CELEX: 62016CJ0449
Prejudiciële verwijzing
Sociale zekerheid
Verordening (EG) nr. 883/2004
Artikel 3
Gezinsbijslagen
Richtlijn 2011/98/EU
Artikel 12
Recht op gelijke behandeling
Derdelanders die houder zijn van een gecombineerde vergunning

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (
PB 2004, L 166, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 200, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 988/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 16 september 2009 (
PB 2009, L 284, blz. 43
) (hierna: „verordening nr. 883/2004”), en van artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven (
PB 2011, L 343, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Kerly Del Rosario Martinez Silva, enerzijds, en de Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nationale instelling voor de sociale zekerheid, Italië) en de Comune di Genova (gemeente Genua, Italië), anderzijds, over de afwijzing van een aanvraag van een toelage voor huishoudens met ten minste drie minderjarige kinderen (hierna: „ANF”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Een „EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen” is volgens artikel 2, onder g), van richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (
PB 2004, L 16, blz. 44
) een verblijfsvergunning die door de betrokken lidstaat wordt afgegeven bij de toekenning van de status van langdurig ingezetene, waarin in die richtlijn is voorzien.
Artikel 2 van richtlijn 2011/98, „Definities”, bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
‚onderdaan van een derde land’: eenieder die geen burger van de Unie is in de zin van artikel 20, lid 1, VWEU;
b)
‚werknemer uit een derde land’: een onderdaan van een derde land die tot het grondgebied van een lidstaat is toegelaten, aldaar legaal verblijft en er, in het kader van een arbeidsrelatie in loondienst, mag werken overeenkomstig het nationale recht of de nationale praktijk;
c)
‚gecombineerde vergunning’: een door de autoriteiten van een lidstaat aan een onderdaan van een derde land verstrekte verblijfsvergunning om legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven met het oog op werk;
[…]”
Artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op:
[…]
c)
onderdanen van derde landen die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht zijn toegelaten tot een lidstaat met het oog op werk.”
Artikel 12 van genoemde richtlijn, met het opschrift „Recht op gelijke behandeling”, bepaalt:
„1.   Werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), worden in de lidstaten waar zij verblijven op dezelfde manier behandeld als nationale onderdanen, op het vlak van:
[…]
e)
de takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening (EG) nr. 883/2004;
[…]
2.   De lidstaten mogen beperkingen stellen aan de gelijke behandeling:
[…]
b)
door de rechten die in lid 1, onder e), aan werknemers uit derde landen worden toegekend, te beperken, waarbij zij deze rechten evenwel niet mogen beperken voor werknemers uit derde landen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan.
Tevens kunnen de lidstaten besluiten dat lid 1, onder e), waar het om gezinsbijslagen gaat, niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die toestemming hebben voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten en op onderdanen van derde landen die mogen werken omdat ze een visum bezitten;
[…]”
Volgens artikel 1, onder z), van verordening nr. 883/2004 worden onder „gezinsbijslagen” verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage I bij die verordening vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie.
Artikel 3, lid 1, onder j), van deze verordening bepaalt dat de verordening van toepassing is op alle wetgeving betreffende gezinsbijslagen. Volgens lid 5, onder a), van dat artikel is zij echter niet van toepassing op sociale en medische bijstand.
Italiaans recht
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat huishoudens met ten minste drie kinderen jonger dan 18 jaar en een inkomen onder een bepaalde grens (25384,91 EUR in 2014) krachtens artikel 65 van legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (wet nr. 448 houdende begrotingsmaatregelen voor stabilisering en groei) van 23 december 1998 (gewoon supplement bij GURI nr. 210 van 29 december 1998; hierna: „wet nr. 448/1998”) de ANF ontvangen. In 2014 bedroeg de ANF 141,02 EUR per maand.
Oorspronkelijk was de ANF enkel bestemd voor Italiaanse staatsburgers maar vervolgens is de kring van rechthebbenden uitgebreid: in 2000 tot burgers van de Europese Unie en in 2007 naar derdelanders met de status van politiek vluchteling of die subsidiaire bescherming genieten, en ten slotte, bij artikel 13 van legge n. 97 – Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2013 (wet nr. 97 houdende bepalingen ter nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van Italië van de Europese Unie – Europese wet 2013) van 6 augustus 2013 (GURI nr. 194 van 20 augustus 2013) tot houders van een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen en tot de gezinsleden van Unieburgers.
