respecto a la posible calificación de esa misma exigencia como reglamento técnico comprendido en la categoría de las «especificaciones técnicas», procede señalar que una especificación técnica presupone que la medida nacional que la establezca se refiera al producto o a su envase como tales y, en consecuencia, fije una de las características requeridas de ese producto (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, apartado
, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros,
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, apartado
).
Pues bien, en el presente asunto, la normativa controvertida en el litigio principal se limita a regular la instalación de los aerogeneradores fijando la distancia mínima obligatoria que se debe respetar a efectos de su implantación. En consecuencia, dicha normativa no se refiere a un producto en cuanto tal, en concreto a un aerogenerador, y, por tanto, no establece una de las características exigidas por ese producto, con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra c), de la misma Directiva.
De ello se deduce que una normativa como la controvertida en el litigio principal no está comprendida en la categoría de las «especificaciones técnicas», de conformidad con el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
En tercer lugar, procede examinar si la normativa nacional controvertida en el litigio principal puede considerarse comprendida en la categoría de «otros requisitos», con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
A tal respecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que pertenece a esta categoría una normativa que establezca una condición que pueda afectar significativamente a la composición, la naturaleza o la comercialización de un producto (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, apartados
a
, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros,
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, apartado
), dado que esos «otros requisitos» se refieren a las exigencias nacidas al tener en cuenta el ciclo de vida del producto de que se trate con posterioridad a su comercialización y conciernen, en particular, a su utilización.
Pues bien, en el presente asunto, como se ha indicado en el apartado 37 anterior, cabe señalar que la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no presenta una relación directa con la composición, la naturaleza o la comercialización de un producto como un aerogenerador. A este respecto, suponiendo que tal exigencia lleve a limitar los emplazamientos idóneos para la instalación de aerogeneradores y, por tanto, que tenga un efecto en su comercialización, ese efecto no sería suficientemente directo para que dicha exigencia estuviera comprendida en la categoría de los «otros requisitos» que figura en el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
Así pues, el asunto principal se distingue de los asuntos que dieron lugar a la sentencia de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros (
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
), en el que la normativa controvertida, que establecía la prohibición de expedir, renovar o modificar las autorizaciones relativas a las actividades de juegos automáticos al margen de los casinos, imponía condiciones que podían afectar a la comercialización de las máquinas de juegos automáticos y, por tanto, podía afectar directamente al comercio de tales máquinas (sentencia de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros,
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, apartado
).
De lo anterior resulta que una normativa como la controvertida en el litigio principal no está comprendida en la categoría de «otros requisitos», en el sentido del artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535, en relación con el artículo 1, apartado 1, letra d), de esta Directiva.
En cuarto lugar, ha de comprobarse si la normativa controvertida en el litigio principal puede estar cubierta por la categoría de las «disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que prohíben la fabricación, importación, comercialización o utilización de un producto», con arreglo al artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535.
Esta categoría supone que la medida en cuestión tenga un alcance que vaya claramente más allá de una limitación de ciertos usos posibles del producto controvertido y que no se limite a una simple restricción de su utilización (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, apartado
, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros,
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, apartado
).
En efecto, dicha categoría se refiere, más concretamente, a las medidas nacionales que no admiten ninguna utilización distinta de la meramente marginal que puede esperarse razonablemente del producto de que se trate (sentencias de 21 de abril de 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, apartado
, y de 19 de julio de 2012, Fortuna y otros,
C‑213/11, C‑214/11 y C‑217/11
,
EU:C:2012:495
, apartado
).
En el presente asunto, si bien la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial, impuesta por la normativa nacional controvertida en el litigio principal, sin duda comporta la prohibición de instalar un aerogenerador a una distancia que no sea como mínimo diez veces superior a la altura total de la instalación proyectada de los edificios con función residencial, cabe destacar que dicha normativa no prohíbe a los operadores económicos llevar a cabo la instalación de aerogeneradores y, por tanto, su utilización y su comercialización.
No obstante, en la vista ante el Tribunal de Justicia la Comisión sostuvo, sin que el Gobierno polaco la contradijera, que durante el período comprendido entre 2012 y 2016, es decir, el inmediatamente anterior a la adopción de la Ley sobre aerogeneradores, la capacidad de los aerogeneradores instalados era de 760 megavatios a 1000 megavatios al año, mientras que en los años 2017 y 2018, posteriores a la adopción de esta ley, era tan solo de 12 megavatios y de 6,7 megavatios al año, respectivamente.
A la vista de estos datos, compete al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no comporta una prohibición de hecho de la comercialización de los aerogeneradores, al no permitir sino una utilización puramente marginal de estos.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva 2015/1535 debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no constituye un reglamento técnico que deba ser objeto de notificación conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de dicha Directiva, siempre que tal exigencia no conduzca a una utilización puramente marginal de los aerogeneradores, extremo que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa nacional que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial está comprendida entre las normas que supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial, especialmente en forma de límites fijados en función de la distancia mínima entre prestadores, que los Estados miembros deben notificar a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15, apartado 7, de esta Directiva.
