Supremo Tribunal de Justiça — 6.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

AA, residente na Rua Serpa Pinto, nº ..., em Fão, na comarca de Esposende, instaurou pelo tribunal judicial da comarca da Póvoa de Varzim a presente acção de processo comum, na forma sumária, contra a Junta Autónoma de estradas, agora ... – Instituto para a Construção Rodoviária, com sede em Almada, e outros, pedindo a condenação dos réus a indemnizá-lo por danos que sofreu devido a um acidente de viação ocorrido quando seguia como passageiro num veículo automóvel que circulava pelo IC 1, na área da referida comarca.

Segundo o autor alega na petição inicial, o referido acidente terá sido provocado, além do mais, por deficiente sinalização de obstáculos resultantes de obras que a então JAE ali levava a cabo através de uma empresa de construção, também aqui demandada, conforme contrato de empreitada que celebrou com a mesma.

Na contestação, a ré JAE arguiu a incompetência do mencionado Tribunal, em razão de matéria, para conhecer das questões desta acção, por ser um instituto público e a causa se inscrever adentro do seu escopo de dotar o país das infra-estruturas rodoviárias necessárias ao seu desenvolvimento, nos termos do art. 1º do DL. 184/78 de 16 de Junho.

Apreciando a questão, o Sr. Juiz julgou a arguição improcedente, decisão de que a referida ré recorreu, mas a Relação, com um voto de vencido, confirmou a decisão da 1.ª instância.

Continuando inconformado o Instituto Para a Construção Rodoviária, doravante, ..., voltou a recorrer agora para este Supremo Tribunal.

E, na sua alegação de recurso, formulou as conclusões que se seguem.

1. Nos termos do artigo 1º do Decreto – Lei nº 184/78, de 18 de Julho (entretanto revogado pelo Decreto-Lei nº 237/99, de 25 de Junho que extinguiu a JAE), a ex. JAE era uma entidade pública ou administrativa cujo fim era a prossecução do interesse público constituindo um serviço público dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira sujeita à tutela do Governo através do Ministério do Equipamento Planeamento e Administração do Território visando dotar o país das estruturas rodoviárias necessárias ao seu desenvolvimento;

2. Dispunha também o art. 14º, nº 1 da Lei nº 1.307, de 19 de Agosto de 1949 que os locais das estradas nacionais que possam oferecer perigo ao transito ou onde este tenha de ser feito com precaução, deverão ser assinalados por meio de placas ou sinais fixados na convenção Internacional em vigor;

3. Aferindo-se a competência pela natureza das questões que se pretendem ver decididas, determinadas pela pretensão do A., há que verificar se face ao estatuído na al. h) do artigo 51º do Decreto- Lei nº 128/84, de 24 de Abril, os actos imputados consubstanciam actos de gestão pública ou privada;

4. Na omissão legal de definição, resulta da doutrina e jurisprudência que são actos de gestão pública os praticados por órgãos da administração no exercício de uma função pública, sob domínio de normas de direito público;

5. Da conjugação dos mencionados preceitos legais e da definição jurisprudencial, a actividade funcional da extinta JAE traduz-se num acto de gestão pública, onde se contém a obrigação legal de sinalização da estradas sob a sua jurisdição, seja na sua fase de utilização normal, seja na sua fase de construção, como é o caso dos presentes autos;

6. Na verdade bastaria atentar na causa de pedir e designadamente na natureza e ao fim visado pela obra realizada pela então JAE no exercício das suas funções, por causa delas e na prossecução de interesses públicos para retirar-se a óbvia conclusão de que o presente caso cai no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos;

7. A sinalização das estradas nacionais é, pois, uma actividade regulada pelo direito público administrativo, a exercer, à data do acidente, pela JAE;

8. Como parece óbvio não pode inferir-se da distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que a Administração quando pratica actos de gestão pública esteja dispensada de observar qualquer segmento de leis que podem ser aplicadas a qualquer cidadão, como seja, no caso em apreço, o Código da Estrada. O que releva fundamentalmente a natureza e o fim visado pela obra realizada no âmbito da prossecução de interesses públicos;