Richtlijn 2011/98 is in nationaal recht omgezet bij decreto legislativo n. 40 – Attuazione della direttiva 2011/98/UE relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro (wetsdecreet nr. 40 tot uitvoering van richtlijn 2011/98) van 4 maart 2014 (GURI nr. 68 van 22 maart 2014), waarbij een „gecombineerde werkvergunning” is ingevoerd.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Martinez Silva, onderdaan van een derde land, woont in de gemeente Genua en is houdster van een gecombineerde werkvergunning met een looptijd van meer dan zes maanden. Als moeder van drie kinderen jonger dan 18 jaar en met een inkomen onder de in wet nr. 448/1998 neergelegde grens heeft zij in 2014 een aanvraag voor toekenning van de ANF ingediend. Deze is haar geweigerd omdat zij geen EG-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen had.
Daarop heeft zij bij de Tribunale di Genova (rechter in eerste aanleg Genua, Italië) een civielrechtelijke vordering wegens discriminatie ingesteld tegen de gemeente Genua en de INPS. Zij voerde aan dat de weigering in strijd was met artikel 12 van richtlijn 2011/98 en vorderde betaling van een bedrag van 1833,26 EUR voor het jaar 2014 en een verklaring dat zij recht had op deze toelage voor de daaropvolgende jaren. Deze vorderingen zijn afgewezen bij beschikking van 18 augustus 2015 op grond dat de ingeroepen bepalingen van verordening nr. 883/2004 louter programmapunten vormden, dat uitkeringen tot levensonderhoud niet onder de socialezekerheidsuitkeringen ten laste van de gemeenschap in die verordening waren begrepen en dat niet bewezen was dat Martinez Silva sinds ten minste vijf jaar rechtmatig in Italië had verbleven.
De Corte d’appello di Genova (rechter in tweede aanleg Genua, Italië), waarbij het hoger beroep aanhangig was gemaakt, zet uiteen dat hij twijfelt over de verenigbaarheid van artikel 65 van wet nr. 448/1998 met het recht van de Unie, omdat een onderdaan van een derde land die houder is van een gecombineerde vergunning krachtens deze bepaling geen ANF kan krijgen, hetgeen in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling dat in artikel 12 van richtlijn 2011/98 is neergelegd.
De verwijzende rechter zet om te beginnen uiteen dat de ANF een uitkering in geld is ter tegemoetkoming van de gezinslasten die wordt verstrekt aan gezinnen die daaraan inzonderheid behoefte hebben in het licht van het aantal kinderen en hun economische situatie. Volgens hem kan deze uitkering onder de uitkeringen van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 worden gebracht en hij maakt duidelijk dat zij geen voorschot is op een onderhoudsbijdrage noch in bijlage I bij die verordening wordt genoemd.
Onder verwijzing naar het arrest van 24 april 2012, Kamberaj (
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
), overweegt de verwijzende rechter vervolgens dat geen van de in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98 bedoelde beperkingen van het beginsel van gelijke behandeling in het hoofdgeding van toepassing is, aangezien de Italiaanse Republiek geen gebruik heeft willen maken van de optie in deze bepaling om de toepassing van dat beginsel te beperken. Bovendien bevindt Martinez Silva zich in geen van de in de tweede alinea van deze bepaling genoemde situaties; zij beschikt namelijk over een gecombineerde werkvergunning met een looptijd van meer dan zes maanden. De verwijzende rechter meent dat betrokkene binnen de kring van personen valt op wie het beginsel van gelijke behandeling van toepassing is.
Daarop heeft de Corte d’appello di Genova de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld.
„1)
Is een uitkering als bedoeld in artikel 65 van wet nr. 448/1998, de zogenoemde [ANF], een gezinsbijslag in de zin van artikel 3, lid 1, onder j), van verordening (EG) nr. 883/2004?
2)
Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord: staat het beginsel van gelijke behandeling neergelegd in artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98/EU in de weg aan een regeling, zoals de Italiaanse, op grond waarvan een werkende uit een derde land die beschikt over een ‚gecombineerde werkvergunning’ (met een looptijd van meer dan zes maanden) geen recht heeft op de [ANF], hoewel drie of meer minderjarige kinderen bij hem inwonen en hij een inkomen heeft dat lager is dan de wettelijke grens?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee prejudiciële vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 12 van richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan een onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn geen recht heeft op een uitkering als de bij wet nr. 448/1998 ingestelde ANF.
