CELEX: 62021TJ0324
Tullunion
Förordning (EU) nr 952/2013
Bestämning av icke-förmånsberättigande ursprung för vissa motorcyklar som tillverkas av Harley-Davidson
Kommissionens genomförandebeslut om att bindande ursprungsbesked som antagits av nationella tullmyndigheter ska återkallas
Begreppet 'bearbetning eller behandling som inte är ekonomiskt berättigad'
Rätten att yttra sig

Genom den nu aktuella talan, som grundar sig på artikel 263 FEUF, har sökandena, Harley-Davidson Europe Ltd (nedan kallat, tillsammans med den koncern som bolaget ingår i, Harley-Davidson) och Neovia Logistics Services International (nedan kallat Neovia), yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/563 av den 31 mars 2021 om giltigheten av vissa beslut som rör bindande ursprungsbesked (EUT L 119, 2021, s. 117) (nedan kallat det angripna beslutet), vilket riktar sig till Konungariket Belgien. Genom detta beslut begärde Europeiska kommissionen att två beslut om bindande ursprungsbesked skulle återkallas. Besluten hade fattats till förmån för Neovia som agerade för Harley-Davidsons räkning och avsåg import till Europeiska kommissionen, via Belgien, av vissa kategorier av motorcyklar som tillverkades av Harley-Davidson i Thailand.
I.
Tillämpliga bestämmelser
Enligt artikel 1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen (EUT L 269, 2013, s. 1) (nedan kallad tullkodexen) fastställs genom denna förordning en tullkodex för unionen som fastställer de allmänna regler och förfaranden som ska tillämpas på varor som förs in i eller ut ur unionens tullområde.
I avdelning II i tullkodexen, som har rubriken ”Faktorer som ska läggas till grund för tillämpningen av import- eller exporttullar och andra åtgärder beträffande varuhandel”, föreskrivs bland annat regler för fastställande av varors ursprung vilka bland annat ska användas för att fastställa importtullar och andra åtgärder som ska tillämpas på vissa varor.
I artikel 56.1 i tullkodexen, som ingår i avdelning II, anges att import- och exporttullar som ska betalas ska grunda sig på gemensamma tulltaxan och att andra åtgärder som föreskrivs i unionens särskilda bestämmelser inom ramen för varuhandel i förekommande fall ska tillämpas i enlighet med varornas klassificering enligt tulltaxan.
A.
Varors ursprung
Tullkodexen innehåller tre kategorier av regler för bestämning av varors ursprung, nämligen regler om icke-förmånsberättigande ursprung för varor, regler om förmånsberättigande ursprung för varor och regler för att bestämma ursprunget för särskilda varor.
I artikel 59 i tullkodexen anges i synnerhet att det i artiklarna 60 och 61 fastställs regler för att fastställa ett icke-förmånsberättigande ursprung för varor för det första vid tillämpning av Gemensamma tulltaxan, med undantag av de åtgärder som avses i artikel 56.2 d och e, för det andra vid tillämpning av andra åtgärder än tulltaxeåtgärder, som fastställs genom unionsbestämmelser på särskilda områden som rör varuhandeln och, för det tredje, vid tillämpning av andra unionsåtgärder som rör varors ursprung.
I artikel 60 i tullkodexen, som rör förvärv av icke-förmånsberättigande ursprung för varor, anges följande:
”1. Varor som är helt framställda i ett enda land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det landet eller territoriet.
2. Varor vars tillverkning sker inom mer än ett land eller territorium ska anses ha sitt ursprung i det land eller territorium där de genomgick den sista väsentliga och ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamålet och som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen.”
Enligt artikel 62 i tullkodexen ska kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter enligt artikel 284 för att fastställa de regler enligt vilka varor, för vilka fastställandet av deras icke-förmånsberättigade ursprung krävs för tillämpningen av de unionsåtgärder som avses i artikel 59, anses vara helt framställda i ett enda land eller territorium eller anses ha genomgått den sista väsentliga, ekonomiskt berättigade bearbetning eller behandling som skedde i ett företag utrustat för det ändamålet och som resulterade i tillverkningen av en ny produkt eller innebar ett viktigt steg i tillverkningen i ett land eller territorium, i enlighet med artikel 60.
Kommissionen har därför antagit delegerad förordning (EU) 2015/2446 av den 28 juli 2015 om komplettering av förordning nr 952/2013 vad gäller närmare regler avseende vissa bestämmelser i unionens tullkodex (EUT L 343, 2015, s. 1) (nedan kallad kompletteringsförordningen).
I artikel 33 kompletteringsförordningen anges närmare vilken bearbetning eller behandling som inte är ekonomiskt berättigad. I artikeln anges följande:
”Bearbetning eller behandling som sker i ett annat land eller territorium ska inte anses vara ekonomiskt berättigad om det på grundval av tillgängliga fakta fastställs att syftet med denna verksamhet varit att undvika tillämpning av de åtgärder som avses i artikel 59 i [tullkodexen, vilken rör tillämpning av Gemensamma tulltaxan och andra unionsåtgärder, såväl tulltaxeåtgärder som andra åtgärder, som avser ursprunget för varor som importeras till unionen].
…”
B.
Beslut i fråga om ursprung
I artikel 33 i tullkodexen, som rör beslut som avser bindande besked, föreskrivs följande:
”1. Tullmyndigheterna ska på grundval av en ansökan fatta beslut som rör bindande klassificeringsbesked eller beslut som rör bindande ursprungsbesked.
…
3. Beslut om bindande klassificeringsbesked eller om bindande ursprungsbesked ska vara giltiga i tre år från och med den dag då beslutet börjar gälla.
…”
Genom artikel 19 i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2015/2447 av den 24 november 2015 om närmare regler för genomförande av vissa bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning nr 952/2013 (EUT L 343, 2015, s. 558) inrättas ett utbyte av uppgifter om beslut om bindande ursprungsbesked. I artikel 19.1 föreskrivs att tullmyndigheterna kvartalsvis ska översända relevanta uppgifter om beslut som de fattat om bindande ursprungsbesked till kommissionen.
I artikel 34.11 i tullkodexen anges följande:
”I syfte att säkerställa en korrekt och enhetlig klassificering enligt tulltaxan eller bestämning av varors ursprung får kommissionen anta beslut där medlemsstaterna uppmanas att återkalla beslut om bindande klassificeringsbesked eller om bindande ursprungsbesked.”
I artikel 37.2 i tullkodexen anges bland annat att kommissionen ska anta de beslut genom vilka medlemsstaterna uppmanas att återkalla beslut om bindande ursprungsbesked genom genomförandeakter som ska antas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 285.2 i tullkodexen.
I stora drag framgår det av dessa bestämmelser att en nationell tullmyndighet, efter en ansökan från en importör som vill få garantier om tolkningen av reglerna om bestämning av icke-förmånsberättigande ursprung för varor som importeras till unionen, kan fatta ett beslut som utgör ett officiellt erkännande av varornas geografiska ursprung. Kommissionen, som regelbundet ska underrättas om sådana beslut av dessa myndigheter, kan för sin del uppmana tullmyndigheterna att återkalla beslut som fattats, om den i efterhand anser att tullmyndigheternas bestämning av ursprunget är felaktig.
C.
Handelspolitiska åtgärder
Handelspolitiska åtgärder är, enligt artikel 5 led 36 i tullkodexen, icke-tariffära åtgärder som inom ramen för den gemensamma handelspolitiken har införts i form av unionsbestämmelser för internationell handel med varor.
Unionslagstiftaren har i detta avseende antagit förordning (EU) nr 654/2014 av den 15 maj 2014 om utövande av unionens rättigheter vid tillämpning och genomdrivande av internationella handelsregler och om ändring av rådets förordning (EG) nr 3286/94 om fastställande av gemenskapsförfaranden på den gemensamma handelspolitikens område i syfte att säkerställa gemenskapens rättigheter enligt internationella handelsregler, särskilt regler som fastställts av Världshandelsorganisationen (WTO) (EUT L 189, 2014, s. 50).
Enligt artikel 4.1 i förordning nr 654/2014 ska kommissionen, om åtgärder krävs för att skydda unionens intressen i sådana fall som avses i artikel 3 i förordningen, anta genomförandeakter som fastställer lämpliga handelspolitiska åtgärder.
Kommissionen har med stöd av förordning nr 654/2014, i synnerhet artikel 4.1 i förordningen, antagit genomförandeförordning (EU) 2018/886 av den 20 juni 2018 om vissa handelspolitiska åtgärder avseende vissa produkter med ursprung i Amerikas förenta stater och om ändring av genomförandeförordning (EU) 2018/724 (EUT L 158, 2018, s. 5).
II.
Bakgrund till tvisten
I juni 2018 införde Förenta staternas regering tilläggstullar på 25 respektive 10 procent på import av stål respektive aluminium från unionen (nedan kallade tullarna enligt avsnitt 232 i 1962 års lag om utvidgning av handeln) i syfte att främja och öka den inhemska produktionen av dessa produkter.
Som svar på införandet av tullarna enligt avsnitt 232 i 1962 års lag om utvidgning av handeln antog kommissionen den 20 juni 2018 förordning 2018/886, i vilken föreskrevs att tilläggstullar skulle tas ut på import av de produkter med ursprung i Förenta staterna som angavs i bilagorna I och II till denna förordning.
I ett första steg skulle tilläggstullar på 25 procent enligt artikel 2 a och bilaga I till förordning 2018/886 tillämpas från och med den 22 juni 2018 på produkter med KN-nummer 8711 50 00, det vill säga ”[m]otorcyklar … [m]ed förbränningskolvmotor med fram- och återgående kolv eller kolvar och med en cylindervolym av mer än 800 cm
”.
Enligt artikel 2 b och bilaga II till förordning 2018/886, som också avsåg produkter med KN-nummer 8711 50 00, skulle tilläggstullar på 25 procent i ett andra steg tillämpas i huvudsak senast från och med den 1 juni 2021.
Harley-Davidson, ett amerikanskt företag som är specialiserat på tillverkning av motorcyklar, fick efter offentliggörandet av förordning 2018/886 i
Europeiska unionens officiella tidning
kännedom om att företagets produkter som importerades till unionen från Förenta staterna skulle beläggas med tilläggstullar på 25 procent från och med den 22 juni 2018, sedan ytterligare 25 procent senast från och med den 1 juni 2021, utöver den konventionella tullsatsen på 6 procent, vilket motsvarade en sammanlagd tullsats, för företagets motorcyklar, på 31 procent den 22 juni 2018 och sedan 56 procent senast från och med den 1 juni 2021.
Den 25 juni 2018 inkom Harley-Davidson med en 8-K-rapport (
Form 8-K Current Report
) till Securities and Exchange Commission (Förenta staternas tillsynsmyndighet för värdepapper) (nedan kallad SEC). Syftet med 8-K-rapporten var att informera bolagets aktieägare om de tilläggstullar som anges ovan i punkt 24 och om konsekvenserna för bolagets verksamhet. I rapporten angav Harley-Davidson att bolaget hade för avsikt att flytta tillverkningen av vissa motorcyklar avsedda för unionsmarknaden från Förenta staterna till Harley-Davidsons internationella anläggningar i ett annat land i syfte att undvika unionens handelspolitiska åtgärder i fråga.