Con carácter previo, procede determinar si una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal está comprendida en el ámbito de aplicación
ratione materiae
de la Directiva 2006/123.
A este respecto, ha de recordarse, en primer lugar, que la Directiva 2006/123 se aplica, con arreglo a su artículo 2, apartado 1, a los servicios prestados por prestadores establecidos en un Estado miembro, con exclusión de las actividades y de las materias contempladas en los apartados 2 y 3 de ese mismo artículo.
Seguidamente, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, de esta Directiva, a efectos de la misma se entenderá por «servicio» cualquier actividad económica por cuenta propia, prestada normalmente a cambio de una remuneración, contemplada en el artículo 57 TFUE.
Por último, el considerando 76 de dicha Directiva precisa que las restricciones prohibidas en virtud de la disposición del Tratado FUE mencionada tienen por objeto los requisitos aplicables al acceso a las actividades de servicios o a su ejercicio y no los aplicables a los bienes como tales.
En el presente asunto, de la resolución de remisión resulta que, si bien el artículo 4, apartado 1, de la Ley sobre aerogeneradores establece un límite territorial respecto a la instalación de los aerogeneradores, esta disposición se refiere a la actividad de producción de un producto, a saber, la electricidad.
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la actividad de producción de un producto no puede considerarse, en cuanto tal, un servicio (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de mayo de 1985, Comisión/Francia,
18/84
,
EU:C:1985:175
, apartado
, y de 11 de julio de 1985, Cinéthèque y otros,
60/84 y 61/84
,
EU:C:1985:329
, apartado
).
En estas circunstancias, procede considerar que una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial, no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123.
En la vista ante el Tribunal de Justicia, ECO-WIND sostuvo que la actividad de producción de electricidad iba acompañada de la prestación de servicios de gestión de la red y de servicios de regulación de los precios de la energía. No obstante, la existencia de tal prestación de servicios no desvirtúa la conclusión alcanzada en el apartado anterior, por cuanto dichos servicios son accesorios de la actividad principal de producción de electricidad.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123 debe interpretarse en el sentido de que una normativa que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no está comprendida entre las normas que supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial, especialmente en forma de límites fijados en función de una distancia mínima entre prestadores, que los Estados miembros deben notificar a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15, apartado 7, de esta Directiva.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
A fin de responder a la tercera cuestión prejudicial, procede examinar, en primer lugar, si el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 se opone a una normativa, como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
A este respecto, procede recordar que el artículo 1 de dicha Directiva establece un marco común para el fomento de la energía procedente de fuentes renovables, en particular, fijando objetivos nacionales obligatorios en relación con la cuota de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía.
Así, el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 impone a cada Estado miembro la obligación de velar por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en su consumo final bruto de energía alcance un umbral mínimo para 2020. En cuanto concierne a la República de Polonia, del anexo I, parte A, tercera columna, de esta Directiva resulta que ese umbral se fija en el 15 % del consumo final de energía de este Estado miembro en 2020.
A fin de alcanzar dicho umbral, el artículo 3, apartado 2, de la Directiva 2009/28 establece que los Estados miembros introducirán medidas diseñadas efectivamente y deberán respetar una trayectoria indicativa que se especifica en el anexo I, parte B, de esta Directiva.
El Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros disponen de un margen de apreciación respecto a las medidas que consideren adecuadas para alcanzar los objetivos globales nacionales obligatorios fijados en el artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva 2009/28, en relación con el anexo I de esta (sentencia de 20 de septiembre de 2017, Elecdey Carcelen y otros,
C‑215/16, C‑216/16, C‑220/16 y C‑221/16
,
EU:C:2017:705
, apartado
).
En efecto, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación en cuanto a la elección de los medios y, a tal respecto, tienen libertad para encuadrar y desarrollar las fuentes de energía renovables que consideren que mejor se adecúan a su situación y para privilegiar una fuente de energía renovable en lugar de otra.
Tal interpretación se ve corroborada por los objetivos de la Directiva 2009/28. En efecto, por una parte, del considerando 14 de esta Directiva resulta que promueve el desarrollo permanente de tecnologías que produzcan energía a partir de todas las fuentes de energía renovables. Por otra parte, de su considerando 19 se desprende que los Estados miembros deben procurar seguir una trayectoria indicativa y tener en cuenta la combinación óptima de tecnologías de eficiencia energética con energías procedentes de fuentes renovables.
De lo anterior resulta que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 no se opone, en sí mismo, a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
En segundo lugar, procede examinar si el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de esta Directiva, que establece que los Estados miembros velarán por que las normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización que se aplican a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables sean proporcionadas y necesarias, se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.
Con carácter previo, procede comprobar si la exigencia establecida por una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal puede estar cubierta por el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28.
