Supremo Tribunal de Justiça — 7.ª Secção (Cível)

Acorda, em conferência, no Supremo Tribunal de Justiça

1. A Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução instaurou junto do Tribunal Judicial da Comarca ….., em 8 de Maio de 2019, uma ação executiva para pagamento de quantia certa contra AA, requerendo o pagamento coercivo das dívidas do executado perante a Caixa de Compensações, no valor de € 100.258,74, acrescida dos juros vincendos calculados à taxa legal desde 2 de Março de 2019 até efetivo e integral pagamento. Como título executivo, juntou uma certidão de dívida emitida pelo Conselho Geral da referida Ordem (n.º 4 do artigo 84.º dos respectivos Estatutos, aprovados pela Lei n.º 154/2015, de 14 de Setembro).

Pelo requerimento de fls. 10, o executado invocou a excepção de incompetência em razão da matéria, sustentando tratar-se de execução da competência dos tribunais administrativos, uma vez que “As relações jurídicas entre a OSAE e os seus associados são relações de natureza administrativa, entre as quais se incluem as questões relativas à Caixa de Compensações”.

A sentença de fls. 94, do Juízo de Execução do Tribunal Judicial da Comarca ….., rejeitou a execução, concluindo que a competência para dirimir este tipo de litígio cabe aos tribunais administrativos e fiscais, nos termos do disposto na al. n) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF:

“Os atos da exequente, pessoa coletiva de natureza pública, respeitantes a atribuição de direitos e cobrança das suas receitas, através dos órgãos competentes para o efeito, incluindo as quotas e taxas, bem como as multas e outras receitas obrigatórias, são praticados no uso do seu poder de autoridade.

Desta forma se conclui que, em face da natureza do título apresentado à execução (uma certidão de dívida emitida por pessoa coletiva de direito público, no uso do seu poder de autoridade), a obrigação exequenda decorre de uma relação de direito público, respeitante a cobrança de taxas devidas à Caixa de Compensações.(…)

Assim, sendo a exequente uma pessoa coletiva de direito público e assumindo as relações entre esta e os seus membros a natureza de relações administrativa, há que concluir que a competência para dirimir este tipo de litígio recai nos tribunais administrativos e fiscais”

Inconformada, a exequente interpôs recurso da sentença. Pelo Acórdão de fls. 114 o Tribunal da Relação …… negou provimento ao recurso e manteve a sentença, reafirmando a competência dos tribunais administrativos e fiscais para a execução em causa.

2. Notificada, a exequente interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal de Justiça, defendendo a revogação do acórdão recorrido e a prossecução dos termos da execução no Juízo de Execução. Nas alegações que apresentou, formulou as conclusões seguintes:

«A. Constitui título executivo bastante a certidão de dívida passada pelo conselho geral da OSAE no que se refere a quotas, e às taxas devidas à Caixa de Compensações, aplicando-se à cobrança coerciva de taxas ou outras quantias as regras do Código de Processo Civil (n.º 3 e n.º 4 do artigo 84.º do seu Estatuto).

B. É fundamental assentar na distinção das soluções estabelecidas no n.º 2 do artigo 207.º do Estatuto da OSAE, que determina que das decisões definitivas tomadas em matéria disciplinar cabe recurso contencioso para os tribunais administrativos e no n.º 3 do artigo 84.º, onde se optou por omitir remissão similar.

C. É que, com as referências que introduziu, no n.º 3 do artigo 84.º da OSAE, às regras do Código de Processo Civil – que não é o mesmo que o conceito de “lei processual civil”, contido no n.º 5 do artigo 157.º do ETAF – quis o legislador, não apenas determinar a aplicação do regime geral do processo de execução, mas também submeter estas situações ao bloco de legalidade do Código de Processo Civil e, portanto, à jurisdição dos tribunais cíveis.

D. Até porque, se a sua intenção fosse, apenas, a de subordinar esta categoria de processos de execução, no quadro da jurisdição administrativa e fiscal, às normas em matéria de tramitação no domínio processual civil, bastar-lhe-ia o silêncio, uma vez que tal solução já decorreria de quanto estatui o n.º 5 do artigo 157.º do CPTA.

