Public‐private partnerships in Canada: Theory and evidence

Abstract: This article develops some theory on and examines the implementation and performance of Canadian public-private partnerships (P3s). It focuses primarily on infrastructure projects and addresses three questions: 1) What goals do governments expect to achieve through P3s? 2) How effective are P3s likely to be at delivering value to governments and citizens? 3) What lessons can be derived from the use of P3s? The article reviews the government's intended social goals for P3s and evaluates how effective P3s have been in fulfilling them. It then formulates a more comprehensive framework and outlines a “positive theory” perspective of P3s that takes into account the divergent goals of the partners – profit maximization goals of private-sector participants and the political goals of the public sector. The article evaluates and summarizes the findings and implications of ten Canadian P3s. The appropriate test of success, from a social (normative) perspective, is whether P3s have lower total social costs, including production costs and all of the transaction costs and externalities associated with the project. The ten case studies indicate that the potential benefits of P3s are often outweighed by high contracting costs due to opportunism generated by goal conflict. These costs are particularly high when construction or operating complexity is high, revenue uncertainty (use-risk) is high, both of these risks have been transferred to the private-sector partner, and contract management effectiveness is poor. In infrastructure projects, it rarely makes sense to try to transfer large amounts of risk to the private sector. Sommaire: Le present article elabore une theorie et examine la mise en œuvre et la performance de partenariats des secteurs public/prive canadiens (P3). Il se penche essentiellement sur des projets d'infrastructure et aborde quatre questions : 1) quels objectifs les gouvernements prevoient-ils atteindre en ayant recours aux P3 ? 2) Dans quelle mesure les P3 seront efficaces a fournir de la valeur aux gouvernements et aux citoyens ? 3) Quelles lecons peut-on tirer des P3? L'article passe en revue les justifications normatives avancees par le gouvernement pour les P3 et examine leur efficacite. Ensuite, il formule un cadre normatif plus exhaustif. Puis, il presente les grandes lignes d'une perspective de «theorie positive» des P3 en tenant compte des objectifs divergents des partenaires : a savoir, les objectifs de maximisation des profits pour les participants du secteur prive et les objectifs politiques du secteur public. Par la suite, l'article passe en revue et evalue dix etudes de cas de P3 canadiens. Le test du succes, selon une perspective (normative) sociale, consiste a determiner si les P3 ont des couts sociaux totaux inferieurs, y compris les couts de production, et tous les couts de transactions et couts externes associes au projet. Les dix etudes de cas indiquent que les avantages potentiels des P3 sont souvent surpasses par les frais eleves de passation de contrats dus a l'opportunisme genere par les conflits en matiere d'objectifs. Ces couts sont particulierement eleves lorsque la complexite de la construction ou de l'exploitation est elevee et que l'incertitude des revenus (le risque d'utilisation) est forte, que ces deux risques ont ete transferes au partenaire du secteur prive, et que l'efficacite de la gestion du contrat est mediocre. Dans les projets d'infrastructure, il est souvent absurde d'essayer de transferer de grands montants de risque d'utilisation au secteur prive.