CELEX: 62017CJ0058
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej
Dyrektywa 2003/87/WE
Artykuł 10a
Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji
Okres 2013-2020
Decyzja 2011/278/UE
Artykuł 3 lit. h)
Pojęcie „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe”
Emisje pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla
Pozostałości ciekłe
Wyłączenie

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 lit. h) decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (
Dz.U. 2011, L 130, s. 1
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu spółki INEOS Köln GmbH (zwanej dalej „INEOS”) z Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Umweltbundesamt (federalny urząd ds. środowiska), w przedmiocie oddalenia złożonego przez tę spółkę wniosku o przydział bezpłatnych uprawnień do emisji gazów cieplarnianych (zwanych dalej „uprawnieniami do emisji”) w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy emisji pochodzących ze spalania niezupełnie utlenionego węgla zawartego w pozostałościach ciekłych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywy 2003/87/WE i 2009/29/WE
Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (
Dz.U. 2003, L 275, s. 32
), zmieniona dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 140, s. 63
) (zwana dalej „dyrektywą 2003/87”), stanowi w art. 10a, zatytułowanym „Przejściowe zasady dotyczące zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień w całej Wspólnocie”:
„1.   Do dnia 31 grudnia 2010 r. Komisja przyjmuje w pełni zharmonizowane w całej Wspólnocie przepisy wykonawcze dotyczące [zharmonizowanego] przydziału uprawnień […].
[…]
Przepisy, o których mowa w akapicie pierwszym, określają w stopniu, w jakim jest to możliwe, wspólnotowe wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO
, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji […].
[…]
11.   Z zastrzeżeniem art. 10b, w roku 2013 liczba bezpłatnych uprawnień przydzielonych na mocy ust. 4 do 7 niniejszego artykułu wynosi 80% liczby uprawnień określonej zgodnie z przepisami, o których mowa w ust. 1. Następnie liczba bezpłatnych uprawnień jest corocznie zmniejszana o taką samą wielkość aż do osiągnięcia poziomu 30% w roku 2020, w celu osiągnięcia całkowitej likwidacji przydziałów bezpłatnych uprawnień w roku 2027.
[…]”.
Zgodnie z motywem 23 dyrektywy 2009/29:
„Przejściowy przydział bezpłatnych uprawnień dla instalacji powinien zostać ustanowiony na podstawie zharmonizowanych w całej Wspólnocie zasad (»wskaźników ex ante«), aby zminimalizować zakłócenia konkurencji we Wspólnocie. Zasady te powinny uwzględniać technologie charakteryzujące się najniższymi emisjami gazów cieplarnianych i najniższym zużyciem energii, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, wykorzystanie biomasy i odnawialnych źródeł energii oraz wychwytywanie i składowanie CO
. Żadne takie zasady nie powinny stanowić zachęty do zwiększania emisji […]. Te zharmonizowane zasady mogą również uwzględniać emisje związane z wykorzystywaniem palnych gazów odlotowych w przypadku gdy nie można uniknąć ich wytwarzania w procesie przemysłowym. W związku z tym zasady te mogą wprowadzać przydział bezpłatnych uprawnień dla prowadzących instalacje, w których wykorzystuje się te gazy, lub w których one powstają […]”.
Decyzja 2011/278
Decyzją 2011/278 Komisja określiła, na podstawie art. 10a dyrektywy 2003/87, zharmonizowane podstawy, na których każde państwo członkowskie powinno obliczać, w odniesieniu do każdego roku, liczbę uprawnień do emisji przydzielonych nieodpłatnie każdej z instalacji położonych na jego terytorium.