E. É muito relevante, para o esforço interpretativo requerido, sublinhar que o nº 4 do artigo 43.º da Lei n.º 2/2013, de 10 de Janeiro, estabelece que a cobrança coerciva dos créditos resultantes provenientes das quotas e das taxas cobradas pelos serviços prestados pelas associações públicas profissionais segue o processo de execução tributária.

F. E que disposição de idêntico teor é replicada, v. g., pelo n.º 1 do artigo 155.º do Estatuto da Ordem dos Médicos e pelo artigo 120.º do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros.

G. Ora, no caso da OSAE, o legislador quis expressamente consagrar uma solução distinta daquela, o que resulta claro da comparação entre a solução constante do n.º 3 do artigo 84.º do Estatuto da OSAE e aquela que é acolhida naquelas normas.

H. Uma solução diferenciada em termos de normas procedimentais – o Código de Processo Civil em vez do Código do Procedimento e Processo Tributário -, mas também em termos de competência material de apreciação – os tribunais cíveis, em vez dos tribunais fiscais.

I. As relações estabelecidas entre a OSAE e os seus associados, que sejam devedores da Câmara das Compensações, não devem reconduzir-se, sem mais, à categoria de relações jurídico-administrativas.

J. As associações públicas profissionais constituem, em simultâneo, manifestação de vontade do poder público, que as institui, e do princípio da liberdade de associação, pelo que, em tudo quanto não for incompatível com a natureza pública que apresentam, compartilham do regime comum das associações.

K. Daí que, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 2/2013, de 10 de Janeiro, as suas decisões estão sujeitas ao contencioso administrativo, apenas, quando em causa estejam o exercício de poderes públicos.

L. Diferentemente, o controlo da juridicidade das demais decisões, que não apresentem essa marca distintiva, caberá a outras categorias de tribunais, isto é, os comuns.

M. Em matéria de cobrança de dívidas dos associados, OSAE não exerce poderes de autoridade, encontrando-se numa situação jurídica similar à de outras associações privadas (ou entidades comparáveis), uma vez que não dispõe de poderes coercivos para tornar a cobrança efectiva, no caso de não ocorrer o pagamento voluntário das mesmas.

N. E o facto de as certidões de dívida emitida pelo Conselho Geral da OSAE constituírem título executivo não é, por si só, sinal da presença de uma relação jurídica administrativa, pois que isso também ocorre com entidades de direito privado, sujeitas ao processo de execução da competência dos tribunais cíveis, como no caso, v.g., das actas das reuniões de condomínio.

O. Não tem qualquer relevância, para a questão “sub judicio”, a invocação da jurisprudência sobre as relações entre a CPAS e os seus beneficiários, já que esta, diferentemente da OSAE, não tem natureza associativa – não sendo, portanto, subsumível ao conceito de associação pública profissional -, uma vez que resulta, em exclusivo, de uma decisão unilateral do Estado, assumindo a natureza de instituição de previdência.

P. Pelo que todos os actos praticados pela CPAS traduzem, “ex natura”, o exercício de poderes públicos, sujeitos, por isso, à necessária apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.

Q. Assim sendo, a decisão recorrida violou o disposto no n.º 3 do artigo 84.º do Estatuto da OSAE, que dispõe que à cobrança das dívidas à Caixa de Compensações se aplicam as regras do Código do Processo Civil e, consequentemente, a sua subordinação à jurisdição dos tribunais comuns, violação que se invoca nos termos e para os efeitos do disposto na alínea a) do n.º 2 do artigo 639.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 852.º, também do CPC.»

O executado AA contra-alegou, sustentando o acórdão do Tribunal da Relação de … e a improcedência do recurso, concluindo desta forma:

«a) O presente recurso visa a revogação do acórdão que havia confirmado a decisão do Tribunal de 1.ª Instância.

b) As instâncias declararam a sua incompetência, em razão da matéria, para tramitar a ação executiva sub judice.

c) A incompetência, em razão da matéria, dos tribunais judiciais decorre, desde logo, do factodeestarmos na presença da cobrança coerciva, através dos tribunais, do pagamento de uma putativa taxa que se sustenta na relação jurídico-administrativa entre a exequente e o executado.

