Supremo Tribunal de Justiça — 6.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

Por despacho do Ex.mo Secretário de Estado das Obras Públicas de 4/1/94, publicado no Diário da República, II Série, de 5/4/94, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, das parcelas de terreno necessárias à construção do IP1 - acessos à ponte de Freixo (margem esquerda).

Dentre as parcelas aludidas figura a que tem o nº 179, com a área de 721 m2, que constitui parte do prédio inscrito na matriz predial rústica sob o art. 5252º, a confrontar do Norte com Rua de S. Lourenço, do Sul e do Poente com os expropriados (herdeiros de AA), e do Nascente com BB e outros, descrito na 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia sob o nº 21.888, a fls. 155 do Livro B-56.

Em 18 de Maio de 1994 foi efectuada a vistoria ad perpetuam rei memoriam, na presença de representantes de expropriados e expropriante, Junta Autónoma das Estradas, ora I.E.P. - Instituto das Estradas de Portugal.

Por acórdão de Julho de 1994, os árbitros nomeados pelo Exmo Sr. Presidente do Tribunal da Relação do Porto, por unanimidade, fixaram em 13.208.600$00 a indemnização devida pela parcela em causa, quantia essa que a entidade expropriante depositou em 30/9/94 na C.G.D. à ordem do Ex.mo Juiz de Direito do Tribunal Judicial da comarca de Vila Nova de Gaia.

Por despacho de 3/3/95, foi adjudicada à entidade expropriante a propriedade e posse da mencionada parcela.

Feitas as legais notificações daquela decisão arbitral, dela recorreram os expropriados, pugnando pela fixação do montante da indemnização em 87.273.800$00, e pedindo ainda que a entidade expropriante seja condenada a disponibilizar à arrendatária habitacional, CC, - que era simultaneamente uma das herdeiras expropriadas -, o realojamento em habitação equivalente de acordo com o critério legal, (já que vive na casa expropriada há longos anos mediante contrato de arrendamento verbal), ou, em alternativa, a indemnizá-la em 18.000.000$00 pelos prejuízos derivados da caducidade desse arrendamento.

A entidade expropriante, em resposta, sustentou a improcedência do recurso dos expropriados.

Após nomeação dos peritos, os nomeados pelo Tribunal e o indicado pelos expropriados apresentaram laudo conjunto em que concluíram que o valor total da indemnização a atribuir pela expropriação da parcela em causa, à data da declaração de utilidade pública, era de 51.368.400$00, ao passo que o perito indicado pela entidade expropriante, em laudo separado, entendeu ser de 23.257.400$00 o valor da indemnização.

Apresentadas alegações por expropriante e expropriados, foi proferida sentença que julgou o recurso parcialmente procedente e fixou o montante indemnizatório em 51.368.400$00, deduzido da importância de 12.239.600$00 já recebida por conta, quantias essas a actualizar nos termos legais.

Apelaram quer expropriados quer expropriante, que nas suas alegações sustentou, além do mais, incompetência material do Tribunal da 1ª instância que proferira a sentença ali recorrida. A Relação proferiu acórdão que desatendeu a aludida arguição de incompetência material, negou provimento à apelação da entidade expropriante, e concedeu provimento parcial à apelação dos expropriados, mas apenas no tocante à actualização, determinando que esta se efectuasse somente sobre a diferença entre o montante global da indemnização (51.368.400$00) e a quantia de 12.239.600$00 antecipadamente recebida pelos expropriados e que não tinha que ser actualizada.

Os expropriados pediram aclaração do decidido quanto à actualização, tendo sido proferido o consequente acórdão.

Entretanto, a entidade expropriante interpôs recurso de agravo (ou o que fosse julgado competente) do acórdão da Relação para o Tribunal de Conflitos, ou, caso assim não se entendesse, para este Supremo Tribunal; e apresentou desde logo alegações para a hipótese de se entender que o recurso adequado era para o Tribunal de Conflitos. Na mesma data (24 de Outubro de 2001) interpôs recurso para o Tribunal Constitucional quanto ao decidido sobre a questão da competência material, apenas para a hipótese de vir a ser julgado inadmissível o recurso interposto para o tribunal de Conflitos ou para o supremo Tribunal de Justiça.