Aangezien artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 bepaalt dat werknemers uit derde landen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder b) en c), van deze richtlijn in de lidstaten waar zij verblijven op dezelfde manier worden behandeld als nationale onderdanen, op het vlak van de takken van de sociale zekerheid als omschreven in verordening nr. 883/2004, moet eerst worden onderzocht (zoals de verwijzende rechter voorstelt) of een uitkering als de ANF een socialezekerheidsuitkering is die behoort tot de gezinsbijslagen in de zin van artikel 3, lid 1, onder j), van die verordening of dat zij sociale bijstand is, die krachtens artikel 3, lid 5, onder a), van deze verordening is uitgesloten van de werkingssfeer ervan, zoals de Italiaanse regering stelt.
In dat verband heeft het Hof in het kader van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op loontrekkende en hun gezinnen, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen (
PB 1971, L 149, blz. 2
) herhaaldelijk geoordeeld dat het onderscheid tussen uitkeringen die van de werkingssfeer van verordening nr. 883/2004 zijn uitgesloten en uitkeringen die daar wel onder vallen, in de eerste plaats berust op de kenmerkende eigenschappen van elke uitkering, met name het doel waarop zij is gericht en de voorwaarden waaronder zij wordt toegekend, terwijl irrelevant is of een uitkering door een nationale wetgeving al dan niet als een socialezekerheidsuitkering wordt aangemerkt (zie in die zin met name arresten van 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punt
; 20 januari 2005, Noteboom,
C‑101/04
,
EU:C:2005:51
, punt
, en 24 oktober 2013, Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, punt
). Een uitkering kan als een socialezekerheidsuitkering worden beschouwd wanneer zij aan de rechthebbenden wordt toegekend zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, op grond van een wettelijk omschreven situatie, en wanneer zij verband houdt met een van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 883/2004 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten (zie in die zin met name arresten van 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punt
; 15 maart 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, punt
, en 19 september 2013, Hliddal en Bornand,
C‑216/12 en C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, punt
).
Het Hof heeft al gepreciseerd dat de wijze van financiering van een uitkering en met name de omstandigheid dat de toekenning ervan niet afhangt van premie- of bijdragebetaling irrelevant is voor de kwalificatie van die uitkering als socialezekerheidsuitkering (zie in die zin arresten van 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punt
; 15 maart 2001, Offermanns,
C‑85/99
,
EU:C:2001:166
, punt
, en 24 oktober 2013, Lachheb,
C‑177/12
,
EU:C:2013:689
, punt
).
Overigens volgt uit de omstandigheid dat bij de toekenning of weigering van een uitkering wordt gelet op het inkomen en het aantal kinderen niet dat de toekenning van deze uitkering afhangt van een, voor de sociale bijstand kenmerkende, individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager, voor zover de toegepaste criteria objectief en wettelijk omschreven zijn en er een recht bestaat op de uitkering wanneer eraan is voldaan, zonder dat de bevoegde instantie andere persoonlijke omstandigheden in aanmerking mag nemen (zie in die zin arrest van 16 juli 1992, Hughes,
C‑78/91
,
EU:C:1992:331
, punt
). Prestaties die automatisch worden toegekend aan gezinnen die aan bepaalde objectieve criteria voldoen betreffende met name hun omvang, inkomen en vermogen, los van elke individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, en die strekken ter tegemoetkoming van de gezinslasten, moeten dus worden aangemerkt als socialezekerheidsprestaties (arrest van 14 juni 2016, Commissie/Verenigd Koninkrijk,
C‑308/14
,
EU:C:2016:436
, punt
).
Met betrekking tot de vraag of een bepaalde uitkering onder de in artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 genoemde gezinsbijslagen valt, moet worden opgemerkt dat onder „gezinsbijslagen” volgens artikel 1, onder z), van verordening nr. 883/2004 worden verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage I bij die verordening vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie. Het Hof heeft al geoordeeld dat de uitdrukking „[tegemoetkoming] van de gezinslasten” aldus moet worden uitgelegd dat zij met name ziet op een overheidsbijdrage aan het gezinsbudget ter verlichting van de lasten die voortvloeien uit het onderhoud van kinderen (zie in die zin arrest van 19 september 2013, Hliddal en Bornand,
C‑216/12 en C‑217/12
,
EU:C:2013:568
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot de uitkering die in het hoofdgeding aan de orde is, blijkt uit het dossier dat aan het Hof is overgelegd ten eerste dat de ANF wordt verstrekt aan begunstigden die daartoe een aanvraag indienen wanneer aan de in artikel 65 van wet nr. 448/1998 genoemde voorwaarden voor het aantal minderjarige kinderen en het inkomen is voldaan. Deze uitkering wordt dientengevolge toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften van de aanvrager. Ten tweede bestaat de ANF in een bedrag dat elk jaar wordt gestort aan de begunstigden ter tegemoetkoming van de gezinslasten. Het gaat dus inderdaad om een uitkering die bedoeld is als overheidsbijdrage aan het gezinsbudget, ter verlichting van de lasten die voortvloeien uit het onderhoud van kinderen.