Motywy 1, 8, 12 i 32 tej decyzji mają następujące brzmienie:
„(1)
Artykuł 10a dyrektywy [2003/87] zawiera wymóg, by w pełni zharmonizowane wspólnotowe przepisy wykonawcze określały w stopniu, w jakim jest to możliwe, wskaźniki ex ante tak, aby zapewnić przydział bezpłatnych uprawnień w sposób, który dostarcza zachęt do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz do stosowania energooszczędnych technologii, uwzględniając najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, kogenerację o wysokiej sprawności, skuteczne odzyskiwanie energii z gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie CO
, jeśli takie instalacje są dostępne, oraz w sposób, który nie dostarcza zachęt do zwiększenia emisji […].
[…]
(8)
Dla określenia wartości wskaźników emisyjności Komisja jako punkt wyjścia wykorzystała średnią arytmetyczną poziomów emisji gazów cieplarnianych z 10% tych najbardziej wydajnych pod względem emisji gazów cieplarnianych w 2007 i 2008 r. instalacji, dla których zgromadzono dane. Dodatkowo, zgodnie z art. 10a ust. 1 dyrektywy [2003/87] Komisja dokonała analizy w odniesieniu do wszystkich sektorów, dla których wskaźniki emisyjności dla produktów zostały podane w załączniku I, na podstawie dodatkowych informacji otrzymanych z kilku źródeł oraz w oparciu o szczegółowe badania analizujące najbardziej wydajne technologie i potencjał zmniejszenia emisji na poziomie europejskim i międzynarodowym. Analiza ta dotyczyła kwestii, czy powyższe punkty wyjścia w odpowiedni sposób odzwierciedlają najbardziej wydajne technologie, substytuty, alternatywne procesy produkcyjne, wysokosprawną kogenerację, skuteczne odzyskiwanie energii gazów odlotowych, wykorzystanie biomasy oraz wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla, jeśli takie instalacje są dostępne […].
[…]
(12)
W przypadku gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o ogólne metody rezerwowe. Utworzono hierarchię trzech metod rezerwowych w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części przedmiotowych procesów produkcji. Wskaźnik emisyjności oparty na cieple ma zastosowanie do procesów zużywających ciepło, w których używany jest nośnik mierzalnego ciepła. Wskaźnik emisyjności oparty na paliwie ma zastosowanie przy zużyciu niemierzalnego ciepła […]. W przypadku emisji procesowych uprawnienia do emisji powinny być przydzielane w oparciu o historyczne poziomy emisji. Celem zagwarantowania, że przydział bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do powyższych emisji stanowi wystarczającą zachętę do redukcji emisji gazów cieplarnianych, oraz celem uniknięcia jakichkolwiek różnic w traktowaniu emisji procesowych przydzielanych na podstawie historycznych poziomów emisji oraz emisji w granicach systemowych wskaźnika emisyjności dla produktów, historyczny poziom emisji każdej instalacji należy pomnożyć przez mnożnik równy 0,9700, co pozwoli określić liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji.
[…]
(32)
Właściwe jest również uwzględnienie we wskaźnikach emisyjności dla produktów skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz emisji związanych z ich wykorzystaniem. Dlatego też w większym zakresie uwzględniono zawartość dwutlenku węgla w tych gazach odlotowych do celów określenia wartości wskaźników emisyjności w odniesieniu do produktów, przy wytwarzaniu których powstają gazy odlotowe. Jeśli gazy odlotowe są wyprowadzane z procesu produkcji poza granice systemowe danego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wyprodukowania ciepła poza granicami systemowymi procesu objętego wskaźnikiem emisyjności, zdefiniowanego w załączniku I, powiązane emisje powinny być uwzględniane poprzez przydział dodatkowych uprawnień do emisji na podstawie wskaźnika emisyjności opartego na cieple lub paliwie. W świetle ogólnej zasady stanowiącej, że nie należy przydzielać żadnych bezpłatnych uprawnień do emisji w odniesieniu do wszelkiego wytwarzania energii elektrycznej, aby uniknąć zakłócenia konkurencji na rynkach energii elektrycznej dostarczanej do instalacji przemysłowych, oraz uwzględniając powiązanie ceny dwutlenku węgla z energią elektryczną, właściwe jest rozwiązanie przewidujące, że kiedy gazy odlotowe są wyprowadzane z procesów produkcji poza granice systemowe odpowiedniego wskaźnika emisyjności dla produktów i spalane celem wytworzenia energii elektrycznej, nie przydziela się żadnych dodatkowych uprawnień poza udziałem zawartości dwutlenku węgla w gazie odlotowym uwzględnionym w odpowiednim wskaźniku emisyjności dla produktów”.