9. Assim sendo, parece indubitável que a ex- JAE ao sinalizar as obras,

ainda que alegadamente a uma distância que não permitia aos demais

utentes da via tomar as precauções necessárias para evitar acidentes, o fez no exercício das suas competências e visando satisfazer interesses públicos, praticando inequivocamente um acto de gestão pública;

10. Além do mais, encontra-se hoje ultrapassado o conceito que identifica poder público com ius imperii ou ius auctoritatis; no âmbito da actividade administrativa da prestação (concessão de subsídios, de cuidados de saúde, de protecção e assistência) não estão em causa o exercício de poderes de autoridade mas sim relações jurídico- administrativas que funcionalizam esses poderes à prossecução do interesse público e, apesar de não existir o ius auctoritais é inquestionável a competência dos tribunais administrativos para conhecer de quaisquer demandas contra a Administração, seja pela via do recurso seja pela via da acção;

11. Por isso, compete aos tribunais administrativos conhecer do pedido de indemnização formulado pelo A. contra a JAE, sendo o tribunal comum competente em razão da matéria para dele conhecer;

12. Nessa medida, deve o douto Acórdão recorrido ser objecto de revogação, o qual violou, entre outros, o estatuído no art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF, contrariando a Jurisprudência dominante fixada nesta matéria.

Não houve resposta.

O ilustre representante do Ministério Público emitiu parecer nos termos do art. 107º, nº 1, do Cód. Proc. Civil., no sentido de que a presente acção cabe na competência dos tribunais administrativos.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

No presente recurso de agravo há que decidir se a competência material para o conhecimento do objecto da causa pertence aos tribunais comuns, ou aos Tribunais Administrativos.

Nos termos do art. 211º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal, que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.

Trata-se da consagração do princípio da competência residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as matérias que não sejam atribuídas a outra ordem judicial.

Princípio também adjectivado no art. 66º do C.P.C.

Por sua vez, compete aos tribunais administrativos, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas – art. 212º, nº 3, da Constituição da República.

Também o ETAF ( Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pelo dec.- lei nº 129/84, de 27 de Abril, com as alterações introduzidas pelo dec - lei 229/96, de 29 de Novembro, veio estabelecer que incumbe aos tribunais administrativos, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses público e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas.

Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira ( Constituição da República Portuguesa Anotada, 38 ed., pág. 815), as relações jurídicas administrativas caracterizam-se por um duplo requisito:

“ as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.

Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil.

Em termos positivos, um litígio emergente das relações jurídico administrativas será uma controvérsia sobre relações disciplinadas pelo direito administrativo”.

Por isso é que o art. 4º, nº 1, al. f), do ETAF, exclui da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto “ questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.

Ao referir-se a relações jurídicas administrativas, o legislador constitucional e ordinário teve apenas em vista as relações emergentes do exercício da função administrativa.

Tem sido entendimento da doutrina e da jurisprudência que a distinção entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão privada e actos de gestão pública.

Antunes Varela ( Das Obrigações em geral, I, 1991, pág. 643) considera “ actos de gestão pública aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do estado ou outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto que da gestão privada serão os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitas às mesmas regras que vigoram para a hipótese de serem praticados por simples particulares”.

Para Freitas do Amaral ( Curso de Direito Administrativo, I, 1991, pág. 134), “a gestão privada é a actividade da administração pública sob a égide do Direito privado; a gestão pública é a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do Direito Administrativo”.

Face ao exposto temos que a competência do tribunal se determina pelo pedido do autor. Há que ter em consideração os termos em que a acção foi proposta, quer quanto aos seus elementos objectivos, quer quanto aos seus elementos subjectivos.

No caso “ sub judice” o autor AA pede que a ..., como sucessora de J.A.E., seja condenada a indemnizá-los pelos danos que sofreu mercê de um acidente de viação ocorrido quando era transportado num veículo automóvel que circulava pelo IC 1, área da comarca da Póvoa de Varzim. O acidente terá sido provocado, além do mais, por deficiente sinalização de obstáculos resultantes de obras que a então JAE ali realizava através de uma empresa de construção, conforme contrato de empreitada que celebrou com a mesma.