I 8-K-rapporten angav Harley-Davidson särskilt följande:
”Europeiska unionen har infört tullar på olika produkter som tillverkas i Förenta staterna, däribland Harley-Davidson-motorcyklar. Tullarna, som trädde i kraft den 22 juni 2018, har införts som svar på tullar som Förenta staterna har infört på stål och aluminium som exporteras från unionen till Förenta staterna.
Europeiska unionens tullar på Harley-Davidson-motorcyklar som exporteras från Förenta staterna har följaktligen ökat från 6 till 31 procent. Harley-Davidson uppskattar extrakostnaden för dessa tullar till ungefär 2 200 US-dollar per motorcykel som exporteras från Förenta staterna till unionen.
…
För att klara den höga kostnaden för dessa tullar på lång sikt, kommer Harley-Davidson att genomföra en plan i syfte att flytta tillverkningen av motorcyklar avsedda för Europeiska unionen från Förenta staterna till bolagets internationella anläggningar i syfte att undvika tullarna. Harley-Davidson räknar med att det kommer att krävas stegvisa investeringar för att öka tillverkningen i de internationella fabrikerna och att det skulle kunna ta minst 9–18 månader innan det är helt genomfört.”
Efter offentliggörandet av 8-K-rapporten valde Harley-Davidson ut sin fabrik i Thailand som produktionsställe för vissa av bolagets motorcyklar som var avsedda för unionsmarknaden.
Harley-Davidson ville få försäkringar om bestämningen av ursprungsland för motorcyklar som tillverkades i bolagets fabrik i Thailand och som var avsedda för unionsmarknaden. Harley-Davidson och Neovia, en mellanhand som tillhandahöll logistikstöd till Harley-Davidson i samband med dess import av motorcyklar till unionen via Belgien, lämnade den 25 januari 2019 gemensamt in två inledande formella ansökningar om beslut om bindande ursprungsbesked, avseenden två serier av motorcyklar, till de belgiska tullmyndigheterna. Sedan ingavs ytterlige tre ansökningar om beslut om bindande ursprungsbesked för tre andra motorcykelserier.
Den 31 januari 2019 deltog de belgiska myndigheterna i ett möte med kommissionen om ansökningarna om beslut om bindande ursprungsbesked rörande import till unionen av två produktserier av motorcyklar som monterades i Harley-Davidsons fabrik i Thailand. Efter detta möte meddelade kommissionen en formell ståndpunkt enligt vilken det var möjligt att kriteriet ekonomiskt berättigad, i den mening som avses i artikel 33 i kompletteringsförordningen, inte var uppfyllt på grund av uppgifterna i 8-K-rapporten.
De belgiska myndigheterna begärde en diskussion med medlemsstaterna om tillämpligheten av artikel 33 i kompletteringsförordningen. Diskussionen ägde rum vid ett möte i tullexpertgruppen, sektionen för ursprungsfrågor, den 8 april 2019. Vid detta möte förklarade de belgiska myndigheterna att hopsättningslandet hade ändrats för vissa av Harley-Davidsons motorcyklar och att denna utlokalisering hade genomförts till följd av införandet av tilläggstullar på varor med ursprung i det tidigare tillverkningslandet, det vill säga Förenta staterna. I protokollet från detta möte anges att ”vissa företrädare bekräftade att ursprunget på grundval av tillgängliga data [skulle] bestämmas genom tillämpning av artikel 33 i kompletteringsförordningen medan andra var av en annan åsikt. [Kommissionen] anser att artikel 33 kan tillämpas, i synnerhet som tillverkaren offentligt har angett att syftet med utlokaliseringen av verksamheten var att undvika tillämpning av unionsåtgärderna”. Trots de belgiska myndigheternas begäran avgav kommissionen emellertid aldrig något formellt yttrande i frågan om artikel 33 i kompletteringsförordningen var tillämplig på omständigheterna i det nu aktuella fallet.
Den 24 juni 2019 antog de belgiska myndigheterna i enlighet med artikel 33.1 i tullkodexen två beslut om bindande ursprungsbesked, genom vilka de erkände och intygade att vissa kategorier av Harley-Davidson-motorcyklar som importerades till unionen, motsvarande de två motorcykelserier som berörs ovan i punkt 28, hade sitt ursprung i Thailand. De belgiska tullmyndigheterna hanterade sedan de tre andra ansökningarna om beslut om bindande ursprungsbesked som också berörs ovan i punkt 28 på samma sätt.
De belgiska tullmyndigheterna översände de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked till kommissionen den 21 augusti 2019.
Den 5 oktober 2020 underrättade kommissionen de belgiska myndigheterna om att den hade för avsikt att uppmana dem att återkalla de två första besluten om bindande ursprungsbesked. De belgiska myndigheterna angav i sitt svar till kommissionen den 13 november 2020 att de motsatte sig ett sådant återkallande.
Den 22 december 2020 inledde kommissionen ett formellt förfarande i syfte att anta det angripna beslutet. Den 5 mars 2021 lade kommissionen fram förslaget till det angripna beslutet för alla nationella delegationer i Tullkodexkommittén, sektionen för ursprungsfrågor, inom ramen för det rådgivande förfarandet och genom skriftligt förfarande. Fyra medlemsstater yttrade sig över förslaget till det angripna beslutet och motsatte sig den ståndpunkt som kommissionen gett uttryck för genom detta förslag.
Den 29 mars 2021 översände kommissionen en sammanfattning till Tullkodexkommittén, sektionen för ursprungsfrågor, i vilken den angav att de 23 medlemsstater som inte hade yttrat sig, underförstått hade gett sitt samtycke till förslaget till det angripna beslutet.
Kommissionen antog det angripna beslutet den 31 mars 2021, vilket delgavs Konungariket Belgien den 6 april 2021 och offentliggjordes i
Europeiska unionens officiella tidning
dagen efter. Genom beslutet uppmanades de belgiska myndigheterna att återkalla de två första besluten om bindande ursprungsbesked.
I det angripna beslutet angav kommissionen följande:
”6) Efter offentliggörandet av Europeiska unionens handelspolitiska åtgärder meddelade [Harley-Davidson] genom en … 8-K-rapport till [SEC] den 25 juni 2018 sin avsikt att flytta produktionen av vissa motorcyklar avsedda för Europeiska unionen från Förenta staterna till företagets internationella anläggningar i ett annat land för att undvika Europeiska unionens handelspolitiska åtgärder.
7) Även om undvikande av handelspolitiska åtgärder inte nödvändigtvis är det enda syftet med produktionsskiftet anses de villkor som anges i artikel 33 första stycket i [kompletteringsförordningen] uppfyllda på grundval av tillgängliga fakta. Den bearbetning eller behandling som utförs i det sista produktionslandet bör därför inte anses vara ekonomiskt berättigad. …
9) Eftersom fastställandet av icke-förmånsberättigande ursprung för de motorcyklar som omfattas av de beslut om bindande ursprungsbesked som avses i bilagan inte grundar sig på regeln i artikel 33 tredje stycket i [kompletteringsförordningen], anser kommissionen att fastställandet av icke-förmånsberättigande ursprung är oförenligt med artikel 60.2 i [tull]kodexen jämförd med artikel 33 i [kompletteringsförordningen].”
Till följd av det angripna beslutet underrättade de belgiska myndigheterna sökandena, genom en skrivelse av den 16 april 2021 till Neovia, om att de återkallade de fem beslut om bindande ursprungsbesked som fattats angående import till unionen av motorcyklar som tillverkats av Harley-Davidson i Thailand.
III.
Parternas yrkanden
Sökandena har yrkat att tribunalen ska
–        ogiltigförklara det angripna beslutet,
–        ge unionens tullmyndigheter vägledning om vilka slutsatser som de ska dra av domen och hur de ska agera för att den ska få effekt,
–        förordna om de åtgärder för processledning och bevisupptagning som den finner lämpliga, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–        ogilla talan, och
–        förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.
Rättslig bedömning
A.
Tribunalens behörighet
Kommissionen har anfört att sökandenas andra yrkande inte kan tas upp till sakprövning.
Sökandena anser emellertid att det kan vara ändamålsenligt att ge vägledning om hur domen ska verkställas.
I detta avseende är det tillräckligt att erinra om att tribunalen, inom ramen för en granskning av lagenligheten av en rättsakt med stöd av artikel 263 FEUF, inte är behörig att utfärda förelägganden till unionens institutioner, organ och enheter, inte ens om de rör villkoren för att verkställa tribunalens domar (beslut av den 22 september 2016, Gaki/kommissionen, C‑130/16 P, ej publicerat, EU:C:2016:731, punkt 14, och dom av den 19 juli 2016, Trajektna luka Split/kommissionen, T‑169/16, ej publicerat, EU:T:2016:441, punkt 13).
Av detta följer att tribunalen på grund av bristande behörighet inte kan ta upp det andra yrkandet till prövning.
B.
Prövning i sak
Sökandena har åberopat sex grunder till stöd för sin talan.
Tribunalen finner det lämpligt att först pröva den tredje grunden och därefter den fjärde, den första, den andra, den femte och den sjätte grunden.
1.
Den tredje grunden: missbruk av befogenheten att återkalla ett beslut vilken har grundats på en felaktig tolkning och tillämpning av
artikel
33 i kompletteringsförordningen
Genom den tredje grunden har sökandena gjort gällande att kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom sin tolkning av artikel 33 i kompletteringsförordningen.
Sökandena har särskilt gjort gällande att i de tidigare versionerna av bestämmelserna föreskrevs att kriteriet ekonomiskt berättigad inte var uppfyllt om det ”enda syftet” med en transaktion var undandragande, och att de olika språkversionerna av artikel 33 i kompletteringsförordningen fortfarande talar om ”ett syfte” i singularis, vilket bör tolkas åtminstone som ett ”enda dominerande syfte” eller som ett ”huvudsakligt syfte”. Sökandena har också anfört att domstolen i sin praxis har bekräftat att det är tillräckligt att det finns andra skäl till en transaktion, som inte rör undandragande, för att kriteriet ekonomiskt berättigad ska vara uppfyllt. Sökanden har i detta avseende i synnerhet åberopat domen av den 13 december 1989, Brother International (C‑26/88, EU:C:1989:637), i vilken domstolen slog fast att ”förflyttningen av hopsättningen från det land där delarna tillverkas till ett annat land där redan befintliga fabriker används i sig räcker för att det ska kunna antas att denna förflyttning endast syftar till att kringgå de tillämpliga bestämmelserna”. Sökandena menar att kommissionen inte har gett dem tillfälle att bevisa att det fanns andra syften och att det inte framgår huruvida kommissionen har granskat de uppgifter som de lade fram för de belgiska myndigheterna i syfte att styrka att kriteriet ekonomiskt berättigad var uppfyllt.
Vad gäller den sistnämnda aspekten har sökandena anfört att Harley-Davidsons beslut att tillverka motorcyklar avsedda för unionsmarknaden i Thailand grundade sig på en rad väl underbyggda och legitima kommersiella faktorer och att det inte var ett konstlat beslut som huvudsakligen syftade till att kringgå tilläggstullarna.