Artykuł 3 decyzji 2011/278, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszej [decyzji] stosuje się następujące definicje:
[…]
h)
»podinstalacja wytwarzająca emisje procesowe«: […] emisj[e] pochodząc[e] ze spalania niezupełnie utlenionego węgla powstałego w wyniku następujących działań mających na celu produkcję mierzalnego ciepła, niemierzalnego ciepła lub energii elektrycznej, pod warunkiem że odjęte są potencjalne emisje powstałe ze spalania określonej ilości gazu ziemnego, równe technicznie możliwej do wykorzystania zawartości energii spalonego niezupełnie utlenionego węgla:
[…]
(iv)
syntez chemicznych, w których materiał zawierający węgiel uczestniczy w reakcjach, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła;
[…]”.
Artykuł 6 decyzji 2011/278, zatytułowany „Podział na podinstalacje”, stanowi:
„1.   Do celów niniejszej decyzji państwa członkowskie dokonują podziału każdej instalacji kwalifikującej się do bezpłatnych przydziałów uprawnień do emisji na mocy art. 10a dyrektywy [2003/87] na co najmniej jedną z następujących podinstalacji zgodnie z wymogami:
a)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności dla produktów;
b)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple;
c)
podinstalacja objęta wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie;
d)
podinstalacja wytwarzająca emisje procesowe.
[…]”.
Artykuł 10 decyzji 2011/278, zatytułowany „Przydział na poziomie instalacji”, stanowi:
„1.   W oparciu o dane zgromadzone zgodnie z art. 7 państwa członkowskie dla każdego roku obliczają liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych od 2013 r. dla każdej instalacji dotychczas działającej na swoim [ich] terytorium zgodnie z ust. 2–8.
2.   Na potrzeby tych obliczeń państwa członkowskie w pierwszej kolejności określają wstępną roczną liczbę bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych dla każdej podinstalacji oddzielnie w następujący sposób:
[…]
b)
w przypadku:
[…]
(iii)
podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe wstępna roczna liczba bezpłatnych uprawnień do emisji przydzielanych na dany rok odpowiada historycznemu poziomowi działalności związanej z emisjami procesowymi pomnożonemu przez 0,9700”.
Prawo niemieckie
Paragraf 9 ust. 1 Treibhausgas‑Emissionshandelgesetz (ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych) z dnia 21 lipca 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1475) stanowi, że prowadzący instalacje otrzymują przydział bezpłatnych uprawnień zgodnie z zasadami zawartymi w art. 10a dyrektywy 2003/87 i w decyzji 2011/278.
Paragraf 2 pkt 17 Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas‑Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (rozporządzenia w sprawie przydziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w okresie rozliczeniowym 2013–2020) z dnia 26 września 2011 r. (BGBl. 2011 I, s. 1921, zwanego dalej „ZuV 2020”) definiuje pojęcie „gazów odlotowych” w następujący sposób:
„mieszanina gazów zawierająca niezupełnie utleniony węgiel jako produkt uboczny z procesów zgodnie z pkt 29 lit. b), co powoduje, że zawartość energii chemicznej jest wystarczająca do samodzielnego spalenia bez dodatkowego paliwa lub w przypadku zmieszania z paliwem o wyższej wartości opałowej znacznie zwiększa łączną energię”.
