Desmembramento de municípios: impactos sobre as eleições legislativas municipais

The article evaluates the effects of the division of municipalities on the elections in the composition in the municipal legislative chambers, where we try to identify the gerrymandering hypothesis, that is, change of the composition of the power in these municipalities involved with the dismemberment. Our results suggest that there is (i) a positive impact of dismemberment on the concentration of seats in a few parties in the city councils in the municipalities of origin, and (ii) a reduction of participation in the municipality of origin of minority parties, concomitantly with an increase of concentration in the chamber of the new municipalities of these parties. KEywORDS: Dismemberment; municipality; city council; elections; gerrymandering; cracking; packing. JEL Classification: H75; H76. Revista de Economia Política, vol 37, no 4 (149), pp 832-849, outubro-dezembro/2017 * Professor da Escola de Economia de São Paulo – FGV, e-mail: Enlinson.mattos@fgv.br. Mestre em Economia e Direito da Fundação Getulio Vargas, e-mail: lucas.garcez@gvmail.br. Submetido: 4/ Setembro/2015; Aprovado: 23/Janeiro/2017/ 832 • Revista de Economia Política 37 (4), 2017 http://dx.doi. org/10.1590/0101-31572017v37n04a10 833 Revista de Economia Política 37 (4), 2017 • pp. 832-849 INTRODUçãO Com a Constituição de 1988 o Estado brasileiro se consolidou num modelo federativo, fundamentalmente dividido em três níveis de entes federados: a União, os Estados-membros e os Municípios (Tavares, 2007, p. 1004). Tais entes foram dotados de significativo grau de autonomia, com competências legislativas próprias e gestão relativamente independente de recursos. A Constituição, buscando aumentar a autonomia dos municípios restringida pelos projetos centralizadores anteriores, também alterou a repartição tributária que vigia até então, instituindo um ganho significativo para os municípios: a receita municipal em 1988 representava 10,8% dos recursos arrecadados pelo Estado brasileiro, ao passo que em 2000 passou a representar 16,9% (Andrade, 2007, p. 252). O presente artigo busca investigar efeitos dos desmembramentos municipais no Brasil sobre a concentração de poder do legislativo municipal. Além de serem por si sós relevantes para a escolha da regulação, os efeitos das divisões sobre a balança de poder podem ter sido antevistos pelos agentes e operados como incentivos para a criação de novos municípios no passado. A possibilidade de aumentar sua participação no legislativo nas eleições seguintes, por exemplo, pode ser um incentivo importante para que um partido apoie ou não a divisão. Para realizar a investigação pretendida, foram analisadas as divisões de municípios brasileiros realizadas no período de 1996 a 2004. No curto prazo os partidos não são capazes de usar estrategicamente mudanças radicais de suas posições ideológicas (Laver e Sergenti, 2010, p. 4). Assim, como a divisão do município altera repentinamente o eleitorado relevante para obtenção de cadeiras, no curto prazo, deve afetar o resultado das eleições seguintes e, no longo prazo, o equilíbrio das políticas e posições ideológicas na região (Ordeshook, 1986, p. 173). Isso se dá porque a divisão afeta a distribuição dos eleitores. Seria, em tese, possível dividir a população de um município mantendo a distribuição ideológica dos eleitores, mas as preferências e posições diante das políticas públicas não são independentes da divisão geográfica operada pela divisão do município. Especialmente na política regional, candidatos e políticas são preferidos em regiões específicas, de forma que a divisão geográfica do município impacta a distribuição dos eleitores do distrito. A literatura identificou o aumento da probabilidade de reeleição e persistência no poder para o poder executivo com o desmembramento de municípios (Arvate et al., 2015, p.6). Tais dados indicam que, após a divisão do município, a população tem maiores condições de premiar eleitoralmente os candidatos de sua preferência. Antes da divisão, como a população relevante para o preenchimento dos cargos abrange mais pessoas e outros grupos de interesse, tais condições seriam limitadas. Com a divisão, grupos minoritários que não seriam representados podem eventualmente conseguir representação significativa na região desmembrada. Assim, a divisão importa para a determinação do número de eleitores necessários para a conquista de representação, tanto no executivo quanto no legislativo. Com relação ao poder legislativo há duas formas fundamentais de alteração