Sökandena har även jämfört begreppet undvika, i den mening som avses i artikel 33 i kompletteringsförordningen, med begreppen undandragande, missbruk, manipulering och kringgående, såsom de har klargjorts i rättspraxis. Sökandena har således hänvisat till olika domar i vilka domstolen har berört och klargjort dessa begrepp, i synnerhet i fråga om skatte- eller antidumpningslagstiftning, och härvid gjort gällande att även om det huvudsakliga syftet med att Harley-Davidson tillverkade motorcyklar för unionsmarknaden i Thailand var att undvika tilläggstullarna, fanns det anledning att undersöka om det fanns något annat legitimt kommersiellt syfte bakom utlokaliseringen, vilket kommissionen inte gjorde. Sökandena har analogt även erinrat om att domstolen vid flera tillfällen har bekräftat att en aktör på unionsmarknaden har en stor frihet och till exempel får strukturera sin verksamhet så, att aktörens skatteskuld begränsas.
Sökandena anser således att kommissionens sätt att tillämpa artikel 33 i kompletteringsförordningen ändrade kriteriet ekonomiskt berättigad och omvandlade ett kriterium som ursprungligen var objektivt till ett subjektivt kriterium. Sökandena menar att kommissionens tolkning ändrar ändamålet med artikel 60.2 i tullkodexen, vilket får till följd att ursprunget inte längre bör fastställas på grundval av objektiva omständigheter, det vill säga arten av den verksamhet som utförts, utan på grundval av subjektiva omständigheter, det vill säga hur tillverkaren har resonerat eller vilka skäl tillverkaren har haft. Bedömningen av ”syftet” med en utlokalisering borde vila på en objektiv analys av omständigheterna och sammanhanget kring själva verksamheten, en analys som kommissionen inte gjorde.
Kommissionen har bestridit dessa argument.
Tribunalen ska i det nu aktuella fallet undersöka huruvida kommissionen, genom att anta det angripna beslutet med stöd av artikel 33 i kompletteringsförordningen, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att utlokaliseringen av tillverkningen av vissa kategorier av Harley-Davidson-motorcyklar avsedda för unionsmarknaden till Thailand inte kunde kvalificeras som ”ekonomiskt berättigad”, eftersom den enligt kommissionen syftade till att undvika unionens handelspolitiska åtgärder som 2018 vidtogs mot produkter med ursprung i Förenta staterna.
Tribunalen erinrar i detta avseende om att det enligt fast rättspraxis inte bara är lydelsen som ska beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelserna ingår i. Bakgrunden till en unionsbestämmelse kan även ge relevanta upplysningar om tolkningen av densamma (se dom av den 2 september 2021, CRCAM, C‑337/20, EU:C:2021:671, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
För att varor ska anses ha sitt ursprung i ett land eller ett territorium vid tillämpning av unionsåtgärder som hänför sig till importerade varors ursprung, krävs enligt artikel 60.2 i tullkodexen (se ovan punkt 7) att den sista väsentliga bearbetningen eller behandlingen av varan skedde där och att den var ”ekonomiskt berättigad”.
I artikel 33 i kompletteringsförordningen, som har rubriken ”Bearbetning eller behandling som inte är ekonomiskt berättigad”, anges följande i första stycket: ”Bearbetning eller behandling som sker i ett annat land eller territorium ska inte anses vara ekonomiskt berättigad om det på grundval av tillgängliga fakta fastställs att syftet med denna verksamhet varit att undvika tillämpning av [unions]åtgärder” som avser varors ursprung.
Det följer således först och främst av lydelsen i artikel 33 i kompletteringsförordningen, bland annat av att ordet ”anses” används i artikeln, att kommissionen och tullmyndigheterna i unionen under vissa omständigheter, det vill säga om syftet med verksamheten varit att undvika tillämpning av de åtgärder som avses i artikel 59 i tullkodexen, måste anse att villkoret ekonomiskt berättigad inte kan vara uppfyllt.
Tribunalen anser, vad beträffar just användningen av uttrycket ”syftet med verksamheten var att undvika” i artikel 33 i kompletteringsförordningen, att den omständigheten att ”syfte” används i singularis måste anses hänföra sig till ett ”huvudsakligt” eller ”dominerande” syfte i sådana situationer där det finns flera syften med en utlokalisering. Syftet kan följaktligen vara ett av flera syften, men det måste vara avgörande för valet att flytta produktionen till ett annat land eller territorium.
Det framgår av artikel 33 i kompletteringsförordningen, i synnerhet av hänvisningen till ”åtgärder som avses i artikel 59” i kodexen, jämförd med skäl 21 i kompletteringsförordningen och det förslag till konsoliderad delegerad akt som lades fram av kommissionen innan kompletteringsförordningen antogs, att artikel 33 i kompletteringsförordningen är tillämplig när unionen har vidtagit handelspolitiska åtgärder. De handelspolitiska åtgärderna kan bestå av sådana tullåtgärder som dem som antagits i det nu aktuella fallet, det vill säga de tilläggstullar på vissa varor med ursprung i Förenta staterna som infördes genom förordning 2018/886 med tillämpning av artikel 4.1 i förordning nr 654/2014.
Syftet med artikel 33 i kompletteringsförordningen är således att säkerställa att unionens handelspolitiska åtgärder genomförs fullt ut och att förhindra att varor som avses med sådana åtgärder kan få ett nytt ursprung om det huvudsakliga eller dominerande syftet med en sådan verksamhet som ett produktionsskifte till ett annat land eller territorium är att undvika tillämpning av nämnda åtgärder.
Formuleringen ”på grundval av tillgängliga fakta” i artikel 33 i kompletteringsförordningen hänvisar till de uppgifter om faktiska omständigheter som innehas av den myndighet som har till uppgift att kontrollera om syftet med en utlokalisering varit att undvika tillämpning av unionsåtgärder som hänför sig till varornas ursprung.
Det följer av det ovan anförda att artikel 33 i kompletteringsförordningen ska tolkas så, att en utlokalisering i princip inte kan anses vara ekonomiskt berättigad om det framgår på grundval av tillgängliga fakta att det huvudsakliga eller dominerande syftet med utlokaliseringen varit att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder.
Det är följaktligen den berörda ekonomiska aktören som ska lägga fram bevis för att det huvudsakliga eller dominerande syftet med en utlokalisering, vid tidpunkten för beslutet om utlokaliseringen, inte varit att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder. Sådan bevisning ska skiljas från att i efterhand söka efter ett ekonomiskt berättigande eller en ekonomisk rationalitet i denna omlokalisering. Artikel 33 i kompletteringsförordningen skulle nämligen förlora sin ändamålsenliga verkan om det vore möjligt att bevisa att det huvudsakliga eller dominerande syftet med en utlokalisering inte varit att undvika tillämpning av handelspolitiska åtgärder genom att helt enkelt visa på förekomsten av ett ekonomiskt berättigande.
Det framgår av handlingarna i målet att tillgängliga fakta, i den mening som avses i artikel 33 i kompletteringsförordningen, i det nu aktuella fallet är Harley-Davidsons påståenden i 8-K-rapporten, vilka återges ovan i punkt 26, och de uppgifter som sökandena lämnade till de belgiska tullmyndigheterna till stöd för sina ansökningar om beslut om bindande ursprungsbesked.
Vad beträffar de uppgifter som lämnades till de belgiska tullmyndigheterna har sökandena angett att de hösten 2018 lade fram en sammanfattning av de olika skälen till att tillverkningen i Thailand enligt sökandena var ”ekonomiskt berättigad”, en sammanfattning som de kompletterade med ytterligare förklaringar den 26 mars 2019, det vill säga nio månader efter offentliggörandet av 8-K-rapporten.
Det framgår vid en analys av dessa handlingar, som getts in som bilaga till den nu aktuella talan, att de togs fram av sökandena inom ramen för deras skriftväxling med de belgiska myndigheterna i syfte att utverka beslut om bindande ursprungsbesked genom vilka dessa myndigheter medgav att motorcyklar som tillverkades av Harley-Davidson och var avsedda för unionsmarknaden hade sitt ursprung i Thailand. Skriftväxlingen inleddes i september 2018, det vill säga flera månader efter publiceringen av 8-K-rapporten i vilken den aktuella utlokaliseringen offentliggjordes. Dessa handlingar, som inte är vare sig äldre än eller samtidiga med 8-K-rapporten och som togs fram enbart syfte att få de belgiska tullmyndigheterna att erkänna att motorcyklar som tillverkades av Harley-Davidson hade thailändskt ursprung, ger inte stöd för några avgörande slutsatser om att ett beslut om utlokalisering till Thailand av tillverkningen av motorcyklar avsedda för unionsmarknaden förelåg innan tilläggstullarna infördes (se ovan punkt 21) eller att ett sådant beslut härrörde från ett fullständigt rationellt ekonomiskt resonemang som inte var kopplat till införandet av nämnda tilläggstullar.
Av detta följer att det på grundval av tillgängliga fakta, det vill säga Harley-Davidson egna påståenden i 8-K-rapporten, var i syfte att ”klara den höga kostnaden för [tilläggstullarna] på lång sikt [som] Harley-Davidson [genomförde] en plan i syfte att flytta tillverkningen av motorcyklar avsedda för Europeiska unionen från Förenta staterna till bolagets internationella anläggningar”. Det framgår således av 8-K-rapporten att det var införandet av tilläggstullarna som var orsaken till att det aktuella beslutet om utlokalisering tillkännagavs. Sökandena medgav för övrigt vid förhandlingen, som svar på en fråga från tribunalen, att tilläggstullarnas ikraftträdande hade ”påskyndat” beslutet att flytta den produktion som var avsedd för unionsmarknaden till Thailand.
Sökandena har inte heller lyckats visa, vare sig i uppgifterna från deras skriftväxling med de belgiska tullmyndigheterna, i sina skriftliga inlagor i detta förfarande eller i svaren på tribunalens frågor vid förhandlingen, att beslutet att utlokalisera tillverkningen av Harley-Davidson-motorcyklar avsedda för unionsmarknaden till Thailand fattades innan förordning 2018/886 trädde i kraft eller att utlokaliseringen var en del av en övergripande strategi som specifikt syftade till att minska tillverkningskostnaderna för motorcyklar avsedda för unionsmarknaden genom en utlokalisering av denna tillverkning till Asien. Sökandena har på sin höjd anfört vaga och abstrakta påståenden om att Harley-Davidson i flera år hade fört en strategi i syfte att öka företagets kommersiella närvaro utanför Förenta staterna. De har underbyggt dessa påståenden med handlingar som varit avsedda för SEC, av vilka det bara framgår, utan närmare preciseringar, att internationell tillväxt var en del av en långsiktig och övergripande strategi för företaget.
Sökandena har inte lagt fram några handlingar, till exempel kopior av beslut av Harley-Davidsons bolagsstyrelse, som visar att det specifika beslutet att utlokalisera tillverkningen av motorcyklar avsedda för unionsmarknaden till Thailand fattades före införandet av de aktuella tilläggstullarna. Tvärtom framgår det av en handling som sökandena har lagt fram och som anges ovan i punkt 68, vilken är daterad den 28 februari 2019 och var avsedd för SEC, att tillverkningen av motorcyklar vid fabriken i Thailand påbörjades först 2018 och att denna tillverkning åtminstone fram till den 31 december 2018 uteslutande var avsedd för vissa asiatiska marknader, inte för unionsmarknaden.