d) A norma do art.º 212.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa é clara:

– “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto

dirimir os litígios emergentes das relações

jurídicas administrativas e fiscais

.”

e) Acresce que a normada alínea n) do n.º1 doart.º 4.º do ETAF é inequívoca ao determinar:

– “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a: (…) n)

Execução da satisfação de obrigações ou

respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser

impostos coercivamente pela Administração

…

”.

f) Tampouco, no contexto das competências em razão da matéria fixadas, no ETAF ou na Lei da Organização do Sistema Judiciário, haveria base legal – em rigor, constitucional – para dirimir, no contexto de uma execução, como a destes autos, um incidente de embargos.

g) Um incidente de embargos onde se suscitassem questões exclusivamente do foro jurídico-administrativo e/ou tributário, como, entre outras, (i) a ilegalidade e inconstitucionalidade a vários níveis da legislação que suporta as “taxas” cujo pagamento a exequente persegue ou (i) a caducidade do direito de exigir o pagamento das taxas e prescrição de tal pagamento.

h) São matérias notoriamente de direito administrativo e tributário.

i) A norma do art.º 84.º, n.º 3 do EOSAE apenas esclarece que no processo de cobrança coerciva se aplicarão as regras do processo civil, em linha com a norma do próprio CPTA, no art.º 157.º, n.º 5, o que identicamente ocorre com o CPPT, onde se encontram inúmeras remissões expressas para o CPC [além da aplicação subsidiária do mesmo, nos termos do art.º 2.º, alínea e)].

j) Mais, as normas de processo civil, mesmo que em bloco aplicadas, não têm uma única norma de atribuição de competência em razão da matéria.

k) O Código de Processo Civil regula a tramitação das

ações que correm nos tribunais,

questão significativamente diversa da determinação de quais as ações que correm nos

tribunais.

l) Ou seja, mesmo fazendo uma aplicação literalíssima da remissão do art.º 84.º, n.º 3 do EOSAE teríamos como conclusão, no que tange à competência em razão da matéria, o mesmíssimo resultado, já que o âmbito e objeto do CPC não visam regular ou dalguma forma dilucidar essa questão.

m) A jurisprudência dos nossos tribunais superiores, em consonância com o que resulta da doutrina, tem sido clara na conclusão de que este tipo de litígios está sujeito à ordem jurisdicional dos tribunais administrativos.

n) Entre outros, os seguintes arestos:

(i) Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 20.09.2012, Proc. n.º 07/12;

(ii) Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 16.01.2018, Proc. n.º 6611/17.8T8CBR.C2;

(iii) Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 28.03.2019, Proc. n.º 19570/17.8T8LSB.L1-6;

(iv) Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 09.03.2017, Proc. n.º 17398/15.9T8LRS.L1-2.

a) Em suma, são competentes para dirimir quaisquer questões, entre ordens profissionais e respetivos associados, os tribunais administrativos e fiscais, por clara determinação legal da Constituição (art.º 212.º, n.º 3 da CRP) e da lei ordinária [alínea n) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF], aqui se incluindo a tramitação da presente ação executiva.

b) Devem por isso improceder todas as conclusões do recurso da exequente.»

O recurso foi admitido, pelo despacho de fls. 147-a).

2. A fls. 153 foi proferido o seguinte despacho:

«1. Pelo acórdão do Tribunal da Relação ….… de fls. 114, de 5 de Março de 2020, foi mantida a decisão do Tribunal Judicial da Comarca …..., Juízo de Execução, Juiz .., de fls. 94, que rejeitou a execução instaurada pela Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução contra AA, com o fundamento de serem competentes os “tribunais administrativos e fiscais”.

A Ordem dos Solicitadores e dos Agentes de Execução interpôs recurso de revista, que foi admitido pelo despacho de fls. 147 a).

2. Nos termos do disposto no nº 2 do artigo 101º do Código de Processo Civil, nestes casos “o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos”.

Sendo aplicável a Lei nº 91/2019, de 4 de Setembro (Tribunal dos Conflitos), remeta o processo a Sua Excelência o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 18.º e no n.º 2 do artigo 2.º da mesma Lei.»