Zgodnie z § 2 pkt 29 ZuV 2020 pojęcie „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” obejmuje:
„[…]
b)
emisje dwutlenku węgla, do których dochodzi poza granicami systemowymi wskaźnika emisyjności dla produktów, na skutek jednego z poniższych procesów:
[…]
dd)
syntez chemicznych, w których materiał zawierający węgiel uczestniczy w reakcjach, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła;
[…]
c)
emisje pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla powstałego w wyniku określonych w lit. b) procesów mających na celu produkcję mierzalnego ciepła, niemierzalnego ciepła lub energii elektrycznej, pod warunkiem że odjęte są potencjalne emisje powstałe ze spalania określonej ilości gazu ziemnego, równe technicznie możliwej do wykorzystania zawartości energii niezupełnie utlenionego węgla”.
Spór w postępowaniu głównym i pytanie prejudycjalne
Spółka INEOS prowadzi petrochemiczne zakłady produkcyjne, w skład których wchodzi wiele instalacji wytwarzających organiczne substancje chemiczne i które są połączone z elektrociepłownią przemysłową. Elektrociepłownia ta ma za zadanie dostarczać zakładowi parę poprzez spalanie między innymi pozostałości ciekłych i gazowych, powstających jako produkty uboczne procesów produkcyjnych prowadzonych w znajdujących się tam zakładach produkcji chemicznej.
W dniu 23 stycznia 2012 r. spółka INEOS złożyła do Deutsche Emissionshandelsstelle (niemieckiego urzędu ds. handlu uprawnieniami do emisji, zwanego dalej „DEHSt”) wniosek o przyznanie bezpłatnych uprawnień do emisji, na podstawie § 9 ust. 1 ustawy o handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, na okres rozliczeniowy 2013–2020. Wniosek ten obejmował w szczególności podinstalację wytwarzającą emisje procesowe pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla, pochodzącego z procesu syntezy chemicznej, podczas którego substancja zawierająca węgiel bierze udział w reakcji, lecz którego głównym celem nie jest wytwarzanie ciepła.
Decyzją z dnia 19 lutego 2014 r. DEHSt odmówił przyznania bezpłatnych uprawnień do emisji dla emisji procesowych ze spalania pozostałości ciekłych, wskazując w uzasadnieniu, że § 2 pkt 29 lit. c) ZuV 2020 stosuje się wyłącznie do pozostałości gazowych.
Wniesione przez spółkę INEOS odwołanie od tej decyzji zostało oddalone przez DEHSt, z tym samym uzasadnieniem, decyzją z dnia 14 września 2015 r.
W dniu 29 września 2015 r. spółka INEOS wniosła do Verwaltungsgericht Berlin (sądu administracyjnego w Berlinie, Niemcy) skargę na te decyzje podnosząc w szczególności, że ani w § 2 pkt 29 lit. c) ZuV 2020, ani w art. 3 lit. h) decyzji 2011/278 nie wspomniano o stanie skupienia – stałym, ciekłym lub gazowym – niezupełnie utlenionego węgla i że nie ma podstaw, by twierdzić, że zakres zastosowania tych przepisów jest ograniczony do gazów odlotowych zdefiniowanych w § 2 pkt 17 ZuV 2020. Ograniczenie takie nie wynika także z intencji ani celów wskazanych przepisów krajowych. Zgodnie z ideą zrównoważonego gospodarowania zasobami zarówno pozostałości ciekłe, jak i gazy odlotowe powinny być wykorzystywane do odzyskiwania energii, nie zaś usuwane lub spalane.
Natomiast według DEHSt z art. 10a ust. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze dyrektywy 2003/87 i z motywu 23 dyrektywy 2009/29 wynika, że uprawnienie do przydziału bezpłatnych uprawnień przysługuje wyłącznie w odniesieniu do emisji ze spalania niezupełnie utlenionego węgla z gazów odlotowych.
Sąd odsyłający stawia zatem pytanie, czy spalanie niezupełnie utlenionego węgla z pozostałości ciekłych może uprawniać do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji.