Tribunalen kan under alla omständigheter bara konstatera att Harley-Davidson i 8-K-rapporten enbart uppgav att bolaget genom att utlokalisera sin tillverkning ville ”undvika … kostnaden för dessa tullar” till följd av tilläggstullarnas ikraftträdande och att dess huvudsakliga eller dominerande syfte var att undvika tillämpning av dessa handelspolitiska åtgärder. Det framgår tydligt av föremålet för och innehållet i 8-K-rapporten, som är daterad den 25 juni 2018, att den offentliggjordes som en omedelbar reaktion på offentliggörandet av förordning 2018/886, bara fem dagar efter nämnda offentliggörande och tre dagar efter dess ikraftträdande. Tribunalen konstaterar att det finns en tidsmässig överensstämmelse mellan ikraftträdandet av förordning 2018/886 och tillkännagivandet av den aktuella utlokaliseringen. Ett sådant tidsmässigt sammanträffande kan enligt rättspraxis motivera presumtionen att en utlokalisering syftar till att undvika tillämpning av handelspolitiska åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 1989, Brother International, C‑26/88, EU:C:1989:637, punkt 29).
Det framgår även av rättspraxis att det i närvaro av ett sådant tidsmässigt sammanträffande följaktligen ankommer på den berörda ekonomiska aktören att lägga fram bevis för en annan skälig grund för att tillverkningen sker i det land dit tillverkningen har utlokaliserats än att undkomma följderna av de aktuella bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 1989, Brother International, C‑26/88, EU:C:1989:637, punkt 29). Såsom framhålls ovan i punkterna 65–68 har sökandena inte lyckats lägga fram bevis för att det fanns en annan skälig grund före eller samtidigt med tillkännagivandet av beslutet om utlokalisering till Thailand som kan ge stöd för påståendet att utlokaliseringen var berättigad av andra skäl än att undkomma följderna av tilläggstullarnas införande.
Införandet av tilläggstullarna tycks således ha varit orsaken till det beslut om den aktuella utlokaliseringen som tillkännagavs genom offentliggörandet av 8-K-rapporten. Med hänsyn till sammanhanget tycks beslutet också ha härrört från en åtminstone huvudsaklig eller dominerande vilja att undkomma kostnaderna som dessa tullar medförde.
Av detta följer att kommissionen inte begick något fel när den drog slutsatsen att det huvudsakliga syftet med utlokaliseringen var att undvika den handelspolitiska åtgärd som tilläggstullarna utgör.
Sökandenas samtliga argument om att den aktuella utlokaliseringen var ekonomiskt berättigad är följaktligen verkningslösa, eftersom kommissionen inte behövde efterforska någon sådan motivering i det nu aktuella fallet. Detsamma gäller sökandenas argument om att produktionen i Thailand verkligen ägde rum och att den var väsentlig.
Vad gäller sökandenas resonemang om att kommissionen omvandlat ett ursprungligen objektivt kriterium till ett subjektivt kriterium, är det tillräckligt att framhålla att konstaterandet, i det angripna beslutet, att utlokaliseringen till Thailand genomfördes åtminstone huvudsakligen i syfte att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder är ett konstaterande som vilar på objektiv bevisning. Kommissionen var nämligen skyldig att grunda sig på relevanta och tillgängliga faktiska omständigheter i sin granskning av Harley-Davidsons agerande i syfte att fastställa ett eventuellt kringgående av de handelspolitiska åtgärderna. I detta sammanhang kunde kommissionen se sig nödsakad att bedöma företagets strategi. Kommissionen hade härvid fog för att beröra subjektiva faktorer, det vill säga de motiv som låg till grund för strategin i fråga, eftersom dessa faktorer tydligt, entydigt och objektivt framgick av 8-K-rapporten. Förekomsten av en avsikt att kringgå de aktuella handelspolitiska åtgärderna kunde således, tvärtemot vad sökandena har anfört, utgöra en av de objektiva faktiska omständigheter som kunde beaktas i syfte att fastställa ett sådant kringgående.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
2.
Den fjärde grunden: huruvida
artikel
33 i kompletteringsförordningen är rättsstridig
Inom ramen för den fjärde grunden har sökandena gjort gällande att artikel 33 i kompletteringsförordningen är rättsstridig i den del den går utöver ramarna för den lagstiftning som kan antas genom en delegerad akt enligt artikel 290 FEUF och i den del den strider mot rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen.
a)
Den fjärde delens första del:
åsidosättande av
artikel
290 FEUF
Sökandena har anfört att artikel 33 i kompletteringsförordningen, oavsett hur den ska tolkas, överskrider gränserna för en delegerad lagstiftning. Sökandena har i detta avseende gjort gällande att kriteriet ”ekonomiskt berättigad” inte kan betraktas som ett kriterium som ger närmare angivelser om hur en materiell bestämmelse ska tillämpas, utan att det i stället rör sig om en grundläggande regel i fråga om ursprungsbestämning. Som sådan borde regeln i artikel 33 i kompletteringsförordningen ingå i primärrätten, tillsammans med artikel 60.2 i tullkodexen som innehåller den allmänna regel som är ägnad att fastställa ursprunget för varor som bearbetats i mer än ett land.
Kommissionen har bestridit dessa argument.
Syftet med möjligheten att delegera befogenheter enligt artikel 290 FEUF är att lagstiftaren ska kunna koncentrera sig på de väsentliga delarna av en lagstiftning, liksom på de icke väsentliga delar som lagstiftaren anser det lämpligt att lagstifta om genom att ge kommissionen i uppdrag att ”komplettera” vissa icke väsentliga delar i den antagna lagstiftningsakten eller att ”ändra” sådana delar inom ramen för en delegation till denna institution (se dom av den 11 maj 2017, Dyson/kommissionen, C‑44/16, EU:C:2017:357, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att de väsentliga reglerna på ett område ska fastställas i grundläggande lagstiftning och inte bli föremål för delegering (se dom av den 11 maj 2017, Dyson/kommissionen, C‑44/16, EU:C:2017:357, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
Det framgår av rättspraxis att de väsentliga delarna av grundläggande lagstiftning utgörs av de delar vars antagande kräver sådana politiska val som omfattas av unionslagstiftarens eget ansvar (se dom av den 11 maj 2017, Dyson/kommissionen, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
Frågan vilka delar inom ett område som ska anses väsentliga ska grundas på objektiva omständigheter som kan bli föremål för domstolsprövning, och det är härvid nödvändigt att beakta det berörda områdets kännetecken och särskilda egenskaper (se dom av den 11 maj 2017, Dyson/kommissionen, C‑44/16 P, EU:C:2017:357, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet innehåller artikel 60 i tullkodexen regler för bestämning av varors icke-förmånsberättigande ursprung. Dessa regler varierar beroende på om varorna har framställts i ett och samma land eller territorium eller om deras tillverkning har berört flera länder och territorier. Dessa två kategorier av regler fastställs i artikel 60.1 respektive 60.2.
Det nu aktuella fallet rör endast den andra kategorin av regler.
Vad gäller denna andra kategori av regler antog kommissionen artikel 33 i kompletteringsförordningen med tillämpning av bemyndigandet i artikel 62 i tullkodexen, jämförd med artikel 284 i tullkodexen. Artikel 62 bemyndigar således kommissionen att anta delegerade akter i syfte att fastställa genomföranderegler till villkoren i artikel 60.2 i tullkodexen.
Av detta följer att villkoret ekonomiskt berättigad, vilket ska prövas i det nu aktuella fallet, mot bakgrund av den allmänna systematiken i tullkodexen föreskrivs i själva tullkodexen och enbart utgör ett av de villkor som föreskrivs i en av reglerna i fråga om förvärv av icke-förmånsberättigande ursprung.
Vad gäller omfattningen av delegeringen till kommissionen i artikel 62 i tullkodexen, innebär denna bestämmelse, i och med att den bemyndigar kommissionen att ”fastställa” regler, att kommissionen får ”komplettera” tullkodexen, i den mening som avses i artikel 290 FEUF. Även om kommissionen enligt denna artikel inte får ändra delar som redan fastställts i tullkodexen, får den däremot komplettera tullkodexen genom att närmare utveckla andra delar som inte har fastställts av lagstiftaren, samtidigt som den är skyldig att iaktta de bestämmelser som fastställts i tullkodexen.
Även om så vore, att reglerna för ursprungsbestämning utgjorde väsentliga delar av tullkodexen, är artikel 33 i kompletteringsförordningen således endast avsedd att komplettera artikel 60 i tullkodexen genom ett antal förtydliganden. Artikel 33 i kompletteringsförordningen kan därmed inte anses överskrida gränserna för kommissionens delegering i artikel 62 i tullkodexen eller ändra en väsentlig regel i tullkodexen.
Syftet med artikel 33 i kompletteringsförordningen är endast, såsom framgår av skäl 21 i kompletteringsförordningen, att säkerställa den faktiska tillämpningen av handelspolitiska åtgärder som införts enligt andra bestämmelser i unionsrätten. Därför finns det också anledning att anse att antagandet av denna artikel inte i sig har inneburit politiska val som omfattas av unionslagstiftarens ansvar.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens första del.
b)
Den fjärde grundens andra del: åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen
Sökandena har gjort gällande att det är oförenligt med de allmänna unionsrättsliga principerna, i synnerhet rättssäkerhetsprincipen och proportionalitetsprincipen, att göra en så väsentlig ändring av det rättsliga kriteriet ”ekonomiskt berättigad” genom en delegerad akt.
Sökandena har anfört att kommissionen genom att i artikel 33 i kompletteringsförordningen slå fast att en rad olika skäl får beaktas när det gäller att bedöma huruvida en utlokalisering är ekonomiskt berättigad, införde en form av subjektivitet i kriteriet som är oförenlig med grundförordningens objektiva karaktär. Sökandena har även gjort gällande att kommissionen inte hade någon anledning att utvidga och ändra kriteriet, såsom det definierats i primärrätten eller i rättspraxis.
Kommissionen har motsatt sig dessa påståenden.
Tribunalen påpekar att sökandenas resonemang vilar på antagandet att artikel 33 i kompletteringsförordningen föreskriver att en rad olika skäl får beaktas när det gäller att fastställa förekomsten av ett ”ekonomiskt berättigande” och att bedömningen av de olika skälens respektive betydelse helt och hållet faller inom kommissionen utrymme för skönsmässig bedömning. Detta antagande grundar sig emellertid på en felaktig tolkning av artikel 33 i kompletteringsförordningen.
I artikel 33 i kompletteringsförordningen anges nämligen, såsom fastställs ovan i punkterna 54–63, att det är tillräckligt att ”syftet”, det vill säga det huvudsakliga eller dominerande syftet, med en utlokalisering är att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder för att utlokaliseringen ska kunna anses inte vara ekonomiskt berättigad i den mening som avses i tillämplig lagstiftning.
Tribunalen konstaterar följaktligen att artikel 33 i kompletteringsförordningen i motsats till vad sökandena har anfört inte föreskriver någon avvägning mellan eller ett beaktande av en ”rad olika skäl” vid bestämningen av ett ”ekonomiskt berättigande”, utan endast att ett sådant berättigande i princip inte kan föreligga i närvaro av en strategi som huvudsakligen är avsedd att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder.
Av detta följer att sökandenas argument inte kan godtas.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del och följaktligen inte såvitt avser någon del av den fjärde grunden.
3.