Este despacho foi notificado às partes, em cumprimento de despacho do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça.

2. O executado, AA, veio reclamar do despacho de fls. 153, sustentando que a reclamação deve ser acolhida e, “em consequência:

a) Ser o despacho reclamado declarado nulo ao abrigo do artigo 615.º, n.º 1. al. d) do CPC, com fundamento no facto de a Senhora Juiz Conselheira Relatora ter decidido questão sobre a qual não podia ter tomado conhecimento sem prévia notificação às partes para, querendo, se pronunciarem e, em consequência, ser determinado (i) a notificação das partes para, de forma sucessiva, se pronunciarem sobre a remessa e (ii) a anulação de todo o subsequente processual ao despacho de 28.09.2020;

b) Subsidiariamente, improcedendo a alínea antecedente, ser o despacho reclamado por ilegal, em face da argumentação adrede explicitada, mais se decidindo rejeitar o recurso em face da formação de caso julgado do acórdão do TR… de 05.03.2020”.

Apresentou esta reclamação ao abrigo do disposto no artigo 652.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, conjugado com o artigo 679.º do mesmo Código e, em requerimento dirigido ao Tribunal dos Conflitos, juntou cópia da reclamação e veio requerer a suspensão do processo enquanto não fosse decidida a reclamação, por constituir “causa prejudicial, nos termos do art. 272,º, n.º 1 do CPC".

A recorrente pronunciou-se no sentido da rejeição da reclamação.

5. Cumpre conhecer da reclamação, suspendendo-se entretanto o processo no Tribunal dos Conflitos (cuja intervenção foi desencadeada pelo despacho reclamado).

As questões colocadas na reclamação reconduzem-se a saber (1) se o despacho carecia de prévia notificação às partes, sob pena de nulidade por infracção da regra do contraditório, (2) se tem suporte legal a remessa do recurso para o Tribunal dos Conflitos, (3) se o acórdão do Tribunal da Relação ….… transitou em julgado (4), se foram violados os princípios “da autorresponsabilidade das partes” e “da preclusão dos actos processuais”.

Não se põe em dúvida, nem que o princípio do contraditório, expressamente consagrado no artigo 3.º do Código de Processo Civil, seja um princípio fundamental do processo civil, nem que tenha que ser observado “ao longo de todo o processo” (n.º 3 do mesmo artigo 3.º), o que implica que o juiz não deva “decidir questões (…), mesmo que de direito ou de facto, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem”.

No entanto, este contraditório prévio não é exigido em “caso de manifesta desnecessidade”, como é ostensivamente o presente: o n.º 2 do artigo 101.º do Código de Processo Civil é claro e taxativo, ao determinar que, se a Relação considerar o tribunal judicial onde corre a acção incompetente “por a causa pertencer ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, o recurso destinado a fixar o tribunal competente é interposto para o Tribunal dos Conflitos”. Entende-se que se verificou uma situação de manifesta desnecessidade que tornou inútil a notificação prévia às partes, quanto à decisão de convolação do recurso e de remessa para o Tribunal dos Conflitos.

A clareza do texto legal obsta a que se possa ter o despacho reclamado como contendo uma decisão surpresa.

Improcede assim a arguição de nulidade.

6. O reclamante sustenta ainda que a remessa não tem base legal. No entanto, o Tribunal dos Conflitos tem entendido ser legal a convolação e consequente remessa do recurso. O acórdão de 6 de Fevereiro de 2020,

www.dgsi.pt

, proc. n.º 022/19, observando ter sido o recurso mal interposto para o Supremo Tribunal de Justiça, decidiu que “dentro do princípio estabelecido no art. 6.º do CPCivil, importa, porém, fazer seguir o recurso neste Tribunal dos Conflitos.” À mesma convolação procederam, por exemplo, os acórdãos de 5 de Março de 2020, proc. n.º 43/19 ou de 25 de Junho de 2020, processos n.º 046/19 e 059/19, todos disponíveis em

www.dgsi.pt

.