Uit het voorgaande volgt dat een uitkering als de ANF een socialezekerheidsuitkering vormt die behoort tot de in artikel 3, lid 1, onder j), van verordening nr. 883/2004 bedoelde gezinsbijslagen.
Ten tweede moet worden onderzocht of de onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2011/98 door een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde kan worden uitgesloten van een dergelijke uitkering.
In dat verband blijkt uit artikel 12, lid 1, onder e), van richtlijn 2011/98 in samenhang met artikel 3, lid 1, onder c), ervan dat met name onderdanen van derde landen die overeenkomstig het recht van de Unie of het nationale recht zijn toegelaten tot een lidstaat met het oog op werk, recht hebben op de in de eerstgenoemde bepaling bedoelde gelijke behandeling. Dat is het geval bij een onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn, want uit hoofde van deze bepaling kan een dergelijke onderdaan met die vergunning rechtmatig verblijven op het grondgebied van de lidstaat die ze heeft afgegeven met het oog op werk.
Niettemin mogen de lidstaten uit hoofde van artikel 12, lid 2, onder b), eerste alinea, van richtlijn 2011/98 beperkingen stellen aan de rechten die bij artikel 12, lid 1, onder e), van deze richtlijn zijn toegekend aan werkenden uit derde landen, behalve voor hen die in loondienst zijn of ten minste gedurende zes maanden in loondienst zijn geweest en die als werkloos geregistreerd staan. Tevens kunnen de lidstaten overeenkomstig artikel 12, lid 2, onder b), tweede alinea, van deze richtlijn besluiten dat artikel 12, lid 1, onder e), waar het om gezinsbijslagen gaat, niet van toepassing is op onderdanen van derde landen die toestemming hebben om voor een periode van ten hoogste zes maanden op hun grondgebied te werken, op onderdanen van derde landen die voor studiedoeleinden zijn toegelaten tot het grondgebied en op onderdanen van derde landen die er mogen werken omdat ze een visum bezitten.
Evenals richtlijn 2003/109 kent richtlijn 2011/98 dus bepaalde onderdanen van derde landen een recht op gelijke behandeling toe, dat de algemene regel vormt, en somt zij de afwijkingen van dat recht op die de lidstaten mogen vaststellen. Deze afwijkingen kunnen derhalve enkel worden ingeroepen indien de instanties die in de betrokken lidstaat bevoegd zijn om aan die richtlijn uitvoering te geven, duidelijk te kennen hebben gegeven dat zij zich daarop zullen beroepen (zie naar analogie arrest van 24 april 2012, Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, punten
en
).
De verwijzende rechter vermeldt echter dat de Italiaanse Republiek geen gebruik heeft willen maken van de optie om de gelijke behandeling door middel van de afwijkingen in artikel 12, lid 2, onder b), van richtlijn 2011/98 te beperken, aangezien zij op geen enkele manier blijk heeft gegeven van een dergelijk voornemen. Derhalve kunnen de bepalingen van de Italiaanse regeling waarbij de verstrekking van de ANF in het geval van onderdanen van derde landen wordt beperkt tot houders van een verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen en tot de gezinsleden van Unieburgers – die overigens zijn vastgesteld vóór de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht, zoals blijkt uit de punten 10 en 11 van dit arrest – niet worden beschouwd als een maatregel ter uitvoering van de beperkingen op het recht van gelijke behandeling die de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn kunnen invoeren.
Daaruit volgt dat de onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van richtlijn 2011/98 niet door een dergelijke nationale regeling van een uitkering als de ANF kan worden uitgesloten.
Gelet op een en ander moet op de vragen worden geantwoord dat artikel 12 van richtlijn 2011/98 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan een onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn geen recht heeft op een uitkering als de bij wet nr. 448/1998 ingestelde ANF.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 12 van richtlijn 2011/98/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende één enkele aanvraagprocedure voor een gecombineerde vergunning voor onderdanen van derde landen om te verblijven en te werken op het grondgebied van een lidstaat, alsmede inzake een gemeenschappelijk pakket rechten voor werknemers uit derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan een onderdaan van een derde land met een gecombineerde vergunning in de zin van artikel 2, onder c), van deze richtlijn geen recht heeft op een uitkering als de toelage aan huishoudens met ten minste drie minderjarige kinderen zoals ingesteld bij legge n. 448 – Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo (wet nr. 448 houdende begrotingsmaatregelen voor stabilisering en groei) van 23 december 1998.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.