Den första grunden: åsidosättande av motiveringsskyldigheten och av det rådgivande förfarandet före antagandet av det angripna beslutet
Inom ramen för den första grunden har sökandena gjort gällande dels att kommissionen åsidosatte väsentliga formföreskrifter genom att det angripna beslutet inte innehöll någon motivering eller innehöll en otillräcklig motivering, dels att kommissionen inte iakttog det rådgivande förfarandet före antagandet av det angripna beslutet.
a)
Den första grundens första del: åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökandena har anfört att de inte kan utläsa ur det angripna beslutet vare sig vad kommissionen anser om hopsättningsverksamheten i Thailand eller vad kommissionen anser om de skäl som föranledde Harley-Davidson att tillverka sina produkter i Thailand. Det går inte heller att utläsa hur kommissionen har tillämpat kriteriet ekonomiskt berättigad, vilket innebär att tribunalen inte kan utöva sin kontroll.
Sökandena har även anfört att det angripna beslutet inte innehåller någon förklaring till varför kommissionens ståndpunkt skiljer sig från de belgiska tullmyndigheternas och att resonemanget i skäl 7 i nämnda beslut inte är mer än ett kategoriskt uttalande. Sökandena har i detta avseende gjort gällande att det är särskilt viktigt att redogöra för ett tydligt resonemang med hänsyn till ämnets tekniska karaktär, de avsevärda investeringar som står på spel och på grund av att ett sådant beslut som det angripna beslutet aldrig har fattats tidigare.
Kommissionen har motsatt sig dessa påståenden.
Det framgår av fast rättspraxis att motiveringsskyldighetens omfattning beror på den aktuella rättsaktens beskaffenhet och på det sammanhang i vilket den har antagits. Av motiveringen ska det klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs av den kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att EU-domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det fordras inte att motiveringen av en rättsakt anger samtliga relevanta sakförhållanden och rättsliga överväganden, eftersom frågan huruvida motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte enbart ska bedömas mot bakgrund av motiveringens lydelse, utan även mot bakgrund av det sammanhang i vilket motiveringen ingår samt alla rättsregler som reglerar det aktuella området. I synnerhet är kommissionen inte skyldig att ta ställning till samtliga argument som de berörda parterna har åberopat inför den utan det räcker med att den anger de omständigheter och rättsliga överväganden som har haft en avgörande betydelse för beslutets systematik (se dom av den 12 maj 2011, Région Nord-Pas-de-Calais och Communauté d'agglomération du Douaisis/kommissionen, T‑267/08 och T‑279/08, EU:T:2011:209, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet angav kommissionen i det angripna beslutet, med de ord som återges ovan i punkt 37, skälet till att vissa kategorier av motorcyklar som tillverkades av Harley-Davidson och importerades till unionen från Thailand inte kunde anses ha sitt ursprung i detta land, det vill säga den omständigheten att tillverkningen i Thailand inte var ekonomiskt berättigad, eftersom den huvudsakligen var avsedd att undvika unionens handelspolitiska åtgärder som vidtogs 2018 mot produkter med ursprung i Förenta staterna.
I skäl 9 i det angripna beslutet klandrade kommissionen även de belgiska tullmyndigheterna för att de inte hade tillämpat artikel 33 i kompletteringsförordningen på ett korrekt sätt, eftersom de hade fastställt att motorcyklarna i fråga hade sitt ursprung i Thailand i de två besluten om bindande ursprungsbesked.
Det angripna beslutet innehåller således en tillräcklig motivering i detta avseende. Det anges i beslutet av vilka skäl kommissionen anser att de belgiska tullmyndigheternas beslut om bindande ursprungsbesked inte var i överensstämmelse med unionens tullagstiftning.
Tribunalen påpekar vidare att vissa av sökandenas argument som anges ovan i punkt 102 sammanfaller med kritiken om att det angripna beslutet inte är välgrundat. Skyldigheten att motivera ett beslut utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad. Motiveringen av ett beslut består i att det formellt anges vilka skäl som ligger till grund för beslutet. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 181 och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
b)
Den första grundens andra del: åsidosättande av det rådgivande förfarandet före antagandet av det angripna beslutet
Sökandena har gjort gällande att kommissionen var skyldig att samråda med den behöriga rådgivande kommittén innan den antog det angripna beslutet och att det enda skriftliga samrådet med kommittén i det nu aktuella fallet var otillräckligt, i synnerhet som kommissionen inte lämnade ut några uppgifter om det faktiska och rättsliga sammanhanget så att kommitténs ledamöter skulle kunna bilda sig en uppfattning. Sökandena menar att den omständigheten att fyra medlemsstater inom ramen för det skriftliga förfarandet framförde invändningar mot förslaget till det angripna beslutet borde ha föranlett kommissionen att ”ta största hänsyn” till dessa yttranden, i den mening som avses i artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (EUT L 55, 2011, s. 13).
Kommissionen har bestridit sökandens påståenden.
Det framgår av artikel 285 i tullkodexen att tullkodexkommittén ska vara en kommitté i den mening som avses i förordning nr 182/2011. Det följer dessutom av artikel 37.2 andra och tredje styckena i tullkodexen, jämförd med artikel 285.2 och 285.6 i tullkodexen, att beslut, såsom det angripna beslutet, varigenom medlemsstaterna anmodas att återkalla beslut om bindande ursprungsbesked ska fattas i enlighet med det rådgivande förfarande som avses i artikel 4 i förordning nr 182/2011.
I artikel 4 i förordning nr 182/2011, som har rubriken ”Det rådgivande förfarandet”, föreskrivs följande:
”1. När det rådgivande förfarandet tillämpas ska kommittén avge sitt yttrande, om nödvändigt genom omröstning. Vid omröstning i kommittén ska yttrandet avges med enkel majoritet av dess ledamöter.
2. Kommissionen ska besluta om det utkast till genomförandeakt som ska antas och därvid ta största hänsyn till slutsatserna av diskussionerna i kommittén och till det avgivna yttrandet.”
Vad gäller anmärkningen om att ett skriftligt förfarande användes i det nu aktuella fallet, finns det ingen bestämmelse i förordning nr 182/2011 som förbjuder kommissionen att genomföra ett rådgivande förfarande på detta särskilda sätt. Tvärtom anges det uttryckligen i artikel 3.5 i förordning nr 182/2011 att kommitténs yttrande i ett rådgivande förfarande får inhämtas genom skriftligt förfarande.
Vad gäller anmärkningen om att den rådgivande kommittén inte fick ta del av tillräckliga faktiska och rättsliga omständigheter när den granskade utkastet till det angripna beslutet, finns det anledning att framhålla att sökandena inte har underbyggt denna anmärkning. Medlemsstaterna, som var närmast berörda, har i varje fall inte framfört någon kritik i detta avseende, vilket betyder att det inte föreligger några uppgifter som ger stöd för slutsatsen att delegationerna inte kunde anta sina ståndpunkter med full kännedom om omständigheterna. Anmärkningen kan följaktligen inte godtas.
Vad gäller påståendet att synpunkterna från de medlemsstater som motsatte sig utkastet till beslut skulle beaktas, framhåller tribunalen att kravet i artikel 4.2 i förordning nr 182/2011 inte är tvingande. Kommissionen, som fortfarande har ett utrymme för skönsmässig bedömning, är således inte bunden av kommitténs yttrande och än mindre av skiljaktiga åsikter som vissa av kommitténs ledamöter har framfört.
Formuleringen ”ta största hänsyn” i artikel 4.2 i förordning nr 182/2011 gör det nämligen tydligt att slutsatserna från diskussionerna i kommittén inte är bindande, och därmed inte heller yttranden som bara avgetts av vissa kommittéledamöter eller det yttrande som slutligen lämnas av kommittén. Om sådana slutsatser eller yttranden var bindande skulle det inte vara tillräckligt för kommissionen att ta största hänsyn till dem, vid äventyr av att lydelsen och syftet med artikel 4 i förordning nr 182/2011 annars missuppfattades, utan kommissionen skulle då vara skyldig att rätta sig efter dem (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 9 juli 2019, VodafoneZiggo Group/kommissionen, T‑660/18, EU:T:2019:546, punkt 44). Detta konstaterande stöds av en jämförelse med granskningsförfarandet enligt artikel 5 i samma förordning. Det sistnämnda förfarandet bör såsom framgår av skäl 11 i förordningen göra det möjligt att säkerställa att genomförandeakter inte kan antas av kommissionen om de inte överensstämmer med kommitténs yttrande. Det betyder att den behöriga kommitténs yttrande inte är bindande för kommissionen om det rådgivande förfarandet är tillämpligt, såsom i det nu aktuella fallet.
Såsom sökandena mycket riktigt har framhållit, är det emellertid redan utrett i rättspraxis att skyldigheten att ”ta största hänsyn” innefattar en motiveringsskyldighet i den meningen att kommissionen måste kunna förklara skillnader som föreligger i förhållande till de slutsatser som dragits av diskussionerna i kommittén och i det yttrande som den avgett (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 9 juli 2019, VodafoneZiggo Group/kommissionen, T‑660/18, EU:T:2019:546, punkt 47).
Tribunalen påpekar att det angripna beslutet antogs efter det administrativa förfarande som beskrivs ovan i punkterna 34 och 35. Kommissionen lade i synnerhet fram utkastet till det angripna beslutet för kommitténs delegationer den 5 mars 2021, och fyra medlemsstater inkom med yttranden i vilka de motsatte sig kommissionens ståndpunkt i utkastet.
Det framgår av kommissionens sammanfattande meddelande till Tullkodexkommittén, sektionen för ursprungsfrågor, av den 29 mars 2021 (se ovan punkt 34), att 23 medlemsstater inte yttrade sig över utkastet till det angripna beslutet. En stor majoritet av delegationerna gav således sitt underförstådda samtycke till utkastet till det angripna beslutet i enlighet med artikel 3.5 i förordning nr 182/2011. Kommitténs yttrande över utkastet till det angripna beslutet kunde därför betraktas som ett tillstyrkande, gentemot vilket kommissionen inte behövde göra några invändningar.
Det framgår av protokollet från mötet den 20 april 2021 i tullexpertgruppen, sektionen för ursprungsfrågor, att åtminstone tre av de fyra delegationer som motsatte sig förslaget till det angripna beslutet framförde precisa och detaljerade betänkligheter.
Dessa delegationer uttryckte i synnerhet förbehåll i fråga om avsaknaden av granskning, i utkastet till det angripna beslutet, av den övergripande ekonomiska rationaliteten i utlokaliseringen och i frågan huruvida begreppet syfte i artikel 33 i kompletteringsförordningen skulle anses hänvisa till ett enda syfte eller ett exklusivt ändamål och inte bara som en hänvisning till ett syfte bland andra.
Dessa förbehåll kan således ingå i begreppet ”slutsatserna av diskussionerna i kommittén” i den mening som avses i artikel 4.2 i förordning nr 182/2011, som kommissionen var skyldig att ta ”största hänsyn” till i den mening som avses i samma bestämmelse.
Det framgår emellertid av skäl 7 i det angripna beslutet att ”[ä]ven om undvikande av handelspolitiska åtgärder inte nödvändigtvis är det enda syftet med produktionsskiftet anses de villkor som anges i artikel 33 första stycket i [kompletteringsförordningen] uppfyllda på grundval av tillgängliga fakta.”
Härigenom besvarade kommissionen underförstått men ofrånkomligen frågan huruvida begreppet syfte i den mening som avses i artikel 33 i kompletteringsförordningen skulle anses hänföra sig till ett syfte bland andra genom att anse att detta syfte kunde samexistera med andra syften. Vidare gjorde kommissionen även en riktig bedömning när den underförstått men ofrånkomligen ansåg, efter att ha fastställt att det huvudsakliga eller dominerande syftet med en utlokalisering var att undvika tillämpning av unionens handelspolitiska åtgärder, att det inte var nödvändigt att ta ställning i frågan om den aktuella utlokaliseringen var ekonomiskt rationell.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den första grundens andra del och därmed inte heller såvitt avser någon del av den första grunden.