En primer lugar, según se desprende de su tenor, esta disposición hace referencia a las eventuales normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias que se aplican a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
En segundo lugar, con arreglo al considerando 40 de la Directiva 2009/28, el procedimiento utilizado por la administración competente para la supervisión de la autorización, certificación y concesión de licencias a este tipo de instalaciones debe ser objetivo, transparente, no discriminatorio y proporcionado al aplicar las reglas a proyectos específicos.
En tercer lugar, conforme a lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, letra d), de la Directiva 2009/28, los Estados miembros deben adoptar las medidas apropiadas para garantizar que las normas nacionales que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias sean objetivas, transparentes y proporcionadas, no discriminen entre solicitantes y tengan plenamente en cuenta las peculiaridades de cada tecnología de las energías renovables.
De lo anterior resulta que, si bien el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 emplea la expresión «normas nacionales relativas a los procedimientos de autorización», por una parte, y los términos «procedimientos administrativos, reglamentos y códigos» figuran en su título, por otra parte, esta disposición no efectúa ninguna distinción y no excluye expresamente las normas que no sean de carácter procedimental. En consecuencia, el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de esta Directiva debe interpretarse en el sentido de que no comprende únicamente las normas de carácter procedimental.
Esta interpretación se ve confirmada por la sentencia de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura (
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
), apartados
y
, en la que el Tribunal de Justicia consideró que la normativa nacional controvertida en el litigio que dio lugar a dicha sentencia, que establecía sustancialmente una prohibición total y automática de construir aerogeneradores en zonas que formaran parte de la red Natura 2000, debía ser apreciada a la luz del principio de proporcionalidad, tal como es enunciado en el artículo 13 de la Directiva 2009/28, puesto que constituía una norma nacional relativa a los procedimientos administrativos de autorización de las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
De ello se deduce que, contrariamente a lo que ha alegado el Gobierno polaco ante el Tribunal de Justicia, el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2009/28 no solo se refiere a las normas de carácter procedimental, sino también al resto de normas nacionales que regulan la autorización, la certificación y la concesión de licencias aplicables a las instalaciones de producción de electricidad a partir de fuentes de energía renovables.
En el presente asunto no se discute que una normativa como la controvertida en el litigio principal constituye una norma nacional que regula la autorización de instalaciones de aerogeneradores, en la medida en que, como afirmó el Gobierno polaco en la vista ante el Tribunal de Justicia, tales instalaciones no pueden ser autorizadas si no cumplen las exigencias establecidas por dicha normativa.
Por tanto, procede considerar que el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 es aplicable a una normativa, como la controvertida en el litigio principal, que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial.
En estas circunstancias, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si tal normativa resulta necesaria y proporcionada.
Así pues, compete a dicho órgano jurisdiccional comprobar que las medidas adoptadas por el Estado miembro en cuestión no excedan los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida en el litigio principal, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de julio de 2011, Azienda Agro-Zootecnica Franchini y Eolica di Altamura,
C‑2/10
,
EU:C:2011:502
, apartado
).
A tales efectos, el órgano jurisdiccional remitente debe tener en cuenta, en particular, a la luz del margen de apreciación de los Estados miembros mencionado en los apartados 66 y 67 de la presente sentencia, que esta normativa se circunscribe a las instalaciones de aerogeneradores, con exclusión de otras formas de producción de energías renovables, como las instalaciones fotovoltaicas o de biomasa. Asimismo, debe tomarse en consideración que dicha normativa se adoptó a nivel nacional y priva de toda facultad de apreciación a las autoridades locales en cuanto a la posibilidad de establecer excepciones a la exigencia de la distancia mínima que debe existir entre las instalaciones de aerogeneradores y los edificios que tengan una función residencial.
Habida cuenta de lo expuesto anteriormente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial, siempre que dicha normativa sea necesaria y proporcionada a la vista del objetivo global nacional obligatorio del Estado miembro en cuestión, extremo que compete apreciar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 1, apartado 1, letra f), de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, debe interpretarse en el sentido de que la exigencia de que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no constituye un reglamento técnico que deba ser objeto de notificación conforme a lo dispuesto en el artículo 5 de dicha Directiva, siempre que tal exigencia no conduzca a una utilización puramente marginal de los aerogeneradores, extremo que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente.

2)
El artículo 15, apartado 2, letra a), de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, debe interpretarse en el sentido de que una normativa que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial no está comprendida entre las normas que supeditan el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio a un límite territorial, especialmente en forma de límites fijados en función de una distancia mínima entre prestadores, que los Estados miembros deben notificar a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 15, apartado 7, de esta Directiva.

3)
El artículo 3, apartado 1, párrafo primero, y el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE, en su versión modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa que exige que las instalaciones de aerogeneradores respeten una distancia mínima con los edificios que tengan una función residencial, siempre que dicha normativa sea necesaria y proporcionada a la vista del objetivo global nacional obligatorio del Estado miembro en cuestión, extremo que compete apreciar al órgano jurisdiccional remitente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.