Por oportuno despacho de fls. 365, foi admitido apenas o recurso de agravo interposto para este Supremo Tribunal, sendo somente ele que agora se encontra em causa.

Em alegações, formulou a entidade expropriante as seguintes conclusões:

1ª - Nos termos o art. 212º, nº 3, da Constituição, só os Tribunais Administrativos são competentes para julgar os pleitos emergentes de relações jurídicas administrativas;

2ª - Nos termos daquele fundamental preceito, a lei não pode conferir o julgamento de processos de expropriação aos Tribunais comuns, mas, pelo contrário, aos Tribunais Administrativos, enquanto expressão da reserva constitucional de jurisdição administrativa;

3ª - Donde a inconstitucionalidade material do art. 51º, nº 1, do Cód. das Expropriações de 1991;

4ª - O julgamento de um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa (e fiscal) só pode ser efectuado pelos Tribunais Administrativos (e Fiscais), sob pena de incompetência absoluta e inconstitucionalidade da própria decisão judicial;

5ª - A incompetência absoluta do Tribunal Judicial da comarca, decorrente da inconstitucionalidade da norma legal que lhe servia de fundamento habilitador, repercute-se directa e imediatamente na consequente invalidade da respectiva decisão objecto do presente recurso;

6ª - A decisão recorrida é absoluta e materialmente incompetente, derivada e organicamente inconstitucional, podendo constituir, se posteriormente confirmada, um caso julgado inconstitucional;

7ª - A douta decisão recorrida violou por erro de interpretação o disposto nos citados preceitos e diplomas legais, devendo ser declarada nula ou, caso assim se não entenda, revogada e substituída por outra que julgue no sentido antes defendido.

Em contra alegações, os expropriados pugnaram pela confirmação do acórdão recorrido e pediram a condenação da entidade expropriante, na pessoa do seu dirigente máximo, como litigante de má fé, em multa e indemnização não inferior a 250.000$00.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto neste Supremo Tribunal emitiu douto parecer em que sustentou inexistir a arguida incompetência em razão da matéria.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir, tendo em conta que o circunstancialismo de facto assente a atender se reconduz aos próprios termos processuais acima descritos.

Em questão está apenas saber se o Tribunal da Comarca de Vila Nova de Gaia era ou não materialmente competente para conhecer do recurso interposto da decisão arbitral que fixara o montante indemnizatório pela expropriação em 13.208.600$00, o que obriga a determinar se a disposição legal de que lhe resulta tal competência (o art. 51º, nº1, do Cód. das Expropriações de 1991), padece de inconstitucionalidade face ao disposto no art. 212º, nº 3, da Constituição.

Nos termos daquele art. 51º, nº 1, da "decisão arbitral cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão, a interpor no prazo de 14 dias, nos termos dos artigos 56º e seguintes. "Por aqui se vê que, por aplicação desse dispositivo, não há dúvida de que o Tribunal da 1ª instância para o qual foi interposto recurso da decisão arbitral era o materialmente competente para o efeito; só o não seria se esse dispositivo não fosse aplicável, que é precisamente o que o IEP sustenta, escudando-se para tanto na inconstitucionalidade do mesmo normativo por violação do disposto no art. 212º, nº 3, da Constituição, segundo o qual "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais."

E, em complemento desse dispositivo da lei fundamental, dispõe o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pelo Dec.-Lei nº 129/84, de 27/4, com as alterações introduzidas pelo Dec.- Lei nº 229/96, de 29/11, que incumbe aos tribunais administrativos, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas.

Somos, consequentemente, remetidos para a determinação da natureza da relação jurídica em causa: isto é, há que apurar se a relação jurídica nascida entre expropriante e expropriados em consequência de declaração de utilidade pública, na parte respeitante à determinação concreta do montante da indemnização devida pela expropriação, reveste a natureza de relação jurídica administrativa.

Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira ("Constituição da República Portuguesa Anotada", 3ª ed., pg. 815), as relações jurídicas administrativas caracterizam-se por um duplo requisito: as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico civil; em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas será uma controvérsia sobre relações disciplinadas pelo direito administrativo. Também Freitas do Amaral ("Direito Administrativo", vol. III, 1989, pgs. 439/440), refere que por relação jurídica de direito administrativo se deve entender aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.

Por isso é que o art. 4º nº1, al. f), do EATF, exclui da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto "questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público".

Portanto, é de entender que o legislador constitucional e ordinário, ao referir-se a relações jurídicas administrativas, teve apenas em vista as relações emergentes do exercício da função administrativa.

Por outro lado, tem sido entendimento da doutrina e da jurisprudência, - contra o que nada se descortina -, que a distinção entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa reside na diferença entre actos de gestão privada e actos de gestão pública. Para Antunes Varela ("Das Obrigações em Geral", I, 1991, pg. 643), actos de gestão pública são aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, ao passo que de gestão privada serão os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares; no mesmo sentido se apresenta o ensinamento de Freitas do Amaral ("Curso de Direito Administrativo", I, 1991, pg. 134), segundo o qual a gestão privada é a actividade da administração pública desenvolvida sob a égide do Direito privado, enquanto a gestão pública é a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do Direito administrativo.

Ora, desde logo, bem estranho seria que o legislador ordinário, ao regulamentar um instituto, - a expropriação por utilidade pública -, que notoriamente tem contactos jurídico-científicos com o Direito Civil e com o Direito Administrativo, mediante a elaboração do segundo Código das Expropriações (o de 1991), no qual procurou ter em conta a jurisprudência emanada do Tribunal Constitucional nomeadamente a relacionada com os critérios que deveriam presidir ao cálculo da justa indemnização, libertando-os de determinados limites que eram impostos pelos art.s 30º e 33º do Código anterior (de 1976), se esquecesse de outros aspectos susceptíveis de gerar inconstitucionalidade, como poderia ser, na versão do recorrente, a fixação da competência material do Tribunal que deveria determinar o montante indemnizatório. Certamente que o legislador ordinário, que, como é óbvio, procura, - embora, as mais das vezes por mero lapso, nem sempre o consiga -, manter-se dentro dos parâmetros da lei fundamental, não seria tão descuidado que cometesse uma inconstitucionalidade três vezes seguidas quanto à regulamentação da mesma matéria, apesar da sua manifesta preocupação com a observância dos preceitos constitucionais. Em três sucessivos Códigos das Expropriações (inclusive o actual, de 1999), se atribui competência material ao Tribunal da comarca, o que leva a crer que seria excessivo imputar-lhe sucessivas faltas de cuidado ou de estudo sobre a questão de saber se essa atribuição de competência implicaria inconstitucionalidade. O que é de presumir é que o legislador ordinário estudou e examinou a questão, chegando à conclusão da constitucionalidade da atribuição de competência ao Tribunal de comarca.

E com razão.

Com efeito, como se referiu, a expropriação por utilidade pública reveste dois aspectos: um, que se prende com o Direito administrativo, e o outro, que se prende com o Direito civil. O primeiro é o que se revela nos procedimentos destinados à elaboração da declaração de utilidade pública da expropriação e à concretização desta, que terá lugar mesmo contra a vontade do expropriado, forçado, por motivos de interesse público, a submeter-se aos poderes de autoridade da Administração, que o pode privar, por tais motivos, do seu direito de propriedade; nessa fase encontramo-nos, na verdade, no domínio das relações jurídicas administrativas, isso mesmo se revelando nos termos do nº2 do art. 10º, até ao art. 20º, do Código das Expropriações de 1991, que procuram abreviar a fase conducente à investidura administrativa na posse dos bens. Atingido, porém, esse desiderato, isto é, efectuada a posse administrativa, como se vê do art. 21º do mesmo diploma, passa-se à fase seguinte, que é a da determinação do montante concreto da indemnização; e esta tem de ser a indemnização justa, como se refere nos art.s 1º e 22º desse Código, o que só por si já demonstra que não nos encontramos então perante uma relação jurídica administrativa. Com efeito, embora o legislador fixe ali, até para facilitar o respectivo cálculo de forma idêntica para os particulares que se encontrem em situação também idêntica, critérios para determinação dos valores dos bens, não estão os expropriados sujeitos aos poderes de autoridade da Administração quanto ao cálculo do montante da indemnização, que podem discutir em situação de igualdade com ela, com recurso a critérios de índole civilística e privatística.