4.
Den andra grunden: uppenbart oriktig bedömning
Sökandena har anfört att det angripna beslutet grundar sig på en uppenbart oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna, eftersom kommissionen inte tog hänsyn till samtliga relevanta omständigheter och eftersom 8-K-rapportens sammanhang, innehåll och syfte inte bedömdes korrekt.
a)
Den andra grundens första del: underlåtenhet att bedöma samtliga relevanta omständigheter
Sökandena har anfört att kommissionen gjorde en uppenbart oriktig bedömning, eftersom den inte granskade samtliga relevanta omständigheter, inte minst tidpunkten för Harley-Davidsons beslut att flytta viss tillverkning till Thailand, de bakomliggande affärsmässiga och ekonomiska skälen till beslutet samt arten av de processer och verksamheter som utfördes i Thailand.
Kommissionen har bestridit dessa argument.
Tribunalen framhåller att sökandenas argument rör frågan huruvida kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den tillämpade artikel 33 i kompletteringsförordningen utan att efterforska ett ekonomiskt berättigande till den aktuella utlokaliseringen. Denna fråga prövas ovan inom ramen för prövningen av den tredje grunden.
Det framgår i detta avseende av bedömningen ovan i punkterna 54–63, att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den på grundval av tillgängliga data konstaterade att det huvudsakliga syftet med utlokaliseringen till Thailand av Harley-Davidsons tillverkning av motorcyklar avsedda för unionsmarknaden var att undvika tillämpning av de handelspolitiska åtgärder som infördes genom förordning 2018/886 och att kommissionen därmed hade fog för att inom ramen för tillämpningen av artikel 33 i kompletteringsförordningen slå fast att utlokaliseringen inte var ekonomiskt berättigad, utan att behöva granska de faktiska omständigheter som hänförde sig till andra eventuella syften med utlokaliseringen.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens första del.
b)
Den andra grundens andra del: uppenbart oriktig bedömning av 8-K-rapportens sammanhang, innehåll och syfte
Sökandena har klandrat kommissionen för att den inte beaktade det sammanhang i vilket 8-K-rapporten offentliggjordes. Sökandena har i detta avseende anfört att kommissionen lade alltför stor vikt vid formuleringen att utlokaliseringen i fråga skulle göra det möjligt att ”undvika den stora kostnad” som tilläggstullarna gav upphov till, trots att det fanns andra omständigheter som motiverade denna utlokalisering. Sökandena anser således att kommissionen tillmätte ett enda uttalande ett absolut bevisvärde, utan att beakta det sammanhang i vilket detta uttalande gjordes eller vem det riktade sig till och att syftet med uttalandet var att ingjuta förtroende, med undantag av all annan bevisning. Sökandena har slutligen gjort gällande att även om en av de faktorer som motiverade utlokaliseringen var att undvika tillämpning av tilläggstullarna, gjorde kommissionen ingen avvägning mellan detta syfte och andra syften som eftersträvades med den aktuella utlokaliseringen.
Kommissionen har motsatt sig dessa påståenden.
Såsom framgår av de omständigheter som beskrivs ovan i punkterna 24 och 25, inkom Harley-Davidson den 25 juni 2018 med en 8-K-rapport till SEC som en reaktion på ikraftträdandet av förordning 2018/886. Syftet var att informera bolagets aktieägare om att tilläggstullar tillämpades sedan den 22 juni 2018 på produkter som importerades till unionen från Förenta staterna. I rapporten angav Harley-Davidson också att bolaget hade för avsikt att flytta tillverkningen av vissa motorcyklar avsedda för unionsmarknaden från Förenta staterna till bolagets internationella anläggningar för att undvika unionens handelspolitiska åtgärder i fråga.
8-K-rapporten innehåller i synnerhet följande formulering: ”För att klara den höga kostnaden för dessa tullar på lång sikt, kommer Harley-Davidson att genomföra en plan i syfte att flytta tillverkningen av motorcyklar avsedda för Europeiska unionen från Förenta staterna till bolagets internationella anläggningar i syfte att undvika tullarna.”
Av detta följer att åtminstone en av de faktorer som låg till grund för utlokaliseringen i fråga var att undvika tillämpning av tilläggstullarna, vilket sökandena inte har bestritt. I punkterna 64–72 ovan fastställs också att denna vilja att undvika tillämpning av tilläggstullarna var det huvudsakliga eller dominerande syftet med den aktuella utlokaliseringen.
Kommissionen kan följaktligen inte klandras för någon oriktig bedömning när den i det angripna beslutet angav att det var ”[e]fter offentliggörandet av Europeiska unionens handelspolitiska åtgärder [som Harley-Davidson] meddelade … genom en … 8-K-rapport till [SEC] den 25 juni 2018 sin avsikt att flytta produktionen av vissa motorcyklar avsedda för … unionen från Förenta staterna till företagets internationella anläggningar i ett annat land för att undvika … unionens handelspolitiska åtgärder”, samtidigt som den framhöll att ”… undvikande av handelspolitiska åtgärder inte nödvändigtvis [var] det enda syftet med produktionsskiftet”.
Vad beträffar frågan om kommissionen borde ha beaktat andra faktorer, såsom 8-K-rapportens sammanhang eller föremål eller andra syften som eftersträvades med utlokaliseringen i fråga, påpekar tribunalen att den avser frågan huruvida kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den vid tolkningen av artikel 33 i kompletteringsförordningen grundade sin slutsats på konstaterandet att det dominerande syftet med utlokaliseringen var att undvika tillämpning av tilläggstullarna. Den frågan granskas och underkänns ovan inom ramen för prövningen av den tredje grunden och den första delgrunden i denna grund.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grundens andra del och därmed inte heller såvitt avser någon del av den andra grunden.
5.
Den femte grunden: åsidosättande av allmänna unionsrättsliga principer och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Inom ramen för den femte grunden har sökandena gjort gällande att det angripna beslutet utgör åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, icke-diskrimineringsprincipen, proportionalitetsprincipen, rätten till god förvaltning, näringsfriheten och rätten till egendom.
a)
Den femte grundens första del: åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar
Sökandena har gjort gällande att det angripna beslutet inte var förutsägbart, lika lite som dess tillämpning och verkningar, inte minst med avseende på de belgiska myndigheterna, såsom framgår av den omständigheten att de sistnämnda återkallade de fem beslut om bindande ursprungsbesked som hade beviljats sökandena, och inte bara de två beslut om bindande ursprungsbesked som anges i det angripna beslutet. Sökandena har vidare anfört att den omständigheten att kommissionen inte återkallade besluten om bindande ursprungsbesked då de beviljades är ett agerande som gav upphov till berättigade förväntningar. De har erinrat om att domstolen redan har slagit fast att två år mellan offentliggörandet av ett oriktigt beslut och kommissionens försök till rättelse är orimligt. De har även gjort gällande att det anges i kommissionens vägledning om ursprung att återkallande av ett beslut om bindande ursprungsbesked omfattas av villkoren i artikel 22.6 i tullkodexen om rätten att yttra sig, vilket innebär att deras förväntningar att kommissionen skulle kontakta dem inom ramen för det förfarande som utmynnade i antagandet av det angripna beslutet var berättigade. Slutligen har sökandena anfört att det inte förelåg något tvingande allmänintresse som borde ha ägt företräde framför deras enskilda intressen.
Kommissionen har bestridit dessa argument.
Ett beslut om bindande ursprungsbesked, som ska fattas i enlighet med artikel 33 i tullkodexen, är beslut genom vilka de nationella tullmyndigheterna intygar det geografiska ursprunget till en viss produkt som importeras till unionen, som svar på en ansökan från en importör som vill få garantier om tolkningen av reglerna för bestämning av en importerad varas ursprung. Ett bindande ursprungsbesked syftar till att ge den ekonomiske aktören full säkerhet när det föreligger tvivel om det geografiska ursprunget till en vara som importeras till unionen och således skydda den ekonomiske aktören mot att de nationella tullmyndigheterna därefter byter ståndpunkt under en viss tid (se dom av den 29 januari 1998, Lopex Export, C‑315/96, EU:C:1998:31, punkt 28). Ett sådant besked syftar emellertid inte till, och kan inte heller innebära, att den ekonomiske aktören slutgiltigt är garanterad att det geografiska ursprung som den hänför sig till inte kan ändras i ett senare skede, inte minst på grund av att ett tidigare beviljat beslut om bindande ursprungsbesked återkallas på begäran av kommissionen på den grund som anges i artikel 34.11 i tullkodexen, det vill säga behovet av att säkerställa en korrekt bestämning av varors ursprung.
Domstolen har dessutom redan slagit fast att principen om skydd för berättigade förväntningar inte med framgång kan åberopas mot en exakt bestämmelse i en unionsrättsakt, vilket innebär att den omständigheten att en nationell myndighet med uppgift att tillämpa unionsrätten agerar i strid med denna inte utgör grund för en ekonomisk aktör att ha berättigade förväntningar på att behandlas på ett sätt som strider mot unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 april 2011, Sony Supply Chain Solutions (Europe), C‑153/10, EU:C:2011:224, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet framgår det av bedömningen av den tredje grunden att artikel 33 i kompletteringsförordningen tillräckligt tydligt reglerar villkoret att behandlingen eller bearbetningen ska vara ekonomiskt berättigad. Vidare framgår det av lydelsen i artikel 60.2 i tullkodexen att denna bestämmelse tillräckligt tydligt reglerar de övriga villkor som ska vara uppfyllda för bestämningen av ursprunget till en vara som importeras till unionen.
Av detta följer att de belgiska tullmyndigheter som har till uppgift att tillämpa unionsrätten agerade i strid med unionsrätten när de fattade besluten om bindande ursprungsbesked och att detta agerande inte kan ha gett upphov till berättigade förväntningar hos sökandena.
Frågan om den tid som förflöt från den dag då kommissionen fick kännedom om de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked till den dag då den uppmanade de belgiska tullmyndigheterna att återkalla dem, är i själva verket hänförlig till den tredje delen av denna grund och tas upp i prövningen av den delgrunden, vilken avser åsidosättande av rätten till god förvaltning.
För att slutligen underkänna sökandenas påstående, att deras förväntningar att kommissionen skulle kontakta dem innan den antog det angripna beslutet var berättigade, är det tillräckligt att konstatera att påståendet, i den femte grundens första del, grundar sig på en tolkning av artikel 22.6 i tullkodexen, vilken endast rör de nationella tullmyndigheternas förfarande, inte kommissionens förfarande.
Av det ovan anförda följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den femte grundens första del.
b)
Den femte grundens andra del: åsidosättande av icke-diskrimineringsprincipen och proportionalitetsprincipen
Sökandena har anfört att det framgår av uttalanden av kommissionens tidigare ordförande, men också av den dåvarande kommissionären för handelsfrågor, att det särskilt var Harley-Davidson som vid sidan av andra amerikanska varumärken avsågs med de aktuella strafftullarna och att syftet var att utöva påtryckningar på vissa amerikanska politiskt ansvariga i synnerhet, och att de inte vilade på objektiva kriterier. Sökandena har också anfört att effekten av det angripna beslutet är oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet och att det fanns andra mindre tvingande lösningar eller att de kunde ha beviljats garantier, till exempel ha förvarnats om att kommissionen hade för avsikt att ompröva de belgiska myndigheternas tolkning av kriteriet i artikel 33 i kompletteringsförordningen och samtidigt ges möjlighet att yttra sig.
