Supremo Tribunal de Justiça — 6.ª Secção (Cível)

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

1. Icerr - Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária, expropriante, interpôs recurso do Acórdão da Relação do Porto de 16/5/2002, na parte em que julgou competente, em razão da matéria, o Tribunal Judicial de Matosinhos para conhecer do valor da indemnização devida aos expropriados AA, BB e CC, tendo culminado a sua alegação com estas sintetizadas conclusões:

I - Nos termos do art. 212º, nº 3 da CRP, «só os tribunais administrativos são competentes para julgar os pleitos emergentes de relação jurídicas administrativas», pelo que «a lei não pode conferir o julgamento de processos de expropriação aos tribunais comuns».

II - «Daí a inconstitucionalidade material do art. 51º nº 1 do Cód. das Expropriações de 1991», preceito que todavia, «enquanto não foi declarado inconstitucional», obriga o recorrente «a remeter o processo expropriativo ao tribunal judicial (como o fez no presente caso)».

III - A decisão recorrida "deve ser revogada e substituída por outra", que julgue o Tribunal Judicial de Matosinhos incompetente, em razão da matéria.

2. Não houve contra-alegação, mas o Ministério Público pronunciou-se pela improcedência da questão da inconstitucionalidade do art. 51º nº 1 do Cód. Exp. de 1991.

Foram colhidos os vistos.

3. Eis os factos a considerar:

a) Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas publicado no D.R. II Série, de 4/10/95, foi declarada a utilidade pública e atribuído o carácter urgente à expropriação de uma parcela de terreno, com a área de 609 m2, sita na freguesia de Perafita, a destacar do prédio rústico inscrito na seguinte matriz sob o artigo 350º e descrito na Conservatória do Registo Predial de Matosinhos sob o nº 00389/110888.

b) Expropriante e Expropriados recorreram da decisão arbitral para o Tribunal Judicial de Matosinhos, discutindo apenas o valor da indemnização.

c) O Exmº Juiz, por sentença de 14/1/2002, fixou a indemnização a pagar aos Expropriados em 7.764.750$00.

d) Inconformado o Expropriante, suscitando, designadamente, a inconstitucionalidade da norma do art. 51º nº 1 do C. Exp. de 91 e a consequente incompetência material do Tribunal Judicial de Matosinhos.

e) A Relação do Porto, por acórdão de 16/5/2002, afastou a inconstitucionalidade dessa norma, declarou improcedente a excepção da incompetência material do tribunal e confirmou a decisão recorrida.

4. Saber se o art.51º nº1 do Cód. das Expropriações de 1991 padece de inconstitucionalidade material e se os tribunais judiciais são materialmente competentes para apreciar os litígios respeitantes à fixação do valor da indemnização devida em caso da expropriação por utilidade pública, a tanto se circunscreve o âmbito do presente recurso.

Vejamos.

As causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais (art. 211º nº 1 da CRP, art. 18º nº 1 da LOFTJ e art. 66º do CPC).

A jurisdição administrativa é exercida por tribunais administrativos, aos quais incumbe, na administração da justiça, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios - conflitos de interesses públicos e privados - emergentes das relações jurídicas administrativas (art. 212º nº 3 da CRP e art.s 1º e 3º da ETAF).

Destes últimos preceitos resulta que essencial para se determinar a competência dos tribunais administrativos é a existência de uma relação jurídica administrativa, sendo certo que a concretização de tal conceito revela-se «tarefa difícil».

De todo o modo, podemos definir a relação jurídica administrativa como apela que, «por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração» (cfr. Freitas do Amaral, "Curso de Direito Administrativo", vol. II, 2001, pags. 518).

E outro não é o entendimento de J. Carlos Vieira de Andrade, quando, depois de afirmar que à justiça administrativa só interessam «as relações jurídicas administrativas públicas, ou seja, aquelas que são reguladas por normas de direito administrativo», acentua que devem ser consideradas relações jurídicas administrativas «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» ("A Justiça Administrativa - lições", 3ª edição, 2000, pág. 79; cfr., também, o Acórdão deste Supremo Tribunal de 5/11/2002, Recurso 3044/02-6ª., de que foi relator o do presente, com os mesmos adjuntos).