W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Berlin (sąd administracyjny w Berlinie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy decyzję [2011/278] […] należy interpretować w ten sposób, że definicja »podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe« z art. 3 lit. h) [tej] decyzji […] wymaga, aby stan skupienia niezupełnie utlenionego węgla był gazowy, czy też obejmuje ona również niezupełnie utleniony węgiel w ciekłym stanie skupienia?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swe pytanie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 lit. h) decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które wyłącza z zakresu zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” emisje gazów cieplarnianych pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla w ciekłym stanie skupienia.
Na potrzeby analizy tego pytania należy na wstępie przypomnieć, że celem dyrektywy 2003/87 jest ustanowienie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, co ma służyć zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych do atmosfery do poziomu, który powstrzymałby niebezpieczne, antropogeniczne zaburzenia klimatyczne, i czego ostatecznym celem jest ochrona środowiska (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 marca 2017 r., ArcelorMittal Rodange et Schifflange,
C‑321/15
,
EU:C:2017:179
, pkt
).
U podstaw tego systemu leży logika gospodarcza, która zachęca wszystkich jego uczestników do emisji niższych niż wartość pierwotnego uprawnienia w celu przeniesienia nadwyżki na innego uczestnika systemu, który wyemitował większą ilość gazów niż przyznane mu uprawnienia (zob. w szczególności wyrok z dnia 8 marca 2017 r., ArcelorMittal Rodange et Schifflange,
C‑321/15
,
EU:C:2017:179
, pkt
).
Dyrektywa 2003/87 zmierza zatem do ograniczenia, od chwili obecnej do roku 2020, łącznych emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej o co najmniej 20% w stosunku do poziomów z 1990 r. w efektywny gospodarczo sposób (wyrok z dnia 8 września 2016 r., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, pkt
).
W tym celu art. 10a dyrektywy 2003/87 przewiduje, w odniesieniu do instalacji należących do określonych sektorów działalności, przydział bezpłatnych uprawnień, których liczba, zgodnie z art. 10a ust. 11, jest stopniowo zmniejszana w trakcie okresu 2013–2020 w celu doprowadzenia do całkowitej likwidacji bezpłatnych uprawnień w roku 2027 (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 września 2016 r., E.ON Kraftwerke,
C‑461/15
,
EU:C:2016:648
, pkt
; a także z dnia 26 października 2016 r., Yara Suomi i in.,
C‑506/14
,
EU:C:2016:799
, pkt
).
Zgodnie z art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87, decyzją 2011/278 Komisja ustanowiła zharmonizowane w całej Unii zasady przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. Te zharmonizowane zasady konkretyzują istotny wymóg zminimalizowania zakłóceń konkurencji na rynku wewnętrznym (wyrok z dnia 22 czerwca 2016 r., DK Recycling und Roheisen/Komisja,
C‑540/14 P
,
EU:C:2016:469
, pkt
).
Z art. 10a ust. 2 tej dyrektywy wynika, że Komisja ustala w tym zakresie wskaźniki w poszczególnych sektorach lub podsektorach (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
).
Jak wynika z art. 10 ust. 1 i 2 decyzji 2011/278, poprzez pomnożenie tych wskaźników przez historyczny poziom działalności każdej z podinstalacji państwa członkowskie obliczają wstępną roczną liczbę uprawnień, jaka ma zostać przyznana bezpłatnie. W tym celu są one zobowiązane do rozróżnienia, zgodnie z art. 6 tej decyzji, podinstalacji ze względu na ich działalność, tak aby móc określić, czy należy zastosować „wskaźnik emisyjności dla produktów”, „wskaźnik emisyjności oparty na cieple”, „wskaźnik emisyjności oparty na paliwie” czy też szczególny współczynnik dla „podinstalacji wytwarzających emisje procesowe” (wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
).