Na data do referido acidente resultava do art. 1º do DL nº 184/78, de 16/6, que a Junta Autónoma de Estradas constituía um serviço dotado de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira, sujeita à tutela do governo através do Ministério do Equipamento, Planeamento e Administração do Território, visando dotar o país das estruturas rodoviárias ao seu desenvolvimento.

Paralelamente dispunha o art. 14º, nº 1, da L. Nº 2037 de 19 de Agosto de 1949 que os locais das estradas nacionais que possam oferecer perigosidade ao trânsito ou onde este tenha de ser feito com precaução deveriam ser assinalados por meio de placas com os sinais fixados na convenção internacional em vigor.

Da conjugação dos preceitos acabados de citar conclui-se que a JAE tinha por finalidade garantir as operações de conservação e polícia das estradas, competindo-lhe, pois, sinalizar devidamente as estradas sob a jurisdição, nos casos de construção, conservação ou reparação.

Esta actividade funcional da JAE constituía um acto de gestão pública, já que a lei conferia poderes para o prosseguimento do interesse público de sinalizar as estradas sob a jurisdição. Não pode suscitar-se a menor dúvida de que a sinalização das estradas nacionais é uma actividade regulada pelo direito administrativo, exercida à data do acidente pela JAE.

Também é evidente que a administração quando pratica actos de gestão pública não está dispensada de observar preceitos legais que podem ser aplicadas a qualquer cidadão, como sejam, no caso, do Código da Estrada ( v. art. 5º, nº 2).

Portanto a ex-JAE ao sinalizar as questionadas obras, embora alegadamente a uma distância aos utentes da via evitar desastres provocados por obstáculos resultantes das obras, fê-lo no exercício da sua competência de satisfação de interesses públicos.

Praticou, pois, um acto de gestão pública. O que, em caso similar, foi já declarado por este Supremo Tribunal, no seu acórdão de 17-3-93 (in BMJ, 425º/460). Aí se julgou que a omissão dos deveres funcionais da Junta Autónoma de Estradas de reparar o pavimento de uma estrada nacional e de sinalizar adequadamente o local onde nela estava aberta uma vala, insere-se na gestão pública que lhe cabe. Consequentemente, não eram os tribunais judiciais os componentes em razão da matéria para a acção de indemnização de responsabilidade civil por danos decorrentes de um acidente de viação resultante da omissão de sinalização atrás referida, mas sim os tribunais administrativos de círculo (“ ex vi do art. 51º nº 1, ali. “h” do ETAF”).

Ou como julgou no mesmo sentido, mas com outra fundamentação, o recente acórdão deste Supremo Tribunal de 15-01-02, no processo nº 3713/01 – 1.ª Sec., citado pelo Ministério Público e em que se seguiu a doutrina de J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira ( in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., pag. 815). Ali se escreveu, “ centrando-nos exclusivamente na competência dos tribunais administrativos … estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: a) – as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente administração); b) – as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas será uma controvérsia sobre relações disciplinares por normas de direito administrativo.

“ Com a expressão relações jurídico-administrativa, teve o legislador constitucional e ordinário em vista apenas os vínculos emergentes do exercício da função administrativa”. Aliás prescreve a aln, f) do artigo 4º do ETAF que estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos que tenham por objecto “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.

Dado o exposto, conclui-se que a petição inicial aponta para uma eventual violação de uma relação jurídico-administrativa da JAE, hoje ..., mercê do preceituado no DL nº 237/99, de 25 de Junho.

Deste modo julga-se ser da competência dos tribunais administrativos conhecer do pedido formulado pelo A. contra a JAE na presente acção, por o tribunal comum ser incompetente em razão da matéria para o conhecer.

Nestes termos, decidem conceder provimento ao agravo, pelo que se revoga o acórdão recorrido, por violação do que determina o art. 51º, nº 1. h) do ETAF, em matéria de competência material, julgando-se competente para julgar o pedido formulado na presente acção, o respectivo tribunal administrativo de círculo.

Custas a cargo do recorrido.

Lisboa, 21 de Maio de 2002

Pais de Sousa

Afonso de Melo