Quer dizer: no tocante à extinção do direito de propriedade sobre os bens que lhe pertenciam e ao nascimento do direito de propriedade da entidade expropriante sobre eles, está o expropriado sujeito aos poderes de autoridade da Administração, que actua precisamente no exercício desses poderes, pelo que nos encontramos então no domínio das relações jurídicas administrativas; mas já não o está quanto ao aspecto da determinação concreta do montante indemnizatório, em que a Administração actua despida da sua veste autoritária para se colocar em situação de igualdade perante o particular no litígio judicial destinado à fixação daquele montante, pelo que, nessa fase, já não nos encontramos no domínio das relações jurídicas administrativas.

É esta a hipótese dos autos, que apenas foram remetidos ao Tribunal da comarca para determinação do valor da indemnização por falta de acordo quanto a este, sendo que os expropriados não tinham que se sujeitar ao valor que a Administração lhes pretendia pagar precisamente por, a este respeito, não serem reconhecidos à Administração poderes de autoridade.

Daí que se entenda não estarmos perante um litígio emergente de uma relação jurídico-administrativa, o que afasta a inconstitucionalidade do citado art. 51º, nº 1, que consequentemente era aplicável e foi bem aplicado conduzindo à competência em razão da matéria do Tribunal da comarca de Vila Nova de Gaia, para o qual foi interposto o recurso da decisão arbitral e que, no uso da sua competência, o decidiu, não havendo por isso fundamento para a pretendida declaração de nulidade ou revogação da decisão recorrida.

Aliás, no mesmo sentido apontam os Acórdãos do Tribunal Constitucional de 29/5/96 (D.R. nº 205, II Série, de 4/9/96), e de 11/7/96 (D.R. nº 296, II Série, de 23/12/96), que, por essa razão, considerando que na determinação do montante indemnizatório já não está em causa o interesse colectivo prosseguido pelo Estado com a expropriação, - tanto mais que essa determinação se prende com a resolução de litígios sobre o montante correspondente ao sacrifício do direito de propriedade do particular, ou seja, sobre o valor de bens, e portanto sobre direitos reais de natureza privada, sendo vedada à jurisdição administrativa a competência para dirimir tal tipo de litígios -, além do que sempre foi nossa tradição jurídica para fins de determinação do montante indemnizatório, desde a entrada em vigor da primeira lei sobre o processo expropriativo (a Lei de 23 de Julho de 1850), a competência dos tribunais comuns, considerados mais adequados para defesa dos direitos dos expropriados, e ainda, (para quem entenda que a relação jurídica em causa é de natureza administrativa), porque a redacção daquele nº 3 não exclui, em absoluto, a possibilidade de manter nos tribunais judiciais a competência para julgar questões de direito administrativo, entenderam não julgar inconstitucional o disposto no art. 51º, nº1, citado, por não violar o disposto no art. 214º, nº 3, da Constituição, dispositivo este que passou, com a mesma redacção, a ser o art. 212º, nº 3, - a que a entidade expropriante se refere -, nos termos do art. 136º da Quarta revisão constitucional (Lei Constitucional nº 1/97, de 20/9).

Não há, porém, fundamento para condenação por litigância de má fé, uma vez que a entidade expropriante se limitou a sustentar um entendimento juridicamente defensável.

Pelo exposto, acorda-se negar provimento ao agravo, confirmando-se o acórdão recorrido.

Sem custas, por isenção da entidade expropriante (art. 2º, nº1, al.a), do Cód. das Custas Judiciais).

Lisboa, 30 de Abril de 2002

Silva Salazar