W tym względzie Trybunał stwierdził już, że zawarte w art. 3 decyzji 2011/278 definicje podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności dla produktów, podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na cieple, podinstalacji objętych wskaźnikiem emisyjności opartym na paliwie i podinstalacji wytwarzających emisje procesowe wykluczają się wzajemnie (wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
).
Jak wynika z motywu 12 decyzji 2011/278, jedynie w przypadku, gdy określenie wskaźnika emisyjności dla produktów nie było możliwe, ale występuje emisja gazów cieplarnianych kwalifikująca się do przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, uprawnienia te powinny być przydzielane w oparciu o trzy inne metody określane mianem rezerwowych, zgodnie z ich ustalonym porządkiem hierarchicznym, w celu jak największego zredukowania emisji oraz zwiększenia oszczędności energii elektrycznej przynajmniej w części omawianych procesów produkcji (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
,
).
Ponadto, jeśli chodzi o kwalifikację podinstalacji jako „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe”, jej dokonanie jest możliwe tylko w odniesieniu do wytwarzania określonych rodzajów emisji wymienionych konkretnie w art. 3 lit. h) ppkt (i)–(vi) tej decyzji (wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy ustalić, czy emisje pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla zawartego w pozostałościach ciekłych mogą być brane pod uwagę jako emisje procesowe w rozumieniu art. 3 lit. h) ppkt (iv) decyzji 2011/278 w celu dokonania przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na podstawie art. 10 tej decyzji.
W tym względzie należy zaznaczyć, że w art. 3 lit. h) ppkt (iv) decyzji 2011/278 pojęcie „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” zdefiniowano jako „emisj[e] pochodząc[e] ze spalania niezupełnie utlenionego węgla powstałego w wyniku […] syntez chemicznych, w których materiał zawierający węgiel uczestniczy w reakcjach, których pierwotnym celem nie jest produkcja ciepła”, „pod warunkiem że odjęte są potencjalne emisje powstałe ze spalania określonej ilości gazu ziemnego, równe technicznie możliwej do wykorzystania zawartości energii spalonego niezupełnie utlenionego węgla”.
Jak słusznie wskazały rząd niemiecki i Komisja, sformułowanie to nie dostarcza definitywnej wskazówki co do tego, jaki stan skupienia powinien mieć „niezupełnie utleniony węgiel”, o którym mowa w tym przepisie, aby emisje pochodzące z jego spalania mogły zostać uwzględnione, jako emisje procesowe, w celu dokonania przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji.
W tym stanie rzeczy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem należy wziąć pod uwagę ogólną strukturę dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278, a także cele, do których realizacji akty te zmierzają (zob. analogicznie w szczególności wyroki: z dnia 27 czerwca 2013 r., Malaysia Dairy Industries,
C‑320/12
,
EU:C:2013:435
, pkt
; a także z dnia 11 listopada 2015 r., Tecom Mican i Arias Domínguez,
C‑223/14
,
EU:C:2015:744
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy w pierwszym rzędzie ogólnej struktury dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278, należy przede wszystkim stwierdzić, że uwzględnienie emisji pochodzących ze spalania niezupełnie utlenionego węgla wpisuje się, jak wynika z pkt 25–31 niniejszego wyroku, w ramy specyficznego systemu na dwa sposoby, skoro uwzględnienie to, po pierwsze, ma miejsce w celu zastosowania przepisów przejściowych dotyczących przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji, a po drugie, stanowi ostateczną metodę zwaną „rezerwową”, jaką jest metoda oparta na emisjach procesowych. Wynika stąd, że art. 3 lit. h) ppkt (iv) decyzji 2011/278 nie może podlegać wykładni rozszerzającej [zob. analogicznie wyrok z dnia 7 kwietnia 2016 r., Holcim (Romania)/Komisja,
C‑556/14 P
, niepublikowany,
EU:C:2016:207
, pkt
].