5. A relação jurídica da expropriação por utilidade pública reveste natureza híbrida, compreendendo duas fases.

- A primeira, puramente administrativa, abrange a declaração de utilidade pública e culmina com a posse administrativa dos bens (art. 10º, nº 2 a 20º do C. Exp. de 1991), bem podendo falar-se, então, em relação jurídica administrativa.

Efectuada a posse administrativa e esgotada a possibilidade de acordo com o expropriado, entra-se numa segunda fase, visando a determinação do valor concreto da justa indemnização a arbitrar, em que já não se está perante um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa.

Tratar-se-à, agora, da conversão do direito de propriedade, extinto em consequência da expropriação, num valor pecuniário, que conferirá ao litígio emergente um cariz eminentemente privado (cfr. Acórdão do T. Constitucional nº 965/96, de 11/7/96, in D.R., II Série, de 23/12/96, e "Acórdãos do Tribunal Constitucional», 34º volume, pág. 425 - citando Alves Correia, «As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública», 1982, págs. 154/155).

Ora, não revestindo a relação jurídica em análise natureza administrativa, o nº1 do art. 51º do Cód. das Exp. de 1991 - ao prescrever que «da decisão arbitral cabe recurso para o tribunal da comarca da situação dos bens a expropriar ou da sua maior extensão (...)» - não viola o disposto no nº 3 do art. 212º da CRP.

6. Acresce que o legislador, ao atribuir aos tribunais judiciais a competência para a fixação da indemnização no processo de expropriação por utilidade pública (art. 51º, nº1 referido, nomeadamente), limitou-se a acolher uma longa tradição jurídica.

Tradição que se "apresenta como mais adequada a assegurar uma mais fácil defesa dos direitos dos expropriados, ao menos quando se trata da fixação do valor global da indemnização", tendo em conta "a diferente organização judiciária dos tribunais judiciais e dos tribunais administrativos (aqueles muito mais próximos das populações)" - cf. Acórdão do Trib. Constitucional nº 746/96, de 29/5/96, in D.R., II Série, de 4/9/96, "Acórdão do Tribunal Constitucional», 34º volume, pág. 245, e Bol. 457, pags. 111, ver, ainda, o já referido Acórdão nº 965/96.

De resto, para quem entenda que a relação jurídica em apreço é de natureza administrativa, nem assim seria de considerar inconstitucional o nº 1 do art. 51º.

É que o art. 212º nº 3 da CRP não consagra uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no sentido de que só eles poderão julgar questões de direito administrativo. Daí que essa norma não exclua, em absoluto, a possibilidade de radicar nos tribunais judiciais a competência para julgar tais questões.

Com efeito, « a melhor doutrina» é aquela que vê no nº 3 do art. 212º, apenas, "uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptação ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo", contendo, por conseguinte, "a mera definição da área própria (do âmbito-regra) da "nova" ordem judicial administrativa [...] no contexto da organização dos tribunais [...], sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta.

O que significa que aquele preceito constitucional nada mais visou do que consagrar os tribunais administrativos com os tribunais comuns em matéria administrativa.

Daí que não caiba na jurisdição administrativa, mas n "jurisdição comum", sendo da competência dos tribunais judiciais, a apreciação da questão relativa à indemnização, nomeadamente, a atribuir no âmbito da expropriação por utilidade pública( cfr. J.C. Vieira de Andrade, ..., págs. 23, 25, 26, 30 e 32).

Logo, não sendo inconstitucional a norma contida no nº 2 do art. 51º do Cód. das Expropriações de 1991 (DL nº 438/91, de 9 de Novembro), é incontroversa a competência, em razão da matéria, dos tribunais judiciais, in casu do Tribunal Judicial de Matosinhos, para conhecer da indemnização a arbitrar neste processo expropriativo.

Neste sentido decidiram, entre outros, os Acórdãos do Tr. Constitucional nºs 746/96 e 965/96 e os Acórdãos deste Supremo Tribunal de 30/4/2002, Recurso nº 4196/01-6ª, e de 28/5/2002, Recurso nº 1497/02- 6ª.

7. Em face do exposto, soçobrando as conclusões da alegação do Recorrente, nega-se provimento ao agravo.

Sem custas, por delas estar isenta a entidade expropriante (art. 2º, nº 1, alínea a), do CCJ.

Lisboa, 26 de Novembro de 2002

Silva Paixão (Relator)

Armando Lourenço

Azevedo Ramos.