Não procede a afirmação de falta de base legal. O princípio da prevalência do fundo sobre a forma, proclamado pela reforma de 1995/1996 do anterior Código de Processo Civil (Decreto-Lei n.º 325-A/ 95, de 12 de Dezembro e Decreto-Lei n.º 180/96, de 25 de Setembro) e intensificado pelo Código de Processo Civil de 2013 (cfr. a Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 113/XII, da qual veio a resultar o Código de 2013), e que explica o dever de correcção da via processual erradamente seguida pela parte, imposto ao juiz pelo n.º 3 do artigo 193.º do actual Código de Processo Civil, fundamenta a admissibilidade da convolação e, como consequência necessária, da remessa para o Tribunal dos Conflitos.

Este n.º 3 do artigo 193.º deve aliás considerar-se como uma aplicação da doutrina que fez vencimento no Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 2/2010, aprovado em 20 de Janeiro de 2010 [“Fora dos casos previstos no artigo 688.º do Código de Processo Civil (na redacção anterior ao Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24.9), apresentado requerimento de interposição de recurso de decisão do relator, que não seja de mero expediente, este deverá admiti-lo como requerimento para a conferência prevista no artigo 700.º, n.º. 3 daquele código”]. Ao determinar a convolação de um recurso interposto para o Supremo Tribunal de Justiça de uma decisão singular da Relação em reclamação para a conferência da Relação, o Acórdão de Uniformização de Jurisprudência n.º 2/2010 admitiu que a convolação e subsequente remessa pudesse ocorrer ainda que estivessem envolvidos dois tribunais diferente.

O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 27 de Novembro de 1987, citado pelo reclamante, é anterior ao regime constante do n.º 3 do artigo 193.º do Código de Processo Civil.

7. O reclamante considera também que o acórdão do Tribunal da Relação de … transitou em julgado, não podendo portanto ser apreciado o presente recurso, por (1) não ter sido interposto para o Tribunal competente, (2) por ter sido interposto intempestivamente.

A incorrecção da via de impugnação utilizada foi já apreciada; não procede assim a alegação de que o acórdão do Tribunal da Relação …… transitou em julgado, por ter sido interposto para o Supremo Tribunal de Justiça e não para o Tribunal dos Conflitos. Diga-se, a propósito, que o Assento de 27 de Novembro de 1991, proferido no proc. 2964/90, citado pelo reclamante (“O despacho a conhecer de determinada questão relativa à competência em razão da matéria do tribunal, não sendo objecto de recurso, constitui caso julgado em relação à questão concreta de competência que nele tenha sido decidida”), respeitava à questão, que aqui não está em causa, de saber qual o âmbito do caso julgado formal adquirido por uma decisão sobre uma questão concreta de competência em razão da matéria que não tenha sido objecto de recurso. O Supremo Tribunal de Justiça concluiu que não impedia a apreciação de outras causas concretas de incompetência material, observando ainda que um julgamento genérico (“uma simples declaração tabular, sem a apreciação expressa de uma questão concreta”) transitado não adquiria força de caso julgado no processo sobre a verificação do pressuposto da competência em razão da matéria.

No que respeita à tempestividade do recurso, da consulta ao citius resulta que o requerimento de interposição do recurso de revista foi expedido em 4 de Maio de 2020. e, portanto, que foi respeitado o prazo regra para a interposição do recurso, 30 dias. Entende-se que só “perante o Tribunal de Conflitos” (n.º 1 do artigo 5.º da Lei n. 91/2019, de 4 de Setembro, é que o processo é urgente e, portanto, que não é aplicável o prazo de 15 dias previsto no n.º 1 do artigo 638.º do Código de Processo Civil.

O reclamante sustenta ainda a violação dos princípios da autorresponsabilidade das partes e da preclusão dos actos processuais, baseando-se no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20 de Maio de 2004; todavia, tal acórdão é anterior ao n.º 3 do artigo 193.º do Código de Processo Civil, preceito que, hoje em dia, tem que ser considerado e que obriga a concluir não ter ocorrido a violação dos referidos princípios.

8. Assim, indefere-se a reclamação.

Custas pelo reclamante.

A relatora atesta que os adjuntos, Conselheiro Olindo dos Santos Geraldes e Maria do Rosário Correia de Oliveira Morgado, votaram favoravelmente este acórdão, não o assinando porque a sessão de julgamento decorreu em videoconferência.

Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (Relatora)