Ponadto należy stwierdzić, że zarówno dyrektywa 2003/87, a w szczególności jej art. 10a ust. 1 akapit trzeci, i motyw 23 dyrektywy 2009/29, jak i decyzja 2011/278, a w szczególności jej motywy 1, 8 i 32, wspominają o skutecznym odzyskiwaniu energii jako celu, któremu służą metody przydzielania bezpłatnych uprawnień do emisji, jedynie w odniesieniu do gazów odlotowych.
W powyższym względzie z przepisów tych wynika – wbrew temu, co twierdzi INEOS – że w kontekście przydziału bezpłatnych uprawnień rzeczony cel jest realizowany nie tylko w odniesieniu do energii elektrycznej wytwarzanej z gazów odlotowych, ale ogólnie w odniesieniu do wszystkich produktów i procesów mogących uprawniać do takiego przydziału.
I tak, Trybunał stwierdził już, że właściwe jest również uwzględnienie we wskaźnikach emisyjności dla produktów skutecznego odzyskiwania energii z gazów odlotowych oraz emisji związanych z ich wykorzystaniem i że z tego względu w większym zakresie uwzględniono zawartość dwutlenku węgla w tych gazach odlotowych do celów określenia wartości wskaźników emisyjności w odniesieniu do produktów, przy wytwarzaniu których powstają gazy odlotowe (wyroki: z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
; a także z dnia 26 października 2016 r., Yara Suomi i in.,
C‑506/14
,
EU:C:2016:799
, pkt
).
Ponadto należy zaznaczyć, że zarówno w dokumencie zatytułowanym „Guidance Document n
o
2 on the harmonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 (Guidance on allocation methodologies)” [wytyczne nr 2 w sprawie zharmonizowanej metody przydziału bezpłatnych uprawnień w Unii Europejskiej po roku 2012 (przewodnik na temat metodologii przydziału)], s. 22, z dnia 14 kwietnia i 29 czerwca 2011 r., jak i w dokumencie zatytułowanym „Guidance Document n
o
8 on the harmonized free allocation methodology for the EU‑ETS post 2012 – Waste gases and process emissions sub‑installation” (wytyczne nr 8 w sprawie zharmonizowanej metody przydziału bezpłatnych uprawnień w Unii Europejskiej po roku 2012 – gazy odlotowe i podinstalacje wytwarzające emisje procesowe), s. 4–6, z dnia 14 kwietnia i 6 września 2011 r., które zostały opublikowane na stronie internetowej Komisji, instytucja ta odnosi się jedynie do emisji pochodzących ze spalania niezupełnie utlenionego węgla zawartego w gazach odlotowych.
Chociaż dokumenty te nie są wiążące prawnie, to jednak dostarczają one dodatkowych wskazówek pomocnych w wyjaśnieniu ogólnej struktury dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278 (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
,
).
Należy stwierdzić, że żaden z przepisów dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278 nie odnosi się natomiast do skutecznego odzyskiwania energii w związku z wykorzystywaniem pozostałości ciekłych zawierających niezupełnie utleniony węgiel.
Co się tyczy w drugim rzędzie celów realizowanych poprzez te uregulowania, należy zaznaczyć, że art. 10a ust. 1 dyrektywy 2003/87 i decyzja 2011/278 mają, w kontekście osiągania celów przypomnianych w pkt 22–24 niniejszego wyroku, zachęcać do redukcji emisji gazów cieplarnianych poprzez poprawę wydajności energetycznej, stosowanie najbardziej wydajnych technologii, w tym w szczególności możliwie najpełniejsze odzyskiwanie energii gazów odlotowych, jeśli środki te są dostępne, oraz jeśli nie dostarczają one zachęt do zwiększenia emisji (zob. podobnie wyroki: z dnia 8 września 2016 r., Borealis i in.,
C‑180/15
,
EU:C:2016:647
, pkt
; a także z dnia 26 lipca 2017 r., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine,
C‑80/16
,
EU:C:2017:588
, pkt
).