Kommissionen har motsatt sig dessa påståenden.
Tribunalen påpekar att sökandena, i den del de gjort gällande att de utsatts för diskriminering i och med att Harley-Davidson tillsammans med andra amerikanska varumärken specifikt nämndes i de offentliga uttalandena av höga företrädare för unionen som föremål för de aktuella strafftullarna, har överskridit ramarna för detta mål.
Denna kritik som sökandena har anfört avser nämligen i själva verket inte det angripna beslutet. Kritiken avser direkt förordning 2018/886 om införandet av tilläggstullarna, i vilken sökandena menar att Harley-Davidson otillbörligen pekades ut. I varje fall namnges Harley-Davidson inte i förordning 2018/886. Förordningen avser bland annat varor med KN-nummer 8711 50 00, det vill säga ”[m]otorcyklar … med förbränningskolvmotor med fram- och återgående kolv eller kolvar och med en cylindervolym av mer än 800 cm
”. Även om en sådan kategori av varor faktiskt motsvarar motorcyklar som tillverkas av Harley-Davidson, kan det för den skull inte uteslutas att motorcyklar som tillverkas av andra företag i Förenta staterna också kan ingå i denna objektivt definierade kategori, utan hänvisning till något särskilt varumärke. Detta bekräftade sökandena också vid förhandlingen genom att ange en annan amerikansk tillverkare.
Vad gäller frågan om proportionalitet och huruvida det angripna beslutet var diskriminerande, är det tillräckligt att framhålla att det enda kommissionen begärde genom beslutet var att de nationella tullmyndigheterna skulle återkalla besluten om bindande ursprungsbesked på grund av att dessa beslut inte hade antagits i överensstämmelse med unionsrätten. Det är inte oproportionerligt att begära att något ska bringas i överensstämmelse med tillämplig lagstiftning. Sökandena har inte heller styrkt eller ens påstått att kommissionen avstått från att begära att nationella myndigheter ska ändra beslut om bindande ursprungsbesked som rört en annan tillverkare av produkter med KN-nummer 8711 50 00. Det finns dessutom ingenting som tyder på att kommissionen inte skulle ha agerat på exakt samma sätt i fråga om andra beslut om bindande ursprungsbesked som inte är i överensstämmelse med unionsrätten.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den femte grundens andra del.
c)
Den femte grundens tredje del: åsidosättande av rätten till god förvaltning
och rätten att yttra sig
Sökandena har gjort gällande att kommissionens beslutsprocess inte genomfördes på ett opartiskt sätt och att ursprunget till det angripna beslutet inte kan vara något annat än politiskt. Sökandena har även klandrat kommissionen för att den inte antog det angripna beslutet inom skälig tid och inte kommunicerade med sökandena, inte ens genom de belgiska myndigheterna, innan den antog nämnda beslut. Sökandena har i detta avseende erinrat om att rätten att yttra sig är en allmän unionsrättslig princip som gäller för alla ekonomiska aktörer, oavsett innehållet i de tillämpliga bestämmelserna.
Kommissionen har bestridit dessa argument.
Enligt ordalydelsen i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har var och en bland annat rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt av unionens institutioner. Detta krav på opartiskhet omfattar den subjektiva opartiskheten, det vill säga ingen av de av institutionens ledamöter som handhar ärendet får ge uttryck för partiskhet eller personliga förutfattade meningar, och den objektiva opartiskheten, det vill säga att institutionen ska erbjuda tillräckliga garantier för att i detta avseende utesluta varje form av legitima tvivel (se dom av den 11 juli 2013, Ziegler/kommissionen, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, punkt 155 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet är det riktigt att det framgår av uttalanden som gjordes i mars 2018 av kommissionens tidigare ordförande, såsom de återgetts i tidningar, att ”tilläggsskatter [skulle] tas ut på Harley-Davidson-motorcyklar, Levi's-jeans och Bourbon”. Sökandena kan emellertid inte enbart utifrån dessa spontana uttalanden dra slutsatsen att kommissionen åsidosatte kravet på opartiskhet. I det angripna beslutet, som antogs i mars 2021, begärde kommissionen först och främst bara, inom ramen för sin efterhandskontroll av beslut om bindande ursprungsbesked som fattas av de nationella tullmyndigheterna, att de belgiska tullmyndigheterna skulle återkalla de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked, eftersom kommissionen – med rätta – ansåg att de stred mot unionsrätten. Kommissionen antog nämligen det angripna beslutet med stöd av artikel 33 i kompletteringsförordningen, i det enda syftet att säkerställa en korrekt bestämning av ursprunget till de motorcyklar som tillverkas av Harley-Davidson, vilket innebär att den inte kan klandras för bristfällig opartiskhet som sökandena har gjort gällande. Vidare har sökanden i varje fall inte gjort gällande någon omständighet i samband med antagandet av det angripna beslutet för att visa att kommissionen brustit i objektivitet och opartiskhet, utöver allmänna och abstrakta överväganden om en påstådd politisk vilja att införa de aktuella tilläggstullarna.
Det finns även skäl att erinra om att artikel 41.2 a i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskriver att rätten till god förvaltning innefattar en rätt för var och en att bli hörd innan en enskild åtgärd som skulle beröra honom eller henne negativt vidtas mot honom eller henne. Rätten att yttra sig utgör en del av rätten till försvar, vilken är en allmän princip i unionsrätten som ska tillämpas även i avsaknad av särskilda bestämmelser härom. Denna princip innebär ett krav på att adressater av beslut som på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen ska beredas tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig angående de omständigheter som läggs dem till last och som ligger till grund för dessa beslut (se dom av den 28 oktober 2021, Vialto Consulting/kommissionen, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
Av rättspraxis framgår även att för att ett åsidosättande av rätten att yttra sig ska kunna leda till att rättsakten i fråga ogiltigförklaras, måste det finnas en möjlighet att det administrativa förfarandet hade kunnat leda till ett annat resultat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 maj 2022, Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/kommissionen, C‑718/20 P, EU:C:2022:362, punkt 49). Det ankommer således på sökandena att visa, genom att lägga konkreta uppgifter eller åtminstone argument eller tillräckligt tillförlitliga och precisa indicier för att kommissionen beslut skulle ha kunnat bli annorlunda, och på så sätt göra det möjligt att fastställa ett konkret åsidosättande av rätten till försvar (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 29 juni 2006, SGL Carbon/kommissionen, C‑308/04 P, EU:C:2006:433, punkt 98).
Kravet på att kommissionen ska handla inom en rimlig tidsfrist då den genomför ett administrativt förfarande utgör slutligen en grundläggande unionsrättslig princip. Till följd av det grundläggande rättssäkerhetskravet, som utgör ett hinder för att kommissionen på obestämd tid skjuter upp utövandet av sin behörighet, ska dessutom domstolsprövningen inbegripa en kontroll av huruvida kommissionen under det administrativa förfarandet dröjde orimligt länge med att vidta åtgärder (se dom av den 22 april 2016, Frankrike/kommissionen, T‑56/06 RENV II, EU:T:2016:228, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
Frågan huruvida den tid som förflutit innan ett förfarande inleds är skälig ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende, såsom ärendets komplexitet och parternas uppträdande (se dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen, C‑630/11 P–C‑633/11 P, EU:C:2013:387, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
Den femte grundens tredje del ska prövas mot bakgrund av dessa principer.
1)
Åsidosättande av rätten att yttra sig
Vad gäller frågan om rätten att yttra sig har åsidosatts är det ostridigt mellan parterna att kommissionen inte beredde parterna tillfälle att yttra sig i förfarandet inför antagandet av det angripna beslutet. Genom det angripna beslutet uppmanades de belgiska myndigheterna att återkalla de två första av de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked, och dessa myndigheter hade inga andra möjligheter än att rätta sig efter detta föreläggande. Därmed utgör det angripna beslutet en individuell åtgärd som riktar sig mot sökandena och som går dem emot. Kommissionens argument, att det endast krävdes ett bilateralt utbyte mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten i förfarandet inför antagandet av det angripna beslutet, kan inte godtas mot bakgrund av att denna rätt, som erinras om ovan i punkt 161, även gäller i avsaknad av särskilda bestämmelser. Den omständigheten att sökandena kunde eller skulle ha kunnat framföra synpunkter till de belgiska tullmyndigheterna både innan besluten om bindande ursprungsbesked fattades men också, enligt kommissionen, under perioden från antagandet av det angripna beslutet fram till antagandet av beslutet om det faktiska återkallandet av besluten om bindande ursprungsbesked, är vidare inte av den arten att kommissionen kan anses ha iakttagit sin skyldighet att höra sökandena före antagandet av det angripna beslutet.
Denna oegentlighet skulle emellertid endast kunna föranleda att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras om det i det nu aktuella fallet finns en möjlighet att det administrativa förfarandet på grund av oegentligheten kan ha fått ett annat resultat, så att felet konkret har inkräktat på rätten till försvar.
I och med att kommissionen i det angripna beslutet, inom ramen för sin efterhandskontroll av beslut om bindande ursprungsbesked som fattats av de nationella tullmyndigheterna, endast uppmanade de belgiska tullmyndigheterna att återkalla beslut om bindande ursprungsbesked som fattats genom felaktig tillämpning av artikel 33 i kompletteringsförordningen, använde sig kommissionen bara av sin behörighet enligt artikel 34.11 i tullkodexen, att begära att en medlemsstat återkallar beslut om bindande ursprungsbesked i syfte att säkerställa en korrekt och enhetlig bestämning av varors ursprung.
Det angripna beslutet innehåller en tolkning och en tillämpning av en unionsrättslig bestämmelse, det vill säga artikel 33 i kompletteringsförordningen, som enligt vad som slås fast ovan i punkterna 53–73 inte är behäftad med något fel. Även om sökandena hade beretts möjlighet att yttra sig i det förfarande som utmynnade i antagandet av det angripna beslutet, skulle kommissionens tolkning och tillämpning av artikel 33 i kompletteringsförordningen i detta beslut således inte kunnat bli annorlunda. Den enda orsaken till att artikel 33 i kompletteringsförordningen kunde tillämpas på olika sätt på de faktiska omständigheterna i det nu aktuella fallet var de skilda tolkningarna av denna artikel, vilka framträder i den skriftväxling mellan de belgiska myndigheterna och kommissionen som kommissionen lade fram som svar på en åtgärd för processledning av den 30 juni 2022.
Såsom framhålls ovan i punkterna 65 och 66, har sökandena i varje fall inte lagt fram några konkreta uppgifter vid tribunalen som kan visa att den aktuella utlokaliseringen huvudsakligen var motiverad av andra överväganden än införandet av tilläggstullarna, trots att bevisbördan, såsom det erinras om ovan i punkt 162, åligger sökandena.
