Les anomalies dans les réformes publiques: le pourquoi et le comment?

La recherche sur les reformes publiques inscrite dans la tradition des sciences administratives et politiques recouvre trois orientations (Hood, 2005) : dans les annees ’80 un travail analytique centre sur la nouvelle gestion publique, dans les annees ’90 l’elaboration d’une base de donnees et d’informations sur les reformes publiques (Aucoin, 1995; Politt, Bouckaerts, 2000) et enfin plus recemment l’identification d’anomalies dans ces reformes (notamment Margetts, Perri6, Hood, 2010; Bezes, 2005, 2006). La recherche en gestion est centree sur l’action et non pas sur les institutions ou les acteurs : elle vise en termes positifs a la construction d’une theorie de l’action et en meme temps en termes normatifs a proposer des pistes d’action (Hatchuel, 2000). La recherche en management public recouvre ainsi des analyses des reformes ainsi que des approches conduisant a la prise de responsabilite (« a responsibility-base approach ») (Schedler, Proeller, 2010) plus normatives et tournees vers la recherche de solutions. Cette contribution s’inscrit a fois dans la perspective de l’analyse des anomalies dans les reformes publiques (pourquoi les reformes produisent-elles des anomalies, quelle en est la nature ? ) et dans la proposition de pistes pour en limiter la portee (comment resoudre les anomalies ? ). Une premiere ambition est de proposer une analyse pertinente des pathologies et des paradoxes dans les reformes publiques mises en oeuvre dans les pays de l’OCDE dans deux domaines centraux : les reformes budgetaires d’une part et les reformes de la haute fonction publique d’autre part. Ces reformes sont centrales dans la reforme de l’Etat puisqu’elles touchent d’une part a l’architecture du budget et d’autre part a la responsabilite et au rendu des comptes des hauts fonctionnaires. Alors que les comparaisons internationales sont frequemment utilisees pour produire un savoir commun, ce ne sont pas toujours les travaux les plus scientifiques qui sont les plus cites comme le rappelle Pollitt (2011). Le champ de l’analyse comparative des politiques publiques s’est pourtant considerablement developpe, ces dernieres annees, il n’y a cependant pas de paradigme dominant qui se soit impose chez les chercheurs : theories comparatives au niveau institutionnel, culturel ou organisationnel (Pollitt, 2011). La comparaison reste un exercice complexe et s’agissant de notre sujet, il ne suffit pas de constater des succes ou des echecs dans les reformes mais bien de comprendre dans quelle mesure la reforme elle-meme, le contexte institutionnel, des enjeux culturels et organisationnels expliquent le resultat. La seconde ambition est d’ouvrir la discussion sur le terrain de l’action : en d’autres termes de passer de la question du pourquoi a la question du comment. Ces deux questions sont en fait intrinsequement liees. S’arreter au pourquoi revient a renvoyer purement les reformes pour vice de forme sans qu’aucune alternative ne soit vraiment proposee si ce n’est un retour en arriere generalement problematique. Envisager le comment sans considerer la source des anomalies conduit a repeter voire a propager les memes erreurs non identifiees. Ce n’est qu’en liant les deux questions qu’il est possible de definir une troisieme voie entre les recommandations de « bonnes pratiques » faciles a transferer d’un pays a l’autre (type OCDE) et l’affirmation de la « non-exportabilite » des reformes pour des raisons et contraintes notamment institutionnelles (Politt, 2003).