Políticas e instituciones para el desarrollo económico territorial. El caso de Argentina

Este estudio hace parte de una investigacion comparativa realizada por el ILPES en el marco del Convenio con la GTZ sobre "Modernizacion del Estado, Desarrollo Productivo y Uso Sostenible de Recursos Naturales- componente de Gestion Economica Territorial" que tuvo lugar entre 2004 y 2007. Despues de elaborada una pauta general de investigacion, consultores nacionales de 10 paises de la region realizaron los estudios nacionales sobre "Politicas e instituciones para el desarrollo economico territorial (DET)". Se escogio un grupo de paises representativo de las diferentes regiones del continente, de sus diversas condiciones y caracteristicas, mencionados de Norte a Sur: Mexico, Honduras, El Salvador, Colombia, Ecuador, Peru, Brasil, Bolivia, Argentina y Chile.Desde finales de los anos 1980 las preocupaciones por el desarrollo regional y urbano dieron un giro importante pues los gobiernos y actores economicos y sociales nacionales dejaron de ser los protagonistas exclusivos e ingresaron a la escena los gobiernos y actores locales, territoriales y globales. Este giro fue concomitante con procesos de apertura economica, reforma del estado, consolidacion democratica y descentralizacion en buena parte de los paises latinoamericanos y del Caribe. Durante esta primera decada del siglo XXI comienza a producirse un giro de magnitud e importancia semejante al ya mencionado, caracterizado por la reaparicion por las preocupaciones territoriales en las instancias nacionales y por el creciente enfasis en temas como la solidaridad, el asistencialismo y el desarrollo social. En estas condiciones, el ILPES ha considerado oportuno lanzar este esfuerzo de investigacion comparativa que permita no solamente hacer un balance de lo sucedido en los ultimos 15 anos, sino tambien prepararse para los cambios en marcha y por venir. Los diez estudios nacionales han sido realizados bajo la orientacion de una guia uniforme, elaborada siguiendo las recomendaciones metodologicas desarrolladas por los especialistas en estudios de caso. El estudio de caso suele confundirse con un estado preliminar o exploratorio de una investigacion, asi como suele atribuirsele caracteristicas principalmente monograficas y descriptivas sin implicaciones teoricas. Se trata, en realidad, de investigaciones en el pleno sentido de la palabra, disenadas con el proposito explicito de que la obtencion de conclusiones generales de validez teorica y conceptual amplia, no se haga a expensas del conocimiento de la singularidad de cada caso y situacion. Cada una de las diez investigaciones de caso se construyo alrededor de la exploracion de cinco hipotesis generales que en su conjunto recogen las interrogaciones de teoria y politica mas relevantes. La primera hipotesis, la vigencia del discurso favorable al DET, se mueve en el plano de la construccion del discurso politico y de politica economica que orienta las acciones publicas, asi como la generacion de nuevas reglas de juego para el conjunto de la sociedad. Pretende explorar si durante estos 15 anos ha habido o no un discurso favorable al desarrollo economico territorial, entendido como la capacidad de una sociedad local para formularse propositos colectivos de progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endogenos necesarios para su obtencion. El seguimiento de esta hipotesis, como podra observarse a traves de la lectura atenta de los diez casos, permitio comprender las diferencias y semejanzas de acepcion y enfoque otorgado a estas politicas en los diferentes paises, e hizo posible precisar las continuidades y rupturas de este discurso al interior de cada uno de los paises. La segunda hipotesis, del discurso a la politica publica, tiene la intencion de establecer el contraste entre el discurso y la practica, sus posibles divergencias, vacios, convergencias. Adicionalmente intenta delimitar el universo de politicas publicas que en cada pais se relaciona con el DET y conocer su mayor o menor grado de articulacion. Ademas de medir la distancia entre lo que se dice y lo que se hace, esta hipotesis tiene la importancia de darnos a conocer el conjunto de politicas relacionadas con el DET, independientemente de si ellas son o no concientes de esta conexion. La tercera hipotesis, de la politica publica a la practica institucional: lo sectorial, ahonda en esta exploracion del contraste entre discurso y practica, enfocandose en una preocupacion estrategica para las politicas territoriales. Pretende observar con algun detalle cada uno de los sectores con practicas politicas relevantes al DET y conocer el mayor o menofr grado de articulacion y coordinacion mutua a nivel de lo nacional, lo regional y lo local. La hipotesis conjetura un alto grado de desarticulacion y descoordinacion pero al mismo tiempo, intenta hacer visibles las distintas arquitecturas organizacionales y financieras que hayan sido inventadas por los paises para resolver la necesidad de garantizar una accion territorialmente coordinada de las politicas sectoriales nacionales. La cuarta hipotesis, de la politica publica a la practica institucional: lo territorial (regional, local), hace una exploracion complementaria a la realizada a traves de la tercera hipotesis pero enfocandose ahora en la manera como cada politica sectorial territorializa su accion. Aunque el concepto de politica regional desaparecio, entendida como accion nacional para difundir el crecimiento y el desarrollo del centro a la periferia de cada pais, numerosas politicas sectoriales siguieron recurriendo a distintas descomposiciones espaciales de los territorios nacionales, como una de sus estrategias de ejecucion de politicas. Con esta hipotesis se pretende verificar si se da o no la existencia de estas multiples formas de regionalizacion de la politica publica, conocer sus vacios de articulacion y coordinacion, e igualmente identificar soluciones y alternativas a estas dificultades que hayan sido adelantadas por algunos de los paises estudiados. La quinta y ultima hipotesis, desde lo local: autonomia y posibilidades de protagonismo territorial, pretende poner en evidencia cuales son los verdaderos grados de autonomia y capacidad de accion para el desarrollo economico ejecutable desde lo local e intenta identificar casos y procesos de DET destacables a nivel de cada pais. La teoria del desarrollo local de los ultimos 20 anos se ha centrado en la exploracion de esta quinta hipotesis, descuidando relativamente la exploracion y el conocimiento de las otras cuatro. Por esta razon, el aporte de estos diez estudios debe evaluarse en funcion del conocimiento aportado por la exploracion de las cuatro primeras hipotesis y por la vision panoramica y de conjunto construida gracias a la presencia de todas cinco.Cada una de las hipotesis y cada uno de los resultados especificos de los 10 estudios nacionales arroja informacion y aporta criterios de reflexion de particular relevancia para comprender el pasado reciente y preparar las orientaciones teoricas y politicas necesarias para confrontar los retos del presente y del inmediato porvenir. El ILPES espera que estos estudios nutran las discusiones nacionales en materia de DET, suscite reflexiones de futuro y motive el intercambio de experiencias, logros y fracasos, entre los distintos paises de America latina y el Caribe. Una sintesis de los diez estudios de caso esta en proceso de preparacion, lo que junto a los estudios individuales de paises esperamos den origen a distintas actividades de difusion e intercambio de los resultados de estos trabajos, con el objeto que cumplan la finalidad de consolidar las acciones de politica publica para el desarrollo economico territorial en nuestra region.