2)
Åsidosättande av principen om en rimlig tidsfrist
Vad gäller den påstådda underlåtenheten att iaktta en rimlig tidsfrist i det administrativa förfarandet inför antagandet av det angripna beslutet, framhåller tribunalen inledningsvis att det i artikel 34.11 i tulltaxan, enligt vilken kommissionen har rätt att uppmana en medlemsstat att återkalla beslut om bindande ursprungsbesked i syfte att säkerställa en korrekt och enhetlig bestämning av varors ursprung, såsom kommissionen för övrigt mycket riktigt har angett inte föreskrivs någon tidsfrist, inte ens vägledande, för kommissionens granskning av beslut om bindande ursprungsbesked som översänds till den i enlighet med artikel 19 i förordning 2015/2447 (se ovan punkt 12).
Den enda omständigheten att kommissionen inte är bunden av någon tidsfrist för att begära att en medlemsstat ska återkalla beslut om bindande ursprungsbesked hindrar emellertid inte unionsdomstolen från att pröva om denna institution inte har iakttagit en rimlig tidsfrist.
I det nu aktuella fallet översände de belgiska tullmyndigheterna de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked den 21 augusti 2019. Kommissionen kontaktade dessa myndigheter den 5 oktober 2020 för att underrätta dem om sin avsikt att begära att besluten skulle återkallas.
Efter en skriftväxling med de belgiska myndigheterna, i vilken dessa myndigheter inkom med synpunkter med e-post den 13 november 2020, inledde kommissionen den 22 december 2020 ett förfarande i syfte att anta det angripna beslutet. Härvid rådfrågades flera olika generaldirektorat. Den 5 mars 2021 lade kommissionen fram förslaget till det angripna beslutet för samtliga delegationer i Tullkodexkommittén, sektionen ursprungsfrågor, inom ramen för det rådgivande förfarandet och genom skriftligt förfarande. Den 29 mars 2021 översände kommissionen en sammanfattning till Tullkodexkommittén, sektionen ursprungsfrågor. Det angripna beslutet antogs sedan den 31 mars 2021.
Det är visserligen riktigt att det gick tretton månader från det att de belgiska tullmyndigheterna översände de aktuella besluten om bindande ursprungsbesked till dess att kommissionen tog den första kontakten med dessa myndigheter om en eventuell begäran om återkallande av besluten. Den period på sexton månaderna mellan detta översändande och inledandet av det formella förfarandet inför antagandet av det angripna beslutet kan emellertid inte för den skulle anses ha varit orimlig, under de aktuella omständigheterna som i förevarande fall. Detta var dessutom första gången kommissionen använde sig av sin befogenhet enligt artikel 34.11 i tullkodexen för att begära att en medlemsstat ska återkalla beslut om bindande ursprungsbesked i syfte att säkerställa en korrekt och enhetlig bestämning av varors ursprung.
Kommissionen antog sedan det angripna beslutet efter ett administrativt förfarande som pågick i mindre än fyra månader, under vilket den var tvungen att samråda med flera institutionella parter som skulle yttra sig, vilket vittnar om en viss skyndsamhet.
Av detta följer att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den femte grundens tredje del.
d)
Den femte grundens fjärde del: åsidosättande av näringsfriheten och rätten till egendom
Sökandena har anfört att kommissionen tolkade artikel 33 i kompletteringsförordningen på ett sådant sätt att den fråntog de ekonomiska aktörerna deras legitima rätt att själva välja platsen för sin verksamhet, vilket strider mot deras näringsfrihet och äganderätt. Sökandena menar att ett ingripande av kommissionen i företags affärsbeslut inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att nå ett legitimt syfte och att syftet att kontrollera unionens handels- och tullordning visserligen utgör ett legitimt syfte men att det emellertid måste eftersträvas inom strikta gränser för att inte utgöra ett godtyckligt ingrepp för politiska ändamål.
Kommissionen har motsatt sig dessa påståenden.
Tribunalen erinrar i detta avseende om att domstolen i punkterna 41–46 i domen av den 22 januari 2013, Sky Österreich (C‑283/11, EU:C:2013:28), erinrade om att det skydd som ges i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna omfattar friheten att utöva en ekonomisk eller kommersiell verksamhet samt avtalsfriheten och den fria konkurrensen. Enligt domstolens praxis utgör näringsfriheten inte en absolut rättighet, utan den ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället. Näringsfriheten kan med hänsyn till denna rättspraxis och till ordalydelsen i artikel 16 i stadgan om de grundläggande rättigheterna, vilken skiljer sig från övriga grundläggande rättigheter som stadfästs i avdelning II i stadgan om de grundläggande rättigheterna, även om den ligger nära lydelsen i vissa bestämmelser i avdelning IV i stadgan, bli föremål för myndighetsingrepp, som i det allmännas intresse begränsar hur näringar får bedrivas.
Enligt artikel 17.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.
Eftersom de rättigheter som garanteras genom artikel 16 och artikel 17.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna inte är absoluta, kan deras utövande underkastas begränsningar som är motiverade av mål av allmänintresse som eftersträvas av unionen. Enligt artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna ska varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
I det nu aktuella fallet har sökandena inte närmare angett vilka faktiska omständigheter som kan styrka sökandenas påståenden i denna delgrund och som skulle kunna visa att det angripna beslutet på ett oproportionerligt sätt har begränsat deras rätt till egendom och deras näringsfrihet.
En eventuell begränsning av dessa grundläggande rättigheter, även om den kunde anses styrkt, skulle dessutom inte vara en följd av det angripna beslutet. En sådan begränsning, om den antas vara fastställd, skulle i själva verket ha sitt ursprung i förordning nr 2018/886, genom vilken tilläggstullarna infördes. Såsom framgår av handlingarna i målet har sökandena inte ifrågasatt lagenligheten av denna förordning i den nu aktuella talan. I och med att det inte är styrkt att det angripna beslutet hindrar sökandena från att saluföra motorcyklar tillverkade av Harley-Davidson i unionen, kan detta beslut inte heller på ett oproportionerligt sätt hindra sökandena från att åtnjuta sin rätt att bedriva ekonomisk verksamhet på unionsmarknaden, och inte heller att utöva sin rätt till egendom vid tillverkning och saluföring av de aktuella motorcyklarna.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den femte grundens fjärde del och följaktligen inte såvitt avser någon del av den femte grunden.
6.
Den sjätte grunden: kommissionens överskridande av befogenheter i politiska syften
Sökandena har anfört att det mycket tydligt framgår av tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet att kommissionens agerande motiverades av politiska överväganden. Sökandena har påstått att kommissionen har överskridit sin befogenhet att se till att ursprunget till varor som importeras till unionen bestäms på ett korrekt sätt genom att begära att nationella tullmyndigheter återkallar beslut om bindande ursprungsbesked, uteslutande eller huvudsakligen i andra syften än dem som befogenheten tilldelades för. Härigenom har den undergrävt syftet med denna befogenhet, som är att säkerställa korrekta och harmoniserade ”likvärdiga konkurrensvillkor” för alla ekonomiska aktörer.
Kommissionen har bestridit sökandens påståenden.
Tribunalen påpekar att sökandena, under förevändning av ett påstått ”överskridande av befogenheter”, i själva verket genom sina påståenden i den sjätte grunden har gjort gällande att kommissionen har gjort sig skyldig till maktmissbruk. Sökandena har nämligen genom sitt resonemang anfört att det angripna beslutet utgör en förtäckt handelspolitisk åtgärd som syftar till att utöva påtryckningar på Förenta staternas regering för att få den av avstå från de tullar som infördes enligt avsnitt 232 i 1962 års lag om handelsutvidgning.
Det framgår av fast rättspraxis att en rättsakt innebär maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och samstämmiga uppgifter framgår att den har antagits uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som angetts eller för att kringgå ett förfarande som särskilt föreskrivs i fördraget, i syfte att komma till rätta med situationen i det konkreta fallet (se dom av den 20 mars 2019, Foshan Lihua Ceramic/kommissionen, T‑310/16, EU:T:2019:170, punkt 176 och där angiven rättspraxis).
Sökandena har inte anfört någon konkret omständighet, utöver vaga och abstrakta påståenden, som kan styrka att kommissionen antog nämnda beslut i andra syften än de angivna, det vill säga att garantera en korrekt och enhetlig bestämning av ursprunget till varor som importeras till unionen. Sökandena har förvisso lagt fram några tidningsartiklar, varav några för övrigt publicerades efter antagandet av det angripna beslutet, men tribunalen konstaterar att dessa artiklar inte rör vare sig det angripna beslutet eller liknande beslut. I dessa artiklar redogörs dessutom snarare för kommissionens oro för en eventuell upptrappning av tvisten mellan unionen och Förenta staterna i samband med det nära förestående ikraftträdandet av tilläggstullarna enligt bilaga II till förordning 2018/886.
Genom att enbart anföra att det angripna beslutet antogs i ”politiska syften” består sökandenas tillvägagångssätt således av rena påståenden.
Det finns således inga uppgifter som tyder på att det förfarande som ledde till antagandet av det omtvistade beslutet skulle ha inletts uteslutande, eller åtminstone huvudsakligen, för att uppnå andra mål än dem som anges ovan i punkt 190.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
Av samtliga ovanstående överväganden följer att yrkandena om ogiltigförklaring av det angripna beslutet ska ogillas.
C.
Begäran om åtgärder för processledning eller för bevisupptagning
Kommissionen har anfört att ändamålet med sökandenas tredje yrkande, att tribunalen ska förordna om de åtgärder för processledning eller bevisupptagning som den finner lämpliga, har förfallit, eftersom de handlingar som sökandena har hänfört sig till offentliggjordes på deras begäran, vilken lämnades in med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, 2001, s. 43).
Sökandena anser att tribunalen ändå skulle kunna finna det lämpligt att anmoda kommissionen att lägga fram mer omfattande bevisning, eftersom de handlingar som den offentliggjort inte ger tillräckligt stöd för dess påståenden.
När det gäller bedömningen av en parts yrkanden om åtgärder för processledning eller för bevisupptagning, är tribunalen ensam behörig att avgöra huruvida det föreligger ett eventuellt behov av att komplettera den information som den har tillgång till i de mål som anhängiggjorts vid den (se dom av den 22 november 2007, Sniace/kommissionen, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, punkt 77 och där angiven rättspraxis).
I det nu aktuella fallet har sökandena inte noggrant angett vilka skäl som kan motivera denna begäran om åtgärder för processledning eller för bevisupptagning, såsom krävs enligt artikel 88.2 i tribunalens rättegångsregler.
Tribunalen framhåller att de uppgifter som finns i handlingarna i målet under alla omständigheter är tillräckliga för att den ska kunna uttala sig. Tribunalen har nämligen kunnat avgöra målet på grundval av de yrkanden, grunder och argument som förts fram under rättegången och med beaktande av de handlingar som getts in av parterna.
Begäran om åtgärder för processledning eller för bevisupptagning ska följaktligen avslås.
Av detta följer att talan ska ogillas i sin helhet, utan att tribunalen behöver uttala sig i frågan huruvida den handling som kommissionen gett in inför den muntliga förhandlingen, innehållande en utskrift av en telefonkonferens som hölls den 24 juli 2018 mellan Harley-Davidson och företrädare för dess aktieägare, kan tas upp till prövning.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Eftersom sökandena har tappat målet, ska de förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med kommissionens yrkande.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1)
Talan ogillas.
2)
Harley-Davidson Europe Ltd och Neovia Logistics Services International förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Papasavvas
Svenningsen
Jaeger
Mac Eochaidh

Pynnä
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 1 mars 2023.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: engelska.