Trybunał stwierdził już bowiem, że w sytuacji gdy gazy odlotowe są nieuniknionym produktem ubocznym powstającym w procesie produkcyjnym, zarówno z ekonomicznego, jak i z ekologicznego punktu widzenia odzyskiwanie tych gazów jest znacznie korzystniejsze niż ich bezcelowe spalanie (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., ArcelorMittal Atlantique et Lorraine,
C‑80/16
,
EU:C:2017:588
, pkt
).
Tę samą tezę postawiono również w motywie 23 dyrektywy 2009/29, który przewiduje uwzględnianie emisji związanych z wykorzystywaniem jako paliwa gazów odlotowych, w przypadku gdy nie można uniknąć ich wytwarzania w procesie przemysłowym.
Jak wynika bowiem z przedstawionych Trybunałowi uwag na piśmie, gazy odlotowe powstające w przemysłowym procesie produkcyjnym nie mogą być magazynowane, co oznacza, że jeśli nie zostaną spalone, przedostaną się swobodnie do atmosfery i wobec tego uwolnią do niej nieuchronnie zawarte w nich gazy cieplarniane. Tymczasem bezsporne jest to, że spalanie tych gazów odlotowych prowadzi zasadniczo do redukcji tego rodzaju emisji gazów cieplarnianych.
Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że same pozostałości ciekłe nie generują gazów cieplarnianych, a jeśli tak, to w nieznacznych ilościach. Jak podkreśliła sama spółka INEOS, źródłem emisji gazów cieplarnianych do atmosfery jest spalanie owych pozostałości ciekłych, nie są nim natomiast rzeczone pozostałości jako takie. Emisji tych można jednak uniknąć w szczególności poprzez zastosowanie procesów sortowania lub przetwarzania.
Wynika stąd, że w przeciwieństwie do spalania gazów odlotowych, spalanie pozostałości ciekłych zwiększa emisje gazów cieplarnianych.
W tym stanie rzeczy, o ile w pełni zgodne z celami realizowanymi poprzez dyrektywę 2003/87 i decyzję 2011/278 jest uwzględnienie emisji gazów cieplarnianych powstających przy spalaniu gazów odlotowych zawierających niezupełnie utleniony węgiel, w sytuacji gdy emisje te są nieuniknione, a spalanie tych gazów odlotowych prowadzi zasadniczo do ich obniżenia, o tyle sprzeczne z tymi celami jest uwzględnianie emisji gazów cieplarnianych powstających przy spalaniu pozostałości płynnych zawierających niezupełnie utleniony węgiel, ponieważ takie uwzględnienie prowadziłoby do zwiększenia rzeczonych emisji, mimo że da się ich uniknąć.
Tak więc zarówno z ogólnej struktury dyrektywy 2003/87 i decyzji 2011/278, jak i z celów, do realizacji których akty te zmierzają, wynika, że emisje pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla zawartego w pozostałościach ciekłych nie mogą być uwzględniane jako emisje procesowe w rozumieniu art. 3 lit. h) ppkt (iv) decyzji 2011/278 w celu dokonania przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na podstawie art. 10 tej decyzji.
Wobec powyższego na przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi, że art. 3 lit. h) decyzji 2011/278 należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które wyłącza z zakresu zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” emisje gazów cieplarnianych pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla w ciekłym stanie skupienia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 3 lit. h) decyzji Komisji 2011/278/UE z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie ustanowienia przejściowych zasad dotyczących zharmonizowanego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w całej Unii na mocy art. 10a dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, takiemu jak analizowane w postępowaniu głównym, które wyłącza z zakresu zdefiniowanego w tym przepisie pojęcia „podinstalacji wytwarzającej emisje procesowe” emisje gazów cieplarnianych pochodzące ze spalania niezupełnie utlenionego węgla w ciekłym stanie skupienia.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.